INSTITUCIONES POLÍTICAS Y SOCIEDAD LECTURAS INTRODUCTORIAS Romeo Grompone (editor)
¿QUÉ ES Y QUÉ NO ES DEMOCRACIA? Philippe C. Schmitter y Terry Lynn Karl Karl Durante algún tiempo la palabra democracia ha Estado circulando como moneda devaluada en el mercado político. Políticos con un amplio rango de convicciones y prácticas se empeñaron en apropiarse de la etiqueta y ligarla a sus acciones. Por el contrario los académicos dudaron en usarla -sin agregarle adjetivos calificativos por la ambigüedad que la rodea. El teórico Robert Oahl trató, más aun, de introducir un nuevo término “poliarquía” en su lugar, con el vano deseo de ganar una mayor precisión conceptual. Pero para bien o para mal estamos “atrapados” en este término democracia que cada vez se convierte en la di visa del discurso político contemporáneo. Ésta es la palabra que resuena en las mentes y brota en los labios de la gente que lucha por la libertad y un mejor modo de vida; es la palabra cuyo significado debemos discernir si va a ser de utilidad en la guía del análisis y la práctica política. La ola de transiciones de regímenes autocráticos a gobiernos democráticos que empezaron con la “revolución de las flores ” en Portugal en 1974 y parece haber llegado a su tope con el colapso de los regímenes comunistas a lo largo de Europa oriental en 1989, ha producido una bienvenida convergencia hacia una común definición de “democracia”1. En todas partes ha habido un silencioso abandono de adjetivos dudosos como “popular ”, “dirigida”, “burguesa”, “formal” para modificar los alcances del concepto. Al mismo tiempo ha emergido un considerable consenso concerniente a las condiciones mínimas que los políticos deben presentar para merecer la prestigiosa apelación de “democráticos”, Además, un número de organizaciones internacionales ahora controla cuan bien son reunidas estas condiciones, Algunos países se atienen a estos criterios cuando formulan su política exterior.2 ¿Qué es la democracia? Empezaremos por definir claramente democracia y los conceptos genéricos que lo distinguen como un sistema único para organizar las relaciones entre gobernantes y gobernados. Luego revisaremos brevemente 1 En
todas partes ha habido un análisis de los cambios de los regímenes recientes del sur de Europa y América Latina, veáse Guillermo O Donnell, Philippe C. Schmitter y Laurence Whitehead eds. Transitions from Authotritarian Rule, 4 vols. (Baltirnore Johns Hopkins University Press, 1986). Para otra compilación que adopta una aproximación más estructural veáse Larry Diamond, Juan Linz, y Seymur M. Lipset, eds. Democracy in Developed Countries, vol s 2,3 y 4. 2 Se
han hecho numerosos intentos para codificar y cuantificar la existencia de democracia en sistemas políticos. El más conocido es probablemente Freedom House, Freedom in the World: Political Rights and Civil Liberties , publicado desde 1973 por Grenwood Press y desde 1978 por University Press of América, También veáse W orld Human Rights Guide.
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los procedimientos, reglas y disposiciones que se necesitan para que la democracia persista. Finalmente, discutiremos dos principios operativos que hacen funcionar la democracia. Ellos no están expresamente incluidos entre los conceptos genéricos o entre los procedimientos formales. Pero el prospecto de la democracia sería sombrío si sus efectos condicionantes fundamentales no están presentes. Uno de los temas principales de este ensayo es que la democracia no consiste en un único conjunto de instituciones. Hay muchos tipos de democracia y sus diversas prácticas producen un conjunto similar de variados efectos. La forma específica que toma la democracia depende de las condiciones socio-económicas de un país, así como también del enraizamiento de sus estructuras y prácticas políticas. La democracia política moderna es un sistema de gobierno en el cual los gobernantes son juzgados responsables de sus acciones en el dominio público por los ciudadanos que actúan indirectamente a través de la competencia y cooperación de sus representantes elegidos 3. Un régimen o sistema de gobierno es una combinación de patrones que determinan los métodos de acceso a los principales puestos públicos, las características de los actores admitidos o excluidos de dicho acceso, las estrategias que los actores pueden usar para conseguir este acceso y las reglas a seguir para tomar decisiones públicas vinculantes. Esta combinación debe estar institucionalizada, es decir, los diferentes patrones deben ser habitualmente conocidos, practicados y aceptados por la mayoría - por no decir todos- los actores. El mecanismo preferido de institucionalización es un cuerpo escrito de leyes cimentado por una constitución escrita, aunque muchas normas políticas presentes pueden tener una base informal, prudencial o tradicional4. Por motivos de economía y comparación estas formas, características y reglas son usualmente unidas y se les da una etiqueta genérica. Una es democrática, otra son autocráticas, autoritarias, despóticas, dictatoriales, tiránicas, totalitarias absolutistas, tradicionales, monárquicas, oligárquicas, plutocráticas, aristocráticas y sultanísticas 5. Cada una de estas formas de 3
La definición más comúnmente usada por científicos sociales americanos es la de J.
