Časopis-Moderna uprava broj1

MODERNA UPRAVA

MODERNA UPRAVA

ČASOPIS ZA UPRAVNO-PRAVNU TEORIJU I PRAKSU Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

1

MODERNA UPRAVA

Izdavač Agencija za državnu upravu Republike Srpske Vladike Platona bb 78000 Banja Luka web site: www.adu.vladars.net e-mail: [email protected] Za izdavača Dragomir Kutlija Glavni i odgovorni urednik Mr Vladimir Karajica Redakcioni odbor Brankica Arežina, Rada Božić, Slobodan Gavranović, Huzeir Glamočak, dr Tihomir Gligorić, dr sc. Enver Išerić, mr Vladimir Karajica, Đurađ Kozomora, doc. dr Ostoja Kremenović, prof. dr Petar Kunić, Dragomir Kutlija, Zoran Lipovac, Endrju Mekbrajd, Nevenka Savić, Sanja Tajisić, Dalibor Ćopić, Stojanka Ćulibrk, Jakob Finci Lektor Tatjana Atlagić Prevod na engleski jezik Dalibor Ćopić Štampa

Štampanje pomogli: Nacionalna škola za upravu iz Velike Britanije Upisano u registar izdavača pod brojem 200 – Rješenjem Ministarstva prosvjete i kulture br. 07.3-83-22/07 od 03.05.2007. godine ISSN 1840-2283 Tiraž 1050 komada Štampanje završeno januara 2008. godine

2

Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

MODERNA UPRAVA

SADRŽAJ LIST OF CONTENTS ČLANCI ...........................................................................................................................7 ARTICLES I ZAKONODAVNOPRAVNI ASPEKTI DOBRE UPRAVE .....................................9 LEGISLATIVE ASPECTS OF GOOD ADMINISTRATION 1. Prof. dr Petar Kunić: " CILJEVI I PRAVCI REFORME JAVNE UPRAVE U BiH I RS" ............................................................................................................................11 Petar Kunic, PhD: "GOALS AND DIRECTION OF THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN BIH AND RS" 2. Prof. dr Mirjana Rađenović: "MJESTO SLUŽBENIČKOG PRAVA U SISTEMU PRAVA RS"..............................................................................................................21 Mirjana Radjenovic, PhD: "POSITION OF ADMINISTRATIVE LAW IN THE LEGAL SYSTEM OF RS" 3. Prof. dr Valerija Šaula: "EVROPSKI OMBUDSMAN – ZAŠTITNIK PRAVA GRAĐANA EVROPE NA DOBRU ADMINISTRACIJU" ....................................27 Valerija Saula, PhD: "EUROPEAN OMBUDSMAN – PROTECTOR OF THE CITIZENS' RIGHT ON GOOD ADMINISTRATION" 4. Prof. dr Mile Dmičić: "MODERNIZACIJA, PROFESIONALIZAM I USAVRŠAVANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SISTEMU USTAVNIH PROMJENA U BiH" ..........................................................................................................................35 Mile Dmicic, PhD: "MODERNIZATION, PROFESSIONALISM AND IMPROVEMENT OF THE LOCAL SELF-GOVERNANCE IN THE SYSTEM OF CONSTITUTIONAL CHANGES IN BIH" 5. Prof. dr Snežana Savić: "DISKRIMINACIJA I LJUDSKA PRAVA I SLOBODE".............................................................................................................55 Snjezana Savic, PhD: "DISCRIMINATION AND HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS" 6. Prof. dr Zdravko Zlokapa: "REFORME JAVNOG SEKTORA: DA LI JE MOGLO BOLJE? VAŠINGTONSKI MODEL NOVOG JAVNOG MENADŽMENTA: POČECI I REZULTATI"..........................................................................................63 Zdravko Zlokapa, PhD: "PUBLIC SECTOR REFORMS: COULD IT HAVE BEEN DONE BETTER? WASHINGTON MODEL OF THE NEW PUBLIC MANAGEMENT: BEGINNINGS AND RESULTS"


3

MODERNA UPRAVA

7. Prof. dr Duško Medić: "NEKI ASPEKTI ZAŠTITE VITALNIH NACIONALNIH INTERESA U RS" ....................................................................................................71 Dusko Medic, PhD: "SOME ASPECTS OF VITAL NATIONAL INTERESTS PROTECTION IN RS" 8. Doc. dr Ostoja Kremenović: "LOKALNA SAMOUPRAVA U DEMOKRATSKOM RAZVOJU REPUBLIKE SRPSKE" ........................................................................77 Ostoja Kremenovic, PhD: "LOCAL SELF-GOVERNANCE IN A DEMOCRATIC DEVELOPMENT OF THE REPUBLIC OF SRPSKA" 9. Zorica Drljača, specijalista javnih finansija i finansijskog prava: "FISKALNI SUVERENITET KAO OSNOV UREĐIVANJA PORESKIH SISTEMA U BIH".......................................................................................................................83 Zorica Drljaca, Specialist in Public Finances and Financial Law: "FISCAL SOVEREIGNTY AS BASIS FOR ORGANIZATION OF TAXATION SYSTEMS IN BIH" II INFORMACIONE TEHNOLOGIJE ......................................................................91 IT 10. Dr Željko Jungić: predstavnik BiH u Radnoj grupi "bSEE": SPREMNOST BiH I NJENIH ENTITETA ZA UVOĐENJE 'E-GOVERNMENT'-a I DRUGIH ELEKTRONSKIH SERVISA"..............................................................................................93 Zeljko Jungic, PhD, BiH representative in the "bSEE" Working Group: "READINESS OF BIH AND ITS ENTITIES FOR INTRODUCTION OF 'E-GOVERNMENT' AND OTHER ELECTRONIC SERVICES" III MENADŽMENT LJUDSKIH POTENCIJALA.................................................103 HUMAN RESOURCES MANAGEMENT 11. Mr Vladimir Karajica: "METODOLOŠKA ZASNOVANOST I DRUŠTVENA OPRAVDANOST ISTRAŽIVANJA MOTIVACIJE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA RS".................................................................................................105 Vladimir Karajica, MA: "METHODOLOGICAL BASIS AND SOCIAL JUSTIFICATION OF RS CIVIL SERVANTS’ MOTIVATION SURVEY" IV KOMUNIKACIJE .................................................................................................115 COMMUNICATIONS 12. Tomo Marić: "VIJEK ŠTAMPE I ŠTAMPARIJA U BANJOJ LUCI I BOSANSKOJ KRAJINI I REPUBLICI SRPSKOJ" ...........................................................117 Tomo Maric: "A CENTURY OF PRINTING AND PRINTING HOUSES IN BANJA LUKA, BOSANSKA KRAJINA AND THE REPUBLIC OF SRPSKA"

4


MODERNA UPRAVA

V PREDSTAVLJANJE ADU RS ...............................................................................123 PRESENTING THE CSA RS 13. Mr Vladimir Karajica: "PREDSTAVLJANJE AGENCIJE ZA DRŽAVNU UPRAVU REPUBLIKE SRPSKE – intervju sa direktorom g. Dragomirom Kutlijom" ............125 Vladimir Karajica, MA: "PRESENTING THE CIVIL SERVICE AGENCY OF THE REPUBLIC OF SRPSKA – interview with the Director, Mr. Dragomir Kutlija" VI SUDSKA PRAKSA ................................................................................................133 COURT PRACTICE 14. Đurađ Kozomora: "SISTEM KONTROLE ZAKONITOSTI UPRAVNIH AKATA".................................................................................................................135 Djuradj Kozomora: "SYSTEM OF CONTROL OF LEGALITY OF ADMINISTRATIVE DOCUMENTS" VII POGLEDI I MIŠLJENJA....................................................................................145 VIEWS AND OBSERVATIONS 15. Endrju Mekbrajd: „SEPARB I REFORMA JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI – PERSPEKTIVA PROJEKTA „ ...............................................147 Andrew Mcbride: „SEPARB AND THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM IN BOSNIA AND HERYEGOVINA – THE PROJECT PERSPECTIVE“ 16. Sanja Tajisić: "POSTIGNUĆE KAO IZAZOV ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE" .......................................................................................................151 Sanja Tajisic: "ACHIEVEMENT AS A CHALLENGE FOR CIVIL SERVANTS" 17. Dalibor Ćopić: "ZNAČAJ ENGLESKOG JEZIKA U PROCESU REFORME I TRANSFORMACIJE UPRAVE"...........................................................................155 Dalibor Copic: "IMPORTANCE OF ENGLISH LANGUAGE IN A PROCESS OF ADMINISTRATION REFORM AND TRANSFORMATION" VIII OSVRT.................................................................................................................161 REFLECTION 18. Tiho Džakić: "DERIVATIVNO KOMUNITARNO PRAVO" ..............................163 Tiho Dzakic: "DERIVATIVE COMMUNITARIAN LAW" 19. Huzeir Glamočak: "CENTRALNI REGISTAR KADROVA U DRŽAVNOJ UPRAVI REPUBLIKE SRPSKE" ....................................................................................169 Huzeir Glamocak: "CENTRAL PERSONNEL DATABASE IN THE REPUBLIC OF SRPSKA CIVIL SERVICE"


5

MODERNA UPRAVA

20. Dejan Majkić: "ELEKTRONSKA POŠTA KAO SREDSTVO KOMUNIKACIJE U SISTEMU UPRAVE" .............................................................................................179 Dejan Majkic: "E-MAIL AS A COMMUNICATION TOOL IN AN ADMINISTRATIVE SYSTEM"

6


MODERNA UPRAVA

"MODERNA UPRAVA" Časopis za upravno-pravnu teoriju i praksu Iz šireg miljea i konteksta ideja i napora koje Agencija za državnu upravu čini, izdvaja se ona primarna, tj. kako reformu javne uprave u Republici Srpskoj i BiH učiniti dinamičnijom, efikasnijom i sadržajnijom. Zato je pokretanje stručnog časopisa "Moderna uprava" u funkciji ovih stremljenja i nastojanja. Naime, pošlo se od relevantnog saznanja da na prostorima Republike Srpske i BiH u ovovremenim uslovima ne postoji stručni časopis koji bi na jednom mjestu i na cjelovit način tretirao problematiku javne uprave i elaborirao bitna i aktuelna pitanja i probleme vezane za reformu javne uprave, njene domete, ciljeve i svrhe. To istovremeno znači da je utvrđivanje konačnog zahvata polja istraživanja javne uprave rezultat dužeg promišljanja i serioznog istraživanja reformskih ciljeva, instrumenata i okvira daljih pravaca razvoja javne uprave Republike Srpske tj. BiH, kao i sadržajnih – stručnih diskusija i razmatranja sa širim krugom naučnih i javnih radnika. Bavljenje i tretiranje problematike javne uprave kao složenog fenomena, pretpostavlja i određen nivo potrebe da se određeni hipotetički okviri učine predmetom svestranog, višeslojnog i serioznog istraživanja. A to opet pretpostavlja onaj kvantum znanja, želje i potrebe da se savremeni problemi u javnoj upravi rješavaju onom osmišljenom stručnom metodologijom koja valorizuje i provodi u praksu efikasnost, kritičnost i inovacije. Testiranje vlastitog saznanja pretpostavlja da se preispituju ne samo tačni ili netačni pogledi, mišljenja i iskazi, već i iskristalisane ideje koje čine stvarni sadržaj naučno-empirijskog saznanja. U časopisu treba da se formira drugačije mišljenje, koje uobziruje i potrebu za razumijevanjem savremene epohe, dinamiku prakse svijeta u kojem živimo, pogotovo procese tranzicije. Pokretanjem ovog časopisa želja nam je da fokusiramo i objedinimo sve značajnije teorije, iskustva i saznanja vezane za pitanja i probleme moderne javne uprave, kako bismo vezu između socijalnog miljea i duhovnih tvorevina očuvali i učinili što konzistentnijom, jer drvo saznanja i drvo života treba da pripadaju istom svijetu. Pored ovih relevantnih razloga, koji su eksplicitno naučno-stručne prirode i suštine, nameću se kao nezaobilazni i drugi jednako vrijedni aktuelni razlozi. Izdavanjem časopisa "Moderna uprava", nastoji se jasnije, preciznije i stručnije pružiti neophodna podrška reformi javne uprave Republici Srpskoj i BiH, a čiji je cilj identifikacija potreba za razvojem sposobnosti i motivacije kod državnih službenika da unutar sopstvenih sfera odgovornosti kreiraju i implementiraju odgovarajuće politike, prakse, strukture i procese vezane za ljudske resurse, koji omogućavaju neophodan razvoj javne uprave, koja će biti u funkciji građana i privrede. Naime, reforma javne uprave Republike Srpske i BiH inicirana je zahtjevom za novom organizacionom strukturom koja profilira takve odnose i procese koji će doprinijeti i bržem uključivanju Republike Srpske i BiH u evropsku zajednicu naroda. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

7

MODERNA UPRAVA

Časopis "Moderna uprava" namijenjen je prvenstveno državnim službenicima, široj naučno-stručnoj čitalačkoj populaciji, studentima pravnih nauka i ostalih društvenih nauka, kao i svima onima koji se iz bilo kojih razloga interesuju o različitim aspektima i pitanjima dobro organizovane i transparentne javne uprave. Redakcija

8


MODERNA UPRAVA

ZAKONODAVNOPRAVNI ASPEKTI DOBRE UPRAVE


9

MODERNA UPRAVA

10


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Petar Kunić CILJEVI I PRAVCI REFORME JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI I REPUBLICI SRPSKOJ REZIME Reforma javne uprave predstavlja složen i dugotrajan proces i čini važan element čitavog tranzicionog reformskog procesa. Tržišno orijentisanom društvu, kakvo je Republika Srpska i Bosna i Hercegovina u cjelini, potrebna je reformisana uprava u skladu sa standardima na kojima se zasniva javna uprava razvijenih demokratskih država. Uspjeh reforme mjeri se, prevashodno, njenom sposobnošću da efikasno pruža usluge privredi i građanima sa što manje troškova. Poseban izazov za reformu javne uprave proizlazi iz opšteg političkog konsenzusa za uključivanje Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Šire integracije zahtijevaju prilagođavanje upravnog sistema novim izazovima, što zahtijeva intenzivnu zakonodavnu aktivnost, posebno izgradnja pravnog sistema na principima Acquis Communautaire. Ciljevi i pravci reforme javne uprave su formulisani, pri čemu je za proces i tok reformi presudna činjenica da politički subjekti shvate njen značaj, a da ovlašteni subjekti planiraju i brižljivo organizuju promjene.

1. UVODNA RAZMATRANJA Reforma državne uprave (na svim nivoima) predstavlja primarnu važnost za ekonomski razvoj svake zemlje, posebno zemalja koje su u tranziciji, pa stoga mora imati bezrezervnu političku podršku. Stvaranje povoljnog stimulativnog ambijenta, kako političkog tako i pravnog, čini ključnu dimenziju reforme. Snažna konsolidacija političke volje mora biti oslonac strateške uloge koju ima uprava na razvoj ekonomskih aktivnosti, posebno na ekonomsku efikasnost i aktivnosti u privatnom sektoru. Da bi odgovorila na izazove nastalih promjena u stvaranju novog društva, javna uprava se mora suočiti sa nastalim potrebama njenog efikasnijeg djelovanja u složenim i promjenjivim uslovima savremenog društva. U uslovima kada su tržište i demokratija postali univerzalna socijalna formula, monopolske strukture moraju se transformisati u konkurentske, jer u protivnom ometaju reformski kapacitet. Ako se od ekonomskih subjekata zahtijeva veća produktivnost, zašto se to ne bi tražilo od javne uprave. Naslijeđeni model uprave sa birokratskom i hijerarhijskom strukturom, sa nedovoljnom stručnošću, nedovoljnim znanjem i pretjeranim procedurama koje koristi u svom radu, nije u stanju da prati stvaranje novog društva i njemu prilagođenog privrednog ambijenta. Osjeća se nedostatak Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

11

MODERNA UPRAVA

izbora i odgovornost prema korisnicima usluga, te pretjerani troškovi a slab kvalitet usluga. Uvođenjem sistema strategijskog i preduzetničkog upravljanja u javnom sektoru (državnoj upravi i javnim službama), stvaraju se uslovi za povećanje kvaliteta, ekonomičnosti i efikasnosti u pružanju usluga korisnicima. Od javnog sektora se traži rezultat, jer reformski proces se ne može mjeriti riječima nego djelima. Na tom tragu aktivnosti javne uprave moraju biti u skladu sa političkim ciljevima i odlukama, uz puni respekt korisnika. Organizaciona struktura ne samo da mora biti prilagođena novim zadacima nego se mora kretati u zakonski postavljenim okvirima. Državni monopol u sferi javnog sektora je pokazao neefikasnost, traže se druga rješenja po ugledu na ekonomske subjekte koji se brže prilagođavaju uslovima poslovanja. Ekonomska međuzavisnost rađa nove vidove organizacija i pred upravu stavlja nove zadatke. Novi zadaci zahtijevaju fleksibilniju organizacionu strukturu uz osmišljenu decentralizaciju koja će brže reagovati na impuls vremena i potrebe korisnika i time ostvariti svoj puni potencijal. Decentralizacija javnog sektora i prenošenje vlasti na niže (bliže) subjekte je trend koji preovlađuje u reformi javne uprave, sve u cilju kvalitetnijeg i bržeg rješavanja potreba korisnika. Raste značaj srednjeg i lokalnog nivoa javnog sektora, od kojeg se traži da efekat usluga bude bolji i da korisnik bude zadovoljan1. Decentralizacija je temeljni princip i ona pretpostavlja supsidijarnost, što će reći da sve upravne aktivnosti koje se mogu obaviti na nižoj razini treba da se obavljaju na nižoj razini, a samo one koje ne mogu obavljaju se na višoj razini. Javni sektor mora pratiti promjene nastale u postavljenim ciljevima i vrijednosnim orijentacijama u izgradnji novog društva, posebno u tretmanu privatnog sektora, kao i odnose između javnog i privatnog sektora. Primarno je da nove vrijednosne orijentacije i ciljevi nađu svoj izraz u upravnom zakonodavstvu. 2. INSTITUCIONALNA DOGRADNJA I POSLOVI UPRAVE Tempo promjena u oblasti javne uprave je ubrzan, posebno ako se ima u vidu da sadržaj njenih aktivnosti raste. Uprava postaje, uz svoje uslužne, regulativne i izvršne aktivnosti, sve više organizator i koordinator niza poslova vezanih za ostvarivanje egzistencijalnih i razvojnih ciljeva društva. Tranzicioni period u kojem se nalazi Republika Srpska i Bosna i Hercegovina u cjelini, zahtijeva mnogobrojne promjene i nova rješenja kako u sadržaju njenih aktivnosti, tako i u metodama rada. Strategija preduzetničkog upravljanja u reformi državne uprave mora naći zapaženo mjesto. Njena organizaciona struktura ne samo da mora biti prilagođena novim zadacima (posebno vezanim za rad privatnog sektora) nego se mora kretati u okvirima unutrašnje administrativno-teritorijalne strukture zemlje, tj. mora biti u skladu sa

1

Dr Predrag Dimitrijević, Menadžment lokalne samouprave, Pravni život, tematski broj 10, 2005, tom II, str. 89–93.

12


MODERNA UPRAVA

ustavnim i zakonski postavljenim okvirima. Poseban izazov za javnu upravu proizlazi iz opšteg političkog konsenzusa za uključivanje Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju2. Evropska međuzavisnost rađa nove vidove i pred upravu postavlja mnoge nove zadatke. Razvoj industrijskih kapaciteta nije više ključni pokazatelj uspješnog društva, već su to znanje i tržište, gdje apsolutnu prevagu imaju usluge. U Bosni i Hercegovini, posebno u Republici Srpskoj, od 2000. godine tj. od potpisivanja memoranduma sa Ministarstvom za međunarodni razvoj Velike Britanije, na osnovu čega je angažovan Koledž za državnu upravu iz Londona kao podrška Vladi Republike Srpske u reformi državne uprave, učinjeni su značajni pomaci u institucionalnoj dogradnji i kreiranju upravnog sistema po evropskim standardima. Treba konstatovati da je proces reforme javne uprave u Federaciji BiH započeo nešto kasnije nego u RS i državnim institucijama BiH. Iako su učinjeni značajni reformski koraci, još uvijek predstoje veliki izazovi u pogledu stvaranja administrativnog kapaciteta na svim nivoima vlasti u cilju dostignuća standarda koji mora da ispuni svaka država prije ulaska u Evropsku uniju. U cjelini gledano, uprava je još uvijek neefikasna, nedovoljno profesionalna, korumpirana i nadasve birokratizovana i neelastična, tako da njena servisna uloga ni približno ne dolazi do pravog izražaja. Pravni sistem u Bosni i Hercegovini je neefikasan i inkopatibilan u cjelini, jer ga ne stvaraju samo domaći subjekti. Stalno insistiranje na reformama, koje često imaju političke ciljeve (promjenu unutrašnje strukture BiH) a ne suštinsku osnovu za evropske integracije, predstavlja ograničavajući faktor, ne samo što reformski procesi (pod pritiskom) imaju sumnjive efekte, nego stvaraju političku atmosferu koja nije poticajna. Stalna uslovljavanja od jednog dijela Međunarodne zajednice koja ne uvažavaju realnost i uslove življenja u Bosni i Hercegovini uz korištenje metoda isključivosti u sprovođenju svojih ciljeva, nije u funkciji izgradnje postojećih institucija, kako državnih tako i entitetskih. I suviše se zanemaruje činjenica da je Bosni i Hercegovini potrebna bolja upravljačka struktura koja će napustiti institucionalizaciju hipokrizije u funkcionisanju pravnog sistema i stvoriti uslove za ekonomski razvoj. Preokupacija državom i njenom organizacionom strukturom ne može permanentno biti poprište za rješavanje bilo čijih maksimalističkih političkih ambicija koje nisu u stanju da se suoče sa realnošću. U demokratskoj pravnoj državi, samovlasno postupanje (čega je u BiH na pretek) i nezakonit rad podliježu odgovornosti. To u BiH još uvijek nije moguće, jer u njoj još politika i stavovi određenih međunarodnih krugova dominiraju nad pravom. Proizvodnja napetosti i konfrontacije stvara političke podjele a ne povoljan politički ambijent koji podstiče na aktivnost. Jačanje centralnih institucija države ne mora značiti i jačanje njene funkcionalnosti. Više nam se čini da je to jedna obmanjujuća teza sa političkim ciljevima, nego realna činjenica, jer upravo decentralizacija političke vlasti je važan trend u svijetu, jer se pokazao efikasnijim i fleksibilnijim, više okrenut 2

Prof. dr Dragoljub Kavran, Javna uprava, Bgd, 2003, str. 21–24; Prof. dr Petar Kunić, Upravljanje promjenama u javnim službama, Godišnjak Pravnog fakulteta, B. Luka, 2005, str. 88–89.


13

MODERNA UPRAVA

građanima i njihovim potrebama. U pravnom sistemu koji je nestabilan, kakav je u BiH, i koji ne zavisi samo od domaćih subjekata, već i od određenih međunarodnih krugova čija volja je institucionalizovana u OHR-u, teško je održati zadovoljavajući tempo u reformi javne uprave, jer ona dijeli sudbinu pravnog sistema u cjelini3. U takvim okolnostima gdje je volja naroda, odnosno domaće političke elite često irelevantna i to u donošenju ključnih političkih odluka, vlast djeluje destruktivno na čitavu društvenu zajednicu. Država i njena uprava mogu postati funkcionalne samo u stabilnom političkom i pravnom sistemu, a to je moguće postići samo konsenzusom vodećih političkih struktura. Društvo u kojem odluke ne donose legitimni predstavnici kvalifikuje se kao besperspektivno društvo, koje nije u stanju da iznađe izlaz iz problema. Građani na domaće vlasti gledaju sa nepovjerenjem, jer nisu odlučujuća instanca. 2.1.

INSTITUCIONALNA DOGRADNJA

Reforma javne uprave nije jednokratna već dugoročna i predstavlja, u stvari, permanentan proces. Posebno u zemljama tranzicije projekti reforme moraju biti planirani na dugoročnoj osnovi. U Bosni i Hercegovini odnosno Republici Srpskoj učinjeni su značajni koraci u izgradnji normativno-pravnog okvira na čijoj osnovi se temelje promjene. Na državnom nivou doneseni su Zakon o upravi, Zakon o Savjetu ministara, Zakon o ministarstvima, Zakon o državnoj službi u institucijama BiH, Zakon o radu u institucijama BiH, Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima, Kodeks ponašanja državnih službenika, kao i mnogi podzakonski propisi. U Republici Srpskoj doneseni su: Zakon o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske, Zakon o vladi, Zakon o ministarstvima, Zakon o radnim odnosima u organima državne uprave (koji se primjenjuje na lica koja nemaju status državnih službenika), Zakon o opštem upravnom postupku, Zakon o upravnim sporovima, te mnogi drugi podzakonski propisi, kao i Kodeks ponašanja državnih službenika. Svi zakonski propisi respektuju savremene standarde koje zahtijeva javna uprava modernog doba, realne potrebe i pro futuro harmonizacija domaćih propisa sa propisima Evropske unije, što zahtijeva intenzivnu zakonodavnu aktivnost, posebno izgradnja pravnog sistema na principima Acquis Communautaire. Koncept javne uprave, uspostavljen regulativnom aktivnošću države i njenih entiteta, polazi od principa na kojima se zasniva organizacija i funkcionisanje u savremenim društvima te obima i složenosti poslova koji ubrzano rastu. Priroda novih zadataka zahtijeva prilagođen organizacioni oblik i nova pravila igre. Poslovi uprave šire svoju sadržinu i nove metode rada, što zahtijeva nove vještine (menadžerske) i odgovornost za postignuti rezultat.

3

Prof. dr Petar Kunić, Organizacija i kadrovi državne uprave u Bosni i Hercegovini, Zbornik referata sa II međunarodnog naučnog skupa održanog na temu "Modernizacija državne uprave u svjetlu evropskih integracija" u organizaciji Agencije za državnu upravu, Banja Luka, 2006 god., str. 103.

14


MODERNA UPRAVA

Ova razvojna tendencija uslovila je stvaranje novih organizacionih oblika uprave, prevashodno u vidu agencija. Ovi organizacioni oblici inspirisani su nezavisnim, odnosno tzv. izvršnim agencijama nastalim u SAD-u i Velikoj Britaniji krajem prošlog vijeka. Novi organizacioni oblici rezultat su reforme javnog sektora u cilju smanjenja troškova i budžetskog deficita i stvaranje uslova da se skupe i neefikasne službe učine efikasnijim i jeftinijim4. U upravnom sistemu BiH, agencije se osnivaju odnosno obrazuju u različitim oblastima i nivoima. Na nivou BiH, kao i na nivou Republike, agencije se osnivaju Zakonom o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine5 odnosno Zakonom o ministarstvima Republike Srpske6. Pored ovih zakona kojima se uređuju organizacioni oblici uprave na državnom i republičkom nivou, agencije se osnivaju posebnim zakonima u određenim oblastima7. Za pojedine agencije doneseni su zakoni o njihovom osnivanju8. Analizom propisa kojima se uređuju organizacioni oblici uprave uočljivo je da se one osnivaju pod okriljem države. Uglavnom imaju status posebnih upravnih organizacija u sastavu ministarstva ili su samostalne pod direktnom kontrolom Savjeta ministara odnosno vlada entiteta. Obrazuju se radi vršenja stručnih i njima povezanih upravnih poslova. Iako se nalaze u okviru organizacione strukture države, uprave ne predstavljaju organe uprave u 4

Reforma javnog sektora u SAD-u vrši se pod uticajem ideja Dejvida Ozborna i Teda Geblera promovisanih u djelu "Ponovno osmišljavanje vlade", u kojem se posebno ističe da je posao vlade da "usmjerava" a ne da "vesla". Vlada kreira politiku, a pružanje usluga odnosno ostvarivanje politike prepušta agencijama i drugim tijelima koja djeluju u ime države (Prema: E. Hejvud, Politika, Bgd, 2004, str. 675, preveo sa engleskog Jovan Jovanović). Reforma javnog sektora u Velikoj Britaniji započela je u vrijeme M. Tačer koja je bila dosta uspješna, posebno u smanjenju troškova javne uprave i povećanja njene efikasnosti. Reformski kurs je nastavljen i u vrijeme Dž. Mejdžora a kasnije i T. Blera, posebno pokretanjem inicijative "Slijedeći korak" kojom je izvršena diferencijacija jedinstvene državne administracije. Ministarstva, kao ključni oblik organa državne uprave, ograničavaju se na vođenje političke funkcije dok se tzv. izvršnim agencijama povjerava odgovornost sprovođenja politike. U javnim službama (obrazovanju, zdravstvu, prostornom planiranju i dr.) došlo je do formiranja tzv. kvazivladinih tijela sastavljenih od imenovanih lica a ne ministara ili državnih službenika. Krajem prošlog vijeka došlo je do potiskivanja države iz oblasti javnih službi provedenom privatizacijom u telekomunikacijama, elektroindustriji, industriji gasa i vode kao i lokalnom prevozu. Partnerstvo između javnog i privatnog sektora pospješilo je jaču poziciju privatnih organizacija u uslugama koje pruža država. Ovaj proces rezultat je tzv. novog javnog upravljanja koje unosi preduzetnički duh u upravljačke strukture javnim sektorom tj. pomjeranje od hijerarhije ka tržištu (Prema E. Hejvud... str. 675–676). 5 "Službeni glasnik BiH", br. 5/03. 6 "Službeni glasnik RS", br. 70/02. 7 Npr. Zakonom o hrani BiH predviđa osnivanje Agencije za osiguranje hrane ("Službeni glasnik" br. 50/04). 8 Npr. Zakonom o utemeljenju Izvozno-kreditne agencije BiH ("Službeni glasnik BiH", br. 62/04). Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

15

MODERNA UPRAVA

užem smislu. Predstavljaju posebnu vrstu tzv. državnih organizacija čime im je komponenta samostalnosti ograničena jer "pripadaju" državi. U odnosu na organe uprave, upravne organizacije imaju određene sličnosti i razlike. Sličnosti se mogu naći u načinu organizovanja, u određivanju organizacione strukture, načinu rukovođenja, ovlaštenjima i odgovornostima funkcionera. Osnivaju se u pravilu istim zakonskim aktom. Razlika je u tome što im je osnovna djelatnost obavljanje stručnih poslova čije vršenje podliježe stručnim pravilima a ne upravnim propisima. U pravilu imaju svojstvo pravnog lica, što organi državne uprave nemaju, što će reći da u pravnom prometu mogu istupati u svoje ime i za svoj račun, tj. mogu u određenom obimu samostalno sticati prihode i istupati na tržištu iako im je osnovni izvor finansiranja budžet9. Postoje izvjesne razlike između agencija koje se osnivaju propisima o organizaciji uprave i agencija koje se osnivaju posebnim propisima odnosno propisima o osnivanju određenih agencija. Razlika se ispoljava u stepenu samostalnosti, s obzirom na to da su agencije koje se osnivaju posebnim propisima, odnosno propisima o osnivanju određenih agencija, samostalnije i nezavisnije u odnosu na državu, jer su više potčinjene pravilima struke. Iako u većini slučajeva imaju status posebnih upravnih organizacija, njihova unutrašnja organizaciona struktura bliža je javnim preduzećima nego upravnim organizacijama pod okriljem države. Imaju svoj statut, a od organa upravni odbor (ili savjet agencije) i direktora agencije, te status pravnog lica. Djeluju u skladu sa principima objektivnosti, transparentnosti i nediskriminacije u interesu građana. Donose pravila agencije, uputstva, tehnološke propise, izdaju i oduzimaju licence odnosno dozvole za rad, prate stanje u svojim oblastima i dr.10 Uporednim pregledom uočljivo je da zakonski propisi kojima su osnovane pojedine agencije nisu u dobroj mjeri ujednačeni, da organizaciona struktura nije ujednačena, da pojedina pitanja nisu statusno definisana, da zaštita opšteg interesa nije precizno definisana, zatim nije im precizirana odgovornost, što predstavlja važno pitanje kad je u pitanju rad ove vrste institucija. Svakako da ne treba ispustiti iz vida činjenicu da neke agencije u okviru državne strukture, kao što je Agencija za državnu upravu, nisu pravna lica, što nije na tragu razvoja preduzetničkog duha u javnom sektoru. Sve ovo upućuje na potrebu donošenja jednog zakonskog propisa kako na nivou države tako i na nivou Republike, kojim bi se stvorio normativni okvir i standard za osnivanje i rad agencija u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini. Sadašnje stanje omogućuje rast ovih institucija nekontrolisano, uz česte zloupotrebe određenih birokratskih struktura.

9

Prof. dr Petar Kunić, Upravno pravo, B. Luka, 2006, str. 112–113. Vidi o tome: Zakon o komunikacijama BiH ("Službeni glasnik BiH", 33/02) kojim je ustanovljena Regulatorna agencija za komunikacije (čl. 36–48); Zakon o poštama Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 33/05) kojim je ustanovljena Agencija za poštanski saobraćaj Bosne i Hercegovine (čl. 10). 10

16


MODERNA UPRAVA

2.2. POSLOVI JAVNE UPRAVE Javna uprava predstavlja složen sistem struktura i odnosa. Sa organizacionog aspekta čine je mnogobrojni organi i organizacije kako u okviru državne tako i vandržavne strukture. U savremenim društvima organizacionu osnovu sve više čine instrumenti i metode rada koje čine javni menadžment. Sa funkcionalnog aspekta javna uprava obuhvata mnogobrojne aktivnosti kojima ostvaruje svoje zadatke i poslove u skladu sa važećim pravom i propisima. Njene aktivnosti nisu samo značajne za funkcionisanje izvršne vlasti jer čini njenu temeljnu podlogu, već ona pruža specifične vrste usluga kako zakonodavnoj (priprema zakone i druge akte) tako i sudskoj vlasti (u oblasti pravosudne uprave). Uprava priprema i izvršava zakone i druge propise ne samo parlamentu već izvršava i propise drugih ovlaštenih organa. Njena uloga postaje sve važnija u organizaciji i koordinaciji niza poslova vezanih za ostvarenje egzistencijalnih i razvojnih ciljeva društva. Sadržajne aktivnosti uprave sve više se okreću potrebama građana i servisiranju njihovih potreba, uz korištenje novih metoda kao što su upravljanje ciljevima i upravljanje rezultatima. Rad na pripremi zakona, propisa i opštih akata predstavlja posebno značajnu aktivnost uprave u pravnim sistemima u procesu tranzicije, kakav je u Republici Srpskoj odnosno Bosni i Hercegovini. Pripremna faza u procesu donošenja zakona i drugih odluka ima odlučujuću ulogu na kvalitet ovih akata . Promjena javne politike je moguća sama ako je regulisana. Proces stvaranja nove regulative je uslov za stvaranje novog reformisanog društva. Nije moguće doći do "dobrih propisa" bez temeljne regulatorne reforme i uvođenja analize efekata regulative11. Propisi visokog kvaliteta presudno utiču na legitimnost, njegovu fleksibilnost i sposobnost održanja12. Na tom tragu Savjet OECD-a je 1995 god. definisao Preporuke za unapređenje kvalitete propisa13. Dobra uprava iznalazi preciznu dijagnozu stanja, transparentnost postupka izrade propisa i daje alternativna rješenja. U cilju pripreme kvalitetnih propisa koriste se različite metode, pri čemu se posebna pažnja posvećuje učešću zainteresovanih grupa u donošenju propisa. Koriste se javne konsultacije u cilju definisanja određene politike. Istraživački metod za prikupljanje relevantnih podataka doprinosi jačanju informacione osnove za donošenje propisa uz smanjenje rizika neželjenih posljedica. Konsultacije mogu biti u vidu neformalnih sastanaka sa interesnim grupama, javnih rasprava, objavljivanjem propisa (putem javnih medija, interneta i dr.). 11

Šire o tome vidi: Dragoljub Kavran i drugi: Analiza efekata regulative u Srbiji, Pravni život, br. 10, 2005. 12 D. Milovanović, Analiza efekata regulative kao moderna tehnika javnog menadžmenta, Pravni život, 2003, str. 1013–1030. 13 Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation, OECD, March 1995. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

17

MODERNA UPRAVA

Kvalitetnu pripremu zakonskih propisa i odluka može izvršiti samo kvalitetna uprava koja raspolaže kvalitetnom kadrovskom strukturom koja ima potrebna znanja i vještine neophodne za vršenje poslova javne uprave. Od kadrovske politike se zahtijeva novi sistem regrutovanja kadrova. Treba napustiti pogrešno usmjeravanje ljudskih resursa i koristiti ih na adekvatan način. Odsustvo motivacije kod velikog broja službenika za sticanje novih znanja i vještina je primjetno. Profesionalizacija, depolitizacija i informatizacija ne teče potrebnim tempom. Zato je transfer znanja i njegova praktična primjena od izuzetnog značaja, posebno u usvajanju nove prakse u menadžmentu. Zahtijevaju se promjene ponašanja u organizaciji i podizanju nivoa efikasnosti na svakom radnom mjestu. Priprema kvalitetnih propisa i kvalitetnih odluka zahtijeva znanja i vještinu iz raznih oblasti čija simbioza je moguća samo u timskom radu. Razvijanje ovog vida rada posebno treba da bude njegovano i razvijano za ovu vrstu poslova. Priprema zakona je posao posebno složene prirode, i gotovo da je nemoguće da to pojedinac obavi, ne samo zbog nedostatka specifičnih stručnih znanja i vještina već i zbog obima posla. Zato je timski rad u obavljanju ovih poslova neophodan i zahtijeva visok stepen kooperativnosti, koordinacije i kreativnosti kao i visok stepen profesionalnosti., stalno obnavljanje znanja i vještina i nadasve lojalnost zakonu i stručnost. Koliko će tim biti uspješan tj. postići željeni rezultat, zavisi od organizovanosti i sposobnosti menadžmenta u javnoj upravi. Organizovanje tima i upravljanje njime stvar je odnosno posao i vještina menadžera, koji može znatno unaprijediti ovaj nadasve važan posao koji obavlja uprava. Iako novi javni menadžment (new public menagment) predstavlja globalni trend u reformi javnog sektora, on ne bi bio uspješan bez uvođenja modernih tehnologija u njen rad. Tu se u prvom redu misli na e-upravu koja predstavlja temeljnu podlogu i preduslov za stvaranje moderne i efikasne javne uprave. Uvođenje e-uprave ne pruža samo velike mogućnosti za građane koji uspostavljaju elektronsku komunikaciju sa javnom upravom koja im pruža usluge putem interneta, već ona omogućava stvaranje informacione osnove sa bogatim fondom informacija koje će se koristiti u funkciji pripreme kvalitetnih političkih odluka i zakonskih propisa. Executive Summary Reform of public administration is a complex and long lasting process and forms an important element of the whole process of the transitional reforms. A marketoriented society, such as the Republic of Srpska and Bosnia and Herzegovina in its entirety is, requires reformed administration which follows the standards that forms the basis of public administration of developed democratic countries. How successful reform is shall be measured primarily by its capability to provide for efficient service delivery to business and to citizens with use of the smallest possible costs. A special challenge for reform of public administration comes from

18


MODERNA UPRAVA

general political consensus for the joining of Bosnia and Herzegovina into European integration. Wider integration requires adaptation of the legal system to new challenges, involving intensive legislative activities, and especially the building up a new legal system on the basis of Acquis Communautaire. Aims and directions of public administration reform are established, whereas for the process of the reform and its direction an understanding of its significance by political factors are of crucial importance and that those in power plan and organise for these changes carefully.


19

MODERNA UPRAVA

20


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Mirjana Rađenović MJESTO SLUŽBENIČKOG PRAVA U SISTEMU PRAVA REPUBLIKE SRPSKE REZIME O radnim odnosima državnih službenika i mjestu pravne regulative koja ih uređuje u pravnoj teoriji, kako u prošlosti, tako i danas, vode se velike diskusije. Sve one, svojom sadržinom, mogu se svesti na sljedeće varijante – od pojave shvatanja o dvojstvu radnih odnosa (radnika i javnih službenika), preko gotovo jednodušnih koncepcija o jedinstvenosti radnih odnosa, do onih iz novijeg vremena koje razdvajaju radno-službeničke od ostalih radnih odnosa pa, shodno tome, i respektivne pravne režime koji se na te odnose primjenjuju. Činjenica je da su radno-službenički odnosi po mnogim svojim obilježjima specifični, osobeni odnosi, i da se pravne norme koje ih uređuju svojom sadržinom izdvajaju od opštih radnopravnih normi, gradeći poseban režim tzv. službeničkog prava. U pravnom sistemu Republike Srpske radni odnosi državnih službenika uređeni su gotovo cjelovito i originalno. Na njih se primjenjuju specijalni upravnopravni propisi koji su, s jedne strane, inkorporirani u upravno pravo kao granu prava, a s druge strane, vezuju se i miješaju sa važećim propisima radnopravne grane. Radni odnosi su vrsta društvenih odnosa koji imaju poseban karakter i koji su za društvenu zajednicu od naročitog značaja. U radnom pravu kao zasebnoj grani pravnog sistema koja se bavi ovim odnosima sadržane su kako norme kojima se ti odnosi sveobuhvatno uređuju, tako i norme kojima se regulišu pojedini instituti i pravni odnosi koji se vezuju za njihovo uspostavljanje, ostvarivanje, mijenjanje i prestanak te mjere posebne zaštite koje društvena zajednica garantuje licima u radnom odnosu, odnosno njihovim porodicama.1 Sâm radni odnos, kao temeljni pojam, ne samo teorije, nego i pozitivnog radnog prava, različito se definiše. Pojmovna određenja koja se kreću od svođenja radnog odnosa na ugovor o radu, do definicija u kojima je manje ili više evidentan deficit svih bitnih, suštinskih elemenata tog pojma, različita su u doktrini radnog prava kapitalističkih i socijalističkih država.2 Radni odnosi pojavljuju se u različitim oblicima, što zavisi prije svega od tipa organizacije u kojoj se rad obavlja, prirode posla, načina, mjesta i svrhe rada, kao i drugih parametara. Ipak, postoji specifičan pojavni oblik radnih odnosa koji se tiče 1

Vidi: Nikola Tintić, Radno i socijalno pravo, Zagreb, 1969, str. 4, prema Ivi Borkoviću, Službeničko pravo, Zagreb, 1999, str. 20–21. 2 Vidi: Vlajko Brajić, Radno pravo, Beograd, 2001, str. 123. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

21

MODERNA UPRAVA

posebne kategorije radnika, i to onih zaposlenih u državnim organima, posebno organima državne uprave za koje se ne samo u konvencionalnom govoru, nego i u pravnoj literaturi i pozitivnom zakonodavstvu, kako u svijetu, tako i kod nas, koristi termin "službenici" ili "činovnici". To ukazuje na postojanje posebnih, tzv. radno-službeničkih odnosa, kao osobene kategorije radnih odnosa. Budući da se na te odnose primjenjuje specifičan pravni režim koji u mnogo čemu odstupa od opšteg radnopravnog režima, u teoriji i upravnog i radnog prava ranije, a i danas, aktuelne su polemike oko toga čini li službeničko pravo posebnu, samostalnu granu prava ili je samo dio, podgrana upravnog, odnosno radnog prava. Tako je u teoriji radnog prava gotovo opšteprihvaćeno stanovište da su svi radni odnosi, bez obzira na oblike u kojima se pojavljuju i oblast (privrednu ili neprivrednu) na koju se odnose, obuhvaćeni klasičnim radnim pravom kao jedinstvenom granom pravnog sistema. Eventualna odstupanja, kao izraz specifičnosti njihovih pojedinih pojavnih oblika, po mišljenju teoretičara radnog prava, ne opravdava uspostavljanje nekog specijalnog radnog prava kao posebne grane prava koja bi tangirala radne odnose samo jedne određene kategorije radnika i koja bi bila nezavisna od opšteg radnog prava.3 U bivšoj državi, 50-ih godina prošlog vijeka, službeničko pravo kojim su bili uređeni radni odnosi državnih službenika nije pripadalo radnom, nego upravnom pravu.4 Pored Zakona o radnim odnosima, bili su donijeti i Zakon o državnim službenicima (1946. godine) i Zakon o javnim službenicima (1957. godine) koji je (sa više svojih izmjena i dopuna) važio kao glavni izvor službeničkog prava, budući da je njime raniji Zakon o državnim službenicima bio stavljen van snage. Na taj način, po shvatanju većeg broja autora tog vremena, pravni režim regulisanja položaja, prava i obaveza državnih službenika koji su poslove javne uprave obavljali kao svoje redovno zanimanje, bio je odvojen od režima, mjerodavnog za ostale službenike i radnike u tadašnjoj Jugoslaviji. Drugim riječima, pored opšteg radnog prava, postojalo je i tzv. specijalno radno pravo koje je tretiralo samo javne službenike. Ta shvatanja, međutim, nisu bila generalno prihvaćena. Nakon donošenja Ustava FNRJ od 1963. godine i Zakona o saveznoj upravi, kao i republičkih zakona o upravi te Opšteg i posebnih zakona o samoupravljanju radnih ljudi u organima uprave, čije je donošenje potom uslijedilo, radni odnosi radnika zaposlenih u državnim organima uprave i svih ostalih radnika bili su jedinstveno pravno uređeni (radno-službenički odnosi kao terminološka složenica nisu čak ni postojali) Osnovnim zakonom o radnim odnosima iz 1965. godine. Taj zakon, gore navedenim zakonima, dopuštao je izvjesne specifičnosti u regulisanju radnih odnosa zaposlenih u državnoj upravi. Dakle, uvođenjem samoupravljanja, ustavna koncepcija o jednakoj radnopravnoj poziciji svih ljudi (radnika, trudbenika), nezavisno od toga gdje su bili zaposleni,

3

Vidi: Predrag Jovanović, Radno pravo, Novi Sad, 1998, str. 65; Aleksandar Baltić i Milan Despotović, Osnovi radnog prava Jugoslavije, Beograd, 1981, str. 82. 4 Vidi: Ivo Krbek, Osnovi upravnog prava FNRJ, Zagreb, 1950, str. 314–315, prema Predragu Jovanoviću, Radno pravo, Novi Sad, 1998, str. 65.

22


MODERNA UPRAVA

potiskivala je potrebu za nekim posebnim zakonodavstvom koje bi u sadržajnom pogledu značajnije odstupalo od opšte radnopravne regulative tog vremena.5 U bivšoj Bosni i Hercegovini, od posebnog značaja za pravni status radnika zaposlenih u organima državne uprave bio je Zakon o državnoj upravi ("Službeni glasnik SR BiH", 38/78) koji je stupio na snagu 1979. godine. Norme ovog zakona, između ostalog, bile su posvećene i regulisanju radnih odnosa radnika u državnoj upravi, a na pitanja koja nisu bila regulisana ovim specijalnim zakonom primjenjivale su se norme radnog prava, kao norme generalnog karaktera. Nakon rata, u Republici Srpskoj za radne odnose državnih službenika bili su mjerodavni Zakon o državnoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske", 11/94) i Zakon o radnim odnosima u državnim organima ("Službeni glasnik Republike Srpske", 11/94 i 6/97). U novije vrijeme, zbog bitnih promjena u važećim pravnim propisima kojima se uređuju radni odnosi, sve više je prisutna tendencija prihvatanja modela tzv. podijeljenog radnog odnosa koji potencira razdvajanje opštih radnih odnosa od radno-službeničkih odnosa. Na ove posljednje, s obzirom na specifičnosti koje postoje u pogledu njihovog nastanka, suštine, sadržine i uloge koje imaju, po tom viđenju, primjenjivao bi se (po mnogim rješenjima) osoben pravni režim. To bi značilo uspostavljanje posebnog, službeničkog (činovničkog) prava koje bi u sadržinskom smislu predstavljalo ukupnost pravnih normi kojima bi se uređivala osnovna pitanja radnopravnog položaja državnih, odnosno javnih službenika. Tako bi se pravne norme koje regulišu pravni status zaposlenih u državnim organima uprave (kao i u drugim državnim organima), pod uslovom da su u dovoljnoj mjeri sabrane i sistematski sređene, u odnosu na ostale, opšte radnopravne norme izdvojile u poseban podsistem normi koji bi se približavao sistemu normi upravnog prava pa čak činio i njegov dio.6 Prije nego što o naprijed pomenutom problemu određivanja mjesta službeničkog prava u sistemu prava Republike Srpske izrazimo sopstveni stav, osvrnućemo se na neka esencijalna obilježja radno-službeničkih odnosa u našem pravu i ukazati na određene kvalitativne razlike koje postoje između ovih i opštih radnopravnih odnosa. Najprije, treba skrenuti pažnju na to da se kao učesnici radno-službeničkih odnosa na jednoj strani pojavljuju državni organi, odnosno državni organi uprave, a na drugoj, državni službenici koji obavljaju državne poslove (poslove državne uprave) iz nadležnosti pojedinih državnih organa (organa državne uprave). Državni službenici obavljaju prevashodno autoritativne poslove, dakle, poslove koji po svojoj prirodi (osnovnoj supstanci) predstavljaju vršenje prerogativa državne vlasti. To podrazumijeva da oni u odnosu prema drugim subjektima sa kojima ostvaruju odgovarajuće kontakte istupaju sa jačom voljom, što opet znači da njihovi međusobni odnosi ne počivaju na osnovama sporazumijevanja i saglasnosti njihovih volja. Tako je organima državne uprave, kao osnovna djelatnost kojom se bave, ustavnim normama povjerena upravna 5

Vidi: Nikola Stjepanović, Upravno pravo u SFRJ, Beograd, 1978, 382–383; A. Baltić, M. Despotović, isto; Sead Dedić, Upravno pravo Bosne i Hercegovine, Bihać–Sarajevo, 2001, str. 175–176. 6 Zoran R. Tomić, Upravno pravo, Beograd, 2002, str. 139–142. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

23

MODERNA UPRAVA

djelatnost (upravni rad) – jedna od državnih djelatnosti iz okvira postojećih djelatnosti države. Pored ove, kao drugorazrednu, prateću djelatnost, državni organi uprave obavljaju i obimom nezanemarljivu, i sadržajno raznorodnu, stručno-tehničku djelatnost. Vršenje državnih poslova je primarni zadatak ovih organa. On ima za cilj ostvarivanje javnog interesa. A javni interes je konkretan oblik opšteg interesa i, kao takav, širi je od državnog interesa u kome se ostvaruje, ali ne i iscrpljuje, budući da javni interes oživotvoruju i nedržavni javnopravni kolektiviteti.7 Iz navedenog proizilazi da se radnoslužbenički odnosi uspostavljaju u vezi sa radom organa državne uprave, odnosno ingerencijama državnih struktura vlasti koje se kroz realizaciju javnog interesa, u odnosu na druge vrste rada (nedržavnih subjekata) mnogo šire i znatno jače reflektuju na članove društvene zajednice kao cjeline. Iako pravni poredak osigurava zaštitu i privatnih i javnih interesa, ipak prevagu, prioritet, ima javni interes, jer se on odgovarajućim (pravnim i vanpravnim autoritativnim instrumentima) uvijek štiti, za razliku od privatnih interesa koji se štite samo kada su u skladu sa javnim interesom i eksplicitno određeni zakonom. Sve ovo govori u prilog tome da ovlašćenja i dužnosti, kao i sva druga radnostatusna pitanja državnih službenika, treba da budu stavljena u normativnopravni kontekst, različit od onoga kojim se regulišu radni odnosi ostalih radnika. Kada je riječ o radno-službeničkim odnosima koji se uspostavljaju unutar organa državne uprave važno je istaći da se državni službenici, šire gledano građani, u tim odnosima pojavljuju u svojstvu upravnih kadrova, izvršilaca upravnih i drugih poslova, a ne u ulozi stranaka (korisnika upravnih usluga). Otuda se pravne norme koje regulišu radno-službeničke odnose tiču unutrašnjeg uređenja, interne strane glavnih subjekata ili vršilaca upravnog rada. Vanjska, eksterna dimenzija rada ovih subjekata izražava se kroz uspostavljanje upravnopravnih odnosa u kojima su oni pravno jača, nadmoćnija strana u odnosu na poziciju subjekata druge strane (fizičkih ili pravnih lica), čija je volja daleko slabija. Odnos koji se uspostavlja stupanjem u rad državnog službenika nije običan ravnopravni odnos. Budući da odražava specifičan položaj državnog službenika prema državnoj, odnosno upravnoj službi, po logici stvari, taj odnos dobija posebno upravnopravno značenje. Za upravnopravne odnose karakteristično je to što se formiraju tako što pravno jača strana određuje način postupanja drugoj, pravno slabijoj strani pa i protivno njenoj volji. Ti odnosi nastaju na različite načine – na temelju zakona, pravnim i materijalnim instrumentima autoritativnog karaktera (izdavanjem upravnog akta ili vršenjem upravne radnje). Stoga nije teško zaključiti da su odluke državnih organa uprave (i drugih državnih organa) koje se odnose na radnopravni status državnih službenika (postavljenje, imenovanje, raspoređivanje u okviru državne službe), po svojim sadržinskim odlikama, odluke na koje se primjenjuju pravila upravnog postupka – upravne odluke (upravni akti). A te akte obilježava sljedeće – pored svoje individualnosti, konkretnosti pravne situacije na koju se odnose, oni moraju posjedovati i druga sadržinska svojstva (autoritativnost, neposrednu izvršivost, rješavajući i to eksterni karakter i vanspornost životne situacije koju uređuje) koja kumulativno moraju 7

Predrag Dimitrijević, "Javni interes i kreativnost upravne funkcije", Stvaranje prava, Treći skup Jugoslovenskog udruženja za teoriju, filozofiju i sociologiju prava, Miločer, 1999, Beograd, 2000, str. 166–167.

