Pontificia Universidad Católica de Chile Facultad de Historia, Geografía y Ciencia Política Instituto de Ciencia Política
“FLEXIBILIDAD LABORAL Y REGULACIÓN ECONOMICA: ESTUDIOS DE CASO PARA EL ANÁLISIS DE LA RELACIÓN ESTADO-EMPRESARIOS EN DEMOCRACIA (1990-2006)” (1990-2006)”
POR PATRICIO J. IMBERT PUELMA Tesis presentada al Instituto de Ciencia Política para optar al título de Licenciado en Ciencia Política
Profesor Guía: Rodrigo Mardones Z.
Diciembre de 2009 Santiago, Chile ©2009, Patricio J. Imbert Puelma
TABLA DE CONTENIDOS PRIMERA PARTE…………………………………………………………………………………………………… .3 1. Planteamiento del problema………………………………………………… problema………………………………………………………………………………...4 ……………………………...4 2. Objetivos…………………………………………… Objetivos……………………………………………………………………………… ………………………………………………………………..5 ……………………………..5 3. Hipótesis……………………………………………………… Hipótesis………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………..6 …………………..6 4. Estado del arte y discusión bibliográfica……………………………………………………………….7 bibliográfica……………………………………………………………….7 4.1. Un vacío en la literatura………………………………………………………………………… literatura…………………………………………………………………………………….7 ………….7 4.2. El modelo económico neoliberal y el surgimiento de un nuevo actor empresarial..9 4.3. La Concertación de Partidos por la Democracia y los empresarios…………………….15 4.4. Elites y consolidación democrática…………………………………………………………………..18 democrática…………………………………………………………………..18 5. Diseño metodológico……………………………………………… metodológico……………………………………………………………………………… …………………………………………22 …………22 SEGUNDA PARTE……………………………………………… PARTE……………………………………………………………………………… ………………………………………………….27 ………………….27 6. Flexibilidad laboral y regulación económica: principales preocupaciones empresariales del período 1990-2006……………………………………………………………………28 1990-2006……………………………………………………………………28 6.1. Introducción…………………………………………… Introducción……………………………………………………………………… ……………………………………………………...28 …………………………...28 6.2. Regulación económica: institucionalidad para la libre competencia…………………..29 competencia …………………..29 6.3. Flexibilidad laboral: productividad versus protección al trabajador………………….34 trabajador ………………….34 7. Los empresarios y las políticas regulatorias………………………………………………………..39 regulatorias………………………………………………………..39 7.1. Introducción…………………………………………… Introducción……………………………………………………………………… ……………………………………………………...39 …………………………...39 7.2. Estudios de caso sobre regulación de la libre competencia y sectorial……………….40 sectorial……………….40 7.2.1. La ley de derechos del consumidor……………………………………………… consumidor………………………………………………………………..40 ………………..40 7.2.2. La Fiscalía Nacional Económica y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia…………………………………………… Competencia……………………………………………………………………………… ……………………………………………………………47 …………………………47 7.2.3. Regulación del del sector eléctrico (leyes “corta” I y II)………………………………………..54 II)………………………………………..54 8. Los empresarios y las políticas laborales…………………………………………………………….62 laborales…………………………………………………………….62 8.1. Introducción…………………………………………… Introducción……………………………………………………………………… ……………………………………………………...62 …………………………...62 8.2. Caso de estudio: las reformas laborales de 1990 y 2001…………………………………...63 9. A modo de conclusión: algunas regularidades observadas en la relación Estadoempresarios durante el periodo democrático (1990-2006)…………………………………….73 (1990-2006)…………………………………….73 2
PRIMERA PARTE
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1. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Han pasado casi veinte años desde el regreso de la democracia a Chile, y durante este periodo, la ciencia política ha estudiado los más diversos fenómenos que se han presentado. No obstante, según mi visión, las relaciones entre el Estado y los empresarios no se han estudiado sistemáticamente y desde un punto de vista académico. Es por ello que surge la motivación de hacer una investigación que dé una respuesta a la siguiente pregunta: ¿Cuál pregunta: ¿Cuál ha sido el rol que ha jugado la relación EstadoEstadoempresarios en la formulación de políticas públicas relevantes para estos últimos, durante los primeros tres gobiernos de la Concertación?
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2. OBJETIVOS En la presente investigación se intentará realizar un estudio descriptivo sobre las relaciones entre el Estado y los empresarios durante los tres primeros gobiernos de la Concertación (1990-2006), ello para poder determinar cuál ha sido el rol que ha jugado dicha relación en la formulación de diversas políticas de índole pública y económica. Además de este objetivo general se perseguirán otros más específicos:
Exponer los principales cambios que ha vivido el empresariado como actor político durante el periodo autoritario y en la transición t ransición a la democracia.
Exponer los lineamientos básicos de la política económica de los gobiernos democráticos en Chile, además del modelo de formulación de políticas públicas, y el rol que juega el actor empresarial en este esquema.
Hacer una revisión de los principales temas de preocupación empresarial durante el periodo a estudiar, tales como la flexibilidad laboral y la regulación económica, observando sus posiciones al respecto y los mecanismos utilizados para hacer valer su postura.
Concluir acerca del rol que ha jugado la relación entre el Estado y los empresarios en el proceso de formación de un modelo económico y en la formulación de políticas públicas en el Chile democrático.
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3. HIPOTESIS Cómo hipótesis en este trabajo se sostendrá que la relación entre el Estado y los Empresarios ha jugado un rol fundamental en la configuración de políticas públicas durante los gobiernos de la Concertación, esto debido a que el empresariado ha logrado que algunas políticas se moldeen de acuerdo a sus intereses, los cuales no han cambiado de manera importante desde que finalizó el periodo autoritario. Lo anterior habría provocado que en ciertos aspectos el modelo económico se mantenga invariado desde el inicio de las reformas neoliberales en e n Chile.
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4. ESTADO DEL ARTE Y DISCUSIÓN BIBLIOGRÁFICA 4.1. UN VACÍO EN LA LITERATURA La literatura que versa sobre el estudio de las relaciones entre el Estado y el actor empresarial en Chile aunque no es del todo abundante, si ha alcanzado un desarrollo teórico y conceptual que vale la pena destacar 1. No obstante lo anterior, sí se puede identificar claramente una limitante en la mayoría de los trabajos revisados: se restringen únicamente al estudio del empresariado y sus relaciones con el régimen autoritario que gobernó el país entre 1973 y 1990. A mi juicio esto tiene una explicación razonable: es durante este periodo que el actor empresarial desarrolla una transformación notable, ante el advenimiento del modelo económico neoliberal, que le otorga el rol protagónico en el proceso p roceso productivo. Sin embargo, existe un periodo temporal no explorado de manera suficiente: la era de los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia (1990actualidad). Aunque varios trabajos se refieren a los primeros años de la transición a la democracia2, especialmente a las relaciones entabladas por el gobierno de Patricio Aylwin con los empresarios y el rol de estos en la formulación de las reformas tributaria y laboral entre 1990 y 1994, solamente el de Guillermo Campero 3 abarca un periodo temporal que llega hasta la primera década del siglo XXI. Aún así, no existe un trabajo que se refiera exclusivamente a las dinámicas relacionales entre el Estado y el
La literatura que se refiere específicamente al tema es la siguiente: Montero, Cecilia, “La evolución del empresariado chileno: ¿surge un nuevo actor?”, en Colección Estudios CIEPLAN N°30, 1990; Montero, Cecilia, “El actor empresarial en transición”, en Colección Estudios CIEPLAN N°37, 1993; Rehren, Alfredo, “Empresarios, transición y consolidación democrática en Chile”, en Revista de Ciencia Política , Vol. XVII, N°1-2, 1995; Silva, Eduardo, “Capitalist coalitions, the state and neoliberal economic restructuring”, en World Politics 45, 1993; Silva, Eduardo, “From dictatorship to democracy: the business-state nexus in Chile’s economic transformation, 1975-1994”, en Comparative Politics , Abril, 1996; Kurtz, Marcus, “Chile’s neo-liberal revolution: incremental decisions and structural en Journal of Latin American Studies 31, 1999; Silva, Patricio, “Empresarios, transformation, 1973-89”, en Journal neoliberalismo y transición democratic en Chile”, en Revista Mexicana de Sociología, Vol. 57, N°4, 1995; Campero, Guillermo, “La relación entre el gobierno y los grupos de presión: el proceso de la acción de bloques a la acción segmentada”, en Revista de Ciencia Política , Vol. XXIII, N°2, 2003. 2 En particular los de Montero, 1993; Rehren, 1995; Silva, 1996 y Silva, 1995. 3 Campero, 2003. 1
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empresariado durante los gobiernos concertacionistas. Esto último, exceptuando algunas aproximaciones que vale la pena destacar4. ¿Se puede deducir de lo anterior que la relación Concertación-empresarios no ha experimentado cambios que valgan la pena estudiar?, según mi juicio, no. La constatación empírica de que efectivamente la política económica de la Concertación no alteraría en lo fundamental el modelo neoliberal, contribuyó a que aquellos llamados a estudiar el tema se decidieran por ahondar en otros, que coparon la agenda investigativa durante la transición, como: los derechos humanos, la reforma política, los ordenamientos electorales y el nuevo sistema de partidos. Sin embargo, el modelo económico neoliberal ha experimentado la introducción gradual de variadas políticas sociales y económicas durante las últimas dos décadas, lo que ha transformado algunos aspectos del modelo que alguna vez diseñaron los Chicago boys. boys. El cómo se han adaptado los empresarios a esas transformaciones es algo que la literatura especializada ha pasado por alto. Hay un factor que favorece la elaboración de la presente investigación, a saber: el hecho de que se podrá trabajar en base a veinte años de sucesos y cambios, en los cuales han pasado tres gobiernos que han tenido características distintivas. En ese sentido, es comprensible que aún no existan trabajos que estudien la relación Estadoempresarios durante los gobiernos de la Concertación, ya que si observamos las primeras investigaciones sobre esta misma relación durante el gobierno autoritario, aparecen recién en la década de 1990. Hoy, se cuenta con una suficiente cantidad de información y de tiempo transcurrido como para realizar un estudio detallado sobre el tema que tratará la presente tesis. Como mencionaba en un principio, a pesar de la limitante temporal encontrada en los trabajos ya publicados sobre el tema en cuestión, estos alcanzaron un importante desarrollo. Las relaciones Estado-empresarios durante el periodo autoritario han sido estudiadas minuciosamente por diversos autores. A continuación En particular me estoy refiriendo a los siguientes: Arriagada, Genaro, Los empresarios y la política , LOM Ediciones, Santiago, 2004; Montero, Cecilia, La revolución empresarial chilena , CIEPLAN-Dolmen Ediciones, Santiago, 1997; Silva, Eduardo, The State and Capital in Chile , Westview Press, Boulder, 1996. Cabe notar que estos trabajos mencionan al periodo concertacionista como parte de una investigación más amplia, y ninguno estudia de manera específica el tema.
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presentare las visiones que estos entregaron al respecto, y cómo permiten ir elaborando una serie de interrogantes relevantes para el presente trabajo.
4.2. EL MODELO ECONÓMICO NEOLIBERAL Y EL SURGIMIENTO DE UN NUEVO ACTOR EMPRESARIAL Lo primero que se destaca al momento de adentrarse en la literatura especializada en el tema, es que prácticamente existe un consenso en torno a que es durante el régimen autoritario, y en especial tras la aplicación del modelo neoliberal, cuando surge un nuevo actor empresarial en Chile. No obstante lo anterior, es necesario distinguir que la llegada del gobierno militar en septiembre de 1973 no implicó un inmediato cambio en el rol del sector privado en la economía nacional. Como bien dice Silva, “la política económica inicial estuvo dirigida a satisfacer el amplio abanico de intereses de la coalición gobernante”5, y por ello los cambios ocurrieron de manera gradual. De hecho, varios autores se refieren al periodo 1973-1975 1973- 1975 como uno de “ajuste gradual” 6, “normalización política y económica” 7 o “crisis económica y represión inicial” 8. Durante esos dos años, aún no se puede hablar un cambio en las relaciones Estadoempresarios, ni tampoco del surgimiento de una nueva clase empresarial, puesto que las prioridades de las nuevas autoridades militares eran principalmente restablecer el orden político y social, y en cuanto a lo económico, bajar la inflación y devolver lo expropiado por el gobierno de la Unidad Popular. Aún no existía un nuevo modelo económico que fuese campo fértil para el surgimiento del empresario como actor protagónico del desarrollo. La única certeza que tenía el empresariado en ese momento era que el nuevo gobierno restablecería el orden existente antes de la llegada de Salvador Allende al poder en 1970, lo que producía al interior de este un “profundo sentimiento de gratitud y deuda” 9. Fue solo a partir de 1975, cuando el 5 Silva, 1995. 6 Silva, 1993. 7 Montero, 1993. 8 Kurtz, 1999. 9 Silva, 1995.
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General Augusto Pinochet consolidó su poder personal en la Junta Militar de Gobierno, que se dieron los primeros pasos hacia la transformación económica de Chile. En torno a este último punto existe un interesante debate. Eduardo Silva, postula que el alto grado de autonomía con la que gozó el Presidente Pinochet no es suficiente para explicar el surgimiento de un modelo económico neoliberal en el Chile autoritario, en cambio, argumenta que las coaliciones de empresarios industriales y agrícolas también jugaron un rol fundamental en este proceso 10. Marcus Kurtz, agrega que ni el poder personalista de Pinochet ni la dinámica de coaliciones son suficientes para entender el profundo cambio estructural del modelo económico ocurrido en Chile entre 1973 y 1989. Propone estudiar el periodo desde un enfoque incrementalista, en el cual se explica cómo el gobierno militar intentó conseguir dos objetivos conflictivos entre sí, de manera simultánea, como lo son la estabilización económica y la reestructuración política11. Otros autores, aunque sin profundizar demasiado, ponen énfasis más bien en las dinámicas de cambio al interior de la clase empresarial12, o en la función cumplida por los gremios empresariales en el surgimiento del neoliberalismo en Chile 13. Finalmente, una postura clásica, es la que le otorga el papel protagónico en esta historia, a los Chicago Boys, Boys, quienes como los tecnócratas más poderosos de la historia nacional lograron imponer el modelo neoliberal en su forma más ortodoxa 14. Este debate no es menor, puesto que demuestra que no existe claridad sobre cómo se pasó en Chile del modelo de Estado empresario a una economía de mercado abierta al ámbito internacional, aunque al menos existe consenso sobre cuándo sucedió. En cuanto al empresariado, surge la pregunta de sí su cambio interno se produjo antes o después de que en el país se impusiera el nuevo modelo económico. En su mayoría, los estudiosos del tema coinciden en que sin el neoliberalismo, el “nuevo empresario” no habría surgido en Chile. Pero Per o nuevamente, esto no sucedió inmediatamente después del 11 de septiembre de 1973. Cecilia Montero, inclusive 10 Silva, 1993. 11 Kurtz, 1999. 12 Montero, 1990 y 1993. 13 Campero, 2003.
Huneeus, Carlos, “Tecnócratas y políticos en un régimen autoritario: los ‘ODEPLAN boys’ y los ‘gremialistas’ en el Chile de Pinochet”, en Revista de Ciencia Política , Vol. XIX, 1998.
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asevera que fue solo después de la crisis 1982-83, cuando inicia una fase de innovación durante la cual “emerge un actor dinámico que habría actuado actua do como motor del crecimiento”, este actor sería el “nuevo empresario”15. En el trabajo de Patricio Silva, encontramos más antecedentes que sustentan la posición de la autora antes citada. En este se asegura que desde el momento en el que los Chicago boys, boys, inician su desembarco en el equipo económico del gobierno (alrededor de 1975), rápidamente los empresarios que habían participado de las comisiones de trabajo durante los primeros años del régimen, fueron relegados a segundo plano 16. De hecho, en aquellos tiempos se escuchaba a personeros de gobierno diciendo que aquellos empresarios que defendían sus intereses privados tenían “una actitud ‘mezquina’ en contra del interés de la nación” 17. Así, solo la coyuntura de la grave crisis que enfrentó el país durante 1982-83, hizo que la tecnocracia dejara de lado su ortodoxia e incorporara al empresariado en la formulación de políticas públicas. A partir de ese momento se empezó a gestar una nueva conciencia empresarial. La explicación anterior es considerada insuficiente por Eduardo Silva 18 y Marcus Kurtz19. Sus trabajos ofrecen un nivel explicativo superior al de aquellos que mencioné con antelación. Ambos, estudian el periodo 1973-1989, desde una perspectiva metodológica elaborada y sustentan hipótesis interesantes. El trabajo de Silva analiza la reestructuración neoliberal vivida en Chile durante el gobierno autoritario, desde la óptica de las coaliciones de apoyo que fueron teniendo las diversas reformas económicas implementadas a partir de 1973 y hasta la redemocratización. De su investigación resulta una periodización basada en los cambios de coalición que se van sucediendo: 1973-75 (Del modelo ISI al ajuste gradual): Aquí el autor argumenta argumenta que ante la grave situación política y económica que vivió Chile en esos dos años, el gobierno decidió aplicar reformas de manera gradual. La coalición que apoyó estas medidas estuvo compuesta por los principales gremios empresariales, pero cabe mencionar 15 Montero, 1990. 16 Silva, 1995. 17 Ibíd. 18 Silva, 1993. 19 Kurtz, 1999.