Schumpeter: “ordenamiento institucional para llegar a decisiones políticas en el cual los
individuos adquieren el poder de decidir por medio de una contienda competitiva por el voto de las personas”. Capitalism, Socialism and Democracy. Nosotros aceptamos ciertos aspectos de
la aproximación clásica del procedimiento para la democracia moderna pero diferimos principalmente en nuestro énfasis en la responsabilidad de los gobernantes hacia los ciudadanos y en la relevancia de otros mecanismos de competencia diferentes a la elección. 4
No sólo algunos países practican una forma estable de democracia sin una constitución formal (p. e. Gran Bretaña e Israel), sino que aún más países tienen constituciones y códigos legales que no ofrecen garantía de práctica confiable. En el papel, la constitución de Stalin de 1936 para la URSS fue un virtual modelo de derechos democráticos y autorizaciones. 5
Veáse Juan Linz, “Totalitarian and Authoritarian regimes” en Handbook of Political Scienceo
Es el más valiente intento de dar un sentido a toda la confusión de distinciones.
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régimen puede ser subdividida en subtipos. Como todos los regímenes las democracias dependen de la presencia de gobernantes que ocupen roles especializados de autoridad y que puedan dar órdenes legítimas a los demás. Lo que distingue a los gobernantes democráticos de los no democráticos son las normas que condicionan cómo los primeros llegan al poder y las prácticas que los hacen responsables de sus acciones. El dominio público que lleva a cabo la creación de normas colectivas y de opciones, está ligada a la sociedad y respaldada por la coerción del Estado. Su contenido puede variar mucho entre las democracias dependiendo de las distinciones preexistentes entre lo público y lo privado, el Estado y sociedad, la coerción legítima y el cambio voluntario, las necesidades colectivas y las preferencias individuales. La concepción liberal de la democracia aboga por limitar el dominio público tanto como sea posible, mientras que la aproximación socialista o socialdemócrata extendería ese dominio a través de la regulación, el subsidio yen algunos casos, la posesión colectiva de la propiedad. Ninguna de las concepciones es intrínsecamente más democrática que la otra -sólo son diferentemente democráticas-. Esto implica, que las medidas propuestas para “desarrollar el sector privado ” no son más democráticas que aquellas propuestas para desarrollar el sector público; si llevamos ambas a los extremos, pueden erosionar sin embargo la práctica de la democracia. La primera destruyendo la base para satisfacer necesidades colectivas y para el ejercicio de la autoridad legítima; la segunda destruyendo la base para satisfacer preferencias individuales controlando acciones gubernamentales ilegitimas. Las diferencias de opinión sobre la óptima mezcla de estos dos principios proveen mucho del contenido sustantivo del conflicto político de las democracias establecidas. Los ciudadanos son los elementos más característicos de las democracias. Todos los regímenes tienen gobernantes y un dominio público, pero sólo en la medida que sean democráticos habrá ciudadanos. Históricamente se imponían severas restricciones a los ciudadanos en la mayoría de las democracias emergentes o parciales de acuerdo al criterio de edad, género, clase, raza, instrucción, posesión de propiedad, status por pago de “impuesto, etc. Sólo una pequeña parte del total de la población era elegible para votar u ocupar un cargo. Sólo se permitía a categorías sociales restringidas formar, unir, apoyar asociaciones políticas. Después de una prolongada contienda -que en algunos casos implicaba violentos movimientos internos o guerras internacionales- la mayoría de estas restricciones fueron levantadas. Hoy el criterio para su inclusión es homogéneo. Todos los adultos naturales son elegibles, aunque aún se pueden imponer límites de edad sobre candidatos para postular a ciertos cargos. Al contrario de las primeras democracias americanas y europeas del siglo XIX, ninguna de las democracias recientes en el sur de Europa, América Latina, Asia o Europa del Este han intentado poner restricciones formales sobre el derecho político o la elegibilidad de cargo. Sin embargo cuando se refiere a restricciones informales sobre el ejercicio efectivo de los derechos ciudadanos, la historia puede ser un poco diferente. Esto explica la importancia central (discutida posteriormente) de los procedimientos.
