A Politica Urbana Em Sao Paulo

Prefeitura Municipal de São Paulo

A política urbana em São Paulo: experiência exper iência e projetos

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Desenv olvimento Urbano

Gestão 2013—2016 2013—2016

Prefeitura Municipal de São Paulo

A política urbana em São Paulo: experiência e projetos

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Desenvolvimento Urbano

Gestão 2013—2016 2013—2016


Sumário 05

Apresentação

07

Compreender a cidade e construir premissas

09

Protagonismo e desafios das cidades no contexto mundial

13

As desigualdades socioterritoriais

20

Conflito e função social da cidade

26

A produção do espaço e as dinâmicas imobiliárias

33

Uma estrutura institucional para o planejamento participativo

35

Participação e inovação como método de governo

43

Informações abertas e monitoramento da política urbana

54

Reestruturação da administração para novos desafios

67

Sistema de planejamento: instrumentos e ações para transformar a cidade

72

Revisão participativa do Marco Regulatório

105

Estruturação metropolitana

107

Rede de estruturação

110

Rede de equipamentos públicos

111

Rede de espaços públicos

117

Bordas da cidade

123

Considerações finais

128

Créditos

3


5

Apresentação

Cidades são construções históricas onde coexistem distintas temporalidades. Uma gestão política deve enfrentar tanto as urgências do presente como estruturar ações que visem o médio e o longo prazo. A política urbana, em particular, é responsável pela complexa tarefa de empreender ações que transcendam o restrito tempo de uma gestão municipal. A consciência da cidade enquanto processo histórico exige do gestor público uma visão de futuro e a formulação de pactos que estruturem políticas de Estado. Nesse contexto, coube à gestão 2013-2016 a revisão participativa do Marco Regulatório de toda a política urbana do município, composto pelo Plano Diretor Estratégico, Lei de Zoneamento, Código de Obras, Planos Regionais, leis e decretos complementares. Esse marco legal, devidamente coeso e articulado, representa um pacto da sociedade pelas formas de gestão da cidade pelos próximos 16 anos, perpassando vários mandatos políticos futuros. Uma significativa efervescência social marcou o período, caracterizada pela eclosão de movimentos e ativismos que trouxeram à agenda urbana o aprofundamento da discussão sobre as formas de uso da cidade. O debate emblemático sobre a Avenida Paulista estar aberta ou fechada aos domingos e feriados não deve ser entendido como uma mera questão semântica. Em essência, enfrenta a disputa sobre os valores que a população deseja para a democratização dos seus espaços públicos e pela qualificação da sua vida cotidiana na cidade.

Passados quatro anos de gestão, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) elaborou um conjunto de publicações para registrar o momento de reflexão e de ação sobre a política urbana municipal. Os três primeiros volumes dessa coleção destacaram processos de trabalho específicos e estruturantes na configuração de uma visão compartilhada sobre a cidade (O Arco do Futuro na São Paulo de hoje; Espaços públicos e a cidade que queremos; e Território CEU: Rede de equipa mentos e espaços públicos), em versão

impressa e digital (disponíveis em: http:// gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/). O presente e quarto volume, “A política urbana em São Paulo: experiência e projetos”, vem completar a coleção, fazendo um balanço abrangente das ações da SMDU. Trata-se de um relato que enfatiza o processo de construção coletiva da política urbana no período, destacando as premissas e hipóteses de trabalho, a construção de um amplo processo participativo e democrático e os aspectos estruturantes dos planos e projetos urbanos realizados no período. Essa coleção foi realizada ainda sem o distanciamento necessário para um balanço crítico. Seu propósito, no entanto, está em oferecer a todos os que estão compromissados com o processo de construção de São Paulo a oportunidade de se referenciarem na história recente para fortalecerem um projeto futuro de cidade. Fernando de Mello Franco Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano



7

8

A polí tica urbana em São Paulo: ex per iência e projetos

Evolução da população urbana mundial existente e projetada 1950-2050

População (em milhões) 7.000 6.338,6

6.000 5.715,4 5.000

5.058,1 4.338,0

4.000 3.571,2 3.000 2.856,1 2.285,0

2.000 1.749,5 1.350,2

1.000

1.019,5 746,5

0 1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

Fonte: United Nations. Population Division. Department of Economic and Soc ial Affairs. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision. File 19: Annual Urban Population at Mid-Year by Major Area, Region and Country, 1950-2050 (thousands) Elaboração: SMDU/Deinfo

Participação no Produto Interno Bruto Nacional Região Metropolitana de São Paulo e Município de São Paulo, 2002-2012

Região Metropolitana de São Paulo Fonte: IBGE/Seade Elaboração: SMDU/Deinfo

Município de São Paulo

2050

9


Protagonismo e desafios das cidades no contexto mundial No último quadriênio (2013-2016), a estruturação da política urbana se deu de modo simultâneo aos processos de leitura do território. Isso constituiu a base para realizar o contínuo aprimoramento dos instrumentos urbanísticos, por meio de amplos diálogos com a sociedade (que serão descritos no capítulo "Uma estrutura institucional para o planejamento participativo", neste volume). As possibilidades de leituras técnicas do território se baseiam em um amplo acervo de informações georreferenciadas (que, inclusive, foram sucessivamente organizadas e estruturadas), as quais não se sobrepõem, contudo, à importância das instâncias de participação. Ao contrário, potencializam o esforço feito no sentido de ampliar o diálogo entre a sociedade civil e o poder público, bem como de qualificar essa discussão. A metodologia para construir essas leituras partiu da concepção de cidade que vem sendo progressivamente pactuada. No processo de revisão participativa do Plano Diretor Estratégico (PDE), que inaugurou a revisão do Marco Regulatório do desenvolvimento urbano na cidade, as avaliações técnica e participativa do plano vigente (aprovado em 2002) se deram de modo concomitante e dialógico. Assim, as questões e hipóteses formuladas, que orientaram a leitura dos dados, resultaram estudos e análises que foram informados por meio do debate público, ao i nvés de apresentar um mero inventário extensivo de gráficos, tabelas e mapas. Essas questões geraram diversas iniciativas de investigação com o desafio de reestruturar o território, de implementar uma visão urbanística para a cidade que contribua na redução da desigualdade social e territorial, na mitigação dos danos ambientais e que assegure o acesso pleno à cidadania a todos os seus habitantes.

O PDE da cidade de São Paulo é constituído de três dimensões distintas, organizadas com base em seus objetivos, princípios e diretrizes: a regulação do setor privado pelas normas de ordenamento territorial; a definição das ações públicas prioritárias e estruturadoras; e o funcionamento da gestão democrática da cidade. O processo de organização desses aspectos da vida urbana, pela amplitude dos temas tratados, envolveu a tomada de decisão em relação a diferentes fenômenos da cidade, relacionados às dinâmicas de produção do espaço, da incorporação imobiliária, associados aos déficits sociais do município.

Até o ano de 2050, a expectativa é de que a população urbana mundial dobre em relação ao número atual. Essa constatação consolida o fato de que as cidades constituem a forma preferencial de organização espacial das sociedades. Embora a população rural existente no planeta e sua importância e impacto na vida humana não sejam desprezíveis, há relativo consenso de que equacionar os problemas dos assentamentos urbanos no planeta constitui um desafio prioritário. A concentração cada vez maior de “população, atividades econômicas, interações sociais e culturais, bem como seus impactos ambientais e humanitários”1 indica as possibilidades e a importância da política urbana.

O desafio de revisar o sistema de planejamento de São Paulo passa, portanto, pela leitura dos problemas estruturais da cidade – que foram conformados durante seu longo período de desenvolvimento – e pela referência aos fenômenos futuros, que não se podem prever com precisão, mas que devem ser considerados no campo das hipóteses e dos cenários possíveis. Tais fenômenos são muitas vezes determinados por dinâmicas imprevisíveis e alheias a seus territórios e, por isso, demandam a articulação de diversos níveis de análise. Em função disso, os percursos desta seção têm início com o entendimento do protagonismo da cidade no contexto mundial, passando pela leitura de processos socioeconômicos no âmbito intraurbano e criando as bases para chegar a uma visão a respeito de duas estratégias de reversão das dinâmicas perversas de reprodução da desigualdade: a articulação das ações governamentais pelo território e a estruturação do espaço urbano por meio de uma lógica reticular e matricial.

Se o PDE consolida um pacto social em torno de um projeto de cidade (e cria instrumentos para alcançá-lo), papel similar têm os Estatutos da cidade e da metrópole no nível federal e as diretrizes do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI) no nível metropolitano. No plano internacional, a Nova Agenda Urbana 2 procura situar uma visão compartilhada sobre as ações e prioridades para os assentamentos urbanos no mundo. Esse documento destaca o papel da função social da cidade de promover o acesso universal aos benefícios da urbanização, o que o PDE define em seu artigo 5º como sendo “o direito à terra urbana, à moradia digna, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao

1 The New Urban Agenda. Adopted Draft of the New Urban Agenda. Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), 20 out. 2016. Disponível em: https://habitat3.org/the-new-urban-agenda. Acesso em: nov. 2016. 2 A Nova Agenda Urbana constituiu o documento base para a 3ª Conferência das Nações Unidas sobre Habitação e Desenvolvimento Urbano – Habitat III. Ela constitui a referência para as ações e metas globais relacionadas ao Direito à Cidade. Ver mais em: http:// habitat3.org. Acesso em: nov. 2016.

10


trabalho, ao sossego, ao lazer”. 3 Essa dimensão do direito à cidade é complementada pela dimensão da participação social plural, que se relaciona com o engajamento da sociedade nas principais decisões da cidade. O acesso universal aos benefícios deve ser complementado por outra dimensão fundamental dos direitos do cidadão, que diz respeito às oportunidades de trabalho e de renda na cidade. Nesse aspecto, não há dúvida de que o município de São Paulo é abastado do ponto de vista da geração de riqueza: atualmente, calcula-se seu Produto Interno Bruto (PIB) (os dados mais atualizados são de 2013) em torno de 570 bilhões de reais. Caso esse valor fosse distribuído igualmente entre sua população, significaria cerca de 50 mil reais por habitante. 4 A magnitude dessa riqueza revela também a importância da economia urbana no plano nacional. A centralidade de São Paulo se manifesta, por exemplo, em sua participação no PIB nacional. Afinal, a cidade que ocupa uma parcela ínfima do território, com menos de 5% da população nacional, contribui com 11% do PIB brasileiro. 5 Sua importância se manifesta também na representação das escalas metropolitana (menos de 10% da população e 18% do PIB) e macrometropolitanas (15% da população e 27% do PIB nacional). Para entender essa importância, deve-se mencionar que todo o setor do agronegócio corresponde a 7,8% do PIB.

3 Trecho da Lei nº 16.050/14, que aprovou a Política de Desenvolvimento Urbano e o Plano Diretor Estratégico (PDE) do município de São Paulo. 4 Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE), 2015. 5 Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP). Infocidade. Disponível em: http://infocidade.prefeitura. sp.gov.br/index.php?cat=13&titulo=Economia. Acesso em: nov. 2016.

Esse aspecto quantitativo é acompanhado de outro qualitativo, que revela funções importantes de São Paulo nas cadeias produtivas na escala nacional. Assim, é fundamental destacar a participação dos serviços intensivos em conhecimento e tecnologia, que são essenciais para um modelo inclusivo e sustentável de desenvolvimento. 6 Na cidade de São Paulo, evidencia-se a relevância das atividades classificadas nessa categoria, uma vez que: 1. geram valor com pouca participação em termos de estabelecimentos (10%), mas respondem por 41% da massa salarial do município7 e 43% do valor adicionado; 8 2. empregam 26% da força de trabalho formal paulistana e são responsáveis por 53% dos empregados com nível superior no município; 3. estão concentradas em São Paulo com 12% do emprego e 18% da massa salarial do Brasil. Além disso, por atuarem de modo transversal na economia, desenvolvem-se como produtoras, fornecedoras e disseminadoras de insumos e de conhecimento aos processos de inovação e de aprendizagem em todos os setores.9 Outro aspecto importante diz respeito ao fato de a cidade de São Paulo ser o polo que concentra as sedes das grandes empresas, com 44% das grandes corporações no nível nacional e 41% de sua receita bruta,

6 Ver Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). The Knowledge-Based Economy. Paris, 1996. Disponível em: https://www. oecd.org/sti/sci-tech/1913021.pdf. Acesso em: nov. 2016. 7 Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2005. 8 Pesquisa da Atividade E conômica Paulista (PAEP), 2001. 9 C. Torres-Freire; A. Abdal; V. Bessa, “Conhecimento e tecnologia: atividades industriais e de serviços para uma São Paulo compet itiva”, in A. Comin; C. Torres-Freire; S. A. Kneip; T. Wissenbach, Metamorfoses paulistanas. Atlas geoeconômico do município de São Paulo. São Paulo: Unesp; Imprensa Oficial, 2012.

fato que requer olhar cuidadoso, uma vez que “A ausência na gestão pública de um olhar para a questão da chamada ‘competitividade urbana’ pode induzir perda de sedes de organizações de grande porte, com resultados significativos no longo prazo”. 10 Mas se, por um lado, a liderança econômica de São Paulo é categórica, de outro, o município coleciona indicadores sociais e urbanísticos cujo desempenho é ruim. Na comparação com outras quinze cidades brasileiras que têm mais de 1 milhão de habitantes, a capital paulista ainda apresenta dificuldades relacionadas à distribuição das riquezas produzidas (com 1,5 milhão de domicílios em 2010 com renda per capita inferior a um salário mínimo), à mortalidade infantil (com taxa de 11,7 por mil, superior àquelas verificadas em outros dez municípios da listagem) e ao combate ao trabalho infantil, o qual apresentou aumento de 28,6% entre 2000 e 2010, alcançando 4,6% das crianças entre 10 e 15 anos. Em relação às variáveis urbanísticas, São Paulo também apresenta algumas posições desvantajosas em relação a outros municípios selecionados: 4,5% de seus domicílios não têm coleta de lixo; 4,4% dos domicílios apresentam esgoto a céu aberto; enquanto 2,7% não têm acesso à iluminação pública. 11

10 H. G. Torres, “Sedes dos grandes grupos econômicos: relevância para as metrópoles brasi leiras”. 1ª Análise − Seade, n. 12, mar. 2014. Disponível em: https://www.seade.gov.br/wp-content/uploads/2014/06/ Primeira_Analise_n12_marco_2014.pdf. Acesso em: nov. 2016. 11 Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP). Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SMDU). “Liderança econômica de São Paulo não se reflete em indicadores sociais e urbaníst icos”. Informes Urbanos, n°12, São Paulo, set. 2012. Disponível em: http:// smdu. prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/pdf/24.pdf. Acesso em: nov. 2016.

11


A partir da década de 2000, a novidade marcada pelo processo mais contínuo de crescimento econômico, associada a políticas de transferência de renda e de valorização do salário mínimo teve reflexos no município, embora com algumas peculiaridades. Assim, diferentemente do que ocorreu em 80% dos municípios brasileiros, nos quais houve redução na concentração de renda, em São Paulo, o índice de Gini teve pequeno aumento, de 0,61 para 0,62.12 Apesar disso, entre 2000 e 2010, foi significativa a diminuição percentual dos domicílios em condição de pobreza em relação à década anterior nos três estratos considerados: o número de domicílios extremamente pobres diminuiu de 1,7% para 0,9%; o de domicílios pobres, de 7,4% para 4,3%; e o de domicílios vulneráveis à pobreza, de 20,9% para 14,7%. 13 Aspectos marcantes na cidade de São Paulo são a força econômica e a desigualdade social, que a colocam em diálogo com os desafios da urbanização no país e no mundo, revelando também as características da formação da cidade ao longo do século 20 e, de forma combinada, a prioridade e o potencial de sua política urbana. No entanto, do ponto de vista da formulação de políticas estruturais, essas características não podem ser percebidas contrapostas uma a outra. Ao contrário, existe clara complementaridade entre ambas, que deve ser enfatizada por um pacto social que abranja as duas dimensões. Por um lado, mesmo os estudos que partem da visão considerada or todoxa reconhe-

cem que há relação entre a desigualdade elevada e a fragilidade do crescimento, o que pode afetar as melhorias nas áreas de saúde e educação, reduzir investimentos e provocar instabilidade econômica. 14 Por outro, é importante destacar que o fortalecimento das atividades produtivas na cidade significa, além do maior número de empregos, também mais arrecadação. É importante lembrar que o Imposto Sobre Serviços (ISS) representa 54% das receitas próprias no município de São Paulo. 15 Portanto, o maior crescimento econômico significa mais receitas para investimentos sociais na cidade.

Na construção dessas premissas, procurouse elaborar uma estratégia de longo prazo que reconhece a importância do território como um projeto de organização da sociedade. Simultaneamente, isso implica aprofundar a leitura urbana no sentido de perceber que “A aparente desordem no crescimento da cidade encobre, no entanto, a organização da sociedade. Por trás dos ‘problemas urbanos’ está a vida dos habitantes da cidade, que se organiza na repartição dos benefícios do desenvolvimento e na distribuição do preço a pagar”.16

Articular dimensões distintas envolve coordenar múltiplos interesses, agentes e forças políticas, o que significa estar alinhado com uma agenda, um projeto de cidade e, o mais importante, buscar a condição de pacto social para a cidade de São Paulo, como já foi dito. Assim, a política urbana e a visão territorializada do desenvolvimento que foram construídas entre 2013-2016 procuraram se organizar com base na capacidade de encaminhar os desafios estruturais da cidade, do papel e da relevância de equacionar o funcionamento de um território estratégico para a escala nacional e articular agendas consideradas fundamentais para a vida urbana contemporânea.

12 SMDU/DEINFO a partir de IPEA/Fundação João Pinheiro/PNUD - Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2013. 13 Prefeitura do Município de São Paulo. Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano. “Persiste a alta desigualdade de renda no muni cípio de São Paulo”. Informes Urbanos, n°19, São Paulo, jun. 2014. Disponível em: http:// smdu.prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/ pdf/32.pdf. Acesso em: nov. 2016.

14 J. Ostry; A. Berg; G. Charalambos, “Redistribution, Inequality and Growth”. Staff Discussion Note, International Monetary Fund (IMF), 2014. 15 PMSP/Secretaria de Finanças (SF), 2015.

16 C. P. F. Camargo et al. São Paulo 1975: Crescimento e pobreza. São Paulo: Loyola, 1975, p. 22.

12


Composição do valor adicionado Município de São Paulo, 2013

100,00 85,82

90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00

14,18 7,72 0,01

0,00

Agropecuária

Indústria

Serviços

Administração pública

Fonte: SEADE Elaboração: SMDU/Deinfo

Indicadores urbanísticos Municípios selecionados, 2010

Porcentagem de moradores em domicílios particulares pe rmanentes no entorno dos quais

Municípios

São Paulo

Identificação

Iluminação

do logradouro

pública

Pavimentação

Calçada

Meio-fio /

Bueiro /

Rampa para

guia

boca de lobo

cadeirante

Arborização

Esgoto a

Lixo depositado

céu aberto

nos logradouros

3,3

7,6

6,9

49,3

92,5

26,3

4,4

4,5

4,5

7,0

13,4

11,3

16,8

92,6

29,8

5,6

4,9

3,6

10,3

37,9

38,8

57,0

98,1

61,1

5,2

4,9

1,9

7,4

23,3

9,0

34,6

86,3

65,1

4,2

4,2

2,1

10,4

17,3

28,1

83,8

98,5

25,1

20,0

7,8

19,7

1,2

2,1

6,8

5,3

56,0

91,6

18,4

1,6

3,0

57,3

4,5

6,7

49,1

22,8

54,4

97,8

76,0

20,6

6,5

8,0

2,7

Rio de Janeiro

17,2

Salvador

18,6

Brasília

37,9

Fortaleza

37,4

Belo Horizonte Manaus

6,8

3,8

6,1

35,7

22,7

16,6

88,8

74,5

2,9

6,2

Recife

39,9

3,0

19,9

26,6

24,9

47,3

95,8

40,9

17,6

5,8

Porto Alegre

37,0

7,4

14,7

27,6

20,8

25,6

80,0

20,3

6,3

7,1

Belém

65,9

6,2

31,1

50,1

47,7

47,5

97,4

78,8

45,0

10,6

Curitiba

6,1

0,4

2,2

12,3

2,8

47,9

90,8

11,0

0,5

2,7

Guarulhos

10,9

3,6

9,1

10,4

7,9

53,3

97,9

27,7

3,9

4,9

Campinas

12,0

2,0

11,7

14,5

12,5

41,5

95,3

11,3

6,2

4,1

São Luís

38,0

2,6

24,0

35,0

40,3

83,5

98,4

67,8

34,6

6,3

São Gonçalo

45,9

4,5

39,4

47,2

41,6

65,4

95,7

65,1

19,4

14,7

Goiânia

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010. Extraído de: Prefeitura do Município de São Paulo (PMSP). Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SMDU). “Liderança econômica de São Paulo não se reflete em indicadores sociais e urbanísticos”. Informes Urbanos, n°12, São Paulo, set. 2012.

13


As desigualdades socioterritoriais Em 2014, com a aprovação do PDE, a cidade novamente colocou a redução da desigualdade como um dos principais objetivos do planejamento de longo prazo. Isso já havia acontecido no plano anterior, de 2002, que anunciava no seu artigo 7º, como o primeiro dos seus princípios, a “justiça social e redução das desigualdades sociais e regionais” e, no artigo 8º, entre os objetivos, o de “promover a inclusão social, reduzindo as desigualdades que atingem diferentes camadas da população e regiões da Cidade”. 17 O PDE 2014 inseriu entre esses princípios “a equidade e inclusão social e territorial” a ser alcançada por meio da “redução das vulnerabilidades urbanas e das desigualdades sociais entre grupos populacionais e entre os distritos e bairros do Município de São Paulo”. No artigo 7º, que enumera os seus objetivos, também sinalizou “reduzir as desigualdades socioterritoriais”. As relações sociais em um ambiente urbano segregado e fragmentado já haviam sido analisadas e denunciadas em diferentes estudos sobre São Paulo,18 demonstradas por inúmeros indicadores sociais e referendadas novamente nas eleições de 2012, cujo lema da candidatura vencedora era derrubar o muro que separa os ricos dos pobres.19 Enfrentar esse quadro, no entanto, exigia mais do que elegê-lo como objetivo

central (embora isso seja fundamental), mas também compreender suas origens, suas múltiplas dimensões e consequências e, principalmente, os mecanismos que a perpetuam no desenvolvimento de São Paulo. Significa revelar a sua dimensão territorial − e isso é a chave para compreender o papel da política urbana. Historicamente, a trajetória de desenvolvimento do Brasil foi caracterizada por profundas desigualdades regionais. A partir de meados do século 20, a concentração da atividade industrial no município de São Paulo e seu entorno aprofundou ainda mais esse quadro, contribuindo em grande medida para o processo de urbanização da população brasileira. Como principal destino dos movimentos de migração interna, São Paulo observou intensificar-se o ritmo de crescimento demográfico acelerado que já apresentava em décadas anteriores. Desse modo, a vila que tinha 90 mil habitantes em 1890 viu sua população atingir 9 milhões apenas cem anos depois e constituiu a principal plataforma de alavancagem do processo de industrialização brasileira. 20

Marcada pelo artifício dos baixos salários como elemento de atração de capitais, esse movimento trouxe como consequência o expressivo crescimento periférico, pois coube ao trabalhador a solução para a questão habitacional, baseada em terra barata e autoconstrução. Somaram-se a isso a combinação entre a ausência de mecanismos de controle da especulação da terra urbana, o planejamento de cunho rodoviarista e a expansão horizontal e descontínua da mancha urbana. 21 O enorme afluxo de pessoas aliado à inexistência de políticas sociais de acesso à moradia que respondessem à escala do problema levou ao aumento de soluções habitacionais precárias (cortiços, favelas e loteamentos irregulares nas periferias da cidade). A ocupação dessas periferias possibilitou que enormes contingentes populacionais encontrassem uma solução de moradia que reduzia ao mínimo a necessidade de investimento tanto do poder público quanto do setor privado.

17 Lei n°13.430/2002, do Plano Diretor Estratégico, que deixou de vigorar com a aprovação da Lei n° 16.050/14. 18 Ver, entre outros: A. Sposati; D. Koga; M. Aekerman, Mapa Exclusão/Inclusão Social de São Paulo . São Paulo: PUC-SP; INPE, 1996. C. P. F. Camargo et al., op.cit., São Paulo 1975: Crescimento e pobreza. São Paulo: Loyola, 1975. 19 “Meu objetivo central está plenamente delineado, discutido e aprovado pela maioria do povo de São Paulo. É diminuir a grande desigualdade existente em nossa cidade, é derrubar o muro da vergonha que separa a cidade rica e a cidade pobre. Somos uma das mais ricas e ao mesmo tempo uma das mais desiguais do planeta.” Trecho do discurso do prefeito eleito Fernando Haddad, em 28 de dezembro de 2012.

20 Dados dos censos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), extraídos do Histórico Demográfico do Município de São Paulo. Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/historico_demografico/. Acesso em: nov. 2016.

21 Ver, entre outros: S. R. Schiffer; C. Deák, O processo de urbanização no Brasil . 2. ed. São Paulo: Fupam; Edusp, 2015; E. Maricato, Metrópole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violência . São Paulo: Hucitec, 1996.

14


Evolução da população urbana brasileira existente e projetada 1950–2050

População (em milhões) 250

200 197,5

206,2

210,2

183,3 164,6

150 141,7 110,6

100 79,7 50

53,7 33,6

0

19,5 1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Fonte: United Nations. Population Division. Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects: The 2014 Revision. File 19: Annual Urban Population at Mid-Year by Major Area, Region and Country, 1950-2050 (thousands). Elaboração: SMDU/Deinfo.

Taxa geométrica de crescimento anual Município de São Paulo, 1950–2010

Taxa de crescimento (%) 6,00 5,48 4,91

5,00

4,00

3,67

3,00

2,00 1,16 0,88

1,00

0,76

0 1950/1960

Fonte: IBGE/Censos Demográficos. Elaboração: SMDU/Deinfo.

1960/1970

1970/1980

1980/1991

1991/2000

2000/2010

15


Embora a desigualdade seja um produto histórico do modelo estrutural de desenvolvimento da cidade e mais de um terço dos paulistanos viva em assentamentos precários,22 os distritos mais bem servidos por serviços públicos, áreas verdes, empregos e infraestrutura de mobilidade tiveram sua densidade drasticamente reduzida nos últimos trinta anos. Entre 1980 e 2010, por exemplo, o bairro de Alto de Pinheiros caiu de 66 para 56 habitantes por hectare; o Itaim Bibi, de 116 para 93 habitantes por hectare; e o bairro de Pinheiros, de 118 para 81 habitantes por hectare. Por outro lado, em porções periféricas de São Paulo, as densidades praticamente dobraram (La jeado: 75 para 178; Vila Jacuí: 90 para 184; Sapopemba: 132 para 210). Por sua vez, a apropriação da renda na cidade, já bastante concentrada, agravou-se na última década. Se, em 2000, 13% da renda total era apropriada pelas cerca de 100 mil pessoas mais ricas, em 2010 esse percentual passou a ser 20%. Esse crescimento fez com que cerca de 5 milhões de pessoas, somadas, tivessem cerca da metade do percentual dos 1% mais aquinhoados: apenas 10% do bolo. 23 A ocupação dispersa de áreas cada vez mais afastadas do centro para fins de moradia, favorecida pelo fato de o ônibus ser o principal meio de transporte coletivo urbano, teve também como um de seus resultados a nítida segregação de usos que caracteriza hoje o espaço urbano de São

22 De acordo com dados do Habitasampa (http://habitasampa.inf.br), existem hoje em São Paulo cerca de 445 mil domicílios em favelas e 385 mil em loteamentos irregulares. 23 PMSP/SMDU/SEMPLA. “Persiste a alta desigualdade de renda no m unicípio de São Paulo”. Informes Urbanos, n°19, São Paulo, 2014. Disponível em: http:// smdu.prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/pdf/32.pdf. Acesso em: nov. 2016.

Paulo: concentração das oportunidades de emprego na região central e enormes bairros-dormitório na periferia. Para além das enormes deseconomias resultantes, por exemplo, do volume de viagens pendulares realizadas diariamente ou do comprometimento da qualidade de vida da população pelas horas perdidas no trânsito, o processo de ocupação não planejada das áreas periféricas teve profundas implicações ambientais e sociais, e foi responsável pelo estimulo à atividade especulativa que, nas periferias, se realiza fundamentalmente mediante a conversão de glebas rurais em loteamentos residenciais para o mercado formal ou informal. Consequente desse modelo, a crise ambiental se manifesta pelos equívocos históricos em relação à gestão dos recursos hídricos, marcados pelo desprezo em relação aos rios e aos córregos e pela ocupação indevida dos mananciais. Tão importante quanto compreender a gênese desse fenômeno é debater os mecanismos que perpetuam a desigualdade na cidade de São Paulo. Um tema fundamental, nesse aspecto, é o financiamento da política urbana. O quadro de arrecadação regressiva, em que os mais pobres pagam a maior parte dos impostos, 24 combinado com os investimentos nas áreas mais ricas da cidade, historicamente representou um mecanismo que levou ao agravamento do quadro descrito anteriormente.

24 Enquanto para as pessoas que recebem mais de 30 s.m. os impostos consomem 29% do salário, aquelas que recebem até 2 s.m. despendem 53% da sua renda com impostos. Ver IPEA, “ Receita Pública: Quem paga e como se gasta no Brasil. Comunicado da presidência, n° 22, 29 jun. 2009”. Disponível em: http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/ comunicado/090630_comunicadoipea22.pdf. Acesso em: nov. 2016.

Do mesmo modo, a dívida do município de São Paulo foi algo perverso, que drenou recursos e impediu que se ampliassem as políticas públicas e os investimentos sociais por cerca de vinte anos. A cada ano, o pagamento de juros representou 13% do orçamento municipal e, pior que isso, não significou a redução do montante inicial. Entre 2000 e 2010, o município de São Paulo gastou 22 bilhões de reais com juros, e sua dívida principal aumentou de 16,5 bilhões para 63 bilhões de reais. 25 Em 2014, o pagamento das parcelas da dívida com a União (juros, encargos e amortização) e dos precatórios somaram 5,3 bilhões de reais. Ainda mais grave é o fato de que, em sua origem, esse endividamento foi feito, em meados dos anos 1990, para dar conta de investimentos de prioridade questionável: 1. grandes investimentos viários que privilegiaram os automóveis; 2. investimentos nas áreas mais elitizadas da cidade. A renegociação da dívida com a União, realizada entre os anos de 2014 e 2015, significou expressiva redução do montante principal, preparando a cidade para ampliar seus investimentos sociais nos anos seguintes. A partir de 31 de janeiro de 2016, as novas regras passam a vigorar em decorrência da aprovação da Lei Complementar nº 151/15 e da celebração de acordo judicial entre o município e a União. Por sua vez, a aprovação do Plano Diretor deve assegurar que a gestão municipal invista no que é prioritário, ou seja, garantindo que a retomada da capacidade de investimento ocorra em conjunto com o pacto das escolhas.

25 Prefeitura Municipal de São Paulo. Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico (SF).

16


Coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita Brasil, 1976–2010

0,65 0,64 0,63 0,62 0,61 0,60 0,59 0,58 0,57 0,56 0,55 0,54 0,53 0,52 0,51 0,50 6 7 7 7 8 7 9 8 1 8 2 8 3 8 4 8 5 8 6 8 7 8 8 8 9 9 0 9 2 9 3 9 5 9 6 9 7 9 8 9 9 0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6 0 7 0 8 0 9 1 1 1 2 7 9 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 1 9 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 2 0 1 1

Fonte: IPEADATA a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Do micílios (PNAD). Extraído de: Prefeitura do Município de São Paulo. Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano. “Persiste a alta desigualdade de renda no município de São Paulo”. Informes Urbanos, n°19, São Paulo, jun. 2014. Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/pdf/32.pdf. Acesso em: 2016.

Participação dos estratos na renda total Município de São Paulo, 2000–2010

(%) 60,00 53,68 47,95

50,00

40,00

30,00 20,45

20,00 13,03 11,65

10,57

10,00

0,00 2000

1% de maior renda

10% de maior renda

2010

50% de menor renda

Fonte: IBGE, Censo Dem ográfico 2010. Elaboração: SMDU/Deinfo. Extraído de: Prefeitura do Município de São Paulo. Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano. “Persiste a alta desigualdade de renda no município de São Paulo”. Informes Urbanos, n°19, São Paulo, jun. 2014. Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/pdf/32.pdf. Acesso em: 2016.

17


1970-1980

1980-1991

1991-2000

2000-2010

Taxa geométrica de crescimento anual Distritos do município de São Paulo, 1970–2010

-4 a 0 0a4 4a8 8 a 12 12 a 25

Fonte: IBGE, 1950–2010

18


Distribuição dos empregos formais e alta e muito alta vulnerabilidade Região Metropolitana de São Paulo, 2010

Empregos formais Mais empregos Menos empregos

Índice paulista de vulnerabilidade social Vulnerabilidade muito alta Vulnerabilidade alta Vulnerabilidade média Trem Metropolitano (CPTM) Sistema viário estrutural Hidrografia

Fonte: RAIS/MTE, 2010 IPVS/Seade, 2010 0

2

5

10km

20


Conflito e função social da cidade Na seção anterior, observou-se que o padrão paulistano produziu crescimento horizontal e extensivo que, além de pressionar as áreas ambientalmente frágeis da cidade, marcou a distribuição espacial das atividades urbanas, afastando a maioria da população paulistana das oportunidades de trabalho, do lazer e dos serviços sociais. Regida por lógicas distintas em cada um dos ciclos de desenvolvimento da cidade, a formação territorial deixa suas marcas e implicações na vida urbana por longo período e, dessa forma, exige um conjunto de instrumentos para que se reverta esse processo. O que se chama de subaproveitamento da cidade situa-se entre essas características que precisam ser revertidas. Ainda que possa parecer um paradoxo ao ter como referência algumas paisagens do Centro expandido, São Paulo ainda é uma cidade predominantemente horizontal. De acordo com os dados cadastrais da Secretaria de Finanças (SF) do município, os usos horizontais ocupam 58% do total dos terrenos na cidade, 45% da área construída e 46% do total de lotes. 26 Sua distribuição, evidentemente, é heterogênea segundo os distritos de São Paulo. Predomina nas regiões periféricas, exceto por aqueles trechos nos quais houve forte produção estatal de moradias, como indica o caso emblemático da Subprefeitura de Cidade Tiradentes. Áreas com participação de lotes horizontais inserem-se também em contextos de urbanidade muito distintos, e, evidentemente, sua leitura depende da combinação com outras variáveis. De imediato, um olhar com base em um dos indicadores clássicos das análises

26 Dados de 2015 oriundos do Cadastro Territorial, Predial de Conservação e Limpeza (TPCL) mantido pela Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico (SF). Infocidade. Disponível em: http://infocidade.prefeitura.sp.gov.br/index.php?cat=17&titulo=Uso%20do%20Solo%20Urbano. Acesso em: nov. 2016.

urbanas − a densidade demográfica − mostra que há diferença substantiva entre os bairros horizontais na cidade. Assim, a situação de distritos como o de Alto de Pinheiros, cuja densidade demográfica em 2010 era de 56 habitantes por hectare, os usos horizontais ocupavam 58% de área de terreno, 45% de área construída e 46% dos lotes, é muito distinta de outras situações, como a de Ermelino Matarazzo, com densidade de 131 habitantes por hectare, no qual os usos horizontais ocupavam 60% da área de terreno, 74% da área construída e 78% dos lotes.

Densidade demográfica Municípío de Sâo Paulo, 2010

Acima de 250 hab/ha de 200 a 250 hab/ha de 150 a 200 hab/ha de 100 a 150 hab/ha de 50 a 100 hab/ha Abaixo de 50 hab/ha Hidrografia

A continuidade desse modelo − vide as tendências demográficas da cidade − acarreta alguns custos importantes para a coletividade. Visto anteriormente, o primeiro impacto, que afeta sobretudo os mais pobres, diz respeito ao padrão de uso do solo que amplia a demanda por deslocamentos de longa distância, pressionando as infraestruturas de transporte público e o nível de emissões de gases de efeito estufa.27 Portanto, pode-se analisar a distribuição espacial das densidades demográficas na cidade como sendo um indicador, se não de ociosidade, ao menos de pouca eficiência do ponto de vista de organização dos fluxos urbanos. A horizontalidade e o espraiamento refletem, portanto, o primeiro nível de subaproveitamento urbano.

