10. Ringkasan Ekonomi Mikro Tentang RANCANGAN SISTEM PAJAK (Mankiw Bab 12)
I. PENDAHULUAN 1. Pentingnya Pajak Pajak menjadi semakin penting karena jumlah pajak yang dipungut mencapai sepertiga dari pendapatan orang rata-rata dan pajak tidak dapat dielakkan karena penduduk mengharapkan pemerintah menyediakan beragam barang dan jasa kebutuhan umum seperti pertahanan negara, kesejahteraan ekonomi dan sebagainya yang semuanya memerlukan biaya yang bersumber dari pendapatan, antara lain dari pemungutan pajak. 2. Sistem Pajak Untuk membahas sistem pajak kita mulai dengan mempelajari sistem pajak di Singapura dengan melihat : a. Bagaimana pemerintah Singapura mengumpulkan dan menggunakan uang dari pajak; b. Prinsip-prinsip dasar perpajakan yaitu bahwa sistem pajak harus efisien dan wajar. II. KAJIAN FINANSIAL PEMERINTAH SINGAPURA Penerimaan Pajak Th. 1994 s.d. Th. 2005
1
Penjelasan Figure 1 Figure ini menunjukkan pendapatan total dan pendapatan operasional serta belanja total pemerintah Singapura untuk tahun 1994 hingga tahun 2005 sebagai persentase dari pendapatan nasional ( produk domestik kotor atau PDB). Penjelasan Tambahan Pendapatan yang menurun menunjukkan bahwa selama ini pemerintah telah memungut bagian yang semakin menurun dibandingkan dengan bagian sebelumnya. Pada tahun 1994 pendapatan operasional pemerintah berada pada sekitar 21,5 % dan pada tahun 2005 angka tersebut menurun, berada pada sekitar 15 % dari PDB. Di sisi lain pengeluaran pemerintah naik seiring dengan naiknya total pengeluaran/ belanja pemerintah dari sekitar 14 % pada tahun 1994 menjadi 17,5 % pada tahun 2004. Di balik angka-angka ini terdapat ribuan keputusan individu tentang pajak dan pengeluaran. Untuk memahami keuangan pemerintah secara lebih menyeluruh, mari kita lihat bagaimana keuangan totalnya dibagi menjadi beberapa kategori umum. 1. Penerimaan
Penjelasan Penerimaan Pemerintah Singapura : Tahun 2005 Penerimaan ini mengacu pada pendapatan operasional yang dimasukkan ke dalam Akun Pendapatan Konsolidasi dan Akun Dana Pengembangan, tetapi tidak menyertakan pendapatan bunga, pendapatan investasi, dan penerimaan modal
Selanjutnya, kewajiban pajak individu dihitung dari pendapatan pribadinya dengan menggunakan daftar yang ditunjukkan pada Tabel 2 di bawah ini.
2
Tabel 2
Penjelasan Tarif Pajak Individu : Tahun 2005 Tabel ini menunjukkan tariff pajak marjinal untuk pembayar pajak individu pada tahun penilaian 2005 2. Pengeluaran/ Pembelanjaan Pengeluaran pemerintah Singapura terlihat pada Tabel 3 di bawah ini.
Penjelasan Belanja Total Pemerintah Singapura : Tahun 2005 Total Pengeluaran/belanja ini terdiri atas belanja pengembangan untuk tahun penilaian 2005 III.
