GERCHUNOFF GERCHUNOFF Y TORRE: La política de liberalización económica en la administración de Menem. La agenda de los países latinoamericanos a partir de 1980 estuvo dominada por una ola de políticas de reformas estructurales que transformó radicalmente las instituciones económicas propias del modelo instaurado luego de la segunda guerra mundial. Las reformas estructurales son e l resultado de: Necesidad de implementar soluciones más integrales a la aguda crisis económica producida por el incremento de la deuda externa y la imposibilidad de pagarla. La nueva corriente ideológica auspiciada por el discurso neoliberal y que recomienda los ajustes estructurales como forma de superar la crisis. Así, vemos que las cláusulas de condiciones de los organismos internacionales fueron el canal conductor por medio del que ingresaron las reformas y esta nueva corriente ideológica a las agendas gubernamentales. La implementación de ajustes estructurales fue la condición impuesta por los organismos internacionales para garantizar la ayuda financiera para evitar la profundización de la crisis y disminuir la deuda. En la Argentina, las reformas se dieron en dos periodos: hasta 1991 y después de ese año. El punto de inflexión fue la implementación del Plan de Convertibilidad, que permitió alcanzar la estabilidad de precios y dar origen a un nuevo régimen de funcionamiento económico.
El lanzamiento de l as reformas estructurales: Los factores que permiten explicar la radicalidad de las políticas de estabilización y reformas implementadas por Menem, son: Factor macroeconómico: La explosión hiperinflacionaria y el colapso de las finanzas públicas. Factor político: Escasa credibilidad de las políticas económicas tradicionales para enfrentar la cr isis. Efectos de la aguda emergencia económica sobre la tolerancia pública al ajuste. Descrédito de las instituciones económicas existentes. Capital político de Menem como líder. Respecto a los dos primeros factores, vemos que Menem dejará de lado el programa electoral populista y adoptará una estrategia de cambio de cuño neoliberal. Su objetivo era mandar señales claras de sus compromisos presentes y sus intenciones futuras para conquistar al mundo de los negocios, generar confianza y reducir la incertidumbre. En este sentido podemos entender las siguientes medidas de Menem: Nombramiento de un funcionario de Bunge y Born como ministro de economía, excluyendo a los peronistas de la gestión de la política eco nómica. La aprobación de la Ley de Emergencia Económica y la de Reforma del Estado. La primera buscaba eliminar el intervencionismo estatal, mientras que la segunda fijaba el marco normativo para las privatizaciones. Delegación de la facultad de legislar por decr eto. Ampliación de la Corte Suprema a nueve miembros, para que el tribunal no fuera una instancia de veto de sus decisiones. De esta manera el presidente concentraría el poder ejecutivo, legislativo y judicial en su persona, como medio para poner en marcha las reformas e structurales y eliminar los obstáculos que pudieran presentarse. En cuanto al tercer factor, luego de los efectos desbastadores de la crisis económica y la hiperinflación la perspectiva de estabilización generaría un alivio tal en la ciudadanía que neutralizaría las consecuencias distributivas de las políticas de reforma y serían pocas las r esistencias sociales a éstas. Respecto al cuarto factor, vemos que el orden económico existente se encontraba de tal forma desprestigiado que le otorgó el margen político suficiente al presidente para poner en marcha las reformas sin demasiada oposición, ya que se había creado un clima de ideas favorable a las privatizaciones y a poner fin a un modelo económico estatista y proteccionista. Por último, en relación al capital político del presidente, lo que marcó una diferencia crucial es que haya podido abandonar las banderas peronistas tradicionales y elegir nuevas políticas y alianzas sin perder por ello el respaldo de sus seguidores. Era la primera vez desde la muerte de Perón que el peronismo en su conjunto acataba a un liderazgo único. Este apoyo le brindó el capital político para legitimar sus opciones políticas. Pudo formar una inédita y poderosa coalición de gobierno, en la que reunió el poder institucional de las mayorías peronistas con el respaldo de los núcleos más expresivos del poder económico.
