FACULTAD DE DERECHO ESCUELA ACADEMICO PROFESIONAL DE DERECHO
Titulo SUPREMACÍA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AUTORES:
León Muñoz Lisbeth Milagritos
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PROFESOR :
DR. ……………………………..
TRUJILLO- PERU 20!
SUPREMACÍA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En un estado de derecho la administración está someda a la ley, por lo tanto, la administración publica no puede actuar sin previamente no ha sido atribuida tal potestad. La potestad es el poder jurídico otorgado por el ordenamiento jurídico para imponer decisiones a otros para el cumplimiento de un fn, y es suscepble de control antes los tribunales. Este fn de la administración pública es el inters público o general. !esde el punto de vista de las relaciones administraciones publicas administravas, supone colocarlo en un plano de supremacía, donde el administrado "ueda somedo a decisiones unilaterales de la administración publica dictadas con base en una potestad. Esta supremacía viene atemperada por la vinculación de la administración al ordenamiento jurídico, el gasto presupuestario. # por la tutela judicial e$ecva, "ue implica "ue el administrado y administración está en caridad antes los tribunales. La supremacía ene otra mani$estación% privilegios reconocidos a las administraciones publicas territoriales de $orma plena, y privilegios reconocidos a las administraciones no territoriales los más &esaltantes% la ejecuvidad y ejecutoriedad de los actos administravos, el rgimen jurídico de bienes y derechos y tendrá privilegios procesales La 'dministración go(a de la presunción de legitmidad de los acos adminisratvos "ue emite, se erige como una de las más signifcavas prerrogavas del poder del Estado, por virtud de la cual se jusfca la permanente actuali(ación del ejercicio de la $unción administrava) de ahí "ue no sea pacífca su admisión en la doctrina. *e tambin este principio, presunción de legalidad o presunción de valide( de las actuaciones jurídicas de la 'dministración. En esta consideración, la producción de actos administravos constuye el ejercicio legímo de la $unción administrava por parte de la autoridad "ue tenga atribuida esta competencia) por ello toda invocación de nulidad contra tales actos debe ser necesariamente alegada y probada en juicio. Es la suposición de "ue el acto $ue emido en armonía con el ordenamiento jurídico) es decir, es el resultado de la juridicidad con "ue se reali(a la acvidad estatal. La legalidad con la "ue el acto ha sido cubierto, jusfca y avala su valide(, por ello se presume "ue es legímo) en consecuencia, es obligatorio y e+igible, sin re"uerirse de au+ilio judicial. En el $ondo esto signifca "ue la 'dministración ública en este estadio ejerce un doble poder, el "ue le corresponde por su ra(ón de ser, y el de tutelar por sí misma sus propias decisiones.
1: EL PRINCIPIO DE AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA: EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.
rivilegio de las 'dministraciones públicas según el cual sus actos se presumen válidos y pueden ser impuestos a los ciudadanos, incluso coacvamente, sin necesidad del concurso de los tribunales, y al margen del consenmiento de a"ullos. -na comparación entre la posición "ue ocupan los administrados y la administración $rente a los tribunales muestra claramente el alcance de este privilegio. *egún los pro$esores '&/0' !E E12E&&0' y 3E&141!E5 &6!&0-E5, 7&ige en las sociedades actuales 8...9 un principio al "ue puede llamarse de :pa( jurídica:, y "ue de un modo muy simple puede es"uema(arse como sigue. /ual"uier sujeto "ue pretenda alterar $rente a otro la situación de hecho e+istente ;statu "uo< no puede hacerlo por propia autoridad) si el otro sujeto no aceptase de grado esa alteración, ene la carga de someter su pretensión a un 2ribunal, el cual la valorará desde la perspecva del !erecho y la declarará con$orme o no con ste, dándole en el primer caso $uer(a ejecutoria, esto es, una virtud especial "ue la hace indiscuble y de cumplimiento $or(oso para la parte obligada. ' su ve(, si esta resolución ejecutoria no $uese cumplida de grado, tampoco el sujeto benefciado con la misma podrá imponerla a la otra parte por su propia coacción privada, sino "ue deberá impetrar el respaldo coacvo mediante una segunda pretensión dirigida al 2ribunal, el cual dispondrá la asistencia de la coacción pública ;única legíma< si se acredita "ue, en e$ecto, la resolución "ue trata de imponerse go(a de $uer(a ejecutoria. La primera carga de somemiento a un 2ribunal es la carga de juicio declaravo) la segunda, la de un juicio ejecuvo=. ues bien, la situación de la 'dministración, comparada con la de los ciudadanos, es justamente la contraria, puesto "ue, como hemos dicho, no precisa del concurso de la autoridad judicial para alterar las situaciones de hecho e+istentes, ni para imponerlas. 