Aula 001

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 01 Olá, Pessoal! Sejam bem-vindos ao curso de Administração Pública para a CGU. Espero que tenhamos uma jornada proveitosa pela frente e que o curso consiga ajudá-los a conquistar uma vaga nessa que é uma das melhores carreiras do serviço público. Nessa aula veremos os seguintes itens do edital: Aula 01 – 29/03: 2. Conceitos fundamentais do Direito Público e o funcionamento do Estado. 3. Estado, governo e aparelho de Estado. Boa Aula!

Sumário 1

ESTADO ESTADO,, GOVERN GOVERNO O E APAREL APARELHO HO DO ESTADO ESTADO ........ ............ ........ ........ ........ ........ ........ ........ ........ ........ ........ ........ ...... .. 2

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CONCEI CONCEITO TOS S FUNDAM FUNDAMENT ENTAIS AIS DE DIREIT DIREITO O PÚBLIC PÚBLICO O........ ............ ........ ........ ....... ....... ........ ........ ........ ........ ...... .. 5 2. 1 2. 2 2. 3 2. 4 2. 5 2. 6 2. 7

SOCIEDADE ........................................ ............................................................. .......................................... ....................................... .................. 14 MERCADO .................................................... ................................................................................ .................................................. ...................... 18 POLÍTICA ........................................ ............................................................ ......................................... .......................................... ....................... 20 PODER ..................................................... ................................................................................. ..................................................... ......................... 22 AUTORIDADE E DOMINAÇÃO ...................................................... ................................................................................. ........................... 26 LEGITIMIDADE ........................................................ .................................................................................... ......................................... ............. 31 SOBERANIA ........................................ ............................................................. .......................................... ....................................... .................. 34

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PONTOS PONTOS IMPORTAN IMPORTANTES TES DA DA AULA AULA................ ........................ ................ ................ ................. ................. ................ .............. ...... 38

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QUESTÕES QUESTÕES COMENTADAS COMENTADAS................ ........................ ................ ................ ................ ................ ................ ................. ................. .......... .. 39 4. 1 4. 2

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LISTA DAS QUESTÕES ...................................................... .................................................................................. .................................. ...... 57 GABARITO ................................. .................................................. ................................. ................................. ................................. ................... ... 65

LEITURA LEITURA SUGERIDA SUGERIDA ............... ....................... ................ ................. ................. ................ ................ ................ ................ ................ ........... ... 65

Prof. Rafael Encinas

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1 Estado, Governo e Aparelho do Estado As definições usadas pelas bancas normalmente não são criadas por elas mesmas, mas copiadas de outros autores. Vamos ver uma questão da ESAF:

1. (ESAF/MPOG/2003) O governo é o grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. No caso das democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade desse grupo atendendo de forma diferenciada ao seu público de apoio:

Essa questão foi tirada do glossário de um curso da ENAP: Governo: Grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. É formado por todos os poderes e funções da autoridade pública.

Dessa forma, temos que entender que esta parte da alternativa está correta, já que é cópia. É um tanto vago dizer que o Estado é a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada, mas também não podemos dizer que isto esteja errado. A questão é errada porque, nas democracias liberais, o Estado não deve atender determinados grupos de forma diferenciada. Ele deve obedecer ao princípio do universalismo de procedimentos. Como a alternativa fala em democracias liberais, temos que analisar a questão sob a ótica do Estado democrático, a inclusão das demais classes sociais na política. O Estado contemporâneo é visto como uma organização que está sob a influência de três tipos de agentes sociais: a burocracia operando no seu interior; as classes ou elites dirigentes, formadas pelos grandes empresários, pelos intelectuais, pelos políticos, pelos líderes corporativos; e, finalmente, a sociedade civil como um todo, que engloba os dois primeiros, mas é mais ampla que os mesmos. Segundo Maria das Graças Rua: Esta tensão entre o ideal e o mundo real da política, entre o bem público e o interesse particular, tem sido objeto da reflexão política e do esforço de construção de mecanismos institucionais que configuram o que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a separação e independência dos poderes, o mandato representativo limitado, as eleições livres e regulares, e outras.



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1 Estado, Governo e Aparelho do Estado As definições usadas pelas bancas normalmente não são criadas por elas mesmas, mas copiadas de outros autores. Vamos ver uma questão da ESAF:

1. (ESAF/MPOG/2003) O governo é o grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. No caso das democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade desse grupo atendendo de forma diferenciada ao seu público de apoio:

Essa questão foi tirada do glossário de um curso da ENAP: Governo: Grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. É formado por todos os poderes e funções da autoridade pública.

Dessa forma, temos que entender que esta parte da alternativa está correta, já que é cópia. É um tanto vago dizer que o Estado é a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada, mas também não podemos dizer que isto esteja errado. A questão é errada porque, nas democracias liberais, o Estado não deve atender determinados grupos de forma diferenciada. Ele deve obedecer ao princípio do universalismo de procedimentos. Como a alternativa fala em democracias liberais, temos que analisar a questão sob a ótica do Estado democrático, a inclusão das demais classes sociais na política. O Estado contemporâneo é visto como uma organização que está sob a influência de três tipos de agentes sociais: a burocracia operando no seu interior; as classes ou elites dirigentes, formadas pelos grandes empresários, pelos intelectuais, pelos políticos, pelos líderes corporativos; e, finalmente, a sociedade civil como um todo, que engloba os dois primeiros, mas é mais ampla que os mesmos. Segundo Maria das Graças Rua: Esta tensão entre o ideal e o mundo real da política, entre o bem público e o interesse particular, tem sido objeto da reflexão política e do esforço de construção de mecanismos institucionais que configuram o que hoje conhecemos como democracia liberal: a regra da maioria, a separação e independência dos poderes, o mandato representativo limitado, as eleições livres e regulares, e outras.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A ação do Estado não é apenas a expressão da vontade das classes dominantes, nem é o resultado da autonomia da burocracia pública. Em contrapartida, também não é a manifestação de interesses gerais. Ao invés disso, essa ação é o resultado contraditório e sempre em mudança das coalizões de classe que se formam na sociedade civil e da autonomia relativa do Estado garantida por sua burocracia interna. Portanto, a legitimidade do governo, nas democracias liberais, não é mantida atendendo-se de forma diferenciada ao seu público de apoio, mas sim uma relação como diversos atores, inclusive a sociedade como um todo. Bobbio conceitua governo como: O conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam a orientação política de uma determinada sociedade. É preciso, porém, acrescentar que o poder de Governo, sendo habitualmente institucionalizado, sobretudo na sociedade moderna, está normalmente associado à noção de Estado.

Existe uma segunda acepção do termo Governo, mais própria da realidade do Estado moderno, a qual não indica apenas o conjunto de pessoas que detêm o poder de Governo, mas o complexo dos órgãos que institucionalmente têm o exercício do poder. Neste sentido, o Governo constitui um aspecto do Estado. Segundo Maria das Graças Rua: O Governo, por sua vez, é o núcleo decisório do Estado, formado por membros da elite política, e encarregado da gestão da coisa pública. Enquanto o Estado é permanente, o governo é transitório porque, ao menos nas democracias, os que ocupam os cargos governamentais devem, por princípio, ser substituídos periodicamente de acordo com as preferências da sociedade.

Hely Lopes Meirelles traz o conceito de Governo: Governo – Em sentido formal, é o conjunto de poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como manifestação da soberania. A constante, porém, do Governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos.

Podemos perceber que o governo é aquele que exerce a soberania. É importante destacar que esta pertence ao povo, como afirma a Constituição Federal de 1988, em seu art. 1º: Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Portanto, como já afirmava Rousseau, o poder tem origem no povo, é nele que reside a soberania. Porém, apesar de pertencer ao povo, ela é exercida por seus representantes, que formam o governo. Meirelles diferencia governo de Administração Pública. Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessária aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Neste conceito de administração pública temos o que chamamos de aparelho de Estado. Este corresponde à estrutura do Estado encarregada de colocar os serviços públicos em prática. No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a definição é a seguinte: Entende-se por aparelho do Estado a O Plano Diretor é um docume nto do administração pública em sentido Governo FHC, de 1995, e que trazia a base amplo, ou seja, a estrutura da reforma gerencial que seria promovida. organizacional do Estado, em seus Está disponível no site: três poderes (Executivo, Legislativo http://www.bresserpereira.org.br/Docume e Judiciário) e três níveis (União, nts/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território.

Com base nesta distinção entre Estado e Aparelho do Estado, o plano justifica porque se chama Reforma do Aparelho do Estado e não Reforma do Estado. A segunda seria um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira; enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Quando se quer reformar o Estado, o objetivo é melhorar a governabilidade; quando se quer reformar o aparelho do Estado, o objetivo é melhorar a governança, conceitos que estudaremos na Aula 07. A governabilidade pode ser entendida como a capacidade de governar, envolve o relacionamento do Estado com a sociedade, sua legitimidade. Já a governança pode ser entendida como a capacidade de gestão, a capacidade técnica, financeira e gerencial de implementar as políticas públicas. Segundo Maria das Graças Rua: O que hoje entendemos como “Administração Pública” consiste em um conjunto de agências e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos e encarregados da decisão e implementação das normas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à gestão da coisa pública.

Na ótica marxista, o Estado é um aparelho repressivo, isto é, o Estado é uma máquina, um aparato técnico que garante à classe dominante seu poder sobre as classes dominadas. O Estado é, antes de tudo, composto de aparelhos repressivos, que são a política, os tribunais, as prisões, a polícias, o exército, o Governo. Estes aparelhos trabalham a serviço das classes dominantes perpetuando sua dominação através da força. Existem ainda os aparelhos ideológicos do Estado, que são usados para que o capitalismo possa se reproduzir, como a escola, a igreja, a família, sindicatos, o direito e outros.

2 Conceitos Fundamentais de Direito Público Podemos conceituar o Direito Público como o conjunto de normas que possuem natureza pública, ou seja, na qual o Estado atua com seu poder extroverso, por se tratarem de temas de relevante caráter social e organizacional da sociedade. São ramos do Direito Público: Direito Constitucional, Administrativo, Financeiro, Penal, Internacional Público, Internacional Privado e Processual. Segundo Norberto Bobbio, durante séculos o direito privado foi o direito por excelência. O primado do direito privado se afirmou com a difusão e recepção no Ocidente do direito romano, cujos institutos principais são a família, a propriedade, o contrato e os testamentos. O direito público como corpo sistemático de normas nasce muito tarde com respeito ao direito privado: apenas na formação do Estado Moderno, embora possam ser encontradas as origens dele entre os comentadores do século XIV. Com a dissolução do Estado antigo e com a formação das monarquias germânicas, as relações políticas sofreram uma transformação tão profunda e Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS surgiram na sociedade medieval problemas tão diversos – como aqueles das relações Estado e Igreja, entre o Império e os reinos, entre os reinos e as cidades – que o direito romano passou a oferecer poucos instrumentos de interpretação e análise. O Estado Liberal manteve o primado do privado sobre o público, mas segundo Bobbio: O primado do público assumiu várias formas segundo os vários modos através dos quais se manifestou, sobretudo no último século, a reação contra a concepção liberal do Estado e se configurou a derrota histórica, embora não definitiva, do Estado Mínimo. Ele se funda sobre a contraposição do interesse coletivo ao interesse individual e sobre a necessária subordinação, até a eventual supressão, do segundo ao primeiro, bem como a irredutibilidade do bem comum à soma dos bens individuais, e, portanto sobre a crítica de uma das teses mais correntes do utilitarismo elementar.

Mais a frente, Bobbio afirma que: Praticamente, o primado do público significa o aumento da intervenção estatal na regulação coativa dos comportamentos dos indivíduos e dos grupos infra-estatais, ou seja, o caminho inverso ao da emancipação da sociedade civil em relação ao Estado, emancipação que fora uma das consequências históricas do nascimento, crescimento e hegemonia da classe burguesa.

Com a derrubada dos limites impostos à atuação estatal, o Estado foi pouco a pouco se reapropriando do espaço conquistado pela sociedade civil burguesa até absorvê-lo completamente na experiência extrema do Estado total. O primado do público sobre o privado representa também o primado da política sobre a economia, ou seja, da ordem dirigida do alto sobre a ordem espontânea, da organização vertical da sociedade sobre a organização horizontal. Prova disso é que o processo de intervenção dos poderes públicos na regulação da economia é também designado como processo de “publicização do privado”. Contudo, o processo de publicização do privado é apenas uma das faces do processo de transformação das sociedades industriais mais avançadas. Ele é acompanhado e complicado por um processo inverso que Bobbio chama de “privatização do público”. O Estado Moderno é caracterizado por uma sociedade civil constituída por grupos organizados cada vez mais fortes e atravessada por conflitos grupais que se renovam continuamente. Estes grupos são considerados como organizações semi-soberanas, como as grandes empresas, as associações sindicais, os partidos, dotadas de grande poder de influência nos rumos do Estado. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Assim, a publicização do privado representa o processo de subordinação dos interesses do privado aos interesses da coletividade, representada pelo Estado que invade e engloba progressivamente a sociedade civil. Já a privatização do público é caracterizada pela revanche dos interesses privados através da formação de grandes grupos que se servem dos aparatos públicos para o alcance dos próprios objetivos. Ao mesmo tempo em que surge o Estado Liberal, temos também o aparecimento da primeira noção de Estado de Direito. Ganha força o movimento político do Constitucionalismo, que tinha como objetivo estabelecer em toda parte regimes constitucionais, governos limitados em seus poderes, submetidos a constituições escritas. Este movimento confunde-se, no plano político, com o liberalismo e, como este, sua marcha no século XIX e nas três primeiras décadas do século XX foi triunfal. Uma das principais inovações do Estado Moderno foi a separação da esfera pública da privada. Ele surge como uma forma de diferenciação do Estado e da sociedade civil. Segundo Bobbio: Através da concepção liberal do Estado tornam-se finalmente conhecidas e constitucionalizadas, isto é, fixadas em regras fundamentais, a contraposição e a linha de demarcação entre o Estado e o não-Estado, por não-Estado entendendo-se a sociedade religiosa e em geral a vida intelectual e moral dos indivíduos e dos grupos.

Bobbio, para melhor conceituar o Estado de Direito, faz uma distinção entre a limitação dos poderes do Estado e a limitação das funções do Estado: O liberalismo é uma doutrina do Estado limitado tanto com respeito aos seus poderes quanto às suas funções. A noção corrente que serve para representar o primeiro é Estado de direito; a noção corrente para representar o segundo é Estado mínimo. Enquanto o Estado de direito se contrapõe ao Estado absoluto entendido como legitibus solutus, o Estado mínimo se contrapõe ao Estado máximo: deve-se, então, dizer que o Estado liberal se afirma na luta contra o Estado absoluto em defesa do Estado de direito e contra o Estado máximo em defesa do Estado mínimo, ainda que nem sempre os dois movimentos de emancipação coincidam histórica e praticamente.