24


MODERNA UPRAVA

biti zadovoljena. Određivanje pravne prirode ovih akata8 od naročitog je značaja, jer može imati važne praktično-pravne posljedice.9 Za razliku od radno-službeničkih odnosa, radnopravni odnosi počivaju na privatnopravnom aktu – ugovoru o radu, koji se zaključuje između poslodavca i radnika na bazi ravnopravnosti u načelne saglasnosti njihovih volja, odnosno rješenju o prijemu na rad. Isto tako, bitno je istaći da je na području djelovanja uprave upečatljiva pretežna zastupljenost hijerarhijskog principa i subordinacije koji dolaze do izražaja ne samo u odnosima između pojedinih organa uprave, nego i unutar organa uprave, u prvom redu u okviru radno-službeničkih odnosa. S jedne strane, hijerarhija i subordinacija su u službi osiguranja kontinuiteta i jedinstva različitih stepena (nivoa) u vršenju upravne funkcije te sprečavanja nepoštovanja pravila, nemara, arbitrarnosti i pristrasnosti, naročito činovnika nižeg ranga, a s druge, one sputavaju slobodu i ograničavaju samostalnost potčinjenih državnih službenika u procesu izvršenja pripadajućih profesionalnih zadataka, kočeći njihovu motivaciju za uspjehe na poslu. Značaj ovih principa simbolizovan je ustrojstvom cjelokupnog državnoupravnog sektora po modelu uspostavljanja jednog stupnjevitog međuzavisnog sistema nadređenih (viših) i podređenih (nižih) organa, odnosno profesionalnih upravnih kadrova (službeničkih položaja) između kojih se uspostavlja konstruktivna i kooperativna radna komunikacija. Sama hijerarhija, inače, dvojako se ispoljava – kao vlast nad aktima nižeg organa (uži smisao) i kao vlast, ne samo nad aktima, nego i službenim licima organa nižeg ranga (širi smisao) u vidu postavljanja, razrješavanja i odlučivanja o odgovornosti tih lica.10 Radno-službeničke odnose karakteriše i to što državni službenici moraju posjedovati relevantno specijalističko znanje i iskustvo te dobro poznavati upravno i ustavno pravo. To znači da njihove kvalifikacije moraju biti profesionalne, na neki način specifične u odnosu na one koje se stiču u građanskoj službi. Karakteriše ih i to što državni službenici, kao nosioci javnog autoriteta, svoje poslove moraju obavljati nepristrasno, vodeći računa prvenstveno o javnom interesu (bez isticanja svojih ličnih, kolektivnih ili političkih opredjeljenja) te čitav niz drugih specifičnih karakteristika (u pogledu ocjene rada i napredovanja, trajanja i uslova rada, materijalne i disciplinske odgovornosti, prestanka rada itd.).11 U sadašnjem pravu Republike Srpske radni odnosi državnih službenika regulisani su heteronomno. Pored Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske", 16/02, 62/02, 38/03, 42/04 i 49/06), Uredbe o kategorijama državnih službenika ("Službeni glasnik Republike Srpske", 23/03 i 41/06) i 8

O pravnoj prirodi akata postavljenja, vidi: Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave II, Zagreb, 1961, str. 280–281; A. Baltić, M, Despotović, isto, str. 193–197. 9 Vidi presudu Vrhovnog suda RS, U-936/03 od 27.09.2006. godine i Okružnog suda u Banjaluci, U-520/05 od 11.10.2005. godine. 10 Vidi: Slavoljub Popović, Upravno pravo, Beograd, 1974, str. 144. 11 Vidi, član 49–78 Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske; Milan Vlatković, "Načelo jednakosti pri stupanju u javnu službu", "Pravni život", 9/95, str. 749–763; Zorica Vukašinović-Radojičić, "Evropski standardi statusa državnih službenika", "Pravni život", 10/06, str. 389–402 Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

25

MODERNA UPRAVA

Pravilnika o jedinstvenim pravilima i proceduri provođenja javne konkurencije za zapošljavanje, imenovanje i postavljenje državnih službenika ("Službeni glasnik Republike Srpske", 84/03), koji (kao posebni upravnopravni propisi) autonomno regulišu najveći broj elemenata ličnog statusa državnih službenika, na ove odnose kao supletorni, dopunski, primjenjuju se i opšti radnopravni propisi – Zakon o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske", 38/00, 40/00, 41/00, 47/02, 38/03 i 66/03), Opšti kolektivni ugovor ("Službeni glasnik Republike Srpske", 27/06 i 31/06) i Posebni kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti uprave u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske", 16/98 i 37/01).12 Kako sva pitanja radnopravnog statusa državnih službenika nisu regulisana normama koje pripadaju samo jednoj grani prava, može se konstatovati da kodifikacija normi službeničkog prava kod nas nije potpuno provedena. Otuda se o službeničkom pravu može govoriti samo kao podgrani neke druge grane prava. Budući da je većina pitanja u vezi radno-službeničkih odnosa regulisana prethodno pomenutim upravnopravnim propisima, to podrazumijeva da pravne norme koje se odnose na specifičan pravni položaj nosilaca upravne djelatnosti čine poseban podsistem normi koji pripada sistemu normi upravnog prava (i to onom nizu normi koje se tiču unutrašnjeg ustrojstva organa državne uprave kao glavnih vršilaca upravnog rada). U isto vrijeme, norme tog podsistema vezuju se i prepliću sa normama radnopravne grane. Executive Summary There have been numerous discussions in the past and today about work relations of civil servants and the place of legislation which defines them in legal theory. All of them can be formulated, according to their content, in the following directions – from the understanding of duality of work relations (workers and public servants), to concept of singularity of work relations, to the modern concepts which differentiate administrative from other work relations, and, in accordance with that, legal systems applied on those relations. The fact is that administrative relations are, according to a lot of their characteristics, specific relations, and legal criteria which regulate them are different from general labour-legislative criteria, creating a special system of so called administrative law. In the legal system of the Republic of Srpska, work relations of civil servants are defined almost completely. Special administrative legislation is applied on them, which is incorporated into administrative law as a legal branch on one side, and, on the other side, it is connected to existing regulations of administrative-legal branch.

12

Vidi, član 125. Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske.

26


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Valerija Šaula EVROPSKI OMBUDSMAN – ZAŠTITNIK PRAVA GRAĐANA EVROPE NA DOBRU ADMINISTRACIJU REZIME Autorka ovog rada prikazala je ukratko mandat i proces postupanja po žalbama upućenim Evropskom ombudsmanu. Evropski ombudsman je ustanovljen Ugovorom iz Mastrihta, kada je osnovana Evropska unija. Glavni zadatak tog tijela je da prati provođenje prava građana Evropske unije na dobru administraciju. Fizička i pravna lica koja smatraju da im je neki organ ili tijelo Evropske unije povrijedilo pravo na dobru administraciju mogu podnijeti žalbe Evropskom ombudsmanu. U cilju efikasnog rješavanja problema građana koji se obraćaju žalbama koje ne ulaze u nadležnost Evropskog ombudsmana, ta institucija sarađuje sa nacionalnim institucijama za zaštitu ljudskih prava i sloboda, preko evropske mreže ombudsmana, kao i na druge načine. I UVOD Evropska ekonomska zajednica, kasnije prerasla u Evropsku zajednicu, te Evropska unija, pojavni su oblici ili segmenti specifične regionalne međunarodne organizacije sa elementima supranacionalnosti, koji imaju svoje nadležnosti i institucije. Od osnivačkih ugovora iz 1951. i 1957. godine do danas struktura ovih organizacija se mijenjala, a njene institucije su se povećavale, transformisale ili mijenjale svoje nadležnosti. U daljem tekstu ćemo, radi jednostavnosti, pojavne oblike i razvoj evropskih integracija o kojima je ovdje riječ označavati generičkim pojmom Evropska unija1. Glavne institucije Evropske unije su: Evropski parlament (predstavlja građane zemalja članica, koji direktno biraju svoje poslanike u njegov sastav). Trenutno Parlament broji 785 zastupnika. Savjet ministara Evropske unije predstavlja pojedine države članice (27) i jedan je od glavnih organa koji donosi odluke. Evropska komisija predstavlja izraz pravnog subjektiviteta same Unije, a čine je 27 komesara zaduženih za pojedine resore, tj. djelokrug pitanja kojima se bave. Gene-

1

O preciznom pravnom značenju pojmova Evropska ekonomska zajednica, Evropska zajednica, te Evropska unija vidi, umjesto svih u Vukadinović R., Pravo Evropske unije, Banjaluka/ Kragujevac, 2006, str. 12–26. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

27

MODERNA UPRAVA

ralni zadatak komesara je da predstavljaju opšte interese Unije. Komisija predlaže propise i ima izvršnu nadležnost. Sud pravde Evropske unije je njen sudski organ koji se brine za primjenu i pravilno tumačenje evropskog prava, a Sud revizora kontroliše finansijsko poslovanje institucija, tj. trošenje budžetskih sredstava. Osim ovih najvažnijih organa, postoje i druga tijela i agencije sa specijalizovanim nadležnostima, kao npr. Ekonomsko-socijalni komitet, Komitet regiona, Evropska investiciona banka, Evropska centralna banka, Evropski supervizor za zaštitu podataka, Služba za službene publikacije, Služba za zapošljavanje, Evropska administrativna škola (pruža obuku zaposlenima u posebnim oblastima) i dr. Sva ova tijela i organi imaju određene nadležnosti i pravila po kojima postupaju. Da bi se u obavljanju njihovih nadležnosti smanjile ili uklonile pojave grešaka, lošeg postupanja, neljubaznosti, neprofesionalnosti ili neopravdanog odugovlačenja u obavljanju povjerenih poslova, uspostavljen je sistem kontrole nad njihovim radom. Tu kontrolu veoma efikasno vrši Evropski ombudsman. Ovaj rad smo posvetili upravo ovoj važnoj instituciji, smatrajući da iskustva u radu Evropskog ombudsmana mogu biti putokaz zemljama kandidatima u procesu stabilizacije i pridruživanja, kako reformisati svoju javnu upravu na način koji će odgovarati već uspostavljenim standardima u Evropskoj uniji. II EVROPSKI OMBUDSMAN Ugovorom iz Mastrihta, potpisanim 7.2.1992. godine (stupio na snagu 1.11.1993. godine) uvedena je institucija Evropskog ombudsmana2. Osnovni zadatak Ombudsmana je da se bori protiv "maladministracije"3 u radu institucija i tijela Unije. Odlukom Evropskog parlamenta o regulisanju i opštim uslovima za obavljanje dužnosti ombudsmana od 9.3.1994. god. uspostavljena su osnovna pravila za rad ove institucije4. Ombudsman je kasnije svojom odlukom utvrdio pravila za provođenje pomenute odluke parlamenta5. Mandat ombudsmana je pet godina, sa mogućnošću ponovnog izbora6. 2

The European Ombudsman. Treaty on European Union, OJ EC C 191, 29.7.1992. Pojam "maladministracija" uveo je i objasnio prvi evropski ombudsman u svom godišnjem izvještaju za 1997. godinu, tako što je rekao da se maladministracija dešava kada javno tijelo ne postupa u skladu sa pravilima i principima koji ga obavezuju. (O dilemama oko prevoda ovog termina na naš jezik vidi, između ostalih, u Miščević, T., Ombudsman Evropske unije i zaštita prava individualnih subjekata, Jugoslovenska revija za međunarodno pravo, Beograd, br. 3, 1998, str. 125.) 4 Ovaj akt je poznat i kao Statut Ombudsmana (OJEC L 113, 1994. god.), dopunjen 14.3.2002. godine (OJL 92, 9.4.2002. god.). 5 Dana 8.7.2002. god., izmijenjena 5.4.2004. god. 6 Prvi ombudsman EU bio je Finac Jacob Söderman, koji je tu funkciju obavljao u dva mandata u periodu 1995–2003, a sadašnji evropski ombudsman je Grk, Nikiforos Diamandouros, inače prvi 3

28


MODERNA UPRAVA

Sjedište ove institucije je u Strazburu (Francuska). III EVROPSKI KODEKS DOBROG POSTUPANJA ADMINISTRACIJE Evropski parlament je 6.9.2001. godine usvojio rezoluciju kojom je odobrio Kodeks dobrog postupanja administracije (u daljem tekstu "Kodeks"), koji institucije i tijela Evropske unije, njihova administracija i zvaničnici, treba da poštuju u odnosu prema javnosti7. Ovaj kodeks proizlazi iz prava na dobru administraciju i prava na žalbu Evropskom ombudsmanu protiv maladministracije, kao osnovna prava građana Evrope8. Cilj Kodeksa je da detaljnije objasni šta pravo na dobru administraciju znači u praksi. Tako, prema Kodeksu, svako lice ima pravo da se u njegovom predmetu postupa nepristrasno, pravično i u razumnom roku. To podrazumijeva da svako lice treba da bude saslušano prije nego se donese neka pojedinačna mjera koja bi na njega nepovoljno djelovala. Svako lice ima pravo na pristup svom dosijeu, poštujući zakonite interese povjerljivosti, čuvanja poslovne i profesionalne tajne. Obaveza administracije je da svoju odluku obrazloži. Svako lice ima pravo na to da mu Unija nadoknadi štetu koja mu je pričinjena od strane institucije ili službenika u vršenju dužnosti. Svako lice ima pravo da se organima Unije obraća na jednom od službenik jezika i da mu se na tom istom jeziku odgovori. Osnovni principi na kojima se zasniva Kodeks su nediskriminacija, proporcionalnost preduzetih mjera u odnosu na cilj, zabrana zloupotrebe ovlaštenja, nepristrasnost i nezavisnost, objektivnost, zaštita očekivanja, konzistentnost, davanje savjeta, ekspeditivnost u postupanju i ljubaznost. IV NADLEŽNOST OMBUDSMANA I POSTUPAK RJEŠAVANJA ŽALBI Ombudsman postupa na osnovu individualnih žalbi fizičkih ili pravnih lica koja tvrde da su žrtve kršenja prava na dobru administraciju. Glavni zadatak pri ispitivanju žalbe koja je podnesena Ombudsmanu je da se ustanovi da li je institucija ili tijelo Unije postupalo u skladu sa pravilima koja ga obavezuju (da li je postupalo zakonito). Ako se nije postupalo u skladu sa obavezujućim pravilima, ne može se reći da se radi o dobroj administraciji.

državni ombudsman Grčke u mandatu 1998–2003. godine, kada je izabran za evropskog ombudsmana. 7 Prevod cjelovitog teksta Kodeksa, koji je pripremila autorka ovog članka, objavljen je u časopisu Lokalna samouprava, Sarajevo, br. 9 iz januara 2004. godine, na str. 67–71. 8 Ugovor iz Mastrihta uveo je pojam evropskog građanstva (državljanstva) (čl. 17). Svaki državljanin države članice je i građanin Unije. Evropski građanin ima određena prava koja mu garantuju članovi 18–21 Ugovora. Član 21 predviđa npr. da građani Evrope imaju pravo na podnošenje peticije Evropskom parlamentu, te pravo na podnošenje žalbe ombudsmanu. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

29

MODERNA UPRAVA

U mnogim državama članicama zakonima je određeno šta znači dobra administracija. Uporednopravnom analizom tih tekstova došlo se do nekih zajedničkih odrednica tog pojma. Tako se pod dobrom administracijom podrazumijeva ona koja obezbjeđuje sljedeće principe: pravičnu proceduru i pravo na odbranu, nediskriminaciju, vođenje adekvatnih evidencija i arhive, izbjegavanje nepotrebnog odlaganja, pružanje informacija na jasan i razumljiv način, davanje odgovarajućeg savjeta, primjenu uspostavljenih pravila i procedure, pouku o sredstvima protiv nepovoljne odluke, potvrda prijema korespondencije, upućivanje dopisa nadležnom tijelu (službi), izvinjenje za greške, uspostavljanje odgovarajućeg internog sistema procesuiranja žalbi i sl. Ove principe je, kako je već rečeno u gornjem tekstu, preuzeo Kodeks dobrog postupanja administracije, koji sada predstavlja zajednički standard za postupanje organa i tijela Unije, ali i uzor za nacionalne organe država članica. Podnosioci žalbi ne moraju biti državljani države članice Evropske unije, nego mogu biti i lica koja borave ili imaju registrovanu djelatnost u Uniji. Podnosioci žalbi ne moraju pokazati da su oni direktno pogođeni navodnim propustom administracije organa ili tijela Unije9. Žalbe se mogu podnositi samo protiv organa i tijela Evropske unije, a ne i protiv nacionalnih organa država članica, pa ni kada se radi o njihovim propustima da pravilno primjenjuju komunitarno pravo10. Nakon prijema žalbe koja nije očigledno neprihvatljiva11, Ombudsman je na komentar i odgovor prosljeđuje tijelu (organu) na koji se podnosilac žali. Nekada će to biti dovoljno da se otkloni nedostatak. Individualne žalbe se najčešće odnose na nepotrebno odlaganje (zakašnjenje), nepružanje informacija, diskriminaciju i zloupotrebu ovlaštenja12. Ako to ne bude dovoljno, Ombudsman će uputiti potrebne preporuke u cilju otklanjanja uočenih nepravilnosti. Tokom cijelog postupka istrage, ombudsman posreduje preko svojih zaposlenika ili lično, u cilju postizanja prijateljskog rješenja. Ako ni to ne dovede do povoljnog rezultata, ombudsman može konkretni slučaj zatvoriti, uz kritiku upućenu tijelu ili instituciji na čiji rad se žalba odnosila13. Ako je moguće uočene nedostatke otkloniti, a pogotovo ako su uočene nepravilnosti veoma ozbiljne ili imaju šire implikacije, ombudsman će sačiniti preporuku i

9

Vidi detaljnije u "Vodič za građane – Šta Ombudsman za Vas može učiniti" na www.ombudsman.europa.eu. 10 O pojmu "komunitarno pravo" vidi detaljnije u Vukadinović, R., citirano djelo, str. 103 i dalje, te Šaula, V., Unifikacija kolizionih normi o ugovornim obavezama u okviru Evropske unije, Banja Luka, 2002, str. 37. 11 Žalba treba da bude napisana na jednom od službenih jezika Unije, potpisana, podnesena najkasnije u roku od dvije godine od saznanja za činjenice na koje se odnosi. Podnosilac žalbe treba prvo da se obrati organu Unije na koji se žali (npr. pismom). ombudsman neće razmatrati žalbe koje se odnose na slučaj koji se trenutno razmatra ili se razmatrao pred sudom. 12 Prema podacima iz skraćene verzije Godišnjeg izvještaja ombudsmana za 2006. godinu, str. 6. 13 Tako je u 2006. godini zaključen 41 slučaj (Isto, str. 10).

30


MODERNA UPRAVA

uputiti je organu o kojem je riječ, koji je u obavezi da pruži detaljno obrazloženje u odgovoru, u roku od tri mjeseca14. Ako odgovor ne bude zadovoljavajući, ombudsman će pripremiti specijalni izvještaj o tom slučaju i podnijeti ga Evropskom parlamentu. To je krajnje sredstvo koje ombudsmanu stoji na raspolaganju. Usvajanje potrebne rezolucije u Parlamentu spada u vršenje njegovih ovlaštenja tj. stvar je političke odluke većine članova Parlamenta. U 2006. godini su pripremljena dva specijalna izvještaja. U prvom je Ombudsman pozvao Savjet Evropske unije15 (Savjet) da razmotri izbor jezika koji se koriste na internet stranici Predsjedništva Evropske unije. Naime, ta stranica je sadržavala samo prezentacije na engleskom i francuskom jeziku, a jedno udruženje iz Njemačke je uputilo žalbu u kojoj se navodi da treba da bude zastupljena i njemačka jezička varijanta. Savjet se branio time da je država koja predsjedava Savjetom pojedinačno odgovorna za uređenje prezentacije. Ombudsman se s tim nije složio, pa je uputio specijalni izvještaj Parlamentu16. Ombudsman može istrage provoditi i na vlastitu inicijativu, ako ocijeni da za to postoje opravdani razlozi. To će najčešće biti slučaj kada žalbu podnese neovlašteno lice ili ima osnova za sumnju da neko tijelo pokazuje sistemske nedostatke u svom radu. Tako je npr. u 2006. godini evropski ombudsman samoinicijativno istraživao pravila i politiku prijema lica na stažiranje u Evropski parlament, gdje je ustanovio da se vrši diskriminacija prema godinama starosti. Zahvaljujući tome, Parlament je postupio prema preporuci ombudsmana i ukinuo gornju starosnu granicu za stažiste17. V ZNAČAJNIJI STATISTIČKI PODACI ZA 2006. GODINU Prema podacima koji su objavljeni u Godišnjem izvještaju za 2006. godinu, proizlazi sljedeće: 1. od 3830 podnesenih žalbi, 78,5 % je bilo izvan mandata ombudsmana, jer se nisu odnosile na neku instituciju ili tijelo Evropske unije, nisu bile podnesene od ovlaštenog lica, ili se nisu odnosile na maladministraciju, 2. od ostatka, u 57,5% slučajeva provedena je istraga, a ostatak žalbi nisu bile prihvatljive jer unutrašnja pravna sredstva nisu bila iscrpljena, postupci su se vodili pred sudovima, ili je bio istekao rok za njihovo podnošenje, 3. najviše žalbi se odnosilo na rad Evropske komisije, a zatim slijede Služba za zapošljavanje osoblja, Evropski parlament, te Savjet Evropske unije, 4. najčešći slučajevi maladministracije odnosili su se na neispunjenje preuzetih obaveza, greške u primjeni prava, nemar, diskriminaciju, nepotrebno odlaganje, nepravične procedure, tj. zloupotrebu ovlaštenja, nedostatak transparentnosti, uključujući uskraćivanje informacija, 14

Takvih je bilo 13 slučajeva u 2006. godini (Isto, str. 11). Kada se Savjet ministara EU sastane na nivou šefova država ili vlada on postaje tzv. Evropski savjet. 16 Drugi primjer je objašnjen na str. 12 Godišnjeg izvještaja za 2006. godinu. 17 Isti izvor, str. 13. 15


31

MODERNA UPRAVA

5. u 28 slučajeva predloženo je prijateljsko rješenje, u 13 slučajeva pripremljene su preporuke, a u dva slučaja specijalni izvještaji su upućeni Evropskom parlamentu, 6. u 250 slučajeva istraga je zatvorena zbog toga što nije pronađena maladministracija (neosnovane žalbe), ili je slučaj bio riješen od strane dotične institucije, odnosno podnosilac žalbe je od nje odustao, 7. najviše žalbi stiglo je iz Španije, Njemačke, Francuske, Belgije i Poljske. U poređenju sa brojem stanovnika, najviše žalbi je stiglo iz Luksemburga, Malte i Kipra. VI ODNOSI OMBUDSMANA SA INSTITUCIJAMA I TIJELIMA EVROPSKE UNIJE Ombudsman posebnu pažnju posvećuje konstruktivnim odnosima sa tijelima i institucijama čiji rad prati i kontroliše. Odnosi podrazumijevaju redovne sastanke i zajedničke manifestacije. Sve to je u funkciji edukativnog rada jer ombudsman objašnjava svoju ulogu i ovlaštenja, te tako doprinosi podizanju svijesti kod građana, ali i prevenciji kršenja prava. Svako tijelo ili institucija odredilo je lice odgovorno za kontakte sa ombudsmanom, kako bi se komunikacija oslobodila suvišne formalnosti i gubljenja vremena. Kako se oko 75% žalbi ombudsmanu odnosi na tijela ili institucije za koje on nije nadležan (nacionalne organe država članica)18, posebna pažnja se posvećuje i kontaktima sa nacionalnim ili regionalnim institucijama ombudsmana i sličnim tijelima u državama članicama, posebno preko Evropske mreže ombudsmana19. U takvim slučajevima, uz prethodno pribavljenu saglasnost podnosioca žalbe, Evropski ombudsman predmet prosljeđuje nadležnom tijelu unutar države članice na dalji postupak. Posebnu važnost Evropski ombudsman posvećuje pravilnom i permanentnom informisanju građana. Njegova internet stranica sadrži sve potrebne podatke u tom cilju, pripremljen je informativni materijal koji jednostavnim jezikom građanima objašnjava šta ombudsman može učiniti, a šta prevazilazi njegove nadležnosti, te koja druga sredstva su na raspolaganju. Žalba se može podnijeti i elektronskim putem20. Osim pisanih materijala, pažnja se posvećuje i prezentacijama na raznim forumima, konferencijama, seminarima i raznim sastancima (oko 120 ih je bilo samo tokom 2006. godine21), a posebno onima gdje se sastaju ombudsmani iz država članica. Njihovom edukacijom pomaže se kvalitetnom informisanju i podizanju svijesti građana u državama članicama, te time sprečava gubljenje vremena podnošenjem žalbi nekompetentnom tijelu. 18

Isto, str. 2. European Ombudsmen Network. 20 Na taj način je podneseno 57% od ukupnog broja žalbi u 2006. godini. 21 Podatak iz Godišnjeg izvještaja za 2006, str. 17. 19

32


MODERNA UPRAVA

Veoma važan segment aktivnosti uspješnog ombudsmana odnosi se na saradnju sa medijima. Objavljivanje obavještenja za javnost, intervjui za razne medije od strane samog ombudsmana, pres konferencije i sl., veoma su važan segment najjednostavnije komunikacije sa građanima i najbrži put da prava informacija dođe do njih. Konačno, treba reći da Evropski ombudsman sa 57 zaposlenih u 2006. godini i budžetom za 2007. godinu od 8.152.800 EUR22, predstavlja snažan mehanizam koji ima sve pretpostavke da bude istinski garant poštovanja prava na dobru administraciju u Evropskoj uniji. VII ZAKLJUČAK Institucija ombudsmana je u savremenom, razvijenom i pomalo birokratizovanom društvu veoma korisna i potrebna za nesmetano uživanje prava građana. To je neformalno sredstvo kojem se građani obraćaju kada njihovi napori da ostvare svoja prava u komunikaciji sa državnom upravom ostanu bez uspjeha. Ombudsman mora da obezbijedi provođenje svih standarda koje traži od drugih tijela i institucija, kako bi građani u njega imali povjerenje i kako bi mogao svojim primjerom da utiče na one kojima se obraća. Zato smatramo da Evropski ombudsman može da bude uzor za ostale ombudsman institucije kako da organizuju svoj rad, a posebno kako da komuniciraju sa korisnicima svojih usluga. Executive Summary The author of this paper showed in brief tenure and dealing with complaints at the European Ombudsman. The European Ombudsman was established with the Maastricht Agreement, when the European Union was established. The main task of this institution is to follow execution of EU citizens' right on good administration. Physical and legal entities which think that an EU body or institution has violated their right on good administration may submit an appeal with the European Ombudsman. In order to efficiently solve problems of citizens who submit appeals which are not included in the authority of the European Ombudsman , this institution cooperates with national institutions for protection of civil rights and freedoms, through European Ombudsman Network, as well as in other ways.

22

Str. 19 Godišnjeg izvještaja za 2006.


33

MODERNA UPRAVA

34


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Mile Dmičić MODERNIZACIJA, PROFESIONALIZAM I USAVRŠAVANJE LOKALNE SAMOUPRAVE U SISTEMU USTAVNIH PROMJENA U BiH

REZIME U cilju poboljšanja uslova za organizaciju i funkcionisanje lokalnih vlasti u pružanju usluga građanima, neophodno je obezbijediti punu profesionalizaciju javnih službi, moderno i profesionalno vođstvo, kompetentno i motivisano osoblje lokalne uprave, posvećeno razvoju lokalne samouprave; dodjelu većih nadležnosti jedinicama lokalne samouprave; depolitizaciju javnih i upravnih funkcija; definisanje načina i obima prenosa i obaveze odgovarajućeg i redovnog finansiranja vršenja prenesenih i poslova javnih ovlašćenja; donošenje i sprovođenje strategije razvoja lokalne samouprave; primjenu programa edukacije, kompjuterizacije i umrežavanja organa i institucija lokalne samouprave; stvaranje uslova za primjenu evropskih standarda i kriterijuma; uključivanje u procese evroatlantskih integracija. Teorijsko-metodološki okvir tretiranja i određenja lokalne samouprave Lokalna samouprava je jedno od najsloženijih pitanja ustavnopravne teorije i praktične organizacije i funkcionisanja vlasti.1 Na teorijskom planu smatra se "da je malo društvenih pojava o čijoj biti postoje tako različita mišljenja i teorije kao što je lokalna zajednica" (E. Pusić). Poteškoće se javljaju prvenstveno zbog slojevitog i kompleksnog sadržaja, suštinskog, pa i terminoloških razlika u određivanju klasifikacije, tipova i funkcija lokalne samouprave. Postoje različite klasifikacije lokalne samouprave, tako da se mogu razlikovati četiri osnovna sistema zasnovana na: (1) neposrednom upravljanju od strane građana; 1

Analiza teorijskih određenja i empirijskih stanja pokazuje da je odnos centralnih i necentralnih organa središnje pitanje fenomena lokalne samouprave. On se, uglavnom, ogleda u tome da li necentralni organi dobijaju manje ili više nadležnosti, odnosno da li se necentralnim organima povećavaju ili smanjuju nadležnosti. Komparativna analiza lokalne samouprave, uglavnom, pokazuje da se odnos centralnih i necentralnih organa pretežno odvija po načelu dekoncentracije i decentralizacije. Tako se dekoncentracijom samo najavljuje tendencija prenošenja ovlašćenja (vlasti) na niže organe, odnosno prenošenje poslova i zadataka u manjem ili većem obimu, ali bez transfera vlasti. Međutim, decentralizacija znači prenošenje ovlašćenja na niže organe sa punim pravom odlučivanja u sferi prenesene nadležnosti, pri čemu se mijenja status i centralnih i necentralnih organa. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

35

MODERNA UPRAVA

(2) na isključivom predstavničkom sistemu i principu kabinetske vladavine, odnosno podjele vlasti; (3) na predstavničkom sistemu i principu predsjedničke, komisijske ili menadžerske vladavine, i (4) na predstavničkom sistemu i principu komitetske ili kolegijalne vladavine, ili na principu skupštinske vladavine (J. Đorđević). Istovremeno, tipovi lokalne samouprave najčešće se određuju prema sljedećim kriterijumima: – prvo, u svim zemljama u kojima postoji lokalna samouprava, a postoji skoro u svim zemljama, njena struktura i funkcije nisu iste; – drugo, negdje se zadovoljavaju da imaju samo opštinu kao jedan stepen, dok drugi smatraju da se funkcija lokalne samouprave može ostvariti samo ako postoje dva ili tri stepena lokalne samouprave; – treće, politički razlozi su bitni, tj. da li centralna vlast želi jaču ili slabiju lokalnu samoupravu, odnosno da li se demokratija javlja kao stvarnost ili kao nagovještaj i obećanje, i – četvrto, uticaj tradicije je dosta velik na to kakav će biti tip lokalne samouprave. Sadržajno definisanje lokalne samouprave može se posmatrati kroz sljedeća teorijska gledišta: a) lokalna samouprava je oblik odlučivanja i upravljanja lokalnih zajednica, na užoj teritoriji, neposredno od strane njenih stanovnika ili putem njihovih predstavništava koje oni neposredno biraju i drugih lokalnih organa (R. Marković); b) lokalna autonomija je neposredno promišljena kombinacija ideja decentralizacije i demokratije (H. Kelzen); c) upravo u opštini leži snaga slobodnih naroda... bez opštinskih institucija neka nacija može sebi stvoriti slobodnu vlast, ali ne može posjedovati slobodarski duh (A. Tokvil); d) slobodno rečeno, građani preuzimaju ulogu lokalnih organa u vršenju najznačajnijih nadležnosti lokalne zajednice (P. Nikolić); e) lokalna samouprava je ne samo oblik ograničenja centralizma, već i samostalna ustanova, nezavisna od centralnih institucija zemlje (J. Đorđević); f) lokalna samouprava je skup lokalnih organa koji se ne bave centralnom nego lokalnim funkcijama i nad čijim radom centralni organi vrše veći ili manji stepen nadzora (M. Jovičić); e) od prve pojave lokalne samouprave do danas postavljalo se pitanje odnosa centralnih i necentralnih državnih organa. Opšte je pravilo da centralni organi državne vlasti ostvaruju svoje funkcije na cijelom području države, dok necentralni (lokalni) organi obavljaju te poslove samo na užoj državnoj teritoriji. Pod centralnim državnim organima podrazumijevaju se klasični državni organi koji obavljaju zakonodavnu, upravnu i sudsku funkciju. Lokalni ili necentralni organi su svojevrsni indikator demokratizacije jednog društva i obuhvataju prije svega različite organe lokalne samouprave. Bez obzira na naziv i vrstu, necentralni organi su uvijek, u većoj ili manjoj mjeri, vezani za centralne državne organe (A. Đurđev). Komparativno posmatrano, mnoge države usvojile su model dekoncentracije nadležnosti, s tim da dekoncentracija nije i decentralizacija, jer dekoncentracijom se samo najavljuje tendencija prenošenja ovlaštenja na niže organe, odnosno prenošenje poslova i zadataka u manjem ili većem obimu, ali bez transfera vlasti. Uglavnom, u velikom broju slučajeva centralni organi zadržavaju za sebe pravo da daju obavezne direktive nižim organima i da poništavaju njihove odluke, čime se zadržava normativni i faktički sistem hijerarhije, dok je decentralizacija prenošenje ovlašćenja na niže organe

36


MODERNA UPRAVA

sa punim pravom odlučivanja u sferi prenesenih nadležnosti. Pri tome se mijenja status i centralnih i necentralnih organa i stvaraju novi odnosi između centralnih i necentralnih organa. Posebnost ovoga modela je to što organe izvršne vlasti – načelnika i gradonačelnika – biraju građani neposredno, tako da načelnik i gradonačelnik izražavaju moć izborne baze i legitimitet građana. Na taj način u monokefalnom subjektu – načelniku postoji multikefalna snaga građana. Nenaviknuti na egzistenciju istovremeno dva subjekta izabrana od građana – načelnika i skupštine jedinice lokalne samouprave, često dolazi do sukoba nadležnosti, gdje se svaki od ova dva subjekta nastoji pokazati kao reprezentant građana i da samo on može samostalno rješavati brojna pitanja u lokalnoj samoupravi. Iz nekoliko razloga se sve više aktuelizuje odnos centralnih i necentralnih organa i zajednica: Prvo, zbog toga što bi u modelu prevladavanja državnog, odnosno entitetskog monocentrizma lokalna samouprava postajala njihov servis izvršenja poslova, sputavajući osnovnu ideju postojanja i funkcionisanja lokalne samouprave. Drugo, što se u organima opština i gradova javlja tendencija nadmoći u jednom slučaju izvršne vlasti – načelnika i uprave nad izbornim organom – skupštinom, a u drugom slučaju nadmoći izborne vlasti – skupštine i odbornika nad izvršnom, odnosno upravnom vlašću. Treće, što se u polarizaciji između državne odnosno entitetske i lokalne vlasti, kao i suprotnosti unutar lokalne vlasti marginalizuju i temelji lokalne samouprave, posebne institucije neposredne demokratije (referendum, građanska inicijativa, narodni veto, peticije, zborovi i skupštine građana i drugo). Uglavnom, u praksi preovladavaju tri tipa jedinica lokalne samouprave2: 1. Jednostepena lokalna samouprava sastoji se u postojanju samo jednog tipa jedinice lokalne samouprave, a to je najčešće opština. Opština kao osnovna i nezamjenljiva jedinica lokalne samouprave postoji u svim zemljama bilo kao jednostepena, dvostepena ili trostepena. Jednostepena lokalna samouprava može biti samo sa dvije varijante: prvo, čista jednostepenost gdje između opštine i centralne vlasti nema nikakvih jedinica, i drugo, da je opština jedan i jedinstven tip lokalne samouprave, ali između opštine i centralne vlasti postoji neki organ koji nije drugi stepen lokalne samouprave, već ima ulogu posrednika između centralne vlasti i opštine. Najčešće je to okrug kao administrativna organizacija, a ne jedinica vlasti lokalne samouprave. 2. Dvostepena lokalna samouprava je u zemljama gdje, pored opštine kao osnovne jedinice lokalne samouprave, postoji još jedna jedinica koja je iznad opštine i povezuje se sa centralnom državnom vlašću. Pri tome, podjela nadležnosti između O obilježjima, ostvarivanju i tendencijama lokalne samouprave pisali su brojni autori: Miodrag Jovičić, Veliki ustavni sistemi, IRO "Svetozar Marković", Beograd 1984; Pavle Nikolić, Ustavno pravo, NIU "Službeni list SRJ", Beograd 1993; Ratko Marković, Ustavno pravo i političke institucije, "Službeni glasnik", Beograd 1995; Rajko Kuzmanović, Ustavno pravo, Pravni fakultet; Banja Luka 1999; Aleksandar Đurđev, Lokalna samouprava, Pravni fakultet, Novi Sad 1997; Grupa autora, Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, OEBS, Sarajevo 1999. godine i dr.

2


37

MODERNA UPRAVA

dvostepene lokalne samouprave je izuzetno važno pitanje. U zemljama gdje postoji dvostepena lokalna samouprava, njihova podjela je riješena tako "što se opštine bave izvjesnim osnovnim funkcijama lokalne samouprave, dok su sve ostale prepuštene jedinicama drugog stepena"3. Dvostepena lokalna samouprava postoji u SR Njemačkoj (Gemeide i Kreis), Italiji (comuna i provincia), Francuskoj (comune i department), Belgiji (comune i province), Švedskoj (comun i lan), Bugarskoj (opština i okrug) i dr. 3. Trostepena lokalna samouprava postoji u sistemima u kojima između opštine i centralne vlasti imaju još dva stepena lokalne samouprave. Ovakav tip lokalne samouprave postoji u Engleskoj (patrish, district i country), Poljskoj (gromada, powait i wojwodstawa), a tako je i u Albaniji, Mađarskoj, Kini.4 Aktuelno stanje, glavne poruke i trenutni status lokalne samouprave u evropskim zemljama U većini savremenih političkih sistema, posebno u onima koji sve više uvažavaju model regionalne države5, osnovna jedinica lokalne samouprave je opština. Njeno mjesto u pojedinim modelima organizacije države pokazuju primjeri evropskih država u kojima i nema većih razlika, pa i kada su u pitanju decentralizovane federalne države – Njemačka i Austrija, ili unitarne – Francuska, Holandija, Švedska, Francuska. Sa stanovišta nastanka, razvoja, strukture i funkcije lokalne samouprave, razmotrićemo osnovne karakteristike lokalne samouprave u nekoliko zemalja: 1. Švajcarska je zemlja sa najdužom tradicijom lokalnog organizovanja, počev od trinaestog vijeka, od kada su počeli da se razvijaju prvi oblici lokalne samouprave, koji su u funkciji sve do danas. Švajcarska, naime, ima jednostepenu samoupravu čija je osnovna jedinica opština, s tim što unutrašnja organizacija lokalne samouprave može biti različita, o čemu odlučuje svaki kanton posebno, a njen spoljnji organizacioni oblik je unificiran – jedinstven i može biti samo opština (commune). Tako Švajcarska ima oko 3.000 opština koje su različito raspoređene u kantonima (od četiri do 400 opština u jednom kantonu). Opštinska skupština je najviši organ vlasti u opštini (Assembiee communale) ili u nekim opštinama opštinsko vijeće (Conseil Communal). Opštinske skupštine ili opštinska vijeća su jednodomna i broje prosječno od 35 do 40 članova. U svim opštinama postoji izvršni odbor (ili upravni savjet) od pet do 15 članova, koje biraju građani, a njima rukovodi predsjednik (maire), koji je ujedno i predsjednik opštine. U opštinama, građani se u ostvarivanju svojih prava koriste različitim oblicima neposredne demokratije kako putem opštinskih, tako i kantonalnih i federalnih

Miodrag Jovičić, Struktura i teritorijalna osnova lokalne samouprave u evropskim zemljama, Beograd, 1974, str. 30. 4 Rajko Kuzmanović, Ustavno pravo, Pravni fakultet u Banjoj Luci, 1999. godine. str 555–557. 5 Miodrag Jovičić, Regionalna država, "Bojat", Beograd, 1996, str. 106–116. 3

38


MODERNA UPRAVA

organa. Osnovni oblici neposredne demokratije su: 1) masovne skupštine, 2) referendum, i 3) narodna inicijativa. 2. Engleska je veoma rano razvila lokalnu samoupravu, prvobitno kao dvostepenu, sa dva oblika: seoska (ruralna) i gradska (urbana) samouprava, a kasnije trostepenu. Sistem lokalne samouprave se često naziva i komitetski (committee sistem). Pored tradicionalnih ustavnih i drugih državnih akata iz srednjeg vijeka, jedan od najznačajnijih je zakon "Akt o lokalnoj samoupravi" iz 1933. i 1993. godine. Zapravo, postoje dva sistema vlasti: prvi sistem čine centralni organi, a drugi sistem sačinjavaju lokalni regioni. Postoji tradicionalni i srednjovjekovni oblik lokalne samouprave koji čine tri vrste jedinica: okrug (counties), srezovi (disctricts) i parohije (aprishes). Zemlja je podijeljena na 53 okruga, kojih ima dvije vrste: metropolski i obični okruzi. 3. Italija, u osnovi, ima francuski administrativni sistem prilagođen njenom opštem društvenom i ekonomskom razvoju. Ona je podijeljena na 30 regiona, od kojih pet imaju širu regionalnu autonomiju, 95 provincija i oko 8.000 opština, a prosječna veličina opštine je oko 7.000 stanovnika. Opštine imaju široka ovlašćenja, ali su podvrgnute strogoj kontroli od strane viših upravnih organa, organa provincije. Na području provincije postoje odvojene administracije, jedna je od predstavnika lokalne uprave, a druga je decentralizovana jedinica državne uprave, na čijem čelu je perfekt. Nakon 1972. godine izvršeno je prenošenje dijela centralnih upravnih funkcija na regione koji imaju ekonomski razvijene funkcije. Prihode ostvaruju kroz poreze, regionalne koncesije, sredstva iz budžeta centralne uprave, a mogu raspisivati zajmove i izdavati obveznice. 4. Savezna Republika Njemačka se sastoji od pokrajina koje imaju status federalnih jedinica i one se dijele na srezove i nezavisne gradove. U okvirima srezova postoje tri tipa administrativno-upravnih jedinica: gradovi, opštine i savez opština. Karakteristika saveza opština je u tome da ga čine opštine koje nemaju sopstvenu administraciju. Napominjemo da je 1977. godine izvršena administrativno-teritorijalna reforma sa ciljem okrupnjavanja lokalnih jedinica, ali ova zemlja i danas ima 8.426 opština i 237 srezova. 5. Austrija ima trostepeni model političko-teritorijalne organizacije prostora i ona ima dugu tradiciju. Kao država sa federalnim ustrojstvom ona je podijeljena na devet pokrajina, u okviru kojih postoje srezovi i opštine (ima ih oko 2.300) i one predstavljaju osnovne administrativne jedinice. S obzirom na broj stanovnika, prosječna veličina opština je oko 3.500 stanovnika. Srezovi su u Austriji međustepenica između opštine i pokrajina i imaju svoj autonomni status. 6. Grčka je podijeljena na prefekture (nomoi) ili regione, gradske opštine (demos) i opštine (konoites). Prefekture su podijeljene na provincije koje su geografska područja sa decentralizovanim državnim službama. One osnivaju administrativne distrikte, za pojedina ostrva, kojima upravlja perfekt. Osnovne jedinice lokalne samouprave su opštine (ima ih 5.760) i gradske opštine (ima ih 276). Potrebno je istaći da je Grčka 1986. godine uvela region kao novu administrativnu jedinicu, koji ima značajne funkcije u oblasti ekonomskog i socijalnog planiranja i razvoja.


39

MODERNA UPRAVA

7. Francuska je veoma rano razvila sistem lokalne samouprave. Ona je prije dvije stotine godina, od buržoaske revolucije 1789, imala lokalnu samoupravu. Lokalna samouprava ima oslonac u opštini kao čvrstoj osnovnoj jedinici lokalne samouprave. Opštinski savjet je kolegijalno i demokratsko tijelo. Drugi stepen lokalne samouprave su departmani, čiji su organi: savjet, perfekt i stalna komisija. Broj članova savjeta zavisi od broja kantona (opština) u departmanu, a iz svake opštine se bira po jedan član savjeta. Njegovo postojanje znači da je u stvari departman jedinica i centralne i lokalne vlasti. Međutim, tačno su određeni odnosi u departmanu pa se centralna vlast ne miješa sa lokalnom ali ni lokalna ne može preći svoje granice. Departmanska komisija ima sedam članova koje bira generalni savjet i ona vrši neke kontrolne funkcije, posebno kontrolu finansija. 8. Lokalna samouprava u Srbiji i Crnoj Gori6 zasniva se na nadležnostima opštine kao osnovne lokalne jedinice (zajednice). Opština ima dvije vrste nadležnosti: izvornu (samostalnu) i decentralizovanu (prenijetu). Zakonom se precizno utvrđuje koji su to poslovi povjereni od strane države (za koje je ona nadležna), a koji su to izvorni poslovi lokalnih jedinica. "Za obavljanje izvornih poslova važi sistem zakonske enumeracije, a za obavljanje prenijetih poslova važi sistem generalne klauzule" (R. Marković). Ustavnopravna rješenja o lokalnoj samoupravi u Bosni i Hercegovini i entitetima 1. Koncepciju, stanje i razvoj lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini moguće je posmatrati samo u svjetlu karakteristika njenog državnopravnog uređenja, pravnog sistema i organizacije državne vlasti.7 Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži nijednu izričitu odredbu o lokalnoj samoupravi. Samo se u ovom ustavu na jednom mjestu govori o teritorijalnoj organizaciji Bosne i Hercegovine, u odredbi kojom se utvrđuje obaveza entiteta i svih njihovih administrativnih jedinica da su dužni pridržavati se ovog ustava i opštih načela međunarodnog prava. Upravo ovakav ustavni zahtjev znači obavezu svih nosilaca javnih funkcija u Bosni i Hercegovini da moraju poštovati: – osnovni demokratski princip utvrđen u ustavu Bosne i Hercegovine, da je Bosna i Hercegovina "demokratska država koja funkcioniše u skladu sa zakonom i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora", – ustavno određenje da su "opšta načela međunarodnog prava sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta", – jedan od osnovnih principa međunarodnog prava – da je lokalna samouprava među osnovnim temeljima svakog demokratskog sistema i da je pravo građana da Ustav SRJ i ustavi Republike Srbije i Republike Crne Gore, "Službeni glasnik", Beograd, 1995. godine. 7 Neđo Miličević, Hilmo Pašić, Zdravko Zlokapa, Anton Štitić, Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini – OEBS – Ured za demokratizaciju, Sarajevo 1999. 6

40


MODERNA UPRAVA

učestvuju u vođenju javnih poslova demokratski princip koji važi u svim zemljama razvijene demokratije. Međutim, iako ne regulišu izričito pitanja lokalne samouprave, normativna rješenja u Ustavu Bosne i Hercegovine daju ustavnu osnovu i okvir za uređivanje svih odnosa u ustavima i zakonima entiteta, shodno načelima međunarodnog prava i u oblasti lokalne samouprave. Ustav Bosne i Hercegovine8, kao i ustavi Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine, ne sadrže konzistentnu koncepciju lokalne samouprave. Međutim, donošenjem zakona o lokalnoj samoupravi i teritorijalnoj organizaciji, kao i njihove inovacije primjereno svjetskim i evropskim standardima, omogućava se uređivanje: načela lokalne samouprave i lokalne uprave u opštini i gradu, način i uslovi njihovog formiranja, sopstveni i preneseni poslovi, organi tih zajednica, finansiranje, odnos republičkih organa i organa lokalne samouprave i vršenje nadzora i kontrole nad njihovim radom. S obzirom na to da je Bosna i Hercegovina članica Savjeta Evrope i da je ratifikovala Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, razumljivo je uspostavljanje sistema decentralizacije vlasti i demokratskih načela kao glavnih opredjeljenja ove države. Prava povjerena lokalnim vlastima će, po pravilu, biti puna i isključiva i ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane centralne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom. Evropska povelja garantuje osnove lokalnih demokratija, te od država koje su je slobodnom voljom usvojile traži da ona za te zemlje ima značaj jačeg pravnog akta, da kao međunarodni sporazum bude pravni izvor za domaće zakonodavstvo. 2. Republika Srpska u svojoj unutrašnjoj teritorijalnoj i ustavnopravnoj organizaciji vlasti ima organizovan sistem lokalne samouprave. Lokalna samouprava je jedan od temelja ustavnog uređenja Republike Srpske, iako Ustav Republike Srpske ne sadrži ni jednu opštu normu kojom bi se garantovalo pravo građana na lokalnu samoupravu, što čini sadržaj većine savremenih ustava. Lokalna samouprava je stavljena u isti nivo s drugim osnovnim društvenim institucijama, i dobila je karakter temeljnog društvenog odnosa na kojem se zasniva ostala socijalna infrastruktura. Ustav proglašava prava jedinica lokalne samouprave granicom koju državni organi ne smiju da pređu i na taj način štiti njihovu autonomiju. Lokalna samouprava je jednostepena, odnosno monotipska, u kojoj građani imaju određen stepen samostalnosti i sloboda u obavljanju određenih poslova, prava i dužnosti. Iako se lokalna samouprava ostvaruje u opštini, Ustavom je data mogućnost da se zakonom povjeri vršenje poslova lokalne samouprave i gradu. U opštini se, dakle, vrše poslovi od neposrednog interesa za građane utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine. Takvi poslovi su izvorni, a Republika može zakonom povjeriti vršenje pojedinih poslova opštini, pa su takvi poslovi preneseni. S obzirom na to, položaj opštine kao teritorijalne jedinice i jedinice lokalne samouprave utvrđeni su i Zakonom o lokalnoj samoupravi.9 Ona ima svoje izvorne i prenesene nadležnosti. 8

Ustav Bosne i Hercegovine, Dokumenti Dejton–Pariz, Banja Luka, 1998. Ova oblast je prvobitno bila uređena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske", br. 11/94, 6/95, 15/96 i 6/97). Narodna skupština Republike Srpske, na Osmoj sjednici održanoj 18. novembra 1999. godine, donijela je Zakon o lokalnoj samoupravi, koji je objavljen u "Službenom glasniku Republike Srp-

9


41

MODERNA UPRAVA

Od samog početka, uključujući i njegove dosadašnje promjene, Ustav Republike Srpske nije normirao jasan i konzistentan koncept lokalne samouprave. Ustavne norme sadrže i protivrječan odnos prema lokalnoj samoupravi. Lokalnoj samoupravi je, s jedne strane, eksplicitno posvećeno nekoliko članova Ustava i ona se ubraja u temelje na kojima počiva ustavno uređenje ovog entiteta, dok se, s druge strane, sve te odredbe odlikuju velikom uopštenošću, što ne daje sigurniji ustavnopravni okvir i jasan obavezujući pravac za postupanje zakonodavca u regulisanju lokalne samouprave. Usvojeni model ne omogućava i ne uspostavlja mogućnost razlika u organizovanju i funkcionisanju lokalne samouprave prema socijalnim, demokratskim i drugim specifičnostima pojedinih područja. Ustavom je lokalna samouprava navedena zajedno sa onim najznačajnijim društvenim odnosima koji su presudni za kvalitet državnog i političkog uređenja jedne zemlje. Bilo bi logično očekivati da se tako jaka proklamacija na siguran način ustavnopravno situira, sve do takve operacionalizacije koja osigurava dosljednu primjenu u praksi. Ustav potvrđuje demokratsku orijentaciju i utvrđuje položaj lokalne samouprave uvodeći princip ograničavanja državne vlasti.10

ske", broj 35/99, od 6. decembra 1999. godine. Iako je Zakon stupio na snagu 14. decembra 1999. godine, on će se primjenjivati nakon održanih narednih lokalnih izbora. Ustavni osnov za donošenje ovog zakona sadržan je u članu 102. Ustava Republike Srpske, prema kome se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom. Potom je donesen novi Zakon o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 101/04) koji je stupio na snagu 1. januara 2005. godine. U početnoj fazi stvaranja Ustava, u prvoj njegovoj verziji, bilo je sadržano 14 članova, od kojih je u konačnoj verziji ostalo samo tri člana, i to u poglavlju "Teritorijalna organizacija". U skladu sa redukcijom teksta tekao je proces postepene marginalizacije uloge lokalne samouprave u političkom sistemu. Česte promjene Ustava, koje su se odnosile i na oblast lokalne samouprave, dodatno su otežale njegovo tumačenje i primjenu, što je prouzrokovalo ozbiljne teškoće u ostvarivanju lokalne samouprave. Tranzicija lokalne samouprave u Republici Srpskoj se u prvoj fazi od 1994. do 1999. godine ograničavala na smanjenje nadležnosti opštine, što se pravdalo objektivnim uslovima izgradnje političkog sistema i ustavnog poretka koji su karakterisala dva protivrječna procesa: – centralizacija, kao rezultat napora države da u ratnim uslovima maksimalno mobiliše sve materijalne, društvene i ljudske mogućnosti, i – jačanje relativne autonomnosti opštine, kao vid stvarne decentralizacije, što je posljedica neefikasnog funkcionisanja republičkih institucija. 10 To je jedna od osnovnih ideja moderne ustavnosti o ograničavanju državne vlasti Ustavom: "ljudska prava i slobode, jednakost pred zakonom, samostalnost i jednak položaj preduzeća i drugih organizacija, ustavni položaj i prava jedinica lokalne samouprave, osnova su i mjera ovlašćenja i odgovornosti republičkih organa". Ovom je odredbom Ustav ujedno postavio barijeru kojom je zaštitio najvažnije društvene institucije i vrijednosti od naknadnog posezanja države.

42


MODERNA UPRAVA

Opština11 je definisana kao osnovna jedinica lokalne samouprave, kojoj se Ustavom, sistemom pozitivne enumeracije, decidirano utvrđuju njene nadležnosti koje ona ostvaruje preko svojih organa u skladu sa zakonom. Istovremeno, utvrđeno je da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom, a da se zakonom može gradu povjeriti vršenje poslova lokalne uprave. Takvo ustavno određenje i kasnije zakonodavstvo o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi ne definiše pravni položaj gradova. Ova ovlašćenja, kao što je poznato, pripadaju klasičnim poslovima lokalne samouprave ali bi vjerovatno bilo bolje da nisu tako decidirano utvrđene u Ustavu pošto se djelokrug jedinica lokalne samouprave stalno mijenja, pa ustavne formulacije, ako su preuske, mogu u dogledno vrijeme da se pojave kao ograničavajući faktor. Ustavotvorac je ovu situaciju pokušao da preduprijedi odredbom da opština, pored navedenih, obavlja i druge poslove utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine. Ustav sadrži i odredbu da se "sistem lokalne samouprave uređuje zakonom", čime je stvoren ustavni osnov ne samo za donošenje posebnog zakona o lokalnoj samoupravi, već i za ostale zakone kojima je ova oblast regulisana. Modernizacija pravnog i političkog sistema, u cilju njihovog približavanja savremenim razvijenim evropskim državama, pa i mogućoj budućoj integraciji u njihove šire institucionalne okvire, imala je za neminovnu posljedicu, između ostalog, i preobražaj lokalne samouprave u nas, s obzirom na to da je lokalni nivo teritorijalnog i funkcionalnog organizovanja naličje kvaliteta države i društva. On je obuhvatio, ili bi 11

Član 102 Ustava sadrži striktno pobrojana ovlašćenja opštine: "Opština preko svojih organa u skladu sa zakonom: 1. donosi program razvoja, urbanistički plan, budžet i završni račun, 2. uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, 3. uređuje i obezbjeđuje korišćenje gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora, 4. stara se o izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja, 5. stara se o zadovoljavanju potreba građana u kulturi, obrazovanju, zdravstvenoj i socijalnoj zaštiti, fizičkoj kulturi, informisanju, zanatstvu, turizmu i ugostiteljstvu, zaštiti životne sredine i drugim okolnostima, 6. izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, 7. obrazuje organe, organizacije i službe za potrebe opštine i uređuje njihovu organizaciju i poslovanje, 8. obavlja i druge poslove utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine" (član 102 Ustava)." Amandmanom XIII na Ustav Republike Srpske, bilo je utvrđeno da ima pravo i zakonodavne inicijative, odnosno da bude predlagač zakona pred Narodnom skupštinom. Kasnije je, promjenom Ustava 1994. godine, to njeno pravo izostalo, što je posljedica težnje za centralizacijom, odnosno sužavanje ranije proklamovanih prava lokalnih zajednica. Istina, i Ustav (član 67 stav 2) daje mogućnost da se organima i organizacijama u opštini može povjeriti izvršavanje zakona i ostalih propisa i opštih akata iz okvira prava i dužnosti Republike. Zakonom o lokalnoj samoupravi Republika propisano je da se opštini može povjeriti vršenje pojedinih poslova opštini, kada se ocijeni da se na taj način obezbjeđuje efikasnije i racionalnije ostvarivanje prava i dužnosti građana, te uspješnije vršenje određenih poslova za Republiku. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

43

MODERNA UPRAVA

trebalo da obuhvati, sve dimenzije lokalne samouprave – od modela lokalne samouprave, preko uređivanja odnosa centralne i lokalne vlasti na vertikalnoj i horizontalnoj ravni, unapređivanja postojećih i uvođenja novih institucija, kvantitativne i kvalitativne promjene njihovih djelatnosti i funkcija, organizacionih promjena i kadrova novog profila, drukčijeg uređivanja lokalnih finansija, novog odnosa građana prema lokalnoj samoupravi i vlasti do potpunijeg pravnog uređivanja i efikasnijeg ostvarivanja i zaštite ljudskih prava i sloboda.12 3. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine utvrdio je da je Federacija "jedan od dva entiteta od kojih se sastoji država Bosna i Hercegovina", koja ima svoju vlast, ovlašćenja i odgovornosti, a "koje Ustavom Bosne i Hercegovine nisu izričito u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine". Napominjemo da se Federacija sastoji od federalnih jedinica koje su "jednake u pravima i odgovornostima". Zapravo, radi se o deset kantona – županija, koji se umnogome međusobno jako razlikuju po veličini, broju stanovnika, razvijenosti i drugim karakteristikama, a zakonom je određeno da se obrazuju "vodeći računa o etničkom, ekonomsko-funkcionalnom, prirodno-geografskom i komunikacijskom principu". Posebni dio Ustava Federacije odnosi se na podjelu nadležnosti između federalne i kantonalne vlasti. Tako postoji isključiva nadležnost Federacije, zajednička nadležnost federalne vlasti i kantona i samostalna nadležnost kantona. Ustav sadrži i generalnu klauzulu o presumpciji nadležnosti u korist kantona, utvrđujući da "kantoni imaju svoje nadležnosti koje nisu izričito povjerene federalnoj vlasti". Ustav Federacije izričito utvrđuje da se u opštini ostvaruje lokalna samouprava, određujući nadležnost opštine, iako se ona može izvoditi iz drugih ustavnih odredaba, prvenstveno o kantonalnoj vlasti. Utvrđeno je da kanton može delegirati svoje nadležnosti u oblasti obrazovanja, kulture, turizma, lokalnog poslovanja i dobrotvorne aktivnosti, radio i televizije opštinama na svojoj teritoriji. Posebno je to dužan učiniti prema opštinama čije većinsko stanovništvo, po nacionalnoj strukturi, nije stanovništvo koje čini nacionalnu većinu u kantonu kao cjelini. Ustavom je propisano da svaka opština u vršenju svojih nadležnosti mora: a) preduzimati sve potrebne mjere u cilju osiguranja zaštite prava i sloboda utvrđenih u ovom ustavu, i b) voditi računa o nacionalnoj strukturi stanovništva na svom području. Kao i u većini sistema lokalne samouprave, opština ima svoj statut, koji mora biti u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, kantonalnim ustavom i 12

Normirajući teritorijalnu organizaciju Republike Srpske, Ustav Republike Srpske je prvobitno predviđao tri vrste teritorijalnih jedinica: opštinu, grad i oblast. Očito zbog političke nespremnosti da se u život uvede "oblast" kao srednji, pa i središnji nivo vršenja vlasti, ova ustavna odredba je zamijenjena odredbom da se "teritorijalna organizacija Republike uređuje zakonom". To je, u stvari, mogao biti oblik njegove regionalizacije, kao način racionalizacije i efikasnosti u vršenju ukupne vlasti, ali i kao vid decentralizacije koji bi stvarao prostor da se širi samouprava, da se vlast što više približava građaninu, te da on sam što više u njoj aktivno participira. Očito, dominira koncept centralizovanog vršenja vlasti, u kome je opština ostala u nesigurnom i funkcionalnom i finansijskom položaju. A prava entitetskih organa ne samo da dominiraju nego na toj osnovi i variraju – zavisno od dnevnopolitičkog odnosa snaga, što je za demokratiju i za vladavinu prava, kao i za razvoj lokalne samouprave, loše stanje.