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La competencia no siempre ha sido considerada como una condición esencial para definir a la democracia. Las democracias “clásicas” suponían toma de decisiones basada en la participación directa que conducía al consenso. Se esperaba que los ciudadanos congregados se pusieran de acuerdo en un curso común de acción después de escuchar las alternativas y de pesar sus respectivos méritos y deméritos. Una tradición de hostilidad a la “facción” y a los “intereses particulares” persiste en el pensamiento democrático, pero al menos desde “The Federalist Paper ” se ha aceptado que la competencia entre facciones es un mal necesario en las democracias que operan en una escala más amplia que la local. Desde que, James Madison alegó que “las causas latentes de facción están sembradas en la naturaleza del hombre” y los remedios posibles para el “mal de la facción ” son peores que la enfermedad, el mejor método es reconocerlas e intentar controlar sus efectos 6. Así mientras los demócratas pueden estar de acuerdo sobre la inevitabilidad de las facciones, las mejores formas y reglas para gobernar la competencia entre facciones, tienden a discrepar sobre las mejores formas y reglas para regular la competencia entre facciones. En efecto, las diferencias sobre los modos preferidos y los límites de la competencia contribuye decididamente a distinguir un subtipo de democracia de otro. La definición más popular de democracia, la asocia con elecciones regulares conducidas transparentemente y contabilizadas honestamente. Algunos aún consideran al mero acto de las elecciones -aUn cuando partidos específicos y algunos candidatos son excluidos o grupos significativos de la población no puedan participar libremente- como una condición suficiente para la existencia de democracia. Esta, falacia ha sido llamada “electoralismo” o “fe en que las elecciones canalizarán la acción política en contiendas pacíficas entre élites y otorgaran legitimidad pública a los ganadores ”. No importa cómo este proceso ha sido conducido y a cuales condiciones están sometidos los ganadores7. Sin embargo, hay algo que es central para la democracia, las elecciones ocurren intermitentemente y sólo permiten a los ciudadanos escoger entre las alternativas fuertemente agregadas por los partido políticos, las que pueden en las primeras etapas especialmente de transición democrática expresarse en una aturdidora variedad. Durante los intervalos entre las elecciones, los ciudadanos pueden intentar influenciar en la política pública a través de una gran variedad de otros intermediarios: asociaciones de intereses, movimientos sociales, arreglos clientelísticos, etc. La democracia moderna, en otras palabras, ofrece una variedad de procesos competitivos y de canales para la expresión de intereses y valores, asociativos tanto como partidarios, funcionales y territoriales, colectivos como individuales. Todos ellos son intrínsecos a su práctica.
6
“Publius” (Alexander Hamilton, John Jay y James Madison), The Federalis t Papers, (New
York, Anchor Books, 1961). La cita es del número 10. 7
Veáse Terry L Karl, “Imposing Consent? Electoralisrn versus Democratization in El Salvador”,
en Elections and Democratization in Latin American, 1980-1985. eds. Paul Drake y Eduardo Silva. San Diego, Centro para Estudios Iberos y Latinoamericanos, Universidad de California, 1986, pp. 9 - 36.
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Otra imagen generalmente aceptada de la democracia, la identifica con la regla de la mayoría. Cualquier cuerpo gobernante que tome decisiones reuniendo los votos de más de la mitad de los elegibles y presentes, es llamado democrático, si esa mayoría emerge de un electorado, un comité, un consejo ciudadano o un partido. Para propósitos excepcionales -por ejemplo, corregir la constitución o expulsar un representante- se requieren “mayorías calificadas ” de más del 50%, pero pocos negarían que la democracia debe incorporar algunos medios para incorporar las preferencias iguales de los individuos. Sin embargo se crea un problema cuando los números se enfrentan a las intensidades. ¿Qué sucede cuando una mayoría propiamente convocada especialmente una mayoría estable que se perpetúa- toma regularmente decisiones que des favorecen a una minoría-especialmente a un amenazado grupo étnico o cultural? En estas circunstancias las democracias exitosas tienden a modificar el principio de la regla de la mayoría para proteger los derechos de las minorías. Tales modificaciones pueden tomar precauciones constitucionales que colocan ciertos problemas fuera del alcance de las mayorías; requerimientos para mayorías concurrentes en varias y diferentes asociaciones -confederación-; garantías que aseguren la autonomía de los gobiernos locales y regionales contra las demandas de la autoridad centralfederalismo-; grandes gobiernos de coalición que incorporen a todos los partidos -consocialismo- o la negociación de pactos sociales entre los grupos mayores como los de negocios y trabajo -neocorporativismo-. La