Vivienda Social en Colombia 2006._Saldarriaga

Vivienda social en Colombia Alberto Saldarriaga Roa Rodrigo Carrascal

Índice general

Introducción ........................................................................................................................... 5 El problema de la vivienda ................................................................................................... 6 El concepto de la vivienda social como respuesta al problema de vivienda: formación y evolución en el siglo XX .................................................................................. 11 La filosofía de la vivienda mínima ...................................................................................... 13 La vivienda en serie ........................................................................................................... 16 La unidad vecinal como modelo urbanístico y como modelo de vivienda. .......................... 18 El paradigma moderno de la vivienda de interés social. ..................................................... 22 América Latina ................................................................................................................... 23 La vivienda social en Colombia entre 1900 y 2005. Definición, cronología, instituciones, realizaciones. ................................................................................................................. 28 Marco legislativo vigente ..................................................................................................... 34 Variables geográficas, sociales, económicas y culturales que afectan la vivienda social ..... 38 Criterios de calidad habitacional aplicables a la vivienda social .......................................... 39 Indicadores para la evaluación de proyectos de vivienda social .......................................... 44 Indicadores culturales ..................................................................................................... 44 Indicadores de alta calidad ambiental ............................................................................ 46 Indicadores de diseño arquitectónico ............................................................................. 51 Ejemplos representativos del urbanismo y la arquitectura de la vivienda social en Colombia ................................................................................................................... 53 Bibliografía ......................................................................................................................... 67 Anexo CUADRO SÍNTESIS SOBRE LEGISLACIÓN VIGENTE VIS ............................................ 70

Introducción

En 1991 se culminó un primer gran ciclo de la acción estatal en vivienda social en Colombia. Las primeras legislaciones, promulgadas a comienzos del siglo XX, asignaron a los municipios la responsabilidad de disponer en su presupuesto de una asignación presupuestal destinada a la construcción de vivienda. A partir de ese año se desmontó gradualmente un sistema institucional amplio que abarcó en un momento dado todas las instancias de la acción estatal en este campo. Entre 1932 y 1968 se fundaron las seis principales instituciones específicamente dedicadas a esa finalidad: la Caja de Crédito Agrario (1931-1956), el Banco Central Hipotecario (1932), el Instituto de Crédito Territorial (1939-1942), la Caja de la Vivienda Popular de Bogotá (1942), la Caja de Vivienda Militar (1947) y el Fondo Nacional de Ahorro (1968). Esta acción estatal, cuyo punto máximo se encuentra en la década de los años 70, gradualmente dio paso a la privatización de la acción, a través de medidas que dieron a las entidades privadas y especialmente a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, atribuciones crecientes para intervenir en la oferta de vivienda. El proceso de descentralización administrativa y el nuevo Régimen Municipal, la Ley de la Reforma Urbana y las políticas de vivienda de los dos últimos gobiernos transformaron nuevamente el panorama de esta acción. Las entidades estatales suspendieron su acción directa y se estableció un sistema de subsidios. Los municipios asumieron nuevamente un papel significativo en este campo. Se completó de esa manera, como ya se dijo, un gran ciclo histórico en la acción estatal en el campo de la vivienda social.

Premio Corona Pro Habitat Convocatoria estudiantil 2006-2007 vivenda social en Colombia

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El problema de la vivienda

La carencia de vivienda adecuada es un problema cuya historia se remonta a la historia misma de las ciudades y de las sociedades urbanas. Testimonios históricos hablan de las zonas tuguriales y del hacinamiento en las grandes ciudades del pasado: Babilonia, Atenas, Roma. La estratificación social, la dominación económica y la segregación religiosa, étnica y cultural son unos de los muchos factores que han determinado esa carencia cuya contrapartida ha sido siempre el exceso y la opulencia de las viviendas de los poderosos. La conciencia del problema social de la vivienda es, sin embargo, un fenómeno moderno. Carlo Aymonino1 se refiere al «problema de la vivienda» como «la precaución burguesa de preocuparse por los alojamientos obreros» dándole de esa manera una connotación cronológica y social. Es una percepción propia del mundo de la burguesía industrial y por consiguiente del mundo moderno. El problema de la vivienda se formula usualmente en términos de la carencia de una cantidad suficiente de unidades habitacionales para albergar a la totalidad de los hogares existentes en el país. Familia y hogar son términos que ocasionalmente se hacen equivalentes. Todas las familias son hogares pero no todos los hogares son familias. Sea como sea, la demanda se contabiliza en términos de la necesidad de independencia habitacional de una gran cantidad de población que se proyecta en la posibilidad de ofrecer unidades de habitación igualmente independientes y completas, es decir, que cuenten con acceso, espacios y servicios propios. La carencia se localiza, por razones evidentes, en los sectores pobres de la población que carecen de recursos bien sea para alquilar, bien sea para comprar una vivienda completa e independiente. La solución al problema percibido de esta manera consiste necesariamente en ofrecer tantas unidades de vivienda cuan1 Aymonino, Carlo. La vivienda racional. Actas de los Congresos CIAM, 1929-1930, Gustavo Gili, Barcelona.

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Premio Corona Pro Hábitat Convocatoria estudiantil 2006-2007 Vivenda social en Colombia

tas sean posibles, de preferencia para ser compradas y satisfacer de esa manera la demanda. La visión de la oferta determina en buena medida la percepción de la demanda.

Indicadores del problema de vivienda: las mediciones del déficit habitacional El concepto de déficit habitacional expresa la brecha entre la situación actual y una condición deseada en términos de lograr que todos los colombianos alcancen el derecho a una vivienda digna, establecido en la Constitución Nacional. Su definición implica establecer unos requerimientos mínimos de acuerdo con lo que cada sociedad considera debe ser una vivienda en términos de sus funciones y atributos, a partir de los cuales se identifican las carencias habitacionales.2 La medición del déficit habitacional presenta diferente maneras de abordarse, siendo la más generalizada aquella que lo mide en términos cuantitativos y cualitativos: el déficit cuantitativo consiste en la diferencia entre el número de hogares3 y el número de viviendas permanentes, asumiendo que cada hogar debería habitar una vivienda independiente. Por su parte, el déficit cualitativo está dado por las condiciones de la vivienda, lo cual se determina mediante el cruce de variables que indican la disponibilidad de servicios (agua, luz, alcantarillado), la calidad y el estado de la vivienda en cuanto a materiales y estado de conservación y, por último, la existencia o no de hacinamiento, entendido como el número de personas por cuarto.4 De acuerdo con esta forma de medición y según los datos del actual gobierno,5 el déficit habitacional colombiano se estima en 31,2% (2,3 millones de hogares), de este porcentaje, 10,4% corresponden a hogares con déficit cualitativo y el restante 19,8% al déficit cuantitativo. Frente al enfoque metodológico y conceptual empleado convencionalmente para la definición del déficit, diversos autores han realizado propuestas para su ajuste o modificación, entre los que se encuentran Fabio Giraldo y Oscar Fresneda. Giraldo 6 plantea la necesidad de superar las aproximaciones cuantitativa y cualitativa en aras de lograr una visión más integral del problema. En ese sentido, propone que la 2

Acerca del significado de las medidas de déficit habitacional, véase Fresneda, 1997. Por hogar se entiende el grupo de personas, sean parientes o no, que habitan en la misma vivienda, comparten sus gastos y tienen un presupuesto en común. Véase Fresneda, 1997, p. 185. 4 Según el Índice de Necesidades Insatisfechas, NBI, se considera vivienda con servicios inadecuados aquella que no tiene condiciones sanitarias mínimas, como acceso al servicio de acueducto; se considera vivienda inadecuada para el alojamiento humano aquella que presenta condiciones como piso en tierra o paredes en materiales perecederos y vivienda con hacinamiento crítico las que registran más de tres personas por cuarto. Véase Cardenas, et. al., 1999, p. 28. 5 Presidencia de la República. 2005. Informe al Congreso 2005. Balance general del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, «Hacia un Estado Comunitario». 6 Véase Giraldo, 1999. 3


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medición no se reduzca a la cuantificación del número de hogares en déficit sino que además señale la magnitud de las deficiencias que padecen, al ponderar cada uno de los tipos de privación habitacional en relación con los parámetros mínimos de una vivienda digna. Esta alternativa de medición implica entender la vivienda desde siete atributos: estructura, espacio, equipamiento doméstico, servicios públicos domiciliarios, infraestructura de servicios comunales, localización y contorno.7 Adicionalmente, Giraldo considera que las mediciones basadas en hogares y no en familias8 subestiman considerablemente el déficit en tanto desconoce las necesidades habitacionales de algunos miembros del hogar que constituyen una familia secundaria demandante de vivienda. Desde esta perspectiva, Giraldo calcula que la medida convencional subestima el déficit cualitativo en término de familias en un 13% y el déficit cuantitativo en cerca de un 17%. Por su parte, Fresneda9 plantea una serie de observaciones tendientes a lograr mayor precisión en la medición del déficit, puesto que considera que la pérdida de importancia del gasto público en vivienda durante las últimas dos décadas está asociado a fallas de medición que dieron señales imprecisas de los avances frente al problema de la vivienda.10 En ese sentido propone la redefinición de la medida del déficit cualitativo y busca integrarla con el déficit cuantitativo. Frente a esto último plantea que las viviendas con serias deficiencias en la calidad de sus materiales deben ser repuestas y, en ese sentido, deben contabilizarse como déficit cuantitativo y no como cualitativo; igualmente, propone que las segundas familias que comparten una vivienda no sean contabilizadas dentro de la clasificación de familias en condiciones de hacinamiento sino como familias demandante de vivienda, todo lo cual apunta a no generar una doble contabilidad y así sobrestimar el déficit. En cuanto a la medida del déficit cualitativo, propone diferenciar las necesidades de los pobladores urbanos y rurales en los atributos

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La estructura se refiere tanto a estabilidad de la edificación como a sus condiciones de habitabilidad; el espacio hace referencia a aspectos como las posibilidades de ocupación según las características de sus habitantes; por equipamiento se entiende el amoblamiento básico como lavamanos, estufa, camas; la infraestructura de servicios remite a la provisión de servicios comunales y espacio público; la localización se refiere a la condición de riesgo o la proximidad a lugares de trabajo y educación; entre los servicios públicos contempla agua, saneamiento ambiental, energía y medios de comunicación; por último, el contorno toma en cuenta factores generales de ubicación de la vivienda dentro de un contexto mayor como puede ser la ciudad. 8 Según la definición utilizada para el Sistema de Selección de Beneficiarios (Sisben – Misión Social – DNP), por familia se entiende el conjunto de personas que tiene relaciones primarias de parentesco, es decir: padre, madre e hijos. 9 Véase Fresneda, 1997. 10 Según Fresneda, desde mediados de los ochenta disminuyó el gasto público en vivienda y a partir de 1990 descendió en 39%, reduciendo a la mitad su inversión a pesar de registrarse incrementos en el presupuesto de la Nación. Esto, aún cuando comparativamente Colombia es uno de los países que menos recursos destina a ese sector en Latinoamérica. Véase Fresneda, 1997, p. 175.

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de servicios y espacio, en la medida en que soluciones como la eliminación de excretas pueden ser aceptables para la zona rural pero no para la urbana. Al igual que Giraldo, adopta como unidad de análisis la familia aún cuando advierte que tanto la medida a partir de hogares como de familias, no dan cuenta con precisión de la unidad demandante de vivienda, debido a consideraciones culturales. Además, plantea una ponderación de las carencias de manera que se pueda establecer la magnitud de las mismas y poder así precisar los requerimientos para superarlas, en tanto «No es, ni significa lo mismo requerir una vivienda adicional, que una ampliación o un mejoramiento de la que se ocupa». Con base en esta aproximación, Fresneda registra un incremento del déficit cualitativo en 322 mil familias (3,4%) sobre lo detectado por el Censo de Población y Vivienda de 1993.