'sí, podríamos disnguir dos pos de autotutela% la declarava, consistente en el privilegio de la 'dministración de emir decisiones ;actos< capaces de crear, modifcar o e+nguir derechos y deberes de los administrados sin el concurso de los 2ribunales y sin el consenmiento de los desnatarios) y la ejecuva, por la cual estas decisiones pueden ser impuestas por la 'dministración, incluso coacvamente ;ejecución $or(osa<, sin precisar la aprobación judicial ni el consenmiento de los desnatarios. La autotutela ene sus límites, derivados del respeto a los derechos $undamentales, como, por ejemplo, la necesaria autori(ación judicial de entrada en el domicilio para ejecutar decisiones administravas ;art. >?.@ L.&.A..'./.<, "ue corresponde a los Au(gados de lo /ontenciosoB'dministravo ;art. C.D L.A./'<, así como los supuestos de supensión de la ejecución de los actos en vía recurso admininstravo o contenciosoB administravo ;. suspensión de actos administravos<.
'utotutela ejecuva Es la "ue $aculta a la 'dministración para el uso de su propia coacción sin necesidad de recabar el apoyo de los 2ribunales.
La autotutela ejecuva puede re$erirse, y es lo normal, a la ejecución $or(osa de los propios actos de la 'dministración, cuyos desnatarios se resistan al cumplimiento constuyendo así el acto administravo un FGtulo ejecuvoF. Fla 'dministración pública, a travs de sus órganos competentes en cada caso, podrá proceder, previo apercibimiento, a la ejecución $or(osa de los actos administravos, salvo en el supuesto "ue se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley o cuando la /onstución o la Ley e+ijan la intervención un órgano judicialF. or otra parte, no solo los parculares, sino tambin las personas jurídicas de !erecho úblico pueden ser desnatarias de dicha ejecución administrava en virtud de un acto dictado por otra 'dministración.
Autotutela e!la"a#$a %e&e!u#$'a(
*ignifca "ue todos los actos administravos, salvo a"uellos a "ue e+presamente la Ley se lo niegue, enen $uer(a ejecuva. *e encuentra recogido este principio en los arGculos de la ley de rocedimiento 'dministravo enera. or ello se dice "ue la decisión administrava se benefcia de una Fpresunción de legalidadF. !e esta presunción de legalidad se e+traen las siguientes consecuencias% La declaración administrava "ue defne una situación jurídica nueva crea inmediatamente esa situación, sujeto al derecho administravo "ue serán ejecuvos, y se presumirán válidos y producirán e$ectos desde la $echa en "ue se nofcación. Esta presunción es, no obstante iuris tantum pero traslada a los administrados la carga de recurrir, primero, a travs de los recursos administravos y, una ve( agotada esta vía, ante los 2ribunales del orden jurisdiccional contencioso administravo. or ejemplo, la resolución por la "ue se impone una sanción de tráfco, es inmediatamente ejecuva, lo "ue signifca "ue ha de llevarse inmediatamente a cabo. Hnicamente puede dejarse sin e$ecto, solicitando la suspensión de la ejecución del acto, al empo "ue se $ormali(a el recurso en vía administrava y, en su caso, agotados los recursos en la vía administrava, contencioso administrava. *e trata en defniva de una tcnica "ue impone el inmediato cumplimiento de las decisiones administravas y es el parcular a$ectado por a"uellas el "ue ha de destruir la presunción de legalidad de los actos administravos mediante la interposición del correspondiente recurso. !espla(a por tanto la carga de accionar al a$ectado por el acto administravo para destruir la efcacia inmediata de este. Las normas "ue regulan el sistema de autotutela en ordenamiento jurídico peruano son%
El !.*. 1I JJ?BKJMBA-*, 2e+to Hnico 6rdenado de la Ley KMNNN, Ley del rocedimiento 'dministravo eneral ;L'<, en el capítulo OP del Gtulo OO, arGculos del KJ al KJ> regula el sistema de autotutela administrava y sus derivaciones, la ejecuvidad y la
ejecutoriedad o ejecución de ofcio) específcamente, en este conte+to procedimental común, se norma la prdida de ejecutoriedad, la ejecución $or(osa, los medios de ejecución $or(osa y la compulsión sobre las personas.