27 Cerca de 80% das emissões na cidade se originam do setor de transpor te de acordo com: Prefeitura do Município de São Paulo. Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SMVMA). Inventário de emissões e remoções antrópicas de gases de efeito estufa do município de São Paulo de 2003 a 2009. São Paulo, mar. 2014. Disponível em: https:// issuu.com/svmasp/ docs/sum__rio_executivo_invent__rio_gee_. Acesso em: nov. 2016.

Fonte: IBGE, 2010 0

2

5

10km

22


Em uma segunda escala, o subaproveitamento pode ser analisado em territórios que, dada a condição geográfica (proximidade de oportunidades de trabalho, da rede de infraestrutura e de oferta de serviços públicos), poderiam ter sua ocupação intensificada. Os exemplos mais emblemáticos dessa condição são as regiões das várzeas dos rios Tietê e Tamanduateí, sobretudo os locais dispostos ao longo das orlas ferroviárias. Esses espaços foram afetados por mudanças nas formas pelas quais as atividades econômicas consomem o espaço urbano. É o caso de setores da indústria de transformação (principalmente aquelas ligadas à cadeia da indústria automobilística), que, além de sofrerem, no nível regional, um processo de “desconcentração concentrada”,28 também vivenciaram a diminuição no tamanho das unidades produtivas. Finalmente, podemos observar um terceiro nível de subutilização da cidade, que diz respeito não à escala municipal, ou à escala sub-regional, mas à do lote e do imóvel propriamente dito. Essa leitura pode ser feita, em primeira instância, por meio da análise dos dados relativos aos terrenos não edificados. Os números mostram-se expressivos: cerca de 110 mil lotes na cidade (3% do total) correspondem a nada menos do que 13% do total de área de terreno cadastrada na cidade ou 77 milhões de m�.29 Isso deve ser analisado, no entanto, de modo cauteloso, uma vez que o número obtido pode indicar variação significativa. Em primeiro lugar, pelo fato de o cadastro imobiliário municipal constituir uma fotografia de determinado momento da cidade. Assim, alguns lotes podem estar momentaneamente não edificados,

28 C. R. Azzoni, Indústria e reversão da polarização no Brasil . São Paulo: Instituto de Pesquisas Econômicas, 1986. 29 PMSP/SF. Cadastro Territorial e Predial de Conservação e Limpeza (TPCL), 2015.

no caso de uma demolição para construção posterior, por exemplo. Em segundo lugar, embora registrados e cadastrados nos registros fiscais, parte desses terrenos pode estar ocupada por assentamentos informais. De qualquer modo, mesmo con-

cidade.31 Embora apresente causas pró-

siderando essa cobertura parcial, pode-se identificar a presença ainda expressiva de lotes não ocupados na cidade.

Nesse contexto estrutural, é importante destacar que, ao longo da década de 2000, algumas tendências de ocupação do espaço urbano mostraram pequena reversão desse cenário. O exemplo mais emblemático diz respeito à Subprefeitura da Sé, cuja população voltou a crescer após trinta anos de taxas negativas de variação populacional. Se no ano 2000 a população da Sé era de 370 mil pessoas, em 2010 eram 430 mil, crescimento de 1,43 a.a. Destacam-se os distritos do Cambuci, de 28 mil para 36 mil (crescimento de 2,55% a.a.); Bom Retiro, de 27 mil para 33 mil (2,45% a.a.); e República, de 47 mil para 56 mil (1,79% a.a.). 32 Também a vacância residencial sofreu queda expressiva: de 14% para 7,5%, com destaque para a região central da cidade: nos distritos Sé e República, a taxa de vacância, em 2000, era de 39,7% e passou para 11,7%, em 2010. 33

Nessa mesma escala, é possível lançar outro olhar aos chamados domicílios vagos. Essa leitura tem como base outra fonte de informação: o censo demográfico, que também deve ser interpretado com alguma ressalva, pois se trata de um levantamento registrado pelo recenseador, com base em critérios que podem ser considerados subjetivos. Contudo, não deixa de ser expressivo que nada menos do que 7,5% dos domicílios (ou 290 mil unidades residenciais) particulares permanentes da cidade estejam vagos.30 Apesar das ressalvas, dadas as limitações de suas fontes, tais informações são indícios contundentes de que a cidade tem espaço para ocupação racional e socialmente mais justa. Essas características de ociosidade e de subaproveitamento que justificaram o desenvolvimento dos instrumentos indutores da função social da propriedade e que, é bom lembrar, têm custo social e coletivo para a cidade, devem ser complementadas pela leitura que remete à concentração da propriedade imobiliária no município. A análise dos dados mostra que, de um universo de 2,2 milhões de proprietários de imóveis em São Paulo, apenas 1% deles (ou 22,4 mil) possui nada menos do que 749 bilhões de reais ou 45% do valor imobiliário da

prias, é evidente que, em alguma medida, a concentração de imóveis nessa magnitude está associada à subutilização ou à pouca racionalidade na ocupação do solo urbano.

31 Rodrigo Burgarelli; Bruno Ribeiro; Guilherme Duarte; José Roberto de Toledo, “Um por cento dos donos de imóveis concentra 45% do valor imobiliário de São Paulo”. O Estado de S. Paulo , 13 ago. 2016. Mapa do IPTU. Disponível em: http://www.estadao. com.br/noticias/geral,1-dos-donos-de-imoveis-concentra-45-do-valor-imobiliario-de-sao-paulo,10000069287. Acesso em: nov. 2016. 32 IBGE − Censos demográficos 2000 e 2010.

30 PMSP/SMDU. "Vacância domiciliar cai 30% entre 2000 e 2010". Informe Urbano nº 23, São Paulo, dez. 2014.. Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/ informes_urbanos/pdf/35.pdf. Acesso em: 2016.

33 PMSP/SMDU, “Vacância domiciliar cai 30% entre 2000 e 2010”. Informes Urbanos, nº 23, São Paulo, dez. 2014. Disponível em: http://sm du.prefeitura.sp.gov.br/ informes_urbanos/pdf/35.pdf. Acesso em: nov. 2016.

23


Participação dos domicílios vagos no total de domicílios Distritos do Municí pío de São Paulo, 2010

2000

2010 0 a 8,0

0 a 8,0

8,1 a 10,0

8,1 a 10,0

10,1 a 12,0

10,1 a 12,0

12,1 a 14,0

12,1 a 14,0

14,1 a 100

14,1 a 100

Hidrografia

Hidrografia

Fonte: IBGE, 2000, 2010

24


Concentração do valor de terreno segundo proprietários pessoas físicas Município de São Paulo, 2016

70% dos menores proprietários detêm 5,23%

5,23%

34,81% 5% dos maiores proprietários detêm 59,96%

59,96%

Fonte: IPTU 2016. Elaboração: SMDU/Deinfo.

Percentuais de valor de terreno segundo proprietários pessoas físicas Município de São Paulo, 2016

R$ (Em bilhões)

5.854

1.381 804

Fonte: IPTU 2016 Elaboração: SMDU/Deinfo

547

390 277

191 122

70 37

23

16

12

10

8

7

5

4

3

2

25


Distribuição dos domicílios vagos e taxa de vacância Distritos do município de São Paulo, 2010

Taxa de vacância (2000-2010) -0,21% a -2,34% -2,34% a -4,52% -4,52% a -6,27% -6,27% a -7,93% -7,93% a -16,74% -16,74% a -27,98% Número de domicílios vagos (2000) 8.146 (68) 5.083 (77) 4.004 (63) 2.956 (51) 1.943 (64) 391 (52)

Rede de transporte existente Rede de transporte prevista Hidrografia

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010

26


A produção do espaço e as dinâmicas imobiliárias No entanto, essas tendências quando lidas numa série histórica mais longa − entre 1980 e 2010 − mostram que, no cômputo geral, ainda há perda significativa de população, especialmente nas subprefeituras do chamado Centro Expandido. A Subprefeitura da Sé já chegou a ter 525 mil pessoas (agora são 430 mil). Na Subprefeitura de Pinheiros, havia 378 mil contra 289 mil em 2010, com destaque para os distritos de Itaim Bibi (de 114 mil para 92 mil) e Pinheiros (94 mil para 65 mil). Na da Mooca eram 410 mil moradores em 1980, que se tornaram apenas 370 mil em 2010, destaque para os distritos do Belém (de 57 mil para 45 mil), da Mooca (85 mil para 75 mil) e Brás (38 mil para 29 mil). Finalmente, representando que essa mudança extrapolou os limites das Marginais, tem-se a Subprefeitura de Vila Maria e Vila Guilherme que, em 1980, somava 362 mil habitantes e, em 2010, apenas 297 mil. 34 Assim, mais do que considerar essa questão resolvida, as tendências recentes devem estimular o aprimoramento dos instrumentos da política urbana para que aprofundem e efetivem tanto a maior racionalidade da ocupação do espaço urbano como a função social da propriedade.

34 IBGE − Censos demográficos 1980 e 2010. Elaboração: SMDU/Deinfo. Disponível em: http://infocidade. prefeitura.sp.gov.br/index.php?cat=7&titulo=Demografia. Acesso em: nov. 2016.

Um dos desafios centrais da política urbana é promover o equilíbrio e acomodar o crescimento da cidade, induzindo ao aproveitamento mais racional do espaço construído, criando parâmetros e regulando a ação privada no território. Em uma cidade com as dimensões de São Paulo, as atividades de produção do espaço urbano são cotidianas e incessantes; movem um significativo circuito produtivo envolvendo um sem-número de setores econômicos: serviços imobiliários (corretagem, vendas, prospecção de terrenos), atividades comerciais − varejistas e atacadistas, serviços de engenharia e arquitetura, construção civil, fabricação de materiais de construção, atividades logísticas, entre outras. Recrutam, assim, centenas de milhares de empregos, com diversos perfis de escolaridade, e geram receitas expressivas para a municipalidade. No entanto, uma característica torna o setor imobiliário particularmente relevante e completo para a política urbana: ele tem no território a base e o objeto de sua ação. Seu produto consiste na transformação da morfologia da cidade e seus ciclos de produção envolvem o consumo de terrenos, a demolição de unidades horizontais, o remembramento de lotes, o parcelamento de glebas. É, por sua natureza, impactante, seja na ação de grandes incorporadoras, seja em pequenas iniciativas.

Esse impacto não afeta somente a forma espacial, mas também a economia urbana, a distribuição da população segundo as classes de rendimento e as densidades ao longo dos bairros da cidade. As variáveis do sistema imobiliário (disponibilidade de crédito, capitalização das empresas, ciclos e tipos de produto ofertado, entre outras) alteram o preço do solo urbano, causando impacto não apenas nas possibilidades de acesso à terra pela população, mas também no próprio Estado, na execução das políticas públicas. Isso porque muitas delas envolvem a desapropriação (como para a construção de equipamentos públicos − escolas, creches hospitais, alargamento de vias para corredores de ônibus). O Estado, portanto, vê-se diante do impacto de ações de incorporação imobiliária no custo e na escala das suas políticas. Tudo isso tem na cidade de São Paulo seu principal palco de atuação do setor: sede de suas principais empresas e o grande território produtivo delas. A combinação de uma atividade econômica expressiva (e os lucros, empregos e impostos decorrentes dela) e seus impactos complexos e contundentes, as diferentes frações do capital envolvidas (fundiário, financeiro e produtivo) e as fortes implicações da regulação da política pública fazem dessa mediação um campo pleno de contradições. Esses conflitos encontravam-se exacerbados no início da gestão, quanto se iniciou o processo participativo de revisão do Marco Regulatório do desenvolvimento urbano.

27


É importante lembrar, portanto, que a revisão anterior havia sido suspensa pela Justiça em função de ampla mobilização da sociedade civil. A cidade vivia um ciclo de produção imobiliária sem precedentes. Entre 2003 e 2013, São Paulo atravessou uma década com produção imobiliária expressiva, período em que a área construída no município foi acrescida de 51 milhões de m�, oriundos apenas da incorporação de empreendimentos verticalizados voltados ao uso residencial, que correspondem a mais de 320 mil unidades residenciais em edifícios de apartamentos.35 Esses empreendimentos consumiram mais de 11 milhões de m� de terreno situados não apenas no Centro Expandido, foco tradicional do processo de verticalização no município, mas também em locais mais afastados e mesmo em bairros periféricos. A produção imobiliária avançou em diferentes tipos de terrenos preexistentes. Identificou-se que 48% dos lotes adquiridos para lançamentos residenciais verticais foram anteriormente ocupados por usos horizontais. Entre eles, os de uso residencial têm preferência (28%) se comparados com aqueles utilizados para comércio e serviços (20%). 36 Em locais onde há oferta de uso horizontal de ambos os tipos, os lotes residenciais são consumidos mais rapidamente. 37 A cifra de 35% de terrenos vagos demonstra, por sua vez, que em São Paulo ainda não se esgotou o estoque de áreas

35 Empresa Brasileira de Estudo de Patrimônio (Embraesp), 2015. 36 SMDU/DEINFO, 2016. 37 PMSP. SMDU. “Escritórios e comércio horizontais resistem ao boom imobiliário no Centro Expandido”, Informes Urbanos, São Paulo, n° 22, ago. 2015. Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/pdf/37.pdf. Acesso em: nov. 2016.

desocupadas que são atrativas para implantação de condomínios residenciais. O índice de 11% dos lançamentos em terrenos ocupados por indústrias e ar mazéns se explica pela combinação de lotes que têm grandes dimensões e boa localização (próximos de ferrovias e de vias estruturais da cidade). Os 6% restantes correspondem a usos diversos, como garagens, escolas, equipamentos coletivos, entre outros. Essa ação, que, sem dúvida, contribuiu (com outros fatores) para a valorização do custo de morar (e empreender) na cidade teve ainda impactos distintos em relação às densidades urbanas – ora podendo se associar a processos de esvaziamento populacional (decorrentes de dinâmicas de valorização e elitização de porções da cidade), ora se associando a incrementos de população em determinadas porções (decorrentes de reconversão espacial de usos industriais ou terrenos vagos). Em áreas com predomínio residencial ou misto, mostrou-se que a verticalização pode ter ocorrido com ganho de população, como em Moema, por exemplo. Em contrapartida, no distrito do Campo Belo, também com ocupação consolidada e considerado uma área de expansão da verticalização de médio e alto padrões no sentido sul do município, verificou-se, em parte de seu perímetro, taxa negativa de crescimento na última década. Por fim, o exemplo do distrito do Limão, caracterizado pelo parcelamento em quadras ocupadas por lotes de pequena dimensão e presença de usos mistos, houve a verticalização de média intensidade e o decréscimo populacional.

Os distintos padrões contrastam com o ocorrido na década de 1990, quando se constataram, simultaneamente, os processos de verticalização com desadensamento. Isso produziu um efeito indesejado: a redução do aproveitamento das infraestruturas na cidade. Na década de 2000, apesar de essa tendência ter mudado, não se produziu o efeito desejado, pois: 1. manteve-se o padrão de crescimento periférico da cidade, embora em intensidade menor; 2. embora a tendência tenha se revertido, esse fato não chegou a reverter o esvaziamento populacional de duas décadas; 3. onde ocorreu, a verticalização gerou sobrecarga nos sistemas viários da cidade. Por sua vez, a ausência de padrões demonstrou a incapacidade de indução dos instrumentos de planejamento urbano na última década. Os ciclos também se alteraram em função dos padrões espaciais da produção: em alguns momentos mais concentrados espacialmente, em outros, mais dispersos e com produtos mais populares. Determinados por uma regulação que facultava ao incorporador um amplo leque de escolhas locacionais (mais de 30% do território estava apto à verticalização), isso significava também uma ação dispersa distribuída pelo miolo dos bairros. Os tipos de produto, por sua vez, afetaram tanto as formas de o paulistano morar quanto a relação entre a edificação privada e o espaço público.

28


Indicadores da produção imobiliária Município de São Paulo, 2002–2015 Unidades habitacionais (un.)

Área (m²) 7500

350

7000 6500 300

6000 5500 5000 4500

250

4000 3500 3000

200

2500 2000 1500

150

1000 500 0

2002

2003

Área construída Área Construída

2004

2005

2006

Terrenos consumidos Terrenos Consumidos

2007

2008

2009 2010

2 011

2012

100

2013 2014 2015

Unidades lançadas Unidades Lançadas

Fonte: Empresa Brasileira de Estudos do Patrimônio – Embraesp/ TeleEmbraesp. Elaboração: SMDU/Deinfo.

Variação da área de terreno conforme usos selecionados Distritos do Centro Expandido 40

30

20

10

0

- 10

- 20

- 30

é S

a c i l b ú p e R

s á r B

o r i t e R m o B

Residência Horizontal - RH

a t s i V a l e B

o ã ç a l o s n o C

i c u b m a C

a t s i l u a P . d J

a i l í c e C . a t S

Residência Vertical - RV

e d a d r e b i L

a d n u F a r r a B

s o r i e h n i P

s o l o e r i B e h o n p i P m a o t C l A

Comércio e Serviço Vertical - CSV

a p a L

i a b g i n B a r i m i p I a t I

e d u a S

s e z i d r e P

a a n n i a d i l r o a p M o e a l i L V a l i V

a m e o M

Comércio e Serviço Horizontal - CSH

Fonte: Secretaria de Finanças/ Cadastro Territorial, Predial, de Conservação e Limpeza – TPCL. Extraído de: PMSP. SMDU. “Escritórios e comércio horizontais resistem ao boom imobiliário no Centro Expandido”, Informes Urbanos, São Paulo, n° 22, ago. 2015.

a c o o M

o r a m A o t n a S

29


No primeiro caso, chamam a atenção as áreas construídas destinadas às garagens. A primazia do modelo de transporte individual traz consequências negativas não apenas para a circulação de pessoas e de produtos, ao gerar padrões de mobilidade deficitários, mas também um tipo de uso e de ocupação do solo urbano enviesado, pois uma parcela significativa do espaço urbano é reservada ao estacionamento de veículos. Dados da Companhia de Engenharia de Tráfego (CET) de 2013 indicavam o cadastro no município de mais de 7 milhões de veículos, dos quais 5,6 milhões eram automóveis. Evidentemente, esses veículos, quando não utilizados, demandam espaço considerável para sua guarda. Estimativas indicam que, entre 2002 e 2012, foram produzidos 12,8 milhões m� exclusivos para garagem nos empreendimentos residenciais verticais. Se utilizarmos como parâmetro um apartamento considerado de porte médio, que tem 100 m�, nesse período foram preteridas 128 mil residências. 38 Ao mesmo tempo, a relação entre a área útil e a área destinada para vagas de automóveis diminuiu. Isso significa dizer que os paulistanos consumidores das novas unidades imobiliárias estavam abrindo mão de área privativa por mais espaço para seus carros. No segundo caso, ocorria também a construção de muros altos e a separação ostensiva em relação ao espaço público. Em ambos os casos, o isolamento da edificação contribuía para relativa aridez das vias públicas e, assim, para a forte sensação de insegurança.

38 PMSP. SMDU, “Área de garagens chega a 50% da área privativa nos novos lançamentos imobiliários”. Informes Urbanos, nº 17, São Paulo, nov. 2013. Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/informes_urbanos/pdf/29.pdf. Acesso em: nov. 2016.

Se os impactos da produção imobiliária afetavam o cotidiano e a qualidade de vida de seus habitantes, clamando, portanto, por uma regulação, tampouco é realista propor algum tipo de congelamento do crescimento de São Paulo. Mesmo imaginando que a intensidade do crescimento econômico da década de 2000 não vá se repetir, outros fatores sugerem que ainda há demanda pela acomodação do crescimento. Isso porque as projeções populacionais indicam que a cidade terá, ainda, um acréscimo de aproximadamente 1 milhão de habitantes. 39 Somem-se, também, dois aspectos primordiais: o primeiro, relacionado à diminuição das famílias; e o segundo, ao aumento de pessoas que moram sozinhas. Ou seja, para o mesmo crescimento populacional, teremos maior demanda por domicílios. Há também o déficit habitacional, estimado pelo Plano Municipal de Habitação (PMH) em 368 mil unidades. 40 Por sua vez, é importante mencionar que, do ponto de vista demográfico, a expectativa é de decréscimo da população nas porções do território mais bem servidas de infraestrutura. Esse fator tendencialmente implicará a redução do número de pessoas beneficiadas pela proximidade dos distritos com mais presença de empregos, equipamento públicos etc. O desafio que se apresentava, portanto, era o de aproveitar as dinâmicas da produção imobiliária a fim de promover mudanças no perfil dos empreendimentos, para reverter essa distância entre o espaço

39 Fundação Seade. “O envelhecimento e a dinâmica populacional do munic ípio de São Paulo”. Boletim SP Demográfico, ano 15, n° 1. São Paulo, 2015. Disponível em: https://www.seade.gov.br/produtos/midia/spdemografico/SP-Demografico-n1-jan2015-final-2.pdf. Acesso em: nov. 2016. 40 PMSP/SEHAB. “Plano Municipal de Habitação: cader no para discussão pública”. São Paulo, 2016.

público e o privado, alterar as tipologias construtivas e reverter a lógica espacial dos empreendimentos para transformá-los em aliados de outra forma de ocupar a cidade, relacionados ao padrão de mobilidade urbana voltado para a mobilidade coletiva e ativa.

30


Tipologia de áreas de ponderação segundo verticalização e crescimento demográfico Áreas de ponderação do Município de São Paulo, 2010

Áreas de crescimento demográfico negativo

Áreas de crescimento demográfico positivo

Ausência de verticalização

Ausência de verticalização

Baixa verticalização

Baixa verticalização

Média verticalização

Média verticalização

Alta verticalização

Alta verticalização

Hidrografia

Hidrografia

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010/ Embraesp. Extraído de: PMSP. SMDU. “Verticalização é sinônimo de adensamento demográfico?”, Informes Urbanos, n°20, São Paulo, maio. 2014.

31


Percentual de área de garagem por área privativa Município de São Paulo, 1992–2013

(%) 70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Vaga de Vaga deautomóvel automóvel

Total de Total deunidade unidade

Vaga/Unidade Vaga/Unidade

Fonte: Empresa Brasileira de Estudos do Patrimônio – Embraesp/ TeleEmbraesp. Elaboração: SMDU/Deinfo.



33

34


Instâncias de participação popular

As instâncias de participação popular são mecanismos de interação entre os cidadãos e o Poder Público, para promover a participação da população nos processos decisórios do desenvolvimento urbano da cidade:

35


Participação e inovação como método de governo A participação social na formulação e na implantação da política urbana constitui obrigação legal do poder público e um direito do cidadão. Se o território é a dimensão concreta das relações sociais, os efeitos de sua regulação causam profundo impacto na vida da sociedade. Por essa particularidade, a participação social ganha um sentido complementar: é elemento-chave para a viabilização e o sucesso do planejamento de longo prazo. No início da atual gestão municipal (20132016), o cenário encontrado era de amplo desafio, tanto em razão do represamento da participação como pela identificação de uma urgente necessidade de revisão do Marco Regulatório da cidade. A execução desse propósito, no entanto, deparava com diversos problemas. Um aspecto importante foi a inexistência de uma estrutura específica para coordenar os processos participativos. A ausência de uma equipe dedicada a essa tarefa dificultava a receptividade dos gestores de planos e projetos urbanos à necessidade de traduzir a complexidade de sua linguagem técnica, como também uma atuação ativa do poder público nas escutas da sociedade. Do mesmo modo, os órgãos colegiados eram geridos de forma protocolar − evidência disso era o número reduzido de reuniões do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), que seguiam apenas a frequência prevista em lei, mesmo envolvendo diversos assuntos complexos para a sociedade. Assim, a diferença no modo de abordagem é ressaltada pelo número de reuniões do CMPU: entre 2008 e 2012 foram apenas dez reuniões; entre 2013 e 2016, foram realizados 43 encontros. As dificuldades para estabelecer debates produtivos e participativos com a sociedade tinham na falta de diálogo sua principal manifestação. Por isso, houve ampla mobilização de diversas entidades contra o processo de revisão do Plano Diretor

Estratégico (PDE) de 2002, que culminou na descontinuidade do Projeto de Lei n° 671/07. Outro aspecto que dificultava a realização de processos de planejamento que fossem de fato participativos era a ausência de informações sobre a cidade em formato aberto e de forma desagregada espacialmente (georreferenciada). Embora estivesse disponível um importante acervo de informações − o Infocidade (endereço para consultas de dados sobre a c idade de São Paulo) −, as informações não eram georreferenciadas, o que impedia, muitas vezes, sua plena reutilização em estudos e análises. O cidadão, por exemplo, tinha dificuldade para baixar os arquivos geográficos completos da cidade. Ocorria também a despadronização dos dados. E, finalmente, não havia formas estruturadas de interação não presencial, nem acesso às informações dos planos e projetos em andamento e das agendas prioritárias. Superar esses desafios para atender aos direitos do cidadão e às necessidades de planejamento demandou um conjunto de estratégias articuladas para marcar a participação como um método de desenvolver planos e projetos e tornar as estruturas públicas permeáveis à escuta e ao debate com a sociedade. Nesse contexto, este capítulo tem o objetivo de apresentar as ações que, fundamentais para os resultados e os conteúdos alcançados, possibilitaram fornecer e difundir informações, promover a transparência, estabelecer fóruns de participação, ampliar escutas e esclarecer propostas. Isso foi imprescindível para que a gestão 2013−2016 atingisse os objetivos e as metas para o quadriênio e, sobretudo, engendrasse uma estrutura pública permeável ao diálogo com a sociedade civil.

O desenvolvimento dos planos e dos projetos para a cidade teve origem na participação como método de governo, organizada de forma sistêmica, com base na articulação de metodologias e instâncias de deliberação e debate público sobre as políticas urbanas. Esse sistema de participação social teve como fundamento o fortalecimento dos Conselhos relacionados ao desenvolvimento urbano. Mais do que instâncias formais e protocolares, passaram a ser ativos nos processos de revisão do Marco Regulatório da política urbana, atuando para definir metodologias participativas, para acompanhar processos e apreciar e debater todos os conteúdos. As estratégias também foram submetidas à ampliação e à diversificação dos modos de escuta e debate com a sociedade, construindo canais permeáveis. Isso pressupôs tornar cada atividade um processo ao mesmo tempo informativo e formativo, que, de um lado, explicitasse os conflitos da sociedade e da estrutura do poder público, e, de outro, permitisse a pactuação democrática de consensos, inovando no formato das atividades consultivas presenciais – que ocorriam tradicionalmente apenas por meio de audiências públicas – propondo oficinas, seminários e diálogos sociais.

36


Eleição do CMPU


Também foi fundamental o fortalecimento do CMPU, incluindo a ampliação da participação da sociedade civil em sua composição após a sanção do PDE, em 2014, passando a apresentar dois terços de seus integrantes oriundos de organizações, movimentos e associações de bairro. As eleições diretas para compor o Conselho foram também realizadas de forma inédita. A maior integração entre o CMPU e a política urbana obteve reforço também mediante a adoção de procedimentos de planejamento conjunto das pautas e reuniões mensais − ordinárias e extraordinárias. O contínuo e amplo acompanhamento das pautas da política urbana foi fortalecido pela construção de uma plataforma que centralizou arquivos e agendas dos planos e projetos em discussão pública. A plataforma Gestão Urbana tornou-se referência para o acesso às informações relacionadas aos projetos em andamento na Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU), divulgando e publicizando datas, pautas, atas, calendário de atividades, material de apoio às discussões e mecanismos interativos de discussões temáticas, programáticas e territoriais, em formato aberto. Na mesma direção, a SMDU organizou laboratórios de reflexão sobre as questões urbanas: o Centro Aberto (implantação provisória e experimental de mobiliário urbano) e os Ensaios Urbanos (concurso de ideias para o uso e ocupação do solo), que possibilitaram a reflexão acerca das possibilidades de ocupação dos espaços públicos e de redirecionamento de usos, proporcionando novos formatos de debate sobre o desenvolvimento urbano. Além disso, houve ampla mobilização de parcerias e desenvolvimento de pesquisas e estudos relacionados às soluções para os desafios urbanos e aplicação de legislação e instrumentos urbanísticos.

Finalmente, e a fim de promover uma política urbana informada, tanto do ponto de vista das decisões do poder público, como da participação social, foi fundamental o atendimento de uma demanda histórica, a construção do GeoSampa − um sistema de informações com dados abertos e com livre acesso ao público, integrando cadastros georreferenciados de diferentes fontes e secretarias municipais relativas às estruturas e dinâmicas do espaço urbano. Fortaleceu-se, assim, o debate baseado em evidências e na realização de estudos e análises sobre a cidade. Destacam-se, nesse aspecto, os informes urbanos − série de notas técnicas sobre os principais indicadores da cidade 1 – e os espaços produtivos paulistanos, a respeito das transformações territoriais das cadeias produtivas urbanas. 2 As condições para que essas ações pudessem se desenvolver foram criadas a partir da reestruturação da SMDU, consubstanciada na Lei n˚15.764/13. Esse processo proporcionou o fortalecimento dos departamentos técnicos, eliminando sobreposições de competência (incluindo um novo departamento − Controle da Função Social da Propriedade − CFSP) e, ao mesmo tempo, organizando assessorias técnicas que cumpriam papéis transversais aos processos de trabalho desenvolvidos. Evidencia-se também a criação de uma estrutura para dar suporte aos diversos conselhos relacionados à política urbana, a Secretaria Executiva dos Órgãos Colegiados (SEOC) e, para centralizar, e

37

desenvolver os processos participativos referentes aos planos e projetos urbanos, a Assessoria de Participação Social e Comunicação (APSC). Construir uma estratégia ampla de participação no âmbito da política urbana foi essencial; no entanto, isso seria insuficiente se não estivesse vinculado a uma política de governo. Assim, o trabalho nesse campo se deu de forma concomitante à construção da política e do sistema municipal de participação, garantindo a implantação e a operação de todas as medidas acordadas pelo Comitê Intersecretarial de Participação (CIP), entre elas a criação do link Participação Social3 na página eletrônica da Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania (SMDHC) e a compatibilização de agendas de processos participativos e articulação de atividades. Essa articulação permitiu tanto superar a compartimentalização de processos quanto potencializar e economizar os recursos investidos. Um exemplo da compatibilização de agendas e recursos é a estruturação de um único processo eleitoral para dois conselhos municipais: o CMPU e o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA), ligado à SMDHC. De forma combinada, todo esse processo garantiu o cumprimento das metas de governo, envolvendo a ampla repactuação do Marco Regulatório e o fortalecimento das capacidades relacionadas às funções de planejamento do desenvolvimento territorial da cidade de São Paulo. É precisamente o detalhamento desse processo que será descrito neste capítulo.

1 Disponível em: http://smdu.prefeitura.sp.gov. br/informes_urbanos/informes_anteriores.php. Acesso em: 2016. 2 Disponível em: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/ secretarias/desenvolvimento_urbano/dados_estatisticos/ index.php? p=161142. Acesso em: 2016.

3 Disponível em: http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/ secretarias/direitos_humanos/participacao_social/. Acesso em: 2016.

38


Mobilização da sociedade para construção de soluções

Apesar de incidirem diretamente no cotidiano da população, a normativa, os planos e projetos urbanos ainda parecem ser temas muito distantes da maioria das pessoas. De fato, são objetos de difícil apropriação, tanto pela linguagem quanto pelo tempo necessário para que se possam perceber seus resultados. Soma-se ainda a quantidade restrita de fóruns realizados, nos quais, muitas vezes, se debatem tais temas, e a descontinuidade − ou não aplicação − da legislação. O esforço de trazer o debate público para o momento de formulação e decisão das ações da política urbana foi um dos grandes desafios da SMDU ao longo desta gestão. Para tanto, algumas ações e inovações metodológicas foram essenciais para dar início a um contínuo − e necessariamente lento − processo de educação para a democracia. Nesse aspecto, o elemento-chave foi o redimensionamento do papel do CMPU. Em todos os processos relacionados à revisão participativa do Marco Regulatório do desenvolvimento urbano, o CMPU foi investido do papel de gestor, tanto em relação ao processo de construção dos conteúdos como na definição das dinâmicas e dos formatos das atividades participativas. Durante a revisão do PDE estruturaram-se dois grupos de trabalho: um para discutir os conteúdos da revisão e outro para avaliar, especificamente, o processo participativo e a agenda de reuniões ordinárias e extraordinárias no Pleno do Conselho. Na revisão do Zoneamento e dos Planos Regionais, extensa agenda de reuniões envolveu o CMPU em todas as etapas do processo: discussão da proposta inicial formulada pelo poder público, debate da proposta revista com as contribuições recebidas da sociedade e retorno para apresentação do produto consolidado a ser encaminhado como Projeto de Lei à Câmara Municipal.