manera más común y efectiva de proteger a las minorías, sin embargo, descansa en la actividad diaria de asociaciones de intereses y movimientos sociales. Esto refleja, algunos dirían amplifica, las diferentes intensidades de preferencia que existen en la población y que los lleva a relacionarse con gente que toma decisiones democráticamente elegidas. Otra forma de exponer esta tensión intrínseca entre cantidades e intensidades sería decir que “en las democracias modernas se pueden contar los votos, pero las influencias se pesan solas ”. La cooperación siempre ha sido una característica central de la democracia. Los actores deben tomar decisiones colectivas voluntariamente viendo la políticas como un todo. Deben cooperar para competir. Deben ser capaces de actuar colectivamente a través de partidos, asociaciones y movimientos para seleccionar candidatos, articular preferencias, hacer peticiones a las autoridades e influenciar en las políticas. Pero las libertades de la democracia también deben alentar a los ciudadanos a que deliberen entre ellos, descubran sus necesidades comunes y resuelvan sus diferencias sin tener que esperar la ayuda de alguna autoridad central suprema. La democracia clásica enfatizaba estas cualidades que de ningún modo se han extinguido, a pesar de los repetidos esfuerzos de los teóricos contemporáneos para forzar la analogía con el comportamiento del mercado económico y de reducir todas las operaciones de la democracia a la maximización del interés competitivo. Alexis de Tocqueville describió muy bien la importancia de los grupos independientes para la democracia en su libro “La democracia en América ”, un trabajo que constituye una fuente mayor de
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inspiración para todos aquellos que insisten en ver la democracia como algo más que una contienda para la elección y reelección entre candidatos en competencia8. En el discurso político contemporáneo este fenómeno de cooperación y deliberación por medio de la actividad autónoma del grupo se inscribe bajo la rúbrica de “sociedad civil”. Las diversas unidades de identidad social e interés por mantenerse independientes del Estado (y aún también de los partidos), no sólo pueden contener las acciones arbitrarias de los gobernantes sino también contribuir para formar mejores ciudadanos que estén enterados de las preferencias de los otros, más confiados de sus propias acciones y que tengan una orientación cívica que comprenda el sacrificio por el bien común. Mejor aún, la sociedad civil provee una capa intermedia de gobierno entre el individuo y el Estado que es capaz de resolver los conflictos y de controlar el comportamiento de los miembros sin coerción pública. Más que sobrecargar a quienes toman decisiones enfrentados a crecientes demandas y más que hacer un sistema ingobernable 9; una sociedad civil viable puede mitigar los conflictos y mejorar las calidades del ciudadano, sin confiar exclusivamente en el privatismo del mercado. Los representantes -sean directa o indirectamente elegidos-hacen el trabajo real en las democracias modernas. La mayoría son políticos profesionales que orientan sus carreras alrededor del deseo de ocupar puestos claves. Es dudoso que cualquier democracia pueda sobrevivir sin la intervención de estas personas. La pregunta central sin embargo no es cuándo habrá una élite política o una clase política profesional, sino cómo son elegidos estos representantes y posteriormente cómo son hechos responsables de sus acciones. Como se ha mencionado anteriormente, son muchos los canales de representación en las democracias modernas, el electoral basado en asociaciones territoriales es el más visible y público. Culmina con un parlamento o una presidencia periódicamente responsable ante la ciudadanía como un todo. Sin embargo, el cabal desarrollo del gobierno -en gran parte un derivado de las demandas populares- ha incrementado el número, variedad y poder de las agencias encargadas de tomar decisiones públicas pero no sometidas a elecciones. Alrededor de estas agencias se ha desarrollado un vasto aparato de representación especializado basado en intereses funcionales y no en asociaciones territoriales. Estas asociaciones de intereses y no los partidos políticos se han convertido en la expresión principal de la sociedad civil en las democracias más estables, complementadas con las i ntervenciones más esporádicas de algunos movimientos sociales. 8 Alexis
de Tocqueville. Democracy in America. 2 vols. New York Vintage Books, 1945. En español se ha publicado por, Fondo de Cultura Económica. México. 1ra. edición. 1957. 9 El temor de un gobierno sobrecargado y el inminente colapso de la democracia está bien reflejado en el trabajo de Samuel P. Huntington durante los años 70. Veáse especialmente Michel Crozier, Samuel P. Huntington y Joji Watanuki, The crisis of Democracy . New York, University Press. 1975. Sobre el pensamiento acerca del futuro de la democracia veáse su “Will more countries become Dernocratic?” en Political Science Quaterly 99. Verano 1984. pp. 193-
218.