Podemos afirmar que os principais elementos do Estado de Direito são: 

a submissão do império a lei,



a separação dos poderes



a definição de direitos e garantias individuais.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A submissão ao império da lei se dá com o estabelecimento das primeiras Constituições, a sujeição do poder estatal ao ordenamento jurídico. Os liberais se enquadram na teoria jusnaturalista, defendendo que há uma série de direitos que precedem o Estado e que este deve obedecê-los. O Estado de Direito é aquele em que apenas as leis podem definir qual é o Direito que competirá ao governante aplicar. Em relação à separação de poderes, Montesquieu ganhou notoriedade com a criação da teoria da colaboração de funções, apontando a existência de três formas: o Legislativo, que fazia e corrigia as leis; o Executivo das coisas que dependem dos direitos das gentes que promovia a paz ou a guerra e ações ligadas a outros Estados; e, por último, o Executivo das coisas que dependem do Direito civil, ou seja, aquele que possui o poder de julgar porque punia os crimes e julgava os litígios entre os indivíduos, dando este último origem ao Poder Judiciário. O poder na realidade é uno, e tem titular único – o povo. A separação de poderes estabelece uma divisão de caráter funcional e orgânico quanto ao exercício das três funções estatais: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. Por fim, a enunciação dos direitos fundamentais refere-se justamente ao reconhecimento dos direitos que devem ser obedecidos pelo Estado. O objetivo das primeiras constituições liberais era assegurar à sociedade certos direitos e garantias mínimos, destinados a conferir-lhes um espaço de liberdade perante o Estado. Foram previstos, então, os direitos à liberdade de locomoção, de reunião, de manifestação do pensamento, o direito à vida e à propriedade, entre outros, bem como garantias relacionadas a estes direitos, a exemplo do habeas-corpus, remédio constitucional destinado a assegurar o direito à liberdade de locomoção. Estes direitos e garantias correspondem ao que chamamos de direitos fundamentais de primeira geração. Sua característica principal é que exigem uma não-ação do Estado, no sentido de respeitar as esferas jurídicas por eles protegidas. Por isso que estas Constituições são conhecidas também como negativas, dando ênfase ao objetivo construir um espaço de liberdade individual sem intervenção estatal. Com o surgimento do Estado Representativo, assistiu-se ao surgimento do Estado Democrático de Direito, que reúne os princípios do Estado Democrático e o do Estado de Direito. Bobbio afirma que o Estado Representativo, surgiu “sob a forma de monarquia constitucional e depois parlamentar, na Inglaterra após a ‘grande rebelião’, no resto da Europa após a revolução francesa, e sob Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a forma de república presidencial nos Estados Unidos da América após a revolta das treze colônias contra a pátria-mãe”. No entanto, apesar de as primeiras constituições preverem a participação popular por meio do voto, esta participação era ainda restrita. Segundo Darcy Azambuja: As primeiras Constituições escritas e leis que se lhes seguiram, ainda que inspiradas nas ideias igualitárias das doutrinas do Contrato Social, não deram o direito de voto a todos os membros da sociedade. A primeira grande exclusão foi das mulheres, até bem recentemente ainda. Os legisladores da Revolução Francesa, em contradição com as ideias de igualdade que pregavam, partiram do axioma de que sociedade deve ser dirigida pelos mais sensatos, mais inteligentes, mais capazes, pelos melhores, por uma elite enfim. É o que se denomina sufrágio restrito. Para descobrir essa elite dois critérios foram adotados: 1º) são mais capazes os indivíduos que possuem bens de fortuna; 2º) são mais capazes os que possuem mais instrução. É o sistema do senso alto, do voto restrito pelas condições de fortuna ou de instrução.

Além disso, o termo democrático não significa apenas que há uma maior participação da sociedade por meio do voto. O Estado de Direito durante o início do Estado Liberal tece como consequência a distorção do princípio da legalidade. Restringiu-se o exame da validade de uma lei aos seus aspectos meramente formais, permitindo a subsistência no ordenamento jurídico estatal de qualquer regra posta em vigor, uma vez observado o procedimento próprio para sua instituição. Por causa disso, o Estado de Direito evoluiu em direção ao Estado Democrático de Direito, no qual se considera a lei não só pelo ângulo formal, mas também pelo material, reconhecendo-se a legitimidade tão somente daquelas que apresentarem conteúdo democrático, em conformidade com os interesses e aspirações do povo. Segundo Macpherson, a expressão “democracia liberal” também apresenta esta dualidade de conceitos. Num primeiro sentido, ela pode ser considerada como a democracia de uma sociedade de mercado capitalista, onde a liberdade é um valor de suma importância. Num segundo sentido, ela expressa uma sociedade empenhada em garantir que todos os seus membros sejam igualmente livres para concretizar suas capacidades, ou seja, ao lado da liberdade, a igualdade torna-se um valor imprescindível. Segundo o autor: “Liberal” pode significar a liberdade do mais forte para derrubar o mais fraco de acordo com regras do mercado; ou pode significar de fato igual liberdade para todos empregarem e desenvolverem suas capacidades. Esta última definição é contraditória em relação à primeira.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Como teoria, a democracia liberal começou a surgir em princípios do século XIX. Mas é em meados do mesmo século que uma mudança na sociedade irá exigir um modelo muito diferente de democracia. A classe trabalhadora começava a parecer perigosa à propriedade, uma vez que as suas condições de vida e trabalho se tornavam tão ostensivamente desumanas. Começa a ganhar força o socialismo, colocando em alerta a burguesia. Assim, numa segunda fase do Estado Liberal, no século XIX, buscou-se sua legitimação, através de lutas políticas e sociais, com a ampliação do conceito de cidadania, mediante expansão dos direitos políticos (como voto secreto, periódico e universal) a outros segmentos sociais e o resgate da ideia da igualdade jurídica como o marco dos direitos fundamentais. Percebe-se uma mudança de rumos e de conteúdos no Estado Liberal, quando este passa a assumir tarefas positivas, prestações públicas, a serem asseguradas ao cidadão como direitos peculiares à cidadania, ou agir como ator privilegiado do jogo sócio-econômico. No decorrer da evolução política das sociedades, surge um segundo tipo de Constituição, a social ou dirigente. Enquanto as liberais eram chamadas de negativas, as sociais, pelo contrário, exigem uma atuação positiva do Estado. Esta mudança de paradigma ocorreu porque se percebeu que o Estado Liberal não assegurava plenas condições de desenvolvimento para os membros economicamente mais fracos do corpo social, o que impedia a plena fruição das liberdades asseguradas pela Constituição liberal. O antigo individualismo do liberalismo deixou de se adequar à nova realidade social. A liberdade negativa precisou ser revista, girando em torno da remoção de obstáculos para o auto-desenvolvimento dos homens. Permitindo que os indivíduos usufruíssem de um número cada vez maior de liberdades, o liberalismo estaria valorizando igualdade de oportunidades. Essa foi a fórmula de passagem do Estado mínimo para o Estado Social, o que resultou na transformação de seu perfil, deixando de ser uma atuação negativa, para promover a assunção de tarefas positivas do Estado. Aparecem então os direitos fundamentais de segunda geração, que defendem que o Estado coloque em prática uma série de políticas públicas que busquem justamente conferir tais condições materiais, de modo a assegurar um mínimo de igualdade entre os membros da sociedade. São os chamados direitos sociais, como os direitos ao trabalho, à saúde, à educação, entre outros direitos que se voltam a obter uma igualdade real entre os indivíduos, em complemento à igualdade formal assegurada pelo modelo anterior de Constituição. Aqui nascia o Estado Social de Direito. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A primeira consequência desse novo perfil de atuação positiva trazido pelo Estado Social de Direito foi a diminuição da atividade livre do indivíduo. Cresce a intervenção estatal, desaparece o modelo de Estado mínimo, as liberdades contratuais e econômicas são reduzidas, nascem os partidos políticos. Governo e partidos são mais suscetíveis às reivindicações sociais. A justiça social era vista como necessidade de apoiar indivíduos de uma ou de outra forma quando sua autoconfiança e iniciativa não podiam mais dar-lhes proteção, ou quando o mercado não mostrava a flexibilidade ou a sensibilidade que era suposto demonstrar na satisfação de suas necessidades básicas. Esta justiça social emerge como componente estatal de reivindicações igualitárias, dando origem a construção do Estado do Bem-Estar ou Welfare State, que veremos em outra aula. Esta evolução dos direitos pode ser observada em Marshall, que afirma que podemos distinguir na história política das sociedades industriais três fases: A primeira, ao redor do século XVIII, é dominada pela luta pela conquista dos direitos civis, como liberdade de pensamento, de expressão, etc. A fase seguinte, ao redor do século XIX, tem como centro a reivindicação dos direitos políticos, como o de organização, de propaganda, de voto, etc., e culmina na conquista do sufrágio universal; É precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político das organizações operárias que dão origem à terceira fase, caracterizada pelo problema dos direitos sociais, cujo acatamento é considerado como pré-requisito para a consecução da plena participação política. O direito à instrução desempenha historicamente a função de ponte entre os direitos políticos e os direitos sociais: o atingimento de um nível mínimo de escolarização torna-se um direito-dever intimamente ligado ao exercício da cidadania política. Resumindo, temos que os direitos civis são da primeira fase, os políticos da segunda e os sociais da terceira. Durante a evolução do Estado Moderno, até o surgimento do Estado de Bem-Estar Social, ocorreram três fases que se distinguem pelos direitos que foram privilegiados. A primeira fase foi a dos direitos civis, que obrigam o Estado a uma atitude de não impedimento, de abstenção. O liberalismo defendia a retirada do Estado da vida privada dos cidadãos, prevendo uma série de direitos como liberdade de pensamento, de associação, de expressão, etc.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Já a segunda fase trouxe os direitos políticos (liberdade de associação nos partidos, direitos eleitorais), que estão ligados à formação do Estado democrático representativo e implicam uma liberdade ativa, uma participação dos cidadãos na determinação dos objetivos políticos do Estado. Já a terceira fase fortaleceu os direitos sociais (direito ao trabalho, à assistência, ao estudo, à tutela da saúde, liberdade da miséria e do medo), maturados pelas novas exigências da sociedade industrial e que implicam, por seu lado, um comportamento ativo por parte do Estado ao garantir aos cidadãos uma situação de certeza. Os direitos sociais surgiram para evitar que ideias socialistas ganhassem espaço e os trabalhadores se revoltassem. Para Marshall, se o Estado provia as necessidades do trabalhador, não era como portador de qualquer direito à assistência, mas como tendentemente perigoso para a ordem pública e para a ordem da coletividade. Era uma situação de oposição entre os direitos civis e políticos de um lado e, de outro, os direitos sociais, já que estes surgiam em contradição àqueles. Um exemplo é a Lei dos Pobres da Inglaterra, aprovada em 1834, pela qual se obtinha o mantimento a expensas da coletividade em troca da renúncia à própria liberdade pessoal. No início, o surgimento dos direitos sociais representava a negação dos direitos políticos. A partir do momento que a pessoa recebia benefícios do Estado, perdia seu direito de atuar na política. A concessão de direitos sociais estava associada à renúncia da cidadania. Foi isso que aconteceu com a Lei dos Pobres, da Inglaterra. A “Poor Law” não tratava as reivindicações dos pobres como direito de cidadania, mas ao contrário, como reivindicações que só poderiam ser atendidas se eles deixassem de ser cidadãos, pois os indigentes abriam mão, do direito civil, da liberdade pessoal. Somente no início do século XX que surgem medidas assistenciais que não só não estão em contradição com os direitos civis e políticos das classes desfavorecidas, mas constituem, de algum modo, seu desenvolvimento. É essa a principal característica do Estado de Bem-Estar Social: a atuação do Estado passa a ser considerada como um direito do cidadão. Segundo Bobbio: A “questão social”, surgida como efeito da Revolução Industrial, representou o fim de uma concepção orgânica da sociedade e do Estado, e não permitiu que a unidade da formação econômica-política pudesse ser assegurada pelo desenvolvimento autônomo da sociedade, com a simples garantia de intervenção política de “polícia”.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Bobbio fala em “concepção orgânica da sociedade e do Estado”. O termo orgânico aqui está ligado a uma acepção que usamos em nossos cotidianos. Quando vamos à feira em busca de vegetais, nos deparamos com uma escolha: produtos comuns ou orgânicos. Podemos escolher entre produtos com agrotóxicos ou sem. Os vegetais orgânicos possuem como característica a não intervenção do homem em seu desenvolvimento, ou seja, trata-se de um desenvolvimento natural, autônomo. O mesmo acontece com as sociedades e o Estado. A concepção orgânica significa que, no Estado liberal, não haveria uma intervenção de cima, a sociedade e os indivíduos poderiam se desenvolver naturalmente, sem ingerências do Estado. Com o surgimento da questão social, faz-se necessária uma atuação positiva do Estado para concretizar estes direitos. Segundo Paulo Bonavides: Os direitos da primeira geração, a saber, os direitos da liberdade, têm por titular o indivíduo; oponíveis ao Estado, traduzem-se como faculdades ou atributos da pessoa e ostentam uma subjetividade que é seu traço mais característico; enfim, são direitos de resistência ou de oposição perante o poder estatal. Entram na categoria do status negativus da classificação de Jellinek e fazem também ressaltar na ordem dos valores políticos a nítida separação entre a Sociedade e o Estado. Sem o reconhecimento dessa separação, não se pode aquilatar o verdadeiro caráter anti-estatal dos direitos da liberdade, conforme tem sido professado com tanto desvelo teórico pelas correntes do pensamento liberal de teor clássico.

Os direitos de primeira geração correspondem aos direitos da liberdade, e foram os primeiros previstos constitucionalmente. Referem-se aos direitos civis e políticos, têm como titular o indivíduo e são direitos de resistência ou oposição contra o Poder Público. Pressupõem uma separação entre Estado e Sociedade, em que esta exige daquele apenas uma abstenção, ou seja, uma obrigação negativa visando a não interferência na liberdade dos indivíduos. Vamos ver agora alguns conceitos importantes. Neste item, podem ser cobrados conteúdos de várias disciplinas, como direito constitucional, administrativo, ciência política, administração publica, etc. Vou colocar aqui os conceitos mais relacionados com estas duas últimas, aqueles que normalmente são cobrados em Administração Pública.



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2.1 SOCIEDADE No mundo moderno, desde que nasce e ao longo de toda sua vida, o homem faz parte de diversas instituições ou sociedades. O termo sociedade tem sido empregado como a palavra mais genérica que existe para se referir a “todo complexo de relações do homem com seus semelhantes”. Assim temos indivíduos ligados pelo parentesco, por interesses materiais ou por objetivos espirituais, formando diversos tipos de sociedades. A primeira em importância, a sociedade natural por excelência, é a família. É ela que alimenta o indivíduo, o protege, o educa. Temos ainda as sociedades de natureza religiosa, como as Igrejas, a escola, a Universidade, e outras inúmeras instituições em que ele ingressa. O conjunto desses grupos sociais forma a Sociedade propriamente dita. Mesmo assim, ainda temos variações na compreensão do termo, podendo abranger os grupos sociais de uma cidade, de um país ou de todos os países, formando a sociedade humana, ou humanidade. Na acepção científica do termo, sociedade é “uma coletividade de indivíduos reunidos e organizados para alcançar uma finalidade comum”. Supõe organização permanente e objetivo comum. Por isso uma multidão, a plateia de um teatro, etc., não são sociedades, já que, embora esteja presente um efêmero objetivo comum, não possuem organização, nem são permanentes. Para Darcy Azambuja: De modo mais analítico, e acentuando outros atributos, podemos dizer que uma sociedade é uma união moral de seres racionais e livres, organizados de maneira estável e eficaz para realizar um fim comum e conhecido de todos.