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que ciertos empresarios orientados al mercado interno se opusieron a la reducción de barreras arancelarias que los protegían de la competencia extranjera. Pero, en último término, el rol de la Confederación de la Producción y el Comercio fue clave para aunar los criterios de los principales gremios sectoriales (la Sociedad Nacional de Agricultura, la Sociedad de Fomento Fabril, la Sociedad Nacional de Minería y la Cámara Nacional de Comercio), quienes dejaron por un momento de lado sus demandas especificas y consideraron que lo mejor era apoyar al gobierno que los había librado de las políticas contrarias a la propiedad privada del periodo 1970-73. De esta manera se conformó una “coalición gradualista” compuesta por la mayoría del empresario organizado, la oposición económica al gobierno socialista (el “Club de los lunes” y los redactores de “El Ladrillo”), el diario El Mercurio y los emergentes conglomerados financieros BHC y Cruzat-Larraín. 1975-82 (Ajuste neoliberal radical): radical) : A partir de 1975, dice Silva, la “coalición gradualista” se desintegró. Esto debido a las presiones de aquellos grupos que presionaban por una internacionalización radical de la economía. Ellos le pedían al gobierno dos medidas: la reducción de la inflación vía medidas monetaristas y la eliminación progresiva de las barreras arancelarias. Paralelamente sucedieron dos hechos que facilitaron el ascenso de esta nueva coalición: el General Pinochet consolidó su poder personal al interior de la Junta Militar, lo que permitió una mayor discrecionalidad en la toma de decisiones; y por otro lado, los grandes conglomerados financieros (BHC y Cruzat-Larraín) tuvieron acceso a grandes cantidades de financiamiento internacional, debido al influjo de los petrodólares. Pero, fue la llegada de los Chicago boys al gabinete lo que aceleró el proceso. Varios de ellos eran ya directivos en las empresas vinculadas al sector internacional y en los grandes conglomerados financieros, por lo que se estableció una coalición entre el gobierno y los empresarios internacionalistas que tuvo como resultado la aplicación del modelo neoliberal en su forma más ortodoxa. 1983-88 (Del neoliberalismo radical al pragmatismo): pragmatismo) : El impacto de la crisis económica de 1982-83 fue de tal magnitud que obligó el replanteamiento de las diversas medidas aplicadas en los años anteriores. Según Silva, el resultado fue el paso de un modelo neoliberal radical a uno de corte pragmático. Los empresarios, dentro 12
del marco de la CPC, fueron protagonistas excepcionales de este proceso, ya que fueron los primeros en pedir cambios en el equipo económico y la aplicación de medidas más moderadas. De hecho, entre 1984 y 1985, el gobierno implementó prácticamente todas las reformas propuestas por la CPC e instaló en puestos estratégicos del gabinete a personas que favorecían el modelo pragmático, como a Luís Escobar en Hacienda y a Modesto Collados en Economía, quienes habían sido cercanos a diversos gremios empresariales. Una de las principales tareas de los nuevos ministros era recuperar la confianza de los empresarios en el gobierno, y para ello se creó el Consejo Económico y Social, un comité gubernamental de consulta permanente que era integrado por representantes de los más importantes gremios. Asimismo, se implementaron diversas políticas tendientes a proteger a la industria exportadora nacional, como por ejemplo el mantenimiento de una tasa de cambio elevada, y se buscaron mecanismos para evitar la especulación financiera que había llevado al colapso en 1982. Estas medidas fueron continuadas y profundizadas por Hernán Buchi, Ministro de Hacienda entre 1985 y 1990, quien fue artífice de la recuperación económica tras la crisis. En definitiva, lo que el trabajo de Silva da cuenta es que el alto grado de autonomía estatal no es suficiente para explicar el surgimiento del modelo neoliberal chileno, y en cambio sostiene que el apoyo que fueron brindando los principales gremios empresariales al proceso económico, fue clave para entender este suceso. El trabajo de Kurtz, a mi juicio, complementa al de Silva. Sin referirse exclusivamente a la relación Estado-empresarios, aporta en varios sentidos: primero, al introducir un enfoque micro-político del proceso de transformación vivido en el Chile autoritario, en el cual se examinan las variables coyunturales que llevaron al gobierno militar a tomar decisiones de política pública durante su estancia en el poder; segundo, al dividir el periodo 1975-82 en dos partes, otorga una perspectiva más amplia; y tercero, permite un análisis multi-causal del proceso político p olítico autoritario en Chile. Su hipótesis, a grandes rasgos, consiste en argumentar que el proceso de toma de decisiones del gobierno militar se entiende como uno “incrementalmente organizado alrededor de dos imperativos en competencia: la estabilización económica 13
y la restructuración política”. De esta manera, se hace una per iodización basada en los momentos en que un imperativo es más prioritario que el otro: Fase uno (Crisis económica y represión inicial, 1973-75): 1973-75) : En esta fase, el autor argumenta, que el tema económico es el prioritario en términos de política pública, puesto que el tema político se solucionó rápidamente con la violenta represión ejercida por el Estado. En cambio, se consideró necesaria la solución de la crisis económica para darle legitimidad al régimen. A sabiendas de que un shock neoliberal inmediato produciría un coste social altísimo, que pondría en jaque la estabilidad política, el gobierno habría adoptado políticas más bien moderadas. Fase dos (Economía neoliberal versus política corporativista, 1975-78) : Nuevamente aquí son los temas económicos los que toman preponderancia. Con la situación política bajo control, el gobierno pudo abocarse a la elaboración de un programa económico más completo, gracias a la ayuda de los Chicago boys, boys, quienes con su llegada al gabinete en 1975 desplazaron a los economistas más moderados (que en su mayoría estaban vinculados vinculados a la Democracia Democracia Cristiana, y se retiraron a medida que su partido le retiraba el apoyo político a la Junta Militar). En cuanto al proceso de reestructuración política, al menos hasta el discurso de Chacarillas (en 1977), las ideas corporativistas siguieron siendo la norma, ya que el discurso neoliberal aun no se imponía fuera del ámbito económico. Fase tres (Emergencia del modelo neoliberal, 1979-82) : A partir de 1979 los primeros resultados económicos positivos de la tecnocracia de Chicago, le dieron un impulso a la implementación de reformas más profundas, como por ejemplo el establecimiento de una tasa de cambio fija. Por otro lado, las políticas corporativistas eran progresivamente abandonadas, en pos de un modelo social de tipo neoliberal. Esto se manifiesta claramente con las reformas laborales y de pensiones que llevó a cabo el Ministro del Trabajo José Piñera, las cuales traspasaban la lógica del mercado a las relaciones sociales. Con esto Kurtz argumenta que el surgimiento del neoliberalismo en Chile, solo se entiende desde el momento en que traspasa el ámbito de lo económico. Fase cuatro (Reconstituyendo una coalición política burguesa, 1982-89) : Aquí el autor argumenta que, paradójicamente, en el momento en que azota la crisis 14
económica los temas políticos entran a ser prioridad. Las masivas protestas de 1983, los primeros opositores dentro de la clase social que había apoyado al régimen y la reducción progresiva de la autonomía estatal, eran las principales razones por las cuales el gobierno decidió concentrarse en la reestructuración política. Es aquí, donde los grandes empresarios, antes excluidos del proceso de toma de decisiones, son acogidos por la elite gobernante y se convierten en actores políticos protagónicos. De esta manera, el equipo económico vuelve a adoptar una postura más moderada y colaboracionista, y el gobierno se empieza a abocar a la generación de una estructura política que le permita mantenerse en el poder más allá del plebiscito pactado para 1988. En conclusión, los trabajos de Marcus Kurtz y Eduardo Silva presentan una estructura teórica de alto valor explicativo para comprender la relación Estadoempresarios durante el gobierno militar liderado por Augusto Pinochet. Sus investigaciones permiten iniciar el estudio del mismo fenómeno durante el periodo democrático en buen pie. A lo anterior, me abocaré a partir de este momento.
4.3. LA CONCERTACIÓN DE PARTIDOS POR LA DEMOCRACIA Y LOS EMPRESARIOS El día 5 de octubre de 1988 se realizó en Chile el plebiscito que determinó que el General Pinochet debía convocar a elecciones libres para el año 1989. El triunfo de la opción No, significó el inicio del periodo democrático en Chile. Con ello, se iniciaba también una nueva era para las relaciones público-privadas en el país. Lo anterior, debido a la inminente llegada al poder de la coalición de fuerzas que se había opuesto al gobierno militar. Una coalición que estaba mayoritariamente compuesta por partidos y movimientos políticos que entre 1970 y 1973 habían apoyado la ofensiva contra la propiedad y la iniciativa privada, dirigida por el gobierno de la Unidad Popular. Aunque los miembros de la coalición habían transformado sus convicciones hacia una postura más democrática, el empresariado temía que todo lo conseguido 15
durante los años del surgimiento del modelo neoliberal, podía perderse ante las “tentaciones populistas” que supuestamente proliferaban en la izquierda chilena. Sin embargo, la realidad demostró lo contrario: los gobiernos de la Concertación optaron por mantener los lineamientos generales del modelo económico y desarrollaron un esquema colaborativo de relaciones con el sector productivo de la economía. Inclusive, no es aventurado decir que durante el periodo 1990-2006, los empresarios no solo mantuvieron su rol adquirido durante el gobierno de Pinochet, sino que lo consolidaron. Ahora bien, lo anterior es una realidad empírica que difícilmente puede ser cuestionada, pero que es contra intuitiva a lo que se podría esperar de un gobierno liderado por una coalición compuesta por fuerzas de izquierda. ¿Cómo se explica este hecho?: en principio, diré que existen diversos factores a tener en cuenta, pero fundamentalmente sostengo que el cambio del paradigma político y económico imperante al interior de la Concertación hizo que las relaciones con el empresariado fueran fluidas, ya que éste actor social no cambió su forma de actuar, y en cambio se comportó de una manera más bien estática. A continuación expondré a grandes líneas lo que la literatura ha explorado sobre el tema y que sirve para sustentar mi posición. En primer lugar, es necesario hacer una caracterización de lo que el economista Oscar Muñoz Gomá ha llamado el “modelo económico de la Concertación 20. Este autor sostiene que este modelo se afirma en tres pilares: “sustentación de la gobernabilidad política en la coalición de centro-izquierda”; centro-izquierda”; “gobierno de la economía, refutando la idea de que los mercados se autorregulan de manera automática y afirmando, por el contrario, que se requiere fortalecer la acción del Estado”; y “solidaridad social, lograda a través de un consenso para aumentar la carga tributaria y financiar con recursos sustantivos un conjunto de programas sociales públicos orientados a los grupos en en extrema pobreza”21. A mi juicio estos “pilares” que Muñoz Gomá nos presenta sirven para diferenciar claramente al modelo económico imperante en democracia de aquel que subsistió durante el periodo autoritario, contrariando así la Muñoz Gomá, Oscar, El modelo económico de la Concertación 1990-2005: ¿Reformas o cambio? , Catalonia, Santiago de Chile, 2007. 21 Ibíd. p.40. 20
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difundida tesis de que existe una continuidad económica durante la transición. Sobre el primer punto la diferencia es clara: durante el periodo 1973-1989, las decisiones se tomaban bajo la lógica predeterminada por el General Pinochet, sin ningún tipo de participación de otros actores políticos, salvo sus asesores más cercanos (ej. los Chicago Boys), Boys), por lo que la gobernabilidad en forma de una coalición política nunca fue una prioridad. La idea de que el mercado es por esencia el principal mecanismo para la distribución de beneficios en la sociedad fue el principio rector del modelo neoliberal, por lo que es en el segundo punto donde los caminos del autoritarismo y la democracia se bifurcan definitivamente. Finalmente, el tercer punto ha sido, en cierta medida, el “sello característico” de los gobiernos concertacionistas y se basa en la idea de que el Estado debe ir en auxilio de los más vulnerables, la cual está ausente durante el gobierno militar, donde esta labor se creía debía ser asumida por el mercado. Con respecto a las relaciones público-privadas, el mismo autor antes citado señala que el “modelo concertacionista” les ha asignado un carácter de “estratégicas”22. Esto se demostraría en varios hechos como: la participación gubernamental en los foros empresariales, la presencia de empresarios en los viajes presidenciales al exterior y la creación de comisiones de trabajo público-privadas sobre diversos temas (entre ellos, los Tratados de Libre Comercio) 23. Aunque me referiré a esto más adelante, cabe mencionar que esto también representa un cambio con respecto al periodo autoritario, donde aunque el modelo se presentaba como favorable al empresariado, éste tuvo escasa participación en el proceso de toma de decisiones, exceptuando en coyunturas específicas como la crisis de 1982-83. A lo anterior, creo necesario añadir un “cuarto pilar” al esquema propuesto Muñoz Gomá: el equilibrio macroeconómico. En este caso, también se piensa que es una herencia del periodo autoritario-neoliberal, pero nuevamente ha sido durante los gobiernos de la Concertación que la disciplina fiscal y una política monetaria coherente se han convertido en una realidad constante. Kurt Weyland señala que este rasgo se presenta como una respuesta a las presiones del “gran empresariado” y también debido a las lecciones aprendidas de los experimentos populistas de otros 22 Ibíd. p.41. 23 Ibídem.
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países del vecindario24. Lo anterior es cierto, pero solo en un primero momento. No se puede explicar que esta política se haya mantenido por casi dos décadas sin que existiese la convicción, al interior de la coalición gobernante, de que este punto es necesario para el mantenimiento de los fundamentos del modelo económico.
4.4. ELITES Y CONSOLIDACIÓN DEMOCRÁTICA Sobre la restauración de la democracia en Chile, un autor señala que constituyó el “tercer gran miedo empresarial” del siglo XX, esto tras el presentado en la década del 30 por el fin del gobierno de Carlos Ibáñez del Campo y el que se dio en 1970 por el advenimiento de la “vía chilena al socialismo” 25. A lo anterior añade que por primera vez en la historia, los empresarios enfrentaban este “miedo” en una correlación de fuerzas que les era favorable, esto debido a la importante cantidad de beneficios y al renovado rol social que habían adquirido durante el régimen de Pinochet 26. A esto habría agregar que también se habían constituido definitivamente como una clase con identidad 27, y que estaban más organizados que nunca en torno a los principales gremios empresariales y bajo la Confederación de la Producción y el Comercio como organismo unificador 28. Esto último no es una característica menor, por el contrario, es fundamental para entender lo que sostendré a lo largo del presente trabajo: que los empresarios se comportaron de una manera más bien estática y como un bloque unificado, mientras que la coalición gobernante, con el fin de consolidar un clima de gobernabilidad, se fue acoplando a coplando a sus intereses. En una investigación reciente, el economista Daron Acemoglu y el politólogo James A. Robinson, otorgan un marco interesante para entender la forma en que las elites económicas se relacionan con un régimen democrático en transición desde el
Weyland, Kurt, “Economic Policy in Chile’s New Democracy”, en Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 41, No. 3, 1999. 25 Arriagada, 2004. p. 160. 26 Ibídem. 27 Montero, 1990, 1993 y 1997. 28 Campero, Guillermo, “La relación entre el gobierno y los grupos de presión: el proceso de la acción de bloques a la acción segmentada”, en Revista de Ciencia Política , Vol. XXIII, No. 2, 2003. 24
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autoritarismo29. Ellos toman como punto de partida el hecho que las elites (económicas) tienden a favorecer regímenes no-democráticos, mientras que la mayoría usualmente defiende al sistema democrático. Además, agregan que la transición a la democracia ocurre cuando las mayorías obtienen un poder político de facto, facto, tal que este supera al poder político de jure que poseen las elites. Finalmente, argumentan que las nuevas instituciones democráticas regulan la futura distribución del poder político entre los diferentes grupos sociales 30. En ese sentido, el esquema que he descrito a grandes rasgos se asemeja bastante a la línea seguida por la transición chilena. Aplicándolo a las dinámicas de la relación público-privada, se podrá observar el punto que pretendo resaltar. Primero, hay que decir que pese a que la relación entre los empresarios y el régimen militar fue variando durante el periodo autoritario, tal y como se mostró más arriba, si se puede decir que la elite económica adquirió un status social y político elevado entre 1973 y 1990. Es decir, en términos de Acemoglu y Robinson, aseguraron una porción importante en la distribución de poder, esto en los años previos al inicio de la transición. Esto les permitió afrontar la llegada de la democracia con un nivel de certeza lo suficientemente alto como para espantar los “miedos” de los que habla un autor ya citado. Además, la Concertación no podía hacer grandes cambios sin el consentimiento de la oposición política, que durante los primeros años de la transición defendía la posición empresarial, por la rigidez institucional de la recientemente promulgada Constitución Política de 1980. Ante ese escenario, para la clase empresarial fue fácil mantener su posición de privilegio en la estructura política y social, logrando que se mantuviese el modelo económico que favorecía sus intereses, sin necesidad de cambiar sus posturas adquiridas durante los años de gobierno militar. militar. O como lo ponen los autores antes citados: “la democracia era mucho menos amenazante, gracias a que el régimen no-democrático diseñó instituciones democráticas que impedían la adopción de políticas mayoritarias radicales, que
Acemoglu, Daron y James A. Robinson, Economic origins of dictatorship and democracy , Cambridge University Press, New York, 2006. 30 Ibíd., p.22-23. 29
19
fuesen contrarias a los int ereses ereses de la elite”31. En conclusión, se puede sostener que el “miedo empresarial” producido por la llegada de la Concertación al poder, fue un fenómeno de características más bien pasajeras. Por otro lado, la nueva coalición democrática se enfrentaba a un dilema: debía introducir políticas que se tradujeran en mayores beneficios sociales, en el marco de un modelo económico que era contrario a esta línea de acción. Ante la evidencia de que los empresarios (apoyados por la oposición política, que poseía mayoría en el Senado) no cederían, la Concertación debió adaptarse y aceptar que toda política pública orientada a la redistribución social de recursos debía ser negociada con la derecha y realizada dentro de la estructura económica neoliberal vigente. Ejemplo claro de lo anterior fueron las reformas tributaria y laboral implementadas por el gobierno de Patricio Aylwin, que están lejos de representar una ruptura radical 32. Por supuesto, lo anterior estuvo facilitado por el nuevo paradigma que se había impuesto en los círculos concertacionistas, alejados totalmente del pensamiento marxista, la mayoría no tenía tapujos en reconocer que Chile debía continuar el modelo económico imperante, eso sí, introduciendo cambios graduales tendientes a aumentar los beneficios sociales. Esto era cierto a nivel de partidos políticos, como el Socialista, que en este sentido, dio un giro de 180°; y también en los think tanks vinculados a la nueva coalición de gobierno, como la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPLAN), desde donde se recluto a gran parte de la tecnocracia del primer equipo económico del gobierno de Aylwin, partiendo por el Ministro de Hacienda Alejandro Foxley. En cualquier caso, a partir de ahora será necesario tener en cuenta todo lo anterior: que el empresariado, inmerso en una estructura institucional que le era favorable, pudo mantener sus posiciones; mientras que los gobiernos democráticos debieron moderar sus posturas para adaptarse a esa estructura, al mismo tiempo que desarrollaba una dinámica de distribución de beneficios sociales. De esta interacción,
31 Ibíd., p.34.
Sobre estas reformas consultar: Weyland, 1999 y Marcel, Mario, “Políticas Públicas en Democracia: El Caso de la Reforma Tributaria de 1990 en Chile”, en Colección Estudios CIEPLAN , N°45, 1997.