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Las democracias nuevas y frágiles que han surgido después de 1974 deben vivir en un “tiempo comprimido ”. Ellas no se asemejarán a las democracias europeas de comienzos de los siglos XIX y XX, y no pueden esperar adquirir los múltiples canales de representación en una progresión histórica gradual como lo hicieron muchas de sus predecesoras. Una aturdidora formación de partidos, intereses y movimientos buscarán todos, simultáneamente, influir políticamente en ellos creando desafíos a la comunidad política que no existían en los procesos tempranos de democratización. Procedimientos que hacen posible la democracia. Los componentes que definen la democracia son necesariamente abstractos y pueden dar cabida a una considerable variedad de instituciones y sub tipos de democracia. Sin embargo para que la democracia prospere se deben seguir normas específicas del proceso Y respetar los derechos civiles. Cualquier política que fracase en imponer tales restricciones sobre sí misma y que fracase en seguir el “imperio de la ley” con atención a sus propios procedimientos no debe ser considerada democrática. Estos procedimientos por si solos no definen la democracia pero su presencia es indispensable para su continuidad. En esencia, son condiciones necesarias pero no suficientes para su existencia. Robert Dahl ha ofrecido la relación, más ampliamente aceptada, listando lo que él llama “condiciones del procedimiento mínimo ” que deben estar presentes para que exista una moderna democracia política -o dicho en sus términos, una “poliarquía”-. 1. Que el control sobre las decisiones del gobierno acerca del programa político esté constitucionalmente investido en los funcionarios elegidos. 2. Que los funcionarios elegidos son escogidos en elecciones frecuentes y legítimamente conducidas, donde la coerción es comparativamente poco frecuente. 3. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de votar en la elección de funcionarios. 4. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho de postular a puestos electivos en el gobierno. 5. Los ciudadanos tienen el derecho de expresarse sin peligro de castigo sobre problemas políticos ampliamente definidos. 6. Los ciudadanos tienen el derecho de buscar fuentes alternativas de información. Además las fuentes alternativas de información existen y están protegidas por ley. 7. Los ciudadanos también tienen el derecho de formar asociaciones u
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organizaciones independientes, incluyendo independientes y grupos de interés 10.
partidos
políticos
Estas siete condiciones parecen captar la esencia del procedimiento democrático para muchos teóricos, pero nosotros proponemos agregar otros dos. La primera puede ser considerada como un nuevo refinamiento del punto 1, mientras que la segunda puede ser llamada una condición anterior implícita par a las siete anteriores. 8. Los funcionarios popularmente elegidos deben ser capaces de poner en práctica sus poderes constitucionales sin estar sujetos al control o la oposición a menudo informal de funcionarios no elegidos. La democracia se encuentra en riesgo si los funcionarios militares, servidores civiles atrincherados en sus puestos o empresarios estatales conservan la capacidad de actuar independientemente de los civiles elegidos o llegar a vetar las decisiones tomadas por los representantes del pueblo. Sin esta advertencia-adicional las comunidades políticas militarizadas de América Central contemporánea -donde el control civil sobre los militares no existe-pueden ser clasificadas por muchos estudiosos como democracias, tal como ha ocurrido (con la excepción de la Nicaragua sandinista) por los elaboradores de política de Estados Unidos, Está advertencia nos protege de lo que antes llamamos “electoralismo”, la tendencia a centrarse en realizar las elecciones mientras se ignoran otras realidades políticas. 9. La comunidad política debe ser autogobernable. Tiene que ser capaz de actuar ” independientemente de las presiones impuestas por algún otro sistema político mayor. Oahl y otros teóricos democráticos contemporáneos probablemente han dado esta condición por aceptada desde que se refirieron formalmente a Estados-naciones soberanos, Sin embargo, con el desarrollo de bloques, alianzas, esferas de influencia y una variedad de ordenamientos neocoloniales, el problema de la autonomía se hace saltante. ¿Es un sistema realmente democrático si sus funcionarios elegidos, son incapaces de tomar decisiones vínculantes sin la aprobación de actores externos a su dominio territorial? Es este hecho es significativo aún cuando los actores externos mantienen principios democráticos y los sectores internos son relativamente libres para alterar e incluso terminar con los arreglos que se establecieron como es el caso de Puerto Rico, Pero esta situación es especialmente crítica si no existe ninguna de las condiciones como en los países Bálticos. Principios que hacen factible la democracia Las listas de los procesos constitutivos y de las normas de procedimiento nos ayudan a especificar lo que la democracia es, pero no dice mucho sobre cómo realmente funciona. La más simple de las respuestas es 10 Robert
Dahl, Dilemmas of Pluralism Democratic. New Haven, Yale University Press. 1982.
