Tema+8

Oposiciones a la Junta de Andalucía Convocatoria 2016

TEMA 8: Cuerpo General de Administrativos (C1.1000) Fuentes del Derecho Administrativo: Clasificación. Jerarquía normativa. La Ley: Concepto y clases. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley. El Reglamento: Concepto y clasificación. La potestad reglamentaria: Fundamento titularidad y límites. Procedimiento de elaboración de los Reglamentos.

Bibliografía legislativa:  Constitución española 1978.  Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.  Ley 39/2015 de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común.  Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.  Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía  Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Páginas web de interés: www.juntadeandalucia.es/ Página 1 de 30


ÍNDICE: I. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIÓN................................................ 3 Antecedentes Concepto de derecho administrativo II. JERARQUÍA NORMATIVA. ..................................................................................................... 5 La Ley El Reglamento La Costumbre Los principios generales del derecho III. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. .......................................................................................... 10 Conceptos generales Procedimiento de elaboración de las leyes en la CC.AA. de Andalucía IV. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY. .................................................... 16 V. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN. ........................................................... 19 Concepto VI. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y LÍMITES. ....................... 21 VII. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS. ........................................ 25 Elaboración de los reglamentos estatales

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1. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: CLASIFICACIÓN. ANTECEDENTES Antes de comenzar el estudio de fuentes del derecho administrativo, se hace pertinente conocer algunos conceptos del Derecho. Con la división de Poderes que realiza Montesquieu, donde esquematiza que en cualquier sociedad moderna el poder debe ser repartido entre, un ejecutivo (normalmente quien detenta la ejecución de las políticas) un legislativo (el poder que elabora y aprueba las leyes o normas) y un judicial (el encargado de velar por la aplicación de dichas normas cuando se produce un conflicto), encontramos las primeras semillas de lo que se puede entender como lo que se denomina Derecho Público. Con la Revolución Francesa se instaura en Europa un nuevo sistema de gobierno que denominamos Estado de Derecho. Esta forma de gobierno de la sociedad se puede sintetizar como la sumisión de todos al imperio de la Ley. A este respecto podemos entender que a todos también engloba a lo que luego definiremos como sujetos de derecho público o Administración. Con esta sumisión al imperio de la Ley, trae consigo el reconocimiento de Derechos y libertades fundamentales del individuo y ciudadano, trae consigo lo que más tarde se definirá como principio de legalidad. Ahora es el momento que dividamos las dos grandes ramas del derecho. En ellas podemos definirlas como: 

DERECHO PRIVADO: que es aquella rama del derecho que regula los negocios jurídicos (obligaciones o contratos), hechos o actos entre particulares. Entre los principios que definen este derecho tenemos: Principio de Autonomía de la voluntad en el que la persecución de sus propios intereses, las personas se relaciona entre sí mediante actos fundamentados en sus propias voluntades. La voluntad libre de vicios, dolo, coacción o engaño de personas con capacidad legal para realizar negocios jurídicos es suficiente para efectuar actos con efectos jurídicos. En principio, los sujetos de derecho privado pueden realizar todo aquello que no esté expresamente prohibido por el ordenamiento. Por otro lado también debemos apuntar al Principio de Igualdad en el que los actos privados, los sujetos de derecho se encuentran en un punto equilibrado de igualdad, en donde ninguna de las partes es más que la otra, y ninguno puede exigir del otro nada sin un acuerdo de voluntades.



DERECHO PÚBLICO: que es aquella rama del derecho que regula las relaciones del individuo o ciudadano con el Estado, así como las relaciones de los distintos sujetos que pueda crea el Estado entre sí. Entre los principios que regula este derecho estaría el Principio de Legalidad, conforme al cual el ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la ley vigente y no a la voluntad de las personas que detentan esta potestad publica, es decir, el Ente Público en sus actuaciones con los ciudadanos o los usuarios se somete al imperio de la ley.

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Por otro lado tenemos que señalar el carácter imperium (o imperativas) que tiene sus actuaciones y normas al interrelacionarse los unos con los otros, pues en esta rama del Derecho, no se aplica el principio de igualdad de las partes, sino que es el Ente Público quien detenta una posición de preeminencia o ventaja, sobre el ciudadano.

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Demos comenzar este estudio con la definición de Derecho Administrativo, en sentido amplio le corresponde al conjunto de las normas del derecho privado y del derecho público que se aplican a la administración en su gestión de los servicios públicos y en sus relaciones con los particulares. La esencia diferencial del Derecho administrativo radica en la nota de preeminencia que favorece a la Administración Pública situándola en un nivel superior al administrado en cuanto aquélla realiza actividades de interés general. En definitiva, el Derecho administrativo es el Derecho público común y general. Se puede definir las fuentes del Derecho Administrativo como aquella forma o actos a través de los cuales el Derecho administrativo se manifiesta en su vigencia. Es por tanto que resulta de aplicación las fuentes del derecho enumeradas en otras ramas del Derecho, por lo tanto, resulta de aplicación el art 1 del Cód. Civil, el cual dice… las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la Costumbre y los principios generales del Derecho. CLASES Haremos una distinción entre fuentes directas e indirectas, de tal modo son: FUENTES DIRECTAS: La Ley. La Costumbre. Los Principios Generales del Derecho.

