Amorim - BR e Os Novos Conceitos Globais Hemisféricos de Segurança

Segunda rodada de debates: conceitos de defesa e segurança, implicações para a ação externa e interna do Governo O Brasil e os novos conceitos globais e hemisféricos de segurança elso !" #" $morim

Introdução Ao participar desta oportuna iniciativa do Ministério da Defesa, pretendo concentrar-me no exame dos conceitos de defesa e segurança, atualmente em pauta, de maior relevância para a ação externa do Brasil. ivemos ivemos so! o impacto das grandes interrogaç"es #ue surgiram, primeiramente, dos atentados de $$ de setem!ro de %&&$, e, mais recentemente, da intervenção militar e ocupação do Ira#ue. 'ão creio (aver exagero ret)rico na afirmação do *ecret+rio-eral das 'aç"es nidas, ofi Annan, em seu recente discurso / 0III Assem!léia-eral das  'aç"es nidas. nidas. 1stamos diante de uma encru2il(ada. encru2il(ada. 1ste pode ser um momento não não menos decisivo #ue o de $345, #uando as 'aç"es nidas foram fundadas6...7. 8recisamos decidir se podemos continuar com as !ases então acordadas ou se mudanças radicais se fa2em necess+rias. 1 não podemos nos es#uivar das #uest"es so!re a ade#uação e a efic+cia das regras e instrumentos / nossa disposição9 Adoto como ponto de partida para min(as reflex"es as tr:s categorias de preocupaç"es mencionadas por ofi Annan, Annan, em seu esforço de s;ntese dos principais dilemas da atualidade no campo da pa2 e segurança internacionais. internacionais. *ão #uest"es #ue tra2em / tona um conrata-se de um desafio direto / credi!ilidade do ?onsel(o de *egurança das 'aç"es nidas, #ue excetuadas as situaç"es situaç"es de auto-defesa previstas previstas pelo Artigo 5$ da ?arta da @' detém a responsa!ilidade primordial pela autori2ação do uso leg;timo da força para a manutenção da pa2 e segurança internacionais. Annan Annan tem em mente não s) a 1stratégia de *egurança 'acional adotada pelo overno Bus( em %&&%, mas tam!ém a  possi!ilidade de #ue outros 1stados 1stados sigam posturas posturas semel(antes. semel(antes. Deixando claro seu seu deserata-se de definir se a resposta internacional a tais ameaças se dar+ por intermédio de regimes informais e de  participação limitada, como a 8roliferation *ecurit *ecurit Initative, proposta pelos pelos 1A, ou se é poss;vel capacitar o sistema multilateral de segurança coletiva das 'aç"es nidas

 para lidar com essas situaç"es. Annan posiciona-se claramente em favor deste Cltimo curso de ação, e associa a revisão dos instrumentos de ação do ?onsel(o / #uestão da ampliação desse )rgão, com vistas a torn+-lo mais 9representativo da comunidade internacional e das realidades geopol;ticas de (orata-se, antes, de uma !alança conce!ida como estruturalmente dese#uili!rada em favor dos 1A. Aos pa;ses nuclearmente armados é recon(ecida a capacidade de dissuasão #ue os (a!ilitaria a re-e#uili!rar o ratado de 'ão-8roliferação 'uclear 6>'87, soma-se o cumprimento insatisfat)rio por Jas(ington e demais pot:ncias oficialmente nucleares 6HCssia, ?(ina, =rança e Heino nido7 das o!rigaç"es de desarmamento contidas no tratado em desconsideração /s exig:ncias reforçadas #ue se adotaram, por consenso, na ?onfer:ncia do >'8 em %&&&. Mais do #ue nunca, parece claro #ue a perman:ncia dos arsenais dos cinco pa;ses recon(ecidos pelo >'8 como nuclearmente armados seguir+ constituindo um forte est;mulo / proliferação, se