p.11
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“por el consentimiento del pueblo ”. La más compleja es “por el consentimiento
contingente de los políticos que actúan bajo condiciones de limitada incertidumbre”. En una democracia los representantes deben acordar -al menos informalmente que aquellos que ganen el mayor apoyo electoral o influencia sobre la política, no usarán su superioridad temporal para impedir que los perdedores ocupen puestos o ejerzan influencia en el futuro y que, a cambio de esta oportunidad de mantenerse en competencia por el poder y por posiciones, los perdedores ocasionales respetarán el derecho de los ganadores de tomar las decisiones principales. Se espera que los ciudadanos obedezcan las decisiones, sustentadas en este proceso de competencia, dado el resultado sobre las preferencias colectivas expresadas a través de elecciones justas y regulares y de negociaciones abiertas y repetidas. El desafío no es tanto encontrar un conjunto de motivos que ordenen un consenso extendido sino reglas que engloben un consentimiento contingente. La forma precisa de esta “negociación democrática ” -para usar la expresión de Dahl-,11 puede variar mucho de sociedad en sociedad. Esto depende de las líneas de definición de las diferenciaciones sociales, de factores subjetivos como la confianza mutua, el modelo de justicia y la voluntad de compromiso. Esto puede ser compatible con una gran cantidad de desacuerdos respecto a puntos importantes en los programas políticos. Todas las democracias envuelven un nivel de incertidumbre sobre quién será elegido y que políticas perseguirá. En las comunidades políticas donde un partido persiste en ganar las elecciones o donde una política está consistentemente implementada, la posibilidad de cambio a través de acciones colectivas independientes aún existe, como en Italia, Japón o las democracias sociales escandinavas. Si no ocurre así, el sistema no es democrático, como en México, Senegal o Indonesia. Pero la incertidumbre fijada en el núcleo de todas la democracias es limitada. No cualquier actor puede ingresar en la competencia y postular cualquier salida que le plazca. Hay reglas previamente establecidas que deben ser respetadas. No todas las políticas pueden ser adoptadas. Hay condiciones que ellas deben satisfacer. La democracia institucionaliza una incertidumbre “normal” y limitada políticamente. Estas limitaciones varían de país en país. Las garantías constitucionales de propiedad, privacidad y expresión y otros derechos son parte de ésta, pero los límites más efectivos son generados por la competencia entre grupos de interés y por la cooperación al interior de la sociedad civil. Cualquiera que sea la retórica -y algunos políticos parecen ofrecer a sus ciudadanos alternativas más dramáticas que otras-, una vez que las reglas de consentimiento contingente han sido acordadas, la variación real parece permanecer en un rango predecible y generalmente aceptado. Este énfasis en puntos claves operativos contrasta con la alta 11 Robert
Dahl. Alter the Revolution. Authority in a Good Society. New Haven, Yale University Press. 1970. Hay edición en español.
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persistencia de un terna sujeto a malentendidos en la literatura reciente sobre democracia; el énfasis en la “cultura cívica”. Los principios que hemos sugerido aquí descansan sobre reglas de prudencia y no en hábitos profundamente impregnado de tolerancia, moderación, respeto mutuo, justicia, voluntad de compromiso o confianza en las autoridades públicas. Esperar que tales hábitos se asienten profundamente y hacer perdurar sus raíces implicaría un proceso muy lento de consolidación del régimen -por varias generaciones- y esto probablemente sentenciaría al fracaso a muchas experiencias contemporáneas ex hipótesis to failure. Nosotros afirmamos que el consentimiento contingente y la incertidumbre limitada pueden surgir de la interacción entre actores antagónicos y mutuamente suspicaces y que las normas más benevolentes y teñidas de una cultura cívica resulta mejor considerarlas como productos y no como productoras de democracia. Cómo difieren las democracias Deliberadamente se han excluido varios conceptos de nuestra definición genérica de democracia, a pesar del hecho de que ellos frecuentemente han Estado asociados con ésta, tanto en la práctica diaria como en el trabajo académico. Sin embargo son especialmente importantes cuando se van a distinguir subtipos de democracia. Desde que un conjunto único de instituciones reales, prácticas o valores no engloban la democracia, los políticos que se distancian de un gobierno autoritario pueden mezclar diferentes componentes para producir democracias diferentes. Es importante reconocer que éstos no definen puntos a lo largo de un continuo progresivo, sino una matriz de combinaciones potenciales que son diferentemente democráticas. -Consenso: todos los ciudadanos pueden discrepar sobre los fines sustantivos de la acción política o con el rol del Estado, aunque si estuvieran de acuerdo sería más fácil gobernar en las democracias. -Participación: todos los ciudadanos pueden no tomar una participación activa e igual en la política, aunque sea legalmente posible poder hacerlo. -Acceso: los gobernantes pueden no pesar las diferencias de aquellos que estuvieron antes que ellos, aunque la ciudadanía implica que los individuos y los grupos deberían tener igual oportunidad de expresar sus preferencias si eligen hacerla. -Responsabilidad: los gobernantes no siempre siguen el curso de acción preferido por la ciudadanía, sin embargo, cuando se desvían de tal política debido a asuntos que conciernen a la “razón de Estado ” o de “intereses nacionales dominantes ” deben ser responsables de las acciones que deciden mediante procesos justos y regulares. -La regla de la mayoría: puede ser que las posiciones no sean asignadas o que las reglas no sean decididas únicamente sobre la base de reunir la mayoría de votos, aunque las desviaciones de este tipo