FUENTES INDIRECTAS: Los Tratados internacionales. La Jurisprudencia. La doctrina científica o doctrina de los autores.

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2. JERARQUÍA NORMATIVA. La jerarquía u orden en que han de aplicarse al caso concreto, solo se puede predicar de las fuentes directas, ya que son ellas las que contienen normas jurídicas. El Código Civil en su art 1 no solo enumera las fuentes, sino que además las jerarquiza del siguiente modo: 1. La preeminencia de la Ley se proclama al decir que las leyes solo se derogan por otras posteriores y al establecer un valor subordinado de las otras fuentes. 2. El apartado 3 determina el valor de la costumbre, al establecer que solo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. 3. Por lo que refiere a los Principios Generales del Derecho, el apartado 4 proclama que se aplican en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico. Así pues, las fuentes escritas tienen primacía sobre las no escritas, incluyendo entre las primeras, no solo la Ley, sino también las disposiciones de carácter general o Reglamentarias. La enumeración como su encaje responde como viene haciendo la doctrina a través de la Pirámide de Kelsen. Este esquema quedaría de la siguiente forma:

La Constitución, que es la Norma suprema del ordenamiento jurídico y por la que se regula toda la compleja interrelación entre las diferentes normas.

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Los Tratados Internacionales, en los que se incluye Los Tratados que ha firmado el Estado con la UE o con organizaciones internacionales, así como otros reglamentos internacionales. Las leyes promulgadas por las Cortes (Parlamento y Senado), que son la fuente básica del Derecho del Estado y que se dividen en dos: Leyes Orgánicas y Leyes ordinarias. Las normas reglamentarias con rango de ley como el Real Decreto Ley y el Real Decreto Legislativo. Los Reales Decreto Ley se diferencian de las leyes en que están promulgadas por el Gobierno y no por el Parlamento. La diferencia entre ellas y las siguientes es que el Real Decreto Ley se dicta por el Gobierno en caso de extrema y urgente necesidad. Los Reglamentos como los Reales Decretos, las Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno, las Órdenes Ministeriales, etc. Las leyes y los Reglamentos de las Comunidades Autónomas. Que dependerán del tema que trate, siendo su alcance limitado al territorio de la CCAA. Completando esta pirámide, debemos acudir a la costumbre, que debe ser probada y es una norma no escrita. Cierra esta clasificación los Principios Generales de Derecho que inspiran a todos ellos. En este sentido podemos enumerar como la Buena Fe, la confianza legítima en derecho administrativo… Veamos unos apuntes sobre ellas.

La Constitución Española de 1978. Siguiendo la pirámide Kelsen como mejor forma de enumerar estas, podemos concluir que en el ordenamiento español se establece de la siguiente forma: La CE, estaría en la cúspide de la Pirámide influenciando con sus valores superiores a todas las normas que tiene por debajo. Recuérdese que el Principio de Jerarquía normativa, que de conformidad con este principio, las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior. La CE, se caracteriza por las siguientes notas:  Se trata de una constitución escrita, de corte democrático y liberal sobre la que han influido la Ley Fundamental de Bonn, la Constitución portuguesa e italiana y en menor medida la francesa.  Se trata de una Constitución rígida, pues los requisitos que establece para su reforma son especiales.  Desde un punto de vista formal emana de un poder constituyente derivativo (ley para la reforma política de 1977). En el plano material es un texto que rompe con el régimen anterior. El valor jurídico- formal de la CE, podemos verlo desde un doble prisma, así podemos ver que se le asigna una legalidad formal y una legalidad material. Página 6 de 30


La legalidad formal: resulta del establecimiento de especiales dificultades para su derogación o reforma. Este procedimiento lo encontramos en los art 166 a 169. De acuerdo con ellos, la reforma constitucional se ejercerá por el Gobierno, el Congreso el Senado, según la Constitución y los reglamentos de las Cámaras. Las Asambleas de las CCAA podrán solicitar a la Mesa del Congreso una proposición de Ley. (Art 166 CE en relación con el art 87.1 y 87.2 CE) Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de 3/5 de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado. De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de 2/3, podrá aprobar la reforma.  Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.  Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo segundo, Sección primera del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de 2/3 de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación. NOTA: No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116. (Los estados de Alarma, de Excepción y de Sitio) La legalidad material: que se refiere a la superioridad de contenido y rango de la CE en relación con las demás leyes. La CE crea el TC, que como entre otras funciones que ostenta, es la competente para conocer el recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de Ley.