Alternativas de solución Tradicionalmente se ha considerado que la principal solución al déficit habitacional es propiciar las condiciones para que las familias en déficit puedan adquirir su propia vivienda. Este enfoque del problema de la vivienda tiene fuertes restricciones dado que la oferta privada ha demostrado su incapacidad para satisfacer la demanda de las familias de estratos 1 y 2, debido, entre otras causas, a la dificultad de estas familias para acceder a crédito. Adicionalmente, trae consigo una serie de problemas, en particular para las familias de más bajos recursos, puesto que generalmente implica un alto nivel de endeudamiento que repercute en el sacrificio de la satisfacción de otras necesidades como alimentación, educación, salud o recreación, así como el riesgo de perder el esfuerzo económico realizado ante la dificultad de cumplir con las obligaciones adquiridas con el sistema financiero. Otra forma de solución al problema habitacional es la vivienda en arriendo como una manera de acceso que ofrece ciertas ventajas sobre la vivienda en propiedad, puesto que permite una mejor y más flexible localización dentro de la ciudad en relación con los lugares de trabajo, evita la expansión de la ciudad, resulta más conveniente para familias en que está aumentando o disminuyendo la cantidad de sus miembros y, además, en barrios populares el arriendo también ofrece ingresos a las familias propietarias. En aras de fomentar el arrendamiento como alternativa de vivienda, se promulgó la nueva Ley de Arrendamiento (Ley 820 de 2003) que busca estimular la inversión privada en la construcción de vivienda de interés social para arrendamiento y la entrada al mercado de otros actores como los Fondos de Inversión y sociedades especializadas. Para ello, la ley contempla la exención del impuesto de renta a los ingresos derivados del arriendo para las instituciones especializadas en este mercado, además regula las relaciones entre arrendador y arrendatario, especifica las condiciones de finalización del contrato y define la actualización de cánones tendiente a lograr mayores rendimientos para los propietarios.


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De esa manera, es posible clasificar las alternativas de solución al déficit de viviendas según el tipo de tenencia entre la vivienda en propiedad y en arriendo. En estas categorías existen variantes entre las cuales se encuentran las siguientes: la vivienda en propiedad puede diferenciarse entre vivienda nueva y usada; a su vez, la opción del arriendo puede llevarse a cabo mediante vivienda individual o compartida con otras familias, bien sea en edificaciones nuevas o usadas. En cuanto a la vivienda nueva, se distinguen al menos cuatro tipos de acuerdo con las características iniciales del programa que ofrecen, así: vivienda completa, vivienda mínima, unidad básica y lote con servicios. Mientras que el primer tipo ofrece lo que es considerado como un programa completo, los otros tres tipos se basan en la idea de un desarrollo progresivo de la vivienda tendiente a completar el programa requerido por sus habitantes mediante un proceso por etapas que se adelanta según la capacidad económica y las necesidades de la familia. Adicionalmente, la vivienda nueva incluye la modalidad de reciclaje de edificaciones, en donde a partir de la adecuación de construcciones existentes es posible ofrecer vivienda unifamiliar, bifamiliar o multifamiliar.

Vivienda en el barrio El Rocío Bogotá D.C.

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El concepto de la vivienda social como respuesta al problema de vivienda: formación y evolución en el siglo XX

La formación y desarrollo del estado moderno está asociada desde sus comienzos a la industrialización de la producción, a la formación de la llamada «clase obrera», al establecimiento de métodos «racionales» de administración pública, entre ellos la planificación urbana, al desarrollo de formas institucionales de asistencia social y de atención a ciertos problemas generados por la nueva estructura social y, como ya se dijo, en forma especial al problema de la vivienda. No fue el Estado el único ente envuelto en este proceso, los empresarios benefactores o «ilustrados», las asociaciones de beneficencia y las organizaciones caritativas, usualmente de corte religioso, tomaron también cartas en el asunto e intervinieron en forma directa en la ayuda de grupos de familias cuya afiliación laboral o religiosa las acreditaba para ser beneficiarias de esta ayuda. Los obreros organizados en forma de cooperativas y asociaciones mutuarias, también se dieron a la tarea de buscar recursos y producir sus propias viviendas. Y el sector inmobiliario, atento al potencial rentable de este filón de inversión, también se introdujo como un agente más en la construcción de viviendas en serie destinadas a ser alquiladas a familias de trabajadores. Con su intervención se desarrollaron muchas de las formas especulativas que aún proliferan en el campo de la vivienda económica o de la vivienda de interés social. Ya en la segunda mitad del siglo XIX se practicaban en muchas ciudades europeas tres modos diferentes de producción de viviendas en serie: la acción especulativa, la acción cooperativa y la acción estatal. La primera, como su nombre lo indica, se basó principalmente en la construcción de barrios de viviendas mínimas para alquiler, en condiciones cercanas a la usura. La segunda, la acción cooperativa, tuvo como base las formas asociativas de obreros y empleados de las grandes empresas industriales, cuya finalidad principal o exclusiva era la de obtener vivienda, captando para ello recursos propios y los subsidios estatales disponibles para ese fin. La acción estatal, quizá la de más lento desarrollo y evolución, incluyó todo lo referente a la legislación sobre el problema urbano y de vivienda, el establecimiento de ca-


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denas crediticias y de subsidios para vivienda obrera y, finalmente, la formación de entidades encargadas directamente de proyectar y de construir los barrios de vivienda en serie. El obrero como nuevo personaje social y urbano era el objetivo principal de todo este aparato productor. Su afiliación laboral a una empresa mediante contratos a términos definidos y la legislación laboral consecuente, le permitían garantizar un ingreso con el cual pagar el alquiler o la compra de una vivienda. Al efectuar cualquier operación tendiente a proveerse de habitación, fuera ella una casa o un apartamento, en alquiler o en compra, se «empeñaba», es decir, comprometía su ingreso periódico y sus prestaciones laborales como pago de esa obligación. Las empresas, interesadas –parcialmente– en el bienestar de sus obreros, podían actuar como garantes, únicamente en cuanto el compromiso laboral lo permitía. Al mismo tiempo, las asociaciones cooperativas de obreros y empleados podían constituir fondos de ahorro cuyas cuentas acumuladas representaban un capital lo suficientemente grande como para interesar a los sistemas bancarios, que podían captar el ahorro y trabajar con ese dinero en su propio beneficio. De esa forma quedaron establecidos los principales métodos y procedimientos de acción pública y privada en la construcción de viviendas en serie destinadas a los obreros en las sociedades capitalistas.

El «existenzminimum» CIAM, 1929

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La filosofía de la vivienda mínima

El origen de esta filosofía en Europa es difuso, pero al menos se sabe que está claramente relacionado con el desarrollo de la vivienda en serie y ésta se relaciona directamente con la habitación para la clase obrera. Se plantean en el concepto de la vivienda mínima un modo de vivir y una forma de hacer ciudad propias y en cierta forma exclusivas de un sector social, el más pobre. ¿Por qué mínima? Las razones económicas son más bien obvias: una persona de escasos ingresos no puede costear una vivienda grande. La vivienda se minimiza para que su costo esté al alcance del ingreso del obrero. Pero hay razones de otra índole. En el libro «La vivienda racional» de Carlo Aymonino hay varios textos que se refieren directamente al asunto de la vivienda mínima, textos que hicieron parte del II Congreso Internacional de Arquitectura Moderna celebrado en Francfort en 1929 y cuyo tema fue «La vivienda para el mínimo nivel de vida». El arquitecto Walter Gropius contribuyó con un texto titulado «Los fundamentos sociológicos de la vivienda mínima para la población obrera de la ciudad» en el que se leen, entre otros, los siguientes argumentos: «La clarificación de los datos históricos de la sociedad debe seguir adelante para que se pueda encontrar el tamaño mínimo óptimo de la vivienda que satisfaga las necesidades de la vida al menor precio posible, ya que, a consecuencia del cambio de los condicionantes, el problema de la vivienda mínima no puede ser resuelto con la mera reducción del número de las habitaciones y de superficie útil de la usual vivienda de mayor tamaño. El nuevo problema debe enfocarse mediante el conocimiento de las exigencias naturales y sociales mínimas, las cuales no deben ser enturbiadas con el velo de las exigencias históricas concebidas de manera tradicional...


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«La clave de la cuestión del mínimo nivel de vida está en saber el elemento mínimo de espacio, aire, luz, calor, que el hombre necesita para desarrollar totalmente sus funciones vitales mediante un alojamiento, es decir, un ‘minimum vivendi’ en lugar de un ‘modus non moriendi’. El mínimo cambia según las condiciones particulares de la ciudad y región, paisaje y clima. La misma cantidad de espacio de una vivienda tiene un significado diferente en una estrecha calle de una gran ciudad que en un esponjoso barrio de las afueras. Drigalski, Paul Volger y otros higienistas han constatado que el hombre, provisto de las mejores posibilidades de ventilación y de iluminación, necesita, desde el punto de vista biológico, sólo una reducida cantidad de espacio habitable, sobre todo si los servicios técnicos del mismo están bien organizados. Para dar una idea de la superioridad de una pequeña vivienda bien organizada frente a una anticuada, basta pensar en la comparación, hecha por un conocido arquitecto, entre una refinada maleta de viaje bien compartimentada y un baúl.» 11 El texto de Gropius es revelador en cuanto sintetiza una idea cuya formación venía de tiempo atrás, la de la posibilidad de encontrar normas mínimas de habitación científicamente sustentadas. La racionalidad implícita en la idea permitía creer que la habitación humana podía ser entendida como un asunto cuantitativo y empíricamente comprobable. Tras esa idea estaba la de la posibilidad de esquematizar y sintetizar, la de simplificar y reducir, como parte del nuevo modo de vida propio del mundo moderno. Pero hay diferencias sustanciales entre la simplificación como problema estético y la minimización de las normas de vida como problema social. Sin embargo, en lo que coincidieron las mentalidades capitalista y socialista fue en la inevitabilidad de esa minimización de la vivienda, cada una de ellas con su carga argumental correspondiente. La vivienda mínima es, entonces, uno de los conceptos paradigmáticos de la concepción de la vida moderna, de la vivienda obrera y de la ciudad planificada. La filosofía de la vivienda mínima es, entonces, la de la vivienda higiénica que puede brindar a su habitante un lugar sano dónde llevar a cabo su vida familiar. Esta filosofía es parcialmente la misma de la vivienda «moderna» en los términos de Mumford, concebida ésta como el hábitat de un nuevo ser dispuesto a aceptar que la nueva forma de vivienda en el siglo XX es austera, esquemática, eficiente y funcional. La idea de la «máquina de habitar» planteada por Le Corbusier surgió de

11 Gropius, Walter. «Fundamentos sociológicos de la vivienda mínima para la población obrera en las ciudades» en Aymonino, Carlo, op. cit., pp. 120-121.

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sus estudios sobre la vivienda mínima, pero podía configurarse también en una gran «villa». La diferencia entre una gran casa, un apartamento o una vivienda mínima no se planteó en lo conceptual sino en lo cuantitativo. Todos deberían habitar en máquinas, pero de diferente tamaño. En el II Congreso Internacional de Arquitectura Moderna celebrado en 1929 se presentó y discutió un modelo de vivienda mínima llamada «existenzminimum». Ese modelo resumió algunos de los avances alcanzados en diversos proyectos realizados en Holanda y Alemania a lo largo de esa década. El modelo es muy sencillo y corresponde cabalmente a los principios del funcionalismo y de la racionalización constructiva. Este modelo será adoptado posteriormente en otros lugares y su difusión será prácticamente universal.

Vivienda «Citrohan». Le Corbusier


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La vivienda en serie

La vivienda en serie se entendió en sus dos formas principales: las casas unifamiliares y los edificios de apartamentos. Se asoció en muchos manifiestos y documentos con la idea de la prefabricación, entendida como la producción industrial de grandes piezas destinadas a la construcción de unidades arquitectónicas. Hacia 1925 en el seno de la escuela alemana Bauhaus se produjeron prototipos de unidades prefabricadas de vivienda. Hacia 1930 y en asocio a las propuestas de la vivienda mínima se configuró un modelo de trabajo que habría finalmente de desarrollarse ampliamente en Europa en la segunda posguerra. La reconstrucción de ciudades y la producción masiva de viviendas dio impulso a la investigación y desarrollo de sistemas de prefabricación a distintas escalas, desde la prefabricación integral de edificios y casas hasta la producción de elementos ensamblables. Es revelador el siguiente fragmento del contenido del texto de los principios directrices de «Hacia una nueva arquitectura», publicado por Le Corbusier en 1923: «Casas en serie. «Ha empezado una gran época. «Existe un espíritu nuevo. «La industria, irresistible como un río que corre hacia su destino, nos proporciona herramientas nuevas adaptadas a esta nueva época, animada de un nuevo espíritu. «Las leyes de la economía gobiernan imperativamente nuestros actos y nuestro pensamiento. «El problema de la casa es un problema de nuestra época. El equilibrio de la sociedad depende hoy de él. El primer deber de la arqui-

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tectura, en esta época de renovación, es el de llevar a cabo una revisión de valores, una revisión de los elementos constitutivos de la casa. «La producción en serie se basa en el análisis y en la experiencia. «La gran industria debe ocuparse de la edificación y producir en serie los elementos de la casa. «Debemos crear el estado de ánimo de la producción en serie. «El estado de ánimo de la construcción en serie de casas. «El estado de ánimo de habitar en casas producidas en serie. «El estado de ánimo de concebir casas en serie.»12 No cabe así la menor duda acerca de la legitimidad de la construcción en serie como manera de resolver los problemas habitacionales en el mundo moderno.