Realizadas durante a revisão do PDE, ainda de modo a testar sua aceitação pela sociedade, as oficinas participativas se consolidaram como importante estratégia de diálogo entre os diversos e heterogêneos atores da sociedade, e desses atores com as propostas formuladas pelo poder público. Esse formato favoreceu a explicitação dos conflitos existentes na sociedade em relação ao projeto de cidade e em relação às estratégias para construí-lo. Ao mesmo tempo, estimulou o diálogo e a construção de consensos, por meio do incentivo à produção coletiva de propostas – ainda que se mantivesse a possibilidade de elaboração de propostas individuais, apresentadas por cidadãos ou assinadas por coletivos específicos. A composição das estratégias de participação individual (mediante propostas na plataforma eletrônica ou por meio das atividades presenciais, como oficinas e audiências) com a construção coletiva nas oficinas significou diversificar os espaços de recepção de propostas, ampliando o envolvimento da sociedade, anteriormente restrita ao formato das audiências públicas. Mais que isso, promoveu a formação de todos os participantes – dos que representam o poder público e daqueles que representam a sociedade mais ampla – por meio do compartilhamento de saberes diversos e heterogêneos. Na revisão do PDE, um conjunto de funcionários públicos recebeu capacitação para a mediação das oficinas (condução da dinâmica, administração dos conflitos, registro dos produtos e de presença). Isso se mostrou extremamente positivo, na medida em que essas oficinas envolveram, de forma ampla e sob coordenação das subprefeituras, os governos locais que, no seu dia-a-dia, não tinham contato

com a reflexão sobre o planejamento do desenvolvimento da cidade. Já em relação às oficinas da revisão participativa da Lei de Parcelamento Uso e Ocupação do Solo – LPUOS/Zoneamento, dada a especificidade dos temas abordados, foi necessário capacitar para mediação nos fóruns de participação presencial um grupo específico de técnicos que possuíam domínio da temática e do conteúdo da lei. Na revisão dos Planos Regionais das Subprefeituras (PRSs), conforme já previa o PDE, os conselheiros participativos foram envolvidos diretamente nas oficinas de discussão das propostas formuladas pelo Departamento de Urbanismo da SMDU em conjunto com outras pastas da Prefeitura. A condução dessa dinâmica contou ainda com a contribuição do primeiro grupo de Residentes em Arquitetura e Urbanismo, por meio de um inovador convênio firmado entre a SMDU e Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU-USP). Os Diálogos Sociais também foram utilizados pela SMDU, tanto na revisão do PDE e do Zoneamento, quanto na elaboração dos PRSs. Esses foram momentos estruturados para um público específico, fosse por demanda formulada por coletivos sociais ou por entidades de representação de segmentos, fosse por iniciativa da Secretaria, por entender a necessidade de aprofundar determinados aspectos da lei em discussão. Assim, foram realizadas atividades com o segmento dos empresários, movimentos populares, Organizações Não Governamentais (ONGs) e entidades acadêmicas e de categorias profissionais, em diversas etapas da revisão do Marco Regulatório. Esses momentos marcaram de modo intenso a revisão do Plano Diretor, justamente pelo entendimento

39


de que o grau de abrangência dessa lei e a relevância de seus dispositivos para a definição do conjunto das diretrizes do Marco Regulatório a ser revisto, bem como para todos os projetos urbanos desenvolvidos a partir de sua aprovação – como as Operações Urbanas Consorciadas (OUCs), Projetos de Intervenção Urbana (PIUs), Áreas de Intervenção Urbana (AIUs) etc. – exigiam exercício intenso de diálogo para a construção de pactos entre os diversos agentes. Os Seminários Temáticos compuseram o formato de atividade escolhida para partilhar com a sociedade a avaliação sobre os impactos do Plano Diretor de 2002, então vigente e objeto da revisão programada. Esse formato favoreceu conciliar a avaliação técnica do plano vigente com debates públicos em torno dos aspectos positivos e negativos, dos instrumentos que foram efetivos, das virtudes e pontos que demandavam aperfeiçoamento. Além de criar as bases para as diretrizes pretendidas, esse processo levou ao fortalecimento dos canais de diálogo desde o início da discussão e ao reforço de elementos de continuidade e de aprimoramento acerca da legislação em vigor naquele momento. Entende-se que o engajamento da população no processo político de construção da cidade transita também pela possibilidade de apropriação do objeto do debate e que, no âmbito do planejamento e do projeto, a linguagem pode representar um forte obstáculo para o diálogo. Por isso, a SMDU empreendeu grande esforço para tornar a linguagem técnica acessível a todos. O Plano Diretor ilustrado , publicado apenas sete meses após sua sanção, apresenta texto completo da lei mediante uma linguagem gráfica que auxilia a leitura do documento e a localização dos assuntos. Os principais elementos do PDE foram representados por ícones que possibilitam

a tradução de uma série de mecanismos e instrumentos complexos em ilustrações de fácil compreensão. Ao longo do texto, foram pontuadas referências a legislações complementares e, no final do volume, anexaram-se os mapas e quadros subsidiários à interpretação da lei. No contexto da revisão do Marco Regulatório da política urbana, inicialmente houve resistência quando se propôs que outros mecanismos fossem desenvolvidos de forma complementar aos das audiências públicas, sendo esse o único formato conhecido de consulta à sociedade. No entanto, a percepção das limitações que esse mecanismo representava para que se efetivasse como estratégia eficiente de diálogo entre poder público e sociedade era compartilhada por diversos atores sociais. Essa percepção, conjugada ao esforço operado pela SMDU para garantir a publicização do registro de todas as propostas formuladas pela sociedade, do seu processo de sistematização e das análises realizadas, bem como da efetiva incorporação das pautas e propostas da sociedade, foram paulatinamente garantindo legitimidade às novas estratégias e definindo função mais qualificada para as audiênc ias públicas. Havia a expectativa de que os processos participativos ocorressem em camadas, nas quais as oficinas e diálogos atuariam como “camadas primárias”, permeadas pela participação por meio da plataforma eletrônica, qualificando o debate para a etapa das audiências. Esse processo se confirmou positivo: embora as audiências na etapa de revisão do PDE tivessem ainda um público não participante das oficinas que as antecederam, na revisão da Lei de Zoneamento as participações se mostraram cumulativas, como se esperava. Por outro lado, a existência de posições divergentes no âmbito da sociedade – que constituíam fonte

de conflitos – tornou-se evidente nas audiências, justamente, por terem sido expressas também nos espaços das Oficinas e Diálogos Sociais. Tratar da complexidade de ar ticular a participação em uma cidade com 11 milhões de habitantes e que apresenta multiplicidade de interesses envolvidos implica enfrentar o desafio de promover processos devolutivos que correspondam às expectativas de quem participa, além da diversificação das instâncias de debate. Assim, as devolutivas mostraram-se essenciais para a atividade participativa e, com a sistematização das contribuições, merecem estar em evidência. Historicamente, o poder público depara com relatos de descontentamento e até mesmo de decepção por parte de determinados atores sociais e cidadãos em geral com relação à efetividade dos processos participativos – ou seja, muitas vezes pairam dúvidas sobre em que medida a sociedade é de fato ouvida e suas reivindicações, demandas ou questionamentos, são efetivamente levados em conta na formulação de uma política pública – no caso da SMDU, da definição do Marco Regulatório do desenvolvimento urbano. Como parte de um método de governo, o grau de publicização do processo participativo demonstra o índice de democracia das estruturas de tomada de decisão. Nesse contexto, tornar público o registro das propostas trazidas pela sociedade, sua sistematização e os critérios para incorporação ou não das sugestões formuladas tornou-se vital para o desenvolvimento desse processo. Na revisão do PDE, a SMDU produziu um relatório analítico no qual organizou as propostas recepcionadas por agrupamentos de subtemas, ou “nuvens”, e procurou demonstrar em qual parte do texto final (ou seja, da Minuta da Lei)

40


aquelas proposições foram incorporadas. Esse relatório procurou também responder por que não foi incorporado outro conjunto de propostas. Outro aspecto importante foi o fato de essa justificativa ter sido continuamente trabalhada a fim de depurar os critérios aplicados na seleção, demonstrando o mais fielmente possível que todas as propostas foram estudadas tecnicamente, à luz dos princípios e das diretrizes da política que fundamentaram a revisão. Nessa linha, destaca-se também: no processo desenvolvido na Câmara Municipal, foi primordial a publicação prévia de todas as emendas

que se encontravam em discussão e que foram a votação, estabelecendo um controle social. Na revisão do Zoneamento se construiu um agrupamento de propostas, dessa vez por meio de um recorte territorial, e as devolutivas seguiram o limite de macrorregiões (englobando, portanto, mais de uma Subprefeitura), complementadas pela especificação das alterações advindas do processo participativo nos mapas de cada Subprefeitura. Pela especificidade do escopo da Lei de Zoneamento, foi

elaborada uma devolutiva detalhada e relacionada aos territórios concretos em que incidiam as propostas (lotes, quadras). Esse também é um exercício democrático a ser aprimorado e que se aplica tanto à capacidade do gestor público de explicitar critérios de forma bastante clara quanto à capacidade do cidadão ou do coletivo proponente para entender que os critérios têm base numa opção de política pública, com princípios e diretrizes que a formatam e que direcionam suas decisões.

Revisão participativa do PDE

abr2013

mai2013

abril – junho de 2013 1ª Etapa: Avaliação temática do PDE de 2002 12 atividades, sendo 7 temáticas, 4 por segmento e a 6ª Conferência da Cidade de São Paulo

jun2013

jul2013

junho – julho de 2013 2ª Etapa: Levantamento de propostas 31 oficinas presenciais realizadas pelo Executivo 5.927 participantes 4.424 propostas elaboradas

ago2013

set2013

jul2014

setembro de 2013 Entrega do Projeto de Lei 688/13 à Câmara Municipal de São Paulo julho de 2014 Sanção do Plano Diretor pelo prefeito Fernando Haddad

Números totais do processo participativo de revisão do PDE

Das 10.147 contribuições recebidas, 4.463 ocorreram através das plataformas digitais de participação, sendo:

114 audiências públicas

11.826 fichas de propostas online

25.692 participantes

902 mapa colaborativo

10.147 contribuições

1.204 minuta participativa

5.684 propostas presenciais

531 hotsite da Câmara

4.463 propostas web

setembro de 2013 4ª Etapa: Devolutiva e discussões públicas da minuta do Projeto de Lei 1.421 participantes 8 atividades devolutivas regionais e temáticas, 5 atividades devolutivas por segmento, 2 audiências públicas agosto de 2013 3ª Etapa: Sistematização das propostas recebidas 4.424 propostas recebidas

41


Revisão participativa da lei de parcelamento, uso e ocupação do solo - Zoneamento

nov2013

abr2014

jul2014

ago2014

out2014

dez2014

jan2015

fev2015

abr2015

jun2015

dez2015

mar2016

janeiro de 2015 3 audiências públicas

março de 2016 Sanção da Lei Municipal nº 16.402 pelo prefeito Fernando Haddad: a nova Lei de Parcelamento, Uso E Ocupação do Solo – Zoneamento

dezembro de 2015 Publicação de Substituto do Projeto de Lei 272/15

junho de 2015 Envio do Projeto de Lei 272/2015 à Câmara Municipal de São Paulo

abril de 2015 8 Encontros Macrorregionais por Subprefeitura dezembro de 2014 – fevereiro de 2015 Publicação da Minuta de Projeto de Lei, e da plataforma participativa “Minuta Colaborativa”

outubro de 2014 – dezembro de 2014 32 oficinas de propostas, uma em cada Subprefeitura agosto de 2014 – dezembro de 2014 Ateliê Ensaios Urbanos

Números do processo participativo agosto de 2014 Seminário de lançamento do Processo Participativo de Revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo – Zoneamento julho de 2014 Plano Diretor novembro de 2013 – abril de 2014 Concurso Nacional Ensaios Urbanos

1° etapa + 2° etapa + 3° etapa

participantes

propostas

4588

5480

1888

1744

1552

402

8028

7626

42


Revisão participativa do PRSs (Planos Regionais das Subprefeituras)

2014

jan2015

jul2015

janeiro – julho de 2015 Elaboração de bases e proposta de trabalho

ago2015 fev2016

mar2016 abr2016 mai2016 jun2016

jul2016

ago2016 set2016

out2016

nov2016 dez2016

dezembro de 2016 Assinado o Decreto nº 57.537, que institui os PRSs

abril de 2016 DataSub março de 2016 Zoneamento

agosto de 2015 – fevereiro de 2016 Grupos de Trabalhos sobre Planos Regionais

outubro de 2016 Eleições

Conclusão do caderno de propostas setembro de 2016 Devolutivas das oficinas aos 32 Conselhos

abril – junho de 2016 Oficinas com os 32 Conselhos Participativos

fevereiro – maio de 2016 Informes nos 32 Conselhos Participativos

agosto de 2016 Análise pelos Grupos de Trabalhos

julho de 2016 Mesa na Conferência da Cidade

março – junho de 2016 Introdução nas 32 Conferências Regionais

julho – agosto de 2016 Mapa colaborativo online


Plano de Diretor Estratégico Ilustrado

43

44


Informações abertas e monitoramento da política urbana Em sua maioria, as diretrizes definidas pelo PDE caracterizam-se por ações de médio e longo prazos, que exigem o ajuste de rota, num contínuo debate com a população. O fortalecimento da participação social e a mobilização das universidades e dos institutos de pesquisa para criar novas soluções urbanas não poderiam prescindir de uma política de informações e transparência. Por isso, foram fortalecidos os mecanismos de participação, informação e monitoramento das políticas públicas e, desde o início de 2013, as ações reforçaram o compromisso com a ampla acessibilidade de informações em formatos abertos para reutilização.

Gestão Urbana

Garantir transparência, participação social, inovação tecnológica e integridade na implementação das políticas públicas são diretrizes prioritárias para a construção de um Governo Aberto. 4 Assim, a criação da plataforma interativa Gestão Urbana, 5 com foco específico na ampliação do acesso à informação e na participação popular foi uma das principais iniciativas da SMDU. Essa plataforma centraliza as informações relativas a todos os planos e projetos de desenvolvimento urbano − que se encontram em andamento e em discussão pública −, e foi pioneira na disponibilização de ferramentas de participação on-line. Ao mesmo tempo, a Secretaria trabalhou na ampla divulgação da plataforma em todas as atividades participativas, nas cartilhas e nas demais publicações. Ativou também seus canais de comunicação virtual, atingindo amplo alcance nas redes sociais. Consequentemente, o número de acessos cresceu de modo constante, chegando a 3 milhões, com média de 60 mil páginas visitadas por dia. Seu desenvolvimento, utilizando ferramentas não proprietárias, objetivou a facilidade de encontrar as informações sobre cada projeto e a explicitação das estratégias da política urbana no período. Desde seu lançamento em 2013 para a Revisão Participativa do PDE, foi utilizada para a realização de consultas públicas em mais de quinze iniciativas, entre

4 O seminário São Paulo Aberta, realizado em outubro de 2013, dá início formalmente ao processo de implementação da agenda Open Government Partnership (OGP) − plataforma internacional para reformas internas cujo compromisso é tornar o governo aberto e responsivo aos cidadãos − no âmbito municipal. Naquele momento, colocou-se a necessidade de articular e integrar as diversas ações realizadas para garantir transparência, participação social, inovação tecnológica e integridade na implementação das políticas públicas − diretrizes prioritárias para um governo aberto. 5 Disponível em: http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov. br. Acesso em: dez. 2016.

decretos e projetos de lei relacionados ao desenvolvimento urbano − incluindo a revisão da Lei de Zoneamento. Também tem sido um canal de divulgação de informações e de explicitação de conteúdos de forma didática. 6 Entre os conteúdos disponibilizados para consulta e contribuição direta dos cidadãos estão minutas de decretos e de projetos de lei, mapeamentos colaborativos, formulário de propostas e aplicativo de celular. Outros conteúdos que podem ser encontrados são: cadernos e documentos de apoio, vídeos e textos explicativos, ilustrações, notícias, agenda de eventos, manuais e registro dos processos participativos, além de mapas, quadros e documentos em formato aberto – um modo de avançar em direção à transparência pública, facilitar o acesso à informação, fomentar pesquisas e fortalecer o debate político. A plataforma Gestão Urbana foi reconhecida pela United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat, órgão das Nações Unidas dedicado à promoção de cidades social e ambientalmente sustentáveis) como uma importante ferramenta para o planejamento e desenvolvimento urbano da cidade e também foi selecionada para fazer parte do projeto E-Governance and Urban Policy Design in Developing Countries, indicado ao Prêmio de Serviços Públicos das Nações Unidas (Organização das Nações Unidas − ONU), o reconhecimento de maior prestígio internacional de excelência no serviço público e citado no Manual Shanghai 2016 − Um Guia para o Desenvolvimento Urbano Sustentável do século 21, publicado pela ONU. 7

6 Nesse sentido, destacam-se também a produção de cartilhas do Plano Diretor Estratégico e da Lei de Zonemento, e suas versões ilustradas, que tiveram ampla distribuição e estão disponíveis na plataforma Gestão Urbana. 7 Disponível em: https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/shanghaimanual.pdf. Acesso em: dez. 2016.


Interface do Gestão Urbana

45

46


Geosampa

Há mais de duas décadas, a PMSP tenta obter uma base digital corporativa a fim de consolidar as informações produzidas pelos diferentes órgãos da administração pública num Sistema de Informações Geográficas (SIG). Além de agregar um volume significativo de dados, a complexidade do espaço de uma megalópole como São Paulo e a diversidade de atividades administrativas tornam um processo desafiador a implantação de um sistema eficaz, tanto do ponto de vista técnico como de gestão. Até o ano de 2013, parte das informaç ões geográficas se agrupava no Mapa Digital da Cidade (MDC), que foi elaborado em 2004. Embora de alta precisão, muitas secretarias não utilizavam o MDC em suas bases de dados ou o utilizavam como base para construir seus sistemas de gestão gerando materiais, mapas e bancos de dados derivados. A partir de então, houve várias iniciativas que visaram suprir a necessidade de cada órgão, porém de forma isolada, provocando, muitas vezes, a duplicidade de informações e, consequentemente, a baixa confiabilidade dos dados. A partir de 2013, a PMSP estabeleceu como meta a criação de um SIG com dados abertos e com livre acesso pelo público. 8 O projeto consistiu na criação de um ambiente compartilhado que integra dados geográficos de referência (distritos, quadras fiscais, cartografia, por exemplo) aos sistemas de informações que já existem, permitindo a visualização de todas as informações diretamente no mapa. Essa estratégia mostrouse eficiente na garantia da gestão descentralizada da informação, mas

8 Trata-se da Meta 111 do Programa de Metas da Cidade de São Paulo. Disponível em: http://planejasampa. prefeitura.sp.gov.br/metas/. Acesso em: dez. 2016.

de forma coordenada, facilitando as consultas feitas pelo cidadão que, com o GeoSampa, passou a acessá-las por meio de um canal único. A decisão baseou-se na revisão crítica de processos anteriores que não haviam logrado sucesso na tentativa de migração de todos os dados para uma base única. A disponibilização de um volume de informações de aproximadamente 10 terabytes a grande número de usuários representou um desafio, principalmente se consideradas questões como integridade e segurança dos dados. Ao mesmo tempo, pela primeira vez, a PMSP optou por utilizar tecnologia de software livre para construir a infraestrutura de dados espaciais e o mapa para consulta (Geoserver/OpenLayers). Além de propiciar significativa redução de custos, esse modelo permitiu realizar a customização de acordo com as necessidades dos usuários, melhorando a navegabilidade (fácil acesso aos dados) de acordo com as diferentes áreas da administração. O processo de construção do GeoSampa levou 36 meses. Porém, sua implantação realizou-se em etapas, levando à disponibilização do portal aos usuários nos primeiros meses de projeto (dezembro de 2014). No decorrer desse tempo, as melhorias realizadas na infraestrutura do sistema se refletiram no ambiente final, garantindo, assim, o acesso a informações de qualidade e em maior quantidade. Destacam-se dois processos: 1 a construção da base corporativa de dados, com a organização dos dados cartográficos (Mapa Digital da Cidade), cadastrais (setor, quadra, lotes, logradouros) e temáticos, incluindo a complementação da base de logradouros existente que, até então, contava somente com as vias oficiais

constantes nos cadastros fiscais; 2 a integração das bases e dos sistemas existentes na PMSP, aproveitando o grande volume de dados produzidos e garantindo que o conteúdo disponível para consulta fosse sincronizado à sua fonte original. Esses processos levaram à ampla disponibilização e à constante atualização dos dados georreferenciados numa base única a ser utilizada, finalmente, em toda a PMSP – o que não acontecia até então. O GeoSampa conta atualmente com mais de 180 camadas temáticas que contêm informações cadastrais (312 setores, 62.976 quadras e 1.972.670 lotes fiscais, 3.316.608 contribuintes), a localização de cada uma das cerca de 600 mil árvores do sistema viário, os perímetros do zoneamento da cidade, a localização dos equipamentos públicos nas áreas de educação, saúde, assistência social, cultura, esportes e lazer, a localização e situação das quatrocentas áreas de risco do município, entre outros. Os arquivos encontram-se nos formatos .shp, .kmz, .dxf, .pdf e .jpg e podem ser baixados de modo a conter tanto as informações vetoriais dos mapas, como cartas, croquis, imagens de satélite, fotos aéreas e ortofotos. Paralelamente à construção do sistema de informações, foi fundamental elaborar uma estratégia para sua atualização. Isso porque, na etapa de planejamento do GeoSampa, foi realizado amplo inventário das informações disponíveis, em que se detectou a pluralidade das bases de informação nas secretarias da PMSP. Essa iniciativa, além de servir de base para outros importantes projetos da PMSP,9 permitiu a elaboração do

9 Três importantes projetos surgiram da iniciativa de mapear as bases de dados da PMSP: a base de dados abertos da SMDU (http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/

47


Plano de Integração das bases de dados da cidade, que culminou em uma rotina de atualizações automatizadas (por meio de ETL ou Serviços Web)

e semiautomatizadas (por uma interface de atualização operada pelo Departamento de Produção e Análise de Informação – Deinfo).

secretarias/desenvolvimento_urbano/dados_abertos/), o Catálogo Municipal de Bases de Dados (http://transparencia.prefeitura.sp.gov.br/administracao/Paginas/ cmbd.aspx) e o Portal de Dados Abertos (http://dados. prefeitura.sp.gov.br/). Acesso em: 2016.

Desde seu lançamento, cerca de 2 mil usuários já receberam um curso de treinamento para a ferramenta, pois, embora intuitiva e de fácil acesso (sem necessidade de cadastros, senhas ou permissões especiais), entende-se que

sua disseminação é fundamental, visto que seus usuários são também produtores (ou potenciais produtores) de dados. O curso do GeoSampa obteve, assim, o reconhecimento da Escola Municipal de Administração Pública de São Paulo (EMASP), e foi qualificado como sendo o de maior demanda entre os oferecidos por essa instituição. A plataforma foi também indicada como finalista aos prêmios Mundo Geo, referência das iniciativas em

GeoSampa 256 Bases de Dados e Sistemas Existentes

Sistema Básico de Consulta 4 meses

Base Municipal Metadados e geo-serviços Regras e procedimentos Geosampa Intranet 1 ano

Geosampa Cidadão 1 ano e 8 meses Camada de Integração Webservices, ETL, Views


GeoSampa

tecnologias geoespaciais, e Congresso de Informática e Inovação na Gestão Pública (CONIP), reconhecido no âmbito das inovações no setor público. A organização e a publicação de um amplo universo de dados geoespaciais trouxe diversos benefícios para a administração e para o cidadão. Internamente, facilitou o cotidiano administrativo unificando processos e consultas de informação. Externamente, permitiu o acesso a informações não disponíveis ao cidadão. Além disso, possibilitou a realização de análises e estudos por parte dos veículos de comunicação, por universidades e pela sociedade civil. 10 Além dos benefícios diretos aos usuários, a disponibilização de dados municipais também promove seu uso massificado e contínuo, resultando na melhoria da qualidade da informação e nas ações de qualificação das bases municipais. Seja para o servidor público, seja para os usuários externos que utilizam o GeoSampa como ferramenta de trabalho, seja para estudantes, institutos de pesquisas e demais profissionais, é evidente o salto qualitativo realizado pela gestão pública ao disponibilizar, de forma simplificada e transparente, esse grande volume de dados georreferenciados, fundamentais na identificação de problemas e no planejamento urbanos. Desenvolvido pela Empresa de Tecnologia da Informação e Comunicação do Município de São Paulo (Prodam) e administrado pela SMDU, atualmente o GeoSampa recebe cerca de 60 mil visitas mensais.

10 http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2015/12/1716142-gestao-haddad-lanca-site-com -mapas-com-zoneamento-e-servicos-publicos.shtml; http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,prefeitura-de-sp-lanca-plataforma-com-dados-georreferenciados-da-cidade,10000004091. Acesso em: 2016.


49

Monitoramento do PDE

A etapa de avaliação técnica e participativa do PDE 2002 demandou da administração municipal uma série de análises com base em indicadores da cidade para subsidiar os debates em torno de sua revisão. No entanto, tal processo enfrentou uma série de dificuldades em função da ausência de processamento e coleta voltados aos objetivos da política urbana até então – mas não das informações propriamente ditas. Superados os desafios, esses gargalos reforçaram a necessidade de se estabelecer o mecanismo de monitoramento e de avaliação do desenvolvimento da cidade a partir das premissas do Plano Diretor. Em função disso, de forma inédita, o PDE 2014 criou a obrigação do poder público de produzir e de publicizar indicadores de monitoramento e avaliação, destacando em seu artigo 358 o acompanhamento: (i) dos objetivos do PDE; (ii) dos objetivos das macroáreas; (iii) dos objetivos das zonas especiais; (iv) das ações prioritárias dos Sistemas Urbanos e Ambientais; (v) dos Instrumentos Urbanísticos. A partir dessa obrigação legal, com o intuito de garantir o acompanhamento com base em evidências da implantação do PDE, a PMSP procurou estruturar o monitoramento do Plano como uma rotina da administração. Portanto, a metodologia de construção e definição dos indicadores teve ênfase nos processos de gestão, a fim de reforçar o controle social a partir de registros administrativos que possibilitavam atualização mais frequente. Publicada em 2016, a plataforma de monitoramento do PDE cumpriu, assim, a determinação dessa lei, e configurou uma iniciativa inédita de desenvolvimento de indicadores de monitoramento e de avaliação da política urbana munici pal. Com foco nos instrumentos urbanísticos, a página permite o acesso unificado às informações relacionadas – por exemplo,

a arrecadação de outorga onerosa, destinação dos recursos do Fundurb e informações relativas às Operações Urbanas Consorciadas. O conjunto de informações disponibilizadas, as bases de dados em formatos abertos e as ferramentas informacionais representam o avanço em direção à gestão democrática da cidade na medida em que asseguram aos diversos agentes urbanos simetria informacional, fato que qualifica a participação e fortalece o controle social da política urbana. Cabe destacar também que a medição dos impactos da implementação dos instrumentos indutores da função social da propriedade é um desafio a ser construído, que tem pouco acúmulo técnico e acadêmico decorrente do pequeno número de experiências no paí s. Em São Paulo, ao longo dos três últi mos anos, foram sistematizados os dados acerca do cadastramento de imóveis, análises e diligências necessárias, bem como os resultados das notificações. Essa sistematização de dados – realizada por meio de indicadores quantitativos – tem possibilitado à PMSP o monitoramento da aplicação do Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC) no território municipal.

Entretanto, considera-se fundamental desenvolver e aplicar também indicadores qualitativos e de medição de impacto de longo prazo, a fim de compreender e avaliar os efeitos desses instrumentos na consecução das estratégias previstas no PDE, verificando-se, por exemplo, com relação ao PEUC e ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo, seu impacto na produção de Habitações de Interesse Social (HIS), considerando a área de terrenos notificados em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), possíveis alterações no volume e nos valores da terra urbanizada no mercado imobiliário, ou ainda a possibilidade de interação desses instrumentos com aqueles que possibilitam o reordenamento territorial (PIU e OUC).

50


Plataforma de monitoramento do PDE

51


Transparência e controle social no Fundurb

A partir da aprovação do PDE, o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) passou a ser administrado por um Conselho Gestor deliberativo e paritário entre representantes do poder público e da sociedade civil, indicados pelo CMPU. Composto de dez membros titulares e seus suplentes, é da competência desse Conselho a aprovação do plano de aplicação dos recursos financeiros do Fundo, cuja principal fonte é o pagamento da Outorga Onerosa do Direito de Construir. A partir de 2013, o Conselho Gestor do Fundurb objetivou operar uma mudança de paradigma quanto à gestão de seus recursos e à transparência do órgão, permitindo discussões de qualidade a respeito da aplicação de seus recursos e em demonstrações claras e transparentes das obras e projetos realizados. De modo concomitante à ampliação da participação social, que permitiu o maior controle social, ocorreram avanços com

relação aos procedimentos administrativos do Fundo, como a aprovação, no âmbito de seu Conselho Gestor, com dados apresentados e disponibilizados em formato aberto, 11 explicitação dos resultados esperados e migração do processo de liberação de recursos para a plataforma digital do Sistema Eletrônico de Informações (SEI). 12 Foi instituída, também, a apresentação pelos órgãos executores do andamento das obras

11 Disponível em: http://www.prefeitura.sp.gov.br/ cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/ participacao_social/fundos/fundurb/. Acesso em: 2016. 12 Sistema de gestão de processos e documentos eletrônicos desenvolvido pelo Governo Federal visando a eficiência administrativa e a economia de recursos mediante o uso de software livre e unificado, compartilhamento do conhecimento e atualização e comunicação em tempo real. Foi implantado como sistema interno da PMSP para a utilização dos órgãos e servidores que os compõem, podendo também ser utilizado pelos cidadãos e cidadãs. Disponível em: http://processoeletronico.prefeitura.sp.gov.br/como-acessar-o-sei/. Acesso em: 2016.

financiadas pelo Fundo, com arguição e participação da sociedade civil em sua apreciação e, ainda, disponibilizadas no site da SMDU as convocações das reuniões, suas pautas e atas. Na mesma direção, a Secretaria Executiva do Fundo de Desenvolvimento Urbano (SEFDU) deu continuidade à diretriz de transparência do Conselho Gestor ao divulgar de forma inédita em seu endereço eletrônico o valor arrecadado através da Outorga Onerosa do Direito de Construir e o georreferenciamento das obras aprovadas no Mapa Digital da Cidade (MDC). Todo esse processo fundamentou e assegurou a progressividade na aplicação dos recursos, atendendo às diretrizes do PDE.

Mapas de arrecadação de outorga onerosa e aplicação dos recursos do Fundurb

52


Arrecadação por outorga onerosa

Investimentos do Fundurb

Municípío de São Paulo, 2013

Municípío de São Paulo, 2014

mais de R$30 milhões

mais de R$30 milhões

de R$10 a R$30 milhões




de 0 a R$3 milhões

0

0

Hidrografia

Hidrografia

Fonte: PMSP, 2013

Fonte: PMSP, 2014


Transparência e controle social na gestão das Operações Urbanas

A transformação de grandes setores da cidade deverá realizar-se por meio de um projeto urbano abrangente, o qual definirá a nova configuração desses perímetros, tanto por meio de seu redesenho quanto do ponto de vista da proposição de alterações na regulação urbanística incidente na área. A execução de um projeto urbano dessas proporções requer instituir parceria entre o poder público – no papel de coordenador do processo – e os demais atores sociais envolvidos na intervenção: proprietários, moradores, investidores privados e usuários. Novamente, são a participação e o controle social na definição e gestão do projeto que vão garantir que serão atingidos os objetivos da política urbana definida pelo Plano Diretor. Para tanto, de modo incremental, a SMDU vem realizando a democratização e ampliação dos fóruns de participação social nos projetos urbanos de sua competência. Na estruturação dos projetos da Macroárea de Estruturação Metropolitana – MEM, o primeiro desafio foi superar a ausência de uma estrutura própria na SP Urbanismo para conduzir esses complexos processos participativos em projetos urbanos. Considerando que tal condução exige metodologias consolidadas e experiência acumulada, surpreende o fato de que a empresa pública responsável pelo desenvolvimento de projetos urbanos na cidade não tivesse, até 2013, uma área destinada exclusivamente à coordenação dos processos participativos em seu organograma. Para cumprir essa função, criou-se a Gerência de Participação na Diretoria de Gestão de Operações Urbanas.

A constituição dessa gerência se articula à formação de núcleos participativos oficiais e organizados nos órgãos públicos. Seu principal objetivo é desenvolver processos participativos amplos e tratar do complexo desafio de traduzir o projeto para a sociedade, abrindo caminho para sua explicação técnica. Além disso, é de sua responsabilidade realizar a interlocução com outras secretarias para que elas se envolvam no processo e tragam ao debate temas específicos. Uma estrutura própria para conduzir os processos participativos nos projetos urbanos permitiu enfrentar uma série de problemas que impediam ao projeto urbano se configurar como um efetivo campo de negociação e de pactuação social. Os diferentes tempos nos quais as OUCs foram aprovadas, por exemplo, implicam composições e regulamentos distintos, o que muitas vezes dificulta a compreensão de seu funcionamento, tanto para o poder público como para os conselheiros. Ao promover o acúmulo das experiências dos conselhos em torno de uma única gerência, caminhou-se, desde sua criação, tanto no sentido de estabelecer rotinas e funcionalidades comuns como no de abrir espaço para especificidades locais.

53

54


Reestruturação da administração para novos desafios Modernizar a forma de implementar a política urbana relaciona-se estreitamente com a democratização de seus processos decisórios, com a possibilidade de controle social de sua execução e com a gestão eficiente dos processos internos à administração pública. Para efetivar esses princípios, a gestão 2013-2016 propôs uma nova organização, regulamentada pela Lei n°15.764/13, que definiu a criação de cinco assessorias que atuam de modo transversal aos demais departamentos componentes da Secretaria. Com isso se pretendeu, além da maior integração entre as áreas, fortalecer e aprimorar as ênfases que a Secretaria imprimiu às suas ações. Assim, além da Assessoria Jurídica e da Assessoria de Imprensa, passaram a compor ainda o Gabinete da SMDU a Assessoria de Participação Popular e Comunicação, a Assessoria de Relações Institucionais, a Assessoria de Pesquisa Aplicada e Fomento e a Secretaria Executiva dos Órgãos Colegiados. A criação da Assessoria de Participação Popular e Comunicação (APPC) foi um dos primeiros passos para concretizar um desenho institucional que ampliasse a incidência dos processos democráticos nas decisões acerca das políticas urbanas. Responsável por elaborar metodologias e coordenar processos participativos, o papel da APPC tem sido fundamental na construção de um diálogo profícuo entre o poder público e a população, num fórum que já contou com milhares de par ticipantes. Reforçando essa ação, foram também reestruturados e fortalecidos os Conselhos e demais fóruns participativos ligados à SMDU, ampliando-se dessa maneira sua representatividade e seu poder decis ório. São eles: CMPU; Câmara Técnica de Legislação Urbanística (CTLU); Comissão de Proteção à Paisagem Urbana (CPPU); Fundurb.

Ainda durante a reforma administrativa realizada na Secretaria, junto ao Departamento de Urbanismo (DEURB), Departamento de Uso do Solo (DEUSO) e Deinfo, foi criado o Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP), cuja principal atribuição é fazer valer os instrumentos de indução do desenvolvimento urbano previstos no Plano Diretor e garantindo o cumprimento de um dos objetivos estruturantes da política urbana: a função social da propriedade. Portanto, a transferência, em fevereiro de 2014, do Departamento de Gestão do Patrimônio Imobiliário (DGPI) e da Comissão do Patrimônio Imobiliário do Município de São Paulo (CMPT), da Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão (Sempla) para a SMDU, reforçou, por um lado, a necessidade de estruturação de uma política fundiária para efetivar as ações de planejamento e, por outro, as competências da Secretaria na articulação de políticas setoriais no território. A possibilidade de concretizar as ações planejadas passa também pela gestão eficiente dos processos internos à Secretaria – através da instituição de rotinas e fluxos de trabalho mais eficazes, da qualificação dos quadros técnicos etc. –, de forma a ampliar a capacidade institucional da administração pública.

55


Organograma da SMDU

São Paulo Urbanismo Empresa pública vinculada à SMDU pela Lei Municipal n° 15.053/09, art 1°, 4°, inciso I

Gabinete da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano Secretário Municipal Secretária Adjunta Chefa de Gabinete Assessoria Especial

Secretaria Executiva dos Órgãos Colegiados (SEOC) Assessorias do Gabinete Assessoria Jurídica (AJ) Assessoria de Relações Internacionais (ARI)

Assessoria de Participação Popular e Comunicação (APPC) Assessoria de Pesquisa Aplicada e Fomento (APAF)

Comissão do Patrimônio Imobiliário do Municipio de São Paulo

Comissão de Análise Integrada de Assuntos Fundiários (CAIAF)

Câmara de Legislação Urbanística (CTLU)

Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU)

Conselho Gestor do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB)

Comissão de Proteção à Paisagem Urbana (CPPU)

Coordenadoria de Administração e Finanças (CAF)

Departamento de Produção e Análise da Informação (DEINFO)

Departamento de Urbanismo (DEURB)

Departamento do Uso do Solo (DEUSO)

Supervisão de Fin anças

Divisão de Produção e Geoprocessamento

Divisão de Ordenamento Territorial

Divisão de Sistema de Divisão de Assuntos Informação sobre Zoneamento Jurídicos

Divisão de Análise de Processos

Supervisão de Gestão de Recursos Vinculados

Divisão de Análise e Disseminação

Divisão de Monitoramento e Avaliação

Divisão de Normatização do Uso do Solo

Divisão de Tecnologia da Informação

Divisão de Administração de Imóveis

Supervisão de Administração

Divisão de Sistema de Informação Geográfica

Divisão de Articulação Intersetorial

Divisão de Monitoramento do Uso do Solo

Divisão de Acompanhamento de Notificações

Divisão de Documentação Imobiliária

Supervisão de Gestão das Pessoas

Divisão de Avaliação

Divisão de Engenharia e Fiscalização

Supervisão de Tecnologia da Informação

Centro de Documentação

Centro de Documentação e Difusão

Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP)

Departamento de Gestão do PAtrimônio Imobiliário (DGPI)

56


Assessoria de Pesquisa Aplicada e Fomento (APAF)

Tendo em vista os desafios apresentados à formulação da política urbana, numa gestão que alçou a questão urbana à centralidade da agenda pública, e ainda no contexto de uma metrópole em que a desigualdade socioespacial é estrutural, foi necessário mobilizar a inteligência instalada para construir soluções urbanísticas, projetos e regulamentações inovadoras para o desenvolvimento urbano de São Paulo. A criação de uma Assessoria Técnica de Pesquisa Aplicada e Fomento, na Secretaria de Desenvolvimento Urbano, configurou-se no meio de mobilizar e engajar equipes técnicas combinadas com parcerias junto a universidades, institutos de pesquisa e organizações internacionais. O objetivo foi desenvolver um campo de pesquisa e experimentação que impulsionasse a inovação em instrumentos e mecanismos de implementação do sistema de planejamento urbano e em desenhos institucionais para a estruturação de projetos urbanos. Essa Assessoria desenvolveu um conjunto de pesquisas com o fim de apoiar as ações estratégicas para formular, implementar e desenvolver as políticas públicas e a estruturação dos projetos urbanos por meio de estudos para a avaliação, o monitoramento, a inovação e a difusão das políticas nessa área. Além disso, foi possível institucionalizar a experiência de fomento e estruturação de parcerias e cooperações entre a gestão pública e as instituições científicas para amplificar o campo de pesquisa, a análise crítica e o conhecimento necessários para alimentar os processos de investigação.

Os focos temáticos de conhecimento eleitos para constituírem o objeto tanto das pesquisas internas quanto daquelas com apoio das parcerias correspondem às demandas prioritárias de investigação para a estruturação e os ensaios de projetos e planos urbanos relativos às metas de interesse público da Prefeitura. O primeiro passo foi estruturar a própria Assessoria de Pesquisa em função dos eixos temáticos elencados como prioritários, voltados ao desenvolvimento de: • Programa dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana; • Estudos de densidade, modelos de uso misto e locação social em HIS; • Estratégias de desenvolvimento econômico na relação entre a Política Urbana e Rural; • Planejamento Urbano Metropolitano. Numa reflexão sobre os resultados das pesquisas realizadas, das pesquisas de caráter mais propositivo às de avaliação crítica, difusão e monitoramento, podese dizer que elas derivaram sobretudo de processos de investigação internos. Isto é, durante um primeiro momento de desenvolvimento da Assessoria de Pesquisa nesta gestão, o alcance da qualidade aplicada da pesquisa contou de modo mais determinante com o corpo de servidores membros da própria Assessoria de Pesquisa com os departamentos e demais secretarias da Prefeitura, para a formulação dos conteúdos dos projetos e planos urbanos em andamento, do que com o aporte de conhecimento e prática oriundos da estruturação de parcerias realizadas.

