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GESTIÓN FINANCIERA DE EMPRESAS PÚBLICAS PROGRAMA TECNOLOGÍA EN GESTIÓN PÚBLICA FINANCIERA
OSCAR ARCOS PALMA
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Director HONORIO MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
Subdirector académico MAURICIO VILLALOBOS RODRÍGUEZ
Decano de pregrado ANDRÉS FELIPE ÁLVAREZ GRAJALES
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA OSCAR ARCOS PALMA
Bogotá D.C., Diciembre de 2009
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CONTENIDO
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................................................................................................................. 9 OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 10 IDEAS CLAVE ................................................................................................................................................................................................................. 11 MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 12 CUESTIONES PARA REFLEXIONAR. EMPRESA PÚBLICA, PRIVATIZACIÓN, REGULACIÓN Y COMPETENCIA.............. 13 UNIDAD TEMÁTICA 1. CARACTERIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................... 15 gtftINTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................................................................. 16 OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 17 OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................................................................................ 17 OBJETIVOS ESPECÍFICOS................................................................................................................................................................................... 17 IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 18 MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 19 CUESTIONES PARA REFLEXIONAR. PENSAMIENTO ESTRATÉGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM........................... 20 DESARROLLO DE LA UNIDAD............................................................................................................................................................................... 21 1. BIENES PÚBLICOS, SERVICIOS PÚBLICOS Y EMPRESAS PÚBLICAS ................................................................................ 21 1.1. BIENES PÚBLICOS ........................................................................................................................................................................ 21 1.2. SERVICIOS PÚBLICOS ................................................................................................................................................................. 24 1.3. EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................................................................................................. 26 2. MERCADOS Y ACTUACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................................................... 29 3. DISTINCIÓN ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS............................................................................. 30 3.1 DISTINCIÓN EN LA NATURALEZA Y LA FINALIDAD DE LAS EMPRESAS ......................................................... 30 3.2 DISTINCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS FINANZAS................................................................................ 30 4. RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 32 5. GLOSARIO DE TÉRMINOS ..................................................................................................................................................................... 33 6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE....................................................................................................................................................... 34 7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN............................................................................................................................................ 36 8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................................................................ 38 UNIDAD TEMÁTICA 2. LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: EL CASO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO............................................................................................................................................................................................ 40 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................................................................... 41 OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 42 OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................................................................................ 42 OBJETIVOS ESPECÍFICOS................................................................................................................................................................................... 42 IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 43 MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 44 CUESTIONES PARA REFLEXIONAR .................................................................................................................................................................... 45 SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS ...................................................................................................................................................... 45 DESARROLLO DE LA UNIDAD............................................................................................................................................................................... 48 1. DEFINICIONES Y CONCEPTOS ............................................................................................................................................................ 48 2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS................................................................................................................. 49 3. EL RÉGIMEN TARIFARIO EN EL SERVICIO DE AGUA POTABLE: UN CASO DEL FINANCIAMIENTO DE LAS EMPRESAS Y LA CONVENIENCIA POR EL BIENESTAR....................................................................................................................... 50 3.1 EL MONOPOLIO NATURAL EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE AGUA POTABLE ........... 50 3.2 REGULACIÓN Y TARIFA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE ...................................... 52 4. RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 58 5. GLOSARIO DE TÉRMINOS ..................................................................................................................................................................... 59 6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE....................................................................................................................................................... 60 7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN............................................................................................................................................ 62 8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................................................................ 64 UNIDAD TEMÁTICA 3. CONTEXTUALIZACIÓN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO................................................................................................................................................................................... 65 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................................................................... 66
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OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 67 OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................................................................................ 67 OBJETIVOS ESPECÍFICOS................................................................................................................................................................................... 67 IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 68 MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 69 CUESTIONES PARA REFLEXIONAR .................................................................................................................................................................... 70 DESARROLLO DE LA UNIDAD............................................................................................................................................................................... 71 1. ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO .................................................................... 71 1.1 MERCADO CAMBIARIO .............................................................................................................................................................. 71 1.2 MERCADO MONETARIO ............................................................................................................................................................ 73 1.3 MERCADO DE DEUDA PÚBLICA ............................................................................................................................................ 74 1.4 MERCADO ACCIONARIO............................................................................................................................................................ 76 2. CONTEXTO MACROECONÓMICO DEL PAÍS.................................................................................................................................. 77 2.1 EL PRODUCTO INTERNO BRUTO.......................................................................................................................................... 78 2.2 LA INFLACIÓN ................................................................................................................................................................................ 79 2.3 LA TASA DE INTERÉS ................................................................................................................................................................. 80 3. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO........................................................................................ 81 6.1 INSTITUCIONES FINANCIERAS.............................................................................................................................................. 82 6.2 ENTIDADES REGULADORAS Y DE CONTROL ................................................................................................................. 84 4. RESUMEN...................................................................................................................................................................................................... 86 5. GLOSARIO DE TÉRMINOS ..................................................................................................................................................................... 87 6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE....................................................................................................................................................... 88 7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN............................................................................................................................................ 90 8. BIBLIOGRAFÍA............................................................................................................................................................................................ 92 UNIDAD TEMÁTICA 4. CICLO ECONÓMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS................................................................... 94 INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................................................................................... 95 OBJETIVOS ...................................................................................................................................................................................................................... 96 OBJETIVO GENERAL ............................................................................................................................................................................................ 96 OBJETIVOS ESPECÍFICOS................................................................................................................................................................................... 96 IDEAS CLAVES............................................................................................................................................................................................................... 97 MAPA CONCEPTUAL.................................................................................................................................................................................................. 98 CUESTIONES PARA REFLEXIONAR: ECOPETROL AUMENTA SU PRESUPUESTO DE INVERSIÓN; DUFF & PHELPS DE COLOMBIA LE RECOMIENDA ADELANTAR PROYECTOS........................................................................................................................ 99 DESARROLLO DE LA UNIDAD.............................................................................................................................................................................101 1. CICLO ECONÓMICO Y RÉGIMEN PRESUPUESTARIO.............................................................................................................101 1.1 CONCEPTOS Y ENFOQUES......................................................................................................................................................101 1.2 FUENTES LEGALES ....................................................................................................................................................................103 1.3 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO................................................................................105 1.4 PRINCIPIOS PRESUPUESTALES...........................................................................................................................................106 2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN.............................................................................................109 2.1 PROGRAMACIÓN.........................................................................................................................................................................110 2.2 FORMULACIÓN ............................................................................................................................................................................110 2.3 APROBACIÓN ................................................................................................................................................................................110 2.4 EJECUCIÓN .....................................................................................................................................................................................110 2.5 SEGUIMIENTO Y CONTROL....................................................................................................................................................111 2.6 EVALUACIÓN.................................................................................................................................................................................112 3. CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO..............................................................................................................................................112 4. INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO...........................................................................................................................................113 4.1 EL PLAN FINANCIERO..............................................................................................................................................................114 4.2 EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES –POAI-.........................................................................................115 4.3 EL PLAN ANUAL DE CAJA –PAC-. ........................................................................................................................................116 5. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO ............................................................................................................................................118 6. PROGRAMAS Y PROYECTOS ..............................................................................................................................................................121 7. RESUMEN....................................................................................................................................................................................................121 8. GLOSARIO DE TÉRMINOS ...................................................................................................................................................................122 9. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE.....................................................................................................................................................123 10. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN ...................................................................................................................................124
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11.
BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................................................................................126
UNIDAD TEMÁTICA 5. GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS...........................................................................127 INTRODUCCIÓN .........................................................................................................................................................................................................128 OBJETIVOS ....................................................................................................................................................................................................................129 OBJETIVO GENERAL ..........................................................................................................................................................................................129 OBJETIVOS ESPECÍFICOS.................................................................................................................................................................................129 IDEAS CLAVES.............................................................................................................................................................................................................130 MAPA CONCEPTUAL................................................................................................................................................................................................131 CUESTIONES PARA REFLEXIONAR ..................................................................................................................................................................132 DESARROLLO DE LA UNIDAD.............................................................................................................................................................................134 1. LA GESTIÓN Y LA PLANEACIÓN FINANCIERA .........................................................................................................................134 2. EL CICLO FINANCIERO .........................................................................................................................................................................135 2.1 DECISIONES DE INVERSIÓN Y FINANCIACIÓN............................................................................................................135 2.2 EL CICLO FINANCIERO.............................................................................................................................................................136 3. ESTRUCTURA ECONÓMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA ..........................................................................................137 4. REPONSABLIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIÓN....................................................................................................................138 5. FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES........................................................................................................................139 5.1 EL EFECTIVO.................................................................................................................................................................................139 5.2 EL FLUJO DE FONDOS...............................................................................................................................................................140 5.3 LAS INVERSIONES ......................................................................................................................................................................140 5.4 EL APALANCAMIENTO FINANCIERO................................................................................................................................141 5.5 LA CARTERA..................................................................................................................................................................................142 5.6 LA ADMINISTRACIÓN DE INVENTARIOS........................................................................................................................142 6. FUENTES DE FINANCIACIÓN ............................................................................................................................................................144 7. GESTIÓN DE RIESGOS...........................................................................................................................................................................145 8. VIABILIDAD FINANCIERA...................................................................................................................................................................147 9. RESUMEN....................................................................................................................................................................................................150 10. GLOSARIO DE TÉRMINOS.............................................................................................................................................................151 11. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE...............................................................................................................................................152 12. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN ...................................................................................................................................153 13. BIBLIOGRAFÍA GENERAL..............................................................................................................................................................158
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DE LOS NÚCLEOS TEMÁTICOS Y PROBLEMÁTICOS Economía Pública TECNOLOGÍA GESTIÓN PÚBLICA FINANCIERA TGPF
Formación Humanística y cuantitativa
Estado Y Poder
Organizaciones Públicas y Gestión
El plan de estudios del Programa de Tecnología en Gestión Pública Financiera, TGPF, modalidad a Distancia, está estructurado en cuatro núcleos temáticos y en contenidos complementarios. “-Los contenidos nucleares son aquellos ámbitos del saber de la Gestión Pública Financiera en los cuales debe poseer capacidad de problematización efectiva.-“ Es decir, son los contenidos básicos en los que un Tecnólogo en Gestión Pública Financiera debe formarse para ser competente y así atender todos los requerimientos personales y profesionales que exige su desempeño. Esto también exige la organización básica de la comunidad académica de la ESAP, integrada por investigadores, docentes, egresados y estudiantes que se integran en torno a la investigación, la docencia y la proyección social, en un campo del saber de la gestión pública ambiental.1
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Tomado de la propuesta de acuerdo Por medio del cual se crean y organizan los Núcleos Académicos de la ESAP. Por El Consejo Académico Nacional de la ESAP.
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NÚCLEO: ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y GESTIÓN El desarrollo del núcleo de organizaciones públicas pretende que el estudiante reflexione acerca de las principales características de la estructura, las funciones, el comportamiento, la dinámica de relación con el entorno y la problemática de las organizaciones públicas como entidades institucionales creadas por una sociedad para dar respuesta a la demanda de bienes y servicios considerados de interés general. Se apoya en los desarrollos conceptuales de la disciplina de la administración pública, complementada con los enfoques sociológicos. De igual manera, presenta las nuevas propuestas antropológicas, psicológicas, históricas, culturales y administrativas como perspectivas desarrolladas para la comprensión y la gestión de las organizaciones. EL TRABAJO DEL TUTOR El tutor tendrá libertad de cátedra en cuanto a su posición teórica o ideológica frente a los contenidos del módulo, pero el desarrollo de los contenidos de los módulos son de obligatorio cumplimiento por parte de los tutores. Los Tutores podrán complementar los módulos con lecturas adicionales, pero lo obligatorio para el estudiante frente a la evaluación del aprendizaje son los contenidos de los módulos; es decir, la evaluación del aprendizaje deberá contemplar únicamente los contenidos de los módulos. Así mismo, la evaluación del Tutor deberá diseñarse para dar cuenta del cubrimiento de los contenidos del módulo. El Tutor debe diseñar, planear y programar con suficiente anticipación las actividades de aprendizaje y los contenidos a desarrollar en cada sesión de tutoría (incluyendo la primera), y diseñar las actividades para todas las sesiones (una sesión es de cuatro horas tutoriales). También debe diseñar las estrategias de evaluación del trabajo estudiante que le permita hacer seguimiento del proceso de autoaprendizaje del estudiante. Los módulos (asignaturas) de TGPF son de dos créditos (16 horas de tutoría grupal presencial por crédito para un total de 32 horas), tres créditos (48 horas de tutoría grupal presencial) y de 4 créditos (64 horas de tutoría grupal presencial, distribuidas así: MÓDULO DE GESTIÓN FINANCIERA DE EMPRESAS PÚBLICAS (4 créditos) No. Créditos Horas por No. mínimo No. max. Total horas crédito No. de Horas por de encuentros sesiones por Tutoría sesiones sesión tutoriales* encuentro Grupal 2 16 8 4 2 8 32 3 16 12 4 3 12 48 4 16 64 16 4 4 16 * El número de encuentros se programara de acuerdo con las distancias y costos de transporte de la Sede Territorial al CETAP, por ejemplo para los casos de los CETAP de Leticia, San Andrés, Mitú, Puerto Inírida y Puerto Carreño, se podrán programar un mínimo de dos encuentros para un módulo de 2 Créditos (16 horas por encuentro), tres encuentros para un módulo de 3 créditos y cuatro encuentros para un módulo de 4 créditos. Encuentro: número de veces que se desplaza un Tutor a un CETAP para desarrollar un módulo. Sesión: número de horas por cada actividad tutorial, por ejemplo: 8-12 a.m., 2-6 p.m., 6-10 p.m.
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G
ESTIÓN
FINANCIERA DE EMPRESAS PÚBLICAS
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INTRODUCCIÓN El módulo Gestión Financiera de las Empresas Públicas, se orienta a suministrar conocimiento acerca de la gestión y administración financiera de las empresas públicas, con el fin de llegar a una comprensión de su naturaleza y de la forma de actuación que ellas tienen en la provisión de bienes y servicios públicos. En Colombia, a partir de las transformaciones normativas propiciadas durante la última década del siglo XX, se han realizado cambios sustantivos en la naturaleza, estructuras organizativas y formas de actuación de las empresas públicas. Por lo general, están sometidas a una competencia abierta en los mercados y las empresas deben demostrar su eficiencia en términos competitivos así como su sostenibilidad en el tiempo. Las empresas públicas en el país se ubican en los sectores: hidrocarburos, eléctrico, comunicaciones, transporte, protección social, defensa, justicia, desarrollo y servicios públicos domiciliarios2/. Tres aspectos se tienen en cuenta en las empresas del sector público no financiero: • •
•
La dimensión fiscal. La dimensión financiera. o Rentabilidad o Estructura financiera o Productividad y liquidez o Presupuestal La dimensión de productividad. o Técnico o Comercial o Laboral
El estudiante encontrará en este Módulo el desarrollo de temas referidos a la dimensión financiera de las empresas públicas. La Unidad 1, presenta el tema de caracterización de las empresas públicas. La Unidad 2, ilustra sobre la naturaleza de las empresas que prestan servicios públicos domiciliarios y sobre el tema de la regulación y la tarifa. La Unidad 3, se refiere a la contextualización del sistema financiero colombiano y el contexto internacional. La Unidad 4, trata de elementos del ciclo anual de las empresas y el presupuesto. La Unidad 5, contiene elementos sobre la gestión financiera de las empresas públicas.
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/ DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Evaluación Matriz de Seguimiento 2005. Documento DIFP – SPSD – 63. Bogotá.
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OBJETIVOS
OBJETIVOS GENERALES
Permitir al estudiante conocer las características de las empresas públicas y los elementos teóricos y prácticos de su actuación en el mundo contemporáneo. Proporcionar elementos de análisis que permitan al estudiante comprender los contextos en que se mueven las empresas públicas, el ciclo económico anual y la gestión financiera. OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Comprender la naturaleza de las empresas públicas.
Analizar las situaciones de contexto en los que actúan las empresas públicas.
Ilustrar con el caso de las empresas de servicios públicos domiciliarios.
Comprender y distinguir los conceptos de ciclo económico de las empresas y la gestión financiera que ellas realizan.
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IDEAS CLAVE
“A diferencia de la gerencia financiera privada, cuya preocupación principal es la maximización de las utilidades de los dueños –con la excepción de las entidades sin ánimo de lucro-, que se verán reflejadas en los estados financieros, en la pública, las actividades deben encaminarse primordialmente a incrementar los beneficios sociales, asunto este complicado de medir por medio de los parámetros convencionales y que por lo tanto difícilmente pueden reflejar los estados financieros tradicionales. Pero este propósito –el de incrementar los beneficios sociales- debe enmarcarse dentro de otros de mayor jerarquía porque la gestión financiera se desarrolla en dos escenarios distintos: uno microeconómico y otro macroeconómico”3/.
Aunque las empresas públicas tienen que competir en el mercado como cualquiera otra firma del sector privado y deben garantizar ser rentables y sostenibles, su actuación se distingue de estas últimas por la finalidad que persiguen, el del bienestar colectivo.
Las condiciones macroeconómicas del país constituyen el referente inmediato de actuación de las empresas públicas, privadas o mixtas. Es sobre la base del comportamiento de la economía que los empresarios toman decisiones acerca de los planes de corto, mediano y largo plazo. Esta sección ilustra sobre algunas variables importantes del comportamiento macroeconómico de una economía: el producto interno bruto –PIB-, la inflación –expresada también como el índice de precios al consumidor IPC-, y la tasa de interés, por mencionar unas de las más relevantes.
Además de las cuestiones centrales por las que actúan las empresas en términos financieros -qué activos debe adquirir la empresa (en qué invertir los recursos); qué volumen de fondos debe invertir (tamaño de la inversión); dónde y cómo conseguir los fondos a invertir (cómo financiarse)-, las empresas públicas deben cumplir con la función de planeación financiera, operativa y presupuestal. En otros términos prefigurar su comportamiento en términos de inversiones, costos, precios, producción, gastos, rendimientos, distribución de beneficios, etc.
La gestión financiera comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los recursos monetarios de una empresa. Es una de las funciones más importante de las empresas. A diferencia del ciclo económico de las empresas, que se expresa en el flujo de ingresos y gastos, las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la empresa.
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/ MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, (p. 25).
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MAPA CONCEPTUAL
GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
CARACTERIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS • Definición • Gestión • Financiamiento • Tarifas
CONTEXTUALIZACIÓN: SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO Y CONTEXTO INTERNACIONAL • Condiciones financieras • Contexto macroeconómico • Características del sistema financiero. • Relación empresas públicas – sector financiero
CICLO ECONÓMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS • • • •
Régimen presupuestario Principios Planes Procesos
GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS • • • • •
Ciclo financiero Finanzas Principios Fuentes Riesgos
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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
EMPRESA PÚBLICA, PRIVATIZACIÓN, REGULACIÓN Y COMPETENCIA [Introducción, tomada de: COLOMA Germán, 2006. Empresa Pública, Privatización, Regulación y Competencia: Su Papel en la Provisión de Servicios de Infraestructura. Universidad del CEMA4/].
A diferencia de otras disciplinas, la teoría económica parece ser un campo en el cual las ideas muchas veces suelen ir detrás de los hechos. Así, cuando los hechos parecen confirmarnos que existe una explicación teórica que sirve para interpretar determinada realidad, dicha realidad cambia y nos quedamos sin una buena explicación teórica de ese cambio, hasta que unos cuantos años después dicha explicación teórica aparece, para volverse otra vez relativamente obsoleta (o mucho menos general de lo que se creía) cuando la realidad vuelve a cambiar. Por supuesto, hay algunas porciones de la teoría económica para las cuales ese problema no resulta tan importante, y por eso es que existen áreas de la economía en las cuales la teoría básica está más o menos consolidada desde hace unas cuantas décadas, tales como la teoría del consumidor, la teoría de la empresa tomadora de precios, la teoría del equilibrio general competitivo, etc. Hay otros asuntos en los que dicha consolidación no se ha dado aún, y entre esos figura, sin duda, la teoría económica aplicable al funcionamiento y a la propiedad de los denominados “servicios públicos” o servicios de infraestructura. Buena parte del problema detrás de esos temas puede verse como una versión “en pequeño” de la discusión teórica sobre las ventajas relativas del socialismo y del capitalismo, y en ese sentido vale la pena bucear un poco en la literatura, ya bastante antigua, que analiza los sistemas económicos comparados. Otra pata de la discusión viene de la teoría de las finanzas públicas, en especial la que está relacionada con las ventajas y desventajas de los diversos sistemas de impuestos y subsidios como modos de resolver problemas de eficiencia y equidad. Otra porción del debate se origina en cambio en la teoría de la organización empresarial y del denominado “problema principal-agente”, que tiene que ver con cualquier situación en la cual cierto actor de la economía le encarga a 4
/ Trabajo elaborado en el marco del proyecto “Balance del proceso de transformación de los servicios de infraestructura en la República Argentina”, de la Fundación de Investigaciones Económicas y Sociales (FINES).
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otro una determinada tarea, en un contexto en el cual sus intereses no coinciden exactamente. Durante la década de 1990 pareció que la teoría económica había llegado a cierto consenso respecto de la organización de los servicios públicos, que se resumía en la conveniencia de delegar su operación en empresas privadas (que parecían resolver mejor el problema principal-agente dentro de la organización y lograr una mayor eficiencia productiva) y someter a dichas empresas a una regulación por la cual el gobierno le fijara ciertos objetivos básicos en términos de eficiencia asignativa y equidad distributiva, mezclada con grados diversos de competencia que sirvieran para aliviar de manera más o menos automática los problemas de agencia entre el regulador y la empresa regulada. Este paradigma sirvió para convalidar y para evaluar los procesos de privatización y desregulación de los servicios públicos que tuvieron lugar en numerosos países del mundo, entre los cuales la Argentina representó uno de los ejemplos más acabados. En la primera década de este siglo XXI, sin embargo, se está poniendo en duda la conveniencia de todo este proceso e, indirectamente, de la teoría económica que lo sustenta. Esto es visible en general en muchas partes del mundo y, en particular, también lo es en nuestro país. Lo que aún no se vislumbra de manera clara, es una teoría económica que articule las críticas al modelo de privatización y desregulación de las décadas de 1980 y 1990, y que sirva para proponer una alternativa superadora del mismo. No será nuestra pretensión en este trabajo proponer tal alternativa superadora, ya que eso es una tarea que (valga la redundancia) nos supera holgadamente. Sí intentaremos, en cambio, señalar algunos elementos de la teoría económica anterior a 1980 que pueden servir de base para construir las bases teóricas del análisis, señalar los problemas que dicha teoría enfrentó en las décadas de 1980 y 1990, y también encontrar resultados de las teorías de las últimas décadas que sirvan para evaluar cambios en los esquemas vigentes. En todo este análisis tomaremos como elementos básicos a las teorías que están detrás de los conceptos de empresa pública, empresa privada, regulación y competencia, y veremos de qué modo los mismos pueden operar como ingredientes de distintas recetas para la organización de los servicios públicos. La evaluación de tales recetas (que pueden incorporar y omitir más de uno de dichos ingredientes, en proporciones diversas) podrá hacerse a través de diferentes varas de medición. Siguiendo un enfoque tomado de la economía del bienestar, las tres que utilizaremos serán la eficiencia, la equidad y la compatibilidad de incentivos. Tal como resulta esperable en estos asuntos, veremos que ninguna de ellas será capaz de satisfacer los tres criterios de manera simultánea, con lo cual no nos quedará otra alternativa que utilizar criterios de segunda preferencia (second best).
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UNIDAD TEMÁTICA 1 CARACTERIZACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
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INTRODUCCIÓN
Durante las décadas de los ochenta y los noventa del siglo XX, los países de América Latina entraron a un proceso de transformación del modelo de desarrollo económico: desde un paradigma en el que el Estado fue protagonista directo en la provisión de bienes y servicios públicos a través de sus empresas, hacia un modelo en el que la provisión de bienes y servicios es asumida en mayor proporción por firmas privadas. No obstante, en casi todos los sectores de la actividad económica, continúan operando empresas públicas, pero en condiciones distintas a las del pasado, una de ellas la que obliga a competir de manera eficiente en el mercado. Aunque las empresas públicas tienen que competir en el mercado como cualquiera otra firma del sector privado y deben garantizar ser rentables y sostenibles, su actuación se distingue de estas últimas por la finalidad que persiguen, el del bienestar colectivo. Con base en esos argumentos, esta Unidad desarrolla una caracterización de los bienes y servicios públicos y de las empresas públicas; expone elementos de la forma cómo actúan en los mercados y señala las diferencias de la gestión entre empresas privadas y públicas.
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OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL Comprender la naturaleza de los bienes, los servicios públicos y las empresas públicas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Exponer la definición de bienes, servicios públicos y empresas públicas.
Reflexionar sobre la naturaleza de los mercados donde actúan las empresas públicas en la actualidad y la forma en que éstas actúan.
Establecer las diferencias de la gestión que realizan las empresas públicas frente a la gestión de las empresas privadas.
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IDEAS CLAVES
•
“La gestión financiera, tendrá sus particularidades si se desarrolla en un ministerio o en una empresa industrial y comercial del Estado, en un departamento o municipio, aunque, obviamente, tienen muchos aspectos en común. En todo caso en cualquiera de esos estamentos se deberán conciliar los conceptos de gobernar, gerenciar y administrar”5/.
•
En teoría económica, se ha afirmado que los bienes públicos puros tienen dos propiedades esenciales: la no rivalidad y la no exclusión en el consumo. La no rivalidad significa que el consumo del bien por parte de un consumidor no restringe el consumo de otro individuo. La no exclusión se refiere a que el costo de suministrar una unidad adicional del bien es muy bajo o nulo y por tanto no es deseable racionarlo.
•
Los servicios públicos son, en términos generales, instancias administrativas que tienen a cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica -cualquiera que ella sea: agua potable y saneamiento básico, energía, gas, educación, salud…-.
•
Una empresa pública es una organización que es propiedad de autoridades públicas en un 50% o más; está bajo control gerencial de las autoridades públicas propietarias, incluyendo ese control, entre otros, el derecho a designar la dirección superior y a formular las decisiones críticas de política; es establecida para el logro de un conjunto definido de propósitos públicos, que pueden ser de carácter multidimensional; es en consecuencia colocada bajo un sistema de responsabilidad pública; se ocupa de actividades de carácter mercantil (o de negocios); implica las ideas básicas de inversión y rendimiento y comercializa (pone en el mercado) sus productos en forma de bienes y servicios.
5
/ MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, (p. 30)
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MAPA CONCEPTUAL
Aspectos normativos Definición
EMPRESAS PÚBLICAS
Mercados
Características
Tipo de bienes y servicios
Empresas públicas / Privadas
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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
PENSAMIENTO ESTRATÉGICO DEL GRUPO EMPRESARIAL EPM6/ •
En el año 2015 el Grupo Empresarial EPM será una corporación con ingresos por ventas equivalentes a US$5.000 millones, de los cuales el 60% se originará en Colombia y el 40% fuera de Colombia.
•
Su GEN7/ de Aguas será el jugador latinoamericano más importante en el mundo del agua.
•
Su GEN de Energía será un jugador importante en energía en el ámbito de Latinoamérica (sin descartar USA).
•
Será el inversionista individual más importante de la empresa integrada de telecomunicaciones más competitiva de Colombia, y emergentemente sirviendo la comunidad de la diáspora latinoamericana en USA y España.
•
Todo esto sujeto a la fórmula para ganar.
•
EPM es una corporación, basada en Medellín y enfocada en el norte de Latinoamérica. Partiendo de una posición predominante como proveedor de servicios públicos en Medellín, la organización crea un valor superior: o Explotando su posición única como proveedor eficiente de todos los servicios públicos domiciliarios en Medellín. o Utilizando su reputación como operador de servicios públicos para consolidar su posición en el resto de Colombia. o Internacionalizando selectivamente, a través de sus tres GEN, sus actividades en el norte de Latinoamérica. o Profundizando y mejorando sus competencias en prospección, contratación y desarrollo de proyectos intensivos en capital. o Desarrollando un contexto de gobierno, que balancee la naturaleza pública del dueño con la sana disciplina de los mercados de capitales. o Asimismo permitiendo contextos innovadores de gobierno para aquellos negocios que irrumpen en arenas más competitivas.
6
/ GRUPO EMPRESARIAL EPM, 2006. “Pensamiento Estratégico del Grupo Empresarial EPM”. http://www.epm.com.co/epm/institucional/acerca_pens.html?id=1 7 / El término “gen”, se refiere a la unidad física y funcional del material hereditario que determina un carácter del individuo y que se trasmite de generación en generación (es.wiktionary.org/wiki/gen). Las Empresas Públicas de Medellín utilizan el símil para referirse a sus objetivos misionales
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DESARROLLO DE LA UNIDAD 1. BIENES PÚBLICOS, SERVICIOS PÚBLICOS Y EMPRESAS PÚBLICAS 1.1.
BIENES PÚBLICOS
En teoría económica, se ha afirmado que los bienes públicos puros tienen dos propiedades esenciales: la no rivalidad y la no exclusión en el consumo8/. La no rivalidad significa que el consumo del bien por parte de un consumidor no restringe el consumo de otro individuo. La no exclusión se refiere a que el costo de suministrar una unidad adicional del bien es muy bajo o nulo y por tanto no es deseable racionarlo9/ (gráfico 1).
Gráfico 1 CARACTERÍSTICAS DE LOS BIENES PÚBLICOS PUROS
Defensa Nacional Programas de Sanidad NO EXCLUSIÓN NO ES VIABLE RACIONAR SU USO
SE FINANCIAN CON IMPUESTOS Servicios de bomberos Parques EXCLUSIÓN COSTOSA
NO ES DESEABLE RACIONARLO LA CANTIDAD QUE CONSUME UN INDIVIDUO NO REDUCE LA CANTIDAD QUE PUEDAN CONSUMIR LOS DEMÁS (El costo marginal de suministrar el bien a una persona más es cero)
Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboración del autor.
