“ORÍGENES DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO
EN EL ÁMBITO
REGIONAL AMERICANO, SU OBLIGATORIEDAD PARA LOS JUECES MEXICANOS, PRECISIÓN DE SUS ALCANCES Y RETOS PARA EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”
1. SITUACIÓN DEL CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD CON ANTERIORIDAD A LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL 10 DE JUNIO DE 2011. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante criterio emitido en mayo de 1995, reiterado en junio de 1997 y en tres precedentes de 1998, determinó que el artículo 133 de la Constitución no autorizaba el control difuso de la constitucionalidad de normas generales, la tesis es la P./J. 74/99 y lleva por rubro: “CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN”. Este criterio se reitera mediante la tesis plenaria P./J. 73/99 de rubro: “CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN”. En agosto de 2004, la Segunda Sala reiteró el criterio en la tesis de jurisprudencia 2ª./J. 109/2004 de rubro: “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA CARECE DE COMPETENCIA
PARA
PRONUNCIARSE
SOBRE
LOS
VICIOS
DE
CONSTITUCIONALIDAD QUE EN LA DEMANDA RESPECTIVA SE ATRIBUYAN A UNA REGLA GENERAL ADMINISTRATIVA”.
1
La aplicación de los criterios invocados
impedía que se realizara control difuso de constitucionalidad de las leyes; sólo a través del juicio de amparo contra normas generales o por medio de las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad podrían invalidarse.
1
En la misma Novena Época, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Tesis 2/2000, emitió la tesis P./J. 23/2002 de rubro: TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES, la que quedó posteriormente sin efecto por la reforma constitucional al artículo 99 publicada el 13 de noviembre de 2007 en el DOF; ya que se facultó a las Salas del Tribunal Electoral para inaplicar leyes electorales contrarias a la Constitución.
2.
LA OBLIGACIÓN DE LOS JUECES MEXICANOS DE REALIZAR UN CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. Por mandato del nuevo primer párrafo del artículo primero de la Constitución,
publicado el 10 de junio de 2011 y en vigor al día siguiente, se integra un bloque con las normas relativas a los Derechos Humanos de fuente interna –de la propia Constitucióny de fuente externa –de los Tratados Internacionales- que tiene el máximo nivel normativo.2 Dentro de éstos últimos, en el ámbito regional americano tiene la máxima relevancia la Convención Americana de Derechos Humanos “Pacto de San José” .3 Asimismo, debe referirse que desde el punto de vista interno, puede hablarse de control de convencionalidad (es decir de la Convención Americana) y de constitucionalidad, como sinónimos, aunque desde el punto de vista académico puedan haber precisiones muy sutiles, ya que desde el punto de vista, digamos sustantivo, el parámetro de control es el bloque de Derechos Humanos de máxima jerarquía –constitucional o convencional-. Aquí es importante apuntar que podría establecerse una distinción desde el punto de vista de las consecuencias y efectos de llevar a cabo uno y otro, en algunos de los distintos mecanismos de control constitucional, ya que por ejemplo en el amparo indirecto si se estima inconstitucional la ley, generaría que la declaratoria correspondiente que trasciende a los resolutivos de la sentencia y evitará su aplicación al quejoso en el futuro, lo que no acontecería en el control de convencionalidad que, como se verá, sólo podría generar desaplicación de la norma en el caso concreto.
4
Finalmente, se debe tener en cuenta que el Estado Mexicano ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que por 2
Cfr. R OJAS CABALLERO, Ariel Alberto , Los Derechos Humanos y sus Garantías en la Constitución Mexicana. Análisis y Comentarios a la reforma constitucional publicada el 10 de junio de 2011, México, Porrúa, 2011 y del mismo autor Los Derechos Humanos en México, prólogo del Ministro Juan N. Silva Meza, actualmente en prensa y a publicarse por la misma casa editorial. 3 Trámite constitucional: aprobación Senado: 18 diciembre 1980; Publicación DOF; Aprobación: 9 enero 1981; Vinculación de México: 24 marzo 1981 Adhesión; Entrada en vigor internacional: 18 julio 1978; Entrada en vigor para México: 24 marzo 1981; Publicación DOF; Promulgación: 7 mayo 1981. 4
Al respecto ver la tesis de rubro: CONTROL CONSTITUCIONAL Y CONTROL DE CONVENCIONALIDAD DIFUSO. SUS CARACTERÍSTICAS Y DIFERENCIAS A PARTIR DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011. (No. Registro: 2,000,071, Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro IV, Enero de 2012, Tomo 5, Tesis: III.4o.(III Región) 2 K (10a.), página: 4319).
mandato de los artículos 62, 67, 68 y 69 de la Convención, es la máxime intérprete de ella; y sus determinaciones, vinculan a los estados parte, en un litigio.