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usualmente deben de ser explícitamente defendidas y previamente aprobadas. -Soberanía parlamentaria: puede ser que el legislativo no sea el único cuerpo capaz de crear reglas o que tenga la autoridad final para decidir que leyes son obligatorias, aunque en donde los cuerpos ejecutivo, judicial o público u otros hagan esas elecciones fundamentales, también deben ser responsables de sus actos. -Gobierno de los partidos: podría pasar que los gobernantes no sean nominados, promovidos y disciplinados en sus actividades por partidos políticos bien organizados y programáticamente coherentes. Sin embargo cuando ello no ocurre existen mayores dificultades para el desempeño de un gobierno efectivo. -Pluralismo: podría ser que el proceso político puede no estar basado en una multiplicidad de grupos privados superpuestos, voluntarios y autónomos. Sin embargo, donde hay monopolios en la representación, jerarquías en la asociación y membresías obligatorias es probable que los intereses involucrados cercanamente con el Estado y que la esfera pública y privada de acción sea menos precisa. -Federalismo: la división territorial de la autoridad podría no implicar niveles múltiples Y autonomías locales, mucho menos contemplándolos en un documento constitucional. Sin embargo, alguna dispersión del poder a lo largo de unidades territoriales o funcionales es característico de todas las democracias. -Presidencialismo: no obstante el principal funcionario ejecutivo puede no ser una sola persona, o si él o ella no pueden ser directamente elegidos por la ciudadanía como un todo, aun así alguna concentración de la autoridad está presente en todas las democracias, aunque sea ejercida colectivamente y llevada a cabo indirectamente por el control del electorado. -Controles y balances: no es necesario que las diferentes dependencias del gobierno estén enfrentadas unas a las otras. Sin embargo los gobiernos organizados en asambleas, por concentración en el ejecutivo, por mandato judicial o aún por mandato dictatorial -corno en tiempos de guerra- deben ser finalmente responsables ante la ciudadanía. Mientras cada uno de los elementos señalados puede ser considerado como un componente esencial de democracia; deben ser vistos además como indicadores de uno u otro tipo de democracia. O aun más como criterios útiles para evaluar el desempeño de regímenes particulares. Incluso como parte de la definición genérica de democracia sería erróneo considerar a la comunidad política americana como un modelo universal del gobierno democrático. Realmente, los ordenamientos parlamentarios, consocionales, unitarios, corporativistas de Europa continental pueden tener algunas virtudes únicas para guiar la política a través de la incierta transición de un gobierno
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autocrático a un gobierno democrático 12. Qué no es democracia Hemos intentado transmitir el significado general de democracia moderna sin identificarla con algún conjunto particular de reglas o instituciones o sin restringirla a alguna cultura específica o algún nivel de desarrollo. También hemos argumentado que ésta no puede ser reducida a la realización regular de elecciones ni asimilada con una noción particular del rol del Estado; pero no hemos dicho nada sobre lo que no es democracia o sobre lo que la democracia no puede ser capaz de producir. Hay una comprensible tentación por llenar muchas expectativas sobre este concepto y de imaginar que alcanzando la democracia, una sociedad habrá resuelto todos sus problemas políticos, sociales, económicos, administrativos y culturales: Desafortunadamente, “todas las cosas buenas no necesariamente van juntas. ” Primero, las democracias no son necesariamente más eficientes económicamente que otras formas de gobierno. Sus tasas de crecimiento agregado, ahorros e inversiones pueden no ser mejores que las de regímenes no-democráticos. Esto es especialmente probable durante la transición a un régimen democrático, cuándo grupos propietarios y élites administrativas pueden responder a amenazas -reales o imaginadas- a los “derechos” de los que gozaron bajo el gobierno autoritario, iniciando la fuga de capitales, no invirtiendo o saboteando. En el tiempo, dependiendo del tipo de democracia, los efectos benevolentes a largo plazo sobre la distribución del ingreso, la demanda agregada, la educación, la productividad y la creatividad pueden eventualmente combinarse para incrementar la acción económica y social. Pero ciertamente, es esperar demasiado que estos incrementos ocurrirán inmediatamente y mucho menos van a definir las características de la democratización. Segundo, las democracias no son necesariamente más eficientes administrativamente. Su capacidad de tomar decisiones puede ser más lenta que la de los regímenes que reemplaza. Principalmente porque más actores deben ser consultados. El costo de las resoluciones puede ser más alto porque las retribuciones deben ser hechas a un conjunto de clientes más amplio y con más recursos –aunque uno nunca debe subestimar el grado de corrupción existente en las autocracias-. La satisfacción popular con la nueva acción del gobierno puede parecer no muy grande porque los compromisos necesarios no siempre complacen plenamente a todos y porque lo perdedores se encuentran libres para reclamar. Tercero, las democracias probablemente no aparecen más ordenadamente consensúales, estables o gobernables que las dictaduras que 12 Veáse
Juan Linz. “The perils of Presidentialism” . En: Joumal of Democracy 1. Invierno del 1990 pp. 51-69 y la discusión del texto por Donald Horowitz, Seymur M. Lipset y Juan Linz en Journal of Democracy 1, Otoño de 1990, pp. 73-91.