8
/ STIGLITZ Joseph, 1997. La Economía del Sector Público. Antoni Bosch Editores, 2ª edición, Barcelona. / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO –CRA-, 2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá, (pp. 38-43). 9
(22)
La defensa y la justicia son ejemplos de bienes públicos puros en los que no es viable racionar su uso. “Una forma de ilustrar sobre la naturaleza de estos bienes es acudiendo al ejemplo de la defensa que un país hace frente al ataque de otro país. No existe forma alguna de excluir a nadie en la sociedad del país defensor de los beneficios de salvaguardar su soberanía. No existe exclusividad y por lo tanto los individuos localizados en una misma área geográfica pueden acceder a este bien de manera simultánea, sin que por esto se disminuya la posibilidad de acceso para cualquier otra persona ubicada en la misma área. Una vez suministrado el bien, no es posible evitar que la gente se beneficie de él”10/. Stiglitz11/, plantea el siguiente interrogante al respecto de la defensa nacional como bien público puro: “… bajo el supuesto de que todo el mundo valorara la defensa nacional, pero que el bien no es suministrado por el Estado, ¿podría una empresa privada colmar este vacío? Y responde: para hacerlo tendría que cobrar por los servicios suministrados. Pero como todos los ciudadanos sabrían que acabarían beneficiándose de sus servicios, independiente de que contribuyeran o no a costearlos, no tendrían ningún incentivo para pagarlos de forma voluntaria. Ésta es la razón por la que debe obligárseles a financiar estos bienes mediante impuestos”. Pero existen otros bienes públicos que tienen una de las dos propiedades esenciales de los bienes públicos puros, y en diferentes grados: en algunos la exclusión puede ser factible pero no deseable. En otros, la exclusión puede ser viable pero costosa y, por lo tanto, es mejor que el bien sea suministrado por el Estado. Por estas razones, a estos bienes se les denomina bienes públicos impuros. El gráfico 2, con base en Stiglitz, ilustra sobre el lugar que ocuparían los bienes públicos puros e impuros con respecto a la exclusión y el costo marginal de suministrar un bien a una persona adicional. El costo marginal de utilizar una carretera que no esté congestionada es cercano a cero, pero la exclusión es costosa (las personas que cobren el peaje y el tiempo que se pierde en pagarlo). En cambio, en el caso de la carretera congestionada, el hecho de que circule por ella un vehículo más, puede significar un gran coste marginal social12/. El agua es un bien que, en términos económicos, tiene características legales que permite asimilarlo a un bien público impuro: hay rivalidad en su consumo y es excluyente. Es rival porque entre más cantidad de agua utilice una persona habrá menos agua para el consumo de otras. Es excluyente porque es relativamente fácil cortarle el servicio a quien no pague por él. Pero, en este caso del agua potable, existen fundamentos normativos que justifican el control público del servicio13/. En sentido jurídico, significa que están destinados a satisfacer necesidades comunes e indispensables de los miembros de la sociedad. Implica 10
/ CRA, 2001, Op. Cit., p. 39, con base en STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 136. / STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 136. 12 / STIGLITZ, 1997, Op. Cit., p. 138. 13 / Los fundamentos se encuentran señalados en el Artículo 56 de la Carta Constitucional de 1991 y en el Artículo 4 de la Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios, donde el agua potable y el saneamiento básico son considerados servicios públicos esenciales. 11
(23)
que las actividades relacionadas directamente con la provisión del servicio están protegidas por la ley. De igual modo, la ley determina que ningún ciudadano puede ser excluido del acceso al servicio sin razón que lo justifique14/.
CONVENIENCIA DE LA EXCLUSIÓN
Gráfico 2 Bienes públicos puros e impuros
ELEVADO COSTO MARGINAL DE SUMINISTRAR UN BIEN A UN INDIVIDUO ADICIONAL
BIENES PRIVADOS PUROS
Bienes privados suministrados públicamente ( vivienda…) Carretera congestionada
Agua potable
Bomberos Faros Defensa nacional Justicia Salud pública
BAJO COSTO MARGINAL
0
Carretera no congestionada
Exclusión prohibitivamente cara
Facilidad Fácil
FACILIDAD DE EXCLUSIÓN
Fuente: Stiglitz, 1997. Reelaboración del autor. Los bienes públicos se diferencian según lo fácil y lo conveniente que sea la exclusión. El eje horizontal, muestra la facilidad de la exclusión. El eje vertical, muestra el costo (marginal) de suministrar un bien a una persona adicional. La esquina inferior izquierda representa un bien público puro: su costo de exclusión es prohibitivo y el costo marginal de suministrarlo a otra persona adicional es nulo. La esquina superior derecha representa un bien privado puro: su costo de exclusión es bajo y el costo marginal de suministrarlo a otra persona es alto.
14
/ CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A. – DELOITTE TOCUCHE THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. “Marco Conceptual de la Función Reguladora en la Prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”, en Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 3, febrero, Bogotá.
(24)
1.2.
SERVICIOS PÚBLICOS
Los servicios públicos son, en términos generales, instancias administrativas que tienen a cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica -cualquiera que ella sea: agua potable y saneamiento básico, energía, gas, educación, salud…-. La noción de servicio público implica que el sector público reserva recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio. En esa perspectiva, el Estado puede participar e intervenir en la provisión de los mismos a través de empresas, cuando el interés general así lo exija. Por lo general, en los servicios públicos se expresan los enfoques y los énfasis de las políticas públicas, los planes y los programas gubernamentales. Castellín define los servicios públicos como “… las actividades, entidades u órganos públicos o privados con personalidad jurídica creados por Constitución o por ley, para dar satisfacción en forma regular y continua a cierta categoría de necesidades de interés general, bien en forma directa, mediante concesionario o a través de cualquier otro medio legal con sujeción a un régimen de Derecho Público o Privado” 15/. Algunos servicios públicos son del dominio de las empresas industriales y comerciales del Estado y también del sector privado, como el caso de los servicios domiciliarios de agua potable y saneamiento básico, telefonía, energía y gas, que se definen como un conjunto de actividades organizadas orientadas al disfrute de esos bienes y servicios. La prestación de esos servicios lleva implícitos los conceptos de eficiencia económica de las empresas y de coberturas y calidad. Un régimen tarifario es la expresión de los equilibrios que buscan eventualmente en el mercado entre quienes prestan los servicios (empresas públicas o privadas) y quienes acceden a él. Este tema se expone en el punto 5 de esta Unidad. Otros servicios públicos tienen la particularidad de generar dinámicas económicas y sociales necesarias para el desarrollo y el bienestar colectivo, como los que prestan las empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a la renovación urbana o a la promoción de programas y proyectos de vivienda de interés social. La Empresa de Renovación Urbana y Metrovivienda, son dos empresas descentralizadas de la Administración en el Distrito Capital de Bogotá que desarrollan ese tipo de servicios. Estos son algunos de los aspectos destacables de la intervención del Estado en la provisión de servicios públicos16/: •
15
Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios.
/ CASTELLÍN Diógenes, 2006. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/serviciospublicos.shtml#serv 16 / Puede consultarse el Artículo 2 de la Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios.
(25)
•
Ampliación permanente de la cobertura mediante sistemas que compensen la insuficiencia de la capacidad de pago de los usuarios.
•
Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas.
•
Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan.
•
Prestación eficiente.
•
Libertad de competencia y no utilización abusiva de la posición dominante.
•
Obtención de economías de escala comprobables.
•
Mecanismos que garanticen a los usuarios el acceso a los servicios y su participación en la gestión y fiscalización de su prestación.
•
Establecer un régimen tarifario proporcional para los sectores de bajos ingresos de acuerdo con los preceptos de equidad y solidaridad.
Las normas establecen además que17/: •
Los servicios públicos los pueden prestar entidades públicas, privadas o mixtas. En cualquiera de esos casos, su prestación está sujeta a la autorización, control, vigilancia y fiscalización del Estado.
•
Todo servicio público debe suministrarse con un criterio técnico gerencial y con cuidadosa consideración a las funciones del proceso administrativo científico: planificación, coordinación, dirección, control y evaluación, tanto en su concepción orgánica como en el sentido material y operativo.
•
La prestación del servicio público no debe perseguir principalmente fines de lucro; se antepone el interés general al interés particular del beneficio económico de personas, organismos, empresas o entidades públicas o privadas que los proporcionan.
En la literatura sobre los servicios públicos se encuentran distintas formas de clasificarlos18/: 1. Esenciales y no esenciales. Los esenciales son aquellos que de no prestarse pondrían en peligro la existencia misma del Estado: policía, educación, sanidad. Los no esenciales, a pesar de satisfacer necesidades de interés general, su existencia o no prestación no pondrían en peligro la existencia del Estado. Estos últimos se identifican por exclusión de los esenciales. 2. Permanentes y esporádicos. Los primeros, son los prestados de manera regular y continua para la satisfacción de necesidades de interés general. El funcionamiento o la
17 18
/ Véase CASTELLÍN, 2006, OP. Cit. / Véase CASTELLÍN, 2006, OP. Cit.
(26)
prestación de los esporádicos, es de carácter eventual o circunstancial, para satisfacer una necesidad colectiva transitoria. 3. Nacionales, departamentales, distritales o municipales. En cada uno de los niveles de administración públicas se encuentran entidades o empresas públicas, privadas o mixtas que prestan servicios públicos. También se encuentran servicios públicos de competencia concurrente, en cuya prestación convergen distintos niveles de la administración. 4. Administrativos, industriales y comerciales. En estos dos últimos pueden encontrarse actividades orientadas a atender necesidades de interés general, pero también actividades con fines lucrativos no necesariamente destinados a satisfacer necesidades colectivas. 5. Obligatorios y optativos. Los primeros, los definen la Constitución y las leyes. Los optativos, según el orden jurídico, los deja a la potestad discrecional de la autoridad administrativa competente. 6. Directos o por concesión u otros medios legales. Se refieren a la forma de prestación. Los primeros están a cargo del Estado (nacional, departamental, distrital, municipal). Por concesión se prestan a través de privados.
1.3.
EMPRESAS PÚBLICAS
Existe una variedad de elementos desde los cuales distintas disciplinas19/ se aproximan a definiciones y acepciones de empresa pública. Aquí se mencionan algunos de ellos:
19 20
•
En economía, Pareto20/ señalaba que las empresas públicas eran instrumentos de optimización de las economías. Keynes -a quien se debe la fundamentación de la teoría del Estado de Bienestar, modelo que caracterizó el comportamiento de los gobiernos y las economías desde los años 30 hasta la década de los ochenta del siglo XX-, y sus seguidores, entienden las empresas públicas como instrumentos en las políticas de desarrollo económico, en particular en los temas de generación de empleo y de incremento de la demanda.
•
En derecho, se destacan los aspectos institucionales de las empresas públicas y los diversos sistemas de autonomía y control.
•
En Administración de Empresas, se destacan los instrumentos que se han desarrollado para su dirección y administración.
•
En ciencias políticas, se han hecho aportes desde la teoría del Estado, al papel que desempeñan las empresas públicas dentro del mismo.
•
En Administración Pública, se han hecho precisiones, en los análisis de las empresas públicas, sobre las burocracias y las estructuras de poder.
/ Véase en detalle: http://www.bibliojuridica.org/libros/4/1683/4.pdf / Pareto fue uno de los economistas que más aportaron a la teoría del equilibrio general.
(27)
Tales elementos dan sustento a diversas definiciones de empresa pública21/. No obstante, aquí mencionamos una definición que, pese a la época en que fue formulada22/, tiene especial vigencia en nuestros días: Una empresa pública es una organización que es propiedad de autoridades públicas23/ en un 50% o más; está bajo control gerencial de las autoridades públicas propietarias, incluyendo ese control, entre otros, el derecho a designar la dirección superior y a formular las decisiones críticas de política; es establecida para el logro de un conjunto definido de propósitos públicos, que pueden ser de carácter multidimensional; es en consecuencia colocada bajo un sistema de responsabilidad pública; se ocupa de actividades de carácter mercantil (o de negocios); implica las ideas básicas de inversión y rendimiento y comercializa (pone en el mercado) sus productos en forma de bienes y servicios.
Independiente de si las empresas sean públicas, privadas o mixtas, todas ellas tienen como propósito obtener el mayor rendimiento posible de sus operaciones, mediante el uso racional y eficiente de recursos disponibles24/. Ese propósito tiene en nuestros días un significado especial para las empresas públicas que en el pasado tenían ciertas características de posición monopólica dominante: el de enfrentar la competencia en los mercados. Las empresas públicas se han visto obligadas, durante las últimas dos décadas, a incorporar nuevas herramientas administrativas, financieras y operativas orientadas a la eficiencia de su gestión y a la eficacia en la producción de bienes y la prestación de servicios25/. El recuadro 1 contiene algunas normas que desde 1996 han sido promulgadas por el Gobierno Nacional en torno a las reglas de juego que orientan la actuación de las empresas públicas.
21
/ Las distintas disciplinas y los distintos enfoques teóricos han dado lugar a innumerables definiciones. Una definición más reciente puede consultarse en RICHARD Cristian, 2006. Los Servicios Públicos. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/servicios-publicos.shtml#serv 22 / International Center for Public Enterprise in Developing Countries –ICPE-, 1980. “Expert Group Meeting on “Concept, definition and Clasification of Public Enterprise”, Report ICPE, p. 6-14. 23 / La definición se refiere a distintos niveles de la Administración Pública. En Colombia: Nación, Departamento, Distrito, Municipio. 24 / MAC GRW HILL, 1998. Administración Moderna, Tomo I. Editorial D´vinni Ltda. 25 / RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de la Administración, Ecoe Ediciones, Bogotá D.C.
(28)
Recuadro 1 Referencias Normativas de las Empresas Públicas •
Estatuto orgánico del presupuesto (Decreto 111 de enero 15 de 1996).
•
Decreto 115 de 1996. Diario Oficial No. 42.692 (enero 18 de 1996). Establece normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras.
•
Decreto 568 de 1996. reglamentan las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
•
Decreto 2260 de 1996. Introduce modificaciones al Decreto 568 de 1996.
•
Decreto 353 de 1998. Adiciona el Artículo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996, que establece las normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras.
•
Decreto 3286 de 2004. Crea el Sistema de Información de Seguimiento a Proyectos de Inversión Pública.
•
Decreto 1957 de 2007. Reglamenta normas orgánicas del presupuesto.
Por último, algunas características de las empresas públicas las distinguen de las empresas privadas26/:
26
•
Régimen Legal. Los actos de las empresas públicas se rigen por leyes de función pública, en las que se señalan que la prestación de servicios es de interés general para la sociedad.
•
Resultados. Los resultados de una empresa pública no se evalúan por las utilidades que se obtienen al final de un periodo –como sí ocurre en las empresas privadas-, sino por la eficiencia del servicio y los impactos que ocasiona en el bienestar de la comunidad en materia de educación, salud, vivienda, entre otros aspectos.
•
Relación entre inversión y resultados. En las empresas públicas no existe una exacta relación entre inversión y utilidades. El costo de la inversión debe tener relación con grados de bienestar de la sociedad.
•
Mercado y precio. En la empresa pública no hay mercado con precios económicamente planificados que deban aumentarse o disminuirse según costos de operación. El objetivo es el buen servicio, aun con altos costos si fuere necesario.
•
Control. Las empresas públicas están sometidas al control fiscal -Contraloría, Procuraduría- y social. El control fiscal verifica que los fondos públicos sean gastados de acuerdo con la Ley y la eficiencia administrativa. La Procuraduría vela por el buen desempeño de los funcionarios públicos.
•
Régimen Laboral Público. Los empleados de las empresas públicas se rigen por normas de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Su vinculación se hace por
/ Con base en RICHARD Cristian, 2006, Op. Cit.
(29)
nombramiento y la aceptación de un empleo tiene las características de contrato de adhesión.
2. MERCADOS Y ACTUACIÓN DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS En la actualidad, las empresas públicas actúan en los mercados de provisión de bienes y servicios como cualquier otra empresa del sector privado, bajo criterios de eficiencia de asignación de recursos, sostenibilidad y redistribución de beneficios en el bienestar de la población. Entre los argumentos que alentaron el cambio del paradigma económico del Estado de Bienestar a finales de la década de los ochenta del siglo pasado, en el que el Estado intervenía como productor de bienes y servicios, se señalaba el de un mercado libre para la actuación de los agentes privados, capaz de lograr eficiencia en la asignación de recursos, sin interferencias ni intervención del Estado. El argumento se apoya en los siguientes supuestos: • Productores y consumidores se comportan como individuos racionales que maximizan sus utilidades y beneficios respectivamente. • Existe competencia perfecta en el mercado, sin externalidades en la producción y el consumo. • La información es completa y está disponible por igual para todos los agentes que actúan en el mercado. • Existe pleno empleo y movilidad de los factores de producción y de bienes y servicios.
Sin embargo, la realidad en las que se desenvuelven las empresas públicas, privadas o mixtas muestra, al contrario de lo que se pregona en la teoría económica, que la asignación de recursos tiene limitaciones: no existe la competencia perfecta, es más frecuente encontrar monopolios u oligopolios controlando el mercado y la información es asimétrica e incompleta. Estos factores impiden la eficiencia y afectan tanto los precios, como la provisión de bienes y servicios. Esas son algunas de las razones por las que se considera importante la intervención o la participación del Estado en el mercado a través de sus empresas y en algunos casos se reivindica la función económica que ejerce al convertirse directamente en proveedor de bienes y servicios públicos o en promotor de esos bienes y servicios por los particulares. Se reconoce, de igual modo, su actuación en situaciones en la que los monopolios generan ineficiencias en virtud de su posición dominante, o en casos de divergencias entre costos o beneficios sociales y privados.
(30)
3. DISTINCIÓN ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS Y EMPRESAS PRIVADAS27/ Hay varias formas de distinguir una empresa pública de una privada, pero aquí sólo mencionamos dos formas relevantes para los propósitos de esta Unidad: i) desde su naturaleza y finalidad; y ii) desde el punto de vista de las finanzas. 3.1 DISTINCIÓN EN LA NATURALEZA Y LA FINALIDAD DE LAS EMPRESAS • Las empresas públicas pertenecen al Estado, cualquiera sea el nivel de Administración pública (Nacional, Departamental, Distrital, Municipal). Las empresas privadas pertenecen a individuos particulares y pueden vender sus acciones en bolsa. Las empresas públicas a veces venden parte de sus acciones a individuos particulares, pero se consideran públicas siempre y cuando el 51% de las acciones estén en manos del sector público. • La empresa pública busca el interés general de la colectividad a la que pertenece. La empresa privada, busca la maximización de sus beneficios, las ventas o la cuota de mercado, y la distribución de las utilidades queda en manos de los particulares. • El Estado, sus normas y los objetivos de política pública condicionan la toma de decisiones en la empresa pública. • La existencia de la modalidad de empresas mixtas hace que la diferenciación entre empresa pública y empresa privada no sea extrema. En la empresa mixta, el capital social es público en una determinada proporción y es privado en otra proporción, sobre un total de 100%. Una empresa privada puede convertirse en empresa pública si el gobierno decide nacionalizarla. De forma análoga, una empresa pública puede pasar al sector privado tras un proceso de privatización.
3.2 DISTINCIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LAS FINANZAS Existen ciertas semejanzas y ciertas diferencias en los aspectos financieros de las empresas públicas y privadas: Semejanzas:
27
•
El objetivo principal en las finanzas de las empresas públicas y privadas es satisfacer necesidades.
•
Tanto las empresas públicas como las privadas incurren en costos, medidos en términos reales y monetarios.
/ Con base en RICHARD, 2006, CASTELLÍN, 2006, Op. Cit. RAMÍREZ 1999. ORTÍZ, 2007.
(31)
•
Las finanzas constituyen un instrumento económico para la planificación, ejecución y control del ingreso y gasto.
•
Concurren en un medio de recursos escasos de múltiples fines que compiten entre sí y al final se establece una jerarquización de estos fines.
Diferencias: •
Las empresas públicas persiguen el bienestar social o colectivo y las privadas buscan el lucro o enriquecimiento del inversionista.
•
Las empresas públicas logran su ingreso mediante decretos y aplicación de leyes públicas que definen presupuestos anuales con base en fuentes de impuesto y rentas sobre el sector privado e ingresos propios. Las empresas privadas perciben su ingreso a través del fomento al consumo de bienes y servicios por la colectividad en el mercado.
•
Los gastos de las empresas privadas se planifican mediante el flujo esperado de ingresos. En cambio, en las empresas públicas se planifica el presupuesto de gasto anualmente según las prioridades de la Nación, el Departamento, el Distrito o el Municipio –dependiendo del nivel administrativo al que pertenezca la empresa-. Luego se determina la fuente y los montos de ingresos que permitirán el cubrimiento de los gastos.
•
Las finanzas de las empresas públicas tienen acción coercitiva, mientras las de empresas privadas tienen acción voluntaria.
(32)
4. RESUMEN La Unidad ha presentado los conceptos de bienes públicos puros e impuros. El ámbito de las empresas públicas (industriales y comerciales o mixtas), es el de los bienes públicos impuros que admiten rivalidad y exclusión, pero que el Estado, en el marco de los acuerdos sociales debe garantizar su provisión a la población. También el estudiante ha encontrado en esta Unidad las definiciones y características de los servicios públicos: estos son, en términos generales, instancias administrativas que tienen a cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. En ellos se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica -cualquiera que ella sea: agua potable y saneamiento básico, energía, gas, educación, salud…-. La noción de servicio público implica que el sector público reserva recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio. En esa perspectiva, el Estado puede participar e intervenir en la provisión de los mismos a través de empresas, cuando el interés general así lo exija. Por último, se ha presentado una diferenciación entre empresa pública y empresa privada. La empresa pública busca el interés general de la colectividad a la que pertenece. La empresa privada, busca la maximización de sus beneficios, las ventas o la cuota de mercado, y la distribución de las utilidades queda en manos de los particulares.
(33)
5. GLOSARIO DE TÉRMINOS Bienes públicos. Bienes o servicios que producen provecho colectivo para la sociedad. Estos no tienen rival en su consumo y sus logros no son excluyentes. Exclusión. Se denomina exclusión a una situación social de desventaja económica, profesional, política o de estatus social, producida por la dificultad que una persona o grupo tiene para integrarse a algunos de los sistemas de funcionamiento social (integración social). Empresas privadas. Las empresas privadas son aquellas que pertenecen al sector privado y se caracterizan por buscar el ánimo de lucro en su actividad. Empresas públicas. Se llama empresa pública o empresa estatal a toda aquella que es propiedad del Estado, sea este nacional, municipal o de cualquier otro estrato administrativo. Rivalidad. El consumo de un bien por parte de una persona disminuye la posibilidad de su consumo a otra. Servicios públicos. Los servicios públicos son instancias administrativas que tienen a cargo satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. También se entiende por ellos la reconducción de un sector de actividades socioeconómicas a la órbita del poder público o sector público. El concepto varía entre formas de gobierno y entre Estados. En muchos casos se trata de un monopolio artificial del gobierno.
(34)
6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE AUTOFORMACIÓN •
Elabore la Construcción Cognitiva.
•
Realice la lectura de la bibliografía de esta Unidad.
•
Elabore el mapa conceptual de esta Unidad y de la lectura básica.
•
Elabore un ensayo sobre: “Naturaleza de las Empresas Públicas del Sector no Financiero”.
DE INTERFORMACIÓN En equipos de trabajo, los estudiantes deberán indagar en sus municipios la existencia de empresas públicas y analizar la naturaleza de ellas y asociarlas a conceptos y enfoques que se han presentado en la Unidad 1.
PRESENCIAL •
Presentación del Módulo y exposición del mapa conceptual general por parte del tutor.
•
Exposición, por grupos de trabajo, de los mapas conceptuales resultantes de las lecturas.
•
Discusión de los mapas conceptuales.
•
Aclaración de conceptos.
•
Control de lecturas.
•
Taller: Distinción entre gestión financiera de las empresas públicas y la gestión financiera de las empresas privadas.
TALLER: «EL ROL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS EN COLOMBIA» OBJETIVO Orientar a los estudiantes acerca de las características y el rol que desempeñan las EMPRESAS PÚBLICAS EN COLOMBIA. SUPUESTOS
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Se requiere que los estudiantes determinen en el ESTUDIO DE CASO: ANÁLISIS CORPORACIÓN INDUSTRIA AERONAÚTICA DE COLOMBIA (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Estudio de Caso: Análisis Corporación Industria Aeronáutica de Colombia. Documento DIFP– SPSD–66. Bogotá), documento obtenible en: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblicas/E mpresasIndustrialesyComercialesdelEstado/DocumentosyPublicaciones/tabid/544/Defa ult.aspx). •
¿Cuáles son las características de esta empresa pública de orden nacional?
•
¿Cuál ha sido su comportamiento en la dimensión financiera?
•
¿Qué recomendaciones se proponen a partir de los resultados del estudio?
ACTIVIDADES •
Defina qué es Empresa Pública.
•
Establezca las características de una Empresa Pública.
•
Proponga un proyecto de investigación relacionado con una Empresa Pública de su Municipio.
•
Con su equipo de trabajo, elabore unas líneas para la socialización del taller.
•
Socialice el taller.
(36)
7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN Al finalizar la Unidad, el estudiante debe estar en capacidad de COMPRENDER la naturaleza y el rol de las Empresas Públicas en Colombia.
AUTOEVALUACIÓN 1. Defina qué es una empresa pública y explique sus características distintivas. 2. Explique las distinciones que se establecen entre la gestión de una empresa pública y la gestión de una empresa privada. 3. ¿Qué expresa la tarifa en el ámbito de la prestación de servicios públicos domiciliarios?
CONSTRUCCIÓN COGNITIVA Centro Territorial: Nombre del Estudiante: Grupo: Temática: ACTIVIDADES Identificación del Proyecto de Aprendizaje. •
•
Después de hacer una revisión del contenido de la presente Unidad, me gustaría elaborar un ensayo sobre alguna empresa pública que opera en mi municipio. Varias preguntas intentaré responderme en ese ensayo: o
El Título provisional del ensayo que quiero escribir es:
o
La utilidad (beneficios a corto plazo) que este ensayo tendría (para mí o para otras personas) es:
o
La importancia (beneficios a largo plazo) que este ensayo tendría (para mí o para otras personas) es:
o
El objetivo propuesto en la unidad que más se aproxima a mis intereses es:
o
El procedimiento o camino más razonable
Código: Unidad: ¿CÓMO LO HICE?
(37)
CONSTRUCCIÓN COGNITIVA para alcanzar el objetivo propuesto en la Unidad es: o
Las ideas o conceptos que yo poseo y que se relacionan con el objetivo propuesto, son:
o
Un objetivo que yo quiero lograr con la elaboración del ensayo es:
o
El procedimiento o camino más razonable para alcanzar este objetivo es:
o
Algunas ideas o conceptos que poseo y que se relacionan con el objetivo mío son:
o
El mapa conceptual que yo tengo sobre estas temáticas lo puedo representar así:
o
En mi vida diaria yo utilizo uno o más de estos conceptos así:
(38)
8. BIBLIOGRAFÍA El estudiante deberá consultar al menos dos (2) de los siguientes textos:
CASTELLÍN Diógenes, 2006. “Servicios Públicos”. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/serviciospublicos.shtml#serv
COLOMA Germán, 2006. Empresa Pública, Privatización, Regulación y Competencia: Su Papel en la Provisión de Servicios de Infraestructura. Universidad del CEMA, Buenos Aires. http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/268.pdf CUERVO Luis Mauricio, 1997. “El Agua Potable como Bien Mayor”, en CRA, Revista de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 2, agosto, Bogotá. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Evaluación Matriz de Seguimiento 2005. Documento DIFP – SPSD – 63. Bogotá. DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2006. Estudio de Caso: Análisis Corporación Industria Aeronáutica de Colombia. Documento DIFP–SPSD–66. Bogotá. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/Inversionesyfinanzasp%C3%BAblica s/EmpresasIndustrialesyComercialesdelEstado/DocumentosyPublicaciones/tabid/54 4/Default.aspx DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, 2008. Guía Metodológica para el Seguimiento de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Bogotá. http://www.dnp.gov.co GRUPO EMPRESARIAL EPM, 2006. “Pensamiento Estratégico del Grupo Empresarial EPM”. http://www.epm.com.co/epm/institucional/acerca_pens.html?id=1 MAC GRW HILL, 1998. Administración Moderna Tomo I. Editorial D´vinni Ltda. MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. ORTÍZ Pedro A., 2007. Gestión Financiera. Mimeo.
(39)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, http://www.imprenta.gov.co
1996.
Decreto
111
de
1996.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, http://www.imprenta.gov.co
1996.
Decreto
115
de
1996.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, http://www.imprenta.gov.co
1996.
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568
de
1996.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, http://www.imprenta.gov.co
1996.
2260
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1996.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, http://www.imprenta.gov.co
1998.
353
de
1998.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, http://www.imprenta.gov.co
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UNIDAD TEMÁTICA 2 LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS: ELCASO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
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INTRODUCCIÓN
Los servicios públicos domiciliarios constituyen uno de los temas sensibles de las relaciones Estado – Mercado – Sociedad. En primer término, desde el punto de vista normativo, el Estado tiene la obligación de garantizar su provisión a todos los ciudadanos sin excepción. En segundo lugar, dado que los servicios públicos domiciliarios proveen bienes públicos impuros –según la definición presentada en la Unidad 1-, como el agua, la energía, el gas y el teléfono, significa que tales bienes están sujetos eventualmente a situaciones de rivalidad y exclusión. Los servicios públicos domiciliarios se caracterizan por la provisión del bien en el domicilio de los hogares y exigen la construcción de redes, lo que en la literatura económica se denominan costos hundidos, por la imposibilidad de recuperación en casos hipotéticos de que una empresa quisiera transar sus activos con otra empresa. Tales características han generado situaciones de monopolio en la provisión de los servicios, aunque en tiempos recientes, los gobiernos no sólo han privatizado las empresas, sino también han sometido a sus propias empresas de servicios públicos a la eficiencia competitiva por y en el mercado. Esta Unidad se refiere al caso particular del servicio público domiciliario de agua potable, en cuya provisión participan actualmente tanto empresas privadas como públicas y mixtas, sometidas a reglas de juego controladas por las instancias de regulación (la Comisión de Regulación de Agua Potable) y de control (la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios). Se hace énfasis en el tema de la regulación y en el rol de la tarifa como expresión de equilibrio entre la eficiencia de la empresa y el bienestar de los usuarios del servicio.
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OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL Ilustrar a los estudiantes sobre la naturaleza de las empresas de servicios públicos domiciliarios y el régimen tarifario.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Presentar la definición de empresa pública de servicios domiciliarios.
Explicar las características del servicio de agua potable y saneamiento básico.
Exponer los aspectos claves de los marcos regulatorios y de la tarifa como expresión de eficiencia económica y conveniencia por el bienestar.
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IDEAS CLAVES
•
“Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. La Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios, señala que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional (Artículo 365 de la Carta Constitucional) y subsidiar a los usuarios de menores ingresos para que puedan atender sus necesidades básicas. Dichos subsidios se otorgan a través de los presupuestos de las entidades públicas, los cuales permiten identificar con precisión el monto de los subsidios, su origen y sus destinatarios”28/.
•
“La Ley de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994), impuso a los Establecimientos públicos que prestan estos servicios la obligación de transformarse, bien en una empresa industrial y comercial del Estado, o en una Sociedad por Acciones”29/.
•
La suficiencia financiera. Permite a las empresas recuperar los costos en que incurren, bajo parámetros de calidad y eficiencia productiva. Implica estrategias de mejoramiento y modernización empresarial en sistemas de información, procedimientos contables, control interno, planeación estratégica, entre otros aspectos.
•
Existe predominio de la suficiencia financiera sobre la eficiencia económica. El criterio de suficiencia financiera, señala que las empresas tienen derecho a recuperar la totalidad de sus costos; no obstante, en la medida en que no se conozcan los costos reales sino los reportados, las empresas pueden garantizar la recuperación de sus inversiones, más no la prestación eficiente del servicio.
28
/ COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, 2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá. 29 / VELÁQUEZ R. Carlos, 1996. Transformación de las Empresas Públicas de Medellín y un Nuevo Modelo de Administración Pública para el Siglo XXI. Universidad Pontificia Bolivariana, Facultad de Ingeniería Eléctrica y Electrónica, Medellín, (p. 4).