formação de #ual#uer aliança militar para fa2er frente aos 1A isoladamente ou / @>A'. @ Cnico proA', como veremos na se#:ncia. Isto não significa #ue o poderio militar norte-americano deixar+ de enfrentarL 6a7 limitaç"es, so!retudo em 2onas de influ:ncia de outros atores de peso 6como ocorre, por exemplo, em relação / ?(ina na #uestão nuclear norte-coreana7 6!7 desafios de dif;cil  previsão e contenção, como os do $$K3, por meios e modos até mesmo rudimentares 6c7  provaç"es no terreno, como as da ocupação do Ira#ue, de elevados custos pol;ticos e econFmicos. A experi:ncia ira#uiana tra2 para o de!ate internacional 6independentemente de suas repercuss"es internas nos 1A7 não s) a #uestão dos méritos e motivaç"es da pr)pria intervenção, como a da via!ilidade, a médio e longo  pra2o, da estratégia de segurança norte-americana. EEE Direito de inger:ncia, responsa!ilidade de proteger, segurança (umana @ conceito de direito de inger:ncia #ue despontou com intensidade no in;cio dos anos 3&, perdeu alguma proemin:ncia ap)s o $$K3, sem (aver desaparecido da agenda internacional. 'ão resta dCvida, porém, de #ue o de!ate em torno das c(amadas intervenç"es (umanit+rias passou para o segundo plano aos ol(os dos 1A e da @>A', se comparado com a atenção conferida ao terrorismo e / proliferação de armas de destruição em massa.  'ão o!stante, vale notar a ela!oração #ue a#uelas teses mereceram no discurso #ue o ?(anceler da =rança pronunciou, em março Cltimo, no prestigioso Instituto de 1studos 1stratégicos, em 0ondres%. Domini#ue de illepin assinala #ue a uerra do olfo teria a!erto camin(o / consolidação do droit dingérence (umanitaire, #ue  segundo sustenta  teria motivado as operaç"es de pa2 da @' na *om+lia, Naiti, Huanda, B)snia, >imor 0este e *erra 0eoa. 1ntretanto, o pr)prio Ministro franc:s recon(ece #ue os limites do conceito de inger:ncia (umanit+ria foram progressivamente aparecendo, em função das cr;ticas so!re sua parcialidade formuladas por pot:ncias emergentes*inteti2ou-as o ?(anceler da seguinte maneiraL 8or #ue engaA' no ossovo foi particularmente pol:mica. Mesmo tendo sido, em sua opinião, uma empreitada leg;tima e um :xito pol;tico, a operação ocasionou profundas diverg:nciasL alguns nela viram um primeiro exemplo de um direito costumeiro de intervenção (umanit+ria sem um mandato da @' outros 6como ele, illepin7 viram, ao contr+rio, uma exceção, #ue se aca!ou
a de #ue a so!erania estatal implica responsa!ilidade, recaindo so!re o 1stado a responsa!ilidade primeira pela proteção da nação. A segunda, a de #ue, #uando a nação estiver sofrendo serious (arm, como resultado de guerra civil, insurg:ncia, repressão ou state failure, e o 1stado não se dispuser ou for incapa2 de pFr fim a essa situação, o  princ;pio da não-intervenção cederia passo a uma responsa!ilidade coletiva da comunidade internacional de oferecer proteção, se necess+rio, até mesmo pela coerção. A seção do relat)rio mais #uestion+vel é a #ue se refere / #uestão de #uem decide se deve ou não (aver intervenção. ?on#uanto a autoridade do ?onsel(o de *egurança das  'aç"es nidas não seA', 8roliferation *ecurit Initiative, ata#ue preventivo *e !em o terrorismo e a proliferação de armas de destruição em massa se ten(am erigido no principal foco dos 1A no p)s-$$K3, <+ constavam (+ anos de diversas iniciativas norte-americanas, como a da reformulação, em $333, do conceito estratégico5 da @>A', aprovada por ocasião do cin#enten+rio da aliança. 