De fato, a experiência demonstrou a necessidade de aproximação entre o conhecimento acadêmico e científico com o conhecimento próprio da gestão sobre a política urbana, bem como revelou o campo virtuoso que há ainda a se desenvolver na relação entre esses universos. Atualmente, o processo de incubação de um campo de investigação e laboratório de ensaios por meio da Assessoria de Pesquisa configurou uma inovação para a modernização da gestão e para o acesso do campo científico aos domínios – não apenas de dados, todos já tornados públicos nesta gestão, mas de métodos, fluxos, lacunas e dilemas da prática da gestão urbana, que é, na maioria das vezes, o lugar em que se encontram os pontos críticos que requerem o aporte de conhecimento. Assim, a experimentação realizada até o momento revelou a importância de processos continuados de cooperação científica e sua sistematização, difusão e institucionalização para a formulação e a implementação da política urbana. As parcerias realizadas por meio da APAF APAF com instituições instit uições de pesquisa e de ensino e organismos internacionais, apresentadas a seguir, podem denotar a virtude da ação sistêmica de pesquisa para subsidiar a prática e o método de desenvolvimento sistematizado de projetos e planos urbanos.

57


Quadro de projetos da APAF Parceria

Resultados

SMDU-IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada “Instrumentos para o desenvolvimento desenvolvimento urbano em São Paulo: avaliação e inovação”

Pesquisa para subsidiar a elaboração do programa dos eixos de estruturação da transformação urbana. Livro contendo as seguintes pesquisas realizadas: 1. Padrão de concentração de estruturas e perspectivas para a intervenção urbana através dos eixos de estruturação da transformação urbana. 2. Aquisição de terras e provisão provisão de habitação de interesse social. 3. O projeto de intervenção urbana como articulador das políticas públicas para a implantação dos eixos de estruturação da transformação urbana. 4. Integração da política fiscal orientada orientada à universalização do direito à cidade. 5. Financiamento da implantação dos eixos eixos de estruturação da transformação urbana e recuperação da valorização imobiliária. 6. Alternativas institucionais para a implementação dos eixos de estruturação da transformação urbana.

SMDU-UNESCO-ABC Organização das Nações Unidas para a Educação Agência Brasileira de Cooperação do Ministério Relações E xteriores “Gestão da Informação e do Conhecimento para o Planejamento Urbano Participativo da Cidade de São Paulo”

Desenvolvimento de conjunto de produtos visando subsidiar a modernização da gestão e do controle social pelo desenvolvimento de indicadores de monitoramento da implementação do Plano Diretor Estratégico e a sistematização e digitalização de acervos e bases documentais. Dentre os resultados do projeto, contam: 1. Estudos técnicos e cursos de capacitação tendo em vista a modernização da gestão da informação e do conhecimento para o planejamento urbano participativo da cidade de São Paulo realizados. 2. Metodologias e estratégias de gestão urbana participativa, com foco em gestão da informação e do conhecimento, avaliadas por meio da implementação de projetos piloto. 3 Estudos que subsidiem o desenvolvimento de políticas públicas de modernização de arquivos documentais realizados.

SMDU-FAUUSP Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo “Residência em Planejamento e Gestão Urbana”

Trata-se de prática profissional assistida em educação continuada, sendo os resultados de duas ordens: A. resultados de pesquisa aplicada em exercício prático na PMSP no desenvolvimento em apoio à elaboração dos planos regionais; B. resultados em atividades de ensino em disciplinas do curso de residência na Fau-Usp: 1. O Estado e a esfera pública; 2. Contratos e gestão pública; 3. Processos, planos e projetos urbanísticos de são paulo; 4. Processos Processos e métodos de planejamento e gestão urbana; 5. Gestão local e qualificação urbana.

SMDU-IABR International Architecture Biennale Rotterdam Foundation

Desenvolvimento de conteúdo para subsidiar a estruturação da política “Bordas da cidade” visando o fortalecimento da cadeia de valor da agricultura orgânica e familiar na área rural da cidade de São Paulo. Os resultados da pesquisa foram objeto da exposição principal na B ienal de Arquitetura de Roterdam e objeto do livro Connect the dots , referente a proposta de política integrada e transversal transve rsal “Bordas d a cidade”.

Connect the dots

SMDU-MACKENZIE-UNESCO Faculdade de Arquitetura e Urbanismo do Instituto Presbiteriano Mackenzie Organização das Nações Unidas para a Educação “Parque Linear do Tiquatira: um estudo sobre desenho urbano e participação dos atores sociais à luz do Plano Diretor Estratégico da Cidade de São Paulo (2014 - 2030)”

Realização de workshop internacional e relatório com resultados e projetos relativos ao desenvolvimento de elementos de projeto para conceber propostas de reestruturação urbana no Parque Linear do Tiquatira, com encaminhamentos replicáveis em outras situações da metrópole para subsidiar a formulação de políticas públicas no que diz respeito ao método participativo de obtê-las.

SMDU-IAUUSP-HAFENCITY Instituto de Arquitetura e Urbanismo de São Carlos HafenCity Universität Hamburg “Estudos Urbanos São Paulo: novas linhas de mobilidade”

Desenvolvimento de atividades conjuntas entre a gestão pública e academia em torno de disciplina de pós-graduação “Tópicos especiais”, contendo 42horas de atividades teóricas e práticas em workshop de análise e proposição em ensaio projetual de situação urbana de eixo de estruturação em conflito com a drenagem urbana para fomentar elaboração do plano diretor. Os resultados foram sistematizados em caderno de proposição de tipologias de projeto de implantação dos eixos de mobilidade na cidade de São Paulo, a exemplo do objeto de caso adotado no Itaim Paulista.

58


Parceria

Resultados

SMDU - BELAS ARTES/ ESCOLA DA CIDADE/ FAAP/ FAUUSP/ FIAM FAAM/ FSA/ IAUUSP/ MACKENZIE/ SENAC/ UFABC/ UNESP – Bauru/ UNIAN ABC/ UNIAN Vila Mariana/ UNICID/ UNINOVE/ UNIP/ USJT Belas Artes, Escola da Cidade, Fundação Armando Alvares Penteado, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, Faculdades Alcântara Machado, Fundação Santo André, Instituto de Arquitetura e Urbanismo de São Carlos, Inst ituto Presbiteriano Mackenzie, Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial, Universidade Federal do ABC, Universidade Estadual Paulista [Bauru], Universidade Anhangauera [ABC], Universidade Anhanguera [Vila Mariana], Universidade Cidade de São Paulo, Universidade Nove de Julho, Universidade Paulista, Universidade São Judas Tadeu “Ateliê “Ateliê Ensaios Urbanos”

Formação de rede de instituições de ensino em arquitetura e urbanismo para promover o debate e desenvolvimento de contribuições de reflexão, avaliação avaliação e ensaio projetual para subsidiar o debate da revisão da Lei de Zoneamento em relação a parâmetros ocupação, parâmetros uso, parâmetros parcelamento, zonas, instrumentos, metodologia para leitura do território, indicadores e des enho urbano. Livro contendo o resultado dos trabalhos realizados que envolveram 17 instituições de ensino junto em fórum de debate e diálogo junto à SMDU.

SMDU-APA-MACKENZIE Instituto Presbiteriano Mackenzie “Programa de intercâmbio de profissionais e informações”

Intercâmbio entre estudantes e profissionais, de conteúdos e produtos cartográficos, material iconográfico e textos analíticos produzidos pelos par ticipantes para a realização de Workshop internacional com objetivo de subsidiar as discussões de planejamento e governança do Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado da RMSP e a capacitação de servidores técnicos da SMDU.

SMDU-FAUUSP-LYON-FAPESP Instituto de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo; Universidade de Lyon 2 Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo

Desenvolvimento de Pesquisa com financiamento FAPESP e ANR da França sobre parâmetros de densidade urbana para subsidiar a política pública sobre a morfologia urbana e os critérios de reflexão sobre a expansão metropolitana no que se refere aos Planos metropolitanos de Lyon e São Paulo.

American Planning Association-California Chapter Chapter Northern Section

L'Agence Nationale de la Recherche

"HIGHRISE Living and the Inclusive City"

SMDU-LINCOLN Lincoln Institute of Land Policy

“O Projeto de Intervenção Urbana e o Uso Intensivo do Viário: inovações para a função social da cidade”

SMDU-HANNOVER Institute of Landscape Architecture-Leibniz University Hannover

“Proposal for Hydrophilic Design Research in São Paulo Centro”

SMDU-LEUVEN-MACKENZIE-ESCOLA SMDU-LEUVEN-MA CKENZIE-ESCOLA DA CIDADE Universidade de Leuven

Instituto Presbiteriano Mackenzie Escola da Cidade “Cooperação técnica para estudos urbanísticos no âmbito de revisão dos Planos Regionais de São Paulo”

Evento com pesquisadores, contribuições críticas e recomendações aos projetos em desenvolvimento na PMSP por meio da implementação do projeto de intervenção urbana e a regulação do uso privado do viário.

Realização de projetos, com foco na integração entre infraestruturas hídricas e estratégias de desenho urbano e da paisagem para o fomento de subsídios à política urbana do município relativos ao projeto da Operação Urbana Consorciada Bairros do Tamanduateí.

Exercícios projetuais e analíticos, com intercâmbio de resultados técnicos, para a elaboração de subsídios ao desenvolvimento de projetos urbanos contendo as seguintes questões para o tratamento articulado em projeto: as Várzeas Várzeas e corpos d´água; os Tecidos Tecidos Urbanos e tipologias e a Infraestrutura. Os resultados foram publicados em caderno síntese da experiência.

59


Parceria

Resultados

SMDU-USJT Universidade São Judas Tadeu "Planejamento Urbano e Gestão de Cidades: o Plano Regional do Itaim Paulista"

Desenvolvimento do Programa de Curso de Capacitação em Planejamento Urbano e Gestão de Cidades, com o desenvolvimento de subsídios aos Planos Regionais das Subprefeituras, a exemplo de estudo de caso no Itaim Paulista. Os resultados esperados são: 1. cartilha Educação para a Democracia Urbana; 2. relatório de pesquisa acadêmica com a contribuição ao Sistema de Monitoramento do Plano Regional do Itaim Paulista.

PMSP-ONU HABITAT-ARQ.FUTURO Organização das Nações Unidas Habitat Arq. Futuro “Expert Group Meeting – São Paulo: economia e cidade, habitação e desenvolvimento urbano”

Realização de evento internacional para fomentar o debate e difusão de temas da polí tica urbana municipal, nos aspectos econômicos, urbanísticos e arquitetônicos em A. produção habitacional e B. elaboração e implementação de projetos de desenvolvimento territorial integrado em áreas em processo de reestruturação no município de São Paulo, que contemplem incentivos ao desenvolvimento econômico local. O estudo de caso é a análise do projeto Operação Urbana Consorciada Bairros do Tamanduateí (OUCBT), a par tir dos âmbitos: 1. do projeto, em relação aos atributos que possibilitem reestruturar o território; 2. dos instrumentos, referente as formas que possibilitem a execução do projeto e 3. o desenvolvimento do território; e 4. de sua gestão, sobre os desafios de garantir a promoção democrática e a participação de diversos agentes da sociedade para que os objetivos do projeto sejam concretizados. Os resultados serão sistematizados em publicação elaborada com apoio da UNHABITAT e ARQ. FUTURO.

PMSP-ONU HABITAT III Organização das Nações Unidas Habitat III apoio:

Proposição de debate apresentado em Side Event na Conferência HABITAT III da UNHABITAT, com objetivo de debater a Nova Agenda Urbana a par tir da experiência da agenda de implementação do desenvolvimento urbano da cidade de São Paulo, considerando a revisão do m arco regulatório e do sistema de planejamento integrado: 1. instrumentos estratégicos para o atendimento da função social da propriedade, combate à especulação imobiliária, recuperação à coletividade da valorização imobiliária, a reserva de solo para políticas públicas em especial habitação de interesse social, ordenamento territorial voltado à racionalização do uso da infraestrutura urbana, ações de qualificação do solo privado para o uso coletivo. 2. governança urbana e metropolitana: inovações para a institucionalização de um sistema de gestão democrática e integrada ao controle social, com alternativas de mecanismos de financiamento do desenvolvimento urbano e transparência na gestão pública. 3. projetos, programas e ações integradas que demonstram os desafios e as virt udes da implementação da Nova Agenda Urbana no contexto de São Paulo, como a mobilidade urbana sustentável, a qualificação dos es paços públicos, a universalização da oferta de infraestrutura e serviços públicos.

United Cities and Local Governments Lincoln Institute of Land Policy Cities Alliance Mercociudades Union of South American Nations (USAN)

Instituto Polis “São Paulo: The New Urban Agenda Implementation Experience. Public Space Planning and Private Use Regulation: Towards a City for Each and Everyone”

PMSP-CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe “Colóquios Sulamericanos sobre Cidades Metropolitanas”

Desenvolvimento dos colóquios MSUR- Metropolis Sulamericanas, organizados em torno de quatros eixos temáticos multidimensionais, com objetivo de promover uma leitura compartilhada dos problemas e desafios das cidades metropolitanas sul-americanas, e formular propostas para uma nova agenda estratégica urbana compartilhada, que incida no Mercosul e na Unasul, além de subsidiar as discussões da onu habitat iii. colóquio 1 - ecossistemas urbanos; colóquio 2 - desenvolvimento urbano e desigualdade; colóquio 3 - economia urbana; colóquio 4 - governança e direitos humanos. Os resultados de diagnósticos e recomendações foram sistematizados em publicação específica com objetivo de difundir diretrizes destinadas a enfrentar os desafios comuns das cidades da América Latina.

PMSP-UFSCAR-MINC.CIDADES Universidade Federal de São Carlos Secretaria de Habitação do Ministério das Cidades “Projeto piloto: desenvolvimento de parâmetros urbanos para a Habitação de Interesse Social”

Subsidiar melhorias nas especificações do PMCMV, relativas a 1. tipologias. 2. elementos construtivos. 3. canteiros de obras. 4. qualidade de inserção urbanística. 5. programas de incentivo ao uso misto e elevadores nos condomínios dos projetos do MCMV. Os resultados serão sistematizados em publicação para endereçar contribuições para o Ministério das Cidades na aplicação do PMCMV relativas ao padrões de qualidade e sustentabilidade construtiva e dos projetos arquitetônicos e urbanísticos dos empreendimentos.

60


Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP)

Secretaria Executiva dos Órgãos Colegiados (SEOC)

Os Conselhos de Política Urbana são uma das principais formas de participação da sociedade civil nas decisões relativas às questões urbanas. Com atuação independente e forma colegiada, fazem parte da estrutura administrativa da SMDU o Conselho Municipal de Política Urbana, o Conselho Gestor do Fundo de Desenvolvimento Urbano, a Comissão de Proteção à Paisagem Urbana, a Câmara Técnica de Legislação Urbanística e, mais recentemente, o Conselho Municipal de Patrimônio Imobiliário. Entretanto, as revisões e deliberações colegiadas necessitam de apoio técnico para que os ritos e procedimentos que fortalecem tais instâncias se deem, de fato, a partir de debates e discussões qualificadas. Assim, com o objetivo de reforçar esses canais institucionalizados de participação, foi constituída, logo no início da gestão, a SEOC, responsável pela modernização e integração da gestão dos mesmos. Uma das primeiras ações da SEOC a fim de tornar efetivas as decisões dos Órgãos Colegiados foi reestruturar sua composição e a revisão de seus procedimentos internos, com ênfase na publicização de suas ações.

Destaca-se também que o processo amparou a maior transparência com a incorporação de membro da sociedade civil na Comissão do Patrimônio Imobiliário (CMPT), que anteriormente era composto apenas de indicações da administração municipal. Da mesma forma, no primeiro ano de gestão, os Conselhos dedicaram parte de suas reuniões para definir regras claras a seus encaminhamentos e mais transparência nas pautas, nas convocações e nos extratos de reuniões, que passaram a ser publicados com a antecedência necessária para que os membros estivessem informados sobre as deliberações. Contudo, maior transparência e controle social significaram não apenas que processos decisórios complexos passassem a ser compartilhados com a sociedade civil, mas também a redução da discricionariedade dos encaminhamentos dos órgãos colegiados.

A estruturação de uma política municipal de terras é um dos primeiros passos para a construção de uma cidade mais justa e igualitária. De fato, as grandes distorções expressas no território e suas consequências – sociais, econômicas etc. – demonstram que um dos aspectos centrais para a viabilização das políticas públicas de desenvolvimento urbano é a garantia da função social da propriedade. A terra – urbana ou rural; pública ou privada – cumpre sua função social quando seu uso é compatível com a infraestrutura, com os equipamentos e os serviços públicos disponíveis e, principalmente, com as necessidades do conjunto da sociedade. Longe de ser uma diretriz ideológica, a função social está presente em diversos dispositivos da Constituição Federal, que também prevê instrumentos para que o poder público exija seu cumprimento. Os objetivos da política urbana só podem ser alcançados com a distribuição equilibrada e racional dos usos dos imóveis no território. Nesse sentido, a ociosidade de terrenos ou edificações, sobretudo quando localizados em regiões com infraestrutura adequada, pode causar efeitos prejudiciais a seu entorno (como a degradação e o abandono) e à cidade, uma vez que isso diminui a oferta de áreas aptas à urbanização ou à utilização, provocando o encarecimento dos imóveis e a expulsão de grandes parcelas da população para regiões onde haja moradia acessível.

61


É também a Constituição Federal (art. 182, § 4°) que determina a aplicação do PEUC, do IPTU Progressivo no Tempo e da Desapropriação com Pagamento em Títulos para imóveis que não cumpram sua função social. Todos esses instrumentos foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal n°10.257/01), adotados em São Paulo pelo Plano Diretor de 2002 e tornados aplicáveis através da Lei Municipal n°15.234/10. Portanto, não se trata de uma decisão de governo e sim de uma política de Estado, que não vinha sendo implementada, mas que a atual gestão assumiu a tarefa de levar adiante. A criação do Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP) no âmbito da SMDU (Lei n°15.764/13)

foi estratégica para a efetivação de uma política urbana comprometida com a redução das desigualdades socioterritoriais. Na cidade de São Paulo, atualmente o PEUC é disciplinado pelo Plano Diretor Estratégico (Lei n°16.050/14) e pela Lei n°15.234/10 específica para o instrumento, além dos Decretos Municipais n°55.638/14 e n°56.589/15. O DCFSP estabeleceu em seu planejamento estratégico de 2014 a meta de cadastrar e analisar, para fins de PEUC, 2 mil imóveis até julho do ano de 2016; em setembro deste ano já haviam sido cadastrados 2.100 imóveis, dos quais 1.731 (82%) foram analisados pelo departamento e, destes, 1.448 (67%)

foram efetivamente notificados. Realizado mensalmente, o monitoramento da situação das análises e notificações dos imóveis tem sua evolução acompanhada pela SMDU/DCFSP. O gráfico abaixo apresenta as principais etapas de análise de imóveis ociosos, considerando que as barras verticais se referem às fases anteriores à notificação: cadastramento, vistorias e análises de matrícula. As linhas horizontais se referem à evolução de imóveis analisados e que foram constatados como notificáveis (linha verde contínua), bem como notificações de fato (linha verde tracejada). Ressaltese que as análises dos imóveis passíveis de aplicação dos instrumentos indutores

Evolução das análises e notificações Município de São Paulo, 2014-2016

2500 2000 1500 1000 500 0 imóveis cadastrados imóveis vistoriados matrículas analisadas imóveis notificáveis imóveis notificados imóveis cadastrados

imóveis vistoriados

matrículas analisadas

imóveis notificáveis

imóveis notificados

62


Departamento de Gestão do Patrimônio Imobiliário Público (DGPI)

da função social da propriedade nem sempre resultam na constatação da situação de ociosidade. Por trabalhar com diversas fontes de informação (nem sempre atualizadas e compatíveis com a realidade), a verificação do imóvel in loco por meio das vistorias, por exemplo, pode definir que ele não é passível da aplicação do PEUC. Para garantir a transparência, o entendimento e a democratização das informações acerca da aplicação dos instrumentos indutores da função social da propriedade, o DCFSP disponibilizou na página on-line da SMDU material informativo como cartilhas, infográficos e perguntas frequentes dos munícipes respondidas. Além disso, em consonância com o disposto no ar t. 100 do PDE, o Departamento publica, mensalmente, no mesmo sítio eletrônico, a lista dos imóveis cujos proprietários foram notificados para PEUC, bem como informações georreferenciadas e constantemente atualizadas no portal Geosampa. Além disso, criou-se um Mapa Colaborativo que proporciona a interação com a sociedade, conscientizando-a quanto à função social da propriedade e ao fenômeno de imóveis ociosos no município de São Paulo. Disponibilizado na plataforma Gestão Urbana, possibilita o apontamento de imóveis ociosos por qualquer pessoa interessada que entenda que ele não atende ao princípio da função social da propriedade, podendo-se acompanhar o encaminhamento dado a esse imóvel pelo poder público.

A transferência do DGPI da Sempla para a SMDU teve como objetivo garantir que o uso das áreas públicas municipais seja condizente com os interesses da sociedade e com as diretrizes da política de desenvolvimento urbano proposta pelo Plano Diretor. Responsável pela manutenção do acervo de documentos que identifica cerca de 16 mil áreas de propriedade do município, os anos de 2015 e 2016 foram importantes para impulsionar mudanças que causam impacto direto na transparência e na qualidade da informação sobre as áreas públicas municipais e também sobre sua gestão.

Por meio desse diagnóstico, os processos de trabalho do DGPI passaram por um redesenho a fim de organizar e unificar os procedimentos relativos à gestão das informações do acervo de áreas públicas (envolvendo cadastro, atualização, digitalização, territorialização e georreferenciamento dos croquis das áreas) e à destinação das áreas públicas, contemplando os procedimentos anteriores à cessão dos imóveis, com a inclusão da Comissão de Análise Integrada de Assuntos Fundiários (CAIAF) 13 no fluxo de análise dos pedidos de uso, bem como o monitoramento das áreas já cedidas.

Com base no mapeamento dos processos de trabalho do DGPI foi possível diagnosticar questões centrais do departamento, que vão da presença de diversos acervos sem indexador comum − o que dificultava o fornecimento de simples informação sobre a titularidade da área − à existência de legislação esparsa e incompleta sobre o tema, que, aliada às peculiaridades de cada um dos casos, torna a análise para a destinação das áreas ainda mais complexa.

O redesenho dos fluxos de trabalho e a disponibilização das informações sobre as áreas públicas na internet não apenas conferem celeridade, transparência e qualidade à gestão das áreas municipais, como são requisitos fundamentais para a elaboração de um Plano de Gestão de Áreas Públicas (PGAP) e a implantação de um Sistema de Gestão de Áreas Públicas (SGAP), como prevê o artigo 307 do PDE.

13 Disponível em: http://www.prefeitura.sp.gov.br/ cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/participacao_social/ conselhos_e_orgaos_colegiados/caiaf/. Acesso em: 2016.


63

Território CEU

A Rede de Estruturação Local, uma das estratégias de ordenação territorial propostas pelo PDE, tem como desafio desempenhar uma dupla função: potencializar o alcance e a eficácia das políticas públicas setoriais mediante sua articulação no território e, quase por decorrência da ação anterior, constituir referência espacial, sobretudo em regiões menos estruturadas, por meio da criação ou da qualificação das centralidades locais. Parte dessa Rede será composta dos Centros Educacionais Unificados (CEUs), que, implantados pela primeira vez em 2002, consolidaram-se como exemplo de articulação de políticas setoriais, conformando uma rede que conta hoje com 45 CEUs. A implantação de novos CEUs nessa gestão buscou expandir o raio de influência desses equipamentos através de sua integração aos demais equipamentos públicos de seu entorno. Denominado Território CEU, este projeto, que demanda intenso empenho na articulação das ações das diversas pastas, é coordenado pela SMDU. Se o vocabulário técnico do planejamento e da legislação urbana é um obstáculo para a democratização dos fóruns de participação social, aproximar a população da linguagem do projeto, um campo ainda mais restrito a especialistas, exige grande esforço para a elaboração de dinâmicas inovadoras e o desenvolvimento de metodologias experimentais.

Para implantar o chamado Território CEU, foi necessário identificar o que de fato é legitimado pela população como espaço público de fruição coletiva e individual na vida cotidiana dos bairros onde seriam implementados os projetos. Para além de simplesmente estabelecer conexões viárias adequadas aos diferentes modos de mobilidade – pedestres e ciclistas em especial −, é imprescindível saber ler no território quais são os pontos notáveis, de encontro, de socialização espontânea entre populações de diferentes interesses e faixas etárias. As primeiras investigações dessa natureza foram realizadas nos Territórios de São Miguel e Pinheirinho d’Água, através da simples leitura coletiva de fotos aéreas e maquetes com a comunidade, especialmente a comunidade escolar. Em dezembro de 2014, porém, a equipe do Programa Território CEU realizou a primeira imersão no Território do Parque Novo Mundo, com o intuito de registrar, com a comunidade, esse mapa afetivo dos territórios de encontros e os modos de fruição dos espaços públicos.

Foi então realizado o Laboratório Território CEU Novo Mundo, com a participação de todas as equipes de governo local – cultura, educação, assistência social, esportes – articuladas pela SMDU. A realização do Laboratório foi feita pelo LabMovel, grupo artístico que trabalha com mídias digitais e diálogos colaborativos, utilizando uma Kombi equipada com recursos tecnológicos para realizar atividades em espaços públicos. Sob a sombra de uma árvore, na rua ou em uma praça, as oficinas contaram com a participação de público abrangido pela divulgação do Laboratório CEU e também com a participação de público espontâneo, que foi surpreendido pela presença do LabMóvel em sua vizinhança. As oficinas foram conduzidas por arte-educadores que, mediante atividades pedagógicas e lúdicas, levantaram os anseios e as expectativas dos participantes com relação ao Território CEU a ser implantado. Por meio da utilização de mapas e da maquete produzida em parceria com o grupo Garagem Fab Lab (e pelo FabLab – um laboratório de impressão 3D), os arteeducadores promoveram o mapeamento colaborativo do visível (equipamentos sociais, praças, sistema de transporte etc.) e do invisível (possibilidades pedagógicas, espaços de referência e equipamentos que não pertencem tradicionalmente ao universo da educação).

64


Oficina participativa Território CEU


65



67

68


Articulações Territoriais

1 resgate da cidadania nos territórios mais vulneráveis

2 estruturação do Arco do Futuro

4 requalificação da área central

5 reordenação das bordas da cidade

3 fortalecimento das centralidades locais e das redes de equipamentos públicos


A construção de premissas, considerando tendências previsíveis – como a demográfica, por exemplo – e compreendendo a dimensão histórica da formação territorial da cidade, constituiu o movimento que possibilitou a implantação da política urbana no município de São Paulo no período de 2013-2016. Evidentemente, por meio dessa política, procurou-se estabelecer o diálogo com a evolução do Marco Legal e com a agenda da reforma urbana em sua abrangência nacional. O subsídio à formulação do Estatuto da Cidade − lei federal que regulamentou o capítulo sobre política urbana da Constituição Federal – constituiu uma vasta produção teórica e crítica acerca do processo de formação das cidades brasileiras. Em 2001, apoiada por intenso engajamento de alguns movimentos sociais organizados, sua aprovação configurou um profundo avanço no modo de interpretar as questões urbanas e intervir em relação a elas e, no âmbito municipal, tem amparado a regulamentação de uma série de instrumentos cujo objetivo é dotar o poder público de formas efetivas de atuar nos processos urbanos. Com base nesse reconhecimento, estruturaram-se os instrumentos, os projetos e as ações descritos neste capítulo, que partiram da resposta à indagação acerca da possibilidade de transformação urbana: afinal, é possível operar mudanças na cidade de São Paulo? A resposta afirmativa a essa questão mobilizou os agentes públicos envolvidos na formulação da política urbana e, sobretudo, dezenas de milhares de pessoas que participaram do processo que consolidou a direção da política: transformar a cidade fortalecendo seu sentido público, estimulando sua apropriação coletiva, criando condições para a gestão democrática. Esses são os conceitos que conferem o elemento

aglutinador às ações que serão apresentadas – do marco geral da política urbana (o PDE) às intervenções pontuais, das legislações regulatórias aos grandes projetos de intervenção urbana. As mudanças urbanas constituem o elemento-chave que embasa o projeto e a visão da cidade; portanto, é fundamental mobilizar todos os recursos possíveis para a sua transformação. Reconhecer as profundas desigualdades socioterritoriais do município constituiu o eixo nor teador das diretrizes urbanísticas consolidadas no Plano Diretor Estratégico (PDE) de São Paulo, por meio da Lei n° 16.050/14. Em suma, os recursos para esse enfrentamento foram de duas ordens: i. os instrumentos que garantem a função social da cidade e da propriedade; ii. a leitura estratégica do território. No primeiro aspecto, retomou-se o conceito norteador da luta pela reforma urbana procurando reverter os mecanismos que, por gerações, reproduziram o acesso desigual à cidade. As medidas tiveram como meta desestimular a retenção especulativa do solo e socializar a valorização imobiliária oriunda de investimentos públicos em infraestrutura urbana, bem como racionalizar a ocupação do espaço gerando ganhos ambientais, urbanísticos e sociais. Por outro lado, uma leitura estratégica do território procurou potencializar a transformação da cidade concatenando os investimentos públicos e a produção privada do espaço urbano. Um dos aspectos desse processo visou estabelecer uma macrorregionalização da cidade, que, no âmbito do planejamento de governo, potencializasse e integrasse as políticas públicas no território. Na ocasião da elaboração do Programa de Metas, esse foi o sentido que se imprimiu a esse processo, incluindo as

69

cinco articulações territoriais. Partindo das macrozonas e das macroáreas estabelecidas pela Lei n° 13.430/02 (vigente à época), propuseram-se cinco articulações territoriais: i. resgate da cidadania nos territórios mais vulneráveis; ii. estruturação do Arco do Futuro; iii. fortalecimento das centralidades locais e das redes de equipamentos públicos; iv. requalificação da área central; v. reordenação das bordas da cidade. As articulações envolveram conjuntos de metas combinando duas dimensões distintas da sua regionalização: a. a dimensão espacial das ações setoriais, que menciona os territórios adequados a cada política pública; b. a dimensão espacial do novo modelo de desenvolvimento urbano, que indica a política adequada a cada território. Essa combinação criou bases para que a visão de cidade permeasse, além do Programa de Metas, o conjunto dos instrumentos que compõem o sistema municipal de planejamento – os Planos Plurianuais, as Leis de Diretrizes Orçamentárias e as Leis Orçamentárias Anuais – nos quais incidem diferentes temporalidades.

70


Ainda no âmbito da implementação de uma leitura estratégica do território, uma segunda linha, eminentemente de longo prazo, constituiu-se na criação de bases para organizar os fluxos e as morfologias da cidade, visando ao mesmo tempo tratar das configurações espaciais – que representam o conjunto das estruturas fixas do desenvolvimento urbano – e das dinâmicas sociais – que configuram processos que interagem e alteram as estruturas espaciais, entre eles: i. a lógica dos sistemas; ii. a lógica das redes. As redes se caracterizam “pela topologia de seus pontos de acesso ou pontos terminais, arcos de transmissão, nós de bifurcação e comunicação, elas criam polarização de pontos de atração e difusão”. 1 Os sistemas se definem “como conjunto de unidades de funções e forças cujos elementos são viáveis apenas em conjunto, integradas funcionalmente. Tal relação envolve uma articulação dos seus elementos materiais e sociais que buscam dar coerência ao conjunto de objetos”. 2 Essas lógicas se definiram e se consolidaram após a aprovação do PDE, sobretudo com a definição dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, que orientam o crescimento da cidade com base nos sistemas públicos de mobilidade urbana. De acordo com essa racionalidade, pretende-se reorganizar a cidade, e nela se fundamentam os projetos que serão apresentados neste capítulo.

1 N. Curien, “D’une problématique générale des réseaux à l’analyse économique du transport des informations”, in. Gabriel Dupuy, Réseaux territoriaux . Caen: Paradigme, 1988, pp. 211-228. Apud M. Santos, A natureza do espaço: técnica e tempo, razão e emoção . São Paulo: Hucitec, 1996. 2 Ver M. Santos, op. cit.

Plano Diretor Estratégico: macroáreas

Estruturação metropolitana Urbanização consolidada Qualificação da urbanização Redução da vulnerabilidade Urbana Redução da vulnerabilidade urbana e recuperação ambiental Controle e qualificação urbana e ambiental Contenção urbana e uso sustentável Preservação dos ecossistemas naturais

Fonte: Lei n° 16.050/14 (PDE) Base Cartográfica: MDC/ SMDU; Emplasa, 2007 Elaboração: SMDU, 2014 0

2

5

10 km

17

72


Revisão participativa do Marco Regulatório

Revisão Participativa do Plano Diretor Estratégico

Aprovado e sancionado em 31 de julho 2014, o Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo contém um amplo conjunto de diretrizes, estratégias e medidas para ordenar a transformação da cidade. O PDE representa o pacto da sociedade em direção à justiça social, ao uso racional dos recursos ambientais, à melhoria da qualidade de vida e à intensa participação social nas decisões acerca do futuro urbano. Assim, caminharemos, cada vez mais, em direção a um novo paradigma do governo e da política urbana: de “governar para o cidadão” a “governar com o cidadão”. Sob pena de se transformar num instrumento sem legitimidade social e sem efetividade prática, a construção de uma estratégia de desenvolvimento para São Paulo deve abranger um amplo processo de mobilização social. No caso do PDE, esse processo enfrentou uma dupla condição. Por um lado, o sentido de urgência: a revisão do Marco Legal, dado que a previsão de revisão do PDE em vigor, naquele momento, apresentava um atraso de sete anos − considerando a previsão de sua revisão para 2006. Ao mesmo tempo, era clara a insatisfação em relação às dinâmicas da cidade, sobretudo em relação à intensa produção imobiliária na década: a maior em pelo menos trinta anos. Por outro, era grande a demanda de um processo que fosse verdadeiramente participativo e mobilizador, que desse espaço e voz a todos os segmentos sociais e a todas as regiões da cidade. A complexidade dos desafios exigiu construir um processo que fortalecesse a participação popular no desenvolvimento do PDE. Assim, a SDMU trabalhou desde o início em direção à transparência e à valorização dos Conselhos existentes, ampliando a frequência de reuniões do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU) e construindo conjuntamente

o planejamento de todas as atividades participativas. A plataforma Gestão Urbana foi criada com o objetivo de centralizar, garantir o acesso às informações e ampliar as possibilidades de contribuição da população como um todo. O fortalecimento do processo participativo resultou distintas rodadas de discussão, oficinas, audiências públicas e reuniões com os mais diversos segmentos. Todo esse esforço foi recompensado: mais de 25 mil participantes e 10 mil contribuições causaram impacto significativo na proposta que vinha sendo orquestrada pelo Executivo. Após enviar o Projeto de Lei, a continuidade foi marcada pela sinergia entre os trabalhos do Executivo e do Legislativo, na abertura democrática do processo (mais uma sequência de audiências temáticas, regionais e nas subprefeituras), na interação e no apoio técnico entre as duas instâncias do poder municipal. Isso levou à efetivação do pacto social que motivou e amparou a aprovação do PDE, legitimando-o. O PDE defende um projeto de cidade democrática, inclusiva, responsável com relação à questão ambiental, produtiva e, sobretudo, com qualidade de vida. Esse plano tem como enfoque a visão estratégica que pauta as ações de planejamento, consciente dos limites de uma visão totalizante. As grandes questões urbanas, como mobilidade, meio ambiente, moradia e trabalho extrapolam os limites administrativos do município. São Paulo, como cidade, metrópole e região, requer a visão sistêmica que reconhece os vínculos estratégicos entre as ações estruturantes e as políticas de qualificação da escala local e cotidiana. Na cidade de São Paulo, há profunda desigualdade social. Os investimentos, as


oportunidades de emprego, a oferta de bens e serviços urbanos se concentram em uma pequena parcela de seu território, e a vulnerabilidade predomina em suas áreas periféricas. Se, por um lado, a taxa de crescimento populacional estabilizou-se desde a década de 1980 e tende a ser negativa a partir da década de 2040, o déficit por moradias é da ordem de centenas de milhares e gera pressão pela urbanização extensiva nas áreas ambientalmente sensíveis do município. A questão que se coloca é como reequilibrar as dinâmicas urbanas, acolher a todos de modo digno, aproximar as oportunidades de emprego e de moradia de forma equivalente por toda a cidade. Esse ponto de equilíbrio demanda que, entendendo o planejamento como um processo dinâmico, os instrumentos de regulação urbana e as formas de intervenção do poder público sejam pensados de forma a amparar continuamente tal processo. O modelo de cidade que cresce de forma concomitante e articulada ao longo das infraestruturas de mobilidade, os incentivos urbanísticos para as atividades econômicas nas periferias, para a doação de calçadas, fachada ativa e fruição pública são alguns dos exemplos desse princípio que estrutura o Plano Diretor Estratégico. No contexto metropolitano, reconhece-se o papel da cidade de São Paulo como território estratégico para seu desenvolvimento ao longo das margens de seus principais rios − Tietê, Pinheiros e Tamanduateí − e da orla ferroviária, que concentra atividades econômicas e espaços produtivos em processo de transformação ainda pouco povoados. Essas áreas devem se tornar objeto de Projetos Urbanos que conduzam a uma alteração no padrão de urbanização a fim de reequilibrar a relação entre os locais de moradia e emprego e renovar a relação do município com seus rios, a fim de obter melhores condições de vida na cidade.