Colonia Pessac. Le Corbusier

12 Le Corbusier. «Hacia una nueva arquitectura: principios directrices» en Conrads, Ulrich. Programas y manifiestos de la arquitectura del siglo XX. Lumen. Barcelona, 1976, p. 96


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La unidad vecinal como modelo urbanístico y como modelo de vivienda

El origen histórico del concepto de unidad vecinal ha sido trazado por diversos autores hasta las ideas comunitarias y cooperativistas de finales del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX. El «Falansterio»:, propuesto por Charles Fourier en 1808, en un tratado publicado en forma anónima, se habló ya de una «armonía universal» alcanzada a través de sucesivos estadios evolutivos de la sociedad. La ciudad correspondiente al último estadio debería formarse por casas colectivas, aptas para la concentración de servicios y el fomento de la vida común para una población cercana a los 1.600 habitantes miembros de una «Falange» o grupo funcional racionalmente determinado al cual debería corresponder uno de esos «Falansterios». Sin entrar en mayores detalles, puede leerse en distintos autores la interpretación que se da a la influencia de las ideas comunitarias del siglo XIX en la definición de las unidades habitacionales de la ciudad moderna. El hecho interesante es la existencia, ya entrado el siglo XX, de la unidad vecinal como medida de vida común y como unidad urbana básica. En la unidad vecinal se resumen prácticamente todos los elementos constitutivos de la ciudad moderna: la construcción en altura, la vivienda en serie y la ciudad-jardín. La flexibilidad del modelo permitió proponer unidades de viviendas unifamiliares o multifamiliares o unidades mixtas en las que uno y otro tipo de edificación pueden ser combinado. El concepto del «barrio» como unidad de desarrollo urbano formada por la agrupación de predios individuales con algunas áreas comunes fue gradualmente reemplazado por el de la

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«unidad vecinal», planteada como un conjunto relativamente autosuficiente de viviendas, con servicios comunes y extensiones considerables de área libre. La unidad vecinal fue, finalmente, la síntesis completa de los componentes y las propuestas de la ciudad moderna. En el documento titulado «Apuntes sobre agrupaciones de vivienda» se cita la siguiente definición de la «neighborhood unit» dada por Clarence Perry en 1929: »La fórmula para la unidad vecinal debe ser tal que cuando sea construida sus ocupantes sean provistos de los elementos siguientes: todos tendrán acceso conveniente a una escuela primaria, espacios adecuados para juegos y centros de compras minoristas. Además, su distrito tendrá un carácter distintivo debido a las cualidades correspondientes a su topografía y estructura, parte no menor de ellas será de menos riesgos de accidentes automovilísticos...»13 Esta definición resume en forma adecuada el espíritu y la práctica de la unidad vecinal como unidad de planificación urbana y de diseño arquitectónico. La fecha de 1929 coincide con la de múltiples planteamientos hechos en torno al asunto de la relación vivienda-ciudad, tanto en Europa como en los Estados Unidos. Los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna celebrados en ese año y el siguiente dieron especial importancia al asunto de la vivienda y, sin hablar explícitamente de la unidad vecinal, se platearon diversas alternativas no sólo a la construcción en serie sino a la dotación de servicios comunales y a la organización de la vida colectiva. El siguiente texto presentado por Le Corbusier en el CIAM de 1930 se orienta en esa dirección: «Podemos, pues, suprimir la calle-corredor, suprimir el patio; podemos ganar, con las cubiertas-jardín, magníficos espacios nuevos; debemos tender a una disminución sensacional del número de calles para lograr una circulación lógica; podemos ofrecer a todos los habitantes un espectáculo natural magnífico: aire, luz, vegetación, deporte, reposo, calma absoluta, etc. Podemos organizar, mediante 13

Posada, Reinaldo. Apuntes sobre agrupaciones de vivienda. Cinva, Bogotá, p. 2.


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una nueva distribución de los edificios en el suelo de las ciudades, los servicios comunes que son la verdadera liberación de la sociedad contemporánea.»14 La definición de Perry es de índole práctica. Le Corbusier formula en sus apreciaciones la filosofía implícita en la unidad vecinal: una manera diferente de repartir el suelo urbano en unidades dotadas de servicios comunes y dispuestas de tal manera que en su interior se disfrute un paisaje tranquilo, con disminución o desaparición de las calles vehiculares. Esa idea, capital en el desarrollo posterior del urbanismo y de la arquitectura sería interpretada de diversas maneras y adaptada en diferentes formas en los distintos lugares en que se aplicó. La misma denominación sufrió alteraciones y se acuñaron como análogos, términos tales como «unidad residencial», unidad de planificación», «condominio» y «vecindario». En la «Carta de Atenas», base conceptual del urbanismo moderno, promulgada en el Congreso Internacional de Arquitectura Moderna de 1933, CIAM IV, y publicada tan sólo en 1941, se encuentra la siguiente insinuación de la relación entre la unidad vecinal y la ciudad: «El núcleo básico de la urbanística está constituido por la célula de habitación (una vivienda) y su inserción en un grupo representa una unidad de habitación de tamaño eficaz. [...] Para que sea más fácil dotar a las viviendas de los servicios comunes destinados a realizar con comodidad el aprovisionamiento, la educación, la asistencia médica y la utilización de las diversiones, será necesario agruparlas en de dimensiones eficaces [...] A partir de esta unidad de habitación se establecerán, dentro del espacio urbano, las relaciones entre vivienda, lugares de trabajo e instalaciones dedicadas a las horas libres.»15 Lewis Mumford, uno de los defensores más apasionados de la unidad vecinal se expresó de la siguiente manera: «Un vecindario debería ser una zona adaptada a la 14

La Corbusier. «La parcelación del suelo en las ciudades». En Aymonino, Carlo, op. cit., p. 240. 15 CIAM. Carta de Atenas. Citado en Benévolo, Leonardo. Historia de la arquitectura moderna. Gustavo Gili, Barcelona, s.f., p. 585.

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capacidad e intereses del niño preadolescente, una zona donde la vida diaria pudiera tener unidad y significado para él como representación de un conjunto social más grande; y en consecuencia, en los proyectos de los vecindarios deberían incluirse las industrias menores que directamente están al servicio de los mismos.»16 Es posible afirmar que prácticamente todo enfoque respetable de vivienda de interés social en el mundo moderno, planteado entre 1930 y 1980, se basó de alguna manera en el concepto de la unidad vecinal y que todavía esa idea subsiste y conserva mucha de su vigencia. La difusión universal de los principios y modelos del urbanismo moderno tal y como fueron descritos previamente permitió que se implantaran o impusieran en distintos contextos sociales y culturales. América Latina fue uno de los campos donde esa implantación se produjo rápidamente y donde se desarrollaron alternativas particulares, adaptadas a la situación de cada país.

Unidad vecinal No. 3. Lima

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Mumford, Lewis, op. cit., p. 591.


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El paradigma moderno de la vivienda de interés social

En todo lo expuesto anteriormente se han descrito los componentes básicos del paradigma moderno de la vivienda social: unidad vecinal planificada y peatonalizada en la que se combinan los principios de la ciudad-jardín con los de la edificación en altura y la construcción en serie de unidades repetitivas; dimensiones mínimas e industrialización de la construcción. Este paradigma se sostuvo durante décadas a pesar de ser objeto de fuertes críticas que se manifestaron ya en la década de los años cincuenta y que cobraron fuerza dos décadas después. La difusión del paradigma por todo el mundo sirvió tanto para reafirmarlo como para poner en evidencia sus debilidades y sus defectos. Es indudable que en buena parte su fracaso se debió a la aplicación demasiado ortodoxa de algunos de sus principios, sin tener en cuenta las determinantes culturales que, en el caso de las comunidades pobres de algunos lugares, especialmente del Tercer Mundo, ofrecerían resistencia a ser doblegadas por el anonimato, la uniformidad y la rígida concepción de la vida comunitaria implícitas en el paradigma. Los ejemplos más difundidos de los logros modernos en el campo de la vivienda en serie fueron inicialmente aquellos desarrollados en Europa en los años 20: La colonia Weissenhof en Sttutgart, los «Siedlungen» alemanes, los modelos de vivienda racional de Alexander Klein,17 las ciudades-jardín estadounidenses, Pessac de Le Corbusier y algunos otros. A partir de 1950 los modelos italianos asumieron gran interés, pues en ellos se discutieron por primera vez los modelos anteriores y se reformularon algunos de sus principios generadores. Sin embargo, lo fundamental persistió largo tiempo: vivienda en serie, supermanzana, prefabricación, ciudad-jardín, unidad vecinal.

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Ver Klein, Alexander. Vivienda mínima, 1906-1957, Gustavo Gili, Barcelona, 1980.

América Latina

Los procesos de modernización y el desarrollo de políticas, planes y proyectos estatales de vivienda son dos fenómenos interrelacionados en la vida latinoamericana. Desde la década de los años 20 se inició en algunos países el establecimiento de bases jurídicas e institucionales para el desarrollo de programas de vivienda. Hacia 1950 y en la mayoría de los países del área, esas instituciones y programas ya se encontraban establecidos, desempeñando sus papeles. Hacia 1970 se habían construido los ejemplos más importantes de vivienda estatal en cada país. En las dos últimas décadas la acción estatal en este campo se ha reducido gradualmente, en obediencia a los dictados de las políticas macroeconómicas y en especial a la privatización de la acción del estado. En términos políticos, la vivienda estatal ha sido un tema permanente en la vida latinoamericana. Los gobiernos populistas usualmente asumen la acción en vivienda como una de las banderas para ganar apoyo ciudadano. Los gobiernos de corte tecnocrático sustentan una visión más racionalizada del problema y se aproximan a él apoyados en los modelos internacionales. Los partidos políticos usan la vivienda como un medio de inducción de votaciones para sus programas. El complejo sistema de instituciones involucradas en la acción en vivienda incluye también los organismos de planificación, encargados de incorporar en los planes urbanos, los proyectos de gran escala emprendidos por las instituciones de vivienda. En términos culturales el problema de la vivienda en América Latina no ha estado asociado únicamente al sector obrero sino que incorpora un grupo muy amplio y heterogéneo de población cuyo origen campesino y cuya cultura tradicional han sido factores influyentes en la asimilación y aceptación de los planes de vivien-


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da estatal en serie. Si se tiene en cuenta que la mayoría de los países latinoamericanos tardaron bastante en alcanzar un grado apreciable de industrialización, con la formación correspondiente de una clase obrera propiamente dicha, es necesario aceptar que los usuarios de los proyectos de vivienda en serie fueron, durante mucho tiempo, campesinos recientemente urbanizados o familiares de personas que les antecedieron en su incorporación a la vida urbana. Este fenómeno, que se produjo en América Latina en este siglo, reprodujo algunos de los rasgos del proceso sucedido previamente en Europa y en los Estados Unidos. Los primeros migrantes europeos llegaron a las ciudades al tiempo que se formaban los nuevos modos de vida urbana: comunicaciones y transporte, cultura de masas, etcétera. Los primeros migrantes latinoamericanos llegaron a ciudades que empezaban también a crecer y a incorporar algunos de los rasgos de modernización. Las oleadas posteriores de migrantes que llegaron a habitar ciudades en expansión, no se ubicaron como obreros, formaron lo que hoy se conoce como el sector informal de la economía y que anteriormente se llamó el sector marginal de la población urbana. El choque entre las culturas tradicionales de los grupos obreros e inmigrantes y la racionalidad del paradigma moderno de la vivienda en serie se evidenció en incontables desajustes culturales y transformaciones físicas de las unidades vecinales y de las viviendas.