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reemplazan. Esto es principalmente un producto de la libertad de expresión y es también una reflexión sobre la improbabilidad del continuo desacuerdo sobre nuevas reglas e instituciones Estos productos de imposición o compromiso son inicialmente un poco más ambiguos en su naturaleza e inciertos en los efectos hasta que los actores aprenden a usarlos Más aun, ellos vienen de los rezagas de serios conflictos motivados por grandes ideales. Grupos e individuos con autonomía recientemente adquirida pondrán a prueba algunas reglas, protestarán contra las acciones de ciertas instituciones e insistirán en renegociar su parte en el contrato. Así la presencia de partidos antisistema no debería ser sorprendente ni debería ser visto como el fracaso de la consolidación democrática. Lo que cuenta es si tales partidos desean forzadamente, participar de las reglas generales de la incertidumbre limitada y del consentimiento contingente. La gobernabilidad es un desafío para todos los regímenes, no sólo para los democráticos. Dado el agotamiento político y la pérdida de legitimidad que han sufrido las autocracias desde el Paraguay sultanístico hasta la totalitaria Albania, puede parecer que podemos esperar que las democracias gobiernen efectiva y legítimamente. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que las democracias también pueden perder la habilidad para gobernar. Las masas podrían desilusionarse por las acciones del gobierno. Aún más amenazante es la tentación para los líderes de confundir los procedimientos y finalmente minar los principios de consentimiento contingente e incertidumbre limitada. Quizás el momento más crítico llega una vez que los políticos empiezan a establecerse en los roles más predecibles y en las relaciones de una democracia consolidada. Muchos verán sus expectativas frustradas, algunos descubrirán que las nuevas reglas de competencia los ponen en desventaja, unos pocos pueden sentir que sus intereses vitales están amenazados por las mayorías populares. Finalmente, las democracias tendrán sociedades más abiertas y políticas que las autocracias a las que reemplazan, pero no necesariamente tendrán economías más abiertas. Muchas de las democracias actualmente más exitosas y bien establecidas históricamente han accedido al proteccionismo y a las fronteras cenadas para promover el desarrollo económico. Mientras que la compatibilidad a largo plazo entre democracia y capitalismo parece no estar en duda -a pesar de su continua tensión- no está claro si la promoción de metas económicas tan liberales como el derecho de los individuos a poseer propiedades y retener beneficios, la función clarificadora de los mercados, el establecimiento privado de disputas, la libertad de producción sin la regulación del gobierno o la privatización de empresas estatales necesariamente apoyan la consolidación de la democracia. Después de todo, las democracias necesitan imponer impuestos y regular ciertas transacciones especialmente donde los monopolios privados y los oligopolios existen. Los ciudadanos o sus representantes pueden decidir qué es deseable para proteger los derechos de las colectividades del abuso de individuos, especialmente de los propietarios y pueden poner a un lado ciertas formas de propiedad para la posesión pública o cooperativa. En resumen, las nociones de libertad económica que son corrientemente ofrecidas en los
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modelos económicos neo liberales no son sinónimos de libertad política y aún, pueden impedirla. La democratización no necesariamente traerá crecimiento económico, paz social, eficiencia administrativa, armonía política, mercados libres o el “fin de la ideología ”, mucho menos traerá el “fin de la historia”. No hay duda que algunas de estas cualidades podrían hacer más fácil la consolidación democrática, pero no son prerrequisitos ni productos inmediatos de la democracia. En vez de eso, lo que deberíamos estar deseando es la formación de instituciones políticas que puedan competir pacíficamente para formar gobiernos y para influir en la política pública, que puedan canalizar los conflictos sociales y económicos a través de procedimientos regulares y que tengan suficiente contacto con la sociedad civil para representar a sus asociaciones y que las comprometan en cursos colectivos de acción. Algunos tipos de democracia, especialmente en países en desarrollo, han sido incapaces de cumplir con esta promesa, quizás debido a las circunstancias de la transición de un anterior gobierno autoritario 13. La apuesta democrática es que dicho régimen no sólo persistirá reproduciéndose dentro de sus limitadas condiciones iniciales, sino que eventualmente se expandirá más allá de ellas14. Al contrario de los regímenes autoritarios las democracias tienen la capacidad de modificar sus reglas consensualmente en respuesta a situaciones cambiantes. Puede ser que no se produzcan inmediatamente todos los beneficios mencionados anteriormente pero poseen una mejor opción que las dictaduras para realizarlos. Traducción del inglés por Mark Thurner.
13
Terry Linn Karl, “Dilernmas of dernocratization in Latin America”, En Comparative Politics 23,
Octubre de 1990, pp. 1-23. 14
Otto Kirchheimer, “Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs”, en Amencan Political Science Review 59, 1965. .
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