5
Ahora bien, los criterios antes expuestos que prohibían el control difuso de constitucionalidad –y ahora agregaríamos de convencionalidad- han sido superados. Eduardo Ferrer Mac Gregor encuentra que la obligación de que ahora los jueces mexicanos deban realizar el control difuso de convencionalidad, deriva de lo siguiente: 1.
Las cuatro sentencias condenatorias al Estado Mexicano (2009-2010) donde
expresamente refieren a este “deber” por parte de los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia, en todos los niveles, para ejercerlo; Caso Rosendo Radilla Pacheco
vs.
Estados
Unidos
Mexicanos.
Excepciones
Preliminares,
Fondo,
Reparaciones y Costas . Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Serie C Nº 209, párr.
339; Caso Fernández Ortega y Otros vs. México . Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010. Serie C Nº 215, párr. 234; Caso Rosendo Cantú y Otra vs. México . Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C Nº 216, párr. 219; y Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México . Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010, párr. 225. En este último asunto, se
precisa que dicha obligación recae no sólo en los “jueces”, sino en general en todos los “órganos vinculados a la administración de justicia” de “todos los niveles” (sean locales o federales); 2.
A lo dispuesto en los artículos 1º (obligación de respetar los derechos), 2º (deber
de adoptar disposiciones de derecho interno) y 29 (normas de interpretación más favorables) de la Convención Americana de Derechos Humanos, vigente en nuestro país desde el 24 de marzo de 1981; 3.
En lo previsto en los artículos 26 ( pacta sunt servanda ) y 27 (no invocación del
derecho interno como incumplimiento del Tratado) de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969), vigente en nuestro país desde el 27 de enero de 1980; 4.
A la reforma constitucional en materia de Derechos Humanos, vigente desde el
11 de junio de 2011, particularmente a los nuevos contenidos normativos previsto en el artículo 1º constitucional; y
5
Declaratoria de 17 de diciembre de 1988, publicada en el DOF el 24 de febrero de 1989.
5.
A la aceptación “expresa” de este tipo de “control” por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, como parte importante del cumplimiento de la sentencia de la Corte IDH en el Caso Radilla Pacheco, al conocer del expediente Varios 912/2010, resuelto el 14 de julio de 2011; lo cual implicó, entre otras cuestiones, aceptar también el “control difuso de constitucionalidad”, al realizar una nueva interpretación del artículo 133 constitucional a la luz del vigente artículo 1º del mismo texto fundamental, 6 agrego que posteriormente se modificó la jurisprudencia que prohibía este ejercicio. Uno de los puntos más destacados de esta sentencia, fue el de establecer las pautas para la incorporación en nuestro derecho del control difuso de convencionalidad o constitucionalidad que, como se estableció previamente, estaba vedado. Por ese motivo, se estima conducente comentar el desarrollo que esta institución ha tenido en la jurisprudencia de la Corte Interamericana. En el Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, resuelto el 26 de septiembre de 2006, se incorporó esta institución por primera ocasión.
7
La Corte Interamericana, al
determinar que las leyes de amnistía que perdonaba los crímenes de lesa humanidad, en el período 1973 a 1979 de la dictadura militar de Augusto Pinochet, eran contrarias a la Convención porque conceptualiza un deber adicional de las autoridades del Estado al incorporar un nuevo tipo de control, teniendo en cuenta su responsabilidad internacional por la violación al “Pacto de San José” y así se inició el desarrollo de la doctrina del “control difuso de convencionalidad”. Los párrafos 123 a 125 de dicha sentencia, establecen: 123. La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la finalidad de facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella. El cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce responsabilidad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el sentido de que todo Estado es internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana. 6
“Interpretación Conforme y Control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el Juez mexicano”, en
Estudios Constitucionales, Año 9, Núm. 2, Chile, 2011, http://www.cecoch.cl/docs/pdf/revista_9_2_2011/articulo_13.pdf , pp. 532 y 533. 7 Caso Almonacid Arellano vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C Nº 154, párrs. 123 a 125.