operasional
dan
PAJAK DAN EFISIENSI 1. Evaluasi Kebijakan Pajak
3
Sekarang kita membahas bagaimana suatu pemerintahan mengevaluasi kebijakan pajaknya. Sebagaimana kita ketahui bahwa tujuan sistem pajak adalah mengumpulkan pendapatan untuk pemerintah. Di samping itu, pembuat kebijakan memiliki dua target yaitu efisiensi dan pemerataan. Dianggap efisien apabila dapat mengumpulkan pendapatan yang banyak dengan biaya yang kecil. Kebijakan pajak dianggap baik apabila dapat menghindari atau meminimalkan : a. Kerugian beban baku pajak; b. Beban administrasi yang ditanggung oleh pembayar pajak. Penjelasan lebih lanjut adalah sebagai berikut : a. Kerugian Beban Baku Kerugian beban baku dari suatu pajak adalah penurunan surplus total yang terdiri dari surplus konsumen dan surplus produsen sebagai akibat terganggunya pasar berupa perubahan kebijakan perpajakan. Surplus konsumen adalah kerelaan pembeli dikurangi dengan jumlah yang sebenarnya dibayar oleh pembeli, sedangkan surplus produsen adalah jumlah yang dibayarkan oleh penjual untuk sebuah barang dikurangi dengan biaya produksi barang tersebut (lihat Bab 7 dan 8 Mankiw) b. Beban Administrasi Biaya administrasi pajak bisa berupa waktu yang dihabiskan untuk mengisi formulir pajak dan waktu untuk melakukan pencatatan pajak. Untuk itu banyak pembayar pajak mempekerjakan konsultan pajak dan akuntan pajak untuk membantu mereka menangani pajak. Tugas pihak yang membantu tersebut adalah untuk mengisi formulir pajak berdasarkan ketentuan yang rumit dan juga menyusun hal ihwal dengan cara yang dapat mengurangi jumlah pajak yang harus dibayar. Perilaku ini adalah perilaku penghindaran pajak yang tidak melanggar hukum yang berbeda dengan pengelakan pajak yang melanggar hukum. Para penasehat pajak membantu pembayar pajak untuk menghindari pajak dengan memanfaatkan “loopholes” (celah-celah hukum) yang terjadi karena : a. Ambiguitas ( penafsiran ganda) dalam undang-undang pajak; b. Pemerintah memberikan perlakuan khusus untuk jenis-jenis perilaku khusus, misalnya keringanan pajak bagi investor obligasi pemerintah yang pada akhirnya banyak menguntungkan pembayar pajak yang berpenghasilan tinggi.
Beban administrasi dapat dikurangi dengan menyederhanakan undangundang pajak. Namun penyederhanaan tersebut secara politis sering sulit dilakukan karena bisa menghilangkan “loopholes” sehingga yang telah menikmatinya bisa melakukan lobi demi kepentingan pajaknya.
4
2. Tarif Pajak Marjinal versus Tarif Pajak Rata-Rata Ketika membahas efisiensi dan pemerataan pajak penghasilan, para ekonom membagi dua tarif pajak, yaitu tarif pajak rata-rata dan tarif pajak marjinal. Tarif pajak rata-rata adalah total pajak yang dibayarkan dibagi dengan pendapatan total sedangkan tarif pajak marjinal adalah pajak tambahan yang dibayarkan untuk setiap tambahan pendapatan. Sebagai contoh, anggaplah bahwa pemerintah memungut pajak 20 % dari $50.000 penghasilan pertama dan 50% dari penghasilan di atas $50.000. Berdasarkan ketentuan tersebut, orang yang berpenghasilan $60.000 akan terkena pajak sebagai berikut : Pajak terhadap penghasilan pertama : 20 % x $50.000 = $ 10.000 Pajak terhadap penghasilan di atas $50.000 : 50 % x $10.000 = $ 5.000 Jumlah = $ 15.000