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La década de los años 50 se aprecia hoy en día como la época de los primeros grandes proyectos modernos de vivienda en serie promovida por el estado en América Latina. Es la era de las primeras acciones a gran escala de las entidades establecida en su mayoría en la década inmediatamente anterior. La unidad «23 de Enero» en Caracas, proyectada por el arquitecto Carlos Raúl Villanueva y financiada por el Banco Obrero es uno de los conjuntos multifamiliares de mayor tamaño construidos en Latinoamérica en esa década, junto con la Unidad NonoalcoTlatelolco en Ciudad de México (1959-1964), de 12.000 apartamentos en altura. En Colombia, como se verá más adelante, predominaron los proyectos de vivienda unifamiliar y sólo un intento importante –el Centro Urbano Antonio Nariño– se realizó en la ciudad de Bogotá. La fidelidad en la aplicación de los principios de la unidad habitacional, amén de la influencia decisiva de Le Corbusier, está presente en estos proyectos.

En 1951 se estableció en Bogotá el Centro Interamericano de Vivienda y Planeamiento, Cinva, mediante un convenio entre la Organización de los Estados Americanos y el Gobierno de Colombia. Esta institución, que sobrevivió hasta 1974, fue un foco de irradiación de investigaciones y propuestas urbanísticas, arquitectónicas, administrativas y técnicas orientadas a facilitar la operación de entidades públicas que trabajaban en en los campos del planeamiento, diseño y ejecución de planes de vivienda. En el Cinva se formaron muchos de los funcionarios que tuvieron a su cargo esos planes en distintos países de América Latina. Uno de los resultados de la experimentación tecnológica con el suelo-cemento es la máquina llamada Cinva-ram, con la que se pueden producir en serie bloques de tierra estabilizada, con el empleo de mano de obra no especializada y a escala doméstica. En la década de los años 60 se descubrieron la «autoconstrucción» y el «desarrollo progresivo» de la vivienda popular. Este descubrimiento tuvo repercusiones considerables en el enfoque posterior del problema de vivienda en América Latina. El descubrimiento consistió principalmente en reconocer el proceso que se lleva a cabo en los barrios de formación popular o «espontanea» y que consiste básicamente en el desarrollo gradual de una vivienda a través del tiempo y con la participación de los usuarios en su construcción. En el documento titulado «La autoconstrucción de vivienda urbana: fundamentos para un enfoque analítico» se leen las siguientes precisiones sobre el tema: «Como es lógico, la actividad constructora que tiene lugar al interior de las urbanizaciones clandestinas, también es ilegal y, consiguientemente, está fuera del control de las autoridades municipales que tienen a su cargo reglamentar la construcción de vivienda y demás edificaciones, con miras a evitar que las iniciativas particulares vayan en detrimento de las condiciones ambientales de la comunidad. En esta forma, sobre el loteo practicado por el urbanizador, cada familia emprende la tarea de construir su vivienda, en un proceso donde el único mecanismo que controla la magnitud y las características físicas resultantes, así como la dirección de la obra, está constituido por los recursos de toda índole con que cuenta la familia (monetarios y no monetarios, laborales, etc.) Esta modalidad de producción de vivienda, en la cual el propietario asume la responsabilidad di-

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recta de adelantar todo el proceso (compra del lote –o invasión–, planeación, administración y construcción de la obra), se ha denominado autoconstrucción. «Sin embargo ... el estudio de esta actividad constructora –que podría considerarse como espontánea–, requiere diferenciar el origen de la mano de obra que no siempre es el mismo. En consecuencia, con miras a evitar interpretaciones imprecisas, se utilizarán los siguientes términos y significados: «-Autoconstrucción pura: cuando la mano de obra para construir la vivienda proviene únicamente del propietario con ayuda de su familia. «-Autgestión: cuando la mano de obra proviene de maestros u oficiales de construcción, contratados por el propietario, quien en algunos casos también aporta su trabajo en la construcción.»18 El arquitecto inglés John Turner, quién trabajó en las barriadas populares de Lima, Perú, fue el primero en plantear la opción de incorporar la autoconstrucción en los programas estatales de vivienda como una alternativa para mejorar la calidad del proceso y de los resultados. Su libro «Freedom to Build» fue publicado en 1972 y tuvo una acogida inmediata en los círculos «tercermundistas» del momento. Los puntos básicos de su planteamiento citados en el texto anteriormente mencionado, fueron los siguientes: «Cuando los usuarios de la vivienda controlan las decisiones principales y tienen la libertad de hacer su propia contribución al diseño, construcción o administración de la vivienda, tanto el proceso como el entorno resultante estimulan el bienestar individual y social. Cuando la gente no tiene control ni responsabilidad en las decisiones claves que orientan el proceso de definición de políticas y proyectos de vivienda, los asentamientos o barrios resultantes pueden convertirse en una barrera para la satisfacción personal y en una carga para la economía.

18 Rueda, Nicolás y otros. La autoconstrucción de vivienda urbana: Fundamentos para un enfoque analítico. Centro de Planificación y Urbanismo. Bogotá, 1979, pp. 43.

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«La producción y distribución de los recursos para la vivienda deberían ser organizados de manera no jerárquica, en forma de ‘estructuras de red’, fácilmente accesibles. Esta organización se opondría a las estructuras jerárquicas autoritarias. «La vivienda debe entenderse como un proceso; como una actividad de ‘servicio personal’ que puede y debe ser provista por el usuario mismo, en oposición a un producto provisto por entidades institucionalizadas, impersonales, públicas o privadas (vivienda como verbo, no como sustantivo). «Los recursos financieros y administrativos del gobierno son limitados. Por lo tanto, los más cuantiosos recursos financieros están representados, sobradamente, por los ahorros reales y potenciales de la población, los cuales están bajo su propio control directo. En razón de lo anterior, la gente debería hacer con su presupuesto aquello que pueda hacer. La economía es cuestión de destreza, o del uso eficiente de los recursos disponibles en determinado momento.»19 La autoconstrucción fue tal vez la principal alternativa de vivienda económica surgida del seno mismo de América Latina y que se combinó, o se opuso a lo modelos institucionalizados por los CIAM, los que habían dominado el panorama internacional desde los años 30. Sin embargo, lo curioso fue que los principales centros de difusión de la ideología de la autoconstrucción se localizaron en Europa y en los Estados Unidos. Las propuestas de Turner fueron acogidas con entusiasmo en toda el área latinoamericana y fueron trasladadas a planes estatales de «autoconstrucción dirigida», los cuales operaron prácticamente desde mediados de los años 60 y aún siguen siendo utilizados por algunas entidades y por grupos de autogestión. La red de instituciones, agencias y fuentes de financiamiento para la vivienda estatal, su estudio y el entrenamiento de expertos establecida entre 1950 y 1970 que, además del Cinva en Bogotá involucró centros tan importantes como el M.I.T. en los Estados Unidos, el Bouwcentrum en Rotterdam y el D.P.U. en el U niversity College de Londres, acogieron la idea de Turner y contribuyeron a su difusión y aplicación. Desde estos centros surgieron muchos de los paradigmas orientadores de la acción de vivienda pública en América Latina. 19

ibídem, pp. 46-47.


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La vivienda social en Colombia entre 1900 y 2005. Definición, cronología, instituciones, realizaciones

El artículo 44 de la Ley 9ª de 1989 introdujo el concepto de «vivienda de interés social», VIS, como aquella vivienda enmarcada dentro de un precio máximo de venta en salarios mínimos legales mensuales vigentes, smlmv.20 Esta definición fue modificada por el artículo 91 de la Ley 388 de 1997 que las tipificó como aquéllas «que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos», indicando que en cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno Nacional fijaría el tipo y precio máximo de las soluciones destinadas a estos hogares, teniendo en cuenta para el efecto, entre otros factores, las características del déficit habitacional, las posibilidades de acceso al crédito de los hogares, las condiciones de la oferta, el monto de recursos de crédito disponibles por parte del sector financiero y la suma de fondos del Estado destinados a los programas de vivienda. Actualmente, el valor máximo de la VIS es de 135 smlmv, con los siguientes 4 tipos según rangos de precio: Tipo 1: entre 0 y 50 smlmv, tipo 2: entre 51 y 70, tipo 3: entre 71 y 100 y tipo 4: entre 101 y 135.21 El estudio de las disposiciones legales sobre la vivienda social en Colombia entre 1918 y 1992 muestra en líneas generales cinco grandes fases o etapas que regulan la acción estatal en ese lapso. Esas fases son las siguientes:

20 Por Salario Mínimo Legal Mensual Vigentes se entiende «el ingreso devengado mensualmente por los trabajadores, el cual no puede ser sustituido por ningún salario inferior”» (Chiappe 1999). 21 Estos montos son para municipios mayores de 500.000 habitantes, para municipios con menor población las VIS tipo 1 están en entre 0 y 40 smlmv y las tipo 2 entre 40 y 70 smlmv.

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Fase 1. 1918-1942 Esta fue la fase «higienista» de la acción estatal en el campo de la vivienda social en Colombia. Las consideraciones de la higiene de las habitaciones que parten de una preocupación generalizada por la salud, condujeron a determinar la necesidad de construir mejores viviendas y para ello se dispusieron recursos de diversas fuentes. A partir de la aplicación de la Ley 46 de 1918 se desarrollaron una serie de medidas destinadas a disponer recursos financieros para la construcción de vivienda para obreros y empleados y a regular los préstamos hipotecarios correspondientes a la venta de unidades habitacionales, bien fuera a cooperativas, bien fuera a individuos. En esta fase, se fundó el Banco Central Hipotecario, destinado a la captación de ahorro y a la financiación de viviendas. También se fundó, en 1939, el Instituto de Crédito Territorial, orientado inicialmente hacia el fomento de la vivienda rural. En 1942 se abrió en su interior la Sección de Vivienda Urbana destinada, como su nombre lo indica, a atender el problema de vivienda en las ciudades. Con el establecimiento de esta Sección se cerró la primera fase. Fase 2. 1942-1965 Entre 1943 y 1965 la acción estatal en vivienda social se canalizó fundamentalmente a través de las instituciones del Estado existentes y nuevas: el Banco Central Hipotecario, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el Instituto de Crédito Territorial y la Caja de la Vivienda Militar fundada en 1947. El crecimiento de la acción de las dos primeras instituciones fue considerable en este período. Paralelamente, en Bogotá, la Caja de la Vivienda Popular, fundada para dar cumplimiento a la legislación sobre vivienda municipal, desarrolló también una acción considerable y creciente a nivel local. En esta fase desapareció temporalmente el Instituto de Crédito Territorial, ICT, en 1954, al fusionarse en la Corporación de Servicios Públicos y establecerse el subsidio familiar de vivienda. El ICT reapareció en 1957 después del derrocamiento del gobierno militar. Fase 3. 1965-1972 Esta fase actuó como la transición de los esquemas precedentes de acción estatal hacia un nuevo esquema que habría de operar desde 1972. La creación de Banco de Ahorro y Vivienda y el reglamento de esta nueva entidad, de las Asociaciones Mutuarias de Ahorro y Préstamo y de las Cajas y Secciones de Ahorro de los bancos comerciales significaron un cambio relativo en las estrategias anteriores. La creación, en 1969, del Consejo Superior de Vivienda y Desarrollo Urbano, significó igualmente un cambio amplio en el enfoque de la acción estatal en vivienda social en Colombia.