LA LEY. Al respecto debemos materializar que las leyes pueden ser, según nuestra Constitución, Leyes Orgánicas o Leyes Ordinarias. La CE consagra el Principio de Jerarquía Normativa (art. 9.3), pero no jerarquiza las leyes, sino que esta jerarquía la hace en referencia a la temática o derecho que deben de legislar. No es que veten una a la otra, sino que hay esa reserva impuesta por el constituyente, para que estos derechos con reserva de orgánica sean utilizados para aquello que se hizo. En este respecto matizamos el art 81 de la CE, hace una reserva tanto material como formal.  Sobre una base material (la reserva a las mismas el tratamiento de unas cuestiones determinadas, al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución). Página 7 de 30


 Sobre una base formal (la aprobación o derogación exigirá de una mayoría absoluta del Congreso, en votación final sobre el conjunto del proyecto). Las leyes ordinarias se aprueban por la mayoría de los presentes, siempre que las Cámaras estén reunidas reglamentaria mente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. (Art 79 CE). Lo normal es que las leyes sean aprobadas por el Pleno, aunque se puede delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, salvo la reforma Constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del estado. (Art 75 CE). Disposiciones Normativas con fuerza de Ley. El Gobierno tiene competencia en la producción de normas por la delegación que puede hacer el poder legislativo tomando la forma de Decreto Legislativo y Decreto Ley. (Este apartado lo desarrollaremos más adelante en el Tema)

EL REGLAMENTO Se puede definir como disposición jurídica de carácter general y con valor subordinado a la Ley dictada por la Administración, en virtud de su competencia propia. Lo que significa que la norma reglamentaria, al estar sometida jerárquicamente a la Ley, aunque sea posterior no puede derogar o modificar el contenido de las normas con rango de ley y, por el contrario, éstas tienen fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento. (Este apartado lo desarrollaremos más adelante Tema)

LA COSTUMBRE La costumbre podemos definirla como el uso seguido de manera uniforme, general y duradera de una convicción jurídica. La costumbre como fuente del derecho administrativo, así como su jerarquización ha sido muy discutida por la doctrina. Se debe de distinguir lo siguiente: a) Costumbre a la que se remite la Ley. En ocasiones una ley administrativa llama directamente a la costumbre para regular determinadas relaciones o situaciones con preferencia a las normas escritas y aplicables solo en defecto de dicha costumbre. Luego podemos decir que la costumbre no es fuente supletoria del art 1.3 de Cód. Civil sino que sube de rango y ocupa el que le asigne la ley remitente. b) Costumbre como fuente supletoria de la Ley. Es el caso al que se refiere el art 1.3 del Cód. Civil, aplicándose entonces la costumbre cuando exista lagunas legales. c) Las prácticas administrativas como costumbre. La doctrina considera que estas no son costumbre y no vincula a la Administración porque el art 35 de la LPAC establece que se deben motivar los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, por tanto, la motivación justifica el cambio de criterio. Además en los supuestos de prácticas administrativas no se dan los requisitos que se exigen para que se pueda considera como costumbre y por tanto fuente de Derecho. Página 8 de 30


LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Como establece el art 1.4 del Código Civil, Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico". De esta aproximación podemos concluir que tiene un carácter informador en el ordenamiento jurídico. Los Principios Generales carecen de naturaleza normativa y que, en virtud de lo previsto en el art. 1 CC, tienen una doble función: informan al ordenamiento jurídico, de manera que son considerados tanto en la elaboración como en la aplicación de las normas, y, por otro lado, también son utilizados para hallar las soluciones concretas a casos determinados en defecto de la ley o la costumbre. La doctrina científica viene reconociéndole tres funciones principalmente:  La función creativa, pues el legislador debe conocerlos antes de promulgar la norma jurídica e inspirarse en ellos para positivarlos.  La función interpretativa tal como se desprende del art 1.4 del Código Civil.  La función integradora al llenar el vacío legal que se pueda dar con ocasión de la aplicación de la norma al supuesto concreto. La Jurisprudencia. La Jurisprudencia viene determinada por las sentencias repetidas de Jueces y Tribunales al fallar sobre un determinado asunto. Según el Cód. Civil, esta completará el ordenamiento jurídico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la Costumbre y los Principios generales del Derecho. Por tanto es una fuente indirecta que complementa el ordenamiento jurídico.