1ntre as inovaç"es 6e temer+rias reafirmaç"es da contri!uição Cnica conferida pelas armas nucleares, tidas como essenciais para preservar a pa27, registre-se a ampliação dos motivos #ue podem A'. *egundo o novo conceito estratégico, a segurança dos aliados passou a ser afetada por riscos de nature2a mais ampla, nãomilitares, multidirecionais, de dif;cil previsão. *ão apontados, entre estes, o terrorismo, proliferação de armas de destruição em massa, crime organi2ado, conflitos étnicos, a!usos de direitos (umanos, fluxos migrat)rios incontrolados, atos de sa!otagem e até mesmo a interrupção dos fluxos de recursos vitais. 8ara além dos contornos do documento de $333, o $$ de setem!ro despertou na @>A' am!iç"es #uase #ue ilimitadas. ?onforme assinalaS o diretor de planeratado de Jas(ington 6#ue estipula a o!rigação

 !+sica de autodefesa coletiva7 representou um fato inédito, inclusive por decorrer de reação a ata#ue por agentes não-estatais. 8ara todos os efeitos pr+ticos, o terrorismo  passou da categoria de risco para transformar-se em uma missão de permanente com!ate 6ofensivo, se necess+rio7 da aliança transatlântica. ?omo !em sentenciou uma analistaT, a @>A' transforma-se de uma organi2ação de defesa coletiva, no sentido cl+ssico e militar do termo, em uma organi2ação mais !em de segurança coletiva. Dif;cil compati!ili2ar o novo conceito da @>A' com a compet:ncia exclusiva e leg;tima #ue, nessa matéria, detém o ?onsel(o de *egurança das 'aç"es nidas. @ deslocamento de tropas de pa;ses mem!ros da @>A' para o Afeganistão foi o  primeiro caso de ação fora da +rea tradicional de preocupação da aliança, muito além,  portanto, de seu entorno geogr+fico, como nas operaç"es reali2adas na ex-Iugosl+via. ?omo disse um 1m!aixador A' 6curiosamente, o da =rança7, orres :meas de 'ova UorR, ruiu uma longa controvérsia #ue existia na aliança so!re as operaç"es fora da +rea. A ação no Afeganistão reforçou, ademais, a concepção norte-americana da @>A' como uma caixa de ferramentas 6tool!ox7, da #ual são formadas, pelos 1A, coali2"es ad (oc, segundo conveni:ncias pol;ticas e capacidades militares espec;ficas para cada operação. 1ssas mudanças foram consolidadas em novem!ro de %&&%, #uando se reali2ou, em 8raga, a primeira cCpula da @>A' depois do $$K3. Ainda (avia então coesão pol;tica entre os mem!ros, a!alada meses depois, com as cis"es #ue o conflito no Ira#ue  provocou nas relaç"es entre os 1A, por um lado, e =rança e Aleman(a, por outro  as #uais não c(egaram, contudo, a afetar a implementação das decis"es tomadas na capital tc(eca. aleria ressaltar a criação de uma =orça de Hesposta da @>A', com capacidade de deslocamento r+pido nos mais diversos terrenos e situaç"es. A ela estar+ integrado o  primeiro !atal(ão capacitado para operaç"es contra armas de destruição em massa, o #ual, estima-se, dever+ estar operacional em %&&4. Desdo!ramento recent;ssimo, fora do âm!ito da @>A', é a 8roliferation *ecurit Initiative, de iniciativa dos 1A, #ue prev: a criação de um regime informal na +rea da 9contra-proliferação9. V diferença dos demais existentes, esse regime dispor+ de capacidade operacional militar, voltada para a interceptação de carregamentos mar;timos, terrestres e aéreos #ue supostamente conten(am armas de destruição em massa, tecnologias e e#uipamentos relacionados a m;sseis, além de outras tecnologias. A mais recente rodada de negociação, envolvendo $$ pa;ses, ocorreu em 8aris, em setem!ro. 1st+ prevista uma série de exerc;cios, tendo sido reali2ado o primeiro, o 8acific 8rotector. Ante o car+ter su!