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Fase 4. 1972-1991 En esta fase se inició la competencia entre dos enfoques diferentes, el de las instituciones del Estado y el de las recién creadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda, las cuales trabajarían con el sistema de unidades de poder adquisitivo constante, UPAC. La competencia entre los dos sistemas gradualmente favoreció a las Corporaciones y redujo, finalmente, el papel de las instituciones del Estado como agentes de construcción directa de vivienda económica. A lo largo del período se promulgaron reglamentaciones sucesivas de la actividad de las Corporaciones, las cuales no sólo financiaron vivienda sino también una gran cantidad de actividades diversas. Fase 5. 1991 en adelante Este período se inicia con una ruptura con los anteriores modelos de política de vivienda. Con la Ley 3 de 1991, la política de vivienda de interés social cambió de un esquema en el cual el Estado construía la vivienda y otorgaba créditos y subsidios, a uno en el que la política se concentró en un sistema de subsidios directos a la demanda. Esta nueva política buscó incrementar la capacidad de compra de vivienda de las familias, mediante subsidios (en dinero o en especie) que complementaran el crédito y el ahorro familiar. Paralelamente, se buscó fomentar la participación del sector privado en el desarrollo de proyectos VIS, mediante medidas como la utilización de fondos de la nación para atraer especialmente al sector financiero, así como la utilización del subsidio en dinero como una manera de reducir el riesgo de los créditos dirigidos a los sectores de menores ingresos. El esquema propuesto por esta ley respondía a las tendencias internacionales donde la regulación de las relaciones entre la oferta y la demanda de vivienda se dejó en manos del mercado. Aunque el Sistema de Vivienda de Interés Social creado por la Ley 3 de 1991 se orientó a las familias con menos de cuatro smlmv, aquellas con ingresos inferiores a dos smlmv suelen no quedar cubiertas, puesto que poseen baja capacidad para generar ahorro propio y para atender las obligaciones de una deuda. Además, las dinámicas de especulación asociadas a la escasez de suelo urbanizado, producen incrementos en los precios de la vivienda que impiden el acceso a una solución de vivienda a las familias de menores ingresos. Por ello, en 1994 se creó una estrategia tendiente a incorporar dentro de la política de vivienda a las familias de menores ingresos a través de programas de mejoramiento de vivienda y entorno. Adicionalmente, mediante la Ley 388 de 1997 se formuló una política de suelo basada en la definición de áreas destinadas a VIS, la definición de programas para el desarrollo de suelo urbanizado y el empleo de nuevos instrumentos para la

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regulación de los precios del suelo, como la participación en plusvalías y la expropiación por vía administrativa para construcción de proyectos VIS. El Sistema de Vivienda de Interés Social creado por la Ley 3 de 1991 estableció subsidios para tres tipos de programas: mejoramiento de vivienda y entorno, legalización de títulos y adquisición de vivienda.22 Las prioridades en la asignación de subsidios han variado de un énfasis en programas de lotes y vivienda usada durante el período 1991 -1993, a programas de mejoramiento de vivienda y vivienda nueva en el período 1994-1997,23 a un marcado énfasis en el subsidio dirigido a la adquisición de vivienda nueva desde 1998. Está última tendencia responde a la búsqueda por fortalecer el vínculo entre la política de vivienda y la reactivación económica, bajo el entendido de que el sector de la construcción de vivienda es un importante motor del crecimiento económico y factor generador de empleo. Es así como en el período 1998 y 2001 se amplió el rango de la vivienda de interés social al pasar de 135 a 200 smlmv como precio máximo de venta, con el objetivo de lograr una mayor actividad constructora. Adicionalmente, los principales criterios para la distribución de los recursos destinados al subsidio familiar de vivienda fueron la regionalización según mayores índices de desempleo, mayor déficit habitacional y mayor caída en la actividad edificadora.24 En ese mismo sentido, el actual gobierno se orientó a lograr la propiedad sobre la vivienda, para lo cual además del subsidio, otorgó un rol estratégico al sector financiero, mediante mecanismos como el leasing habitacional25 y el microcrédito inmobiliario.26 Instituciones responsables El Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social creado por la Ley 3 de 1991, involucra como actores principales a las entidades en22

En esta modalidad, los subsidios otorgados han sido para compra de terrenos, vivienda nueva y vivienda usada. 23 Véase Chiappe 1999. 24 Documento Conpes 3030 de 1999. 25 Según el Plan Nacional de Desarrollo, Hacia un Estado Comunitario: «el leasing habitacional, reglamentado mediante el Decreto 777 del 28 de marzo de 2003, es un mecanismo de financiación que no requiere de ahorro previo ni de cuota inicial. Es un contrato mediante el cual una parte denominada entidad autorizada (banco o compañía de financiamiento comercial) entrega a un locatario (usuario) la tenencia de un inmueble destinado a vivienda. Mientras el usuario usa y goza la vivienda, paga un canon periódico. Al vencimiento de éste, la vivienda puede ser adquirida por el usuario si éste decide ejercer la opción de compra. De lo contrario la vivienda se restituye a su propietario (la entidad).» 26 Según el artículo 95 de la Ley 795 de 2003, el microcrédito inmobiliario es una financiación que se otorga para la adquisición, construcción o mejoramiento de inmuebles, cuyo monto no supere los 25 smlmv, un plazo inferior a 5 años y una tasa de interés equivalente a la prevista para la financiación de VIS. El valor del inmueble sobre el cual recae este tipo de financiación no podrá exceder de 135 smlmv.


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cargadas de otorgar el subsidio, las instituciones financieras que ofrecen crédito para VIS y los constructores privados de vivienda. Las instituciones encargadas de otorgar el subsidio han sido el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, actualmente reemplazado por el Fondo Nacional de Vivienda, Fonvivienda; además, la Caja Promotora de Vivienda Militar y las Cajas de Compensación Familiar, siendo las tres primeras instituciones públicas, y las últimas entidades privadas. El Inurbe se creó mediante la Ley 3 de 1991 como entidad encargada de administrar el sistema de subsidios, reglamentar los procedimientos para su adjudicación, seleccionar a los promotores de proyectos VIS y prestar asistencia técnica a las Organizaciones Populares de Vivienda, OPV. Por medio de esta ley, se liquidó el Instituto de Crédito Territorial, ICT, entidad creada en 1939 entre cuyas funciones estaban la construcción de vivienda, otorgamiento de créditos y mejoramiento de vivienda. En 1994, los programas del Inurbe dirigidos a las familias de menores ingresos se articularon en torno a la Red de Solidaridad Social. En el período 1998-2001 se fortaleció el papel de las administraciones locales en la asignación de subsidios con lo cual redujo las labores del Inurbe a la asistencia técnica a los municipios. En 2003 mediante la Ley 790 de 2003 se liquida el Inurbe y se crea el Fonvivienda como entidad encargada de administrar los recursos destinados a VIS. Por su parte, la Caja Promotora de Vivienda Militar es una institución creada en 1947 para fomentar la adquisición de vivienda por parte de los miembros de las fuerzas militares, la cual desde 1994 comenzó a otorgar subsidios a sus beneficiarios. Las Cajas de Compensación son entidades que administran los aportes de la nómina de los trabajadores del sector privado, parte de estos recursos se destinan a la creación de subsidios para trabajadores con ingresos inferiores a cuatro salarios mínimos. Las cajas también ofrecen créditos y se encargan de otorgar subsidios a partir de recursos del gobierno nacional dando prioridad a sus afiliados, luego a afiliados a otras cajas y por último a postulantes no afiliados a cajas. El papel de las cajas ha ido en aumento en términos de su participación en el otorgamiento de subsidios al mismo tiempo que la participación de los recursos del presupuesto nacional se reduce.27 Las entidades encargadas de la oferta de créditos son el Fondo Nacional de Ahorro, FNA, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y las 27 Departamento Nacional de Planeación. 2003. Plan Nacional de Desarrollo 20022006, «Hacia un Estado comunitario», p. 498.

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Cooperativas de Ahorro y Crédito.28 El FNA es una entidad pública creada en 1968 para ofrecer crédito de vivienda y educación a los empleados gubernamentales. Desde 1998 incluye a empleados del sector privado y con la expedición de la Ley 432 de 1998, se buscó ampliar el esquema financiero del Fondo para aumentar la disponibilidad de recursos con destino al crédito hipotecario. Las corporaciones son entidades privadas creadas en 1972 para captar ahorros del público y ofrecer crédito de vivienda. Igualmente, las cooperativas otorgan créditos para vivienda, dirigidos a sus afiliados a partir de los aportes voluntarios que estos realizan. Adicionalmente, entre las entidades encargadas de suministrar recursos para los programas de mejoramiento de vivienda se encuentran los municipios y los Fondos de Cofinanciación29 constituidos por recursos del presupuesto nacional. Entre los promotores privados de vivienda se encuentran las empresas comerciales de construcción, las Cajas de Compensación Familiar y las Organizaciones Populares de Vivienda. Estas últimas son entidades de economía solidaria sin ánimo de lucro que adelantan programas de vivienda para sus afiliados mediante autogestión o participación comunitaria. Finalmente, la entidad estatal encargada de liderar la política de vivienda fue hasta 2003 el Ministerio de Desarrollo Económico a través del Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable, el cual fue reemplazado en sus funciones por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Ley 790 de 2003.

Vivienda en Tumaco Ministerio de Obras Públicas Colombia, 1948

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Véase Chiappe, 1999. Los Fondos de Cofinanciación son el Fondo de Inversión Social y el Fondo de Infraestructura Urbana. 29


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Marco legislativo vigente

La legislación vigente de vivienda en términos de leyes y decretos nacionales está estructurada en torno a los siguientes temas: Las disposiciones generales de la política de VIS del gobierno actual, las funciones de las entidades públicas y privadas encargadas de la VIS, las normas técnicas de sanidad y sismo resistencia y las formas para propiciar el acceso a la vivienda ya sea mediante el arriendo o la propiedad.30 La política gubernamental actual está consignada en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (812 de 2003) en la cual se establecen los lineamientos generales en materia de VIS hasta el año 2006. Esta política parte de determinar los tipos VIS con base en los montos máximos de venta mediante el Decreto 975 de 2004, a través del cual se fijó en 135 smlmv el precio máximo VIS y se redujeron a cuatro los tipos de vivienda, así: tipo 1: entre 0 y 50 smlmv, tipo 2: entre 51 y 70, tipo 3: entre 71 y 100 y tipo 4: entre 101 y 135 .31 A partir de la Ley 3 de 1991 cambia el papel que cumplían las entidades públicas en lo relacionado con la vivienda para sectores de bajos ingresos y se inicia una nueva etapa donde las entidades privadas entran a jugar un papel protagónico en este campo. Es así como las entidades públicas, tanto de orden nacional como distrital y municipal, se concentran en la reglamentación sobre el tema y en la promoción, vigilancia y control de los 30

Véase Cuadro síntesis sobre legislación vigente, VIS. Estos montos son para municipios mayores de 500.000 habitantes, para municipios con menor población las VIS tipo 1 están en entre 0 y 40 smlmv y las tipo 2 entre 40 y 70 smlmv. 31

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proyectos de vivienda y de los recursos del subsidio. Por su parte, las entidades privadas relacionadas con la VIS se encargan principalmente de la operación del subsidio familiar de vivienda y de la evaluación de los proyectos objeto de subsidio a través de las Cajas de Compensación Familiar, además del papel de los Bancos, las Corporaciones de Ahorro y Vivienda y las Cooperativas de Ahorro y Crédito en la financiación de vivienda. Al respecto, las leyes 432 de 1998 y 790 de 2003 determinan las funciones de las entidades públicas en materia de VIS y la Ley 388 de 1997 establece nuevas funciones para los municipios, al exigirles el desarrollo de Planes de Ordenamiento Territorial por medio de los cuales se determinen las áreas destinadas a VIS, se definan los programas para el desarrollo de suelo urbanizado y se empleen los nuevos instrumentos para la regulación de los precios del suelo tales como la participación en plusvalías y la expropiación por vía administrativa para construcción de proyectos VIS. En cuanto a normas técnicas aplicables a la VIS es muy poca la legislación vigente, en la medida en que se reduce a las normas de sanidad comprendidas en el Código Sanitario (Ley 9 de 1979) y a las normas del Código de Construcciones Sismo Resistentes (Ley 400 de 1997). Además, no existen decretos que reglamenten y desarrollen el Código Sanitario específicamente en lo concerniente a las condiciones de la vivienda. A diferencia de lo anterior, la normatividad en cuanto a las formas de acceso a la vivienda constituye la gran mayoría de la legislación vigente sobre VIS y presenta una constante actualización. Las alternativas con las que cuenta una familia para acceder a una vivienda se restringen al arriendo y a la adquisición de vivienda, siendo esta última la modalidad que presenta la mayor cantidad de leyes y decretos. El arriendo ha sido tratado por las leyes 675 de 2001 y 795 y 820 de 2003, con sus correspondientes decretos reglamentarios. La propiedad de la vivienda se divide entre las medidas para garantizar la tenencia sobre el inmueble y los recursos para facilitar su adquisición. La tenencia ha buscado garantizarse mediante medidas que faciliten la obtención legal de los títulos de propiedad de la vivienda, lo cual ha sido tratado por el artículo 8 de la Ley 3 de 1991 y el artículo 95 de la Ley 388 de 1997. Las garantías sobre la propiedad también incluyen la declaratoria de inembargabilidad de las viviendas que hayan sido declaradas como patrimonio familiar y, en ese sentido, se consideran afectadas para la constitución de créditos hipotecarios, lo cual es materia de las leyes 258 de 1996 y 861 de 2003.