32
20
con el paso de los años fue surgiendo un modelo económico, distinto al neoliberal, que es característico de la Concertación de Partidos Pa rtidos por la Democracia.
21
5. DISEÑO METODOLÓGICO Para la realización de esta investigación se utilizará el siguiente diseño metodológico33: Primero, se hará una revisión de prensa que girará en torno a la discusión que se dé sobre temas de política pública y económica en los cuales los empresarios hayan tomado una postura relevante. Esta revisión se realizará de la siguiente forma: se seleccionaran proyectos de ley aprobados en el periodo 1990-2006, y se analizará la prensa dedicada a la discusión de dichas leyes, y de allí se extraerán las visiones presentadas por los empresarios y el gobierno al respecto. Se escogerá un reducido número de leyes referidas a temas económicos que hayan sido promulgadas durante los gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei Ruiz-Tagle, y Ricardo Lagos. A continuación presentaré de manera esquemática las leyes escogidas y una breve justificación de por qué se estudiaran. Gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) LEY
FECHA
DE
JUSTIFICACIÓN
PROMULGACIÓN Ley 19.010 (Establece normas
5 de octubre de 2006
La reforma laboral de 1990 fue
sobre terminación del contrato
considerada como la primera
de trabajo y estabilidad en el
gran reforma social de la era
empleo)
concertacionista. Suscitó todo tipo de reacciones: desde el empresariado
despertó
la
desconfianza ante el nuevo gobierno democrático, y los trabajadores consideraron que no estaba a la altura de los nuevos tiempos. En cualquier
Basado en el trabajo de Rodrigo Mardones, titulado “Descentralización y transición en Chile”, aparecido en Revista de Ciencia Política, Vol. 26, N°1, 2006.
33
22
caso, sentó precedentes sobre las
relaciones
gobierno-
empresarios-trabajadores durante la transición a la democracia
Gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000): LEY
FECHA
DE
JUSTIFICACIÓN
PROMULGACIÓN Ley
19.610
(Fortalece
las
30 de abril de 1999
Esta ley fue aprobada en el
atribuciones de la Fiscalía
marco de una reforma a la
Nacional Económica)
institucionalidad
reguladora
del país, que en el plano económico fue pilar central del gobierno de Frei. La ley surgió como una propuesta de la Comisión Técnica dirigida por Alejandro Jadresic, la cual estuvo destinada a fortalecer los mecanismos de regulación en Chile34. Se incluye en esta investigación debido a que este organismo ha jugado un rol fundamental
como
una
institución que investiga a los privados
que
incurren
en
delitos económicos. Ley 19.496 (Establece normas sobre
protección
de
los
derechos de los consumidores)
7 de febrero de 1997
De la misma manera que la iniciativa anterior, esta surgió de la “Comisión Jadresic”. Su
importancia radica en que se trata de una iniciativa pionera, Ffrench-Davis, Ricardo y Oscar Muñoz Gomá, “Las políticas económicas y sus efectos”, en Oscar Muñoz y Carolina Stefoni (Coord.), El periodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle , Editorial Universitaria, Santiago, 2002. p.288-289.
34
23
porque por primera vez se desarrollaba un cuerpo legal destinado a la protección de los ciudadanos en cuanto actores del mercado, en forma de consumidores. Las empresas ahora debían actuar de tal manera que no infringieran los derechos de los consumidores.
Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006): LEY
FECHA
DE
JUSTIFICACIÓN
PROMULGACIÓN Ley 19.911 (Crea el Tribunal de Defensa
de
la
20 de octubre de 2003
Libre
Esta
ley
reformas
Competencia)
profundizó iniciadas
por
las el
gobierno de Frei en cuanto a la búsqueda
de
una
institucionalidad destinada a establecer
responsabilidades
de las empresas que violasen las reglas del libre mercado. Asimismo se enmarca en el contexto de una presidencia que buscó el fortalecimiento de la iniciativa privada en un mercado más regulado. Ley 19.759 (Modifica el Código
27 de septiembre de 2001
La llamada “Reforma Laboral
del Trabajo en lo relativo a las
de 2001”, fue la principal de su
nuevas
de
tipo durante el gobierno de
contratación, al derecho de
Lagos, y aunque fue proyectada
sindicación, a los derechos
por su antecesor, fue el primero
fundamentales del trabajador y
quien unió voluntades políticas
a otras materias que indica)
para lograr un acuerdo. La
modalidades
reforma fue blanco de duras
24
críticas
por
parte
de
empresarios, puesto que se reducía la flexibilidad laboral justo en un momento de alto desempleo. Además esta ley fortalece
la
negociación
colectiva y el derecho sindical, puntos
que
habían
sido
debilitados durante el periodo autoritario. Ley 19.940 (Regula sistemas de
12 de marzo de 2004 y 5 de
Estas dos leyes, conocidas como
transporte de energía eléctrica,
mayo de 2005, respectivamente
“Ley corta I y II”, son buenos
establece un nuevo régimen de
ejemplos para observar como el
tarifas para sistemas eléctricos
gobierno de Lagos introdujo
medianos
las
reformas sectoriales. En este
adecuaciones que indica a la
caso destinadas a flexibilizar el
Ley
mercado de la energía en Chile
e
introduce
General
Eléctricos)
y
de Ley
Servicios 20.018
para
asegurar
el
(Modifica el marco normativo
abastecimiento futuro, ello pese
del sector eléctrico)
a que pudiese implicar un encarecimiento de la energía para
los
ciudadanos.
Los
empresarios celebraron estas leyes con entusiasmo y de hecho han pedido replicarlas en otros sectores, como el de servicios
sanitarios
y
telecomunicaciones.
Los medios de prensa que se revisaran son: El Mercurio (periódico referente de la clase empresarial), La Nación (periódico oficial del gobierno), El Siglo (órgano oficial del Partido Comunista, donde también tienen tribuna los principales dirigentes de la Central Unitaria de Trabajadores) y La Tercera (diario generalista que trata en profundidad temas políticos y económicos).
25
Secundariamente, se utilizarán estudios realizados sobre los temas a investigar, realizados por centros de estudios (think ( think tanks), tanks), dependencias del gobierno, gremios empresariales, universidades e instituciones internacionales.
26
SEGUNDA PARTE
27
6. FLEXIBILIDAD LABORAL Y REGULACIÓN ECONÓMICA: PRINCIPALES PREOCUPACIONES EMPRESARIALES DEL PERÍODO 1990-2006 6.1. INTRODUCCIÓN Con el fin de acotar el estudio a realizar en la presente investigación, he decidido estudiar la relación gobierno-empresarios durante la era concertacionista en torno a los siguientes temas: la flexibilidad laboral y la regulación económica. Ambos temas han estado permanentemente en la agenda pública, y tanto el gobierno como los empresarios han buscado que sus posiciones se hagan valer en la discusión legislativa y otros foros deliberativos. La selección de estos temas no es antojadiza, en primer lugar, se han elegido porque los dos se insertan en el paradigma económico reinante en Chile, el de la economía de mercado, ya que son pilares fundamentales para el desarrollo de la empresa: la flexibilidad laboral para aumentar la productividad y la regulación para aumentar la libre competencia. En segundo lugar, se han elegido por otra razón más específica: en estos temas ha habido cooperación público-privada (en el caso de la regulación económica) y conflicto entre gobierno y empresas (en el caso de la flexibilidad laboral). Lo anterior permitirá llegar a conclusiones generales sobre las relaciones público-privadas en el Chile democrático. Preliminarmente, se puede decir que este esquema de cooperación y conflicto ha sido la tónica en la aprobación de las diversas leyes e iniciativas que se analizaran en esta investigación. El politólogo mexicano Anselmo Flores destaca lo anterior, diciendo que la cooperación empresa-gobierno ha sido clave en un aspecto central del modelo económico del Chile democrático, en especial en temas como la inserción en los mercados internacionales; pero, los empresarios aún se mantienen decididamente escépticos en temas que consideran demagógicos o populistas 35. Un ejemplo patente de lo último fue la oposición ejercida por los principales gremios empresariales a la Flores Andrade, Anselmo, “Empresarios e izquierda: dos mundos que se acercan”, En Nueva Sociedad 202. p. 166. 35
28
posibilidad de realizar una reforma laboral hacia fines del gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle, en donde consideraron que discutir un cambio al régimen del trabajo durante un momento de crisis no era más que una medida para atraer votos para la coalición gobernante, esto de cara a las elecciones presidenciales que se realizarían en 1999. Si bien lo anterior podría ser tomado como una debilidad del modelo de relaciones público-privadas establecido en Chile de 1990, lo cierto es que sería insensato pensar que algunos temas no produzcan discrepancia, y otros, naturalmente producen acuerdo. De hecho, la interacción entre el conflicto y la cooperación, ha permitido desarrollar un esquema interesante que permitirá establecer una conclusión sobre el estado de las relaciones entre gobierno y empresarios durante las últimas dos décadas, lo cual se expondrá al final de la presente investigación. Por el momento, me limitaré a exponer a grandes rasgos de que se trata tanto la regulación económica cómo la flexibilidad laboral.
6.2. REGULACIÓN ECONÓMICA: INSTITUCIONALIDAD PARA LA LIBRE COMPETENCIA Gran parte del éxito económico que Chile experimentó desde mediados de los años ochenta y durante los noventa ha sido acreditado a las reformas que liberalizaron los mercados. Dichas reformas, iniciadas en 1974 tras el golpe de Estado y continuadas por los gobiernos democráticos, se pueden resumir en las siguientes, esto siguiendo la clasificación utilizada por Stallings 36:
Liberalización de las importaciones: lo que incluye la rebaja unilateral de aranceles en primera instancia, y posteriormente, la firma de acuerdos bilaterales con otras economías.
Stallings, Bárbara, “Reformas estructurales y el desempeño socioeconómico”, en Ricardo Ffrench Davis y Bárbara Stallings, Reformas, crecimiento y políticas sociales en Chile desde 1973 , CEPAL-Lom Ediciones, Santiago, 2001. p. 29. 36
29
Liberalización financiera doméstica: incluye todo lo relacionado con la apertura de los bancos nacionales, ello para facilitar el acceso al crédito y fomentar la iniciativa privada.
Apertura de la cuenta de capitales: este punto se refiere al acceso de capitales extranjeros al país. En un primer momento se permitió que ingresaran capitales riesgosos y que podían ser retirados en cualquier momento, hoy, se pide una permanencia mínima y se privilegia la Inversión Extranjera Directa (IED).
Privatización: en primera instancia, el gobierno militar devolvió a manos privadas todas las empresas nacionalizadas durante el gobierno de la Unidad Popular, posteriormente, se privatizaron las empresas que tradicionalmente fueron de propiedad estatal (LAN Chile, CTC, IANSA, ENDESA, entre otras). Cabe mencionar que algunas empresas estatales, por su importancia estratégica, se han mantenido en manos estatales (es el caso de CODELCO, el Metro de Santiago, y otras).
Esta serie de reformas produjo, por cierto, un aumento de la eficiencia y la productividad de la economía chilena, que se dinamizó, producto del ingreso de grandes capitales nacionales y extranjeros. Pero, estos mostraban una concentración preocupante. Un ejemplo claro que ilustra lo anterior es lo ocurrido tras las primera oleada de reformas con los conglomerados Cruzat-Larraín y BHC-Vial, los cuales concentraron el mercado bancario durante el final de los años setenta y el principio de los ochenta. Ambos lograron atraer capital privado extranjero y otorgar créditos a tasas de interés baja, pero debido a la ausencia de regulación estatal, se formó una burbuja, que estalló durante la crisis de 1982-83, en donde los bancos que eran de propiedad de estos dos grupos económicos debieron ser estatizados por decisión de las autoridades económicas del régimen militar 37. La experiencia que narraba en el párrafo anterior le demostró en su momento a los ortodoxos Chicago boys, boys, que la acción del Estado era absolutamente necesaria para El economista Patricio Meller realiza una interesante explicación de este fenómeno en su libro Un siglo de economía política chilena (1890-1990) , editado por la Editorial Andres Bello en Santiago, en el año 1996. 37
30
el desarrollo pleno de los mercados. El ex Ministro de Hacienda Hernán Büchi, quien fue encomendado por el General Pinochet para sacar al país de la crisis, confirma lo anterior en un libro escrito durante la década de los noventa, diciendo que: “el principal error de diagnostico [de la crisis], fue creer que iba a ser posible mantener al Estado al margen del problema que se estaba incubando” 38. El mismo Büchi luego agrega que la debilidad de la institucionalidad reguladora del Estado chileno durante el régimen militar era tal, que los actores financieros ni siquiera tenían claro cómo quebraba un banco39. A pesar de ello, durante la segunda mitad de la década de los ochenta, no se implementaron grandes reformas orientadas a aumentar la capacidad reguladora del Estado, y los esfuerzos de las autoridades económicas estuvieron destinados hacia la aplicación de aquellas medidas monetarias y fiscales que sacarían al país de la crisis. Por lo tanto, sería una tarea primordial para los gobiernos de la Concertación, dotarle al modelo económico de la necesaria dimensión reguladora. Antes de precisar con exactitud cuáles han sido las iniciativas llevadas a cabo por los gobiernos de la Concertación en torno al tema de la regulación, es necesario acotar algunos conceptos. Según Baldwin y Cave, la regulación se puede entender en tres sentidos: (1) cómo una serie de reglas, que son cumplidas por los agentes económicos, debido a la acción de alguna institución administrativa; (2) cómo un esfuerzo del gobierno para coordinar a sus agencias, y de esta manera poder dirigir la economía; y (3) cómo todos los mecanismos de control social 40. Como se observa claramente, el primer significado es el más reducido y el tercero es el más amplio. En este trabajo, se usará básicamente el segundo significado. Esto, básicamente porque es el que mejor se adapta al modelo económico económico que propone la Concertación. Concertación. De hecho, en base a estos significados podemos hacer una línea del tiempo sobre la regulación en Chile:
Büchi, Hernán, La transformación económica de Chile. El modelo del progreso , El Mercurio-Aguilar, Santiago, 2008. p.256. 39 Ibídem. 40 Baldwin, Robert y Martin Cave, Understanding Regulation, Oxford University Press, Oxford, 1999. Citado originalmente en Jacint Jordana y David Levi-Faur (editores), The politics of regulation: institutions and regulatory reforms for the age of governance , Edward Elgar, Cheltenham, 2004. p. 3. 38
31
1970-73: Durante los años de la Unidad Popular, se observa claramente el significado (3), debido a que el sistema económico que se proponía era de carácter centralizado, con el Estado a la cabeza de todo el proceso productivo.
1973-83: La primera mitad del régimen militar es algo más compleja de situar, ya que si bien los Chicago boys eran partidarios de una definición cercana a (1), esta postura solo se impuso hacia el año 1976. En un principio, quedaban suficientes rezagos de intervencionismo estatal como para hacer a esta conceptualización algo difusa.
1983-actualidad: Este periodo se caracteriza por el incrementalismo de las políticas reguladoras, que han pasado gradualmente de una definición de tipo (1) a una cercana a (2).
Además, se considerarán tres tipos de regulación del Estado en la economía. En primer lugar, está lo relacionado con la regulación del mercado en general, para asegurar la libre competencia. En segundo lugar, se hará referencia a la regulación sectorial, en la cual el Estado interviene para que ciertos mercados específicos se desarrollen apropiadamente, siendo el caso paradigmático la intervención en los servicios de utilidad pública, tales como la electricidad, el gas y las telecomunicaciones. Durante el periodo 1990-2006, los gobiernos de la Concertación han buscado activamente promulgar leyes destinadas a crear la institucionalidad necesaria para establecer claramente el rol regulador del Estado. Aunque se observa que los esfuerzos han sido diferenciados de acuerdo a las dos categorías establecidas con anterioridad: la mayoría de leyes promulgadas pertenecen a la primera categoría, mientras que la segunda presenta vacíos importantes La creación de una institucionalidad para la libre competencia ha sido una tarea cumplida casi por completo por los gobiernos concertacionistas. Durante el periodo de estudio, se completó una tríada, iniciada por Eduardo Frei, quien promulgó la Ley del Consumidor y la ley que fortalece las atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica, y luego terminada por Ricardo Lagos, quien promulgó la ley que creó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. Esta tríada de leyes terminó 32
reformando el marco institucional tripartito, como lo llamó la OCDE 41, vigente desde la promulgación de la Ley de Competencia de 1973. Este consistía en una Fiscalía Nacional Económica con escasas atribuciones 42, y las comisiones Preventiva y Resolutiva, la primera orientada a asesorar a la FNE y la segunda destinada a decidir sobre los casos que presumiblemente atenten contra la libre competencia. A pesar de que estas reformas significaron un importante avance, el ya citado informe de la OCDE da cuenta de la existencia de tareas pendientes como “la definición de me rcados geográficos y de productos, la evaluación del predominio o poder de mercado, la evaluación de la legalidad de las restricciones verticales y los estándares legales aplicables a carteles irreductibles”43. No obstante aquello, la OCDE le otorga un puntaje de 1,0 (en una escala de 0 a 6, en la cual 0 es baja regulación y 6 alta regulación) al marco regulatorio de la competencia, el cual es equiparable al de las economías más desarrolladas del orbe como Estados Unidos (que obtiene un 0,8) y la Unión Europea (que obtiene el mismo puntaje p untaje de Chile) 44. En ese sentido, es razonable decir que Chile se encuentra a la vanguardia en cuanto al rol regulador del Estado, al menos en cuanto al marco legal. Más adelante se podrá comprobar si ello es una realidad también en la práctica. Con respecto a la regulación sectorial el desarrollo aún ha sido incompleto, y se da que en algunos sectores la institucionalidad regulatoria se ha perfeccionado (el caso de la electricidad), y en otros, las reformas introducidas son aún insuficientes (cómo en las telecomunicaciones). La regulación del mercado eléctrico es un tema esencial en un país como Chile donde los recursos energéticos son escasos. Sin embargo, fue solo durante el año 2005 cuando se introdujeron reformas significativas como la promulgación de las leyes “corta” I y II, durante el gobierno de Lagos. Estas leyes fueron exitosas en el sentido que lograron asegurar el abastecimiento (solucionando el problema de la escasez de energía, que fue dramático a fines de los 41 OCDE, Estudios
Economicos de la OCDE, Chile , Paris, 2003. p.160. Antes de la reforma de 1999 esta agencia era bastante pequeña y contaba con escasos recursos institucionales para cumplir su labor. Más adelante en este trabajo se detallarán las reformas introducidas. 43 OCDE, Op. Cit . p.161. 44 Cabe consignar que la OCDE considera este puntaje como optimo, puesto que una restricción elevada a la libre competencia suele tener efectos en la eficiencia y en la productividad de las actividades económicas. En Ibíd . p.157. 42
33
noventa), pero al mismo tiempo controversiales, ya que se eliminaron varios controles de precios tanto en la generación como en la distribución, lo cual se ha reflejado en un aumento de los precios para los consumidores. Con respecto a las telecomunicaciones, en 1994 se promulgó la Ley general de este rubro, la cual aumentó la competencia en el mercado la telefonía fija y la larga distancia. Sin embargo, hoy es considerada insuficiente, ya que no da cuenta de los cambios tecnológicos del mercado como la penetración de la telefonía móvil, un sector que se encuentra fuertemente desregulado. Es necesario agregar que los esfuerzos de los gobiernos concertacionistas no se limitan a estos dos sectores, puesto que también se ha creado un marco regulatorio para otros como el del gas, las carreteras y los puertos, en los cuales se ha observado un aumento de la competencia libre.