Primera fase de reformas estructurales (1989-1991) : En esta fase las reformas son hechas con el objetivo prioritario de reducir el déficit fiscal y contener la inflación antes que para aumentar la productividad y la competitividad de la economía en el largo plazo. Vemos que los grupos económicos aprovecharían la habilidad política para neutralizar la resistencia peronista a las reformas a fin de acelerar el proceso de cambio y tornarlo irreversible. Las presiones de los grandes grupos económicos y financieros presionaron al presidente para que diera muestras de su compromiso con las nuevas ideas neoliberales. Así, se fomentó la consigna de que las reformas había que hacerlas sin importar cómo y se impulsaron todas en forma simultánea, lo que le permitiría al presidente orquestar una estrategia de negociaciones multisectoriales con los grupos económicos más importantes. Las privatizaciones: el proceso de privatizaciones tuvo lugar en el marco de una relación de fuerzas desfavorables para el Estado y fueron encaradas como “iniciativas populares” dado que el público rechazaba la falta de eficiencia de las empresas estatales. El Estado priorizó la obtención de recursos fiscales para el pago de la deuda, por lo que se pagaron altos precios, se dieron garantías excesivas que protegían las ganancias de los inversores y se garantizaban precios monopólicos. No se montó un marco regulatorio efectivo para controlar a las empresas, por lo que las nuevas empresas operarían en un condiciones similares a las anteriores sin libre competencia y gr an capacidad monopólica. La liberalización comercial: No se siguieron según las recomendaciones gradualistas, sino que a fines de 1990 las restricciones cuantitativas sobre las importaciones habían desaparecido por completo y la caída de los aranceles fue grande, pasando el arancel promedio de 26% a 10%. El gobierno necesitaba mostrar el compromiso asumido con los postulados neoliberales para generar confianza entre los inversores y la comunidad financiera, por lo que se abandonó cualquier intento de aplicación gradualista de medidas de reforma. La apertura comercial ge neró gran número de quiebras y aumento de la desocupación. La reforma tributaria: el nuevo ré gimen impositivo se basó en tres cambios. Concentración de la estructura impositiva en unos pocos impuestos (IVA y Ganancias). Se expandió su base imponible, se aumentaron las alícuotas y se ampliaron los mecanismos de agentes de r etención. Eliminación parcial o total de los regímenes de promoción industrial y regional. Los subsidios desaparecían como herramientas para incentivar las inversiones. Se aumentaron los riesgos de evasión de impuestos mediante el cambio en la ley penal. Además, se concentró la recaudación impositiva en una sola agencia. La política de Estabilización económica: Los primeros intentos frustrados de estabilización: ante la situación de agotamiento fiscal el gobierno recurrió a la sustitución compulsiva de plazos fijos por bonos públicos a largo plazos en dólares. De esta forma se dio comienzo a una política monetaria restrictiva que puso fin a la hiperinflación. A su vez, se liberó el tipo de cambio y se redujeron los pagos del Estado al mínimo indispensable. Conjuntamente, se eliminaron las restricciones a los movimientos de capitales y se facilitó la remisión de utilidades al exterior. Sin embargo, y a pesar de esas medidas, no se logró la estabilización económica y una vez más la credibilidad del gobierno se ponía en duda. Los problemas fiscales volvieron a reiterarse hasta el punto que se produjo un tercer episodio hiperinflacionario en 1990, que condujo a la designación de Cavallo en e l ministerio de economía. El plan de convertibilidad: Este plan ya no tenía por objetivo el control de la inflación, sino que pretendía instalar un nuevo regimen monetario y cambiario, implicaba un cambio estructural y radical. El nuevo régimen eliminó la discrecionalidad gubernamental sobre las políticas monetarias y de cambio, limitando el papel del Banco Central al de Caja de Conversión. El gobierno optó por renunciar al uso de instrumentos claves de la política económica para hacer creíble su compromiso con la disciplina fiscal y monetaria. Este plan permitió estabilizar la economía y controlar las e xpectativas de los sectores financieros. La entrada de capitales externos: la estabilización le permitió al gobierno aprovechar un contexto internacional favorable, en donde había suficiente liquidez y capitales disponibles que podían ser captados por una economía emergente y en fase expansiva como la Argentina luego de la aplicación del plan de convertibilidad. El ingreso de capitales externos y la repatriación de capitales nacionales en el exterior aportaron el financiamiento necesario para la expansión de la demanda agre gada estimulada por la estabilización económica. La contrapartida de esta react ivación económica fue:
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Definición de una estructura de precios relativos que deterioró la competitividad generando un déficit comercial creciente. La reactivación incentivó el consumo masivo y agravó la escases crónica de ahorro. Sin embargo, en el corto plazo los desequilibrios comerciales y la caída de la tasa de ahorro fueron compensadas por el ingreso de capitales externos y el flujo de ahorros desde el exterior. La combinación de ajuste estructural y expansión económica: la estabilidad económica, el ingreso de capitales, la reactivación económica, etc. impulsaron al crecimiento de la demanda y con ello, el crecimiento de la recaudación, resultando en superávit fiscal. Sin embargo, el nuevo régimen económico implicó una redistribución regresiva del ingreso debido al encarecimiento de los servicios públicos, la desocupación, la reducción de salarios, el aumento de la presión tributaria sobre pequeños contribuyentes y la quiebra de empresas. A pesar la cuestión redistributiva, el balance entre 1991 y 1994 fue positivo para el gobierno. La economía comenzó a girar en torno a un proceso de retroalimentación positivo: el ingreso de fondos externos mejoró los indicadores de desempeño económico, financió los desequilibrios de balanza de pagos y facilitó las reformas.