124. La Corte es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las
normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (énfasis añadido). 125. En esta misma línea de ideas, esta Corte ha establecido que “[s]egún el derecho internacional las obligaciones que éste impone deben ser cumplidas de buena fe y no puede invocarse para su incumplimiento el derecho interno”. Esta regla ha sido codificada en el artículo 27 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. Se establece que la obligación legislativa en sede interna, relativa a adoptar disposiciones de conformidad con la Convención alcanza una obligación hacia el Poder Judicial: “de tal forma que el aplicador de la ley tenga una
opción clara de cómo resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella”. Lo
anterior significa que los jueces no son simples aplicadores de la ley nacional, sino que tienen además, una obligación de realizar una “interpretación convencional”, verificando si dichas leyes que aplicarán a un caso particular, resultan “compatibles” con la CADH; de lo
contrario su proceder sería contrario al artículo 1.1. de dicho tratado, produciendo una violación internacional, ya que la aplicación de una ley inconvencional produce por sí misma una responsabilidad internacional del Estado. Así, los jueces nacionales se convierten en “guardianes” de la convencionalidad.
8
Desde entonces se ha venido consolidando la esencia de esta doctrina, al aplicarse en los casos contenciosos siguientes: 1.
Caso Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C Nº 158, párr. 128.
2.
Caso La Cantuta vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2006. Serie C, Nº 162, párr. 173.
3.
Caso Boyce y otros vs. Barbados. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2007. Serie C Nº 169, párr. 79.
4.
Caso Heliodoro Portugal vs. Panamá. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008. Serie C Nº 186, párr. 180.
8
Idem.
5.
Caso Rosendo Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009. Serie C Nº 209, párr. 339.
6.
Caso Manuel Cepeda Vargas vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo y Reparaciones. Sentencia de 26 de mayo de 2010. Serie C Nº 213, párr. 208, nota 307.
7.
Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay . Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 24 de agosto de 2010. Serie C Nº 214, párr. 311. 8.
Caso Fernández Ortega y Otros vs. México . Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010. Serie C Nº 215, párr. 234. 9.
Caso Rosendo Cantú y Otra vs. México . Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010. Serie C Nº 216, párr. 219. 10.
Caso Ibsen Cárdenas e Ibsen Peña vs. Bolivia . Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 1º de septiembre de 2010. Serie C Nº 217, párr. 202. 11.
Caso Vélez Loor vs. Panamá . Excepciones preliminares, fondo, reparaciones y
costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2010. Serie C Nº 218, párr. 287. 12.
Caso Gomes Lund y Otros (Guerrilha do Araguaia) vs. Brasil. Excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C Nº 219, párr. 106. 13.
Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010. Serie C Nº 220, párr. 225. 14.
Caso Gelman vs. Uruguay. Fondo y reparaciones. Sentencia de 24 de febrero de
2011. Serie C Nº 221, párr. 193 Además, la doctrina jurisprudencial también se aplicó en la resolución de supervisión de cumplimiento de sentencia, en los Casos Fermín Ramírez, y Raxcacó Reyes, así como en la solicitud de “ampliación de medidas provisionales” de Raxcacó Reyes y Otros, todos vs. Guatemala.9
9
Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 9 de mayo de 2008, párr. 63.