6.3. FLEXIBILIDAD LABORAL: PRODUCTIVIDAD VERSUS PROTECCIÓN AL TRABAJADOR El tema laboral ha tenido gran importancia entre los años 1990 y 2009, y se ha manifestado como el principal punto de conflicto entre el gobierno y los empresarios. Sin duda que esta mayor conflictividad tiene que ver con la presencia de un actor adicional: los trabajadores organizados en sindicatos. No quiero decir con esto que los sindicatos traigan consigo un nivel de conflictividad intrínseco, sino que ante la existencia de un tercer actor, para el gobierno es bastante más complejo conciliar los intereses divergentes de esta relación tripartita. Esto provoca p rovoca una situación esperable: las reformas laborales promulgadas por la Concertación durante estos años, tienen la característica de que no han dejado satisfecho a ningún actor. Esto es una diferencia notable que existe con el tema de la regulación económica, donde se observa una legislación que ha cumplido con la mayoría de las expectativas de los actores involucrados. A saber, es necesario precisar que son dos los intereses en conflicto en este caso: el aumento de la productividad, que favorece el empresariado, y la protección al trabajador, interés por el que velan los sindicatos. Esto se traduce en posturas 34
específicas que ambos actores persiguen activamente: para el aumento de la productividad, los empresarios han manifestado que es necesario mantener niveles elevados de flexibilidad en el mercado laboral, esto para que las empresas puedan contratar y despedir trabajadores de acuerdo a sus necesidades económicas; en tanto que las organizaciones sindicales han buscado que se aprueben reformas tendientes a la consolidación de derechos como la negociación colectiva, la eliminación del despido por “necesidades de la empresa”, el seguro de desempleo, entre otros. Ahora bien, en este momento se hace necesario hacer una breve recapitulación de la legislación laboral chilena, para así entender hacia donde ha apuntado los gobiernos concertacionistas en últimas dos décadas. Mizala y Romaguera hacen una interesante periodización de la historia de las reformas laborales en Chile, destacando las siguientes cuatro fases 45:
Legislación proteccionista (hasta 1973): Las primeras leyes laborales chilenas fueron producidas durante la primera mitad del siglo XX, años donde el movimiento obrero tomó una gran fuerza. Es por ello que las reformas introducidas tuvieron como énfasis la protección al trabajador. Un ejemplo claro de este tipo de legislación fue la Ley de Inmovilidad de 1966, que impedía despedir a un trabajador sin una “causa justificada”.
Desregulación de facto con legislación proteccionista (1973-78): Acá se da una irregularidad institucional, puesto que si bien la legislación no fue cambiada, ca mbiada, en la práctica el régimen militar tendió a desfavorecer a los intereses de los trabajadores, reprimiendo a los sindicatos y flexibilizando la aplicación de ciertas leyes, a favor de los empresarios.
Reformas y desregulación laboral (1978-89): Durante estos años se impone la lógica de Chicago en el mercado laboral, derogando el marco legal existente. Se establece el despido sin causa, se redujeron las indemnizaciones, la sindicalización se consagra como voluntaria, se restringe la negociación colectiva y se limita la duración de la huelga a 60 días. Estos cambios
Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera, “La legislación laboral y el mercado del trabajo: 1975 -2000”, en Ricardo Ffrench-Davis y Barbara Stallings (editores), Reformas, crecimiento y políticas sociales en Chile desde 1973 , LOM Editores, Santiago, 2001. pp.203-210. 45
35
permitieron que las empresas fijaran el número de empleados y sus salarios de acuerdo sus necesidades y la realidad del mercado.
Democracia, equilibrio y flexibilidad (de 1990 en adelante): Con el retorno a la democracia se buscó un equilibrio, puesto que la flexibilidad laboral efectivamente había permitido elevar la productividad de las empresas, pero había dejado en un estado de desprotección a los trabajadores. Por ello, se restableció el despido justificado (incluyendo el ítem “necesidades de la empresa”), se aumentaron las indemnizaciones, se facilitó la formación de sindicatos, se consolidó la negociación colectiva interempresas (siempre que fuese voluntaria), se reinstauró la huelga indefinida (pero ahora permitiendo al empleador contratar trabajadores temporales) y se creó un nuevo mecanismo de resolución de conflictos entre trabajadores y empresas.
Cabe consignar que durante el gobierno de Patricio Aylwin se logró efectivamente conciliar los intereses de trabajadores y empresarios, y en ese sentido se destaca la labor del Ministro del Trabajo de ese entonces: René Cortázar, quien logró sentar en una mesa de diálogo tripartito a la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) y a la Central Unitaria de Trabajadores (CUT). Además, pudo llevar los intereses de ambos grupos al congreso y negociar con los partidos de oposición (especialmente con Renovación Nacional) los cambios mencionados anteriormente. No obstante aquello, las presiones para profundizar el proteccionismo (por parte de las centrales sindicales) y para restaurar la flexibilidad neoliberal (por parte de los gremios empresariales), se hicieron sentir con fuerza ya durante el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Pero, como sostiene Montero, el segundo gobierno de la Concertación fracasó en su intento por redefinir definitivamente las relaciones entre actores públicos y privados, aunque reconoce que hubo otros avances en materia laboral como la reforma al sistema de capacitación y la institucionalización de las mesas de diálogo tripartito46. Sería tarea del gobierno de Ricardo Lagos el impulsar una reforma
Montero, Cecilia, “Las relaciones laborales: ¿Un asunto público?”, en Oscar Muñoz Gomá (editor), El Estado y el sector privado: construyendo una nueva economía en los años 90 , FLACSO-Dolmen, Santiago, 2000. pp.88-89. 46
36
laboral que se consolidara definitivamente en la línea de los gobiernos de la Concertación. La llamada Reforma Laboral del 2001 fue un proyecto emblemático del sexenio del socialista Ricardo Lagos, quien como primer presidente del sector “progresista” progresista” de la coalición gobernante, debía hacerse cargo de las demandas que su sector tradicionalmente ha acogido. Pero, su tramitación no fue fácil, e inclusive ya su antecesor había encontrado dificultades en el dialogo tripartito, que fracasó en 1998 con el retiro de la CUT del Foro de Desarrollo Productivo. Por ello, la estrategia de Lagos fue diferente: decidió negociar directamente con los parlamentarios, situación que molestó a los gremios y sindicatos, pero que resultó ser favorable finalmente para los intereses del gobierno. Edgardo Boeninger, quien en su calidad de Senador participó activamente del debate del proyecto de ley, argumenta que la reforma que fue finalmente aprobada es decididamente “ecléctica”, ya que buscó conciliar algunas demandas “duras” de la CUT con el deseo de los empresarios (y de parte del gobierno) gobierno) de promulgar una legislación laboral moderna, orientada a la flexibilidad 47. Cabe añadir que el clima político y económico del momento favorecía un desenlace de esa índole: el país aún se recuperaba lentamente de los efectos de la crisis asiática y se encontraba ad portas de una elección parlamentaria, en donde la oposición estaba más fortalecida que nunca antes desde el regreso a la democracia (luego de la histórica votación obtenida por su candidato presidencial en las últimas elecciones). Finalmente, la reforma, que será analizada con mayor detalle más adelante, no logró dejar satisfecho a actor alguno. Un hecho ilustra lo anterior: antes de la elección parlamentaria de 2001, la dirigencia de la CUT acusó a los empresarios de estar organizando despidos masivos antes de la promulgación de la reforma, para evitar sus efectos y perjudicar electoralmente al oficialismo, lo cual provocó la ira de los empresarios que sintieron que el gobierno no los defendió frente a estas acusaciones48. Para concluir, haré referencia a la llamada Ley de Subcontratación, una de las principales innovaciones laborales introducidas por los gobiernos concertacionistas. 47 Boeninger, Op.cit . p.170. 48 Muñoz Gomá,
El modelo económico de la Concertación . p.232.
37
Aprobada en 2006, esta ley reguló la situación de un importante número de trabajadores que eran empleados por las Empresas de Servicios Transitorios (EST), quienes poseían un déficit en cuanto a derechos laborales, en comparación con sus pares contratados por empresas principales. La ley permitió que los trabajadores subcontratados contaran con los mismos derechos que los demás trabajadores, como: la jornada laboral, la sindicalización, los feriados, entre otros. Además, estableció la responsabilidad subsidiaria y solidaria para las empresas principales, haciendo que sean susceptibles de ser demandadas si la EST no cumple con sus obligaciones de empleador, e impuso multas para las empresas principales que simulen la contratación de trabajadores a través de terceros, una práctica relativamente extendida. Hay que decir que esta ley ha significado un gran avance en la modernización de la legislación laboral chilena, puesto que responde a un cambio en el mercado del trabajo en el país, como es el crecimiento de la externalización de servicios. Aún así, fue criticada por algunos sectores empresariales, en especial porque en su momento se contempló la redefinición del concepto de empresa, el cual permitía que se crearan distintas entidades legales para evadir el cumplimiento de la ley. Sin embargo, ese artículo, aunque aprobado en el Congreso, finalmente fue rechazado en el Tribunal Constitucional, y por tanto, conservado en su forma original49.
Boeninger, Edgardo, Políticas Públicas en Democracia. Institucionalidad y experiencia chilena , UqbarCIEPLAN, Santiago, 2007, Op.cit . p.172. 49
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7. LOS EMPRESARIOS Y LAS POLÍTICAS REGULATORIAS 7.1. INTRODUCCIÓN Con motivo de la reciente promulgación de la Ley del Consumidor, que le dio facultades al Servicio Nacional del Consumidor (SERNAC) para investigar a privados que atentaran contra los derechos de los consumidores, el presidente de la Sociedad de Fomento Fabril (SOFOFA), Pedro Lizana, dijo en mayo de 1997 la siguiente frase: “Hay que tener cuidado con que la vigilancia no se transforme en persecución” 50. Esta postura refleja la actitud que el empresariado ha tenido con respecto a la regulación económica durante los últimos veinte años. Si bien entre los principales líderes gremiales no ha existido una postura excesivamente crítica hacia la tendencia iniciada en los años noventa de aumentar las regulaciones al mercado, si se observa un cierto nivel de precaución. No obstante aquello, la actitud política del actor empresarial ha sido suficientemente neutral como para poder avanzar decididamente hacia la conformación de una estructura para la regulación económica. Pero, también han existido ambigüedades, como el convencido respaldo empresarial a la promulgación de las leyes que regularon el mercado eléctrico (las leyes leyes “corta” I y II), lo cual contrasta con el silencio que mantuvieron tras la aprobación de las leyes que fortalecieron a la Fiscalía Nacional Económica y que crearon el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. En este capítulo, buscaré encontrar las razones que explican el por qué de esta actitud empresarial hacia las distintas iniciativas que el gobierno promovió en cuanto al tema de la regulación económica. Para ello, analizaré la discusión producida en torno a la aprobación de proyectos de ley seleccionados, los cuales fueron especialmente significativos, tanto para el gobierno como para los actores privados. Empezaré examinando las tres leyes que reformaron el marco regulatorio de la libre competencia, a saber las leyes 19.496 de 1997 (que establece normas sobre protección de los derechos de los consumidores), 19.610 de 1999 (que fortalece las 50 La Tercera, 5 de mayo de 1997.
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atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica) y 19.911 de 2003 (que crea el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia). Posteriormente analizaré dos leyes que en conjunto representan un ejemplo claro de regulación sectorial: las leyes “corta” I y II (19.940 de 2004 y 20.018 de 2005, respectivamente), que cambiaron el marco institucional del mercado eléctrico en Chile.
7.2. ESTUDIOS DE CASO SOBRE REGULACIÓN DE LA LIBRE COMPETENCIA Y SECTORIAL 7.2.1. LA LEY DE DERECHOS DEL CONSUMIDOR La protección de los derechos del consumidor se ha institucionalizado en las más importantes economías del mundo, en donde los grupos de consumidores organizados han tenido un peso significativo, lo que ha llevado inevitablemente a que los gobiernos de estas economías tomen la iniciativa para producir leyes y directrices tendientes a la protección de los ciudadanos, en su calidad de consumidores. En ese sentido, el caso de Estados Unidos es paradigmático, es donde surge por primera vez la idea de consumer rights, rights, y donde se empiezan a dictar las primeras normativas donde se regula el actuar de los productores, en cuanto a su relación con los consumidores. Por ello, los demás países han tendido a imitar la institucionalidad estadounidense, y tal como afirman Mendoza y Manzur, Chile no ha sido la excepción51. Cabe aclarar que la ley de 1997 no fue el primer antecedente sobre protección al consumidor en Chile, ya desde la década de los cincuenta habían emanado normas desde distintas agencias del Estado, regulando la calidad de ciertos productos y estableciendo criterios que debían ser respetados por los productores de bienes y servicios. Asimismo, algunos ministerios tenían como suya la labor de proteger a los consumidores en su rango de acción: en transporte y telecomunicaciones, en salud y en vivienda 52. Pero, y a diferencia de las economías Mendoza, Miguel y Enrique Manzur, “La ley del consumidor en Chile: su evolución y consecuencias”, en Revista Economía y Administración, Vol. Oct-Nov (2004), N° 148. p.54. 52 Ibíd. p.55. 51
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industrializadas, no existía un mecanismo mediante el cual los consumidores pudiesen hacer valer sus derechos frente a las arbitrariedades del mercado. La teoría económica sostiene que la consagración de derechos del consumidor ayuda a disminuir el efecto de dos consecuencias del mercado: las llamadas externalidades y los déficits de información. En conjunto con otros tipos de regulación, como aquellas que afectan al sector de la salud, al medio ambiente, al transporte y a la educación, pertenece a la forma “social” de la regulación económica53. Es decir, en este caso el Estado que regula se pone del lado del consumidor, y establece derechos que deben ser respetados por p or los productores. Esto a diferencia de otras formas, donde se regula para el mejor funcionamiento de un determinado mercado. En el caso chileno, la promulgación de la Ley 19.496 sobre derechos del consumidor, va en ese sentido y se armoniza perfectamente con el idea concertacionista, que busca “civilizar” y “democratizar” al mercado 54. Ahora cabe hacer un recuento más minucioso de las características de la ya mencionada ley. En su Artículo 1°, establece que “tiene por objeto normar las relaciones entre proveedores y consumidores, establecer las infracciones en perjuicio del consumidor y señalar el procedimiento aplicable en estas materias” 55. Básicamente, se puede decir que la primera frase es la más importante, puesto que se refiere precisamente a la esencia de la ley, pero también es relevante la aparición del Estado como mediador de la relación mencionada en el artículo, esto porque se le asigna la función de castigar al proveedor que no cumpla la ley. No obstante, la razón primordial por la cual se decidió discutir esta ley fue el hecho de poder establecer una serie de derechos que los consumidores pudiesen reclamar en caso de que sintieran que los proveedores se estuviesen aprovechando de su posición. Precisamente eso es lo establece el Artículo 3°, donde se consagran los siguientes seis derechos y deberes56: a. La libre elección del bien o servicio. se rvicio. Ogus, Anthony, “W(h)ither the economic theory of regulation? What economic theory of regulation?, en Jordana y Levi-Faur (eds.), Op.cit . p.32. 54 Muñoz Gomá, Oscar, El modelo económico de la concertación , Op.cit . p.100. 55 Ley 19.496, Art. 1°, Biblioteca Bi blioteca del Congreso Nacional. 56 Ibíd ., ., Art. 3°. 53
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b. El derecho a una información veraz y oportuna sobre los bienes y servicios ofrecidos, su precio, condiciones de contratación y otras características relevantes de los mismos, y el deber de informarse responsablemente de ellos. c. El no ser discriminado arbitrariamente por parte de proveedores de bienes y servicios. d. La seguridad en el consumo de bienes o servicios, la protección de la salud y el medio ambiente y el deber de evitar los riesgos que puedan afectarles. e. La reparación e indemnización adecuada y oportuna de todos los daños materiales y morales en caso de incumplimiento a lo dispuesto en esta ley, y el deber de accionar de acuerdo a los medios que la ley franquea. f. La educación para un consumo responsable, y el deber de celebrar operaciones de consumo con el comercio establecido. Esta serie de deberes y derechos representan un significativo avance, en el sentido de que equilibra la balanza entre los consumidores y los proveedores de bienes y servicios. En especial, cabe destacar la letra e), donde se establece que los consumidores deben ser reparados en caso de que algún proveedor no respete sus derechos. Ello le da una fuerza efectiva a esta ley, y constituye toda una innovación jurídica. Pero, más allá de eso aquí observamos un esfuerzo de la legislación por reducir los efectos de las externalidades negativas sobre los consumidores y por disminuir el déficit de información que estos tienen en el mercado, dos puntos esenciales de cualquier de ley de derechos de rechos del consumidor. Hay otros aspectos interesantes de la ley 19.496 que cabe analizar en detalle. En primer lugar, la institucionalización de las organizaciones de consumidores, las cuales antes de la promulgación de esta ley se encontraban en un vacío legal, puesto que no eran asociaciones gremiales, ni corporaciones, ni fundaciones. Ahora tienen un status jurídico especial, que les confiere el poder de informar a la ciudadanía sobre sus derechos como consumidores, y ser representantes de ésta ante las autoridades competentes57. Según el Servicio Nacional de Consumidor, actualmente se encuentran constituidas 56 organizaciones para la defensa de los consumidores, con al menos una
57 Ibíd ., .,
Art. 8.