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MAPA CONCEPTUAL
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
DEFINICIONES Y CONCEPTOS MONOPOLIO NATURAL RÉGIMEN TARIFARIO REGULACIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS [Con base en el punto 4.4 del documento: GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, 2008. Plan de Desarrollo 2008 – 2011 Manos a la Obra. http://www.antioquia.gov.co/plandesarrollo/ordenanza/4_4serviciospublicos.html ]
Con el propósito de adelantar una acción coordinada que impacte las difíciles condiciones en que se encuentra gran parte de la población, en materia de acceso sostenido y de calidad a los servicios básicos, se abordará integralmente la problemática de acueductos, alcantarillado, aseo, gas y energía eléctrica (electrificación rural y proyecto Pescadero – Ituango), enmarcados en la estrategia nacional del Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 y en las competencias y responsabilidades propias del departamento. De los 125 municipios del departamento de Antioquia, a junio 30 de 2007, 84 cabeceras suministraron agua potable a sus comunidades, mientras en la zona rural persisten condiciones de insalubridad debido a la mala calidad del agua que allí se consume. Se hace necesaria entonces la presencia del Departamento, si se quiere mejorar sustancialmente las condiciones de vida de sus habitantes. Así mismo, persiste una baja cobertura en el servicio de alcantarillado, bien sea por obsolescencia de los sistemas existentes o por falta de sistemas de tratamiento de aguas residuales. Según el Departamento Administrativo de Planeación de Antioquia, en 2006 se tenía una cobertura urbana del 95% en redes y en el área rural la cobertura era del 33.4%. Existen grandes debilidades de los municipios en sus organizaciones empresariales, para la operación de los sistemas de acueducto, alcantarillado y aseo, debido a la poca capacidad de gestión y desconocimiento de la normatividad del sector por parte de sus funcionarios. De igual manera se percibe debilidad en el uso eficiente de los servicios públicos por parte de los usuarios, a la vez que se requiere más investigación y desarrollo tecnológico en el sector. Siendo los servicios públicos inherentes a la finalidad social del Estado y por ende, al deber de éste de asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional y correspondiendo a los departamentos expresas responsabilidades en esta materia, es ineludible que el departamento en obligatoria coherencia con la política nacional para el sector de los servicios públicos, debe incorporar en su plan de desarrollo una clara estrategia para cometer dicho cometido estatal en el ámbito de sus propias competencias.
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Precisamente en lo que al sector de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico se refiere, compete a los departamentos la ineludible responsabilidad, impuesta por el legislador, de apoyo y coordinación como de concurrencia en la prestación de los mismos. Así, le compete apoyar financiera, técnica y administrativamente a las empresas de servicios públicos que operen en el departamento o a los municipios que hayan asumido la prestación directa, así como a las empresas organizadas con participación de la nación o de los departamentos para desarrollar las funciones de su competencia en materia de servicios públicos; igualmente, le corresponde organizar sistemas de coordinación de las entidades prestadoras de servicios públicos y promover, cuando por razones técnicas y económicas lo aconsejen, la organización de asociaciones de municipios para la prestación de servicios públicos, o la celebración de convenios interadministrativos para el mismo efecto. Adicionales a las anteriores, compete también a los departamentos las siguientes funciones: • • • •
Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico mediante la promoción, estructuración e implementación de esquemas regionales. Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de esquemas regionales de prestación de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico. Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, en los términos de la Ley 142 de 1994. Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en los distritos y municipios no certificados.
Si bien es cierto el esquema que para el sector de los servicios públicos domiciliarios introdujera en el año 1994 la Ley 142, ha logrado significativos avances en cuantoa cobertura y calidad de la prestación de los mismos, no lo es menos, que existen no pocas poblaciones del país en las que dichos avances no han sido los esperados y que por tanto instaron al Gobierno Nacional a definir políticas y estrategias concretas para solventar las carencias existentes y así avanzar aún más en forma eficiente en el logro del cometido estatal consistente en dotar de buenos servicios públicos de acueducto y saneamiento básico a las poblaciones rezagadas. La estructura institucional del Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico se fundamenta en la separación entre las funciones de formulación de la política, la regulación y el control, en cabeza del Gobierno Nacional, y la responsabilidad de los municipios de asegurar la prestación eficiente de los servicios y de los departamentos en materia de apoyo, coordinación y concurrencia en la prestación. La Ley 142 de 1994, previó que la prestación de los servicios debe llevarse a cabo mediante empresas de servicios públicos (E.S.P.) constituidas bajo la modalidad de sociedades por acciones y por organizaciones autorizadas en zonas rurales o áreas urbanas específicas. Sólo en casos excepcionales los municipios pueden prestar de forma directa los servicios, una vez se hayan agotado procesos de invitación pública a E.S.P., a otros municipios, al departamento, a la Nación y a otras personas públicas o privadas
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para organizar una E.S.P. (Ley 142 de 1994, artículo 6). Sin embargo, muchos municipios continúan prestando los servicios de acueducto y alcantarillado directamente. El logro de las metas y la provisión de los servicios de agua potable y saneamiento básico, requiere de estructuras empresariales eficientes y sostenibles en las que los recursos disponibles para ello se manejan de forma eficiente, evitando que las inversiones que con ellos de realicen se hagan de forma dispersa y descoordinada. Así, se definió y puso en marcha una política pública para contrarrestar tales situaciones en lo que respecta al sector del agua potable y saneamiento básico de la que da cuenta, de una parte, el documento CONPES 3463 de 2007 por el cual se precisan los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, y de otra, con la previsión legal en el marco del Plan Nacional de Desarrollo de dichos Planes, como único medio mediante el cual el Gobierno Nacional y las Corporaciones Autónomas Regionales pueden aportar recursos para dicho sector. Asimismo, es pertinente destacar que el Congreso de la República en procura del mandato Constitucional (Acto legislativo No. 4 de 2007) en el sentido que el Gobierno Nacional definirá una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento de metas de cobertura y calidad, entre otros servicios, de los de agua potable y saneamiento básico ,expidió el Decreto 028 de 2008, en el que define dicha estrategia. De la misma manera el Congreso de la República mediante la expedición de la Ley 1176 de 2007, en el desarrollo de los artículos 356 y 357 de la C.P., definió, entre otros aspectos, la certificación de los distritos y municipios como responsables de la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico y de asegurar la prestación de los mismos, de tal manera, que de no producirse dicha certificación en favor de los distritos y municipios, corresponderá al departamento asumir la responsabilidad directa de garantizar la prestación de tales servicios. Por tanto, correspondiéndole a los departamentos un papel protagónico en el desarrollo y éxito de esa política pública del Gobierno Nacional en la que debe prestarse por parte del departamento todo el apoyo posible a los municipios del área de su jurisdicción, para que atiendan sus responsabilidades constitucionales y legales en materia de agua potable y saneamiento básico y adicionalmente para guardar la debida coherencia del Plan Departamental de Desarrollo con el Plan Nacional de Desarrollo, resulta ineludible la vinculación del Departamento en dicha política, de manera que se hará parte del respectivo Plan Departamental para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento –PDAS-“.
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DESARROLLO DE LA UNIDAD 1. DEFINICIONES Y CONCEPTOS La Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios definió a la empresa de servicios públicos oficial, como aquella en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquélla o éstas tienen el 100% de los aportes. También en la norma de esa Ley se define la empresa de servicios públicos mixta, como la empresa en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquélla o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%30/. En la Unidad 1 se hizo una distinción de la empresa pública de la privada. Ésta última la define la Ley 142 como la empresa cuyo capital pertenece mayoritariamente a particulares, o a entidades surgidas de convenios internacionales que deseen someterse íntegramente para estos efectos a las reglas a las que se someten los particulares. De otra parte, los servicios públicos domiciliarios31/ -que comprende los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil rural, y distribución de gas combustible-, son también definidos por la Ley en los siguientes términos:
30 31
•
Acueducto. Llamado también servicio público domiciliario de agua potable. Es la distribución municipal de agua apta para el consumo humano, incluida su conexión y medición. Dada la naturaleza de la industria del agua para su provisión y consumo por parte de los hogares y las actividades comerciales e industriales, la Ley 142 considera como parte de los servicios las actividades conexas y complementarias, entre ellas las de captación de agua y su procesamiento, tratamiento, almacenamiento, conducción y transporte.
•
Alcantarillado. Es el servicio público domiciliario que consiste en la recolección municipal de residuos, principalmente líquidos, por medio de tuberías y conductos. Como en el caso anterior, también incluye en la noción de servicio, las actividades complementarias de transporte, tratamiento y disposición final de los residuos líquidos.
•
Aseo. Es el servicio público domiciliario de recolección municipal de residuos, principalmente sólidos. Tiene características similares en las actividades complementarias: transporte, tratamiento, aprovechamiento y disposición final de los residuos sólidos.
/ PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 1994. Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios. / PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 1994. Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios.
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•
Energía eléctrica. Es el servicio público domiciliario que consiste en el transporte de energía eléctrica, desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición. Las actividades complementarias de este servicio son: generación, comercialización, transformación, interconexión y transmisión.
•
Telefonía pública básica conmutada. Es el servicio público domiciliario básico de telecomunicaciones. Uno de sus objetivos es la transmisión conmutada de voz a través de la red telefónica conmutada con acceso generalizado al público, en un mismo municipio. Las actividades complementarias son: telefonía móvil rural y servicio de larga distancia nacional e internacional. Se exceptúa en la Ley la telefonía móvil celular, en tanto ésta se rige por la Ley 37 de 1993 y sus decretos reglamentarios. En efecto, el tema de telefonía móvil hace perder la noción de domiciliario, en tanto no está sujeta a conexiones por redes.
•
Servicio público de larga distancia nacional e internacional. Es un servicio público de telefonía básica conmutada que se presta entre localidades del territorio nacional o entre éstas en conexión con el exterior.
•
Gas combustible. Este servicio público domiciliario se refiere al conjunto de actividades ordenadas a la distribución de gas combustible, por tubería u otro medio, desde un sitio de acopio de grandes volúmenes o desde un gasoducto central hasta la instalación de un consumidor final, incluyendo su conexión y medición. Como en los casos de los cuatro primeros servicios descritos (agua, alcantarillado, aseo y energía), también este servicio se compone de otras actividades que lo complementan: comercialización desde la producción y transporte de gas por un gasoducto principal, o por otros medios, desde el sitio de generación hasta aquel en donde se conecte a una red secundaria.
2. RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Aunque la Ley 142 de 1994, de Servicios Públicos Domiciliarios señala que las empresas de servicios públicos deben constituirse como sociedades por acciones, también es permitido que las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional, constituyan empresas de carácter industrial y comercial del Estado. En este caso, los presupuestos deben ser aprobados por sus correspondientes juntas directivas. Estas empresas industriales y comerciales del Estado cuya misión es la prestación de servicios públicos domiciliarios, están sujetas al control y la vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Y, como haría cualquier empresa privada, las empresas públicas en estas categorías de servicios, están obligadas, al finalizar el ejercicio fiscal, constituir reservas para rehabilitación, expansión y reposición de los sistemas.
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La Ley es explícita al señalar que una empresa de servicios públicos puede prestar uno o más de los servicios públicos mencionados atrás, como el caso de las Empresas Públicas de Medellín, que presta integralmente los servicios de agua potable y saneamiento básico, energía y comunicaciones, entre otros. No obstante, bajo el supuesto de que una empresa como la de Medellín resultara ineficiente a causa de la multiplicidad de acciones y de servicios que tiene que realizar, las comisiones de regulación podrán obligar a una empresa de servicios públicos a tener un objeto exclusivo cuando establezcan que la multiplicidad del objeto limita la competencia y no produce economías de escala o de aglomeración en beneficio del usuario. En todo caso la Ley exige que las empresas de servicios públicos que tengan objeto social múltiple lleven contabilidad separada para cada uno de los servicios que prestan y el costo y la modalidad de las operaciones entre cada servicio deben registrarse de manera explícita, tal como se ilustrará más adelante en esta Unidad con la explicación del marco tarifario para las empresas que prestan servicios de agua potable y alcantarillado.
3. EL RÉGIMEN TARIFARIO EN EL SERVICIO DE AGUA POTABLE: UN CASO DEL FINANCIAMIENTO DE LAS EMPRESAS Y LA CONVENIENCIA POR EL BIENESTAR32/ 3.1
EL MONOPOLIO NATURAL EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE AGUA POTABLE
La legislación colombiana define el agua –en términos normativos– como un bien público33/. En este concepto caben las definiciones del agua como recurso natural renovable34/ y la connotación de bien económico, que se comporta como cualquier otro bien en el mercado, que tiene valor y es objeto de apropiación por parte de los individuos. En la literatura económica, el agua se considera un bien público impuro, según se ha definido en el punto 1 de esta Unidad. Sin ser público en términos económicos, el agua es un bien sobre el que se presentan situaciones de rivalidad para su consumo –dadas la dificultad de su provisión en términos de transportes y tratamiento y de la escasez frente a la demanda-, y de exclusión. Pero las normas determinan que el agua potable es un servicio público de carácter esencial, lo que en sentido jurídico significa que están destinados a 32
/ Con base en CRA, 2001, Op. Cit. El autor participó en su elaboración. Véase también ARCOS Oscar, MARQUEZ Yanot y SILVA José, 2008. Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública: El Proceso Regulatorio y la Participación Ciudadana en la Prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios en la Ciudad de Bogotá. ESAP, Mimeo. 33 / Artículos 63 y 102 de la Carta Constitucional de 1991. 34 / Artículo 3 del Decreto Ley 2811 de 1974 y Ley 99 de 1993.
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satisfacer necesidades comunes e indispensables de los miembros de la sociedad; implica que las actividades que se relacionan directamente con la provisión del servicio, están protegidas por la ley, y que ningún ciudadano puede ser excluido del acceso al servicio. Otra acepción relacionada con el agua como bien público es la de considerarla como bien mayor35/, un concepto que integra tres connotaciones: (i) Bien meritorio. Los beneficios que genera son más elevados que los beneficios reconocidos, en estricto sentido, en los ámbitos del mercado; los casos de externalidades en salud pública y medio ambiente son ilustrativos. (ii) Medio de consumo superior. El agua, como medio de consumo productivo, condiciona el desarrollo de la economía. (iii) Bien vital. El recurso natural es agotable. Su consumo debe respetar y garantizar la auto-reproducción del sistema hídrico. Es condición de supervivencia de la raza humana, su organización y su cultura. En particular, el servicio de acueducto se caracteriza por presentar elementos de monopolio natural36/. En microeconomía, significa que tiene altas economías de escala en relación con la demanda (costos de largo plazo decrecientes para la firma). Dado que los costos de producción disminuyen cuando aumenta el volumen de producción, es eficiente que sólo haya una empresa. En la representación del monopolio natural existe una gama de niveles de producción viables, en los que las firmas obtienen un beneficio. El máximo viable, sin subvenciones es Q1 en el que la curva de demanda corta la curva de costo medio (Gráfico 3).
Gráfico 3 Monopolio Natural p
Demanda
Costo Medio
Beneficio del Monopolista (1) Costo Marginal Ingreso Marginal
Q*
Q1
Q0
q
(1) Diferencia entre el precio y el costo medio
35
/ CUERVO Luis Mauricio, 1997. “El Agua Potable como Bien Mayor”, en CRA, Revista de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 2, agosto, Bogotá, p. 19. 36 / Tomado de CRA, 2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia, Bogotá, pp. 50-52.
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La eficiencia se expresa en la igualdad entre el precio y el costo marginal (la unidad es Q0). Pero la empresa, en este caso, no puede cobrar un precio igual al costo marginal, porque experimentaría pérdidas, ya que el costo marginal es menor al costo medio. Situaciones como ésta recomiendan la intervención del Estado con subvenciones a la firma, conminándola a cobrar un precio igual al costo marginal. Tal política, denominada en la literatura económica primer óptimo, tiene la restricción del problema de equidad, en tanto se distorsionan las obligaciones de los contribuyentes, al subvencionar un bien que la población disfruta en grados diferentes o una parte simplemente no la disfruta. En la práctica, la mayoría de los gobiernos han procurado que las empresas se autofinancien, insistiendo en que los monopolios naturales actúen en la intersección de su curva de demanda y sus curvas de costo medio (Q1), intersección a la que se ha denominado punto de beneficio nulo, y a la política que la hace posible se la denomina segundo óptimo o segundo mejor. Una de las características de los monopolios naturales son los costos hundidos. Casi todos los monopolios naturales, exigen elevados costos hundidos, que son los costos que una empresa no puede recuperar cuando abandona el mercado. Los costos hundidos – que se expresan en las redes de captación y distribución- actúan como barreras a la entrada. Por ejemplo, en las redes de distribución, que es el elemento central de monopolio natural, instalar dos o más redes en las calles de las ciudades resultaría demasiado costoso. Esta situación le permite al empresario monopolista cobrar precios que maximizan sus beneficios (Q*). Los grandes volúmenes de inversión requeridos, las economías de escala que se generan en virtud de las tecnologías de producción y las economías de alcance –fuente de ahorro en los costos que resultan de las características técnicas y de la combinación de los procesos de captación, tratamiento, distribución y comercialización de agua potable-, son otras características particulares de los monopolios naturales en el servicio de agua potable y saneamiento básico.
3.2
REGULACIÓN Y TARIFA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE AGUA POTABLE
El diseño de la política y de la regulación de los servicios públicos tuvo lugar en Colombia a partir de 1994, cuando se expidió la Ley 142, que dio lugar a la creación de la Comisión
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de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. En el contexto de esos cambios normativos, se traspasó al sector privado parte de la propiedad de las empresas prestadoras de servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. En el marco de las competencias legales definidas en la Ley 142 de 1994 para la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, en particular el artículo 126 que señala una vigencia de cinco años para las fórmulas tarifarias, se han presentado tres etapas del ejercicio regulatorio. Con base en esos lineamientos normativos, se presenta la caracterización del ejercicio regulatorio en cada una de esas etapas:
LA PRIMERA ETAPA: 1995 – 2003 (RESOLUCIÓN 03 DE 1996) Bajo un esquema de régimen de libertad regulada, la primera etapa del proceso regulatorio buscó mejorar las condiciones de eficiencia de las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, a través de: •
La suficiencia financiera. Permite a las empresas recuperar los costos en que incurren, bajo parámetros de calidad y eficiencia productiva. Implica formular estrategias de mejoramiento y modernización empresarial en sistemas de información, en procedimientos contables, control interno y planeación estratégica, entre otros aspectos.
•
El incentivo a las inversiones para mejorar los índices de cobertura y calidad.
Para el efecto se propuso una disminución de los niveles de subsidios cruzados y la obtención de tarifas metas con base en planes de transformación de las empresas durante un periodo de 5 años. Las empresas hicieron sus procesos de manera autónoma, a través de planes de ajuste tarifario gradual que incluía límites de aumentos anuales con base en la inflación y los niveles de subsidio para los estratos bajos y de sobreprecios para los estratos altos. La estructura que tiene en cuenta la CRA para establecer la tarifa de los servicios se basa en los costos medios de inversión, los costos medios de operación y el costo medio de administración. El gráfico 4 muestra los elementos referidos a esos costos y las relaciones entre esos elementos que las empresas prestadoras de servicios tienen en cuenta para definir la tarifa. El esquema de regulación tarifaria se sustenta en el reconocimiento de los costos medios de largo plazo (inversión, operación y gastos administrativos) en los que incurren las empresas, con el modelo básico de regulación relacionado con la tasa de retorno37/ y el 37
/ Según el modelo de tasa de retorno, la empresa sólo puede obtener como rentabilidad anual un porcentaje sobre el capital base, calculado como el total de inversiones efectivamente realizadas. En algunos modelos de regulación se incluye el descuento de la depreciación acumulada. Hasta la fecha, el tema de la depreciación no
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nivel de pérdida máxima en la producción del recurso agua potable. Sobre éste último aspecto, la CRA había buscado que las empresas prestadoras de servicios se ubicaran al final del 2004 en un nivel máximo del 30% de pérdida de agua38/. En ese proceso se han señalado algunos aspectos problemáticos que se evidenciaron en la práctica: •
La fijación de tarifas. En el pasado, la influencia política generaba una tendencia a la baja en las tarifas con respecto a los costos de provisión. En el marco de la regulación, se buscó superar el rezago mediante la fijación de una tarifa meta, cuyos ajustes anuales se establecían con base en la inflación.
• Costos. Los costos considerados en la tarifa se basan en la información que reportan las empresas. Existe una gran asimetría entre la información que requiere la instancia reguladora y la información que reportan las empresas. Para la entidad reguladora es difícil comprobar la veracidad de la información, sobre la relacionada con los costos hundidos de largo plazo. En las auditorías contratadas por los organismos de control, suele presentarse la situación de captura del auditor (quien contrata es quien genera la información). En el caso de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la entidad no ha generado aún un efectivo sistema de medición, verificación y sanción. • La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico ha planteado la necesidad de una mayor autonomía presupuestal para que en sus decisiones no intervengan organismos externos. •
Existe predominio de la suficiencia financiera sobre la eficiencia económica. El criterio de suficiencia financiera, señala que las empresas tienen derecho a recuperar la totalidad de sus costos; no obstante, en la medida en que no se conozcan los costos reales sino los reportados, las empresas pueden garantizar la recuperación de sus inversiones, más no la prestación eficiente del servicio.
Gráfico 4 Estructura para la definición de la Tarifa en el servicio de Agua Potable
ha sido posible aplicarse en Colombia, por las deficiencias en la información sobre el valor de los activos, la definición de la vida útil y el estado de los mismos (CRA, 2002, Op. Cit). 38 / Los estándares internacionales de empresas eficientes están por debajo del 20%.
(55)
Valor Reposición a Nuevo Valor Presente Plan de Inversiones
Costo Medio de Inversión –CMI($/m³) Costo Medio de Largo Plazo
Valor Presente de Demanda Gastos Operativos
TARIFA
Subsidios y Sobreprecios
Costo Medio de Operación – CMO- ($/m³) a) Cargo por Unidad de Consumo b) Cargo fijo mensual
Gastos Administrativos
a) + b) = Costo Media de Referencia (Factura)
Costo Medio de Administración –CMA- Usuarios
Fuente, CRA 2002
En términos generales, esta primera etapa tuvo tres periodos que conviene referenciar: el primero, entre 1995-1997, denominado de economía positiva, enfatizó la regulación tarifaria sobre la base de la eficiencia microeconómica, suficiencia financiera y condiciones mínimas de gestión de las entidades prestadoras; la segunda, denominada de economía política, se adelantó en el periodo 1998-1999, con el objetivo de introducir ajustes al marco regulatorio, con una visión institucional y un manejo integral de la gestión de los servicios públicos domiciliarios, con énfasis en aspectos socioeconómicos, ambientales y urbanoterritoriales. El tercer periodo, adelantado entre 2000-2003, se orientó a sentar las bases para dar cumplimiento a lo normado en la Ley 142 de 1994, con respecto a los periodos quinquenales de revisión tarifaria.
LA SEGUNDA ETAPA: 2004 – 2008 (RESOLUCIÓN 287 DE 2004) El 31 de junio de 2001, la CRA dio inicio a la elaboración de un nuevo marco regulatorio. En el estudio de diagnóstico, la CRA afirmó que con las tarifas que pagaban los consumidores, las empresas estaban lejos de alcanzar su meta de rentabilidad: “los estratos residenciales 1, 2, 3 y 4 pagan hoy, en promedio, apenas el 48 por ciento de la tarifa a la que quieren llegar”. Entre otras medidas, el esquema tarifario de este segundo quinquenio, buscó:
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• Mantener la eficiencia sin afectar la suficiencia financiera ni la calidad de los servicios. • Elevar el nivel de inversiones de largo plazo. • Trasladar las ganancias de la eficiencia a los consumidores, mediante reducciones en las tarifas. Además, el esquema para este segundo periodo buscó: 1. Adoptar un reglamento de tratamiento y venta de agua en bloque. La iniciativa buscaba establecer un mecanismo similar al que se aplica en el sector de energía eléctrica, llamado de “negociación en bolsa”. Se ha dicho que en este esquema intervienen intermediarios del capital financiero y su presencia ocasiona costos adicionales en la prestación de los servicios, lo que incide en la tarifa que pagan los consumidores. 2. Adopción de un reglamento de interconexión para que el nuevo operador, negociante mayorista, se pueda interconectar en cualquier punto de la red y ofrecer a nuevos y antiguos usuarios el recurso, al precio que impongan las llamadas “leyes del libre mercado”. La reglamentación tiene en parte que ver con las desagregaciones horizontales y verticales plausibles en algunos encadenamientos de la captación, la producción y la distribución del agua potable. 3. División del servicio en tres fases: producción, distribución y comercialización. El mecanismo —en opinión de Eduardo Sarmiento Palacio— contribuye a perder las ventajas de la unidad de empresa y encarece los costos de prestación del servicio. 4. Desregulación en las fases de producción y comercialización, para que, en su “libertad de competencia”, el mercado actual y la expansión del servicio alcancen precios rentables. Y regulación de la fase de distribución, a través de la llamada “empresa eficiente“. Para esta segunda fase la CRA implementó la metodología de eficiencia comparativa DEA –Análisis Envolvente de Datos-, herramienta que le permitió inducir a las empresas a orientar sus acciones a procesos de ajuste de los costos administrativos y operativos a niveles más eficientes, con el fin de trasladar los resultados de las mayores eficiencias a los usuarios de los servicios.
LA TERCERA ETAPA: 2009 – 2014 (EN PROCESO) En opinión de la CRA, “la revisión tarifaria efectuada entre los años 2003 y 2004 y concretada con la expedición de la Resolución 287 de 2004, permitió un avance importante en cuanto a la inclusión de señales de eficiencia dentro de la definición de los costos de
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referencia, representando una primera fase en la búsqueda de un Sector mucho más eficiente en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento básico”39/. Con base en los resultados obtenidos en las dos fases anteriores y de acuerdo con los objetivos de la CRA establecidos en el corpus normativo, de promover la competencia o regular los monopolios (cuando la competencia no sea posible), la entidad reguladora se ha propuesto adelantar la revisión tarifaria para la tercera fase conforme a los criterios consignados en los Artículos 73 y 87 de la Ley 142 de 1994: • • • • • • •
Eficiencia Económica Neutralidad Solidaridad Redistribución Suficiencia Financiera Simplicidad Transparencia
La CRA señala que los niveles de eficiencia alcanzados tuvieron una incidencia favorable para los usuarios de los servicios, en tanto la eficiencia se tradujo en menores cargos fijos. Con base en los resultados obtenidos por las empresas, el esquema tarifario para el periodo 2009 – 2014, se sustenta en los objetivos de: •
Profundizar niveles más elevados de eficiencia, sin afectar la suficiencia financiera ni la calidad de los servicios40/, con énfasis en el componente de las inversiones de largo plazo41/.
•
Incentivar las inversiones en componentes rezagados.
•
Incentivar comportamientos coherentes con las políticas sectoriales.
La CRA estipula que a cada nivel de tarifa corresponde un nivel de cobertura y calidad, y que cualquier reducción en una u otra debe estar asociada a un menor valor de la tarifa a cobrar a los usuarios. En este contexto, la fórmula tarifaria debe reflejar no sólo el cumplimiento del compromiso de aumento de coberturas implícito en la tarifa, sino las posibles desmejoras en el nivel de calidad predefinido por la CRA y que está asociado al nivel de la tarifa. Este aspecto es de interés para contrastar la percepción de los usuarios sobre la calidad de los servicios y el incremento de las tarifas. Ya se ilustró atrás sobre la gestión de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá en materia de coberturas, 39
/ CRA, 2008. Bases Para la Revisión Quinquenal de la Fórmula Tarifaria Para los Servicios de Acueducto y Alcantarillado. P. 4. 40 / Este aspecto es exactamente igual al objetivo buscado en el periodo 2004-2008. 41 / La CRA define el componente de inversiones como “… los costos necesarios para reponer, rehabilitar y expandir el servicio a los usuarios existentes y potenciales del servicio, así como los parámetros asociados a las pérdidas de agua aceptables regulatorias, el cálculo y metodología del valor presente de la demanda y el costo de capital que remunere de manera justa el patrimonio de los accionistas”. CRA, 2008. Op. Cit., p. 4.
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pero en materia de calidad, los usuarios no han dado una calificación que se ajuste a los criterios de eficiencia buscados por el esquema regulatorio.
4. RESUMEN En esta Unidad se ha presentado el caso de los servicios públicos domiciliarios, campo en que las empresas públicas tienen una importante participación. Aunque el país entró en la senda de las privatizaciones de sus empresas a mediados de los años 90, muchas de las empresas prestadoras de servicios de agua potable y saneamiento básico de orden local continúan en manos de los municipios. Algunas otras han incorporado capitales privados y han adquirido la connotación de empresas mixtas. En todo caso, las empresas públicas que prestan servicios públicos domiciliarios en el país se rigen por las normas de la Ley 142 y están sujetas a la regulación y el control. En términos de los mandatos regulatorios, las empresas están sometidas a exigencias de eficiencia económica y, en la perspectiva de las nociones de los bienes públicos impuros, las empresas deben esforzarse por alcanzar coberturas plenas y estándares de calidad de los bienes y servicios que proveen. El tema de la tarifa expresa esas orientaciones normativas, económicas y de bienestar social.
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5. GLOSARIO DE TÉRMINOS Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Mixtas. Empresas en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tienen aportes iguales o superiores al 50%. Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios Oficiales. Aquellas en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas tienen el 100% de los aportes. Economía de Escala. La economía de escala se refiere al poder que tiene una empresa cuando alcanza un nivel óptimo de producción para ir produciendo más a menor costo. Externalidad. Es la situación en la que las acciones de una persona física o jurídica tienen una influencia sobre otra u otras. Puede ser positiva o negativa. Monopolio Natural. Monopolio de oferta que se produce por razones técnicas, por ejemplo que el elevado coste de las infraestructuras necesarias para ofrecer un servicio hace que sea razonable que lo ofrezca una sola empresa. Las empresas con características de monopolio natural se distinguen por tener altas economías de escala en relación con la demanda (costos de largo plazo decrecientes para la firma). Subsidios. Prestación económica de carácter público asistencial, con una duración determinada y que pretende cubrir enteramente o en gran medida la necesidad social que la genera. Tarifa. La tarifa es el precio que pagan los usuarios o consumidores de un servicio público al Estado o al concesionario, a cambio de la prestación de un servicio.
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6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE AUTOFORMACIÓN •
Elabore la Construcción Cognitiva.
•
Realice la lectura de la bibliografía de esta Unidad.
•
Elabore el mapa conceptual de esta Unidad y de la lectura básica.
•
Elabore un ensayo sobre: “NATURALEZA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS”.
DE INTERFORMACIÓN En equipos de trabajo, los estudiantes deberán indagar en sus municipios sobre la naturaleza de las empresas que prestan los servicios públicos de: • • •
Acueducto y alcantarillado Aseo Energía
¿Son públicas? ¿Son privadas? ¿Son mixtas? ¿Cuáles son las coberturas y la calidad de los servicios?
PRESENCIAL •
Presentación del Módulo y exposición del mapa conceptual general por parte del tutor.
•
Exposición, por grupos de trabajo, de los mapas conceptuales resultantes de las lecturas.
•
Discusión de los mapas conceptuales.
•
Aclaración de conceptos.
•
Control de lecturas.
•
Taller: Distinción entre la naturaleza de una empresa de servicios públicos oficial y una empresa de servicios públicos privada.