aç"es preventivas do ?onsel(o. Aparentemente, a idéia enfrentaria resist:ncias de parte dos 1A, #ue se estariam opondo a #ue o ?onsel(o de *egurança ad#uira novas responsa!ilidades em !ases permanentes. ma palavra, por fim, so!re a noção de ata#ue preventivo contida na nova 1stratégia de *egurança 'acional norte-americana. >rata-se de uma visão !aseada no #ue denominei multilateralismo acess)rioW, pois, de fato, se a caracteri2ação do perigo #ue  imes 3, diante da falta de provas para a acusação de #ue o Ira#ue possu;a armas de destruição em massaL *e a informação de intelig:ncia e a avaliação de risco são incompletas - e #uando não o sãoO, us+-las como  !ase para a guerra preventiva enseIAH Dentro de duas semanas ter+ lugar, no âm!ito da @rgani2ação dos 1stados Americanos, a ?onfer:ncia 1special de *egurança, #ue decorre de um c(amado3 / reflexão so!re a segurança (emisférica, desenvolvida desde $33$. A aus:ncia de tens"es regionais ou de  preocupaç"es com conflitos de nature2a cl+ssica, inter-estatal, foi um dos fatores #ue levaram a #ue o foco das atenç"es se voltasse para o agravamento de outros aspectos ou temas não tradicionalmente relacionados a #uest"es de segurança. A ?onfer:ncia prop"e-se a rever conceitos #ue pautaram o relacionamento interamericano nos Cltimos S& anos, no contexto do com!ate ao na2ifascismo e,  posteriormente, ao comunismo, per;odo este em #ue prevaleciam a!ordagens e doutrinas como as das 9escolas da segurança nacional9 e da 9contra-insurg:ncia9. 8retende-se, assim, consolidar, pela primeira ve2, em um documento a ser adotado pelos Q4 pa;ses do (emisfério, um enfo#ue multidimensional de segurança, #ue englo!e desde o aspecto da defesa tradicional até as c(amadas novas ameaças. 1ntre estas são mencionadas, no pro
#ual serviu de fonte de inspiração para as formulaç"es adotadas posteriormente nas  'aç"es nidas. Além disso, os conceitos de segurança surgidos no p)s-uerra =ria e no  p)s-$$K3, o novo perfil assumido pela @>A' e outras das iniciativas a #ue acima nos referimos aguçaram sensi!ilidades e resist:ncias / incorporação, no contexto (emisférico, de conceitos assemel(ados para o tratamento das novas ameaças, por mais preocupantes #ue elas ser;plice =ronteira7, artigos e declaraç"es de funcion+rios e oficiais de alta  patente, #ue, a t;tulo pessoal ou não, defendem a necessidade de envolvimento das =orças Armadas em atividades #ue escapam de suas funç"es tradicionais. @utra #uestão pol:mica é a da revisão do papel da Xunta Interamericana de Defesa 6XID7, proposta pelos 1A e ?anad+. 1sses dois pa;ses deseam!ém controversa é a #uestão da atualidade ou não do >ratado Interamericano de Assist:ncia Hec;proca 6>IAH7. Apesar dos #uestionamentos so!re sua validade, desde a uerra das Malvinas, foi o >IAH um dos motivos #ue inspiraram o processo de rediscussão do sistema interamericano de segurança. *ua invocação pelas 8artes no p)s$$K3 6por iniciativa do Brasil7 e sua denCncia pelo México, em %&&%, apenas acirraram a discussão so!re o futuro do instrumento. @ México, como pa;s-sede da ?onfer:ncia, não (avia inclu;do refer:ncia ao >ratado no proampouco so!re o >ratado de *oluç"es 8ac;ficas 68acto de Bogot+7, em vigor para $$ 1stados da @1A 6Brasil7. 