O Estado é uma sociedade, uma vez que constitui um grupo de indivíduos unidos e organizados permanentemente para realizar um objetivo comum. No caso do Estado, damos o nome de sociedade política, tendo sua organização determinada por normas de direito positivo e que é hierarquizada na forma de governantes e governados. Mas e como a sociedade surgiu? Vimos que as teorias que procuram explicar a formação originária do Estado se dividem em dois grandes grupos: as que defendem a formação natural ou espontânea do Estado, e as que sustentam a formação contratual dos Estados, argumentando que foi um ato de escolha que levou à criação do Estado. Para o surgimento da sociedade, temos a mesma coisa. Alguns defendem a ideia de sociedade natural, fruto da própria natureza humana; enquanto outros sugerem que viver sociedade foi apenas uma escolha. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS As teorias que defendem a ideia de sociedade natural possuem atualmente o maior número de adeptos. A afirmação mais antiga que se aproxima da noção de que o homem é um ser social por natureza é do Século IV a.C., segundo Aristóteles “o homem é naturalmente um animal político”. O argumento usado por muitos autores modernos é de que, onde quer que se observe o homem, seja qual for a época, mesmo nas mais remotas, o homem sempre é encontrado em estado de convivência e combinação com outros, por rude e selvagem que possa ser na sua origem. Não se encontra o homem singular, completamente isolado e vivendo só, próximo a seus semelhantes, mas sem nenhuma relação com eles. O homem seria induzido, por uma necessidade natural, a associar-se com outros, sendo esta associação uma condição essencial de vida. Do lado oposto, alguns autores defendem que a sociedade é, tão-só, o produto de um acordo de vontades, ou seja, de um contrato hipotético celebrado entre os homens, razão pela qual esses autores são chamados de contratualistas. Há diversos tipos de contratualismos, com diversas explicações para a decisão do homem de unir-se a seus semelhantes e de passar a viver em sociedade. O ponto comum entre eles é a negação de que há um impulso associativo natural, com a afirmação de que só a vontade humana justifica a existência da sociedade. Vimos o contratualismo na aula passada, em Thomas Hobbes, segundo o qual o homem vivia em estado de natureza e, devido à desordem deste período, foi preciso estabelecer uma racionalidade por meio do contrato. Paulo Bonavides também se refere a esta divisão da doutrina, classificando as teorias a respeito do conceito de sociedade em dois grupos: organicista e mecanicista. No primeiro grupo, diz-se que a sociedade é o conjunto de relações mediante as quais vários indivíduos vivem e atuam solidariamente em ordem a formar uma entidade nova e superior. Já no grupo mecanicista, a sociedade é o grupo derivado de um acordo de vontades, de membros que buscam, mediante o vínculo associativo, um interesse comum impossível de obter-se pelos esforços isolados dos indivíduos. Uma das principais diferenças entre as teorias está na definição do porquê se deve organizar ou governar a sociedade. Se a sociedade é o valor primário ou fundamental, se a sua existência importa numa realidade nova e superior, subsistente por si mesma, temos as teorias que defendem a formação natural, ou organicismo. Se, ao contrário, o indivíduo é a unidade que dá a base para a formação do todo, o centro irredutível a toda assimilação coletiva, o sujeito da ordem social, a unidade que não criou nem há de criar nenhuma realidade mais, que lhe seja superior, o ponto primário e básico que vale por si mesmo e do qual todos os ordenamentos sociais emanam como derivações secundárias, Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS como variações que podem reconduzir-se sempre ao ponto de partida: a ele, ao indivíduo, estamos na presença de uma posição mecanicista. Atualmente, pode-se afirmar que predomina a aceitação de que a sociedade é resultante de uma necessidade natural do homem, sem excluir a participação da consciência e da vontade humana. É inegável que o contratualismo exerceu e continua exercendo grande influência prática. No entanto, quando considerarmos a vida social, sua dinâmica, seus objetivos e, especialmente, nas posições sobre a posição e o comportamento do indivíduo na sociedade, temos que partir da ideia de que a sociedade é um imperativo natural, não se poderá falar do homem concebendo-o como um ser isolado, devendo-se concebê-lo sempre, necessariamente, como um homem social. Vamos dar uma olhada agora nos elementos característicos da sociedade. É comum que um grupo de pessoas, mais ou menos numeroso, se reúna em determinado lugar em função de algum objetivo em comum. Tal reunião, mesmo que seja muito grande o número de indivíduos e ainda que tenha sido motivada por um interesse social relevante, não é suficiente para que se possa dizer que foi constituída uma sociedade. É preciso que estejam presentes alguns elementos essenciais para que se possa reconhecer um agrupamento humano como uma sociedade. Esses elementos são três: a) Uma finalidade ou valor social; b) Manifestações de conjunto ordenadas; c) O poder social. Quando se afirma que alguém ou alguma coisa tem uma finalidade a atingir, essa afirmação pressupõe um ato de escolha, um objetivo conscientemente estabelecido. Entre os autores que tratam desse assunto, encontramos, de um lado, os que negam essa possibilidade de escolha, que são os deterministas. Segundo os deterministas, o homem está submetido a uma série de leis naturais, por isso, embora exista a possibilidade de intervir em pormenores na vida social, há um fator ou vários fatores determinando a sucessão dos fatos fundamentais. A consequência mais grave da crença no determinismo social é a voluntária submissão a leis consideradas inexoráveis, com a consequente automatização da vida social e a descrença em mudanças qualitativas. Do outro lado, temos os que sustentam uma possível fixação de finalidade social, por meio de um ato de vontade, que podem ser designados de finalistas. Não obstante haver um impulso associativo natural na origem da sociedade humana, há também a participação da vontade e da inteligência humanas. O homem tem consciência de que deve viver em sociedade e procura fixar, como objetivo da vida social, uma finalidade condizente com as Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS suas necessidades fundamentais e com aquilo que lhe parece ser mais valioso. No entanto, daí surge a pergunta: se cada um tem uma visão diferente do que seja valioso, como estabelecer uma finalidade que atenda aos desejos de toda a sociedade? Essa finalidade deverá ser algo, um valor, um bem, que todos considerem como tal, daí a primeira conclusão de que a finalidade social é o bem comum. Segundo o Papa João XXIII, “o bem comum consiste no conjunto de todas as condições de vida social que consintam e favoreçam o desenvolvimento integral da personalidade humana”. Ao se afirmar, portanto, que a sociedade humana tem por finalidade o bem comum, isso quer dizer que ela busca a criação de condições que permitam a cada homem e a cada grupo social a consecução de seus respectivos fins particulares. O segundo elemento característico da sociedade são as manifestações de conjunto ordenadas. Não basta que determinado grupo tenha uma finalidade comum para ser considerado uma sociedade, é preciso também que os seus componentes passem a se manifestar em conjunto, sempre visando àquele fim. Para assegurar a orientação das manifestações num determinado sentido e para que se obtenha uma ação harmônica dos membros da sociedade, preservando-se a liberdade de todos, é preciso que a ação conjunta seja ordenada. O terceiro elemento é o poder social. Aqueles que negam a necessidade do poder social podem ser agrupados sob a designação de anarquistas. Contudo, a maioria dos autores que têm estudado o poder o reconhece como necessário à vida social, embora variando enormemente as justificativas para sua existência e as considerações sobre aspectos relevantes. Um argumento constante, de ordem histórica, é que o poder sempre existiu, não havendo qualquer documento, mesmo relativo aos períodos pré-históricos, a possibilidade de ter existido, em alguma época, a sociedade humana desprovida de poder. Já João Ribeiro Junior afirma que são quatro os elementos constitutivos das sociedades humanas: a) O elemento humano; b) O elemento base física; c) O elemento autoridade funcional; d) O elemento fins. O primeiro elemento corresponde aos homens, em geral, seres morais e racionais, que têm necessidades materiais, intelectuais e espirituais, que a vida Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS isolada não consegue atender e que somente a vida comunitária pode dispensar. O segundo elemento corresponde à localidade geográfica. Os homens, para progredirem, para ampliar seu conforto e sua cultura, necessitam estar de modo permanente em algum lugar. O terceiro elemento corresponde à chefia do grupo, necessária tanto nos grupos menores, como a família, quanto nos maiores e mais complexos, como o Estado. A autoridade, que detém o poder e, com este, a força, é que organiza o grupo, dá-lhe estrutura, órgãos de ação, estabelece ordens, comandos, preceitos ou normas de conduta social, que devem ser por todos obedecidos sob pena de punição. Por fim, o quarto elemento corresponde à finalidade. As sociedades humanas se constituem em vista de fins, razão essencial de suas existências. Está implícito que os fins subentendem os meios, instrumentos de consecução dos fins. O Direito é o meio fundamental para a obtenção dos fins sociais. Outro conceito importante ligado ao de sociedade é o de “sociedade civil”. Esta expressão ganhou diferentes significados ao longo do tempo. Na sua acepção original, a sociedade civil contrapõe-se a “sociedade natural”, sendo sinônimo de “sociedade política”, e, portanto, de “Estado”. Assim, dentro da visão jusnaturalista, a sociedade civil corresponderia ao contraponto ao “estado de natureza”. Atualmente, entende-se a sociedade civil como a esfera das relações sociais não reguladas pelo Estado. Vimos que foi com o Estado Moderno que houve a separação da sociedade civil do Estado. Antes, não havia uma separação entre o social e o político e persistia uma articulação policêntrica, com base na prevalência senhorial ou "pessoal" do poder. Portanto, o Estado Moderno surge como uma forma de diferenciação do Estado e da sociedade civil. A gestão do Estado deverá se dar de forma exclusivamente política, excluindo-se a influência das categorias sociais. Assim, a sociedade civil nasce da contraposição entre uma esfera política e uma esfera não-política. Portanto, temos aqui uma definição negativa de sociedade civil, como o conjunto de relações não reguladas pelo Estado.

2.2 MERCADO Em sua acepção primitiva, a palavra mercado dizia respeito a um lugar determinado onde os agentes econômicos realizam suas transações. Este Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS conceito de mercado permanece até os dias atuais, em que ainda consideramos como mercado o local físico onde se realizam compra e vendas de bens e serviços. Mas o conceito de mercado, em sua acepção econômica mais ampla, está bem distante desta tradição. O mercado, agora, é uma abstração. O mercado define-se pela presença de duas forças aparentemente antagônicas: as da procura e as da oferta. Temos aqui compradores e vendedores, que, interagindo, formam os mercados. Segundo Pindyck e Rubinfeld: Um mercado é um grupo de compradores e vendedores que, por meio de suas reais ou potenciais interações, determinam o preço de um produto ou de um conjunto de produtos.

Temos nesta definição alguns dos elementos constitutivos do mercado: fluxo de produtos, serviços e/ou dinheiro, vendedores e compradores, preço. Portanto, podemos definir o mercado como o fluxo de produtos ou serviços em troca por dinheiro, que nasce das relações entre compradores e vendedores, cujas relações formarão o preço de tais produtos ou serviços. A definição de mercado identifica quais compradores e vendedores devem ser incluídos em determinado mercado. Entretanto, para determinarmos quais compradores e vendedores serão aí incluídos, devemos, em primeiro lugar, determinar a extensão de um mercado – seus limites tanto geográficos quanto em termos da gama de produtos que nele são oferecidos. A definição do mercado é importante por duas razões: 



Um empresa precisa saber quem são os reais e potenciais concorrentes para os produtos que ela vende. Além disso, precisa também conhecer o mercado em que atua, os limites de seu produto e os limites geográficos, a fim de fixar preços, determinar as verbas de publicidade e tomar decisões de investimento; A definição do mercado pode ser importante para a escolha de políticas públicas. O governo deve impedir as fusões e incorporações de companhias que produzem produtos similares? A resposta depende do impacto disso na competição futura e nos preços. Em geral, isso só pode ser avaliado definindo-se o mercado.



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2.3

POLÍTICA

O primeiro conceito de política foi exposto em Ética, de Aristóteles, para quem a investigação em torno do que deve ser o bem e o bem supremo pertenceria à ciência mais importante: Essa ciência parece ser a política. Com efeito, ela determina quais são as ciências necessárias nas cidades, quais as que cada cidadão deve aprender, e até que ponto.

A palavra “política” é originária do grego politikós, que vem de pólis. A Grécia estava organizada em cidades-estado, que eram chamadas de pólis. A política se refere ao que é urbano, civil, público, enfim, ao que é da cidade. Portanto, a política se referiria ao estudo da vida em sociedade, na pólis. Segundo Aristóteles “o homem é naturalmente um animal político”. Com isso, ele queria dizer que a vida em sociedade é uma necessidade humana, que surge naturalmente. O Estado, para Aristóteles, constitui a expressão mais feliz da comunidade em seu vínculo com a natureza. Assim como é impossível conceber a mão sem o corpo, é impossível conceber o indivíduo sem o Estado. Contudo, o termo “política” só foi ganhar maior divulgação após a obra de Aristóteles intitulada Política, que, segundo Bobbio, deve ser considerada como o primeiro tratado sobre a natureza, funções e divisão do Estado, e sobre as várias formas de Governo. Nesta obra podemos identificar um segundo significado de política: Está claro que existe uma ciência à qual cabe indagar qual deve ser a melhor constituição: qual a mais apta a satisfazer nossos ideais sempre que não haja impedimentos externos; e qual a que se adapta às diversas condições em que se possa ser posta em prática. Como é quase impossível que muitas pessoas possam realizar a melhor forma de governo, o bom legislador e o bom político devem saber qual é a melhor forma de governo em sentido absoluto e qual a melhor forma de governo em determinadas condições.

A tarefa da política seria investigar qual a melhor forma de governo e instituições capazes de garantir a felicidade coletiva. Neste sentido, Aristóteles afirma que a política teria duas funções: descrever a forma de Estado ideal; e determinar a forma do melhor Estado possível em relação a determinadas circunstâncias. Portanto, podemos observar que houve uma transposição do conceito de política, do conjunto de coisas qualificadas pelo adjetivo “político”, ou seja, que se referiam à cidade, para a forma de saber mais ou menos organizado sobre esse mesmo conjunto de coisas. O termo “político” foi usado durante séculos Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS para designar os textos que se dedicaram ao estudo das atividades que se referem de alguma forma às coisas do Estado. Num terceiro sentido, a política como arte e ciência de governo é o conceito que Platão expôs e defendeu em Político, com o nome de “ciência régia” e que Aristóteles definiu como a terceira tarefa da ciência política: Um terceiro ramo da investigação é aquele que considera de que maneira surgiu um governo e de que maneira, depois de surgir, pôde ser conservado durante o maior tempo possível.

Fo este o conceito de política cujo realismo de Maquiavel acentuou com as palavras famosas: E muitos imaginaram repúblicas e principados que nunca foram vistos nem conhecidos como existentes. Porque é tanta a diferença entre como se vive e como se deveria viver, que quem deixa o que faz pelo que deveria fazer aprende mais a arruinar-se do que a preservar-se, pois o homem que em tudo queira professar-se bom é forçoso que se arruíne em meio a tantos que não são bons. Donde ser necessário ao príncipe que, desejando conservar-se, aprenda a poder não ser bom e deixar de sê-lo ou não, segundo a necessidade.

Dessa forma, a política se distanciaria aqui da definição do que seria o melhor governo para se aproximar daquilo que seria o comportamento adequado para chegar e permanecer no poder. Essa é a ciência ou arte política à qual se faz referência mais frequentemente no discurso comum. Segundo Bobbio, uma das possíveis definições de política é considerá-la como “uma forma de poder que não tem outro fim senão o próprio poder”. Um quarto sentido de política foi desenvolvido pelo alemão Carl Schimitt, um dos representantes mais originais e discutidos dessa pesquisa. O autor vê a essência da política na distinção entre amigo e inimigo. Toda oposição religiosa, moral ou econômica transforma-se em oposição política se for capaz de dividir os homens em amigos e inimigos. Baseada nessas relações, a política só pode ser conflito. Com base nesta definição, o campo de origem e aplicação da Política seria o antagonismo e a sua função consistiria na atividade de associar e defender os amigos e de desagregar e combater os inimigos. No entanto, outros autores já conceituam política num sentido inverso. Segundo Schmiter: Política é resolução pacífica dos conflitos.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Assim, ao invés do conflito, apolítica configura-se pela resolução pacífica dos conflitos. Para Maria das Graças Rua, este conceito é muito amplo, e é possível delimitar um pouco, por isso ela conceitua política como: O conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos, quanto a bens públicos.