44


MODERNA UPRAVA

kantonalnim zakonodavstvom. Svaka opština ima opštinsko vijeće, čijim članovima mandat traje dvije godine. Svaki birač može biti biran za opštinskog vijećnika, a biraju ih, demokratskim putem, birači na neposrednim i tajnim izborima na cijelom području opštine.13 Ustavom Federacije je utvrđeno da se za područje dvije ili više opština koje su urbano ili teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana, formira grad "kao jedinica lokalne uprave i samouprave, u skladu sa federalnim zakonom". Potrebno je istaći da je za sve teritorijalne jedinice koje, ispunivši ustavne uslove, steknu status grada određeno da su "jedinica lokalne samouprave", osim za grad Sarajevo, za koji je utvrđeno da je to "jedinica lokalne samouprave", ali ne i jedinica lokalne uprave, što govori o tome da on ima niži ustavni status u odnosu na ostale gradove u ovom entitetu. Utvrđeno je da odgovornosti grada obuhvataju: finansije i poresku politiku, u skladu sa federalnim i kantonalnim zakonima; zajedničku infrastrukturu; urbanističko planiranje; javni promet, te druge nadležnosti koje gradu povjeri kanton, odnosno koje prenesu opštine. Za sagledavanje položaja i uloge lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine potrebno je imati u vidu i ustave kantona. Opšta karakteristika ustava svih kantona, osim ustava kantona "sa posebnim režimom", jeste da su uglavnom preuzeli odredbe Ustava Federacije koje se odnose i na odredbe o nadležnosti kantona o opštinskoj vlasti, izvorima prihoda i finansijama, o odnosu kantona prema federalnoj i opštinskoj vlasti i ne postoji konkretizacija određenih specifičnosti pojedinih kantona. Tako ustavi kantona imaju posebna poglavlja koja se odnose na opštinske vlasti, a broj članova u njima je od 16 do 21, osim u Ustavu Kantona Sarajevo, u kome se samo tri člana odnose na opštinske vlasti. Takođe, struktura ovih poglavlja je kod većine ustava ista: opšte odredbe, opštinsko vijeće, opštinski načelnik i opštinski sudovi. Sistemski pregled lokalne samouprave u BiH i entitetima U posljednjih pet decenija preduzeto je niz inicijativa u cilju intenzivnijeg razvoja i učvršćivanja institucija lokalne samouprave. Ova oblast je internacionalizovana zbog njenog izuzetnog značaja. Savjet Evrope je usvojio u Strazburu 1985. godine Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, kao "prvi multilateralni instrument koji definiše i čuva princip lokalne samouprave kao jednog od stubova demokratije", kojom su utvrđena pravila i načela kojih se moraju pridržavati njeni potpisnici.14 Osnovna načela i intencije ovog izuzetno značajnog dokumenta su: – utvrđivanje principa lokalne samouprave se vrši zakonom, eventualno ustavom, a osnovnih prava i dužnosti vlasti ustavom ili statutom; 13

Nadležnosti opštinskog vijeća su: a) priprema i dvotrećinskom većinom usvaja statut opštine; b) bira opštinskog načelnika; c) usvaja opštinski budžet i donosi propise o oporezivanju i na druge načine osigurava potrebno finansiranje koje nisu osigurali kantonalna i federalna vlast, i d) da donosi druge propise u izvršenju opštinskih nadležnosti. 14 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi u knjizi: Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini, grupa autora, OEBS – Ured za demokratizaciju, Sarajevo 1999, str. 160–165. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

45

MODERNA UPRAVA

– osnovnu sadržinu funkcije i nadležnosti lokalne samouprave čini: pravo lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode određenim dijelovima javnih poslova, da na osnovu diskrecionog prava sprovode svoje inicijative u vezi sa svim stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva i ne mogu biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge vlasti (centralne ili regionalne), osim u slučajevima koje predviđa zakon; – promjene granice teritorije lokalnih zajednica neće se vršiti bez prethodnog konsultovanja zainteresovanih lokalnih zajednica, ukoliko je moguće putem referenduma, u slučajevima kada je to statusom dozvoljeno; – vlast u lokalnim zajednicama vrši savjet ili skupštine koje čine članovi izabrani na slobodnim izborima, tajnim glasanjem; – na osnovu neposrednog, opšteg i jednakog biračkog prava. Savjeti, odnosno skupštine mogu imati izvršne organe koji su im odgovorni. Ovakva organizacija lokalnih vlasti ne može da derogira zborove građana, referendum ili bilo koji drugi oblik neposrednog učešća građana u odlučivanju, tamo gdje su oni predviđeni statutom; – lokalna vlast obrazuje sopstvenu organizaciju uprave i obezbjeđuje izvore sredstava za obavljanje poslova, kao i uslova za slobodno vršenje funkcija lokalnih funkcionera; – upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti može da se vrši isključivo u slučajevima i po postupku predviđenim ustavom ili zakonom a s ciljem obezbjeđenja usklađenosti rada lokalnih vlasti sa zakonom i ustavnim načelima; – lokalne vlasti imaju pravo na odgovarajuće sopstvene izvore finansiranja, kojima raspolažu slobodno u okviru svojih ovlašćenja. Sredstva koja im se prenose neće imati karakter namjenskih sredstava, a njihovom dodjelom se ne smije ugroziti diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlašćenja; da se u skladu sa zakonom udružuju s drugim lokalnim vlastima radi vršenja poslova od zajedničkog interesa. Pod uslovima propisanim zakonom, one mogu da sarađuju i s odgovarajućim lokalnim vlastima drugih zemalja, kao i da pripadaju međunarodnoj organizaciji lokalnih vlasti; – lokalne vlasti imaju pravo na pravna sredstva radi obezbjeđivanja slobodnog obavljanja svojih dužnosti i poštovanja načela lokalne samouprave utvrđenih ustavom i zakonom.15 Opredjeljenje je da lokalna samouprava postane univerzalni oblik odlučivanja i upravljanja u užim lokalnim zajednicama, neposredno od strane njenog stanovništva ili putem njihovih demokratski izabranih predstavnika koji se neposredno biraju i putem drugih izabranih lokalnih organa i ostvarivanja zajedničkih interesa stanovnika lokalne zajednice. U najvećem broju zemalja, u smislu evropskih načela, standarda i načina regulisanja lokalne samouprave, osnovna obilježja lokalne samouprave su autonomija i

15

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Grupa autora, Komentar Ustava Federacije BiH i Ustava Republike Srpske, Sarajevo, 2004.

46


MODERNA UPRAVA

samostalnost, decentralizacija i demokratizacija. Rješenja u oblasti lokalne samouprave, uglavnom, u svim evropskim državama su usaglašena. Ostvarivanje lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini najdirektnije je uslovljeno daljom dogradnjom i funkcionisanjem ustavnog i pravnog sistema, modelom državnog i društvenog uređenja i oblika političkog sistema, demokratskim procesima, ostvarivanjem ustavnosti i zakonitosti, vladavinom prava, izgradnjom koncepta dobre uprave, ostvarivanjem i zaštitom ljudskih prava i osnovnih sloboda. Sve to postaje temeljna pretpostavka uspostavljanju i razvijanju opštine kao osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave koja se formira za dio jednog ili više naseljenih mjesta, odnosno grada kao teritorijalne jedinice lokalne samouprave koju čine područja jedne ili više opština teritorijalno i ekonomski međusobno povezanih. U okviru procesa evroatlantskih integracija, Bosna i Hercegovina i entiteti sve više će biti u obavezi da ostvaruju evropski trend demokratizacije i uspostavljanja lokalne samouprave na evropskim načelima kao osnovnim vrijednostima svojih ustava. Entitetskim zakonodavstvom potrebno je obezbijediti normativni okvir, ali i unapređivanje organizacije i funkcionisanja lokalne samouprave u praksi, što je dugoročan proces. Oba modela lokalne samouprave u entitetima, iako su vrlo slični, imaju svoje prednosti i nedostatke, a osnovni problem kod oba modela je nedovoljna autonomija lokalne samouprave, koja se odražava na njezino normalno i efikasno funkcionisanje. U ustavnim promjenama i daljem reformisanju i izgrađivanju novog zakonskog modela lokalne samouprave potrebno je imati u vidu i to da je u najvećem broju demokratskih država pravo na lokalnu samoupravu ustavom garantovano, kao oblik upravljanja lokalnim poslovima, što bi se, u našim uslovima, moglo da izražava u sljedećem: - da stanovnici određenog lokaliteta – naseljenih mjesta, opštine, grada, imaju pravo da neposredno ili preko svojih izabranih predstavničih organa odlučuju o poslovima koji su od značaja za život i razvoj lokalne zajednice; - da građani vrše kontrolu nad radom organa kojima su povjerili vršenje poslova od značaja za lokalnu zajednicu; - da postoje izvorna materijalno-finansijska sredstva za izvršavanje nadležnosti jedinica lokalne samouprave, da one samostalno raspolažu tim sredstvima i da imaju određena imovinska, finansijska i druga ovlašćenja utvrđena ustavom i zakonom; - da organi lokalne samouprave imaju samostalna normativna ovlašćenja za uređivanje prava iz domena lokalne samouprave, donošenjem svojih akata, u skladu sa ustavom i zakonom; - da se odnosi između organa lokalne samouprave i organa državne odnosno entitetske vlasti zasnivaju na pravima i dužnostima utvrđenim ustavom i zakonom, uz stalno jačanje međusobne saradnje i pružanje stručne pomoći, na principima utvrđenim ustavom i zakonom;


47

MODERNA UPRAVA

- da centralni organi vlasti imaju pravo vršenja nadzora nad zakonitošću rada organa lokalne samouprave, ali ne i pravo procjene cjelishodnosti tog njihovog rada.16 Ustav Bosne i Hercegovine treba da sadrži jednu izričitu odredbu o pravu na lokalnu samoupravu, a da se ustavima entiteta ova oblast normira posebnim poglavljem o lokalnoj samoupravi. Lokalna samouprava bi se mogla urediti u ustavima i zakonima u entitetima, uz stvaranje ustavnog osnova za donošenje posebnih zakona kojima je ova oblast regulisana, cijeneći iskustva i modele demokratskih pravnih država. Vjerovatno, bilo bi bolje da ovlašćenja ne budu decidirano utvrđena u ustavu, pošto se djelokrug jedinica lokalne samouprave stalno mijenja pa ustavne formulacije, ako su krute i preuske, mogu da budu ograničavajući faktor. Ustavotvorac može da ovu situaciju preduprijedi odredbom da jedinice lokalne samouprave, pored ustavom navedenih, obavlja i druge poslove utvrđene ustavom, zakonom i statutom opštine, odnosno grada. Unapređivanje pravnog i političkog sistema na dobrim tradicijama i vrijednostima sistema razvijenih evropskih država najdirektnije se odražava i na preobražaj lokalne samouprave u nas. Ona nije više samo cjelina ovlašćenja – za vršenje vlasti i pružanje usluga – već i, ako ne i prevashodno, cjelina dužnosti. U tom smislu, jedinice lokalne samouprave prije svega su dužne, ali i ovlašćene, da rade kako u interesu lokalne zajednice, građana i njihovih kolektiviteta, tako i u opštem interesu, jer, u krajnjoj liniji, predstavljaju dio ukupnog ustavnopravnog sistema. Dalji preobražaj lokalne samouprave u kontekstu ustavnih promjena i unapređivanja normativnih rješenja i u ovoj oblasti moguće je sagledavati sa različitih aspekata, s obzirom na neophodnost da one obuhvataju skoro sve dimenzije lokalne samouprave. U uspostavljanju novog koncepta lokalne samouprave na demokratskim načelima i standardima, posebno je značajno: – da se lokalna samouprava posmatra kao dio ukupnog sistema globalizacije i demokratizacije;17 16

Vidi šire: Grupa autora, Civilno društvo i lokalna samouprava, Centar za promociju civilnog društva, Sarajevo, 2001. i završna deklaracija Prvog kongresa lokalne samouprave u Republici Srpskoj, 19–20.10.2006. godine. 17 Republika Srpska ima jednostepenu lokalnu samoupravu, po čemu se razlikuje od većine država u Evropi koje imaju organizovanu višestepenu, najčešće dvostepenu lokalnu samoupravu. Razlozi za postojanje jedinica drugog stepena su u prvom redu sljedeći: – neki poslovi lokalne samouprave svojim obimom, potrebnim kadrovima, obuhvatom teritorije na kojoj se sprovode i potrebnim finansijskim sredstvima – zahtijevaju jedinice većeg ekonomskog potencijala i snage od opština koje su u pravilu slabe i male. – centralni organi teško mogu efikasno komunicirati, pružati savjete ili pomoć velikom broju opština. Iz navedenih razloga se između centralnih državnih organa i opština organizuje još jedan institucionalni nivo na kome se izvršavaju poslovi lokalne samouprave koje ne mogu obavljati same opštine ili bi obavljanje ovih poslova u svakoj opštini bilo neekonomično i neracionalno. Viši nivo lokalne samouprave može biti oblik dekoncentracije državne vlasti i širenje mreže centralnih državnih organa radi povećanja njihove efikasnosti.

48


MODERNA UPRAVA

– da se u unapređivanju ustavnih i zakonskih rješenja i u daljem izgrađivanju i primjeni modela lokalne samouprave čuva autonomni položaj, izvorne nadležnosti, vlast građana i zaštita njihovih interesa, a da se zakonodavstvom o teritorijalnoj organizaciji i lokalnoj samoupravi prekine sa tradicijom komunalnog sistema i sa rješenjima preuzetim iz ranijih sistema; – da naslijeđena teritorijalna organizacija, koju karakterišu opštine koje su teritorijalno i demografski među najvećim u Evropi, nije prikladna za primjenu neposrednih demokratskih organa i institucija lokalne samouprave; – da su ranija predstavnička tijela u opštinama bila, po pravilu, brojna i neoperativna, što je otežavalo uspostavljanje i jačanje demokratske prakse u donošenju odluka; – da je odnos centralnih organa i organa jedinica lokalne samouprave u zakonodavstvu o lokalnoj samoupravi, u dobroj mjeri, usklađen sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi; – da je raniji izvršni kolegijalni organ imao integrativnu ulogu i u uslovima složene i teritorijalne socijalne i političke strukture u jedinicama lokalne samouprave očekivalo se da će doći do izražaja osobine kolegijalnog organa; – da je otvoreniji za raspravu, tolerantniji od inokosnog organa, da će težiti kompromisu i izbjegavati brza i neizvjesna rješenja sa nepredvidivim posljedicama; – da se u utvrđivanju odnosa centralnih organa i organa jedinica lokalne samouprave može poći i od modela njihovog zasnivanja na pravima i obavezama koje će biti utvrđene ustavom i zakonom, kao ustavnopravni i upravnopravni odnosi, podvlačeći liniju razgraničenja povjerenih poslova od izvornih, detaljnim uređivanjem odnosa centralnih i lokalnih organa u vršenju izvornih poslova od strane organa jedinica lokalne samouprave;18 – da se ostvari dosljedna podjela ovlašćenja između predstavničkog tijela i izvršnog organa a da bi predstavničkom tijelu pripadale isključivo političke funkcije, a načelniku opštine, odnosno gradonačelniku, izvršne, a manjim dijelom i političke;19 18

U kontekstu rješenja u Zakonu o ministarstvima i Zakonu o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske, organi jedinica lokalne samouprave pri obavljanju poslova prenesenog djelokruga hijerarhijski su podređeni centralnim organima (autoritativni odnosi). Sadržaj i sva složenost odnosa se najprije manifestuju kao odnosi međusobne saradnje i obavještavanja (neautoritativni odnosi – davanje inicijative i prijedloga, podnošenje predstavki, međusobno obavještavanje i sl.), a zatim kao nadzorni odnosi (autoritativni odnosi – pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti osporenog akta, obustavljanje osporenog akta od izvršenja, poništavanje i ukidanje osporenog akta, raspuštanje skupštine jedinice lokalne samouprave itd.), pri čemu se nadzorna ovlašćenja državnih organa prema lokalnim organima svode na ovlašćenja izričito predviđena zakonom. 19 Načelnik je šef lokalne uprave (administrativne službe) i istovremeno je zadužen da sprovodi politiku i izvršava odluke i druga akta predstavničkog organa. Znači, dosadašnji kolektivni organ (izvršni odbor) zamijenjen je jednom ličnošću, shodno iskustvima francuskih ili švedskih opština, koje su, u pravilu, relativno manje i ovlašćene samo za lokalne poslove. Naučna i stručna objašnjenja bila su usmjerena na to da će skupštine opština zamijeniti opštinska odnosno gradska Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

49

MODERNA UPRAVA

– da se teritorijalni aspekt lokalne samouprave posmatra kao veoma značajno pitanje koje neposredno utiče na ambijent za ostvarivanje osnovnih funkcija lokalne samouprave;20 – da u lokalnim zajednicama, poštujući univerzalna demokratska načela kojima se garantuju izvorna prava građana u lokalnim zajednicama, građani zadovoljavaju ne samo najveći broj svojih potreba i interesa, već i ostvaruju i štite svoja osnovna prava i slobode, pa su zato svi aspekti ostvarivanja i zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda neraskidivo povezani sa institutom lokalne samouprave; – da se normira način ostvarivanja odnosa centralnih, republičkih organa i organa jedinica lokalne samouprave, nameće pitanje odnosa i obavljanja opštih i lokalnih poslova, odnosno pitanje poslova izvornog i prenesenog djelokruga, jer od načina njegovog uređivanja i obavljanja zavisi i odnos centralnih i lokalnih organa;21 skupština (brojčano manje), a da će izvršni organ biti opštinski načelnik odnosno gradonačelnik. U navedenim odnosima, načelnik može efikasno sprovoditi odluke skupštine kao i preduzimati druge mjere koje procijeni potrebnim. Linija odgovornosti postala je nedvosmislena i jasna. Istovremeno, rad uprave (administrativne službe) je dinamiziran i postao je organizovaniji, efikasniji i racionalniji. 20 Istorijski, problem veličine lokalnih zajednica rješavan je empirijski, spontano, nekonzistentno, u uslovima koji su diktirala rješenja u pojedinim periodima. Ostaje otvoreno pitanje da li svako naseljeno mjesto treba da se organizuje kao jedinica lokalne samouprave. U takvim uslovima evropske zemlje su imale po nekoliko hiljada lokalnih zajednica koje su bile autarkične, međusobno slabo povezane i, uglavnom, okrenute same sebi. Iako je veliki broj malih lokalnih zajednica realno ograničenje za brži razvoj lokalne samouprave, teritorijalna organizacija se stabilizovala i pretvorila u trajnu strukturu koja se uporno opire promjenama, pa čak i kada se značajno promijene tehnički i drugi uslovi života i rada građana. Tako je u Bosni i Hercegovini bilo 400 opština, a krajem šezdesetih godina broj opština je smanjen na 106. Osnovni princip u transformaciji prostora je bio da opštine treba da čine grad sa okolinom koja mu gravitira. Model transformacije je bio ekonomski jaka opština a taj cilj se mogao postići samo preko velike opštine. Takve promijene su doprinijele da jačaju antagonizmi između gradskog i seoskog područja; urbani centri su pokušavali da žive na račun svojeg seoskog okruženja, razvijene opštine su postajale još razvijenije a nerazvijene opštine su još više zaostajale u razvoju. Sadašnjem konceptu lokalne samouprave ne odgovara teritorijalna podjela Republike, jer monokratskom načelu ne odgovaraju velike opštine koje sada postoje u Republici Srpskoj. Takođe, većina opština je tako male ekonomske snage da ne bi mogle ni mnogo manjim prostorom upravljati i ostvarivati funkcije lokalne samouprave. 21 Brojne opštine još ne predstavljaju lokalne zajednice u izvornom smislu tog pojma, u smislu postojanja neposrednih i primarnih veza među ljudima, identifikacije sa svojom sredinom, objektivnih i autohtonih interesa i potreba, organske solidarnosti, osjećaja zajedništva i emocionalne bliskosti. Posmatrano po kriteriju učešća građana u lokalnoj samoupravi, u osnovi, postoje njena dva oblika: a) neposredno učešće građana u upravljanju lokalnom zajednicom (neposredna lokalna samouprava), i b) posredno učešće građana u vršenju poslova lokalne samouprave, preko svojih izabranih predstavnika (posredna lokalna samouprava).

50


MODERNA UPRAVA

– da se definiše odnos i raspodjela nadležnosti između monokefalne vlasti (načelnika i uprave) i multikefalne vlasti (skupštine opštine ili grada); – da se pri utvrđivanju poslova izvornog djelokruga posebno vodi računa o potrebama i interesima lokalnog stanovništva, mogućnostima da se oni efikasno, ekonomično i jednostavno zadovoljavaju, po prirodi i obimu poslova i osposobljenosti lokalnih vlasti da, u granicama zakona, urede i rukovode određenim javnim poslovima; – da se uspostavi sistem zaštite lokalne samouprave koji će predvidjeti i više oblika pravne i vanpravne zaštite, od ustavnosudske i upravnopravne do ombudsmena i drugih, posebnih organa i tijela za razvoj i zaštitu lokalne samouprave. U tom pogledu potrebno je napraviti krupan i značajan korak naprijed u odnosu na sadašnje oblike zaštite lokalne samouprave; – da se novim zakonodavstvom o lokalnoj samoupravi osmisli koncept o mjesnim zajednicama, zasnovan na prostornim, istorijskim, privrednim i kulturnim razlozima u interesu stanovništva lokalne samouprave, a da se obrazovanje, način rada i finansiranje mjesne zajednice uređuju aktima jedinice lokalne samouprave; – da se zakonodavstvom o lokalnoj samoupravi rastereti postojeći hijerarhizovan i centralizovan upravni sistem, decentralizacijom i dekoncentracijom vršenja poslova uprave, uključujući i upravne poslove. Ovim bi se doprinosilo preobražaju uprave i otvorilo aktuelno pitanje pojma, mjesta i uloge organa uprave; – da se veća pažnja pokloni ostvarivanju načela trihonomije izgradnje i funkcionisanja jedinica lokalne samouprave – efikasnost, transparentnost i participativna demokratija građana kroz oblike neposrednog odlučivanja, odabiru normativnog i stvarnog modela načina vršenja prenesenih poslova na lokalnom nivou (katastarski, geodetski, imovinskopravni poslovi, kontrola naplate i prinudna naplata izvornog prihoda opština i grada, pravno zastupanje opština i grada), uz mogućnost neposredne intervencije centralnih organa (upozorenja, nalazi, delegacija, supstitucija, poništavanje ili ukidanje akata lokalnih organa); – da izvršna vlast entiteta ima pravo da do odluke Ustavnog suda obustavi od izvršenja propis, opšti ili pojedinačni akt, za koji smatra da je protivustavan ili protivzakonit; – da u slučaju da organ jedinice lokalne samouprave duže vrijeme ne izvršava svoje nadležnosti u skladu sa zakonom i time ugrožava ostvarivanje osnovnih prava građana, ministarstvo upozorava nadležni organ jedinice lokalne samouprave i traži preduzimanje odgovarajućih mjera; – da se za uređivanje zaštite lokalne samouprave predvidi i više oblika pravne i vanpravne zaštite, od ustavnosudske i upravnopravne do ombudsmana i drugih, posebnih organa i tijela za razvoj i zaštitu lokalne samouprave; – da se kod normiranja prava vršenja administrativnog nadzora nad radom organa jedinica lokalne samouprave, samo u zakonom utvrđenim slučajevima, ne ograničava njihovo pravo da nezavisno i u skladu sa zakonom upravljaju javnim poslovima koji spadaju u njihove samostalne nadležnosti;


51

MODERNA UPRAVA

– da se grad kao jedinica lokalne samouprave može uspostaviti zakonom na urbanom području koje čini koherentnu geografsku, socijalnu, ekonomsku, istorijsku i teritorijalnu cjelinu sa odgovarajućim nivoom razvoja; – da je, bez obzira na to što neki pravni i politički teoretičari tvrde da Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine ima elemente entiteta i da se on u tom smjeru razvija, realnije i pravno dosljednije da Brčko Distrikt bude jedinica lokalne samouprave. Ova postavka zasniva se na tome da: Brčko Distrikt nema ustav kao što imaju entiteti već je njegov najviši akt statut, što je uobičajeno za jedinice lokalne samouprave; stanovnici Brčko Distrikta nemaju državljanstvo Brčko Distrikta već su državljani Bosne i Hercegovine i, po vlastitom izboru, državljani Republike Srpske ili Federacije Bosne i Hercegovine; stanovnici Brčko Distrikta ne učestvuju kao stanovnici entiteta u formiranju organa vlasti Bosne i Hercegovine. Oni to čine samo posrednim putem učestvujući u izborima organa entiteta čiji su državljani; stanovnici Brčko Distrikta nemaju vojnu obavezu, jer je Brčko Distrikt demilitarizovan. Imajući u vidu navedene ključne normativne odrednice Brčko Distrikta, sasvim sigurno proizlazi da je Brčko Distrikt niža teritorijalna jedinica od entiteta, odnosno da je jedinica lokalne samouprave, što je i utvrđeno Statutom Brčko Distrikta. U osnovi, novi model lokalne samouprave morao bi da obezbijedi da građani imaju viši stepen samostalnosti i slobode u organizovanju, načinu odlučivanja i obavljanja određenih zajedničkih poslova, odnosno znatno veći obim prava i dužnosti na lokalnom nivou. Ustavima entiteta moguće je utvrditi: (1) položaj jedinica lokalne samouprave (osnivanje i ukidanje zakonom, nadležnosti grada, položaj i nadležnosti glavnog grada Republike, obrazovanje gradova sa više opština); (2) nadležnost opštine kao djelatnosti urediti, koje ostvaruje preko svojih organa, u skladu sa zakonom, kao samostalne i prenesene poslove, a posebno staranje opštine za ljudska i manjinska prava, i javnom informisanju; (3) ovlašćenje opštine da samostalno upravlja svojom imovinom; (4) pravne akte, organe opštine i gradova; (5) nadzor nad radom opštine i gradova (obustavljanje od izvršenja opštih akata, raspuštanje skupštine, imenovanje privremenog organa); (6) oblike neposrednog odlučivanja građana u lokalnim zajednicama; (7) zaštita lokalne samouprave (ustavna žalba, ocjena ustavnosti i zakonitosti); (8) položaj Brčko Distrikta; (9) ostvarivanje konstitutivnosti naroda i ostalih u lokalnoj samoupravi; (10) stabilne prihode utvrđene zakonom i obezbjeđivanje ostalih izvora sredstava za obavljanje poslova na lokalnom nivou. Na kraju, za dalji razvoj lokalne samouprave, u procesu evroatlantskih integracija, tranzicije i demokratizacije, trebalo bi imati u vidu: 1) Obezbjeđivanje dosljedne podjele ovlašćenja između predstavničkog tijela i izvršnog organa na način da predstavničkom tijelu pripadaju isključivo političke funkcije a načelniku odnosno gradonačelniku izvršne, a jednim manjim dijelom i po-

52


MODERNA UPRAVA

2) – – – 3)

4)

5) 6)

7)

litičke. Načelnik je šef lokalne uprave (administrativne službe) i istovremeno je zadužen da sprovodi politiku i izvršava odluke i druga akta predstavničkog organa. Načelnik opštine i grada je izvršna vlast i kao individualni funkcioner kumulira vlast u svojoj ličnosti umjesto dotadašnjeg kolegijalnog organa – izvršnog odbora. Kao inokosni opštinski organ za cjelokupnu izvršnu funkciju, preuzima ingerencije svih opštinskih odnosno organa uprave. Za promjenu i unapređivanje organizacije i efikasnost izvršne vlasti u lokalnim zajednicama bitni su: dinamiziranje cjelokupne strukture lokalnih zajednica; neunifikacija organa uprave odnosno administrativne službe u lokalnim zajednicama; jačanje procesa decentralizacije. Teritorijalni aspekt lokalne samouprave je veoma značajno pitanje koje neposredno utiče na ambijent za ostvarivanje osnovnih funkcija lokalne samouprave, jer je problem veličine lokalnih zajednica rješavan empirijski, spontano, nekonzistentno, shodno uslovima koji su diktirala rješenja u pojedinim periodima. U lokalnim zajednicama građani zadovoljavaju ne samo najveći broj svojih potreba i interesa već i ostvaruju i štite svoja osnovna prava i slobode. Zato su svi aspekti ostvarivanja i zaštite kolektivnih i osnovnih ljudskih prava i sloboda neraskidivo povezani sa institutom lokalne samouprave. Ustavi treba da omogućavaju uspostavljanje modela mogućih razlika u organizovanju i funkcionisanju lokalne samouprave u skladu sa socijalnim, demokratskim i drugim specifičnostima pojedinih područja. Utvrditi ustavnopravni osnov da se zakonodavstvom o lokalnoj samoupravi može uspostaviti odgovarajući koncept o mjesnim zajednicama, u kojima građani neposredno učestvuju u lokalnoj samoupravi kao i kroz oblike neposrednog učešća i odlučivanja, što je potrebno, statutom jedinica lokalne samouprave. Decidirano se odrediti prema kriterijumima razlikovanja izvornih i prenesenih poslova, kao i načinu njihovog vršenja na lokalnom nivou. Analiza legislative o lokalnoj samoupravi o odnosima organa entiteta i organa jedinica lokalne samouprave pokazuje da se između republičkih organa i organa jedinica lokalne samouprave uspostavljaju dvije vrste odnosa: prvi nastaju povodom obavljanja poslova sopstvenog djelokruga (lokalni – izvorni poslovi) od strane lokalnih organa, a drugi – kad ovi organi obavljaju poslove prenesenog djelokruga.

Executive Summary In order to improve conditions for organization and functioning of local authorities in delivering services to citizens, it is necessary to ensure full professionalisation of public services, modern and professional leadership, competent and motivated staff in local administration, dedicated to local administration development. There should be a higher degree of delegating authorities to local selfRepublika Srpska / Agencija za državnu upravu

53

MODERNA UPRAVA

governance units, depoliticization of public and administrative functions, defining the way and scope of transfer and duties for appropriate and regular financing of performance of transferred public authorities, passing and implementation of strategies for local self-governance development, implementation of programs for education, computerization and networking of bodies and institutions of local self-governance, creation of conditions for implementation of European standards and criteria, involvement in the processes of Euro-Atlantic integrations.

54


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Snježana Savić DISKRIMINACIJA I LJUDSKA PRAVA I SLOBODE REZIME Smisao ljudskih prava i sloboda, tj. njihovo ostvarenje i zaštita, nalaze se u jednakosti ljudi pred zakonom odnosno u nediskriminaciji po bilo kom osnovu. Normativno, tj. pravno, u Bosni i Hercegovini i njenim entitetima diskriminacija ne postoji. Ona je, pored ustava, izričito isključena i zabranjena i mnogobrojnim zakonskim rješenjima. Međutim, pitanje faktičke diskriminacije je još uvijek otvoreno. Na njenom eliminisanju se mora još mnogo toga učiniti, u prvom redu podizanjem političke svijesti i kulture građana, što je zadatak ne samo državnih organa već i civilnog sektora. "Nedavno sam od jedne kineske koleginice saznao kako se u budističko-konfučijanskoj Kini pravi razlika između Raja i Pakla. U Paklu, kosturi sjede za stolom sa najboljim jelima. Nažalost, pozvani ne mogu da uživaju u divnim jelima, jer uvijek kada počnu da jedu, štapići za jelo toliko porastu da se više ne mogu koristiti. A kako izgleda Raj? I tamo gosti sjede za prepunim stolom. Ali, oni nisu ispijeni, već dobro izgledaju, iako i tamo štapići počnu da rastu čim ih uzmu u ruke. Ali, za razliku od stanovnika Pakla, stanovnici Raja se međusobno poslužuju jelima".1

Nema sumnje da su zaštita i ostvarenje ljudskih prava i osnovnih sloboda temelj svakog modernog društva i države. Takođe, nema sumnje da su demokratija, u najširem smislu riječi, na jednoj strani, i ostvarenje i zaštita osnovnih ljudskih prava i sloboda, na drugoj, temelj pravne države, ne samo u njenom formalnom, već i u njenom materijalnom i aksiološkom značenju. Demokratija, kao takva, dakle, ne samo kao oblik političkog režima, već i kao osnovni princip moderne države uopšte, podrazumijeva, tj. uključuje ovu zaštitu. Zbog toga se često kaže da su demokratija i sloboda dvije sestre bliznakinje.2 Demokratsko društvo izgrađuje se, između ostalog, ili pak na prvom mjestu, putem ostvarenja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda. Isto tako, ostvarenje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda predstavljaju pretpostavku za realizaciju demokratije kao vrhovnog principa pravne države. U tom smislu, ove dvije pravne kategorije, ali i dva principa, nerazdvojni su. Ako vladavina prava, u sadržajnom smislu, 1

T.Flajner, Ljudska prava i ljudsko dostojanstvo, Beograd–Valjevo, 1996, str. 7. Šire v. naš rad Dejtonska Bosna i Hercegovina – pitanja i problemi pravne prirode, Banjaluka, 2003. 2


55

MODERNA UPRAVA

podrazumijeva zaštitu i ostvarenje osnovnih ljudskih prava i sloboda, logično je da bez nje ne može ni biti riječi o demokratskoj državi. Potpuna zaštita ljudskih prava i sloboda, istovremeno, predstavlja zabranu svake vrste diskriminacije među ljudima, odnosno njihovu jednakost pred zakonom, tj. u ostvarivanju njihovih prava i sloboda. Staro je pravilo da su ljudi načelno jednaki i da stoga sa njima treba jednako postupati, tako da ljudsko pravo na pravnu jednakost čini osnovu svakog pravnog sistema i predstavlja ostvarenje pravde, naravno u onoj mjeri u kojoj je to uopšte moguće. To da sa ljudima načelno treba jednako postupati spada svakako u najmanje spornu stvar. Mnogo je teža, međutim, primjena ovog načela u konkretnom društvu. Žene i muškarce, npr. treba, bez sumnje, podjednako tretirati. Da li se onda ženama smije manje plaćati zato što one zbog materinstva ili porodičnih obaveza imaju manji radni učinak? Niko neće prigovoriti tome što stariji ljudi žive od socijalnog osiguranja zato što ne mogu više da rade, iako je to još jedno favorizovanje određene kategorije ljudi na osnovu kriterijuma starosti.3 Dakle, vidi se da se u određenim slučajevima ne smije praviti razlika među ljudima, a da se u nekim slučajevima takva razlika upravo mora praviti, što predstavlja jednu posebnu vrstu diskriminacije, tzv. pozitivnu diskriminaciju. Možda ovaj termin nije adekvatan ali je u oblasti ljudskih prava već uobičajen. Postavlja se pitanje: Kada je to ispravno? Smatra se da i ovdje važi načelo da jednake treba jednako, a nejednake nejednako tretirati. Međutim, čini se da ovo uopšteno načelo više nije dovoljno. Naime, ako je stvarno opravdano obezbijediti da se određene nejednakosti nejednako tretiraju, onda država mora da položi račun pred nejednakostima. Nejednak tretman je samo onda opravdan kada prema opštim društvenim predstavama postoji nejednakost među ljudima koja opravdava nejednako postupanje i u tome nema sumnje.4 Sama diskriminacija je pojam koji danas ima specifično značenje nejednakog postupanja u odnosu na lica među kojima postoje rasne, nacionalne, vjerske, polne ili klasno-staleške razlike. Tako postoji rasna, nacionalna, vjerska, polna i druge diskriminacije. Diskriminacija može da bude čisto društvena ili, uz to, i pravna. Danas je pravna diskriminacija dosta rijetka i u pravilu zabranjena, ali je zato još uvijek prisutna faktička, tj. društvena diskriminacija koja se često vrši ne samo u onoj oblasti koja nije pravno regulisana nego i u onoj koja je regulisana, čak često i protivno pravnim propisima. Postojanje diskriminacije predstavlja težak problem u nizu država, a posebno postojanje rasne diskriminacije, čiji značaj sve više raste ukoliko sve više dolazi do dodira i miješanja rasa i nacija. Zabrana diskriminacije se, dakle, može definisati kao "zahtev da država postupa jednako u jednakim, odnosno sličnim činjeničnim situacijama, odnosno da postupa različito u različitim činjeničnim situacijama".5 Iako se "pojam diskriminacije ne svodi samo na terminološku dihotomiju 'slično' i 'različito', sigurno je da se bez ove terminološke suprotnosti ne može razumeti pojam diskriminacije".6 U nekim međunarodnim 3

T. Flajner, cit. dj. str. 126. T. Flajner, cit. dj. str. 12–127. 5 R. Etinski, Opšte odredbe o zabrani diskriminacije u oblasti ljudskih prava, Pravni život 12/2006, str. 306 6 Isto. 4

56


MODERNA UPRAVA

propisima umjesto termina diskriminacija koristi se termin razlika ili pak distinkcija. Tako se postavlja pitanje koja razlika čini diskriminaciju, tj. "ako svaka razlika ne čini diskriminaciju, suštinsko je pitanje koja je čini. Koje različito pravno postupanje u sličnim činjeničnim okolnostima može da se odredi kao diskriminacija?".7 Tako je u "belgijskom jezičkom slučaju" Evropski sud za ljudska prava "ekstrahirao sadržaj pojma diskriminacija iz pravne prakse demokratskih država. Diskriminacija postoji ako različito postupanje nema objektivno i razumno opravdanje. Opravdanje treba da se ocenjuje u odnosu na cilj i posledice spornog akta. Pravna načela koja preovlađuju u demokratskim društvima treba da budu uzeta u obzir. U istom slučaju Evropski sud kaže, takođe, da diskriminacija postoji ako je jasno ustanovljeno da nema razumnog odnosa proporcionalnosti između korišćenih sredstava i cilja koji se želi postići."8 Zabrana svake diskriminacije, posebno rasne i polne, tako je sastavni dio zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda te je postala princip međunarodnog prava. Tako, prema Povelji Ujedinjenih nacija, čl. 1. t. 3, gdje se govori o ciljevima Ujedinjenih nacija, stoji: "...ostvarivanje međunarodne saradnje pri rješavanju međunarodnih problema privredne, socijalne, kulturne ili humanitarne prirode i pri razvijanju i poticanju poštivanja prava čovjeka i osnovnih sloboda za sve, bez razlike rase, pola, jezika ili vjere". Univerzalna deklaracija o pravima čovjeka u uvodnom dijelu sadrži stav "...da su priznavanje urođenog dostojanstva i jednakih i neotuđivih prava svih članova ljudske porodice temelj slobode, pravde i mira u svijetu". U članu 1. Deklaracije stoji da se "sva ljudska bića rađaju slobodna i jednaka u dostojanstvu i pravima. Ona su obdarena razumom i sviješću i treba da jedno prema drugome postupaju u duhu bratstva", dok član. 2 propisuje da su "svakome dostupna sva prava i slobode navedene u ovoj deklaraciji bez razlike bilo koje vrste, kao što su rasa, boja, pol, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, narodnosno ili društveno porijeklo, imovina, rođenje ili drugi pravni položaj". Nadalje, "ne smije se činiti bilo kakva razlika na osnovu političkog, pravnog ili međunarodnog položaja zemlje ili područja kojima neka osoba pripada, bilo da je ovo područje nezavisno, pod starateljstvom, nesamoupravno, ili da se nalazi ma pod kojim drugim ograničenjima suverenosti". Član 7. Deklaracije govori o tome da su svi pred zakonom jednaki i imaju pravo, bez ikakve diskriminacije, na jednaku zaštitu zakona. "Svi imaju pravo na jednaku zaštitu protiv bilo kakve diskriminacije kojom se krši ova Deklaracija i protiv svakog podsticanja na takvu diskriminaciju".9 Slična rješenja sadrži i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima, počev od Uvoda, člana 2. st. 1, i člana 26. Takođe, slična rješenja sadrži i Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kako stoji u Uvodu i stavu 2. člana 2. ove konvencije. Pored ovih opštih akata postoje i posebne konvencije koje zabranjuju diskriminaciju kao što su Deklaracija o ukidanju svih oblika nesnošljivosti i diskriminacije na osnovu vjere i uvjerenja, Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (uvod, član 1), Konvencija o eliminisanju svih oblika diskrimi7

Isto. Isto, a uz to v.Belgian linguistic case (Application no.1474/62), ECHR Judgement of 23 July 1968. 9 Ljudska prava, Osnovni međunarodni dokumenti, priredio D. Skok, Zagreb, 1990. 8


57

MODERNA UPRAVA

nacije žena (uvod, član 1 i član 2), Konvencija MOR br. 11 o zapošljavanju i izboru zanimanja, kao i Konvencija UNESKO-a protiv diskriminacije u oblasti obrazovanja.10 Posebno važan akt u cilju ostvarivanja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda, odnosno zabrani bilo koje vrste diskriminacije, jeste Evropska konvencija o ljudskim pravima i osnovnim slobodama kojom se, pored zaštite čitavog niza prava i sloboda, u članu 14. predviđa da se "uživanje prava i sloboda predviđenih ovom konvencijom osigurava bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi, kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, veza sa nekom nacionalnom manjinom, imovno stanje, rođenje ili drugi status".11 Pored ove zaštite, koja se odnosi na uživanje svih prava i sloboda garantovanih Konvencijom, Protokolom br. 12 na Konvenciju posebno se definiše diskriminacija. Tako se Protokol poziva na osnovni princip prema kojem su sve osobe jednake pred zakonom i imaju pravo na jednaku pravnu zaštitu. Ovom konvencijom se i kolektivno jača opšta zabrana diskriminacije. Članom 1. Protokola propisuje se da će se "uživanje svih prava propisanih zakonom osigurati bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što su pol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status".12 U Opštem okvirnom sporazumu za mir u Bosni i Hercegovini – Dejtonskom mirovnom sporazumu, dato je posebno mjesto zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda kao i zabrani diskriminacije po svim osnovama. Tako se u samom Ustavu Bosne i Hercegovine – Aneksu IV Dejtonskog mirovnog sporazuma, počevši od preambule u kojoj se njegovi potpisnici (donosioci) pozivaju na Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima i druge instrumente o zaštiti ljudskih prava, do posebnog poglavlja, člana II Ustava Bosne i Hercegovine, koji najvažnija ljudska prava i osnovne slobode kao i nediskriminaciju izričito navodi, i što je posebno značajno, daje ipso iure supprematiju Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama nad domaćim zakonodavstvom, ovim opštim i pravnim vrijednostima daje posebna važnost. U tom smislu se izgradnja standarda ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i zabrana diskriminacije, prema već uspostavljenim načelima u navedenim i drugim međunarodnim dokumentima, javljaju kao nužna pretpostavka razvoja demokratije i vladavine prava u Bosni i Hercegovini.13 Ustavom Bosne i Hercegovine, na specifičan način, garantuje se zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda. Tako se, u članu II, koji nosi naziv Ljudska prava i osnovne slobode, utvrđuje njihovo ostvarenje i zaštita. U stavu 1. ovog člana propisuje se da će "Bosna i Hercegovina i oba entiteta obezbijediti najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda". U stavu 2. istog člana propisuju se međunarodni standardi, i utvrđuje: "Prava i slobode koje određuje Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njeni protokoli primjenjuju se direktno u Bosni i Hercegovini. Te će odredbe imati prioritet nad svim drugim zakonima". U stavu 3. istog 10

Isto. Isto. 12 Isto. 13 Vidi: Ustav Bosne i Hercegovine, S. Savić, Republika Srpska poslije Dejtona – Pitanja i problemi pravne prirode, Banjaluka, 1999. 11

58


MODERNA UPRAVA

člana, pod nazivom Nabrajanje prava utvrđuje se da će sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživati ljudska prava i slobode iz stava 2, te da ta prava i slobode obuhvataju: pravo na život, pravo da lica ne budu podvrgnuta mučenju ili nehumanim ponižavajućim postupcima ili kaznama, pravo da lica ne budu držana u ropstvu ili potčinjenosti ili obavljaju prinudni rad ili obavezne radove, pravo na slobodu i bezbjednost ličnosti, pravo na pošteno saslušanje u građanskim i krivičnim predmetima, i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom, pravo na privatan i porodični život, dom i korespondenciju, slobodu misli, savjesti i vjeroispovijesti, slobodu izražavanja, slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja sa drugima, pravo na brak i zasnivanje porodice, pravo na svojinu, pravo na obrazovanje, pravo na slobodu kretanja i prebivališta. Stav 4. istog člana posvećen je Nediskriminaciji i propisuje da će "uživanje prava i sloboda koje predviđa ovaj član ili međunarodni sporazumi nabrojani u Aneksu 1 ovog ustava biti obezbijeđeno za sva lica bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao što su pol, rasa, boja, jezik, vjerska, politička ili druga uvjerenja, nacionalno i socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi statusi". Pored ovoga, u stavu 5. istog člana Ustava, posebno se govori o pravu izbjeglica i raseljenih lica da se vrate svojim domovima, što podrazumijeva i povraćaj imovine koje su bili lišeni tokom neprijateljstava od 1991. godine, kao i o pravu na naknadu za bilo koju imovinu koja im se ne može vratiti. Stav 6. istog člana govori o sprovođenju i utvrđuje da će Bosna i Hercegovina i svi sudovi, ustanove, državni organi i institucije kojima upravljaju entiteti ili se njima upravlja u entitetima, primjenjivati i poštovati ljudska prava i osnovne slobode pomenute u tački 2. ovog člana. Nadalje, u istom članu, stav 7, propisano je da će Bosna i Hercegovina ostati ili postati članica međunarodnih sporazuma nabrojanih u Aneksu 1 ovog ustava. Aneks 1 na Ustav Bosne i Hercegovine propisuje dodatne sporazume o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini. To su: Konvencija o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida iz 1948 god.; Ženevska konvencija 1–4 iz 1949, o zaštiti žrtava rata i protokoli toj konvenciji 1–2, 1977; Konvencija iz 1951. godine o statusu izbjeglica i Protokol toj konvenciji iz 1966; Konvencija o državljanstvu udatih žena iz 1957. godine; Konvencija o smanjenju broja lica bez državljanstva iz 1961. godine; Međunarodna konvencija o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije iz 1965. godine; Međunarodni sporazum o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine i Fakultativni protokoli tom sporazumu iz 1966. i 1989. godine; Sporazum o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima iz 1966; Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije prema ženama iz 1979. godine; Konvencija protiv mučenja i drugih svirepih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka i kazni iz 1984. godine; Konvencija o pravima djeteta iz 1989. godine; Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika imigranata i članova njihovih porodica iz 1990; Evropska povelja za regionalne jezike i jezike manjina iz 1992. godine i Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina. Pored ovoga, u stavu 8. istog člana Ustava, propisano je da će sve nadležne vlasti u Bosni i Hercegovini sarađivati i obezbijediti neograničen pristup svim međunarodnim mehanizmima za praćenje ljudskih prava osnovanim za Bosnu i Hercegovinu, nadzornim organima koje ustanovi bilo koji međunarodni sporazum Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

59

MODERNA UPRAVA

naveden u Aneksu 1 ovog ustava, Međunarodnom tribunalu za bivšu Jugoslaviju ili bilo kojoj drugoj organizaciji koju ovlaste Ujedinjene nacije sa mandatom iz oblasti ljudskih prava i humanitarnog prava. Nadalje, članom X Ustava, kojim se regulišu promjene ustava, u stavu 2, propisuje se da nijedan amandman na Ustav ne može da eliminiše ili umanji bilo koje od prava i sloboda pomenutih u članu II Ustava, niti može da izmijeni ovaj stav.14 Ustav Republike Srpske, već u preambuli, poziva se na ostvarenje ljudskih prava i zabranu diskriminacije, što se ponavlja i u članu 1, gdje se konstatuje da konstitutivni narodi, ostali i građani, ravnopravno i bez diskriminacije učestvuju u vršenju vlasti u Republici Srpskoj. Član 5. Ustava propisuje da se ustavno uređenje Republike temelji na garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima. Član 10. Ustava decidirano propisuje da su građani Republike Srpske ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i da uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo. Član 16. Ustava garantuje pravo na jednaku zaštitu svih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom. Pored zaštite svih prava predviđenih Ustavom Bosne i Hercegovine i relevantnim međunarodnim konvencijama, Ustav Republike Srpske, u članu 40, stav 3, propisuje da omladina, žene i invalidi imaju posebnu zaštitu, što predstavlja pozitivnu diskriminaciju. Ustavom Republike Srpske, posebno u članu 48, propisuje se da se prava i slobode zajamčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti, te da se, što propisuje član 49, u slučaju različitosti u odredbama o pravima i slobodama između Ustava Republike Srpske i Ustava Bosne i Hercegovine, primjenjuju one odredbe koje su za pojedinca povoljnije.15 Pored ovoga, u Bosni i Hercegovini postoje i neki posebni zakoni kojima se određena ljudska prava posebno i dodatno štite i kojima se zabranjuje svaka vrsta diskriminacije. Takav je npr. Zakon o ravnopravnosti polova u Bosni Hercegovini.16 Ovim zakonom se uređuje, promoviše i štiti ravnopravnost polova i garantuju jednake mogućnosti svim građanima, kako u javnoj, tako i u privatnoj sferi društva, te se sprečava direktna i indirektna diskriminacija zasnovana na polu.17 Članom 2. Zakona propisano je da su polovi ravnopravni i da se puna ravnopravnost polova garantuje u svim sferama društva, a naročito u oblasti obrazovanja, ekonomiji, zapošljavanju i radu, socijalnoj i zdravstvenoj zaštiti, sportu, kulturi, javnom životu i medijima, bez obzira na bračno i porodično stanje, te se decidirano navodi da je diskriminacija na osnovu pola i polne orijentacije zabranjena. Članom 3. ovog zakona definisana je diskriminacija po osnovu pola i to kao svako pravno ili faktičko, direktno ili indirektno razlikovanje, privilegiranje, isključivanje ili ograničavanje zasnovano na polu zbog kojeg se pojedincima otežava ili negira 14

Isto. Ustav Republike Srpske, prir. M. Simović – M. Dmičić, Banjaluka, 2005. 16 Sl. glasnik Bosne i Hercegovine, br. 16/2003. 17 Član 1. Zakona o ravnopravnosti polova u Bosni i Hercegovini. 15

60


MODERNA UPRAVA

priznanje, uživanje ili ostvarivanje ljudskih prava i sloboda u političkom, obrazovnom, ekonomskom, socijalnom, kulturnom, sportskom, građanskom i svakom drugom području javnog života. Zakon u istom članu definiše direktnu i indirektnu diskriminaciju u tom smislu što se pod direktnom diskriminacijom podrazumijeva situacija u kojoj je osoba bila tretirana, tretira se, ili može biti tretirana nepovoljnije u odnosu na drugu osobu, u istoj ili sličnoj situaciji, a na osnovu pola. S druge strane, indirektna diskriminacija po osnovu pola postoji kada prividno neutralna pravna norma, kriterijum ili praksa jednaka za sve dovode u nepovoljan položaj osobu jednog pola u poređenju sa osobama drugog pola. Članom 22. Zakona predviđeno je da nadzor nad provođenjem ovog zakona obavlja Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice, te da se radi praćenja primjene ovog zakona formira Agencija za ravnopravnost polova Bosne i Hercegovine. Slična rješenja sadrže i Zakon o zaštiti prava pripadnika nacionalnih manjina18 i Zakon o slobodi vjere i pravnom položaju crkava i vjerskih zajednica u Bosni i Hercegovini.19 Tako npr. Zakon o zaštiti pripadnika nacionalnih manjina u članovima 1, 2, 4. i 25. zabranjuje diskriminaciju nacionalnih manjina u uživanju njihovih prava i kažnjava svaku radnju, podsticanje, organizovanje i pomaganje djelatnosti koje bi mogle ugroziti opstanak neke nacionalne manjine, izazvati nacionalnu mržnju, dovesti do diskriminacije ili stavljanja pripadnika nacionalne manjine u neravnopravan položaj. Zakon o slobodi vjere i pravnom položaju crkava i vjerskih zajednica u Bosni i Hercegovini u čl. 1, 2. i 5. zabranjuje svaku diskriminaciju zasnovanu na vjeri ili uvjerenju. Kako vidimo, normativno, u Bosni i Hercegovini, odnosno Republici Srpskoj, ljudska prava i slobode su garantovani svima, bez bilo kakve diskriminacije. To praktično znači da su svi ljudi, bez obzira na različitosti među njima, jednaki pred zakonom i da imaju ista prava i slobode. Međutim, još uvijek ostaje pitanje tzv. faktičke diskriminacije. Naime, formalna, tj. pravna nediskriminacija ne garantuje uvijek i faktičku nediskriminaciju. Naime, smatra se da je veoma teško sprovesti načelo pravne jednakosti, tj. uopšte ljudska prava, uz pomoć pravnih mjera. Tako se prof. Flajner pita: kako pravo, ili sud, može da izbjegne diskriminaciju koja je usidrena u kulturi, istoriji, tradiciji, svjetonazoru i emocijama nekog društva. Pravnim mjerama ne može se sprovesti izmiješanost u nekom društvu ako je faktički ne prihvata i ogromna većina stanovništva i ne slijedi je svojom voljom. Ovo je, smatra on, uostalom vidljivo i u slučaju tegobnog sprovođenja ravnopravnosti između muškarca i žene. Naime, društveno-tradicionalna diskriminacija ne može se od danas do sutra ukloniti ni dobrim namjerama ni pravnim mjerama. Ali, zbog toga sudovi, zakonodavac i država ne smiju da kapituliraju. Čovjek, zacijelo, mora da bude svjestan činjenice da je potrebno mnogo godina za efikasno sprovođenje pravne jednakosti, kao i za ostvarenje jednakih šansi.

18 19

Sl. glasnik Bosne i Hercegovine, br. 12/2003. Sl. glasnik Bosne i Hercegovine, br. 5/2004.


61

MODERNA UPRAVA

Pođe li se isuviše naprijed, tada se mora računati sa znatnim protivakcijama, kao što se to pokazalo pedesetih i šezdesetih godina u slučaju južnih država SAD-a.20 Zbog ovoga svaka država mora određenim mjerama, prije svega kroz obrazovanje stanovništva, podizanje nivoa svijesti i političke i pravne kulture stanovništva, izgrađivati njegov odnos prema diskriminaciji. To je dugotrajan i naporan posao ali su rezultati vrijedni toga. Zbog toga Bosni i Hercegovini i njenim entitetima, posebno, bez obzira na dobra normativna rješenja, taj posao tek predstoji. Pored nužnog angažovanja državnih organa u ovom napornom poslu, uloga civilnog sektora, odnosno nevladinih organizacija, bez sumnje je takođe izuzetno značajna. Smisao ljudskih prava i sloboda, tj. njihovo ostvarenje i zaštita, nalaze se u jednakosti ljudi pred zakonom odnosno u nediskriminaciji po bilo kom osnovu tako da su ova dva pojma u neraskidivoj vezi, što sam, nadam se, ovim referatom i pokazala. Executive Summary The idea of human rights and freedoms and their implementation and protection are expressed through equality of people before law, i.e. no discrimination in any way. Speaking about legislation, there is no discrimination in Bosnia and Herzegovina and its entities. It is, besides the Constitution, specifically excluded and forbidden in numerous pieces of legislation. However, the question of actual discrimination is still open. A lot of things still have to be done to eliminate it, the most important being raising political awareness and general knowledge of citizens, which is a task not only for state institutions but also for civil sector.