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en cada región del país 58. Algunas de estas organizaciones, como CONADECUS (Corporación Nacional de Consumidores y Usuarios de Chile) y ODECU (Organización de Consumidores y Usuarios de Chile), tienen una activa participación: poseen páginas p áginas web con gran cantidad de información, participan en la prensa, organizan seminarios para consumidores y organizan a la ciudadanía para la presentación de demandas colectivas contra los proveedores. Aunque estas organizaciones no están tan extendidas como en los Estados Unidos, donde algunas como Consumer Union (que publica el influyente Consumer Reports) Reports ) y el Better Business Bureau tienen poder e influencia incluso en el Congreso, en Chile existe un creciente interés por participar y además, han logrado aumentar su capacidad de informar y denunciar. A continuación, la ley estipula sus puntos más esenciales: las obligaciones de los proveedores y las sanciones por incumplirlas. En primer lugar, se establece que los proveedores deben otorgar los bienes y servicios ofrecidos de acuerdo a los términos y modalidades convenidas con el consumidor 59, asimismo se explicita que no se le puede negar a ningún consumidor la provisión de un bien o servicio que el proveedor asegura ofrecer60. Posteriormente, en los artículos 14 y 15, la ley estipula obligaciones adicionales, como el informar debidamente cuando se expendan bienes usados o refaccionados y procurar que los sistemas de seguridad y vigilancia respeten la dignidad de las personas 61. Otro punto de gran importancia que fue incluido en esta ley fue la regulación de los contratos que los consumidores firman con ciertos proveedores. Previo a la promulgación de la ley, esta situación estaba totalmente desregulada, permitiendo la proliferación de malas prácticas comerciales, como por ejemplo la inclusión de cuestionables disposiciones insertadas de manera subrepticia en los contratos, lo que se conoce coloquialmente como “letra chica”62. Finalmente, la ley del consumidor establece sanciones pecuniarias para los proveedores que incumplan con sus obligaciones. Dentro de lo que se establece se 58 Ver listado completo en pagina
web del SERNAC, [http://www.sernac.cl/vinculos/chile_organizaciones.php] 59 Ley 19.496, Art. 12 60 Ibíd ., ., Art. 13 61 Ibíd ., ., Art. 14 y Art. 15 62 Específicamente el Artículo 17 de la ley eliminó definitivamente esta práctica.
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encuentran sanciones por publicidad falsa, incumplir con la provisión de un bien o servicio tras la firma de un contrato, rehusarse a cumplir con una oferta o promoción anunciada al consumidor, deficiencias de las partes del producto, infracciones a las condiciones dadas en un crédito directo al consumidor y el incumplimiento de los estándares de seguridad establecidos. Asimismo, le da prerrogativa a los juzgados de policía local para sancionar los incumplimientos de la ley, e instaura una facilidad para los consumidores: la posibilidad de realizar su demanda sin la necesidad de un abogado, agilizando así el proceso de defensa de sus derechos. Ahora bien, ya analizados los principales aspectos de la ley de derechos del consumidor, se puede empezar a observar la reacción del empresariado frente a esta nueva institución y las respuestas que surgieron del gobierno, en ese entonces dirigido por Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Para el segundo presidente de la Concertación, la promulgación de la Ley 19.496 fue un importante triunfo para su política de instituir regulación social al mercado, pero para algunos sectores productivos representó un retroceso respecto de prerrogativas obtenidas en el pasado. Estos sectores creían que no era necesario promulgar una nueva ley destinada específicamente a la defensa del consumidor, debido a la existencia de diversas instancias donde sus derechos eran defendidos. Sin embargo, al interior de la Concertación había consenso en que era necesario avanzar en este sentido, y el gobierno tuvo éxito convocando a su bancada parlamentaria que sacó adelante el proyecto con relativa facilidad. La discusión parlamentaria estuvo marcada por la posición que adoptaron los dos partidos de oposición (la Unión Demócrata Independiente y Renovación Nacional), quienes salieron a defender los intereses de diversos gremios empresariales, en especial de aquel que agrupa al comercio: la Camara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo (CNC). La razón por la cual la oposición decidió apoyar decididamente a este grupo de empresarios fue que durante los meses de discusión de la ley, el SERNAC denunció la existencia de irregularidades en los contratos suscritos entre los clientes y una importante casa comercial (Almacenes Paris). La agitada discusión producida por esa polémica enfrentó directamente al gobierno con los empresarios. Ahora bien, cabe destacar que en última instancia, las críticas hechas por 44
el comercio a la nueva ley fueron finalmente aplacadas, gracias a un buen manejo de las autoridades gubernamentales y al alto grado de consenso social que existía en torno a la ley de derechos del consumidor. Es interesante observar las posturas que se defendieron durante aquel mayo de 1997, mes durante el cual se desató la polémica, ya que permiten sacar algunas conclusiones sobre la relación gobierno-empresarios en cuanto al tema de regulación económica. Todo se inició cuando Francisco Fernandez (Director del SERNAC) y Oscar Landerretche (Subsecretario de Economía) convocaron a una conferencia de prensa, a solo meses de que se promulgara la ley, cuya única razón de ser era denunciar las malas prácticas de Almacenes Paris con sus clientes. En dicha reunión con la prensa, las autoridades del gobierno acusaron a esta casa comercial de cambiar los contratos crediticios de los clientes, incluyendo disposiciones en letra chica, antes de que se dictara la nueva ley, con el fin de evitar ser sancionados. Esta acción fue interpretada como una agresión dirigida hacia las casas comerciales. La empresa se defendió alegando que su misión era “avanzar en el negocio y no esperar la ley” 63. Los gremios salieron en defensa de esta empresa, y criticaron severamente la actuación del SERNAC. Lo interesante es que en este caso no hubo una defensa del empresariado como conjunto, sino que primó el interés propio del gremio de los comerciantes, que actuaron de manera segmentada, algo que según Campero es propio del proceso de reconfiguración del sistema de relaciones entre actores políticos y económicos, producido durante los años noventa64. Alfonso Mujica, quien ejercía como Presidente de la CNC, declaró que el SERNAC había “desprestigiado a las casas comerciales y al comercio por supuestamente no cumplir normas que aún no entran en vigencia, en circunstancias que la competencia, que maneja el 80% de los créditos de consumo tampoco los cumple”65, haciendo explicita referencia a los bancos en ese último punto. Por otro lado, Fernandez salió a defender la labor del SERNAC, considerando que la reacción de la CNC fue desmesurada e injusta, y que su misión era la de reivindicar la posición del consumidor como “soberano del mercado”, y que en esa línea haría todo Declaraciones de Gregorio Velasco (Gerente de Crédito de Almacenes Paris) a La Nación, 7 de mayo de 1997. 64 Campero, Op.cit. p.170. 65 La Nación, 18 de mayo de 1997. 63
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por defender sus derechos 66. La actuación del director del SERNAC fue bastante interesante, puesto que pudo hacer notar desde un principio que la ley funcionaba, y logró que más allá del descontento del comercio, los demás gremios empresariales fueran neutrales ante la nueva institucionalidad. Además, pudo poner en la agenda la necesidad de introducir nuevos cambios a la ley, argumentando que la oposición política había hecho eco de las “resistencias más enconadas” del comercio67, situación que fue criticada por algunos personeros de derecha como el Senador Francisco Prat (RN), quien lideró la introducción de modificaciones al texto que había sido aprobado en la cámara baja, de mayoría oficialista 68. Con respecto al “caso Almacenes Paris”, esta casa comercial finalmente decidió adecuar sus contratos a la nueva ley, sentando un precedente positivo en la aplicación de esta 69. Con este hecho, el comercio disminuyó sus críticas y paulatinamente se ha ido adecuando a este nuevo esquema institucional. De esta manera, cabe destacar que la ley 19.496 ha generado efectos positivos relevantes: por un lado, el surgimiento de una ciudadanía preocupada por sus derechos como consumidores; y por otro, un Estado comprometido con la defensa de estos, gracias a una agencia como SERNAC que ha sabido realizar esta labor sin entrar en conflicto directo con los proveedores de bienes y servicios. Además, hay que resaltar que los empresarios han aceptado las nuevas reglas de juego y han colaborado con el gobierno cuando ha sido necesario aclarar casos de posibles irregularidades. Este positivo ambiente hizo que hacia el año 2004 se introdujeran modificaciones a la ley como la introducción de los llamados “juicios colectivos”, la posibilidad de que un consumidor se retracte de un contrato firmado (en ciertas circunstancias), la regulación del tamaño de la “letra chica”, la obligación de las casas comerciales de informar sobre las tasas de interés que ofrecen en sus créditos y el aumento de las multas a la publicidad engañosa70 66 La Nación, 5 de junio de 1997. 67 La Nación, 9 de febrero de 1997. 68 El Mercurio, 1 de junio de 1997. 69 La Nación, 5 de mayo de 1997.
Programa Ciudadanía, Participación y Políticas Públicas del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, “Nueva ley del consumidor, principales modificaciones”, Boletin Informativo N°12, Agosto de 2004 70
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7.2.2. LA FISCALÍA NACIONAL ECONÓMICA Y EL TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA LIBRE COMPETENCIA Al asumir el segundo gobierno de la Concertación, a cargo del demócrata cristiano Eduardo Frei Ruiz-Tagle, este se autoimpuso un objetivo mayúsculo: concretar una reforma masiva destinada a la modernización del Estado. La alta votación que obtuvo Frei en las elecciones de 1993 y el consenso, tanto en su coalición como en la oposición, en torno a esta idea, hizo que tomara fuerza y adquiriera legitimidad. Durante el sexenio 1994-2000, se aprobaron un total de 18 leyes enmarcadas en dicha reforma71. Una de ellas fue la ley 19.610, promulgada en mayo de 1999, que fortaleció las atribuciones y los recursos técnicos la Fiscalía Nacional Económica. A primera vista, aparece como una reforma menor, y si bien es cierto que contempló ajustes pequeños, estos fueron significativos en el sentido que fueron el primer paso para reformar la institucionalidad regulatoria de la libre competencia en Chile. Posteriormente, durante el gobierno de Ricardo Lagos, se promulgaría la ley 19.911, promulgada en octubre de 2003, que crearía el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, cerrándose así el proceso de reforma. A continuación, analizaré estas leyes y la discusión que provocaron entre actores públicos y privados. Primero debemos responder una pregunta: ¿por qué una reforma a la institucionalidad regulatoria de la libre competencia se enmarca en una reforma general modernizadora del Estado? La respuesta tiene que ver con el hecho de que las autoridades políticas se dieran cuenta, en los años noventa, que el rol del Estado había cambiado significativamente y que era necesario adaptarlo a las nuevas condiciones. Con las reformas de mercado introducidas en Chile durante los años ochenta, el Estado pasó de ser uno de índole empresario a uno de tipo regulador. La gran cantidad de empresas privadas que pasaron de las manos estatales a privadas entre 1973 y 1990, hicieron que las autoridades enfocaran su labor en regular los mercados que ahora dominaban las empresas privatizadas, en vez de dedicarse a la producción Secretaría General de la Presidencia, Balance Programatico del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle , 2000. Citado originalmente en: Cañas, Enrique, “Modernización de la Gestión Pública del Estado de Chile: 1994-2000”, en El Periodo del Presidente Frei Ruiz-Tagle , Op.cit . p.170. 71
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de bienes y servicios. Así se ha dado que la “era de la privatización” ha sido también la “era de la regulación”, lo cual constituye una paradoja, puesto que como dice Gilardi (et. Al): “la privatización se asocia con una familia de políticas polí ticas públicas que se suponía llevarían hacia la desregulación”72. Pero, como el caso de la crisis chilena del 82 lo demostró, si estos “nuevos mercados” no se regulaban, terminarían inevitablemente en el colapso económico. Ahora bien, ¿Por qué se debe regular para asegurar la libre competencia?: los mercados para que funcionen adecuadamente necesitan ser eficientes, y la teoría económica ha demostrado que para lograr ese objetivo es esencial una serie de normas e instituciones que aseguren que no solo un actor (o un grupo reducido de actores) produzcan un determinado bien o servicio, en otras palabras, es necesario promover condiciones de competencia. Asimismo, también se ha demostrado que el único capaz de dar cumplimiento a esas normas y de hacer funcionar a las instituciones, es el Estado, que posee la herramienta de la regulación para alcanzar ese fin. Esta nueva función estatal (la de regular la libre competencia) se enmarca en el surgimiento de un nuevo paradigma para el estudio del rol del Estado en la economía. Según John Braithwaite, denominar a las modernas economías de mercado como “neoliberales” es un error conceptual. Precisamente porque el neoliberalismo trae consigo el germen de la desregulación, la mayoría de las economías de mercado contemporáneas contemporáneas no serían neoliberales, sino que modelos de “capitalismo regulatorio”73. La desregulación ha probado ser un mito creado durante la era ReaganThatcher, el cual se ha conservado por razones políticas, pero la realidad demuestra que esas mismas economías (Estados Unidos y Reino Unido) inclusive han aumentado el presupuesto y los recursos técnicos de sus agencias reguladoras 74. En Chile, la realidad no es muy distinta, la política económica del régimen militar (por cierto, inspirada en el esquema Reagan-Thatcher) impulsó la desregulación y la privatización, pero ante el fracaso de la aplicación de estos conceptos a ultranza, la regulación surgió con fuerza, especialmente durante el periodo de la Gilardi, Fabrizio, Jacint Jordana y David Lavi-Faur, “Regulation in the Age of Globalization: The Diffusion of Regulatory Agencies across Europe and Latin America”, IBEI Working Papers, 2006 /1. p.4. 73 Braithwaite, John, Regulatory Capitalism , Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2008. 74 Ibíd . p.9 72
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redemocratización. Ahora bien, hay que hacer la distinción de que la idea de “capitalismo regulatorio” no significa un regreso a las estructuras del llamado “capitalismo de bienestar” asociado a las ideas del economista John M. Keynes. Gilardi argumenta que estamos en presencia de una nueva forma de institucionalidad que mezcla privatización, liberalización y regulación, además del surgimiento de las llamadas Agencias Regulatorias Independientes (ARI), las cuales se caracterizan por no estar sujetas al control político directo 75. Esta definición encaja con lo observado en Chile durante los años noventa: el surgimiento de instituciones como la Fiscalía Nacional Económica y el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, las cuales actúan con relativa independencia del gobierno y proporcionan un marco regulatorio a la economía de mercado imperante. Clarificados algunos aspectos teóricos, se puede iniciar un análisis de la reforma a la institucionalidad regulatoria de la libre competencia. Para ello es fundamental resumir brevemente cual era el estado de dicha institucionalidad antes de la promulgación de las dos leyes que son objeto de este capítulo. La primera ley de competencia adoptada en Chile data de diciembre de 197376, y se constituye en una de las primeras normativas económicas promulgadas durante el régimen militar. Este decreto ha proporcionado el marco jurídico para la aplicación de la regulación de la libre competencia desde su adopción, y las leyes que se analizarán lo que hicieron fue modificar aspectos de éste. El objeto de la ley de 1973 es la de “promover y defender la libre competencia en los mercados77, y para ello proporciona una serie de herramientas legales. Según el Estudio Economico de la OCDE , en su versión chilena que fue publicado en 2003, durante los primeros 15 años de aplicación de la mencionada mencionada ley esta estuvo orientada “hacia la preservación de la autonomía individual de las empresas en vez de proteger el proceso competitivo y el bienestar de los consumidores”78. Lo anterior tiene que ver con el enfoque general de la economía chilena durante esos años, en el cual predominaba la idea de un mercado dirigido por Gilardi, Fabrizio, “The Institutional Foundations of Regul atory Capitalism: The Diffusion of Independent Regulatory Agencies in Western Europe”, en Annals of the American Academy of Political and Social Science , Vol. 598 (Mar, 2005), p. 84. 76 Decreto Ley N°211 de 1973. 77 Ibíd., Art. 1. 78 OCDE, Óp. Cit. , p.158. 75
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los productores de bienes y servicios. Con la llegada de la democracia, y el consecuente cambio de visión sobre el mercado hacia una donde éste se constituye en un espacio de equilibrio entre productores y consumidores, las instituciones de competencia empezaron a sufrir un gradual cambio. Ahora bien, antes de las reformas de 1999 y 2003, la institucionalidad chilena para la regulación de la libre competencia estaba basada en lo que la OCDE llama un “marco institucional tripartito” compuesto de las siguientes agencias: la Fiscalía Nacional Económica, las Comisiones Preventivas y la Comisión Resolutiva 79. A grandes rasgos estas instituciones tenían las la s siguientes funciones:
La Fiscalía Nacional Económica se encargaría de desempeñar labores de investigación de posibles casos donde se atente contra los principios de la libre competencia.
Las Comisiones Preventivas tenían la función de servir como órganos consultivos. Conformadas por expertos en el tema, definen el marco en el cual se deben observar los casos.
La Comisión Resolutiva desempeñaba la labor de decidir sobre los casos que la ley estipula como posibles violaciones a la libre competencia, teniendo el poder de imponer sanciones y castigos 80.