Así, el “control de convencionalidad” debe realizarse por cualquier juez o tribunal que materialmente realice funciones jurisdiccionales, incluyendo, por supuesto, a las Cortes, Salas o Tribunales Constitucionales, así como a las Cortes Supremas de Justicia y demás altas jurisdicciones de los 21 estados que han reconocido la competencia contenciosa de la Corte IDH, de un total de treinta y cinco países que conforman la OEA. Sergio García Ramírez explica: 4. En otras ocasiones he cotejado la función de los tribunales internacionales de derechos humanos con la misión de las cortes constitucionales internas. Estas tienen a su cargo velar por el Estado de Derecho a través del juzgamiento sobre la subordinación de actos de autoridades a la ley suprema de la nación. En el desarrollo de la justicia constitucional ha aparecido una jurisprudencia de principios y valores --principios y valores del sistema democrático-- que ilustra el rumbo del Estado, brinda seguridad a los particulares y establece el derrotero y las fronteras en el quehacer de los órganos del Estado. Desde otro ángulo, el control de constitucionalidad, como valoración y decisión sobre el acto de autoridad sometido a juicio, se encomienda a un órgano de elevada jerarquía dentro de la estructura jurisdiccional del Estado (control concentrado) o se asigna a los diversos órganos jurisdiccionales en lo que respecta a los asuntos de los que toman conocimiento conforme a sus respectivas competencias (control difuso). 12. Este “control de convencionalidad”, de cuyos buenos resultados depende la mayor difusión del régimen de garantías, puede tener --como ha sucedido en algunos países-- carácter difuso, es decir, quedar en manos de todos los tribunales cuando éstos deban resolver asuntos en los que resulten aplicables las estipulaciones de los tratados internacionales de derechos humanos. 13. Esto permitiría trazar un sistema de control extenso --vertical y general-- en materia de juridicidad de los actos de autoridades --por lo que toca a la conformidad de éstos con las normas internacionales sobre derechos humanos--, sin perjuicio de que la fuente de interpretación de las disposiciones internacionales de esta materia se halle donde los Estados la han depositado al instituir el régimen de protección que consta en la CADH y en otros instrumentos del corpus juris regional. Me parece que ese control extenso -- al que corresponde el “control de convencionalidad” -- se halla entre las más relevantes tareas para el futuro inmediato del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. 10
A través del control difuso de convencionalidad se crea un sistema escalonado que permite hacer efectiva entre los distintos países del continente americano la supervisión judicial de que las leyes se ajusten a los Derechos Humanos, incluso de manera oficiosa, con la teleología de que lo resuelto en Costa Rica permee en todos los aparatos judiciales del país. A través del Control de Convencionalidad todos los jueces se vuelven juzgadores interamericanos, sin importar su especialidad, jerarquía o fuero. En este último aspecto, resulta de particular relevancia destacar lo resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia de 23 de noviembre de 2009 (excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas), dictada en el caso Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos: 10
Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, del 24 de noviembre de 2006 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/votos/vsc_garcia_158_esp.doc
339. En relación con las prácticas judiciales, este Tribunal ha establecido en su jurisprudencia que es consciente de que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el convencionalidad” ex officio entre
Poder Judicial debe
ejercer
un “control de
las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (énfasis añadido). 11
De esta parte de la resolución se desprende que el deber de los jueces mexicanos de ejercer un control de convencionalidad incluso de oficio, consiste en contrastar la ley que aplican con el corpus iuris de Derechos Humanos, en el marco de sus competencias y de acuerdo con las regulaciones procesales correspondientes. Claramente se advierte que este control que el juzgador nacional debe ejercer, se circunscribe al caso concreto sujeto a su jurisdicción, dentro del ámbito de sus potestades legales, de las formas procesales correspondientes y dentro de la litis que resuelve. En esencia consiste en desaplicar la norma nacional al resultar contraria a los Derechos Humanos, tanto de fuente interna como externa. La Suprema Corte de Justicia de la Nación Mexicana, en la resolución del expediente de varios 912/2010, formado con motivo de la sentencia condenatoria al Estado Mexicano dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Radilla Pacheco, el 14 de julio de 2011, precisa la naturaleza de este control, su vinculación con el concentrado, los parámetros de contraste y los pasos a seguir. En principio con base en el nuevo marco constitucional, se justifica la necesidad del control difuso: 29. Es en el caso de la función jurisdiccional, como está indicado en la última parte del artículo 133 en relación con el artículo 1º. en donde los jueces están obligados a preferir los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior. Si bien los jueces no pueden hacer una declaración general sobre la invalidez o expulsar del orden jurídico las normas que consideren contrarias a los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados (como sí sucede en las vías de control directas establecidas expresamente en los artículos 103, 107 Y 105 de la Constitución), sí están obligados a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a los contenidos de la Constitución y de los tratados en esta materia. 11
Caso Radilla Pacheco vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de Noviembre de 2009. Serie C No. 209, consultable en http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_209_esp.doc y en el CD anexo.