20

T. Flajner, isto.

62


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Zdravko Zlokapa REFORME JAVNOG SEKTORA: DA LI JE MOGLO BOLJE? VAŠINGTONSKI MODEL NOVOG JAVNOG MENADŽMENTA: POČECI I REZULTATI REZIME Ovaj rad se bavi novim javnim menadžmentom i to njegovim tzv. vašingtonskim modelom, koji predstavlja jednu od tri danas dominantne varijante u reformama javne uprave. Prema klasifikaciji koju je ponudila Inge Perko, druga varijanta je tzv. švedski model, a treću, iako nedovoljno profilirano, predstavlja dansko-nizozemski model (Perko, Inge, 2004: 85; znatno razrađenije i šire u: Perko Šeparović, Inge, 2006: 75 i dalje). Vašingtonskim modelom se bavimo zbog toga što je on najšire prihvaćen i najčešće se realizuje u zemljama koje provode reformu svoje javne uprave, te je postao skoro sinonim za novi javni menadžment. Čitaoce zainteresovane za više detalja i o ostalim modelima upućujemo na knjigu Inge Perko Šeparović "Izazovi javnog menadžmenta. Dileme javne uprave" i na ostalu literaturu navedenu na kraju ovoga rada. 1. Tranzicija stavlja pred državu i državnu upravu veće i brojnije zadatke od onih kojima su se ove organizacije ranije bavile. Ova tvrdnja važi za sve zemlje u tranziciji, bilo da su to one koje pokušavaju svoje autoritarno uređenje zamijeniti demokratskim i unaprijediti svoju nerazvijenu privredu, ili one koje svoje demokratsko uređenje pokušavaju još više demokratizovati i svoju privredu rasteretiti suvišnih troškova. Od prestanka Hladnog rata, naime, među teoretičarima je široko prihvaćena teza da se pojam tranzicije ne odnosi samo na bivše kolonije i bivše socijalističke zemlje već i na one najrazvijenije, budući da i one neprekidno tragaju za boljim političkim i privrednim rješenjima i u tom smislu i same se stalno nalaze u svojevrsnoj tranziciji. S uvođenjem demokratije u bivšim socijalističkim i autoritarnim zemljama nisu riješeni svi problemi. Obratno, reklo bi se da je tek demokratija izbacila na površinu probleme koji su se decenijama akumulirali i kojima se u tim zemljama niko nije bavio pošto dominantni politički model nije razvio mehanizme ni za iskazivanje niti za rješavanje problema – ako ih vladajuća partija ili politička elita nije smatrala vrijednim rješavanja. Što se tiče druge grupe zemalja, onih koje su rano postale demokratske ali su nastavile da se demokratizuju, kod njih je produbljivanje i proširivanje demokratske sfere omogućilo da se stari problemi sagledavaju i rješavaju na nov način, pa proizlazi da više demokratije zapravo uvijek znači i više problema. Ma kako paradoksalno zvučalo, to zaista jeste tako, pa za razliku od jednostavnih i "neproblematičnih" diktatura u Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

63

MODERNA UPRAVA

kojima je uvijek sve jasno (jer za svaki problem uvijek postoji samo jedno rješenje i to ono koje autoritarna vlast nameće) demokratije djeluju haotično i zbrkano. To vrlo često služi kao argument nedemokratskim pokretima da opravdavaju svoj autoritarizam i da omalovažavaju demokratiju zbog komplikovanosti njenih procedura i zbog niske efikasnosti. S problemima vezanima za funkcionisanje javne uprave razvijene zemlje su se suočile prije nerazvijenih i prije socijalističkih zemalja pa su i počele prije njih da traže rješenja za probleme koji su proizlazili iz skupe i neefikasne javne administracije. Rješenja do kojih su one došle kasnije su sugerisana i drugim zemljama koje su imale slične probleme, pa se isti recept uskoro počeo primjenjivati u posve različitim okolnostima. Obrazac je postao univerzalan kada su ga prihvatile moćne finansijske institucije (World Bank i IMF) koje su ga isporučivale kao obavezan dio paketa uz kredite koje su davale zavisnim i nerazvijenim zemljama. To je, kao što ćemo kasnije pokazati, apsurdan pristup pošto organizacija i funkcionisanje javne uprave podliježu istim zakonitostima kao sve kulturno uslovljene institucije, što znači da su nužno diverzifikovane i raznolike. 2. Već prva naftna kriza iz sedamdesetih godina prošlog vijeka natjerala je razvijene zemlje da se duboko zamisle nad budžetskim deficitom koji je poskupljenje nafte prouzrokovalo. Zemlje OECD-a morale su da nađu ekonomski i politički odgovor na time izazvane unutrašnje probleme, a kresanje javnih troškova je bilo zdravorazumsko rješenje kojem će tek kasnije lider novog javnog menadžmenta, britanska premijerka M. Thatcher, dati ideološko opravdanje. Iako je i sama ušla u reforme javne uprave ponesena samo konzervativnim svjetonazorom i pod dojmom uspjeha koji su slične reforme imale u Gani, ova je britanska konzervativka bila toliko samouvjerena u svojim nastojanjima i toliko uvjerljiva da je za svoje ideje lako zainteresovala i američkog predsjednika R. Regana. To nije bilo naročito teško jer su ovog američkog konzervativca njegovi oponenti i analitičari već optuživali da nikada i nije imao ekonomski program već samo socijalni program zasnovan na smanjivanju javne potrošnje, redukovanju socijalnih davanja i rezanju poreza (Dallek, 1999: 94). Osim toga, u američkim finansijskim krugovima već je postojala sklonost da se problem velike javne potrošnje i razvijenog javnog sektora rješava kresanjem javnih troškova, pa je kombinovanje američkog i britanskog iskustva imalo za posljedicu stvaranje tzv. vašingtonskog modela, jednog od tri modela novog javnog menadžmenta koji se danas praktikuju. Donekle pojednostavljeno, vašingtonski model novog javnog menadžmenta svodi se na formulu: privatizacija + tržište, a zasnovan je na jednostavnoj ideji da se u javnoj upravi mogu primjenjivati iste preduzetničke metode koje su svoju uspješnost već dokazale u privredi. Zagovornici ovog modela su smatrali da će isti oni faktori uspjeha, zahvaljujući kojima privatni sektor u ekonomiji ostvaruje impozantna dostignuća, polučiti iste rezultate u sektoru državne i javne uprave, primijene li se, uz određeno prilagođavanje, i na tim područjima. Moderne metode upravljanja, djelimična ili potpuna privatizacija te elementi konkurencije i tržišta, postepeno su uvođeni u područja

64


MODERNA UPRAVA

koja su, zbog svoje specifične prirode i velikog društvenog značaja, smatrana neprikosnoveno zaštićenim od "izazova kapitala" – u zdravstvo, socijalno osiguranje, obrazovanje, javne službe... Počelo je, svakako, smanjivanjem broja zaposlenih u državnoj upravi jer se smatralo da tu postoje najveće mogućnosti uštede. Kako navodi Perko Šeparović, tokom dvadesetogodišnjeg razdoblja (1979–1999) ukupan broj zaposlenih u javnom sektoru Velike Britanije smanjen je za oko 2,5 miliona ljudi (sa 6.590.000 na 4.048.000) (Perko Šeparović, 2006: 77–78). Iako je traganje za novim rješenjima u javnoj upravi počelo u Velikoj Britaniji gdje su znaci krize prvo izbili, Sjedinjene Države su od samog početka ovog velikog reformskog pokreta bile njegov lider jer su liberalne ideje ovdje bile najvitalnije i smatrane su dijelom američke socijalne tradicije; osim toga, kao ogromna zemlja, Amerika uživa prednosti socijalnog eksperimentisanja i brze difuzije najboljih institucionalnih rješenja. Sjedinjene Države su najdalje otišle i u broju područja na koja se reforma primjenjuje pa se u ovoj zemlji privatizuju i čisto represivne funkcije države. Kako Rus izvještava, američke ambasade – koje su ponegdje veoma ugrožene – više ne obezbjeđuju elitne jedinice američkih marinaca već lokalne službe bezbjednosti s kojima američka vlada sklapa ugovore (Rus, 2001: 22). Drucker piše da "država Florida povjerava kažnjenike koji su prvi put osuđeni na kaznu zatvora – njihov je broj u danom trenutku obično oko 25.000 – brizi Vojske spasa. U mnogim gradovima, pa čak i velikim, čišćenje ulica, vatrogasna služba, pa čak i policija, daju se 'u zakup'. Neke su američke države čak i organizaciju i upravu zatvora povjerile privatnim poduzetnicima" (Drucker, 1992: 55). Pokret je u Americi dobio i teorijsko utemeljenje, naročito u djelu Osborna i Gaeblera – "Reinventing Government". Ova knjiga, čiji sam naslov1 upućuje na njen reformski sadržaj, objavljena je 1992. god., u vrijeme kada je reforma javne uprave već dobila širok zamah u mnogim zemljama. U skladu s podnaslovom svog djela – "Kako preduzetnički duh mijenja javni sektor" – njegovi autori prvo konstatuju socijalnu neadekvatnost aktuelne politike, a potom obrazlažu potrebu prevrednovanja tradicionalne birokratije u kojoj su, po njihovom mišljenju, ukorijenjeni svi problemi savremene vlasti: "Hijerarhijska centralizovana birokratija oblikovana u 1930-im i 1940-im jednostavno ne može dobro funkcionirati u duboko promijenjenom, informacijama zasićenom i znanjem prebogatom društvu i ekonomiji 1990-ih" (Osborn i Gaebler, 1992: 12). 1

Naslov knjige nismo prevodili zbog toga što nam se učinilo da bi jedini mogući prevod – "Ponovno izmišljanje upravljanja" – više zbunio čitaoca nego što bi mu nešto objasnio. Ali da nismo samo mi bili zbunjeni nad naslovom knjige potvrđuje i svjedočenje Richarda P. Nathana koji je čak nazvao autora Davida Osborna i upitao ga kako je došao do toga da upotrebi riječ "reinventing" u naslovu svoje uticajne knjige. "NJegov odgovor me", kaže Nathan, "nije iznenadio. To je bila stvar trenutnog impulsa. On i Gaebler sjedili su u Osbornovoj dnevnoj sobi. Imali su radni naslov In Search of Excellence in Government ali su osjećali da to nije dovoljno probojno. Osborn je na polici ugledao knjigu Reinventing the Corporation Johna Naisbitta. Iako nije čitao tu knjigu (i kaže da to još nije učinio), osjetio je da prva riječ njenog naslova nosi osjećaj dramatične promjene, a ne samo obične popravke i da na svjež način oslikava njihovo stanovište. Ostalo je, kako se kaže, istorija" (Richard P. Nathan, 1995: 213). Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

65

MODERNA UPRAVA

Zbog toga javni sektor mora biti transformisan snagom menadžerski orijentisanog vođstva tako što će u njega biti uvedeni elementi tržišnog mehanizma koji će ga usmjeriti na rezultate i decentralizaciju moći. Da bi bila uspješna i da bi mogla da odgovori na zahtjeve postindustrijskog društva, vlast bi, po ovoj dvojici autora, trebalo da se organizuje oko nekoliko suštinskih principa, odnosno trebalo bi da bude: - katalitična, što znači da bi više trebalo da se bavi upravljanjem i usmjeravanjem nego proizvodnjom robe i usluga ili, riječima Osborna i Gaeblera, trebalo bi se baviti kormilarenjem, a ne veslanjem; - proizlaziti iz zajednice, što uključuje da kontrola usluga mora biti oduzeta od birokratije i prenesena na zajednice i korisnike koji moraju participirati u donošenju odluka (Community-owned government); - kompetitivna, što ne znači da pružanje usluga treba biti u potpunosti preneseno na privatni sektor već znači samo ukidanje državnog monopola na pojedine usluge; - posvećena svojoj misiji, što će je primorati da pojednostavi mnoga svoja unutrašnja pravila, naročito ona koja se odnose na budžet, personal i nabavke; - orijentisana na rezultate, odnosno treba da promijeni fokus sa inputa na outpute; mjera uspješnosti države i njenih agencija nisu napori koje one ulažu već njihovi rezultati odnosno ishodi njihovih napora; - orijentisana na korisnike i pokretana željom da zadovolji njihove potrebe; - preduzimljiva i više zainteresovana za zarađivanje nego za trošenje; - anticipativna, što znači više orijentisana na preventivno djelovanje i uklanjanje uzroka negoli na represivno djelovanje i kažnjavanje zbog posljedica; - decentralizirana, što podrazumijeva preorijentaciju sa hijerarhija i subordinativnog djelovanja na participaciju i timski rad; - tržišno orijentisana odnosno voljna i sposobna da koristi tržišne mehanizme umjesto administrativnih programa kako bi javnosti obezbijedila određene proizvode i usluge (Osborn i Gaebler, 1992). Ukratko, Osborn i Gaebler, kao i čitav niz onih koji su prihvatili njihove ideje, smatraju da vlast treba i može da bude kao biznis. Rukovođenje bi u državnim agencijama, lokalnim zajednicama i javnim službama trebalo da bude preneseno na preduzetnike/menadžere koji bi ih učinili efikasnijim, a njihove usluge jeftinijim, koristeći tržišne mehanizme kao što je takmičenje u javnom sektoru, ugovaranje, privatizacija, primjena potrošačkog izbora i decentralizacija. Vrednovanje njihovog uspjeha zavisilo bi od postignutih rezultata i zadovoljstva korisnika, a i kontrolni mehanizmi morali bi biti izmješteni izvan njihovog dohvata. Sve bi, dakle, bilo objektivizovano i nepristrasno, baš kao i u tržišnom okruženju u kojem je poslovni rezultat glavno mjerilo uspjeha. Iako postoje razlike između proizvodnog i javnog menadžmenta, javni menadžeri mogu iz trendova proizvodnog menadžmenta izdvojiti one aspekte koji su ključni za proizvodnju društvene koristi (Peggy Liu, 1992). 3. Pokret novog javnog menadžmenta se vrlo brzo širio, prvo u zemljama s klasičnim vestminsterskim sistemom vlasti – Velikoj Britaniji i Novom Zelandu, a

66


MODERNA UPRAVA

potom i u ostalim anglosaksonskim zemljama – Sjedinjenim Državama i Australiji, te u manjem obimu u Kanadi. Reformski talas se proširio i na Evropu u kojoj su naročito skandinavske zemlje insistirale na modernizaciji javne uprave ali po modelu znatno drugačijem od onog koji se primjenjivao u zemljama "jezgra reformi". Iako su reformi javne uprave pristupile i zemlje Južne Evrope, kontinentalna Evropa je ostala sumnjičava prema novom javnom menadžmentu, pa Francuska, i naročito Njemačka, po mišljenju Eckharda Schroetera, još uvijek oklijevaju da preduzmu dalekosežne projekte administrativnih reformi (Schroeter, 2007: 612). Isti autor navodi da se ideje novog javnog menadžmenta na umjeren način provode i u Aziji gdje prednjače Japan i Južna Koreja, iako Wescottov izvještaj o poboljšavanju javne administracije u azijskopacifičkom regionu ne zvuči nimalo optimistično (Wescott, 2004). Do prave proliferacije reformi javne uprave došlo je kada su javni sektori tranzicionih i nerazvijenih zemalja došli pod aktivan uticaj međunarodnih organizacija kao što su OECD, Svjetska banka i Međunarodni monetarni fond (Schroeter, 2007: 613). Didri Šien smatra da tek mali broj država – kao što su Kuba i Sjeverna Koreja – nije proveo bar nekoliko privatizacija u javnom sektoru i da je trenutno oko 110 zemalja uključeno u razne programe privatizacije (Šien, 2005: 158). Osnovni razlog za ovako brzo širenje novog javnog menadžmenta Rus vidi u sve većoj neefikasnosti hijerarhijskih sistema upravljanja dok društvena zbivanja postaju sve kompleksnija i dinamičnija. Hijerarhijski sistemi su, naime, efikasni samo onda kada je društvo stabilno, predvidljivo i nekompleksno (Rus, 2001: 22). Brzim promjenama u okolini društva se adaptiraju mijenjajući vlastitu unutrašnju strukturu od krute i centralizovane u fleksibilnu i decentraliziranu. Javne službe, tipično hijerarhijski organizovane, dugo se opiru prilagođavanju ali i one dolaze na red u postepenoj modernizaciji svih socijalnih sistema. Ovaj razlog brzog širenja novog javnog menadžmenta je vjerovatno bio odlučujući u visokorazvijenim zemljama kada su one tražile način kako da svoje skupe i neefikasne javne službe učine jeftinijim i efikasnijim i kako da ih usklade s naraslim potrebama i očekivanjima građana. U ovim je zemljama, kako Rus slikovito kaže, došlo do spoznaje da je birokratija postala nekakva "mrtva ruka" čija je beživotnost podstakla političke elite da se okrenu novom javnom menadžmentu kojem u osnovi leži ideja povratka "nevidljivoj ruci" tržišnog uređivanja2 (Rus, 2001: 22). Šta je, međutim, sa svim drugim zemljama koje još nisu dostigle postindustrijsku fazu razvoja, a koje su ipak prihvatile ideje novog javnog menadžmenta i počele da reformišu svoje javne službe u skladu s njima? Kako istraživanja pokazuju, motivi tranzicionih i nerazvijenih zemalja da pristupe modernizaciji svog javnog sektora su vrlo različiti; u pojedinim slučajevima radi se o iskrenoj želji vladajućih partija i elita da poboljšaju funkcionisanje javnog sektora i poprave kvalitet njegovih usluga, a ubijeđeni su da se to može postići primjenom metoda novog javnog menadžmenta; u drugim slučajevima radi se o želji reformatora da 2

To je, uzgred budi rečeno, već s pojavom novog javnog menadžmenta ranih osamdesetih dovelo u naučnim krugovima do prigovora da u toj "novoj" ideji zapravo nema ništa novo i da se radi o "starom vinu u novoj boci".


67

MODERNA UPRAVA

se otarase skupih i neefikasnih javnih preduzeća i prebace odgovornost za njihovu modernizaciju na privatni sektor; u trećim slučajevima se radi o načinu da se prodajom državnih preduzeća i povjeravanjem na upravljanje državnih agencija dođe do svježeg novca u državnoj blagajni; u četvrtom slučaju se radi o iznuđenoj mjeri kada je zemlja primorana da izvrši reformu svog javnog sektora kao uslov za dobijanje kredita od neke međunarodne organizacije ili kao uslov da se pristupi kakvoj međunarodnoj asocijaciji. Iako motivi reformatora mogu znatno uticati na kvalitet i dubinu mjera provedenih u javnoj upravi, ovdje je najzanimljivije to da se u svim ovim slučajevima kao objekat reformi pojavljuju nerazvijene i tranzicione zemlje, a da se kao operativni i preporučeni vid reforme pojavljuje upravo vašingtonski model koji je, kao što je poznato, nastao u najrazvijenijim zemljama svijeta. Ovdje se nećemo baviti rezultatima novog javnog menadžmenta u zemljama njegovog porijekla, iako neki autori dovode u pitanje njegova postignuća smatrajući da su se isti ciljevi mogli ostvariti i drugim metodama ili uz niže ljudske troškove. Rezultati reformi javnog sektora u velikoj mjeri zavise od načina njihove interpretacije i od uzimanja u obzir ili zanemarivanja pojedinih troškova. Ali kako god da se tumačili, ti su rezultati tim slabiji što je zemlja koja je provodila reformu nerazvijenija i što se njen sistem pravne i političke kulture više razlikuje od onoga iz kojeg potiče reformska paradigma (Schedler and Proeller, 2007). Kao što je u nizu radova već dokazano, američki kapitalizam je proizvod toliko specifičnih okolnosti da ih je nemoguće makar približno replicirati u drugoj socijalnoj okolini; zbog toga ono što u reformi javnog sektora uspijeva Sjedinjenim Državama – vjerovatno ne može biti ponovljeno ni u jednoj drugoj zemlji, a sigurno ne u zemljama koje se po svim indikatorima socijalnog i ekonomskog razvoja dijametralno razlikuju od svog velikog uzora (Baćović, 2001: 268). Magična privlačnost američke paradigme, a osobito atraktivnost onoga što je poznato kao "american life", može biti prikriveni motiv koji kao dodatni izvor energije podržava reformske procese u siromašnim zemljama ali nije dovoljan da dugi niz godina održava visoku političku "temperaturu" potrebnu za uspješno izvođenje reformi. U današnjem drastično smanjenom i globalizovanom svijetu sve je teže navesti građane da žrtvuju godine pa i decenije kako bi doprinijeli modernizaciji zemlje. Mlade generacije su neopterećene patriotizmom i pragmatičnije su od starijih generacija; mladi ljudi ne žele da najbolje godine života provedu u svojim siromašnim zemljama koje se već decenijama modernizuju kada mogu da migracijom u razvijene i bogate zemlje riješe sve svoje probleme. 4. Opšte je mjesto u političkim naukama da je korupciju moguće naći u svim zemljama – razvijenim i nerazvijenim, bogatim i siromašnim – i u svim regionima svijeta. Sama je pojava univerzalna, a ono što varira jesu njeni pojavni oblici, intenzitet i obim, odnosno stepen do kojeg je prožela društvene odnose i stepen do kojeg društva podnose i tolerišu korupciju. Bivše socijalističke zemlje se u pravilu smatraju duboko zaraženim korupcijom i jedan od najčešće navođenih razloga zbog kojeg treba izvršiti hitnu reformu javnog

68


MODERNA UPRAVA

sektora u njima jeste upravo taj da će to katarzično i iscjeljujuće djelovati na oslobađanje od korupcije. Brojni izvještaji Svjetske banke skoro dramatičnim tonom govore o dubini i raširenosti ovog problema i o potrebi da se on hitno rješava ili bar svodi u podnošljive okvire prije nego što neizlječivo nagrize društveno tkivo. Pri tome se kao najgore posljedice korupcije ne navode ekonomske štete koje državi nanose oni koji podmićuju javne službenike već se ukazuje na dugoročne socijalne i političke posljedice korupcije. Kako upozorava Kotchegura pozivajući se na Millera, korupcija podriva vladavinu prava, vodi ka uspostavljanju dvojnih etičkih standarda i ruši povjerenje građana u javnu vlast ("otuđuje građane od države" – kaže ovaj autor u marksističkoj terminologiji) (Kotchegura, 2004: 139). Uzroci za korupciju su brojni, a u bivšim socijalističkim zemljama uglavnom se vezuju za period jednopartijske vladavine i državno-planske privrede. Međutim, s uvođenjem političkog pluralizma i tržišne privrede nisu uklonjeni svi izvori korupcije a i uspostavljeni su neki novi. Pošto se i u slučaju bivših socijalističkih zemalja potvrdila tačnost formule korupcije: K = M + D – A (korupcija je jednaka monopol plus diskreciono ovlaštenje minus odgovornost) ni lijekovi koji se preporučuju ne razlikuju se mnogo od već poznatih, a stručnjaci ih svode na popravljanje upravljačkih sposobnosti sistema. Odatle pa do preporučivanja primjene novog javnog menadžmenta samo je jedan korak, i mnoge institucije i stručnjaci ne oklijevaju da ga naprave. Novi javni menadžment otvoreno preporučuju međunarodne finansijske organizacije i ugrađuju ga u svoje programe tamo gdje imaju odlučujuću riječ pri njihovom sačinjavanju. Od reformi javnog sektora možda se najviše očekivalo upravo u oblasti borbe protiv korupcije. Ukidanje monopola, privatizacija državne imovine, jasno formulisanje ovlaštenja i odgovornosti, tržišna utakmica po unaprijed propisanim i poznatim pravilima, primjena isprobanih menadžerskih metoda u upravljanju – sve su to uobičajene mjere koje sadrži svaki program reforme javne uprave. Međutim, rezultati su u većini slučajeva nezadovoljavajući, često minorni, a ponekad posve izostaju; u većini bivših socijalističkih zemalja korupcija je tek svedena na podnošljivu mjeru, a nekim impozantnim rezultatima ne mogu se pohvaliti čak ni nove članice Evropske unije. Bugarskoj – koja je jedna od tih novopečenih članica ove zajednice evropskih država, što podrazumijeva da je ispunila sve uslove pristupnog programa pa i one koji se odnose na provođenje efikasnih antikoruptivnih mjera – nedavno je iz Bruxellesa upućen mig da bi joj mogla biti uskraćena znatna sredstva za prestrukturiranje ukoliko ne smanji opasno razmahanu korupciju. U svom radu posvećenom ovom problemu – smanjivanju korupcije u postkomunističkim zemljama – Kotchegura iznosi ocjenu da, unatoč proklamacijama, antikoruptivna komponenta reformi nikada nije bila distinktivno ugrađena u programe reformi javnog sektora ili joj je, u najboljem slučaju, bila namijenjena zadaća da samo poboljša etičke standarde službenika. Istovremeno su u bivšim socijalističkim zemljama pokretane brojne antikoruptivne "kampanje", ali su one lansirane odvojeno od reformi javnog sektora. Osim toga, kampanje su ponekad zloupotrebljavane za stigmatizaciju političkih protivnika koje se svrstavalo u pokvarene i korupciji sklone političare, protiv njih su podizane izmišljene optužnice i sl. (Kotchegura, 2004: 143). Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

69

MODERNA UPRAVA

Jedan drugi autor kojem se ne može osporiti poznavanje stvari, J.E. Stiglitz, bivši visoki službenik Svjetske banke, osvjetljava ovaj problem iz posve specifičnog ugla. Po njemu, programi tranzicije bivših socijalističkih zemalja, što uključuje i reforme javnog sektora, po pravilu nisu bili uspješni u onim slučajevima kada su vođeni pod pokroviteljstvom (diktatom?) Svjetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda; Rusija je najtragičniji dokaz nesposobnosti ovih međunarodnih institucija da opšta pravila kreativno primijene na posebne slučajeve, iako ovdje spadaju i Rumunija, a djelimično Češka te druge zemlje koje su prihvatile model tzv. šok-terapije u restrukturiranju svojih privreda. Obratno, tranzicija pa i borba s korupcijom je bila znatno uspješnija u zemljama koje su vlastitim intelektualnim snagama pronalazile rješenja za svoje probleme; ta su rješenja uvijek bila drugačija od onih koja su sugerisana od strane međunarodnih finansijskih institucija, a bila su ekonomski i politički djelotvorna i potpuno prilagođena lokalnim okolnostima. Uspješno jedrenje Kine kroz Scile i Haribde tranzicije najbolji je dokaz uspješnosti ovih "u se i u svoje kljuse" politika, a ovdje se još mogu svrstati i Poljska, Mađarska i Slovenija (Stiglitz, 2004). Executive Summary This paper deals with the New Public Management and its so called Washington Model, which represents one of three most dominant models in Public Administration Reforms today. According to classification offered by Inge Perko, the second option is so called Swedish Model, and the third, although not profiled enough, is the DanishDutch Model (Perko Inge, 2004: 85; in more details in: Perko Šeparović Inge, 2006: 75 and further). We are dealing with the Washington model because it is widely accepted and it is most often implemented in countries implementing its Public Administration Reform, and it is almost synonymous to the New Public Management.

70


MODERNA UPRAVA

Prof. dr Duško Medić NEKI ASPEKTI ZAŠTITE VITALNIH NACIONALNIH INTERESA U REPUBLICI SRPSKOJ REZIME Nesumnjivo je da u postdejtonskoj Bosni i Hercegovini, a time i u Republici Srpskoj kao njenom entitetu, postoji permanentna mogućnost ugrožavanja nečijih nacionalnih prava i interesa, što može da bude od uticaja na dugoročan i stabilan razvoj demokratskih odnosa. To posebno dolazi do izražaja u zakonodavnoj sferi, jer politička i nacionalna većina u parlamentu može donijeti takve zakone koji objektivno ugrožavaju interese drugih konstitutivnih naroda. Zbog toga je postojanje Vijeća naroda kao institucije za zaštitu vitalnih nacionalnih interesa u Republici Srpskoj u svakom slučaju opravdano. Međutim, da bi rad ovog organa bio efikasan i opravdao svoje postojanje, potrebno je preciznije utvrditi pojam vitalnih nacionalnih interesa, jer su odredbe Ustava u ovom dijelu neusklađene i nedorečene, što može dovesti do grube politizacije i zloupotrebe ovog instituta u nedozvoljene svrhe. Takođe, potrebno je odrediti i koji akti mogu biti predmet pokretanja ove procedure, a postupak pojednostaviti i precizirati na način koji će otkloniti svaku nedosljednost u primjeni ovog bitnog ustavnopravnog mehanizma. 1. UVOD Jedna od suštinskih promjena organizacije vlasti u Republici Srpskoj, poslije ustavnih promjena iz 2002. godine1, je konstituisanje Vijeća naroda, kao dijela zakonodavne vlasti. Zakoni i drugi propisi koje izglasa Narodna skupština2, a koji se tiču pitanja vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg od konstitutivnih naroda, stupaju na snagu tek nakon usvajanja u Vijeću naroda.3 1

Ove promjene su bile usmjerene na dalju demokratizaciju, ravnopravnost i nediskriminaciju sva tri konstitutivna naroda. Šire o tome: R. Kuzmanović, Eseji o ustavnosti i državnosti, Banja Luka, 2004, str. 283–286. 2 O funkcijama parlamenta v. K. Trnka, N, Milićević, M. Simović i M. Dmičić, Ustav Federacije Bosne i Hercegovine i Ustav Republike Srpske sa komentarom, Sarajevo, 2004, str. 399–400; N. Pobrić, Ustavno pravo, Mostar, 2000, str. 226–234. 3 Vidjeti tačku 1. Amandmana LXXVI, kojim je dopunjen član 69. stav 2. Ustava Republike Srpske. Ovo vijeće je sastavljeno od 28 delegata, po osam iz reda svakog konstitutivnog naroda i četiri iz reda ostalih. Vijeće naroda ne učestvuje u procesu predlaganja i donošenja zakona, propisa i akata, jer je to isključivo pravo Narodne skupštine, ali kao zakonodavni organ vrši "kontrolu" Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

71

MODERNA UPRAVA

Ustav Republike Srpske (Ustav) taksativno navodi šta predstavlja vitalne nacionalne interese konstitutivnih naroda4, a mehanizam zaštite ovih interesa se pokreće i za sva druga pitanja, koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa, ukoliko tako smatra 2/3 članova jednog od klubova delegata.5 Ovo je očito u suprotnosti sa smislom prethodno navedenih vitalnih nacionalnih interesa, jer je na taj način ostavljena mogućnost da 2/3 jednog od klubova pokrene proceduru zaštite za sva pitanja, pa se opravdano postavlja upit zbog čega su prethodno uopšte i nabrajani ostali pojedinačni vitalni nacionalni interesi. Time je dat legalitet zloupotrebama u pogledu ovog pojma u političke svrhe6 i na taj način je stvorena osnova za neosnovano blokiranje određenih zakona ili usporavanje njihovog stupanja na snagu.7 Skoro na identičan način su definisani vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda i u Federaciji Bosne i Hercegovine.8 Suština uvođenja vitalnog nacionalnog interesa i stvaranje mehanizama za njegovu zaštitu je upravo u tome da se spriječi donošenje zakona koji ugrožavaju interese konstitutivnih naroda9, a ne da se ovaj institut pretvori u svoju suprotnost.10 Posebno je u našim uslovima ovaj fenomen potrebno šire i dublje sagledati, imajući u vidu ne samo pravna i politička stanovišta, već i dinamiku i razvoj cijelog društva uopšte. Pojam vitalnog interesa se najčešće ne može posmatrati odvojeno od pojma konstitutivnosti naroda čije interese štiti.11 Inače, u pogledu vitalnog nacionalnog interesa neophodno je da u oba entiteta Bosne i Hercegovine postoje identična rješenja i ujednačena praksa.12

donesenih zakona, propisa i akata. Samo u dva slučaja utvrđena Ustavom Vijeće naroda ravnopravno sa Narodnom skupštinom donosi odluke i to o prijedlogu akta o promjeni Ustava i o izboru sudija Ustavnog suda Republike Srpske, kada donosi odluku većinom glasova delegata iz svakog konstitutivnog naroda i ostalih. 4 Napominjemo da Ustav Bosne i Hercegovine nije precizirao pitanje vitalnog nacionalnog interesa, ali se ovaj pojam odnosi na niz ustavnih odredbi koje regulišu sastav i sistem odlučivanja Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predsjedništva Bosne i Hercegovine, Vijeća ministara, Centralne banke i drugih zajedničkih organa i institucija. 5 Amandman LXXVII, kojim je dopunjen član 70. Ustava Republike Srpske. 6 Isti stav je tim povodom zauzela i Venecijanska komisija. 7 Dovoljno je da se pet od osam članova nacionalnog kluba izjasni da smatra da je došlo do povrede vitalnog nacionalnog interesa u konkretnom slučaju. 8 Ovdje je uspostavljen Dom naroda kao organ koji obezbjeđuje ravnopravnost, odnosno konstitutivnost sva tri naroda u zakonodavnoj vlasti. 9 Narod se danas često poistovjećuje sa nacijom. O pojmu naroda v. Pravni leksikon, Beograd, 1970, str. 608; Lj. Tadić, Politikološki leksikon, Beograd, 1996, str. 147. 10 Svaki nacionalni interes nije i vitalni interes naroda, bez čijeg ostvarenja bi narod bio ozbiljno redukovan u svom identitetu, pa čak i istorijskoj egzistenciji – v. M. Dmičić, Ustavnosudska zaštita vitalnog nacionalnog interesa, Pravni život, br. 12/06, str. 1112. 11 O konstitutivnosti naroda v. S. Savić, Konstitutivnost naroda u BiH, Banja Luka, 2000; K. Trnka, Konstitutivnost naroda, Sarajevo, 2000. itd. 12 Vidi i: M. Dmičić, Zaštita vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda u ustavnosudskom postupku, Pravni savjetnik, br. 12/05, str. 19–26.

72


MODERNA UPRAVA

Interesantno je da u Ustavu nije predviđen vitalni interes Ostalih,13 iako se radi o ravnopravnim građanima, prema kojima se takođe može vršiti diskriminacija.14 Sigurno je da se nikako ne smije dozvoliti da je nacionalna pripadnost važnija od državljanstva15 i mora se stvoriti takav pravni okvir da svi državljani imaju ista prava i obaveze, a ne da pripadnici pojedinih nacija budu privilegovani.16 Nacija ne može biti iznad države, a pogotovo je to opasno u zemlji kao što je Bosna i Hercegovina, u kojoj postoji tradicionalna izmiješanost nacija, religija i kultura. To je nespojivo sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama17 i ovdje se može konstatovati da Ustav bitno zaostaje iza međunarodnih standarda.18 Jasno je da Bosna i Hercegovina jeste i mora biti država kompromisa19 u kojoj svi njeni građani moraju biti potpuno ravnopravni.20 2. ZAŠTITA VITALNIH NACIONALNIH INTERESA PRED USTAVNIM SUDOM REPUBLIKE SRPSKE21 U dosadašnjem radu Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske22 još nije utvrdilo da je u nekom slučaju došlo do povrede vitalnih nacionalnih interesa nekog od konstitutivnih naroda. Prilikom rada na tim delikatnim predmetima pojavilo se više spornih pitanja, koja su zahtijevala veoma suptilan pristup i uspostavljanje adekvatnih kriterijuma i standarda koji treba da dovedu do toga da se ostvari svrha vođenja ovog postupka. To najbolje ilustruje svu složenost i kompleksnost ove ustavne materije. 13

Ustavno uređenje obezbjeđuje da instrumentima za zaštitu svojih vitalnih nacionalnih interesa raspolažu samo predstavnici tri konstitutivna naroda, a ne i predstavnici drugih naroda. 14 Uporediti: M. Mikeš, Vitalni nacionalni interes – upotreba i zloupotreba, Pravna riječ, br. 7/06, str. 109. 15 Državljanstvo je veza sa državom, a ne sa nacijom ili nacijama u njoj, bez obzira da li su one velike ili male – v. V. Dimitrijević i M. Paunović, Ljudska prava, Beograd, 1997. 16 O zaštiti i kršenju ljudskih prava u Bosni i Hercegovini v. M. Račić i M. Turk, Zaštita i kršenje ljudskih prava u Bosni i Hercegovini, Pravna riječ, br. 12/02, str. 651–660. 17 Prava i slobode predviđeni u ovoj konvenciji i u njenim protokolima se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini i ovi akti imaju prioritet u odnosu na sve ostale zakone – član II, tačka 2. Ustava Bosne i Hercegovine. 18 O ostvarenju ljudskih prava u Republici Srpskoj prema međunarodnim standardima v. S. Perović, Ostvarivanje ljudskih prava u Republici Srpskoj prema međunarodnim standardima, u Republika Srpska – deset godina Dejtonskog mirovnog sporazuma, str. 133–144. 19 R. Kuzmanović, Ustavno pravo, Banja Luka, 2002. godina, str. 303. 20 Vidi član 14. Evropske konvencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, član 7. Opšte deklaracije o pravima čovjeka itd. 21 O tome: M. Stevanović, Zaštita vitalnih nacionalnih interesa u Republici Srpskoj, Pravna riječ, br. 1/04, str. 360. 22 Ovo vijeće je ustanovljeno tačkom 2. Amandmana LXXXVIII, kojim je dopunjen član 116. Ustava Republike Srpske. Ono se sastoji od sedam članova, koje čine po dva iz svakog konstitutivnog naroda i jedan član iz reda ostalih. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

73

MODERNA UPRAVA

Prije svega, postavilo se pitanje načina odlučivanja u fazi prihvatljivosti i merituma. Prema Ustavu, ukoliko zajednička komisija sastavljena od predstavnika Narodne skupštine i Vijeća naroda po paritetnom osnovu ne postigne saglasnost o spornim pitanjima, predmet se dostavlja Ustavnom sudu Republike Srpske da donese konačnu odluku da li predmetni zakon vrijeđa vitalni nacionalni interes jednog od konstitutivnih naroda. Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa Ustavnog suda Republike Srpske odlučuje o prihvatljivosti takvih slučajeva 2/3 većinom u roku od jedne sedmice, a u roku od mjesec dana odlučuje o meritumu slučajeva koji se smatraju prihvatljivim.23 U kontekstu toga, postojala je dilema da li je isti način odlučivanja i u slučaju da proceduru pokrene 2/3 većina jednog od klubova, jer je u Ustavu navedeno da je tada potreban glas najmanje dvojice sudija da bi se odlučilo da se radi o vitalnom interesu.24 Ovaj sud je mišljenja da treba da postoji isti način odlučivanja u pogledu merituma, bez obzira na to kako je pokrenut postupak i da je to ratio ustavnih odredbi u ovom smislu. Drugačiji zaključak bi dozvolio mogućnost zloupotrebe pojma vitalnog nacionalnog interesa , a to se nikako ne bi smjelo dopustiti. Odluka suda u ovakvim predmetima ima dalekosežan značaj i sigurno je da ona mora da odražava volju većine članova ovog vijeća i da se ne može bazirati samo na mišljenju dvojice sudija. Imajući u vidu da su odredbe Ustava u ovom pogledu dosta nerazumljive i kontradiktorne, ukazuje se potreba što skorijeg donošenja amandmana koji će otkloniti mogućnost bilo kakvih nesporazuma. Jedno od spornih pitanja u radu ovog suda je bilo i to da li se može voditi ovaj postupak ako se radi o zaključcima, deklaracijama i rezolucijama, koji predstavljaju stavove parlamenta po pojedinim političkim pitanjima. U ovakvim slučajevima došlo se do zaključka da ti akti ne predstavljaju pravne, već političke akte i da ovaj sud nema nadležnost da ispituje njihovu suštinu25. Politički stavovi parlamenta, očito, nisu pravna norma, koja u sebi sadrži sankciju za njihovo nepoštovanje, već je to samo politički stav većine, koji ne može ugroziti bilo čije nacionalne interese. Ukoliko se radi o pravnim normama, koje sadrže i sankciju i čije sprovođenje doista može ugroziti nečije interese, nema sumnje da postoji potreba za reagovanje suda. Mislimo da je ovakav stav pravilan i jedino moguć u tim situacijama, a svako suprotno postupanje bi sigurno moglo imati nesagledive negativne posljedice. Svakako da sam naziv ne može biti presudan kod

23

Amandman LXXXII, kojim je dopunjen član 70. Ustava Republike Srpske. Ovdje može da se postavi pitanje da li se u rok od mjesec dana računa i ova sedmica ili ne. Prema Poslovniku o radu Ustavnog suda Republike Srpske (član 49. stav 2) odluka o meritumu se donosi u roku od mjesec dana od dana donošenja rješenja o prihvatljivosti zahtjeva. 24 I u ovom slučaju se prethodno formira zajednička komisija, koja predmet prosljeđuje tom sudu, ako se ne postigne odgovarajući dogovor. 25 Članom 115. stav 1. tačka 1. i 2. Ustava propisano je da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom, dok je tačkom 1. Amandmana LXXXVIII dopunjen stav 2. istog člana na taj način što je propisano da taj sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine sa odredbama Ustava o zaštiti vitalnih interesa konstitutivnih naroda.

74


MODERNA UPRAVA

ovog odlučivanja, već je krucijalna suština, sadržaj samog akta, odnosno šta se tim aktom uistinu reguliše. U praksi ovog suda pojavila se i dilema da li zahtjev za utvrđenje povrede vitalnog nacionalnog interesa mora biti obrazložen ili ne. Zauzet je stav da, ukoliko nema adekvatnih razloga u čemu se sastoji povreda vitalnog nacionalnog interesa i zbog čega, takav zahtjev nije prihvatljiv. Pri tome, ovaj sud je imao u vidu odredbe člana 46. i 47. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske,26 koje to propisuju. Smatramo da je i ovo postupanje ispravno, jer sud uvijek sudi u granicama zahtjeva i ne smije da vodi postupak na osnovu pretpostavki, već jasno izražene volje one strane koja je taj postupak pokrenula. Takođe, prilikom rada na ovim predmetima može da se postavi i pitanje da li se istim aktom može povrijediti vitalni nacionalni interes sva tri konstitutivna naroda. Mišljenja smo da može i u pogledu toga ne bi trebalo da bude nikakvih posebnih dilema. Ovom prilikom moramo istaći i to da u poglavlju Ustava kojim se definiše postupak zaštite vitalnog nacionalnog interesa ima još odredbi koje nisu dovoljno jasne i koje mogu dovesti do određenih dvojbi. Tako, između ostalog, nije jasno zbog čega se u Ustavu spominju samo zakoni, a ne i drugi propisi ili opšti akti, jer se i njihovim donošenjem može povrijediti vitalni nacionalni interes. Isto tako, u ovim odredbama stoji da sud odlučuje da li se predmetni zakon odnosi na vitalni nacionalni interes27, umjesto da je propisano da treba utvrditi da li je taj interes povrijeđen ili ne28 itd. Nažalost, opšta je konstatacija da u pogledu ove značajne materije postoji nedopustivo mnogo konfuzije i nedorečenosti. 3. ZAKLJUČAK Nesumnjivo je da u postdejtonskoj Bosni i Hercegovini, a time i u Republici Srpskoj kao njenom entitetu, postoji permanentna mogućnost ugrožavanja nečijih nacionalnih prava i interesa, što može da bude od uticaja na dugoročan i stabilan razvoj demokratskih odnosa. To posebno dolazi do izražaja u zakonodavnoj sferi, jer politička i nacionalna većina u parlamentu može donijeti takve zakone koji objektivno ugrožavaju interese drugih konstitutivnih naroda. Zbog toga je postojanje Vijeća naroda kao institucije za zaštitu vitalnih nacionalnih interesa u Republici Srpskoj u svakom slučaju opravdano. Međutim, da bi rad ovog organa bio efikasan i opravdao svoje postojanje, potrebno je preciznije utvrditi pojam vitalnih nacionalnih interesa29, jer su odredbe 26

"Službeni glasnik Republike Srpske" broj 29/05. Ako se samo odnosi, ne znači i da ga povređuje. 28 Šta se odnosi na vitalni nacionalni interes propisano je u prethodnom dijelu. 29 Ovo je ne samo političko i pravno pitanje, nego i pitanje koje je uvijek i istorijski determinisano i na koje se često ne može dati egzaktan odgovor. Lako je artikulisati i definisati vitalni nacionalni interes kod onih naroda koji imaju svoje nezavisne i stabilne države, dok to definisanje u višenacionalnoj zajednici opterećenoj teškim tragovima prošlosti, kao što je Bosna i Hercegovina, nije nimalo jednostavno. Naravno, jednom utvrđeni vitalni nacionalni interes nije nepromjenjiva kategorija. 27


75

MODERNA UPRAVA

Ustava u ovom dijelu neusklađene i nedorečene, što može dovesti do grube politizacije i zloupotrebe ovog instituta u nedozvoljene svrhe. Takođe, potrebno je odrediti i koji akti mogu biti predmet pokretanja ove procedure, a postupak pojednostaviti i precizirati na način koji će otkloniti svaku nedosljednost u primjeni ovog bitnog ustavnopravnog mehanizma. Neophodno je izbjeći potencijalne manipulacije koje su moguće sa odredbom da 2/3 nacionalnog kluba u ovom vijeću mogu pokrenuti proceduru za svaki usvojeni akt, bez obzira o čemu se u nekom slučaju radi. Zaštita nacionalnih prava i interesa treba da bude u domenu objektivnog, u sferi prava, a ne politike i ne smije voditi nepotrebnoj dezintegraciji građanskog društva. Samo na ovaj način Vijeće naroda kao organ sui generis će ispuniti svoju ustavnu funkciju, a Ustavni sud Republike Srpske će efikasno i zakonito provoditi postupak koji mu je povjeren u nadležnost. Sve to nameće potrebu što skorijeg donošenja ustavnih amandmana, koji bi, imajući u vidu dosadašnja iskustva, precizno i nedvojbeno regulisali sve što je esencijalno u pogledu primjene ovog instituta, od koga dobrim dijelom zavisi i zaštita ljudskih prava u Republici Srpskoj i Bosni i Hercegovini uopšte. Executive Summary There is no doubt that in post-Dayton Bosnia and Herzegovina, and in the Republic of Srpska as its entity, there is a permanent possibility of violation of somebody’s national rights and interests, which can influence long-term development of democratic relations. This is especially the case in the area of legislation, since a political or national majority in the parliament can pass such laws which violate interests of other constitutive nations. Therefore, existence of the Council of Peoples as an institution for protection of vital national interests in the Republic of Srpska is justified in any way. However, to make it efficient and to justify its existence, it is necessary to determine vital national interests more precisely, because the stipulations in the Constitution are not harmonized and completely defined in this part, which can lead to severe politicization and misuse of this body for improper purposes. Moreover, it is also necessary to determine which acts can be a subject to start this procedure, and how to simplify it and make it more precise in the way that will remove any inconsistency in implementation of this important constitutional and legal mechanism.

76


MODERNA UPRAVA

Doc dr Ostoja Kremenović LOKALNA SAMOUPRAVA U DEMOKRATSKOM RAZVOJU REPUBLIKE SRPSKE REZIME Lokalna samouprava u 15 godina Republike Srpske je uspješno završila prvu fazu tranzicije, u velikoj mjeri implementirala principe i načela sadržane u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, i doprinijela i doprinosi ubrzanom demokratskom i ekonomskom razvoju lokalnih zajednica te predstavlja snažan generator ukupnog društvenog i privrednog razvoja Republike Srpske. Resursi kojima raspolaže i dostignuti nivo razvoja i iskustava, garancija su nastajanja i razvoja jedne nove lokalne samouprave, koju građani doživljavaju kao svoje pravo i svoju obavezu da odgovorno i aktivno upravljaju lokalnim razvojem i poslovima, ostvarujući novi kvalitet života i u lokalnoj zajednici i u Republici Srpskoj u cjelini. I Ustav Republike Srpske ne sadrži jasan i konzistentan koncept lokalne samouprave. Ustav ne sadrži ni jednu opštu normu kojom bi se garantovalo pravo građana na lokalnu samoupravu, što čini sadržaj većine savremenih ustava. Ali, Ustav Republike Srpske proglašava lokalnu samoupravu jednom od osnova na kojima počiva ustavno uređenje entiteta, pa je na taj način lokalna samouprava izjednačena sa drugim društvenim institucijama na kojima počiva sva ostala socijalna infrastruktura. U početnoj fazi stvaranja Ustava Republike Srpske, u prvoj njegovoj verziji, bilo je sadržano 14 članova posvećenih lokalnoj samoupravi, da bi u konačnoj ustavnoj verziji ostala samo tri člana i to u poglavlju "Teritorijalna organizacija". U skladu sa redukcijom teksta tekao je i proces postepene marginalizacije uloge lokalne samouprave u političkom sistemu, koji je karakterisao i proces nekontrolisane centralizacije javnih poslova u republičkim organima, čime su slabljena ovlaštenja i odgovornosti, a naročito materijalna osnova lokalne samouprave. Tranzicija lokalne samouprave u Republici Srpskoj se u prvoj fazi, od 1994. do 1999. godine, ograničavala na smanjene nadležnosti opštine, što se pravdalo objektivnim uslovima izgradnje političkog sistema i ustavnog poretka, koji su karakterisala dva protivrječna procesa: centralizacija kao rezultat napora republičke vlasti da u ratu i neposrednom poslijeratnom periodu maksimalno mobiliše sve društvene resurse, i jačanje relativne autonomnosti opština (stvarna decentralizacija) kao posljedica neefikasnog funkcionisanja republičkih institucija.


77

MODERNA UPRAVA

Naslijeđena i nametnuta teritorijalna organizacija, koju karakterišu opštine koje su teritorijalno i demografski među najvećim u Evropi, uz istovremeno postojanje većeg broja opština skromnih kapaciteta, nastalih dijeljenjem predratnih opština međuentitetskom linijom razgraničenja, činili su nepovoljan ambijent za organizaciju i funkcionisanje lokalne samouprave, a naročito njeno usklađivanje sa savremenim evropskim tokovima u ovoj oblasti i realnim političkim i društvenim potrebama za brži razvoj lokalne demokratije kao osnove ukupnog društvenog i socijalnog razvoja. Predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave je bilo, po pravilu, glomazno i neoperativno, što je otežavalo donošenje odluka u njegovom djelokrugu. Izvršni kolegijalni organ je imao integrativnu ulogu u opštini, a u uslovima složene i konfliktne socijalne i političke strukture očekivalo se da će doći do izražaja osobine kolegijalnog organa da je otvoreniji za raspravu, tolerantniji od inokosnog organa, da će težiti kompromisu i izbjegavati prijeka, brza i neizvjesna rješenja sa nepredvidivim i rizičnim posljedicama, da će djelovati kao faktor stabilizacije i doprinositi snižavanju tenzija. Istovremeno, kolegijalni izvršni organ doprinosi politizaciji, deprofesionalizaciji i naeefikasnosti izvršne vlasti, čime dodatno slabi poziciju lokalne samouprave i čini neefikasnom ukupnu ustavnopravnu strukturu vlasti. II Na osnovu kritičke analize stanja u oblasti lokalne samouprave, a u cilju ubrzanja demokratskog i socijalnog razvoja na lokalnom nivou, godine 1999. je otvoren realni proces promjena u ovoj oblasti donošenjem Zakona o lokalnoj samoupravi kojim je razvijen čisti reprezentativni sistem u jedinici lokalne samouprave, prema kome građani na neposrednim izborima biraju odbornike u skupštini opštine/grada i načelnike opština, odnosno gradonačelnike, kao izvršne organe. Najznačajnija je promjena izvršena uvođenjem monokratskog modela u izvršnoj vlasti. Primijenjena je dosljedna podjela ovlašćenja između predstavničkog tijela i izvršnog organa, na način da predstavničkom tijelu pripadaju isključivo političke funkcije, a načelniku opštine, odnosno gradonačelniku izvršne (jednim manjim dijelom i političke). Načelnik opštine, odnosno gradonačelnik je šef lokalne uprave i, istovremeno, zadužen da provodi politiku i izvršava odluke i druga akta predstavničkog tijela. U navedenim odnosima načelnik može efikasno provoditi odluke predstavničkog tijela i preduzimati druge mjere koje procijeni potrebnim. Linija odgovornosti je nedvosmislena i jasna. Na ovaj način uprava je dinamizirana i postala efikasnija, stvoreni su uslovi za njenu profesionalizaciju i depolitizaciju, kao osnovnim zahtjevima procesa reforme u ovoj oblasti. Ovo je formalno najracionalniji model organizacije lokalne vlasti, a po preciznosti, disciplini, pouzdanosti, te po intenzitetu i ekstenzivnosti postignutih rezultata nema mu ravnog. Promjene u izvršnoj vlasti dovele su do jačanja ukupnog demokratskog kapaciteta institucije lokalne samouprave a uporedo sa time i odgovornost izvršne vlasti za ostvarivanje ciljeva lokalne demokratije i razvoja u interesu građana i društvene zajednice u cjelini. Neposredno učešće građana u lokalnoj vlasti je sve više postajala stvarna kategorija, dijelom zasnovano i na tradiciji koja je na ovim prostorima razvijana

78


MODERNA UPRAVA

posljednjih 50 godina, i postaje nezaobilazan faktor novog impulsa u razvoju lokalne samouprave. U periodu 2001. do 2003. godine je malo urađeno na daljoj dogradnji sistema lokalne samouprave, a centralna vlast se opredijelila da donese novi zakon o lokalnoj samoupravi, sa osnovnim političkim ciljem da se ova oblast uskladi sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi. Ovaj politički cilj i ne treba biti sporan, ali treba imati u vidu činjenicu na je navedeno usklađivanje proces koji podrazumijeva i obezbjeđenje niza drugih preduslova za njegov uspjeh, a u prvom redu spremnost za većim stepenom decentralizacije javnih poslova, naročito javnih finansija, što je, očito, u tom periodu izostalo. Zbog toga je Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2004. godine bio korak unazad, naročito u odnosima između predstavničkog tijela i načelnika opštine/gradonačelnika, a što je kulminiralo tokom 2006/07. godine i ispoljilo negativne strane zakonskih rješenja u ovoj oblasti, koje se planiraju prevazići i otkloniti izmjenama Zakona, koje su u toku. III Teritorijalni aspekt lokalne samouprave je vrlo značajno pitanje koje neposredno utiče na ambijent za ostvarivanje osnovnih funkcija i ciljeva lokalne samouprave. Iako je decenijama dokazivala svoju disfunkcionalnost, teritorijalna podjela iz socijalističkog perioda na teritoriji Republike Srpske je, u osnovi, zadržana do danas. Dejtonsko-pariski mirovni sporazum iz 1995. godine nije uopšte vodio računa o granicama opština. Predratne opštine su međuentitetskom linijom razgraničenja cijepane bez ikakvih pravila, tako da će se od njihovih ostataka teško u doglednoj budućnosti razviti samoodržive jedinice lokalne samouprave. Kvantitativni odnosi između opština su znatno poremećeni. Velike opštine, sa preko 1000 kvadratnih kilometara, ostale su kao ranije, a neke su minijaturne, sa tridesetak i manje kvadratnih kilometara. Na taj način je nastala veća grupa izrazito malih opština, ispod 100 kvadratnih kilometara, od kojih 10 imaju zajedno 10.000 stanovnika, šest najmanjih opština nema zajedno više od 1000 stanovnika, a četiri opštine imaju manje od po 100 stanovnika. Male opštine nemaju, zajedno sa finansijskom i drugom podrškom republičke vlasti, osnovne resurse i uslove za uspješno izvršavanje funkcija i zadataka jedinica lokalne samouprave. Monotipska opština, koja je osnova koncepcije nadležnosti lokalne samouprave, u neposrednom je sukobu sa izrazitom disproporcijom u mogućnostima jedinica lokalne samouprave, naročito u finansijskim i kadrovskim resursima. Pokušaj da se interveniše u teritorijalnu organizaciju jedinica lokalne samouprave 1999. godine je propao, isključivo zbog nemogućnosti da se postigne bilo kakva stradanja sa određenim političkim snagama u Republici Srpskoj o minimalnoj reformi teritorijalne strukture lokalne samouprave. Tokom 2007. godine, Vlada Republike Srpske je ocijenila da je neophodno područje opština staviti u funkciju jednog od najznačajnijih faktora efikasnosti organizacije i rada lokalne samouprave, te planira, do kraja ove godine, područja opštine uskladiti sa optimalnim standardima samoodržive jedinice lokalne samouprave sa samostalnom, sposobnom i odgovornom lokalnom vlašću. Alternativa promjene teritorijalne organizacije Republike je uvođenje modela višetipskih opština, modela strukture nadležnosti Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

79

MODERNA UPRAVA

jedinica lokalne samouprave prilagođene njihovim realnim mogućnostima i raspoloživim resursima, kojim bi se bitno prevazišla postojeća ograničenja i omogućio neometan razvoj lokalne samouprave. Izrazito nerazvijene i nerazvijene opštine predstavljaju posebno važnu grupu jedinica lokalne samouprave, o kojoj centralna vlast ima posebne odgovornosti i planira i sprovodi mjere ubrzanog razvoja ovog područja. Izrazito nerazvijenim opštinama, kojih ima 24, pripada oko 25% teritorije i na njima živi oko 10% stanovništva Republike Srpske. Navedene opštine karakteriše privredna nerazvijenost, nepovoljna demografska slika, slaba infrastrukturna opremljenost, nerazvijenost javnih službi i drugi nepovoljni trendovi u funkcionisanju lokalne vlasti. Aktivnosti Vlade Republike Srpske su usmjerene u pravcu podrške razvojnim projektima i drugim vidovima pomoći i podrške izrazito nerazvijenim i nerazvijenim opštinama, uključujući i osnivanje posebnog fonda za razvoj istočnog dijela Republike Srpske. Regije u Republici Srpskoj se posmatraju kao razvojni problem i ima za cilj racionalnije i efikasnije raspolaganje svim raspoloživim razvojnim resursima, uključujući i mjere i aktivnosti zasnovane na politici bržeg razvoja izrazito nerazvijenih i nerazvijenih opština. Proces decentralizacije vlasti, zasnovan na konceptu lokalne samouprave koji afirmiše Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, podrazumijeva odgovarajuću fiskalnu decentralizaciju i preraspodjelu nadležnosti između centralne vlasti i lokalne samouprave koja obezbjeđuje lokalnoj samoupravi, srazmjerno njenim nadležnostima, dovoljnu visinu prihoda i adekvatnu imovinu kako bi mogla efikasno izvršavati funkcije koje joj pripadaju. Decentralizacija vlasti, zasnovana na konceptu suštinske funkcionalne decentralizacije, koja omogućava i stimuliše skladan razvoj lokalnih zajednica i stalno unapređenje kvaliteta života u njima, istovremeno je najefikasnija brana nekritičkoj, neracionalnoj i ispolitizovanoj centralizaciji vlasti u Bosni i Hercegovini. IV Jedinice lokalne samouprave su, u saradnji sa međunarodnim organizacijama, postigle značajan napredak u obezbjeđenju modernog vođstva i profesionalnog, kompetentnog i motivisanog osoblja lokalne uprave, posvećenog ostvarivanju ciljeva i vizije razvoja lokalne samouprave, zasnovane na tradiciji lokalne demokratije na ovim prostorima i bogatom međunarodnom iskustvu u ovoj oblasti. Posebna pažnja je posvećena stalnom obezbjeđenju unapređivanjem kvaliteta i ekonomičnosti u zadovoljavanju usluga za koje je zadužena lokalna uprava. U većini lokalnih zajednica je uveden odgovarajući sistem upravljanja kvalitetom u lokalnoj upravi i javnim službama koje pružaju javne usluge građanima, sa obezbjeđenjem većeg uticaja građana i drugih korisnika na pružanje javnih usluga na lokalnom nivou. Uspješno se razvija praksa elektronskog pružanja usluga na konceptu e-uprave. Tokom 2006. godine postignuto je partnerstvo Vlade Republike Srpske i Saveza opština i gradova Republike Srpske u obezbjeđenju odgovornog i jedinstvenog vršenja javnih poslova u lokalnoj samoupravi, zasnovanog na međusobnoj saradnji u donošenju

80


MODERNA UPRAVA

značajnih odluka i planova te u provođenju zakona, drugih propisa i planskih dokumenata. Lokalna samouprava je lider i u razvijanju partnerstva javnog, privatnog i nevladinog sektora i savremenih rješenja u upravljanju javnim poslovima, čime se omogućavaju nove prilike za lokalni ekonomski razvoj, a resursi lokalnih uprava se oslobađaju za ostvarivanje značajnih zadataka nove lokalne samouprave. Razvijena međusobna saradnja jedinica lokalne samouprave, saradnja sa opštinama i gradovima iz Federacije Bosne i Hercegovine, te međunarodna i regionalna saradnja u ovoj oblasti, ubrzala je pozitivni trend tranzicije lokalne samouprave, i postala mostom saradnje među državama i narodima. Savez opština i gradova Republike Srpske, osnovan 1998. godine, postao je institucionalni okvir i generator te saradnje, i doprinio razmjeni uspješnih iskustava i njihovom korištenju u izgradnji sistema i funkcionisanju lokalne samouprave. Executive Summary For the period of 15 years of the Republic of Srpska, the local self-governance has successfully completed Phase One of the transition, implemented principles and ideas from the European Charter on Local Self-Governance to a large extent, and has contributed and contributes to fast democratic and economic development. It represents a powerful generator of overall social and economic development of the Republic of Srpska. Resources available and achieved level of development and experience are a guarantee of beginning and development of a new local self-governance, which citizens see as their right and their duty to steer local development and affairs responsibly and actively, whilst creating a new quality of life in local communities in the Republic of Srpska.