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TALLER: ¿SI LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN UN MUNICIPIO TIENE CARACTERÍSTICAS DE MONOPOLIO NATURAL, CUÁLES SERÍAN LAS OPCIONES PARA PROMOVER LA COMPTENCIA Y LA EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS A LA COMUNIDAD DE ESE MUNICIPIO? OBJETIVO Orientar a los estudiantes acerca de las características que tienen las empresas de servicios públicos domiciliarios. SUPUESTOS •
Cuando las empresas públicas de servicios públicos domiciliarios tienen características de monopolio natural, son ineficientes y no garantizan las coberturas plenas a la comunidad
•
Es posible desagregar las distintas actividades de un servicio público domiciliario y buscar que cada una de esas actividades las realicen operadores distintos, para promover la eficiencia de la prestación de los servicios: por ejemplo la captación y transporte de agua lo puede hacer un operador; el almacenamiento y el tratamiento del agua, otro; la distribución dentro de las ciudades uno o más operadores; la comercialización y el cobro de la venta de los servicios otro operador.
ACTIVIDADES •
Defina qué es una Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios.
•
Establezca las características de una Empresa Pública que ofrezca servicios domiciliarios.
•
Proponga un proyecto de investigación relacionado con una Empresa Pública de servicios públicos domiciliarios de su Municipio (agua, energía, gas).
•
Con su equipo de trabajo, elabore unas líneas para la socialización del taller.
•
Socialice el taller.
(62)
7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN Al finalizar la Unidad, el estudiante debe estar en capacidad de COMPRENDER la naturaleza y el rol de las Empresas Públicas de servicios domiciliarios en Colombia.
AUTOEVALUACIÓN 1. Defina qué es una empresa pública de servicios domiciliarios y explique sus características distintivas. 2. Explique los aspectos claves que subyacen en la estructuración de una tarifa por prestación de servicios públicos domiciliarios. 3. ¿Qué expresa la tarifa en el ámbito de la prestación de servicios públicos domiciliarios?
CONSTRUCCIÓN COGNITIVA Centro Territorial: Nombre del Estudiante: Grupo: Temática: ACTIVIDADES Identificación del Proyecto de Aprendizaje. •
•
Después de hacer una revisión del contenido de la presente Unidad, me gustaría elaborar un ensayo sobre una empresa pública que opere en la prestación de servicios públicos domiciliarios en mi municipio. Varias preguntas intentaré responderme en ese ensayo: o
El Título provisional del ensayo que quiero escribir es:
o
La Utilidad (beneficios a corto plazo) que este ensayo tendría (para mí o para otras personas) es:
o
La importancia (beneficios a largo plazo) que este ensayo tendría (para mí o para otras personas) es:
o
El objetivo propuesto en la unidad que más se aproxima a mis intereses es:
Código: Unidad: ¿CÓMO LO HICE?
(63)
o
CONSTRUCCIÓN COGNITIVA El procedimiento o camino más razonable para alcanzar el objetivo propuesto en la Unidad es:
o
Las ideas conceptos que yo poseo y que se relacionan con el objetivo propuesto, son:
o
Un objetivo que yo quiero lograr con la elaboración del ensayo es:
o
El procedimiento o camino más razonable para alcanzar este objetivo es:
o
Algunas ideas o conceptos que poseo y que se relacionan con el objetivo mío son:
o
El mapa conceptual que yo tengo sobre estas temáticas lo puedo representar así:
o
En mi vida diaria yo utilizo uno o más de estos conceptos así:
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8. BIBLIOGRAFÍA El estudiante deberá consultar al menos dos (2) de los siguientes textos:
CENTRO DE ESTUDIOS DE TRANSPORTE E INFRAESTRUCTURA S.A. – DELOITTE TOUCHE THOMATSU INTERNATIONAL, 1998. “Marco Conceptual de la Función Reguladora en la Prestación de los Servicios Públicos Domiciliarios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo”, en Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 3, febrero, Bogotá. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, 2001. El Estado del Arte de la Regulación en el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico en Colombia. Bogotá. COMISIÓN DE REGULACIÓN DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, 2008. Bases para la Revisión Quinquenal de la Fórmula Tarifaria para los Servicios de Acueducto y Alcantarillado. Bogotá. COLOMA Germán, 2006. Empresa Pública, Privatización, Regulación y Competencia: Su Papel en la Provisión de Servicios de Infraestructura. Universidad del CEMA, Buenos Aires. http://www.cema.edu.ar/publicaciones/download/documentos/268.pdf CUERVO Luis Mauricio, 1997. “El Agua Potable como Bien Mayor”, en CRA, Revista de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, No. 2, agosto, Bogotá. MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO, 1994. Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios. http://www.gobant.gov.co/organismos/gerenciaserviciospublicos/ley142de1994.pdf RICHARD Cristian, 2006. “Servicios Públicos”. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios-publicos/serviciospublicos.shtml#serv STIGLITZ Joseph, 1997. La Economía del Sector Público. Antoni Bosch Editores, 2ª edición, Barcelona. VELÁQUEZ R. Carlos, 1996. Transformación de las Empresas Públicas de Medellín y un Nuevo Modelo de Administración Pública para el Siglo XXI. Universidad Pontificia Bolivariana, Facultad de Ingeniería Eléctrica y Electrónica, Medellín.
(65)
UNIDAD TEMÁTICA 3 CONTEXTUALIZACIÓN: ELEMENTOS DE CONTEXTO Y CARACTERIZACIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO
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INTRODUCCIÓN
El Sector Financiero es el conjunto de instituciones, medios y mercados. Su fin es canalizar el ahorro y los activos financieros de las unidades de gasto que generan superávit hacia los prestatarios o unidades de gasto que generan déficit. Los instrumentos que tiene el Sector Financiero para cumplir esta función son los títulos que emiten las unidades económicas de gasto, que tienen cuatro características: • • • •
Rentabilidad Liquidez Riesgo Aspectos tributarios
Estas cuatro variables son las que analiza un inversionista (es decir, una unidad de gasto con superávit), a la hora de decidir qué inversión realizar. Sin perder de vista los elementos que caracterizan a las empresas públicas mostradas en la Unidad 1, conviene señalar que esas empresas suelen actuar en el mercado financiero como un agente privado más y por tanto el conocimiento del contexto internacional, de la economía del país y de la forma como se configura y funciona el sector financiero, es de elevada importancia para la gestión de las empresas públicas. Esta Unidad se refiere justamente a esos contextos en los actúa el sistema financiero colombiano y presenta además una caracterización del sistema en la situación actual.
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OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL Analizar los elementos de contexto y de caracterización del sistema financiero colombiano.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS •
Propiciar un acercamiento al contexto internacional financiero, como referente de la actuación no sólo del sector financiero interno sino también de las empresas.
•
Identificar las variables más importantes del contexto macroeconómico del país, que tienen particular incidencia la actuación y el desempeño de las empresas.
•
Apropiar los elementos que caracterizan al sector financiero en Colombia.
(68)
IDEAS CLAVES •
“Durante la década pasada se presentaron en Colombia grandes modificaciones en el sistema financiero, tal como ocurrió en otros países de América Latina. Se realizaron cambios regulatorios de naturaleza cambiaria, monetaria y crediticia, además de las relacionadas con la estructura del sistema. La apertura realizada a principios de la década del 90 estableció el ambiente para que el sistema financiero iniciara el proceso de flexibilización y modernización. La regulación abrió las puertas para que las entidades fueran más homogéneas y competitivas, para que las diferencias existentes entre entidades al momento de iniciar la década del 90 prácticamente desaparecieran, y estimuló la generación de economías de alcance que permitieron la ampliación de la oferta de servicios financieros. La nueva estructura del sistema se definió y se consolidó durante la década pasada, por la conjunción de los cambios anotados, la crisis financiera y diferentes fenómenos que determinaron las características actuales del sector financiero.”42/
•
“Un sistema financiero […] está sometido a una influencia permanente de los sistemas monetarios y financieros […] Esta interdependencia –acentuada por la globalización de los sistemas financieros-, implica un seguimiento permanente de aquellos eventos que ocurriendo en otros países pueden afectar el sistema económico local.”43/
•
“Durante 2008 la economía mundial entró en un período de recesión económica como resultado de la crisis financiera internacional. El panorama de crecimiento de las economías desarrolladas en 2009 y 2010 es pesimista. Las menores exportaciones, la caída en las remesas y la disminución de los flujos de capital hacia América Latina, incluida Colombia, tendrán un impacto negativo sobre el sector real, reflejado en bajas tasas de crecimiento y mayor desempleo. Si bien el efecto de la crisis sobre el sistema financiero colombiano ha sido moderado, gracias a las medidas monetarias y cambiarias adoptadas por la Junta Directiva del Banco de la República y a la baja exposición de las entidades a los activos “tóxicos”, el tiempo de duración de la crisis podría aumentar la vulnerabilidad de los intermediarios. Sin embargo, la solidez exhibida por el sistema financiero colombiano, en particular la de los bancos comerciales, ayuda a amortiguar los efectos negativos del mayor riesgo crediticio”44/.
42
/ ARANGO Miguel, 2006. Evolución y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie Estudios y Perspectivas CEPAL, Bogotá. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf 43 / SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá. 44 / JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, 2009. Reporte de Estabilidad Financiera. http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/report_estab_finan/2009/marzo_resumen.pdf
(69)
MAPA CONCEPTUAL
MERCADOS FINANCIEROS Cambiario Monetario Deuda Pública Accionario ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO PIB Inflación Tasa de Interés … CONTEXTO MACROECONÓMICO
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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR [Apartes de la Introducción del documento de CORREDOR Adriana M. y PÉREZ Waldron D., 2009. El Mercado de Crédito Comercial y las Restricciones de Endeudamiento: Un Estudio a Nivel de Empresa para Colombia. Tomado de Reporte de Estabilidad Financiera, Banco de la República45/, Septiembre de 2009]
En economías con mercados de capitales poco desarrollados, como Colombia, el sistema bancario es el principal proveedor de créditos a los hogares y a las empresas, convirtiéndose así en un agente central para la actividad productiva. Es así como un racionamiento del crédito puede causar un deterioro en la actividad económica. Esto puede suceder en periodos de condiciones monetarias restrictivas, durante crisis financieras, o, de manera permanente, en caso de que los precios sean demasiado rígidos, como en países con controles a las tasas de interés. En Colombia se han dado estas características: hay límites para algunas tasa de interés, y a finales de los noventa se experimentó una crisis financiera que estuvo acompañada por una política monetaria contraccionista. Por esto es relevante analizar si en Colombia se ha dado o no un racionamiento del crédito. En el caso de la cartera comercial, el comportamiento observado desde 2006 sugiere que hay una desaceleración, que se tradujo en una tasa de crecimiento real anual de 12.9% en diciembre de 2008, significativamente inferior a la cifra observada dos años atrás (22.9 %). Por otro lado, según la encuesta trimestral de expectativas económicas que el Banco de la República realiza a un grupo de empresas en Colombia, el porcentaje de encuestados que percibe que la disponibilidad de crédito es alta ha disminuido, y sigue una tendencia similar a la observada en el crecimiento de la cartera comercial. Lo anterior sólo da indicios de una desaceleración de la actividad crediticia, mas no permite responder a la pregunta de si existe o no racionamiento. Como los agregados son el resultado de la interacción entre la demanda y la oferta de crédito, una disminución en la cantidad otorgada puede estar mostrando tanto una reducción en la cantidad demandada como una menor disposición de los bancos a conceder préstamos. Solamente si la demanda fuera mayor a la oferta se podría afirmar que hubo racionamiento de crédito. 45
/ http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/report_estab_finan/2009/septiembre_mercado.pdf
(71)
DESARROLLO DE LA UNIDAD 1. ELEMENTOS DE CONTEXTO DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO El Banco de la República46/ suele hacer reportes regulares que describen la dinámica del mercado financiero en el país en contraste con el comportamiento de los mercados internacionales. Esos informes, además de permitir a las autoridades de control y regulación tomar decisiones sobre las variables económicas y financieras más importantes, facilitan a las empresas analizar y evaluar los mercados cambiario, monetario, renta fija y accionario para la toma de decisiones. En esta sección se exponen los elementos centrales de esos mercados. 1.1 MERCADO CAMBIARIO En la década de los noventa, en el proceso de cambio de modelo de desarrollo del Estado benefactor al modelo de economía de mercados abiertos a la competencia, Colombia dio inicio a la transformación de instituciones y de instrumentos de política en todas las áreas de la actividad económica. La legislación cambiaria en el país no fue ajena a esa necesidad de transformaciones. Las crecientes transacciones en un ambiente de competencia internacional exigían un marco más flexible, ágil, sin trabas y sin sobrecostos para las operaciones cambiarias. En un mundo abierto a la competencia de las economías, el mercado cambiario se caracteriza por47/:
46
•
La eliminación de las trabas que impone el control de cambios al comercio exterior.
•
La adecuación de la tenencia y el uso de divisas por parte de los particulares a las necesidades de la economía y el desarrollo del comercio exterior.
•
El desarrollo de instrumentos que amplían las posibilidades comerciales, entre ellos el del endeudamiento externo.
•
La eliminación de las trabas al ejecutivo para adelantar reformas en el campo de la inversión extranjera.
•
El control normativo de reservas internacionales por parte del Banco de la República
•
El manejo de la tasa de cambio por parte de las autoridades monetarias.
/ http://www.banrep.gov.co/documentos/informes-economicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf / MONTENEGRO Armando, 1990. “La Reforma del Estatuto Cambiario”, en GÓMEZ Florangela (editora) Apertura Económica y Sistema Financiero. Asociación Bancaria de Colombia. Bogotá. 47
(72)
•
El control de la fuga de capitales por parte del Banco de la República.
En la actualidad, el mercado cambiario48/ lo constituyen el país: • El Banco de la República. Compra y vende divisas al por mayor cuando la oferta está total o parcialmente centralizada. • La banca comercial. Vende divisas al detal y compra divisas cuando la oferta es libre o no está enteramente centralizada. • Las casas de cambio. • Las bolsas de comercio.
Las autoridades monetarias ejercen de manera discrecional algunas acciones de control de cambios en el mercado de divisas. Cuando ocurren esas intervenciones, los mecanismos normales de oferta y demanda quedan total o parcialmente fuera de operación y en su lugar se aplica una reglamentación administrativa sobre compra y venta de divisas, que implica generalmente un conjunto de restricciones cuantitativas y/o cualitativas de la entrada y salida de cambio extranjero. Se señalan aquí algunas consideraciones sobre el control de cambios en la actualidad49/: •
48
Se acompaña, con frecuencia, de medidas de política que buscan incidir sobre las transacciones mismas que dan origen a la oferta o la demanda de divisas.
•
No busca ser absoluto -reglamentación total de la oferta y la demanda de divisas-, por las inevitables y múltiples evasiones y filtraciones que tienen lugar cuando la economía no es enteramente centralizada.
•
Se privilegia el control parcial o de
Recuadro 2 Mercado Cambiario (contexto) Entre marzo y junio de 2009 las monedas de la región(América Latina) presentaron un comportamiento revaluacionista asociado a la disminución de la aversión al riesgo y al incremento de los precios de los productos básicos (commodities). En lo corrido del año (hasta el 30 de junio/2009) la revaluación del peso colombiano ascendía a 5%, similar a las registradas por las monedas de Perú y México (4% y 4%) e inferior a las de Brasil y Chile (16% y 16%). Sin embargo, durante el período analizado, la apreciación del peso colombiano (17%) fue más pronunciada que la de las monedas de México (15%), Chile (12%) y Perú (8%). Solamente la moneda de Brasil registró una apreciación mayor a la del peso colombiano (20%). Además del contexto externo positivo, otro factor que ayuda a explicar el comportamiento del peso colombiano, es la expectativa de oferta de dólares proveniente de endeudamiento externo de algunas entidades públicas. Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009. “Reporte de Mercados Financieros”. http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
/ MORERA José, 2006. Mercado Cambiario. Extraído de: http://www.gestiopolis.com/canales/economia/articulos/70/tipcammor.htm 49 / MORERA, 2006. Op. Cit.
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mercados paralelos de la oferta de divisas, a precios determinados. Con ellas se atienden necesidades esenciales de la economía. •
Se promueve en algunas ocasiones el régimen de cambios múltiples: para cada grupo de operaciones, de oferta o demanda, se fija un tipo de cambio: tipos preferenciales, más favorables, para determinadas exportaciones y entradas de capital y para determinadas importaciones y salidas de capital; y tipos no preferenciales, para las restantes operaciones.
1.2 MERCADO MONETARIO Los mercados monetarios se configuran en torno al mercado de operaciones realizadas entre bancos (divisas, bonos públicos, derivados y depósitos). Un agente muy relevante de este mercado es el Banco de la República, cuya función es realizar las intervenciones propias de la política monetaria. Los mercados monetarios son muy líquidos y su operación tiene una alta concentración en el muy corto plazo: un día. Los activos negociados se caracterizan por su alta calidad crediticia, o lo que es lo mismo, por una reducidísima tasa de pérdidas debida a impagos50/. En este mercado la tasa de interés juega un papel determinante. La estructura de la tasa de interés establece la relación que existe entre el rendimiento de un título y la madurez del mismo o entre el costo de una fuente de financiamiento y el plazo de la misma. Usualmente se establece una relación directa entre rendimiento (o costo) y plazo, indicando que a mayor plazo se espera un mayor rendimiento o un mayor costo (según sea el caso)51/. Bajo la concepción de una relación directa entre rendimiento (o costo) y plazo, la tasa de interés aplicable a una operación financiera (por ejemplo un préstamo a una entidad), o el rendimiento de un título valor, estaría dado por:
I = I0 + I1 + I2 Donde:
50
I
=
Tasa de interés aplicable al préstamo
I0
=
Tasa de interés básica de equilibrio
I1
=
Prima por el riesgo de la empresa que recibe el préstamo
I2
=
Prima por la liquidez (positiva e incrementada con el plazo)
/ Con base en VILARIÑO Ángel, 2004. Integración Financiera en la Unión Europea. http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pdf 51 / SERRANO, 1990, Op. Cit, p. 36.
(74)
La tasa básica I0, depende de la oferta y demanda por el dinero. La prima por riesgo I1, depende tanto del riesgo operacional como financiero de la entidad emisora del título o receptora del préstamo (según el caso). La prima por liquidez I2, es la que establece la Recuadro 3 estructura a término de las tasas de interés Mercado Monetario (contexto) que en el caso de una relación directa se Ante el comportamiento favorable de la tomaría como positiva y se incrementaría con inflación, los bancos centrales de Brasil, Chile, el plazo52/. México, Perú y Colombia continuaron con una Cuando en los mercados existe una gran liquidez, se favorece la ausencia de grandes diferenciales entre los tipos de interés de oferta y demanda, y también el corto plazo de las operaciones.
política monetaria contra-cíclica, llevando las tasas de interés de referencia a niveles cercanos al cero por ciento o negativos en términos reales. En el caso colombiano, entre marzo y junio de 2009, la Junta Directiva del Banco de la República dio continuidad al ciclo de política monetaria expansiva que inició en diciembre de 2008, realizando recortes sucesivos de la tasa de interés de referencia, ubicándola en 4.5%. Esta reducción en la tasa de interés de política se tradujo en una disminución en las tasas de interés activas y pasivas del sistema financiero. Adicionalmente, el margen de intermediación presentó una disminución en el período analizado.
Otro aspecto de los mercados monetarios es el “… mercado de operaciones repo. Este tipo de operación consiste en la compra de un activo determinado, generalmente deuda pública, a un precio convenido, la mayoría de las veces al contado, y la combinación simultánea con la venta a plazo del mismo Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009. activo, a un precio también convenido. De “Reporte de Mercados Financieros”. este modo, lo que resulta es una operación de http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf préstamo con un tipo de interés dado por los precios de las operaciones de compra y venta pactadas, y con un colateral que es el activo. En general, el tipo de interés de las operaciones repo se sitúa por debajo del tipo de interés de la operación de depósito del mismo plazo, debido a la existencia del colateral, pero el diferencial entre el “depo” y el repo presenta una gran variabilidad. Refleja tanto tensiones de liquidez (el repo es una forma de financiación) como variaciones en las valoración de los colaterales y de las contrapartes”53/.
1.3 MERCADO DE DEUDA PÚBLICA En el sistema financiero existen las denominadas bancas de inversión. Corresponden a un tipo especial de intermediario financiero a personas jurídicas (empresas manufactureras, bancos, compañías de seguros…) o a personas naturales. Se distinguen de la banca 52 53
/ SERRANO, 2000, Op. Cit., p. 37. / VILARIÑO, 2004, Op. Cit.
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comercial por el tipo de operaciones que desarrollan previa autorización de las autoridades financieras: operaciones de crédito, restringidas a sus clientes, para el Recuadro 4 financiamiento de operaciones y/o servicios Mercado de Deuda Pública (contexto) que son característicos de la banca de Los mercados de deuda pública interna de los inversión. En muchos casos, las bancas de diferentes países de la región (América Latina) inversión funcionan como intermediarios presentaron una evolución similar a la de especializados en los mercados de dineros y Colombia, registrando valorizaciones en los títulos, con excepción de Chile en donde se capitales, desde operaciones simples hasta desvalorizaron. Esto puede ser explicado por la operaciones de acciones y bonos ordinarios, incorporación de recortes en las tasas de actividades de tipo corporativo, adquisición interés por parte de los bancos centrales, que ejecutaron políticas monetarias expansionistas. de empresas, fusiones y consolidaciones. El A nivel internacional, la disminución en la tema de deuda pública es uno de los aversión al riesgo contribuyó al incremento en escenarios de actuación de esta modalidad de el apetito por activos de mayor riesgo, incluyendo bonos de deuda interna de países banca. En efecto, en la línea de negocios relacionada con finanzas corporativas, existen opciones de solución a los problemas que enfrentan las empresas con el servicio de la deuda, por ejemplo con cambios de plazos, conversión de deuda en capital, diseño de instrumentos de capital (deudas y acciones), estrategias para su colocación en el público y, en casos extremos, diseño y colocación de bonos basura54/ en los mercados de capitales55/. Un tema especial es el de los títulos de deuda pública (TES), emitidos por la Tesorería General de la Nación (en pesos, en UVR´s Unidades de Valor Real Constante-, o en pesos ligados a la tasa representativa de mercado-TRM-), que son subastados por el Banco de la República. Se caracterizan por ser una de las mayores fuentes de financiación del Gobierno. 54
emergentes, en detrimento de aquellos considerados activos refugio.
El periodo marzo-mayo de 2009, fue favorable para el mercado de deuda pública interna colombiano. El volumen transado fue superior al de otros períodos, y todas las tasas de los TES presentaron una disminución, aunque más pronunciada en las de corto plazo. La valorización general de los TES se presentó a medida que los agentes del mercado incorporaron las sucesivas disminuciones en la tasa de referencia por parte del Banco de la República. La reducción de las tasas también estuvo asociada a los datos de inflación que se dieron a conocer en ese momento, los cuales se ubicaron por debajo de los esperados, y a la aprobación de una línea de financiamiento contingente por parte del Fondo Monetario Internacional (FMI). Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009. “Reporte de Mercados Financieros”. http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
/ Los bonos basura (junk bonds), corresponden a bonos de empresas que atraviesan una difícil situación económica y cuya colocación sería extremadamente difícil en un mercado de capitales, a no ser que se cuente con el respaldo de un banco de inversión y se paguen tasas de interés significativamente altas, respecto al rendimiento de títulos de gobierno sin riesgo. El mecanismo de bonos basura, se ha utilizado para levantar capital para empresas o proyectos nuevos cuyo desarrollo conlleva un riesgo apreciable para un inversionista corriente (SERRANO, 2000, P. 283). 55 / SERRANO, 2000, Op. Cit., pp. 281-282.
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Los Títulos de Tesorería -TES- se introdujeron como mecanismo de financiación interna del gobierno nacional mediante la Ley 51 de 1990, con el objetivo de ser utilizados para financiar las operaciones presupuestales, reemplazar a su vencimiento los Títulos de Ahorro Nacional -TAN- y los Títulos de Participación. La Ley dispuso dos tipos de TES: •
TES Clase A. Utilizados para cubrir el pasivo existente con el Banco de la República, y para sustituir a su vencimiento la deuda contraída en Operaciones de Mercado Abierto (OMAS), a través de Títulos de Participación creados con base en las resoluciones 28 de 1986 y 50 de 1990.
•
TES Clase B. Destinados a la financiación de la Nación (Apropiaciones presupuestales y Operaciones temporales de Tesorería del Gobierno Nacional), para sustituir a su vencimiento a los Títulos de Ahorro Nacional (TAN) y para emitir nuevos títulos para reponer los que se amorticen o deterioren sin exceder los montos de emisión autorizados.
Los TES son títulos a la orden, libremente negociables en el mercado secundario. El plazo se determina de acuerdo con las necesidades de regulación del mercado monetario y de los requerimientos presupuestales de tesorería y Recuadro 5 Mercado Accionario (contexto) fluctúa entre 1 y 10 años. El rendimiento de los títulos lo determina el Gobierno Nacional A nivel regional las bolsas registraron de acuerdo con las tasas del mercado para el importantes valorizaciones debido al mayor apetito por riesgo y al aumento en los precios día de emisión de los mismos. Los Bonos de los productos básicos. Entre marzo y junio se Pensionales, los Títulos de Devolución de destacan las valorizaciones del IGBVL de Perú Impuestos (TIDIS), los Bonos Agrarios, los (111.4%), el MEXBOL de México (58.1%) y el IBOV de Brasil (49.6%). Certificados de Reembolso Tributarios Por su parte, el índice General de la Bolsa de (CERTS) y los Bonos de Paz, son algunos de Valores de Colombia (IGBC) presentó un los instrumentos que el Gobierno Nacional ha comportamiento favorable al aumentar aproximadamente 30% entre marzo y junio de utilizado en años recientes. 2009, al tiempo que el volumen diario de negociación superó niveles no observados desde octubre de 2008.
1.4 MERCADO ACCIONARIO
Fuente: BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009. “Reporte de Mercados Financieros”. http://www.banrep.gov.co/documentos/informesecono micos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf
Las bolsas de valores56/ son el escenario ideal para dar liquidez a los activos financieros como las acciones. La acción es el instrumento más importante de financiamiento de la sociedad anónima y en tiempos recientes lo ha sido también de empresas públicas en los sectores de energía, hidrocarburos y comunicaciones.
56
/ En Colombia, las bolsas de Bogotá, Medellín y Cali tienen una relativa tradición en el mundo de los mercados bursátiles. Pero sus operaciones resultan insignificantes en comparación con las bolsas de valores de New York y Tokio, por mencionar algunas.
(77)
Las acciones constituyen un activo financiero que no tiene liquidez primaria y que se coloca entre aquellas personas que, como dueños, quieren tener derecho a una parte (proporcional) de las utilidades que genera el negocio y a correr los riesgos del mismo. La liquidez primaria se refiere a aquella que se obtiene en el emisor primario del título o acción. Una empresa que busca recursos de largo plazo de financiamiento de sus actividades, puede colocar en el mercado una emisión de acciones. Quienes las compran, sólo podrán obtener nuevamente los recursos de su inversión en las acciones en el mercado secundario (usualmente las bolsas de valores), donde venderán sus acciones dependiendo de su cotización de acuerdo con la demanda y oferta de la misma. El rendimiento de una acción se puede expresar en los siguientes términos:
Ra
=
DPA + (Pm – Pc) + valor derechos ------------------------------------------------Pc
Donde: DPA =
Dividendo por acción
Pm
=
Precio actual de mercado
Pc
=
Precio al cual se compró la acción
Ra
=
Rendimiento de la acción
Las acciones constituyen un papel de renta variable ya que la rentabilidad de la misma depende de una serie de factores inciertos, cuyo comportamiento no se puede predecir con certeza.
2. CONTEXTO MACROECONÓMICO DEL PAÍS Las condiciones macroeconómicas del país constituyen el referente inmediato de actuación de las empresas públicas, privadas o mixtas. Es sobre la base del comportamiento de la economía que los empresarios toman decisiones acerca de los planes de corto, mediano y largo plazo. Esta sección ilustra sobre algunas variables importantes del comportamiento macroeconómico de una economía: el producto interno bruto –PIB-, la inflación –expresada también como el índice de precios al consumidor IPC-, y la tasa de interés, por mencionar unas de las más relevantes57/. 57
/ Las secciones 2.1 a 2.4 se basan en LÓPEZ A. Enrique, 1995. “Macroeconomía Elemental”, en Economía Para Todos, pp. 75-112. FESCOL, Bogotá
(78)
2.1 EL PRODUCTO INTERNO BRUTO El producto interno bruto –PIB-, es el principal indicador que muestra cómo se desempeña una economía en periodos de tiempo anuales. La tasa de crecimiento del PIB se refiere a las variaciones que la economía tiene de un año a otro. El PIB es un indicador que expresa en un único número el nivel de actividad de todos los sectores de la economía o, en otros términos, expresa la producción de todos los bienes y servicios finales dentro de la frontera del país, en un año determinado. Para obtener el PIB, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE-, suma en las llamadas cuentas nacionales el valor en peso de todos los bienes y los servicios que el país ha producido durante un año. El valor total en pesos es denominado el PIB nominal. Pero el PIB nominal da poca información, porque incluye tanto el comportamiento de los precios de los bienes y servicios como de las cantidades. Para observar el comportamiento real del PIB, es necesario separar el comportamiento de los precios del comportamiento de las cantidades. Se puede hacer una comparación del comportamiento del producto interno bruto en dos periodos, llevando todos los bienes y servicios a los precios de un año base, es decir expresando el PIB en precios de un año determinado. A esta operación se le denomina en economía Deflactación. El resultado es el PIB real. El cuadro 1 muestra las cifras del PIB para el periodo 2000 – 2007, a precios corrientes y a precios del año 2000. En los dos casos se incluyen las tasas de crecimiento o las variaciones porcentuales del PIB año tras año. Nótese la diferencia entre las variaciones de los precios nominales y las variaciones a precios del 2000. Éstos últimos permiten análisis objetivos del desempeño de la economía año tras año (Gráfico 5). Cuadro 1 Producto Interno Bruto a precios corrientes y a precios constantes de 2000 Variaciones anuales Años
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007p
A precios corrientes
A precios constantes de 2000
Millones de pesos
Variación porcentual
Millones de pesos
Variación porcentual
196.373.851 213.582.653 232.933.484 263.887.767 299.066.590 335.546.939 383.322.872 431.839.018
8,8 9,1 13,3 13,3 12,2 14,2 12,7
196.373.851 200.657.109 205.591.281 215.073.655 225.104.157 237.982.297 254.505.598 273.710.257
2,2 2,5 4,6 4,7 5,7 6,9 7,5
Fuente: DANE - Dirección de Síntesis y Cuentas Nacionales 1/ Colombia. Proyecciones anuales de población por sexo y edad 1985-2020. Serie Estudios Censales No.4
(79)
Gráfico 5 Crecimiento del PIB 2001 – 2007 8,0 7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007p
Fuente: DANE
2.2 LA INFLACIÓN Hay acuerdo en que la política monetaria debe permitir la expansión de la actividad económica del país, pero teniendo bajo control los índices de inflación. Las tendencias teóricas monetaristas señalan que el control de la inflación debe estar priorizada por encima del crecimiento de la economía. Para la corriente de pensamiento basada en los postulados de Keynes, pueden admitirse tasas de inflación altas siempre y cuando ello signifique sostener el crecimiento de la economía y del empleo. En la actualidad, la inflación es uno de los objetivos de la política monetaria a cargo de la Junta Directiva del Banco de la República. Colombia se rige por un esquema de meta de inflación, en el que su objetivo principal es alcanzar tasas bajas de inflación y buscar la estabilidad del crecimiento del producto alrededor de su tendencia de largo plazo. Por tanto, los objetivos de la política monetaria combinan la meta de estabilidad de precios con el máximo crecimiento sostenible del producto y del empleo; de esta manera, dicha política cumple con el mandato de la Constitución, y contribuye al bienestar de la población58/. La Junta Directiva del Banco de la República (JDBR) define metas cuantitativas de inflación para el año en curso y el siguiente. Las acciones de política de la JDBR están encaminadas a cumplir la meta de cada año y a situar la tasa de inflación alrededor de 3% en el largo plazo. La medida de inflación que se tiene en cuenta es la variación anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC).