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En cuanto a los recursos destinados para la vivienda en propiedad, pueden clasificarse bajo tres categorías: recursos provenientes del esfuerzo propio de las familias a través del ahorro, el subsidio de vivienda otorgado por el Estado en dinero o en especie y los créditos tendientes a complementar los anteriores recursos de manera que se garantice el cubrimiento de la totalidad del precio de la vivienda. La legislación acerca de las condiciones del ahorro familiar en términos de montos y tiempos esta consignada en la Ley 812 de 2003 y en el Decreto 975 de 2004. Con respecto al crédito, la normativa distingue entre las entidades pertenecientes al sistema financiero y las entidades que hacen parte del sistema solidario, tales como las cooperativas. Este tema es tratado por las leyes 546 de 1999, 789 de 2002 y 795 de 2003, en las cuales se determinan entre otros aspectos las garantías que se ofrecen a estas entidades para la colocación de créditos para VIS, los montos e intereses de los préstamos, así como los procedimientos en lo relacionado con las equivalencias, las daciones en pago y las liquidaciones o reliquidaciones. El Subsidio Familiar de Vivienda o subsidio a la demanda ha sido tratado por las leyes 3 de 1991, 388 de 1997, 633 de 2000 y 789 de 2002. Entre los aspectos que involucra la normatividad en la materia se encuentran los montos del subsidio, los condiciones para llevar a cabo los procedimientos de postulación, calificación, asignación, aplicación y entrega del subsidio, las características que deben tener los beneficiarios, y las modalidades de subsidio para construcción en sitio propio,32 mejoramiento,33 habilitación legal de predios34 o adquisición de vivienda nueva35 o usada. Estos subsidios pueden ser en dinero o en especie y se otorgan tanto para vivienda urbana como rural. En particular los subsidios en especie son materia de las leyes 32

Por construcción en sitio propio se entiende el proceso por el cual el beneficiario del subsidio accede a una vivienda de interés social mediante la edificación de la misma en un sitio de su propiedad que puede ser un lote, una terraza o una cubierta de losa. 33 El subsidio de mejoramiento está dirigido a permitir superar una o varias de las carencias básicas de la vivienda siempre y cuando esta pertenezca a uno de los miembros del hogar postulado y vivan en ella. Las carencias consideradas son: 1. Deficiencias en la estructura principal, cimientos, muros o cubierta. 2. Carencia o vetustez de redes secundarias y acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado. 3. Carencia o vetustez de baños y/o cocina. 4. Existencia de pisos en tierra o en materiales inapropiados. 5.Construcción en materiales provisionales tales como latas, tela asfáltica y madera de desecho. 34 Por habilitación legal de predios se entiende la opción legal que faculta al tenedor de una VIS a acceder al derecho de dominio de la misma, mediante resolución administrativa debidamente registrada: 1. Cuando esta se construyó ocupando un predio de propiedad de una entidad pública. 2 Cuando ocupó un predio de propiedad privada y este fue adquirido posteriormente por una entidad pública, quedando con la calidad de un bien fiscal que permite la legalización del predio en cabeza de ese tenedor.

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333 de 1996 y 708 de 2001. Entre la gran cantidad de decretos que reglamentan estos aspectos se destaca el 975 de 2004 que reúne diversas disposiciones, concentrado en un solo decreto múltiples temas sobre el subsidio de vivienda. Además de los tipos convencionales de subsidio, existen otros para atender a población en condiciones especiales, bien sea por estar ubicada en zona de riesgo natural o por ser víctimas de desplazamiento o de desastres naturales. Estos casos han sido tratados por las leyes 387 de 1997 y 608 de 2000 y sus respectivos decretos reglamentarios. Paralelo al subsidio a la demanda, el Estado ofrece subsidios a las entidades privadas, con el objetivo de estimular su participación en el segmento de VIS. Estos subsidios van desde descuentos tributarios hasta excepciones en el Impuesto al Valor Agregado, IVA, sobre los materiales para la construcción de este tipo de vivienda. Al respecto, la legislación está constituida por las leyes 546 de 1999, 633 de 2000 y 795 de 2003.

Prototipos de vivienda mínima Normas mínimas de urbanización, servicios públicos y servicios comunitarios. Inscredial. Bogotá, 1972

35 La adquisición de vivienda nueva es el proceso por el cual el beneficiario de un subsidio familiar adquiere su solución de vivienda dentro de los planes elegibles y conforme a los requisitos y procedimientos establecidos en la Ley 3 de 1991 y el Decreto 975 de 2004, es decir, mediante firma de escritura y registro de la misma en la oficina de instrumentos públicos.


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Variables geográficas, sociales, económicas y culturales que afectan la vivienda social

Cálido 1. Factores ambientales Topografía Humedad relativa Temperatura Asoleación Vientos Vegetación 2. Factores socio-económicos Composición familiar Ingresos familiares Situación laboral Procedencia Antecedente habitacional 3. Factores culturales Tradiciones tipológicas Tradiciones constructivas Formas de convivencia Identidad regional 4. Factores urbanísticos Localización urbana Conexiones, movilidad y accesibilidad Traza urbana Equipamientos comunitarios Servicios públicos

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Clima Templado

Frío

Criterios de calidad habitacional aplicables a la vivienda social

En la medida en que las condiciones habitacionales trascienden la unidad de vivienda e incluso las características del proyecto en el que ésta se inscribe, es necesario analizar los proyectos desde las condiciones espaciales y constructivas de las viviendas, hasta las características urbanísticas del proyecto y su inserción en la ciudad. Por lo anterior y retomando estudios previos encabezados por entidades oficiales,36 en este documento se plantean los siguientes tres niveles de análisis para establecer parámetros de calidad de la vivienda y su entorno, sin que con esto se pretenda un listado exhaustivo de las variables pertenecientes a cada nivel: relación con la ciudad y con el contexto inmediato, configuración urbanística del proyecto, y características arquitectónicas y técnico constructivas de la unidad de vivienda. 1. Relación con la ciudad y con el contexto inmediato a. Localización y accesibilidad vehicular: esta variable se refiere a la ubicación del proyecto con respecto a las zonas generadoras de empleo y a la oferta de bienes y servicios urbanos. En ese sentido, las condiciones de localización y accesibilidad están determinadas por la proximidad y facilidad de comunicación con las centralidades urbanas cercanas, con la oferta de equipamientos de salud, educación, recreación y deporte, entre otros (véase figura No. 1), así como la conexión con la malla vial arterial y con las rutas de transporte público (véase figura No. 2). 36

Véanse Inurbe y Sociedad Colombiana de Arquitectos, 1999; Ministerio de Desarrollo Económico, 1998; Cinva. 1963


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b. Condiciones ambientales: están dadas por la cercanía del proyecto a focos de contaminación o a usos generadores de altos impactos urbanísticos, ambientales o sociales. c. Dotación de servicios públicos básicos: involucra la disponibilidad de conexión con redes matrices de alcantarillado, acueducto y gas, y el servicio de recolección domiciliaria de basuras. d. Características naturales del predio: abarca las características del suelo, topografía, hidrología en términos de las dificultades o sobrecostos para su urbanización y posterior construcción. Figura 1 PROYECTO DEFICITARIO

PROYECTO ACEPTABLE

Figura 2 PROYECTO DEFICITARIO

PROYECTO ACEPTABLE

2. Configuración urbanística del proyecto a. Densidad neta habitacional e índice de ocupación: apunta a un equilibrio entre el número de habitantes y el área construida con relación a la provisión de zonas libres y dotacionales. Así, se busca que por cada unidad de vivienda exista su correspondiente espacio verde y comunal. b. Dimensión y forma predial: implica una correlación entre el predio y la tipología arquitectónica. Da cuenta de las características de los predios para vivienda unifamiliar o bifamiliar en términos de forma y de área y frente mínimos, de manera que contribuyan a unas mejores condiciones en lo relacionado con las característi-

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cas arquitectónicas abajo planteadas. De igual manera, en el caso de los multifamiliares está referido al área mínima que requiere la vivienda según el programa que contiene (en cuanto a número y tipo de espacios). c. Distribución y disposición de áreas libres: se refiere a estacionamientos, zonas verdes y comunales, vías peatonales y vías vehiculares en términos de su localización con respecto al conjunto de las viviendas, la ejecución completa del amoblamiento urbano como iluminación de zonas verdes o dotación de bancas y canecas, las condiciones de accesibilidad a estas zonas por parte de población infantil, tercera edad y discapacitados, la proporción destinada a vías con relación al área útil y a zonas verdes, así como la posibilidad de las zonas verdes y comunales de albergar los servicios comunitarios como guarderías, salones comunales o dotaciones deportivas en una proporción adecuada al número de viviendas. d. Infraestructura vial: está asociada con el diseño del trazado en aras de una conformación vial jerarquizada que responda a los flujos diferenciales de tránsito al interior del proyecto (véase figura No. 3). Involucra la accesibilidad vehicular a las viviendas (véase figura No. 4) y la circulación peatonal continua y sin dificultades para población infantil, tercera edad y discapacitados. e. Implantación: referida a la orientación de las fachadas con el fin de proveer buenas condiciones climáticas en términos de captación de radiación solar o manejo de vientos, según la temperatura y humedad del ambiente (véase figura No. 4). Hace referencia también a la conexión y continuidad de la malla vial del proyecto con la traza circundante y a la relación de las edificaciones y las vías con la topografía (véase figura No. 5). f. Evacuación de basuras: medida en términos de la distancia de las viviendas a los puntos o vías de recolección de basuras. Figura 3 PROYECTO DEFICITARIO

PROYECTO ACEPTABLE


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PROYECTO ACEPTABLE


PROYECTO ACEPTABLE

3. Características arquitectónicas y técnico constructivas de la unidad de vivienda a. Área total, útil y de circulación: estas variables remiten a las posibilidades de aprovechamiento del espacio de la vivienda y en ese sentido, están asociadas tanto con la distribución espacial como con la variable de dimensión de los espacios (véase figura No. 6). b. Flexibilidad: en términos de las posibilidades de redistribución de la planta o de ampliación vertical u horizontal de la vivienda de manera que se puedan adaptar a las necesidades cambiantes de los habitantes o a modificaciones en la composición familiar, asociado también a las posibilidades de un desarrollo progresivo de la vivienda. La incorporación de estos aspectos en el diseño permite, entre otras, que las modificaciones se hagan dentro de condiciones técnicas apropiadas en términos estructurales y de habitabilidad. c. Dimensión de los espacios: medida en términos de áreas y lado mínimo del espacio de acuerdo con su función de manera que permita su facilidad de amoblamiento. Incluye también la altura libre mínima en aras de un adecuado control térmico según el clima. d. Bioclimática y tecnologías alternativas: está asociada a la incorporación de criterios de diseño y construcción tendientes a la utilización de materiales o sistemas constructivos propios de aquellas regiones con condiciones socioculturales, geográficas o ambientales especia-

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les, así como el empleo de tecnologías ambientalmente sostenibles para lograr confort térmico y ambiental. e. Accesibilidad a población infantil, tercera edad y discapacitados: está orientada a garantizar que estos segmentos de población puedan acceder sin barreras a las viviendas, al menos a las de primer piso. f. Inspección de instalaciones: de manera que se facilite la revisión y mantenimiento de las instalaciones evitando las demoliciones en caso de alguna falla (véase figura No. 7). g. Condiciones de ventilación e iluminación natural de los espacios: esta variable apunta a garantizar condiciones de salud de los habitantes, así como el control térmico mediante sistemas de ventilación cruzada para climas templados y cálidos (véase figura No. 7). h. Dotación de puntos de servicio: busca la correspondencia entre la función del espacio y el número de puntos mínimos de energía y agua que requiere la actividad a albergar. i. Calidad de los acabados: en términos de higiene, durabilidad y facilidad de mantenimiento tanto al interior de la vivienda como en sus fachadas.