Segunda Fase de reformas estructurales (1991 – 1999): A partir de 1991 el gobierno recupera capacidad de decisión y podrá influir sobre el contenido y la oportunidad de implementación de las reformas. Con mayores recursos fiscales y mayor margen de maniobra pudo disponer una mejor plataforma de negociación y atender los objetivos de eficiencia y sustentabilidad política en la gestión del proceso de reformas. Las Reformas Estructurales fueron el instrumento clave para adaptar perdurablemente la economía real a una regla monetaria fija, ya que el gobierno había renunciado a los instrumentos de política monetaria y cambiaria al proponer el plan de convertibilidad. Moderando los costos de las reformas: la expansión de la demanda y el boom productivo desplazó hacia adelante los costos de las reformas, ya que pusieron en funcionamiento mecanismos que lograron compensar los costos del ajuste estructural. Se trata de “mecanismos” y no de “políticas” porque consistieron en efectos indirectos de las decisiones macroeconómicas antes que efectos directos de políticas de compensación propiamente dichas. El rediseño de las reformas: el mayor margen de maniobra le permitió al gobierno diseñar instrumentos de reformas más acabados y que den resultados de mayor calidad. En el caso de las privatizaciones en esta segunda etapa no se orientaron a fines fiscalistas, sino que tuvieron por objetivo el increme nto de la productividad y la eficiencia. Se mejoraron los procedimientos para las privatizaciones con licitaciones más competitivas, se implementaron mejores marcos regulatorios, etc. Además, el nuevo contexto permitió al gobierno corregir algunas de las medidas tomadas en la fase anterior. Buscaron reducir el déficit comercial generado por la apertura económica, e intentaron satisfacer las demandas de los sectores industriales perjudicados por el ingreso de importaciones competitivas, apareciendo algunas moderadas medidas de protección. Además, se crearon algunos estímulos fiscales a la exportación, se crearon programas de subsidios y se redujeron impuestos. Por otro lado, se buscó incrementar la competitividad en el mercado interno, eliminando órganos de control, desregulando el comercio y flexibilizando las condiciones laborales. La negociación de las reformas: Las negociaciones se orientaron a reducir resistencias y generar apoyos en los diferentes grupos de interés. Ante la culminación del contexto de emergencia económica, los agentes económicos, partidos políticos y grupos de interés se volvieron más exigentes y las negociaciones fueron mucho más arduas. Fue necesaria una gestión política más cuidadosa para conservar la coalición gobernante. Ejemplos de esto fueron la reforma del sistema previsional, la privatización de YPF, la reforma laboral, la negociación de los pactos fiscales. En todos los casos vemos los límites autoimpuestos por de la política reformista. En el caso del sistema previsional, fue necesario privatizar YPF, utilizar estos recursos para cancelar las deudas con la clase pasiva y distribuir acciones de la empresa entre los Estados provinciales, para que los diputados votaran la reforma. En cuanto a la reforma laboral, se postergó una vez que los sindicatos decidieron pasar a la acción y oponerse al gobierno. Para el oficialismo era indispensable mantener la alianza con la corporación sindical, ya que ella era garante de la paz social. La
negociación se resolvió mediante un acuerdo según el cual los sindicatos conservarían el control de las obras sociales, a cambio de que aceptaran la flexibilización de los contratos de trabajo. Por último, en la negociación con las provincias para conservar el apoyo de los gobernadores y de sus redes clientelares, la administración central tuvo que posponer los ajustes y las reformas a nivel provincial, garantizar beneficios impositivos y fiscales, implementar planes de promoción, etc.