La Ley 1Q K?>M> y sus modifcatorias, Ley del rocedimiento de Ejecución /oacva, la cual establece el marco legal de los actos de ejecución coacva, "ue ejercen las endades de la 'dministración ública, así como el marco legal "ue garan(a a los obligados el desarrollo de un debido procedimiento coacvo) en tal virtud, regula la ejecución de obligaciones no tributarias e+igibles coacvamente, provenientes de relaciones jurídicas de derecho público y el procedimiento correspondiente a obligaciones tributarias a cargo de los obiernos Locales. El /ódigo 2ributario, en el 2ítulo OO del Libro OOO, arGculos NI al KKI, "ue regula lo re$erente al procedimiento de cobran(a coacva de las deudas tributarias.
El 2ribunal /onstucional, ha delimitado conveniente las potestades de la 'dministración de autotutela, principalmente en las siguientes sentencias. ;N< ): POTESTAD SANCIONADORA La potestad sancionadora es la $acultad más aRicva con "ue cuenta la 'dministración, puesto "ue le permite gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las $acultades ciudadanas. !icha potestad resulta complementaria al poder de mando para el adecuado cumplimiento del orden administravo establecido en benefcio del inters público. El 2ribunal /onstucional seSala "ue “la aplicación de una sanción adminisratva constuye la manifesación del ejercicio de la poesad sancionaoria de la Adminisración. Como oda poesad, no obsane, en el conexo de un Esado de Dereco !ar"culo #$, Constución%, es& condicionada, en cuano a su propia valide', al respeo de la Constución, los principios constucionales y, en partcular, de la observancia de los derecos fundamenales. Al respeco, debe resalarse la vinculaoriedad de la Adminisración en la prosecución de procedimienos adminisratvos disciplinarios, al irresrico respeo del dereco al debido proceso y, en consecuencia, de los derecos fundamenales procesales y de los principios constucionales !(g. legalidad, ra'onabilidad, proporcionalidad, inerdicción de la arbirariedad% )ue lo conforman* %E+,e'e-te N 1//0
1223AA4TC(. otestad es el mecanismo "ue el ordenamiento jurídico atribuye a la 'dministración ública, para permirle desarrollar sus acvidades, en orden al cumplimiento de sus comedos "ue constuyen su ra(ón de ser, esto es, velar y sas$acer el inters público. En este sendo, la potestad sancionadora de la 'dministración deviene en un autnco poder encaminado al mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social, "ue se caracteri(a
por ser represivo, "ue se acciona ante cual"uier perturbación "ue se produ(ca en el citado orden jurídico La potestad sancionadora es la $acultad "ue el ordenamiento jurídico reconoce a la 'dministración ública para imponer sanciones a los administrados a travs de un debido procedimiento administravo) se enende la sanción administrava como el acto de gravamen inRigido a un administrado como consecuencia de una conducta ilícita, con fnalidad represora. La sanción puede consisr en% ;i< La privación de un bien. ;ii< La privación de un derecho. ;iii< La imposición de la obligación de pago de una multa. La caracterísca básica de la sanción es la a$ectación de un derecho o patrimonio del administrado in$ractor o la imposición de una carga. Está vedada para la administración pública las sanciones consistentes en privación de libertad. *e di$erencia la sanción pecuniaria de la no pecuniaria) la primera se idenfca con la multa) la segunda comprende una gama muy amplia de medidas "ue origina con$usiones en los operadores del derecho) no obstante, se pueden citar, entre otras, las revocaciones de autori(aciones