A conexão existente entre a política urbana e o fortalecimento da economia da cidade tem como fim a geração de emprego e de renda em áreas urbanas populosas e suficientemente estruturadas do ponto de vista do acesso viário e de transporte público coletivo, por meio de incentivos para usos não residenciais. A Zona de Proteção Industrial (ZPI) estabelece áreas que propiciam o fortalecimento das indústrias em funcionamento, e a Zona de Desenvolvimento Econômico (ZDE) promove o estímulo à modernização e à expansão de atividades compatíveis com as novas condições territoriais e produtivas do município. A São Paulo industrial do século 20 precisa se renovar e garantir dinâmicas produtivas à sua população no século 21. No cerne da estratégia de transformação da cidade de São Paulo, o PDE trabalha com um conjunto de instrumentos que tentam racionalizar a dinâmica e o aproveitamento do solo urbano, a fim de socializar os ganhos da produção da cidade. A adoção do Coeficiente de Aproveitamento Básico 1 para todo o território municipal promove que cada lote urbano tenha, inerente a seu direito de propriedade, a possibilidade de construir uma vez a sua área de terreno. Desse modo, o potencial construtivo adicional dos terrenos pertence à sociedade paulistana. Esse ganho deve ser revertido para a coletividade, e os recursos arrecadados serão investidos em melhorias urbanas: equipamentos públicos, praças, transporte, drenagem, habitação. Outro avanço do PDE ocorre com a destinação mínima de 30% do Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) para aquisição de terra bem localizada (ou seja, onde há oferta de emprego e infraestrutura instalada) e subsídios aos programas de produção habitacional. Além disso, destinam-se, no mínimo, 25%

73

dos recursos arrecadados em Operações Urbanas Consorciadas (OUC) para garantir uma fonte de financiamento perene para os projetos de habitação social. Combinados a uma significativa ampliação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) − o dobro da superfície demarcada no plano anterior −, esses avanços configuram o claro compromisso com a implementação de uma política habitacional municipal. A racionalidade e o sentido de justiça social na cidade significam também efetivar o princípio da função social da propriedade urbana. Nesse aspecto, o PDE promove o combate à ociosidade da terra que não cumpre a sua função social, por meio da aplicação dos instrumentos de Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC) e de maior efetividade ao Imposto Predial Territorial Único (IPTU) Progressivo no Tempo. O desenvolvimento da cidade em áreas que apresentam boa infraestrutura e, em especial, ao longo dos eixos de t ransporte público foi a principal proposta para tornar compatível o crescimento urbano com um novo padrão de mobilidade. Nas áreas de influência dos eixos, definidas em função da proximidade com corredores de ônibus, estações das linhas de Metrô e trem, é possível otimizar o uso de terrenos de modo a construir quatro vezes a sua área. Ao mesmo tempo, desestimularam-se as vagas de garagem, com o fim da obrigatoriedade de um número mínimo para os novos empreendimentos. Simultaneamente, ocorreu o incentivo para que as novas construções promovam melhoria em sua inserção urbana: uso misto com fachada ativa, espaço para fruição pública e calçadas maiores. Com isso, foram criados instrumentos que qualificam os espaços públicos e conferem mais qualidade urbana e ambiental às regiões de maior adensamento.

74


Fora dos eixos, procurou-se preservar a qualidade urbana e ambiental e a dinâmica de vida no miolo dos bairros, seja definindo altura e número de andares máximos das edificações e limites ao adensamento construtivo, seja estimulando o uso misto (comércio, serviço e usos institucionais) no térreo das edificações por meio de incentivos urbanísticos. O PDE também reforçou o compromisso com a agenda ambiental, algo essencial para melhorar a qualidade da vida urbana. A demarcação da Zona Rural trouxe uma nova concepção, multifuncional: área da produção do alimento; da água do abastecimento; da manutenção da biodiversidade e de serviços ambientais; da localização de Unidades de Conservação. Além disso, também houve o compromisso com as áreas do lazer, de ecoturismo, de agroecologia e produção orgânica, e de geração de empregos. Somados aos 105 parques preexistentes, os 167 parques propostos ampliaram os espaços verdes e livres, tornando a cidade mais humana e equilibrada. A criação de um mecanismo inédito de cofinanciamento entre sociedade civil e poder público também mostrou-se importante para a aquisição de parques planejados no PDE. Promoveu-se também a valorização das paisagens da cidade mediante seu reconhecimento como bem ambiental e elemento essencial ao bem-estar e à sensação de conforto individual e social, por meio da definição de diretrizes para a elaboração do Plano de Ordenamento e Proteção à Paisagem. Com o mesmo direcionamento, atualizou-se a forma de calcular a Transferência do Potencial Construtivo Adicional para estimular a preservação de bens de interesse histórico, paisagístico, ambiental social ou cultural.

No entanto, mais que os avanços técnicos e políticos, o engajamento da sociedade no debate sobre questões relevantes da cidade emerge como sendo a grande conquista do novo Plano Diretor. Um resultado fundamental e concreto da ampla participação na elaboração desse plano foi o fortalecimento da gestão democrática da cidade. Exemplos disso são: a composição do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU) com a maioria da sociedade civil e atribuições ampliadas; a criação do Conselho Paritário para gerir o Fundurb; e a regulamentação do Sistema de Monitoramento do PDE. Esses mecanismos permitem que a aplicação dos instrumentos de política urbana se aprimore, além de outros aperfeiçoamentos. Na atual gestão, tomou-se também uma série de medidas a fim de regulamentar a implantação do PDE: • Consórcio Imobiliário de Interesse Social (Lei nº 16.377/16) • Projetos de Intervenção Urbana (PIU) (Decreto nº 56.901/16) • IPTU Progressivo no Tempo (Decreto nº 56.589/15) • Instrumentos indutores da função social da propriedade (Decreto nº 55.638/14) • Regulamentação do parcelamento, uso e ocupação do solo para Habitação de Interesse Social (HIS), Habitação de Mercado Popular (HMP), Empreendimento de Interesse Social (EHIS), Empreendimento de Habitação de Interesse Social (EHMP) e Empreendimento Habitacional de Interesse Social (EZEIS) (Decreto nº 56.759/16, alterado pelo Decreto nº 56.893/16) • Declaração de início da vigência do Eixo de Estruturação da Transformação Urbana definido pelo prolongamento da Linha 5 do Metrô (Decreto nº 56.781/16) • Declaração de início da vigência do Eixo de Estruturação da Transformação Urbana definido pela implantação da Linha 6 do

Metrô (Decreto nº 56.782/16) • Declaração do início da vigência do Eixo de Estruturação da Transformação Urbana definido pelo Corredor de Ônibus Leste-Itaquera (Decreto nº 56.161/15) • Regras para expedição da Transferência de Certidão de Potencial Construtivo (Decreto nº 55.888/15) • Regras para implantação de equipamentos públicos sociais (Decreto nº 55.955/15) • Regulamentação do licenciamento (em especial, para aplicação da Cota Solidariedade) (Decreto nº 56.538/15) • Parâmetros de ocupação e regulamentação do licenciamento (Decreto nº 56.089/15) • Regulamentação das Zonas Especiais de Preservação Cultura/Área de Proteção Cultural (ZEPEC/APC) (Decreto nº 56.725/15) • Regulamenta a composição, as competências e o funcionamento do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário (CMDRSS), instituído pelo artigo 192 da Lei nº 16.050/14 – Plano Diretor Estratégico (Decreto nº 57.058/16).

75


Eixos de Estruturação da Transformação Urbana existentes e previstos

Área de influência

Fonte: Lei n° 16.050/14 (PDE) Base Cartográfica: MDC/ SMDU; Emplasa, 2007

5

10

I − Setor Orla Ferroviária e Fluvial

II − Setor Eixos de Desenvolvimento

Arco Tietê

Avenida Cupecê

Arco Leste Arco Tamanduateí

Noroeste: Av. Raimundo Pereira de Magalhães e Rod. Anhanguera

Arco Pinheiros

Arco Jacu-Pêssego

Faria Lima − Água Espraiada − Chucri Zaidan

Fernão Dias III − Setor Central

Arco Jurubatuba Centro

Elaboração: SMDU, 2014 2014 0

Macroárea de Estruturação Metropolitana: subsetores e prazos

20km

76


Zona rural

Zona rural Macroárea de Preservação dos Ecossistemas Naturais Unidades de Produção Agrícola Registradas

Fonte: Lei n° 16.050/14 (PDE) Base Cartográfica: MDC/ SMDU; Emplasa, 2007 Elaboração: SMDU, 2016 0

5

10

20km


77

Revisão Participativa da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo

Historicamente, a disciplina do Parcelamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, ou Zoneamento, se configurou como uma ferramenta de fragmentação e setorização das funções urbanas. Em São Paulo, a primeira lei geral a tratar desse tema foi implementada em 1972 (Lei nº 7688/71), em um momento no qual se estruturaram iniciativas abrangentes relativas ao planejamento da cidade, com o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI) e a criação da Empresa Municipal de Urbanização (Emurb). No entanto, ao longo das décadas de 1970 e 1980, o Zoneamento não acompanhou o expressivo crescimento da cidade, sobretudo em relação a sua ocupação informal. Assim, Assim, no momento em que foi aprovado aprovado o PDE de 2002, a conjuntura estava marcada pela defasagem do Marco Legal vigente, elaborado em 1972. Nesse intervalo, a administração recorreu às operações interligadas em 1985 e às operações urbanas em 1995 e 1997, instrumentos que tinham como objetivo ajustar a legislação em determinadas porções da cidade, em vez de promover o ajuste estrutural. Nesse momento, momento, a necessidade de paulatina adequação da legislação urbanística ao Estatuto da Cidade permitiu pela primeira vez a aplicação de diversas ferramentas importantes. Assim, procurouse inaugurar instrumentos urbanísticos acoplados à disciplina do Uso do Solo como as ZEIS, a outorga onerosa onerosa do direito de construir, o parcelamento e a edificação compulsórios, e a operação urbana com a possibilidade da utilização do Certificado de Potencial Potencial Adicional de Construção (Cepac). Através desses instrumentos foi possível, ainda que parcialmente, parcialmente, incorporar ao Marco Legal o olhar relativo à cidade informal, isto é, à urbanização que ocorrera à margem das políticas públicas. Especialmente as ZEIS levaram ao reconhecimento das favelas e das ocupações irregulares, irregulares, passando

a vinculá-las à execução de políticas públicas. Embora os avanços tenham sido significativos, a lógica territorial do Zoneamento não produziu inflexão no modelo de cidade, mas refletiu, naquele momento, uma matriz de mobilidade urbana fundada predominantemente predominantemente no automóvel. A comparação entre os Mapas de Zoneamento de 1972 com o Plano Diretor Estratégico e o Zoneamento de 2004 mostra similaridades em termos espaciais. Do mesmo modo, a transposição das novas zonas ocorreu de forma muito semelhante, por exemplo, as Z3 e Z4 de 1972 passaram a ser Zona Centralidade Polar A (ZCPa) e Zona Centralidade Polar B (ZCPb). Essa análise possibilitou a formulação de uma premissa essencial: a de compreender a revisão da Lei de Parcelamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo como complemento aderente ao PDE. Aprovado e sancionado em 2014, o PDE denotou inflexão inflexão incisiva na abordagem da estrutura da cidade, ao afirmar a mudança da estrutura estr utura radioconcêntrica para a estrutura em rede e ao alterar vigorosamente a matriz de mobilidade urbana. A leitura dos mapas que sintetizam os marcos legais ao longo de décadas apresenta diferentes padrões espaciais e mudanças das matrizes que configuravam configuravam suas propostas territoriais. Na década de 1970, percebe-se uma malha viária ortogonal complementada com normas e propostas que demarcavam demarcavam o adensamento do miolo dos bairros, utilizando a lógica do automóvel como prioridade. Nos anos 2000, a característica marcante nesse processo foi a introdução de compartimentos territoriais relativamente homogêneos, que procuravam orientar tanto parâmetros de uso e ocupação como agendas de investimentos públicos. Foi a revisão participativa do Marco Regulatório, Regulatório, na gestão 2013-2016, que estabeleceu uma

estrutura em rede, com base na prioridade do transporte público. público. Destacou-se também a combinação entre a clareza do papel do desenvolvimento urbano na redução das desigualdades e a definição de bases concretas para a elaboração do Zoneamento. Nesse aspecto, o PDE avançou na determinação de seus eixos, passando a operar na escala de lotes e quadras. Do mesmo modo, definiu as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), estabelecendo regras e demarcando-as no território. As macroáreas, macroáreas, por sua vez, não constituíam apenas perímetros com objetivos estratégicos, mas continham parâmetros próprios – como o Coeficiente de Aproveitamento Aproveitamento Máximo e o Gabarito de Altura Máxima, por exemplo. Tomadas em conjunto, essas bases criaram condições para que o Zoneamento intensificasse as estratégias gerais do PDE, trazendo elementos novos para explorar suas diretrizes, que, do ponto de vista da especificidade desse instrumento, proporcionassem proporcionassem a qualificação da cidade. Assim, definiu-se a compreensão estratégica do território urbano, agrupando as zonas de uso com base em três lógicas distintas e complementares: 1 transformação, para promover altas densidades e usos diversificados; diversificados; 2 qualificação , com médias densidades e usos controlados; 3 preservação preservação, com baixas densidades e usos restritos. O que tornou possível essa visão estratégica do território foi a lógica sistêmica promovida durante a elaboração do Zoneamento. A construção da peça de lei se fez de modo articulado com as Subprefeituras, Subprefeituras, com o intuito de combinar as especificidades locais, proporcionando proporcionando coerência no desenho e nos parâmetros de cada zona. Assim, diferentemente da

78


legislação em vigor na época, o desenho e os parâmetros não variaram de uma Subprefeitura para a outra. No entanto, o sistema de zonas não se fez à revelia da consideração de especificidades e regulamentos particulares. Esses aspectos foram contemplados com base em projetos urbanos, como se fez no caso das aplicações dos Projetos de Intervenção Urbana (PIUs), das Zonas Especiais de Preservação Cultural (ZEPECs) e das Zonas de Ocupação Especial (ZOEs). A combinação da visão estratégica com a lógica sistêmica permitiu, inclusive, o encaminhamento de alguns conflitos com rodadas participativas, internas e externas, em consonância com o projeto de cidade definido no PDE. Um exemplo dessa dinâmica foi a implementação da Zona de Estruturação Urbana (ZEU), correspondente aos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana do PDE. Como sua demarcação seguiu os eixos de transporte coletivo de média e alta capacidade, durante o processo participativo surgiram críticas acerca de algumas situações locais em que a proposta de adensamento não dialogava com as características morfológicas e topográficas dos bairros. Então, introduziu-se um mecanismo de controle de gabarito (altura máxima das edificações) em áreas com declividade acima de 30%. Esse diálogo também aconteceu em relação ao conflito das zonas exclusivamente residenciais e dos corredores comerciais. Embora tratasse de uma porção pequena do território, esse debate ocupou espaço significativo nos meios de comunicação, nos questionamentos do Ministério Público (MP) e nos debates do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU). Ao longo desse processo, uma série de ajustes levou à acomodação dos conflitos e ao estabelecimento da correspondência entre

as escalas da cidade (lógica sistêmica versus especificidades locais). Isso foi submetido à modificação na incidência territorial das Zonas Corredor (ZCOR) e à criação de quatro tipos 3 que variavam em função de seu uso. Os mecanismos de vizinhança da ZCOR, com zonas que previam mais adensamento, como as Zonas Eixo de Estruturação da Transformação Urbana (ZEU), constituíram outro aspecto importante. A Zona Corredor, que estabelece a transição, incidia apenas nos lotes lindeiros à zona exclusivamente residencial, e, ao longo da discussão, passaram para os dois lados das vias, assegurando a mesma lógica sistêmica dos eixos. A revisão participativa da Lei do Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) teve base, portanto, na premissa de servir como instrumento de reversão de um modelo equivocado de cidade, que combinava a urbanização predatória das áreas ambientalmente frágeis, a urbanização desigual, intensa valorização da terra nas áreas que contavam com infraestrutura e a ocupação de áreas cada vez mais desprovidas de infraestrutura pela população mais pobre.

3 ZCOR-1, ZCOR-2, ZCOR-3 e Zona Corredor Ambiental (ZCORa). Disponível em: http://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/marco-regulatorio/zoneamento/ texto-da-lei/. Acesso em: 2016.

79


Da estrutura radiocêntrica à estrutura em rede PUB 1968

PDE 2002

PDE 2014

Zoneamento 1972

Zoneamento 2004

Zoneamento 2016

80


Zonas de Transformação, Qualificação e Preservação

Zona de transformação Zona de qualificação Zona de preservação

Fonte: Lei n° 16.402/16 (LPUOS) Base Cartográfica MDC/ SMDU; Emplasa, 2007 Elaboração: SMDU, 2016 0

5

10

20km

Zonas

81


A simplificação da lei

A aplicação da forma simplificada do Projeto de lei foi uma das diretrizes que possibilitou seu desenvolvimento. Apesar de seus complexos aspectos técnicos, houve diversas medidas para que sua aplicação se realizasse de modo mais simples e compreensível. Isso passou pela consolidação da legislação de Zoneamento, transferindo para uma única peça legal diversos dispositivos que se encontravam dispersos em leis específicas e em decretos. Assim, revogaram-se cerca de setenta dispositivos ou leis ‒ por exemplo, a lei de hospitais, lei de hotéis, lei de teatros, lei de escolas e lei de parcelamento do solo. Ao mesmo tempo, enquanto o Marco Regulatório anterior continha cerca de 2 mil artigos, a nova lei contém apenas cerca de 180 artigos.

Seguindo esses parâmetros, o processo de demarcar as zonas de uso passou a ter base na cartografia georreferenciada e estritamente territorial, o que dispensou a demarcação dos perímetros por trecho e dotou-se de um raciocínio de regramento, realizado por quadras. Isso possibilitou evitar a duplicidade de zonas, o que geraria insegurança para a aplicação do Zoneamento. Além disso, permitiu a publicização e a facilidade na consulta por meio da plataforma GeoSampa. A redução do cipoal de leis a ser consultado e a precisão da demarcação das zonas facilitaram sua aplicação – por parte de servidores públicos – e compreensão – por parte de empreendedores privados –, imprimindo mais segurança à tramitação dos projetos.

Adicionalmente, foram desenvolvidas duas atividades importantes: o Ateliê Ensaios Urbanos e o Concurso Ensaios Urbanos. O objetivo foi confirmar e testar uma série de parâmetros oriundos do PDE que vinham sendo propostos. O concurso mobilizou os profissionais que lidam em seu cotidiano com a aplicação da lei para testar regras, lógicas, desenhos ou para explorar algumas inovações do PDE, por exemplo, modalidades possíveis de uma fachada ativa, fossem relacionadas ao uso não residencial, fossem motivadas por aspectos paisagísticos. O Ateliê envolveu dezessete cursos de arquitetura e urbanismo, cujo desafio foi ensaiar em territórios específicos as propostas que surgiram no concurso.

Quadro de simplificação da Lei

LPUOS 13.885/04

PREs 13.885/04

LEI DE HOSPITAIS

74 DISPOSITIVOS REVOGADOS (leis e trechos de leis)

LEI DE ZONEAMENTO 180 artigos

LEI DE ESCOLAS

LEI DE PARCELAMENTO

82


Zoneamento no Geosampa


Fomento ao desenvolvimento local

Gestão de impactos e cota ambiental

Embora as ações elencadas anteriormente favoreçam o ambiente de negócios urbanos e ampliem o sentido público da aplicação da lei, quando combinadas a outros aspectos elas representam o estímulo (no que se encontra ao alcance da legislação urbanística) para as microempresas e as pequenas empresas e o desenvolvimento econômico local nas áreas da periferia. Para tanto, um elemento essencial trata da possibilidade de fomentar atividades econômicas, sobretudo atividades comerciais, nas ZEIS. Ao mesmo tempo que promovem a proteção das famílias que vivem nessas porções urbanas, é fundamental, depois de realizada a urbanização ou a regulação fundiária, incorporar usos mistos ao tecido urbano dessas áreas. Foi esse o objetivo da criação das Zonas Mistas de Interesse Social (ZMIS) e a Zona Centralidade em Zonas Especiais de Interesse Social (ZC-ZEIS).

Um dos desafios decorrentes das diretrizes estabelecidas no PDE refere-se à combinação que deve haver entre o adensamento e a intensificação do uso do solo nas áreas que apresentam melhores condições locacionais (como oportunidades de emprego, serviços e infraestrutura) com a qualificação ambiental e a gestão dos impactos decorrentes dos empreendimentos. Assim, uma das impor tantes inovações da LPUOS foi implantar a Quota Ambiental. Embora a cidade já contasse com um histórico intenso de preservação e proteção ambiental promovidas pela legislação ambiental – as Zonas Especiais de Proteção Ambiental (ZEPAM), as Zonas Especiais de Preservação (ZEP), que são unidades de conservação do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) –, não existiam instrumentos que se encarregassem da qualificação ambiental nas áreas em que ocorre maior adensamento.

Além disso, um dos objetivos da Lei do Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) foi facilitar a aprovação e a regularização do pequeno comércio nas áreas periféricas. Assim, entre outros aspectos, estabeleceu-se que, para pequenos lotes localizados nas áreas periféricas, não seria necessário atender ao número mínimo de vagas de garagem; também implementou-se um incentivo de área não computável para uso não residencial e foi dispensada a cota ambiental para lotes menores de 500 m�. A lei anterior continha um dispositivo que dificultava a geração de empregos na periferia: nas zonas mistas, vias classificadas como locais tinham limitação de área computável como uso não residencial, que era de 250 m�. Esse fato gerava problemas justamente em lugares como M’boi Mirim, Itaquera, e, portanto, foi retirado da lei. Tudo isso facilitou a instalação das atividades não residenciais nessas áreas, zonas extremamente carentes de empregos.

O objetivo da Quota Ambiental é justamente promover a qualificação ambiental nas áreas em que se pretende adensar mais, onde o coeficiente de aproveitamento é maior, sobretudo ao longo dos eixos de transporte. As novas edificações públicas e privadas devem contribuir para a qualidade ambiental da cidade. Com essa nova medida, os lotes que têm área acima de 500 m� devem atingir uma pontuação mínima, obtida mediante a adoção de soluções construtivas, paisagísticas e tecnológicas que visam melhorar a qualidade ambiental. Essas constituem medidas que reduzem a sobrecarga nos sistemas de drenagem e objetivam a redução das “ilhas de calor”. Previram-se também incentivos àqueles que pretendem adotar a certificação ambiental e atingir pontuação acima do mínimo exigido.

83

O Lote Máximo é outro elemento que traz a preocupação com o melhor equilíbrio entre áreas públicas e privadas, sob o mote da discussão dos grandes empreendimentos que geram enclaves urbanos. Um exemplo são os grandes condomínios residenciais, construídos em áreas que antes abrigavam indústrias. A proposta partiu da necessidade de criar uma trama urbana nessas áreas, onde predominam as grandes glebas. O Zoneamento definiu um tamanho máximo para lotes e quadras (20 mil m�). Se esse limite for ultrapassado, exige-se a doação de áreas verdes e institucionais, facilitando a fruição pública e criando espaços de interação e convivência para os moradores. Para os lotes ou glebas que têm acima de 40 mil m�, exige-se também a abertura de sistema viário. Portanto, um grande empreendimento que ocupava diversas quadras na cidade terá que garantir a circulação adequada de pedestres através da abertura de vias, melhorando a relação entre espaço público e privado e o acesso às funções urbanas associadas ao uso residencial mais intenso. Vale notar que a mesma densidade pode ser atingida com melhor inserção urbana. A revisão da LPUOS ampliou a capacidade de gerir os impactos das mudanças urbanas para além dos instrumentos existentes, em especial o Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e o Polo Gerador de Tráfego (PGT), cujas diretrizes são específicas. A avaliação é assetorial. O EIV, por exemplo, não apresentava poder de regulação da produção imobiliária, de induzir mudança na sua concepção. No entanto, o PGT tem competência para trazer uma série de condicionantes, por exemplo, exigir até 5% do valor do empreendimento como contrapartida. Como esse instrumento sempre funcionou de acordo com uma matriz de mobilidade pautada em grande medida no automóvel, as medidas

84


compensatórias envolviam, por exemplo, viadutos, sinalização viária, mecanismos operacionais, semáforos, vias, sinalização horizontal e vertical. Portanto, se o EIV e o PGT acabavam realizando o enfrentamento dos impactos quantitativos (em relação aos fluxos de automóveis e de pessoas), o lote máximo apresenta uma gestão qualitativa do impacto, com repercussão na forma urbana: mais capilaridade de vias, mais fachada ativa, mais fruição pública, mais calçadas e mais espaço para os pedestres.

Perímetros de qualificação ambiental

PA 1 PA 2 PA 3 PA 4 PA 5 PA 6

Com base em um amplo processo participativo, os dispositivos e os instrumentos destacados para o Zoneamento estabelecem um sentido público para regular a transformação privada do espaço urbano. Esse foi um princípio estabelecido a partir da revisão do PDE, que procura induzir, por exemplo, a ampliação de calçadas dentro do lote. Portanto, busca-se expandir o sentido público do estar dentro dos espaços privados. Desse modo, embora a conjuntura econômica não seja favorável, a LPUOS visa mudar o produto imobiliário, também no sentido de estabelecer uma maior diversidade dos usos.

Fonte: Lei n° 16.402/16 (LPUOS) Base Cartográfica MDC/ SMDU; Emplasa, 2007 Elaboração: SMDU, 2016 0

2

5

10 km


85

86


Assim, a cidade que se vislumbra terá, ao mesmo tempo, melhorado a preservação ambiental e criado bases para a redução da desigualdade socioespacial. Instrumento de proteção do direito à moradia, as ZEIS foram aprimoradas. Elas já eram eficazes nas áreas ocupadas, porém, na legislação anterior, existia a possibilidade de as regras de produção de HIS serem definidas em decreto. Assim, possibilitou-se a produção de Habitação de Interesse Social (HIS) nas Zonas Especiais de Proteção Ambiental (ZEPAMs) e nas Zonas de Preservação e Desenvolvimento Sustentável (ZPDSs). Uma vez que as ZEPAMs e ZPDSs apresentavam vantagens do ponto de vista financeiro, houve produção maior de HIS fora das ZEIS – reservadas para isso. A partir da revisão participativa do Marco Regulatório, as ZEPAMs e ZPDSs ficam interditadas para este fim – o decreto de HIS foi atualizado e corrobora com o que está no Zoneamento. No entanto, embora a LPUOS seja um poderoso instrumento para viabilizar o projeto de cidade pactuado no PDE, há desafios importantes para implementá-la, fato que não se pode ignorar. Um exemplo é a continuidade dos programas habitacionais, até então um fator exógeno ao Zoneamento. Assim, as políticas públicas devem seguir em direção favorável a esse Marco Regulatório, com investimentos e ações que valorizem o pedestre, o transporte público, etc. Para que os objetivos centrais do Zoneamento sejam resguardados. Além disso, existe uma regulamentação complementar que diz respeito aos empreendimentos de baixo risco. Com o intuito de estimular as microempresas e pequenas empresas, sobretudo em áreas periféricas, introduziram-se duas inovações importantes em relação a essas atividades na LPUOS:

1 não há necessidade de atender à largura da via; 2 a empresa pode ser instalada em imóveis que se encontrem em situação irregular do ponto de vista edilício e de construção. Assim, o Decreto nº 57.298/16 dispõe sobre os empreendimentos considerados de baixo risco de que tratam os artigos 127 e 133 do PDE. Outros decretos foram elaborados e complementam a legislação vigente: • Decreto 57.378/16, que regulamenta o enquadramento de atividades não residenciais conforme categorias de uso, subcategorias de uso e os grupos de atividades previstos nos artigos 96 a 106 da Lei nº 16.402, de 22 de março de 2016; estabelece procedimentos para a aplicação das disposições relativas ao uso do solo fixadas pela referida lei; • Decreto 57.443/16, que dispõe sobre aspectos relacionados à fiscalização de posturas no Município de São Paulo, regulamentando os artigos 26, 139 a 153 e 176 da Lei nº 16.402, de 22 de março de 2016; • Decreto 57.521/16, que regulamenta a aplicação de disposições relativas à ocupação do solo e condições de instalação dos usos. Com ampla participação, dados abertos, convocando segmentos importantes da sociedade e com acompanhamento dos conselhos e órgãos colegiados, a experiência da revisão participativa da LPUOS delineou a construção desse Marco Legal. Esse método apresentou um caminho que motiva a ser seguido. Portanto, não será mais possível aprovar leis de tamanho impacto urbano sem que haja controle e participação social. A participação permite o acompanhamento de suas revisões posteriores sob o viés de interpretação da questão central do Zoneamento e do PDE – o direito à cidade.

87


Revisão Participativa dos Planos Regionais das Subprefeituras

Instrumento de planejamento

Os Planos Regionais das Subprefeituras (PRSs) constam do atual Plano Diretor Estratégico de forma distinta da vigente anteriormente. Sua primeira característica é constituir elemento de planejamento complementar à Lei do Zoneamento. Tal complementaridade se materializa na observância de elementos diversos, a saber, o Zoneamento se debruça essencialmente sobre o regramento das áreas loteadas ou loteáveis, enquanto os PRSs passam a enfatizar os espaços públicos e a articulação de políticas setoriais no território. Analisados desse modo, pode-se dizer que o Zoneamento trata de investimentos privados em áreas privadas, enquanto os Planos Regionais das Subprefeituras abordam essencialmente investimentos públicos em áreas públicas. Contudo, embora ambos respondam a lógicas distintas de intervenção no território, dedicando-se a dinâmicas e a interlocutores específicos, eles devem guardar coerência entre si e referir-se a uma mesma ideia de cidade, estabelecida pelo Plano Diretor Estratégico.

Ao observar esses elementos e ao reforçar a lógica do Sistema de Planejamento proposta pelo PDE, os Planos Regionais podem ser compreendidos em dois aspectos: por um lado, devem definir os procedimentos e as estruturas necessárias à implementação de suas propostas; por outro, devem indicar as transformações almejadas no horizonte temporal do Plano Diretor. Portanto, são entendidos como instrumento de planejamento em uma noção ampliada da ideia de Plano, procurando instrumentalizar o poder público e sua relação com a sociedade nas tomadas de decisão e na definição de prioridades de acordo com o Programa de Metas vigente, com os ciclos orçamentários e mediante processos participativos. Para aprofundar essa compreensão, é necessário definir o objeto abordado pelos Planos Regionais e como respondem aos objetivos a eles atribuídos no Plano Diretor: "Os Planos Regionais das Subprefeituras integram o Sistema Municipal de Planejamento Urbano, detalham as diretrizes deste Plano Diretor Estratégico no âmbito territorial de cada Subprefeitura, articulam as políticas setoriais e complementam as proposições relacionadas às questões urbanístico-ambientais em seus aspectos físicos e territoriais e demarcam os instrumentos urbanísticos e ambientais previstos nesta lei".4

4 Artigo 344 da Lei nº 16.050/14 (PDE).

88


Espaços públicos

Essa definição apresenta questões que podem ser exploradas de acordo com os dois aspectos anteriormente definidos. Quanto ao primeiro: de que maneira integram e como se relacionam com os elementos do Sistema Municipal de Planejamento Urbano, e quais são as estratégias para articular as políticas setoriais. Em relação ao segundo: com que finalidade e de que forma os Planos Regionais detalham as diretrizes do Plano Diretor em cada Subprefeitura, e sobre qual matéria versam ao complementar as proposições relacionadas às questões urbanístico-ambientais em seus aspectos físicos e territoriais, explicitando como e quando os instrumentos urbanísticos devem ser demarcados. Referente ao primeiro aspecto, que contém procedimentos de articulação para ajustes, priorização, detalhamento e execução das propostas elaboradas, foi necessário determinar as competências e a composição dos Núcleos Regionais de Planejamento; as finalidades, os conteúdos e os procedimentos de elaboração participativa dos Planos de Ação das Subprefeituras; e as orientações para implementar os elementos definidos dos Perímetros de Ação. Quanto ao segundo, apresenta-se como documento indicativo das propostas de transformação almejadas no horizonte temporal do PDE; nele determinou-se que os Planos Regionais passariam a contar com Diretrizes Macrorregionais, Diretrizes Regionais e Perímetros de Ação constituintes da Rede de Estruturação Local. Com esse caráter instrumental, é preciso esclarecer detalhadamente como os elementos de ambos os aspectos se relacionam ao longo do tempo, que atores estão envolvidos e quais são os marcos temporais nesse processo.

No que diz respeito à vida cotidiana da população, a articulação entre políticas setoriais no território se manifesta no espaço público. É nesses espaços que as questões sociais, econômicas, culturais e ambientais se desenvolvem e se expressam na sociedade. Ao contrário, a falta de articulação entre essas políticas se reflete na falta de qualidade e caráter dos espaços públicos, podendo gerar diversas incoerências e problemas na experiência urbana. Ao analisar as responsabilidades pela intervenção e gestão dos diversos elementos constituintes dos espaços públicos – calçadas, leito carroçável, postes, árvores, mobiliário urbano, áreas verdes, equipamentos sociais etc. –, constata-se facilmente a necessidade de tal articulação, sobretudo em áreas de alta vulnerabilidade social e urbana e em centralidades locais. Podem ser citados casos, por exemplo, em que se instala um terminal de transporte, mas as calçadas e as travessias de ruas em seu entorno não são alargadas para o acesso; ou em que se implanta um corredor de ônibus com todos os aparatos de acessibilidade, próximo a escolas e postos de saúde, sem que o percurso entre esses equipamentos seja qualificado com iluminação, vegetação e calçadas acessíveis. A simples possibilidade de órgãos distintos compartilharem espaços livres de seus respectivos equipamentos sociais, ou de configurarem uma rede de equipamentos – como os Territórios CEU – também demanda articulação. Ela é necessária para que as diversas intervenções em espaço públicos para permanência sejam coerentes entre si e favoreçam o encontro e as trocas de experiências na cidade, procurando compatibilidade nos quesitos de conforto, agradabilidade, adequação aos usos existentes etc.