Esta é uma definição que a ESAF gosta bastante e já apareceu algumas vezes em questões. Para a autora, as sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. Isto significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc.), como também possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papeis diferentes no decorrer da sua existência. Tudo isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e frequentemente envolva conflito: de opinião, de interesses, de valores, etc. Entretanto, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis. Para isto, existem apenas dois meios: a coerção pura e simples e a política. O problema com o uso da coerção é que, quanto mais é utilizada, mais reduzido se torna o seu impacto e mais elevado se torna o seu custo. Restaria, então, a política. Aqui, é importante salientar que o conceito de política está estritamente ligado ao de poder. CINCO SENTIDOS DE POLÍTICA:

Estudo da vida em sociedade; Aquilo que se refere ao Estado; Como conquistar e permanecer no poder; Distinção entre amigos e inimigos; Resolução pacífica de conflitos.

2.4

PODER

O conceito de poder varia no tempo e em função da corrente de pensamento abraçada pelos diferentes autores. Vamos dar uma olhada em alguns posicionamentos que inspiraram toda uma série de teorias em ciência política. Geralmente, o poder é definido como uma relação entre dois sujeitos, dos quais um impõe ao outro a própria vontade e lhe determina o comportamento. Segundo Hanna Arendt, na tradição do pensamento greco-romano, o conceito Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS de poder estaria fundamentado no consentimento, enquanto na teoria moderna a sua base seria a violência: Se nos voltarmos para as discussões do fenômeno do poder, rapidamente percebemos existir um consenso entre os teóricos da política, da esquerda à direita, no sentido de que a violência é tão-somente a mais flagrante manifestação do poder.

Hanna Arendt tenta fugir desta associação entre poder e mando. Para a autora: O poder corresponde à habilidade humana não apenas para agir, mas para agir em concerto. O poder nunca é propriedade de um indivíduo; pertence a um grupo e permanece em existência apenas na medida em que o grupo conserva-se unido. Quando dizemos que alguém está ‘no poder’, na realidade nos referimos ao fato de que ele foi empossado por um certo número de pessoas para agir em seu nome.

A definição acima enfatiza alguns aspectos. Primeiro, o poder é um fenômeno do campo da ação humana; não é, portanto, uma “estrutura”, nem se iguala à posse de determinados recursos. Segundo, o poder é um fenômeno do campo da “ação coletiva”. Terceiro, “estar no poder” significa “estar autorizado” pelo grupo a falar em seu nome. A visão moderna de poder teria como base a definição de Max Weber de poder, segundo o qual: Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta probabilidade.

Contudo, não parece que Weber tenha identificado poder com violência, mas sim com conflito. Quando esse autor define “poder” no livro “Economia e Sociedade”, não há qualquer menção ao uso da violência, mas sim à existência de conflito e resistência. A conjugação de “imposição de vontade” com “resistência” caracteriza o elemento central dessa definição, pois a existência do conflito observável e da superação da resistência fornece a evidência empírica do poder. Por essa razão, o conceito de “luta”, uma paráfrase da definição de poder, é um importante complemento teórico. De acordo com Weber, “deve-se entender que uma relação social é de luta quando a ação se orienta pelo propósito de impor a própria vontade contra a resistência de outra ou outras partes”. É na luta, portanto, que o poder se efetiva. Porém, como diz o próprio Weber, a luta pode ser pacífica, isto é, um tipo de luta em que não há violência física efetiva. Não há dúvida que a luta pode redundar em violência, mas não Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS há nenhum vínculo necessário entre ambas. Numa luta podem ser utilizados, sempre de maneira estratégica: o intelecto, a força física, a astúcia, a oratória, a adulação das massas, a devoção aos chefes etc. Enfim, o que caracteriza uma luta (e o poder) não é o meio (“qualquer que seja o fundamento dessa probabilidade”), mas sim a natureza conflituosa da relação. A partir dessa definição clássica, o poder sempre foi entendido na tradição como a imposição de uma pessoa sobre a outra. Robert Dahl sintetiza a definição de poder da seguinte forma: A tem poder sobre B na medida em que ele consegue fazer com que B faça algo que B de outro modo não faria.

Segundo Bachrach e Barataz, podemos encontrar as seguintes características no conceito de poder: a)

Trata-se de uma relação entre vontades diferenciadas, portanto uma relação necessariamente conflituosa;

b)

Nesse conflito, é preciso que a vontade de um ator seja moldada pela vontade de outro, isto é, que o primeiro se comporte de acordo com os desejos do segundo, sendo esse fato o indício mais evidente da existência de uma relação de poder;

c)

Essa adequação de uma vontade à outra se dá através da ameaça (e não do uso efetivo) de privações severas (e não de violência);

d)

Para que a ameaça seja bem sucedida, é preciso que, de um lado, o ameaçado tenha consciência do que se espera dele e, de outro, que a privação a ser sofrida em caso de não consentimento seja percebida como uma possibilidade concreta.

Contudo, o domínio sobre os homens não é um fim em si mesmo, mas um meio para obter uma vantagem. Assim, para alguns autores, a definição do poder como tipo de relação entre sujeitos deve ser complementada com a definição do poder como posse dos meios (entre os quais se contam como principais o domínio sobre os outros e sobre a natureza) que permitam alcançar uma “vantagem qualquer” ou os efeitos desejados, como podemos observar nessas definições abaixo: Hobbes: “consistente nos meios adequados à obtenção de qualquer vantagem”. Russel: “conjunto dos meios que permitam alcançar efeitos desejados”.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Contudo, apesar destas definições, devemos entender que o Poder não deriva simplesmente da posse ou do uso de certos recursos, mas também da existência de determinadas atitudes dos sujeitos implicados na relação. Essas atitudes dizem respeito aos recursos e ao seu emprego e, de maneira geral, ao Poder. Entre tais atitudes, devem ser colocadas as percepções e as expectativas que dizem respeito ao Poder. As percepções ou imagens sociais do Poder exercem uma influência sobre fenômenos do Poder real. A imagem que um indivíduo ou um grupo faz da distribuição do Poder, no âmbito social a que pertence, contribui para determinar o seu comportamento, em relação ao Poder. No que toca às expectativas, deve dizer-se, de uma maneira geral, que, numa determinada arena de Poder, o comportamento de cada ator (partido, grupo de pressão, Governo, etc.) é determinado parcialmente pelas previsões do ator relativas às ações futuras dos outros atores e à evolução da situação em seu conjunto. Mas é nas relações de Poder que operam através do mecanismo das reações previstas que o papel das expectativas se torna mais evidente. O Poder age de modo previsível quando B modifica sua conduta de acordo com os desejos de A, não através da intervenção direta de A, mas porque B prevê que A adotaria reações desagradáveis se ele não modificasse seu comportamento. Naturalmente, para que haja Poder, é necessário que A, embora não provoque intencionalmente o comportamento de B, alimente um interesse por tal comportamento. Dentro da discussão em torno de o poder se embasar ou não na força, na violência, Paulo Bonavides diferencia o poder de fato e o poder de direito. O primeiro ocorreria quando fossem empregados meios coercitivos e violentos para obter a obediência. Já o segundo teria como base de apoio não a violência, mas sim a competência; menos coerção do que consentimento. Segundo o autor, o Estado Moderno resume o processo de despersonalização do poder, que constitui a passagem de um poder de uma pessoa para um poder de instituições, de poder imposto pela força para um poder fundado na aprovação do grupo, de um poder de fato para um poder de direito. CONCEITO DE PODER

Ocorre numa relação social; Impor a própria vontade, mesmo contra resistências; Não consiste apenas na possa de um atributo; É uma relação conflituosa.



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2.5

AUTORIDADE E DOMINAÇÃO

Para Bonavides: Fo r ça exprime

a capacidade material de comandar interna e externamente;

P o d e r significa

a organização ou disciplina jurídica da força;

A u t o r i d a d e

enfim traduz o poder quando ele se explica pelo consentimento, tácito ou expresso, dos governados (quanto mais consentimento, mais legitimidade e quanto mais legitimidade mais autoridade.

O poder com autoridade seria o poder em toda sua plenitude, apto a dar soluções aos problemas sociais. Quanto menor a contestação e quanto maior a base de consentimento e adesão do grupo, mais estável se apresentará o ordenamento estatal, unindo a força ao poder e o poder à autoridade. Contudo, onde o consentimento social for fraco, a autoridade refletirá esta fraqueza. Segundo Azambuja: Autoridade e poder são conceitos distintos. mandar e dirigir, de ser ouvido e obedecido; o qual se obriga alguém a obedecer.

A u t o r i d a d e é o direito poder é a força por meio

de da

De acordo com Jouvenel, a autoridade é a capacidade de alguém fazer com que suas propostas sejam aceitas. É diferente do poder, pois seria exercida apenas sobre aqueles que voluntariamente a aceitam. E porque as pessoas deveriam aceitar a autoridade? Há diferentes teorias a respeito. Para os pensadores políticos radicais, como os anarquistas e os marxistas, não deveriam. Estes entendem que a autoridade é assimétrica, mascarando a natureza de classe do Estado capitalista e a imposição de uma ideologia legitimadora. Para os conservadores e liberais, a autoridade, embasada na lei, permite a liberdade, ao invés de restringi-la. Vimos na aula passada as teorias contratualistas, segundo as quais o Estado nasce de um acordo entre as pessoas, em que estas transfeririam para o Estado o monopólio no uso legítimo da força. Isto porque, sem o Estado, haveria desordem e desrespeito aos princípios da propriedade e do respeito aos contratos. Já alguns pensadores modernos, como Hanna Arendt, entendem que o motivo pelo qual aceitamos a autoridade é que ela expressa nossa vontade comum, ou reflete nossa identidade comum, nossos valores e crenças compartilhados.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Por fim, os “realistas” políticos acreditam que a autoridade não passa a existir por meio de crenças compartilhadas ou por convenções, mas por imposição. Vilfredo Pareto descreveu a política como a competição entre as elites que buscam seus próprios objetivos através da manipulação do apoio da massa. Marxistas e anarquistas concordam em parte com os realistas no que se refere à natureza da autoridade, mas estes últimos não a consideram inaceitável e não desejam substituí-la como fazem os primeiros. No entanto, a maioria dos pensadores acredita que a autoridade é um aspecto inevitável da vida social. Muitos se referem à autoridade como sinônimo de dominação, como faz Max Weber. Vamos dar uma olhada nos conceitos de Weber: P o d e r

significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, m e s m o c o n t r a r e s i s t ên c i a s , seja qual for o fundamento desta probabilidade. D o m i n a ção é

a probabilidade de e n c o n t r a r o b e d i ên c i a a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. D i s c i p l i n a é

a probabilidade de encontrar o b e d i ên c i a p r o n t a , automática e esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em virtude de atividades treinadas.

Pode-se observar nesses três conceitos uma gradação no que se refere ao nível de obediência. Enquanto o “poder” envolve impor a própria vontade mesmo contra resistências, a “disciplina” já constitui uma obediência automática. A dominação está no meio, como a “probabilidade de encontrar obediência”. Weber fala em “encontrar obediência”, ou seja, é preciso que a pessoa aceite a ordem do outro, que ela adote determinada conduta sem resistência. A dominação precisa que haja obediência, que a pessoa que recebe a ordem aceite a outra como alguém com o direito de lhe dar ordens, ou seja, que tenha legitimidade. O conceito de legitimidade é muito importante dentro do conceito de dominação. Só há dominação se há legitimidade. Segundo Weber, certo mínimo de vontade de obedecer, de interesse na obediência, faz parte de toda relação autêntica de dominação. O conceito de dominação está muito associado ao de legitimidade. Para que um Estado exista, é preciso que as pessoas (dominados) aceitem a autoridade alegada pelos detentores do poder (dominadores); é necessário que os detentores do poder possuam uma autoridade reconhecida como legítima. Para Weber, a dominação corresponde a: Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Um estado de coisas pelo qual uma vontade manifesta (mandato) do dominador ou dos dominadores influi sobre os atos de outros (do dominado ou dos dominados), de tal modo que em um grau socialmente relevante, estes atos têm em lugar como se os dominados tivessem adotado, por si mesmos e como máxima de sua ação, o conteúdo do mandato (obediência).

Podemos analisar esta definição de dominação sob quatro aspectos: 







Trata-se de uma relação social, no sentido que Weber atribuiu a esta expressão, isto é, “o comportamento de vários indivíduos na medida em que o de uns se pauta pelo dos outros”. Essa relação é fortemente assimétrica, já que, de um lado, encontramos uma ordem, e, do outro, o indivíduo ou um grupo de indivíduos que deve obedecer à ordem que lhe é dirigida; À ordem se associa uma possibilidade de ser obedecida, que varia conforme o tipo de dominação e o quadro social no qual se exerce a dominação; Weber entende a dominação como uma relação social, mas não limita sua análise à interação entre um indivíduo que comanda e um indivíduo que obedece. Quando se exerce sobre um “grande número de indivíduos, a dominação requer uma direção administrativa”.

Weber fala que “há três tipos puros de dominação legítima”. Quando ele fala em “puros”, ele se refere a “tipos-ideais”, ou seja, um recurso metodológico que o cientista utiliza toda vez que necessita compreender um fenômeno formado por um conjunto histórico ou uma sequência de acontecimentos. Estes tipos ideais não podem ser encontrados na realidade, eles não existem em seu “estado puro”, eles se situam apenas no plano da abstração teórica. O tipo ideal é uma abstração, através da qual as características extremas de um determinado fenômeno são definidas, de forma a fazer com que ele apareça em sua forma “pura”. Ideal não quer dizer que é bom, mas sim que está no mundo das ideias. Como o tipo puro é uma abstração, um extremo, nenhuma organização corresponde exatamente ao modelo puro de burocracia. Weber descreve os tipos puros de dominação com base na origem de sua legitimidade, ou seja, com base no porquê das pessoas aceitarem as ordens. São três tipos:



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Tipos puros de dominação legítima

De caráter racional-legal: baseada na crença na legitimidade das ordens estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens, estão nomeados para exercer a dominação; De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana da santidade das tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude dessas tradições, representam a autoridade; De caráter carismático: baseada na veneração extraordinária da santidade, do poder heroico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta reveladas ou criadas.

Na Dominação Tradicional o critério para a aceitação da dominação é a tradição, ou seja, os valores e crenças que se perpetuam ao longo de gerações. Existe legitimidade porque as coisas sempre foram assim. O Rei governa o Estado porque seu pai era rei, assim como seu avô, seu bisavô, etc. É um tipo de dominação extremamente conservador. Aquele que exerce a dominação tradicional não é simplesmente um superior hierárquico, mas um “senhor”, e seus subordinados, que constituem seu quadro administrativo, não são “funcionários”, mas servos. Não se obedece a estatutos, mas à pessoa indicada pela tradição ou pelo senhor tradicionalmente determinado. As ordens são legítimas de dois modos: Em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o conteúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição tradicional do próprio senhor. Em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço correspondente. Assim, o senhor tem uma ampla liberdade para tomar decisões, de forma arbitrária. Porém, essa liberdade é limitada pela própria tradição, já que ele não pode infringir aquilo que lhe dá legitimidade. Na Dominação Carismática, a legitimidade tem origem no “carisma” do líder. As pessoas aceitam suas ordens e são leais ao senhor porque ele possui uma qualidade extraordinária. Weber define carisma como:



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Uma qualidade pessoal considerada extracotidiana e em virtude da qual se atribuem a uma pessoa poderes ou qualidades sobrenaturais, sobrehumanos ou, pelo menos, extracotidianos específicos ou então se a toma como enviada por Deus, como exemplar e, portanto, como líder.