La crisis actual y sus interrogantes: La gran dependencia de los flujos de capitales externos imprimió una gran fragilidad potencial al régimen. Ante el aumento de las tasas de interés en EEUU y la Crisis del Tequila, las debilidades macroeconómicas comenzaron a manifestarse en dos dimensiones: la fiscal y la externa. En cuanto a la dimensión fiscal, el plan de convertibilidad, la reforma del sistema tributario y las reformas estructurales que hicieron perder al Estado fuentes de recursos fiscales valiosos, dejaron a la economía argentina con un sistema fiscal profundamente procíclico, lo que significó que ante la desaceleración económica las cuentas públicas comenzaran a manifestar desequilibrios y los mercados financieros a operar con mayor desconfianza. En relación a la dimensión externa, se observa una reducción de los flujos de capital y una caída del valor de los bonos argentinos. La crisis del tequila produjo una masiva salida de capitales, el aumento de la tasa de interés y el inicio de un ciclo recesivo, con crisis fiscal y financiera. En este contexto, Menem fue reelecto por miedo a que un cambio en la gestión implicara el retorno a la inestabilidad sufrida a principios de la década. La controversia de políticas económicas: Con la crisis los mecanismos de la convertibilidad comenzaron a funcionar en sentido inverso, trayendo a primer plano el lado oscuro del plan: la fuga de capitales provocó iliquidez, aumento de tasas, caída del consumo y la inversión, aumento del desempleo, insolvencia de bancos y desequilibrio fiscal. Así, las cuestiones que en el periodo de auge anterior habían sido arrastradas hacia el futuro aparecieron: La administración macroeconómica en tiempos difíciles: las autoridades tuvieron que enfrentar los problemas clásicos de los modelos de convertibilidad: Fragilidad del sistema financiero: esto se resolvió con la asistencia de organismos de crédito internacional y una intensa reestructuración del sistema bancario. Dificultades para ajustar los precios relativos a las condiciones de financiamiento externo restringido: las presiones recesivas indujo a una caída en los precios y una modificación en las condiciones laborales, ampliando la desregulación de facto del mercado de trabajo y la reducción de los costos laborales. El ajuste de los precios relativos fue, además, compensado por el aumento de la productividad logrado por los cambios en años anteriores y la mejora de los precios internacionales de bienes exportables. Escasez de instrumentos anticíclicos para evitar la recesión prolongada: esta fue la cuestión crítica en el contexto de crisis abierto en 1994. La recesión se prolongó en el tiempo, a pesar de haber mejorado los indicadores macroeconómicos, puesto que el pesimismo colectivo no disminuyó. La percepción generalizada del desempleo creciente, de la reducción de ingresos nominales no permitió que el gobierno pudiera recuperar la confianza. Además, este estaba impedido de utilizar el gasto público como instrumento de reactivación, debido a la escasa credibilidad que estos instrumentos tenían en el mundo financiero. Por lo tanto, el gobierno tuvo que librar la reactivación al ciclo espontáneo del mercado y se hizo sumamente lenta. En 1995 se recreó el clima de emergencia económica de 1989, lo que le permitió al gobierno reclamar facultades extraordinarias para emprender las reformas faltantes: reforma del sistema de seguridad social, reforma de estados provinciales, privatizaciones pendientes, reducción del gasto público y aumento de impuestos, desregulación del mercado de trabajo, etc. La sustentabilidad política del proceso de reformas: la necesidad política de mantener la coalición de gobierno y moderar los costos del ajuste condicionó a las opciones económicas. La gran dependencia del financiamiento internacional introdujo en el esquema económico un factor de gran vulnerabilidad. Dentro de la coalición gobernante la presión para implementar las reformas vino de los grandes grupos económicos pero fue el liderazgo peronista el que las llevó a cabo y le imprimió sus rasgos propios. Si bien los parlamentarios peronistas y el sindicalismo no coincidían con la propuesta de liberalización económica, le dieron su apoyo porque las decisiones económicas tomadas por Menem abrieron paso a la bonanza que permitió disminuir los costos del ajuste y le garantizó a los sectores que conformaron la coalición grandes ganancias.
Las tensiones dentro de la coalición resurgieron cuando los efectos negativos del régimen se hicieron inocultables. Sin embargo, y a pesar de las resistencias que ahora pueda generar este régimen, ha producido un cambio profundo en la organización económica. Sus principales elementos son el proceso de concentración de la economía y el de transnacionalización, acompañados del incremento del desempleo. El fenómeno del desempleo presenta una doble faz en cuanto a las posibilidades de sustentación política del programa de reformas. Por un lado, el desempleo compromete la eficacia de las estrategias de supervivencia conocidas por los sectores trabajadores, por lo que se demandarán políticas que neutralicen los efectos negativos sobre la cohesión social. Por otro lado, el fenómeno del desempleo tiene un impacto diferente sobre la cuestión de la sustentabilidad política. Durante el periodo de Estado intervencionista, la defensa de los puestos de trabajo fue un elemento clave en el consenso implícito entre sindicatos y empresarios. En el presente, el desempleo estructural parece indicar el surgimiento de una organización productiva que permite una mayor independencia relativa entre rentabilidad y pleno empleo. Esto conspira contra la posibilidad de que vuelvan a recrearse las alianzas de antaño, poniendo en cuestión los alcances de la t ransformación económica en marcha.