58
/ BANCO DE LA REPÚBLICA, 2009. http://www.banrep.gov.co.
(80)
Las empresas toman sus decisiones no sólo de acuerdo con el comportamiento del PIB, sino también de las decisiones de política monetaria, en particular las relacionadas con el Índice de Precios al Consumidor –IPC-. Si la evaluación del comportamiento del IPC sugiere, con suficiente grado de confianza, que bajo las condiciones vigentes de la política monetaria la inflación se desviará de la meta en el horizonte de tiempo en el cual opera esta política, y que dicha desviación no se debe a choques transitorios, la JDBR procederá a modificar la postura de su política, principalmente mediante cambios en las tasas de interés de intervención (tasas de interés de las operaciones de liquidez de corto plazo del Banco de la República)59/. El cuadro 2 muestra las cifras del comportamiento del IPC en el periodo 1990- 2008. Los avances en el control del nivel de precios ha sido notable en las dos últimas décadas, aunque el propósito de colocar el índice de precios alrededor del 3% no ha sido posible aún.
Cuadro 2 Índice de Precios al Consumidor –IPC-. 1990 - 2008 Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fuente: DANE
Variación Anual 32,37 26,82 25,13 22,61 22,60 19,47 21,64 17,68 16,70 9,23 8,75 7,65 6,99 6,49 5,50 4,85 4,48 5,69 7,67
2.3 LA TASA DE INTERÉS Las ideas que se expresaron en la sección destinada al tema de los mercados monetarios, de la existencia de personas y organizaciones superavitarias y deficitarias están relacionadas con la tasa de interés. Siempre hay quienes están en situación de colocar su dinero en un 59
/ BANCO DE LA REPÚBLICA. 2009. Op. Cit.
(81)
banco o en una entidad financiera captadora de recursos de ahorro y también los hay quienes están buscando recursos de crédito para el desarrollo de sus actividades económicas. La tasa de interés es el pago expresado en porcentaje por año(o por otro periodo de tiempo: diario, mensual, trimestral, semestral…): lo recibe la persona que coloca el dinero en banco a modo de retribución (tasa de interés de captación) y también lo paga quién solicita dinero prestado (tasa de colocación). Por lo general, la tasa de captación es menor que la tasa de colocación. La diferencia entre la tasa de colocación (la asociada a los créditos que otorgan bancos y entidades financieras autorizadas para tal fin, denominada tasa activa) y la tasa de captación (la pagada a los ahorradores, también denominada tasa pasiva), es lo que en el sistema financiero se denomina la tasa de intermediación. Se llama tasa de interés nominal a la tasa de rentabilidad de los activos (CDT, depósitos en UVR…). En cambio, la tasa de interés real se distingue de la anterior porque descuenta la inflación. En las condiciones actuales de libertad de mercados crediticios, la demanda y la oferta de créditos es la que determina la tasa de interés. Cuando la oferta de créditos es menor que la demanda de créditos, la tasa de interés tiende a crecer y tiende a ser superior a la tasa esperada de inflación. Y, en sentido contrario, cuando la oferta de créditos es abundante, la tasa de interés tiende a bajar. El gobierno, a través del Banco de la República, influye en las tasas de interés a través de la política monetaria y también el Banco de la República determina la cantidad de recursos que los bancos deben disponer para el mercado de créditos.
3. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA FINANCIERO COLOMBIANO Una definición general de sistema financiero es aquel que se conforma por las instituciones financieras prestadoras de los respectivos servicios y por autoridades de gobierno que regulan y ejercen control sobre ellas y sobre la actividad financiera en general. La actividad más importante del sistema financiero en cualquier país, es proveer de recursos financieros para que la actividad económica pueda evolucionar. En otros términos, el sistema financiero ejerce el rol de la intermediación, captando recursos de ahorro del público a ciertas tasas de interés y colocándolos en la actividad económica general a tasas por lo general más elevadas que las de captación. En Colombia, el sistema financiero se compone de: • Instituciones financieras o Bancos comerciales
(82)
o o o o o
Corporaciones financieras Compañías de financiamiento comercial Sociedades administradoras de fondos de pensiones Emisores de valores Sociedades fiduciarias (leasing: arrendamientos financieros; factoring: compra de cartera)
• Entidades reguladoras y de control o Banco de la República o Superintendencia Financiera o Superintendencia de Valores
El sistema financiero colombiano es un pilar fundamental de la actividad económica que canaliza importantes recursos hacia los diferentes sectores que la componen. La evolución ha beneficiado el proceso de desarrollo del país mediante la ampliación y cobertura de sus servicios. 3.1
INSTITUCIONES FINANCIERAS
Bancos comerciales Los bancos comerciales surgieron en el marco de la Ley 45 de 1923. Sus fuentes de recursos más importantes son los depósitos que los usuarios realizan a través de cuentas corrientes o de ahorros, y los certificados de depósito a término. En el total de los recursos del sistema financiero, los bancos comerciales participan con el 20% en depósitos en cuenta corriente, 12.3% en depósitos de ahorro, el 11.5% en CDT, el 3.9% que corresponde a depósitos fiduciarios y el restante 9.5% a través de fondos financieros y del Banco de la República. El papel de los bancos comerciales es otorgar préstamos de corto y mediano plazo en moneda nacional. En el caso de transacciones de nacionales hacia el exterior, los bancos comerciales conceden préstamos en moneda extranjera, cuyos fondos provienen de los bancos corresponsales del exterior. En la actualidad, pueden realizar operaciones en moneda extranjera, como la negociación de divisas. En la categoría de bancos comerciales se pueden encontrar las siguientes modalidades de bancos: privados, oficiales –del Estado-, mixtos –cuyo capital se halla parcialmente en manos de inversionistas extranjeros-, cooperativos y la Caja Agraria, cuyo objetivo fundamental es dar crédito para apoyar al sector agropecuario.
Corporaciones financieras También denominadas bancos de fomento o de inversión, fueron creadas mediante el Decreto 336 de 1957. Entre sus funciones se señalan la promoción, creación,
(83)
transformación y organización de empresas manufactureras, agropecuarias o mineras. Otorgan financiación a mediano y largo plazo, brindan asesoría financiera especializada, realizan operaciones en moneda extranjera (adquisición y venta de divisas y financiación de operaciones de cambio). Entre sus fuentes de recursos se mencionan los certificados de depósito a término, la emisión de bonos, los préstamos con cargo a los fondos financieros y líneas de crédito contratados con organismos internacionales en forma directa o a través del Banco de la república.
Compañías de financiamiento comercial Son establecimientos de crédito autorizados mediante el Decreto 1970 de 1979. Su objeto es intermediar en el corto plazo, financiando principalmente compra de bienes de consumo durables. Entre las operaciones que realizan esas compañías, se señalan: • La captación de ahorro a través de certificados de depósito a término (CDT), no inferiores a tres meses. • La negociación de títulos valores emitidos por terceros o títulos representativos de obligaciones, emitidos por entidades de derecho público. • La financiación mediante la aceptación de letras cambio, avales y garantías de conformidad con sus facultades legales. • Las operaciones de cartera o factoring, sobre toda clase de títulos.
Fondos de cesantías Surgieron a partir de la transformación del sistema de pensiones en Colombia y en el marco de la reforma laboral de la primera mitad de la década de los noventa. Su administración está a cargo de sociedades en cuyas juntas directivas tienen representación paritaria los trabajadores y los empleadores, sin perjuicio de la participación que corresponda a los accionistas por derecho propio. En la normatividad vigente sobre el funcionamiento de los fondos de pensiones y cesantías, se establece que éstos tienen el respaldo del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, por lo cual los fondos de pensiones pueden realizar inversiones con los recursos captados de las cesantías que los empleadores consignan -el valor liquidado a 31 de diciembre- antes del 15 de febrero del año siguiente. Tales inversiones están reglamentadas por la Comisión Nacional de Valores, previo concepto del Consejo Nacional Laboral. La rentabilidad de los fondos de pensiones no podrá ser inferior a la del promedio ponderado de las tasas de interés de depósitos a término fijo a 90 días que calcula el Banco de la República. En las situaciones en las que la rentabilidad se sitúa por debajo de ese promedio, los empleadores tienen la obligación de responder con su propio patrimonio o con una reserva de estabilización de rendimientos que establece la Superintendencia Bancaria. Si resulta superior, el fondo podrá cobrar la comisión de manejo que establezca la misma Superintendencia.
(84)
Otras instituciones financieras Completan el espectro de instituciones del sistema financiero: • Las compañías de seguros: entidades especializadas en asumir riesgos mediante la expedición de pólizas de seguros. • Las compañías de reaseguro: tienen el objetivo de asegurar a las aseguradoras; a las sociedades de capitalización destinadas a estimular el ahorro, mediante la constitución en cualquier forma, de capitales determinados, cambio de desembolsos únicos y periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados o por medio de sorteos. • Las sociedades administradoras de inversión. • Los fondos mutuos de inversión. • Las bolsas de valores. • Las sociedades comisionistas. • Los consorcios comerciales. • El Fondo Nacional de Garantías y el Fondo de Garantías de instituciones financieras60/.
3.2
ENTIDADES REGULADORAS Y DE CONTROL
Banco de la República Fue creado como Banco Central (Ley 25 de 1923) y definido como entidad de derecho público económico de naturaleza única, con autonomía administrativa especial. La Carta Constitucional de 1991 (Artículo 371), dispuso para el Banco de la República, las funciones de banca central, en coordinación con la política económica general. Emite la moneda legal, se ocupa de regular la política cambiaria y las reservas internacionales y regula la circulación monetaria y el crédito, con el propósito de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. En otras palabras, el Banco de la República tiene la facultad de diseñar y regular la política monetaria del país de manera independiente, sin perder de vista el contexto macroeconómico general, guiado por el objetivo fundamental de mantener la estabilidad de la moneda. Desde que la Constitución estableció la independencia del Banco de la República, éste decide en forma autónoma cuándo debe o no otorgarle crédito al Gobierno o cuándo se justifica garantizar sus obligaciones61/.
60
/ El Fondo de Garantía de Instituciones Financieras se creó en el marco de la Ley 117 de 1985. Entre sus funciones se destaca la de atender procesos de reprivatización de entidades intervenidas por el Estado, además de servir como garante de las entidades financieras para con el público. 61 / La Constitución de 1991 eliminó la discrecionalidad que tenía el Presidente de la República en las decisiones del Banco.
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Superintendencia Financiera Es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda, creada por la Ley 45 de 1923, y sus funciones de supervisar, vigilar y sancionar a las entidades del sistema financiero se han visto ampliamente mejoradas mediante novedosos esquemas de control y equipamiento tecnológico.
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4. RESUMEN Los temas presentados en esta Unidad constituyen referentes obligados para las empresas públicas. En primer lugar, los elementos que se han presentado como de contexto, son variables que las juntas directivas y los gerentes de las empresas deben analizar de manera permanente: en efecto, el conocimiento del comportamiento de las variables macroeconómicas, como la tasa de cambio (mercado cambiario), el valor de las acciones de las empresas en las bolsas de valores (mercado accionario), el comportamiento de la moneda y la tasa de interés (mercado monetario) y la situación de la deuda pública (emisiones de bonos por parte del gobierno, por mencionar una de las modalidades de endeudamiento, en las que las empresas también pueden actuar para apalancar sus capitales), permiten a las empresas tomar decisiones sobre las inversiones presentes y futuras, los niveles de riesgo que se corren (tema que se verá un la Unidad 5) y el clima general de los negocios en el país. La presentación de esa primera parte se complementó en esta Unidad con una presentación breve de algunas variables que dan cuenta del comportamiento de la economía en el país, como es el Producto Interno Bruto y la Inflación, indicadores que muestran el clima de las actividades generales del país, que puede relacionar tendencias de crecimiento de la economía o situaciones de crisis. La información del comportamiento general de la economía permite a las empresas anticiparse a situaciones favorables o desfavorables a sus actuaciones. Finalmente, se ha hecho una presentación de la forma como se estructura el sistema financiero en el país, distinguiendo en ella la conformación de entidades financieras y de entidades de control.
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5. GLOSARIO DE TÉRMINOS Alícuotas. Parte contenida exactamente cierto número de veces en un todo. Bancos comerciales. Son los que gestionar el cobro o el pago de las operaciones financieras. Su función de intermediación se da entre la captación y la colocación de recursos financieros. Control financiero. Es el examen que se realiza, con base en normas de auditoría de aceptación general, para establecer el comportamiento y la viabilidad de los estados financieros de las entidades del sistema financiero. Inflación. Es el aumento sostenido y generalizado del nivel de precios de bienes y servicios, medido frente a un poder adquisitivo. Mercado cambiario. En él se realizan operaciones de cambio, compra y venta de títulos de crédito en moneda nacional y divisas. Mercado accionario. Conjunto de transacciones efectuadas sobre títulos valores que representan partes alícuotas de capital. Mercado de deuda pública. Es el mercado en donde se negocian títulos valores a corto y mediano plazo. Pertenece a este mercado los bonos, pagarés y otros valores de deuda. Mercado monetario. En él se negocian activos financieros a corto plazo (entre un día y 12 ó 18 meses). También se pueden incluir en este mercado activos financieros con plazo superior (Bonos bancarios o Emisiones del sector público), toda vez que dichas emisiones gozan de reducido riesgo y elevada liquidez. Producto Interno Bruto (PIB). Es el valor monetario total de la producción corriente de bienes y servicios de un país durante un período (normalmente es un trimestre o un año). Sistema financiero. Conjunto de normativas, instrumentos, personas y entidades que hacen labores de mediación en los mercados de dinero y mercados de capitales. Tasa de interés. Es el porcentaje al que está invertido un capital en una unidad de tiempo, determinando lo que se refiere como "el precio del dinero”. Tasa de cambio. Con el tipo o tasa de cambio se expresa el valor de una divisa o moneda extranjera expresada en unidades de moneda nacional.
(88)
6. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE RESULTADO DIDÁCTICO Al finalizar la sesión, el estudiante debe ser capaz de: Determinar las variables más importantes del contexto financiero. Centrar los puntos que caracterizan al sistema financiero en Colombia. Identificar los elementos teóricos sobre el contexto macroeconómico del sistema financiero colombiano.
DE AUTOFORMACIÓN
Autoevaluar: Procesos, Decisiones y Estrategias de Estudio. Realizar la lectura básica de la bibliografía recomendada en esta Unidad. Elaborar mapa conceptual, con base en la lectura de esta Unidad. Elaborar el glosario de los conceptos claves de esta unidad. Elaborar un ensayo sobre las relaciones que pueden establecer el sistema financiero y las empresas públicas.
DE INTERFORMACIÓN Una vez realizadas las actividades de autoformación, socialícelas con su grupo de trabajo. Los estudiantes, en grupos de trabajo, deberán consultar y discutir el documento de ARANGO Miguel, 2006. Evolución y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie Estudios y Perspectivas CEPAL, Bogotá. Los coordinadores de los grupos de trabajo deberán organizar una mesa redonda, e invitar a este evento, a funcionarios de empresas públicas y privadas, para debatir sobre los espacios de actuación que ofrece el sistema financiero a las empresas públicas municipales. Así mismo, los grupos de trabajo deberán preparar una ponencia sobre el tema anterior para presentarla en la mesa redonda.
PRESENCIAL Presentación de la Unidad y exposición del mapa conceptual por parte del tutor. Exposición de los mapas conceptuales de las lecturas por grupos de trabajo. Discusión de los mapas conceptuales.
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Presentación de las actividades de autoformación. Mesa Redonda: “Colombia: la aplicación de las teorías y enfoques del desarrollo, en relación con el actual Plan de Desarrollo”
LECTURA AUTOREGULADA ACTIVIDAD: LEER LOS DOCUMENTOS DE TRABAJO PARA LA TERCER UNIDAD Una vez realizada la lectura de la segunda unidad, y la lectura básica del Módulo, deberá: 1. Elaborar la correspondiente ficha de estudio y de trabajo (ver esquema). 2. Hacer un resumen de las lecturas, integrando las ideas principales que se tratan en los textos de lectura. 3. Elaborar un Mapa Conceptual, integrando los conceptos principales que se han tratado en las unidades 1, 2 y 3 del módulo y en las lecturas básicas 4. Establecer PUNTOS CLAVES para la reflexión y el diálogo 5. Socializar las actividades de autoformación con su grupo de trabajo.
FICHA DE ESTUDIO Y DE TRABAJO NOTAS SOBRE LA LECTURA
COMENTARIOS PERSONALES
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7. ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN 1. 2. 3. 4.
Señale los aspectos relevantes del contexto financiero internacional. Haga un balance de la situación macroeconómica presentada en esta Unidad. Defina las características del sistema financiero colombiano. Discuta en grupo sobre los aspectos esenciales que caracterizan al sistema financiero en Colombia. 5. Realice un ensayo analítico sobre la situación de contexto macroeconómico en Colombia, consultando información de los dos últimos años.
Además, elabore el siguiente formato de autoevaluación: AUTOEVALUACIÓN DE PROCESOS, DECISIONES Y ESTRATEGIAS DE ESTUDIO Centro Territorial: Nombre del Estudiante: Código: Grupo: Temática: Unidad: Factores Análisis Observación Calificación 1. Eficacia
2. Eficiencia
3. Apropiación
4. Debilidades obstaculizadores
y
5. Fortalezas facilitadores
y
6. Valoración experiencia
de
la
Una vez estudiadas y resueltas las Unidades 1, 2 y 3, el estudiante deberá evaluar (en el formato anterior) los procesos, las decisiones y estrategias de estudio que se implementaron en las actividades de autoformación, inter-formación y presencial para el desarrollo de los mismos. Por lo cual, usted debe: •
Determinar la Eficacia del Proceso de Aprendizaje, valorando el cumplimiento de las actividades y los resultados intermedios del proceso, e indicando su nivel de satisfacción personal.
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•
Determinar la Eficiencia del Proceso de Aprendizaje, valorando los logros alcanzados frente a los recursos utilizados (tiempo, esfuerzo, materiales de estudio) e indicando su nivel de satisfacción personal.
•
Señalar la apropiación de las Estrategias empleadas para realizar las actividades del proceso de aprendizaje, valorando hasta qué punto tiene dominio sobre ellas, le despiertan interés, le producen satisfacción y compromiso y hacen parte de su repertorio cognitivo y le ayudan a evitar errores y aumentar las probabilidades de acierto.
•
Determinar las debilidades y los obstaculizadores de orden cognitivo, afectivo o sicomotor que dificultan el cumplimiento del proceso de aprendizajes señalando algunas vías de solución.
•
Determinar las fortalezas y los facilitadores de orden intrínseco que han permitido el cumplimiento del proceso de aprendizaje.
•
Expresar el valor que usted concede a la experiencia de estos capítulos, en función de los logros, los aciertos y los errores. La escala de calificación será la siguiente 5.0: Excelente Desempeño; 4.5: Buen Desempeño; 4.0: Aceptable Desempeño; 3.5: Regular Desempeño; 3.0: Deficiente Desempeño; 2.5: Ineficiente Desempeño.
(92)
8. BIBLIOGRAFÍA El estudiante deberá consultar al menos dos (2) textos de la bibliografía referenciada en esta Unidad: ARANGO Miguel, 2006. Evolución y Crisis del Sistema Financiero Colombiano. Serie Estudios y Perspectivas CEPAL, Bogotá. http://www.eclac.org/publicaciones/xml/2/26232/LCL.2558-P.pdf BANCO DE LA REPÚBLICA – PATIÑO Lina, LEGA Felipe y HERNÁNDEZ Camilo, 2009. “Reporte de Mercados Financieros”. http://www.banrep.gov.co/documentos/informeseconomicos/pdf/Reporte%20de%20Mercados.pdf BANCO DE LA REPÚBLICA - BIBLIOTECA LUIS ANGEL ARANGO, 2009. El Sistema Financiero Colombiano. http://www.lablaa.org/blaavirtual/economia/colombia/eco3.htm CAMACOES, 2009. El Sistema Financiero Colombiano. http://www.camacoes.com.co/modules/ContentExpress/img_repository/sistema%20 financiero.pdf INNOVACEEI. 2009. Gestión Financiera. http://www.innovaceei.com/es/knowledgebase/index.asp?faqsRecid=385&faqRecid =385 LÓPEZ A. Enrique, 1995. “Macroeconomía Elemental”, en Economía Para Todos, FESCOL, Bogotá. MONTENEGRO Armando, 1990. “La Reforma del Estatuto Cambiario”, en GÓMEZ Florangela (editora) en: Apertura Económica y Sistema Financiero. Asociación Bancaria de Colombia. Bogotá. MORERA José, 2006. Mercado Cambiario. Extraído de: http://www.gestiopolis.com/canales/economia/articulos/70/tipcammor.htm SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá.
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VILARIÑO Ángel, 2004. Integración Financiera en la Unión Europea. http://www.angelvila.eu/Publicaciones_PDF/Integracion_Financiera_UE_Claves.pd f
Se sugiere, además, que el estudiante consulte: •
Revistas de circulación nacional que traten sobre temas financieros, como Dinero, Semana, La Nota Económica
•
Programas especializados en temas financieros: CNN en español, Finanzas básicas en asocio con PATAGON.COM
•
Web Site recomendados a nivel local: o www.superfinanciera.gov.co, o www.corfivalle.com.co, o www.bvc.com.co, o http://www.grupobancolombia.com/home/index.asp.
•
Web Sites recomendados a nivel internacional: o www.reuters.com, o www.bloomberg.com, o www.oanda.com,
•
Usar el motor de búsqueda YAHOO FINANCE para encontrar diversas opciones en temas financieros y software especializados en finanzas.
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UNIDAD TEMÁTICA 4 CICLO ECONÓMICO ANUAL DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
(95)
INTRODUCCIÓN
Uno de los aspectos centrales para el estudio del ciclo económico de las empresas públicas es el presupuesto. La evolución de las economías a nivel global ha obligado a las empresas estatales a realizar transformaciones importantes en sus estructuras y en sus formas de actuación en los mercados para la provisión de bienes y servicios. En el campo normativo, el país ha realizado cambios orientados a reglamentar el comportamiento de las empresas públicas y éstas siguen las reglas establecidas en materia de presupuesto. Además de las cuestiones centrales por las que actúan las empresas en términos financieros -qué activos debe adquirir la empresa (en qué invertir los recursos); qué volumen de fondos debe invertir (tamaño de la inversión); dónde y cómo conseguir los fondos a invertir (cómo financiarse)-, las empresas públicas deben cumplir con la función de planeación financiera, operativa y presupuestal. En otros términos prefigurar su comportamiento en términos de inversiones, costos, precios, producción, gastos, rendimientos, distribución de beneficios, etc. El estudiante encontrará en esta Unidad, el desarrollo de los aspectos relevantes del ciclo económico de las empresas públicas, partiendo de los temas normativos que orientan la gestión de esas empresas en la materia, hasta el abordaje de los temas del presupuesto en sus distintas expresiones.
(96)
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL Acercar al estudiante al conocimiento de los temas relevantes del ciclo económico anual de las empresas públicas.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Identificar el marco normativo que orienta la actuación de las empresas públicas en el ciclo económico.
Abordar los temas básicos del presupuesto en sus distintas expresiones.
(97)
IDEAS CLAVES
62
•
“El presupuesto es un valioso instrumento de gestión financiera y de conducción económica que les permite a las empresas públicas obtener los objetivos señalados por la política gubernamental” 62/.
•
“El presupuesto de las empresas públicas -elemento del sistema presupuestal, que además lo integran el plan financiero y el plan operativo anual de inversiones-, debe tener en cuenta los propósitos gubernamentales consignados en los planes de desarrollo –cualquiera sea el nivel de la administración a la que pertenezcan las empresas-, base para la formulación presupuestal plurianual”63/.
•
“La manera más elemental de definir el presupuesto de las empresas públicas, es considerarlo como una proyección de los ingresos y de los gastos que durante un cierto período de tiempo van a tener las empresas [...] considerando el aspecto legal, puede ser visto como el acto […] mediante el cual se computan o calculan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos […] que se van a ejecutar dentro de un período de tiempo, que usualmente es de un año”64/.
/ MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, (p. 29) 63 / Adaptación de la definición, con base en MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 155. 64 / Adaptación de la definición, con base en MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 155.
(98)
MAPA CONCEPTUAL
RÉGIMEN PRESUPUESTARIO Conceptos Fuentes legales Principios
CICLO ECONÓMICO DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN Etapas Plan Financiero Plan operativo anual de inversiones Presupuesto anual Presupuesto de caja PROGRAMAS Y PROYECTOS
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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR
ECOPETROL AUMENTA SU PRESUPUESTO DE INVERSIÓN; DUFF & PHELPS DE COLOMBIA LE RECOMIENDA ADELANTAR PROYECTOS [Texto tomado de PORTAFOLIO.COM.CO, de jueves 12 de noviembre de 200965/]
El presidente de la estatal, Javier Gutiérrez, lanzó un parte de tranquilidad a los accionistas ante la crisis desatada por E.U. y anunció incremento del presupuesto de inversión en US$1.000 millones. La empresa informó en un debate en la comisión quinta del Senado que no tenía inversiones en ninguno de los bancos que han reportado dificultades en E.U., y que si bien el precio de la acción había descendido en las últimas semanas, los fundamentales como utilidades de la compañía estaban bien. Agregó que el plan de inversiones para este año se había subido de 3.800 a 4.815 millones de dólares, debido a la adquisición de Propilco (690 millones de dólares) y a la compra de la participación en el Bloque petrolero K2 localizado en el Golfo de México (510 millones de dólares). El directivo, que atendió un debate sobre política petrolera en esa célula legislativa, dijo que hoy la empresa estaba produciendo 12 por ciento más crudo que hace un año y que a pesar del descenso del precio internacional del petróleo por debajo de los 100 dólares por barril, la compañía no tenía preocupaciones pues su presupuesto del 2008 estaba basado en un precio de 82 dólares por barril. La acción de Ecopetrol, una de las de mayor movimiento en la Bolsa de Valores, ha sido de las que más ha sentido el rigor de la desplomada de los mercados. Ayer el título cerró a 2.435 pesos frente a los 2.455 pesos del lunes.
65
/ Portafolio, 2009. http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/2008-10-08/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_PORTA-4589379.html
(100)
Sin embargo, se abstuvo de precisar la tendencia del precio de la acción ya que las normas bursátiles le prohíben a los directivos de las empresas inscritas en bolsa hacer cualquier tipo de pronóstico. Gutiérrez sostuvo que por lo pronto, la empresa no tendrá que recurrir al mercado de capitales externo para adquirir recursos, el cual se encuentra muy limitado, ya que tiene un portafolio de 5.000 millones de dólares para financiarse.
Recomendación de Duff & Phelps De otra parte, Duff & Phelps de Colombia, que otorgó la calificación 'AAA' a la deuda corporativa de Ecopetrol, considera que la petrolera afronta el reto de desarrollar con éxito los proyectos de inversión que tiene en estudio, manteniendo un perfil financiero conservador. El comité técnico de calificación de Duff & Phelps precisó que las obligaciones de Ecopetrol se consideran emisiones con la más alta calidad crediticia y los factores de riesgo son prácticamente inexistentes. Tales criterios se fundamentan en el sólido perfil financiero de la empresa, en la magnitud y estabilidad de las reservas, en los niveles de producción y en la participación dominante en el mercado nacional. Al hacer referencia al contexto externo, la calificadora agregó que sus consideraciones tienen en cuenta "la vulnerabilidad de Ecopetrol ante fluctuaciones en el precio internacional de los commodities (el crudo WTI cerró el lunes a 87,81 dólares el barril, el nivel más bajo desde hace ocho meses) y el importante plan de inversiones para el desarrollo de sus negocios, con el objetivo de posicionarse en el mercado internacional".
(101)
DESARROLLO DE LA UNIDAD 1. CICLO ECONÓMICO Y RÉGIMEN PRESUPUESTARIO66/ 1.1
CONCEPTOS Y ENFOQUES
Por ciclo económico de las empresas se entiende el flujo real de bienes y servicios. Consiste en:
Acumular los recursos financieros que permitan el desarrollo de las actividades de la empresa. La empresa adquiere factores productivos, parte de los cuales son consumidos en el proceso productivo (gasto). La empresa obtiene ingresos mediante la venta del producto. Las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la empresa. El ingreso se produce en el momento de la venta (ámbito económico, cuenta de explotación), con independencia de cuándo se produzca el cobro (ámbito financiero, cuenta de tesorería).
El régimen presupuestario comprende las normas, los principios, y los métodos (técnicas, procedimientos e instrumentos) que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las entidades del sector público, en el marco de la administración financiera del Estado. El titular de una empresa pública es responsable de las funciones, programas, subprogramas, actividades y proyectos a su cargo, que conllevan al logro de los objetivos institucionales y al cumplimiento de las metas establecidas en los presupuestos institucionales. El presupuesto es un instrumento de gestión financiera y de conducción económica que permite a las empresas obtener sus objetivos misionales expresados en políticas. Es considerado como una proyección de los ingresos y de los gastos que durante un cierto período de tiempo tiene una empresa. Todas las empresas hacen cálculos anticipados de los ingresos y de los gastos. En las empresas públicas, el presupuesto expresa en términos financieros lineamientos de política de los gobiernos Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, según sea el caso al que pertenezca la empresa. De ese modo, el presupuesto refleja planes y programas específicos relacionados con sus objetivos misionales y con las políticas de gobierno.
66
/ El desarrollo de este punto y de los siguientes de la Unidad, tienen como referencia algunos contenidos de: (i) MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá; y (ii) ORTÍZ Pedro A., 2007. Gestión Financiera. Mimeo.
(102)
El concepto actual de presupuesto se distingue de la idea que en el pasado lo calificaba como un acto que contenía la aprobación previa de los ingresos y de los gastos. Va más allá, al tener en cuenta un conjunto de factores relacionados con el contexto en el que se desempeñan las empresas -tal como se explicó en la Unidad 2-, como el comportamiento de los salarios, la moneda, el crédito, las tasas de interés, la inflación. En forma adicional a los conceptos expuestos, se hace referencia aquí a tres enfoques que han orientado de manera general los ejercicios del presupuesto:
Enfoque de Presupuesto Incremental Este enfoque se basa en la técnica de fijar partidas del presupuesto actual con base en el presupuesto del año anterior, al aplicar un porcentaje previamente establecido. Su sencillez conceptual y el bajo costo de su aplicación le han concedido cierto status de popularidad en el sector público y en el privado. Pero es un enfoque limitado en comparación con los objetivos de una seria planificación financiera, porque hace que las empresas incurran en fallas como la de perpetuar gastos superfluos o innecesarios o la de no tener en cuenta las exigencias de la efectividad y la eficiencia. En efecto, la práctica de incrementar en cierta proporción el presupuesto actual con base en el del año anterior, tiene el riesgo de que las empresas no revisen y evalúen lo ejecutado, y también de inflar de manera innecesaria el presupuesto.