otorgadas, la resolución de contratos, comiso de bienes, inhabilitaciones para el ejercicio de acvidades, clausura de establecimientos, amonestaciones. ;D< La L', en el 2ítulo O, /apítulo OOO, arGculos del KND al KDM, regula de modo general, este es, con carácter supletorio, el rocedimiento 'dministravo *ancionador en nuestro país. *e consagran los principios rectores de la otestad sancionadora del Estado, dentro de los "ue se destaca el de Legalidad, !ebido procedimiento, &a(onabilidad, 2ipicidad, Orretroacvidad, /oncurso de On$racciones, /onnuación de in$racciones, /ausalidad, resunción de licitud y 1on bis in idem. *e regula, asimismo, el 6rdenamiento del rocedimiento *ancionador, defniendo sus caracteres, sus $ases y otras medidas. *e disngue de la potestad sancionadora propiamente dicha llamada tambin correcva, la *oesad +ancionadora Disciplinaria, "ue es a"uella "ue se aplica a "uienes se encuentran en una situación especial de regulación respecto de la 'dministración, como es el caso de los servidores del Estado. La 'dministración ejerce estos poderes especiales respetando los principios del !erecho 'dministravo *ancionador) cuyas regulaciones específcas se encuentran contenidas en los respecvos estatutos $uncionariales y en los reglamentos de su propósito, de acuerdo a los di$erentes regímenes de los servidores del Estado.
0: LIMITACIONES ADMINISTRATIVAS A LA PROPIEDAD El 'rt. MJI de la /onstución olíca prescribe "ue el derecho de propiedad es inviolable y "ue el Estado lo garan(a, debindose ejercer tal derecho en armonía con el bien común y dentro de los límites "ue las leyes estable(can) por tanto, a nadie puede privarse de su
propiedad, sino, e+clusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en e$ecvo de indemni(ación juspreciada "ue incluya compensación por el eventual perjuicio. En el mismo sendo, el 'rt. MKI determina "ue, sólo por ra(ón de seguridad nacional, puede establecerse temporalmente restricciones y prohibiciones específcas para la ad"uisición, posesión, e+plotación y trans$erencia de determinados bienes, de acuerdo a lo "ue estable(ca la ley. Las citadas normas legiman el poder del Estado para emir actos o disposiciones "ue impongan limitaciones a la propiedad privada en benefcio del inters público) pudiendo ser de di$erentes clases y de di$erente naturale(a jurídica. eneralmente, generan derecho a indemni(ación. *e clasifcan en% ;?<
Re5t"'!!'o-e5 al o6'-'o:
La restricción, o meras restricciones, es una especie de limitación al dominio) consiste en ciertas prohibiciones enervavas del derecho de propiedad, "uedando ste disminuido e ine$ecvo ante un acto legislavo, administravo o jurisdiccional "ue impone la restricción. La propiedad permanece incólume, pero las restricciones se establecen para el mejor condicionamiento del ejercicio de su derecho dentro de la convivencia social. eneralmente, se idenfcan con el ejercicio del poder de policía municipal. or tratarse de una condición legal del ejercicio del derecho de propiedad) no implica una carga, sacrifcio, deterioro, o perjuicio especial "ue jusf"ue indemni(ación) no obstante, deberán indemni(arse los perjuicios ante las eventuales imposiciones anormales de la restricción. Los movos determinantes de la restricción de modo general se $undan en ra(ones de seguridad, higiene, salubridad, moralidad, urbanismo, ornato, estca, cultura, tran"uilidad pública. *e concretan en materia de construcciones ;reros, altura de edifcaciones, ochavamiento, etc.<) de autori(aciones previas ;construcción de po(os, tan"ues de agua, color de los vehículos<, entre otras.