O critério da legitimação é o da lealdade, uma devoção afetiva do grupo para com o líder carismático. Há algo de misterioso e mágico na pessoa que lhe confere poder. O grande líder político, o heroi, o chefe de expedições pioneiras são frequentemente pessoas com poder carismático. Uma palavra importante nessa definição é “extracotidiano”. O carisma é algo que não existe no dia-a-dia, na rotina, ele surge com uma situação extraordinária. A dominação carismática é um poder sem base racional. É instável, arbitrário e facilmente adquire características revolucionárias. Sua instabilidade deriva da fluidez de suas bases. O líder carismático mantém seu poder enquanto seus seguidores reconhecem nele forças extraordinárias e, naturalmente, este reconhecimento pode desaparecer a qualquer momento. Assim, com o passar do tempo, essa dominação perde sua característica efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente. A dominação carismática não sobrevive na rotina, por isso ela tem de modificar substancialmente, se transformando numa dominação tradicional ou racional. Fidel Castro é um exemplo disso. Ele foi um líder revolucionário, que com o carisma conseguiu uma série de seguidores na busca pela tomada do poder. Porém, pela sua longa permanência no governo, teve sua dominação carismática transformada em tradicional. Tanto que colocou seu irmão como sucessor. Como o carisma é uma qualidade pessoal, ele só pode ser “despertado” e “provado”, e não “aprendido” ou “transferido” de uma pessoa para outra. A pessoa tem carisma com algum ato extraordinário, quando demonstra aos demais possuir qualidades superiores. E isso não é passado para outros. O quadro administrativo do senhor carismático não é um grupo de funcionários profissionais. Ele não é selecionado segundo critérios de dependência doméstica ou pessoal, mas segundo qualidades carismáticas: ao “profeta” correspondem os “discípulos”; ao “príncipe guerreiro”, o “séquito”; ao “líder” em geral, os “homens de confiança”. Não existe hierarquia, mas somente a intervenção do líder, no caso de insuficiência carismática do quadro administrativo para determinadas tarefas. Não existe salário ou prebenda – esta é definida pelo Dicionário Houaiss como Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS “ocupação rendosa de pouco trabalho” – vivendo os discípulos com o senhor em comunismo de amor ou camaradagem, a partir dos meios obtidos de fontes mecânicas. Não há regulamento algum, nem normas jurídicas abstratas. A Dominação Racional-Legal tem sua legitimidade na lei, o estatuto criado com base na razão. Obedece-se às regras e não à pessoa. Segundo Weber, “obedece-se à ordem impessoal, objetiva e legalmente estatuída e aos superiores por ela determinados, em virtude da legalidade formal de suas disposições e dentro do âmbito de vigência destas”. A burocracia moderna, para Weber, é a forma de organização do Estado própria dos regimes em que predomina a dominação racional-legal. DOMINAÇÃO

Tem como base a legitimidade; Probabilidade de encontrar obediência. Três tipos putos: racional-legal, tradicional e carismática.

2.6

LEGITIMIDADE

Segundo Norberto Bobbio, na linguagem comum, o termo “legitimidade” tem dois significados: um genérico e um específico. No primeiro, legitimidade tem o sentido de justiça ou de racionalidade, referindo-se a legitimidade de uma decisão, de uma atitude, etc. É na linguagem política que aparece o conceito específico. Bobbio define legitimidade, nesse caso, como: Um atributo do Estado, que consiste na presença, em uma parcela significativa da população, de um g r a u d e c o n s e n s o c a p a z d e a s s e g u r a r a o b e d i ên c i a sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em casos esporádicos.

Para entender melhor o conceito de legitimidade, vamos diferenciá-la de legalidade. Para Paulo Bonavides: A legitimidade é a legalidade acrescida de sua valoração.

O princípio da legalidade exprime basicamente a observância das leis, isto é, o procedimento da autoridade em consonância estrita com o direito estabelecido. Em outras palavras, significa que o poder estatal deverá atuar sempre em conformidade com as regras jurídicas vigentes.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Já a legitimidade tem exigências mais delicadas, visto que levanta o problema de fundo, questionando acerca da justificação e dos valores do poder legal. A legalidade de um regime democrático, por exemplo, é o seu enquadramento nos moldes de uma constituição observada e praticada; sua legitimidade será sempre o poder contido naquela constituição, exercendo-se de conformidade com as crenças, os valores e os princípios da ideologia dominante, no caso a ideologia democrática. Portanto, no conceito de legitimidade entram as crenças de determinada época, que presidem a manifestação do consentimento e da obediência. Segundo Vedel: Chama-se princípio de legitimidade o fundamento do poder numa determinada sociedade, a regra em virtude da qual se julga que um poder deve ou não ser obedecido.

A legitimação do Estado é o resultado de um conjunto de variáveis que se situam em níveis crescentes, cada uma delas cooperando, de maneira relativamente independente, para sua determinação. Vamos analisar separadamente as características dessas variáveis que constituem o ponto de referência da crença na legitimidade:

Variáveis do conceito de legitimidade

Comunidade política: grupo social, com base territorial, que congrega os indivíduos unidos pela divisão do trabalho político; Regime: conjunto de instituições que regulam a luta pelo poder e o exercício do poder e o conjunto dos valores que animam a vida destas instituições. Os princípios monárquico, democrático, socialista, fascista, etc., caracterizam alguns tipos de instituições, e dos valores correspondentes, que se caracterizam como alicerces da legitimidade do regime. Governo: conjunto de papeis em que se concretiza o exercício do poder político.

No Estado nacional, a crença na legitimidade é caracterizada, com maior evidência, por atitudes de lealdade à comunidade política e de lealdade nacional.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Segundo Max Weber, a legitimidade é a “ c r e n ça s o c i a l n u m d e t e r m i n a d o r e g i m e ” . Os governantes e sua política são aceitos na medida em que os aspectos fundamentais do regime são legitimados. Haverá obediência mais pela adesão do que pela coação quando as pessoas consideram o regime como válido. Podemos entender então que não basta o regime seguir as formalidades legais, ou seja, se enquadrar no princípio da legalidade; é preciso que ele seja aceito pela sociedade como legítimo para que haja obediência. Quem legitima o regime, tem de aceitar também o governo que veio a se concretizar e que busca atuar de acordo com as normas e os valores do regime, mesmo não o aprovando ou até chegando a lhe fazer oposição. Portanto, para que um governo seja considerado legítimo, é suficiente que tenha se estruturado de conformidade com as regras do regime e que exerça o poder de acordo com os mesmos, de tal forma que sejam respeitados determinados valores fundamentais da vida política. Um governo legítimo é, pois, aquele que governa pelo consentimento e pela persuasão, aquele que sabe harmonizar contrários e que não usa a violência e a opressão. Os diferentes níveis do processo de legitimação determinam os elementos que se caracterizam como ponto de referência obrigatório para a orientação de indivíduos e grupos, no contexto político. Analisando, sob esse enfoque, a ação de grupos e indivíduos, podemos discriminar dois tipos básicos de comportamento. Quando o fundamento e os fins do poder são percebidos como compatíveis ou de acordo com o próprio sistema de crenças e quando o agir é orientado para a manutenção dos aspectos básicos da vida política, o comportamento de indivíduos e grupos pode ser definido como legitimação. Quando, ao contrário, o Estado é percebido, na sua estrutura e nos seus fins, como estando em contradição com o próprio sistema de crenças, e se este julgamento negativo se transformar numa ação que busque modificar os aspectos básicos da vida política, então esse comportamento poderá ser definido como contestação da Legitimidade. O comportamento de legitimação não se aplica somente às forças que sustentam o Governo, mas também às que a ele se opõem, na medida em que não têm como finalidade a mudança também do regime ou da comunidade política. A aceitação das "regras do jogo", isto é, das normas que servem de sustentação ao regime, implica não apenas a aceitação do Governo e de suas



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS ordens, mas também a legítima aspiração, para a oposição, de se transformar em Governo. A diferença entre oposição ao Governo e contestação da Legitimidade corresponde, num certo sentido, à existente entre política reformista e política revolucionária. O primeiro tipo de luta busca alcançar mudanças, mantendo de pé as estruturas políticas existentes, combate o Governo, mas não combate as estruturas que condicionam sua ação e, enfim, propõe uma diferente maneira para a gestão do sistema estabelecido. O segundo tipo de luta se dirige contra a ordem constituída, tendo como objetivo a modificação substancial de alguns aspectos fundamentais; não combate apenas o Governo, mas também o sistema de Governo, isto é, as estruturas que ele exprime. LEGITIMIDADE

Presença de certo grau de consenso capaz de gerar obediência; Soma da legalidade com a justificação (valores e crenças); É a crença social num determinado regime.

2.7

SOBERANIA

Não há sociedade sem poder. Todas as formas de sociedade – como a familiar, a religiosa, a profissional, etc. – são organizadas hierarquicamente e obedecem ao seu direito social próprio, que são as normas que asseguram o desenvolvimento do grupo. No Estado, a forma política de sociedade, mais do que nas outras, a ordem e a hierarquia são importantes. O Estado engloba uma série de outras sociedades, por isso deve conciliar-lhes a atividade e disciplinar a dos indivíduos que as compõem. O poder estatal se distingue pelo fato de ser supremo, dotado de coação irresistível em relação aos indivíduos e grupos que formam sua população, e ser independente em relação ao governo de outros Estados. A este poder do Estado, que é supremo, que é o mais alto em relação aos indivíduos e independente em relação aos demais Estados, os escritores clássicos denominam de soberania. Contudo, não devemos podemos identificar o poder do Estado com a soberania. O conceito de soberania é complexo, tendo variado no tempo e no Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS espaço. Segundo Dalmo Dallari, este é um dos termos que mais têm atraído a atenção dos teóricos do Estado, filósofos do direito, internacionalistas, etc. Em virtude disso, tem surgido uma série de teorias a seu respeito, até mesmo prejudicando o entendimento deste termo, dando margem a distorções. Atualmente, não obstante a imprecisão e as controvérsias, a expressão soberania vem sendo largamente utilizada na teoria e na prática, às vezes até mesmo para justificar as posições de duas partes opostas num conflito, cada uma alegando defender sua soberania. O conceito de soberania é uma das bases da ideia de Estado Moderno, que representa o que entendemos hoje por Estado, ou seja, “a corporação de um povo, assentada num determinado território e dotada de um poder originário de mando”, conforme o conceito de Estado de Jellinek. No Estado da Antiguidade, desde a época mais remota até o fim do Império Romano, não encontramos qualquer noção que se assemelhe à soberania. Em Aristóteles temos que a Cidade era dotada de autarquia, significando que ela era auto-suficiente, não indicando, portanto, soberania. Segundo Jellinek, não se chegou antigamente ao conceito de soberania porque faltava ao mundo antigo o único dado capaz de trazer à consciência tal conceito: a oposição entre o poder do Estado e outros poderes. As atribuições muito específicas do Estado, quase que limitadas exclusivamente aos assuntos ligados à segurança, não lhe davam condições para limitar os poderes privados. Sobretudo no âmbito econômico as intervenções verificadas eram apenas para assegurar a ordem estabelecida e arrecadar tributos. Durante a Idade Média, período marcado pela fragmentação do poder, com o estabelecimento de inúmeras ordenações independentes, é que o problema iria ganhar importância. Entre outras inovações, as próprias atividades de segurança e tributação iriam dar causa a frequentes conflitos, desaparecendo a distinção entre as atribuições do Estado e as de outras entidades, tais como os feudos e as comunas. A partir do século XIII o monarca vai ampliando a sua esfera de competência exclusiva, afirmando-se soberano de todo o reino, acima de todos os barões. Ele adquiriu o poder supremo de justiça e de polícia, acabando por conquistar o poder legislativo, até chegar à primeira forma do Estado Moderno, o Estado Absolutista. No desenvolvimento desse processo de afirmação da soberania dos reis observam-se dois aspectos: de um lado, para tornar clara a superioridade em relação aos senhores feudais e a outros poderes menores; de outro, para afirmar a independência dos reis relativamente ao Imperador e ao Papa.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A partir disso, a soberania do Estado geralmente é considerada sobre dois ângulos: um interno e um externo. A soberania interna quer dizer que o poder do Estado não pode ser limitado por nenhum outro poder dentro de seu território. O poder do Estado é o mais alto dentro do Estado. A soberania externa significa que, nas relações recíprocas entre os Estados, não há subordinação nem dependência, e sim igualdade. O primeiro teórico a desenvolver o conceito de soberania foi Jean Bodin, em 1576. Segundo o autor: Soberania é o poder absoluto e perpétuo de uma República, palavra que se usa tanto em relação aos particulares quanto em relação aos que manipulam todos os negócios de estado de uma república.

O autor enfatiza duas características da soberania: absoluta e perpétua. Sendo um poder absoluto, a soberania não é limitada nem em poder, nem pelo cargo, nem por tempo certo. Nenhuma lei humana, nem as do próprio príncipe, nem as de seus predecessores, podem limitar o poder soberano. Como um poder perpétuo, a soberania não pode ser exercida com um tempo certo de duração. Dois séculos mais tarde, em 1762, Rousseau publicaria a obra “O Contrato Social”, dando grande ênfase ao conceito de soberania e já transferindo sua titularidade da pessoa do governante para o povo. O autor fala em duas outras características da soberania: a inalienabilidade e a indivisibilidade. A primeira se refere ao fato da soberania ser o exercício da vontade geral, não podendo esta se alienar e nem mesmo ser representada por quem quer que seja. E é indivisível porque a vontade só é geral se houver a participação do todo. O pacto social dá ao corpo político um poder absoluto sobre todos os seus membros, e este poder é aquele que, dirigido pela vontade geral, leva o nome de soberania. O poder soberano, completamente absoluto, sagrado e inviolável, não ultrapassa nem pode transgredir os limites das convenções gerais. No começo do século XIX ganha corpo a noção de soberania como expressão de poder político, sobretudo porque interessava às grandes potências, empenhadas em conquistas territoriais, sustentar sua imunidade a qualquer limitação jurídica. Contudo, a partir da metade do século, vai surgir na Alemanha a teoria da personalidade jurídica do Estado, que acabará sendo apontado como o verdadeiro titular da soberania. Procedendo-se a uma síntese de todas as teorias formuladas, o que se verifica é que a noção de soberania está sempre ligada a uma concepção de poder. Alguns autores se referem a ela como um poder do Estado, enquanto outros preferem concebê-la como uma qualidade do poder do Estado. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Quanto às características da soberania, praticamente a totalidade dos estudiosos a reconhece como: Una; Indivisível; Inalienável; Imprescritível. A soberania é una porque não pode existir mais de uma autoridade soberana em um mesmo território. Se repartida, haveria mais de uma soberania, quando é inadmissível a existência a coexistência de poderes iguais na mesma área de validez das normas jurídicas. É indivisível porque o poder soberano, apesar de delegar atribuições, repartir competências, não divide a soberania. Nem mesmo a separação de poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário importa em divisão da soberania. Pelos três órgãos formalmente distintos se manifesta o poder uno e indivisível, sendo que cada um deles exerce a totalidade do poder soberano na sua esfera de competência. É indelegável, ou inalienável, porque a vontade é personalíssima: não se transfere a outros. O corpo social é uma entidade coletiva dotada de vontade própria, constituída pela soma das vontades individuais. Os delegados e representantes eleitos terão de exercer o poder de soberania segundo a vontade do corpo social consubstanciada na Constituição e nas leis. Por fim, é imprescritível no sentido de que não pode sofrer limitação no tempo. Uma nação, ao se organizar em Estado soberano, o faz em caráter definitivo e eterno. Não se concebe soberania temporária, ou seja, por tempo determinado. Para Bobbio: Em sentido lato, o conceito político-jurídico de soberania indica o poder de mando de última instância, numa sociedade política e, consequentemente, a diferença entre esta e as demais associações humanas em cuja organização não se encontra este poder supremo, exclusivo e não derivado.