81

MODERNA UPRAVA

82


MODERNA UPRAVA

Zorica Drljača FISKALNI SUVERENITET KAO OSNOV UREĐIVANJA PORESKIH SISTEMA U BOSNI I HERCEGOVINI REZIME U Bosni i Hercegovini ne postoji jedinstven i nedjeljiv fiskalni suverenitet. Pravo i ovlaštenje za uređenje poreskog sistema na osnovu entitetskih ustava pripada entitetima i Brčko Distriktu na osnovu ovlaštenja iz Statuta Distrikta. Bosni i Hercegovini, na osnovu fiskalnog sporazuma zaključenog između entiteta, pripada fiskalni suverenitet u oblasti indirektnog oporezivanja, ali posmatrano sa aspekta pripadnosti prihoda, i taj fiskalni suverenitet u određenom obimu je podijeljen između Bosne i Hercegovine, entiteta i Distrikta.

Bez obzira na društveno-ekonomsko i političko uređenje jedne države, osnovno i neprikosnoveno pravilo je da se ustavom uređuje pitanje fiskalnog suvereniteta, odnosno pravo države ili drugih javnopravnih kolektiviteta da ustanovljuju (utvrđuju) određene dažbine koje čine strukturu poreskog sistema i ovlaštenje da se javni prihodi na temelju vlasti – prinude ubiru iz ekonomske snage fizičkih i pravnih lica. Generalno posmatrajući, ustav kao osnovni izvor i okvir za uređivanje poreskog sistema jedne države postavlja opšta pravila i načela za utvrđivanje poreskopravnih odnosa, koja se razrađuju u poreskim zakonima i prilagođavaju poreskoj stvarnosti. U tom kontekstu, fiskalni suverenitet, kao osnov uređivanja poreskih sistema u Bosni i Hercegovini, treba posmatrati sa aspekta organizacione strukture Bosne i Hercegovine kao složene državne zajednice, nastale međunarodnim ugovorom, Opštim okvirnim sporazumom za mir u Bosni i Hercegovini.1 Da li se radi o podijeljenom fiskalnom suverenitetu između Bosne i Hercegovine i entiteta, izvornom fiskalnom suverenitetu entiteta, da li fiskalni suverenitet u 1

Opšti okvirni sporazum za mir (Dejtonski sporazum) je usaglašen 21. novembra 1995. godine u vazduhoplovnoj bazi Vrajt Paterson u gradiću Dejton (SAD), a potpisan 14. decembra 1995. godine u Parizu. Karakter međunarodnog sporazuma daje mu snažno učešće i medijacija međunarodnih pregovarača, predstavnika SAD-a, Velike Britanije, Francuske, Njemačke, Rusije i Evropske unije, koji su pored delegacije BiH, Jugoslavije i Hrvatske učestvovali u usaglašavanju ovog sporazuma. Sam Sporazum se sastoji od 11 dijelova, a Aneks 4 predstavlja Ustav Bosne i Hercegovine. Zanimljivo je istaći da ovaj sporazum još uvijek nije zvanično preveden u BiH sa engleskog jezika na službene jezike u BiH, niti objavljen u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine". Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

83

MODERNA UPRAVA

nekom obimu pripada kantonima u Federaciji Bosne i Hercegovine i Brčko Distriktu Bosne i Hercegovine, pitanja su za koje odgovor nalazimo u Ustavu Bosne i Hercegovine, Ustavu Republike Srpske, Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, ustavima kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine i Statutu Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine. 1. FISKALNI SUVERENITET BOSNE I HERCEGOVINE Ustav Bosne i Hercegovine, odnosno Aneks 4 Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini, ne sadrži odredbe o fiskalnom suverenitetu i osnovnim principima koji se odnose na uređivanje osnova poreskog sistema i utvrđivanje poreskopravnih odnosa između BiH i njenih građana. U članu 3. tačka 1. Ustava, utvrđene su nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, u oblastima: • spoljna politika; • spoljnotrgovinska politika; • carinska politika; • monetarna politika, kako je određeno članom 7. Ustava; • finansiranje ustanova i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine; • politika i propisi za useljenje, izbjeglice i azil; • sprovođenje krivičnih zakona na međunarodnom planu i između entiteta, uključujući tu odnose sa Interpolom; • uvođenje i rad sredstava za međusobne i međunarodne komunikacije; • regulisanje saobraćaja između entiteta; i • kontrola vazdušnog saobraćaja. Polazeći od Ustavom utvrđenih nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine, proizlazi da Bosna i Hercegovina nema pravo i ovlaštenje da uređuje poreski sistem na centralnom nivou vlasti, što upućuje na zaključak da fiskalni suverenitet kao osnov uređenja poreskog sistema pripada entitetima, odnosno Republici Srpskoj i Federaciji Bosne i Hercegovine.2 Pored toga što je sastav Bosne i Hercegovine utvrđen Ustavom Bosne i Hercegovine, mora se uobziriti činjenica da Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine predstavlja specifičnu teritorijalnu jedinicu lokalne samouprave, koja pored samostalnosti u zakonodavnoj, izvršnoj i sudskoj vlasti na području Distrikta, ima i određen obim fiskalnog suvereniteta na što upućuje odredba člana 9. Statuta Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.3 2

Sastav Bosne i Hercegovine, kao složene državne zajednice, koja se sastoji od dva entiteta, Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine, određen je odredbom člana 1. tačka 3. Ustava Bosne i Hercegovine. 3 Odluka Arbitražnog tribunala za oblast Brčko donesena je 5. marta 1999. godine, u Beču, a sa dopunom Aneksa objavljena kao konačna verzija 18.08.1999. godine, čime su stvoreni uslovi za donošenje Statuta Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, koji je objavljen 6. aprila 2000. godine, u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", broj 9/02. U članu 9. Statuta Distrikta, koji

84


MODERNA UPRAVA

2. FISKALNI SUVERENITET REPUBLIKE SRPSKE U Ustavu Republike Srpske, u okviru ekonomskog i socijalnog uređenja, utvrđena su osnovna načela za uspostavljanje poreskog sistema. Odredbom člana 61. Ustava utvrđeno je: "Finansiranje javnih službi vrši se preko fondova i budžeta, u skladu sa zakonom", a odredbom člana 62: "Sredstva budžeta su porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi", odnosno navedenim odredbama daje se akcenat na princip zakonitosti kod utvrđivanja fiskalnih prihoda. Pored principa zakonitosti, odredbom člana 63. Ustava Republike Srpske određen je princip opštosti i pravičnosti oporezivanja: "Obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina je opšta i utvrđuje se prema ekonomskoj snazi obveznika". U okviru prava i dužnosti Republike Srpske, odredbom člana 68. tačka 7. Ustava, utvrđena je nadležnost Republike Srpske da uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, i poreski sistem. Navedene ustavne odredbe jasno izražavaju originalni fiskalni suverenitet Republike Srpske i daju pravo i ovlaštenje Republici Srpskoj da uređuje poreski sistem sa jasno definisanim osnovnim principima oporezivanja zasnovanim na načelu zakonitosti, opštosti i pravičnosti. 3. FISKALNI SUVERENITET FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE Za razliku od Republike Srpske, zbog samog ustavnog uređenja, Federacija Bosne i Hercegovine ima sasvim drukčija rješenja za uređenje poreskog sistema. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, po samoj strukturi i uređenju ustavnih pitanja drukčije je koncipiran od Ustava Republike Srpske, tako da ne sadrži odredbe koje se odnose na princip pravičnosti i opštosti poreza. U odredbama Ustava Federacije Bosne i Hercegovine koje regulišu isključivu nadležnost Federacije, odnosno u članu 1. tačka f. utvrđena je nadležnost Federacije za utvrđivanje fiskalne politike, što u širem smislu podrazumijeva i uređenje poreskog sistema. Međutim, u svim kantonalnim ustavima, u okviru isključive nadležnosti kantona/županije, utvrđeno je da kantoni u okviru svoje nadležnosti obezbjeđuju finansiranje djelatnosti kantonalne vlasti oporezivanjem, zaduživanjem ili drugim sredstvima. Odredbu o finansiranju kantonalne vlasti oporezivanjem sadrže svi kantonalni ustavi.4 Navedene ustavne odredbe upućuju da je originarni fiskalni suverenitet u Federaciji utvrđuje funkcije i ovlašćenja Distrikta, utvrđeno je da su u okviru funkcija i ovlašćenja Distrikta i finansije Distrikta, a u članu 23. Statuta da je Skupština Distrikta nadležna da utvrđuje opštu politiku Distrikta, uključujući i politiku finansija Distrikta. 4 Federacija Bosne i Hercegovine se sastoji od 10 teritorijalnih jedinica – kantona, čiji su nazivi određeni prema gradovima koji su sjedišta odgovarajućih kantonalnih vlasti ili prema regionalnim geografskim karakteristikama. Nazivi kantona/županija su: Unsko-sanski, Tuzlansko-podrinjski, Županija Posavska, Zeničko-dobojski, Bosansko-podrinjski, Srednjobosanski, Hercegovačko-neretvanski, Županija Zapadnohercegovačka, Kanton Sarajevo, Hercegbosanska županija. Opširnije, ustavi Bosne i Hercegovine, Federalno Ministarstvo pravde, Sarajevo, 1997. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

85

MODERNA UPRAVA

Bosne i Hercegovine u određenom obimu podijeljen između Federacije i kantona s obzirom na to da je Ustavom Federacije određeno da je fiskalna politika u isključivoj nadležnosti Federacije, ali i kantonalnim ustavima da kantoni imaju ustavno ovlaštenje da oporezivanjem obezbjeđuju vršenje finansijske djelatnosti tog javnopravnog kolektiviteta. 4. ZAHTJEVI EVROPSKE UNIJE Pored ustavnog uređenja, koji predstavlja izvor i okvir uspostavljanja poreskog sistema Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine, mora se imati u vidu činjenica da je Bosna i Hercegovina zemlja u tranziciji i da je strateški cilj Bosne i Hercegovine ulazak u Evropsku uniju.5 Ulazak u Evropsku uniju zahtijeva ispunjavanje određenih uslova koji su određeni pravilima Evropske unije za zemlje Istočne i Srednje Evrope koje žele da postanu članice Evropske unije. Navedena pravila su određena u Kopenhagenu 1993. godine, a dopunjena na Madridskom samitu 1995. godine, sa naglašenim akcentom na razvoj tržišne ekonomije i stvaranje stabilnog ekonomskog i monetarnog okruženja. Polazeći od jasnog opredjeljenja Bosne i Hercegovine, Evropska unija je 2000. godine objavila Mapu puta (Rood map), dokument koji uspostavlja 16 ključnih uslova koje Bosna i Hercegovina treba da ispuni kako bi pristupila izradi Studije izvodljivosti, kao preduslova za otpočinjanje pregovora o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. U okviru uslova postavljenih u Mapi puta, a kasnije razrađenih u Studiji izvodljivosti i Izvještaju Evropske komisije o prihvatanju Studije izvedljivosti za Bosnu i Hercegovinu,6 poseban akcenat, u poglavlju o ekonomskim i fiskalnim pitanjima, dat je porezima i carinama kao instrumentima poreske i carinske politike. Razlog za naglašavanje značaja ovih instrumenata je u tome što porezi i carine presudno utiču na ostvarenje principa na kojima se temelji jedinstveno unutrašnje tržište Evropske unije 5

Odluka Savjeta ministara o pokretanju inicijative za pristupanje Evropskoj uniji objavljena je u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj: 3/99, a Rezolucija Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine o evropskim integracijama i Paktu o stabilnosti za Jugoistočnu Evropu u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", broj 12/98. Ovom rezolucijom Bosna i Hercegovina izražava punu podršku Paktu o stabilnosti za Jugoistočnu Evropu koji je stupio na snagu 30.06.1999. godine na samitu održanom u Sarajevu. Pakt predstavlja politički dokument sa jasnim strateškim ciljem – stabilizacija u Jugoistočnoj Evropi i približavanje zemalja regiona (Bosne i Hercegovine, Srbije i Crne Gore, Makedonije, Hrvatske, Bugarske, Rumunije, Moldavije i Albanije) Evropskoj uniji i jačanje regionalne saradnje. Značaj ovog političkog dokumenta ogleda se u uspostavljanju odnosa koji su omogućili slobodnu trgovinu i unapređenje konkurentnosti zemalja regiona, šta je potvrđeno potpisivanjem sporazuma o slobodnoj trgovini između ovih zemalja. 6 Savjet ministara Evropske unije, 2003. godine, potvrdio je Studiju izvodljivosti za Bosnu i Hercegovinu, označavajući prioritetna područja sa pojedinačnim aktivnostima koje treba ispuniti kao uslov za potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Jedno od tih područja jeste reforma carinskog i poreskog sistema. Prof. dr Miroslav Prokopijević, Evropska unija, "Službeni glasnik", Beograd, 2005. godine, str. 385.

86


MODERNA UPRAVA

čije su osnove politike i ključni elementi, slobodno kretanje robe, lica, kapitala, slobodno pružanje usluga, politika konkurencije, zajednička carinska tarifa prema trećim zemljama te zakonodavstvo sastavljeno od cijelog niza direktiva i uredaba.7 Imajući u vidu zahtjeve Evropske unije prema Bosni i Hercegovini, koji su postavljeni kao uslov za otpočinjanje pregovora o potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju,8 bilo je neophodno, pored mnogih drugih reformi koje su označene prema prioritetnim područjima za Bosnu i Hercegovinu, provesti i reformu poreskog i carinskog sistema. Suština reforme značila je uvođenje poreza na dodatu vrijednost u Bosni i Hercegovini i spajanje carinskih službi entiteta u jedinstvenu carinsku službu Bosne i Hercegovine. 5. SPORAZUM O NADLEŽNOSTIMA U OBLASTI INDIREKTNOG OPOREZIVANJA IZMEĐU REPUBLIKE SRPSKE I FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE Imajući u vidu nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine određene Ustavom Bosne i Hercegovine, originarni fiskalni suverenitet Republike Srpske i Federacije Bosne i Hercegovine određen Ustavom Republike Srpske, odnosno Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, te zahtjeve Evropske unije za uvođenje poreza na dodatu vrijednost i spajanje carinskih uprava entiteta u jedinstvenu carinsku službu Bosne i Hercegovine, bilo je neophodno stvoriti pravni osnov za prenošenje nadležnosti iz oblasti indirektnih poreza sa entiteta na institucije Bosne i Hercegovine. Potrebno je naglasiti da su se ove aktivnosti odvijale pod snažnim učešćem međunarodnog faktora, u sljedećim fazama. Zajedničkom izjavom, ministri spoljnih poslova Evropske unije, sa sastanka Savjeta Evropske unije za opšte poslove i spoljne odnose, održanog 27. januara 2003. godine, uputili su apel organima vlasti u Bosni i Hercegovini da u okviru implementacije reformi potrebnih za napredak u procesu stabilizacije i pridruživanja Bosne i Hercegovine, posebno mjesto zauzima uspostavljanje jedinstvenih carina i uvođenje sistema poreza na dodatu vrijednost na državnom nivou.

7

Acquis communautire (pravna stečevina Evropske unije), obuhvata cjelokupno, do sada, stvarano zakonodavstvo u Uniji od osnivanja do danas, počev od "rimskih ugovora", svih revizionih ugovora, sekundarnih izvora prava (direktiva i odluka), uključujući i odluke Suda pravde. Čitav Acquis je, prema oblastima, podijeljen na 31 poglavlje i sadrži preko 100.000 strana. Opširnije: Prof. dr Miroslav Prokopijević, opet citirano. 8 Lista prioritetnih područja sa pojedinačnim aktivnostima iz izvještaja Studije izvodljivosti obuhvata 16 prioritetnih područja, i to: 1) ispunjavanje postojećih uslova i međunarodnih obaveza, 2) efikasnija uprava, 3) efikasnija javna uprava, 4) evropske integracije, 5) efikasne zakonske odredbe kojim se garantuje zaštita ljudskih prava, 6) efikasnije sudstvo, 7) rješavanje kriminala, 8) upravljanje pitanjima azila i migracija, 9) reforma poreskog i carinskog sistema, 10) zakon o budžetu, 11) budžetska praksa, 12) pouzdani statistički podaci, 13) konzistentna trgovinska politika, 14) integrisano energetsko tržište, 15) uvođenje BH jedinstvenog prostora, 16) javni RTV sistem. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

87

MODERNA UPRAVA

Kao prvi korak za ostvarenje tog cilja, visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu, 20. februara 2003. godine, donio je Odluku o uspostavi Komisije za indirektnu poresku politiku.9 Komisija uspostavljena navedenom odlukom dobila je zadatak da izradi zakone Bosne i Hercegovine koji će biti osnov za: • spajanje odvojenih carinskih uprava u Bosni i Hercegovini u jedinstvenu Carinsku upravu Bosne i Hercegovine, • uvođenje jedinstvenog poreza na dodatu vrijednost, • uspostavljanje Uprave za indirektno oporezivanje koja će djelovati na državnom nivou i biti odgovorna za prikupljanje i upravljanje prihodima od indirektnih poreza. Jedinstvena carinska uprava i jedinstveni sistem poreza na dodatu vrijednost na državnom nivou, temelji se na sljedećim principima: • efikasnost i profesionalnost, • makroekonomska stabilnost, • transparentnost i mjere za izgradnju povjerenja. Parlament Bosne i Hercegovine, dana 30. juna 2003. godine, usvojio je Prelazni zakon o spajanju carinskih uprava i osnivanju Uprave za indirektno oporezivanje.10 Navedenim zakonom se osniva Uprava za indirektno oporezivanje kao jedinstvena carinska uprava Bosne i Hercegovine, koja se sastoji iz svih carinskih uprava koje su funkcionisale na teritoriji Bosne i Hercegovine, uključujući i carinsku službu Brčko Distrikta. Kao dalji korak u pravcu uspostavljanja sistema indirektnog oporezivanja, Narodna skupština Republike Srpske, na sjednici održanoj 30. oktobra 2003. godine, donijela je Zaključke,11 kojima daje saglasnost da se nadležnost iz oblasti indirektnog oporezivanja u okviru sistema poreske politike Republike Srpske prenese na Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine, kako bi se omogućilo razmatranje i usvajanje Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini i dala mogućnost Vladi Republike Srpske da potpiše sa Vladom Federacije Bosne i Hercegovine odgovarajući sporazum radi realizacije odredaba Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini. Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici Predstavničkog doma održanoj 2. decembra 2003. godine i sjednici Doma naroda održanoj 03.12. 2003. godine, donio je Odluku o davanju saglasnosti na Sporazum o nadležnostima u oblasti indirektnog oporezivanja između Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, kojim se oblast indirektnog oporezivanja u okviru sistema poreske politike Federacije prenosi na državu Bosnu i Hercegovinu. Na istoj sjednici Parlament je ovlastio premi9

Odluka visokog predstavnika za Bosnu i Hercegovinu, broj 103/03, objavljena u "Službenom glasniku BiH" broj 4/03. 10 Zakon objavljen u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", broj: 18/03. U nazivu Zakona naglašeno da se radi o prelaznom zakonu, iz razloga što nije bilo riješeno pitanje nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine u oblasti indirektnih poreza, uključujući i carinski sistem. 11 Zaključci Narodne skupšine Republike Srpske objavljeni u "Službenom glasniku Republike Srpske", broj 95/03.

88


MODERNA UPRAVA

jera Vlade Federacije Bosne i Hercegovine da potpiše navedeni sporazum.12 Dana 5. decembra 2003. god., premijeri entitetskih vlada, u prisustvu Ureda visokog predstavnika, potpisali su Sporazum o nadležnostima u oblasti indirektnog oporezivanja, kojim, kako je navedeno u Sporazumu, entiteti daju saglasnost da se odgovornost za indirektne poreze, uključujući i pitanja koja se odnose na administraciju, prenose na institucije države Bosne i Hercegovine.13 Slijedom naprijed navedenog, Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine na osnovu preuzimanja nadležnosti na način utvrđen članom 3. tačka 5. pod a) Ustava Bosne i Hercegovine, na sjednici Predstavničkog doma, održanoj 29. decembra 2003. godine, i sjednici Doma naroda, održanoj istog dana, usvojila je Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini.14 Navedenim zakonom se uređuju osnove poreskog sistema u oblasti indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovine i određuju oblici poreza koji čine strukturu sistema indirektnog oporezivanja, i to:15 • porez na dodatu vrijednost kao oblik opšteg poreza na promet, • akcize kao pojedinačni oblik poreza na promet, • putarina (posebna naknada za određene naftne derivate), i • uvozne i izvozne dažbine (carina). Potpisivanjem Sporazuma o nadležnostima u oblasti indirektnog oporezivanja, koji u pravnoj naravi predstavlja fiskalni sporazum, originarni fiskalni suverenitet entiteta je sužen na onaj dio poreskog sistema koji obuhvata direktne poreze, odnosno poreze koji za svoj izvor imaju imovinu i prihode, i ostale dažbine koje se uvode entitetskim zakonima. Međutim, i pored prenošenja nadležnosti entiteta na Bosnu i Hercegovinu u oblasti indirektnog oporezivanja, posmatrajući sa aspekta pripadnosti prihoda od indirektnih poreza, ne može se govoriti o potpunom i nedjeljivom fiskalnom suverenitetu Bosne i Hercegovine u ovoj oblasti, već o podijeljenom fiskalnom suverenitetu između Bosne i Hercegovine, Republike Srpske, Federacije Bosne i Hercegovine i Brčko Distrikta. U prilog tome citiraću člana 2. stav 2. Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini: "Ovim zakonom uspostavlja se sistem naplate prihoda po osnovu indirektnih poreza, kao i raspodjela prihoda na osnovu indirektnih poreza prema budžetima Bosne i Hercegovine, Federacije, Republike Srpske i Distrikta na transparentan način", i član 3. stav 2. Zakona o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda:16 "Uprava, u ime i za račun države, entiteta i Distrikta, otvara i vodi jedinstveni račun koji čine računi kod jedne ili više komercijalnih banaka, za prikupljanje pojedinačnih prihoda i računi kod Centralne banke Bosne i Hercegovine". 12

Odluka o davanju saglasnosti na Sporazum o nadležnostima u oblasti indirektnog oporezivanja, objavljena u "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine" broj: 64/03. 13 Sporazum potpisali u Sarajevu premijer Federacije Bosne i Hercegovine, predsjednik Vlade Republike Srpske i predstavnik Ureda visokog predstavnika . 14 Zakon objavljen u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj: 44/03. 15 Struktura sistema određena članom 1. stav 2. Zakona o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini, određivanjem značenja riječi "indirektni porezi". 16 Zakon objavljen u "Službenom glasniku BiH" broj 55/04. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

89

MODERNA UPRAVA

Executive Summary There is no unique and inseparable fiscal sovereignty in Bosnia and Herzegovina. The right and authority to organize taxation systems is, based on entity constitutions, on entities and Brcko District, based on the authorization in the District Statute. Bosnia and Herzegovina, based on the Fiscal Agreement signed between entities, has the right on fiscal sovereignty in the area of indirect taxation, but, when looking from the aspect of revenue belonging, this fiscal sovereignty, in certain amount, is divided between Bosnia and Herzegovina, entities and the District.

90


MODERNA UPRAVA

INFORMACIONE TEHNOLOGIJE


91

MODERNA UPRAVA

92


MODERNA UPRAVA

Dr Željko Jungić Predstavnik BiH u Radnoj grupi "bSEE" (Broadband South Eastern Europe) u okviru Inicijative "eSEE" (Electronic South Eastern Europe) SPREMNOST BiH I NJENIH ENTITETA ZA UVOĐENJE "E-GOVERNMENT"-a I DRUGIH ELEKTRONSKIH SERVISA REZIME U svijetu je dobro poznata i opšte prihvaćena činjenica da je razvoj infokomunikacionih tehnologija (ICT), i na njima baziranih elektronskih servisa, pokretač razvoja globalne ekonomije. ICT doprinosi povećanju stope rasta bruto nacionalnog proizvoda (GDP) za 25% i povećanju produktivnosti ekonomija za 40%. Zemlje koje zanemare ovu činjenicu i ne posvete punu pažnju razvoju i ulaganjima u ICT sektor, ne unaprijede elektronsko upravljanje i ne obezbijede svojim građanima i privredi infrastrukturu za uvođenje elektronskih servisa, biće osuđene da se nađu sa druge, ni malo prijatne, strane tzv." digitalnog jaza" (eng. Digital divide). Evropska unija je svoje opredjeljenje za stvaranje jedinstvenog i uvezanog ICT prostora i ubrzanje razvoja ICT sektora izrazila kroz dokumente "eEurope" iz Lisabona 2000. godine, "eEurope+" iz Geteborga 2002. godine, te konačno kroz Inicijativu iz Brisela 2005. godine poznatu kao "eEurope 2010" odnosno i 2010. Evropska unija, kroz Inicijativu "eSEE", nastoji pomoći zemljama Jugoistočne Evrope da unaprijede ICT sektor u svojim državama i uvežu se u evropsku i svjetsku mrežu širokopojasnih elektronskih servisa. Bosna i Hercegovina se, prema globalnom Izvještaju UN-a za 2005. godinu o spremnosti Vlada za uvođenje "e-Government"-a (UN Global E-government Readiness Report 2005) nalazi, približno, na polovini svjetske rang-liste, što govori da postoje šanse za priključenje razvijenom "digitalnom" svijetu, ali i još veće opasnosti za sunovrat i mjesto među nerazvijenima. Da li su BiH politički lideri i nosioci vlasti svjesni značaja ovog pitanja i da li je u planovima vlada, na različitim nivoima, ICT sektor dobio adekvatnu pažnju? Ovaj članak ima za namjeru još jednom podsjetiti lidere i "donosioce odluka" na važnost ICT sektora i obaveze koje su od strane BiH preuzete potpisivanjem Inicijative "eSEE", iz Soluna 2005. godine. 1. Uvod E-uprava ili e-Government je skraćenica od naziva "elektronska uprava" (engl. Electronic Government), a može se sresti i pod nazivima: e-gov, digitalna uprava (Digital Government), internet uprava (on-line Government) ili, u određenom kontekstu, Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

93

MODERNA UPRAVA

kao transformaciona (tranziciona) uprava (Transformational Government). Ovi termini odnose se na korišćenje informacionih tehnologija i servisa od strane državnih ili lokalnih uprava u odnosima sa građanima, privredom i drugim vladinim sektorima. Euprava se može primijeniti u domenu izvršne i zakonodavne vlasti, pravosuđa i svih vidova administracije u cilju poboljšanja interne efikasnosti i efektivnosti, pružanja javnih servisa ili procesa razvoja tzv. demokratske uprave. Prve aplikacije ili moduli, koji su razvijeni u okviru e-uprave, obuhvataju odnose vlade sa građanima ili korisnicima usluga (G2C – Government to Citizens ili Government to Customer), vlade sa privredom (G2B – Government to Businesses) i vlade sa vladama drugih zemalja (G2G – Government to Government). Najvažnije, opšteprihvaćene koristi od e-uprave uključuju povećanu efikasnost administracija na različitim nivoima, povećano povjerenje građana (korisnika) i bolji pristup javnim servisima. Pod e-upravom, a naročito u posljednje vrijeme, uglavnom se misli na "on-line" upravu ili internet upravu, mada se i mnoge druge tehnologije, koje nisu bazirane na internetu, mogu koristiti u kontekstu "elektronske uprave". Neke od tih tehnologija su: telefon, faks, mobilne tehnologije za prenos podataka (2G, GPRS, EDGE, 3G itd.), PDA, SMS, MMS, bežične mreže i servisi (WiFi, WiMax, CDMA, itd.), Bluetooth, CCTV, RFID, Biometrijska identifikacija (BI), sistemi za upravljanje saobraćajem, sistemi ID dokumenata, zatim različiti sistemi elektronskog glasanja koji nisu bazirani na internetu, isporuka različitih servisa putem radija ili TV-a itd. Postoje takođe i neke druge, specifične kategorije elektronske uprave, kao što su m-uprava (mobile government), g-uprava (GIS/GPS aplikacije e-uprave) itd. Mnogobrojna istraživanja i studije sprovedene u razvijenim zemljama svijeta nedvosmisleno su potvrdile da razvoj i implementacija e-uprave i drugih elektronskih servisa imaju direktan uticaj na ekonomski, društveni i politički razvoj, uključujući oblasti: zaštite životne sredine, obrazovanja, zdravstva, kulture, zaštite interesa potrošača itd. Ne samo vlade razvijenih zemalja, već i ostale, trebalo bi da, pored navedenih ekonomskih, društvenih i političkih implikacija e-uprave, razmotre i aspekte razvoja i pristupa elektronskim servisima kada su u pitanju polne strukture (gender issues), uzrast korisnika, jezičke barijere, kulturne razlike, sistemi obrazovanja, pismenost, IT pismenost itd. Veoma važno pitanje jeste i problem tzv. digitalnog raslojavanja (digital divide) ili efekata nekorištenja ili nemogućnosti pristupa elektronskim servisima, određenih kategorija društva (ruralna područja, starija populacija, hendikepirane osobe itd.) i njihovog daljeg ubrzanog zaostajanja u ekonomskom razvoju i učešću u socijalnim i kulturnim aktivnostima, odnosno pravljenja još dubljeg jaza između bogatih i siromašnih slojeva društva. Dakle, može se govoriti o dvije kategorije digitalnog raslojavanja: raslojavanju između država i regiona s jedne strane, i raslojavanju između dijelova društva unutar pojedinačnih država.

94


MODERNA UPRAVA

2. Prepreke uvođenju elektronskih servisa Uvođenje e-uprave i drugih elektronskih servisa, slično uvođenju bilo čega što je novo i što iz korijena mijenja ustaljeni, tradicionalni način ponašanja i poslovanja, praćeno je nizom problema: Sa tehnološke tačke gledišta, u obzir se moraju uzeti efekti koje implementacija nove e-uprave i drugih e-servisa, baziranih na primjeni tehnologija širokopojasnog pristupa internetu (broadband), imaju u pogledu interoperabilnosti, nesmetanog daljeg korištenja naslijeđenih tehnologija, izbora softverskih rješenja i njihove otvorenosti, programskih jezika i drugo, a na šta veliki uticaj imaju politička rješenja, odluke standardizacionih tijela i pravila regulatornih agencija. Dobar dio problema vezanih za implementaciju e-uprave i drugih e-servisa odnosi se na pitanja upravljanja prioritetom uvođenja i integracijom pojedinih e-servisa, a posebno integracije e-servisa državnih uprava sa servisima koje kreiraju lokalne uprave. Isto tako važno jeste pitanja izgradnje standardne i svima pristupačne širokopojasne telekomunikacione infrastrukture i uloge u tome, dominantnih telekomunikacionih operatera, alternativnih operatera i internet servis provajdera (ISP). Nepostojanje fonda za obezbjeđenje univerzalnog telekomunikacionog servisa, koji bi uključio i širokopojasni pristup internetu, podjednako je važno pitanje i dodatni problem. Naravno, kao i u svemu drugom, uvijek se na prvo mjesto postavlja problem obezbjeđenja finansijskih sredstava za uvođenje e-servisa, odnosno potvrda ekonomske opravdanosti uvođenja e-servisa kroz direktne tj. mjerljive efekte koje će oni imati na porast GDP-a, prvenstveno kroz primjenu elektronskih servisa u domenu javnih nabavki (e-procuremnet), e-carine (e-custom) te sistema za prikupljanje poreza i praćenja troškova finansiranih iz budžeta vlada. Ipak, čini se da je najvažniji problem i ključ za uspjeh pridobijanje nosioca odluka i vlasti za pokretanje inicijativa, posvećenje adekvatne pažnje i obezbjeđenje neophodnih sredstava za razvoj ICT sektora i uvođenje elektronske uprave i servisa. 3. Uticaj ulaganja u ICT na ekonomski razvoj društva Iskustva razvijenih zemalja, koje prednjače u razvoju ICT-a, kao i brojne analize i sprovedena istraživanja, pokazuju da je ICT snažan instrument i akcelerator sveukupnog razvoja. Brojni su primjeri koji pokazuju da su porast ekonomskog rasta i produktivnosti direktna posljedica intenzivnog investiranja u ICT sektor. Podaci za EU pokazuju da je poboljšanje interakcije između vlada i njenih građana bazirano na e-upravi i uvođenje niza elektronskih servisa (e-procurement, e-comerce, e-banking,...), kao rezultat direktnih ulaganja u ICT, doprinijelo povećanju stope rasta GDP-a za 25% i ukupne produktivnosti privrede za 40%. Slični rezultati evidentirani su i u SAD-u i Aziji. Iako su bila opravdana strahovanja da će sve veći razvoj ICT-a, automatizacija poslovanja i uvođenje elektronskih servisa dovesti do porasta stope nezaposlenosti, Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

95

MODERNA UPRAVA

desilo se suprotno. ICT industrija je doprinijela generisanju novih poslova i radnih mjesta, lagano smanjujući stopu nezaposlenosti u razvijenim zemljama. Potpuno je očigledna korelacija ekonomske snage, industrijski razvijenih zemalja i njihovog ulaganja u ICT sektor. ICT servisi, IT znanje, IT sadržaji i razvijeni mediji su vodeći dio ekonomija i društvenih procesa. Tradicionalni sadržaji (content) su danas raspoloživi u digitalnoj formi i neprekidno se pojavljuju nove i nove "digitalne" usluge. ICT tehnologije postaju pametnije, minijaturnije, brže i lakše za korištenje. Pristup novim multimedijalnim sadržajima baziranim na internet tehnologijama postaje dostupan sve većem broju ljudi, uvođenjem različitih pristupnih tehnologija i korisničkih terminala, pri čemu brzine pristupa iz dana u dan rastu neslućenim brzinama. Zemlje koje ne shvate značaj ulaganja u ICT sektor i međusobnog umrežavanja, neizbježno će još više zaostajati u razvoju . 4. "eSEE" inicijativa (electronic SEE Initiative) Opšteprihvaćeno je da su informacije i na njima bazirano znanje postali ključni aspekt socio-ekonomskog razvoja na međunarodnom planu. Značajni pomaci u razvoju info-komunikacionih tehnologija su postali temelj globalnih tranzicija. Kao posljedica ovako brzog razvoja ICT-a desile su se fundamentalne promjene u načinu poslovanja i pružanja servisa. Zemlje Jugoistočne Evrope (SEE) su, bez izuzetka, zainteresovane da što prije smanje zaostajanje u razvoju ICT-a za razvijenim svijetom (digital divide), što prije uvedu elektronske servise, preuzmu najbolju praksu iz okruženja i izgrade širokopojasnu infrastrukturu (broadband – BB) koja će biti identična onoj u razvijenom svijetu. Ovaj interes izražen je 2002. godine kroz zajednički stav ministara zemalja Jugoistočne Evrope (SEE) o izgradnji sveobuhvatnog informacionog društva (Inclusive Information Society), a svoje uporište je našao na prethodno ostvarenim rezultatima i uspjehu projekta "eEurope" pokrenutim od strane lidera EU u Lisabonu 2000. godine i projekta "eEurope+" iz Geteborga 2001. godine, koji je reafirmisao čvrsto opredjeljenje zemalja EU ka dugoročnoj saradnji u razvoju sveobuhvatnog informacionog društva. Zemlje SEE-a su izrazile svoje opredjeljenje da će primjenjivati iste norme i standarde koji su prihvaćeni u EU, pokretanjem Inicijative "eSEE" i potpisivanjem Memoranduma o razumijevanju (MoU) za razvoj jedinstvene i uvezane mreže za širokopojasni pristup internetu (unified Broadband) u Jugoistočnoj Evropi, na Ministarskoj konferenciji u Solunu, 2005. godine. Zemlje SEE-a izrazile su zajednički interes da kroz aktivnosti i odlučne akcije na vladinom nivou ubrzaju rast i investiranje u oblasti ICT-a i širokopojasnog pristupa internetu (BB), kroz formiranje zajedničkih inicijativa i projekata, kako bi se što prije došlo do jedinstvenog BB tržišta potpuno uvezanog sa evropskom i globalnom svjetskom mrežom. Ovo bi trebalo da omogući i podrži tehnološku i industrijsku kooperaciju i poslovno partnerstvo između zemalja SEE-a, uključujući privatni sektor i civilno društvo, zatim stvori ICT infrastrukturu koja će biti pokretač ekonomskog pro-

96


MODERNA UPRAVA

speriteta, razvoja demokratije i društvene kohezije, te obezbijedi preduslove za očuvanje kulturnih različitosti, političke stabilnosti i pravne i regulatorne sigurnosti. Razvoj informacionog društva koji bi smanjio "digitalni jaz" između zemalja SEE-a i EU odvijao bi se kroz sljedeće korake: 1) Usvajanje politike i strategije informacionog društva, 2) Usvajanje i primjenu pravnog okvira za informaciono društvo, 3) Uspostavljanje regionalne kooperacije i nacionalnih mehanizama za implementaciju, 4) Promovisanje značaja informacionog društva za ukupni razvoj. 4.1 Aktivnosti Radne grupe "bSEE" na izgradnji jedinstvenog i uvezanog ICT prostora Zajedničke aktivnosti radne grupe za broadband SEE (bSEE) definisane su kroz "bSEE" Akcioni plan, prikazan na slici 1, pri čemu je definisana saradnja kroz sljedeće oblasti: a) Harmonizaciju regulative, b) Razvoj ljudskih resursa tj. ljudskog kapitala, v) Implementaciju modernih elektronskih komunikacionih tehnologija, g) Razvoj i monitoring elektronskog komunikacionog tržišta, d) Istraživanja i razvoj. S p re č a v a n je n o v o g « d ig ita l d iv id e » -a D o s tiz a n je B B ra z v ije n o s ti z e m a lja E U d o 2 0 1 0 g o d in e

b S E E A k c io n i p la n P o litik a i re g u la tiv a

S a d rž a j i s e rv is i

B ro a d b a n d in fra s tru k tu ra

Š ire n je i u k lju č e n je d ru š tv a u BB

U b rz a n ja i p o b o ljš a n je B B p o v e z a n o s ti

e S S P ro g ra m S a ra d n ja s a E U i m e d ju n a ro d n o m z a je d n ic o m

P o re đ e n je s a E U i m e đ u n a ro d n o m z a je d n ic o m

e S E E P r o g r a m (2 0 1 0 ) F o r m ir a n je je d in s tv e n o g e le k tr o n s k o g i B B p r o s to r a u S E E U v e z iv a n je s a e le k tr o n s k im i B B p r o s to r o m E U

Sl. 1: Prikaz akcionog plana za širokopojasni pristup (BB) internetu u SEE


97

MODERNA UPRAVA

1) 2) 3) 4)

Sprovođenje kooperacije odvijalo bi se kroz četiri akcione linije: Usvajanje politike i regulative, Kreiranje sadržaja i servisa, Razvoj širokopojasna infrastrukture za pristup internetu (BB), Širenje širokopojasnog pristupa i elektronskih servisa u sve oblasti društva. 4.2 Inicijativa za formiranje Centra za e-upravu (e-Government Center)

Kao što je već pomenuto, glavna prepreka ubrzanju procesa razvoja ICT-a u zemljama SEE-a leži u nedostatku kompetencija ili znanja u domenu implementacije elektronskog upravljanja, među liderima, na različitim nivoima vlasti: ministarstvima, vladinim agencijama, javnim i privatnim kompanijama itd. Očigledan je problem nedostatka obuke i obrazovanja u ICT oblasti i mehanizama za prenos znanja na regionalnom nivou. Zbog ovoga je neophodno posvetiti posebnu pažnju jačanju individualnih sposobnosti i institucionalnih kapaciteta, te povećanju broja "e-lidera" koji su svjesni značaja razvoja ICT sektora, u cilju bržeg razvoja e-uprave, e-demokratije i širenja e-kulture. Potreba za osnivanjem jednog e-Government centra za region SEE-a, a u skoroj budućnosti i e-Government akademija, u svakoj od zemalja pojedinačno, leži upravo u ogromnom nedostatku vladinih e-lidera, kao i obučenih izvršnih menadžera, službenika lokalnih uprava i profesionalaca u korištenju i uvođenju e-servisa. Uvezivanje institucionalnih kapaciteta i znanja potpisnica "eSEE" inicijative ima za cilj ubrzanje procesa približavanja ovih zemalja članicama EU. U cilju bržeg stvaranja ljudskih resursa neophodnih za upravljanje novim "informacionim društvom" u zemljama SEE-a i težnje da se što prije dostignu ciljevi iz programa "EU i 2010", dogovoreno je osnivanje e-Government centra, čije bi sjedište bilo u Ljubljani. E-Government centar za SEE bi trebalo da snažno podrži cjelokupnu reformu javne administracije i omogući transfer dostignutih iskustava i najbolje prakse iz Evrope i svijeta. Kombinacija obuke, konsultantskih usluga i primijenjenih istraživanja, uz uključenje i podršku privatnog sektora, a korištenjem mehanizama koji su dogovoreni kroz "eSEE" inicijativu, trebalo bi da obezbijede skraćenje perioda za dostizanje postavljenih razvojnih ciljeva "informacionog društva". Ovakav SEE e-Government Centar bi trebalo da bude neprofitna organizacija čiji bi zadatak bio kreiranje aplikacija i prenos znanja u oblastima e-uprave, e-trgovine, e-carine itd., i stvaranje moderne javne administracije u zemljama SEE-a. Osnovni cilj ovog centra bio bi prenošenje znanja i savjeta nosiocima vlasti i predstavnicima kapitala, prvenstveno javnih korporacija, ali isto tako i privatnih kompanija, u korištenju informacionih i komunikacionih tehnologija. Info-komunikacione tehnologije same po sebi nisu dovoljne. Kroz uvođenje e-uprave neophodno je obezbijediti transformaciju administracije i razvoj adekvatno obučenog i motivisanog kadra

98


MODERNA UPRAVA

sposobnog da građanima i privredi, odnosno poreskim obveznicima, obezbijedi efikasne i efektivne usluge najvišeg mogućeg kvaliteta. SEE e-Government centar bi ovakvu misiju trebalo da obezbijedi kroz obuku, istraživački rad, konsultantske usluge i umrežavanje sa naučnim i razvojnim institucijama zemalja potpisnica. U drugoj fazi bi svaka od zemalja članica trebalo da osnuje svoje e-Government akademije koje bi preuzele ulogu obrazovanja kadrova, svih uzrasta i profila iz oblasti info-komunikacionih tehnologija, elektronske uprave te kreiranja i primjene elektronskih servisa. 5. Spremnost BiH i zemalja Jugoistočne Evrope za uvođenje e-uprave i eservisa Globalni izvještaj UN-a o spremnosti članica UN-a za uvođenje e-uprave i uključenje građana u proces korištenja e-servisa, koji je obuhvatio stanje zaključno sa 2005. godinom, rangirao je BiH na 84. mjesto ili približno na sredinu svjetske ljestvice. Ovaj izvještaj zasnovan je na pristupu ispitanika Web stranicama vlada, država članica, i obuhvatio je veliki broj karakteristika (više od 50 000 različitih podataka) kako bi prikazao spremnost vlada širom svijeta za korištenje mogućnosti koje pružaju ICT tehnologije i mogućnost pristupa građana osnovnim elektronskim servisima. U Tabeli 4.1 (UN Global E-Government rediness ranking) dat je prikaz rangiranja spremnosti evropskih vlada za e-Government, gdje su u kolonama desno od naziva zemalja, respektivno, dati indeksi spremnosti, globalno rangiranja u 2005. i 2004. godini i promjena na ljestvici rangiranja u odnosu na prethodnu godinu. Ovaj izvještaj UN-a je, pored ocjene spremnosti vlada za uvođenje elektronske uprave, obuhvatio i istraživanja koja se odnose na: - Web Index, zastupljenosti zemlje i njenih pet najvažnijih ministarstava na internetu tj. kvalitet njihovih Web stranica, zatim - Indeks razvijenosti ICT infrastrukture, uključujući broj fiksnih i mobilnih telefona, PC-a, upotrebe interneta, broj širokopojasnih priključaka internetu itd., i Indeks obrazovanja, odnosno indeks ljudskih resursa, koji je obuhvatio različite aspekte opšteg i specijalističkog obrazovanja pojedinaca, nivoe i programe škola i univerziteta itd. Tako za BiH, Web Index ima vrijednost 0,273; Indeks ICT infrastrukture 0,0926 i Human Resource Index 0,84.


99

MODERNA UPRAVA

Tabela 4.1: Rangiranje evropskih zemalja po spremnosti za uvođenje elektronske uprave E-Government Index tj. indeks spremnosti vlada za uvođenje e-uprave, na osnovu koga je BiH svrstana na 84. mjesto u svijetu i 35. mjesto u Evropi, iznosi 0,409. Navedeni indeksi, s kraja 2005. godine, karakterišu situaciju u BiH kao izrazito nepovoljnu sa stanovišta ICT infrastrukture i veoma povoljnu sa stanovišta ljudskih potencijala i njihovog obrazovanja. Ovo stanje je, u posljednjih 18 mjeseci, vjerovatno

100


MODERNA UPRAVA

poboljšano kada je u pogledu infrastruktura ali je sigurno pogoršano kada su u pitanju ljudski resursi. Zaostajanje u razvoju ICT-a i ukupnom ekonomskom i društvenom razvoju za posljedicu ima veoma visoku stopu nezaposlenosti, što dovodi do povećanog odliva najobrazovanijih i najsposobnijih mladih ljudi u inostranstvo. Zaključak: Razvoj ICT sektora i na njemu baziranih servisa odavno je prepoznat kao prioritet u mnogim zemljama svijeta. Potpuno je jasno da je nastupio vijek informacionih tehnologija i "informacionog društva". Posebno dinamične promjene desile su se u posljednjoj dekadi, a narednih deset godina sigurno će biti obilježene još bržim pa čak, za većinu, nezamislivim promjenama u oblasti info-komunikacionih tehnologija, medija i načina komuniciranja i poslovanja. Nove, već razvijene, tehnologije procesiranja, skladištenja i prenosa podataka, omogućiće obradu i protoke ogromnih količina podataka. Predviđanja su da će se ukupan protok podataka putem interneta sa današnjih nekoliko Terabita u sekundi povećati za milijardu puta tj. na vrijednost Exabita u sekundi, a da će brzine širokopojasnog pristupa internetu sa sadašnjih ADSL brzina od prosječno 1 Mb/s povećati na 10 do 100 Gbita/s, korištenjem novih pristupnih tehnologija. To su tako dramatične promjene da ih običan um ne može ni sagledati. Bosna i Hercegovina je u dekadi veoma brzog napretka ICT sektora i konvergencije informatike, komunikacija i medija bila izložena destrukcijama rata i poslijeratnog oporavka. Mnoge stvari su za ovu zemlju bile važnije od ICT-a, pa čak i od ljudskih resursa. Iako je početkom 2004, pod pokroviteljstvom UNDP-a, Savjet ministara BiH usvojio "Politiku razvoja informacionog društva u BiH", a polovinom iste godine izrađena veoma kvalitetna "Strategija razvoja ID u BiH" i sačinjen "Akcioni plan razvoja ID u BiH", u praksi se nije daleko odmaklo u implementaciji zadataka i ciljeva navedenih u pomenutim dokumentima. I danas mnogi "važniji" problemi koji okupiraju nosioce BiH i entitetskih vlasti ne ostavljaju dovoljno prostora da bi se mislilo ili razgovaralo na temu ICT-a, e-Govermenta i širokopojasnog pristupa internetu Bosna i Hercegovina je polovinom ove godine trebalo da bude domaćin ministarske konferencije zemalja potpisnica "eSEE" inicijative, na kojoj je trebalo da se donesu važne odlike za ubrzanje razvoja elektronskih komunikacija u SEE-u ali je taj skup zbog neaktivnog odnosa prema ovoj problematici odgođen do daljnjeg. Očigledno je potrebna nova, snažna, diplomatska inicijativa iz EU kako bi se riješio glavni "e-problem" u BiH, a to je – kako ubijediti i pridobiti BiH lidere za nešto što je njima, odnosno građanima BiH najpotrebnije.


101

MODERNA UPRAVA

Executive Summary The fact that the development of information-communication technologies (ICT), and electronic services based on them, are drivers of global economy development, is well-known and widely accepted in the world. ICT contributes to increase in GDP rate for 25% and increase in productivity of economies for 40%. Countries which neglect this fact and do not pay full attention to development and investments in ICT sector, do not improve electonic governance and do not provide its citizens and economy an infrastructure for introduction of electronic services, will be forced to be on the other, not so pleasant, side of so called Digital Divide. European Union has expressed its determination to create unique and connected ICT area and accelerate development of ICT sector in documents "eEurope" from Lisbon 2000 , "eEurope+" from Goteborga 2002, and finally through the Initiative from Brussels 2005., known as "eEurope 2010", i.e. i2010. European Union, through the "eSEE" Initiative, is trying to help countries in South-East Europe to improve ICT sector in their countries and to join European and World Network of Broadband Electronic Services. Bosnia and Herzegovina is, according to the UN Global E-government Readiness Report 2005, approximately in the middle of the list for the World, which means that there are chances to join developed "digital" world, but also a danger to fall back towards undeveloped countries. Are BiH political leaders and authorities aware of the importance of this issue, and does this issue have appropriate attention in government plans at different levels? This article is intended to remind leaders and decision-makers on importance of TCT sector and obligations BiH took when signing "eSEE" Initiative, in Solun in 2005.

102


MODERNA UPRAVA

MENADŽMENT LJUDSKIH POTENCIJALA


103

MODERNA UPRAVA

104


MODERNA UPRAVA

Mr Vladimir Karajica METODOLOŠKA ZASNOVANOST I DRUŠTVENA OPRAVDANOST ISTRAŽIVANJA MOTIVACIJE DRŽAVNIH SLUŽBENIKA REPUBLIKE SRPSKE "Ko želi nešto veliko, taj se mora znati odricati. Ko, naprotiv, želi sve, taj zapravo ne želi i ne postiže ništa." Hegel REZIME Motivacija za rad državnih službenika u našem istraživanju predstavlja i ne određuje samo individualne karakteristike, nego i čitav niz faktora vezanih za rad u administraciji, uži i širi radni kontekst odnosne organizacije državne uprave Republike Srpske i društva u cjelini sa svim njegovim višeslojnim, složenim i dinamičnim reformskim izazovima. Svrha ovog istraživanja nije samo teorijsko osmišljavanje i studiozan pokušaj približavanja jednog složenog problema i pitanja s nesumnjivo značajnim implikacijama nego i svjesno, konzistentno i koncentrovano zalaganje za isticanje drugačijeg promišljanja i pristupa sa posebnim osvrtom na zahtjeve Evropske unije. To je upravo onaj ovovremeni izazov, potreba i interes da se i administracija RS i njeni zaposleni službenici sagledavaju, osmišljavaju i naučno interpretiraju u svjetlu i duhu jedne moderne administracije koja će prevalentno biti u funkciji potreba i interesa građana, poreskih obveznika i programa i djelokruga rada Vlade Republike Srpske. Ka objašnjenju motivacije Motivisanje (motivacija) je fenomen koji se istražuje relativno dugo, i to od strane brojnih istraživača različite provinijencije. To je i razlog da o motivaciji (o njenoj suštini, ulozi i značaju) postoje brojni, nerijetko različiti stavovi.