La 5e"$'u67"e a6'-'5t"a#$a
*e trata de un derecho real administravo constuido por el Estado sobre un bien del dominio privado o del dominio público, con el objeto de "ue tal bien sea usado por el público en la $orma "ue resulte del acto constuvo del gravamen. *on sus caracteres% ;i< Es un derecho real público, por"ue se constuye como desmembramiento de un bien determinado en virtud de su naturale(a ;integrante del dominio público<, su tular ;una endad pública< su fnalidad ;uso público< y su rgimen jurídico ;!erecho úblico<. ;ii< Ontegra el dominio público, esto es, el derecho de disposición del mismo. ;iii< /onstuido a $avor de una endad pública, estatal o no estatal. ;iv< *obre inmueble ajeno, la servidumbre no puede constuirse sobre un bien de la propia endad benefciaria sino sobre bienes ajenos, incluso del dominio público. ;v< /on el objeto de "ue sirva al uso público. or tratarse de un desmembramiento de la propiedad y en virtud de la inviolabilidad de la propiedad privada, procede indemni(ación. Los pos de servidumbre, entre otros, tenemos el de sirga o
camino ribereSo, de acueducto, gasoducto, electroducto, $erroviaria, ar"ueológica, de minería y aeronáuca.
O!u,a!'8- Te6,o"a"'a
Es el derecho real administravo, tulari(ado por una endad administrava, por el "ue ad"uiere, por ra(ones de inters público, en $orma transitoria o provisional, el uso y goce de un bien, de una endad privada. La doctrina la denomina tambin% Tocupación temporáneaU, TtemporalU, Te+propiación de usoU. *e trata, pues, de la eventual disposición de un bien inmueble, en todo o en parte, según lo re"uiere la población a$ectada por una emergencia nacional) hay de por medio un estado de necesidad, de ahí su carácter transitorio) procede indemni(ación por parte del Estado, por los eventuales daSos causados o por ra(ón de lucro cesante. *on $or(osas cuando se trata de e+plotación de servicios públicos. El 'rt. @I de la Ley eneral de 'guas dispone T +on for'osas las ocupaciones emporales, la implantación de servidumbres y las e+propiaciones necesarias para el uso, conservación o preservación de las aguasU.
Re9u'5'!'8-
*e trata de una modalidad de las limitaciones al dominio privado) pueden re"uisarse vehículos, semovientes, alimentos y otras cosas para fnes militares. Es la ad"uisición coacva de un bien por el Estado, cuando el orden legal así lo establece, para atender circunstancias de emergencia) se admite "ue tambin procede de $acto para atender a un estado de necesidad y urgencia, debindose cumplir de inmediato con ciertos re"uisitos "ue jusf"uen la medida, para ulteriores indemni(aciones. *e trata, pues, de un procedimiento administravo unilateral de cesión $or(ada de bienes para sas$acer urgentes necesidades de ulidad pública, mediante la indemni(ación correspondiente. El 'rt. CKI de la Ley eneral de *alud prescribe "ue en casos de lucha contra las epidemias, la 'utoridad de *alud "ueda $acultada para disponer la uli(ación de todos los recursos mdicoBasistenciales de los sectores público y privado e+istentes en las (onas a$ectadas y en las colindantes.