Las reformas cambiaron en este marco institucional en aspectos relevantes. En primer lugar, la Ley 19.610 fortaleció las atribuciones de la Fiscalía Nacional Económica. Lo anterior se logró mediante dos cambios sustantivos a la ley de 1973: aumentando el personal de la FNE (lo cual incluyó mayor cantidad de asesores técnicos para el Fiscal Nacional y la creación de los Fiscales Regionales) e introduciendo atribuciones jurídicas más fuertes. Con respecto al último punto, es necesario detenerse. Con el fin de aumentar la capacidad preventiva de esta agencia regulatoria, la ley estipuló las siguientes funciones para la FNE 81:
79 Ibíd ., ., p.160.
Cabe consignar que la ley original de 1973 era particularmente dura en este punto, inclusive imponiendo penas de cárcel para los individuos involucrados en delitos en contra de la ley de competencia. Estas penas fueron eliminadas a principios de la década de los noventa. 81 Ley 19.610, Art. 27. 80
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a. Instruir las investigaciones correspondientes sobre casos de acciones en contra de la libre competencia. b. Actuar como parte, representando a la colectividad, ante los tribunales competentes. c. Requerir medidas preventivas durante el periodo que dure una determinada investigación. d. Velar por el cumplimiento de los fallos y las sanciones que la justicia haya determinado. e. Emitir informes solicitados por los tribunales competentes. f. Solicitar la colaboración de funcionarios públicos y de las empresas, cuando así lo amerite una investigación. g. Requerir a cualquier institución o individuo, antecedentes necesarios para el estudio de un caso. Resumiendo, la Fiscalía Nacional Económica tiene una amplia función investigativa (expresada en los puntos a, e, f y g) y preventiva (expresada en los puntos b, c y d). De esta manera, la FNE se convierte en el punto de partida del proceso de regulación de la libre competencia en Chile. Cabe destacar que de la fortaleza de esta institución depende que se aseguren ase guren los criterios mínimos para el correcto funcionamiento de los mercados, pero aún más importante es la independencia que ésta tenga del poder político. En el caso chileno este objetivo se cumple a medias: el Fiscal Nacional Económico es un funcionario de exclusiva confianza del Presidente, lo cual teóricamente le resta autonomía a su acción, pero asimismo, la ley consagra que esta agencia regulatoria es independiente, tiene patrimonio propio y solo está sometido a supervigilancia del Presidente de la República, mediante el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción 82. Saavedra y Soto notan claramente esta insuficiencia, entre otras, pero no plantean una solución 83. Ahora bien, en la práctica, durante los pocos años de existencia de agencias regulatorias en Chile, no se han producido grandes conflictos de interés derivados de la escasa independencia de éstas frente al 82 Ibíd ., ., Art. 21.
Saavedra, Eduardo y Raimundo Soto, “Towards a Modern State in Chile: Institutions, Governance and Market Regulation”, en Documento de Trabajo N° 277, Instituto de Economía, Pontificia Universidad Católica de Chile, p.28. 83
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poder político. Aún así se podría seguir el ejemplo de los Estados Unidos, donde la Federal Trade Comission (equivalente a la FNE), está integrada por miembros nominados por el Presidente, pero que requieren de la confirmación del Senado. Se han observado las principales características de la ley que fortaleció a la Fiscalía Nacional Económica, por lo que ahora corresponde analizar la discusión pública que suscitó la promulgación de esta norma jurídica. Lo primero que es necesario destacar es que el trámite parlamentario fue rápido y se dio bajo el manto de un consenso amplio entre gobierno y oposición 84. Esto refrenda lo que se sostuvo en un comienzo, que la mayoría de las reformas destinadas hacia la modernización de la gestión del Estado, impulsadas por el Presidente Frei, contaron con un apoyo extendido en la clase política. No obstante, en la clase empresarial existían algunas reservas. Ello se debió esencialmente a algunas actuaciones previas de la Fiscalía Nacional Económica, que preocupaban especialmente, como por ejemplo las trabas puestas para la venta de ENERSIS a la española ENDESA 85. Algunos empresarios denunciaron que Chile se estaba convirtiendo en un país “bananero”, debido al bloqueo impuesto por la FNE a la operación promovida por la empresa española 86. Según ellos, la Fiscalía no no estaba actuando de acuerdo a sus funciones y estaría siendo ordenada por algunos sectores de la Concertación que se oponían a la integración vertical de los servicios eléctricos 87. Por otro lado, también se argumentó que el freno de esta operación significaría duras perdidas para los accionistas minoritarios y las AFP, perjudicando a importantes sectores de la población 88. Sin embargo, Rodrigo Asenjo, quien ejercía como Fiscal Nacional Económico en aquel momento, fue lo suficientemente hábil para sortear esas críticas y aseguró en ese entonces que el servició que él presidía, “no persigue empresas”, sino que “persigue conductas contrarias a la libre competencia” 89; y sobre la acusación de causar perjuicio a algunos 84 El Mercurio, 19 de marzo de 1999.
Esta operación financiera había sido altamente controversial, en especial tras conocerse el escándalo del “Caso Chispas”. 86 La Nación, 2 de mayo de 1999. 87 Algunos senadores de la Concertación como Alejandro Foxley (DC) y José Antonio Viera-Gallo (PS) criticaron el hecho de que ENDESA buscará adquirir una empresa dedicada a la generación energética y otra dedicada a la distribución como Chilectra. En La Nación, 22 de abril de 1999. 88 La Nación, 2 de mayo de 1999. 89 El Mercurio, 17 de enero de 1999. 85
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accionistas y las AFP, dijo que su deber era “proteger la competencia, no el bolsillo de los particulares”90. Más allá de esta polémica coyuntural, durante los meses que duró la discusión de esta nueva ley, las voces del empresariado no tuvieron eco en ningún sector de la clase política, especialmente en ningún partido de oposición, los que tradicionalmente habían salido a defender públicamente los intereses empresariales. Este punto resulta clave, ya que en otros casos (como el de la aprobación de la Ley de Derechos del Consumidor) parlamentarios de la UDI o RN habían introducido cambios a los proyectos de ley que emanaban del ejecutivo, de acuerdo a las necesidades del empresariado. En esta ocasión no sucedió, principalmente porque no existió una acción coordinada de los empresarios, y las críticas siempre fueron en virtud de los intereses particulares que defendían, como en el caso de ENERSIS-ENDESA, donde quienes más se opusieron a la nueva ley eran quienes con mayor ahínco promovían la venta de la empresa chilena a los capitales españoles. A pesar del consenso que suscitó la promulgación la Ley 19.610, existía conciencia de que era necesario perfeccionar aún más el marco regulatorio de la libre competencia. En esa línea, ya durante el gobierno de Ricardo Lagos se promulgó la Ley 19.911, que creó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y eliminó las Comisiones Preventivas y la Comisión Resolutiva. El objetivo de realizar esta reforma fue la de crear un organismo jurídico con mayor capacidad técnica y poder de resolución. En torno a lo primero hubo un importante avance: el establecimiento de una planta estable de abogados y expertos en economía que conformarían el Tribunal, esto a diferencia las Comisiones Preventivas y Resolutiva Re solutiva que estaban compuestas por personas cuya labor era ocasional y no remunerada. Con respecto al segundo aspecto, el TDLC quedó con la responsabilidad exclusiva de dictar fallos de las causas investigadas por la FNE, algo que anteriormente era compartido por las comisiones establecidas por la Ley de Competencia de 1973. Esto simplificó y agilizó el proceso jurídico en el cual se hacen cumplir las normas de libre competencia. Además, se
90 El Mercurio , 2 de mayo de 1999.
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establecieron multas aún mayores para las empresas que sean culpadas de atentar contra la libre competencia. La buena evaluación que había recibido la labor de la fortalecida Fiscalía Nacional Económica y el consenso existente en torno a la ineficacia de las Comisiones Preventivas y Resolutiva, hicieron que la aprobación de esta ley contara con un apoyo aún mayor que el que recibió la Ley 19.619. Ello se demuestra en la nula existencia de críticas hacia la creación del TDLC, esto por parte de los empresarios. En tanto que la discusión parlamentaria se centró básicamente en temas técnicos y no involucró la defensa de intereses particulares de algún grupo de empresarios. 7.2.3. REGULACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO (LEYES “CORTA” I Y II) Al hacer referencia a la idea de “regulación sectorial”, inmediatamente se puede relacionar con una idea de especificidad. Es decir, se estaría hablando de una forma de regulación que afecta a un área específica de la economía. Esta noción apunta hacia la dirección correcta, pero no es precisa. El concepto de regulación sectorial se ha asociado al de un sector de la economía: el de los servicios de utilidad pública, y en específico a aquellos que requieren de un sistema en red para su funcionamiento. Por estas razones a servicios como la electricidad, el gas, el agua, los trenes y la telefonía, han sido denominados network utilities en la literatura anglosajona 91. Concebir de esta manera a los servicios de utilidad pública es interesante, porque permite la comprensión de estos como un sistema de interacción de diversos actores, en donde la necesidad de regulación es evidente. Sin embargo, continuaré utilizando el concepto de “regulación sectorial”, sectorial”, debido a que es el más utilizado en los estudios referidos al caso chileno. Cabe hacer otra precisión teórica-conceptual. La regulación sectorial surge en paralelo a la ola de privatizaciones sucedida en varias economías del mundo, incluida la chilena, alrededor de finales de la década de los setenta. La explicación de este fenómeno tiene que ver con el hecho de que bajo el paradigma económico del Estado Newbery, David M., Privatization, Restructuring and Regulation of Network Utilities , The MIT Press, Cambridge, MA, 1999, p.1.
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de Bienestar, la mayoría de estos servicios eran de propiedad estatal. Así sucedía en Chile hacia los años 1972-73, antes del colapso democrático, durante los cuales el Estado controlaba más de 400 bancos y empresas 92. Con la llegada del régimen militar, como ya se ha mencionado, en una primera fase se devolvieron las empresas expropiadas por la Unidad Popular, esto duró aproximadamente hasta el inicio de la crisis de 1982-83. Tras ese complejo momento económico iniciaría el proceso de privatización de las principales empresas estatales del país, dentro de las cuales se encontraban: ENDESA (y sus empresas derivadas de la ley de 1982, la cual se analizará con mayor detalle más adelante), la Compañía de Teléfonos de Chile, la Corporación de Acero del Pacífico, el Instituto de Seguros del Estado, LAN Chile, Telex Chile, IANSA, SOQUIMICH, entre otras. Este proceso, liderado por el Ministro de Hacienda Hernán Büchi, excluyó a empresas como CODELCO, las empresas portuarias, el Banco del Estado, el Metro de Santiago, las empresas de fabricaciones militares y otras menores, las cuales en su mayoría siguen en manos estatales hasta el día de hoy. Existe un debate que gira en torno a la siguiente cuestión: ¿es mejor que los servicios de utilidad pública sean de propiedad estatal o que estén en manos privadas? En Chile, este debate fue diferente que el producido en países como Gran Bretaña, debido a que se produjo en el contexto de un régimen autoritario, en donde las reformas fueron impuestas desde arriba, sin la mediación de un Parlamento o de otra forma de deliberación política. Aún así, durante el regreso a la democracia, se produjo una nueva ola privatizadora durante el gobierno de Eduardo Frei, en donde el debate tuvo mayores niveles de intensidad y conflictividad ideológica. Sin embargo, se puede hacer una aproximación más técnica a la pregunta planteada con anterioridad. Según Newbery, sería simplificar mucho las cosas si se piensa que un servicio de utilidad pública privatizado tiende a maximizar las ganancias del propietario, y uno de carácter estatal maximiza, de manera optima, el bienestar social93. Aunque en principio ambas presunciones son ciertas, también existen otros incentivos que deben ser tenidos en cuenta: usualmente los controladores de servicios privatizados deben responder una junta de accionistas y por tanto su acción está limitada en ese sentido, 92 Meller, Op.cit., 93 Newbery,
p.186. Op.cit., p.97.
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igualmente los directores de una empresa estatal deben responder a objetivos trazados por el poder político, y su rango de operación se limita allí 94. En cualquier caso, la opción que se toma debe ser una relacionada con la eficiencia: las empresas privatizadas han demostrado tener mayores niveles de eficiencia económica, precisamente porque tienen un objetivo final relacionado con el aumento de ganancias, buscan administrar sus recursos de tal manera que se produzcan las menores pérdidas económicas. Por otro lado, las empresas estatales buscan el cumplimiento de objetivos principalmente políticos, lo que explica porque en Chile algunas empresas se han mantenido en manos del Estado, debido a su importancia estratégica. En el caso que incumbe aquí, el de los servicios de utilidad pública, y específicamente la generación y distribución eléctrica, Chile ha optado por la primera opción, otorgándole a los privados la propiedad, lo que ha provocado que el Estado se desligue de la función de administrar eficientemente estas empresas. En otras palabras, el país ha privilegiado asumir las pérdidas de ciertas empresas, solo porque considera que debe controlar directamente el proceso de maximización de beneficios sociales que estas pueden brindar, siendo un ejemplo claro de lo anterior el Metro de Santiago. Se había mencionado con anterioridad que debido a que los servicios de utilidad pública se caracterizan por ser sistemas de redes, requieren de regulación debido a la multiplicidad de actores involucrados. El caso de la red eléctrica chilena no es una excepción. Con la entrada en vigencia del la Ley General de Servicios Eléctricos (DFL N°1 de 1982), el sistema energético del país cambió completamente, generándose el marco institucional necesario para iniciar el proceso de privatización. Esta ley hizo que ENDESA 95, la empresa estatal que concentraba la mayor parte de la generación y distribución de electricidad en Chile, fuese dividida en 14 empresas distintas, de las cuales cinco se dedicarían exclusivamente a la generación, seis solo a la distribución y tres a ambas labores 96. La división de ENDESA se hizo para adecuarse 94 Ibídem.
No se debe confundir con la empresa española del mismo nombre, mencionada en el subcapítulo anterior. 96 Se privilegió que la generación y la distribución estuviesen separadas. Estas tres empresas fueron Edelaysen, Edelmag y Endesa. Las dos primeras debido a que operan en zonas extremas del país 95
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al nuevo sistema de generación y distribución eléctrica que consagró la ley, que separaba al país en dos subsistemas: el Sistema Interconectado Central (SIC), que operaría entre la Región de Atacama y la Región de Los Lagos y el Sistema Interconectado del Norte Grande (SING), que prestaría servicio a la Región de Tarapacá y a la Región de Antofagasta 97, mientras que las regiones de Aysén y Magallanes tendrían sistemas propios, debido a su aislamiento geográfico. Así, se crearon empresas que operarían en zonas especificas (de acuerdo a su pertenencia al SIC o al SING) y con funciones diferenciadas (generación o distribución). Con el inicio de las privatizaciones, estas empresas pasarían gradualmente a manos privadas, primero de forma independiente y luego, la mayoría de ellas, se unirían a CHILECTRA y sus filiales98, bajo el manto del grupo ENERSIS. La Ley General de Servicios Eléctricos no solo generó estos cambios al interior de las principales empresas eléctricas del país, también produjo que el modelo de generación y distribución energética del país tomara un nuevo rumbo. En primer lugar, la reforma tuvo carácter liberalizador liberali zador notorio: garantizando “el libre acceso de los generadores, el uso abierto y no discriminatorio del sistema de transmisión y de las redes de distribución y acceso libre a los distribuidores y grandes consumidores”99. Asimismo, también consagró una serie de normas regulatorias como: el establecimiento de un sistema de peajes en las líneas de transmisión, los cuales deben ser cubiertos por las empresas generadoras; y la existencia de precios regulados para las distribuidoras (encargadas del servicio para residencias y
mantuvieron ambas funciones juntas, mienntras que la última son los restos que quedaron de ENDESA original, que mantuvo servicio a un número reducido de clientes. 97 La creación de estos dos sistemas se debe a la diferencia en la demanda energética existente entre ambos. Mientras que en el SING, la mayoría se concentra en el sector industrial (principalmente minero), en el SIC, la mayor parte de la oferta of erta corresponde al servicio residencial-comercial. 98 CHILECTRA era una empresa estatal que concentraba las funciones de distribución eléctrica en la zona más poblada del país: la Región Metropolitana y la de Valparaíso. También sería privatizada a fines de los años ochenta. 99 Rivera Urrutia, Eugenio, “Las relaciones de regulación entre el sector público y privado en Chile: El caso del sector eléctrico”, en Oscar Muñoz Gomá (editor), El Estado y el sector privado: construyendo una nueva economía en los años 90 , FLACSO-Chile, Santiago, 2000, p.175.
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comercios) y libres para los grandes consumidores (principalmente industriales) 100. Finalmente, establecieron claramente las labores para las siguientes instituciones101:
Ministerio de Economía: otorga licitaciones y promulga los decretos tarifarios.
Comisión Nacional de Energía (CNE): elabora los planes generales del desarrollo energético del país y debe estudiar la oferta y demanda eléctrica con el fin de establecer la estructura tarifaria.
Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC): vela por el cumplimiento de las leyes y reglamentos, además de otras funciones especificas como autorizar a los prestadores de servicio técnico, vigilar el cumplimiento de los contratos de concesión y resolver los reclamos establecidos por particulares a las empresas.
Centros de Despacho Económico de Carga (CDEC): existen dos, uno en cada Sistema Interconectado, y deben coordinar la labor de las empresas generadores y distribuidoras con el fin de hacer eficiente y económico el uso de la electricidad. Con el paso de los años, y en especial durante la transición democrática, se
inició un proceso de evaluación de esta reforma. Diversos aspectos fueron revisados, pero uno de los primeros que saltó a la vista fue el de las supuestas irregularidades en el proceso de privatización. Por ejemplo, Huneeus hace referencia al surgimiento del grupo ENERSIS, de propiedad de Jose Yuraszeck (un ex funcionario de la administración económica del régimen militar), que llegó a concentrar un poder cuasi monopólico sobre la generación y distribución del Sistema Interconectado Central, esto mediante oscuras operaciones financieras y aprovechando sus contactos con la administración del Estado102. Un caso como el descrito ponía en duda si el objetivo de introducir competencia al mercado eléctrico, consagrado en el DFL N°1 de 1982, se estaba cumpliendo. Pero también existían dudas sobre si el sistema era capaz de absorber las crecientes necesidades energéticas de un país que durante los años 100 Ibídem. 101 Ibídem.
Huneeus, Carlos, “Los Cambios Institucionales al Sistema Económico Durante la Transición a la Democracia en Chile: del Neoliberalismo a la Economía Social de Mercado”, en Revista de Ciencia Política, Vol. XX, N°2, 2000, p.124.