30. De este modo, el mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente, pues no podría entenderse un control como el que se indica en la sentencia que analizamos si el mismo no parte de un control de constitucionalidad general que se desprende del análisis sistemático de los artículos 1° y 133 de la Constitución y es parte de la esencia de la función judicial. . 12
Con esta resolución del Máximo Tribunal, se adiciona en nuestro país, diremos que de nueva cuenta, el control difuso por todos los jueces al concentrado de constitucionalidad y ahora de convencionalidad de las leyes por el Poder Judicial de la Federación a través del amparo, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales, para dar paso a un sistema que se encuentra en consonancia clara con el nuevo artículo primero constitucional, que obliga a todas las autoridades en el ámbito de su competencia a promover, respetar, proteger y garantizar los Derechos Humanos consagrados en la Constitución y en los Tratados, por un lado y hacer efectiva el mandato de la última parte del artículo 133 constitucional. Posteriormente, y con motivo de la resolución del expediente de varios 912/2010 –específicamente lo sostenido en su considerando séptimo, el que se estimó el caso concreto que la justificó-, en términos del artículo 197 de la Ley de Amparo, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación formuló la solicitud de modificación a la jurisprudencias que vedaban el ejercicio del referido control difuso. Se formó el expediente 22/2011 y fue resuelto el 25 de octubre de 2011, la tesis derivada de este asunto es del tenor literal siguiente: CONTROL DIFUSO. Con motivo de la entrada en vigor de los párrafos segundo y tercero del artículo 1o. constitucional modificados mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil once, debe estimarse que han quedado sin efectos las tesis jurisprudenciales P./J. 73/99 y P./J. 74/99, de rubros: "CONTROL JUDICIAL DE LA CONSTITUCIÓN. ES ATRIBUCIÓN EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN." y "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN." 13 12
A partir de estos razonamientos se aprobaron las siguientes tesis: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN UN MODELO DE CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD. (No. Registro: 160,589, Tesis aislada. Materia(s): Constitucional, Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Tesis: P. LXVII/2011(9a.), Página: 535) y SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO. (No. Registro: 160,480, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Décima Época, Instancia: Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Tesis: P. LXX/2011 (9a.), página: 557). 13
No. Registro: 2,000,008, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Tesis: P. I/2011 (10a.), página: 549. Destaca que dentro del criterio que informa esta tesis se contempla que fue la reforma constitucional al artículo
En la misma resolución del expediente de varios 912/2010, que se viene comentando, la Suprema Corte puntualiza los parámetros del control para realizar el control difuso: 31. El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los jueces del país, se integra de la manera siguiente: • Todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1° y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; • Todos los derechos humanos contenidos en Tratados Internacionales en los que el Estado
mexicano sea parte. • Criterios vinculantes de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado mexicano no haya sido parte. 14
La misma sentencia del Máximo Tribunal establece los pasos a seguir por el juzgador al advertir que la norma ordinaria que debe aplicar podría ser inconvencional o inconstitucional. En ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de las leyes, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. De este modo, este tipo de interpretación por parte de los jueces presupone realizar tres pasos: A) Interpretación conforme, en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. B) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquélla que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos. C) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte. 15 primero la que vuelve inaplicables las tesis que prohibían el control difuso. Propiamente no hubo modificación de las jurisprudencias anteriores, sino más bien una superación por un nuevo marco constitucional que las hizo obsoletas. 14 Estos razonamientos fueron recogidos en la tesis de rubro: PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. (No. Registro: 160,526, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Tesis: P. LXVIII/2011 (9a.), página: 551). 15 Las consideraciones anteriores se recopilaron en la tesis de rubro: PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. (No. Registro: 160,525, Tesis aislada, Materia(s): Constitucional, Décima Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Tesis: P. LXIX/2011(9a.), página: 552).