Enfoque de Presupuesto por Programas A diferencia del enfoque del presupuesto que enfatiza el gasto -costo por categoría de gasto, de los bienes y servicios que la empresa busca adquirir durante un período de tiempo determinado, por lo general un año-, el enfoque por programas hace relevante los resultados que la empresa espera alcanzar, a partir de sus actividades, productos y servicios. En ese sentido, las partidas que corresponden al gasto (sueldos, bonificaciones, subsidios, primas, compra de equipos, elementos de oficina…), se establecen de acuerdo con los programas y no a la inversa. En otros términos, la modalidad del presupuesto por programas está orientada hacia los resultados y coloca en su justo lugar la importancia de los medios para lograrlos. Una vez definidos los programas, se les asigna a cada partida del gasto las unidades monetarias correspondientes. En virtud de la noción de corto, medio y largo plazo que tienen los programas que desarrollan las empresas, es apenas lógico que los presupuestos por programas se estructuren en esa perspectiva, lo que emparenta el ejercicio de elaboración del presupuesto con el sistema de planificación estratégica de la empresa. El hecho de que los presupuestos por programas se elaboren con objetivos de largo, medio y corto plazo, obliga a las empresas a una constante revisión y evaluación de lo realizado para comprobar que esté de
(103)
acuerdo con lo planeado. Así se supera la común tradición de estimar los costos incurridos sólo para que sirvan de base para la proyección del año siguiente.
Enfoque de Presupuesto Base Cero Este enfoque consiste en un método orientado a garantizar que todos los gastos que una empresa incorpore en el presupuesto hayan sido previamente analizados y categorizados. El método permite seleccionar y aprobar los gastos estrictamente necesarios, de acuerdo con prioridades de la empresa. La técnica utilizada para analizar y jerarquizar el gasto de acuerdo con prioridades es el de costo-beneficio. La aplicación del método puede ser difícil y costosa, porque implica hacer una revisión sistemática de todas las operaciones de la empresa. Pero puede ser útil en situaciones en las que la empresa haya detectado que algunos gastos puedan ser excesivos y que considere necesario revisar para realizar los ajustes correspondientes. En la elaboración del presupuesto, la técnica exige que cada responsable de gastos los justifique plenamente, previo análisis y evaluación de las actividades programadas. La denominación “base cero”, significa que en la elaboración del presupuesto bajo este enfoque, la empresa debe revaluar todas las actividades, con el fin de comprobar si deben continuar o no, o sufrir alguna modificación.
1.2
FUENTES LEGALES
En Colombia el ejercicio presupuestario tiene una larga tradición normativa. Se dice que, en comparación de la libertad imaginativa que tiene el gerente en una empresa privada, las normas que rigen a las empresas públicas constituyen en muchos casos barreras a la gestión de los gerentes. Esta apreciación se observa muchas veces en las prácticas que desarrollan los organismos de control: para ellos suele ser más importante la gestión de los procesos normativos que los resultados obtenidos por las empresas. “A pesar de reconocerse que el presupuesto es el eje de la gestión financiera pública, se olvida que una buena gestión financiera en el sector público no termina con la ejecución desde el punto de vista presupuestal de una partida, sino que debe ir más allá, esto es, aprovechar al máximo los recursos financieros, teniendo en cuenta, entre otras cosas, que éstos tiene un costo bastante alto”67/. Las siguientes normas dan sustento legal a la actuación de las empresas públicas en materia de presupuestos:
67
/ MENDOZA, 2007. Op. Cit., p. 159.
(104)
El Capítulo 3 del Título XII - Artículos 345 a 355-, de la Constitución Política de 1991, contiene elementos normativos de referencia para el manejo de los presupuesto en empresas públicas. Entre otros aspectos se mencionan las obligaciones de: •
Formular anualmente el presupuesto de ingresos y gastos.
•
Incluir en las apropiaciones anuales la totalidad de los gastos a realizar durante la vigencia fiscal respectiva.
•
Regular en los presupuestos la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con los planes de desarrollo.
También la Nación ha desarrollado un conjunto de Leyes que reglamentan el tema de los presupuestos de entidades públicas. De igual modo que en las normas constitucionales, las normas de las leyes nacionales constituyen obligadas referencias para el manejo de los presupuestos en empresas públicas. Entre esas leyes es de destacar el Estatuto Orgánico del Presupuesto, norma legal que contiene todas las disposiciones en materia presupuestal aplicables a las distintas etapas del presupuesto: programación, elaboración, presentación, aprobación, modificaciones, ejecución y control del presupuesto. El estatuto orgánico de presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecución de las políticas de las empresas públicas ya sean financiadoras y/o proveedoras directas de bienes y servicios. Aquí se mencionan algunas de esas leyes: •
Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto. Estableces las normas marco del presupuesto general de la Nación.
•
Ley 179 de 1994. Modifica algunas disposiciones de la Ley 38 de 1989.
•
Ley 225 de 1995. Modifica la Ley 38 de 1989, Orgánica del Presupuesto.
•
Ley 617 de 2000. Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, establece otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y dicta normas para la racionalización del gasto público.
•
Ley 819 de 2003. Dicta normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal.
Decretos: •
Decreto 359 de 1995. Reglamenta la Ley 179 de 1994.
•
Decreto 111 de 1996. Compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
(105)
•
Decreto 115 de 1996. Establece normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las empresas industriales y comerciales del Estado y de las sociedades de economía mixta sujetas al régimen de aquéllas, dedicadas a actividades no financieras.
•
Decreto 568 de 1996. Reglamenta las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
•
Decreto 630 de 1996. Modifica el Decreto 359 de 1995.
•
Decreto 353 de 1998. Adiciona el artículo 17 del Decreto 115 del 15 de enero de 1996 que establece las normas sobre la elaboración, conformación y ejecución de los presupuestos de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no financieras. Se refiere a conceptos globales que da el Departamento de Planeación Nacional y los que hacen sus veces a nivel Distrital sobre el presupuesto de las empresas públicas y no a conceptos a nivel de proyecto.
La programación, ejecución y seguimiento de los presupuestos de las empresas públicas y de las sociedades de economía mixta en Colombia, se rigen por el Estatuto Orgánico del Presupuesto -en lo que expresamente se refiere a ellas-, y por los Decretos 115 de 1996, 353 de 1998 y otras normas complementarias. 1.3
CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PRESUPUESTO
El presupuesto es, ante todo, un instrumento técnico que incluye orientaciones de política y prioridades. El ejercicio presupuestal incluye 3 objetivos: •
Objetivos de estabilidad y de consistencia entre la disponibilidad de recursos y el nivel del gasto total (el Cuánto del Presupuesto). Así, el presupuesto se caracteriza por una mutua influencia entre encontrar recursos para financiar gastos y definir los gastos en función de los recursos sostenibles y consistentes.
•
Objetivos respecto a la asignación de recursos. Se refiere a la equidad en la distribución de recursos, de acuerdo con los requerimientos de la empresa y los objetivos sociales (el Qué del Presupuesto). En otras palabras, se refiere a una separación entre la fijación del monto total de los recursos y las decisiones sobre la distribución de los mismos.
•
Objetivos de eficiencia en la ejecución en cuanto a la utilización de los recursos públicos (el Cómo del Presupuesto).
En cuanto a la evaluación del presupuesto, debe permitir la medición de metas que se deben cuantificar previamente y se subraya en este caso que las metas se refieren a resultados concretos esperados. A manera de ejemplo, no basta con que una política asigne subsidios a una población identificada como beneficiaria de un programa (salud, vivienda…), lo que interesa en términos de la evaluación de los objetivos expresados en términos de
(106)
presupuesto es que las personas tengan acceso real a los bienes y servicios que se incluyen en cada programa. 1.4
PRINCIPIOS PRESUPUESTALES Recuadro 6 Principios Presupuestales
Los principios presupuestales son reglas o preceptos • Planificación generales que las entidades y empresas estatales deben Anualidad • • Universalidad seguir para una adecuada programación, ejecución y • Unidad de Caja control del presupuesto público. Su definición inicial se • Programación Integral • Especialización del Gasto encuentra en la Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994 • Coherencia macroeconómica mantuvo su vigencia, a excepción del equilibrio Homeostasis Presupuestal • presupuestal, y agregó los de coherencia macroeconómica y el de homeostasis. Los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto aplican todos para las empresas públicas, menos el de inembargabilidad68/. En esta sección se explica cada uno de ellos:
•
Planificación.
El presupuesto debe reflejar los planes de largo, medio y corto plazo. Las empresas públicas deben considerar la secuencia: plan de desarrollo, plan de inversiones públicas, plan financiero y plan operativo anual de inversiones.
•
Anualidad.
La vigencia del presupuesto es de un año y por tanto debe ser ejecutado dentro del año fiscal -1 de enero a 31 de diciembre-. Después de esa fecha no se puede adquirir ningún compromiso con cargo al presupuesto que se cierra.
•
Universalidad.
Antes se consideraba como la totalidad de los ingresos provenientes de impuestos, rentas, recursos, rendimientos por servicios o actividades, y recursos de capital de la Nación tanto del sector central como descentralizado, que se debían incorporar al presupuesto. Ahora, el principio se refiere a que es la totalidad de los gastos que se pretendan ejecutar los que se deben incorporar al presupuesto, por lo tanto ninguna autoridad podrá ordenar gastos que previamente no se hayan incluido en él. En los 68
/ El principio de inembargabilidad señala que las rentas y recursos de capital que integran el presupuesto no pueden ser materia de embargos. Este principio no es aplicable a las empresas industriales y comerciales del Estado y asimiladas.
(107)
casos de gastos que inicialmente no se contemplaron o que resultaron insuficientes y que son necesarios para el correcto funcionamiento de las empresas, se requiere para su ejecución que previamente se modifique el presupuesto a través de una adición para incluirlos o complementarlos.
•
Unidad de Caja.
Se refiere al recaudo de todos los ingresos. Se conforma un fondo común que permite atender la totalidad de las erogaciones que demande el funcionamiento de la empresa. Hace parte de ese fondo el superávit fiscal y los rendimientos financieros que se obtengan por inversión de recursos de la empresa. No se les aplica este principio a aquellas rentas que tienen una destinación específica y cuyo manejo se exige que sea separado de las rentas ordinarias, como es el caso de las transferencias que reciben las entidades territoriales de la Nación.
•
Programación integral.
Se busca a través de este principio, que la programación presupuestal integre los gastos de inversión y los de funcionamiento, necesarios para su ejecución y operación. Por lo general, los gastos de funcionamiento corresponden a una proporción relativamente baja en comparación con los gastos de inversión de las empresas. Existen estándares internacionales que permiten que las empresas de una misma naturaleza de provisión de bienes y servicios y con características comparables, contrasten su estructura de gastos de inversión y de gastos con esos estándares. Un exceso de gastos de funcionamiento podría indicar la presencia de ineficiencias de las empresas.
•
Especialización.
Este principio señala que los gastos incluidos en el presupuesto deben guardar coherencia con los objetivos misionales y las funciones de la organización, en este caso de las empresas públicas. De igual, tales gastos deben ejecutarse en concordancia con los propósitos que dieron lugar a su programación. Con la especialización se pretende evitar que las empresas públicas realicen actividades distintas a las contempladas en el presupuesto.
•
Coherencia macroeconómica.
Para las empresas públicas –en particular para las empresas estatales o mixtas del nivel Nacional-, es de obligada referencia las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República. Las metas –
(108)
mencionadas algunas en la Unidad 2-, se refieren a las tasas de inflación, desempleo, crecimiento del PIB, medios de pago, exportaciones, importaciones, tasa de cambio… Aunque desde el punto de vista normativo las empresas del nivel departamental o local deben contemplar este principio, en muchos casos no tienen aplicación, por ejemplo para Metrovivienda, empresa industrial y comercial del Distrito Capital de Bogotá, cuyo objetivo misional es la promoción de vivienda de interés social, en el que las variables referidas a esas metas macroeconómicas no tienen incidencia directa en sus actividades misionales. En otros sí, por ejemplo el caso de las Empresas Públicas de Medellín, por su tamaño y el tipo de actividades que incluyen las de generación eléctrica y la de provisión de agua potable y saneamiento básico.
•
Homeostasis presupuestal.
Este principio señala que el crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza a los que pueda acceder la empresa, deberá guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrios macroeconómicos. Este caso aplica para las empresas estatales con una gran incidencia en actividades económicas sectoriales importantes en la economía del país, por ejemplo las empresas de los sectores de hidrocarburos, comunicaciones, energía, por mencionar algunas. En circunstancias extraordinarias, cuando algunas empresas perciban rentas que puedan causar un desequilibrio macroeconómico, el Gobierno Nacional podrá apropiar aquellas que garanticen la normal evolución de la economía y utilizar los excedentes para constituir y capitalizar un fondo de recursos y superávit de la Nación. Con base en este precepto, por ejemplo, se creó el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera –FAEPcomo instrumento para contrarrestar los efectos negativos que pudieran generar las exportaciones petroleras de Caño Limón y Cupiagua. El capital de dicho fondo y sus rendimientos se han invertido en activos externos de tal forma que no afecten la base monetaria. Su utilización se ha hecho de manera gradual para que no afecte a la economía. Al igual que el principio de coherencia macroeconómica, éste no tiene aplicación en el nivel territorial.
Recuadro 7 El Principio de Equilibrio: un Principio en desuso El principio de equilibrio indicaba que el monto de los gastos debía ser exactamente igual a la suma de las rentas y recursos de capital. Este principio se enmarcaba dentro de los postulados de la hacienda clásica y su objetivo inicial era que la suma de los gastos de funcionamiento y los de inversión no sobrepasarán los montos de los ingresos corrientes, pero con el uso del crédito este principio adquirió un nuevo significado y es que los ingresos programados tanto por rentas como por recursos de capital excediera a la totalidad de los gastos igualmente programados. La existencia de este principio llevó muchas veces a que los gobiernos en la etapa de la elaboración del presupuesto sobrestimaran los ingresos y subestimaran los gastos, lo que al final conducía a un déficit fiscal. Aunque ahora las normas presupuestales no exigen explícitamente la aplicación de este principio, el mismo se sigue aplicando a través de la obligación que tienen el Gobierno de proponer mecanismos para la obtención de nuevas rentas o la modificación de las existentes cuando los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados. MENDOZA, 2007, p. 209
(109)
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE PLANEACIÓN El proceso presupuestario se define como un proceso continuo, dinámico y flexible, a través del cual se ejecutan, controlan y evalúan las actividades físicas, financieras y administrativas inherentes a las entidades y empresas del sector público, de un periodo. Por tales características se le denomina ciclo presupuestario que se desarrolla en seis fases69/: •
Programación.
•
Formulación.
•
Aprobación.
•
Ejecución.
•
Seguimiento y control.
•
Evaluación.
Recuadro 8 ETAPAS DEL CICLO PRESUPUESTAL (Para Entidades y Empresas Públicas del Nivel Nacional)
PREPARACIÓN: 1ª. semana de febrero hasta el inicio de sesiones del Congreso (20 de julio) PRESENTACIÓN: Al iniciarse las sesiones del Congreso, durante el mes de julio ESTUDIO Y APROBACIÓN: Desde la presentación hasta la medianoche del 20 de octubre
LIQUIDACIÓN: Entre el 20 de octubre y el 20 de noviembre
CONTROL POLÍTICO: Desde su presentación hasta la terminación de la cuenta general del tesoro por parte de la Cámara de Representantes.
CONTROL FISCAL: Desde que se inicia la ejecución del presupuesto
CONTROL RESULTADOS: Desde que culmina la ejecución del presupuesto CONTROL CIUDADANO: Desde que se inicia la ejecución del presupuesto
69
/ Esos seis pasos se convierten en otros pasos adicionales para el caso del nivel Nacional. Véase el Recuadro 8.
(110)
2.1
PROGRAMACIÓN
En esta fase se establecen los lineamientos, instrumentos y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del presupuesto. En particular se busca:
2.2
•
Establecer los objetivos institucionales a lograr durante el año Fiscal.
•
Proponer las metas presupuestarias.
•
Determinar la demanda global de los gastos que implicará la prestación de los servicios y funciones que desarrollará la empresa.
•
Desarrollar los procesos para la estimación de los Ingresos correspondientes a las Fuentes de Financiamiento distintas a las de Recursos Ordinarios.
FORMULACIÓN
Este paso incluye la presentación del proyecto a la autoridad competente. Las empresas deben realizar las siguientes actividades:
2.3
•
Definir la estructura funcional programática del presupuesto.
•
Definir las Metas Presupuestarias a cumplir durante periodo indicado.
•
Definir los Objetivos y Metas en función a los lineamientos y prioridades de asignación establecidas en la fase de Programación.
•
Presentarlo a la autoridad competente para su estudio y aprobación.
APROBACIÓN
El CONFIS debe aprobar o modificar, mediante resolución, los presupuestos de las empresas comerciales e industriales del Estado y de las sociedades de economía mixta con el régimen de aquellas dedicadas a actividades no financieras, en el evento de que dicha función no le haya sido delegada a sus juntas o consejos directivos. 2.4
EJECUCIÓN
El instrumento vigente para la ejecución del presupuesto es el Programa Anual de Caja – PAC-. El PAC es por excelencia un instrumento de planificación financiera de corto plazo (un año), porque en él se señalan mes a mes los ingresos y gastos que efectivamente
(111)
recaudarán o pagarán las entidades públicas, lo que permite anticiparse al déficit o al superávit de caja y así conseguir financiación o colocar los excedentes. En otras palabras, el PAC es a las entidades públicas lo que el presupuesto o flujo de caja es a las entidades privadas. Es un instrumento de gestión que facilita utilizar más eficiente y eficazmente el efectivo. 2.5
SEGUIMIENTO Y CONTROL
Por lo general, el presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado está sujeto a varias modalidades de seguimiento y control (recuadro 9). De las que se relacionan a continuación, las que corresponden al control político, fiscal, seguimiento financiero y control de gestión, al igual que el seguimiento de la Nación70/, se encuentran estipulados en el Estatuto Presupuestal. En esta sección se hará referencia explícita a las tres primeras, que atañen directamente a la gestión del presupuesto de las empresas públicas. •
Político.
Las entidades que hacen el control político de las empresas públicas, dependen del nivel de la administración pública al que pertenece la empresa: en municipios y departamentos, el control político lo hacen el Concejo Municipal y la Asamblea Departamental; en el nivel Nacional, el Congreso. El procedimiento es la citación de funcionarios, el análisis de los informes que presente el Gobierno y el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto. El control se inicia con el estudio del presupuesto y concluye con el fenecimiento de la cuenta general del presupuesto. •
Fiscal.
La vigilancia de la gestión fiscal de la administración, las empresas públicas y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, la realiza la Contraloría General de la República y también las contralorías regionales y locales. Sólo los Recuadro 9 municipios de primera categoría y los de segunda Modalidades de seguimiento y control con más de 100.000 habitantes pueden tener • Político Contraloría. En los demás, dichos controles los • Fiscal ejerce la Contraloría Departamental. Como • Seguimiento financiero y control de gestión excepción en el nivel territorial, el control fiscal Disciplinario • también lo puede ejercer la Contraloría General • Ciudadano • De legalidad de la República, cuando haya solicitud del Gobierno departamental o municipal, de cualquier comisión permanente del Congreso de la 70
/ En el nivel Nacional se incluye el seguimiento y el control al Sistema General de Participaciones –SGP-.
(112)
República o de las corporaciones públicas territoriales, o a solicitud de la ciudadanía. La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas públicas implica que las autoridades evalúan su comportamiento financiero, de gestión y de resultados, sobre la base de criterios de eficiencia económica, equidad y valoración de costos ambientales. En los temas propios del presupuesto, las contralorías fiscalizan las operaciones de recibo de dineros, incorporación al presupuesto, conservación, guarda, compromiso, disposición, afectación y ejecución, con sujeción a las normas, reglamentaciones y procedimientos. •
Seguimiento financiero y control de gestión.
Consiste más en una herramienta de análisis de la ejecución presupuestal que las empresas públicas mismas utilizan para tomar decisiones consistentes y oportunas, mejorar el proceso de programación presupuestal y efectuar correctivos a la misma ejecución. Un adecuado seguimiento consiste básicamente en efectuar comparaciones en términos financieros de lo ejecutado con lo programado. 2.6
EVALUACIÓN
La evaluación, según las definiciones estándar, significa en el caso del presupuesto de las empresas públicas, que éstas realizan un proceso cuyo propósito es establecer qué tan eficaz y qué tan eficiente fueron durante el periodo en el uso de los recursos programados y ejecutados y en el cumplimiento de los objetivos de la empresa. La evaluación permite identificar los aspectos exitosos de la gestión empresarial y también los problemáticos, sobre los cuales podrán formularse y adoptarse medidas correctivas que garanticen el cumplimiento adecuado de las metas presupuestadas. Existen tres formas de evaluar el presupuesto: ex ante (antes de), concomitante (durante), y ex post (después de) de las actividades incluidas en una programación anual.
3. CONSISTENCIA DEL PRESUPUESTO El proyecto de presupuesto de las empresas industriales y comerciales del Estado dedicadas a actividades no financieras y de las sociedades de economía mixta asimiladas a éstas, tiene que ser consistente con el plan financiero, el programa macroeconómico (en el caso de las empresas del nivel nacional), las metas de superávit primario y las acciones y medidas específicas en las que se sustenta el cumplimiento de las metas (para las empresas públicas del nivel territorial).
(113)
En los procesos que llevan las empresas, suelen presentarse necesidades de modificar o adicionar los presupuestos. Esas acciones son posibles siempre y cuando se ajusten al marco fiscal de mediano plazo. En todo caso, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, debe ser explícito y debe ser compatible también con el marco fiscal de mediano plazo. En estas situaciones, las empresas públicas están obligadas a incluir en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. Para realizar las modificaciones o adiciones al presupuesto, las empresas públicas suelen apoyarse en los siguientes mecanismos: •
Reducciones o aplazamientos. Las empresas pueden usar este mecanismo cuando: o Se estima que los ingresos serán inferiores a los gastos. o No sean aprobados nuevos recursos por parte de las instancias competentes (Congreso, Asamblea Departamental, Concejo Municipal) o resulten insuficientes. o No se perfeccionan los recursos del crédito. o Lo exija la coherencia macroeconómica.
•
Adiciones y traslados.
Pueden realizarse en los casos en los que durante la ejecución del presupuesto, las empresas públicas consideren necesario modificar el monto del mismo para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por las normas y las instancias competentes. Las empresas deberán en estos casos presentar a la corporación respectiva un proyecto de modificación al presupuesto. Tales modificaciones se realizan, de manera preferente, mediante un contra crédito a las apropiaciones en ejecución. Si esta operación no es posible, la empresa pública deberá acudir al mecanismo de las adiciones que podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos: i) tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación inicial de gastos; ii) contar con mayores ingresos.
4. INSTRUMENTOS DEL PRESUPUESTO La elaboración del presupuesto se apoya en tres instrumentos importantes: el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el plan anual de caja (gráfico 6). Esos planes pueden adquirir ciertas características cuando se proyectan en más de una vigencia
(114)
fiscal: son los denominados presupuestos plurianuales y consisten en los planes que proyectan los costos y las fuentes de financiación de los programas y proyectos relevantes de inversión pública.
Gráfico 6 Instrumentos del Presupuesto
PLAN FINANCIERO
TRES INSTRUMENTOS
PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES POAI (4 Años)
PRESUPUESTO ANUAL DE CAJA PAC (1 Año)
4.1
EL PLAN FINANCIERO
El plan financiero es un instrumento de planificación y gestión financiera que busca determinar la estructura de ingresos y gastos, el déficit y su financiación. Debe ser compatible con los objetivos de la empresa expresados en el plan operativo anual y plurianual y el plan anual de caja –PAC-. Los propósitos del plan financiero son: •
Armonizar el plan operativo con el presupuesto anual y con el plan de inversiones.
•
Garantizar el desarrollo de procesos internos de planificación en el área de gestión financiera.
•
Ser instrumento de seguimiento a las políticas financieras adoptadas por la empresa, en lo referente a su ejecución, oportunidad y resultados, para establecer puntos críticos y ajustes requeridos.
Para elaborar el plan financiero, la empresa debe: •
Determinar su potencial financiero, con base en los ingresos.
•
Determinar los gastos corrientes, de acuerdo con su estructura orgánica y funcional.
•
Identificar los proyectos definidos en el plan operativo.
(115)
•
Estimar el costo de los proyectos viabilizados en el banco de programas y proyectos.
•
Programar las inversiones de acuerdo con la disponibilidad de recursos establecida.
En el gráfico 7, se muestra la estructura del Plan Financiero Plurianual, para un periodo de 4 años. Gráfico 7 Estructura del Plan Financiero Plurianual
PLAN FINANCIERO PLURIANUAL
CONCEPTO
2008 2009 2010 2011
Ingresos totales Menos
Gastos de funcionamiento
Igual
Ahorro corriente
Menos
Servicio de la deuda
Igual
Ahorro neto
Más
Nuevo financiamiento Disponibilidad para la inversión
Igual
En ella se establece cuál ha de ser el monto de los ingresos totales para cada año, al que deberá restársele el rubro de los gastos corrientes (funcionamiento). La diferencia entre los ingresos corrientes y los gastos corrientes es el ahorro corriente de la empresa. Al restarle a este último los montos de la deuda (amortizaciones e intereses), se obtiene el ahorro neto. Por lo general, las empresas están requiriendo recursos frescos de inversión y esas necesidades son las que se expresan en el gráfico como nuevo financiamiento, que pueden obtenerse mediante diversas modalidades (créditos, capitalizaciones con uso de recursos de los presupuestos de la Nación, el Departamento o el Municipio, según sea el caso). El resultado de estas estimaciones es lo que en el gráfico se denomina la disponibilidad anual para la inversión. 4.2
EL PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES –POAI-.
El POAI es la materialización en una vigencia fiscal del plan general de inversiones de la empresa. En él se incluyen los proyectos que la empresa ha de ejecutar, clasificados por sectores, programas y subprogramas. Las actividades que la empresa debe realizar para elaborar el POAI consisten en:
(116)
•
Identificar y seleccionar proyectos que satisfagan las necesidades y los objetivos misionales de la empresa. Por lo general se refieren a proyectos previamente inscritos en el Banco de Programas y Proyectos.
•
Cuantificar los costos y los beneficios totales de los proyectos.
•
Asignar, para cada proyecto, los recursos necesarios para su ejecución total, o para la etapa que se programe realizar durante la respectiva vigencia.
•
Identificar la fuente de financiación para cada proyecto, según las proyecciones establecidas en el Plan Financiero.
Recuadro 10 El POAI en entidades y empresas del nivel Nacional En el ámbito Nacional, el POAI es elaborado por el DNP en coordinación con los consejos regionales de planificación. Señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Este plan debe guardar concordancia con el plan nacional de inversiones, parte importante del plan de desarrollo. Es la base del presupuesto de inversiones. Los proyectos allí contemplados previamente han debido ser registrados en el Banco Nacional de Programas y Proyectos que administra el DNP. El Banco Nacional de Programas y Proyectos se concibe como un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas en lo social, técnico y económico, registradas y sistematizadas en el DNP. Con este mecanismo se busca que los proyectos que se ejecuten sean los de mayor productividad desde el punto de vista económico y social. Propósito loable que rara vez se cumple en su totalidad ya que los proyectos escogidos casi siempre son aquellos que cuentan con mayor respaldo político. Para la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones, el DNP asigna a las diferentes entidades cuotas tentativas para gastos de inversión y les traza pautas que deberán ser tenidas en cuenta en la distribución interna. Elaborado y corregido el plan por parte del DNP debe ser sometido a consideración del CONPES para su posterior inclusión en el Presupuesto General de la Nación. Dadas las limitaciones de recursos que imposibilita la realización de todos los proyectos presentados, la Dirección General del Presupuesto Nacional –DGPN- del Ministerio de Hacienda los incorpora al proyecto de presupuesto de acuerdo al orden de prioridades que establezca el DNP y en concertación con las oficinas de planeación de los organismos y entidades. Procedimiento similar se lleva a cabo en el ámbito territorial. MENDOZA, 2007, PP. 181-182
4.3
EL PLAN ANUAL DE CAJA –PAC-.
El PAC es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal. Su finalidad es alcanzar las metas del plan financiero: estima los ingresos teniendo en cuenta su recaudo y regula los pagos mensuales para garantizar el cumplimiento de las obligaciones que las empresas públicas asuman en la vigencia fiscal y los compromisos adquiridos en vigencia anterior. El PAC tiene también el objetivo de evitar el déficit fiscal. Este instrumento determina el monto máximo mensual de pagos para el presupuesto de las empresas públicas, con el fin de cancelar las obligaciones exigibles de pago. El monto
(117)
global del PAC, junto con sus modificaciones, es aprobado, en el nivel Nacional y Distrital, por el CONFIS. En el caso de los establecimientos públicos con ingresos propios, corresponde a las juntas o consejos directivos aprobar el PAC y sus modificaciones, con base en las metas globales de pago aprobadas por el CONFIS, o por el representante legal de no existir aquellas. La afectación del presupuesto de gasto establecido en el PAC, sigue los siguientes pasos (gráfico 8): 1. Expedición previa del certificado de disponibilidad presupuestal –CDP-. 2. Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos. 3. Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago. 4. El pago.
Gráfico 8 Estructura del Plan Financiero Plurianual
PROCESO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
VIGENCIA ACTUAL
VIGENCIA SIGUIENTE
Aprobación
Certificado de disponibilidad
Compromiso
Obligación Pago
Reserva presupuestal, para casos especiales
Reserva de caja
Antes de comprometer el presupuesto, el ordenador del gasto -funcionario con capacidad legal para adquirir compromisos a nombre de la empresa pública-, solicita la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal –CDP-. Este certificado, expedido por el jefe de presupuesto, garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación, con el fin de respaldar compromisos con cargo al presupuesto en la vigencia respectiva. El CDP afecta de manera preliminar el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso. Se expiden hasta por el valor del saldo que encuentre libre de afectación en la
(118)
respectiva apropiación y no tienen una vigencia definida, en tanto las normas señalan que ésta equivale al término del proceso de asunción del respectivo compromiso. No es una condición contar con los recursos líquidos para asumir un compromiso, pero sí que haya saldo disponible y suficiente de apropiación según la naturaleza del gasto a realizar. Una vez se expide el CDP, la empresa puede realizar los trámites necesarios para comprometer de manera real el presupuesto, mediante la adquisición de bienes y/o servicios, o realizar obras a través de procesos licitatorios. En materia presupuestal, el compromiso se define como los actos realizados por la empresa en virtud de su capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto. Tales compromisos deben ser registrados en la contabilidad presupuestaria. Así surge el concepto de registro presupuestal, que se entiende como la imputación presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que ésta sólo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. No es permitido a las empresas asumir compromisos con cargo al presupuesto que no cuenten con el respaldo del registro presupuestal correspondiente. El jefe de presupuesto, es el responsable de efectuar el registro presupuestal. Al recibir la empresa a satisfacción los bienes, servicios u obras contratadas, imputa en el registro presupuestal los recursos que respaldan el compromiso.