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noventa había crecido a una tasa promedio del 8%. La crisis energética de 1998-99 llegó para mostrar que esas dudas no eran infundadas. Según Murillo y Le Foulon, la crisis de 1998 fue lo suficientemente visible y costosa como para generar presión pública en el proceso de toma de decisiones con el fin de cambiar el status quo y producir una reforma técnica del sector eléctrico 103. El detonante de la crisis fue la extrema sequía que sucedió en el país durante el año 98, lo que hizo disminuir notoriamente las capacidades de las centrales hidroeléctricas, cuya construcción se había incentivado durante los años noventa para disminuir la dependencia de los combustibles fósiles. Sin embargo, según las autoras citadas lo anterior explica el detonante de la crisis, pero sus causas radicarían en deficiencias profundas del sistema regulatorio del sector eléctrico chileno 104. La crisis energética se sumó a otros problemas de extrema complejidad que enfrentaba al gobierno del Presidente Eduardo Frei, como la crisis asiática y el arresto del General Pinochet en Londres, todos hechos que sucedieron el año 1998. Esto, sumado a que el año 1999 se elegiría a un nuevo Presidente, que la Concertación esperaba fuera de sus filas, motivó al gobierno a actuar con rapidez. En un primer momento se aplicó un agresivo plan de racionamiento eléctrico, que incluía cortes de hasta tres horas diarias en gran parte del país105. Esta fue una medida de shock necesaria, pero altamente impopular, por lo que el gobierno buscó iniciar reformas de fondo al sistema para poder restaurar el servicio regular de electricidad. Estas reformas buscaron aumentar la capacidad coordinadora de los CDECs y de regulación de la SEC, logrando su objetivo hacia mediados de 1999 cuando se convirtieron en ley. Ahora bien, más allá de que la crisis se superará con relativa celeridad, había quedado de manifiesto que era necesaria una reforma aún más profunda de la Ley General de Servicios Eléctricos, y en ese sentido surgen las llamadas Leyes “corta” I y II (19.940 y 20.018, respectivamente), promulgadas en 2004 y 2005 respectivamente y que serán el objeto de análisis de las siguientes líneas. El fin principal de estas leyes fue el de perfeccionar el sistema 103 Murillo,
María Victoria y Carmen Le Foulon, “Crisis and Policymaking in Latin America: The Case of Chile’s 1998-99 Electricity Crisis”, en World Development , Vol. 34, N° 9, 2006, p.1584. 104 Ibíd ., ., p.1586. 105 Cabe consignar que la crisis afectó mayormente al SIC, permitiendo que las regiones del norte grande y del extremo austral no sufrieran del racionamiento.
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regulatorio de los servicios eléctricos del país, esto con el fin de prevenir que sucedieran crisis como la 1998, teniendo en cuenta que circunstancias coyunturales como una sequía podían volver a ocurrir. Las leyes “cortas” tuvieron un objetivo primordial: asegurar el abastecimiento energético en el largo plazo. Conscientes de que los privados, que controlan la mayor parte del mercado eléctrico chileno, no aceptarían más regulación, las autoridades de gobierno se decidieron por una reforma que los incentivara a producir más energía, aunque ello implicara un encarecimiento final de estas para los consumidores. Una medida impopular, pero que habla del pragmatismo con que enfrentó la Concertación los desafíos económicos, características se vio acentuada durante los años de gobierno de Ricardo Lagos, en los cuales se aprobaron estas reformas. Cabe recordar que durante estos años, el sistema de generación eléctrica tenía un problema más: la escasez de las importaciones de gas natural desde Argentina, que se habían intensificado a partir de 1998, con el fin de hacer frente a la crisis energética de aquel año. Esto motivó una aceleración en la discusión parlamentaria que se había retrasado considerablemente (había sido enviada en mayo de 2002). A grandes rasgos, y sin adentrarse en la discusión técnica que ha sido planteada por los expertos106, la reforma planteó una extensiva liberalización de precios. Dicha liberalización se basó en aumentar la banda de flexibilidad del precio regulado (o “nudo”) hasta en un 30% 107. Asimismo, se crearon incentivos para la inversión, permitiendo que los contratos entre generadores y distribuidores fueran de mayor extensión108. Además, se le asignaron más tareas a los CDECs, principalmente en lo referido a su deber de informar a las autoridades, y mayor poder regulatorio a la SEC. Los efectos de la reforma han sido nítidos: la liberalización de precios, si bien ha causado molestia entre los consumidores, ha permitido que las empresas generadoras optimicen su capacidad de acuerdo a las necesidades de las distribuidoras, facilitando la labor de los CDECs. Por otro lado, la inversión energética ha crecido significativamente, con importantes proyectos en desarrollo como la termoeléctrica 106 En particular ver los diversos trabajos realizados por Alexander Galetovic y
el Estudio Economico de
Chile, realizado por la OCDE en 2005. 107 Muñoz Gomá, Oscar, El modelo económico de la Concertación, Op.cit. , p.136. 108 Ibídem.
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Castilla en la Región de Atacama e HidroAysén en el extremo sur del país, a lo que hay que sumar el desarrollo de energías no convencionales en proyectos como los Parques Eolicos de Monte Redondo y Canela, ambos ubicados en la Cuarta Región. Los datos confirman esta tendencia: tras solo cinco años desde el inicio de estas reformas, la capacidad de generación eléctrica del país ha pasado desde cerca de 8.000 MW a casi 9.500 MW, esto solo en el Sistema Interconectado Central109. Los empresarios comprendieron rápidamente que los alcances de estas leyes favorecían a sus intereses. De hecho, a solo días de su aprobación los rotativos del país llenaron sus páginas económicas con anuncios de millonarias inversiones y de reactivaciones de proyectos postergados110. Tal ha sido el buen recibimiento de las leyes “corta”, que diversos gremios han promovido la aprobación de leyes similares en otros rubros como la pesca, el forestal, las AFPs, e inclusive más recientemente en la televisión digital. Sin duda, en este caso observamos un modelo casi perfecto de sincronía público-privada, en donde el Estado favorece los intereses de los empresarios con el fin de dar solución a un problema de interés general, en este caso la provisión de energía para consumidores residenciales, comerciales e industriales.
109 Fuente: Comisión Nacional de Energía. 110 La Tercera , 23 de enero de 2004 y
El Mercurio, 23 de enero de 2004.
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8. LOS EMPRESARIOS Y LAS POLÍTICAS LABORALES 8.1. INTRODUCCIÓN Al observar el comportamiento empresarial ante las múltiples formas de regulación que los gobiernos de la Concertación han impulsado, sorprende el nivel de aceptación que estos muestran. Sin duda, para el estudioso de estos temas, llama la atención que un hecho así se dé, pero sería inútil no contrastarlo con otros aspectos de la relación Estado-empresarios. Por esta razón, en los siguientes subcapítulos analizaré la postura empresarial ante las políticas laborales promulgadas en el periodo 19902006. Desde sus inicios la Concertación de Partidos por la Democracia se ha caracterizado por tener una dualidad interna: coexisten en ella dos almas con caracteres políticos diferentes. Por un lado, existe un sector que cree firmemente en un modelo de economía de mercado, que con ciertos ajustes puede garantizar un desarrollo equitativo del país. Por otro lado, existen quienes sienten que es una responsabilidad histórica el dar cuenta de las demandas de ciertos sectores sociales, como el de los trabajadores. Llama la atención que esta división no se asocia necesariamente con los partidos que componen a la coalición: existen componentes de ambas almas en todos los partidos, defensores del libre mercado en el Partido Socialista y defensores de la causa de los trabajadores en la Democracia Cristiana, esto para ilustrar esta estructura. Lo que sorprende aún más es que la coexistencia entre ambas almas ha sido generalmente pacífica, salvo en contadas excepciones. Precisamente algunos de los temas que analizaremos a continuación constituyen algunas de esas excepciones. Esto explicará en parte porque las reformas laborales fueron uno de los temas que causaron mayor controversia en la historia democrática reciente de Chile. Desde la óptica de los empresarios, como se mencionó en un comienzo, el tema de la flexibilidad laboral ha sido de constante preocupación. En esto la posición de estos no se ha movido ni un centímetro desde la restauración democrática, desde un 62
comienzo a los gobiernos concertacionistas les quedó claro que este era un principio en el que ellos no iban a transar. Teniendo presente esto, lo que se observará a continuación será una serie de discusiones en las que el empresariado buscará que el alma pro-mercado de la Concertación se imponga por sobre su contraparte protrabajadores. En lo que sigue del presente capitulo analizaré las dos principales reformas laborales sucedidas en el periodo concertacionista (la de 1990 y la de 2001), esto con el fin de establecer regularidades y diferencias en el comportamiento del gobierno y de los empresarios.
8.2. CASO DE ESTUDIO: LAS REFORMAS LABORALES DE 1990 Y 2001 Estudiar estas dos reformas ofrecerá un panorama general muy atractivo para obtener algunas conclusiones interesantes en torno al sistema de relaciones entre Estado y empresarios durante la transición democrática, ello porque suceden en dos momentos claves de este periodo. Momentos M omentos que son diferentes, por lo que el objetivo de este subcapítulo será observar el comportamiento de los actores públicos y privados en ambos momentos. En primer término, se examinará la reforma laboral de 1990, la cual estuvo marcada por realizarse durante el primer año de gobierno de la Concertación, en medio de un nivel de alta efervescencia política y principalmente, de alta desconfianza empresarial hacia las nuevas autoridades. Mientras que la reforma laboral de 2001 se realizó cuando el país salía de la peor recesión económica enfrentada por los gobiernos concertacionistas (lo que implica un punto de ebullición en términos de demandas sociales), y un dato no menor, bajo el gobierno de un Presidente cuyas credenciales, a priori, no eran precisamente pro-mercado. Antes de entrar en materia es menester hacer una precisión importante. En este capítulo incluiremos a un tercer actor de vital trascendencia: los sindicatos. En Chile, el sindicalismo había sido históricamente una fuerza importante, pero al momento del regreso a la democracia su potencial era una verdadera incógnita. Lo anterior debido a que durante el periodo autoritario había sido perseguido y 63
atomizado en extremo, ello por dos razones: la persecución política del régimen militar y las reformas laborales que éste impulsó, las cuales tenían un sesgo claramente anti-sindical. En cualquier caso, la Concertación, cuyos partidos tenían fuertes lazos sindicales, decidieron incluir a los trabajadores organizados en sus planes reformistas, pese a la incógnita existente sobre su real poder. Finalmente, cabe mencionar que durante estos años la organización que ha asumido el rol de interlocutor válido ante autoridades de gobierno y gremios empresariales, ha sido la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), que agrupa a una importante cantidad de sindicatos, y en especial a aquellos con mayor fuerza y tradición como los del sector público y el de los de trabajadores del cobre. La reforma laboral de 1990 surge, sin duda, de aquel sector concertacionista que asumió que con su llegada al poder era una responsabilidad histórica atender algunas demandas sociales, en particular la de los trabajadores, que además habían sido claves durante los años de oposición al régimen militar. El gobierno de Patricio Aylwin asumió ese discurso, pero no del todo, aceptó hacer una reforma laboral, pero la haría a su manera. En lugar de tratar de imponer un propuesta sindical, decidió sentar a los trabajadores con los empresarios (adoptando el acuerdo tripartito emanado del “Marco de Referencia para el Dialogo”), Dialogo”) , y más importante aún puso a la cabeza del proceso a René Cortázar, un economista más bien pro-mercado educado en el MIT, quien asumió como Ministro del Trabajo 111. De esta manera se puso en marcha un proceso destinado a reformar el llamado “Plan Laboral” que había sido impuesto durante el gobierno del General Pinochet. El resultado era uno de esperarse: una política laboral que buscó “evitar las posiciones ideológicas extremas”112, tanto de los empresarios como de los trabajadores. Es importante mencionar lo anterior, porque se observará más adelante que esta es una regularidad que se da cuando la
Esta era sin duda una señal, puesto que dentro de la Concertación había varios dirigentes sindicales que podrían haber asumido ese puesto. En cambio, se eligió a Cortázar, un militante DC, que había trabajado en CIEPLAN, elaborando las propuestas más liberales del programa económico de la Concertación. 112 Montero, Cecilia, “La relaciones laborales: ¿un asunto público?”, en Oscar Muñoz Gomá (editor), El Estado y el sector privado: construyendo una nueva economía en los años 90 , FLACSO-Chile, Santiago, 2000, p.86. 111
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Concertación se ha enfrentado a reformas laborales, manifestándose claramente el conflicto entre sus dos almas. La Ley 19.010 fue promulgada el 23 de noviembre de 1990 y se constituyó como la primera gran reforma social de la Concertación. Según Weyland, dicha ley representa claramente el famoso slogan que caracterizó al gobierno de Aylwin: “Crecimiento con equidad”113. Esta frase sugería que el gobierno buscaría solucionar las demandas sociales, sin transar con lo que consideraban un logro del régimen militar: el sostenido crecimiento económico, aunque hay que aclarar que esta postura nunca era vociferada públicamente. A grandes rasgos, la reforma incluyó los siguientes puntos114:
Justificación de todo despido, incluyendo aquel que se realice por “necesidades de la empresa”.
Aumento de 5 a 11 años en el tope de las indemnizaciones por despido.
Mantención de la afiliación voluntaria a los sindicatos, pero ahora los quórums para formar uno eran menores y se facilitaba la formación de “sindicatos eventuales”.
Instauración de un sistema limitado de negociación colectiva inter-empresas.
Reinstauración de la huelga indefinida, pero dándole a la empresa la posibilidad de contratar reemplazos temporales.
Para el gobierno estos cambios eran los mejores, “en la medida de lo posible”, usando una famosa frase del Presidente Aylwin, debido a que se necesitaba de la aprobación de al menos uno de los partidos de oposición, que en este caso fue Renovación Nacional, donde por ese entonces se imponía la lógica de la “Democracia de los acuerdos”. En cambio, tanto trabajadores como empresarios consideraron que la reforma era contraria a sus intereses. Para los primeros era un avance insuficiente y para los segundos era un retroceso significativo. La CUT se quejó de que realmente no se había ampliado el derecho a la negociación colectiva y que se habían omitidos
113 Weyland,
Kurt, “Growth with equity in Chile’s new democracy”, en Op.cit., p.40. Basado en Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera, “La legislación laboral y el mercado del trabajo: 1975-2000”, Op.cit., pp.208-210. 114
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temas como la creación de un seguro de desempleo 115. Los empresarios tampoco estaban tranquilos con el resultado de la reforma, tal y como lo demuestran las declaraciones del por ese entonces Presidente de la CPC, Manuel Feliú, quien dijo que: “la Reforma Reforma Laboral haría de Chile un país mediocre, impidiendo su normal desarrollo”, agregando luego que “si esta reforma no nos satisface, entonces no invertiremos en el país” 116. La actitud empresarial tras la aprobación de la reforma refleja la existencia de un sentimiento reinante al interior de este sector durante los primeros años de la transición: desconfianza. Para 1990, la mayoría de los empresarios no creían en la idea del “Crecimiento con equidad”, consideraban que la equidad no se lograría con la intervención del Estado en las demandas sociales, y que antes que atender estas era necesario consolidar el incipiente proceso de crecimiento económico. Esta posición además tuvo eco en uno de los partidos de oposición: la UDI. Por otro lado, en el movimiento sindical dominaba un sentimiento de decepción, creían que la estrategia concertacionista de tratar de equilibrar posturas era demasiado cuidadosa, que no estaba a la altura de un gobierno que exitosamente había retirado del poder a una dictadura de 17 años. Sin embargo, algunos estudiosos de los temas laborales no han sido tan lapidarios con la reforma de 1990. Entre ellos, en los trabajos de Montero, y Mizala y Romaguera, se destaca que hacia mediados de los años noventa los salarios reales habían aumentado considerablemente, el desempleo había disminuido gradualmente y los sindicatos se habían fortalecido 117. Ahora bien, pese a las cifras, ya hacia fines de los noventa en medio de una crisis que había elevado el desempleo se empezó a discutir la posibilidad de realizar una nueva reforma para llenar los vacíos dejados en 1990. La llegada de Eduardo Frei Ruiz-Tagle no traía consigo buenos augurios en pos de una nueva reforma laboral, pese a que dicho mandatario manifestaba un 115 Weyland,
Kurt, “Growth with equity in Chile’s new democracy” , en Op.cit., p.46. Citado en Rehren, Alfredo, “Empresarios, transición y consolidación democrática en Chile”, Op.cit., p.54. 117 Montero, Cecilia, “La relaciones laborales: ¿un asunto público?”, en Op.cit. , y Mizala, Alejandra y Pilar Romaguera, “La legi slación laboral y el mercado del trabajo: 1975-2000”, Op.cit. 116
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compromiso básico con los actores sindicales, el tema laboral no era precisamente su primera prioridad. Ello tenía sentido por los tiempos que corrían, se vivía la llamada “era del jaguar”118, con altas tasas de crecimiento, baja inflación y bajo desempleo. No obstante aquello, en tres ocasiones se intentó promover una reforma, cuyo objetivo era ampliar la negociación colectiva, uno de los aspectos más criticados de la reforma de 1990. Los tres intentos (en 1995, 1997 y 1999), fueron aprobados por la Cámara Baja, pero rechazados por el Senado donde la Concertación aún era minoría por efecto de los senadores designados119. Tras el estallido de una triple crisis120 hacia finales del gobierno de Frei, la Concertación decidió postergar definitivamente una posible reforma, al menos hasta el próximo gobierno. De esta manera, el de Frei fue el gobierno concertacionista que menos avanzó en materia laboral. Con la elección de Ricardo Lagos en el año 2000, se abría una ventana para los sindicatos y los concertacionistas pro-trabajadores, asumía un Presidente socialista. No obstante, el margen de maniobra era escaso: la derecha había obtenido la votación más alta de su historia (perdiendo la elección en segunda vuelta, por escasos votos) y tenía en Joaquín Lavín un referente potente, además, en el seno empresarial se despertaban viejas desconfianzas. En todo caso, Lagos asumió el desafío de la reforma laboral como una prioridad y a partir del año 2000 le encargó a su Ministro del Trabajo, Ricardo Solari, que elaborará una propuesta para ser enviada al Congreso lo antes posible. La discusión de aquellos años fue incluso más álgida que la de 1990, esto se debe a tres factores: primero, el mayor grado de convencimiento que tuvo el gobierno para hacer valer su posición, en otras palabras, el gobierno perdió el temor a que se le tildara de populista o de estar intentando un regreso al pasado; segundo, también se observó un nivel más alto de deliberación política de los empresarios, que en diez años se habían potenciado como actores en el sistema político democrático; y tercero, los sindicatos más fortalecidos, fueron efectivos en tener influencia en ciertos sectores Término utilizado en los años noventa para referirse a la economía chilena, haciéndose la analogía con los llamados “Tigres Asiáticos”. 119 Muñoz Gomá, Oscar, El modelo económico de la Concertación, Op.cit. , p.230. 120 Durante los años 1998 y 1999 el gobierno de Frei enfrentó la crisis asiática, la crisis energética y la crisis producida por el arresto del General Pinochet en Londres. 118
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de la coalición gobernante. Lo anterior deja la sensación de que todos los actores que se contuvieron en 1990, debido a la fragilidad del orden político, ya con niveles de gobernabilidad y de institucionalidad elevados, pudieron desarrollar sus posturas con mayor claridad. Debido a la multiplicidad de actores que intervienen en la discusión que analizaremos a continuación es necesario ordenarlos de acuerdo a sus posturas. En primer lugar, en la coalición gobernante convivían básicamente dos posiciones: un grupo de línea “dura” pro-reformista pro -reformista que era liderado desde La Moneda por Lagos y el Ministro Solari, que tenía el apoyo de la mayoría de los parlamentarios PS y PPD, además de un importante número de demócrata cristianos (principalmente diputados); por otro lado, estaban los partidarios de “atenuar” la reforma, compuesto principalmente por un grupo de senadores DC, dentro de los cuales estaban Gabriel Valdés, Alejandro Foxley, Andrés y Adolfo Zaldivar, Rafael Moreno, Juan Hamilton, Hosain Sagag, y quien los lideraba: Edgardo Boeninger 121. Desde el lado empresarial, había mayor cohesión, pero igualmente se notaron dos liderazgos diferenciados: por un lado, Ricardo Ariztía (Presidente de la CPC) adoptó una posición más combativa y Juan Claro (titular de la SOFOFA) fue quien intentó acercarse gradualmente al gobierno. En los sindicatos hubo una unión que no se había observado durante los años de democracia, la CUT, liderada por Arturo Martínez, actúo en bloque y se vio favorecida por la labor de su Presidente, quien aprovechó de influenciar a la coalición gobernante en su calidad de militante de uno de los partidos que la componen, el Partido Socialista. Finalmente, cabe agregar que en los partidos de oposición hubo eco de las peticiones empresariales, y en sus votaciones parlamentarias se observó aquello, inclinándose casi siempre por abstenerse, lo que obligaba a la Concertación a mantenerse cohesionada122. De esta manera, y debido a la división existente en la Concertación, la discusión estuvo marcada por el conflicto interno de esta coalición, mientras que los empresarios y sindicatos se movieron poco de sus posturas originales. La reforma que A pesar de que en la sumatoria, la mayoría de los parlamentarios concertacionistas apoyaban el proyecto, el rechazo de estos senadores era clave puesto que la Concertación era minoría en el Senado. 122 La Tercera , 10 de abril de 2001. 121
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impulsaba la línea “dura”, incluía la mayoría de las propuestas de la CUT, ente ellas: el aumento de los trabajadores con fuero sindical, la eliminación del derecho de las empresas de contratar reemplazantes en caso de huelga, la no introducción de nuevas modalidades de contrato flexible (a tiempo parcial, desde el hogar, para mujeres y jóvenes, entre otras), la disminución de la jornada laboral, y el fortalecimiento de la Dirección del Trabajo y de la justicia laboral 123. Pero, excluía aspectos importantes como la introducción de mayores facilidades para la negociación colectiva interempresas y la limitación para que ésta solo fuese llevada a cabo por sindicatos y no por grupos ad-hoc creados solo para ese fin 124. Los empresarios fueron particularmente duros con los planteamientos plante amientos “duros” del gobierno, considerando lo más perjudicial de todo el aumento de los trabajadores con fuero y la introducción de mayores incentivos para la sindicalización 125. Según ellos, dada la coyuntura económica que presentaba niveles elevados de desempleo, la reforma debía ser una oportunidad para hacer más flexible al mercado del trabajo, con el fin de incorporar a más personas a la fuerza laboral126. Para fines del verano de 2001, la discusión parecía estar en un punto muerto: la reforma “dura” no convencía ni a la CUT, ni a los empresarios, ni a los senadores DC que eran partidarios de atenuarla. Ello E llo motivó al gobierno a tomar una acción drástica y en marzo de aquel año reemplazó el proyecto, removiendo las propuestas “duras” con el fin de facilitar el consenso parlamentario. Esto provocó el inmediato apoyo de los senadores DC, e inclusive hizo que algunos parlamentarios de Renovación Nacional se sintieran atraídos a votar a favor del proyecto 127. Finalmente, en abril, el Senado aprobó la idea de legislar con 24 votos de la Concertación y 15 abstenciones128. Con esa acción de La Moneda se solucionó el problema de la división interna de la Concertación, ya que los partidarios de las reformas “duras” perdieron el peso que tenían cuando desde La Moneda se avalaba su posición. Sin embargo se abrió un flanco nuevo: se iniciaba la discusión legislativa de una ley que no era del gusto ni 123 Boeninger, Edgardo,
Políticas Públicas en Democracia , pp.171-173.