Berdasarkan contoh di atas, maka tarif pajak rata-rata : $15.000 : $60.000 = 25 %. Sedangkan tarif pajak marjinal adalah 50 %. Tarif pajak rata-rata dan marjinal berisi sejumlah informasi yang berguna, yaitu : a. Tarif pajak rata-rata untuk menaksir pengorbanan para pembayar pajak; b. Tarif pajak marjinal untuk menaksir seberapa besar sistem pajak mengganggu insentif pajak. Misalnya seseorang mempertimbangkan untuk mengambil pekerjaan tambahan selama beberapa jam lagi, maka tarif pajak marjinal akan menentukan berapa banyak yang akan diambil sebagai tambahan. Dengan demikian, tarif pajak marjinallah yang menentukan kerugian beban baku pajak penghasilan. 3. Pajak Lumpsum Pajak lumpsum adalah pajak yang besarnya sama untuk setiap orang. Dengan kata lain, setiap orang harus membayar jumlah yang sama betapun penghasilan atau tindakan yang dilakukan oleh masing-masing orang. Anggaplah pemerintah membebankan pajak $ 4.000 kepada setiap orang. Untuk pembayar pajak yang memiliki penghasilan sebesar $ 20.000 dengan pajak lumpsum sebesar $ 4.000 berarti tarif pajaknya adalah 20%. Untuk pembayar pajak yang memiliki penghasilan sebesar $ 40.000 dengan pajak lumpsum sebesar $ 4.000 berarti tarif pajaknya adalah 10%. Bagi kedua pembayar pajak tersebut, tariff pajak marjinal adalah nol karena tidak ada pajak yang harus dibayar dari dollar penghasilan tambahan. Pajak lumpsum adalah pajak yang paling efisien apabila diterapkan karena tidak mengubah besarnya pajak yang harus dibayar dan tidak mengganggu insentif sehingga tidak menimbulkan kerugian beban baku pajak. Di samping itu, juga memberikan beban administrasi yang minimal. Namun segi negatifnya adalah tidak ada keadilan karena jumlah pajaknya sama antara
5
orang miskin dan orang kaya yang sebagai akibatnya tidak ada pemerataan pendapatan. IV. PAJAK DAN PEMERATAAN Kebijakan pajak telah menciptakan beberapa perdebatan yang panas dalam panggung politik Amerika karena ketidaksepakatan tentang bagaimana pajak harus dibebankan. Senator Russell pernah mengolok-olok : Jangan pungut darimu Jangan pungut dariku Pungut saja dari si dia 1. Sistem Pemerataan Pajak Untuk menerapkan sistem pemerataan pajak, maka harus ditentukan terlebih dahulu : a. Bagaimana beban pajak seharusnya dibagikan kepada kepada penduduk; b. Bagaimana kita menilai bahwa sistem pajak sudah adil; c. Apakah sistem pajak sudah wajar. Namun demikian, untuk mengevaluasi sistem pemerataan pajak terdapat dua prinsip yaitu prinsip manfaat dan prinsip kesanggupan membayar. a. Prinsip Manfaat Prinsip manfaat adalah pemikiran bahwa orang harus membayar pajak berdasarkan manfaat atau kebaikan yang mereka terima dari layanan-layanan pemerintah. Contohnya, , pajak bensin yang digunakan untuk membangun jalan, orang yang kaya membayar pajak lebih tinggi daripada orang miskin karena orang kaya menikmati perlindungan yang lebih terhadap pencuri. b. Prinsip Kesanggupan Membayar Prinsip kesanggupan membayar adalah pemikiran bahwa pajak harus dipungut dari warga berdasarkan seberapa baik orang yang bersangkutan dapat menanggung beban tersebut. Dalam bahasa lain, semua warga negara harus memberikan untuk mendukung “pengorbanan yang setara” pemerintah.Dengan demikian, besarnya pengorbanan tergantung pada penghasilan dan kondisi lainnya. Prinsip kesanggupan membayar mengarah pada dua gagasan pemerataan, yaitu pemerataan vertikal dan pemerataan horizontal. 1) Pemerataan Vertikal Pemerataan vertikal menyatakan bahwa pembayar pajak yang memiliki kesanggupan lebih besar untuk membayar pajak harus memberikan kontribusi yang lebih besar. Namun seberapa banyak yang harus dibayar oleh orang kaya? Untuk menjawab pertanyaan tersebut perlu dikemukakan adanya tiga sistem, yaitu : a) Sistem Proporsional