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3. LA LEY: CONCEPTO Y CLASES. CONCEPTOS GENERALES Podemos definir que la Ley es la expresión de voluntad de los órganos constitucionalmente establecido para la producción de la misma, con objeto de regular una determinada conducta que se quiere que tenga la sociedad y con el fin de darle un formalismo, una publicidad y una seguridad jurídica. De esta definición podemos extraer lo siguiente:  Es una norma jurídica, por lo tanto normalmente va estar escrita.  Su contenido puede ser total, regulando conductas específicamente o parcial, necesitando de un reglamento que desarrolle los contenidos expresados en ella.  Tiene un rango formal, pues constituye el segundo escalón en la pirámide antes referida.  La titularidad de realizar este tipo de normas recae en las Cortes, en este aspecto viene recogido en el Art 66. 2 de la CE.  Esta norma va estar sancionada por el Rey, cosa que no ocurre con otro tipo de normas. TIPOS DE LEYES Leyes Orgánicas. El art 81 de nuestra constitución nos define qué derechos se deben articular como Ley Orgánica, estableciendo lo siguiente:  Las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, en este sentido se deberá de dar forma de este texto jurídico aquellos derechos comprendidos en los art 15 a 29 de la CE.  Las que aprueben los Estatutos de Autonomía, es lógico, ya que por un lado crea un nuevo órgano en lo que se refiere a la organización del Estado y por su importancia en el encuadre del juego de organización jerárquica de la misma. Recuérdese que este tipo de Leyes tiene un alcance local, pues va dirigida sobre todo al territorio que determina la CCAA. Debemos también señalar, que aunque las leyes orgánicas no están supeditadas a un referéndum, este tipo de Ley, por su repercusión, si lo está, apartándose por tanto, del proceso de elaboración de ley orgánica normal.  El régimen electoral general  Las demás previstas en la Constitución. Esta según se desprende de la CE, son: 1. La Organización militar (art 8.2 CE) Página 10 de 30


2. El defensor del Pueblo ( art 54 CE) 3. Suspensión de derechos fundamentales (art 55.2 CE) 4. La sucesión en la Corona (art 57.5 CE) 5. La iniciativa Popular legislativa (art 87.3 CE) 6. Las modalidades de referéndum (art 92.3 CE) 7. La autorización para celebrar tratados internacionales (art 93 CE) 8. Declaración de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio (art 116 CE) 9. Sobre la organización, funcionamiento y gobierno del Poder Judicial (art 122 CE) 10.El Tribunal de Cuentas ( art 136 CE) 11.Alteración de los límites provinciales ( art 141.1 CE) 12..El Tribunal Constitucional (art 165 CE) En cuanto a su aprobación el Art 81.2, establece que la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Leyes Ordinarias. Leyes de Pleno y de Comisión. A diferencia con las Leyes Orgánicas, Las leyes Ordinarias se aprueban por la mayoría de los presentes, siempre que las Cámaras estén reunidas reglamentaria mente y con asistencia de la mayoría de sus miembros. (Art 79 CE). Lo normal es que las leyes sean aprobadas por el Pleno, aunque se puede delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley, salvo la reforma Constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de bases y los presupuestos generales del estado. (Art 75 CE). Leyes refrendadas. Estas son las leyes preceptuadas en el art 92.1 de la CE, que establece el procedimiento de refrendo para decisiones de especial transcendencias. Destacar que el referéndum será convocado por El Rey mediante propuesta de Presidente del Gobierno previamente autorizado por el Congreso de los Diputados. Este referéndum no es requisito necesario para la aprobación de la Ley sino al ser un procedimiento consultivo es solo a efectos informativos. No debe confundirse con el refrendo obligatorio de la reforma constitucional.

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Leyes Marco y Leyes Armonizadoras. Son modalidades de Leyes ordinarias estatales. Su regulación la encontramos en el Art 150 de la CE. Debemos aclarar lo siguiente: - Leyes Marco (art 150.1 CE) Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas. - Leyes Armonizadas (art 150.3 CE). El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad. Leyes de Las CC.AA. Las CCAA, tienen la posibilidad de producir normativa con fuerza de ley de sus órganos legalmente constituidos, ello proviene del art 153.a) de la CE, pero será el Tribunal Constitucional quien realice el control de la constitucionalidad de estas. De este precepto podemos extraer las siguientes características de estas leyes:  Son particulares, pues tienen una eficacia localmente limitada.  Son especiales, pues son normas dirigidas a regular aspectos parciales de la vida social.  Estas subordinadas al interés general, lo que justifica que el Estado puede dictar leyes dirigidas a armonizar las disposiciones normativas de las CCAA.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE ELABORACIÓN DE LAS LEYES ESTATALES El procedimiento de elaboración de leyes se establece en los art 87 a 90 de la CE, siendo desarrollados por los distintos Reglamentos de las cámaras. Iniciativa Legislativa. El art 87 de la CE, dispone que: La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. Página 12 de 30