3. PRECISIÓN DE LOS ALCANCES DEL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD. Tal como se desprende de lo expuesto, ahora en el orden jurídico mexicano coexiste un sistema de control concentrado con el difuso. El primero se realiza a través de los mecanismos de control constitucional del amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, ejercido por los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación: Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados de Circuito, Tribunales Unitarios y Juzgados de Distrito. En estos mecanismos, puede darse una declaración de inconstitucionalidad o inconvencionalidad, que trasciende a los resolutivos de la resolución. En el amparo directo (cuando se reclama la resolución definitiva o la que pone fin a algún juicio) este ejercicio consta en la parte considerativa y sólo traería su desaplicación en la sentencia reclamada. Algo similar se establece para el Tribunal Electoral también del Poder Judicial de la Federación en los medios de impugnación en esta materia, a partir de la reforma del artículo 99 constitucional, publicada el 13 de noviembre de 2007. El difuso, lo deben realizar todos los jueces, incluso de oficio, y tiene como parámetros de control los Derechos Humanos de fuente interna y externa, su interpretación por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su jurisprudencia. Finalmente, los pasos a seguir por los jueces se reducen a partir de la presunción de constitucionalidad de la ley que se va aplicar, intentar después una interpretación del precepto conforme a los Derechos Humanos y, si esto no es posible desaplicarlo en el supuesto que abiertamente contraríe las normas del bloque constitucional de primer nivel o su interpretación. 16 Precisando: el control de 16
Para profundizar sobre el tópico del control de convencionalidad recomiendo los siguientes trabajos: C ASTILLA
JUÁREZ, Karlos, “El Control de Convencionalidad. Un nuevo debate en México a partir del Caso Radilla Pacheco”, Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Vol. XI, México, 2006, pp. 593-624. http://biblio.juridicas.unam.mx/estrev/pdf/derint/cont/11/pim/pim20.pdf ; FERRER MAC-GREGOR , Eduardo, “Interpretación Conforme y Control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el Juez mexicano”,
Estudios Constitucionales, Año 9, Núm. 2, Chile, 2011, http://www.cecoch.cl/docs/pdf/revista_9_2_2011/articulo_13.pdf ; GARCÍA MORELOS, Gumersindo, El Control judicial difuso de Convencionalidad de los Derechos Humanos por los Tribunales Ordinarios en México, México, Ubijus, 2010; H ITTERS, Juan Carlos, “Control de constitucionalidad y control de convencionalidad. Comparación” publicado en: La Ley 27/07/2009; Hitters, Juan Carlos, “Legitimación democrática del P oder Judicial y Co ntrol de Convencionalidad”.
Disponible
en:
http://www.procesalsantafe2011.com/wpcontent/uploads/2011/03/Hitters_Juan_Carlos.pdf; SAGÜÉS, N.P. “Obligaciones Internacionales y Control de Convencionalidad” en Estudios Constitucionales, Centro de Estudios Constitucionales de Chile, Universidad de Talca, Año 8, Núm. 1, 2010, pp. 117 – 136; PÉREZ LOZANO, Andrés , El
convencionalidad ex officio obliga al juzgador de cualquier grado o materia a desaplicar una norma interna que de forma manifiesta viole Derechos Humanos o el claro e inequívoco estándar nacional o internacional fijado en la jurisprudencia. 17
4. RETOS PARA EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Los jueces federales, como parte de las autoridades del Estado Mexicano también están obligados a realizar este ejercicio de control de convencionalidad ex officio. Es claro que la propia naturaleza del amparo como mecanismo de control constitucional radica en ello; sin embargo, las verdaderas novedades es que ahora tendrá que realizarse también en la jurisdicción ordinaria (penal, civil y mercantil) e incluso oficiosamente. En efecto, el amparo permite reclamar una norma general que se estime contraria al bloque de Derechos Humanos, ya sea con motivo de su sola entrada en Control de Convencionalidad en el Sistema Jurídico Mexicano, México, Novum, 2011; S ILVA GARCÍA, Fernando “El control judicial de la ley con base en los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos”, en El Control Difuso de Convencionalidad, de Eduardo Ferrer Mac- Gregor, Querétaro, Querétaro, FUNDAP, 2012, pp. 455-462; T RON PETIT, Jean Claude y P ÉREZ MATA, Marco Antonio, “El control de convencionalidad en México” en http://jeanclaude.tronp.com/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=307&Itemid=67 ; Voto razonado del Juez Sergio García Ramírez a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, del 24 de noviembre de 2006 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/votos/vsc_garcia_158_esp.doc; Voto razonado del Juez Ad hoc Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot en relación con la sentencia se la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México, de 26 de Noviembre de 2010 http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/votos/vsc_ferrer_220_esp.doc 17 Como un loable ejemplo de la construcción jurisprudencial de este ejercicio, véase las tesis de rubro: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL, A TRAVÉS DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO. SÓLO ES VIABLE CUANDO ÉSTA SE HA APLICADO EN EL ACTO RECLAMADO O CON MOTIVO DE UNA VIOLACIÓN PROCESAL (No. Registro: 160,134, Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2, Tesis: I.5o.C.15 K (9a.), página: 1822); CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS. LOS JUECES DEL ESTADO MEXICANO, COMO ÓRGANOS AUTORIZADOS PARA EFECTUARLO, AL INAPLICAR LAS NORMAS CONTRARIAS A LOS DERECHOS HUMANOS NO PUEDEN HACER UNA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE DICHAS DISPOSICIONES (No. Registro: 2,000,748, Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2, Tesis: XXVI.5o.(V Región) 1 K (10a.), página: 1825) y DERECHOS HUMANOS. EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO QUE ESTÁN OBLIGADOS A REALIZAR LOS JUZGADORES, NO LLEGA AL EXTREMO DE ANALIZAR EXPRESAMENTE Y EN ABSTRACTO EN CADA RESOLUCIÓN, TODOS LOS DERECHOS HUMANOS QUE FORMAN PARTE DEL ORDEN JURÍDICO MEXICANO. (No. Registro: 2,000,084, Décima Época; Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro IV, Enero de 2012, Tomo 5, Tesis: VI.1o.A.5 K (10a.), página: 4334)
vigor o con motivo de un acto de aplicación ante Juez de Distrito, pero también es posible impugnarla con motivo de su aplicación en una sentencia, laudo o resolución con la que concluya un juicio o dentro del procedimiento respectivo, en la vía directa ante un Tribunal Colegiado de Circuito. En las dos vías, el impacto de la reforma de Derechos Humanos y de las sentencias condenatorias de la Corte Interamericana obligan a realizar oficiosamente el control de convencionalidad, de tal manera que en todo caso si se advierte que la ley que se aplica en el caso concreto y una vez llevado los pasos indicados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente de Varios 912/2010, se advierte que es contraria al bloque, debe desaplicarse en el caso concreto.18 El Director del Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el señor Ministro en Retiro Mariano Azuela Güitrón, ha destacado que estos importantes cambios constitucionales, generan una mayor necesidad de la Ética Judicial. …
las
disposiciones
reformadas
contienen
expresiones
académicas,
susceptibles
de
interpretaciones diversas y, también, reglas imprecisas, propiciadoras de exámenes con direcciones equivocadas. Todo ello podrá manejarse equilibradamente si en todos los jueces, en sentido genérico, prevalece la Ética Judicial a través de sus principios y virtudes. El gran peligro para quienes carezcan de ello es caer en precipitaciones y aun ―confiemos nunca se dé ― en arbitrariedades y corruptelas, “so pretexto de salvaguardar derechos humanos”, acatando la orden constitucional dirigida a “todas las autoridades en el ámbito de sus competencias” de cumplir con “la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los princi pios de universalidad, independencia, indivisibilidad y progresividad”. Seguramente
las decisiones que se vayan adoptando en aplicación de esa disposición propiciarán el establecimiento gradual de jurisprudencia, iluminadora y ordenadora de la materia, evitándose el caos jurídico propio de la incertidumbre e inseguridad jurídica que, a nivel general, podría llegar a producirse, llegándose paradójicamente a situaciones de injusticia .19
Continúa expresando el Director del Instituto que los jueces no pueden olvidarse de principios procesales, “garantizadores del equilibrio entre las partes”, de que existen Derechos Humanos de “generaciones diversas” y yo agregaría que todos estos 18
Ninguna norma jurídica interna se encuentra sustraída del referido control, al respecto ver la tesis: CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO. LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, EN EL MARCO DE SU COMPETENCIA, DEBEN EFECTUARLO RESPECTO DE LOS PRECEPTOS DE LA LEY DE AMPARO. (No. Registro: 2,000,334, Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 2, Tesis: XVI.1o.A.T.1 K (10a.), página: 1100). 19
Raíz y Conciencia. Órgano Informativo del Instituto de Investigaciones Jurisprudenciales y de Promoción y Difusión de la Ética Judicial , número 55, agosto de 2011, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pp.1 y 2. “Mensaje del Director” en
ejercicios de tutela deberán ejercerse en la materia de la competencia específica de cada autoridad y dentro de la litis sujeta a su resolución. … ello exigirá cautela, rectitud de intención y, sobre todo, estudio cuidadoso en torno a la