PROYECTO ACEPTABLE


PROYECTO ACEPTABLE


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Indicadores para la evaluación de proyectos de vivienda social

Indicadores culturales37 Principios generales El ser humano se desempeña en dos dimensiones que le son inherentes a su existencia: la dimensión espacial y la temporal. Sin ellas es imposible concebir la vida humana. La cultura38 aparece como la conjunción de estas dos dimensiones en función del habitar del ser humano. La dimensión temporal de la cultura se manifiesta en la memoria, la dimensión espacial en el territorio. La cultura es, en estos términos, el resultado de la acción del hombre que, gracias a la memoria acumulada, actúa en un territorio específico. Desde este enfoque, cultura es un concepto que abarca todos los aspectos de la actividad del hombre. La concretización de la dimensión espacial, lo que Christian Norberg-Schulz39 denomina el espacio existencial del hombre, es la arquitectura. Toda obra arquitectónica se ubica en un territorio específico, se sustenta en una memoria colectiva o individual, y responde al medio cultural en el que la respuesta se da. Se tendrán en cuenta los siguientes indicadores: a.Territorio natural (aproximación al paisaje) Cada lugar donde se ubica una obra arquitectónica ofrece condiciones geográfico-físicas particulares que de37 Elaborado por el arquitecto Lorenzo Fonseca Martínez, asesor en patrimonio histórico y cultural. 38

Caballero, Jorge y Fonseca, Lorenzo. Inventario-valoracion del patrimonio. Graficsa, Bogotá, 2000. 39 Norberg Schulz, Christian. Arquitectura espacio y arquitectura. Blume, Madrid, 1984.

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terminan, entre otras, decisiones de localización, de acceso, climáticas, de relaciones interior-exterior, de asoleación y ventilación, de respeto por la naturaleza. Por tanto, el diseño y la construcción de la obra arquitectónica y de su entorno deben ser coherentes con las condiciones del territorio y debe garantizar el manejo eficiente de losrecursos naturales. Se evaluarán: El manejo de los recursos naturales. El respeto por la naturaleza. El aprovechamiento de la topografía. El manejo de la asoleación. La propuesta de integración/contraste con el contexto inmediato y mediato. La coherencia . b.Territorio urbano (inserción en el tejido urbano) El desempeño profesional actual se lleva a cabo primordialmente en el contexto de lo urbano. La ciudad, su espacio público, la normatividad, las construcciones vecinas, el futuro desarrollo del sector, entre otros, determinan un conjunto de condiciones de diseño que, unidos a la actitud profesional del diseñador, permiten buscar la óptima respuesta en función del futuro usuario, del cliente, de la ciudad y del aporte creativo personal para lograr un todo coherente en su obra, en su contexto inmediato, en la ciudad y la satisfacción plena del usuario. Se evaluarán: El respeto por el sector. La relación arquitectura/espacio público. La congruencia con el contexto construido inmediato y mediato. El lenguaje formal de volúmenes y fachadas. c. Memoria En cada comunidad la memoria brinda alternativas en relación con los usos espaciales, la organización espacial, el lenguaje de fachadas, la volumetría, los materiales y técnicas constructivas que deben ser referentes en la toma de decisiones de diseño. Se evaluarán: La decantación de organizaciones espaciales recurrentes en el medio. El estudio y aplicación de tecnologías apropiadas


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relacionadas con el contexto. El planteamiento de volumetrías y de lenguaje de fachadas acordes con el entorno circundante y con el lenguaje regional. d.Usuario La respuesta arquitectónica tiene un propósito fundamental: responder a la calidad de vida que el usuario requiere. En el logro de este objetivo se consideran la organización espacial, la solución de confort ambiental (climático, acústico), el manejo adecuado de fuentes de energía y de residuos sólidos. Estos aspectos están contenidos en los indicadores de alta calidad ambiental que se analizan en el siguiente capítulo. e.Totalidad La obra en totalidad debe reflejar el respeto por el territorio y un conocimiento de los antecedentes culturales del lugar para la recuperación de la memoria, de la organización espacial existente, de las tradiciones y características sociales y económicas de la comunidad que lo habita para enriquecer los valores culturales del lugar en que se ubica.

Indicadores de alta calidad ambiental40 Antecedentes Pasamos actualmente por un momento estratégico donde realmente ha de producirse un cambio en la manera de afrontar el proyecto de arquitectura. La búsqueda de la solución a los problemas sociales de vivienda, de la estética a través de un formalismo que involucre los valores de un bienestar común y de la salud generalizada del planeta es actualmente indispensable. A partir de la cumbre de Río de Janeiro en 1992, el desarrollo de la arquitectura se produce de una manera más responsable con el medio ambiente. Inclusive a partir de los años 70, con la apari-

40

Elaborado por el arquitecto Jorge Ramírez Fonseca, asesor en arquitectura bioclimática.

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ción de la primera crisis energética, empezamos a producir una arquitectura mucho más ecológica. La Unesco afirma que el 70% de la energía que se produce en el mundo es consumida por nuestras ciudades, nuestros edificios. Afirma que existen hoy 3.500 millones de personas en el mundo que no tienen acceso al agua potable. Producimos, entonces, entornos que generan un alto impacto en el medio ambiente donde germinan brotes de fuertes problemas sociales. Apoyados en el desarrollo de la arquitectura en los últimos años y con una visión futurista, hemos venido desarrollando un concepto fundamental que llamamos Arquitectura Sostenible. Ha de perdurar en el tiempo y permitir el crecimiento y la evolución de los proyectos, al mismo tiempo que se inscribe de manera armónica al medio ambiente y al clima, generando importantes beneficios ambientales al producir la eficiencia energética de los proyectos y la conservación de los recursos naturales. La eficiencia energética o el uso óptimo de este recurso se logra mediante la unión estratégica de una arquitectura bioclimática y sus tecnologías apropiadas. Logramos grandes economías de energía al prescindir de medios mecánicos de climatización artificial u optimizando su uso al utilizar de una manera eficiente la luz natural, al hacer uso de fuentes alternativas de energía y al automatizar al edificio en miras de hacer más eficiente lo logrado mediante la aplicación de las estrategias anteriores. La conservación de los recursos naturales se produce mediante dispositivos y políticas propias a la filosofía del reciclaje. Reciclamos el recurso hídrico, aguas lluvia, aguas grises buscando prácticamente la autonomía hídrica del proyecto. Reciclamos antiguas estructuras e infraestructuras convirtiéndolas en modernos proyectos de arquitectura sostenible. Utilizamos materiales de construcción de bajo impacto ambiental, provenientes de fuentes naturales y de bajo consumo de energía en su proceso de fabricación y transporte. Reciclamos también los residuos sólidos. El proyecto ha de reflejar la preocupación y la espacialidad adecuada para el funcionamiento de algún sistema de manejo. Bajo estos criterios se evaluarán los siguientes indicadores: a. Confort térmico y eficiencia energética Las condiciones de confort térmico involucran la temperatura y la humedad relativa. Estas condiciones, difíciles


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de definir, dependen de varios factores tales como las condiciones climáticas locales, la vestimenta y el grado de aclimatación y la cultura, entre otros. No obstante, en condiciones experimentales se han definido unas condiciones bajo las cuales los individuos se sienten más o menos confortables. Bajo estas condiciones las actividades metabólicas requieren de un bajo consumo energético y los mecanismos termorreguladores del cuerpo trabajan al mínimo. Givoni y Milne (El hombre, la arquitectura y el clima) han definido un polígono de confort dentro del cual podemos calificar un espacio como confortable o inconfortable. Producimos condiciones de confort dentro de un rango de 18 a 25ºC con una humedad relativa que oscila entre el 20 y el 80%. b. Confort lumínico y eficiencia energética Dentro de las políticas del uso eficiente de la energía buscamos condiciones de confort visual mediante el uso de la luz natural. La arquitectura y la espacialidad se ven definidas por el reflejo de la luz sobre los objetos y las superficies. La relación del ojo con la luz es definitiva para la percepción y la producción de la calidad ambiental. Calificamos en este caso dos circunstancias: el manejo eficiente de los niveles de la iluminancia expresados en luxes y el correcto manejo del fenómeno lumínico para lograr ambientes, atmósferas propicias y otros fenómenos ligados a la percepción como tener una satisfactoria relación visual con el exterior, por ejemplo. • Los niveles de iluminancia A nivel internacional se han definido algunos parámetros dentro de los cuales el ojo trabaja de una manera cómoda, dependiendo del tipo de actividad y el uso del espacio. En una vivienda tenemos varios tipos de espacios con diferentes condiciones de iluminancia mínima. Obtendremos condiciones de confort cuando cumplimos con estos requerimientos: para una alcoba los niveles mínimos oscilan alrededor de los 200 luxes, para una circulación son aceptables niveles de 150 luxes, para una sala de estudio o biblioteca son requeridos niveles más altos de alrededor de los 800 luxes.

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• La percepción Por otra parte podremos evaluar los fenómenos ligados a la percepción al “ojímetro”, sensor conectado al cerebro capaz de decidir si el espacio brinda una buena calidad, una regular calidad o una inexistente calidad. c. Confort acústico Estas condiciones involucran factores como los niveles de la presión sonora expresados en decibeles y la calidad de las emisiones, cuya calificación es más subjetiva y depende de cada una de las personas, ya que lo que para algunos es un sonido agradable para otros es un ruido estridente. Los niveles de la presión sonora son relativamente fáciles de medir. Dependen del tipo de actividad, el uso y la localización del proyecto. Se han establecido algunos parámetros, de los cuales tomamos aquellos propuestos por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de la ciudad de Bogotá. En un área industrial los valores diurnos aceptables de la presión sonora no han de sobrepasar los 75 dB. Para esta misma área los valores nocturnos no han de sobrepasar los 65 dB. En un área residencial los valores diurnos aceptados no sobrepasan los 65 dB y en la noche se establece un límite de 55 dB. Obtenemos condiciones de confort acústico cuando se presentan como máximo estos valores dentro de los proyectos de vivienda. La calidad de las emisiones sonoras resulta algo más sencillo de calificar, no requiere ser medida con un sonómetro, pues el oído nos dirá si son agradables o desagradables. d. Uso adecuado y económico de materiales de construcción Existe actualmente la opción de utilizar materiales de construcción ambientalmente amigables: son aquellos en cuyo proceso de fabricación se invierte muy poca energía, que producen un daño relativamente mínimo en su proceso de extracción, que reducen o no generan emisiones tóxicas o de CO2 durante los procesos inherentes a la cocción y aquellas provocadas por su transporte hasta el lugar donde de construye el proyecto.


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Aquel proyecto que demuestre el uso de materiales o de procesos constructivos que reduzcan el impacto que pueda provocar la materialización de un proyecto de vivienda será calificado de manera positiva. e. Uso de fuentes de energía no convencionales Podemos reducir la demanda energética de un proyecto de vivienda mediante el uso de energías no convencionales siempre y cuando la propuesta sea económicamente viable y produzca beneficios reales. Se calificará positivamente a un proyecto que así lo demuestre y proponga tecnologías apropiadas y replicables en otros proyectos similares. f. Manejo del recurso hídrico Un proyecto concebido de una manera tradicional produce una alta demanda del recurso hídrico y una oferta igual a cero. Por otra parte, produce emisiones de aguas contaminadas que han de ser evacuadas de manera a garantizar adecuadas condiciones de saneamiento. Un proyecto concebido bajo la óptica del uso racional del recurso hídrico aplica diferentes procedimientos epara reducir la demanda de agua utilizando todos los mecanismos de ahorro; produce una oferta hídrica utilizando tecnologías de reciclaje de aguas lluvia, aguas grises y aguas negras; y reduce considerablemente las emisiones de aguas residuales al medio ambiente natural mediante los mecanismos mencionados anteriormente y la utilización de algún sistema de tratamiento posterior. Se puede calificar bajo esos tres criterios por medio de un coeficiente, de una fracción porcentual donde 1 es igual al proyecto concebido de una manera tradicional y 0 es el proyecto ideal. • En la medida en que el proyecto reduzca la demanda, la calificación será menor a 1. • En la medida en que el proyecto produzca una oferta, la calificación será menor a 1. • En la medida en que el proyecto reduzca las emisiones de aguas negras, la calificación será menor a 1.