Una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Por su parte el Art 88 de CE establece que los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. De la lectura de estos dos artículos, podemos extraer las siguientes conclusiones sobre la iniciativa legislativa:  Que esta puede ser ejercida por las Cámaras a través de lo que se denomina Proposición de Ley.  Que esta puede ser ejercida en los términos previstos por el poder ejecutivo a través de un proyecto de Ley.  Las asambleas legislativas de las CCAA, bien remitiéndola al Gobierno (proyecto de Ley), bien remitiéndola a la Mesa del Congreso (proposición de Ley).  A través de la iniciativa popular, pero con los límites establecidos sobre la materias a regular (Ley Orgánica 3/1984 reguladora de la Iniciativa Popular.), tales como ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia. Tramitación. La tramitación de leyes seguirá el procedimiento previsto en el art 89 y 90 de CE, que establece que:  La tramitación de las proposiciones de ley se regulará por los Reglamentos de las Cámaras, sin que la prioridad debida a los proyectos de ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el artículo 87.  Las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición.  Aprobado un proyecto de ley ordinaria u orgánica por el Congreso de los Diputados, su Presidente dará inmediata cuenta del mismo al Presidente del Senado, el cual lo someterá a la deliberación de éste.  El Senado en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto, deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. Página 13 de 30


 El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. Una vez tramitado debemos acudir al art 91CE, que establece que El Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LAS LEYES EN LA CC.AA. DE ANDALUCÍA La regulación la encontramos en los art. 108 y 111 de la ley Orgánica 2/2007 Ley Estatuto de Autonomía de Andalucía, así como en la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía donde se desarrolla el procedimiento de elaboración. Como se desprende del articulado queda de la siguiente forma: Iniciativa Legislativa. Como dispone el Art 108 b) de la L.O. 2/2007, El Parlamento ejerce la potestad legislativa mediante la elaboración y aprobación de las leyes. Las leyes que afectan a la organización territorial, al régimen electoral o a la organización de las instituciones básicas, requerirán el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno del Parlamento en una votación final sobre el conjunto del texto, salvo aquellos supuestos para los que el Estatuto exija mayoría cualificada. Por su parte el Art 111 de la L.O. 2/2007, recoge que la a iniciativa legislativa corresponde a los Diputados, en los términos previstos en el Reglamento del Parlamento, y al Consejo de Gobierno. Una ley del Parlamento de Andalucía, en el marco de la ley orgánica prevista en el artículo 87.3 de la Constitución, regulará tanto el ejercicio de la iniciativa legislativa de los Ayuntamientos como la iniciativa legislativa popular. La ley regulará las modalidades de consulta popular para asuntos de especial importancia para la Comunidad Autónoma en los términos previstos en el artículo 78. Por su parte el art 43 de LGA establece que:  El Consejo de Gobierno ejercerá la iniciativa legislativa prevista en el Estatuto de Autonomía mediante la aprobación y posterior remisión de los proyectos de ley al Parlamento de Andalucía.  El procedimiento de elaboración de los proyectos de ley se iniciará en la Consejería competente mediante la elaboración del correspondiente anteproyecto, que irá acompañado por una memoria justificativa, los estudios e informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, la memoria sobre impacto por razón de género de las medidas que se establezcan, una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación, y, cuando proceda, una valoración de las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía y las empresas.

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 La Consejería proponente elevará el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno, a fin de que éste lo conozca y, en su caso, decida sobre ulteriores trámites, sin perjuicio de los legalmente preceptivos.  En todo caso, los anteproyectos de ley deberán ser informados por la Secretaría General Técnica respectiva, el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía, y demás órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas vigentes. Finalmente, se solicitará dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía.  Cuando un anteproyecto de ley afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, la Consejería proponente podrá acordar la realización del trámite de audiencia en los términos previstos en la letra c) del apartado 1 del artículo 45 de la presente Ley. No obstante, el Consejo de Gobierno decidirá sobre la realización de este trámite cuando lo aconsejen razones de urgencia debidamente acreditadas en el expediente.  Una vez cumplidos los trámites a que se refieren los apartados anteriores, la persona titular de la Consejería proponente someterá el anteproyecto de ley de nuevo al Consejo de Gobierno para su aprobación como proyecto de ley y su remisión al Parlamento de Andalucía, acompañándolo de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre él.  Cuando el Consejo de Gobierno declare la urgencia en la tramitación de un anteproyecto de ley, solo tendrá carácter preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, en lo que se refiere a los informes de órganos colegiados consultivos de la Comunidad Autónoma. El Art 113 de la L.O. 2/2007 establece la fórmula de participación ciudadana en el procedimiento legislativo, al recoger que los ciudadanos, a través de las organizaciones y asociaciones en que se integran, así como las instituciones, participarán en el procedimiento legislativo en los términos que establezca el Reglamento del Parlamento. Impacto de género y Control de constitucionalidad. El art 114 del de la L.O. 2/2007, recoge que en el procedimiento de elaboración de las leyes y disposiciones reglamentarias de la Comunidad Autónoma se tendrá en cuenta el impacto por razón de género del contenido de las mismas. Por su parte el Art 115 de la L.O. 2/2007 establece que el control de constitucionalidad de las disposiciones normativas de la Comunidad Autónoma con fuerza de ley corresponde exclusivamente al Tribunal Constitucional. Promulgación y publicación (art 116 de la L.O. 2/2007) Las leyes de Andalucía serán promulgadas, en nombre del Rey, por el Presidente de la Junta, el cual ordenará la publicación de las mismas en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía en el plazo de quince días desde su aprobación, así como en el Boletín Oficial del Estado. A efectos de su vigencia regirá la fecha de publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía. Página 15 de 30


4. DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY. Aunque se ha comentado que las leyes provienen del poder legislativo en algunas ocasiones, como refleja el art 82.1 de la CE, al establecer que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el art. 81 (sobre las materias reservadas a la redacción por Ley Orgánica). Estas disposiciones a nivel Estatal tomaran las formas de Decreto Ley y Decreto Legislativo. En el plano Autonómico debemos acudir a la L.O. 2/2007, donde también recoge en sus artículos 110 (Decretos Leyes) y 109 (normas con rango de ley, a través de una delegación legislativa por parte del Parlamento al Consejo de Gobierno) Antes de iniciar el estudio de ambos resulta interesante destacar lo preceptuado en el Art. 24.1 de la Ley 50/1997 Ley del Gobierno en su nueva redacción dada a través del apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público que bajo la denominación de la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros, establece lo siguiente: Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes: a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución. b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente. c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica. d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto. e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros. f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados. Veamos alguna de ellas.

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DECRETOS LEYES El art 86 de la CE establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. En el Plano Autonómico el Art 110 de L.O. 2/2007, establece que en caso de extraordinaria y urgente necesidad el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provisionales en forma de decretos-leyes, que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, al régimen electoral, ni a las instituciones de la Junta de Andalucía. No podrán aprobarse por decreto-ley los presupuestos de Andalucía. Los decretos-leyes quedarán derogados si en el plazo improrrogable de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento tras un debate y votación de totalidad. Durante el plazo establecido en este apartado el Parlamento podrá acordar la tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. DECRETOS LEGISLATIVOS La legislación delegada, como podemos establecer esta forma de legislar, viene recogida en los art 82 a 85 de la CE. Delegación. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno. Página 17 de 30


Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. Limitación a la delegación a través de una Ley de Bases. El art 83 de CE, dispone que: Las leyes de bases no podrán en ningún caso:  Autorizar la modificación de la propia ley de bases.  Facultar para dictar normas con carácter retroactivo. Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto, podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación. (Art 84 CE). Las disposiciones del Gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de Decretos Legislativos. (Art 85 CE). Delegación en la L.O. 2/2007. El art 109 del L.O. 2/2007, establece que El Parlamento podrá delegar en el Consejo de Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley de conformidad con lo previsto en este artículo. Están excluidas de la delegación legislativa las siguientes materias:  Las leyes de reforma del Estatuto de Autonomía.  Las leyes del presupuesto de la Comunidad Autónoma.  Las leyes que requieran cualquier mayoría cualificada del Parlamento.  Las leyes relativas al desarrollo de los derechos y deberes regulados en este Estatuto.  Otras leyes en que así se disponga en este Estatuto. La delegación legislativa para la formación de textos articulados se otorgará mediante una ley de bases que fijará, al menos, su objeto y alcance, los principios y criterios que hayan de seguirse en su ejercicio y el plazo de ejercicio. En su caso, podrá establecer fórmulas adicionales de control. Página 18 de 30


La delegación legislativa se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. La ley de bases no podrá autorizar, en ningún caso, su propia modificación, ni facultar para dictar normas de carácter retroactivo. La delegación legislativa para la refundición de textos articulados se otorgará mediante ley ordinaria, que fijará el contenido de la delegación y especificará si debe formularse un texto único o incluye la regularización y armonización de diferentes textos legales. Cuando una proposición de ley o una enmienda fuere contraria a una delegación legislativa en vigor, el Gobierno está facultado para oponerse a su tramitación. En tal supuesto podrá presentarse una proposición de ley para la derogación total o parcial de la ley de delegación.