Este conceito estaria intimamente ligado ao de poder político. A soberania pretende ser a racionalização jurídica do poder, no sentido da transformação da força em poder legítimo, do poder de fato em poder de direito. Atualmente, o conceito político-jurídico de soberania entrou em crise, junto com a crise do Estado Moderno. Este não é mais capaz de se apresentar como centro único e autônomo de poder, sujeito exclusivo da política, único Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS protagonista na arena internacional. As sociedades estão cada vez mais pluralistas e, nas relações internacionais, a interdependência entre diferentes Estados se torna cada vez mais forte e mais estreita. Está desaparecendo a plenitude do poder estatal, caracterizada justamente pela soberania. Assim, o Estado acabou quase se esvaziando e quase desapareceram seus limites. A cooperação entre os países está desgastando os poderes tradicionais dos Estados soberanos. Contribui para isso também a formação de comunidades supranacionais que limitam fortemente a soberania interna e externa dos Estados-membros. O maior exemplo é a União Europeia, em que desapareceu o poder de impor taxas alfandegárias, eliminou-se o poder de emissão de moedas próprias. Além disso, o mercado mundial possibilitou a formação de empresas multinacionais, detentoras de um poder de decisão que não está sujeito a ninguém e está livre de toda forma de controle. SOBERANIA

Aspecto interno: o poder do Estado não pode ser limitado por nenhum outro poder dentro de seu território; Aspecto externo: nas relações recíprocas entre os Estados, não há subordinação nem dependência, e sim igualdade; É uma, inalienável, indivisível e imprescritível.

3 Pontos Importantes da Aula Governo é o grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. É formado por todos os poderes e funções da autoridade pública. Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos Três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. Os principais elementos do Estado de Direito são: a submissão do império a lei, a separação dos poderes, a definição de direitos e garantias individuais. Uma sociedade é uma união moral de seres racionais e livres, organizados de maneira estável e eficaz para realizar um fim comum e conhecido de todos. Seus elementos essenciais são: uma finalidade ou valor social; manifestações de conjunto ordenadas; o poder social. Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta probabilidade. Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. A legitimidade é um atributo do Estado, que consiste na presença, em uma parcela significativa da população, de um grau de consenso capaz de assegurar a obediência sem a necessidade de recorrer ao uso da força, a não ser em casos esporádicos. A legitimidade é a legalidade acrescida de sua valoração. Soberania é o poder absoluto e perpétuo de uma República, palavra que se usa tanto em relação aos particulares quanto em relação aos que manipulam todos os negócios de estado de uma república.

4 Questões Comentadas 1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo Política diz respeito ao funcionamento do Estado e ao exercício do poder. Quanto à sua origem, está correto afirmar que: a) foi criado por Maquiavel. b) tem sua origem na Revolução Francesa. c) deriva da palavra grega pólis. d) surgiu com a formação dos partidos políticos. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) resultou das disputas dinásticas na antiguidade. O primeiro conceito de política foi exposto em Ética, de Aristóteles, para quem a investigação em torno do que deve ser o bem e o bem supremo parece pertencer à ciência mais importante: Essa ciência parece ser a política. Com efeito, ela determina quais são as ciências necessárias nas cidades, quais as que cada cidadão deve aprender, e até que ponto.

A palavra “política” é originária do grego politikós, que vem de pólis. A Grécia estava organizada em cidades-estado, que eram chamadas de pólis. A política se refere ao que é urbano, civil, público, enfim, ao que é da cidade. Portanto, a política se referiria ao estudo da vida em sociedade, na pólis. Segundo Aristóteles “o homem é naturalmente um animal político”. Com isso, ele queria dizer que a vida em sociedade é uma necessidade humana, que surge naturalmente. O Estado, para Aristóteles, constitui a expressão mais feliz da comunidade em seu vínculo com a natureza. Assim como é impossível conceber a mão sem o corpo, é impossível conceber o indivíduo sem o Estado. Gabarito: C.

2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Segundo o filósofo Norberto Bobbio, “A superioridade do governo das leis sobre o governo dos homens é uma das grandes idéias que retornam toda vez que é discutido o problema dos limites do poder”. São características inerentes ao governo das leis... O único enunciado incorreto é: a) a lei distingue-se do comando pessoal do soberano por sua generalidade. b) ao se estipular que a lei deve ser seguida também pelo governante impede que este faça valer sua vontade pessoal. c) a lei, por sua origem, não está submetida à evolução. d) as leis podem ser derivadas da natureza, mediadas pela tradição ou pela sabedoria do legislador. e) as normas estão sujeitas a sofrer mudanças bruscas em decorrência do saber popular. Questão tirada do texto “Democracia em Questão”, disponível em:



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS http://www.academia.org.br/abl/media/memoria14.pdf Segundo Bobbio: Formalmente, a lei distingue-se do comando pessoal do soberano pela sua generalidade [ a ] (Aristóteles fala de “prescrições gerais”): é a característica com base na qual a lei, quando é respeitada também pelos governantes, impede que estes façam valer a própria vontade pessoal [ b ] mediante disposições expedidas segundo as necessidades, sem considerar os precedentes nem tampouco as disparidades de tratamento que o comando particular pode produzir. Substancialmente, a lei, por sua origem, seja ela imediatamente derivada da natureza ou mediada pela tradição, ou pela sabedoria do grande legislador [ d ] , e pela sua duração no tempo, não está submetida ao transformar-se das paixões, e permanece como um depósito da sabedoria popular e ou da sapiência civil que impede as mudanças bruscas [ c , e ] , as prevaricações do poderoso.

Esta questão foi anulada. O gabarito preliminar foi a letra “E”, uma vez que a lei “não está submetida ao transformar-se das paixões, e permanece como um depósito da sabedoria popular”. Porém, a letra “C” foi muito além do que o autor afirma. A lei fica sim sujeita à evolução. Ela não é imutável. Quando Bobbio fala que ela não está submetida ao transformar-se das paixões, quer dizer que ela é não é facilmente modificável. Mas isso não significa que ela permanecerá sempre a mesma. É só lembrarmos de exemplos como as leis que consideravam o adultério um crime, que proibiam a participação das mulheres nas eleições, etc. Gabarito: E (anulada).

3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O historiador T. A. Marshall é uma referência obrigatória quando se trata de pesquisar a evolução dos direitos civis, políticos e sociais. Para ele, há uma sequência cronológica e lógica no desenvolvimento de tais direitos, com a conquista das liberdades civis levando à obtenção do direito de votar e ser votado e a expansão da representação política popular permitindo a aprovação parlamentar dos direitos sociais. Os seguintes enunciados se referem ao Brasil. Escolha a única opção válida. a) É correto afirmar que a mesma sequência ocorreu, apenas com interrupções no exercício dos direitos políticos. b) É correto afirmar que, a despeito das limitações impostas aos direitos políticos, o regime militar ampliou os direitos civis e sociais.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS c) É correto afirmar que a prolongada vigência da Escravidão impediu que a evolução dos direitos seguisse a sequência estabelecida por Marshall. d) É correto afirmar que a grande expansão dos direitos sociais registrada no primeiro governo Vargas ocorreu em grande parte sob um regime que suprimiu direitos políticos. e) É correto afirmar que os direitos civis, políticos e sociais foram estabelecidos simultaneamente com a promulgação da Constituição de 1988. Segundo Mashall, podemos distinguir na história política das sociedades industriais três fases: 1. A primeira, ao redor do século XVIII, é dominada pela luta pela conquista dos direitos civis, como liberdade de pensamento, de expressão, etc. 2. A fase seguinte, ao redor do século XIX, tem como centro a reivindicação dos direitos políticos, como o de organização, de propaganda, de voto, etc., e culmina na conquista do sufrágio universal; 3. É precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político das organizações operárias que dão origem à terceira fase, caracterizada pelo problema dos direitos sociais, cujo acatamento é considerado como pré-requisito para a consecução da plena participação política. A letra “A” é errada. Essa mesma sequência ocorreu no Brasil. Tivemos interrupções dos direitos políticos e civis com as ditaduras. A letra “B” é errada. Os direitos civis não foram ampliados, mas sim reduzidos, como o direito de ir e vir, de liberdade, etc. A letra “C” é errada, tivemos sim a sequência. A letra “D” é a certa. A letra “E” é errada, os direitos já existiam anteriormente. Gabarito: D.

4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Poder e dominação são alguns conceitos centrais da Ciência Política. Analise os enunciados abaixo sobre tais conceitos e assinale a resposta correta.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 1. Todas as qualidades imagináveis de uma pessoa e todas as espécies de constelações possíveis podem pôr alguém em condições de impor sua vontade, em uma dada situação. 2. Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. 3. A situação de dominação está ligada à presença efetiva de alguém mandando eficazmente em outros, mas não necessariamente à existência de um quadro administrativo nem à de uma associação. 4. Uma associação de dominação política ocorre quando a sua subsistência e a vigência de suas ordens, dentro de determinado território, estão garantidas de modo contínuo mediante ameaça e aplicação de coação física por parte do seu quadro administrativo. a) Todos os enunciados estão corretos. b) Estão incorretos os enunciados 1 e 3. c) Estão incorretos os enunciados 1, 3 e 4. d) Somente o enunciado 1 está incorreto. e) Todos os enunciados estão incorretos. Essa questão, do último concurso, copiou as alternativas do livro “Economia e Sociedade”, de Max Weber. Vamos deixar para ver a primeira afirmação por último. A segunda afirmação é correta, traz o conceito de dominação de Weber. Vamos rever: Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

A terceira afirmação também é correta. Para Weber: A situação de dominação está ligada à presença efetiva de alguém mandando eficazmente em outros, mas não necessariamente à existência de um quadro administrativo nem a de uma associação; porém certamente – pelo menos em todos os casos normais – à existência de um dos dois.

A quarta afirmação é correta, mais uma cópia do texto de Weber: A uma associação de dominação denominamos associação política, quando e na medida em que sua subsistência e a vigência de suas ordens, dentro de determinado território geográfico, estejam garantidas de modo contínuo mediante ameaça e a aplicação de coação física por parte do quadro administrativo.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Nas associações políticas, a coação não constitui o único meio administrativo, tampouco o normal. Na verdade, seus dirigentes servem-se de todos os meios possíveis para alcançar seus fins. Contudo, a ameaça e a aplicação da coação são seu meio específico e constituem seu último recurso sempre que falhem os demais. Contudo, lembrem-se que a dominação não subsiste no longo prazo sem legitimidade, apenas pela coação. Vamos ver agora a primeira afirmação. Ela também é cópia de Weber: Todas as qualidades imagináveis de uma pessoa e todas as espécies de constelações possíveis podem pôr alguém em condições de impor sai vontade, numa situação dada.

No gabarito preliminar a ESAF deu como resposta a letra “A”, ou seja, dizendo que todas as afirmações são corretas. No entanto, no gabarito definitivo eles alteraram para a letra “D”, dizendo que somente a primeira afirmação está errada. Mas, se a primeira afirmação é cópia de Weber, porque estaria errada? Sinceramente, não sei. Uma das possibilidades é que, como o enunciado fala em poder e dominação, e a primeira afirmação não fala a qual dos dois conceitos está se referindo, não poderíamos associar tal afirmação a ambos, por isso ela estaria errada. Mas não concordo com isso, já que, ao falar em “condições de impor sua vontade”, já está se referindo ao poder. Gabarito: D.

5. (ESAF/CGU/2008) Segundo Max Weber, um dos mais importantes conceitos relacionados ao poder é o de legitimidade, que pode ser de três tipos, conforme as crenças e atitudes em que se fundamenta. Examine os enunciados abaixo, sobre o poder carismático, e assinale a opção correta. 1 - O poder carismático está fundado na dedicação pessoal e afetiva ao chefe carismático. 2 - Quem verdadeiramente exerce o comando é o líder ou chefe carismático, cujo valor exemplar, força heroica, poder de espírito ou de palavra o distinguem de modo especial. 3 - O poder carismático requer um corpo administrativo dotado de competência específica, porém selecionado com base na dedicação pessoal e no carisma. 4 - A fonte do poder carismático se conecta com o que é novo, com o que nunca existiu, e rejeita a rotina e os vínculos pré-determinados. a) Todos os enunciados estão corretos.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) Todos os enunciados estão incorretos. c) Somente o enunciado de número 3 está incorreto. d) Somente o enunciado de número 4 está incorreto. e) Somente os enunciados 3 e 4 estão incorretos. Vimos que a dominação carismática é: Baseada na veneração extracotidiana da santidade, do poder heroico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das ordens por esta revelada ou criadas.

A primeira afirmação é correta. A dedicação é para com o chefe. A legitimidade reside no carisma, uma qualidade pessoal. A segunda afirmação também é correta. Segundo Weber: Na dominação carismática, obedece-se ao líder carismaticamente qualificado como tal, em virtude de confiança pessoal em revelação, heroísmo ou exemplaridade dentro do âmbito da crença nesse seu carisma

Segundo Weber: O quadro administrativo do senhor carismático não é um grupo de “funcionários profissionais”, e muito menos tem formação profissional. Não é selecionado segundo critérios de dependência doméstica ou pessoal, mas segundo qualidades carismáticas.

Vamos ver as características desse quadro administrativo na dominação carismática: 









Não existe hierarquia, apenas a intervenção do líder no caso de insuficiência carismática do quadro administrativo para determinadas tarefas. Não existe “clientela” nem “competência” limitada, mas também não há apropriação de poderes funcionais em virtude de privilégios. Não existe nem salário nem prebenda, “vivendo os discípulos com o senhor em comunismo de amor ou camaradagem”. Não há autoridades institucionais fixas, mas apenas emissários carismaticamente encarregados, dentro dos limites da missão senhorial e do carisma próprio; Não há regulamento algum, nem normas jurídicas abstratas, nem jurisdição racional por elas orientada, nem sabedorias ou sentenças jurídicas orientadas por precedentes tradicionais;



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A criação de uma dominação carismática é sempre resultado de situações extraordinárias externas, especialmente políticas ou econômicas, ou internas, psíquicas, particularmente religiosas, ou de ambas em conjunto. Nasce da excitação comum a um grupo de pessoas, provocada pelo extraordinário, e da entrega ao heroísmo, seja qual for o seu conteúdo. Vimos que a dominação carismática é extracotidiana. Ela opõe-se tanto à dominação racional quanto à tradicional, que são ambas formas de dominação especificamente cotidianas. A carismática (genuína) é especificamente o contrário. Por isso, quando essa dominação perde sua característica efêmera, assumindo o caráter de uma relação permanente, a dominação carismática tem de modificar substancialmente, tradicionalizando-se ou racionalizando-se. Portanto, o carisma rejeita a rotina, ele se. A quarta afirmação é verdadeira. Gabarito: C.