introducción de ese tipo de decisiones. Acudir a los tratados internacionales, elevados por la reforma a nivel constitucional, será indispensable realizarlo con profesionalismo, principio esencial de la Ética Judicial. Los jueces, aspirantes a la excelencia cotidiana, así lo harán, contribuyendo a la formación de criterios coherentes y orientadores. Mi deseo sincero: que nunca aparezcan los mediocres, propiciadores de desorden inseguridad e injusticia .20
Ciertamente, como en todo el actuar jurisdiccional, la independencia, imparcialidad, objetividad, profesionalismo y excelencia, como principios torales se imponen para operar este nuevo escenario, y particularmente, las virtudes de justicia, prudencia y responsabilidad se hacen indispensables para no perder de vista los intereses que en cada litigio están en juego, no sólo los del quejoso, sino también los del tercero, la víctima, la sociedad en general e, incluso, de la Hacienda Pública. Principios y virtudes éticas exigirán acercarse con la disposición de ejercer de manera seria y responsable la función jurisdiccional, con relevante capacidad y aplicación, actualizándonos en los conocimientos jurídicos necesarios para asimilar estas mutaciones, en dictar resoluciones exhaustivamente argumentadas con los nuevos elementos que deberán incorporarse a la práctica forense mexicana, todo ello con una actitud libre de influencias provenientes de las propias convicciones y, desde luego de las externas, recogiendo la información con criterios rectos y objetivos, consultando detenidamente las normas y principios aplicables, ponderando las consecuencias favorables o desfavorables que pueden producirse, buscando en todo momento una decisión que desarrolle el Derecho y actualice la Justicia en el caso concreto. Deberes que desde luego tiene un impacto en la misma medida en los abogados litigantes, los investigadores, los maestros y estudiantes de Derecho. Una reflexión filosófica de la reforma constitucional motivo de este estudio, nos podría llevar a concluir en que: con su entrada en vigor en nuestro país se reconoció la derrota del iuspositivismo duro y de la llamada dictadura del Legislador, para privilegiar el respeto irrestricto de los Derechos Humanos. Algunos consideramos que detrás de los diversos temas abarcados por la enmienda publicada el 10 de junio de 2011, renace un iusnaturalismo racionalista que a través del estándar internacional y de la labor de 17
Idem, p. 2.
todos los jueces debe hacer realidad un respeto a la dignidad humana de todas las personas. Lo anterior implica que de manera profesional, objetiva, prudente e imparcial, el juzgador a través de sólidas argumentaciones basadas en las distintas fuentes que ahora se amplían, debe respetar, proteger, garantizar y promover los Derechos Humanos en la esfera de su competencia. Recuérdese en contrapartida que los abusos a este amplísimo poder de los jueces, fueron motivo entre otros aspectos a varios de los planteamientos de la Ilustración. Así Rousseau postuló que la ley es la expresión de la voluntad general; y Montesquieu concluyó que el Juez debe ser la boca inanimada que pronuncia las palabras de la ley, proscribiendo su integración o cualquier otro ejercicio interpretativo, de tal suerte que en todo caso debe imponerse lo aprobado por el Poder Legislativo, derrotando así la arbitrariedad de los jueces del antiguo régimen. De ahí que debemos hacernos conscientes de esta responsabilidad e ir avanzando equilibradamente en la implementación de este nuevo paradigma. Creo que un buen referente para poner los pies en la tierra de las violaciones que debemos afrontar y superar para que no se repitan, las encontramos en las seis sentencias condenatorias a México por la Corte Interamericana de Derechos Humanos: denegación de justicia, violaciones al debido proceso penal, torturas, desaparición forzada de personas, discriminación por origen étnico y género, la ampliación indebida del fuero militar, constituyen entre otros temas, la agenda urgente a resolver en la materia. En concreto advierto que los principales retos para el Poder Judicial de la Federación, se centran en asimilar la obligación de llevar a cabo el control de convencionalidad ex officio, en distinguir y precisar sus alcances dentro de la litis de cada proceso, dentro de la esfera competencial que le es propia y de conformidad con las normas procesales atinentes. Finalmente estimo que los órganos facultados para emitir jurisprudencia deben redactar, aprobar y mandar publicar las tesis sobre estos temas, amén de que a través de los medios institucionales, todos los órganos jurisdiccionales debemos difundir las sentencias donde se aborden estos tópicos. 21
18
Boletín Electrónico de la Unidad de Implementación de las Reformas y el apartado de Sentencias Relevantes de la página web del Consejo de la Judicatura Federal.