5. EL REGLAMENTO: CONCEPTO Y CLASIFICACIÓN. CONCEPTO Como ya se adelantó en el punto 1 del tema, el concepto de Reglamento responde a toda disposición jurídica de carácter general dictada por la administración pública y subordinada a la Ley (GARRIDO FALLA). Es por tanto que responde a un acto normativo dictado por la Administración en virtud de su competencia. Se puede definir como también como aquella disposición jurídica de carácter general y con valor subordinado a la Ley dictada por la Administración, en virtud de su competencia propia. Lo que significa que la norma reglamentaria, al estar sometida jerárquicamente a la Ley, aunque sea posterior no puede derogar o modificar el contenido de las normas con rango de ley y, por el contrario, éstas tienen fuerza derogatoria sobre cualquier reglamento. De estas definiciones podemos extraer varias conclusiones:  Son la consecuencia de las competencias propias que le concede el ordenamiento jurídico a la Administración.  Al emanar de la Administración los reglamentos están sometidos al principio de legalidad y la jurisdicción competente en caso de controversia es la Jurisdicción de la Contencioso Administrativo. 

Son normas de Derecho objetivo, de rango inferior a la Ley, en tanto que suelen desarrollar la Ley en algunas ocasiones.

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CLASES DE REGLAMENTOS Los Reglamentos se pueden clasificar desde diversos puntos de vista: A.- Por el sujeto que los dicta, nos podemos referir a Reglamentos estales, procedentes de la Administración del Estado, Reglamentos autonómicos, sí proceden de las Administración autonómica o Reglamentos Locales si son de la Administración Local. B.- Por sus efectos, pueden distinguirse por una parte, los Reglamentos Jurídicos o propiamente normativos, y los Reglamentos Administrativos o de organización. NOTA: los Reglamentos Jurídicos, según la terminología doctrinal (Mayer, jurista alemán) se refiere a las llamadas relaciones de supremacía general, mientras que los Reglamentos Administrativos o bien son orgánicos (que regulan la organización) o se refieren a los administrados, lo hacen en cuanto estos están inmersos en las llamadas relaciones de supremacía especial. C.- Por su relación con la ley, los Reglamentos se clasifican en ejecutivos, independientes y de necesidad. NOTA: Por su relación con la Ley en: - Ejecutivos: desarrollan la ley (secundum legem). - Independientes: llenan las lagunas que la ley no ha previsto (extra legem). - De necesidad: se producen en función de un estado de necesidad (contra legem). Cabe aquí hacer mención a la nueva redacción dada al art 24.2 de la Ley 50/1997de 27 de noviembre Ley del Gobierno justificada por el apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público («B.O.E.» 2 octubre). En dicho artículo nos establece que Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:  Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en el Consejo de Ministros.  Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial. LOS REGLAMENTOS EN EL EAA El art 44 de Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía que bajo la rúbrica de Potestad reglamentaria, establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Gobierno de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las leyes. Las personas titulares de las Consejerías tienen potestad reglamentaria en lo relativo a la organización y materias internas de las mismas. Fuera de estos supuestos, sólo podrán dictar reglamentos cuando sean específicamente habilitadas para ello por una ley o por un reglamento del Consejo de Gobierno.

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Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y de jerarquía normativa:  Disposiciones aprobadas por la Presidencia de la Junta de Andalucía o por el Consejo de Gobierno.  Disposiciones aprobadas por las personas titulares de las Consejerías. Ningún reglamento podrá vulnerar la Constitución, el Estatuto de Autonomía para Andalucía, las leyes u otras disposiciones normativas de rango o jerarquía superiores que resulten aplicables, ni podrá regular materias reservadas a la ley. Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

6. LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO, TITULARIDAD Y LÍMITES. La potestad reglamentaria es aquel poder a través del cual, las Administraciones dictan normas que pasan a formar parte del ordenamiento jurídico. Si bien se ha mencionado que el poder legislativo es quien ostenta la creación de normas, es cierto también que la administración tiene esta potestad reglamentaria, siempre subordinada a la Ley y al Principio de Legalidad. Como fundamento de la potestad reglamentaria, Garrido Falla señala que una de las razones más significativa es que las Cámaras Legislativas al ser unos órganos de marcado carácter político y no técnico, se encuentra con la dificultad a la hora de dictar reglamentos, recuérdese que la finalidad de los mismos, es entre otras, la de regular aspectos de las actividades administrativas concretas o especializadas. Otro aspecto a tener en cuenta es la amplia esfera discrecional con la que cuenta el Poder Ejecutivo que hace recomendable que la Administración se autolimite dictando reglamentos. TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA La titularidad de la potestad reglamentaria, viene recogida en los artículos 97 de nuestra constitución, como en el art 4.1 b) de la Ley 50/1997, en la que establece que los Ministros podrán ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento. Cabe también destacar que el art. 153 c) CE reconocen implícitamente la potestad reglamentaria a las Comunidades Autónomas, al establecer que: “El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de su administración autónoma y sus normas reglamentarias”.