6. (ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção correta. a) São elementos constitutivos do Estado: administração pública, bens econômicos e dinheiro, território. b) São elementos constitutivos do mercado: pessoas, território e independência. c) São elementos constitutivos da sociedade: grupamento de vendedores e compradores vivendo em um esforço cooperativo de sobrevivência. d) São elementos constitutivos do mercado: fluxo de produtos, serviços e/ou dinheiro, vendedores e compradores, preço. e) São elementos constitutivos do Estado: agregado de pessoas, instituições e cultura mais ou menos distintos. Na letra “A”, o único elemento constitutivo do Estado que está correto é o território. Temos ainda a soberania, o povo e a finalidade. Na letra “B” estão alguns elementos constitutivos do Estado, como está na questão 02 da teoria, e não do mercado. Os elementos da sociedade são: uma finalidade ou valor social; manifestações de conjunto ordenadas; e o poder social. A letra “D” é correta. Gabarito: D.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A primazia do público sobre o privado, como assinalam Bobbio e outros autores, se manifestou, sobretudo no século XX, como reação à concepção liberal do Estado e como derrota histórica, ainda que não definitiva, do “Estado Mínimo”. Em relação às afirmativas abaixo, assinale a opção correta. 1- Essa primazia baseia-se na contraposição entre interesse coletivo e privado com a necessária subordinação do segundo ao primeiro. 2- Essa primazia admite a eventual supressão do interesse privado em benefício do interesse coletivo. 3- Essa primazia implica irredutibilidade do bem comum à soma dos bens individuais. 4- A primazia do público significa o aumento da intervenção estatal na regulação coativa do comportamento dos indivíduos e dos grupos infraestatais. a) Estão todas corretas. b) Estão todas incorretas. c) Apenas a nº 1 está correta. d) Apenas a nº 2 está correta. e) Apenas a nº 3 está correta. Vimos que Bobbio afirma que: O primado do público assumiu várias formas segundo os vários modos através dos quais se manifestou, sobretudo no último século, a reação contra a concepção liberal do Estado e se configurou a derrota histórica, embora não definitiva, do Estado Mínimo. Ele se funda sobre a contraposição do interesse coletivo ao interesse individual e sobre a necessária subordinação, até a eventual supressão, do segundo ao primeiro, bem como a irredutibilidade do bem comum à soma dos bens individuais, e, portanto sobre a crítica de uma das teses mais correntes do utilitarismo elementar.

A primeira e a segunda afirmações são corretas. Contrapõe-se o interesse coletivo ao particular, com a subordinação deste àquele. A terceira é correta. A soma do bem comum é maior que a dos bens individuais. A quarta é correta. Com o público acima do privado, o Estado deve intervir. Quando é o contrário, ganha força o liberalismo. Gabarito: A.



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8. (ESAF/MPOG/2005) Marshall (1964) apresenta uma importante contribuição sobre as causas históricas de desenvolvimento da sociedade que culminaram no crescimento do Estado de Bem-estar. Na coluna A, à esquerda, encontra-se a fase histórica e na coluna B, à direita, o tipo de luta social predominante: Coluna A Coluna B AI – primeira fase BI – Luta pela conquista dos direitos civis (liberdade de expressão, por exemplo). AII – segunda fase BII – Luta pela conquista dos direitos sociais (como educação, por exemplo). AIII – terceira fase BIII – conquista dos direitos políticos (voto, por exemplo). Solicita-se relacionar a coluna A com a coluna B e assinalar a opção que indica as relações corretas. a) AI–BII; AII-BI; AIII-BIII. b) AI–BI; AII-BII; AIII-BIII. c) AI–BI; AII-BIII; AIII-BII. d) AI–BII; AII-BIII; AIII-BI. e) AI–BIII; AII-BI; AIII-BII. Segundo Mashall, podemos distinguir na história política das sociedades industriais três fases: 1. A primeira, ao redor do século XVIII, é dominada pela luta pela conquista dos direitos civis, como liberdade de pensamento, de expressão, etc. 2. A fase seguinte, ao redor do século XIX, tem como centro a reivindicação dos direitos políticos, como o de organização, de propaganda, de voto, etc., e culmina na conquista do sufrágio universal; 3. É precisamente o desenvolvimento da democracia e o aumento do poder político das organizações operárias que dão origem à terceira fase, caracterizada pelo problema dos direitos sociais, cujo acatamento é considerado como pré-requisito para a consecução da plena participação política.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O direito à instrução desempenha historicamente a função de ponte entre os direitos políticos e os direitos sociais: o atingimento de um nível mínimo de escolarização torna-se um direito-dever intimamente ligado ao exercício da cidadania política. Resumindo, temos que os direitos civis são da primeira fase, os políticos da segunda e os sociais da terceira, o que corresponde a letra “C”, a resposta da questão. Gabarito: C.

9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Entre as assertivas abaixo, sobre o fenômeno da dominação, indique a única incorreta. a) Dominação é o poder autoritário de comando do(s) governante(s), que se exerce como se o(s) governado(s) tivesse(m) feito do conteúdo da ordem a máxima da sua conduta por si mesma. b) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade é a lei, a administração dispensa a dominação, no sentido de um poder de comando que precisa estar nas mãos de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos. c) A dominação tradicional refere-se ao comando exercido por senhores que gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado, e cujas ordens são legítimas tanto por se conformarem aos costumes como por expressarem a arbitrariedade pessoal. d) A dominação carismática ocorre quando o poder de comando é proveniente da crença dos seguidores nos poderes extraordinários, mágicos ou heroicos de um chefe ou líder, sendo as ordens deste estritamente fundadas na sua capacidade especial de julgamento. e) A dominação legal ocorre quando os governados obedecem às normas legais e não às pessoas que as formulam ou as implementam; e estas aplicam-se e são reconhecidas como universais por todos os membros do grupo associado, inclusive o(s) governante(s). Vimos que Weber conceitua dominação da seguinte forma: Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis.

A primeira alternativa fala em “poder autoritário”. Ela foi tirada do seguinte texto de Weber:



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS “Obediência” significa, para nós, que a ação de quem obedece ocorre substancialmente como se este tivesse feito do conteúdo da ordem e em nome dela a máxima de sua conduta, e isso unicamente em virtude da relação formal de obediência, sem tomar em consideração a opinião própria sobre o valor ou desvalor da ordem como tal.

Vimos que o conceito de dominação está bastante relacionado ao de autoridade. Quando a ESAF fala em “poder autoritário”, um dos possíveis usos do termo “autoritário” é que se refere à autoridade. Contudo ele também pode se referir à imposição, o que estaria errado ao associar com dominação, já que a imposição da vontade está no conceito de poder. Segundo o Dicionário Houaiss, autoritário significa: 1

relativo a autoridade

2

que se firma numa autoridade forte, ditatorial

3

revestido de autoritarismo; dominador, impositivo

4

que infunde respeito, obediência

5

a favor do princípio de submissão cega à autoridade

A ESAF foi infeliz no uso da expressão. Só que tenham muito cuidado porque isto acontece regularmente. Veremos neste curso outras palavras que possuem duplo sentido e que, quando a banca a usa na questão, pode levar à dupla interpretação. A letra “A” foi dada como correta. A segunda alternativa fala que, atualmente, a dominação não é necessária porque a base da legitimação é a lei. Isto não é verdade, já que o Estado sempre vai depender da obediência e, mesmo o critério sendo a lei, ainda assim vai ser necessária a dominação. A letra “B” é incorreta. A letra “C” primeiro fala que a dominação tradicional refere-se ao comando exercido por senhores que gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado. Isso é correto, já que a autoridade é decorrente da tradição. Fala também que as ordens são legítimas tanto por se conformarem aos costumes como por expressarem a arbitrariedade pessoal. Isso também está certo, pois, na dominação tradicional, as ordens são legítimas de dois modos: 1 em parte em virtude da tradição que determina inequivocamente o conteúdo das ordens, e da crença no sentido e alcance destas, cujo abalo por transgressão dos limites tradicionais poderia pôr em perigo a posição tradicional do próprio senhor. 2 em parte em virtude do arbítrio do senhor, ao qual a tradição deixa espaço correspondente. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS A letra “C” é correta. Na dominação carismática não há regulamento, nem normas jurídicas abstratas. A letra “D” é correta porque as ordens são sim baseadas na capacidade de julgamento do líder. A dominação legal é marcada pela impessoalidade, por isso que os governados obedecem às normas legais e não às pessoas que as formulam ou as implementam. Já a segunda parte da letra “E” se refere ao princípio do “universalismo de procedimentos”, que defende o tratamento igualitário perante a lei. A administração pública não deve fazer discriminações positivas ou negativas no atendimento aos administrados. É preciso que a administração siga critérios legais, racionais, e não pessoais. A letra “E” é correta. Gabarito: B.

10. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma questão central hoje para a administração pública diz respeito à forma de reconstruir o Estado, isto é, como redefini-lo em um mundo globalizado. Para isto é preciso um perfeito entendimento da sua essência, bem como de sua estrutura dentro do modelo de democracia liberal, preponderante nos dias atuais. Assinale a opção que identifica corretamente o conceito de Estado e como ele se estrutura no âmbito das democracias liberais. a) A administração pública burocrática emergiu na segunda metade do século XX como resposta à crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como instrumento de proteção do patrimônio público. b) O Estado é a instituição que organiza a vontade de um povo, politicamente constituído, no que diz respeito a seus interesses coletivos. O Estado moderno precisa ser eficiente e ser gerido de forma efetiva e eficiente. c) O governo é o grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. No caso das democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade desse grupo atendendo de forma diferenciada ao seu público de apoio. d) Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num território definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas são designadas para controlar o restante e perpetuar este controle por meio do aparelho de Estado.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS e) O Estado é um grupo territorial soberano e a administração pública deve servir aos interesses dessa soberania, sem nenhum compromisso com nenhuma de suas partes, sendo neutra em relação ao conflito distributivo interno. A letra “A” é errada porque a administração burocrática não surge na segunda metade do século XX, mas sim no século XIX. A descrição dessa alternativa é da administração gerencial, e foi copiada de Bresser Pereira, segundo o qual: A administração pública gerencial emergiu, na segunda metade deste século, como resposta à crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como estratégia para reduzir custos e tornar mais eficiente a administração dos imensos serviços que cabem ao Estado; e como um instrumento para proteger o patrimônio público contra os interesses do rent-seeking ou da corrupção aberta. Mais especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o início da década dos 70, crescia uma insatisfação, amplamente disseminada, em relação à administração pública burocrática.

Vimos que o Programa Nacional de Educação Fiscal, elaborado pela própria ESAF, afirma: Pode-se conceituar Estado como uma instituição que tem por objetivo organizar a vontade do povo politicamente constituído, dentro de um território definido, tendo como uma de suas características o exercício do poder coercitivo sobre os membros da sociedade. É, portanto, a organização político-jurídica de uma coletividade, objetivando objetivando o bem comum.

A letra “B” é correta. A letra “C” é errada porque no Estado Moderno há a separação entre a sociedade e o Estado, que não deve privilegiar determinados grupos, mas atuar de forma imparcial. Além disso, o objetivo do Estado não é que os governantes se perpetuem por meio do aparelho do Estado. A letra “B” também é errada. A administração pública tem o compromisso com toda a sociedade, devendo atuar de acordo com o bem comum. A letra “E” é errada. Gabarito: B. B.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, há três formas de dominação/ legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma dessas formas. a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do patriarca, do direito natural e das relações pessoais entre senhor e subordinado. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto estabelecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece às ordens. c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do indivíduo seja pelo seu conhecimento ou feitos heroicos. d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das normas estabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentação. e) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento e reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivíduo. As letras “A” e “B” são erradas porque inverteram os conceitos da dominação burocrática e da tradicional. A letra “C” é correta, pois na dominação carismática a legitimidade reside na pessoa, que possui uma qualidade extraordinária. É a resposta da questão. As letras “D” e “E” são erradas, o correto seria dominação racional-legal e carismática, respectivamente. Gabarito: C.

12. (ESAF/APO-MPOG/2001) A concepção de Estado vem sofrendo alterações ao longo do tempo, sendo alvo de controvérsias entre diferentes matrizes ideológicas. Assinale a opção que melhor define as características do Estado numa democracia liberal. a) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se pela ausência de demarcação entre estado e não-estado. b) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por deter o monopólio do poder econômico. c) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por prover a todos os cidadãos o acesso à saúde, educação, previdência social e aposentadoria. d) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por defender a burocratização do aparelho estatal. e) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por reivindicar a superioridade do mercado.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Uma das principais inovações do Estado Moderno foi a separação da esfera pública da privada. Vimos que o Estado Moderno surge como uma forma de diferenciação do Estado e da sociedade civil. Segundo Bobbio: Através da concepção liberal do Estado tornam-se finalmente conhecidas e constitucionalizadas, isto é, fixadas em regras fundamentais, a contraposição e a linha de demarcação entre o Estado e o não-Estado, por não-Estado entendendo-se a sociedade religiosa e em geral a vida intelectual e moral dos indivíduos e dos grupos.

Portanto, a letra “A” é errada. As democracias liberais, como o próprio nome diz, são caracterizadas pelo liberalismo, o que invalida a afirmação de que o Estado detém o monopólio do poder econômico. Para Bobbio: O duplo processo de formação do Estado Liberal pode ser descrito, de um lado, como emancipação do poder político do poder religioso (Estado laico) e, de outro, como emancipação do poder econômico do poder político (Estado do livre mercado). Através do primeiro processo de emancipação, o Estado deixa de ser o braço secular da Igreja; através do segundo, torna-se o braço secular da burguesia mercantil e empresarial. O Estado Liberal é o Estado que permitiu a perda do monopólio do poder ideológico, através da concessão dos direitos civis, entre os quais, sobretudo o do direito à liberdade religiosa e de opinião política, e a perda do monopólio do poder econômico, através da concessão da liberdade econômica.

Assim, a letra “B” é errada. A letra “C” traz a descrição do Estado de BemEstar Social, e não das democracias liberais. A letra “C” também é errada. Em relação a letra “D”, o modelo burocrático nasce dentro das democracias liberais, para suprir a necessidade da democracia e do capitalismo por uma administração racional e impessoal. Portanto, neste sentido, seria correto afirmar que as democracias liberais defendem a burocratização do aparelho estatal, ou seja, tornar o aparelho estatal racional e impessoal, mesmo que nas últimas décadas estejam ocorrendo reformas que tem como objetivo substituir a administração burocrática por uma gerencial. Contudo, este não foi o sentido empregado pela ESAF nessa questão. O termo “burocracia” pode ser empregado de formas diferentes. Nem sempre ele estará se referindo ao modelo racional-legal de Max Weber. Assim, quando a alternativa fala em “burocratização do aparelho estatal”, ela deve estar se referindo a uma das características do totalitarismo enumeradas por Hanna Arendt. Segundo a autora, Totalitarismo é um regime político baseado na extensão do poder do Estado a todos os níveis e aspectos da sociedade. Ao contrário do que pregava o liberalismo, os regimes totalitários defendem o Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS Estado Máximo, o Estado Total. Portanto, a burocratização do aparelho estatal é a maior participação do Estado na vida das pessoas, sua presença nas escolas, através de hinos e ideologias. Portanto, algo contrário ao que acontecia nas democracias liberais. Por isso a letra “D” é errada. O liberalismo sempre estará ligado a idéia de superioridade do mercado. O Estado é um mal necessário, ou seja, é necessário pois na sua falta haveria anarquia, mas ainda é um mal, por isso deve ser um Estado mínimo. Por isso que as democracias liberais se caracterizam por reivindicar a superioridade do mercado. A letra “E” é correta, é a resposta da questão. Gabarito: E.