105

MODERNA UPRAVA

Motivacija u kontekstu ciljeva istraživanja Cilj našeg istraživanja je da otkrijemo karakteristične, odnosno interesantne stavove zaposlenih državnih službenika u Republici Srpskoj, vezano za njihovu svakodnevnu radnu aktivnost, odnosno za njihov napor u izvršavanju zadataka, interakcijske veze, relacije i odnose, hijerarhiju potreba zaposlenih, nivo postignuća, očekivanja, određivanje performansi ciljeva i podređenost ciljevima organizacije, prisustvo strategije motivisanja zaposlenih, materijalna motivacija (kompenzacije, stimulisanje, napredak u karijeri) i nematerijalna motivacija (nagrađivanje učešće u definisanju posla, participacija u rješavanju problema na radu i sl.). Vizija, opravdanost i sveobuhvatnost istraživanja o motivaciji državnih službenika Republike Srpske temelji se na potrebi identifikovanja niza povezanih nezavisnih i zavisnih varijabli koje nam objašnjavaju genezu i aplikativnu vrijednost, svrhu, veličine i trajanja ponašanja pojedinca, dok su efekti sposobnosti, vještina razumijevanja zadatka i ograničenja vezana uz okolinu, druga zavisna konstanta ovog istraživanja. Naučna, stručna i društvena opravdanost istraživanja Naučna, stručna i društvena opravdanost istraživanja sastoji se u povezivanju, poznavanju, prikupljanju, sistematizovanju i objašnjenju faktora koji izazivaju, usmjeravaju i podržavaju ponašanja zaposlenih u određenom željenom pravcu jer motivisanje podrazumijeva upravljački proces kojim se utiče na ponašanje ljudi na radnom mjestu, zavisno o saznanju šta izaziva i određuje konkretno ljudsko ponašanje. Motivacija se sagledava i interpretira kao skup stavova i vrijednosti koje utiču na osobu da se ponaša na specifičan i ciljano određen način. U tom svjetlu dolazimo do spoznaje koji to unutrašnji faktori konsoliduju intelektualnu i fizičku energiju, iniciraju i organizuju individualne aktivnosti, usmjeravaju ponašanje i određuju mu intenzitet i trajanje. Sadašnje, a naročito buduće vrijeme u kome su ljudi najznačajniji potencijal i, ujedno, najznačajniji faktor aktivnosti i efikasnosti institucija i organa državne uprave, inauguriše motivaciju u sam vrh interesovanja svih nosilaca odgovornosti u organizaciji državne uprave Republike Srpske. Fokusiranje faktora istraživanja U istraživanju faktora koji utiču na individualnu motivaciju u organizacionim uslovima državne administracije Republike Srpske pratićemo veze i međusobni uticaj faktora radne sredine, prirodu i karakteristike posla, individualne i stručne osobine ličnosti, njihove vrijednosti i manifestaciju motivacije kod zaposlenih. Kada je riječ o individualnim osobinama, onda se susrećemo sa veoma složenom strukturom i brojnim faktorima motivacije. Individualne osobine ličnosti su:

106


MODERNA UPRAVA

– – – – – – – –

percepcije, očekivanja, vrijednosti, stavovi, potrebe, aspiracije, preferencije, demografske i socijalne osobine.

U karakteristike radne situacije spadaju sveukupno neposredno radno okruženje: – rukovodioci, – saradnici, – organizaciona praksa, – politika nagrađivanja, – organizaciona kultura, i – klima radne sredine. Karakteristike posla obuhvataju sljedeće funkcionalne osobine i kvalitete: – vještina i znanje koje se zahtijevaju od individue na radnom mjestu, – raznovrsnost i složenost posla, – zanimljivost posla, – autonomija, – unutrašnje nagrade. Shodno aktuelnoj analizi fenomena motivacije potrebno je uobziriti i sljedeće elemente: individualna motivacija je psihološka karakteristika zaposlenih koja je izrazito dinamičnog karaktera. Razlozi tome su brojni i raznovrsni. Jedan od razloga jeste u tome što sve (naprijed navedene) osobine svake pojedine ličnosti (zaposlenih) nemaju konstantne performanse. Naprotiv, sve one se mijenjaju u toku razvoja svake individue. To je prirodno, jer svi zaposleni u toku rada stiču nova i svježa teorijska i praktična znanja, dakle, radi se o permanentnom i kontinuiranom učinku, takođe mijenjaju se i performanse internog okruženja (posla i rane situacije). Konačno, izrazitu dinamiku imaju sve komponente eksternog okruženja, od kojih mnoge imaju (direktan ili indirektan) uticaj na motivaciju zaposlenih. Pristup ljudskih potencijala je pristup motivaciji koji promoviše tezu da zaposlene treba posmatrati kao cjelovite ličnosti koje imaju i ekonomske i neekonomske potrebe, ciljeve, odnosno motive. Dakle, riječ je o kompleksnim ličnostima sa brojnim i razumnim potrebama. Struktura pojmova Analizirati proces motivacije podrazumijeva potrebu da prethodno definišemo – pojam motiva, strukturu i prirodu motiva, kao i njihov uticaj na radnu aktivnost. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

107

MODERNA UPRAVA

Postoje različita shvatanja pojma motiva. Najčešće se pod tim podrazumijeva unutrašnji faktor koji podstiče, usmjerava i integriše čovjekovo ponašanje1. Motivi su, dakle, unutrašnja pokretačka snaga čovjeka koja podstiče, određuje i usmjerava njegovo ponašanje. Oni se često poistovjećuju sa potrebama, stavovima, interesima, željama, ciljevima, nagonima i potrebama. Oni teoretičari koji motiv poistovjećuju sa potrebama, polaze od shvatanja da je motiv doživljena potreba koja podstiče ličnost prema određenom cilju. I to je, uglavnom, tačno. Međutim, svaka potreba nije i motiv. Da bi određena potreba prerasla u motiv, potrebno je da čovjek postane svjestan toga da tu potrebu doživi i da ona djeluje kao pokretač određenog čovjekovog ponašanja. U osnovi svakog motivisanog ponašanja nalazi se određena potreba, koje čovjek postaje svjestan i čijem zadovoljenju teži. Zato potrebe predstavljaju motive shvaćene u užem smislu. Svaki proces motivacije polazi od određenih potreba i usmjerava ih prema nekim ciljevima. Proces motivacije se shvata u užem i širem smislu. U užem smislu, to je proces koji se ostvaruje između potrebe i cilja. U širem smislu to je proces od početka spoznaje određene potrebe, to jeste shvatanja njene svrsishodnosti, neophodnosti, pa sve do njenog zadovoljenja. Tako se ostvaruje krug motivacionog ciklusa. Jednom probuđeni motiv usmjerava čovjeka ka obavljanju određene aktivnosti, priroda te aktivnosti (intenzitet, naprezanje, efekti i slično) dobrim dijelom zavise od jačine motiva. Pošto je motiv izazvan, i aktivnost može da počne. Stalno zadovoljavanje motiva može da ohrabri određenu ličnost da ona počne da stiče povjerenje u sebe. Tada (viši) motivi počinju da upravljaju njenim ponašanjem. Ali i obrnuto. Neuspjeh u "zadovoljenju motiva može da 'ubije' čovjeka. On počinje da gubi povjerenje u sebe i pasivizira se".2 U osnovi svake motivacije za rad nalaze se određeni motivi. Postoji veliki broj motiva, taj broj je gotovo neograničen. Oni su i veoma raznovrsni po karakteru, intenzitetu, trajnosti, značaju, po mogućnosti i načinu zadovoljavanja. Zato i postoje različite podjele i sistematizacije motiva. Jedna od najčešćih i najlogičnijih je ona koja ih dijeli na: – biološke, – urođene ili primarne, i – na društvene, stečene ili sekundarne. Biološki ili fiziološki motivi počivaju na biološkim potrebama (potreba za hranom, vodom, snom, oblačenjem i sl.). Tu spadaju i oni motivi koji počivaju na potrebi za odmorom, kretanjem, za izbjegavanjem boli. Takođe spadaju i materinski motiv, seksualni motiv i slično. 1

Opširnije vidi: dr N. Rot, "Psihologija ličnosti", Beograd, 1987. godine, dr F. Šiber, "Raspodjela i motivacija", Zagreb, 1998. godine, dr J. Obradović, "Participacija i motivacija", Beograd, 2001. godine 2 D. Kreč i i R. Kračfild, "Elementi psihologije", Beograd, 1977. godine, str. 56

108


MODERNA UPRAVA

Biološki motivi potiču iznutra. Oni su urođeni i univerzalni. U određenoj mjeri postoje kod svakog čovjeka, i njihovo zadovoljenje je uslov opstanka čovjeka i ljudske vrste. Socijalni motivi se zasnivaju na socijalnim odnosno psihološkim potrebama. Oni su stečeni motivi, stvaraju se u procesu socijalizacije ličnosti. Radi se, prije svega, o potrebi za društvom i potrebi afirmacije u društvu. To je i normalno jer čovjek nije samo biološko biće, već i psihološko i društveno biće. Karakteristika socijalnih motiva je da se oni zasnivaju na društvenim i psihološkim potrebama (a ne na organskim, kakav je slučaj sa biološkim motivima). Oni se mogu zadovoljiti samo u okviru društvene zajednice, u neposrednoj interakciji sa ostalim članovima društva.3 Zbog njihovog nezadovoljenja nastaju psihološke napetosti, nemir i sl. U najznačajnije socijalne motive spadaju: motiv sigurnosti, motiv za pripadanjem i ljubavlju, motiv za samostalnošću i uvažavanjem i motiv za samopotvrđivanjem, za aktualizacijom ličnosti. Ovakva podjela motiva je veoma česta i jasna. Maslovljeva teorija motivacije Postoje shvatanja po kojima su potrebe osnovni faktor motivacije. Čak veliki broj autora, kao osnovni faktor motivacije, ističe ljudske potrebe. U zavisnosti od kojih potreba polaze, kakvu hijerarhiju potreba određuju, odnosno kakav značaj daju pojedinim potrebama kao faktoru motivacije, nastale su razne i brojne varijante ove teorije. Najpoznatija, najznačajnija i najšire prihvaćena je teorija koju je dao (1943. godine) A. H. Maslov. On je dao sljedeću strukturu potreba i ujedno utvrdio hijerarhiju njihovog značaja.4 Prvu i najnižu grupu potreba čine fiziološke potrebe. One su osnovne, primarne i najznačajnije. To su prirodne potrebe čovjeka bez čijeg zadovoljenja bi bila ugrožena njegova biološka egzistencija, san, hrana, vazduh, voda i sl. Teško ih je sve nabrojati, a još teže utvrditi da li su sve one homeostatskog karaktera (težnja za uspostavljanjem ravnoteže u organizmu). Druga grupa su potrebe za sigurnošću. Pošto zadovolji fiziološke potrebe, čovjek želi da bude siguran u poslu, u porodici, u društvu (zaposlenje, plata, status, ugled itd.). Treću grupu čine društvene potrebe. To su potrebe za ljubavlju u smislu potrebe za pripadanjem i privrženošću. Čovjek je društveno biće. Zbog toga, pošto zadovolji potrebe biološke egzistencije i potrebe za sigurnošću, dolaze do izražaja potrebe za pripadanjem grupama, komuniciranjem, druženjem, ljubavlju prema članovima porodice.

3 4

D. Kreč i i R. Kračfild, op. cit. A.H. Maslov, "Motivacija i ličnost", Beograd, 1982.


109

MODERNA UPRAVA

Četvrtu grupu čine ego-potrebe. One se dijele na dvije podgrupe: interne egopotrebe i eksterne ego-potrebe. Interna ego-potreba je čovjekova potreba za samopoštovanjem, za samopouzdanjem, za osjećanjem lične vrijednosti. To je lično vrednovanje samog sebe nezavisno od drugih. Eksterna ego-potreba je čovjekova potreba da ga poštuju i cijene drugi. To je potreba za određenim statusom u grupi, odnosno za reputacijom u očima drugih. Po Maslovu, "ove potrebe nastaju tek pošto su zadovoljene biološke potrebe, za sigurnošću i društvene potrebe".5 Međutim, kada jednom nastanu, ove potrebe za poštivanjem samog sebe i od drugih, nastavljaju se i održavaju. Zadovoljenje ovih potreba mobiliše čovjeka, dovodi do osjećanja samopouzdanja, osjećanja da je čovjek potreban i koristan svijetu. Isto tako, nezadovoljenje ovih potreba demobiliše ličnosti, stvara osjećanje inferiornosti, slabosti, bespomoćnosti, suvišnosti i nepotrebnosti. I posljednju, petu najvišu kategoriju čine potrebe za samopotvrđivanjem. To su razvojne potrebe. Ove potrebe, po Maslovu, dolaze do izražaja tek onda pošto se zadovolje sve četiri grupe prethodnih potreba. Suština ovih potreba sastoji se u mogućnosti dokazivanja određene ličnosti sa svim njenim kvalitetima i sposobnostima. Drugim riječima, to su čovjekove potrebe da se razvija kao ličnost i da se izrazi, da ostvari svoje sposobnosti. To su potrebe za stvaralaštvom. Zato se i nazivaju potrebe samorealizacije. Prema Maslovu, navedene potrebe se nalaze u određenom hijerarhijskom odnosu. Niže potrebe – počev od bioloških i potreba za sigurnošću, imaju jače motivaciono dejstvo od viših. Zapravo, motivacijsko dejstvo svake sljedeće više grupe potreba dolazi do izražaja pošto se prethodno zadovolje niže grupe potreba. Zadovoljenjem određene grupe potreba one gube motivacijsku snagu, a kao motivator određenog ponašanja javlja se sljedeća, viša grupa potreba sa hijerarhijske ljestvice. Nasuprot Maslovljevoj koncepciji hijerarhije potreba, po kojoj pojedinac mora da zadovolji niže potrebe da bi tek onda više potrebe postale urgentne i značajne, Alderfer zastupa koncepciju regresije.6 Po njemu, onemogućenje zadovoljenja potreba višeg nivoa utiče na potrebe nižeg stepena da postanu značajnije i urgentnije. To je jedan novi aspekt koji on unosi u odnosu na Maslovljevu teoriju, koji taj problem nije uopšte tretirao. Na taj način on stvara jednu novu varijantu Maslovljeve teorije, koja je mnogo elastičnija od nje, jer dozvoljava mogućnost da sve potrebe budu značajne. Motivaciona teorija dva faktora Ovu teoriju dao je Hercberg. On je to učinio na osnovu brojnih studija,7 koje su se 50-ih godina bavile proučavanjem veze između zadovoljstvom poslom i motivacije.

5

A.H. Maslov, op. cit. Inge Perko Šeparević, "Teorija organizacije", Zagreb, 1995. godine 7 Dr M. Guzina, "Kadrovska psihologija", Beograd, 1980. godine 6

110


MODERNA UPRAVA

Suštinu Hercerbergove teorije predstavlja činjenica da su svi faktori motivacije i zadovoljstva poslom grupisani u dvije nezavisne grupe. Prvu grupu čine svi oni faktori koji izazivaju nepostojanje zadovoljstva pa do onih koji izazivaju zadovoljstvo. Takvi su: uspjeh u poslu, postignuti rezultati, priznanja, napredovanje, usavršavanje i dr. Drugu grupu čine svi oni faktori koji izazivaju nezadovoljstvo. Takvi su fizički uslovi rada, društveni uslovi za rad, sistem upravljanja i rukovođenja, međuljudski odnosi, beneficije, poslovna politika. Proučavajući uticaj ove dvije grupe faktora na zadovoljstvo, odnosno nezadovoljstvo poslom, Hercberg zaključuje da je "priroda motivizirajućih kvaliteta dvije grupe faktora očito u suštini različita"8. To znači da se radi o dvije potpuno različite grupe faktora, od kojih jedna izaziva zadovoljstvo, a druga grupa izaziva pretežno ili isključivo zadovoljstvo. Zadovoljstvo i nezadovoljstvo nisu suprotni jedno od drugog. Suprotnost zadovoljstvu poslom nije nezadovoljstvo, već nepostojanje zadovoljstva i obratno, suprotnost nezadovoljstva poslom nije postojanje nezadovoljstva, već odsustvo zadovoljstava poslom. To znači da motivatori doprinose zadovoljstvu tj. da samo faktori konteksta doprinose nezadovoljstvu poslom. Hercbergova teorija nije ni odbačena ni potvrđena. Smatra se da je Hercberg dobio takve rezultate što je koristio i primijenio takvu istraživačku tehniku koja navodi čovjeka da dihotomno misli. Pojam i suštine motivatora Pod motivatorom, stimulansom ili podsticajem, podrazumijevaju se situacije ili sredstva kojima se neposredno aktiviraju ili zaustavljaju, ubrzavaju ili usporavaju, pojačavaju ili slabe određene aktivnosti. Njihova uloga nije da prouzrokuju neku aktivnost, već samo da je aktiviraju i usmjere. Motivatori se razlikuju po tome što su motivi potrebe, a motivatori su sredstva za zadovoljavanje ili podsticaj tih potreba.9 Stimulatori ili motivatori mogu se podijeliti na pozitivne ili negativne. Prvi omogućavaju, olakšavaju i podstiču, a drugi ometaju, usporavaju, koče određene aktivnosti. Idealni i univerzalni motivatori ne postoje. Svaki podsticaj koji se koristi u radu različito djeluje na različite ljude. Čak i isti podsticaji na iste ljude različito djeluju u različitim situacijama. To različito dejstvo raznih stimulatora rezultat je različitih osobina ljudi, njihovih shvatanja, sistema vrijednosti kojih se prihvataju, životnih situacija u kojima se nalaze, radnim ambijentom, kulturom radne sredine i različitim sistemom obrazovanja i vaspitanja.

8 9

Dr M. Guzina, op. cit. str. 62 Opširnije vidi dr Ž. Ristić, "Motivacija za rad", Beograd, 1994. godine, str. 10–20.


111

MODERNA UPRAVA

Hijerarhija stimulatora (motivatora) Kod motivatora, kao i kod motiva, postoji određena hijerarhija. To znači da, u principu, važi određeni radni podsticaj za određenu ličnost ili određenu grupu ljudi u određenoj radnoj situaciji. Vrijednost stimulatora u radu srazmjerna je njegovim mogućnostima da zadovolji aktuelne čovjekove potrebe. Što su potrebe aktuelnije, to je i veća vrijednost stimulatora. Recimo, za izgladnjelog čovjeka u datom trenutku hrana ima veći značaj od novca, iako je neosporno da bi već sutradan taj isti čovjek sutradan za istu količinu novca mogao da kupi istu količinu hrane i mnogo toga još pored hrane. Vrijednost stimulatora, odnosno motivatora na rang-listi zavisi od broja potreba koje on može da zadovolji. Što je veći broj potreba koje može da zadovolji, to mu je više mjesto na rang-listi. Tako npr., novac kao podsticaj radne aktivnosti ima široko stimulativno dejstvo, jer može da zadovolji veliki broj raznovrsnih potreba. Sljedeći faktor od koga zavisi vrijednost stimulatora na radu je širina socijalnog tkiva na koji se odnosi. Što je veći broj ljudi koji prihvataju iste stimulanse radne aktivnosti, to je i vrijednost motivatora veća. Zato treba podsticati proces zajedničkog zadovoljavanja potreba, odnosno zajedničke motivisanosti. Motivacijsko dejstvo pojedinih motivatora za rad svakog zaposlenog u velikoj mjeri zavisi od stepena njegove identifikacije sa poslom koji obavlja, odnosno sa organizacijom u kojoj je zaposlen. Visok stepen motivacije za rad postoji kod onih koji se u velikoj mjeri poistovjećuju sa poslom i organizacijom jer su u mogućnosti da zadovolje svoje osnovne i izvedene motive10. Čovjek koji se ne poistovjećuje sa poslom i organizacijom u kojoj radi, koji ne vidi smisao i značaj posla koji obavlja, ako ne uživa u radu, gubi i motivaciju za rad. Zbog toga motivaciju za rad treba stalno obnavljati i održavati, i pored činjenice što pojedini motivi, ili najveći broj njih, postoje istovremeno u istoj ličnosti, ali se na smjenu aktuelizuju. Zbog toga u različitim situacijama iste potrebe mogu da imaju i sasvim različite vrijednosti. Potreba (motiv) koja dominira i upravlja čovjekovim ponašanjem u određenom periodu može da ima neobično mali značaj u drugom. Kada se zadovolji jedna potreba onda na scenu stupa druga potreba i ona uslovljava čovjekovo ponašanje. Znači, čovjek, zadovoljavajući jednu potrebu, inicira drugu, zadovoljavanjem te druge potrebe on podstiče treću, i tako stalno. Ljudski život predstavlja jedan neprekidan proces zadovoljavanja jednih i iniciranja drugih potreba. Sama činjenica da čovjeka na rad ne pokreće jedna već mnoštvo potreba, pokazuje da i rad i radna sredina predstavljaju izvor zadovoljavanja mnogih potreba. Ukoliko je veći broj potreba (motiva) koji pokreću na rad, utoliko će ljudi obavljati rad sa više zadovoljstva, poleta11. Ovdje je važno naglasiti činjenicu da, bez obzira na to kako i koliko radi, čovjek nikada neće moći radom da zadovolji svoje 10

Dr M. Novak, "Priroda motivatora", Zagreb, 1998. godine, str. 54. Opširnije vidi: dr R. Bojanović, "Psihologija međuljudskih odnosa i potreba", Beograd, 1989. godine, C. Argius, "LJudsko ponašanje u organizaciji", Beograd, 1992. godine, R. Benduks, "Rad i autoritet", Zagreb, 1999. godine, T. Čild, "Čovjek i organizacija", Beograd, 2000. godine 11

112


MODERNA UPRAVA

potrebe. To se neće moći dogoditi čak ni onda kada bude za svoj rad dobijao maksimalnu nadoknadu, jer upravo radeći i zadovoljavajući svoje potrebe čovjek inicira sve širi i novi krug potreba. U protivnom, kada bi radom čovjek zadovoljio svoje potrebe, a ne bi inicirao nove, onda bi on došao do nekakve mrtve tačke radne motivacije. Znači, opšti i konačni cilj je istovremeno i pojedinačni i kolektivni cilj. Tada se ostvaruje identifikacija opštih i individualnih interesa ili poistovjećivanje čovjeka sa organizacijom u kojoj radi. Menadžment ljudskih potencijala i motivacija Usklađenost motiva podrazumijeva, prije svega, odnos ličnih, kolektivnih i društvenih potreba. U tom kontekstu razvijena, temeljno savremena i kreativno utemeljena teorija menadžmenta ljudskih potencijala presudno je značajna za razvijanje motivacije zaposlenih. Spoznali smo iz prethodnih interpretacija o motivaciji da njeno empirijsko i teorijsko osmišljavanje uticaja na život i rad čovjeka zadire u daleku prošlost. Međutim, ozbiljnije, sadržajnije i istinitije tretiranje ovog fenomena je novijeg vremena, pogotovo kada se spoznalo da kreativni, inventivni i stručni ljudi imaju presudnu ulogu u funkcionisanju moderne organizacije rada. Kada je riječ o ljudskim potencijalima i uticaju motivacije na ponašanje ljudi, onda menadžment ljudskih potencijala usredsređuje pažnju na poboljšanje produktivnosti, efikasnosti, efektivnosti i kreativnosti u radu. Takođe, menadžment ljudskih potencijala svojom vizijom i kreacijama podstiče humanizaciju međuljudskih odnosa u radnoj sredini (kultura radne sredine i uslova rada), intenzivira sposobnost i uspješnost institucija. Dakle, motivacija i menadžment predstavljaju i ispoljavaju se kao dva sublimantna pojma i određenja, pri čemu je menadžment ljudskih potencijala um, a motivacija zaposlenih srce organizacije. Međutim, svestranijim pristupom motivaciji, modelima motivisanja, sadržajima i instrumentima motivisanja istovremeno se definišu motivacijski sistemi koji u krajnjoj instanci determinišu i profiliraju prirodu, sadržaj, karakter, kvalitet i kvantitet menadžmenta. Dobri menadžeri i rukovodioci stimulišu, podstiču, motiviraju, usmjeravaju zaposlene u pravcu i smjeru vrhunskih dostignuća, pod geslom da se uvijek može bolje, više i najviše uraditi. A to znači, sa nivoa pojedinca da ga motivi vode i podstiču ka realizaciji cilja, a sa aspekta menadžera12 to su aktivnosti koje stvaraju uslove i pretpostavke da zaposleni bez ostatka teže, žele i hoće da ostvare definisane ciljeve i da konstantno pomjeraju granice svojih moći.

12

Opširnije vidi: dr D. Paunović, "Upravljanje ljudskim resursima i motivatori", Beograd, 2003. godina.


113

MODERNA UPRAVA

Executive Summary Motivation for work of civil servants in our research, represents and does not determine only individual characteristics, but also a set of factors connected with working in administration, closer and wider work context, relations between institutions of of the Republic of Srpska Civil Service and the society with all complex and dynamic reform challenges. The purpose of this research is not only theoretical observations and an attempt to introduce one complex problem and issue with important implications, but, also, consistent and concentrated efforts to emphasise different thinking and approach with special references to EU requests. It is actually a modern challenge, need and interest to observe think and scientifically interpret RS administration and its employees in a sense of modern administration which will mostly be serving needs of citizens, taxpayers and program and area of work of the Republic of Srpska Government.

114


MODERNA UPRAVA

KOMUNIKACIJE


115

MODERNA UPRAVA

116


MODERNA UPRAVA

Tomo Marić VIJEK ŠTAMPE I ŠTAMPARIJA U BANJOJ LUCI I BOSANSKOJ KRAJINI I REPUBLICI SRPSKOJ REZIME Uloga, značaj i uticaj na javno mnjenje ovog dijela Balkana Glasa Srpske, Nezavisnih novina i Fokusa, dnevnih listova i brojnih časopisa, nedjeljnih, mjesečnih, polugodišnjih, te specijalizovanih časopisa, zahtijevaju posebno istraživanje kao predmet izdvojene naučne teme. Istovremeno, na taj način dobili bismo i pravu sliku o plejadi sjajnih novinara, reportera i komentatora koji su radili u Banjoj Luci, Bosanskoj Krajini i Republici Srpskoj i ostavili dubok trag u novinarskoj profesiji. POLITIČKU, privrednu i kulturnu istoriju Banje Luke i Bosanske Krajine teško je uopšte istraživati bez štampe koja je prije stotinu godina na ovim područjima bila tek u povoju. Inače, nema većih naučnih radova u vezi sa razvojem štampe i štamparija u drugoj polovini 20. vijeka u Banjoj Luci. Nema ni većine sačuvanih primjeraka novina iz tog i kasnijeg perioda. Slaba razvijenost štampe je posljedica nerazvijenog društva uopšte. Na zaostalost štampe uticali su i politički uslovi. U svim civilizacijama, pa i u onim najstarijim, moguće je naći preteče novina i novinarstva. Od pamtivijeka kod ljudi postoji želja i potreba za obavještavanjem o zbivanjima u svojoj bližoj i daljoj okolini. Postoje neke naučne pretpostavke da su slike u pećinama pećinskog čovjeka imale i neku vrstu funkcije informisanja i obavještavanja. PRVE novine na nacionalnom jeziku u Grčkoj pojavljuje se 1821. godine pod imenom Grčka truba. U Turskoj je štampanje novina počelo 1831. godine. Srbi su prvi narod na Balkanu koji je dobio svoj časopis. To je bio Slavenoserbski magazin koji je Zaharije Orfelin, književnik, bakrorezac i kaligraf, štampao u Veneciji 1768. godine. Prvi srpski list pod imenom Srpskija povsednevnija novini pokrenuo je Emanuelo Janković u Beču, 1791. godine. List je izlazio dva puta nedjeljno. BiH je najkasnije od svih balkanskih zemalja dobila svoje novine. Prva štamparija bila je otvorena još 1529. godine u Goraždu i nije bila dugog vijeka. Ipak, prvi list je štampan tek više od 300 godina kasnije. Godine 1856. Bosna dobija novi ustavni zakon, kojim se predviđa izdavanje službenog vilajetskog lista i otvaranje štamparije. Pa ipak, još deset godina nakon novog ustava nije bilo štamparije, jer je Carigrad uporno odbijao da da dozvolu za njeno otvorenje. Dolaskom Topal-Osman paše u Bosnu (1861–1869) i proglasom ustava konačno su se stvorile pretpostavke za otvaranje štamparije. Paša je, kako bi suzbio nacionalne propagande iz Beograda i Zagreba koje su kritikovale režim u Bosni, pozvao Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

117

MODERNA UPRAVA

štampara Ignjata Soprona da u Sarajevu otvori štampariju. Sopron se odazvao pozivu i 1866. godine u Sarajevu otvorio svoju štampariju i nazvao je "Sopronova pečatnja". Godine 1866, 7. aprila, u toj štampariji je štampan prvi bh list, pod nazivom Bosanski vjesnik. Jačanje političkog života i političko organizovanje u Banjoj Luci nastaje tek početkom 20. vijeka, kada je na scenu stupila mlada inteligencija, koja je potpuno drugačije shvatila narodnu borbu u odnosu na građanski pokret za crkveno-školsku autonomiju. Polako se javlja nacionalno-politički pokret koji nosi obilježje nacionalnog preporoda, koji se iskazivao kroz brojna društva, čitaonice, pjevačka društva, dobrotvorna udruženja. Najznačajniju ulogu su imala kulturna društva. Među Srbima "Prosvjeta", muslimanima "Gajret" i Hrvatima "Napredak", kao i novopokrenuti listovi. U vrijeme Kalajevog režima i razmeđa 19. i 20. vijeka u BiH svi listovi, osim mostarskog Srpskog vjesnika, dobijali su od vlasti novčanu pomoć. Neke listove pokretala je sama vlast da suzbije opozicionu štampu. Književni listovi su prije formiranja partija imali veći ugled i uticaj od političkih listova. Prestankom Kalajevog režima i dolaskom Stefana Burijana na čelo zajedničkog ministarstva finansija 1903. godine stvoreni su uslovi za pokretanje prvog političkog lista u Banjoj Luci. Burniji politički život u ovom gradu i Bosanskoj Krajini počinje praktično početkom 20. vijeka. Na scenu je stupila mlada obrazovana domaća inteligencija sa evropskim diplomama. Dolaskom u Banju Luku Vladislava Skarića 1903. godine, Koste Majkića (1905) i kasnije Petra Kočića 1906. godine, stvoreni su uslovi za pokretanje prvih banjolučkih novina i časopisa. Ova trojica uz, Vasu Glušca, bili su intelektualni krug u Banjoj Luci. A najzaslužniji za pokretanje i razvoj banjolučke štampe bio je Kosta Majkić. Po dolasku u Banju Luku, gdje se zaposlio kao eparhijski referent, Majkić je krajem juna 1906. godine pokrenuo prvi banjolučki list, Naš život, koji je smatran nastavkom istoimenog sarajevskog lista. Okupljanje Srba oko Srpske narodne organizacije u BiH podstakao je pripreme za pokretanje jednog političkog lista u Bosanskoj Krajini preko koga bi se vršio jači uticaj na narod. Pripreme za pokretanje lista počele su 1906. godine. Petar Kočić je pozvan da dođe iz Sarajeva, gdje je radio u društvu "Prosvjeta", da pomogne pokretanje lista. "Kočić je tražio da se u program lista, koji je nazvao Otadžbina, unesu krajnje opozicioni stavovi prema austrougarskoj upravi i da se list bori za političke i građanske slobode". List Otadžbina je pokrenut 1907. godine. Bio je veoma popularan u narodu i od prvog broja je predstavljao trn u oku vlastima. Tačno 13. januara 1907. godine u BiH donesen je zakon o štampi. Izdavač je morao da bude stanovnik BiH ili austrougarski državljanin. Za kažnjavanje je važio postojeći kazneni zakon. Kažnjavani su pisac, urednik, izdavač, čak i raznosač lista. Kazne su bile zatvorske i novčane. Sarajevski sastanak novinara bh štampe od 26. jula 1907. godine, na kojem je razmotren položaj novinara, najbolje govori o kvalitetu novog zakona. Novinari su sastavili predstavku koja je nakon donošenja zakona upućena u Beč. Rezoluciju su potpisali: Stevo Stefanović u ime Srpske riječi, Stjepko Perišić u ime Hrvatskog dnevnika, Smail-aga Đemalović u ime Musavata, Safetbeg Bašagić u ime Ogledala,

118


MODERNA UPRAVA

Petar Kočić u ime Dana, Risto Radulović u ime Pregleda i Jakub Ešref Filipović u ime Bošnjaka. Zakon je, prema nekim ocjenama, bio liberalniji od austrijskog, ali i pored toga "oštar i suv". Ukinuta je preventivna cenzura i proglašena sloboda štampe. Kazne za štamparske krivice bile su teške i različite, naročito za djela okarakterisana kao djela protiv interesa države, vojske i društvenog poretka. Taj zakon je 1929. godine, zavođenjem šestojanuarske diktature, dopunjen izmjenama i dopunama. Zabranjeni su svi stranački i mnogi drugi listovi i časopisi. Građani Banje Luke oduševljeno su dočekali oslobođenje od Austrougarske. U novoj državi Banja Luka je najprije bila središte okruga, pa od 1922. sjedište Vrbaske županije. Godine 1929. postala je sjedište Vrbaske banovine, sa preko 20.500 kvadratnih kilometara površine i blizu milion stanovnika, mahom nepismenih (oko 80 odsto). Pojava prvih listova i časopisa u Banjoj Luci bilježi se tek 28 godina poslije Berlinskog kongresa i austrougarske okupacije BiH, te 20 godina poslije početka rada prve banjolučke štamparije. Režim je kontrolisao formiranje javnog mnjenja i usmjeravao ga u svoju korist. Izdavati novine i biti javna govornica i odjek pravnog raspoloženja u narodu, a izbjeći sve ono što režim ne želi da se zna ili čuje, bilo je skoro nemoguće i zbog toga je bilo vrlo teško doći do javne riječi i izdavati novine. Poznata "Štamparija S. Ugrenovića" je štamparija koja je možda najviše zaslužna za život pisane riječi u Banjoj Luci toga vremena. Spiridon Ugrenović otvorio ju je 1900. godine, a kasnije je nazvao "Štamparija Sp. Ugrenovića i sinova". Pod tim imenom je radila do Prvog svjetskog rata. U njoj su štampani listovi Kočićeva Otadžbina, Razvitak, Čičak, Naš život, Država, Narodna volja, Glasnik odbora radikalne stranke, Zmijanje, Književna krajina i neke knjige. Ta štamparija se poslije Prvog svjetskog rata prvo zvala "Štamparija Dušana Ugrenovića", a zatim je radila pod imenom "Štamparija Glasa Krajine". Prodata je 1929. godine, kada je kupuju braća Jakšići koji su je vodili do Drugog svjetskog rata pod svojim imenom. Godine 1941. prestaje sa radom. Poslije oslobođenja Banje Luke, toj štampariji je pripojena "Štamparija Fon i Grgić" i nastaje nova pod imenom "Štamparija Glas". U toj štampariji, do Drugog svjetskog rata, štampani su listovi Đačko kolo, Novi život, Glasnik banjalučke biskupije i Glasnik Udruženja gostioničara. Ako se vratimo malo unazad, zanimljivo je da se u Banjoj Luci nije štampao ni jedan prorežimski list, iako ih je tada inače bilo. List Naš život bio je prvi koji je štampan u Banjoj Luci. To je bila kulturnopolitička i socijalna revija. Vlasnik i urednik bio je Kosta Majkić. Prvo je izlazio u Sarajevu, a 1906. godine izlazi u Banjoj Luci, dva puta mjesečno. Štampan je u "Štampariji S. Ugrenović", ćirilicom. Tekstovi su pisani ijekavicom, na petnaestak stranica, približno A4 formata. Izlazio je i list Đačko kolo. Bio je to list za djecu. Vlasnik je bilo Učiteljsko udruženje za banjolučki okrug. Urednik je bio Ljubo Dubravac, a odgovorni urednik Ivan Štimac. Izlazio je od 1906. do 1910. godine jedanput mjesečno, latinicom i ćirilicom, u sveskama najbliže A5 formatu, na desetak strana.


119

MODERNA UPRAVA

List Otadžbina obilježio je period austrougarske vladavine. U Banjoj Luci je Otadžbina izlazila od 15. juna 1907. godine do marta 1908. godine, kada se seli u Sarajevo. Veličina izdanja je bila najbliža A2 formatu. Otadžbina je brojala 4–6 strana. Štampana je ćirilicom u "Štampariji S. Ugrenović". Otadžbina je već u svom prvom broju iskazala snažan opozicioni stav prema austrougarskoj okupatorskoj upravi, što najbolje ilustruje nepotpisani uvodnik koji je napisao Petar Kočić. Sva izdanja Otadžbine, koja su izašla u Banjoj Luci, sadržavala su komentare ili kolumne o domaćim događajima. Nastojanje i težnja svakog tekstopisca bila je da što više istakne i izloži kritici negativnu stranu austrougarske vlasti u BiH. Čak i vijesti u rubrikama "Domaće vijesti" i "Suvi zulumi" nisu klasične, već su obojene kritičkim stavovima: Suština uređivačke politike Otadžbine upravo je bila borba za oslobođenje svih naroda od austrougarske vlasti. Tek trideset godina kasnije, povodom godišnjice banjolučkog veleizdajničkog procesa uglednim Srbima iz Bosne, "Politika" je u broju od 15. jula objavila sjećanja Dragomira Jankovića u kojima prvi put javno priznaje da je autor članka "Miriše barut": "...I posle nekoliko brojeva, u kojima su zabranjivana i posve naivna saopštenja, meni je dosadilo ovo mučenje državnog tužioca, pa potegnem člankom 'Miriše barut'.... Najveća bomba da je pala tog dana u Banju Luku ne bi svojom eksplozijom izazvala veći potres od ovog broja Otadžbine". Katolička biskupija u Banjoj Luci izdavala je Glasnik Banjalučke biskupije od 1918. do 1945. godine. Štampan je samo latinicom. U isto vrijeme redovno ili periodično izlazio je i Glasnik za organizaciju Narodne radikalne stranke. Štampan je i ćirilicom i latinicom. Štampan je Novi život, hrvatski nedjeljni list za politiku prosvjetu i privredu, pa osim njega Putokaz, kao i Narodni glas. Ranih dvadesetih godina 20. vijeka izlazio je i Krajiški glasnik (dnevnik). Bio je to nezavisni političko-informativni list Bosanske Krajine. Vlasnik je bio Manfred Makale, a odgovorni urednik Dragan Golub. Štampana je ponovo Otadžbina. Iako je predstavljala izdanak davne Kočićeve Otadžbine, ipak je to bio list Demokratske stranke u BiH. Urednik je bio Bogdan Stanković. Za list Štipavac najviše su pisali muslimani, ali i Srbi i Hrvati. Takođe redali su se listovi – Krin, Jedinstvo, Glas Krajine, Istina, Oblasna politika, Glas Bosne, Zmijanje, Težačko pravo. Šarolikog su sadržaja bili, od šale do politike. Ovaj posljednji izdavala je Zemljoradnička stranka BiH. Kao vlasnici bili su potpisani dr Branko Čubrilović i Dušan Branković. Štampan je u "Štampariji Braća Jakšić", povremeno pa stalno, od 1934. do 1941. godine. Na ovim prostorima za vrijeme Kraljevine SHS i prve Jugoslavije izlazili su takođe i: Banjalučki glasnik, Naša pravda, Službeni list Vrbaske oblasti, Glas Vrbaske banovine, Službeni list Vrbaske banovine, Naše selo, Vrbaske novine, Glasnik Lekarske komore Vrbaske banovine, Nova štampa, Književna krajina, Pozorišni godišnjak, Rover, Radnička straža, Banjalučke novosti, Nedužni komarac, Bubanj, Vrlo važno, Osvit, Razvitak, Narodna pravda, Glasnik Udruženja ugostitelja za Vrbasku banovinu, Šišmiš, Zora, Banjalučka pozornica, Banjalučki sportski list, Otadžbina, Zemljoradnik Bosanske

120


MODERNA UPRAVA

Krajine i sjeverne Dalmacije, Pravo naroda, Srpsko jedinstvo, Narodna riječ, Banjalučki skaut, Zmijanje, Službeni list biskupije u Banjaluci, Narodna ornamentika, Zemljoradnik Bosanske Krajine... Dakle, banjolučka štampa sve do 1941. godine bila je bogata po naslovima i raznovrsna po političkim stremljenjima. To je bio cjelokupan fond pisanog kulturnog nasljeđa. U BOSANSKOJ Krajini u vrijeme ustanka 1941. godine i razvoja Narodnooslobodilačke borbe u toku Drugog svjetskog rata pokrenuto je i izlazilo više novina. Odmah po izbijanju ustanka vrsni novinar Nikica Pavlić krenuo je sa Gerilcem, a prate ga Krajiški partizan, Partizanske novine, Krajiški udarnik i drugi listovi. Ove aktivnosti na afirmaciji borbe pisanom riječju prethode pokretanju lista Glas. Ovaj list, na toj drugoj tradiciji, razvijaće se i rasti sve do današnjih dana i vremena kada je postao temeljni činilac naših svakodnevnih političkih, kulturnih, sportskih, životnih kretanja i stremljenja. Istorija bilježi da je prvi broj Glasa ugledao svjetlo jutra 31. jula 1943. godine, u šupici kod Prekaje, nadomak Drvaru. Danas bilježimo 64. godinu izlaženja Glasa Srpske, koji je kroz svoju istoriju mijenjao ime. Zvao se Krajiške novine, Banjalučke novine i Glas srpski, ali je uvijek kroz sve godine nosio odrednicu – narodne novine. Kao takav, kao narodne novine, Glas Srpske i u današnjem vremenu ima svoju misiju kao najčitanije dnevne novine Republike Srpske. U međuvremenu, a pogotovo poslije potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, u Republici Srpskoj pojavili su se brojni časopisi i tri dnevna lista Glas Srpske, Nezavisne novine i Fokus. Executive Summary Role, importance and influence on public opinion of the "Glas Srpske", "Nezavisne novine"and "Fokus", newspapers, different magazines issued weekly, monthly and annually, and specialized magazines, in this part of the Balkans, need special research as a subject of a special scientific topic. At the same time, we would get a real picture of numerous great journalists, reporters and commentators who have worked in Banja Luka, Bosanska Krajina and the Republic of Srpska, and left memorable earmarks in the profession of journalism.


121

MODERNA UPRAVA

122


MODERNA UPRAVA

PREDSTAVLJANJE AGENCIJE ZA DRŽAVNU UPRAVU REPUBLIKE SRPSKE


123

MODERNA UPRAVA

124


MODERNA UPRAVA

Mr Vladimir Karajica PREDSTAVLJANJE AGENCIJE ZA DRŽAVNU UPRAVU REPUBLIKE SRPSKE INTERVJU Koristimo jedinstvenu priliku i značajan povod da napravimo širi intervju sa gospodinom Dragomirom Kutlijom, direktorom Agencije za državnu upravu Republike Srpske. Naime, ove godine Agencija za državnu upravu Republike Srpske slavi, po godinama svog postojanja, mali jubilej, a po dometima, sadržaju, karakteru i značaju rada u sistemu državne uprave Republike Srpske proslavlja ono što drugima i za više godina postojanja i funkcionisanja nije pošlo za rukom. Petogodišnje postojanje, aktivno i dinamično funkcionisanje, učinilo je da Agencija, ne samo u lokalnim okvirima prostora prethodne Jugoslavije, postane prepoznatljiva po svom kreativnom, afirmati-vnom i konzistentnom stručnom radu, već i šire, izvan i iznad ovih prostora. Upravo, ovo je jedan od ključnih razloga da napravimo intervju sa direktorom Agencije za državnu upravu Republike Srpske gospodinom Dragomirom Kutlijom, kako bi se zaposleni u državnoj upravi, naučni i stručni radnici, kao i mnogi drugi, koji se iz bilo kojih razloga zanimaju za reformu javne uprave u Republici Srpskoj i BiH, mogli upoznati sa mjestom, ulogom i značajem Agencije za državnu upravu Republike Srpske. 1. Gospodine Kutlija, molim Vas da nam na sižemantan način predstavite genezu i razvoj Agencije za državnu upravu Republike Srpske. Javnosti je poznato da je još u decembru 1998. godine Vlada Republike Srpske potpisala Memorandum o razumijevanju sa Ministarstvom za međunarodni razvoj iz Ujedinjenog Kraljevstva (DFID), kojim je ovo ministarstvo preuzelo obavezu pružanja stručne i tehničke pomoći u reformi državne uprave Republike Srpske. Polazeći od strateških ciljeva, ali i od činjenice da "zlatni ključ za reformu nema niko", Vlada Republike Srpske se opredijelila za tzv. eksperimentalno-projektivnu strategiju (iznalaženje vlastitog modela za reformu državne uprave treba da služi kao iskustvo za reformu lokalne uprave ili javne uprave u širem smislu). Programom je utvrđen i cilj reforme, a to je obezbjeđivanje stabilne administrativne strukture zasnovane na struci i profesiji, politički nezavisne, koja treba da služi svakoj demokratski izabranoj vladi i građanima Republike Srpske. U okviru prve komponente reforme (zakonodavnopravna komponenta) pristupilo se izradi i donošenju, između ostalih zakona, i Zakona o administrativnoj službi u upravi Republike Srpske. Po stupanju na snagu ovog zakona uspostavljena je Agencija za državnu upravu, koja je počela sa radom 1. septembra 2002. godine. Nadležnosti Agencije su utvrđene članom 6, 7. i 8. navedenog zakona, a odnose se na: ustanovljavanje i provođenje jedinstvenih pravila i procedura za zapošljavanje, Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

125

MODERNA UPRAVA

imenovanje, postavljenje, ocjenjivanje i napredovanje državnih službenika; predlaganje strategije, donošenje programa obučavanja i opšteg stručnog usavršavanja državnih službenika za sve organe državne uprave, kao i način polaganja ispita za rad u upravi, utvrđivanje i promovisanje najviših standarda, pravila i procedura rukovođenja u organima državne uprave; vođenje Centralnog registra kadrova, kao i pružanje stručne pomoći organima uprave i Vladi u planiranju, zapošljavanju i odlučivanju o pravima i obavezama državnih službenika u skladu sa ovim zakonom. 2. S obzirom na Vašu analitičnu prezentaciju po složenosti poslova kojim se Agencija bavi, budite ljubazni da nam nešto kažete o unutrašnjoj strukturi Agencije za državnu upravu. Agencija za državnu upravu je uspostavila svoju unutrašnju strukturu polazeći od dva principa. Prvo, da se u Agenciji ne stvara glomazna administrativna struktura, već minimalan broj zaposlenih izvršilaca, uz ostavljanje mogućnosti da se za stručne poslove povremeno angažuju institucije ili stručni timovi, sastavljeni od naučnih i stručnih radnika, i drugo, da se zapošljavanje u Agenciji vrši iz reda već postojećih državnih službenika. Trenutno je u Agenciji, od sistematizovanih 13 radnih mjesta, popunjeno 12, i to osam sa visokom, jedno sa višom i tri sa srednjom stručnom spremom. Agencija za svoj rad odgovara Vladi Republike Srpske, uz napomenu da, u skladu sa zakonom, Vlada Republike Srpske postavlja direktora, sekretara i tri istaknuta stručnjaka iz oblasti uprave. 3. Kada je riječ o petogodišnjem radu i iskustvu funkcionisanja Agencije kojom Vi rukovodite, smatramo da bi bilo osnovano da nas upoznate i sa ključnim efektima i relevantnim postignutim rezultatima petogodišnjeg rada Agencije, sa posebnim osvrtom na zapošljavanje. Prvog septembra ove godine navršilo se pet godina postojanja i rada Agencije za državnu upravu Republike Srpske. Tim povodom Agencija je pripremila, u saradnji sa Ministarstvom uprave i lokalne samouprave, posebnu informaciju o efektima funkcionisanja Agencije za navedeni period i istu dostavila Vladi Republike Srpske na razmatranje i usvajanje. Navedena informacija je u cijelosti usvojena na sjednici Vlade, i u skladu sa Komunikacionom strategijom Agencije, stavljena na veb sajt. Iz tih razloga ću, ovom prilikom, iznijeti samo neke rezultate postignute u petogodišnjem radu Agencije. Zapošljavanje (kadrovska politika) vrše starješine organa državne uprave i Vlada RS putem izbornih (konkursnih) komisija, a Agencija za državnu upravu pruža servisne usluge počev od raspisivanja javnog konkursa, tehničkog opsluživanja rada izbornih (konkursnih) komisija, preko potvrđivanja liste uspješnih kandidata do formiranja prijedloga za zapošljavanje. Od osnivanja do danas, Agencija za državnu upravu je, na zahtjev 16 ministarstava, pet republičkih uprava i 25 republičkih upravnih organizacija raspisala 265 javnih konkursa za 1129 radnih mjesta državnih službenika i 1097 izvršilaca; saopštila

126


MODERNA UPRAVA

raspisivanje po zahtjevu republičkih organa uprave 15 internih oglasa. Na raspisane javne konkurse zaprimila je 6210 prijava zainteresovanih kandidata, i po zahtjevu organa uprave objavila poništavanje 58 konkursa. 4. Danas je veoma aktuelno pitanje ulaganja u obuku državnih službenika kako bi isti bili u mogućnosti da prodube, prošire, osvježe i obogate kulturu znanja, i da steknu referentne vještine, kako bi mogli efikasno i efektno obavljati svoje svakodnevne poslove. Šta je na tom planu Agencija uradila, i koji su to primjeri iz svakodnevnog funkcionisanja Agencije kada je riječ o organizovanju obuke državnih službenika Republike Srpske? Ekskluzivno pravo Agencije za državnu upravu (u skladu sa zakonom) jeste izrada strategija, akcionih planova i organizovanje obuke državnih službenika, kao ključne komponente reforme državne uprave u razvoju i jačanju ljudskih potencijala. U svom dosadašnjem radu, Agencija je: predložila Vladi RS, a Vlada usvojila, dvije strategije obuke i razvoja državnih službenika za period 2003–2006. i 2007–2010, što je jedinstven primjer u BiH; uspješno izvela obuku za 1000 državnih službenika, sa oko 350 dana obuke; organizovala i održala dva međunarodna naučna skupa u Banjoj Luci na teme: "Reforma državne uprave i dalji pravci u reformi" i "Modernizacija državne uprave u svjetlu evropskih integracija", što je takođe jedinstven slučaj u odnosu na ostale agencije za državnu službu u institucijama BiH, pa i za Agenciju za državnu službu u FBiH; počela sa izdavačkom djelatnošću, i do sada izdala, zajedno sa Centrom za obrazovanje kadrova iz Bolonje, Priručnik za usavršavanje znanja i vještina državnih službenika. U okviru Tempus projekta, samostalno je izdala Zbirku propisa i dokumenata o reformi državne uprave RS, zbornike referata sa navedena dva međunarodna naučna skupa, četiri sveske strategija i podzakonskih akata, Bilten Agencije, a u pripremi je i prvi broj časopisa "Moderna uprava", kao prvi časopis iz oblasti uprave u BiH. 5. U svom petogodišnjem radu Agencija je ostvarila brojne stručne i radne kontakte u vezi sa realizacijom obimnih i sadržajnih projekata. Zamolio bih Vas da nam nešto kažete o saradnji sa Koledžom za državnu upravu, odnosno Nacionalnom školom za upravu iz Ujedinjenog Kraljevstva. Dejtonskim mirovnim sporazumom uspostavljen je institucionalni okvir za BiH, kao državnu zajednicu sastavljenu od dva ravnopravna entiteta i tri konstitutivna naroda. Uloga i funkcije državnih i entitetskih institucija bile su okvirno definisane. Vlada Republike Srpske je u oktobru 2000. godine potpisala zajedničku izjavu sa ambasadorom Ujedinjenog Kraljevstva u BiH o institucionalnoj podršci provođenja Akcionog plana reforme državne uprave u Republici Srpskoj. Ministarstvo za međunarodni razvoj iz Velike Britanije je angažovao projektni tim Koledža za državnu upravu iz Londona, koji su činili eksperti za reformu državne uprave i stručnjaci za pojedina specifična Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

127

MODERNA UPRAVA

pitanja. U planiranom periodu od tri godine, stručnjaci Koledža su pružali pomoć Ministarstvu uprave i lokalne samouprave, a kasnije i Agenciji za državnu upravu, po njenom osnivanju, u pisanju nove legislative odnosno zakonodavnopravne komponente reforme, revidiranju složene administrativne strukture, uvođenju novih principa rukovođenja ljudskim potencijalima i uspostavi informacionog menadžmenta. Postavljen je i strateški cilj u okviru ove dugoročne podrške, a koji se ogledao u obezbjeđivanju stabilne administrativne strukture zasnovane na struci i profesiji, politički nezavisne, koja treba da služi svakoj demokratski izabranoj vladi, građanima i privredi Republike Srpske. Podrška u prvoj fazi je istekla 31.12.2003. godine i ocijenjena je, od strane Vlade Republike Srpske, kao vrlo uspješna. U toku 2004. i 2005. godine vođene su aktivnosti na izradi dizajna za nastavak institucionalne podrške Vladi Republike Srpske, pa je u skladu sa DFID-ovom strategijom za Balkan potpisan projektni sporazum o podršci reformi javne uprave BiH, uključujući i nastavak podrške Vladi Republike Srpske u reformi državne uprave. Prva faza je trajala tri i po godine, a druga faza će trajati dvije godine, uz napomenu da je projektni memorandum predvidio drugu fazu u trajanju od 27 mjeseci, sa mogućnosti produženja za 24 mjeseca. Postignuti rezultati iz prve faze institucionalne podrške su ocijenjeni uspješnijim od njenog produžetka zbog toga što je bilo kašnjenja u pripremi druge faze i imenovanju stalnog tehničkog savjetnika i direktora projekta, a i sporijeg prepoznavanja lokalnih prilika. Ali ono što stoji kao rezultat saradnje između Agencije za državnu upravu, Koledža za državnu upravu kao konsultanta iz prve faze i Nacionalne škole za upravu iz Londona kao konsultanta iz druge faze, jeste liderska pozicija Republike Srpske u BiH u oblasti javne uprave. Iznijeti rezultati o uspješnosti Agencije u njenom petogodišnjem radu nesebično su praćeni aktivnostima istaknutih eksperata iz Ujedinjenog Kraljevstva zbog čega je i nastao prepoznatljivi slogan Agencije: "Radimo zajedno za bolju državnu upravu". 6. Zakonska obaveza Agencije je i da uspostavi Centralni registar kadrova. Šta je po tom pitanju urađeno u prethodnom periodu? Agencija za državnu upravu je, u saradnji sa Koledžom za državnu upravu iz Londona, Nacionalnom školom za upravu iz Engleske i uz pomoć Vlade RS, u izvršavanju svoje zakonske obaveze uspostavila: Centralni registar kadrova za 3865 zaposlenih u republičkim organima uprave (bez policije) sa 3210 državnih službenika i, u prvoj fazi, omogućila elektronsko prijavljivanje zainteresovanih kandidata na javne konkurse; izvršila uvezivanje svih republičkih organa uprave sa Centralnim registrom kadrova radi eksploatacije ove baze podataka i njene dnevne ažurnosti, što je opet jedinstven slučaj u BiH, dizajnirala i uspostavila vlastiti veb sajt. 7. Kao jedan od bitnih uslova za rad u organima državne uprave je priprema i polaganje stručnog ispita. Šta je po tom pitanju Agencija učinila? U skladu sa svojim zakonskim obavezama, Agencija je predložila Vladi, a Vlada RS donijela Uredbu o stručnom ispitu za rad u upravi RS, utvrdila Program

128


MODERNA UPRAVA

i način polaganja stručnog ispita, organizovala rad ispitnih komisija, i to: za višu i visoku stručnu spremu 129 komisija, i za srednju stručnu spremu 83 komisije. 8. Iz prethodnih odgovora nezaobilazno se nameće i sljedeće pitanje – šta je to Agencija za državnu upravu Republike, u skladu sa članom 6. Zakona o administrativnoj službi, učinila ili uradila? Iz prednjeg proizlazi da je Agencija za državnu upravu Republike Srpske, a u skladu sa članom 6. Zakona: 1. ustanovila jedinstvena pravila i procedure za izbor, postavljenje i imenovanje državnih službenika, 2. pripremila i predložila Vladi Kodeks državnih službenika, 3. planirala i provodila zapošljavanja državnih službenika na zahtjev organa državne uprave, 4. predložila način i program polaganja stručnih ispita za prijem kandidata u državnu upravu, 5. oglasila, na zahtjev organa državne uprave, upražnjena radna mjesta, 6. utvrdila karakter javne konkurencije i provođenja postupka javne konkurencije kandidata za prijem u državnu upravu, 7. pripremila i vodila Centralni registar kadrova, 8. pripremila i provodila programe obuke i stručnog usavršavanja državnih službenika, 9. utvrđivala i promovisala najviše standarde, pravila i procedure u rukovođenju organima državne uprave, 10. odgovorila na sve zahtjeve zakonodavne i izvršne vlasti, 11. podnosila Vladi RS godišnje izvještaje o svom radu za prethodnu i plan rada za narednu godinu, 12. obavljala i druge poslove u skladu sa Zakonom. Agencija za državnu upravu izvršava svoje Zakonom utvrđene nadležnosti. Njene aktivnosti za proteklih pet godina, od aktuelne i prethodne tri vlade u posljednjih pet godina, ocijenjene su uspješnim. Aktivnosti Agencije dobile su pozitivnu ocjenu u provođenju reforme državne uprave Republike Srpske i u dokumentu "Javna uprava – naš program", koji je usvojio Upravni odbor Savjeta za implementaciju mira u BiH. Iz izvještaja glavnog revizora Republike Srpske i budžetske inspekcije Ministarstva finansija konstatovano je da je finansijsko stanje Agencije u svim segmentima njenog poslovanja i izvršenja Budžeta usklađeno sa zakonskim i drugim važećim propisima. 9. Pitanje svih pitanja jeste ono koje višeslojno tangira dostignuti nivo u reformi državne uprave Republike Srpske, a koja je ostvarena uz institucionalnu podršku Vlade Ujedinjenog Kraljevstva. Molimo Vas da nam ukratko date presjek tih aktivnosti. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

129

MODERNA UPRAVA

Opredjeljujući se za eksperimentalno-projektivnu strategiju, Vlada Republike Srpske zatražila je podršku Vlade Ujedinjenog Kraljevstva, što se u praksi potvrdilo kao opravdana odluka. Ovo iz razloga što se u BiH nije razmišljalo o reformi javne administracije sve dok Evropska komisija nije to pitanje postavila kao jedan od 16 uslova u Studiji izvodljivosti za ulazak BiH u Evropsku uniju. Ovakvo opredjeljenje daje za pravo onima koji smatraju da je Republika Srpska lider u ovoj oblasti, kako po vremenu pristupanja reformi, tako i po postignutim rezultatima. Podrška reformi javne uprave Zapadnog Balkana je centralni dio strategije DFID-a. Podrška Vladi Republike Srpske u reformi državne uprave od strane DFID-a odvija se kroz dvije faze. Prva faza je podrazumijevala projekat reforme prema kojem je 2003. godina bila godina uspostavljanja republičkih organa uprave, 2004. godina stavljanja uspostavljene državne uprave u funkciju, 2005. godina je bila godina u kojoj novoorganizovane strukture ostvaruju promjene, a 2006. godina je bila godina revizije svih komponenti u reformi. Druga faza je u kontinuitetu nastavak prve faze, uz istovremeno pružanje podrške i Savjetu ministara BiH u ovoj oblasti, a u okviru Strategije za reformu javne uprave BiH. 10. U čemu se ogleda taj prepoznatljivi i referentni nivo dostignutog u reformi državne uprave Republike Srpske? Dostignuto u reformi državne uprave Republike Srpske, u najkraćem, ogleda se u sljedećem: realizovana je prva komponenta (zakonodavnopravni okvir) donošenjem četiri zakona, tri uredbe, četiri pravilnika, Kodeksa, dvije strategije i odgovarajućih akcionih planova; revidirana je složena administrativna struktura i smanjen broj ministarstava, odnosno izvršena je racionalizacija njihove unutrašnje organizacije; zajedno sa Koledžom za državnu upravu iz Londona, Nacionalnom školom za upravu iz Ujedinjenog Kraljevstva, Evropskom komisijom, UNDP-om i Centrom za međunarodni razvoj u Bolonji, otpočela je realizacija treće komponente reforme – obuka i razvoj ljudskih potencijala; testiran je Centralni registar državnih službenika, izvršeno njegovo povezivanje sa svim republičkim institucijama, radi njegove eksploatacije i dnevne ažurnosti, a omogućeno je i elektronsko prijavljivanje na javne konkurse; stvorene su zakonske pretpostavke za zaustavljanje političkog pokroviteljstva u postupku zapošljavanja državnih službenika, javni konkursi za nova zapošljavanja su postali stvarnost, a rad izbornih (konkursnih) komisija daje očekivane rezultate, privodi se kraju revizija zakonitosti u zapošljavanju državnih službenika, a stvorene su normativne pretpostavke za ocjenjivanje, napredovanje, ali i disciplinsku i materijalnu odgovornost državnih službenika. Treba naglasiti da su do sada u praksi identifikovani i mnogobrojni problemi koji usporavaju proces reforme, kao što su nasljeđe prošlosti, izgubljeno povjerenje građana, otpor reformi, finansijske implikacije, povremeni nesporazumi sa partnerima u reformi (još uvijek je politika iznad prava).