5. COMPONENTES DEL PRESUPUESTO Según las normas generales establecidas en el país para entidades y empresas públicas, el presupuesto se estructura con los siguientes componentes:
Presupuesto de rentas: -
Ingresos corrientes Recursos de capital Ingresos fondos especiales Contribuciones parafiscales Ingresos de establecimientos públicos
Presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones
Para el caso de las empresas públicas, el componente de ingresos incluye las rentas propias y los recursos de capital (gráfico 9). En las primeras se destaca la cuenta de ingresos corrientes y en los segundos varias opciones a las que acuden las empresas para su
(119)
capitalización, como los recursos de crédito de mercado financiero interno o con organismos multilaterales que muchas veces requieren de respaldo gubernamental de la Nación, los recursos del balance de la vigencia fiscal, el diferencial cambiario en el caso de que las empresas realicen transacciones en moneda extranjera, rendimientos financieros y donaciones.
Gráfico9 Estructura del Plan Financiero Plurianual
RENTAS PROPIAS INGRESOS CORRIENTES
INGRESOS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
RECURSOS DE CRÉDITO RECURSOS DE BALANCE DIFERENCIAL CAMBIARIO RENDIMIENTOS FINANCIEROS RECURSOS DE CAPITAL
DONACIONES
De otro lado, el presupuesto de gastos se estructura en tres partes: 1. Gastos de funcionamiento. Son los que normalmente se necesitan para el desarrollo de las actividades de la empresa, es decir los egresos que se efectúan en el personal, el pago de servicios y la adquisición y el mantenimiento de material de inmediato consumo:
Gastos de personal – Gastos de administración – Gastos de operación
Gastos generales – Gastos de administración – Gastos de operación
Transferencias corrientes – Transferencias al sector público
(120)
– Transferencias de previsión y seguridad social – Otras transferencias
Transferencias de capital
2. Gastos correspondientes a deuda pública. En el caso en el que las empresas hayan adquirido deudas de esa naturaleza:
Servicio de las deudas interna y/o externa – Amortización de la deuda – Interés, comisiones y gastos de deuda
3. Gastos de inversión, clasificados por:
Sector Programa Subprograma Proyecto Otra forma de ver la estructura de gastos de las empresas es mediante la clasificación económica que suele hacerse de las distintas partidas (gráfico 10).
Gráfico 10 Clasificación económica de gastos
GASTOS OPERATIVOS
GASTOS CORRIENTES GASTOS DE LA PROPIEDAD GASTOS FINANCIEROS GASTOS DE OPERACIÓN SUBSIDIOS
CLASIFICACIÓN ECONÓMICA DE GASTOS (Capítulo de Apropiaciones)
TRANSFERENCIAS
ADQUISICIÓN DE ACTIVOS REALES INVERSIONES DE CAPITAL
TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
(121)
6. PROGRAMAS Y PROYECTOS Las empresas públicas deben elaborar sus programas y proyectos con anticipación e inscribirlos en el Banco de Programas y Proyectos de las dependencias de Planeación, según el nivel territorial al que pertenezcan: local, departamental o Nacional. Los programas y proyectos se definen como un conjunto de actividades seleccionadas como viables previamente, evaluadas en términos sociales, técnicos y económicos, y registradas y sistematizadas en las entidades de planeación.
El Programa, es la categoría presupuestaria que sistematiza actuaciones generales de las empresas, según sus objetivos misionales.
Sub Programa, es la categoría presupuestaria que refleja acciones orientadas a alcanzar objetivos parciales. Es el desagregado del programa.
Proyecto, se refiere al ámbito donde concurren las acciones concretas de la empresa pública en materia de bienes y servicios.
Actividades, se refieren a las acciones que concurren en la operatividad de las acciones contempladas en un proyecto de bienes y/o servicios.
7. RESUMEN El ciclo económico de las empresas públicas se refiere al flujo real de bienes y servicios. Consiste en acumular los recursos financieros para el desarrollo de las actividades de la empresa, adquirir factores productivos (gasto) y obtener ingresos. En el ciclo financiero juega un rol de primera importancia el presupuesto, herramienta clave de la planeación de las actividades de las empresas. El régimen presupuestario comprende las normas, los principios, y los métodos (técnicas, procedimientos e instrumentos) que regulan el proceso presupuestario y sus relaciones con las entidades del sector público, en el marco de la administración financiera del Estado. Existe un conjunto de normas que sustentan el ejercicio de la planeación presupuestaria y un conjunto de principios que todas las empresas públicas deben seguir: Planificación, Anualidad, Universalidad, Unidad de Caja, Programación Integral, Especialización del Gasto, Coherencia macroeconómica, Homeostasis Presupuestal. Además, el ejercicio de elaboración del presupuesto se orienta por las siguientes fases: Programación, Formulación, Aprobación, Ejecución, Seguimiento y control, y Evaluación. En esas fases, las empresas preparan tres instrumentos: el plan financiero, el plan operativo anual de inversiones y el plan anual de caja, sobre las cuales es posible ejercer un control de las finanzas de la empresa.
(122)
8. GLOSARIO DE TÉRMINOS Ciclo económico. Es el flujo real de bienes y servicios de una empresa. Homeostasis presupuestal. Principio que indica que el crecimiento real del presupuesto de rentas, debe guardar congruencia con el crecimiento de la economía. Plan anual de caja. Es un instrumento de manejo financiero y de ejecución presupuestal. Plan financiero. Es un instrumento de planificación y gestión financiera que busca determinar la estructura de ingresos y gastos, el déficit y su financiación. Plan operativo. Es un documento oficial en el que los responsables de una organización (empresarial, institucional, no gubernamental) enumeran los objetivos y las directrices que deben marcar el corto plazo. Por ello, un plan operativo se establece generalmente con una duración efectiva de un año, lo que hace que también sea conocido como plan operativo anual o POA. Plan operativo anual de inversiones –POAI-. Es la materialización en una vigencia fiscal del plan general de inversiones de la empresa. Presupuesto. Es la previsión de gastos e ingresos para un determinado lapso, por lo general un año. Permite a las empresas, los gobiernos, las organizaciones privadas y las familias establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos.
(123)
9. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE AUTOFORMACIÓN
Autoevaluación de Aprendizajes o Cambios Experimentados. Lectura de la unidad 4, y de la bibliografía básica. Elaboración de mapa conceptual. Elaboración de los conceptos claves en la bitácora. Elaboración del ensayo: “La Dimensión Económica y Social del Presupuesto de las Empresas Públicas’’.
DE INTERFORMACIÓN Los estudiantes deberán conformar grupos de trabajo para: Consultar en una empresa pública de su Municipio o Departamento, documentos relacionados con la programación, ejecución, seguimiento y evaluación del presupuesto de la empresa seleccionada. Los coordinadores de los grupos de trabajo deberán organizar un foro, en el que participen un representante directivo de las empresas públicas seleccionadas por cada grupo, un concejal o un diputado y un funcionario de la Contraloría.
PRESENCIAL
Presentación de los mapas conceptuales de la lectura. Aclaración de conceptos por parte del tutor. Conclusiones generales de las cuatro primeras Unidades del Módulo. Presentación de las Evaluaciones. Realización de un Foro, sobre: “Aspectos Positivos y Negativos del Sistema Presupuestal en Colombia”.
(124)
10.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Por qué es importante el Sistema de Presupuesto? 2. Explique los enfoques del presupuesto. 3. Elabore un breve ensayo sobre la utilidad de los tres instrumentos del presupuesto: Plan Financiero, POAI y PAC. En el siguiente formato (AUTOEVALUACIÓN DE APRENDIZAJES O CAMBIOS EXPERIMENTADOS), mediante la comparación y contraste de los mapas conceptuales de las unidades 1, 2, 3 y 4, el estudiante debe:
Señalar y sustentar algunos conceptos que se han enriquecido o ha desaprendido, y algunos conceptos nuevos que ha adquirido. Señalar la apropiación de algunos conceptos encontrados en el desarrollo de las actividades de aprendizaje, e indicar que fueron superados identificando su correspondiente causalidad. Señalar algunas fortalezas y facilitadores de orden intrínseco y su contribución a reducir errores, mejorar aciertos y aumentar la motivación. Expresar el valor que concede a la experiencia en función de su crecimiento personal o desarrollo profesional.
AUTOEVALUACIÓN DE APRENDIZAJES O CAMBIOS EXPERIMENTADOS Centro Territorial: Nombre del Estudiante: Código: Grupo: Temática: Unidad: Factores Análisis Observación Calificación a. Conceptos asimilados b. Conceptos enriquecidos c. Desaprendizajes 7. Conceptos valiosos para el desempeño profesional 8. Debilidades y obstaculizadores 9. Fortalezas y facilitadores 10. Valoración de la experiencia
(125)
AUTOEVALUACIÓN DE TRABAJO EN EQUIPO Centro Territorial: Nombre del Estudiante: Código: Grupo: Temática: Unidad: Factores Análisis Observación 1. Desempeño de roles: - Moderador - Relator - Observador - Otros miembros 2. Participación y aportes: - Procesos - Contenidos - Temáticos 3. Integración: - Solución a discrepancias - Madurez para aceptar críticas 4.Construcción colectiva: - Sugerencias a los procesos - Nuevos conocimientos adquiridos 5. Coordinación: - Manejo de tiempo - Entrega de trabajos 6. Bitácoras 7. Valoración de las sesiones PROMEDIO
Calificación
En el formato AUTOEVALUACIÓN DE TRABAJO EN EQUIPO, evalúe con su equipo de trabajo las actividades realizadas por el moderador, el relator y el observador en particular, como del Equipo en general. Recuerde que el TRABAJO DE EQUIPO se realiza una vez por cada unidad, se destinan aproximadamente dos (2) horas para el estudio de cada temática. La participación en la sesión del trabajo de Equipo conlleva una calificación por cada unidad desarrollada. Cuando un miembro del Equipo no pueda asistir a la sesión debe seleccionar un tema de la unidad, escribir un ensayo y enviarlo al tutor. Las funciones del COORDINADOR DEL EQUIPO son: Citar a las reuniones, recoger los documentos y enviarlos a la Sede Central, trasmitir la información que llegue y distribuir los materiales. Los documentos que debe enviar el coordinador en un solo paquete son: El informe de la sesión de trabajo del Equipo (documento preparado por el relator). La Evaluación del Moderador, el resumen del observador, las preguntas y sugerencias del Equipo, que deben ser escritas en hojas separadas por cada temática (documento preparado por el relator). Las actividades de aprendizaje de cada temática. (documentos enviados por cada participante), la coevaluación de los Trabajos presentados, y la Autoevaluación del Trabajo en Equipo.
(126)
11.
BIBLIOGRAFÍA
El estudiante deberá consultar dos (2) de los siguientes textos: BREALEY Richard y MYERS Stewart, 1999. Fundamentos de Financiación Empresarial. 5ta. Ed. Editorial McGraw-Hill, Madrid. CÁRDENAS Raúl, 2001. Presupuestos. Teoría y Práctica. Editorial McGraw-Hill, México. COOKE Robert A., 1994. Curso McGraw-Hill de Finanzas para no Financieros. Editorial McGraw-Hill, 1994, Madrid. DÍAZ DE CASTRO Luis y PÉREZ M. Iñigo, 2000. Ingeniería Financiera. Editorial McGraw-Hill 2000.DUMRAUF Guillermo, 2005. Finanzas Corporativas. Grupo Guía S. A., 2003. http://www.dumraufnet.com.ar/spanish/ppt/finanzas_a1.pdf GILL James O., 1994. Análisis Financiero. Técnicas para la Toma de Decisiones. Grupo Editorial Iberoamérica, México. MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. ORTÍZ Pedro A., 2007. Gestión Financiera. Mimeo. PREGEL Gert, SUÑOL Rafael y NUENO Pedro, 1991. Instrumentos Financieros al Servicio de la Empresa. Editorial Deusto, Barcelona. PORTAFOLIO.COM.CO., 2009. http://www.portafolio.com.co/economia/economiahoy/2008-10-08/ARTICULOWEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-4589379.html SHANK John K. y GOVINDARAJAN Vijay, 1995. Gerencia Estratégica de Costos. Editorial Norma, Bogotá. SHIM Jae K. y SIEGEL Joel G, 1987. Contabilidad administrativa. Editorial McGraw-Hill Latinoamericana, Bogotá. THORN Derek, 1994. Finanzas para Gerentes no Financieros. Editorial Macchi, Buenos Aires.
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UNIDAD TEMÁTICA 5 GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
(128)
INTRODUCCIÓN
Abordado el tema del sistema presupuestario de las empresas públicas, que corresponde a la noción de ciclo económico (Unidad 3), se completa la visión de la gestión de las empresas con la noción de ciclo financiero. El aspecto central de esta Unidad es la idea de necesidad de recursos financieros que tienen las empresas para el desarrollo de sus actividades. En términos sencillos se expresa como el recorrido que hace el dinero, una vez queda disponible para la empresa, en el proceso de funcionamiento y de inversión, de transformación de insumos en bienes y servicios y de su realización en el mercado. El ciclo financiero está normado para las empresas industriales y comerciales y para las organizaciones de carácter mixto, que deben seguir las reglas de juego establecidas y garantizar, mediante una buena gestión financiera, la sostenibilidad de la empresa y la viabilidad de sus programas y proyectos. Esta Unidad contiene en varias secciones el desarrollo de temas importantes de la gestión financiera de las empresas: conceptos y consideraciones de la gestión, el ciclo financiero, la estructura económica y financiera de las empresas, los temas de responsabilidad y supervisión financiera, los aspectos operativos e instrumentales y las fuentes de financiación.
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OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL Facilitar al estudiante el conocimiento del ciclo financiero de las empresas públicas y de los aspectos relacionados.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Identificar los elementos del ciclo financiero de las empresas públicas. Analizar los componentes de las finanzas operativas e instrumentales de las empresas públicas. Identificar los principios de las finanzas públicas. Conocer los conceptos de riesgos e incertidumbres de las empresas. Referir al estudiante al tema de las fuentes de financiación.
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IDEAS CLAVES
71
•
“La estructura financiera de cualquier empresa requiere de una adecuada combinación entre fuentes de financiamiento de corto y largo plazo; entre menor sea el plazo de las diferentes fuentes, mayor el riesgo que enfrenta la empresa de verse en una situación comprometida de iliquidez o insolvencia (incapacidad de cumplir con sus obligaciones) como consecuencia de fluctuaciones adversas en el ciclo de negocio (por ejemplo, una disminución temporal en el volumen de ventas). Por ello, se requiere de entidades financieras que estén en capacidad de suministrar los recursos necesarios de mediano y largo plazo que requiere la empresa para construir una estructura financiera adecuada”71/.
•
Las reglas de juego en el sector público establecen que las juntas directivas de las empresas públicas y su cuerpo de gerencia participan de manera activa en la gestión financiera y exigen rendición de cuentas. Los estados financieros, incluido el balance y el estado de los ingresos, son termómetros de solidez de las empresas. Hacia afuera, la gestión financiera es una carta de presentación de una empresa. Las entidades del sector financiero, por ejemplo, tienen en cuenta los informes financieros de las empresas para conceder créditos y, de igual modo, otras organizaciones evalúan esos estados financieros para tomar decisiones sobre transacciones de bienes y servicios.
•
El análisis de riesgos e incertidumbres de las empresas es un elemento clave de la gestión financiera. De él depende la supervivencia y la competitividad de las empresas. Las actividades que desarrolla una empresa son susceptibles de sufrir eventos que las afectan en forma negativa.
/ SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá.
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MAPA CONCEPTUAL
GESTIÓN FINANCIERA EL CICLO FINANCIERO ESTRUCTURA ECONÓMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA RESPONSABILIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIÓN FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES Efectivo GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS
Flujos de fondos Inversiones Apalancamiento Cartera Inventarios PRINCIPIOS DEL ANÁLISIS DE LAS INVERSIONES GESTIÓN DE RIESGOS FUENTES DE FINANCIACIÓN
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CUESTIONES PARA REFLEXIONAR SOBRE LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS [Adaptación del texto ¿DE QUÉ SE OCUPA LA GESTIÓN FINANCIERA PÚBLICA?, de MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, pp. 25-27]. Las empresas públicas, en cumplimiento de sus funciones, utilizan recursos financieros. La gestión financiera de esas empresas consiste en una secuencia de estrategias, hechos y acciones, relacionadas con gastos, ingresos y endeudamiento, armonizados en un presupuesto y encausados al logro de unos objetivos previamente predeterminados. La gestión financiera de las empresas públicas, se orienta a procurar que el uso de los recursos –no sólo los financieros, sino también los humanos, físicos, etc.- se haga de la manera más efectiva y eficiente posible. Esto es, lograr con la menor cantidad de recursos los propósitos organizacionales planteados en su plan de acción, respetando el marco normativo vigente. Sobre esto último, valga mencionar que la actividad financiera al igual que otros aspectos de la administración pública deben sortear todo un enjambre de normatividad legal – y en permanente cambio que dificulta saber qué está vigente- que muchas veces son un obstáculo para el gerente imaginativo y audaz. Por aquello que dentro del sector público sólo se puede hacer lo que esté expresamente permitido, mientras que en el sector privado rige la premisa de que se puede hacer todo aquello que no esté prohibido. Ello impide en ocasiones que la competencia entre los dos sectores se dé en igualdad de condiciones, por eso se ha dispuesto que algunas entidades del sector descentralizado público (en especial las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas prestadoras de servicios públicos) se rijan por normas similares a las aplicables al sector privado. Pero así como la existencia de las normas son, en algunos casos, un obstáculo, la mayoría de las veces son absolutamente necesarias para garantizar un adecuado y transparente uso de los recursos. En materia financiera pública la norma de mayor jerarquía es el título XII de la Constitución Política (Régimen Económico y de la Hacienda Pública): de allí se desprenden las leyes que tienen que ver con planeación, tributos, presupuestos, contabilidad, transferencias, operaciones de crédito, fijación a límites de gastos. No siempre los resultados de la gestión de empresas públicas se reflejan adecuadamente en los estados financieros. Muchas veces un superávit puede ser indicativo de una mala gestión y, al contrario, un déficit, de una gestión exitosa. Dentro de las organizaciones siempre existirá un responsable de las diferentes áreas o tareas, y la parte financiera no es la excepción. Pero los resultados financieros no siempre son de
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responsabilidad exclusiva de su titular, dependen muchas veces de las decisiones y acciones de otras dependencias. No siempre el Gerente Financiero tiene control sobre los ingresos y los gastos. En cuanto a los primeros, en muchos casos depende de la gestión de otros funcionarios, y por el lado de los gastos, su papel en algunas organizaciones se reduce al de controlar que no se superen las apropiaciones aprobadas. El papel del gerente financiero debe ser más que eso, y de hecho así ha venido sucediendo. Cada vez se requiere de más profesionalismo para realizar esta tarea por la complejidad que ha venido adquiriendo la materia.
(134)
DESARROLLO DE LA UNIDAD 1. LA GESTIÓN Y LA PLANEACIÓN FINANCIERA72/ La gestión financiera comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los recursos monetarios de una empresa. Es una de las funciones más importante de las empresas públicas. Se basa en una buena gestión del presupuesto en los términos presentados en la Unidad 3, y en el mantenimiento de registros financieros. El cuerpo directivo de una empresa pública encuentra en los informes de la gestión financiera los elementos claves para evaluar el comportamiento de la empresa y tomar decisiones sobre el uso y la asignación de los recursos. Dos funciones importantes cumple el personal responsable de la gestión financiera en una empresa pública: • •
Planificar y presupuestar recursos (presupuestos operativo y de capital). Manejar la gestión de caja y la declaración contable y financiera.
Las reglas de juego en el sector público establecen que las juntas directivas de las empresas públicas y su cuerpo de gerencia participan de manera activa en la gestión financiera y exigen rendición de cuentas. Los estados financieros, incluido el balance y el estado de los ingresos, son termómetros de solidez de las empresas. Hacia afuera, la gestión financiera es una carta de presentación de una empresa. Las entidades del sector financiero, por ejemplo, tienen en cuenta los informes financieros de las empresas para conceder créditos y, de igual modo, otras organizaciones evalúan esos estados financieros para tomar decisiones sobre transacciones de bienes y servicios. En particular, la Planificación Financiera es una de las actividades más importantes de la planeación estratégica y de la gestión económico-financiera de la empresa. Su objetivo es anticiparse en lo posible a lo que puede ocurrir y establecer la viabilidad económica de las áreas de negocio que desarrolla la empresa o de alguna inversión significativa. En forma estratégica, la empresa puede establecer los objetivos que considere importantes, establecer las acciones para lograrlos, identificar las personas responsables de su ejecución y elaborar un plan de financiación que recoja el estudio de inversiones necesarias, el análisis de costes, la previsión de ingresos, las necesidades de tesorería, así como la estrategia financiera más adecuada para la captación de los fondos necesarios en los montos requeridos por las acciones programadas. Sin una adecuada financiación y un análisis económico serio, los proyectos de la empresa no podrían realizarse. 72
/ En la página www.iadb.org/pub, del BID, el estudiante podrá consultar documentación pertinente a los temas que se desarrollan en esta Unidad.
(135)
En otros términos, la planificación financiera es la capacidad de la organización de pronosticar sus futuras necesidades monetarias, para lo cual las empresas utilizan variadas herramientas de pronóstico. La determinación de los recursos disponibles no es la única planificación que requieren las empresas. Entidades tanto públicas como privadas necesitan determinar cuándo tendrán el dinero para pagar los gastos en que incurren. El pronóstico de las necesidades de efectivo es una tarea ardua para las organizaciones privadas y públicas. La capacidad de planificar los ingresos y las necesidades de efectivo proporciona un marco dentro del cual una organización puede tomar decisiones sobre las necesidades actuales y futuras de programas y de capital. Por último, las acciones de control, seguimiento y evaluación de los resultados, son pasos imprescindibles para una correcta gestión económico-financiera de las empresas, ya que permiten: la corrección de desviaciones mediante acciones reparadoras; el análisis de la eficiencia y eficacia en la gestión de los recursos económicos, el análisis de la solvencia, liquidez y sostenibilidad económica de la organización, entre otros aspectos.
2. EL CICLO FINANCIERO 2.1
DECISIONES DE INVERSIÓN Y FINANCIACIÓN.
A diferencia del ciclo económico de las empresas, que se expresa en el flujo de ingresos y gastos, las transacciones monetarias (cobros y pagos) constituyen el ciclo financiero de la empresa. Para realizar sus actividades, la empresa necesita recursos financieros. Los recursos que obtiene (financiamiento) los ingresa para destinarlos a la compra de activos reales (inversión) con los que desarrolla su actividad. Luego, los flujos de cobro que produce su actividad (rendimiento de la inversión) deben ser superiores a los flujos obtenidos anteriormente mediante la financiación y que generaron la obligación de restituir a un costo determinado (costo del capital obtenido). De ésta manera podrá devolver los recursos ingresados anteriormente y le quedará un excedente. El excedente que la empresa obtiene lo emplea para retribuir a los accionistas (dividendos) o reinvertir en la misma empresa (que es el caso más usual de las empresas públicas). Si se reinvierte en la empresa, ésta crece en su valor nominal y real de mercado: se eleva el valor de la empresa. La descripción de esa secuencia es lo que constituye el Ciclo Financiero de la empresa, que debe recorrer con éxito el director financiero o responsable de las finanzas de la empresa. En muchos casos, la empresa acude a los mercados financieros para obtener recursos financieros, de tal manera que la dirección financiera ha de tener muy en cuenta la interacción empresa-mercado. No obstante, en el caso de las empresas públicas, suelen presentarse situaciones en las que los recursos de capital de las empresas provienen de recursos del presupuesto de la Nación, los Departamentos, los Distritos o los Municipios.
(136)
2.2
EL CICLO FINANCIERO
El ciclo que en la teoría económica se ha descrito como el que explica la acumulación del capital, es en esencia el del ciclo financiero. Tiene, como se describió en el punto anterior, la siguiente secuencia (gráfico 11):
Gráfico 11 Ciclo financiero DINERO 1 (D1) Obtención de Recursos • GASTOS • INVERSIÓN • BIENES • SERVICIOS DINERO 2 (D2) Ventas - Cobros
SITUACIÓN MÁS ESTABLE:
D2 > (D1 + Costo del Dinero)
El resultado esperado en la gestión financiera apropiada de una empresa es la que en el gráfico se presenta como la situación más estable, donde D2 debe ser mayor a D1 + el costo del dinero. Independiente del tipo de bienes y servicios que se produzcan en las empresas públicas y del tiempo que se requiera para su producción, el ciclo financiero tiene un periodo de maduración, que abarca desde el desembolso realizado para los gastos y las inversiones -o en el caso de las empresas productoras de bienes, para la compra de insumos o materia prima- hasta la recuperación del dinero a través de la venta y cobro de los bienes y servicios73/. Este periodo comprende a su vez cuatro subperiodos: 1. Periodo medio de aprovisionamiento: periodo medio de permanencia de los insumos o materias primas.
73
/ Conviene aquí recordar que no todas las empresas industriales y comerciales del Estado actúan como si fueran empresas privadas que producen bienes manufacturados, donde el tema de compra de materias primas, transformación en bienes y venta de productos no tiene confusión. Como se explicó en la Unidad 1, al diferenciar una empresa pública de una privada, existen en la actualidad, conforme a la modalidad de participación del Estado en la provisión de bienes y servicios, ciertas empresas industriales y comerciales del Estado que más que hacer transformaciones de insumos a bienes, promueven a través de su gestión la participación de otros agentes para que produzcan los bienes y servicios que atienden necesidades de política pública.
(137)
2. Periodo medio de producción: tiempo que tardan en elaborase los bienes y servicios. 3. Periodo medio de venta: tiempo en que permanecen en la empresa los bienes que han de ser vendidos o los servicios que han de ser ofrecidos. 4. Periodo medio de cobro: tiempo que transcurre entre la venta y el cobro.
De otro lado, los activos que la empresa adquiere pueden dividirse en dos grupos: 1. Bienes circulantes: se incorporan al proceso de productivo y se consumen totalmente. 2. Bienes inmovilizados: activos fijos de múltiple uso y que se consumen en varios periodos.
Con base en lo anterior, es posible diferenciar dos ciclos financieros más: •
Ciclo Financiero del Ejercicio, de Explotación o de Corto Plazo. Comprende los gastos en activo circulante que se consumen íntegramente en el periodo (generalmente un año) y el ciclo se cierra con la venta y cobro del producto. Finalizado el ciclo se generan recursos que las empresas pueden destinar a un nuevo ciclo financiero del ejercicio (corto plazo; un año) o al ciclo financiero de inversión (largo plazo):
Recursos generados •
= Ingresos explotación – Gastos de Explotación
Ciclo Financiero de Inversión Menos Amortizaciones, o de Largo Plazo. Corresponde a la compra de bienes inmovilizados y recuperación de los mismos a través de las amortizaciones.
3. ESTRUCTURA ECONÓMICA Y FINANCIERA DE LA EMPRESA La situación más estable de una empresa es aquella en la que los recursos permanentes cubren no sólo las inversiones a largo plazo (Activo No Corriente o Fijo), sino también parte del activo a corto plazo (Activo Corriente).
Gráfico 12 Estructura económica y financiera de la empresa
ESTRUCTURA ECONÓMICA
ESTRUCTURA FINANCIERA
Activo Circulante
Pasivo Circulante
(138)
Fondo de Maniobra (Capital de Trabajo Neto)
Activo Fijo
Recursos Permanentes: Pasivo fijo + fondos propios
El fondo de maniobra o Capital Circulante (KC) es:
FM = KC = RP – AF = Ac - Pc
Donde: FM KC RP AF Ac
= = = = =
Pc
=
Fondo de Maniobra Capital Circulante o Capital de Trabajo Neto Recursos Permanentes Activo Fijo Activo Circulante (dinero, mercancías, inversiones de corto plazo, cuentas por cobrar...) Pasivo Circulante (deudas con proveedores comunes de corto plazo, deudas corrientes, obligaciones de corto plazo…)
Existen Activos Corrientes que –por determinado monto- permanecen constantes a través del tiempo (efectivo mínimo a mantener, mercancías en stock permanente, cartera de deudores permanentes…) que en la práctica se convierten en Activo Fijo y deben ser tomados como tal. Asimismo, existen Pasivos Corrientes que –por determinado monto- también permanecen constantes a través del tiempo (cuentas corrientes con proveedores, sobregiros bancarios, deudas provisionales y sociales…) que en la práctica se convierten en Pasivos No Corriente o Permanentes y que deben ser considerados como Recursos Permanentes. Y, a propósito de esa situación de las finanzas de las empresas se dice que “Para alcanzar el equilibrio financiero, toda inversión debe financiarse con recursos de duración igual o superior al proyecto de inversión”.
4. REPONSABLIDAD FINANCIERA Y SUPERVISIÓN Las empresas públicas tienen la obligación de mantener registros de los recursos financieros con base en los procedimientos establecidos por las leyes y las normas
(139)
gubernamentales. Por regla general, los funcionarios de una empresa no pueden disponer de los recursos financieros, a menos que sigan reglas establecidas y obtengan las diversas aprobaciones que se requieren. La base de la responsabilidad financiera es la capacidad de dar cuenta del uso de los recursos proporcionados a la empresa. Los funcionarios públicos tienen la obligación de cuidar las finanzas y dar cuenta de ellas. De la gestión que ellos realicen al respecto, depende el nivel de confianza que la empresa pueda inspirar en el contexto externo. La responsabilidad de los funcionarios se verifica a través de la estructura de las reglas y su operación, por medio de documentos estándar que necesitan ser completados y aprobados a diversos niveles de la empresa. En cuanto a la supervisión financiera, ésta se basa en los informes que se ponen a disposición de los gerentes casi en tiempo real74/ en la actualidad, con el fin de facilitar la toma de decisiones financieras de manera oportuna: los gerentes necesitan saber si están cumpliendo, superando o dejando de cumplir sus proyecciones y, con base en los informes toman decisiones y realizan los ajustes necesarios. Esto significa que el monitoreo de la información financiera desempeña una función cada vez más importante en el trabajo de todos los gerentes del sector público.
5. FINANZAS OPERATIVAS E INSTRUMENTALES Seis temas importantes hacen parte de las finanzas operativas e instrumentales de las empresas públicas: el efectivo, los flujos de fondos, las inversiones, el apalancamiento financiero, la cartera y los inventarios. 5.1
EL EFECTIVO
El dinero tiene un costo en el tiempo, por tanto es indispensable el planeamiento de su uso. A estos propósitos puede servir el Programa Anual de Caja, para identificar los superávit o el déficit de caja. En los eventos en que se generen superávit, éstos se pueden invertir y obtener cierta rentabilidad. En el caso contrario, cuando hay déficit, se puede acudir con antelación a créditos de corto plazo o créditos de tesorería, o sea aquellas operaciones de crédito que se contratan y se deben cancelar durante el mismo ejercicio fiscal. El análisis del efectivo o de la liquidez de la empresa, puede hacerse mediante el estudio de los ratios de liquidez:
74
/ La presentación de informes financieros a los gerentes ha cambiado en forma considerable: hace dos décadas, los gerentes de las empresas del sector público recibían información cada tres meses. En la actualidad, los sistemas de información permiten obtener informes una vez al mes y en algunas firmas del sector privado incluso una vez al día o aún con mayor frecuencia.