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g. Manejo de residuos sólidos De una manera similar al caso anterior, un proyecto de arquitectura tradicional no propone ninguna política de manejo de residuos sólidos aparte un sistema convencional de recolección y disposición de basuras. Un proyecto concebido bajo las políticas de la conservación de los recursos naturales propone seguramente un sistema de selección en la fuente, recolección y pre reciclaje que maneja de una manera adecuada los residuos, reduce considerablemente los residuos sobrantes y produce ingresos adicionales. Bajo estos criterios podemos calificar por medio de un coeficiente o de una fracción porcentual donde 1 es igual al proyecto concebido de una manera tradicional y 0 es el proyecto ideal. En la medida en que el proyecto presente algún sistema de tratamiento, la calificación del proyecto será menor a 1. La calificación tiende a mejorar en la medida en que los residuos sobrantes del sistema de pre reciclaje sean menores o las tecnologías aplicadas sean innovadoras y replicables. Un proyecto de arquitectura que garantice condiciones de calidad ambiental cumple con el objetivo de la sostenibilidad. Es a la vez una máquina y un poema. Logra mejorar la salud del planeta mediante respuestas técnicas adecuadas y logra elevar el nivel de la calidad de vida del hombre que lo habita.

Indicadores de diseño arquitectónico5 El proyecto debe dar una respuesta integral de diseño y tecnología a las necesidades planteadas en su organización interna y en su relación con el entorno específico. La aproximación arquitectónica debe interpretar las condiciones del lugar y generar una arquitectura sana, de correctos niveles de habitabilidad y con valor estético. En este sentido se evaluarán los siguientes indicadores: 41

Elaborado por el arquitecto Daniel Motta Beltrán, asesor en diseño y tecnologías constructivas.


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a. Claridad de la organización arquitectónica. Este indicador analiza los criterios de organización espacial tenidos en cuenta en el interior y exterior de la vivienda, tales como la respuesta del proyecto a las condiciones geográficas y topográficas del lugar, la accesibilidad e inserción en el tejido urbano o en el paisaje, la distribución y proporción de las áreas, la orientación a las determinantes visuales y valoración del entorno físico. b. Aplicabilidad de las soluciones arquitectónicas o constructivas específicas presentadas en el proyecto a la producción general de vivienda en el país. Este es un factor preponderante en la convocatoria. La posibilidad de hacer replicable una experiencia exitosa o un aporte tecnológico traería un gran beneficio para el país y el medio ambiente. Este indicador analiza los criterios de diseño y construcción tenidos en cuenta para lograr una arquitectura de alta calidad ambiental a un bajo costo acorde con el patrimonio histórico y cultural. Se analizarán los materiales, sistemas y detalles constructivos empleados en la realización del proyecto. c. Expresión formal del proyecto. Debe generarse una arquitectura con sentido de lugar. En este punto se evalúa el grado de entendimiento y la respuesta estética de la obra a las variables ambientales y culturales que se le plantean al diseñador, así como los referentes arquitectónicos utilizados en ella.

Vivienda barrio El Rocío, Bogotá D.C.

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Ejemplos representativos del urbanismo y la arquitectura de la vivienda social en Colombia


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corte a-a

Tipología de agrupación ,50

1

2

3m

a

a

Muzú Casa Tipo, 1949 Bogotá

cocina-comedor

alcoba

alcoba

sala

alcoba

alcoba

ante jardin

a´

a´

plano segundo piso

plano primer piso 0

,50

1

2

3m

0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Unidad Vecinal de Muzú, Bogotá ICT Instituto de Crédito Territorial Área: 52 m2 Pisos 2 Alcobas 3 Área total 64.28 m2

Observaciones: La vivienda tiene el baño incompleto Las alcobas múltiples tienen servidumbre y no tienen espacio para armario


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Tipología de agrupación corte a-a 0

,50

1

2

3m

a

a

patio

Quiroga 6a etapa, 1957 Bogotá

lavadero

cocina

alcoba

alcoba

comedor

sala

alcoba

ante jardin

a´

a´

plano segundo piso

plano primer piso 0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Vivienda Unifamiliar Quiroga, Bogotá ICT Instituto de Crédito Territorial Sistema de operación dir/p-3 área: 80.48,50 m2 Pisos 2 Alcobas 3

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Observaciones La vivienda tiene el baño incompleto y sin ventilación e iluminación natural La vivienda presenta un cuarto de servicio innecesario El área de la cocina es reducida y sin espacio para la nevera

Tipología de agrupación

corte 0

,50

1

a-a´ 2

3m

a

Carimagua Casa Tipo Bogotá

cocina

comedor

sala

ante jardin

a´

a´

primer piso 0

,50

1

2

primer piso 3m

0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Agrupación de viviendas Carimagua, Bogotá Esguerra Saenz Urdaneta y Samper & Cia. área: 68 m2 Pisos 2 Alcobas 3 área total 71.32 m2

Observaciones El baño ofrece servicios independientes para su uso simultaneo


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corte 0

,50

1

a-a´ 2

3m

a

a

Bolívar Vivienda unifamiliar, 1970 Tunja

cocina

comedor

sala ante jardin

a´

a´

primer piso 0

,50

1

2

segundo 3m

0

,50

1

piso 2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Una etapa, unifamiliar, 446 viviendas Tunja Área: 56.35 m2 Pisos 2 Alcobas 3

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Observaciones La fachada posterior presenta desplazamientos volumétricos que generan sobrecostos en cimentación y cubierta El manejo de niveles resulta adecuado para topografía inclinada

Tipología de agrupación corte 0

,50

1

a-a´ 2

3m

a

a

La Enea 1977 Manizales

cocina

a´

primer 0

,50

1

a´

piso

segundo 2

3m

0

,50

1

piso 2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Dos etapas, unifamiliar, 4600 viviendas Manizales área: 97.40 m2/unidad Pisos 2 Alcobas 3

Observaciones La articulación entre las dos viviendas que componen el bifamiliar permite espacios con buenas condiciones de habitabilidad


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Tipología de agrupación corte a-a ,50

1

2

3m

a

a

Tamasagra 1979-80 Pasto

alcoba

sala

a´

a´

plano primer piso 0

,50

1

plano piso

segundo

2

3m

0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Una etapa, unifamiliar Pasto área: 89.60 m2 Pisos 2 Alcobas 3

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Observaciones El esquema de circulaciones es muy eficiente


corte

Hans Drews

0

1962

,50

1

,50

1

a-a´ 2

3m

2

3m

a

Bogotá

a´

piso 0

tipo

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Unidad de Vivienda Hans Drews Arango multifamiliar, Una etapa, 184 viviendas Bogotá área apartamento tipo A: 80.56 m2 Pisos 4 Alcobas 3 área apartamento tipo B: 70.39 m2 Pisos 4 Alcobas 2

Observaciones Distribución espacial eficiente que permite una buena relación entre área útil y de circulación


63


plano corte a-a´ 0

,50

1

2

3m

Banderas 1970 Bogotá

a

a´

piso tipo 0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Multifamiliar, Bogotá área: Pisos Alcobas

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950 viviendas 58.35 m2 5 2


Observaciones Distribución espacial eficiente que permite una buena relación entre área útil y de circulación


Bochica

Corte a-a primer piso

Tipo A, 1985

0

,50

1

2

3m

Bogotá

plano primer piso 0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Multifamiliar, Bogotá Área: Pisos Alcobas

3360 viviendas 89.60 m2 5 2

Observaciones Distribución espacial eficiente que permite una buena relación entre área útil y de circulación sala comedor 14,21 m2 alcoba 1 9,13 m2 alcoba 2 8,41 m2 cocina 5,50 m2 baño 2,24 m2 muros y circulaciones 6,37 m2


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1

2

3m

Blas de Lezo 1960

a

a´

Cartagena

plano primer piso 0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Unifamiliar, Cartagena Área: Pisos Alcobas

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2215 viviendas 47.50 m2 1 2


Observaciones La vivienda permite ventilación cruzada adecuada para el clima

corte a-a


,50

1

2

3m

Las Gaviotas 1971 Cartagena

a

a´

plano primer piso 0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Unifamiliar, Cartagena Área: Pisos Alcobas

seis etapas 48.23 m2 1 2

Observaciones La fachada posterior presenta desplazamientos volumétricos que generan sobrecostos en cimentación y cubierta


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1

2

3m

a

a

Ciudadela 20 de Julio 1983 Santa Marta

ante jardin

a´

a´

plano primer piso

plano primer piso 0

,50

1

2

3m

0

,50

1

2

3m

Premio Corona Pro Habitat 2006-2007 . Por una vivienda digna para Colombia Unifamiliar, 1743 viviendas Santa Marta área: 86.88 m2 Pisos 2 Alcobas 3

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Observaciones La vivienda permite una fácil ampliación para generar dos alcobas adicionales

Bibliografía

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71

Anexo

CUADRO SÍNTESIS SOBRE LEGISLACIÓN VIGENTE VIS TEMAS POLÍTICA GUBERNAMENTAL Disposiciones generales ENTIDADES * Funciones de entidades públicas

LEYES

DECRETOS

812 de 2003

3777 de 2003, 3169 de 2004, 3111 de 2004, 1600 de 2005, 973 de 2005

388 de 1997, 432 de 1998, 790 de 2003

2704 de 1999, 418 de 2000, 1133 de 2000, 2319 de 2000, 418 de 2000, 554 de 2003, 555 de 2003, 216 de 2003 915 de 1993, 124 de 1993, 1133 de 2000

Funciones de entidades privadas NORMAS TÉCNICAS Sanidad Sismorresistencia FORMAS DE ACCESO A LA VIS ARRIENDO Disposiciones generales PROPIEDAD A. GARANTÍA EN LA TENENCIA Titularidad Afectación B. RECURSOS 1, Esfuerzo propio: Ahorro 2, Crédito / financiación Sistema solidario Sistema financiero

9 de 1979 400 de 1997

33 de 1998, 34 de 1999, 2809 de 2000

675 de 2001, 795 de 2003, 820 de 2003

777 de 2003, 779 de 2003, 3130 de 2003, 1877 de 2004, 1789 de 2004, 51 de 2004, 1787 de 2004

3 de 1991 art. 8, 388 de 1997 art. 95 258 de 1996, 861 de 2003 812 de 2003

546 de 1999, 789 de 2002, 795 de 2003

* Incluye entidades del nivel nacional y municipal. ** Incluye subsidio en dinero, ámbito del subsidio (urbano y rural), modalidades (construcción en sitio propio, titulación, mejoramiento, adquisición de vivienda nueva), procedimientos (postulación, calificación, asignación, aplicación, entrega) y montos.

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3, Subsidio Subsidio a la oferta Incentivos y beneficios tributarios, 546, de 1999, 633 de 2000, 795 de 2003 garantías y estímulos para el otorgamiento de créditos Subsidio a la demanda Disposiciones generales ** 3 de 1991, 388 de 1997, 633 de 2000, 789 de 2002

Disposiciones particulares Subsidio en especie Población desplazada Población en zona de riesgo Atención de desastres

333 de 1996, 708 de 2001 387 de 1997 608 de 2000

975 de 2004 455 de 2004 1971 de 1993, 1041 de 1995, 1990 de 1997, 2702 de 1999, 2703 de 1999, 1133 de 2000, 1746 de 2000, 145 de 2000, 146 de 2000, 2336 de 2000, 2670 de 2000, 612 de 2001, 1163 de 2001, 66 de 2003, 253 de 2003, 777 de 2003, 779 de 2003, 2481 de 2003, 2587 de 2004, 307 de 2004, 1787 de 2004, 2204 de 2005

255 de 1997, 223 de 1997, 2782 de 2001, 1854 de 2001, 1243 de 2001, 1163 de 2001, 2587 de 2004, 3456 de 2004, 2756 de 2005, 2753 de 2005, 2440 de 2005 599 de 1991, 1273 de 1993, 4 de 1993, 2056 de 1995, 1168 de 1996, 1990 de 1997, 262 de 1998, 481 de 1998, 621 de 2000, 1133 de 2000, 612 de 2001, 2805 de 2001, 724 de 2002, 1846 de 2003, 3777 de 2003, 975 de 2004, 3745 de 2004, 3169 de 2004, 3111 de 2004, 973 de 2005, 1526 de 2005, 2480 de 2005 756 de 1995, 2056 de 1995, 1168 de 1996, 724 de 2002, 3111 de 2004 2569 de 2000, 951 de 2001, 2675 de 2005, 2100 de 2005 3047 de 1997, 2480 de 2005 2462 de 2000, 2480 de 2005

Vivienda Social en Colombia 2006._Saldarriaga

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