Considerando tais pressupostos, as diretrizes e propostas territoriais definidas nos Planos Regionais não se restringem a temas setoriais específicos, mas, ao contrário, orientam simultaneamente diversos temas pertinentes ao território, bem como as relações entre eles. Por um lado, quanto mais as pastas responsáveis pelos planos e agendas específicos estiverem pactuadas entre si, mais as propostas serão detalhadas e se aproximarão da ação a ser empreendida. Por outro, tais diretrizes e propostas não se detêm sobre temas que a pr incípio não contem com interfaces intersetoriais, como manutenção, zeladoria urbana ou gestão de equipamentos públicos. Portanto, as propostas presentes nos Planos Regionais são essencialmente orientadas à intervenção urbana intersetorial, ao projeto, mas o fazem lidando com um primeiro desafio de escala: como relacionar grandes planos municipais com questões específicas locais? Em primeiro lugar, tomando por base as orientações e diretrizes estabelecidas no Plano Diretor – principalmente quanto ao macrozoneamento e à Rede de Estruturação e Transformação Urbana – os Planos Regionais definem Diretrizes Regionais, que integram orientações intersetoriais específicas para cada região. Da mesma forma, por mais que os Planos Regionais sejam vinculados às subprefeituras, a divisão macrorregional adotada nas análises ressalta questões que transpassam os limites regionais. A sobreposição das macrozonas e dos dados territoriais às macrorregiões confirma que há questões comuns a conjuntos de subprefeituras – por exemplo, a demanda por equipamentos sociais e o problema das áreas de mananciais nas subprefeituras ao norte; bem como


a demanda por empregos, por melhor conectividade na malha viária e por infraestrutura nas subprefeituras ao leste. Para tratar dessas questões foram definidas Diretrizes Macrorregionais. Tanto as Diretrizes Regionais quanto as Diretrizes Macrorregionais são fundamentais na territorialização do Programa de Metas, sendo tomadas por base na elaboração das prioridades quadrienais nos Planos de Ação das Subprefeituras. Ao mesmo tempo, realizam a interface entre a escala do Plano Diretor e a escala local – grande desafio em uma cidade com tal dimensão – resguardando a coerência entre elas. Dessa maneira, ambas orientam intervenções urbanas, mas não entram no detalhe do território como o faz a Rede de Estruturação Local. Esta, por sua vez, constitui o centro da lógica de intervenção dos Planos Regionais, aproximando-se cada vez mais do projeto urbano. A Rede de Estruturação Local é composta de Perímetros de Ação, que são porções do território destinadas ao desenvolvimento urbano local, mediante integração de políticas e investimentos públicos, caracterizados a partir da articulação dos elementos locais dos Sistemas Urbanos e Ambientais, nos termos do Plano Diretor. Foram elaborados cerca de 400 Perímetros de Ação para todo o município, contando cada um com uma descrição e mapeamento da área de análise, caracterização das questões da área, objetivos e diretrizes para intervenções intersetoriais. Os perímetros foram elaborados com base em diversos critérios e métodos analíticos desenvolvidos ao longo do trabalho como, por exemplo, proximidade e concentração de equipamentos sociais distintos, existentes ou planejados; cruzamentos

de dados sociais e estatísticos como densidade demográfica e v ulnerabilidade social; avaliação de adequação de espaços públicos e sistemas de mobilidade em centralidades locais e eixos de estruturação; análises da relação entre bacias hidrográficas e espaços livres; estudos de morfologia resultantes do novo zoneamento, entre outros. É importante ressaltar algumas particularidades dos Perímetros de Ação. Em primeiro lugar, podem ter dimensões muito distintas de acordo com suas características. Por exemplo, podem ser muito extensos os perímetros que devam lidar com a falta de espaços públicos ou com a necessidade de conexão de equipamentos sociais ao longo de um grande eixo viário, ou ainda orientar a relação entre espaços livres no contexto de uma microbacia hidrográfica. Por outro lado, perímetros que concentrem intervenções em uma centralidade local ou que tenham como objetivo inter-relacionar um conjunto de equipamentos sociais podem ter dimensões muito reduzidas. Pelo mesmo motivo, Perímetros de Ação não devem estar confinados aos limites de cada subprefeitura, dado que os problemas da cidade não respeitam delimitações administrativas. Em segundo lugar, não há problema na sobreposição entre perímetros e muitas vezes não há necessidade de mesclá-los. Uma vez que cada um tem características particulares, como no exemplo dos casos descritos anteriormente, fundir perímetros pode gerar maior complexidade na solução de suas questões e menos clareza no problema que se procura resolver. Contudo, a possibilidade de sobreposição implica que sempre que forem previstas intervenções em áreas sobrepostas, ambos os perímetros devem ser observados para garantir

89

compatibilidade e complementaridade, uma vez que uma intervenção pode precisar ser modificada para estar de acordo com outras que forem realizadas posteriormente, potencialmente gerando gastos desnecessários aos cofres públicos e maiores transtornos. Em terceiro lugar, nem toda a área do território municipal precisa estar coberta por Perímetros de Ação. Diferentemente do Zoneamento, não ser demarcado não implica que determinado território não receba intervenções ou ações intersecretarias. A Prefeitura permanece com a mesma autonomia para desenvolver intervenções em outras áreas, assim como a Rede de Estruturação Local definida nos Planos Regionais não exclui a possibilidade de novas demarcações e ajustes, desde que se sigam as orientações de priorização e detalhamento nos Planos de Ação das Subprefeituras.

90


Estudos para qualificação dos espaços públicos

CICLOVIAS Implantação de rede cicloviária

CALÇADAS Qualificar o passeio com arborização e iluminação

CIRCULAÇÃO Promover espaços de circulação compartilhada entre pedestres, bicicletas, ônibus e carros, com velocidade controlada

MOBILIDADE Qualificar o acesso à rede de transporte público

ACESSIBILIDADE Melhorar travessias garantindo a segurança dos pedestres com alargamento das esquinas, criação de ilhas de espera e lombofaixas

MOBILIÁRIO URBANO Instalação de bancos paraciclos, lixeiras e sinalização

91


Articulação setorial

Assim, as diretrizes e propostas dos Uma vez que as propostas dos Planos Regionais buscam compatibilizar Planos Regionais concentram-se na as intenções de intervenção de cada intersetorialidade inerente aos espaços pasta, fazendo-as primeiro observar umas públicos, é preciso compreender que às outras e gradualmente analisarem cada pasta possui estratégias, critérios juntas o espaço público com mais atenção e naturezas que se substancializam em e proximidade. Com tal finalidade em políticas e planos específicos – sejam mente, para que as Diretrizes e Perímetros transportes, por meio do Plano de de Ação presentes nos Planos Regionais Mobilidade, seja moradia, por meio do compatíveis com os planos setoriais Plano de Habitação, seja verde e meio colaborassem com sua articulação, foi ambiente, por meio de seus diversos preciso trazer para uma mesma mesa planos, assim como educação, saúde e de trabalho técnicos e informações todas as demais pastas. Além disso, as referentes a cada setor. Da mesma próprias regionalizações do município também respondem a critérios particulares forma, no desdobramento das diretrizes e intervenções elencadas nos PRSs, sua a cada assunto, gerando delimitações função articuladora será tão mais eficaz muitas vezes consideradas incoerentes e conflitantes entre si. A sobreposição de tais quanto mais essa mesa de trabalho intersetorial for fortalecida e fomentada. recortes no território tem sido vista como indício de sua falta de ar ticulação, por Ou seja, ao se dedicar a art icular políticas vezes chegando a supor-se que a solução setoriais, os Planos Regionais devem seria padronizá-las. contar com um fórum entre diversos órgãos municipais responsáveis por seus Os Planos Regionais partem dessas respectivos planos e ações no território. O questões como dados de uma realidade Plano Diretor já observa esta necessidade complexa, entendendo que a cidade ao determinar que a revisão dos Planos conta ainda com grandes desigualdades Regionais deva ter participação de socioterritoriais – explicitadas no macrozoneamento determinado pelo Plano colegiado intersetorial e interdisciplinar, responsável pela integração e articulação Diretor – e que a padronização no recorte das políticas setoriais, ao que denomina regional entre pastas não seria a solução, Núcleo Regional de Planejamento (NRP). senão mesmo um possível agravante aos problemas existentes. Diferentemente da O NRP conta no Plano Diretor ao menos proposta de homogeneização, os PRSs com duas dimensões relacionadas foram estruturados de forma a contribuir dialeticamente: por um lado, a como instrumento transversal. necessidade de articular políticas e intervenções na região exige que elas estejam respaldadas nos planos municipais de cada pasta; por outro, pressupõe que os planos municipais respondam e estejam alinhados às necessidades e especificidades locais. Assim, o NRP passa a ser um colegiado que possibilita não apenas a articulação intersetorial, mas também entre as escalas regional e municipal.

Compreendidos desta forma, os Núcleos Regionais de Planejamento devem ser compostos dos técnicos responsáveis pelo planejamento territorial de cada subprefeitura, bem como dos técnicos das secretarias e órgãos responsáveis pela aplicação de suas políticas setoriais de acordo com suas respectivas regionalizações. Ao mesmo tempo, para fortalecer a articulação entre as escalas regional e municipal, passa a ser papel da supervisão atribuída à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) reforçar tal relação, podendo organizar informações, estabelecer grupos de trabalho temáticos e outros fóruns necessários. Nestes moldes, o processo de revisão dos Planos Regionais das Subprefeituras foi realizado com intensa participação de um “colegiado intersetorial e interdisciplinar” formado para tal propósito, organizado em dois Grupos de Trabalho: um focado na elaboração dos conteúdos dos PRSs e outro atento aos processos participativos. Ao todo, o processo contou com a participação de mais de 500 técnicos de secretarias, órgãos e subprefeituras municipais, em catorze rodadas em trabalho. Cada rodada foi organizada de acordo com suas respectivas pautas, podendo ser uma única reunião com todos os representantes dos Grupos de Trabalho ou uma série de reuniões de trabalho sobre mapas, dados e quadros preparados pela SMDU.

92


Sobreposição das diferentes unidades territoriais de análise utilizadas pela Prefeitura do Município de São Paulo

O processo foi apoiado por residentes do Programa de Residência em Planejamento e Gestão Urbana, grupo de 32 arquitetas e arquitetos selecionados em convênio estabelecido entre a SMDU e a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU-USP). Cada residente apoiou diretamente uma equipe de técnicos do Departamento de Urbanismo da SMDU, acompanhando o desenvolvimento dos trabalhos para cada subprefeitura – inclusive in loco – e estabelecendo a ponte com a universidade. O processo estabelecido entre técnicos da SMDU, residentes e representantes de órgãos e subprefeituras se mostrou muito fértil no que diz respeito ao desenvolvimento de metodologias e de conteúdo. As catorze rodadas de trabalho compreenderam 48 encontros, sempre realizados com representantes das secretarias e em subgrupos de trabalho organizados por conjuntos de subprefeituras, em geral de acordo com divisões macrorregionais, levando-se em conta que diversas questões territoriais transpassam seus limites administrativos. Além dessas dezenas de encontros, foram realizadas ainda inúmeras reuniões entre equipes do Departamento de Urbanismo da SMDU, arquitetos residentes e técnicos das respectivas subprefeituras, de secretarias e órgãos municipais e estaduais.

93


Reuniões dos Grupos de Trabalho dos Planos Regionais das Subprefeituras

Os trabalhos foram amparados por dados estatísticos e territoriais organizados em temas, compilados nas publicações denominadas Cadernos das Subprefeituras (Datasubs), bem como por planos setoriais, Marcos Regulatórios urbanísticos e dados recolhidos junto às Subprefeituras e secretarias. As análises realizadas com base nessas informações e que embasam a elaboração das propostas dos Planos Regionais foram sintetizadas em Quadros Analíticos Macrorregionais e Quadros Analíticos Regionais, que, por sua vez, fazem parte das publicações finais.

94


Material de apoio para a revisão participativa dos Planos Regionais das Subprefeituras


95

Participação como princípio

Os interlocutores definidos até aqui, principalmente aqueles participantes dos Núcleos Regionais de Planejamento, configuram a esfera técnica da administração municipal envolvida na elaboração dos Planos Regionais. Contudo, esse conjunto não atende todo o espectro de interlocução necessário à elaboração e implementação dos planos aqui abordados, com objetos e de naturezas abrangentes. A concepção participativa dos Planos Regionais, partindo das diretrizes definidas no Plano Diretor, baseia-se no entendimento de que a população deve ser cada vez mais parceira da Prefeitura no processo de planejamento e não apenas consultada em determinados momentos. Enquanto o poder público guarda suas especificidades, responsabilidades e atribuições, é fundamental compreender que a população também detém experiências e conhecimentos específicos e fundamentais para qualificar, legitimar e participar tanto das priorizações quanto dos encaminhamentos das propostas. Tendo a participação como princípio fundamental, tanto a elaboração dos Planos Regionais quanto seus desdobramentos devem realizar com a população mais do que processos participativos complementares ou acessórios, mas incorporar tanto quanto possível a participação nos processos globais de desenvolvimento, articulando-a a outros elementos e atores. Propondo-se a ampliar a lógica participativa dessa forma, um segundo desafio de escala emerge: como ser participativo em uma cidade que tem 11 milhões de habitantes? A resposta metodológica experimentada nos Planos Regionais se baseia em quatro eixos: em primeiro lugar, é preciso estabelecer as esferas de interlocução com a população; em segundo, definir como funcionam as interfaces entre tais esferas e as instâncias

da Prefeitura; em terceiro lugar, delimitar as atribuições e competências de cada ente participante, em cada momento do processo; e, finalmente, como funciona a mediação entre os atores e âmbitos envolvidos. Tendo isso em pauta, o processo de revisão dos Planos Regionais foi elaborado com a participação da população em uma série de dinâmicas e interações. Foram divulgados materiais introdutórios e de subsídio, como os Cadernos das Subprefeituras (Datasubs), no site Gestão Urbana. Nas Conferências Regionais, fase pública com participação de aproximadamente 10 mil pessoas realizada entre março e junho de 2016, preparatória para a Conferência da Cidade ocorrida em julho do mesmo ano, foram feitas apresentações e discussões sobre os Planos Regionais, a abordagem da função social da cidade e os desafios das subprefeituras. Além disso, realizaram-se apresentações introdutórias em informes nas reuniões ordinárias dos 32 Conselhos Participativos das Subprefeituras, organizadas entre fevereiro e maio de 2016, após a aprovação da Lei de Parcelamento Uso e Ocupação do Solo. Os Conselhos Participativos das Subprefeituras, por suas próprias atribuições e composição, configuram espaço privilegiado de discussão sobre as questões dos Planos Regionais. Foram organizadas oficinas participativas entre março e junho em reuniões de pauta única de cada Conselho, que contaram com a participação de conselheiros, convidados e munícipes interessados, ressaltando que suas reuniões são públicas e as convocações devem ser publicadas no Diário Oficial da Cidade, sob responsabilidade dos próprios Conselhos. As oficinas eram divididas em três momentos: a apresentação inicial de alinhamento de conceitos e discussão sobre desafios da Subprefeitura; elaboração

de “mapa falado” sobre o território da Subprefeitura, realizado sobre mapa base com arruamento e equipamentos públicos, onde haviam sido indicados principais percursos, barreiras, espaços e equipamentos; e, finalmente, discussões em mesas de aproximadamente oito pessoas, mediante mapas e fichas de perímetros de problematização elaborados pela Prefeitura até aquele momento, contando com perguntas específicas para cada perímetro. Os participantes podiam comentar, completar, sugerir alterações no conteúdo e no traçado, sugerir novos perímetros e apresentar propostas de Planos de Bairro. Todas as contribuições colhidas nas oficinas participativas foram sistematizadas, resultando aproximadamente 9 mil informações coletadas. Tais contribuições foram analisadas e colocadas em discussão nos Grupos de Trabalho de Revisão dos Planos Regionais. As respostas a cada contribuição e as propostas finais foram reenviadas aos Conselhos Participativos e, em seguida, foram realizadas devolutivas em cada conselho em setembro, quando foi apresentado um balanço das contribuições e das propostas, assim como os passos seguintes na implementação dos Planos Regionais, principalmente no que diz respeito à elaboração dos Planos de Ação das Subprefeituras. Os Planos Regionais ainda foram pauta em mesa na Conferência da Cidade, onde foram apresentadas as estratégias relacionadas ao Plano de Ação da Subprefeitura, à lógica dos Perímetros de Ação e à articulação setorial no Núcleo Regional de Planejamento. Da mesma forma, realizou-se consulta on line do caderno de propostas preliminar – mesmo conteúdo levado às oficinas com os Conselhos Participativos – na plataforma Gestão Urbana entre julho e agosto de 2016.

96


Fichas dos Perímetros de Problematização do processo participativo dos PRSs

CAITITU

OBSERVAÇÕES E CONTRIBUIÇÕES ADICIONAIS

IQ001

_________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________

Localização da área analisada na subprefeitura

_________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________ _________________________________________________________

MESA: _______ data: 28/04/16

GRUPO DE TRABALHO

Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________ Nome: ___________________________________________________________________

*Este documento éparte integrantedo Material deApoio para

Revisão ParcipavadosPlanos RegionaisdasSubprefeituras.

CARACTERIZAÇÃO

QUESTÕES ESPECÍFICAS PARA A ÁREA ANALISADA

A área pertence ao distrito de Itaquera e tem como eixo principal a Av. Caitu, englobando o Córrego Jacupeval e o CEU Azul da Cor do Mar.

Marcar no mapa disponibilizado oslocais, comcaneta, numerá-losde acordo coma pergunta e descrever abaixo.

Trata-se de uma área com grande uxo de carros, caminhões, ônibus e pedestres. Diversas ruas são precárias e as calçadas pequenas. Possui vários pontos problemácos, como cruzamentos, acessos e transposições ao longo do Córrego Jacupeval e na Av. Jacu Pêssego. É uma área populosa e apresenta ocupações em área de risco ao longo do Córrego Jacupeval.

Exemplo para Pergunta A, marcação 1 (bola ou linha) - “A1:Melhorar o acesso à praça [nomeda praça] próxima à escola [nome da escola]e ao hospital [nomedo hospital]. É muitodicil chegar devido àlargura da via, grandeuxo de carrose calçadas estreitas.”

A. Quais são as áreas que mais sofrem com problemas de enchente? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

OBJETIVOS 

Melhorar a mobilidade e acessibilidade local e regional, priorizando o transporte público, pedestres e ciclistas



Recuperação e conservação ambiental dos cursos d'água e fundos de vale



Ampliação e qualifcação de áreas de uso público e acesso a equipamentos



Reduzir a vulnerabilidade social e solucionar a questão habitacional

___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

B. Onde é preciso melhorar a circulação de pedestres? Quais os pontos mais diceis de atravessar as ruas? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

DIRETRIZES 









___________________________________________________________________________

Qualicar o eixo de mobilidade previsto e o acesso aos equipamentos públicos existentes, como o CEU Azul da Cor do Mar, adequando as calçadas, a iluminação pública, pontos de ônibus, arborização e as áreas livres, garanndo a acessibilidade universal.

___________________________________________________________________________

Solucionar o problema habitacional e das áreas de risco;

___________________________________________________________________________

Melhorar as opções de transposição da Av. Jacu -Pêssego, garanndo a segurança de pedestres e ciclistas;

___________________________________________________________________________

Solucionar a demanda por equipamentos de educação, assistência social e espaços de esporte e lazer; Melhorar a drenagem da área, ampliar a rede de abastecimento e saneamento ambiental, qualicar paisagiscamente as áreas verdes e margens dos córregos e prever pontos de travessia de pedestres e ciclistas;

O grupo tem crícas ou objeções à análise desta área? ___________________________________________________________________________

C. Quais os caminhos mais ulizados para chegar ao CEU Azul da Cor do Mar?

___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

D. Qual equipamento público poderia melhorar a qualidade de vida do bairro? Existem espaços que poderiam ser ulizados para implantação deles? ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________ ___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________

___________________________________________________________________________


Perímetros de Ação dos Planos Regionais das Subprefeituras

97

98


Do Plano ao projeto

Os Planos Regionais das Subprefeituras, para além de seu valor documental, não se esgotam como registro. Retomando seu caráter de instrumento, é preciso integração ao ciclo orçamentário e aos outros elementos do Sistema de Planejamento para que cumpram sua função. Ao mesmo tempo, é preciso aproximar ainda mais os Perímetros de Ação ao território para que orientem projetos urbanos qualificados, assim como é necessário envolver também nesse processo a população local no desenvolvimento das soluções. Para favorecer que as grandes definições estratégicas definidas no início de cada governo estejam coerentes com as especificidades regionais, os Planos Regionais devem ser observados na elaboração dos Planos Plurianuais e no Programa de Metas. Este último vem amadurecendo ao longo das últimas gestões, cada vez com mais transparência e clareza em suas informações, tendo sido recurso fundamental para a população acompanhar a execução das políticas e ações públicas no cumprimento do programa eleito. Contudo, entre as necessidades de aprimoramento desse recurso, está a forma de territorializar suas metas. Para qualificar tal territorialização, o Plano Diretor estabelece que os Planos de Ação das Subprefeituras devam ser elaborados para o período de quatro anos, concluídos em até 180 dias após a publicação do Programa de Metas, que, por sua vez, deve ser divulgado em até 90 dias a partir da posse do novo prefeito. Estabelecendo essa relação, os Planos de Ação buscam compatibilizar o Programa de Metas com as ações setoriais previstas priorizando e detalhando as propostas dos respectivos Planos Regionais. Ou seja, contam com diretrizes baseadas nas Diretrizes Regionais e com Perímetros

de Ação prioritários, elencando para cada um as ações territoriais previstas ou planejadas por secretaria ou órgão público, seus respectivos estados de execução e orçamentos previstos ou estimados. As Subprefeituras devem elaborar seus respectivos Planos de Ação, orientadas pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, acompanhadas por seu Núcleo Regional de Planejamento, e todo o processo deve ser acompanhado pelo Conselho Municipal de Política Urbana. Ao mesmo tempo, relembrando o princípio participativo, para definir as diretrizes e perímetros prioritários, são realizadas dinâmicas com os Conselhos Participativos Municipais, cujas propostas finais devem ser apresentadas em audiência pública, e todos os materiais, amplamente divulgados na internet. Esse processo resulta em um documento por Subprefeitura, que não apenas orienta a articulação intersetorial amparada pelo Núcleo Regional de Planejamento, contando com informações específicas sobre as ações e intervenções de diversas secretarias, mas também conduz as diretrizes orçamentárias que serão elaboradas durante sua vigência. Ou seja, nem Planos Regionais nem Planos de Ação contam com dotações orçamentárias específicas, mas ao articular as intervenções setoriais encadeiam as rubricas que já seriam destinadas às respectivas intervenções, favorecendo o uso eficiente dos recursos públicos. Assim, as solicitações de recursos para intervenções no território por parte de cada secretaria, que estejam previstas nos Planos de Ação das Subprefeituras e que devem ser consideradas anualmente na elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei do Orçamento Anual, devem ser reforçadas como prioritárias pelo Conselho de Planejamento

e Orçamento Participativos (CPOP). Assim, passando dos Planos Regionais aos Planos de Ação, todo o processo será tão mais eficaz quanto mais os órgãos municipais responsáveis pelo orçamento municipal observarem as prioridades elencadas pelo CPOP. Esses conjuntos de ações elencados nos Perímetros de Ação e que forem priorizados podem ser executados por meio de programas, políticas ou Projetos de Intervenção Urbana, desenvolvendo soluções que podem ir do desenho urbano a políticas de incentivo. Em diversos casos, os Perímetros de Ação podem contar com recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) para ter seus projetos contratados, cujos desenvolvimentos devem envolver o Conselho Participativo Municipal e a população local. Os três grandes momentos descritos no contexto dos Planos Regionais – a saber, sua elaboração, seu desdobramento nos Planos de Ação das Subprefeituras e, finalmente, a implementação articulada das intervenções priorizadas – buscam melhorar as estruturas de relacionamento, priorização e gestão de ações no território no âmbito da Prefeitura, da população e entre ambas. O instrumento foi concebido com a consciência de que há um processo necessário de amadurecimento em seu uso ao longo dos anos, de tal forma que suas disposições podem se acomodar e se ajustar ao longo do tempo e de acordo com cada conjuntura. Pode ser que determinadas ações priorizadas no Plano de Ação não sejam contempladas em um orçamento anual, mas o instrumento possibilita à população, principalmente através de seus diversos conselhos, ter formas de pressionar de maneira qualificada o poder público para que tais prioridades sejam incluídas no


99

Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado (PDUI)

orçamento do ano seguinte. Dessa forma, espera-se que suas demandas obtenham clareza, tenham seus custos estimados e estejam compatibilizadas com as pautas e agendas das diversas secretarias, bem como alinhadas aos grandes planos municipais e às especificidades e necessidades locais. Não há plano, mesmo ratificado em lei, que garanta por si só a construção de uma boa cidade. É preciso que o governo e a sociedade tenham condições de estabelecer diálogos qualificados sobre a cidade que se deseja e participem de sua gestão. Os Planos Regionais das Subprefeituras vêm contribuir para esta visão.

A política urbana municipal entende as questões de caráter metropolitano como centrais à discussão em âmbito local e por isso incorporou, na revisão do Marco Regulatório da cidade, um conjunto de diretrizes de importância na escala da metrópole. Ainda assim, face aos limites de governança e planejamento da política urbana restritos ao município, a Prefeitura de São Paulo está empenhada na elaboração do Plano da Região Metropolitana de São Paulo. O Plano Metropolitano pretende inaugurar um sistema de planejamento urbano metropolitano para a metrópole que se relaciona com a revisão do Marco Regulatório da cidade – do Plano Diretor Estratégico (PDE) à Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) e aos Planos Regionais Estratégicos (PREs) – e avança na elaboração de uma estrutura de governança e fundo interfederativo, assim como em um sistema de infraestrutura de dados compartilhados entre os entes federados, para a formulação da legislação urbanística, com instrumentos e macrozoneamento em escala metropolitana, e a implementação de programas, serviços e projetos propriamente metropolitanos. Este é o escopo do Plano de Desenvolvimento Integrado (PDUI) da Região Metropolitana de São Paulo. O PDUI é uma nova peça da Legislação Urbanística que segue as diretrizes do Estatuto da Metrópole, sancionado em 2015 pelo Governo Federal brasileiro. O objetivo dessa lei é guiar, para todas as regiões metropolitanas, aglomerados urbanos ou microrregiões do país, o planejamento territorial regional que pressupõe a instauração de uma Governança Interfederativa Metropolitana para a formulação e implementação de políticas públicas relacionadas às Funções Públicas de Interesse Comum (FPICs).

Nesse cenário, o PDUI passa a compor o Marco Regulatório da política territorial no Brasil com o escopo de regulamentar objetivos e mecanismos para a elaboração e implementação da política metropolitana, no que tange às FPICs estabelecidas regionalmente. Nesse sentido, entende-se que o PDUI tem por finalidade endereçar ações orquestradas entre agentes interfederativos para elaborar e implementar políticas públicas em comum acordo na metrópole. Trata-se, portanto, de um plano de intersecção entre os demais planos territoriais e/ou setoriais, no que se refere especificamente às FPICs da região. O PDUI difere dos Planos Diretores Regionais (PDRs), instrumentos facultativos para o desenvolvimento regional a serem formulados por uma parcela da sub-região da metrópole a partir de consorciamento intermunicipal voluntário. O PDUI difere também da concepção de um Plano Diretor, peça de lei municipal que deve orientar o desenvolvimento territorial da cidade, estabelecendo as diretrizes para o uso e a ocupação do solo da cidade, regulados pela Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS), bem como, quando couber, os parâmetros à elaboração dos Planos Regionais das Subprefeituras (PRSs), que têm por propósito articular as políticas públicas de interesse local. O PDUI, portanto, não se confunde com o planejamento territorial municipal, que é de específica e intransferível atribuição municipal. Considera-se, isso sim, que o interesse local deve estar suficientemente presente na governança metropolitana, influindo nas diretrizes e ações de interesse comum na metrópole.

100


Portanto, é estratégia central ao Planejamento Metropolitano ar ticular-se à revisão de arranjo da governança interfederativa necessária à formulação, deliberação e implementação efetiva das políticas e ações de caráter metropolitano. Atualmente, há uma entidade de caráter metropolitano criada através de legislação estadual que é responsável pela gestão no âmbito da metrópole, denominada Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de São Paulo (CDRMSP), composto por 39 representantes dos municípios da RMSP e 17 representantes do Governo do Estado de São Paulo. Cada um dos dois setores possuem votos ponderados no âmbito do CDRMSP de modo que, no conjunto, tanto os votos do Estado como os dos Municípios correspondem, respectivamente, a 50% da votação. Considera-se que esse modelo de Governança Metropolitana existente, implantada pela Lei Complementar Estadual nº 1.139/11, deve ser revista visando contemplar uma Estrutura de Governança Interfederativa e Sistema de Fundos Interfederativo com novas atribuições e arranjo institucional, de acordo ao Estatuto da Metrópole, além de nova representatividade e proporcionalidade de cada ente federado nas instâncias representativas. É no âmbito desse Conselho que o PDUI da RMSP está em desenvolvimento, cujo Projeto de Lei deve ser encaminhado à Assembleia Legislativa até 2017. No entanto, para a adequação do processo de gestão interfederativa para iniciar a formulação do PDUI, foram criadas por meio de ato deliberativo do CDRMSP (CD-01/2015-A, de janeiro de 2015) novas instâncias com ponderação mais equilibrada entre os entes da federação: Comitê Executivo, Comissão Técnica e

Grupos de Trabalho, a Instância Colegiada Deliberativa do PDUI, e conferindo à Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) a atribuição específica de Secretaria do Comitê Executivo. A primeira medida foi aprovar a proposta de um Guia Metodológico para orientar o processo interfederativo e participativo do PDUI, no longo prazo de seu desenvolvimento, além de introduzir os consórcios públicos interfederativos como ente institucional necessário na representação sub-regional da RMSP. É com essas premissas que a Prefeitura Municipal de São Paulo começou a desenvolver a contribuição à formulação do PDUI da RMSP. De modo necessário, a revisão da Estrutura de Governança e Fundos Interfederativos, parte fundamental para a implementação da política metropolitana, foi considerada matéria de proposição e debate integrante da proposta do PDUI. Os resultados desse processo foram materializados numa versão do Caderno Preliminar de Propostas do PDUI, representando as contribuições conjuntas do Consórcio Intermunicipal do Grande ABC, da Prefeitura Municipal de Guarulhos e da Prefeitura Municipal de São Paulo para promover o debate nos âmbitos do CDRMSP e com a sociedade civil sobre essas proposições e fomentar o seu desenvolvimento subsequente. O Caderno Preliminar de Propostas contém cinco partes: i. Princípios; ii. Diretrizes; iii. Macrozoneamento e instrumentos; iv. Estrutura de governança e sistema de fundos interfederativos; v. Propostas preliminares de caráter metropolitano. De maneira sumarizada, seu conteúdo desenvolve as posições abaixo delineadas.

Como princípio, entende-se que a aplicação do Estatuto da Metrópole e a elaboração do PDUI, por constituírem peças jurídicas muito novas e diretivas, devem se fundamentar nos princípios norteadores da política territorial brasileira, relativos à política territorial urbana, rural e ambiental, presentes na Constituição Federal (1989) e Estatuto da Cidade (2001): a função social da cidade e a função social da propriedade, a sustentabilidade ambiental, o planejamento e a gestão democrática e a justa distribuição dos ônus e benefícios da urbanização. No entanto, o Estatuto da Metrópole avança sobre o tema do planejamento territorial metropolitano e introduz novos princípios: i. prevalência do interesse comum sobre o local, respeitada a autonomia dos entes e as peculiaridades locais e regionais; ii. compartilhamento das responsabilidades entre entes federados; iii. efetividade no uso dos recursos públicos. Todos estes condicionam tanto a definição das FPICs e da Governança Interfederativa, quanto à própria elaboração e execução do PDUI. De maneira propositiva, entende-se que o PDUI, considerando seu escopo acerca das FPICs, deve organizar-se em quatro eixos funcionais que correspondem aos problemas estruturais da Metrópole. Nesse sentido, as FPICs são os elementos básicos que constituem os eixos sobre o qual se desenvolvem todos os demais elementos do Planejamento Metropolitano e da Governança Interfederativa. Entende -se que os quatro eixos estruturais do PDUI devem ser: • Desenvolvimento Econômico, Social e Territorial; • Habitação e Vulnerabilidade Social; • Meio Ambiente, Saneamento e Recursos Hídricos; • Mobilidade, Transporte e Logística. Esses eixos e suas diretrizes, por sua

101


vez, devem definir as hierarquias de prioridades aos programas, projetos e serviços metropolitanos, além de normas e parâmetros ao desenvolvimento integrado da RMSP. As diretrizes específicas a cada eixo são de duas naturezas: i. diretrizes específicas a serem adotadas nas revisões dos Planos Diretores e Planos Setoriais, de governança municipal e/ou setorial, mas que requerem uma reflexão em comum acordo entre os entes federados sobre o desenvolvimento do interesse metropolitano; ii. diretrizes específicas a cada eixo de ação a serem implementadas pela política metropolitana de governança interfederativa. Essas devem ter em vista os objetivos gerais do Plano e da Governança Metropolitanos: • reduzir a desigualdade socioterritorial; • combater o conflito entre a expansão urbana e a preservação do meio ambiente; • reestruturar o território estratégico dos eixos de média e alta capacidade, assim como as áreas industriais e planícies fluviais; • promover a estruturação da rede de centralidades e o combate à segregação socioeconômica. Como um dos instrumentos do PDUI, o Estatuto da Metrópole define a necessidade de elaborar o Macrozoneamento. No caso da Região Metropolitana de São Paulo, o Macrozoneamento deve refletir as diretrizes às FPICs no território, abarcando as visões e os cenários de desenvolvimento futuro dessa região. Constitui um sistema de leitura que or ienta as ações metropolitanas e indica os instrumentos necessários e pertinentes ao desenvolvimento de cada Macrozona da Metrópole, com vistas a atingir os objetivos territoriais específicos de cada um desses territórios, conforme escopo e objetivos gerais do PDUI. Assim, são territórios plausíveis de implementação

de Planos de Ação (planos, projetos, programas e serviços metropolitanos), a serem formulados e viabilizados pela estrutura de governança e sistema de fundos interfederativos. As Macrozonas propostas são: • Macrozona de Estruturação Metropolitana – deve redirecionar o desenvolvimento territorial e produtivo da Metrópole, assim como seu adensamento, e promover o equilíbrio entre a concentração de empregos e moradias na área urbana da Metrópole; • Macrozona de Redução da Vulnerabilidade Socioterritorial – território de priorização dos investimentos cujo objetivo é combater a vulnerabilidade social nas áreas urbanas consolidadas, assim como combater a precariedade territorial; • Macrozona de Conservação e Proteção Ambiental – deve promover o adequado desenvolvimento econômico e social do território periurbano e rural, associado à contenção do espraiamento urbano e à demarcação do limite à urbanização, além de estabelecer diretrizes às áreas de interesse ambiental a serem preservadas. Devem ser contemplados os territórios de vulnerabilidade social de características rurais ou de menor urbanidade, assim como as centralidades existentes e a serem promovidas de maneira compatível ao uso rural sustentável; • Rede de Estruturação Metropolitana – correspondente aos eixos de infraestrutura, existentes e projetados, de transporte de cargas e de passageiros de relevância metropolitana. Sua implantação deve promover o combate à segregação socioterritorial, assim como o território atendido por eles deve estruturar uma rede de centralidades metropolitanas (existentes e previstas). As intervenções em suas áreas de influência devem seguir objetivos estipulados em Macrozonas previamente descritas.

De acordo com os objetivos gerais do PDUI ou específicos de cada Macrozona, entre os principais Planos de Ação a serem implementados e viabilizados pelos instrumentos de planejamento e concertação, pelos instrumentos urbanísticos e ambientais e pelos instrumentos de gestão e financiamento, entende-se que são de caráter prioritário os projetos, programas e serviços de interesse metropolitano abaixo apresentados. Estes devem tratar tanto dos principais problemas estruturais metropolitanos (passivos) quanto das virtudes potenciais do desenvolvimento integrado da região (ativos), a partir da inovação de uma Estrutura de Governança Interfederativa. Desenvolvimento econômico integrado com promoção do emprego qualificado, da pesquisa e inovação para articulação do território produtivo

• Desenvolvimento das redes de centralidades urbanas e rurais (existentes e a serem promovidas) associado ao sistema de transporte e de logística metropolitana, considerando o desequilíbrio entre concentração de empregos e moradias; • a reestruturação do território industrial com fortalecimento de cadeias produtivas (existentes e a serem promovidas) e logística integrada na metrópole; • promoção do emprego qualificado e desenvolvimento social associado à capacitação profissional por meio da integração das instituições de ensino com fomento à pesquisa e à inovação. Combate à precariedade habitacional e às desigualdades socioterritoriais

• Articulação interfederativa da produção habitacional de interesse social em áreas de adensamento urbano, considerando a demanda de moradia e de emprego futura na Metrópole; • criação de instância de articulação

102


interfederativa para formulação e implementação das ações prioritárias: i. prevenção de desastres e de mitigação de riscos; ii. edução da precariedade habitacional urbana e de áreas ambientalmente sensíveis em todo o território, em especial nas áreas de mananciais mediante revisão de legislação pertinente e elaboração do Plano Metropolitano de Habitação Integrado (PMHI). Gestão interfederativa para a segurança hídrica, saneamento e qualidade do ar da metrópole

• Provimento de estrutura interfederativa metropolitana para atuação integrada na fiscalização, controle e monitoramento nas áreas de mananciais, preservando os recursos hídricos e a biodiversidade na região; • implantação de gestão interfederativa: i. da qualidade do ar e controle da emissão de poluentes; ii. dos resíduos sólidos urbanos; iii. do saneamento, considerando a integração do sistema: os reservatórios, abastecimento e qualidade da água, assim como coleta e tratamento de esgoto. Estruturação e integração metropolitana do sistema de transporte de passageiros e do sistema de cargas

• Implantação do Bilhete Único Metropolitano; • implantação e ampliação da rede metropolitana de transporte de passageiros com prioridade à rede de corredores de média capacidade para os eixos perimetrais; • implantação e ampliação da logística e de transporte carga na região metropolitana.