(140)
•
Miden la capacidad de pago que tiene la empresa para hacer frente a sus deudas de corto plazo. Es decir, el dinero en efectivo de que dispone, para cancelar las deudas.
•
Expresan no sólo el manejo de las finanzas totales de la empresa, sino la habilidad gerencial para convertir en efectivo determinados activos y pasivos corrientes.
•
Facilitan examinar la situación financiera de la compañía frente a otras, en este caso los ratios se limitan al análisis del activo y pasivo corriente.
Son liquidez de ratios los siguientes75/: • • • •
5.2
Ratio de liquidez general o razón corriente Prueba ácida o acid test Ratio prueba defensiva Ratio capital de trabajo
EL FLUJO DE FONDOS
El flujo de fondos se refiere a los flujos monetarios de la tesorería de la empresa. Los diferentes métodos de valoración de proyectos de inversión se basan en los flujos monetarios que prometen generar en el futuro. Una inversión supone un flujo de cobros y pagos y ésta se llevará a cabo cuando los cobros superen a los pagos. El flujo de caja es la diferencia entre los cobros (C) y los pagos (P) que tienen lugar en un determinado momento del tiempo:
Q=C-P
En una inversión de n periodos, la empresa debe tener en cuenta la sumatoria de los Q, desde el periodo 0 al periodo n. En una inversión hay un primer periodo de desembolso inicial (-A) y no suele existir contrapartida de cobro. Por lo tanto, la inversión se esquematiza como:
-A/Q1/Q2/Q3/.../Qn
5.3
75
LAS INVERSIONES
/ Sobre definiciones y fórmulas de ratios, el estudiante puede consultar la página Web: http://www.informasa.net/infornet/templates/html/01/Enlaces/informa_explicacion_de_ratios.htm
(141)
En términos sencillos, la definición de inversión es: renunciar al consumo hoy para consumir mañana. Una empresa con dinero puede dedicarlo a consumir (obteniendo una ganancia cierta) o a invertir (obteniendo una ganancia incierta). Una inversión consiste en sacrificar el consumo hoy a cambio de una esperanza de ganancia. En esa perspectiva, el tipo de interés no es el precio del dinero, sino la retribución por renunciar a consumir hoy para consumir mañana. Existen distintos tipos de inversiones que se pueden clasificar en inversiones productivas e inversiones financieras. Las inversiones productivas incluyen: • • • • • •
Adquisición de bienes destinados a la producción. Inversión de mantenimiento. Inversión de reemplazo. Inversión de crecimiento. Inversión estratégica. Inversión impuesta (normas legales)
Las inversiones financieras consisten, por su lado, en la adquisición de activos financieros. En general, la toma de decisiones sobre las inversiones que se proponga realizar una empresa, tiene en cuenta el objetivo principal del análisis de proyectos de inversión: maximizar el valor del proyecto. Sobre ese objetivo, las empresas tienen en cuenta: • • • •
5.4
Todos los flujos de caja de inversión. Descuentan los flujos de caja a una tasa de descuento que será el coste de oportunidad del capital. De todos los proyectos excluyentes, la empresa selecciona el que maximice la riqueza. El sistema debe permitir a los directivos considerar cada proyecto independientemente de los demás (principio de aditividad del valor).
EL APALANCAMIENTO FINANCIERO
El apalancamiento financiero es una propiedad derivada del endeudamiento de una empresa. Es la relación que existe entre la deuda de la empresa y el capital en una parte y los gastos financieros y los resultados en otra. El apalancamiento es positivo cuando un incremento de la deuda aumente la rentabilidad financiera de la empresa, donde la rentabilidad financiera es el ratio:
Beneficio neto/Capitales propios.
Los ratios que se utilizan para conocer el nivel de apalancamiento financiero son:
(142)
(Beneficio antes de impuestos/Beneficio antes de intereses e impuestos) X (Activo/Capitales propios)
Para que la rentabilidad financiera aumente con el uso de la deuda, el resultado de este ratio debe ser superior a 1 (véase sobre ratios financieros en el recuadro 11). 5.5
LA CARTERA
Una grave deficiencia de las empresas públicas recae en este aspecto. Son muchas las entidades que no conocen con certeza a cuánto ascienden sus derechos a cobrar –aspecto que se ha ido corrigiendo con la depuración de la información contable- y mucho menos, cuentan con políticas y estrategias de cobro. Las entidades previamente deberían intentar la persuasión para los cobros como etapa previa a la coerción. 5.6
LA ADMINISTRACIÓN DE INVENTARIOS
Las empresas públicas, al momento de realizar sus adquisiciones de bienes, deberían evaluar y determinar cuál es la cantidad ideal de cada pedido. Las compras altas reducen los costos de trámites, se pueden obtener precios más favorables y otras ventajas, pero también se incurre en costos de almacenamiento, de seguros, de oportunidad, riesgos de evaporación, sustracción, obsolescencia… Las compras pequeñas, aunque evitan los costos de almacenamiento, seguro y de oportunidad, incrementan los de trámite, además los precios de adquisición serán mayores. Para estos trámites, es de práctica utilidad la existencia de un programa de compras que esté en consonancia con el plan de acción.
(143)
Recuadro 11 ¿Qué son los ratios financieros? • • • • •
• •
Son cocientes obtenidos de la contabilidad de la empresa. Proporcionan información financiera. Matemáticamente, un ratio es una razón, es decir, la relación entre dos números. Son un conjunto de índices, resultado de relacionar dos cuentas del Balance o del estado de Ganancias y Pérdidas. Los ratios proveen información que permite tomar decisiones acertadas a quienes estén interesados en la empresa, sean éstos sus dueños, banqueros, asesores, capacitadores, gobierno… Por ejemplo, si se compara el activo corriente con el pasivo corriente, se sabrá cuál es la capacidad de pago de la empresa y si es suficiente para responder por las obligaciones contraídas con terceros. Sirven para determinar la magnitud y dirección de los cambios sufridos en la empresa durante un periodo de tiempo. Fundamentalmente los ratios están divididos en 4 grandes grupos. – Índices de liquidez. Evalúan la capacidad de la empresa para atender sus compromisos de corto plazo. – Índices de Gestión o actividad. Miden la utilización del activo y comparan la cifra de ventas con el activo total, el inmovilizado material, el activo circulante o elementos que los integren. – Índices de Solvencia, endeudamiento o apalancamiento. Ratios que relacionan recursos y compromisos. – Índices de Rentabilidad. Miden la capacidad de la empresa para generar riqueza (rentabilidad económica y financiera).
No obstante las ventajas que proporcionan los ratios, éstos tienen una serie de limitaciones, como son: • •
• • •
Dificultades para comparar varias empresas, por las diferencias existentes en los métodos contables de valorización de inventarios, cuentas por cobrar y activo fijo. Comparan la utilidad en evaluación con una suma que contiene esa misma utilidad. Por ejemplo, al calcular el rendimiento sobre el patrimonio dividimos la utilidad del año por el patrimonio del final del mismo año, que ya contiene la utilidad obtenida ese periodo como utilidad por repartir. Ante esto es preferible calcular estos indicadores con el patrimonio o los activos del año anterior. Siempre están referidos al pasado y no son sino meramente indicativos de lo que podrá suceder. Son fáciles de manejar para presentar una mejor situación de la empresa. Son estáticos y miden niveles de quiebra de una empresa.
(144)
6. FUENTES DE FINANCIACIÓN La principal fuente para financiar tanto los gastos de funcionamiento como de inversión de las empresas públicas es el producto de la venta de sus bienes o servicios. Pero algunas veces se requiere acelerar el desarrollo, de allí que se acuda a una fuente complementaria como es el crédito, que en sentido estricto no es ingreso pero tampoco gasto, es el recibo anticipado de los ingresos, que genera un gasto que son los intereses y comisiones. Entre las fuentes de financiamiento de las empresas públicas, se mencionan: •
Propias. Los recursos propios son de duración indefinida y no tienen retribución contractualmente establecida: -
•
Fuentes externas, se refieren por lo general a la ampliación del Capital Social. Un gobierno puede, en determinadas circunstancias, descapitalizar una empresa con superávit y capitalizar otra que requiera ampliar su capital social, como ocurrió con la Empresa de Energía Eléctrica de Bogotá (EEEB), cuyos recursos de descapitalización permitieron la creación de una nueva empresa industrial y comercial de Bogotá dedicada a promover proyectos de vivienda de interés social. Fuentes internas, referidas a los beneficios no distribuidos y amortizaciones acumuladas.
Ajenas. Se refieren a las fuentes de duración definida y tienen retribución contractualmente establecida: -
Préstamos. El préstamo significa que la entrega del dinero es simultánea a la firma del contrato y se utiliza en forma inmediata para los fines solicitados.
-
Créditos. En las operaciones de crédito, lo que se reconoce por el prestamista es un compromiso de entrega de dinero hasta un límite máximo mediante la disposición por parte del prestatario en la cuenta corriente abierta al efecto. El crédito se utiliza para financiar inversiones de largo plazo. En algunos casos es obligatoria la escritura pública, como en el supuesto de que existan garantías hipotecarias, o se trate de operaciones complejas o de elevado importe.
-
Bonos y obligaciones. Las empresas pueden obtener recursos mediante la emisión de bonos con cargo a sus recursos de activos y de capital.
En los casos en los que las empresas acudan a fuentes de crédito, se origina una actividad denominada gestión de la deuda y se refiere a las siguientes consideraciones: • •
El Crédito es un mecanismo que posibilita ejecutar proyectos ahora, sobre la base de recursos que estarán disponibles más adelante. Potencia los recursos existentes.
(145)
• • •
Permite aumentar el alcance del plan de inversión. Genera mayores recursos futuros como efecto de los proyectos financiados. El crédito, en cualquiera de sus modalidades, no es una figura adecuada para financiar gastos corrientes.
Las empresas que toman créditos deben generar fondos corrientes suficientes que le permitan: • • •
Atender el servicio de la deuda. Mantener la regularidad en los pagos corrientes que se derivan de su normal funcionamiento. Hacer inversión autónoma
7. GESTIÓN DE RIESGOS La Administración de Riesgos, es aquella rama de la Administración de empresas que se encarga de la protección de los recursos y de la capacidad productiva de la organización, contra los múltiples riesgos a que están expuestos. El análisis de riesgos e incertidumbres de las empresas es un elemento clave de la gestión financiera. De él depende la supervivencia y la competitividad de las empresas. Las actividades que desarrolla una empresa son susceptibles de sufrir eventos que las afectan en forma negativa. En la actualidad existen métodos que permitan establecer en los diagnósticos la naturaleza y la magnitud de las amenazas que ponen en riesgo la gestión de las empresas. A partir de las observaciones de los posibles riesgos, las empresas toman medidas que involucran desde aspectos instintivos, hasta el uso racional de conocimientos y tecnologías al alcance. Como resultado de esos ejercicios –análisis, evaluación y control-, las empresas logran establecer de manera objetiva los niveles de riesgo que la amenazan y pueden tomar las medidas pertinentes para mitigarlos en los aspectos físicos y financieros: Si el riesgo es inherente a toda actividad es necesario administrarlo. Adquirir una visión global de los riesgos a que está expuesta una empresa y dominarlos en el plano material y en el plano financiero, significa atender los siguientes objetivos:
Mantener la estabilidad operativa y financiera de la empresa en el corto plazo. Maximizar el valor de la organización. Garantizar la permanencia y competitividad en el largo plazo. Minimizar las pérdidas ocasionadas por la materialización de un riesgo.
Entre los riesgos que las empresas públicas enfrentan en la actualidad, se destacan:
Los riesgos financieros:
(146)
-
Los riesgos operacionales: -
Riesgos de suministro Interrupción del negocio Recurso humano Sistemas informáticos
Los riesgos estratégicos: -
Volatilidad de los precios (tasa de interés, devaluación de la moneda) Riesgos del mercado financiero. Incumplimiento de terceros.
Alianzas Cambios en la industria Clientes/Productos Canales/Competidores Riesgos Geopolíticos y Regulatorios Capital intelectual Imagen, marca
Riesgos puros -
Responsabilidad Civil Daños a bienes/Propiedad Accidentes de trabajo Legal/Medio Ambiente Desastres naturales Terrorismo
Un proceso de gestión de riesgos implica, a través de una estructura organizativa, seguir la siguiente secuencia, que implica comunicación y consulta permanente y también monitoreo y revisión: • • • • •
Establecer el contexto en el que actúa la empresa. Identificar riesgos de acuerdo con la naturaleza de los bienes y servicios que presta. Analizar los riesgos de acuerdo con los niveles de amenaza. Evaluar los riesgos, con el fin de establecer las medidas de control y mitigación. Tratar los riesgos mediante acciones concretas definidas.
La Administración de Riesgos es una función Gerencial, que involucra tareas de investigación, planeación, ejecución, evaluación y control. Requiere de la estrecha participación de todos los funcionarios de los diferentes niveles de la empresa. La Administración de Riesgos no pretende una simple convivencia con los riesgos que acechan
(147)
la organización, sino una actuación racional que minimice el costo de los riesgos a largo plazo. Por último conviene mencionar que entre los análisis de riesgo debe tenerse en cuenta el tema Riesgo País76/. El riesgo país (country risk) hace referencia a la incertidumbre asociada al rendimiento de la inversión que surge al negociar con las empresas o instituciones de un Estado determinado. Se trata de las posibles consecuencias negativas referentes al valor de los activos situados en dicho Estado o a los derechos de los residentes en el mismo, como consecuencia de alteraciones en las estructuras políticas, económicas y sociales del país en cuestión. No existe unanimidad entre los políticos, los directivos de las empresas multinacionales y los economistas sobre lo qué es el riesgo país, ni sobre cómo medirlo. Tradicionalmente, se utilizan dos aproximaciones. La primera toma como punto de partida el país (enfoque macro, o análisis del riesgo país), mientras que la otra lo analiza desde el punto de vista de la empresa que lo sufre (enfoque micro). Dentro del concepto general de riesgo país se mencionan varios tipos: el riesgo político, el riesgo económico-financiero y el riesgo país estricto.
8. VIABILIDAD FINANCIERA
La forma en que un plan financiero informa acerca de la viabilidad económica de los programas y proyectos de la empresa, es estableciendo qué fondos son necesarios para desarrollar los hitos que permitan conseguir los objetivos planteados. Se señaló en la Unidad 3, que el Plan Financiero permite responder mejor a los cambios en el entorno, gestionar mejor la empresa, “prever” el futuro y tomar decisiones. Tanto en el sector privado, en el que las ganancias son una medida de solidez financiera, como en los sectores públicos que dependen de financiamientos o préstamos del gobierno o de los bancos de desarrollo, la viabilidad financiera es un asunto clave a corto y largo plazo. El estudio de la viabilidad económica de una empresa va más allá de plantear una serie de ingresos y gastos. La base de un correcto estudio de viabilidad es conocer los motivos por los que la empresa espera que se produzcan. El tiempo da o quita la razón, pero la previsión estará realizada con base a una lógica bien fundada. El punto de partida es entender que las empresas pueden presentar dos situaciones en apariencia contradictorias: pueden mostrarse relativamente efectivas y eficientes, pero al mismo tiempo pueden hallarse al borde del colapso. Esta paradoja remite a la siguiente idea: para tener un buen desempeño, una empresa debe prestar atención a su capacidad de generar los recursos que necesita en el corto, medio y largo plazo. Significa no sólo tener la 76
/ Con base en MASCAREÑAS, 2007. http://www.ucm.es/info/jmas/monograf.htm
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capacidad de pagar sus cuentas operativas, sino también tener un cierto exceso de ingresos con respecto a los gastos (ganancias o superávit). Existen en los análisis de viabilidad financiera tres aspectos claves para evaluarla: 1. La capacidad de una empresa de generar suficiente dinero para pagar sus cuentas y ser próspera y fructífera. El interés es el de las necesidades de flujo de fondos a corto y largo plazo. Los recursos se generan por medio de la capacidad de la organización para crear, proporcionar y entregar productos, servicios o programas útiles a los clientes o beneficiarios. Cuando existe una compra directa de servicios, los clientes o beneficiarios adquieren productos o servicios y pagan por los servicios. Los donantes y los gobiernos actúan como terceros en la adquisición de productos y servicios que creen que los beneficiarios necesitan o quieren. Los clientes y los gobiernos donantes proporcionan los recursos que una empresa necesita para sobrevivir a corto, mediano y largo plazo. A corto plazo, una organización necesita dinero en efectivo para pagar sus obligaciones inmediatas (sueldos, suministros, alquileres). Las organizaciones que no pueden satisfacer sus obligaciones a corto plazo presentan un riesgo para sus acreedores, para aquellos a quienes prestan servicios y para las personas que trabajan en la organización.
Las organizaciones también necesitan generar recursos para las obligaciones a mediano y largo plazo. En las entidades gubernamentales esto no se considera un problema debido a que todos los gastos de capital del gobierno se amortizan el año en que se realiza la compra. Sin embargo, con la rapidez del cambio tecnológico, los gobiernos necesitarán tener planes financieros claros y métodos de ejecución que permitan el reemplazo del capital. 2. Las fuentes y los tipos de ingresos sobre los cuales las empresas públicas basan sus costos. Algunos recursos provienen de sus propias actividades y, en ocasiones, las empresas se nutren de los recursos del presupuesto gubernamental. El tema aquí es el de la confiabilidad del flujo de fondos. 3. La capacidad de las empresas públicas de vivir dentro de los límites de sus asignaciones y de sus fuentes de viabilidad financiera. ¿Es capaz la empresa de actuar dentro de sus fuentes de ingresos sin crear un déficit? Este aspecto se refiere a la capacidad real de manejar un proceso presupuestario, así como los resultados del proceso. La viabilidad financiera depende de buenas prácticas de gestión financiera. Si una empresa vende a crédito, significa que es posible obtener ganancias en el papel y aun así quedarse sin dinero en efectivo, por lo menos a corto plazo. La viabilidad financiera a corto plazo se ve influida en gran medida por la manera en que la organización maneja adecuadamente el efectivo, las cuentas por cobrar y las cuentas por pagar.
(149)
En síntesis, una empresa es viable desde el punto de vista financiero si genera suficiente valor (tanto internamente como de fuentes externas) para mantener a los interesados directos comprometidos con la existencia continua de la empresa. La evaluación de la viabilidad financiera exige examinar los estados financieros de la empresa, los estados de ingresos y gastos correspondientes a varios años, junto con el balance general y los estados de flujos de fondos. Estos documentos suministran la mayor parte de la información que se requiere. Al evaluar la viabilidad financiera, también deben solicitarse listas de cuentas por cobrar y contratos concretos. Ambos proporcionan información sobre la futura diversidad de las fuentes de fondos y los cronogramas de flujos de fondos. Por último, el ejercicio de evaluar los programas o proyectos que desarrollan las empresas, aporta elementos importantes para la evaluación de la viabilidad financiera de las empresas y también de los impactos sociales prefigurados en la planeación y en los objetivos misionales de las empresas. Los desarrollos teóricos de la economía y de la administración han formulados varios métodos para tal fin, entre los que sobresalen el valor presente neto, la tasa interna de retorno y los análisis costos/beneficio77/, éste último bastante utilizado en las empresas del sector público, en tanto utilizan en los ejercicios de evaluación los conceptos de eficiencia económica y de conveniencia por el bienestar. Una empresa puede ser deficitaria, pero sus acciones pueden generar impactos sociales importantes en el bienestar de la comunidad. En efecto, el análisis costos/beneficio, permite valorar la relación entre los recursos empleados y los objetivos perseguidos. Dicho método intenta evaluar en términos monetarios los beneficios y los costos de un proyecto. Unos y otros se deben expresar en un valor actual utilizando para ello una tasa de redescuento. Pero no siempre los costos y beneficios de un programa gubernamental se pueden expresar en términos monetarios, he ahí una limitante de la técnica.
77
/ El estudiante podrá indagar sobre la bibliografía existente al respecto, que es bastante amplia.
(150)
9. RESUMEN
El ciclo financiero de las empresas o gestión financiera, comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los recursos monetarios. Es una función que se basa en una buena gestión del presupuesto y en el mantenimiento de registros financieros. Tiene dos funciones importantes: planificar y presupuestar recursos (presupuestos operativo y de capital) y manejar la gestión de caja y la declaración contable y financiera. En el ciclo financiero se destacan seis temas que hacen parte de las finanzas operativas e instrumentales de las empresas: el efectivo, los flujos de fondos, las inversiones, el apalancamiento financiero, la cartera y los inventarios. Todos ellos hacen parte de la planeación financiera de las empresas. De ahí se deduce que la forma en que un plan financiero informa acerca de la viabilidad económica de los programas y proyectos de la empresa, es estableciendo qué fondos son necesarios para desarrollar los hitos que permitan conseguir los objetivos misionales de una empresa. El ciclo financiero tiene en cuenta también los escenarios de riesgo (financieros, operacionales, de contexto…) que amenazan a las empresas. Adquirir una visión global de los riesgos a que está expuesta una empresa y dominarlos en el plano material y en el plano financiero, significa atender objetivos de estabilidad operativa y financiera de la empresa en el corto plazo, maximizar el valor de la organización, garantizar la permanencia y competitividad en el largo plazo y minimizar las pérdidas ocasionadas por la materialización de un riesgo. Finalmente, se dice que una empresa es viable en términos financieros si genera suficiente valor (tanto internamente como de fuentes externas). La evaluación de la viabilidad financiera exige examinar los estados financieros de la empresa, los estados de ingresos y gastos correspondientes a varios años, junto con el balance general y los estados de flujos de fondos.
(151)
10. GLOSARIO DE TÉRMINOS
Apalancamiento financiero. Es una propiedad derivada del endeudamiento de una empresa. Es la relación que existe entre la deuda de la empresa y el capital en una parte y los gastos financieros y los resultados en otra. Ciclo financiero. Se refiere a las transacciones de ingresos y gastos. Flujo de fondos. Se refiere a los flujos monetarios de la tesorería de la empresa. Gestión financiera. Comprende la planificación, la ejecución y el monitoreo de los recursos monetarios de una empresa. Ratios financieros. Son cocientes obtenidos de la contabilidad de la empresa, que proporcionan información financiera. Matemáticamente, un ratio es una razón, es decir, la relación entre dos números y también se entiende por un conjunto de índices, resultado de relacionar dos cuentas del Balance o del estado de Ganancias y Pérdidas. Riesgos. Es la vulnerabilidad de "bienes jurídicos protegidos" ante un posible o potencial perjuicio o daño. Viabilidad financiera. Se refiere a los fondos necesarios para desarrollar los hitos que permitan conseguir los objetivos de una empresa.
(152)
11.
ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
DE AUTOFORMACIÓN
Lectura de la unidad 5, y de la bibliografía básica. Elaboración de mapa conceptual. Elaboración de los conceptos claves en la bitácora. Elaboración del ensayo: “LAS FINANZAS DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES EN COLOMBIA”.
DE INTERFORMACIÓN Los estudiantes, en grupos de trabajo, deberán investigar:
Los estudiantes por grupos de trabajo, deberán hacer una visita a las Entidades Territoriales de su región, para aplicar una encuesta a los funcionarios municipales, donde se indague si conocen los principales conceptos que se estudiaron en el presente módulo, y cómo los han aplicado en el Desarrollo Local.
PRESENCIAL -
Presentación de los mapas conceptuales de la lectura. Aclaración de conceptos por parte del tutor Presentación de las actividades de autoformación e interformación. Conclusiones generales de las Unidades del Módulo Presentación de las Evaluaciones.
(153)
12.
ACTIVIDADES DE AUTOEVALUACIÓN AUTOEVALUACIÓN
1. ¿Cuál es la estructura básica para realizar un análisis del ciclo financiero de las empresas? 2. Defina los conceptos de efectivo, inversiones, apalancamiento, cartera. 3. ¿En qué consisten los riesgos que pueden afectar el desempeño de una empresa pública?
RESULTADO DIDÁCTICO Al finalizar esta Unidad, el lector debe ser capaz de comprender los conceptos sobre la Gestión Financiera de las Empresas Públicas, el Ciclo Financiero y los conceptos de riesgos e incertidumbres.
INFORME DE LAS SESIONES DE APRENDIZAJE AUTOEVALUACIÓN DEL EQUIPO EVALUACIÓN. CONTIENE EL IDENTIFICACIÓN: NOMBRE DEL EQUIPO, RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE SESIÓN Y NÚMERO DEL INFORME. LA EVALUACIÓN DE LA SESIÓN DE LUGAR, FECHA, HORA Y OBJETO DE LA TRABAJO EN EQUIPO REUNIÓN IDENTIFICACIÓN DE LA PRÓXIMA INTRODUCCIÓN SESIÓN: LUGAR, FECHA, HORA Y LISTA DE ASISTENCIA DE LOS MIEMBROS NOMBRES DE LA MESA DIRECTIVA DEL EQUIPO DESIGNADA PARA LA SIGUIENTE ANOTACIÓN DE LOS ROLES DE SESIÓN. MODERADOR, RELATOR Y OBSERVADOR OBSERVACIONES. RELACIONAR Y LA CALIFICACIÓN INDIVIDUAL DE LA OBSERVACIONES FINALES EN LAS BITÁCORA POR TEMÁTICA QUE SE SEÑALE SI SE AGOTÓ O NO LA AGENDA : TEMAS QUE SE VAN A TRATAR AGENDA E INDICAR LA HORA EN QUE EN LA SESIÓN INDICANDO EL TIEMPO SE LEVANTÓ LA SESION DEDICADO A CADA UNO FIRMA DE LA PERSONA QUE HACE LA TEXTO DE LA TEMÁTICA, QUE INCLUYE : RELATORIA INQUIETUDES Y PREGUNTAS QUE SE DISCUTAN EN EL EQUIPO, ANEXOS: SEÑALANDO EL NOMBRE DEL AUTOR a. PREGUNTAS Y SUGERENCIAS PARA COMENTARIOS O CONCLUSIONES DEL CADA TEMÁTICA. EQUIPO FRENTE A CADA INQUIETUD O b. EVALUACIÓN DE LA MARCHA DEL A CADA PREGUNTA EQUIPO. LA REALIZA EL PREGUNTAS O CONSULTAS PARA EL MODERADOR INDICANDO SU PAPEL. TUTOR. c. INSTRUMENTO Y ANÁLISIS DEL TÍTULO DEL ENSAYO QUE SE EVALUE OBSERVADOR. Y ELNOMBRE DEL AUTOR d. ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE DE COEVALUACIÓN DADA Y RESUMEN LOS PARTICIPANTES EN CADA DE LAS OBSERVACIONES QUE SE UNIDAD. HICIERON AL TRABAJO
DEBE CONTENER: 1. 2. 3. 4. 5.
6.
7.
(154)
COEVALUACIÓN El estudiante deberá consultar dos (2) de los siguientes textos que se señalan a continuación, sobre temas que se han tratado en la Unidad: RAMIREZ C. Carlos, 1999. Fundamentos de Administración, Ecoe Ediciones, Bogotá D.C.
la
RICHARD Cristian, 2006. “Servicios Públicos”. http://www.monografias.com/trabajos31/servicios -publicos/servicios-publicos.shtml#serv SERRANO Javier, 1990. Mercados Monetarios y de Capitales. Universidad de los Andes. Bogotá. MENDOZA H. José F., 2007. Gestión Financiera Pública. Elementos para su Estudio y Aplicación. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. DÍAZ DE CASTRO Luis y PÉREZ M. Iñigo, 2000. Ingeniería Financiera. Editorial McGraw-Hill 2000.DUMRAUF Guillermo, 2005. Finanzas Corporativas. Grupo Guía S. A., 2003. http://www.dumraufnet.com.ar/spanish/ppt/finanzas_a1.pdf
AUTOEVALUACIÓN GENERAL DE LA TEMÁTICA 1) ¿Qué es el Sistema Presupuestal? 2) ¿Cuáles son los enfoques del Presupuesto? 3) ¿Cuáles son los instrumentos claves del sistema presupuestario? 4) ¿Cómo se estructura el sistema financiero en Colombia? 5) ¿Cuáles son los organismos de control del sistema financiero y qué papel desempeñan? 6) ¿Qué es el Plan Financiero? 7) ¿Qué es el POAI? 8) ¿Qué es el PAC y cuáles son sus procedimientos? 9) ¿En qué consiste el ciclo económico de las empresas públicas? 10) ¿En qué consiste el ciclo financiero de las empresas públicas? 11) ¿Cuáles son los distintos tipos de riesgo que pueden amenazar la estabilidad de una empresa?
EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN, 2004. La Gestión de Riesgos en las Empresas Públicas de Medellín. Presentación para la Superintendencia de Servicios Sanitarios de Chile, Octubre 28 de 2004. Ing. Hugo Javier Arango Acevedo. Jefe Unidad Riesgos y Seguros EPM. http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/SISS/arango.p df
COEVALUACIÓN Cada estudiante deberá presentar en la sesión presencial un Trabajo Escrito sobre Los Distintos tipos de riesgo que amenazan la estabilidad financiera de una Empresa Pública en Colombia, para ser evaluado por otro estudiante. RESULTADO DIDÁCTICO Al finalizar la sesión el lector debe ser capaz de DEFINIR, EXPLICAR Y RELACIONAR los temas explicados sobre EL CICLO ECONÓMICO Y LA GESTIÓN FINANCIERA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS.
(155)
EVALUACIÓN DEL MÓDULO Fortalezas
Debilidades
(156)
EVALUACIÓN DE LOS OBJETIVOS DE LAS UNIDADES DEL MÓDULO NOMBRE DE LAS UNIDADES OBJETIVOS PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA A.P.T. UNIDAD 1
UNIDAD 2
UNIDAD 3
UNIDAD 4
UNIDAD 5
OBSERVACIONES
EVALUAR LOS OBJETIVOS DE LOS CAPÍTULOS DEL MÓDULO TENIENDO EN CUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIÓN DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACIÓN DEL NÚCLEO TEMÁTICO.
(157)
EVALUACIÓN DEL CONTENIDO DIDÁCTICO DEL MÓDULO PROCEDE EXPLIQUE 1. DE LO GLOBAL A LO CONCRETO
2. DE LO CONCRETO A LO ABSTRACTO
3. DE LO EPISÓDICO A LO SISTEMÁTICO
4. DE LO CONOCIDO A LO DESCONOCIDO
5. MEDIANTE UN PROCEDIMIENTO CÍCLICO (CONOCIDO / DESCONOCIDO / CONCRETO / ABSTRACTO / GLOBAL / ANALÍTICO / SISTEMÁTICO) EVALUAR EL MÓDULO TENIENDO EN CUENTA LA PERTINENCIA CON EL PLAN DE ESTUDIOS DEL PROGRAMA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA TERRITORIAL. ESTA EVALUACIÓN DEBE SER ENVIADA POR CORREO A LA SEDE CENTRAL Y DIRIGIDA A LA COORDINACIÓN DEL NÚCLEO TEMÁTICO.
(158)
13. BIBLIOGRAFÍA GENERAL
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OSCAR ARCOS PALMA ECONOMISTA
Candidato a Doctor en Ciencias Económicas Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional de Colombia