130


MODERNA UPRAVA

11. U ovom setu analize problema smatramo imperativnim da nam nešto pojasnite o pitanjima i problemima, o sličnostima i razlikama reforme državne i javne uprave Republike Srpske u komparaciji sa reformom u BiH i FBiH. Dosadašnja praksa je potvrdila sličnosti, ali i razlike na sva tri nivoa vlasti u BiH. Ciljevi reforme su isti, što u najkraćem znači da svi žele profesionalnu, stručnu, trajnu, politički nepristrasnu, odgovornu, etičnu i nacionalno izbalansiranu javnu upravu koja ima za cilj da postane servis građana i privrede, odnosno pružanje boljih usluga poreskim obveznicima. Na sva tri nivoa vlasti su uspostavljene agencije za državnu upravu/službu; zakonodavnopravni okvir je sličan, uspostavljeni su centralni registri državnih službenika, a obuka i razvoj ljudskih potencijala smještena je u središte reforme. Različitosti u reformi se mogu posmatrati kroz podršku; početak implementacije reforme; pristup obimu reforme; plate, izdvajanja za javnu potrošnju i obimu ovlašćenja Agencija. Republika Srpska je nesporno lider u ovoj oblasti, jer je prva krenula u reformu državne uprave, istina na užem planu, dok je Federacija u tu reformu krenula znatno kasnije, ali na širem planu. Drastična razlika je i u izdvajanju za javnu potrošnju. Prema preliminarnoj studiji koju su radili nezavisni konsultanti iz Londona, po zahtjevu Svjetske banke i Evropske komisije u 2003. godini u javnoj potrošnji BiH na administrativne troškove institucija države BiH odnosilo se 3,2%, na FBiH 67%, a na Republiku Srpsku 30%, ili u istoj godini po glavi stanovnika izdvajanja za javnu potrošnju u FBiH su veća za 35% nego u Republici Srpskoj. Iako ne raspolažemo zvaničnim podacima, sigurno je u 2007. godini ovo stanje znatno drugačije, s obzirom na to da se zbog prenosa ovlašćenja na nivou BiH formirao glomazan administrativni aparat, a entitetski je ostao isti, ili se, čak, i povećao. Bilo kako bilo, istina je da Republika Srpska ima racionalnije organizovanu i jeftiniju javnu upravu od ostala dva nivoa vlasti u BiH. 12. Danas se u naučnim i stručnim, u političkim i ostalim krugovima, mnogo raspravlja i prave brojne analitičke diskusije o strategiji reforme javne uprave u BiH. Poznato nam je da ste i Vi učestvovali na brojnim skupovima koji tretiraju ovu veoma obimnu, aktuelnu i značajnu problematiku. Molim Vas da nam ukratko iznesete prirodu, suštinu i karakter reformskih zahvata javne uprave u BiH. Na sjednici Savjeta za implementaciju mira u Briselu 28. marta 2003. godine, predsjedavajući Savjeta ministara i predsjednici entitetskih vlada su javno obećali i potpisali da će javnu upravu učiniti ekonomičnijom i bolje organizovanom, da će novac poreskih obveznika trošiti ekonomično i transparentno, da će obezbijediti da državna služba bude profesionalna i da predstavlja građane kojima služi, kao i da javna uprava funkcioniše u skladu sa najboljom praksom Evropske unije. O ispunjavanju navedenih obećanja u Republici Srpskoj iznijeti su konkretni podaci, u čemu Vlada Republike Srpske, Ministarstvo uprave i lokalne samouprave i Agencija imaju velike zasluge. Vlada Republike Srpske je podržala Strategiju za reformu javne uprave u BiH, uz dva uslova. Prvi uslov je da navedena strategija sa Akcionim planom 1 moraju Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

131

MODERNA UPRAVA

poštovati ustavnopravno uređenje BiH, a drugi uslov je da se mora polaziti od dostignutog u reformi na sva tri nivoa vlasti do donošenja Strategije. Što se Republike Srpske tiče, Strategija za reformu javne uprave u BiH je istinski prioritet, uz poštivanje činjenice da u BiH postoje četiri administrativna nezavisna sistema: na nivou BiH, u entitetima BiH, i Distriktu Brčko. Reforma javne uprave je potrebna radi građana, a ne, kako se često ističe, radi ispunjavanja uslova iz već ranije pomenute studije. Preduslov za uspješnu reformu je puna depolitizacija uprave i jasna volja da reforma uspije. 13. Vi ste poznati kao savjestan, stručan i veoma optimističan čovjek. Iz ovih konstatacija slijedi da Vam neće biti teško odgovoriti na pitanje – koja je i kakva sudbina, a posebno u čemu se identifikuje budućnost Agencije za državnu upravu, pa shodno Vašim kritičko-analitičkim, sistematičnim i objektivnim procjenama, ukratko iznesite Vaše stanovište. Raduje me činjenica da je Agencija, kao mlada republička upravna organizacija, postala prepoznatljiva po svojim rezultatima ne samo u Banjoj Luci i Sarajevu, nego i u Londonu, Parizu, Bolonji i Briselu. Rezultati rada Agencije izazvali su veliku pažnju javnosti, a posebno onih koji su do sada radili ili će raditi na reformi javne uprave u zemljama u tranziciji. Posebno me raduje činjenica da smo opravdali razloge svoga postojanja. Budućnost Agencije nije upitna, iako je sigurno da će u novom Zakonu o državnim službenicima naći svoje mjesto sa statusom posebne organizacije sa svojstvom pravnog lica, nadležna za vršenje stručnih i njima povezanih izvršnih poslova za potrebe svih organa državne uprave. Naučene lekcije u petogodišnjem radu daju nam za pravo da, uz podršku Vlade Republike Srpske i Ministarstva uprave i lokalne samouprave, u narednih pet godina budemo još efikasniji i efektivniji, odnosno da reforma javne administracije bude prethodnica ekonomskoj reformi u Republici Srpskoj, pa i u BiH.

132


MODERNA UPRAVA

SUDSKA PRAKSA


133

MODERNA UPRAVA

134


MODERNA UPRAVA

Đurađ Kozomora SISTEM KONTROLE ZAKONITOSTI UPRAVNIH AKATA Sprovođenje u život zvanične državne politike kroz izvršavanje zakona i drugih propisa u oblasti uprave dato je u nadležnost organima uprave. Ti organi direktno odlučuju o pravima, pravnim interesima ili obavezama pravnih, fizičkih i drugih lica, a ta svoja ovlašćenja izvršavaju kroz formalizovan proces prepoznatljiv pod nazivom "upravni postupak", koji predstavlja zaokružen sistem rada organa, počev od zahtijevanja ostvarenja prava pa do direktnog sprovođenja u život utvrđenog, odnosno priznatog prava ili nametnute obaveze. Dakle, upravni postupak, u svojoj biti, predstavlja skup sprovedenih radnji organa uprave koje imaju za krajnji cilj da se na određenu, u principu nesporno utvrđenu životnu situaciju, primijeni odgovarajući materijalni propis i tako odluči o pripadanju, odnosno nepripadanju određenog prava stranci, odnosno o postojanju ili nepostojanju uslova za nametanje nekome obaveza koje mogu biti različite i po vrsti i po obimu. Rješavajući o pravima, odnosno obavezama stranaka, organi uprave, uglavnom, donose rješenja kao pojedinačne upravne akte. Rjeđe se to čini, premda je i to moguće, aktima druge vrste, odnosno drugog naziva. Građani kao pojedinci, a i drugi učesnici postupka, posebno su osjetljivi na pravičnost pri priznavanju, odnosno nepriznavanju prava za koja smatraju da im pripadaju. Saglasno tome, dodatni i ništa manje značajan cilj upravnog postupka, pored njegovog dovršetka u sprovođenju, predstavlja obezbjeđenje zakonitosti pri rješavanju. U tom pravcu javlja se potreba za kontrolu, odnosno preispitivanje pravilnosti i zakonitosti upravnog akta kojim je odlučeno o pravu ili obavezi stranke. Ta potreba je, zaista, stvarnost svih sistema gdje drugi organ, viši po svojoj funkciji, odnosno funkcionalnoj nadležnosti, a u principu sveobuhvatnijeg razumijevanja uređenih prava, odnosno obaveza, provjeri ispravnost akata kojima se odlučuje o nečijim subjektivnim pravima i da po potrebi interveniše na način kako mu je to dato propisima procesnopravne prirode. Ovo zbog toga što organi nerijetko griješe donoseći upravne akte, a te greške, bez obzira na to da li su procesne ili materijalnopravne prirode, na kraju krajeva, proizvode odluku kojom stranci nisu priznata prava koja joj zakon uređuje, odnosno odluku kojom su joj nametnute obaveze protivno propisu koji te obaveze uređuje. Ispravljanje nezakonitosti u upravnom aktu inicira se pravnim sredstvom za koje se često koristi i termin "pravni lijek". Ta sredstva su u upravnom postupku i stvarnost i neminovnost. Žalbena kontrola zakonitosti upravnog akta, kao ustavno načelo, preuzeta je i samo razrađena kroz načelo dvostepenosti rješavanja u upravnom postupku. Ovu kontrolu obavljaju organi uprave i baš zbog toga, zbog takvog pravnog statusa kontrolora, ta kontrola se i naziva upravnom kontrolom. Nasuprot njoj stoji produžena kontrola koju vrše sudovi nad, takođe, upravnim aktima. Upravnu kontrolu čini, a takva je i kompozicija odredaba opšteg upravnog procesa, žalbena kontrola, kontrola koju Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

135

MODERNA UPRAVA

organi vrše kroz ponovljeni upravni postupak i kontrola koja se čini kroz naročite slučajeve poništavanja, ukidanja i mijenjanja upravnog akta. Prva, žalbena kontrola predstavlja kontrolu koja se inicira pravnim sredstvom koje ima status redovnog pravnog sredstva (lijeka), a preostale kontrole se iniciraju pravnim sredstvima koja imaju status vanrednih pravnih sredstava. Iako je odredbe Zakona o opštem upravnom postupku uređuju kao jedino pravno sredstvo, pogrešno je shvatanje da to žalba i jeste. U odredbama posebnih propisa kao redovno pravno sredstvo predviđen je često i prigovor koji se, kao inicijalni akt kontrole, i ne razlikuje od žalbe. Rjeđi su slučajevi kontrole zakonitosti prvostepenog akta i bez inicijalnog podneska stranke, a i takvi slučajevi su predviđeni u posebnim postupcima. Tako je propisima kojima se uređuju prava boraca predviđen sistem revizijske kontrole zakonitosti prvostepenog rješenja u okviru kojeg je revizijski organ (a on je ovdje uvijek drugostepeni) ovlašten odlučivati kao i u slučaju žalbene kontrole toga akta. Sličan sistem kontrole, u istoj upravnoj oblasti i opet bez inicijalnog podneska stranke, dat je, čak, i u korist prvostepenog organa koji, u postupku prevođenja ranije utvrđenih prava na novodonijete propise iz te oblasti, ranije rješenje može poništiti ili ukinuti. Konačni upravni akt se može napadati, a otuda i upravno kontrolisati i kroz primjenjivanje instituta vanrednih pravnih sredstava. Najčešće pravno sredstvo upravne kontrole iz oblasti vanrednih je ponavljanje okončanog upravnog postupka, a ponavljanje kao procesni institut predstavlja kontrolu pravilnosti rješenja stvari u još jednom, ponovljenom, navratu, uz mogućnost da se nepravilnost, makar i naknadno, otkloni. Naročiti slučajevi ponavljanja, ukidanja i mijenjanja konačnih, čak i pravosnažnih upravnih akata, imaju za cilj istu svrhu kao i ponavljanje postupka. Kontrola zakonitosti upravnih akata ne završava se sa iscrpljenjem upravne kontrole. Pored nje, zakonom je predviđen i normativno uređen i drugi oblik kontrole, vrše ga sudovi u upravnom sporu. Sudski put kontrole, po svrsi svoga sprovođenja, predstavlja produžetak, odnosno dopunu upravnoj kontroli, a zadatak mu je, uz to, i cilj sprovođenja, da se i kroz poseban stepen odlučivanja, u određenoj upravnoj stvari, ocijeni zakonitost akta kojim je stranci priznato – nepriznato pravo, odnosno nametnuta – nenametnuta obaveza. Iz te kontrole se očekuje da sudovi, nezavisni i nepristrasni, pruže stranci najviši stepen zaštite njihovih prava, ako nađu da su ta prava povrijeđena. Inicijalni podnesak za sudsku kontrolu zakonitosti upravnog akta je tužba one stranke koja smatra da joj je upravnim aktom koji osporava povrijeđeno neko pravo ili neposredni pravni interes zasnovan na zakonu. I ovoj vrsti kontrole cilj je da se otklone pravne greške kojima je zahvaćen upravni (ovdje konačni) akt koji se kontroliše kroz upravni spor. Djelotvornost te kontrole pokazuje se potpunom, jer se presudom kojom se završava upravni spor, uz uvaženje tužbe, osporeni upravni akt poništava sa obavezom organa koji ga je donio da u ponovljenom postupku, donoseći drugi akt umjesto poništenog, uvaži shvatanje i primjedbe suda na što je upozoren. Još direktniji rezultat sudske kontrole ogleda se u mogućnosti da sud, iako se rješava u upravnoj stvari, presudom riješi tu upravnu stvar, u kom slučaju presuda u cjelosti zamjenjuje upravni akt. Kontrolišući zakonitost upravnog akta u upravnom sporu tužba kojom se pokreće taj spor može se odbaciti zbog nepostojanja procesnih uslova za vođenje

136


MODERNA UPRAVA

upravnog spora, odbiti kao neosnovana ili uvažiti i osporeni akt poništiti. Primjeri odluka u ta tri pravca sudskog odlučivanja biće dati kroz sljedeće slučajeve PRVI SLUČAJ Vrhovni sud Republike Srpske u vijeću ..., u upravnom sporu po tužbi T. J. iz Banje Luke (u daljem tekstu: tužilac), kojeg zastupa N. P., advokat iz Banje Luke, Ul. Vuka Karadžića br. 7, protiv rješenja tuženog Odbora državne uprave za žalbe br. 127169/04 od 30.4.2004. godine, u predmetu prestanka radnog odnosa, na sjednici održanoj 22.8.2007. godine, donio je sljedeće R J E Š E NJ E Tužba se odbacuje, a predmet ustupa na dalji postupak Osnovnom sudu u Banjoj Luci kao stvarno i mjesno nadležnom sudu. O b r a z l o ž e nj e Osporenim aktom odbijena je kao neosnovana žalba tužioca izjavljena protiv rješenja Agencije za državnu upravu RS br. 01-126-13/04 od 16.3.2004. godine, kojim mu je utvrđen prestanak radnog odnosa u Republičkoj direkciji za robne rezervne Republike Srpske. Takvo rješenje stvari obrazloženo je stavom da tužilac, kao direktor republičke upravne organizacije, ne ispunjava uslove za dalje održanje statusa državnog službenika, zbog toga što nema položen stručni ispit za rad u upravi RS niti je taj isti položio u dodatno ostavljenom roku od godinu dana, koji je istekao 9.1.2004. godine. U skladu sa uputom o pravnom sredstvu, datom mu osporenim aktom, tužilac je tužbom od 7.6.2004. godine protiv tog akta pokrenuo upravni spor. Razlozima tuživanja tog akta osporio je pravni osnov njegovog dispozitivnog određenja i predložio da se taj akt poništi. Odgovor na tužbu je dao i spise predmeta dostavio ovome sudu prvostepeni organ. Odlučeno je kao u dispozitivu ovoga rješenja iz sljedećih razloga: Tužilac, kako to proizlazi iz navoda njegove tužbe, pobija zakonitost osporenog akta zbog toga što smatra da mu je nezakonito prestao radni odnos u Republičkoj direkciji za robne rezerve RS. Dakle, tužbenim zahtjevom, pošto nije zadovoljan osporenim aktom, on traži zaštitu svojih prava iz radnog odnosa. Zasnivanje radnog odnosa i njegov prestanak, posebno mimo volje radnika, kao i preostala prava iz radnog odnosa, u smislu člana 88. stav 6. Zakona o administrativnoj službi u Upravi Republike Srpske ("Službeni glasnik RS", br. 16/02 do broja 20/07), a u vezi sa članom 67. Zakona o radu ("Službeni glasnik RS", br. 38/00 do broja 2007), državni službenici štite u sudskom postupku pred nadležnim sudom, a taj nadležni sud, u smislu člana 16. tačka 3. a) Zakona o sudovima i sudskoj službi ("Službeni glasnik RS", br. 13/00 do broja 114/03) koji je važio u vrijeme donošenja pobijanog rješenja, Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

137

MODERNA UPRAVA

odnosno člana 26. tačka 2. a) sada važećeg Zakona o sudovima Republike Srpske ("Službeni glasnik RS", br. 111/04 do broja 37/06) jeste Osnovni sud u Banjoj Luci čija je mjesna nadležnost, u dato sporu iz radnih odnosa, uređena članovima 40. i 30. Zakona o parničnom postupku ("Službeni glasnik RS", br. 58/03 do broja 63/07). Dakle, sudska zaštita u predmetnoj stvari je obezbijeđena u parničnom postupku, a u smislu člana 9. stav 1. tačka 1. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", br. 12/94) upravni spor se ne može voditi protiv akata donesenih u onim stvarima u kojima je sudska zaštita obezbijeđena van upravnog spora. Kod takvog stanja stvari odlučeno je kao u dispozitivu ovoga rješenja na osnovu odredaba člana 29. stav 1. tačka 5. i stav 2. ZUS-a, a u vezi s tim nameće se potreba da nadležni sud, prethodno, u smislu člana 66. ZPP-a, preduzme potrebne radnje predviđene u odredbama članova 295. i 336. istog zakona radi otklanjanja nedostataka u ovopredmetnoj tužbi. Predsjednik vijeća Dakle, Zakonom o upravnim sporovima je izričito propisano da se upravni spor ne može voditi protiv onih upravnih akata koji su doneseni u onim stvarima (prava iz radnog odnosa) u kojima je sudska zaštita obezbijeđena van upravnog spora (ovdje u parničnom postupku). Prema tome, u datoj situaciji se nisu ostvarili procesni razlozi za vođenje upravnog spora. DRUGI SLUČAJ Vrhovni sud Republike Srpske u vijeću ..., u upravnom sporu po tužbi R. R. iz Jakupovaca broj 101, opština Laktaši (u daljem tekstu: tužilac), protiv rješenja tužene Republičke uprave za geodetske i imovinskopravne poslove Republike Srpske broj 03952-199/03 od 30.12.2003. godine, u predmetu provođenja promjene u katastarskom operatu, na sjednici održanoj dana 14.11.2007. godine donio je sljedeću PRESUDU Tužba se odbija kao neosnovana. O b r a z l o ž e nj e Osporenim aktom odbijena je kao neosnovana žalba tužioca izjavljena protiv rješenja područne jedinice tužene uprave sa sjedištem u Laktašima broj 0-0-2829/03 od 30.7.2003. godine, kojim je u katastarskom operatu za K.O. Jakupovci, opština Laktaši, po spisku promjena 69/2003, provedena promjena i to tako što su tužilac i R. M. na parceli broj 169/3 iz posjedovnog lista 1129 K.O. Jakupovci (novo stanje), a koja je u naravi kuća i zgrada zvana "kućište", površine od 81 m2, upisani kao suposjednicima sa po ½ dijela. Takvo rješenje stvari tuženi organ je obrazložio stavom da je prvostepeni

138


MODERNA UPRAVA

postupak pravilno sproveden i prvostepeno rješenje na zakonu zasnovano, a ovo zbog toga što je sudsko poravnanje između tužioca i R.M., suvlasnika predmetne kuće, koje je bilo osnov za provođenje promjene u katastarskom operatu, "provedeno u skladu sa zakonskim mogućnostima" zbog toga što se u katastarskoj-knjižnoj evidenciji ne može upisivati etažno vlasništvo nad zgradama. Protiv toga akta tužilac je blagovremeno pokrenuo upravni spor. Pobija ga, kako iz tužbe proizlazi, iz razloga predviđenih u odredbama člana 10. stav 1. tačka 1. i 3. tada važećeg Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 12/94). Istakao je da je zajednička kuća poravnanjem pred sudom podijeljena tako što je njemu pripalo u vlasništvo njeno prizemlje, odnosno stan u prizemlju u površini od 81 m2, a R. M. sprat kuće, odnosno stan na spratu iste površine, dok je tavan ostao u njihovom suvlasništvu sa po ½ dijela, a provodeći promjenu u katastarskom operatu na osnovu toga poravnanja da je prvostepeni organ trebalo i da postupi u tom pravcu i prizemlje kuće upiše "u korist R. R. sa 1/1 dijela", a "sprat kuće u korist R. M.", što nije učinjeno, zbog čega da je tuženi organ u osporenom aktu "napravio propust … ne upuštavši se u činjenice da je prvostepeni organ" donio nezakonito rješenje. Predložio je da se taj akt poništi. U odgovoru na tužbu tužena strana je istakla da u svemu ostaje kod razloga datih u obrazloženju osporenog akta i predložila da se tužba odbije. Odlučeno je kao u dispozitivu ove presude iz sljedećih razloga: U parničnom postupku, sprovođenom pred Osnovnim sudom u Banjoj Luci pod poslovnim brojem P-3230/01, tužilac i R. M. su zaključili poravnanje i zajedničku kuću podijelili tako što je tužiocu u isključivo vlasništvo pripalo njeno prizemlje, M. sprat, a tavan ostao u suvlasništvu i dalje. Ovopredmetni upravni postupak je pokrenut povodom prijave (u postupcima katastarsko-knjižnih promjena ima procesni značaj zahtijevanja) tužioca od 22.7.2003. godine iz koje, a ujedno i preostalih podnesaka spisa, proizlazi da je tužilac zahtijevao da se na osnovu tog poravnanja u katastarskom operatu za odgovarajuću lokaciju provede promjena i to tako što će se on i R. M. u javnoj katastarsko-knjižnoj evidenciji upisati isključivim vlasnicima nad prizemljem, odnosno spratom predmetne zgrade. Na taj način tužilac je i odredio predmet odlučivanja pokrenutog postupka, a svoj zahtjev nije mijenjao do prvostepenog rješenja stvari. Prvostepenim rješenjem provedena je promjena u katastarskom operatu za K.O. Jakupovce i to tako što su tužilac i R. M., za razliku od ranijeg prikazanog stanja posjeda iz posjedovnog lista 653, u novom posjedovnom listu broj 1129 upisani suposjednicima predmetne kuće sa po ½ dijela. Osporenim aktom pravno je osnaženo rješenje kakvo je dao prvostepeni organ i takvo rješenje stvari ima svoju podlogu u spisima predmeta, odnosno pravni osnov u propisima kojima je uređeno održavanje izrađenog katastra kroz evidentiranja promjena na zemljištu i objektima. Katastar nekretnina je zbirna dokumentacija podataka o zemljištu, zgradama i drugim objektima sa evidentiranim pravima u njegovoj dokumentaciji na toj imovini. Tako sačinjen predstavlja javnu katastarsko-knjižnu evidenciju koja sadrži mjerne i opisne podatke o nekretninama i podatke o korisnicima tih nekretnina, a služi za privredne, upravne i druge svrhe u korist potreba državnih organa, drugih pravnih lica i građana. U tom pravcu članom 11. Zakona o održavanju premjera i katastra zemljišta ("Službeni glasnik RS", broj 19/96) propisano je da su sudovi i drugi organi koji Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

139

MODERNA UPRAVA

rješavaju o vlasništvu i drugi stvarnim pravima na nekretninama akte koji sadrže odluke o tom vlasništvu ili drugim pravima, dužni da dostave organima nadležnim za poslove katastra zemljišta radi ustrojavanja, ali i održavanja svih službenih evidencija o nekretninama koje služe, ili mogu poslužiti organima ili građanima. Javnost katastarsko-knjižne evidencije koja se ustrojava, odnosno u kojoj se nakon ustrojenja provode promjene katastarskog stanja, pretpostavlja precizno, odnosno istinito evidentiranje stvarnih prava u njoj. Samo tako ustrojena, odnosno kroz evidentiranje promjena usaglašena katastarska evidencija, može služiti svrsi svog ustrojenja, odnosno pružiti podatke o korisnicima nekretnina koji će služiti za privredne, upravne ili statističke svrhe, odnosno za izradu daljih evidencija prostornog planiranja kao i za utvrđivanje katastarskih prihoda i drugih potreba državnih organa. U tom pravcu, a budući da je i po predmetnom poravnanju korisništvo tužioca i R. M. nad zajedničkom kućom jednako (po pola) prvostepeni organ je ispravno, provodeći promjenu u katastarskom operatu, upisao tužioca i njegovog suvlasnika suposjednicima zajedničke kuće na jednake dijelove. Ovo i pored toga što takav upis nije zahtijevao tužilac jer bi isto katastarsko-knjižno stanje proizvelo i provođenje predmetne promjene po službenoj dužnosti u situaciji da je sud pred kojim je zaključeno poravnanje ispoštovao svoju obavezu iz člana 11. Zakona o održavanju premjera i katastra zemljišta, budući da se postupak provođenja promjena, u smislu člana 5. Pravilnika za održavanje katastra zemljišta ("Službeni glasnik RS", broj 36/00) može voditi i po prijavi (zahtjev) stranke, kao i po službenoj dužnosti. S druge strane, nije osnovano tužiočevo zahtijevanje niti razlozi tuživanja osporenog akta u tom pravcu da prvostepeni organ u katastarsko-knjižnoj evidenciji izvrši promjenu dotadašnjeg stanja evidentiranjem tužioca i R. M. etažnim vlasnicima nad predmetnom kućom. Ovo zbog toga što održavanje premjera i katastra zemljišta, pored evidentiranja stanja na nekretninama predviđenih u članu 1. Pravilnika za održavanje katastra zemljišta, ne podrazumijeva i evidentiranje etažnog vlasništva u zgradama. Kod takvog stanja stvari, po ocjeni ovoga suda, u osporenom aktu nije ostvaren nijedan razlog iz člana 10. ZUS-a koji bi ga činio nezakonitim, radi čega se ovopredmetna tužba odbija kao neosnovana na osnovu odredaba člana 41. stav 1. i 2. toga zakona. Predsjednik vijeća Dakle, tužilac je u upravnom postupku izričito zahtijevao, a to samo ponovio u tužbi, da se u katastarsko-knjižnoj evidenciji, u postupku provođenja promjena u već ustrojenom operatu, upiše isključivim vlasnikom jedne etaže građevinskog objekta. Održavanje ažurnim katastarskog operata čini se kroz provođenje promjena ranije evidentiranih stanja, a taj postupak je uređen posebnim propisima iz geodetske upravne oblasti. Vrsta upisa stanja na nepokretnoj imovini koje je zahtijevao tužilac, bilo da se radi o ustrojenju operata ili provođenju promjena, ne poznaje i upis etažnog vlasništva nad dijelom građevine.

140


MODERNA UPRAVA

TREĆI SLUČAJ Vrhovni sud Republike Srpske u vijeću ..., u upravnom sporu po tužbi Vlade Republike Srpske, koju zastupa zakonski zastupnik Pravobranilaštvo RS, sjedište zamjenika Banja Luka (u daljem tekstu: tužilja), protiv rješenja broj 5-1/03 od 24.06.2003. godine tuženog Odbora državne uprave za žalbe, u predmetu razrješenja, na nejavnoj sjednici održanoj dana 27.09.2006. godine, donio je sljedeću PRESUDU Tužba se uvažava, osporeni akt se poništava. O b r a z l o ž e nj e Osporenim aktom je poništeno rješenje tužioca broj 02/1-020-419/03 od 29.05.2003. godine, kojim je T. G. (zainteresovano lice u ovom upravnom sporu) razriješen dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinskopravne poslove RS. Osporeni akt je obrazložen navodima: da nije ispoštovan disciplinski postupak propisan odredbama člana 70. i 74. Zakona o administrativnoj službi u upravi RS ("Službeni glasnik RS", broj 16/02-38/03, u daljem tekstu: ZASURS), jer nije utvrđeno postojanje povrede radnih dužnosti; da je dato pogrešno uputstvo o pravnom sredstvu, s obzirom na to da je odredbom člana 9. ZASURS-a propisana nadležnost tuženog za odlučivanje po žalbi protiv akata organa državne uprave i Agencije, koje se odnose na status državnog službenika. Tužbom od 30.07.2003. godine, tužilja je pokrenula upravni spor protiv rješenja tuženog, pobijajući ga, kako to proizlazi iz sadržaja tužbe, prema odredbi člana 10. stav 1. tačka 3. Zakona o upravnim sporovima ("Službeni glasnik RS", broj 12/94, u daljem tekstu: ZUS). U tužbi navodi: da se u smislu odredbe člana 211. stav 4. Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni glasnik RS" broj 13/02, u daljem tekstu: ZOUP) protiv rješenja Vlade ne može izjaviti žalba, pa da je pravna pouka o mogućnosti pokretanja upravnog spora bila valjana; da zainteresovano lice griješi kada podnosi žalbu, a da tuženi postupa suprotno svojim ovlaštenjima iz člana 9. stav 2. ZASURS-a i kao nenadležan organ odlučuje po toj žalbi; da je zainteresovano lice razriješeno dužnosti iz osnova člana 87. stav 2. i člana 13. stav 1. ZASURS-a, pa da nije bilo potrebe za provođenjem disciplinskog postupka, iako su zaključkom Vlade i izvještajem glavnog revizora utvrđene nepravilnosti u radu. Predlaže da se tužba uvaži i osporeni akt poništi. Uz dostavljene spise predmeta, tuženi je u odgovoru na tužbu naveo: da je nadležan da postupa po žalbi s obzirom na odredbu člana 77. stav 2. ZASURS-a; da odredba člana 211. stav 4. ZOUP-a ne postoji, a da je tužilac vjerovatno mislio na odredbu člana 212. stav 2. ZOUP-a kojom jeste propisano da se protiv rješenja Vlade ne može izjaviti žalba; da je ZASURS lex specialis u odnosu na ZOUP. Predlaže da se tužba odbije. T. G. kao zainteresovano lice je podnescima od 24.10.2003. godine i od 20.09.2005. godine dao odgovor na tužbu, koji je u suštini identičan odgovoru tuženog, Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

141

MODERNA UPRAVA

a njima naglašava: da je tužilac u međuvremenu postupio po osporenom aktu i donio novo identično rješenje, koje je tuženi opet poništio, pa da tužilac više nema pravni interes za podnošenje tužbe; da se u vrijeme vršenja mandata zalagao i insistirao na zakonitom radu institucije, jer da je podnio više tužbi protiv pravnih lica koja su nemarnim radom Republičkog javnog pravobranilaštva ostvarili nezakonitu dobit. Prilažući kopije prepiske sa Republičkim javnim pravobranilaštvom i Kancelarijom visokog predstavnika za BiH, predlaže da se tužba odbije. Razmotrivši tužbu i osporeni akt, zatim odgovor tužene strane i zainteresovanog lica, te cjelokupne spise predmetne upravne stvari, po odredbama člana 39. ZUS-a, ovaj sud je odlučio kao u dispozitivu ove presude iz sljedećih razloga: Izvršavanje akta kojim je poništeno prethodno rješenje tužilje je njena zakonska obaveza, pa se time ne gubi pravni interes za podnošenje tužbe, kojom se od suda traži da ispita zakonitost osporenog akta, koji i dalje postoji u pravnom poretku. Među strankama u ovom upravnom sporu je nesporno da je T. G., do dana donošenja akta Vlade RS o njegovom razrješenju, bio državni službenik u smislu odredbe 32. stav 1. tačka 4. ZASURS-a, na funkciji direktora Republičke uprave za geodetske i imovinskopravne poslove RS, koja uprava je republički organ uprave prema odredbi člana 21. tačka 1. Zakona o ministarstvima ("Službeni glasnik RS", broj 70/02). Članom 9. stav 2. ZASURS-a je propisano da Odbor državne uprave za žalbe u skladu sa zakonom, a na zahtjev državnog službenika, organa državne uprave u kojem je službenik zaposlen i Agencije razmatra po žalbi odluke organa državne uprave i Agencije koje se odnose na status državnih službenika. Dakle, da bi tuženi bio nadležan za postupanje po žalbi, potrebno je da se radi o aktu organa državne uprave ili Agencije za državnu upravu RS. Odredbom člana 97. stav 1. Ustava RS je propisano da poslove državne uprave obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave. Tu je i odredba člana 2. ZASURS-a, kojom se, identično Ustavu, propisuje da poslove državne uprave obavljaju ministarstva, drugi republički organi uprave i republičke uprave organizacije. Konačno, članom 1. Zakona o Vladi RS ("Službeni glasnik RS", broj 3/97-29/00) propisuje se da Vlada, kao organ izvršne vlasti, obavlja poslove određene Ustavom i zakonom i za svoj rad odgovara Narodnoj skupštini RS, dok prema članu 24. istog zakona Vlada vrši nadzor nad radom ministarstava i upravnih organizacija. Otuda, po ocjeni ovog suda, Vlada Republike Srpske nije organ državne uprave, da bi tuženi bio nadležan odlučivati po žalbi protiv njenih akata. Primjena načela supsidijarne primjene propisa iz člana 3. ZOUP-a vrijedi ako se radi o aktu republičkog organa uprave iz člana 2. ZASURS-a – ministarstvu, republičkom organu uprave ili upravnoj organizaciji – koji se pobija žalbom, ali samo u smislu ZASURS-a i u vezi sa statusnim pitanjima državnog službenika, a o takvom aktu organa uprave u ovom upravnom sporu očigledno nije riječ. Neispravno je i pozivanje na odredbu člana 77. stav 2. ZASURS-a, kojim se propisuje mogućnost, ali ne i obaveza tuženog, da preispita akt Vlade o razrješenju državnog službenika. To preispitivanje nema karakter odluke donijete po žalbi, pa slijedi da je bila pravilna pravna pouka tužioca data u smislu odredbe člana 212. stav 2. ZOUP-a da žalba protiv rješenja Vlade RS o razrješenju zainteresovanog lica nije dozvoljena, ali da se može pokrenuti upravni

142


MODERNA UPRAVA

spor pred ovim sudom. Radi se o rješenju donijetom od strane organa protiv koga nije propisana mogućnost žalbe, a protiv takvog akta je i članom 7. stav 2. ZUS-a propisano pravo pokretanja upravnog spora. Otuda, umjesto donošenja osporenog akta, trebalo je zaključkom žalbu zainteresovanog lica odbaciti kao nedopuštenu. Ujedno, slijedi da je osporeni akt donio nenadležni organ. Stoga se tužba ukazuje osnovanom i valja je uvažiti, uz napomenu da je tačna konstatacija tuženog i zainteresovanog lica o nepostojećoj odredbi člana 211. stav 4. ZOUP-a što, međutim, nema uticaja na drugačije rješenje ovog upravnog spora. S obzirom na razloge uvaženja tužbe, navodi odgovora su irelevantni za odluku ovog suda. Kod takvog stanja stvari, ovaj sud nalazi da je osporenim aktom ostvaren razlog iz člana 10. stav 1. tačka 2. ZUS-a za njegovo poništenje, pa se tužba uvažava na osnovu odredaba člana 41. stava 1. i 2. istog zakona. U ponovljenom postupku, tuženi je u obavezi da postupi po odredbama člana 61. ZUS-a tako da, umjesto poništenog, donese drugi akt najdalje u roku od trideset dana, računajući od dana prijema ove presude, uz uvažavanje pravnog shvatanja i primjedaba ovog suda u pogledu postupka. Predsjednik vijeća Dakle, u datoj upravnoj stvari drugostepeni organ je u žalbenom postupku ocjenjivao rješenje koje je donijela Vlada RS. Nije bio nadležan za to, a odsustvo nadležnosti za rješavanje je jedan od razloga koji upravni akt čini nezakonitim. Naime, s jedne strane stoji izričito zakonodavno određenje da je ovopredmetni drugostepeni organ nadležan da po žalbi ocjenjuje akte "organa državne uprave", a Vlada to nije, a s druge strane stoji, isto tako zakonodavno određenje, da se protiv akata Vlade ne može izjaviti žalba, ali se može voditi upravni spor.


143

MODERNA UPRAVA

144


MODERNA UPRAVA

POGLEDI I MIŠLJENJA


145

MODERNA UPRAVA

146


MODERNA UPRAVA

Endrju Mekbrajd Rezidentni tehnički savjetnik i rukovodilac projekta SEPARB SEPARB I REFORMA JAVNE UPRAVE U BOSNI I HERCEGOVINI – PERSPEKTIVA PROJEKTA SEPARB – pregled dosadašnjeg Projekat SEPARB, Reforma državne i entitetske javne uprave Bosne i Hercegovine, u januaru 2006. godine je ušao u fazu implementacije. Započet je kao dvogodišnja inicijativa sa izgledom za produžavanje, a njegova svrha je "da asistira centralnoj i entitetskim vladama Bosne i Hercegovine pri uspostavljanju i razvoju funkcionalne, stabilne i profesionalne javne uprave kroz dizajniranje i implementaciju odgovarajućih institucionalnih strategija ojačavanja, izgradnju kapaciteta državnih službenika i fokusiranje na ciljeve reforme javne uprave". Ovu svrhu je trebalo ispuniti kroz dvije glavne serije aktivnosti. Obuhvatnija aktivnost podrazumijevala je nadgradnju nad ranijim projektom izgradnje institucionalnih kapaciteta Republike Srpske, koji je završio sa radom u 2004. godini. Novi element je podrazumijevao širu podršku državnoj i entitetskim upravama u Bosni i Hercegovini u razvoju i implementaciji analognih inicijativa izgradnje kapaciteta. SEPARB sadrži niz paralelnih, međupovezanih, tema: Zakonodavstvo – pomaže pri podršci pripremanja novih zakona koji za cilj imaju poboljšanje efektivnosti javne uprave, Menadžment ljudskih resursa – izgradnja modernih sistema radi povećanja organizacijskog kapaciteta kroz bolji menadžment i razvoj osoblja, Mašinerija Vlade – podrška usklađivanju administrativnih struktura radi obezbjeđenja jasne odgovornosti, povećane transparentnosti funkcija i poboljšanog pružanja usluga građanima, Obuka i razvoj – dizajniranje i sprovođenje obuke i razvoja, odnosno inicijativa koje se uvode u javnu upravu Bosne i Hercegovine i njeno okruženje, a koje podržavaju agendu programa reforme javne uprave u Bosni i Hercegovini, Informacije i komunikacija – poboljšanje dostupnosti, relevantnosti i sadržaja komunikacija vlade i informacionih inicijativa – interno unutar vladinih struktura, kao i eksterno, između vlade i građana, Strategijsko planiranje i menadžment – spaja kreiranje politike, planiranje i implementaciju da bi se obezbijedio usklađen pristup realizaciji rada vlade.

Nedavne aktivnosti SEPARB-a uključuju:


147

MODERNA UPRAVA

Program razvoja strateškog upravljanja pomoćnika ministara u državnoj i entitetskoj upravi. Prvobitno je bio razrađen u kontekstu Republike Srpske, a od tada je adaptiran za sprovođenje u Federaciji BiH, kao i za nivo zajedničkih institucija, Obuka instruktora (trening trenera) za uprave Republike Srpske i Federacije BiH, Sponzorstvo dizajniranja veb-sajta u vidu podrške inicijativama institucionalnih komunikacija koordinatora za nacionalnu javnu upravu i Agencije za državnu upravu Republike Srpske, Kupovina i upravljanje opremom za podršku implementaciji informacionog sistema menadžmenta ljudskim resursima u BiH, Konsultantska podrška pripremama obuke i razvojnih strategija za Agencije za državnu upravu Republike Srpske i Federacije, Dizajniranje i realizacija događaja – obuke za menadžerske vještine, Podrška harmonizaciji žalbenih procedura državne uprave kroz sve javne uprave u BiH, Podrška razvoju centralnih funkcija vlade. Otkad je SEPARB počeo sa radom, realizovano je mnogo promjena administrativnog okruženja u BiH. Najvažnije, usvajanje Nacionalne strategije za reformu javne uprave 2006. godine od strane svih vlada je postavilo okvir za buduće usmjerenje projekta i intervencija u vezi sa projektom. SEPARB realizuje Nacionalna škola za upravu (National School of Government www.nationalschool.gov.uk), odjel Vlade Ujedinjenog Kraljevstva. Vlada Ujedinjenog Kraljevstva finansira cjelovit projekat kroz svoj Odjel za međunarodni razvoj (DFID). Efektivnost projekata reforme – generalni pogled Očigledno, donatorski projekti moraju opravdati finansijske investicije koje podržavaju njihovu realizaciju – bilo u obliku neposrednih rezultata ili napretka u dužem periodu. U kontekstu projekata kao što je SEPARB postoji broj ključnih kriterijuma koji treba da se ispoštuju ako projekat ima za cilj maksimalnu efektivnost i održivo unapređenje. Možda je najvažniji kriterijum nivo posvećenosti lokalnih zainteresovanih strana ishodu projekta. Kroz sve faze dizajniranja projekta, planiranja i isporuke, uključenost korisnika je od kritične važnosti za uspjeh. U osnovi, što projekat više predstavlja zajedničku viziju i odluku da ostvari opipljive rezultate, to će sami rezultati biti relevantniji i održiviji. Iz ovoga proizlazi da vizija koja nije zajednička – bilo zbog toga što potreba za inicijativom nije svestrano cijenjena, što je intervencija prerana ili zbog toga što nije prilagođena lokalnim političkim ili administrativnim okolnostima – ima malo vjerovatnoće da će biti u potpunosti efektivna. I perspektiva lokalnih partnera je od suštinske važnosti za pomoć donatorima u odluci kako maksimizirati rezultate investicije. Relevantnost predložene inicijative u odnosu na lokalne okolnosti je od posebne važnosti za uspjeh. Efektivno nametanje međunarodnog rješenja za probleme lokalnog

148


MODERNA UPRAVA

menadžmenta će se malo vjerovatno usvojiti i postati održivo. Daleko efektivnija su ona rješenja koja se kreiraju kroz partnerstvo i koja se realizuju kroz zajedničku predanost i entuzijazam. Ovo ne pretpostavlja, svakako, da element hrabrosti i preuzimanja rizika nije potreban da se osigura da će projekat inicijative – koliko god dobronamjeran bio – biti realizovan. Uvijek je potrebno imati na umu da su rizici često veći za lokalne partnere nego za međunarodne, i da lokalne organizacione kulture mogu pružati otpor promjeni i inovaciji. I dok projekat samostalno može predstavljati razlog postojanja konsultanata sam za sebe, lokalni partneri generalno moraju pronaći vremena da podrže aktivnosti projekta bez negativnih posljedica za njihove normalne odgovornosti i pozicije. Zbog ovoga, i zbog drugih razloga, često je uključivanje lokalnih stručnjaka i konsultanata na podršci aktivnostima projekata veoma korisno. Na rezultate projekta takođe znatno utiče nivo uključenosti svih strana. Penetracija projektnih aktivnosti u organizaciju i procese lokalne javne uprave ovisi o naporima lokalnih partnera u velikoj mjeri. Donatorsko finansiranje obezbjeđuje ono što je neophodno za projektne aktivnosti, ali samo za sebe ovo nije dovoljno. Jednako bitan faktor uspjeha za ishod projekta su ulaganja korisnika, koji u radu sa donatorima i konsultantima treba da izgrade put za realizaciju projekta, njegovo usvajanje i sprovođenje. Ipak, finansijska investicija donatora mora biti usklađena sa investiranjem resursa u vidu vremena i ekspertize lokalnih zainteresovanih strana. Ovo će osigurati da projektne aktivnosti budu primjereno fokusirane na ciljeve, koji su ostvarivi i predstavljaju dugotrajnu korist. Postoje, naravno, i drugi kritični faktori. Stabilnost upravnog okruženja i konzistentnost svrhe direktno utiču na ishod projekta u smislu njegove korisnosti i održivosti u odnosu na administrativni kapacitet. U zemljama u tranziciji može se desiti da političke promjene utiču na kontinualnu vitalnost projekata. Ovo se mora predvidjeti. Ali ako projekat ostane relevantan bez obzira na izmijenjene okolnosti, vrlo često je moguće kroz određeno prilagođavanje pronaći rješenje koje dozvoljava realizaciju planiranih koristi. SEPARB i sljedeći koraci Prema nedavnom izvještaju, DFID predlaže produžetak perioda implementacije projekta za godinu dana, do početka 2009. godine. Ne predviđa se nikakva značajna promjena u smislu tehničkog sadržaja, premda će se naglasak projektnih aktivnosti više fokusirati na implementaciju Strategije za reformu nacionalne javne uprave širom Bosne i Hercegovine, nego što je to do sada bilo. Produžetak projekta će imati tri glavna cilja: Da obezbijedi direktnu podršku koordinatoru za reformu javne uprave u Bosni i Hercegovini u implementaciji Strategije za reformu javne uprave u BiH, finansiranje reforme i inicijative u vezi sa tim. Kroz kancelariju koordinatora za reformu javne uprave u BiH, da implementira Akcioni plan 1 (AP1), Strategiju za reformu uprave na nivou zajedničkih institucija i na entitetskom nivou u BiH, u skladu sa odlukama nadzornog tima za nadgledanje implementacije, koji su imenovale vlade u BiH. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

149

MODERNA UPRAVA

Da obezbijedi bilateralnu podršku državnoj i entitetskim upravama u njihovim individualnim inicijativama za implementaciju Akcionog plana 1 reforme javne uprave. U implementaciji ove nove agende očekuje se da će SEPARB morati prilagoditi svoju projektnu strukturu da bi obezbijedio više resursa za potrebe prva dva od navedenih ciljeva. Ovo efektivno znači veći establišment u Sarajevu nego što je do sada bio. Projekat će nastaviti sa saradnjom sa upravom Republike Srpske preko kancelarije u Banjoj Luci, u partnerstvu sa Agencijom za državnu upravu i ministarstvima i upravnim kancelarijama Republike Srpske. U svjetlu produžetka projektnih aktivnosti, uskoro će se moći sa preciznošću reći šta će legat SEPARB-a biti, kako će se njegov rad nastaviti. Za sada, mi sa zadovoljstvom iščekujemo nastavak saradnje i partnerstva sa državnom i entitetskim upravama Bosne i Hercegovine.

150


MODERNA UPRAVA

Sanja Tajisić POSTIGNUĆE KAO IZAZOV ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE REZIME Jedan od najviše istraživanih motiva u psihologiji predstavlja motiv za postignućem. Postoji bogata literatura u vezi sa istraživanjem koja su posvećena različitim aspektima motiva za postignućem. Potrebe individua i činioci za koje se smatra da ih motivišu, objekt su intenzivnih istraživanja i analiza iz kojih su proizašle mnoge motivacione teorije. Složenost individue isključuje prihvatanje jedne od motivacionih teorija kao univerzalne, putem koje bi se na jedinstven način motivisali ljudi u svim vrstama i oblicima organizacija bez obzira na sredinu u kojoj se ona nalazi. Uvod Na postojanje motiva za postignućem, među prvima ukazuje Marej (Murray, 1938) i to onda kada između 20 potreba koje, po njemu, predstavljaju osnovnu pokretačku snagu čovjeka, ubraja i potrebu za postignućem. Nju definiše kao "složenu potrebu koja se manifestuje željom da se nešto postigne i ostvari, da se savlada i manipuliše poslom, ljudima i idejama, da se savladaju prepreke i postigne nešto što se cijeni, da se takmiči sa drugima i istakne pred drugima, da se ulaže dugo ponavljan napor za postizanje nečega što je veoma teško". Ovakvo određenje potrebe za postignućem ukazuje na njenu povezanost sa velikim brojem motiva: motivom za borbenost, motivom za prestiž, motivom za samopotvrđivanje, motivom za dominacijom. Međutim, sistematsko proučavanje i istraživanje motiva za postignućem (need for Achievement) vezana su sa studijama čiji su autori Mek Klilend i njegovi saradnici, Atkinson, Klerk i Robi. Ova prva proučavanja i istraživanja su se uglavnom odnosila na razvoj instrumenata za mjerenje i vrednovanje njihovih mogućnosti i ograničenja, kao i mogućnosti za njihovu primjenu i upotrebu. Mek Klilend sa saradnicima je adaptirao test tematske apercepcije (T.A.T) koji je konstruisan od strane Mareja, da bi omogućio mjerenje motiva za postignućem. Po ovom modelu, sastavi koji su bili napisani kao reakcija na slike bez naslova (na kojima su prikazivani ljudi u različitim jednostavnim situacijama) ocjenjivani su u odnosu na "maštanje o postizanju". Na osnovu ovih istraživanja, dokazalo se da je moguće uspješno odrediti snagu motiva za postignućem, stvaranje orijentacije kod subjekata za vrijeme testiranja. Ovaj način mjerenja motiva za postignućem je zasnovan na metodama eksperimentalne psihologije i na nekim psihoanalitičkim postavkama. Eksperimentalni pristupi u Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

151

MODERNA UPRAVA

istraživanju ovog motiva, koji se zasnivaju na korišćenju TAT testa, suočavaju se s brojnim slabostima. Uobičajeni nedostaci: slaba validnost i relijabilnost, nasuprot intenzitetu, kao i druge slabosti, stimulisale su drugačije pristupe u mjerenju motiva za postignućem. Prema shvatanju Hekhauzena, razvoj motiva postignuća u najužoj je vezi sa razvojem kognitivnih sposobnosti. Da bi se neko ponašanje moglo označiti kao ponašanje usmjereno na postignuće, po mišljenju ovog autora, moraju biti zadovoljeni određeni kriterijumi. U definisanju motiva postignuća on polazi od Mek Klilendovog shvatanja da je postignuće takmičenje sa standardima uspješnosti. Ovo takmičenje praćeno je samovrednovanjem, pa on dalje govori o motivu postignuća kao samovrednovanju vlastitih aktivnosti. Da bi neko ponašanje moglo da se pripiše motivaciji postignuća, osoba mora biti svjesna svojih postupaka; mora da postavlja ciljeve; da se osjeća uzročnikom te akcije te, najzad, da je sposobna za samovrednovanje. U modernom društvu briga za kadrove i njihovu motivaciju, specijalizaciju i promociju postaje sastavnim dijelom programa uspostavljanja i razvoja integralnog kvaliteta organizacije. Najproduktivnije organizacije nastale su postizanjem premise da se zaposleni aktivno uključuju u život same organizacije jer im rad u toj organizaciji pričinjava zadovoljstvo. Strategija nagrađivanja treba da bude integrisana s poslovnom strategijom i formulisana na način da omogući postizanje dugoročnih ciljeva poslovne politike i politike ljudskih potencijala. Podsticanje uspješnosti u radu Podsticanje uspješnosti u radu uključuje aktivnosti motivacije, kreativnosti i ocjenjivanja uspješnosti. Motivacija za rad dominantan je problem u području upravljanja ljudskim potencijalima. Bitan razlog potrebe koncipiranja radne motivacije jeste potreba razumijevanja mehanizama ponašanja kao osnove za izgradnju sistema motivisanja. Jedan od ključnih strateških zadataka rukovodioca danas postaje uspješno upravljanje ljudskim potencijalima i, u kontekstu toga, izgradnja cjelovitog sistema motivacije. Za jedne su dominantni motivacioni faktori materijalna dobit i privilegije, za druge uslovi rada, poslovna i razvojna politika organizacije, klima u organizaciji. Potrebna je kombinacija motivacionih faktora, materijalnih i nematerijalnih, kako bi se u potpunosti obuhvatile potrebe pojedinca. Jedna od najpopularnijih i najraširenijih metoda upravljanja uspješnošću rukovodioca i zaposlenih je upravljanje pomoću ciljeva, a prednost je što su rukovodioci i zaposleni upoznati sa ciljevima koje treba izvršiti. Kreativnost koju nosi u sebi pojedinac dolazi do izražaja u određenoj klimi i društvenom okruženju iz kojega dolaze podsticaji. Zato prioritet treba da bude u tome da se prepozna kreativni pojedinac u organizaciji i osiguraju uslovi rada u kojima će njegove sposobnosti doći do izražaja i u kojima će on moći kreativnost dalje razvijati.