8or iniciativa do 8eru, com o co-patroc;nio do Brasil, foi inclu;do par+grafo no sentido de recomendar ao ?onsel(o 8ermanente #ue inicie um processo de avaliação do >IAH e do 8acto de Bogot+. *eIAH. EEE ma visão !rasileira ma percepção #ue se tem no Brasil, pelo menos fora dos redu2idos c;rculos  profissionais e especiali2ados, é a de #ue desdo!ramentos na +rea da segurança internacional pouco nos di2em respeito. V#uela percepção se associa a noção, amplamente disseminada, de #ue dificilmente nos envolveremos em confronto com uma grande pot:ncia militar. >ampouco se cogita de um conflito com um pa;s vi2in(o. Isso não significa #ue possamos prescindir de uma capacidade militar de dissuasão, como tam!ém de repulsão e preparo para defesa e resist:ncia contra ameaças externas. ?a!e ao plane
@s nexos intr;nsecos entre pol;tica externa e defesa t:m particular relevância no caso de um pa;s como o nosso, #ue tem logrado viver em pa2 com todos os seus vi2in(os (+ mais de cento e trinta anos. Da pol;tica externa provieram proemos, ademais, assumido liderança em v+rias iniciativas nos foros multilaterais em #ue se tratam das #uest"es da segurança, do desarmamento e da não-proliferação. Hefiro-me, entre outras, /s iniciativas de criação de uma Yona de 8a2 e ?ooperação no Atlântico *ul e de declaração do Nemisfério *ul como Yona 0ivre de Armas 'ucleares. 1m seguida a nossa adesão ao >ratado de 'ão-8roliferação 'uclear, participamos ativamente da coali2ão da 9'ova Agenda9, #ue teve papel decisivo no programa concreto de medidas para o desarmamento nuclear adotado pela ?onfer:ncia de %&&&. @ Brasil !eneficia-se de uma proodos esses fatores nos levam a tra!al(ar em torno de uma agenda pr)pria de  preocupaç"es da América do *ul. ma América do *ul ainda mais unida e coesa poder+ afinar posiç"es e mel(or refutar conceitos e iniciativas #uestion+veis. 8ouca aplica!ilidade terão em nossa região pretextos #ue costumam em!asar veleidades intervencionistas, se fortalecermos nossos mecanismos de concertação regional. >ais mecanismos v:m contri!uindo, com efeito, para reforçar nossa teia de pol;ticas, interesses e valores comuns, entre os #uais os da consolidação da democracia, do respeito aos direitos (umanos e do desenvolvimento sustent+vel com
força. N+ #ue recon(ecer #ue, em situaç"es extremas, o recurso / ação militar ven(a a  emos dCvidas, tam!ém, so!re a noção de segurança (umana. =osse ela incorporada em um instrumento internacional -- ainda assim, não de segurança --, teria de ser explicitada e, so!retudo, vinculada / noção de direito ao desenvolvimento. Deveria, nesse sentido, incorporar os pontos de vista dos pa;ses em desenvolvimento, de modo #ue, no topo de uma agenda de ação, figurassem os anseios da maior parte da (umanidade, como o acesso a medicamentos, condiç"es mais am!ém no Brasil estão claramente definidos, na ?onstituição, os papéis das =orças Armadas e da forças policiais.  'ão o!stante, as reservas #ue nutrimos em relação a determinados conceitos de segurança não nos devem impedir de assumir plenamente nossas responsa!ilidades em face de fenFmenos #ue afetam nossa região, como a criminalidade e a viol:ncia ur!ana, enfrentando-as com determinação. Devemos superar pol:micas estéreis em torno da escol(a entre associar ou dissociar as =orças Armadas das tarefas policiais ou de segurança pC!lica. >rata-se, antes, de discutir -- com o pleno envolvimento das instituiç"es do 1stado e das entidades da sociedade civil -- as modalidades de interação e cooperação #ue #ueremos esta!elecer e #ue, como se sa!e, <+ existem e t:m sido implementadas no Brasil, até por dispositivo constitucional, na forma de apoio log;stico, de intelig:ncia e operacional, sem #ue isso ten(a implicado desvio em relação / missão  prec;pua das =orças Armadas ou pre