13. (ESAF/TCU/2000) Observe os conceitos que se seguem: – “Capacidade de imposição da própria vontade, a despeito da resistência de outro, visando a consecução de um determinado objetivo ou fim estipulado que um sujeito impõe”. – “Poder legítimo, revestido de consentimento, que se faz obedecer voluntariamente”. – “Dever legal e funcional, uma obrigação específica de administração fiel em troca de uma existência segura”. – “Detém o monopólio legítimo do uso da força em um dado território”. Marque a seqüência que expressa corretamente a ordem de apresentação dos conceitos acima. a) Poder, Autoridade, Burocracia e Estado b) Estado, Autoridade, Administração Pública e Governo c) Autoridade, Estado, Administração Pública e Governo d) Poder, Autoridade, Administração Pública e Estado e) Poder, Autoridade, Administração Pública e Governo. A primeira afirmação se aproxima bastante do conceito de poder de Weber: Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento desta probabilidade.

A terceira afirmação se refere ao funcionário burocrático, que estudaremos melhor em outra aula. Segundo Weber:



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS O ingresso num cargo, inclusive na economia privada, é considerado como aceitação de uma obrigação específica de administração fiel, em troca de uma existência segura, sendo que a lealdade moderna é dedicada a finalidades impessoais e funcionais.

Vimos que a autoridade significa o poder mais a legitimidade, ou seja, o consentimento. O monopólio legítimo no uso da força é uma característica do Estado Moderno. Gabarito: A.

14. (FCC/EPPGG-BA/2004) A soberania, o povo, o território e a finalidade são características descritivas do conceito de (A) sociedade civil. (B) poder político. (C) nação. (D) terceiro setor. (E) Estado Moderno. A questão traz os elementos constitutivos do Estado. Vimos que existe uma grande diversidade de opiniões a respeito. Dallari afirma que a maioria dos autores indica três elementos, embora divirjam quanto a eles. De maneira geral, costuma-se mencionar a existência de dois elementos materiais, o território e o povo, havendo grande variedade de opiniões sobre o terceiro elemento, que muitos denominam formal . O mais comum é a identificação desse terceiro elemento como o poder ou alguma de suas expressões, como autoridade, governo ou soberania. Dallari decidiu trabalhar com quatro elementos: a soberania, o povo, o território e a finalidade, os quais estão sendo cobrados na questão. Gabarito: E.

15. (FGV/BADESC/2010) Com relação ao funcionamento da administração pública, analise as afirmativas a seguir. I. A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo. II. A administração pública executa, técnica e legalmente, os atos de governo. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS III. A administração pública executa, com responsabilidade constitucional e política, os projetos governamentais. Assinale: (A) se somente a afirmativa I estiver correta. (B) se somente a afirmativa II estiver correta. (C) se somente a afirmativa III estiver correta. (D) se somente as afirmativas I e III estiverem corretas. (E) se todas as afirmativas estiverem corretas. Segundo Hely Lopes Meirelles: Administração Pública – Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo.

A primeira afirmação é certa. Quem executa os atos de governo é o próprio governo, que é o grupo legítimo designado para a condução política dos negócios públicos. A administração pública executa os atos administrativos, que são diferentes dos atos de governo. Estes envolvem a ideia de soberania; enquanto aqueles se referem à execução das atividades, funções e serviços públicos. A segunda afirmação é falsa. A administração pública executa com responsabilidade administrativa. A responsabilidade política é do governo. A terceira afirmação é falsa. Gabarito: A.

4.1 LISTA DAS QUESTÕES 1. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O termo Política diz respeito ao funcionamento do Estado e ao exercício do poder. Quanto à sua origem, está correto afirmar que: a) foi criado por Maquiavel. b) tem sua origem na Revolução Francesa. c) deriva da palavra grega pólis. d) surgiu com a formação dos partidos políticos. e) resultou das disputas dinásticas na antiguidade. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Segundo o filósofo Norberto Bobbio, “A superioridade do governo das leis sobre o governo dos homens é uma das grandes idéias que retornam toda vez que é discutido o problema dos limites do poder”. São características inerentes ao governo das leis... O único enunciado incorreto é: a) a lei distingue-se do comando pessoal do soberano por sua generalidade. b) ao se estipular que a lei deve ser seguida também pelo governante impede que este faça valer sua vontade pessoal. c) a lei, por sua origem, não está submetida à evolução. d) as leis podem ser derivadas da natureza, mediadas pela tradição ou pela sabedoria do legislador. e) as normas estão sujeitas a sofrer mudanças bruscas em decorrência do saber popular. 3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) O historiador T. A. Marshall é uma referência obrigatória quando se trata de pesquisar a evolução dos direitos civis, políticos e sociais. Para ele, há uma sequência cronológica e lógica no desenvolvimento de tais direitos, com a conquista das liberdades civis levando à obtenção do direito de votar e ser votado e a expansão da representação política popular permitindo a aprovação parlamentar dos direitos sociais. Os seguintes enunciados se referem ao Brasil. Escolha a única opção válida. a) É correto afirmar que a mesma sequência ocorreu, apenas com interrupções no exercício dos direitos políticos. b) É correto afirmar que, a despeito das limitações impostas aos direitos políticos, o regime militar ampliou os direitos civis e sociais. c) É correto afirmar que a prolongada vigência da Escravidão impediu que a evolução dos direitos seguisse a sequência estabelecida por Marshall. d) É correto afirmar que a grande expansão dos direitos sociais registrada no primeiro governo Vargas ocorreu em grande parte sob um regime que suprimiu direitos políticos. e) É correto afirmar que os direitos civis, políticos e sociais foram estabelecidos simultaneamente com a promulgação da Constituição de 1988.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Poder e dominação são alguns conceitos centrais da Ciência Política. Analise os enunciados abaixo sobre tais conceitos e assinale a resposta correta. 1. Todas as qualidades imagináveis de uma pessoa e todas as espécies de constelações possíveis podem pôr alguém em condições de impor sua vontade, em uma dada situação. 2. Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis. 3. A situação de dominação está ligada à presença efetiva de alguém mandando eficazmente em outros, mas não necessariamente à existência de um quadro administrativo nem à de uma associação. 4. Uma associação de dominação política ocorre quando a sua subsistência e a vigência de suas ordens, dentro de determinado território, estão garantidas de modo contínuo mediante ameaça e aplicação de coação física por parte do seu quadro administrativo. a) Todos os enunciados estão corretos. b) Estão incorretos os enunciados 1 e 3. c) Estão incorretos os enunciados 1, 3 e 4. d) Somente o enunciado 1 está incorreto. e) Todos os enunciados estão incorretos. 5. (ESAF/CGU/2008) Segundo Max Weber, um dos mais importantes conceitos relacionados ao poder é o de legitimidade, que pode ser de três tipos, conforme as crenças e atitudes em que se fundamenta. Examine os enunciados abaixo, sobre o poder carismático, e assinale a opção correta. 1 - O poder carismático está fundado na dedicação pessoal e afetiva ao chefe carismático. 2 - Quem verdadeiramente exerce o comando é o líder ou chefe carismático, cujo valor exemplar, força heroica, poder de espírito ou de palavra o distinguem de modo especial. 3 - O poder carismático requer um corpo administrativo dotado de competência específica, porém selecionado com base na dedicação pessoal e no carisma.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4 - A fonte do poder carismático se conecta com o que é novo, com o que nunca existiu, e rejeita a rotina e os vínculos pré-determinados. a) Todos os enunciados estão corretos. b) Todos os enunciados estão incorretos. c) Somente o enunciado de número 3 está incorreto. d) Somente o enunciado de número 4 está incorreto. e) Somente os enunciados 3 e 4 estão incorretos. 6.

(ESAF/ENAP/2006) Assinale a opção correta.

a) São elementos constitutivos do Estado: administração pública, bens econômicos e dinheiro, território. b) São elementos independência.

constitutivos

do

mercado:

pessoas,

território

e

c) São elementos constitutivos da sociedade: grupamento de vendedores e compradores vivendo em um esforço cooperativo de sobrevivência. d) São elementos constitutivos do mercado: fluxo de produtos, serviços e/ou dinheiro, vendedores e compradores, preço. e) São elementos constitutivos do Estado: agregado de pessoas, instituições e cultura mais ou menos distintos. 7. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) A primazia do público sobre o privado, como assinalam Bobbio e outros autores, se manifestou, sobretudo no século XX, como reação à concepção liberal do Estado e como derrota histórica, ainda que não definitiva, do “Estado Mínimo”. Em relação às afirmativas abaixo, assinale a opção correta. 1- Essa primazia baseia-se na contraposição entre interesse coletivo e privado com a necessária subordinação do segundo ao primeiro. 2- Essa primazia admite a eventual supressão do interesse privado em benefício do interesse coletivo. 3- Essa primazia implica irredutibilidade do bem comum à soma dos bens individuais.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS 4- A primazia do público significa o aumento da intervenção estatal na regulação coativa do comportamento dos indivíduos e dos grupos infraestatais. a) Estão todas corretas. b) Estão todas incorretas. c) Apenas a nº 1 está correta. d) Apenas a nº 2 está correta. e) Apenas a nº 3 está correta. 8. (ESAF/MPOG/2005) Marshall (1964) apresenta uma importante contribuição sobre as causas históricas de desenvolvimento da sociedade que culminaram no crescimento do Estado de Bem-estar. Na coluna A, à esquerda, encontra-se a fase histórica e na coluna B, à direita, o tipo de luta social predominante: Coluna A

Coluna B

AI – primeira fase

BI – Luta pela conquista dos direitos civis (liberdade de expressão, por exemplo).

AII – segunda fase

BII – Luta pela conquista dos direitos sociais (como educação, por exemplo).

AIII – terceira fase

BIII – conquista dos direitos políticos (voto, por exemplo).

Solicita-se relacionar a coluna A com a coluna B e assinalar a opção que indica as relações corretas. a) AI–BII; AII-BI; AIII-BIII. b) AI–BI; AII-BII; AIII-BIII. c) AI–BI; AII-BIII; AIII-BII. d) AI–BII; AII-BIII; AIII-BI. e) AI–BIII; AII-BI; AIII-BII. 9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Entre as assertivas abaixo, sobre o fenômeno da dominação, indique a única incorreta.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS a) Dominação é o poder autoritário de comando do(s) governante(s), que se exerce como se o(s) governado(s) tivesse(m) feito do conteúdo da ordem a máxima da sua conduta por si mesma. b) Nas sociedades modernas, onde a base da legitimidade é a lei, a administração dispensa a dominação, no sentido de um poder de comando que precisa estar nas mãos de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos. c) A dominação tradicional refere-se ao comando exercido por senhores que gozam de autoridade pessoal em virtude do status herdado, e cujas ordens são legítimas tanto por se conformarem aos costumes como por expressarem a arbitrariedade pessoal. d) A dominação carismática ocorre quando o poder de comando é proveniente da crença dos seguidores nos poderes extraordinários, mágicos ou heroicos de um chefe ou líder, sendo as ordens deste estritamente fundadas na sua capacidade especial de julgamento. e) A dominação legal ocorre quando os governados obedecem às normas legais e não às pessoas que as formulam ou as implementam; e estas aplicamse e são reconhecidas como universais por todos os membros do grupo associado, inclusive o(s) governante(s). 10. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma questão central hoje para a administração pública diz respeito à forma de reconstruir o Estado, isto é, como redefini-lo em um mundo globalizado. Para isto é preciso um perfeito entendimento da sua essência, bem como de sua estrutura dentro do modelo de democracia liberal, preponderante nos dias atuais. Assinale a opção que identifica corretamente o conceito de Estado e como ele se estrutura no âmbito das democracias liberais. a) A administração pública burocrática emergiu na segunda metade do século XX como resposta à crise do Estado, como modo de enfrentar a crise fiscal e como instrumento de proteção do patrimônio público. b) O Estado é a instituição que organiza a vontade de um povo, politicamente constituído, no que diz respeito a seus interesses coletivos. O Estado moderno precisa ser eficiente e ser gerido de forma efetiva e eficiente. c) O governo é o grupo legítimo que mantém o poder, sendo o Estado a estrutura pela qual a atividade do grupo é definida e regulada. No caso das democracias liberais, o Estado tem que manter a legitimidade desse grupo atendendo de forma diferenciada ao seu público de apoio. Prof. Rafael Encinas


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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) Por Estado entende-se um agrupamento de pessoas que vivem num território definido, organizado de tal modo que apenas algumas delas são designadas para controlar o restante e perpetuar este controle por meio do aparelho de Estado. e) O Estado é um grupo territorial soberano e a administração pública deve servir aos interesses dessa soberania, sem nenhum compromisso com nenhuma de suas partes, sendo neutra em relação ao conflito distributivo interno. 11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Segundo Weber, há três formas de dominação/ legitimidade do poder. Assinale a resposta que identifica corretamente uma dessas formas. a) A dominação burocrática baseia-se no poder que emana do patriarca, do direito natural e das relações pessoais entre senhor e subordinado. b) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do estatuto estabelecido, regulando os atos de quem ordena e de quem obedece às ordens. c) A dominação carismática baseia-se no poder que emana do indivíduo seja pelo seu conhecimento ou feitos heroicos. d) A dominação carismática baseia-se no poder que emana das normas estabelecidas, podendo ser alteradas por uma nova regulamentação. e) A dominação tradicional baseia-se no poder que emana do conhecimento e reconhecimento de atos heroicos, extinguindo-se com o indivíduo. 12. (ESAF/APO-MPOG/2001) A concepção de Estado vem sofrendo alterações ao longo do tempo, sendo alvo de controvérsias entre diferentes matrizes ideológicas. Assinale a opção que melhor define as características do Estado numa democracia liberal. a) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se pela ausência de demarcação entre estado e não-estado. b) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por deter o monopólio do poder econômico. c) O Estado nas democracias liberais caracteriza-se por prover a todos os cidadãos o acesso à saúde, educação, previdência social e aposentadoria.



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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS d) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por defender a burocratização do aparelho estatal. e) O Estado, nas democracias liberais, caracteriza-se por reivindicar a superioridade do mercado. 13. (ESAF/TCU/2000) Observe os conceitos que se seguem: – “Capacidade de imposição da própria vontade, a despeito da resistência de outro, visando a consecução de um determinado objetivo ou fim estipulado que um sujeito impõe”. – “Poder legítimo, revestido de consentimento, que se faz obedecer voluntariamente”. – “Dever legal e funcional, uma obrigação específica de administração fiel em troca de uma existência segura”. – “Detém o monopólio legítimo do uso da força em um dado território”. Marque a seqüência que expressa corretamente a ordem de apresentação dos conceitos acima. a) Poder, Autoridade, Burocracia e Estado b) Estado, Autoridade, Administração Pública e Governo c) Autoridade, Estado, Administração Pública e Governo d) Poder, Autoridade, Administração Pública e Estado e) Poder, Autoridade, Administração Pública e Governo. 14. (FCC/EPPGG-BA/2004) A soberania, o povo, o território e a finalidade são características descritivas do conceito de (A) sociedade civil. (B) poder político. (C) nação. (D) terceiro setor. (E) Estado Moderno. 15. (FGV/BADESC/2010) Com relação ao funcionamento da administração pública, analise as afirmativas a seguir. Prof. Rafael Encinas


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