152


MODERNA UPRAVA

Uspješnost u radu je trajna briga subjekata organizacije i upravljanja ljudskim potencijalima te je zato nužno podsticanje svega što ima za posljedicu uspješnost u radu. U tome važnu ulogu imaju motivacija, kreativnost i ocjenjivanje uspješnosti. S obzirom na rezultate brojnih istraživanja i iskustvene činjenice, dolazi se do odgovora da zapravo nema univerzalnog rješenja izgradnje motivacionog sistema organizacije, već on uveliko zavisi od politike pojedinačne organizacije i specifičnih rješenja. Jedan od glavnih zadataka je definisanje ciljeva politike i sistema nagrađivanja, a uslov je bolje poznavanje i razumijevanje ljudske motivacije. Sistem nagrađivanja i motivisanja ne može zavisiti od pojedinačnog ponašanja i stava rukovodioca već je sastavni dio poslovne i razvojne politike, definisanih pravila i normi koje iz nje proizlaze. Motivacioni sistem mora osigurati tri tipa ponašanja bitna za funkcionisanje organizacije i razvoj: 1. ljude je potrebno privući u sistem i oni u njemu moraju ostati, 2. zaposleni moraju izvršavati preuzete zadatke i obaveze na zadovoljavajući način, 3. mora se razvijati inovativna i kreativna aktivnost radi ostvarivanja ciljeva razvoja organizacije. Kako bi motivacioni sistem osigurao prethodno navedena tri tipa ponašanja, potrebna je kombinacija finansijskih i nefinansijskih faktora motivacije kako bi se zadovoljile vrlo raznolike ljudske potrebe. Sistem motivacije zaposlenih, uz materijalne kompenzacije, mora obuhvaćati i one nematerijalnog karaktera jer mu je cilj zadovoljenje raznolikih ljudskih potreba. Što više potreba zadovoljava, to je instrumentalniji za ostvarenje organizacionih ciljeva. Budući da potrebe nisu samo materijalne, već i socijalne i psihološke (potrebe rasta i razvoja pojedinca, priznavanje sposobnosti, statusa, saradnje i socijalnih kontakata, sigurnosti, itd.) potrebno je sistem materijalne stimulacije dopuniti mehanizmima koji ukazuju na značenje svakog pojedinca za organizaciju i njegov individualni doprinos. Znanje i kreativnost, umjesto učinka i produktivnosti u klasičnom smislu, postaju osnova efikasnosti i uspješnosti savremene organizacije te je logično je da se pronalaze nove osnove motivisanja. Motivaciona osnova proširena je grupnim sistemima nagrađivanja koji, osim materijalnih kompenzacija, uključuju sve više i ostale faktore motivacije kao što su učestvovanje u postavljanju ciljeva i odlučivanju, autonomnosti i odgovornosti, oblikovanju poslova, saradnji, itd. Kako bi se koncipirao kvalitetan sistem motivacije nužno je da rukovodioci razumiju potrebe svojih zaposlenika. To je preduslov uspješnog uticaja na njihove stavove i ponašanje. Naime, uz poznavanje svega što treba da znaju o vlastitim područjima djelovanja, moraju shvatiti psihološku strukturu individue, individualne psihološke potrebe i probleme. Rukovodioci moraju upotrebiti sva svoja znanja, kako organizaciona tako i psihološka, kako bi izgradnjom kvalitetnog motivacionog sistema i kombinacijom upravo onih motivacionih tehnika koje odgovaraju specifičnoj situaciji, stvorili povoljnu Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

153

MODERNA UPRAVA

organizacionu klimu i uslove u kojima zaposleni mogu ostvariti vlastite potrebe i želje, a time i dati maksimalan doprinos uspješnosti. Zaključak Ljudi, njihove potrebe, motivacija i zadovoljstvo postaju središtem pažnje menadžmenta ljudskih potencijala. Potrebe individua i činioci za koje se smatra da ih motivišu, objekt su intenzivnih istraživanja i analiza iz kojih su proizašle mnoge motivacione teorije. Složenost individue isključuje prihvatanje jedne od motivacionih teorija kao univerzalne, putem koje bi se na jedinstven način motivisali ljudi u svim vrstama i oblicima organizacija bez obzira na sredinu u kojoj se ona nalazi. Čovjek je složen psihološki sistem koji zahtijeva mnoge instrumente podizanja motivacije. Nužno je poznavati, uz motivacione teorije, i složenost zaposlenih kao individue, ali i okolnosti koje ih okružuju. Od izuzetne je važnosti politika dobrih međuljudskih odnosa, uključivanje zaposlenih u proces odlučivanja, davanje veće odgovornosti, ali i potpuno tačno prosuđivanje njihovih zasluga, kako bi oni stekli potpuno povjerenje u taj sistem. Executive Summary One of the most explored motives in psychology is a motive for achievement. There are lots of books related to research on different aspects of motive for achievement. Needs of individuals and causes of their motivation are subject of intensive research and analysis and they have provided lots of motivation theories. Complexity of individuals excludes acceptance of one motivation theory as universal, in a way that all people in all kinds of organizations would be motivated in the same way regardless of their environment.

154


MODERNA UPRAVA

Dalibor Ćopić ZNAČAJ ENGLESKOG JEZIKA U PROCESU REFORME I TRANSFORMACIJE UPRAVE REZIME Broj ljudi koji koriste engleski jezik kao strani jezik je značajno porastao u posljednjih 50 godina. On je danas sveprisutan i služi kao jezik globalizacije. Zbog svoje uloge kao modernog "lingua franca" međunarodnog poslovanja, politike, diplomatije, tehnologije, nauke, saobraćaja i komunikacija, broj govornika brzo raste. Postoje određena predviđanja da će, do 2050. godine, otprilike polovina svjetskog stanovništva manje ili više uspješno koristiti engleski jezik. Stoga nije pogrešno definisati engleski jezik kao "jezik svijeta". Uvod Značaj i uloga nekog jezika može se posmatrati kroz nekoliko faktora. Prvi faktor je koliko ljudi u svijetu koristi taj jezik kao maternji jezik. Sljedeći značajan faktor je geografska raširenost jezika kao maternjeg jezika u svijetu. Veoma važan faktor je i kulturni, ekonomski i politički uticaj zemalja u kojima se taj jezik koristi kao maternji. Engleski jezik je, danas, dominantan ili zvaničan jezik u preko 60 zemalja svijeta i zastupljen je na svakom kontinentu. Uzimajući u obzir ovu činjenicu dolazimo do zaključka da je engleski jezik osnovno sredstvo komunikacije stotinama miliona ljudi širom svijeta. Tokom 20. vijeka veliki tehnološki razvoj je omogućio komunikaciju između ljudi iz različitih sfera života, i zvanični jezik koji se najviše koristi u ovoj komunikaciji je engleski. Osnovni razlozi za ovakav položaj engleskog jezika u svijetu su imperijalizam i ekonomski i politički značaj država iz engleskog govornog područja. Bosna i Hercegovina i Republika Srpska nisu izuzetak. Svjedoci smo svakodnevnog povećanja broja stranih kompanija i investitora koji engleski jezik koriste kao osnovno sredstvo komunikacije. Sve više se shvata značaj engleskog jezika kao internacionalnog jezika. Početak milenijuma je donio novu situaciju u kojoj je potrebno prilagoditi se novom trendu kako bismo išli u korak sa tehnološkim, ekonomskim i društvenim promjenama. Taj novi trend je engleski jezik. Organizacije koje žele izaći na međunarodno tržište su pod pritiskom da koriste engleski jezik u komunikaciji.


155

MODERNA UPRAVA

Istorija engleskog jezika Engleski jezik spada u germanske jezike indoevropske porodice. Istorija engleskog jezika počinje dolaskom germanskih plemena na britanska ostrva, koji su stigli preko Sjevernog mora sa prostora današnje Danske i sjeverne Njemačke. Tokom istorije mnogi osvajači su vladali prostorom Velike Britanije i sa sobom donosili svoj jezik koji je imao veliki uticaj na razvoj engleskog jezika. Iz tog perioda važno je spomenuti invaziju Normana 1066. godine i uticaj francuskog jezika, koji je postao zvaničan jezik u to doba, na razvoj engleskog jezika. Savremeni engleski jezik se počinje razvijati u 16. vijeku. U narednom periodu Engleska postaje kolonijalna sila, stupajući u kontakt sa različitim narodima i kulturama širom svijeta. Zbog toga je mnogo riječi iz drugih jezika našlo mjesto u engleskom jeziku, što je svakako doprinijelo povećavanju rječnika engleskog jezika. Rječnik engleskog jezika je najveći i najobimniji u svijetu. Po broju ljudi koji govore ovaj jezik, on je drugi u svijetu. To je jezik nauke, avijacije, računarstva, diplomatije i turizma. Mandarinski kineski govori najviše ljudi, međutim engleski jezik je najrašireniji i najvažniji jezik u svijetu i na putu je da postane nezvanični međunarodni jezik cijelog svijeta. Engleski jezik = Lingua franca? Termin lingua franca potiče iz mediteranske regije iz srednjeg vijeka. To je bio zajednički jezik koji su koristili moreplovci i trgovci koji potiču iz različitih jezičkih sredina. U današnje vrijeme lingua franca bi se mogao definisati kao sredstvo komunikacije između različitih lingvističkih grupa u višejezičnoj govornoj zajednici. Tokom istorije čovječanstva bilo je nekoliko manje ili više univerzalnih jezika, kao što su latinski jezik u vrijeme Rimskog carstva i srednjevjekovni latinski u Zapadnoj Evropi. U modernom svijetu nijedan jezik nije zaista univerzalan i globalan, ali trenutna pozicija engleskog jezika otvara mogućnosti da on to postane. Pozicija univerzalnog jezika je uvijek bila rezultat neke vrste imperijalizma. Kada je u pitanju engleski jezik, Engleska je kroz svoju istoriju bila poznata kao jedna od najvećih imperijalnih i kolonijalnih sila, koja je u državama koje je osvajala nametala svoj jezik i kulturu. Jedna od tih kolonija se razvila u najmoćniju i najuticajniju državu svijeta danas, tj. Sjedinjene Američke Države. Svjetsku politiku Sjedinjenih Američkih Država mnogi nazivaju imperijalizmom ili neo-imperijalizmom, a kada je u pitanju širenje upotrebe engleskog jezika onda ova politika ima efekte klasičnog imperijalizma. internet je, danas, najraširenije sredstvo komunikacije u svijetu i sredstvo komunikacije sa neograničenim kapacitetom za razvoj. Uopšteno govoreći, engleski jezik je univerzalni jezik na internetu, iako nema zvanični status. Premda je ovo pozitivna činjenica za uspješnu komunikaciju, ona ipak ograničava ljude koji ne govore engleski jezik, i samim tim ne mogu adekvatno biti uključeni u rad ove globalne mreže.

156


MODERNA UPRAVA

Engleski jezik u funkciji reforme javne uprave "Evropljani moraju da nauče strane jezike da bi postali konkurentniji na svjetskom tržištu", izjavio je evropski komesar za višejezičnost Leonard Orban. Pitanje jezika i višejezičnosti je postalo veoma značajno pitanje u institucijama EU. Zvanična statistika je da se za prevođenje u Evropskoj uniji godišnje potroši preko milijardu evra. Trenutna situacija je da engleski jezik polako istiskuje francuski, koji je nekada bio glavni radni jezik u svim institucijama EU. Jedna nezvanična statistika govori da je danas oko 85% dokumenata u Evropskoj uniji na engleskom jeziku. Grafički prikaz koji slijedi najbolje prikazuje značaj koji engleski jezik sve više zauzima u Evropskoj uniji. To je grafički prikaz jezika koje stanovništvo Evropske unije koriste, a najimpozantnija činjenica je da već 34% stanovništva Evropske unije koristi engleski jezik kao strani jezik, što sa stanovništvom kojima je engleski maternji jezik čini skoro polovinu stanovništva Evropske unije koji se služe engleskim jezikom. Jezici koji se najviše koriste u Evropskoj uniji (%) Ukupno 47%

Engleski

13%

NJemački

18%

Francuski

12%

11%

23%

Talijanski

13%

2%

15%

Španski

9%

5%

14%

Poljski

9%

1%

10%

Holandski

5%

Ruski

1

5%

6%

Ostali

2

3

5%

Maternji jezik

34 % 12%

1%

30%

6%

Strani jezik (Izvor: http://ec.europa.eu/commission_barroso/orban)

Svi mi smo svjedoci procesa reforme državne i javne uprave koji se uveliko spominje u posljednje vrijeme u Republici Srpskoj i BiH. To je proces koji iziskuje mnogo vremena i truda, a što je najvažnije, promjenu svijesti kod svih zaposlenih u upravi i prilagođavanje novom načinu poslovanja i rada. Najbolji primjer za to je javna uprava Francuske, koja je sa reformom počela nakon 2. svjetskog rata, i taj proces još nije završen. Jedan od ciljeva reforme državne i javne uprave je i približavanje standardima država članica Evropske unije kako bi se olakšao put prema evroatlantskim integracijama. Prevođenje pravne stečevine Evropske unije, acquis communautaire, spada u sastavni dio pretpristupne strategije država kandidata za članstvo u EU. Kako bi Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

157

MODERNA UPRAVA

se uspješno izvršilo prilagođavanje zakonodavstva sa zakonodavstvom Evropske unije, potrebno je da kompletna pravna stečevina Evropske unije bude dostupna na lokalnim jezicima kako bi se bolje razumjele sve obaveze i ciljevi koji proističu iz ovog procesa. Specifična stvar u vezi sa Acquis-om je da se broj stranica svake godine uvećava za otprilike 3,500, što znači da se i obim posla, kada je u pitanju prevođenje, povećava sa svakom godinom. Prevođenje acquis communautaire-a je obaveza država koje žele pristupiti Evropskoj uniji, i već sada je jasno da će, s obzirom na veliki obim posla i nedovoljno razvijene kapacitete za prevođenje, ovo predstavljati velik zalogaj za BiH. Dodatna otežavajuća okolnost za BiH je činjenica da se svaki dokument preveden u BiH mora prilagođavati jezicima konstitutivnih naroda, što dodatno usložnjava i povećava i obim poslova i troškove, jer proces prevođenja se ne sastoji samo od jedne faze, već je svako prevođenje praćeno sa nekoliko nivoa redigovanja i lektorisanja. U procesu reforme državne i javne uprave mi se uveliko oslanjamo na iskustva zemalja koje su u Evropsku uniju ušle 2004. i 2007. godine, ali i na usluge konsultanata i stručnjaka iz zapadnoevropskih zemalja. Saradnja koja se ostvaruje ovim putem je veoma korisna i neophodna, a osnovni jezik u komunikaciji je engleski. Pošto "svi" znaju i koriste engleski jezik, sve više dolazimo do situacije da su ljudi primorani da koriste i uče engleski jezik. Zanimljiv primjer je Regionalna škola za javnu upravu, koja se, na inicijativu i uz materijalnu i tehničku podršku Evropske komisije, osniva u regiji Zapadnog Balkana. Od osam učesnika ovog projekta, sedam ih je sa područja bivše SFRJ, ali zvaničan jezik ove inicijative je engleski, i sva međusobna komunikacija i svi zvanični dokumenti su na engleskom jeziku. Često se postavlja pitanje zašto toliko koristimo usluge stranih stručnjaka, kada i mi imamo veoma kvalitetne stručnjake u raznim oblastima funkcionisanja i rada javne uprave. Jedan od osnovnih razloga je nepoznavanje engleskog jezika od strane većine naših stručnjaka. Svjedoci smo da se najveći broj naučnih skupova, seminara i predavanja u svijetu odvija na engleskom jeziku. Znači, bez poznavanja engleskog jezika naši stručnjaci ne mogu izaći na svjetsko tržište i veliki broj njih ostaje poznat i priznat samo na lokalnom nivou. Poznavanje stranih jezika omogućava direktan pristup različitim kulturnim i komunikacionim sistemima, i omogućuje ljudima da se upoznaju sa sistemima znanja i vrijednosti koji se razlikuju od njihovih. Učenje stranih jezika podstiče otvorenost prema drugačijim načinima razmišljanja i pogleda na svijet. Zaključak Alternativni pogled na budućnost je da za nekoliko decenija neće biti potreban univerzalni jezik za komunikaciju između različitih jezičkih grupa. Sredstva i alati za mašinsko prevođenje će nam omogućiti neometanu komunikaciju u bilo kom dijelu svijeta. Iako ovo zvuči kao ideja iz naučnofantastičnih filmova, ta ideja se veoma ozbiljno razmatra u svijetu danas, i brojni su pokušaji da se ona konkretizuje i počne primjenjivati u praksi. Naravno, svima nam je jasno da mi vjerovatno još dugo nećemo moći računati na ovu pogodnost. Zbog toga, moramo se okrenuti tradicionalnim metodama i "zagrijati stolicu", kako bismo se uključili u evropske i svjetske tokove. Poznata je stara izreka u našem području: "Koliko jezika govoriš, toliko ljudi vrijediš".

158


MODERNA UPRAVA

Ova izreka i danas ima svoju vrijednost. Jedina razlika je da se poznavanje stranih jezika nekada uglavnom povezivalo sa opštom kulturom pojedinca, dok je to danas uglavnom vezano za nemilosrdnu tržišnu igru koja vlada u svijetu, u kojoj je nepoznavanje stranih jezika povezano sa neuspjehom i nazadovanjem.

Executive Summary The number of people who use English as a foreign language has been growing dramatically within the last 50 years. It is omnipresent and serving as a language of globalisation. Due to its function as a modern lingua franca of international business, politics, diplomacy, technology, science, traffic, and communication, the number of speakers of English is expanding rapidly. There are some predictions that by 2050 half of the world population will be more or less proficient in it. Therefore, it is not wrong to define English as "the world language".


159

MODERNA UPRAVA

160


MODERNA UPRAVA

OSVRT


161

MODERNA UPRAVA

162


MODERNA UPRAVA

Tiho Džakić, dipl. pravnik DERIVATIVNO KOMUNITARNO PRAVO REZIME Kada se pogleda na akte EU, prvo što se može reći je da ih je veoma teško upoređivati sa domaćim aktima. Svi se mogu podijeliti na pravno obavezujuće: uredbe, direktive, odluke i pravno neobavezujuće: preporuke i mišljenja. Jasno je da države članice daju prednost direktivama u odnosu na uredbe zbog prirode direktiva kojima se vrši harmonizacija prava, za razliku od regulativa kojima se vrši unifikacija. Tu treba dodati i soft law koji nije predviđen članom 249. Ugovora osnivanju Evropske zajednice, ali koji nesumnjivo ima značaj u oblikovanju pravnog sistema EU. Pored ovih, postoje i akti iz oblasti zajedničke spoljne i bezbjednosne politike (drugi stub) i akti iz oblasti pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima (treći stub). Uvod Jedan od ključnih prioriteta spoljne politike Bosne i Hercegovine je pridruživanje Evropskoj uniji. Do sada su preduzeti brojni koraci u tom pravcu i svi ti napori bi trebalo da rezultiraju potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Potpisivanjem spomenutog sporazuma Bosna i Hercegovina će biti obavezna da izvrši aproksimaciju prava sa pravom EU. Stoga je veoma bitno prethodno se upoznati sa pravnim aktima u EU. Pravni akti derivativnog prava1 EU su regulisani članom 249. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice2 gdje je predviđeno da Evropski parlament, zajedno sa Savjetom, Savjet i Evropska komisija, donose uredbe, direktive, odluke i upućuju preporuke i mišljenja. Ovi akti se dijele na obavezujuće pravne akte: uredbe, direktive i odluke i pravno neobavezujuće akte: preporuke i mišljenja. Uredbe (regulations) Uredbu donosi Savjet, Savjet sa Evropskim parlamentom ili Evropska komisija, a Ugovor o Evropskoj uniji je dao tu mogućnost i Evropskoj centralnoj banci. "Uredba je 1

Derivativno ili sekundarno pravo čine pravni akti koje usvajaju institucije EU na osnovu osnivačkih ugovora i njima pridruženih akata (primarno pravo). 2 Consolidated version of the Treaty Establishing the European Community, Official Journal of the European Communities, 24.12.2002, C 325/33, English version. Ovaj ugovor je potpisan 25.03.1957. godine u Rimu, a stupio je na snagu 01.01.1958. godine. U literaturi se često navodi kao "Rimski ugovor". Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

163

MODERNA UPRAVA

uz direktivu najvažniji pravni akt Zajednice koji obavezuje u cijelosti i izravno je primjenjiva u svim državama članicama."3 To je opšti, normativni akt koji je obavezujući za države članice i njihove građane. Praveći komparaciju sa domaćim pravnim aktima, moglo bi se reći da je to neka vrsta nadnacionalnog ili evropskog zakona. Direktna primjenljivost omogućava da se ne moraju donositi nikakve mjere u domaćem zakonodavstvu u smislu transponovanja. Međutim, postoje uredbe koje dozvoljavaju da se donesu određene mjere transponovanja u nacionalno pravo koje su u funkciji njene efikasnije primjene. Naravno da pri tome nije dozvoljeno mijenjanje njenih odredaba. "Primjenom uredbi postiže se potpuna unifikacija rešenja kojima su regulisana predmetna pitanja regulisana uredbom."4 Uredbe stupaju na snagu dvadesetog dana od njihovog objavljivanja u Službenom glasniku Evropske unije (Official Journal of the European Union) osim ako u njima nije drugačije određeno. Od trenutka stupanja na snagu, države članice ne mogu u oblasti koja je regulisana uredbom donositi domaće zakone. Bitno je napomenuti i terminološku raznolikost u pogledu prevođenja termina "regulation"5 jer u literaturi se može naći prevod "uredba", "pravilo" i "regulativa"6. Direktive (directives) Direktive7 su pravni akti koji obavezuju države članice u pogledu rezultata koji treba postići i rokova koji su ostavljeni za to, a ostavlja slobodu u pogledu forme i sredstava njihovog izvršenja. Donosioci direktiva su Evropska komisija i Savjet EU. Ova vrsta pravnog akta je najrasprostranjenija upravo iz razloga što ne vrši unifikaciju propisa u određenoj oblasti već samo njihovu harmonizaciju, što znači da države članice zadržavaju zakonodavnu nadležnost. Dakle, u ovom slučaju nema direktne primjene, kao što je slučaj sa uredbama, jer su potrebne nacionalne mjere transponovanja odnosno implementiranja u nacionalno zakonodavstvo. "Države članice moraju implementirati direktivu u cijelosti na najefikasniji način".8 3

Mali leksikon europskih integracija, Ana Brnčić et al., Ministarstvo vanjskih poslova i europskih integracija, ažurirano izdanje, Zagreb, 2005. godine 4 Pravo Evropske unije, prof. dr Radovan D. Vukadinović, Centar za pravo Evropske unije Pravnog fakulteta u Kragujevcu i Kancelarija Srbije i Crne Gore za pridruživanje Evropskoj uniji, Kragujevac 2006. godine, str. 116. 5 "Regulation are of general application, binding in their entirety, and directli applicable in all member states without the need for individual member states to enact these domestically." Oxford dictionary of Law, Oxford University Press, 2003. p. 96. 6 Vidi u knjizi Upravno pravo, Stevan Lilić et al., Savremena administracija, Beograd, 1999. str. 108. gdje profesor Lilić koristi riječ "regulativa". S druge strane imamo profesoricu Vesnu Besarović koja koristi riječ "pravilnik". Oba profesora predaju na Pravnom fakultetu u Beogradu. 7 U domaćoj pravnoj literaturi koristi se, pored izraza direktiva, i izraz uputstvo, što je posljedica nepostojanja jedinstvene metodologije za prevođenje pravnih akata EU. 8 Priručnik za usklađivanje propisa Bosne i Hercegovine sa propisima Evropske unije, Direkcija za evropske integracije Bosne i Hercegovine, Sarajevo 2005. godine, str. 49.

164


MODERNA UPRAVA

U literaturi se može naići na podjelu direktiva na detaljne i okvirne9. Detaljne direktive ne ostavljaju prostora za harmonizaciju jer se u ovom slučaju radi više o unifikaciji. Sa druge strane, okvirne direktive nemaju toliko pojedinosti i one se više oslanjaju na principe koji se mogu dalje razraditi kroz nacionalno zakonodavstvo, što više odgovara državama članicama. Evropska komisija je 1987. godine usvojila "novi pristup" u kome se daje prednost okvirnim direktivama, a taj stav je potvrđen u prilikom zasjedanja Evropskog savjeta u Edinburgu u decembru 1992. godine. Direktive mogu imati direktno dejstvo u slučaju da "države članice nisu u predviđenom roku donijele odgovarajuće nacionalne implementirajuće akte ili preuzele predviđene mjere ili nisu u potpunosti sprovele komunitarne uputstva".10 Direktive koje su upućene svim državama članicama i koje su predmet zajedničkog odlučivanja objavljuju se u Službenom glasniku Evropske unije i stupaju na snagu na dan koji je u njima određen ili dvadesetog dana od njihovog objavljivanja. Odluke (decisions) Odluka je pojedinačni administrativni akt koji obavezuje one adresate koji su u njoj naznačene nakon što su im dostavljene. "Može se odnositi na pojedinca, preduzeće ili državu članicu i može im propisivati prava ili obaveze."11 Kada je upućena državi članici, to može da nas podsjeti na direktivu koja se ne obraća pojedincima i preduzećima nego samo državama. Odluke se direktno primjenjuju, što znači da nije potrebna nikakva mjera transponovanja u nacionalni pravni sistem. Osim toga, odluka ima i direktan efekat pošto stvara prava i obaveze za subjekte komunitarnog prava. Odluke mogu donositi Savjet Evropske unije, Evropska komisija u okviru svojih nadležnosti ili izvršnih ovlašćenja koje joj prenosi Savjet i Evropska centralna banka. U članu 256. stav 1. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice stoji da su odluke Komisije ili Savjeta kojima se ustanovljava novčana obaveza za lica izvršne. Odluke koje se donose u skladu sa postupkom saodlučivanja objavljuju se u Službenom glasniku Evropske unije i stupaju na snagu na dan koji je u njima određen ili dvadesetog dana od njihovog objavljivanja. Ostale odluke su pravno obavezujuće od trenutka dostavljanja. "Odluka koja nije objavljena ili nije dostavljena ne obavezuje adresata."12

9

Vidi Osnovi institucija Evropske unije, Jean-Claude Zarka, str. 121. Pravo Evropske unije, prof. dr Radovan D. Vukadinović, Centar za pravo Evropske unije Pravnog fakulteta u Kragujevcu i Kancelarija Srbije i Crne Gore za pridruživanje Evropskoj uniji, Kragujevac 2006. godine, str.172. 11 Osnovi institucija Evropske unije, Jean-Claude Zarka, str. 122. 12 Osnovi Evropske unije i komunitarnog prava, Jean-Marc Favre, izdavač G 17+, Beograd, 2004. godine, str. 62. 10


165

MODERNA UPRAVA

Preporuke i mišljenja (recomendations and opinions13) Preporuke i mišljenja spadaju u grupu pravno neobavezujućih akata (član 249. stav 5. UEZ-a). "Ovi akti ne mogu biti osporavani i protiv njih se ne može voditi postupak pred Sudom pravde Evropske unije."14 Preporuke predstavljaju svojevrstan apel državama članicama da usvoje određeni način ponašanja koji bi bio konvergentan sa ciljevima i politikama EU. Mišljenje je forma u kojoj je data mogućnost institucijama EU da iznesu stav o određenim političkim ili pravnim pitanjima i treba ih razlikovati od saglasnih mišljenja koje usvaja Evropski parlament. Međutim, u praksi, sudije država članica uzimaju u obzir i ove akte ako oni mogu da doprinesu ispravnoj interpretaciji nacionalnog ili komunitarnog prava15. Isto tako, i članice EU poštuju ove akte jer oni obično imaju i određeni politički uticaj. Soft Law Pored već pomenutih akata postoje i drugi akti koji nisu predviđeni članom 249. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i koji uopšte nisu obavezujuće prirode. Ipak oni se koriste u interakciji institucija EU kao i institucija EU sa organima država članica. Te akte još nazivamo sui generis akti ili soft law. Razlikujemo zelene knjige, bijele knjige, rezolucije, deklaracije, saopštenja, akcione programe. "Najvažniji od njih su rezolucije, deklaracije i akcioni programi".16 Rezolucije (resolutions) su akti kojima se izražava zajednički stav i namjere po pitanju zadataka koji se stavljaju pred EU kao i pitanja integracije. One su izraz zajedničke političke volje. Donose ih Evropski savjet, Savjet EU i Evropski parlament. Deklaracije (declarations) se bave budućim razvojem EU, kada su dosta slične rezolucijama. Tu treba spomenuti i deklaracije koje se donose u okviru Savjeta, koje predstavljaju stavove njegovih članova po pitanju donesenih odluka. Akcioni programi (action programmes) su programi koji ukazuju na buduće aktivnosti institucija EU bez ikakvog pravno obavezujućeg učinka. Međutim, ovi programi mogu biti i instrument implementacije zakonodavnih programa i opštih ciljeva postavljenih u osnivačkim ugovorima. Donosi ih Savjet i Evropska komisija. Bijele knjige (white papers) su dokumenti koji sadrže prijedlog za komunitarnu akciju u specifičnoj oblasti. Donosi ih Evropska komisija i obično se odnose na zajedničko tržište, konkurenciju i aproksimaciju prava novih članica EU sa acquis communautaire. 13

Pored ovog pojma možete vidjeti i druge pojmove u Priručniku za prevođenje pravnih akata Evropske unije, Kancelarija Srbije i Crne Gore za pridruživanje Evropskoj uniji, Beograd, 2004, str. 17. i 18. 14 Osnovi institucija Evropske unije, Jean-Claude Zarka, str. 123. 15 Evropskog prava ili prava Evropske unije. 16 "The most important of these are resolutions, declarations and action programmes." Dr Klaus Dieter Borchardt, The ABC of Community law, European Commission, Directorate-General for Education and Culture, 2000, p. 70.

166


MODERNA UPRAVA

Zelene knjige (green papers) su dokumenti koje takođe donosi Evropska komisija i oni treba da stimulišu debatu i da pokrenu proces konsultacija na evropskom nivou po određenom pitanju (socijalna politika, jedinstvena valuta i slično). Često se dešava da rezultati debate i konsultacija pokrenutih "zelenom knjigom" budu pretočeni u "bijelu knjigu" kao prijedlog za komunitarnu akciju. Executive Summary When taking a look at the EU documents, the first thing one can say is that it is very difficult to compare them with local documents. They can all be divided into legally binding: decrees, directives, decisions, and legally non-binding: recommendations and opinions. It is obvious that member states give advantage to directives compared to decrees, because of the nature of directives which are used to harmonize laws unlike regulatory rules which are used for unification. Soft law should also be added here which wasn't prescribed in the Article 249 of the Treaty on European Union, but it is definitely important in shaping the EU legal system. Besides these there are documents from the area of common Foreign and Security Policy (second pillar) and documents from the area of Police and Judicial Co-operation in Criminal Matters (third pillar).


167

MODERNA UPRAVA

168


MODERNA UPRAVA

Huzeir Glamočak Dipl. inž. elektronike i telekomunikacija CENTRALNI REGISTAR KADROVA U DRŽAVNOJ UPRAVI REPUBLIKE SRPSKE REZIME Centralni registar kadrova u državnoj upravi Republike Srpske je prvi ovakav sistem u BiH koji se primjenjuje u organima državne. Budući koraci u razvoju ove aplikacije biće usmjereni na to da se Centralni registar kadrova, kao osnovna baza o ljudskim potencijalima, poveže sa svima aplikacijama u državnoj upravi koji imaju potrebu za personalnim i ostalim podacima sadržanim u uvoj bazi podataka. Uvod Informaciono društvo, kao nasljednik industrijskog društva, jeste kompleksan fenomen u kojem je kreiranje, distribucija i korištenje informacija postala najznačajnija društvena i ekonomska aktivnost. Osnovne tehnologije, čija primjena utiče i mijenja sve sfere života tog društva, jesu informaciono-komunikacione tehnologije. Kad danas govorimo o nekoj reformi, pa i reformi državne uprave, u potkontekstu podrazumijevamo, pored ostalog, primjenu ovih tehnologija. Danas se za uspješnu reformu državne uprave uzimaju tri ključna faktora: politička volja, ljudski resursi (kadrovi), i materijalni resursi. Za uspješno rukovođenje sistemom ljudskih resursa neophodno je uspostavljanje informacionog sistema o ljudskim resursima. Tačne i ažurne informacije o cijelom sistemu državne uprave stvaraju mogućnost pravilnih analiza, a samim tim i donošenje odgovarajućih odluka. Zbog toga se kao neminovnost postavlja zahtjev za prevođenjem postojećih personalnih podataka, koji su se do sada uglavnom čuvali u papirnoj formi, u elektronski zapis i formiranje baze podataka koja bi, koristeći moderne informacione tehnologije, bila direktno povezana sa svim organima državne uprave. Agencija za državnu upravu Republike Srpske, u skladu sa svojom zakonskom obavezom, provodi aktivnosti na uspostavljanju i održavanju Centralnog registra državnih službenika (član 41. Zakona o ministarstvima). Proces implementacije Centralnog registra se odvijao u dvije faze. Razlozi za ovakav pristup su prije svega finansijski, a drugo dinamične promjene u organizaciji državne uprave kao posljedica reforme u Republici Srpskoj posljednjih godina čine nesvrsishodnim velika ulaganja u aplikaciju koja bi trpila permanentne izmjene.


169

MODERNA UPRAVA

Opšti cilj projekta Implementacija informacionog sistema o ljudskim resursima omogućuje: • • • •

Standardizaciju rukovanja personalnim podacima; Izradu standardnih personalnih izvještaja i dokumenata; Veću ažurnost podataka (mogućnost dnevne ažurnosti u drugoj fazi projekta); Mogućnost provođenja analiza i generisanja statističkih podataka za državnu upravu; • Mogućnost dobijanja tačnih i svježih informacija za potrebe svih organa državne uprave, što bi kao rezultat stvorilo mogućnost pravilnih analiza, a samim tim donošenja odgovarajućih odluka u procesu upravljanja sistemom ljudskih resursa; • Efikasnije planiranje i efektivnije iskorištavanje sistema ljudskih resursa; i • Povećanje mogućnosti elektronske razmjene podataka između organa državne uprave. Sadržaj Centralnog registra kadrova Centralni registar zaposlenih sadrži podatke iz sljedećih oblasti: • Organizaciona struktura državne uprave, • Radna mjesta u državnoj upravi (prema važećim pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta), • Lični podaci zaposlenih, • Radno iskustvo – istorija karijere, • Obrazovanje, • Ocjene rezultata rada, • Disciplinske mjere, • Nagrade, pohvale, odlikovanja, • Struktura plata i naknada, • Prisustva i odsustva na poslu, • Profesionalno usavršavanje – obuke. Prva faza razvoja Centralnog registra kadrova U prvoj fazi, Agencija za državnu upravu Republike Srpske je provela sljedeće aktivnosti:

170


MODERNA UPRAVA

• Izvršila analizu postojećeg stanja; • Napravila analizu podataka potrebnih da bi se realizovao jedan sveobuhvatan sistem upravljanja ljudskim resursima; • Izvršila adekvatan izbor podataka koji odgovaraju kompjuterizovanoj formi baze podataka; • Prikupila lične podatke zaposlenih putem personalnih upitnika; • Implementirala Access bazu podataka kao jednokorisnički sistem (korisnik Agencija za državnu upravu); • Izvršila unos podataka o organizacionoj strukturi državne uprave i svim radnim mjestima prema važećim pravilnicima o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta; • Unijela lične podatke iz personalnih upitnika za sve državne službenike. Druga faza razvoja Centralnog registra kadrova Da bi neka baza podataka bila vjerodostojna, mora da ispunjava dva osnovna uslova: tačnost i ažurnost podataka. Problemi koji su uočeni u prvoj fazi procesa uspostavljanja i održavanja Centralnog registra kadrova leže u činjenici da veliki broj organa državne uprave nije dostavljao tražene podatke na vrijeme i samim tim nije bilo moguće održati bazu podataka ažurnom. Druga faza razvoja Centralnog registra kadrova uspostavlja višekorisnički informacioni sistem. Korisnici sistema su organi državne uprave. To je WEB orijentisana aplikacija koja se bazira na softveru sa otvorenim izvornim kodom i besplatnim (GPL) softverskim licencama. Operativni sistem – Linux, sistem za upravljanje podacima – MySQL i korisnički interfejs – PHP. Aplikacija je instalirana na centralnom serveru baze podataka, koji se nalazi u zgradi Vlade Republike Srpske. Bazi podataka se pristupa putem interneta uz najefikasnije mjere zaštite koje danas pružaju moderne tehnologije, a koristi se u komercijalne svrhe. Agencija za državnu upravu se odlučila za najoptimalnije rješenje, imajući u vidu sve bitne faktore, kao što su sigurnost i zaštita podataka, intenzitet saobraćaja tj. razmjene podataka između centralne lokacije i korisnika, a posebno udaljenih organa uprave koji imaju relativno mali broj zaposlenih, te finansijskim ulaganjima potrebnim za razvoj i održavanje aplikacije u eksploataciji, te povezivanju udaljenih organa uprave na centralnu bazu podataka. Ovim rješenjem izbjeglo se veliko ulaganje u iznajmljene linije i troškove održavanja softvera na strani korisnika.


171

MODERNA UPRAVA

Pristup, zaštita i sigurnost podataka Zaštita podataka podrazumijeva poduzimanje tehničkih i organizacionih mjera, te uspostavljanje pravila i postupaka neophodnih da bi se obezbijedila sigurnost podataka. Sigurnost podataka se ovdje karakteriše kao očuvanje: • Povjerljivosti – podaci dostupni samo autorizovanim korisnicima, • Integriteta – očuvanje tačnosti i sveukupnosti podataka i metoda procesiranja podataka, • Raspoloživosti – osiguran pristup podacima, samo autorizovanim korisnicima, kad god je to potrebno. Sigurnost informacija se postiže implementacijom odgovarajućih kontrola koje mogu biti organizacione, proceduralne, hardverske, softverske funkcije i sl., a uspostavljaju se da bi se postigli specifični ciljevi zaštite. Predmet zaštite su personalni podaci i ostali podaci Centralnog registra zaposlenih u upravi RS, programska podrška (sistemska i aplikativna), oprema, te metode i procedure procesiranja. Softverske mjere zaštite Pristup podacima na nivou aplikacije omogućuje da Ministarstvo ima punu kontrolu nad podacima koji sa odnose na to ministarstvo i da "vidi" podatke svojih nižih hijerarhijskih nivoa, republičkih uprava i republičkih upravnih organizacija ali te podatke ne može mijenjati. Podaci se mogu mijenjati samo tamo gdje nastaju, tj. u organu "vlasniku" tih podataka. Republički organi uprave " vide" samo svoje podatke i imaju potpunu kontrolu nad njima. Podaci kojima mogu pristupati svi organi su podaci o strukturi i organizaciji državne uprave i podacima o radnim mjestima u državnoj upravi. U aplikaciji takođe postoji Adresna knjiga svih zaposlenih u državnoj upravi koju mogu pretraživati svi organi uprave. Podaci koji se dostupni u ovoj knjizi se odnose na kontakt informacije na radnom mjestu tj. ime i prezime službenika, radno mjesto, adresa radnog mjesta, telefon, faks i e-mail.

172


MODERNA UPRAVA


173

MODERNA UPRAVA

Izgled ekrana nove WEB aplikacije: •

Operater ministarstva

•

Operater republičke uprave i republičke upravne organizacije

174


MODERNA UPRAVA

Sigurnosnim šemama po horizontali (unutar organa) obezbijeđene su tri vrste dozvola za pristup bazi podataka: – korisnici koji mogu da čitaju i mijenjaju podatke, – korisnici koji mogu samo da čitaju podatke, i – korisnici koji mogu da čitaju samo određene podatke. Zaštita podataka i pristupa bazi podataka (enkripcija i autentikacija) se obezbjeđuje pomoću sistema privatnog i javnog ključa kao najsavremenijih standarda koji se koriste za zaštiti podataka. Jedinica za autentikaciju koju koristi krajnji korisnik je čip ili pametna kartica (Smart Card). Svaka kartica sadrži sertifikat za pristup bazi podataka. Sertifikat (karticu) formira i izdaje Agencija za državnu upravu na ime službenika koji vodi kadrovsku evidenciju ili samo koristi bazu podataka u organu državne uprave. Za pristup bazi podataka svaki korisnik sistema mora imati: – pin kod (Pin code), – korisničko ime (User name) i – lozinku (Pasword). Hardverske mjere zaštite Hardverski sistem zaštite provodi se na četiri načina: - Sistemom RAID diskova, - Pravljenjem rezervnih kopija sistemskog i aplikativnog softvera na magnetnu traku, - Replikacijom podataka na izdvojeni rezervni (Backup) server, i - Snimanjem replikacija baze podataka na CD diskove. Centralni server sistema se nalazi u zgradi Vlade RS i obezbijeđen je sa RAID (Redudent Array of Independent Disc) diskovima, čime je povećana otpornost na greške i smanjena mogućnost gubitka podataka. Najsigurnija strategija otpornosti na greške i gubitke podataka je izrada rezervnih kopija. Centralni server je obezbijeđen magnetnom trakom za pravljenje (Backup – bekap) rezervnih kopija sistema tj. sistemskog i aplikativnog softvera i podataka. Ove kopije se koriste za ponovnu uspostavu (restauraciju) sistema u slučaju kvara ili oštećenja sistema. Da bi se povećala sigurnost i izbjegla bilo kakva mogućnost gubitka podataka, u slučaju požara i sličnih katastrofa, centralni server je povezan sa bekap serverom, koji je dislociran na izdvojenu lokaciju (u prostorijama Agencije za državnu upravu) i na koji se permanentno vrši automatska replikacija (kopiranje) podataka sa centralnog servera. Na bekap serveru u agenciji vrši se kopiranje podataka na CD diskove. Ovi podaci služe za restauraciju podataka u slučaju pada sistema i gubitka podataka.


175

MODERNA UPRAVA

Organizacione mjere zaštite Obaveza Agencije Agencija provodi aktivnosti planiranja, razvoja, implementacije, održavanja, modifikacije i unapređenja Centralnog registra kadrova, vodi brigu o održavanju hardvera i softvera sistema. Planira i provodi mjere sigurnosti i zaštite podataka, metoda procesiranja podataka, neovlaštenog korištenja, izmjena i uništenja sistema. Vrši administraciju baze podataka, formira odgovarajuće dozvole za pristup korisnicima baze podataka prema pravima koja im pripadaju, vrši monitoring pristupa korisnika bazi podataka, pravi rezervne kopije sistemskog i aplikativnog softvera nakon svake promjene, pravi rezervne kopije podataka. Agencija za državnu upravu izdaje sertifikate za pristup (pametne kartice) službenicima iz organa državne uprave koje odredi starješina organa. Vodi evidenciju o statusu (aktivni, blokirani, trajno blokirani itd.) izdatih sertifikata. Ukida sertifikate za pristup kada se za to steknu uslovi. Obaveza korisnika aplikacije Organi državne uprave su korisnici Centralnog registra kadrova i odgovorni su za tačnost i ažurnost svojih podataka. Pristup Centralnom registru odvija se putem interneta i imaju ga ovlašteni službenici organa uprave koje odredi rukovodilac organa. Agencija za državnu upravu dodjeljuje tim službenicima smart karticu – sertifikat za pristup. Korisniku koji pristupa bazi podataka dodjeljuje se pin kod, korisničko ime i lozinka. Službenik je dužan ove podatke čuvati od zloupotrebe, jer su ti podaci namijenjeni samo njemu. Službenici koji posjeduju ovu karticu dužni su je čuvati od zloupotrebe, oštećenja ili gubitka. U slučaju fizičkog oštećenja kartice, takvog da se kartica više ne može koristiti, korisnik vraća karticu u Agenciju, nakon čega se sertifikat te kartice stavlja van snage i korisniku se izdaje nova kartica. U slučaju gubitka kartice, korisnik odmah obavještava Agenciju o tome, koja nakon prijema te informacije trajno blokira taj sertifikat za pristup bazi podataka, a korisniku se izdaje novi sertifikat (kartica). Ukoliko službenik kojem je dodijeljena kartica promijeni radno mjesto, pređe u drugi organ državne uprave, napusti državnu upravu ili na bilo koji način nije više ovlašten da ažurira ili koristi podatke u organu državne uprave, dužan je karticu vratiti, a Agencija za državnu upravu će taj sertifikat trajno blokirati i izdati novi sertifikat na ime službenika kojeg odredi rukovodilac organa.

176


MODERNA UPRAVA

Executive Summary Central Personnel Database in the Republic of Srpska Civil service is the first system of this kind used in the civil service bodies. Future steps in development of this application will be directed towards connecting Central Personnel Database , as a basic database on human resources, with all applications in the civil service which have a need for personal and other data from this database.


177

MODERNA UPRAVA

178


MODERNA UPRAVA

Dejan Majkić ELEKTRONSKA POŠTA KAO SREDSTVO KOMUNIKACIJE U SISTEMU UPRAVE REZIME Elektronska pošta je veoma koristan i moćan alat u poslovnom svijetu. Danas je praktično nemoguće zamisliti modernog menadžera koji ne koristi internet, a s njim i email. Elektronska pošta u poslovnom svijetu koristi se za dogovaranje sastanaka, slanje dopisa i raznih dokumenata unutar preduzeća ili sa vanjskim partnerima. Unutar e-mail poruke se mogu slati i datoteke raznih formata (multimedijalne datoteke, word, excel, access, powerpoint dokumenti). E-mail se često koristi i kao sredstvo oglašavanja. Ali treba napomenuti da to ima i lošu stranu, jer uz razne oglase koji nam stižu, vrlo često se nađe i tzv. "junk mail" ili spam, što je u stvari beskorisna pošta, kao i ona koju dobijamo u naš stvarni poštanski sandučić, samo kod e-pošte postoji opasnost od računarskih virusa i sličnih sadržaja koji mogu naštetiti našem računaru. UVOD Pojam interneta je prvi put definisan 1982. godine nastankom TCP/IP protokola. Interesantno je pomenuti da se 1988. godine pojavio i prvi virus tipa crv ("worm") kojim je bilo zahvaćeno oko 6.000 od ukupno 60.000 čvorova u računarskoj mreži. Pravi bum interneta počeo je 1991. godine kada je institut CERN objavio prve WEB servise na internetu. Broj čvorova i korisnika je od tog trenutka rastao nezapamćenom brzinom. Prema podacima iz jula 1999. godine, na internet je bilo priključeno 56.218.000 računara i 5.560.866 WEB servera (Coulouris 2001). Doprinos ovoliko velikom i brzom razvoju imalo je uvođenje novih servisa na internetu, prije svega elektronske pošte. Paralelno sa razvojem servisa (WEB, elektronska pošta, prenos podataka uključujući zvuk i sliku) razvijale su se i komunikacione tehnologije. Brzina prenosa podataka u savremenim mrežama danas se kreće od 64 Kbps (kilobita po sekundi) do 16 Gps (gigabita po sekundi). Npr. Vlada Republike Srpske ima internet link od 4 Mps (megabita po sekundi). Primjeri distribuisanih sistema: internet i intranet Internet je mreža svih mreža ili najveća računarska mreža. Nastao je krajem 60ih godina prošlog vijeka nastankom sistema Arpanet. Razvoj je inicirala i realizovala američka agencija DARPA ("Defense Advanced Research Project Agency"). Prvi čvor u mreži je bio Univerzitet Kalifornije u Los Anđelesu, UCLA (1969) da bi se 1973. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

179

MODERNA UPRAVA

godine mreži priključili prvi interkontinentalni čvorovi – Univerzitetski koledž u Londonu i Kraljevska radarska ustanova u Norveškoj. Intranet je računarska mreža koja ima svoje administrativne granice (najčešće pripada jednoj organizaciji ili instituciji). Po pravilu, intranet sistemi posjeduju posebnu zaštitu koja ograničava pristup i štiti mrežu od neovlašćenih korisničkih upada. Primjer je Firewall (vatreni zid) Intranet se povezuje sa internetom preko servera na kome je instalisan specijalizovani softver koji prati i kontroliše sve komunikacije između intraneta i njegovog okruženja. Treba pomenuti i to da je razvoj novih informacionih tehnologija doveo do razvoja bežičnih veza i uređaja koji te veze koriste da se priključe na internet. U ove uređaje spadaju laptop računari, mobilni telefoni, PDA... Njihova zajednička karakteristika je mobilnost, što im omogućava da se u različitim vremenskim trenucima priključuju na različite pristupne tačke u mreži kako bi i na putu ili van kancelarije bili potpuno operativni i imali pristup svim informacija kao da su na poslu. Elektronska pošta (e-mail) je servis interneta i intraneta, koji omogućava slanje i primanje poruka ili pisama. Ime dolazi kao analogija tradicionalnoj pošti, gdje poštansko sanduče zamjenjuju serveri, na kojima se e-pošta "čuva" dok je korisnik ne preuzme. Klijenti elektronske pošte uključuju uređivač teksta (e-mail klijent) za sastavljanje poruka čijom primjenom se poruka priprema za slanje. Pripremljenim porukama mogu se dodati priključci (Attachment) u obliku različitih formata datoteka. Poruka se šalje primaocu na temelju njegove adrese elektronske pošte. Poruka se može poslati jednom ili više primalaca odjednom, zbog čega je e-mail vrlo zgodan način komunikacije. Poslate poruke se čuvaju u elektronskom poštanskom sandučetu primaoca, koji se nalazi na serveru, sve dok se primalac ne poveže na mrežu (Internet) i dok ne preuzme poruke na svoj računar. Nakon čitanja, poruka se može sačuvati u obliku tekstualne datoteke ili se može odštampati, obrisati ili proslijediti na druge e-mail adrese. Gotovo svi pružaoci internet usluga (internet provajderi) u svojoj ponudi imaju i e-mail servis. Outlook Express je Microsoft-ov program za prijem i slanje privatnih poruka, zvanih e-mail (elektronska pošta). Dolazi standardno u paketu sa Windows operativnim sistemom, ili u paketu Microsoft Office. Program može raditi sa više naloga (e-mail adresa) i više servera (vladars.net, teol.net...), ali po tehnologiji (one-at-a-time) jedan po jedan, po rasporedu koji korisnik zada u podešavanjima. Posjeduje mogućnost kreiranja poruke, čitanja pristiglih poruka, čitanja poslatih poruka, obrisanih poruka... Za prenos elektronskih poruka koristi se SMTP protokol. Za prenos poruka od mail servera do računara korisnika koriste se dvije vrste protokola, IMAP i POP. Kreiranje poruke može biti zanimljivo, pošto možete slati fotografije, video zapis, ili bilo koju vrstu fajla, bilo koje ekstenzije.

180


MODERNA UPRAVA

Kako izgleda zaglavlje e-mail poruke Svaka poruka je precizno oblikovana (tj. definisan je format kako treba da izgleda svaka e-mail poruka). Poruke se sastoje od zaglavlja i tijela (header i body). Praktično svaka poruka ima sljedeća zaglavlja: • From: e-mail adresa pošiljaoca, • To: e-mail adresa primaoca, • Subject: kratak naslov poruke (predmet poruke), • Date: vrijeme slanja poruke (lokalno, na računaru sa koga se šalje). Sljedeća zaglavlja su moguća (ali ne nužna): • Cc: carbon copy, tj. kome se poruka prosljeđuje na uvid (kopija poruke), • Bcc: blind carbon copy, poruka se prosljeđuje na uvid, ali tako da to ni primalac

poruke ni njene kopije ne znaju,

• Received: informacija koju generiše e-mail poslužilac, služi za praćenje, • Content-Type: kako poruka treba da bude prikazana, najčešće je to MIME tip, • Reply-To: e-mail adresa na koju treba odgovoriti (ako se razlikuje od one u To:

zaglavlju),

• References: identifikacioni broj poruke, i poruke čiji je ova poruka odgovor,

itd..., • In-Reply-To: identifikacioni broj poruke čiji je ova poruka odgovor.

Kreiranje sopstvenog e- mail naloga na računaru E-mail adresa može biti službena i privatna. Službenu adresu će vam dodijeliti unutar vaše firme a privatnu možete dobiti odlaskom do najbližeg internet provajdera (npr. Teol, i otvaranjem naloga u koji je uključena i jedna e-mail adresa). Treba napomenuti da postoje i besplatni e-mail servisi koji omogućavaju veliki prostor za poruke, a kao preporuka jednog takvog servisa naveo bih www.gmail.com Sad kad imamo e-mail adresu, npr. službenu, moramo znati kako je podesiti na našem računaru. Uradićemo ovo u osam koraka, kako bi svako mogao naučiti ovu proceduru:


181

MODERNA UPRAVA

1. Otvorimo e-mail klijent (Start – Programs – Outlook Express)

2. Tools – Accounts (Na ovom mjestu ćemo da upišemo parametre našeg e-mail naloga)

3. Mail – Add – Mail

182


MODERNA UPRAVA

4. Unesemo ime i prezime i kliknemo Next

5. Na sljedećem ekranu upišemo našu e-mail adresu i kliknemo Next


183

MODERNA UPRAVA

6. Upišemo POP3 i SMTP koji smo dobili od administratora veb servera Vlade i kliknemo Next

7. Upišemo naše korisničko ime i lozinku koju nam je takođe dostavio naš administrator

184


MODERNA UPRAVA

8. Proces kreiranja e-mail naloga je završen, kliknemo Finish i spremni smo za prijem i slanje poruka

Slanje i primanje elektronske pošte 1. Slanje pošte: Otvorimo Outlook Express – u gornjem lijevom uglu kliknemo na veliko dugme Create Mail – Odmah potom otvara se nam se forma za unos nove e-mail poruke


185

MODERNA UPRAVA

2. Unosimo podatke

3. Ubacivanje Word dokumenta u tri koraka

Korak 1.

Korak 2.

Korak 3.

186


MODERNA UPRAVA

Vidimo da je dokument postavljen u e-mail poruku i spreman za slanje. Postupak se ponavlja ukoliko je potrebno ubaciti novi Word ili neki drugi dokument ali treba voditi računa o tome da čitava e-mail poruka ne smije biti prevelika (maks. 10 MB). Primanje e-mail poruka Nakon otvaranja Outlook Express-a dovoljan je klik na dugme Send and Receive kako bismo primili sve poruke, i posao je završen.

Executive Summary E-mail is a very useful and powerful tool in business world. It is almost impossible to imagine a modern manager today who does not use the Internet and email. E-mail is used in business world for scheduling meetings, sending memos and different documents within companies and to external partners. Within an e- mail message you can send different file types (multimedia files, Word, Excel, Access, Powerpoint documents). E- mail is often used for marketing purposes. It should be said here that this has its negative side, because we often get a lot of advertisements together with so called "junk mail " or "spam", which is useless mail just like the one we find in our mail boxes. The difference is that with junk e-mail there is a danger of computer viruses and different content which can damage our computer. Republika Srpska / Agencija za državnu upravu

187

MODERNA UPRAVA

188


MODERNA UPRAVA

UPUTSTVO AUTORIMA Časopis "Moderna uprava" objavljuje naučne i stručne radove, kao i osvrte o najaktuelnijim događajima u vezi sa reformom i modernizacijom javne uprave u Republici Srpskoj, BiH i šire. Priprema rukopisa – članka za štampu je veoma važna, zato molimo autore i naše saradnike da se pridržavaju ovih uputstava: -

-

rukopis mora biti pripremljen na računaru u novinskom proredu, veličine slova 12 tačaka, tipa slova "Times New Roman" u ćiriličnom kodnom rasporedu; naslov članka treba da je jasan, sažet, i da se iz njega vidi osnovna misao vodilja o kojoj se raspravlja; uz naslov članka navesti ime i prezime autora, naučni i stručni stepen, naučno ili stručno zvanje (naravno, ako ga autor ima), puni naziv ustanove u kojoj radi, naziv radnog mjesta, kao i prijedlog za kategorizaciju članka (stručni rad, pregledni članak, prethodno saopštenje, osvrt, prikaz ili slično); obavezno priložiti apstrakt, koji treba da sadrži kratak presjek sadržaja o kojem će se govoriti, kao i cilj rada; obim rada, kao pravilo, ne treba prelaziti devet kucanih stranica; rukopis predati u dva jednaka primjerka, kao i u elektronskom obliku (na disketi ili na elektronsku adresu redakcije), rubrike u časopisu "Moderna uprava" u kojima se mogu objavljivati radovi – prilozi su: a) Aktuelna tema broja, b) Dobre prakse uprave, c) Reforma javne uprave i edukacije, d) Predstavljanje određenog organa uprave (putem intervjua sa rukovodiocem), e) Iskustva razvijenih zemalja, f) Sudska praksa, g) Pogledi i mišljenja, h) Osvrt, i) Prikazi.

Redakcija časopisa vrši izbor radova i priloga. U obzir dolaze samo oni tekstovi koji do tada nisu nigdje bili objavljeni, a radovi autora se neće vraćati. Redakcioni odbor


189

Časopis-Moderna uprava broj1

Recommend Documents