Compreende-se que a criação da Estrutura de Governança e Sistema de Fundos Interfederativos é elemento estrutural do desenvolvimento do PDUI, que devem estar vinculadas às formas e às instâncias necessárias para que esse seja um instrumento operativo da política metropolitana integrada. O modelo de Governança Metropolitana existente, implantado pela Lei Complementar Estadual nº 1.139/11, deve ser revisto visando contemplar uma Estrutura de Governança e Sistema de Fundos Interfederativos com novas atribuições e arranjo institucional, de acordo ao Estatuto da Metrópole, além de nova representatividade e proporcionalidade de cada ente federado nas instâncias representativas. Assim, a Estrutura de Governança e Sistema de Fundos Interfederativos deve contemplar uma Instância Executiva de representação interfederativa, uma Instância Colegiada com representação da Sociedade Civil, uma Organização Técnico Interfederativa e um Sistema Integrado de Alocação de Recursos e Prestação de Contas. A correlação entre os instrumentos, macrozonas e diretrizes do PDUI para a viabilização dos Planos de Ação da Política Metropolitana, com as instâncias propostas à estrutura de Governança Interfederativa para a realização de cada etapa de formulação, estruturação, implementação e deliberação é sintetizada no esquema da próxima página.

103


Estrutura de governança metropolitana proposta

PLANO EM ETAPA DE DESENVOLVIMENTO

TOMADA DE DECISÕES SOBRE PLANOS DE AÇÃO E REVISÃO DO PDUI FPICs objetos Conselho Metropolitano

DIRETRIZES da política territorial metropolitana

Conselho Participativo

ESTRUTURAÇÃO DE PLANOS DE AÇÃO

MACROZONAS

AIM Área de Interesse Metropolitano

objetivos Análise e definição da intervenção

INSTRUMENTOS

Comitê Executivo Fóruns de Agentes Específicos

urbanísticos, financeiros, ambientais e de gestão Entidade Técnica

IMPLEMENTAÇÃO DE PLANOS DE AÇÃO

Entidade Técnica

PROJETOS – PROGRAMAS – SERVIÇOS

Fóruns de Agentes Específicos Mecanismos de governança, fundos e processo participativo

104


Subsídios ao Macrozoneamento Metropolitano

Macrozona de Conservação e Preservação Ambiental Macrozona de Redução da Vulnerabilidade Sócioterritorial Macrozona de Estruturação Metropolitana Rede hídrica Rede de transporte e logística


105

Estruturação metropolitana O estabelecimento do território como fio condutor de um projeto de desenvolvimento da cidade, que oriente a regulação da produção privada do município e os investimentos públicos, requer uma interpretação dos processos espaciais que subsidiem sua diferenciação em macrocompartimentos. Para isso, o PDE instituiu as Macroáreas, cujos artigos contêm tanto uma caracterização quanto as agendas prioritárias para cada uma delas. Nesse contexto, tem destaque a Macroárea de Estruturação Metropolitana (MEM), considerada um território estratégico para os reequilíbrios econômicos e sociais de São Paulo. Uma das principais visões de futuro para a cidade incide na transformação do território estratégico das planícies dos rios Tietê, Pinheiros e Tamanduateí. Nessa área passa o sistema viário estrutural de São Paulo. Nela, os trens urbanos se conectam com as linhas de metrô. É uma área com grande oferta de empregos e baixa densidade habitacional, onde se encontra parte importante do patrimônio imobiliário fabril da cidade que, subutilizado, oferece as principais oportunidades para a renovação urbana. Direcionar e regular os usos e a forma de ocupação desse território estratégico pode condicionar o processo articulado de reestruturação produtiva, de desenvolvimento urbano equilibrado e a melhoria da gestão dos recursos hídricos da cidade dependem do futuro desse território. Essa é a essência do Arco do Futuro que, a partir da aprovação do PDE, passa a ser definido como Macroárea de Estruturação Metropolitana (MEM). A formalização da MEM e o estabelecimento de objetivos, diretrizes e instrumentos para cada um de seus setores constituíram a base para que a revisão participativa da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS) detalhasse as condições

para sua transformação, por meio do estabelecimento de parâmetros para os lotes e da regulação da produção privada do espaço, desenhando, assim, parte das transformações futuras. Assim, as Zonas Eixo de Estruturação Metropolitana (ZEM) estabeleceram as regras para fomentar o adensamento populacional nesse perímetro e as Zonas Eixo de Estruturação Metropolitana Previsto (ZEMP) já contemplam parte das infraestruturas planejadas para esse território (como no caso do projeto viário e de transporte urbano Apoio Norte, previsto para a MEM). O estabelecimento de diretrizes para esse território passou também pela revisão das Operações Urbanas Consorciadas Água Branca (OUCAB), Faria Lima (OUCFL) e Água Espraiada (OUCAE). Em todas essas revisões, destacam-se como inovações: o fortalecimento da questão habitacional no projeto urbano – no caso da Água Branca, inclusive, com a adoção de um perímetro expandido para possibilitar investimentos em projetos de urbanização de favelas; e a concretização dos eixos de mobilidade no caso da OUC Faria Lima, culminando no projeto de requalificação do eixo Santo Amaro, que traz melhorias na mobilidade e na paisagem urbana, além de amplos incentivos urbanísticos para o desenvolvimento dos bairros a seu redor. Como estabelece o PDE, intervenções na MEM estão condicionadas à elaboração de Projetos de Intervenções Urbanas (PIU), instrumento que reúne elementos de projeto urbanístico, de avaliação de impacto ambiental, de gestão social e de viabilidade econômica. De acordo com esse conceito, foram desenvolvidos novos programas de transformação social articulada a um sistema de viabilidade e gestão pioneiro, através do Projeto de Intervenção Urbana da Operação Urbana Consorciada Bairros do Tamanduateí (OUCBT). Na mesma linha,

foi apresentada a minuta do Projeto de Lei (PL) para o território do Arco Tietê. A estratégia para a transformação da MEM também está apoiada no planejamento da infraestrutura de mobilidade, com as leis dos novos alinhamentos viários no Arco Tietê e no Eixo Rio Verde Jacu. O Arco do Futuro é um território estratégico para alterar o modelo de desenvolvimento urbano de São Paulo em direção a uma cidade mais equilibrada dos pontos de vista urbanístico, ambiental, econômico e social. Seu perímetro combina três elementos estruturantes no processo de formação da cidade: os dois principais rios – Pinheiros e Tietê –, que drenam as principais bacias hidrográficas; a existência das ferrovias, que determinaram a localização das estruturas produtivas ao longo dos séculos 19 e 20, e a presença de antigas áreas industriais, cuja reestruturação abre espaço a um novo aproveitamento pela cidade. Tais condições devem ser repensadas à luz dos novos ciclos de desenvolvimento. Uma diferente conformação deve ser orientada para este território: os terrenos fabris subutilizados devem dar lugar à construção de moradias, atendendo, sobretudo, à demanda de habitação de interesse social e de mercado popular e aos novos usos produtivos em função das mudanças na geografia econômica e nos requisitos de localização; o sistema ferroviário, cada vez mais voltado ao transporte de passageiros, precisa se articular aos outros sistemas de mobilidade local e metropolitana, incluindo corredores de ônibus, metrô e ciclovias; e as águas e os parques, mediados por espaços públicos qualificados, devem se aproximar da vida cotidiana da cidade e, também, mitigar problemas de drenagem urbana e de aquecimento da atmosfera (ilhas de calor).

106


O adequado aproveitamento desse território marca uma estratégia de longo prazo para São Paulo. Sua viabilização, entretanto, precisa ser encaminhada desde logo para que não se percam as oportunidades de desenvolvimento ordenado da cidade. Nesse sentido, dois conjuntos de estratégias foram encaminhados. Em primeiro lugar, com vistas à ordenação desse espaço, é fundamental regular a sua t ransformação, ensejada nos planos e projetos urbanos, para que a produção privada seja uma aliada das estratégias desejadas. Em segundo lugar, é preciso ordenar as ações de governo para que os investimentos públicos na cidade sigam o novo modelo de desenvolvimento urbano. As metas agrupadas nesta articulação territorial marcaram, portanto, a conexão de um modelo de longo prazo com o conjunto de ações que foram desenvolvidas no período 2013-2016. O Arco do Futuro pretende articular processos de transformação urbana de escala macrometropolitana e metropolitana à mobilidade e à acessibilidade de escala local, mediante, por exemplo, a articulação de infraestruturas de mobilidade como linhas de trem da CPTM, avenidas expressas e rodovias. Busca promover a qualificação desses eixos, hoje barreiras urbanas e meios de deslocamento e passagem, convertendo-os em centralidades lineares e destinos. Para alcançar a desejada qualificação do território do Arco do Futuro e a necessária redução das desigualdades socioterritoriais do município, é imprescindível a diversificação de usos e a adoção de políticas públicas que aproximem moradia e emprego. Dessa forma, parte da produção de unidades habitacionais de interesse social e mercado popular do município deve ser dirigida ao Arco do Futuro.

O adensamento pretendido não se restringe à população residente, mas inclui também o aumento da oferta de emprego para que se obtenha redução da distância média de deslocamento diário da população e, consequentemente, dos congestionamentos. Para tanto, destaca-se uma série de iniciativas que almejam a dinamização econômica e das oportunidades de desenvolvimento profissional, como a adoção dos programas de incentivos da Zona Leste e o apoio à implantação de instituições de ensino por meio da doação de terrenos para sua construção, como a Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) e o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFSP). Os espaços públicos de lazer e convivência, a proximidade e o acesso aos recursos naturais (áreas verdes, rios e córregos) são inquestionavelmente benéficos à população e ao meio urbano. No Arco, esses elementos aparecem de forma destacada e em diversas escalas: em uma escala ampla, que articula dois importantes patrimônios ambientais do município – as represas Guarapiranga e Billings e o Parque Ecológico do Tietê; na escala local, além da realização de obras de melhoria da drenagem urbana, propõe-se revelar córregos afluentes dos rios Pinheiros e Tietê, aproximando-os do cotidiano da população, por meio da associação entre o tratamento das calhas desses rios e a implantação de parques lineares e espaços públicos qualificados.

107


Rede de Estruturação Para atingir de forma equilibrada as dimensões, objetivos, princípios e diretrizes do Plano Diretor Estratégico, foi definida a Rede de Estruturação e Transformação Urbana composta por elementos estruturantes do ordenamento territorial. A Macroárea de Estruturação Metropolitana possui papel estratégico na reestruturação da cidade, pois em sua área estão compreendidos os principais eixos de articulação entre polos de emprego e municípios da Região Metropolitana de São Paulo. Além disso, dentro dessa macroárea, estão localizadas regiões da cidade que passam por intensos processos de mudança nos padrões de uso e ocupação e, portanto, apresentam grande potencial de transformação. A rede estrutural de transporte coletivo, que define os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, são áreas da cidade em que o Plano Diretor propõe concentrar o processo de adensamento habitacional e construtivo, articulando-o à oferta de transporte público (ao longo de corredores de ônibus e ao redor de estações de trem e de metrô), e à qualificação do espaço público. Para garantir o desenvolvimento equilibrado e sustentável da cidade, alinhado a sua dimensão ambiental, entende-se que a Rede Hídrica Ambiental constitui o arcabouço ambiental da c idade, composta pelo conjunto de cursos d'água, cabeceiras de drenagem, parques urbanos, lineares e naturais, áreas verdes significativas, áreas protegidas e espaços livres.

Eixos de Estruturação

Por fim, para promover a construção da aproximação das políticas públicas foi estabelecida a Rede de Estruturação Local, cujo objetivo é promover a articulação entre as políticas públicas setoriais (de habitação, mobilidade, educação, cultura, meio ambiente, equipamentos urbanos e sociais) para realizar transformações urbanas locais, especialmente nas áreas mais carentes e vulneráveis, qualificando centralidades locais existentes e estimulando a formação de novas.

Os Eixos são áreas demarcadas ao longo dos sistemas de transporte coletivo de alta e média capacidade – como metrô, trem e corredores de ônibus – onde se pretende potencializar o aproveitamento do solo urbano, articulando o adensamento habitacional e de atividades urbanas à mobilidade e à qualificação dos espaços públicos. São áreas estratégicas para a organização da cidade, que promoverão a mudança de padrões construtivos e de estruturação urbana, com o objetivo de ampliar o direito da população à cidade e reequilibrar a distribuição entre os locais de moradia e de emprego, além de reduzir a necessidade de longos deslocamentos diários. Para que essas transformações se viabilizem, o Plano Diretor Estratégico definiu critérios para a demarcação de eixos, regras específicas aplicáveis para orientar as transformações desejadas, incentivos urbanísticos e fiscais e mecanismos para ativação das áreas previstas ao longo do tempo, conforme novos eixos de transporte público sejam construídas. Com isso pretende-se qualificar a vida urbana, conciliando o estímulo a usos e atividades que estejam voltadas para a rua, como comércio, serviços e equipamentos sociais, potencializando o espaço público como local de encontro. Os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana são perímetros definidos pelas áreas de influência do sistema estrutural de transporte coletivo, onde se pretende potencializar o aproveitamento do solo urbano através do adensamento populacional e construtivo. Com base no conceito de cidade compacta e na necessidade de otimização da infraestrutura de transporte público de média e alta capacidade, a diretriz de desenvolvimento urbano orientado pelo transporte (TOD) alia, pela primeira vez

108


Projeto de Intervenção Urbana

em São Paulo, as questões de mobilidade com os parâmetros de uso do solo. A viabilização da transformação almejada depende de três ações fundamentais do poder público, a serem desenvolvidas em paralelo, sendo duas de competência da SMDU: i. a regulamentação de instrumentos urbanísticos que levem à mudança dos padrões construtivos e à ampliação da oferta de serviços, equipamentos públicos e habitação nesses territórios; ii. o desenvolvimento de projetos urbanos que promovam a integração de políticas setoriais e a qualificação urbanística; a terceira, a cargo da Secretaria Municipal de Transportes, passa pela readequação e ampliação da rede de transportes de média capacidade e pela implementação de medidas que resultem no aumento do número de viagens por transporte público. Durante a elaboração do PDE foram desenvolvidos estudos e modelagens para os Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, levando ao estabelecimento de parâmetros urbanísticos específicos para estes perímetros, entre eles, o aumento do coeficiente de aproveitamento, os incentivos ao uso misto e à fachada ativa, instrumentos como a cota parte e a limitação das vagas de garagem nos novos empreendimentos imobiliários, amparando assim, do ponto de vista legal, as transformações pretendidas.

Os Projetos de Intervenção Urbana (PIU) são os estudos técnicos necessários para promover o ordenamento e a reestruturação urbana em áreas subutilizadas e com potencial de transformação na cidade de São Paulo. Elaborados pelo poder público e oriundos de premissas do Plano Diretor Estratégico, têm por finalidade sistematizar e criar mecanismos urbanísticos que melhor aproveitem a terra e a infraestrutura urbana, aumentando as densidades demográficas e construtivas além de permitir o desenvolvimento de novas atividades econômicas, criação de empregos, produção de habitação de interesse social e equipamentos públicos para a população. Poderão ser desenvolvidos e implantados nos territórios definidos pela Rede de Estruturação e Transformação Urbana representada, na cidade de São Paulo, pela Macroárea de Estruturação Metropolitana, pela rede estrutural de transporte coletivo definidora dos Eixos de Estruturação da Transformação Urbana, pela Rede Hídrica e Ambiental e pela Rede de Estruturação Local. São esses os territórios fundamentais para o reordenamento social e econômico da cidade e onde, em âmbito local, são necessários projetos urbanos que integrem e garantam a qualidade das intervenções realizadas para a renovação de sua infraestrutura.

Com base nas diretrizes do PDE, que determina as estratégias de desenvolvimento urbano da cidade, e contemplado por um programa de interesse público definido para seu perímetro de intervenção, o PIU reúne os estudos técnicos urbanísticos, econômicos, sociais e ambientais para o desenvolvimento da região, apresentando em sua conclusão um programa de intervenções e parâmetros urbanísticos específicos, além de propostas econômico-financeiras e de gestão democrática que viabilizem sua implantação. O conceito de PIU foi desenvolvido para ser aplicado em diferentes escalas territoriais, de estudos para a transformação de grandes setores da cidade à implantação de pequenos projetos específicos.

109


Organograma para implementação dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU)

Diretrizes urbanísticas Viabilidade da transformação Impacto ambiental ou vizinhança adensamento populacional modo de gestão

PROGRAMA DE INTERESSE PÚBLICO

Caracterização das áreas e objeto de intervenção contendo: Análise socioterritorial Análise ambiental

SMDU

Art. 2 Consulta pública nos termos do PDE

DIAGNÓSTICO DA ÁREA DE INTERVENÇÃO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL

POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO

RELATÓRIO DE CONTRIBUIÇÕES SP URBANISMO Critérios de avaliação: quando da realização por chamamento ou MIP

PROJETO DE INTERVENÇÃO URBANA 1 proposta de ordenamento/ reestruturação 2 modelagem economica 3 modelo de gestão democrática

SMDU

Art. 5 Consulta pública nos termos do PDE

Art. 4

PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Elemento necessários: 1 definição do perímetro 2 características do projeto 3 fases de elaboração Art. 3

Art. 5

ARQUIVAMENTO FUNDAMENTADO

DISCUSSÃO PÚBLICA

RELATÓRIO DE CONTRIBUIÇÕES EXECUTIVO VALIDAÇÃO Necessário instrumento ou parâmetro específico?

sim

não SP URBANISMO IMPLANTAÇÃO

Art. 6

DECRETO Ação para implantação do interesse urbanístico

LEI DE ORDENAMENTO OU REESTRUTURAÇÃO URBANA Define o interesse urbanístico PDE/OUC/AIU/PROJETO ESPECÍFICO

110


Rede de Equipamentos Públicos O PDE apresenta propostas estruturantes e estratégicas, como a densificação da ocupação residencial ao longo das principais linhas de transporte público, que terão impactos perceptíveis apenas em médio e longo prazo. E apresenta também propostas estratégicas, como o desenvolvimento da rede integrada de equipamentos sociais, que podem ter impacto direto na vida cotidiana de seus moradores. Uma das linhas mestras da política de desenvolvimento urbano expressa pelo PDE e pelas demais ações da Prefeitura do Município de São Paulo é a de ativar a ocupação de espaços públicos, devolvendo ao uso e à fruição de seus moradores um importante patrimônio social, ambiental e histórico. A abertura da Avenida Paulista aos domingos, bem como de outras avenidas em todas as Subprefeituras, para crianças, jovens e adultos, com programação cultural cada vez mais intensa, a democratização do uso do sistema viário, diminuindo a prevalência do modo motorizado individual em favor de modos de transporte público e não motorizado (ciclistas e pedestres) são exemplos claros das estratégias adotadas para garantir a função social da cidade para todos os seus moradores. Para organizar estas intervenções e articular as intervenções públicas no território local, o PDE propõe a implementação das áreas de estruturação urbana local. Essas áreas podem receber projetos integradores das políticas públicas no território e articular a rede de equipamentos públicos.

A Rede de Estruturação Urbana Local

A política de implantação da Rede de Estruturação Urbana Local está apresentada no Plano Diretor como “a rede de estruturação local compreende porções do território destinadas ao desenvolvimento urbano local, mediante integração de políticas e investimentos públicos em habitação, saneamento, drenagem, áreas verdes, mobilidade e equipamentos urbanos e sociais, especialmente nas áreas de maior vulnerabilidade social e ambiental.” 5 A Rede de Estruturação Local tem o desafio de desempenhar dupla f unção: potencializar o alcance e a eficácia das políticas públicas setoriais através de sua articulação no território e, quase que em decorrência da ação anterior, constituir-se como referência espacial, sobretudo em regiões menos estr uturadas, mediante a criação ou qualificação das centralidades locais. Além de integrar ações habitacionais e saneamento ambiental, a Rede pressupõe a integração entre equipamentos sociais, de forma a constituir de fato uma rede de atendimento integral às demandas dos cidadãos em suas diferentes necessidades, etapas de vida e configurações familiares. A rede integrada de equipamentos sociais também é parte integrante do PDE, expressão do forte desejo de integrar políticas públicas tendo como foco a requalificação do território. Essa integração tem como objetivo não só otimizar a ocupação de espaços e equipamentos públicos ociosos, como também otimizar o tempo de deslocamento do cidadão para o atendimento de suas necessidades básicas, especialmente as cotidianas. A ocupação de um mesmo terreno público para a implantação de

5 Artigo 26 da Lei n. 16050/14 (PDE).

dois ou mais equipamentos sociais é a diretriz básica para a implantação da Rede de Equipamentos, conforme Título iii – Da Política e dos Sistemas Urbanos e Ambientais, Capítulo viii – Do Desenvolvimento Social e do Sistema de Equipamentos Urbanos e Sociais, Seção ii – Das Ações no Sistema de Equipamentos Urbanos e Sociais, que apresenta os Planos de Articulação e Integração da Rede de Equipamentos, de Gestão de Áreas Públicas e Setoriais de Educação, Saúde, Esportes, Assistência Social e Cultura. Como se pode observar, o PDE propõe articular o atendimento às necessidades básicas do cidadão com a ocupação integrada das áreas públicas. Parte desta Rede será composta pelos Centros Educacionais Unificados (CEUs), que, implantados pela primeira vez em 2002, consolidaram-se como exemplo de articulação de políticas setoriais, conformando uma rede que conta hoje com 45 CEUs. A proposta de implantação dos 20 novos CEUs a serem construídos ainda nesta gestão (Meta 16) pretende expandir o raio de influência destes equipamentos por meio de sua integração aos demais equipamentos públicos de seu entorno. Denominado Território CEU, esse programa, que demanda forte empenho na articulação das ações das diversas pastas, é coordenado pela SMDU.


111

Rede de Espaços Públicos Para garantir a presença de toda a população no espaço público, é necessário estar atento à forma como as diferentes demandas e dinâmicas acontecem nas ruas, avenidas, praças e parques. Os espaços públicos têm para a cidade as funções mais diversas – lazer, manifestação, simbologia – e, sem dúvida, todos eles necessitam de qualidade em seu uso, em sua infraestrutura e em sua paisagem. Um dos objetivos perseguidos atualmente pela Prefeitura de São Paulo é renovar as formas de uso dos espaços públicos da cidade, um compromisso direto com os direitos sociais e civis de toda a sociedade. A perspectiva de renovar as formas de uso dos espaços públicos se realiza pelo cuidado e apreço que temos com esses lugares, mas também pela necessidade de atualização e transformação das estruturas neles preexistentes, permitindo uma ocupação mais democrática. Promover a diversificação das atividades – envolvendo um número maior de grupos de usuários em faixas de tempo – constitui um instrumento fundamental para a construção do domínio público nesses espaços. Esse processo é capaz de promover, além da melhora na percepção de segurança e qualidade, o reforço do sentido de pertencimento e identificação da população com a cidade, o que é fundamental para o sucesso de sua renovação. Um processo de projeto participativo, ao mesmo tempo em que é tecnicamente adequado aos espaços públicos, tem o papel de articular as políticas municipais voltadas para as mais diversas agendas, no âmbito da promoção de uma melhor infraestrutura e de processos transparentes de gestão. Sobre eles convergem ações de diversos órgãos municipais, como o Wi-Fi Livre SP, a renovação da iluminação pública, o

incentivo à presença de artistas e comida de rua, a rede de bicicletas compartilhadas e a instalação de paraciclos, por exemplo. É esse processo que a Prefeitura de São Paulo vem desenvolvendo e defendendo como adequado para a renovação das formas de uso e para o resgate do sentido simbólico de vários pontos da cidade. A partir de 2013, iniciou-se o processo participativo com enfoque na área central da cidade. Os primeiros projetos foram implantados em caráter de avaliação, como projetos-piloto, o que possibilitou verificar a eficácia das novas soluções em escala real, antes de promover as alterações permanentes. Ao mesmo tempo em que permitiram um diálogo público e o envolvimento da comunidade, os projetos convidaram usuários para o engajamento no processo de mudança da cidade, com relação a suas necessidades e demandas. Essa forma de atuação se mostrou uma ferramenta política importante na tomada de decisão, já que evidenciou como a vida da cidade poderia ser afetada pelas mudanças nas formas de uso do espaço. Nesse contexto, o recolhimento de dados e opiniões dos usuários, por meio de pesquisas antes e depois das intervenções, sublinhando os efeitos das mudanças, foi indispensável. A aprovação de mais de 90% da população sobre a renovação dos lugares reafirma a eficácia dos instrumentos de projeto e gestão sobre os espaços públicos, permitindo uma grande assertividade nas propostas que tendem a gerar transformações físicas efetivas. Além da renovação das formas de uso, também é imprescindível a atualização da infraestrutura desses espaços. Qualificar as calçadas, a iluminação, regular a gestão do subsolo e ampliar a arborização urbana são alguns exemplos das obras necessárias. Ao mesmo tempo em que os projetos-piloto atuam como forma de

avaliação, projetos de infraestrutura foram elaborados para garantir a recuperação da qualidade dos espaços públicos. A recuperação do Anhangabaú e dos Calçadões, na área central da cidade, são dois grandes exemplos de como a articulação de projetos como formas de gestão do espaço pode levar a cidade a outro patamar de qualidade em suas vias, largos e praças.

112


Centro Aberto: experiências na escala humana

Renovação das formas de uso

O Centro de São Paulo é um setor privilegiado da cidade. A ampla oferta de empregos, a pujante dinâmica do comércio popular e especializado, o amplo serviço de transporte público, a presença dos órgãos de governo, a memória do patrimônio histórico, a ampla oferta de equipamentos culturais e de espaços públicos o singularizam.

O projeto Centro Aberto – que tem sede justamente no Centro de São Paulo – não busca construir novos espaços, mas, sobretudo, transformar as estruturas preexistentes, permitindo atividades de celebração. Os projetos objetivam a ativação do espaço público por meio da renovação de suas formas de uso. Promover a diversificação das atividades – envolvendo um número maior de grupos de usuários, em faixas de tempo também ampliadas – constitui um instrumento fundamental para a construção do domínio público dos espaços. Esse processo é capaz de promover, além da melhoria na percepção de segurança, o reforço no sentido de pertencimento e identificação da população com o Centro.

O Centro é o espaço de representação de toda a sociedade, o que o faz ser um lugar de celebração e de conflitos. Assim, pensar e agir sobre a transformação da área central de São Paulo exige enfrentar o campo de projeto como um campo de negociação de conflitos, em que a coexistência pacífica seja não apenas possível, mas, sobretudo, desejável, promovendo a celebração. A região central da cidade sofreu ao longo da segunda metade do século 20 um processo de desvalorização simbólica e degradação de suas condições ambientais, paralelamente à expansão da mancha urbana e ao surgimento de novas regiões com funções de centralidade. O Centro passou a ser um lugar de passagem e não um espaço de estar, que convide à convivência e ao desfrute de suas potencialidades e qualidades históricas. Tal configuração espacial não apenas produz uma sensação de insegurança aos usuários, como também não atende suas demandas e necessidades cotidianas. A requalificação da área central é um desafio e uma necessidade, imbuída de inegável sentido democrático.

O Centro Aberto tem o papel de ar ticular as políticas públicas municipais voltadas para os espaços públicos. Neles, convergem ações de diversos órgãos municipais, como o WiFi Livre SP e a renovação da iluminação pública, o incentivo à presença de artistas de rua e comida de rua, assim como a rede de bicicletas compartilhadas e a instalação de paraciclos. Os primeiros projetos do Centro Aberto foram implantados em caráter de experimentação, como projetos-piloto. Projetos-piloto são uma forma de testar novas soluções em escala 1:1 antes de realizar alterações permanentes. Ao mesmo tempo em que permitem o diálogo público e o envolvimento da comunidade, convidam usuários e potenciais usuários para o engajamento no processo de mudança da cidade com relação as suas necessidades e demandas.

Essa forma de atuação se mostrou uma ferramenta política forte na tomada de decisão, uma vez que mostra diretamente como a vida da cidade será afetada pelas mudanças. Nesse contexto, o recolhimento de dados sublinhando os efeitos das mudanças é, evidentemente, indispensável.


Parklet em São Miguel Paulista

113

114


Centro Aberto São Bento

São Francisco

Paissandu


115

Requalificação do Anhangabaú

Para o Vale do Anhangabaú, foi desenvolvido um projeto que contempla o respeito à escala humana, o resgate de suas características históricas, a melhoria dos acessos, a ativação de suas fachadas e a instalação de equipamentos de lazer e apoio. Cafés, floriculturas, sanitários, ludoteca, atendimento social, informações turísticas, entre outras atividades farão parte da vida cotidiana do Vale. Fortalecendo sua característica de porta de acesso ao Centro, o projeto do Vale qualifica as conexões com os meios de transporte público – metrô e ônibus; com os espaços culturais da cidade, museus, cinemas e teatros; além dos edifícios de escritórios a seu redor. As agendas de mobilidade, acessibilidade, direitos humanos, cultura e desenvolvimento urbano foram integradas, convergindo em um amplo processo de democratização do espaço público. O solo urbano é um bem finito e é previsível que seja objeto de intensa disputa. Mais uma vez, é importante o papel do poder público na mediação dos conflitos. Assim, a “reforma viária” empreendida no campo da mobilidade foi seguida por um conjunto de ações voltado à regulação das formas de uso da rede de espaços públicos. Programas de qualificação e reativação do espaço público, como Ruas Abertas, Centro Aberto, São Paulo Carinhosa, Festival de Direitos Humanos, Carnaval de Rua e Virada Cultural se somaram a iniciativas como a implantação das praças WI-FI, Parques da Memória, Parklets e Jardins Verticais, assim como a regulamentação dos artistas de rua e foodtrucks, entre outros.

Promover a recuperação dos espaços públicos passa necessariamente pelo entendimento de suas formas de uso. É preciso não simplesmente construir novos espaços, mas requalificar as estruturas preexistentes, a fim de transformá-las em lugares em que se potencialize o domínio público. A diversificação das atividades, envolvendo um número maior de grupos de usuários, constitui o instrumento fundamental para construir a sua apropriação pública. Para isso, a gestão 2013-2016 estabeleceu um processo de projeto que fosse ao mesmo tempo participativo e tecnicamente adequado, e que permitisse também o papel de articular as políticas municipais voltadas às mais diversas agendas, no âmbito da promoção de melhor infraestrutura e de transparência nos processos de gestão. A proposta foi desenvolvida com base em ações complementares que procuraram resgatar a importância dos espaços e de seus projetos, não apenas para a cidade, mas também para a administração municipal. Uma dimensão tratou da implantação de um programa de atividades em espaços que se encontravam subutilizados ou mesmo fechados. Nesse caso, não se tratou de reconstruir os espaços, mas de revelar a importância desses lugares para a vida cotidiana da cidade.

O programa Centro Aberto tem o objetivo de ativar espaços degradados ou pouco utilizados pela população, substituindo gradis e bloqueios por áreas abertas com intensa atividade de lazer, num convite à permanência. Ao mesmo tempo, atua como articulador de políticas públicas municipais, agregando diversas ações setoriais com o objetivo único de restaurar os usos e ativar as funções desses espaços. Esse programa se concretizou mediante um processo participativo de produção do espaço urbano e foi desenvolvido por meio do diálogo entre os diversos agentes envolvidos na produção e no uso do espaço. Nas audiências e oficinas de projeto realizadas, foram aplicadas as ferramentas de desenho urbano que auxiliam na tomada de decisão em cada situação, e isso levou ao resgate da escala humana nos espaços públicos da área central da cidade. Em outra linha de ação, o objetivo foi pesquisar e qualificar os processos de regulamentação e de cooperação entre a administração pública e os cidadãos para implantar novas formas de ocupar os espaços residuais das ruas da cidade. Essa regulação não se colocava mais como forma de controle da rua, mas da atualização das atribuições e das contrapartidas quanto à permanência de determinados usos do domínio público. Esses processos vão além dos consolidados termos de cooperação e possibilitam usos mais abrangentes, temporários e culturais do espaço urbano. A consolidação das resoluções complementares à Lei Cidade Limpa, a regulamentação dos Parklets e a política pública de ampliação da experiência desse novo tipo de espaço para toda a região periférica da cidade são exemplos desse procedimento.

116


Finalmente, como forma de efetivar a transformação dos espaços públicos, o processo de projeto também investigou e ampliou a tecnologia quanto à construção da infraestrutura adequada de suporte para as atividades nesses espaços. Novos materiais, procedimentos de manutenção, nível de interferência de instalações no subsolo, componentes de mobiliário e formas de valorização da paisagem urbana constituíram as diretrizes de desenvolvimento dessa terceira ação.

Requalificação do Anhangabaú

O projeto de reurbanização do Vale do Anhangabaú e dos calçadões, iniciado pela transformação da Rua Sete de Abril, foram iniciativas importantes da atual gestão para avançar nesse processo. Em muitos casos, foi a população que motivou a regulamentação, calcada na escuta e no diálogo que vêm sendo cultivados entre o município e os coletivos culturais, ativistas urbanos e movimentos de bairro. O espaço público vem, dessa forma, sendo ressignificado e reapropriado pela população, reflexo desse campo

fértil de revisão dos valores da cultura urbana da cidade, acolhida e incentivada pela Prefeitura.


117

Bordas da cidade Ainda que a cidade de São Paulo se configure como a expressão máxima do urbano, cerca de um terço de seu território apresenta características rurais. É evidente, no entanto, que o rural paulistano, bem como o existente em outras grandes metrópoles brasileiras, não se enquadra nas definições mais tradicionais do rural no Brasil. Resultante de intensos processos econômicos e sociais que atuam na metrópole há décadas, é um espaço territorial complexo, descontínuo, pontuado por núcleos urbanos esparsos e constituído por um mosaico de unidades de conservação, chácaras, áreas de cultivo de hortaliças, frutas e plantas ornamentais em pequena escala. Ainda hoje encontra-se fortemente pressionado pelo avanço da urbanização e sob o impacto de grandes intervenções, entre as quais o Rodoanel Metropolitano. Em 2002, o Plano Diretor Estratégico (Lei Municipal nº 13.430/02) passou a considerar todo o território paulistano urbano, ainda que continuassem existindo muitas áreas, especialmente na zona sul do município, que guardavam características tipicamente rurais e, ao mesmo tempo, que um número significativo de glebas e lotes continuasse sendo tributado pelo Imposto Territorial Rural (ITR). Esta condição foi alterada com a aprovação do novo PDE em 2014.

A reintrodução da zona rural em São Paulo está baseada no entendimento de que o desenvolvimento urbano deve ser pensado para além da falsa dicotomia campocidade, adotando como pressuposto para este debate a necessária complementaridade entre o urbano e o rural. O conceito de rural adotado não está associado exclusivamente à sua dimensão agrícola, nem é concebido como um resíduo atrasado do urbano. Ao contrário, a partir de experiências preexistentes nestes territórios, se reconhece o rural em São Paulo como um espaço social complexo, com múltiplas funções além da produção agrícola: é nele que se garante a produção da água; a manutenção da biodiversidade, da paisagem rural e da herança cultural de seus habitantes; a conservação do solo; a segurança alimentar, entre outros importantes serviços ambientais. O desenvolvimento econômico e social desses territórios deve, portanto, constituir um processo social multifacetado e multidimensional, em que esteja garantida a melhoria das condições de trabalho e de vida de seus moradores, a redução das desigualdades econômicas e sociais e a conservação do patrimônio ambiental existente. A partir da investigação conduzida na Prefeitura de São Paulo, foram identificadas conexões entre três questões associadas ao território das bordas da cidade, que engloba a zona rural: em primeiro lugar, como conter a expansão urbana em áreas ambientalmente sensíveis? Segundo, como reduzir os índices de vulnerabilidade socioeconômica nas franjas urbanas? E, finalmente, como melhorar o acesso da população à alimentação saudável? A sobreposição dessas questões levou a uma estratégia comum: o fortalecimento da cadeia de valor da agricultura orgânica e familiar em São Paulo.