E+,"o,'a!'8-
Es el instuto de !erecho úblico "ue $aculta al Estado, para el cumplimiento de un fn de ulidad pública, privar coacvamente de la propiedad de un bien a su tular observando un debido procedimiento y pagando la indemni(ación previa y juspreciada correspondiente. *e verifca a travs de la trans$erencia del derecho de propiedad del e+propiado al e+propiante, y nacimiento del derecho a la indemni(ación a $avor del e+propiado) ene su $undamento en el citado 'rt. MJI de la /onstución, "ue prescribe "ue
procede e+clusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en e$ecvo de indemni(ación juspreciada "ue incluya compensación por el eventual perjuicio. *e regula en nuestro país por la Ley eneral de E+propiaciones 1I KMM y su &eglamento. Los elementos de la e+propiación son% ;i< objevo% Lo constuyen las cosas "ue pueden ser objeto de e+propiación, ;ii< subjevo% alude a las partes de la e+propiación, de un lado, el sujeto e+propiante ;obierno nacional, regional, municipal u otro dente público<) de otro lado, el e+propiado) ;iii< $ormal% se relaciona con el procedimiento para llevar a cabo la e+propiación) ;iv< material% lo constuye la previa y justa indemni(ación) y ;v< fnalista% es el la califcación de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley. : VÍA ADMINISTRATIVA PREVIA A LA JUDICIAL Es la $acultad "ue ene la 'dministración de revisar los actos administravos emidos por los órganos jerár"uicamente in$eriores, "ue no se ajusten al ordenamiento jurídico, por las instancias superiores de su organi(ación administravas, antes de ser impugnados en la vía judicial, recabando de este modo la decisión defniva de la 'dministración) esto ha sucedido cuando los actos por ella emidos causan estado, esto es, son han agotado la vía administrava) y esto ha sucedido cuando el órgano "ue los emió no ene superior jerár"uico o se trata de asuntos de competencia e+clusiva del órgano "ue los dictó, por ello sólo causan estado los actos "ue han agotado el camino administravo y únicamente son suscepbles de impugnación en la jurisdicción contencioso administrava) el acceso a la vía judicial únicamente está disponible con respecto a a"uellos actos "ue proceden de órganos o autoridades administravas a cuyas decisiones reconoce la ley la declaración úlma de la 'dministración. En nuestra realidad jurídica, los supuestos de acuerdo con los cuales los actos administravos agotan la vía administrava, esto es, causan estado, están debidamente regulados por el 'rt. KK? de la L'. La $acultad de contradicción y los recursos administravos para impugnarlos en la vía judicial está regulada por los 'rts. del KD al K>. ;M< L', 'rGculo KK?.B 'gotamiento de la vía administrava KK?. Los actos administravos "ue agotan la vía administrava podrán ser impugnados ante el oder Audicial mediante el proceso contenciosoBadministravo a "ue se refere el arGculo NC de la /onstución olíca del Estado. KK?.K *on actos "ue agotan la vía administrava% a< El acto respecto del cual no proceda legalmente impugnación ante una autoridad u órgano jerár"uicamente superior en la vía administrava o cuando se produ(ca silencio administravo negavo, salvo "ue el interesado opte por interponer recurso de reconsideración, en cuyo caso la resolución "ue se e+pida o el silencio administravo producido con movo de dicho recurso impugnavo agota la vía administrava) o
b< El acto e+pedido o el silencio administravo producido con movo de la interposición de un recurso de apelación en a"uellos casos en "ue se impugne el acto de una autoridad u órgano somedo a subordinación jerár"uica) o c< El acto e+pedido o el silencio administravo producido con movo de la interposición de un recurso de revisión, únicamente en los casos a "ue se refere el 'rGculo K?) o d< El acto "ue declara de ofcio la nulidad o revoca otros actos administravos en los casos a "ue se referen los arGculos K y KK de esta Ley) o e< Los actos administravos de los 2ribunales o /onsejos 'dministravos regidos por leyes especiales.
B'7l'o;"a
B@DN. L. /osculluela V., op. cit., pp. @>B@K. Eduardo arcía de Enterría y 2omásB&amón 3ernánde(, /urso de !erecho 'dministravo, 2. O, Vadrid, /ivitas, >>>, > na Edic., pp. ?@B?D. id. EP. 1Q JJDBKJJDBOW2/ *E12E1/O' !EL LE16 A-&O*!O//O61'L !EL 2&OX-1'L /61*2O2-/O61'L !EL E&H. D !E E1E&6 !E KJJ?. roceso de inconstucionalidad. roceso de inconstucionalidad interpuesto por la Vunicipalidad Vetropolitana de Lima &oberto !romi) derecho 'dministravo 2 OO), Lima, aceta Aurídica, KJJD, JY. Edic. argenna, Y edic. peruana, pp. CMBKNM