124 Ibídem. 125 El Mercurio, 4 de enero de 2001. 126 El Mercurio, 16 de enero de 2001. 127 La Tercera , 22 de marzo de 2001. 128 El Mercurio, 12 de abril de 2001.
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de los sindicatos ni de los empresarios. José Ortiz, Secretario General de la CUT, declaraba que las reformas eran “una traición trai ción hacia los trabajadores que le habían dado el voto a la Concertación Concertación””129 y hacía una fuerte crítica a los senadores DC que según él, “cedieron al chantaje de la derecha y de los empresarios”130. Entre los meses de julio y septiembre de 2001, mientras en el Congreso se discutían los detalles de la ley, los empresarios iniciaron su última ofensiva en pos de evitar la reforma, o en su defecto, de cambiar los aspectos que consideraban perjudiciales. Como se había adelantado, las dos figuras que emergieron fueron los presidentes de la SOFOFA y de la CPC. El titular del primer gremio, quien había asumido hace solo algunos meses, se reunió en diversas ocasiones con Ricardo Solari131, y pese a que no se lograron acuerdos concretos, cabe destacar la apertura al dialogo que mostró este dirigente empresarial. En cambio, Ricardo Ariztía, líder de la CPC, se enfrascó en constantes polémicas con Solari, en especial luego de que éste último declarará que, en cuanto a materias laborales, los empresarios “creen que están en el el siglo XIX”132, a lo que Ariztía respondió que el gobierno era el que estaba en el pasado, intentando reflotar prácticas laborales propias de los años sesenta y setenta133. Al margen de esta verdadera “guerra “guerra de declaraciones”, Ariztía Ariztía y Claro Claro deslizaron críticas de fondo al proyecto que se discutía, argumentando que la reforma iba rigidizar al mercado del trabajo, y produciría inevitablemente un aumento del desempleo134. Desde otro gremio, la Cámara Nacional de Comercio, Fernando Lihn (su Presidente en el momento), momento), se declaró que la reforma constituía una “nueva y peligrosa valla” a la obligación empresarial de generar riqueza y trabajo, puesto que se
Es necesario recalcar que la victoria en segunda vuelta de Lagos había sido posible gracias al apoyo que recibió de los sectores más militantes de la izquierda, cuya opción en primera vuelta había sido la candidata comunista Gladys Marín. Sobre aquello, es interesante la declaración que hace Fernando Lihn (Presidente de la CNC) a La Tercera en septiembre de 2001, cuando dice que hablando con personeros de gobierno se ha dado cuenta que no quieren la reforma, por considerarla “inconveniente e inoportuna”, pero que la persigu ían porque era “un compromiso de campaña”. 130 El Siglo, 30 de marzo de 2001. 131 La Segunda, 23 de julio de 2001. 132 El Mercurio, 23 de agosto de 2001. 133 El Mercurio, 24 de agosto de 2001. 134 Ibídem. 129
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le estaría privando autonomía a las empresas para “administrar su unidad productiva”135. Todos estos esfuerzos de la dirigencia empresarial fueron infructuosos, puesto que ya hacia fines de septiembre de 2001, la Ley 19.759 fue promulgada en medio de un homenaje al fallecido líder sindical Manuel Bustos, el cual estuvo marcado por la inasistencia de Arturo Martínez, Juan Claro y Ricardo Artiztía, los cuales no escondieron sus verdaderas razones: todos dijeron que prefirieron no asistir porque no estaban de acuerdo con la ley 136. Un Ricardo Lagos, solo acompañado por su fiel escudero en esta cruzada, Ricardo Solari, se limitó a decir que esta era una ley que hacía “más justas las relaciones laborales” 137. La reforma que finalmente fue aprobada se puede resumir en los siguientes puntos:
Reducción de la jornada laboral de 48 a 45 horas semanales.
Eliminación de la “falta de adecuación laboral o técnica” como motivo de despido.
Aumento de multas por despidos injustos.
Obligación de las empresas de pagar p agar las indemnizaciones en un solo acto.
Aumento del número de trabajadores con fuero sindical.
Disminución del quórum para formar un sindicato.
En cuanto a la negociación colectiva, se consagró el derecho de solicitar los estados financieros de la empresa antes de esta y el fuero post-negociación.
Encarecimiento de los costos de contrato a trabajadores que reemplacen a los que están en huelga.
Lo que muestran estos puntos es un triunfo de los senadores DC que buscaban atenuar la reforma. Boeninger, quien era uno de esos senadores, la cataloga como una política pública exitosa 138, debido a que mostró la habilidad del gobierno para mantener cohesionada a la Concertación. Pero, ¿es eso suficiente para catalogarla como “exitosa”?, según mi criterio, no, porque se avanzó con una reforma que solo sirvió a los intereses del gobierno, pero que puso a trabajadores y empresarios en su 135 La Tercera , 9 de septiembre de 2001. 136 La
Nación, 23 de septiembre de 2001.
137 Ibídem. 138 Boeninger, Edgardo,
Políticas Públicas en Democracia , p.167.
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contra. La tríada gobierno-empresarios-trabajadores se debilitó aún más, lo que se demuestra en el hecho que los diálogos tripartitos estuvieron ausentes durante varios años luego de la promulgación de la nueva ley laboral, rompiendo con una positiva dinámica que se había generado en los años noventa. Inclusive más, los meses anteriores a la puesta en marcha de la reforma estuvieron marcados por las acusaciones de la dirigencia de la CUT hacia los empresarios, por supuesto despidos injustificados que tenían como fin evitar los efectos perjudiciales que esta podría traer. Según Arturo Martínez, estos despidos habrían sido coordinados también con la oposición que buscaba un triunfo en las elecciones parlamentarias de 2001. Los principales gremios indignados, buscaron apoyo en el gobierno, que no solo no acogió sus reclamos, sino que hizo que la Dirección del Trabajo investigara los hechos 139. Esto hizo que la relación Estado-empresarios se quebrará durante algunos meses. Sin duda, una reforma que provoca hechos como los descritos con anterioridad, no puede ser catalogada de exitosa. En definitiva, lo que las reformas laborales de 1990 y 2001 demuestran es que el empresariado se ha mostrado reacio a permitir lo que una “rigidización del mercado laboral”, como ellos lo llaman. llaman. Los sindicatos también demostraron que pese a la disminución de su afiliación, aún tienen poder p oder de veto e influencia, en especial por sobre la Concertación, en donde ciertos sectores acogen su discurso. Pero, aún más importante, como dice Muñoz Gomá, se observa “la tensión permanente que vive la Concertación entre los criterios de eficiencia económica […], y los criterios de la equidad y la justicia social”140. Esta tensión, que no se exhibe en el caso de la regulación económica, en donde la Concertación tiene claro que debe primar lo primero, ha provocado que la política laboral en democracia haya producido un clima de conflictividad entre el gobierno, los empresarios y los trabajadores.
139 La Tercera , 18 de noviembre de 2001. 140 Muñoz Gomá, Oscar,
El Modelo Economico de la Concertación , Op.cit., p.232.
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9. A MODO DE CONCLUSIÓN: ALGUNAS REGULARIDADES OBSERVADAS EN LA RELACIÓN ESTADO-EMPRESARIOS DURANTE EL PERIODO DEMOCRÁTICO (1990-2006) Debido al carácter exploratorio-descriptivo que tuvo el presente trabajo, más que presentar un modelo acabado sobre la relación Estado-empresarios en Chile postautoritario, las siguientes líneas estarán dedicadas a establecer algunas regularidades observadas en los estudios de caso que se realizaron. Por ello, hay que advertir que las conclusiones que se observaran a continuación son preliminares, y se realizan teniendo en cuenta que el fenómeno no fue estudiado en su totalidad, y que aún quedan vacíos por explorar. Como se mencionó en el Capítulo 6, las relaciones Estado-empresarios en Chile durante los años 1990 y 2006, se caracterizan por funcionar bajo una lógica de cooperación y conflicto. Primando el primero cuando se discuten temas como la regulación económica y el segundo cuando se está hablando de flexibilidad laboral. Los estudios de caso realizados muestran resultados que sostienen que esto puede ser demostrado empíricamente. Al observar el comportamiento empresarial en la discusión de leyes como la Derechos del Consumidor, la de Fortalecimiento de la Fiscalía Nacional Económica, la que creó el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y las leyes “corta” I y II, se vio una actitud cooperativa notable del empresariado. Más notorio es que se observa una evolución positiva, ya que si se observa cronológicamente, se pasó desde una aceptación reticente (aunque no conflictiva) en el caso de la Ley de Derechos del Consumidor (de 1997) a una aceptación totalmente convencida (e incluso pidiendo que se replicara en otras reformas) de las leyes que reformaron el marco regulatorio del sector eléctrico (de 2004 y 2005), pasando por una aceptación indiferente, o sin mayor protesta o veto, de las leyes que reformaron la estructura de la defensa de la libre competencia (de 1999 y 2003). Esto contradice a algunas voces que aseguran que una de las características del empresariado chileno es la de ser conservador y que se niega a aceptar cambios que lo pudiesen afectar. Por el contrario, los empresarios han comprendido que la 73
regulación incluso beneficia sus actividades, porque les permite competir en igualdad de oportunidades, no solo internamente sino que también, y aún más importante, en la arena internacional. El gobierno ha dado cuenta de estos cambios de la clase empresarial, y recientemente ha invitado a dirigentes gremiales a discutir reformas de los marcos regulatorios del país, haciéndolos parte del proceso de formulación de políticas públicas. De mayor relevancia es el hecho que las empresas se han acogido a las nuevas normas surgidas de estas reformas. Un ejemplo claro, y reciente, es el del llamado “caso farmacias”, sucedido en 2009, en donde dond e se acusó a las tres principales cadenas farmacéuticas del país de realizar un aumento de precios concertado. Lejos de negar las acusaciones, las empresas se acogieron a los conductos regulares, e incluso una de ellas aceptó su culpabilidad en los cargos y pagó la multa correspondiente. Más allá de lo cuestionable de estas acciones, hay que reconocer que existe un avance importante que demuestra la fortaleza de la institucionalidad regulatoria de la libre competencia. Lo mismo se puede decir de la regulación sectorial, en donde las reformas que se analizaron han demostrado ser instrumentos efectivos para paliar las deficiencias energéticas del país, y en ellas el rol de los privados es crucial. Sin duda que al hacer referencia al rol de la relación Estadoempresarios en la formulación de políticas regulatorias, uno se encuentra con que la lógica cooperativa ha producido efectos muy beneficiosos. En el caso de las políticas laborales el panorama es muy distinto. El estudio de caso realizado mostró que allí primó una lógica de conflicto. El gobierno buscó avanzar en reformas que responden a la necesidad de una parte del electorado que sostiene a la Concertación y que tiene su correlato en grupos específicos dentro de ella. En tanto que los empresarios, y también los trabajadores, no han mostrado una evolución hacia posturas más cooperativas. En cambio privilegiaron una actitud decisivamente agresiva y poco dialogante. Se podría argumentar que esto se debe a que la flexibilidad laboral es en realidad un tema que produce mayor preocupación que el de la regulación económica, sería un interés que defienden con mucha más vehemencia, pero en este trabajo no se encontró evidencia empírica que sostenga esta afirmación. El mayor nivel de conflicto se podría explicar por dos factores: primero, la división interna de la Concertación en torno a este tema, que se analizó con detalle en 74
el Capítulo 8; y segundo, la presencia de un tercer actor de relevancia: los sindicatos, que tienen el poder de generar situaciones conflictivas. En principio, adhiero a ambas conclusiones, pero haciendo el reparo de que el cambio que se manifiesta en el caso de la regulación económica, donde los empresarios se muestran más abiertos al dialogo, no se ha producido a la hora de discutir reformas laborales. Más allá de que ellos consideren que estas no avanzan en la dirección correcta, es cierto que no ha existido voluntad política por parte de ellos para escuchar las posiciones del gobierno y de los trabajadores. El resultado de este complejo panorama ha sido uno solo, y se dio en las reformas laborales de 1990 y 2001: políticas laborales que no han dejado satisfecho a nadie, salvo al gobierno que ha podido ordenar a sus filas en torno a un tema polémico. Otra regularidad observada ha sido el rol de los partidos de oposición, si bien no se estudió a fondo, puesto que sería el motivo de un trabajo totalmente distinto, si se exhibe un comportamiento interesante de analizar. Estos partidos han jugado un papel importante en la lógica cooperativa-conflictiva que se da entre el gobierno y los empresarios. Ello se expresa en el hecho de que en las reformas que suscitan cooperación se ve que la oposición ha seguido el comportamiento empresarial y ha votado a favor de los proyectos que van en esa dirección, como se observó en los casos de políticas regulatorias, salvo en el caso de la Ley de Derechos del Consumidor, en donde hubo algunas discrepancias menores. En ese mismo sentido, en las conflictivas políticas laborales, la oposición ha hecho eco de las voces empresariales y, o bien ha votado en contra de las reformas o se ha abstenido, esto nuevamente haciendo una excepción: el apoyo brindado por RN a la reforma laboral de 1990, fenómeno que se explica por la dinámica de la transición y la llamada “democracia de los acuerdos” que ese partido practicó durante los primeros años de democracia. Para terminar, hay que sostener que la lógica cooperación-conflicto le ha permitido al empresariado mantener ciertos aspectos del modelo económico que promueve. Por ejemplo, con su veto a las reformas laborales (lógica conflictiva), ha logrado que los cambios con respecto al pasado no los afecten de manera importante. Por otro lado, la Concertación se ha beneficiado de los esquemas de cooperación con el empresariado para perfeccionar los aspectos que considera nocivos del modelo 75
económico heredado del régimen militar. Ello se expresa en las políticas regulatorias que han permitido establecer, por ejemplo, un sistema de protección a los consumidores coherente con el objetivo de lograr mayor eficiencia económica y justicia social.
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