A ação de projeto foi o método por meio do qual essas questões foram interpretadas. Ao mesmo tempo, a cadeia de valor da agricultura familiar local foi a estrutura através da qual foram orquestradas as possibilidades de ação do poder público a partir de uma visão que potencialize as possibilidades de integração de políticas setoriais: as cadeias de valor abrangem um amplo leque de agentes e de ações necessárias para sua estruturação. A investigação baseou-se em iniciativas relacionadas à produção de alimentos orgânicos, à condição de vulnerabilidade social dos habitantes da zona rural e ao uso do solo; trata de como c onceber uma abordagem integradora para fomentar a cadeia de valor da agricultura local, visando à criação de uma economia circular com maior valor agregado que faça frente ao avanço da mancha urbanizada sobre áreas ambientalmente sensíveis. Reitera, assim, a importância do território rural que circunda a área urbana. A ideia de conectar os pontos abre um amplo leque de possibilidades para a ação integrada, criando as condições para uma estratégia aberta à mudança contínua. As cadeias de valor podem ser uma chave para a compreensão dos impactos dos fluxos econômicos no território, permitindo um campo fértil para o projeto na cidade contemporânea.

118


Zona rural ao sul do Município de São Paulo

119


Cadeia de valor da agricultura familiar

Meios de produção financiamento

adubo orgânico equipamento conscientização do consumidor

sementes água

Consumo

registro rede de feiras livres terra

pequenos comércios transporte

produto

capacitação

Distribuição

mercados e sacolões educação alimentar

valor agregado centrais de abastecimento

Produção certificação

alimentação escolar

estradas rurais restaurantes públicos

organizações assistenciais

treinamento

120


Vulnerabilidade e áreas ambientais Áreas de Proteção Ambiental; Parques Municipais e Estaduais; e Reserva da Biosfesra do Cinturão Verde Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais Índice Paulista de Vulnerabilidade Social Vulnerabilidade Muito Alta Vulnerabilidade Alta Vulnerabilidade Média Vulnerabilidade Baixa

Fonte: Emplasa, 2007 Base Cartográfica: MDC/ SMDU; Emplasa, 2007 0

2

5

10 km

São A política política urbana urbana em em S ão Paulo: Paulo: eexperiência xperiência e pprojetos rojetos


123 123

124


Planejamento territorial e governança pública: desafios para seguir mudando São Paulo A rapidez com que a cidade de São Paulo se transforma impõe diversos desafios para o planejamento territorial de médio a longo prazos. A metrópole que se reconstruiu algumas vezes durante seu vertiginoso crescimento urbano e demográfico traz componentes de difícil controle. É evidente que há que se questionar a visão difundida no senso comum, de que a cidade cresceu sem planejamento. Afinal, se parece fazer sentido – e são vastas as evidências de que o interesse comum da cidade, e do cidadão, não foram as prioridades da gestão urbana ao longo de sua formação, isso não pode obliterar a constatação, apresentada no capítulo "Compreender a cidade e construir premissas", de que a grande desigualdade socioterritorial abarca segmentos da sociedade que se beneficiaram do seu processo de crescimento.

O processo de formulação e implantação da política urbana no período 2013-2016 seguiu caminho oposto: o de compreender e dialogar com as expressões da sociedade, de trabalhá-los como forma de alimentar as transformações de São Paulo, de ampliar os canais de escuta e de diálogo. Tal abertura permitiu mobilizar a diversidade e a inteligência da cidade para, em um embrião de governança compartilhada, propor soluções para os problemas complexos que a cidade enfrenta e enfrentará. Esse caminho, inclusive, começou a ser traçado desde a elaboração do programa de governo para o último quadriênio, que foi debatido no processo eleitoral. O fato de o desenvolvimento e o planejamento urbanos terem ocupado o pr imeiro capítulo do documento foi um anúncio da centralidade da política urbana no governo como um todo.

Negar a ideia de cidade sem planejamento pode, no entanto, levar à tentação de imaginar ser possível controlar todas as variáveis que influenciam as dinâmicas urbanas. Ou seja, dizer que houve perversidade na forma pela qual a cidade cresceu nos últimos anos não deve levar à proposta de que todas as manifestações de espontaneidade devam ser desconsideradas no processo de planejamento. Ou à ideia de que os instrumentos da política urbana devem, necessariamente, controlar todas as variáveis das dinâmicas sociais e territoriais. Esses foram alguns dos erros dos intentos de planejamento de cunho tecnocrático ou totalizante que, ao não incorporarem o diálogo como método, foram fadados à irrelevância ou serviram, de forma intencional ou não, para afirmar o caráter autoritário da política urbana e produzir uma cidade para poucos.

Outra premissa importante, destacada no capítulo "Uma estrutura institucional para o planejamento participativo" da presente publicação, foi a de iniciar o processo a partir de uma avaliação participativa do marco existente. Isso mostrou o reconhecimento de que o PDE de 2002 trouxe importantes inovações para o planejamento e ordenamento territoriais. Considerar os referenciais existentes significa assimilar o dinamismo da cidade e também negar o planejamento tecnocrático e autoritário que, não raro, ignorava os instrumentos preexistentes. Trabalhar as dinâmicas da cidade foi um princípio orientador no sentido de compreender a atuação da política urbana nas suas diversas formas de incidência e em diversas escalas temporais. Embora a regulação da produção privada do espaço urbano tenha adquirido centralidade, em razão das expectativas e dos conflitos que envolve, isso não significou uma hierarquia entre instrumentos e projetos. Ao contrário,

possibilitou formular uma visão articulada entre ações de curto, médio e longo prazos. Assim, se o PDE – ao formalizar um pacto urbano – tem grande relevância na orientação do crescimento da cidade, abrir um via pública para os pedestres aos domingos (como no caso da Paulista Aberta), transformar um estacionamento vazio em uma área para usufruto do cidadão e de valorização do patrimônio cultural (como no projeto Centro Aberto na São Bento) são ações que carregam poderosa capacidade de transmitir valores e experiências a respeito de outro modelo de cidade. Ao mesmo tempo em que deixou importante legado, a construção da política urbana trouxe uma vivência que não esgota, mas inaugura um impor tante conjunto de aprendizados e desafios.

125


Desafios da participação e da gestão compartilhada da cidade No centro desses aprendizados e no centro das formas de conceber e executar o planejamento urbano do município está a questão da participação. Isso porque sempre será um desafio, em função das dimensões da metrópole, organizar processos que combinem a diversidade de manifestações dos interesses e sua realização no tempo adequado aos sentidos de urgência das transformações urbanas. Mecanismos de aferição mais precisos ainda se fazem necessários e há espaço para um debate mais aprofundado em relação à forma pela qual as contribuições do processo participativo alteraram a proposta original e sobre os meios mais adequados para as devolutivas e respostas do poder público. É certo, ainda, que os processos realizados trouxeram muitas novidades, afastando-se das formas tradicionais e ganhando outros contornos. As dinâmicas da sociedade civil tornaram essa participação muito mais proativa, baseada na ocupação, transformação e ressignificação dos espaços urbanos. O campo de disputa, dessa forma, se deslocou para uma ação de fato, de transformação concreta da cidade. E como absorver essa mudança? Para isso foi estruturada a gestão democrática da cidade, descrita no capítulo "Uma estrutura institucional para o planejamento participativo", que ampliou os canais de participação e deliberação e transformou as formas de indicação e eleição dos representantes. Embora esse sistema esteja alinhado com os mecanismos previstos no Estatuto da Cidade e dê maior representatividade à sociedade civil, ele ainda é insuficiente para dar conta das demandas dos coletivos urbanos.

Os desafios da integração setorial no território Esses ativistas trazem demandas concretas, mas não aceitam a institucionalização de seus processos de ativação dos espaços, visando resguardar seus próprios significados e seus componentes de direção. Assim, embora a visão de cidade muitas vezes se aproxime, há um debate simbólico sendo travado em relação à legitimidade dos atores em participar dessa ocupação do espaço público.

Dois dos principais eixos de atuação da política urbana podem ser sintetizados na transversalidade da política, por um lado, e na centralidade do território como articulador, por outro. Isso permeou a atuação da SMDU desde o Programa de Metas até o projeto Bordas da Cidade, passando pelo Território CEU ou pelos Planos das Subprefeituras. O potencial de estabelecer o método de formulação e implantação das políticas públicas no território mostra grande potencial para otimizar os recursos públicos, realizar uma visão integrada e ampliar a eficácia e efetividade das políticas setoriais. Essa prática também se configurou em importantes ensinamentos metodológicos. Um bom exemplo disso foi a proposta ligada ao Bordas da Cidade, que se concretizou no projeto Ligue os Pontos. Esse foi um projeto de uma cadeia de valor da agricultura no Município, que articulou elementos mais clássicos relacionados à produção, à distribuição e ao consumo, mas articulados à dimensão territorial, e isso envolveu tratar as questões do ponto de vista da política urbana: o espraiamento contínuo da cidade e a pressão sobre as áreas ambientalmente frágeis, ameaçando as áreas de produção de água. As políticas anteriores, de restrição, nunca foram eficazes, tanto que a ocupação irregular das áreas de mananciais se intensificou a partir da Lei de Mananciais. Isso se deu porque os proprietários passaram a ver nos processos de ocupação informal uma forma de monetizar a terra. Articulando o processo de mapeamento da cadeia de valor com a questão territorial chegou-se ao delineamento da política: estimular a preservação pelo uso e articular a reversão da extrema vulnerabilidade dos produtores locais, estimulando processos de inclusão e encaminhando questões da política nutricional.

126


Desafios do monitoramento da política urbana

A partir disso, o processo identificou em diversas secretarias uma série de ações que, se articuladas, construiriam sinergias muito importantes, nas quais o fomento da produção agrícola poderia tanto criar processos de geração de renda para essa população, quanto enfrentar o espraiamento urbano, além de gerar alimentos saudáveis para a população. Configurou-se, dessa forma, um ensaio metodológico, bastante empírico, de como se podem estabelecer articulações em um universo de fragmentação do poder público, para construir políticas que deem conta dos problemas complexos da metrópole. Ou seja, mais que um projeto de fortalecimento da cadeia de valor, tratou-se do fortalecimento de um modelo de formulação das políticas públicas. As experiências mostram que combinar duas lógicas distintas – a territorial e a setorial – ainda requer uma mudança de cultura institucional. Evidentemente, essa combinação exige outras práticas e outras metodologias na formulação das políticas. Esses novos procedimentos ainda podem ser vistos como fatores que dificultam ou retardam, num primeiro momento, a implantação de políticas. Num quadro de enorme déficit de investimentos sociais e de grande sentido de urgência na qualificação da cidade, muitas vezes a espera – para os ajustes, as concertações – pode servir de desestímulo para as adesões aos novos métodos de trabalho propostos. Há ainda um forte pluralismo nas capacidades institucionais entre diferentes órgãos públicos, o que demandará um contínuo trabalho de nivelamento entre eles, para que as formulações e implementações ganhem, de fato, um viés abrangente.

Construir mecanismos que fomentem uma política urbana informada e baseada em evidências foi umas das grandes preocupações ao longo do último quadriênio. Dois desafios se apresentaram nesse sentido. O primeiro, realizado e apresentado nas iniciativas do GeoSampa, do ObservaSampa e do Monitoramento do PDE foi o de coordenar e organizar o vasto acervo de informações públicas disponíveis, mas muitas vezes não sistematizadas e publicizadas de forma estruturada. Tais iniciativas permitiram que tanto a sociedade civil como o poder público dispusessem de dados sobre os mais variados temas relacionados às dinâmicas urbanas, nas suas mais variadas dimensões. Essa disponibilização auxilia nos processos de gestão cotidiana da cidade, nas tomadas de decisão do poder público e, principalmente, em assegurar aos diversos agentes que disputam a agenda urbana o acesso mais simétrico das informações, bem como condições para a gestão compartilhada da cidade. Por sua vez, a questão da qualidade da informação ainda é essencial para ampliar os ganhos desses processos. Ainda são necessários vários campos de desenvolvimento na articulação das informações municipais com o sistema estatístico nacional, a fim de incorporar novas demandas de desagregação estatística e novos temas que emergem como centrais para o debate da agenda urbana. Sobretudo, ainda há que se avançar na realização de pesquisas amostrais que deem conta, com maior frequência de atualização, de retratos socioeconômicos especializados. Alguns desses temas e investimentos foram realizados, mas a cidade ainda padece de cobertura em relação a questões que emergiram com mais força recentemente. O monitoramento do PDE traz ainda a

necessidade de mudanças nas formas de coleta e sistematização dos dados para incorporar dimensões inovadoras na sua regulação. Finalmente, a experiência da política urbana nesse quadriênio mostra o potencial na inversão dos processos de leitura técnica, com base em indicadores georrefenciados, da cidade. Há ainda, no âmbito da cultura de planejamento territorial, um forte componente que conduz a processos amplos de levantamentos de dados para fins de diagnóstico. A perspectiva que se colocou na experiência aqui descrita é outra: as análises, as leituras, os estudos sobre as dinâmicas da cidade são muito mais úteis ao planejamento quando posicionadas numa perspectiva invertida. Ou seja, realizar a coleta de informação a partir de hipóteses, de propostas, de questões que aflorem seja dos processos par ticipativos, seja das avaliações em torno dos instrumentos de politica urbana. É esse movimento que se entende essencial para que os vastos acervos sejam postos a serviço da transformação da cidade.

127


Desafios da governança e pactos multiescalares

Compreender o papel de cada peça de planejamento territorial, colocar em articulação instrumentos de projeto em escala local com planos direcionados à escala metropolitana são ainda questões que merecem aprofundamento ao longo dos próximos ciclos de planejamento. Isso porque, tanto do ponto de vista das relações funcionais (dos fluxos de pessoas e mercadorias), quanto da incidência administrativa, são muitas as demandas de articulação entre esferas de planejamento, instrumentos e abrangências territoriais. Apenas o exemplo da governança sobre os elementos estruturantes para a Macroárea de Estruturação Metropolitana sugere o nível de coordenação necessária entre os agentes. As terras ao longo das ferrovias, por exemplo, são de competência federal; os rios, de competência estadual; e a regulação urbanística, de competência municipal. Some-se a isso a ausência de experiências de concertação multiescalar no âmbito da experiência paulistana, o que confere às práticas que começaram a se desdobrar forte caráter de ineditismo. Se a cidade agora dispõe de um Marco Legal que trata de todas essas escalas, de instrumentos que abrangem as especificidades em cada uma delas, os conflitos que se abrem permitirão um aprendizado mais concreto entre essas escalas. No âmbito da formulação, procurou-se organizar suas especificidades, cuja resolução mais concreta se deu na separação entre o ordenamento territorial integrado, por meio do PDE e da LPUOS, e o caráter programático, de organizar investimentos municipais em espaços públicos nos Planos Regionais e nos Planos de Bairro. É importante destacar que esses processos acumularam saberes no âmbito da elaboração do planejamento e da política urbanos. Um bom exemplo disso foi o acúmulo que a elaboração

do PDE permitiu aportar ao processo de elaboração do PDUI. O próximo ciclo irá experimentar a interação entre as escalas a partir de um Marco Legal instituído. Os nexos de coerência e o surgimento dos conflitos, por sua vez, ocorrerão à medida que esses instrumentos forem sendo desenvolvidos (especialmente aqueles relacionados à escala local): PIU e Planos Regionais cujas estruturas foram criadas, mas cuja aplicação ficará a cargo das próximas gestões. A experiência acumulada, os projetos desenvolvidos, entregues e aprovados, permitem dizer que São Paulo dispõe hoje de um pacto em torno de um projeto democrático de cidade e um modelo de desenvolvimento orientado ao reequilíbrio da cidade e à justiça social, orientado por um sistema de gestão compartilhada e participativa. Para dar amparo a essa transformação foram desenvolvidos projetos urbanos que permitem a reestruturação de territórios estratégicos, sobretudo na MEM, para acomodar o crescimento futuro e reduzir as desigualdades socioespaciais. Ao desenvolver essa política, a cidade acumulou também metodologias de intervenções fundadas na articulação das políticas setoriais a partir do território. Mais importante, no entanto, é o fato de o cidadão paulistano ter experimentado ações concretas que humanizam a cidade, dão prioridade a ele, e que, assim, pode vivenciar, concretamente, a possibilidade de construir uma cidade mais justa, inclusiva e humana.

128

A polí tica urbana em São Paulo: experiência e projetos

Prefeitura da Cidade de São Paulo Fernando Haddad Prefeito

Nádia Campeão Vice-Prefeita

Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano Fernando de Mello Franco Secretária Adjunta Tereza Beatriz Ribeiro Herling

Assessorias de Imprensa/ Comunicação Thais Aguiar Cruz (até 04/2016) Larissa de Pieri Grizoli (a partir de 04/2016)

Assessoria de Participação Popular e Comunicação Nuria Pardillos Vieira (até 10/2016) Luzinete Ramos Borges (a partir de 10/2016)

Assessoria de Pesquisa Aplicada e Fomento Carolina Heldt D’Almeida Assessoria de Relações Institucionais Luis Claudio Messa Longo (até 03/2016)

Chefe de Gabinete Weber Sutti (até 10/2015) Priscila Specie (a partir de 11/2015) Coordenadoria de Administração e Finanças (CAF) Felipe Garofalo Cavalcanti (até 05/2016)

Francinaldo da Silva Rodrigues (a partir de 05/2016)

Departamento de Produção e Análise de Informação (DEINFO) Tomás Wissenbach Departamento de Urbanismo (DEURB) Anderson Kazuo Nakano (até 03/2014) Andre Luis Goncalves Pina (03/2014 a 09/2014)

Fábio Mariz Gonçalves (a partir de 10/2014)

Departamento do Uso do Solo (DEUSO) Daniel Todtmann Montandon Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP) Fernando Guilherme Bruno Filho Departamento de Gestão do Patrimônio Imobiliário (DGPI) Fernando Guilherme Bruno Filho (até 09/2015)

Andréa Oliveira Villela (a partir de 09/2015)

Assessoria Jurídica Heloisa Toop Sena Rebouças (até 11/2016)

Débora Sotto (a partir de 11/2016)

Funcionários Accacio Gomes de Mello Junior Adernoval Moreira Araujo Adilson Panunto Castelo Akinori Kawata Alcides Geraldi da Silva Alice Cruz Antunes Aline Rocha Gorga Amanda Cristina Franco Gueraldi Amanda Hansen Cortez Amanda Paulista de Souza Ana Carolina Lucieto Ana Cristina Oliveira Lima Ana Gabriela Akaishi Ana Lucia dos Anjos Ana Maria de Andrade Ana Maria Moyses Chaim Ana Paula de Araujo Vieira Anderson dos Reis Gonzaga Andre de Freitas Goncalves Andre Kviatkovski Andrelina Martins Lopes Andrew Seymour Burt Anna Kaiser Mori Antonio Rodrigues do Nascimento Aparecida Candido Aparecido Roberto de Lima Aristeu Zensaburo Nakamura Arlete da Silva Arlete Lucia Bertini Leitao Aurea Lucia Alonso Aymar Mendes Soares Barbara Fernandes Pereira Bianca Marques de Brito Ferreira Bruna Oliveira Domingos Caio Rioei Yamaguchi Ferreira Camila Cristina de Oliveira Camila Nastari Fernandes Carla Garcia de Oliveira Carla Montanheri Andrade Madureira Carlos Alberto Di Nubila Carlos Augusto Miguel Monteiro

Carlos Eduardo Silverio Barbosa Carlos Malzyner Carlos Matosalem de Souza Carlos Previato de Oliveira Carolina Baptista Suzuki Silva Carolina Gomes de Souza Carolina Moura Andrade Moron Ribeiro Carolina Sato Aikawa Caroline Maderic Riquino Cassia Aparecida Quachio Catia Lacerda Ferras da S ilva Celso Coaracy Dalprat de Moraes Franco Christina Otani Kitamura Cicero Calheiros de Souza Clarice de Fatima Francisco Clarice Sacchi Correia Hiray Leal Claudenice Jorge Lago Silvino Claudia Calazans Cardoso Claudio Jose de Oliveira Claudio Mendonca Braga Claudio Thomaz de Paula Ribeiro Clementina Delfina Antonia de Ambrosis Cristina do Nascimento Borba Dalva Maria de Araujo Daniel Ventura Daniela Bortolozzo Danilo Mizuta Darwin Pavan Filho Davi Augusto de Aro David Vital Brasil Ventura Debora Grama Ungaretti Debora Samelo Mischiatti Debora Sibantos Penteado Grimaldi Deidevani Liberatti Pinheiro Pimenta Delaide Amara Lontra Pinto Denise de Campos Bittencourt Denise Goncalves Lima Malheiros Diana Teresa Di Giuseppe Diogo Dias Lemos Dione Barros de Farias Dirce Harumi Matuzaki Domingos Theodoro de Azevedo Netto Douglas Peixoto da Silva Edson Capitanio Eduardo Augusto Arteiro de Faria Eduardo Donizete Pastrelo Eduardo Quirino dos Santos Egly Meyer Alves Elaine Cristina Melgaço Paladini Elaine do Carmo Bueno Pereira Dias Elena Maria de Oliveira Eliana Costa Simoes Eliane Ferrara Elza Sumiko Yanasse Emilia Satiko Mizuta Erica Artuso de Campos Baptista Erminia Mukuno Estela Maria Olimpio Fabiana Cristina da Luz Fabio Corsi Ferrao Fabio Custodio Costa Fatima Maria Niglio Cardoso

Fatima Regina Mascarenhas Lopes Fernanda Passos Vieira Fernando Guilherme Bruno Filho Fernando Henrique Gasperini Fernando Jose Ribeiro Caram Fernando Tulio Salva Rocha Franco Felipe Souza de Almeida Filipe Teixeira Ragazzini Filomena Galvani Amoroso Lopes Gloder Flavia Taliberti Pereto Francisco de Assis Santana Frank Olav Whitton Junior Gabriela Maria de Mello Cavalcanti Tenório Gabriela Nunes Machado Geiza Cristini Marins Cardoso Ferreira Genair Soares Fernandes Glauco Blasco Guilherme de Carvalho Pereira Guilherme Filocomo Guilherme Pedroso Nascimento Nafalski Gustavo Anello Campos Gustavo Kazuo Kimoto Gustavo Oliveira Mota Hannah Arcuschin Machado He Nem Kim Seo Helena Lania de Araujo Heliana Lombardi Artigiani Helio Florentino da Silva Henrique Sugaya Igor Cortinove Irene Shizue Iyda Iris Ferreira Moriyama Isaura Regina Ferraz Parente Gonçalves da Cunha Ivani dos Santos Ivone Sousa da Silva Miranda Janaina Clapis Dias Janaina Pacheco Cortinove Jeane dos Santos Almeida Joao Bosco Pereira Bom Joao Davi de Souza Joao Paulo Parenti Ceban Joao Ricardo Passarella Coelho Jose Antonio Apparecido Junior Jose Aurelio Brentari

Créditos

Jose Benedito de Freitas Jose Cabral Neto Jose Carlos dos Santos Jose Geraldo Martins de Oliveira Jose Luiz Inacio Jose Marcos Pereira de Araujo Jose Marinho Nery da Silva Junior Jose Pereira da Silva Filho Josue da Silva Joyce Carvalho da Silveira Juliana Colli Munhoz Juliana Maria Vitorino das Chagas Santos Julio Cesar de Moura Oliveira Julio Maia de Andrade Karina Veglione Lara Cavalcanti Ribeiro de Figueiredo Larissa Gomes de Lima Laurentina Felismina de Mello Leila Maria Pires de Aguiar Dias Leticia Figueiredo Collado Leticia Galan Garducci Leticia Moreira Sigolo Liane Lafer Schevz Ligia Maria Coelho Nieto Ligia Vasconcellos Oliva Buratto Lilian Sponda de Freitas Lisandro Frigerio Lucas Pimenta Alves Luci Neves Soares Luciana Chakarian Kuada Luciana Correia Gaspar Souza Luciana de Sa Roncada Luciana Fernanda Bueno Alves de Moura Luciana Pascarelli Santos Luis Fernando Villaça Meyer Luis Octavio da Silva Luis Oliveira Ramos Luisa Marujo Ibrahim Luiz Augusto Lima de Oliveira Luiz Carlos dos Santos Luiz Fernando de Moraes Vecchia Luiz Guilherme Silveira Monteiro Luiz Roberto Rolim de Oliveira Maira Fernandes Silva Marcela Alonso Ferreira Marcela Sayeg Johansson Marcella Carmona Wahl Rontani Migliacci Marcella Correa Martins Marcelo Candido Rodrigues Marcelo Cardoso Gontijo Marcelo de Mendonca Bernardini Marcelo Novaes Baracas dos Santos Marcia Labate Marcia Petrone Marcia Regina Alessandri Marcio Correa Soares Marco Antonio Baldoni Marco Antonio Guimaraes Marcos Fiorani

129

Marcos Toyotoshi Maeda Marcus Vinicius Russo Roberto Mari Rosangela Luz Guimaraes Maria Aparecida Nogueira Paulino Maria Auxiliadora Gomes Cintra S ilva Maria Cecilia Lisboa de Azevedo Maria Cristina Amato Veloso Maria Cristina de Souza Bortoletto Maria Cristina dos Santos Maria de Lourdes Ribeiro Maria do Carmo do Nascimento Maria do Rosario Muniz Maria Elisabeth dos Santos Nogueira Grimberg Maria Isabel Meira de Castro Maria Isabel Rodrigues Paulino Maria Isilda Pereira Palma Maria Lucia da Silveira Maria Lucia de Branco Maria Lucia Silva Lemos Maria Raimunda Marinho Maria Stella Cardeal de Oliveira Maria Teresa Oliveira Grillo Mariana Morais Luiz Marieta Colucci Ribeiro Marilia Araujo Roggero Mariluci de Oliveira Silva Marilza de Fatima Simoneti Marina Ataguile Malagolini Marina Miyuki Kurashima Martins Marina Nemoto Lourenco Marlene de Almeida Masacatu Koga Matias Chambouleyron Michelle Tazaki Simões Miriam Liemi Yoneda Mirian Marques Monalisa Rodrigues Moreira Montezuma Carvalho Bernardo Nadia Marzola Nataria Megumi Takeichi Necy de Fatima Guimaraes Nelma Cecilia Madeira Neuza Maria Oliveira de Alcantara Nizete Silva Xavier Mesquita Norma Yurie Seki Olga Maria Soares e Gross Olimpio Bezerra Campos de Souza Osvaldo Zuliani Junior Otavio Prado Ovidio Teruaki Nakahara Pamela Borges Silva Patcha Cademartori Figueiredo Pietrobelli Patricia Baptista Moreno Martin Patricia Marra Sepe Paula Burgarelli Corrente Paulo Candura Paulo Carlos Pereira do Amaral Paulo Cesar Gaioto Fernandes Paulo Cesar Sperduti Paulo Rapoport Paulo Roberto Castaldelli

Paulo Sergio Riso Alcantara Pedro Dias da Silva Pedro Fasani Junior Pedro Francisco Tisovec Pedro Kiyoshi Camargo Nakamura Pedro Manuel Rivaben de Sales Pedro Salomon Bezerra Mouallem Penha Elizabeth Arantes Ceribelli Pacca Pionete Maria Aparecida Oliveira Peterson Rafael Mielnik Rafael Moura da Cunha Raquel Bertolaso Ribeiro Regina Helena Vieira Santos Regina Magalhaes de Souza Regina Maria Martins Mesquita Reginaldo Aparecido Gozzo Renato de Barros Panzoldo Ricardo Aguillar da Silva Ricardo Bertolazzi Ricardo Calil Ricardo Ernesto Vasquez Beltrao Ricardo Jose Castro Ricardo Nucci Vieira Ricardo Pedro Simoes Nazarian Rita Cassia Gomes Rita de Cassia Ogera Roberta Anjoletto Bartaquine Roberto Alves de Almeida Roberto da Silva Ramos Roberto Lazarini Roberto Luis Machado Bueno Rodrigo Bagnatori Ribeiro Rodrigo de Araujo Merida Sanches Rogerio Alves Rogerio Fazio de Souza Ronailde Guedes Vogado Rosana Yamaguti Rosangela Colnaghi Rosemeire dos Santos Machado Rubens Arias Capitan Rute Zeferino Negreiros Sandra Maria Valeria Patriani Sandra Nadia Pricert Rettore Sandra Nascimento Lima Cedraz Sandra Regina da Silva Ribeiro Barbosa Sandra Regina Papst Sandra Regina Paulino Okumura Sandro Esperidiao Sebastiao Alves Feitosa Sergio Adas Silas Ferreira Dias Silvia Cristina Lopes de Oliveira Silvia Vasconcellos Rocha Silvio Cesar Lima Ribeiro Silvio Cesar Martins Simone Aparecida Bettuzzi Solange de Alencar Ribeiro Sonia Aparecida Gomes Soraia Tavares de Almeida Suelma Ines Alves de Deus Suzete Batista de Medeiros Sylvia Maria Luz Fre

Tais Jamra Tsukum o Taline Alves Santos da Silva Talita Veiga Cavallari Fonseca Tania Capelo Vieira de Sa Tania Cinquini Tassia Botti Bozza Teresinha de Donato Machado Tereza Cristina Vespoli Terezinha da Silva Terezinha de Oliveira Thais Balsalobre de Mesquita Thais de Ricardo Chueiri Thais Helena Borges Crespo Tokiko Akamine Valeria Paiva Martins Tiveron Valeria Romao Barros Valmir Jonas da Silva Valmir Marinho Vera Lucia da Silva Vera Lucia Nelson Bernardo Victor Graumam Vilma Rodrigues Matos Vito Panicci Neto Vitor Cesar Vaneti Viunetane Siqueira Alves Vlamir Marques Walmaria da Costa Gomes Walmir Tadeu Copula Walter Tenorio Nobre William Kleberson dos Santos Zaide Aparecida Francisco

Estagiários Adriana Monteiro Quaini Alessandra Iturrieta de Souza Alexandre Tadeu de Moraes Resende Alice da Conceição Oliveira Benedetti Aline Cantos Cintra Aline dos Santos Souza Aline Peres do Amaral Aline Salamanca Aline Zaque Jampietro Amanda de Brito Polo Amanda Ferreira de Oliveira Amanda Neves Trindade Santos Amanda Silva Barral Ana Beatriz Mota Lobo Ana C. Quintella de Souza Ana Caroliny Fazani da Silva Ana Jardelle N. Furukawa Ana Karolina de Souza Braga Ana Lidia Moreira Cavalli Ana Márcia Araújo de Aguiar Ana Paula Chudzinski Tavassi Anderson Santos Azevedo Andrea Saturnino Andreia Caroline Santos da Silva Anna Paula Cardoso Silva Apollo Ricardo Souza Arão Nicolas Lopes da S ilva Artur Nunes de Souza e Almeida Aurelio Crivellente Forcinitto Bárbara Fernandes Bueno

130


Beatriz Laurindo de Sousa Bianca Maria Miquelutti Bruna Geneze Liberato da Costa Camila Antunes Silva Camila Sayuri Yamasaki Carimie Romano Carina Gomes Barasino Carolina da Rocha Bizarro Carolina Florinda Boullosa Correa Velho da Costa Caroline Lima da Silva Caroline Lopes Silva Caue dos Reis Ribeiro Chiara Scotoni Mendes da Silva Ciro Bertini Camargo Cristiane Aparecida Cosmo da Silva Aciole Daisy Regina Pena Daniel Borges Sombra Daniel Henrique Caires Marques de Araújo Daniel Santos Mendes Daniela Fernandes Sobrinho Daniela Maranhão Gonçalves Davi de Souza Leite Débora de Souza Monteiro Débora Grama Ungaretti Denis Douglas Diaz Castro Diego Aparecido Silva Diego Luciano da Silva Faria Diogo Dias Lemos Dori Edson M. dos S. Junior Eduardo Abramowicz Santos Edvaldo Pedro Peitosa Silva Edwin Cruz Cavino Eric Ferreira de Olvieira Erica Claudino Érique Vieira Rodrigues Eugenio Vojkovic Felipe Alves de Paula Felipe Romano dos Santos Fernanda Gonçalves Coimbra da Silva Fernando Bizarri Requena Fernando Tomazella Rosito Flávia Rodrigues de Souza Francesco Giannelli Gabriel Hollaender Vilela Gabriel Rocha Ribeiro Gabriela Brito Fernandes Gabriela de Oliveira Riccio Gabriela Magalhães Tavares de Oliveira Gabriela Mem de Barboza Gabriela Nascimento Giovanna Fabbri Falconi Gisele Rodrigues Ganucho Gislaine Helena da Cruz Giuliano Salvatore Fiusa Magnelli Glauco Blasco Guilherme Garelha Albuquerque Guilherme Nascimento Minarelli Helder Calil Zuchinalli Helen Cristina de Oliveira Silva Heloisa Gabriela Gregório

Heloisa Ometto Henrique Guilherme Estrela Inae Egle Santos Gadelha Ingrid Jesus Costa Isa Pato Vila de Andrade Isaac Nilton Ribeiro de Matos Isabel da Silva Rego Isabela Bastelli Pagnan Isabela Pabla Ruttul Aguirra Isabella Abbatepaulo Ulhôa Rodrigues Guimarães Isabella Gonçalves Ferreira Isabella Gouveia de Lima Ivan Augusto Alves Pereira Jean Carlo Miyazaki Jefferson David Gomes Arruda Jessica Caroline Cavaletti Jessica Costa de Jesus Jéssica Daiane Augusto de Jesus Jessica de Freitas Santos Jessica Ferreira Barbosa Luchesi Jessica Souza Fernandes Jessyca Schroeder Selingardi João Mario Correa Matos Joel Marques de Sousa Johanna Levy de Wolinsk Miklos Joyce Almeida dos Santos Joyce de Souza Santos Julia de Andrade Reis Julia de Brito Machado Julia Sayeg Tranchesi Juliana Furlanetto Pereira Juliana Gilardino Juliana Goncalves de Azevedo Juliana Oms Juliane Machado da Silva Kamila Oliveira da Silva Karen Durães da Silva Karina de Moura Moreira Karina Dominici Alves Larissa Maria Rodrigues Bezerra Laura Belfort de Andrade Fernandes Layse Lieko Ikeda Lenita Ann de Menezes Palma Leo Schurmann de Azevedo Leonardo Ragano Letícia Almeida Costa Letícia Araújo Santos Letícia Ciquini Castro Leticia da Silva Patrocinio Leticia de Araújo Santos de Almeida Leticia Figueiredo Collado Leticia Haspene Santaella Leticia Silva Pontes Ligia Marthos Liliane Pereira Campos Lucas Ambrozin Gallo Lucas Chiconi Balteiro Lucas Pimenta Alves Lucas Soares Calixto Luis Antonio Oliveira Dias Batista Luis Henrique Santos de Souza Luiz Felipe do Nascimento Marcela Girotto Lino

Coordenação editorial, projeto gráfico e desenvolvimento Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano SP Urbanismo Cristina Fino Paula Tinoco Leandro Lopes

131

132


Prefeitura da Cidade de São Paulo Fernando Haddad – Prefeito Nádia Campeão – Vice-prefeita Coordenação Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano São Paulo Urbanismo Esta publicação foi desenvolvida sob o Projeto de Cooperação Técnica Internacional 914 BRZ 5015 entre o Governo Brasileiro e a UNESCO, que tem como agência executora a SMDU/ PMSP, cujo objetivo é desenvolver metodologias eficientes e inovadoras para a promoção de Planejamento Urbano Participativo na cidade de São Paulo, por meio de ações voltadas ao desenvolvimento institucional da SMDU e à elaboração de estratégias para a gestão da informação e do conhecimento e para o desenvolvimento de políticas públicas de modernização de acervos documentais, de forma a aproximar a sociedade da gestão urbana da cidade. As designações empregadas e a apresentação do material nesta publicação não implicam a expressão de qualquer opinião por parte da UNESCO a respeito do status legal de qualquer país, território, cidade ou área ou de suas autoridades, nem a respeito da delimitação de suas fronteiras ou limites. Os pensamentos e opiniões expressos nesta publicação são de responsabilidade dos autores. Eles não são necessariamente os da UNESCO e não comprometem a Organização. Dezembro de 2016

S241p

São Paulo (cidade). Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano - SMDU. A política urbana em São Paulo: experiência e projetos. São Paulo: SMDU, 2016. 132p. 1. Planejamento urbano: São Paulo (cidade) I.Título. CDU 711.4(816.11)

Índices para catálogo sistemático: 1. Planejamento urbano: São Paulo (cidade) I.Título. CDU 711.4(816.11)

Prefeitura de São Paulo Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano Rua São Bento, 405 – 17° e 18° andar – Centro São Paulo – SP – CEP 01008-906 Tel: 11 3113-7500 gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br smdu.prefeitura.sp.gov.br

A Politica Urbana Em Sao Paulo

Recommend Documents