6
Semua pembayar pajak membayar dengan bagian yang sama dari pendapatannya untuk pajak. b) Sistem Regresif Pembayar pajak yang penghasilannya tinggi membayar bagian yang lebih kecil dari pendapatan meskipun jumlah yang mereka bayarkan sebenarnya lebih besar. c) Sistem Progresif Pembayar pajak yang pendapatannya tinggi membayar bagian yang lebih besar dari pendapatannya untuk pajak daripada pembayar pajak yang pendapatannya lebih rendah. Untuk lebih jelasnya lihatlah contoh pada Tabel 6 di bawah ini. Tabel 6 Tiga Sistem Pajak Pajak Proporsional --------------------------Penghasilan Jumlah Persentase Pajak Penghasilan
Pajak Regresif Pajak Progresif ----------------------------------------Jumlah Persentase Jumlah Persentase Pajak Penghasilan Pajak Penghasilan
=================================================================
$ 50.000
$ 12,500
25%
$ 15.000
30%
$ 10.000
20%
100.000
25.000
25%
25.000
25%
25.000
25%
200.0
50.000
25%
40.000
20%
60.000
30%
2) Pemerataan Horizontal Pemerataan horizontal menyatakan bahwa pembayar pajak yang kesanggupannya sama untuk membayar pajak harus berkontribusi dalam jumlah yang sama. Namun dalam kenyataan, setiap keluarga berbeda jika dipandang dari segi apapun, misalnya keluarga tertentu mempunyai anak sedangkan keluarga lainnya tidak mempunyai anak. Untuk mengevaluasi apakah kode pajak adalah wajar secara horizontal, maka harus menentukan perbedaan mana yang relevan dengan kesanggupan keluarga untuk membayar pajak dan perbedaan mana yang tidak relevan. Untuk menentukannya tidak mudah, namun dalam prakteknya, pajak penghasilan berisi ketentuan-ketentuan khusus yang mengubah pajak keluarga berdasarkan keadaan tertentu. 2. Pembagian Beban Pajak dan Pemerataan Pajak Pembagian beban pajak adalah hal penting dalam mengevaluasi pemerataan pajak karena pembebanan pajak memengaruhi orang-orang selain yang memperoleh tagihan pajak juga yang benar-benar membayar pajak. 7
Banyak keputusan pemerataan pajak tidak mengindahkan dampak-dampak yang tidak langsung tersebut dan hanya didasarkan pada teori kertas penangkap lalat ( flypaper theory ). Contohnya : banyak orang berpendapat bahwa pajak untuk mantel bulu yang tinggi adalah wajar karena yang membeli mantel bulu adalah orang kaya. Namun demikian apabila orang kaya beralih untuk membeli mantel dari bahan lain yang juga mahal, maka akan mengurangi penjualan bulu yang pada akhirnya pajak yang tinggi atas bahan bulu akan merugikan penjual bulu bukan pembelinya. V. KESIMPULAN : TRADE OFF ANTARA PEMERATAAN DAN EFISIENSI 1. Pemerataan dan efisiensi adalah dua target paling penting dalam sistem pajak, namun kerapkali kedua tujuan ini saling bertentangan. Banyak usulan untuk meningkatkan efisiensi tetapi mengurangi pemerataan, atau meningkatkan pemerataan tetapi mengurangi efisiensi; 2. Ekonomi sendiri tidak dapat menentukan cara terbaik untuk menyeimbangkan antara tujuan efisiensi dengan pemerataan karena harus melibatkan filosofi politik; 3. Namun demikian, para ahli ekonomi memiliki peran penting dalam perdebatan politik mengenai kebijakan pajak karena mereka dapat memberikan pencerahan pada dilema yang dihadapi masyarakat dan membantu untuk menghindari kebijakan yang mengorbankan efisiensi yang sekaligus juga mengorbankan pemerataan.
8