assuntos de defesa e de segurança, e, nesse sentido, tem apoiado a manutenção da Xunta Interamericana de Defesa como )rgão de assessoramento técnico-militar da @1A, sem funç"es operacionais. 1stamos dispostos a discutir uma eventual nova estrutura para a XID e a definir mais nitidamente seu v;nculo ra!al(o para a Hepressão da ?riminalidade e do >errorismo. 'a agenda da primeira reunião, figuraram temas como a agili2ação do intercâm!io de intelig:ncia, cooperação em investigaç"es criminais, cooperação r;plice =ronteira entre o Brasil, Argentina e 8araguai. Inexistem, até o momento, elementos compro!at)rios da presença ou financiamento de terroristas a partir da#uela região. 'ão podemos permitir #ue a >r;plice =ronteira continue sendo apontada como celeiro de terroristas. A vinculação #ue por ve2es se fa2 entre atividades terroristas e a  presença de comunidade de origem +ra!e na região é particularmente perniciosa e contraproducente. *omos uma sociedade multiétnica e multicultural  a exemplo, ali+s, de todas as sociedades do (emisfério  e repudiamos acusaç"es fundadas em  preconceitos étnicos ou religiosos. 1nfim, na +rea propriamente de defesa, vale su!lin(ar a utilidade de mecanismos como os rupos Bilaterais de Defesa, #ue esta!elecemos com Argentina, Bol;via, ?(ile, 8eru e ruguai. ?om a ?olFm!ia, foi assinado, em
Ministros da Defesa da América do *ul. 'essas condiç"es, em!ora ainda distante, não ten(o dCvida de #ue a integração na +rea de defesa entre os pa;ses sul-americanos este(e Hesponsi!ilit to 8rotectL Heport of t(e International ?ommission on Intervention and *tate *overeignt9, Ministr of =oreign Affairs, @ttaGa, Decem!er %&&$. 4 >(e Numan *ecurit 'etGorR 6(ttpLKKGGG.(umansecuritnetGorR.orgKmenu-e.p(p7.

5 >(e Alliances *trategic ?oncept, approved ! t(e Neads of *tate and overnment  participating in t(e meeting of t(e 'ort( Atlantic ?ouncil in Jas(ington D.?. on %Qrd and %4t( April $333. S H(le, Mic(ael, Defense and *ecuritL 'A>@ taRes on neG tasRs, 1uropean Affairs, Jinter %&&Q. T Higgle, *(aron, >(e relevance of 'A>@L a discussion G(ose time (as come, 'A>@  'otes, ?enter for 1uropean *ecurit and Disarmament, Marc( %&&%. W Amorim, ?elso, Multilateralismo acess)rio , Hevista 8ol;tica 1xterna, vol. $$, nr. Q, de2em!ro-imes, >(e failure to find Ira#i Geapons, %S *eptem!er %&&Q. $& @ ?ompromisso de *antiago e a Henovação do *istema Interamericano, de $33$, deu in;cio ao processo de discussão no #uadro da @1A so!re segurança (emisférica / lu2 das novas circunstâncias mundiais e regionais. Dando seguimento, em $335, reali2ou-se, tam!ém em *antiago, ?onfer:ncia Hegional so!re Medidas de =ortalecimento da ?onfiança e da *egurança. A idéia e o mandato de convocar a ?1* derivaram da *egunda ?Cpula das Américas, #ue teve lugar em *antiago, em $33W, e foram reforçados, mais recentemente, pela \\\II Assem!léia-eral da @1A 6Bar!ados, %&&%7, da #ual emanou a Declaração de BridgetoGn  A!ordagem multidimensional da segurança (emisférica. $$ 0ula da *ilva, 0ui2 In+cio, Discurso no almoço oferecido aos formandos do Instituto Hio Branco, Bras;lia, $3 de setem!ro de %&&Q. $% 1ssa opinião pFde ser col(ida em encontro #ue com o 8rofessor Huggie manteve, em fins de setem!ro, o *ecret+rio de 8lane