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LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA Los Reglamentos deben de observar una serie de límites, de cuyo cumplimiento depende su validez. Si los limites, legales o extralegales son rebasados, el Reglamento en cuestión resultara ilegal. Reglamento ilegales o Reglamentos contrarios a la Ley. Estos límites se pueden agrupar en dos categorías, los límites sustanciales, que afectan al contenido mismo de la forma reglamentaria y por otro lado los límites formales relativos al aspecto externo del reglamento. Límites formales. El art 97 de la CE atribuye expresamente al Gobierno de la nación la potestad Reglamentaria, pero también debemos apuntar que conforme a los art. 137, 140, 141 y 143, establece que los entes territoriales (CCAA y Municipios), tienen potestad normativa, que incluye como mínimo la reglamentaria. Estos son casos de potestad reglamentaria originaria. Los demás supuestos, la de los Ministros, autoridades y órganos inferiores tiene una potestad derivada (art 4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en relación con el Art 61 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.), en virtud de las habilitaciones legales específicas, salvo en lo referente al ámbito organizativo. Límites sustanciales Los límites formales de la potestad reglamentaria deben respetar otras reglas de carácter sustancial que son: El respeto a los principios generales del Derecho y en especial a la interdicción de la arbitrariedad. En este apartado se debe señalar que la Administración actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, de cual forma como se deduce del art 1 del Cód. Civil. (art 103 CE). Por otra parte, el propio texto constitucional (art 9.3 CE) garantiza de manera específica la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y por tanto, de la Administración, que es uno de ellos. NOTA, Este Principio de interdicción a la arbitrariedad significa que las autoridades no pueden tomar decisiones arbitrarias, entendiéndose por tales fundamentalmente aquellas que supongan una infracción del principio de igualdad de trato de los administrados ante la aplicación de la ley y las reglas objetivamente determinadas. Técnicas de control de la discrecionalidad. La potestad reglamentaria es una potestad discrecional, por lo que las técnicas de control de dicha discrecionalidad serán aplicadas.

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La materia reglamentaria. El reglamento solo será válido si se produce dentro de la materia organizativa interna que es su campo material y directo, no necesitando de habilitaciones legales específicas o fuera de ese campo, y utilizando para ello una habilitación legal concreta que le dé pie a regular sobre determinada materia. Irretroactividad. El art 47 de la Ley 39/2015 de LPAC, que nos dice que la nulidad de pleno derecho de las disposiciones normativas que entre otros supuestos, establezcan la irretroactividad de disposiciones no favorables o restrictivas de derechos individuales, debemos entender a sensu contrario que sí se pueden aplicar con carácter retroactivo cuando resulten más beneficiosos. REGLAMENTOS ILEGALES El ordenamiento reacciona contra estos a través de la NULIDAD DE PLENO DERECHO. Veamos los medios que se utilizan: Recursos contra el Reglamento ilegal. La técnica general de la inaplicación de oficio. Los reglamentos ilegales constituyen un fenómeno sumamente grave de la vía jurídica. El ordenamiento reacciona con medios muy enérgicos. Ello obliga a que antes de la aplicación de un reglamento deba contrastarse con toda la atención su conformidad a la leyes. El reglamento es así una norma necesariamente puesta en cuestión, afectada por la necesidad de un enjuiciamiento previo sobre su validez antes de pasar a su aplicación. La inaplicación es la técnica que por excelencia se suele utilizar. Consiste en no aplicar y por tanto que no surta efectos lo que en el reglamento se expresa. Esta sería una posición pasiva que persigue la fuerza vinculante del reglamento ilegal como de su apariencia formal perturbadora. La revisión de oficio de los reglamentos ilegales. La Ley 4/1999, que modifica la Ley 30/1992 LPAC, ha establecido la redacción del art 102.2, donde la posibilidad de revisión de oficio de los reglamentos ilegales, que en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47 de la actual Ley 39/2015 LPAC. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 32 y 34 de la Ley 40/2015 LRJSP, sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

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NOTA: por su parte, la Ley 39/2015 LPAC, continua manteniendo la imposibilidad de interponer en vía administrativa recurso alguno contra los reglamentos. (Art 106 y ss.) Los recursos Contenciosos Administrativos. Esta es la principal herramienta de los particulares (administrados, ciudadanos o usuarios), para impugnar de forma activa la ilegalidad de un Reglamento. La ley de la Jurisdicción Contenciosa administrativo encomienda a los Tribunales Contenciosos Administrativo el conocimiento de lo mismo (art 1, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa) Por otro lado, debemos señalar que el art 72 de la LJCA, nos señala que la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. Desde el punto de vista de los particulares, esta forma técnica de control de los reglamentos ilegales sin duda, la que toma la iniciativa de forma activa, bien impugnando directamente el reglamento viciado, bien impugnando el acto concreto de aplicación de dicho reglamento. Este control jurisdiccional se refuerza mediante la llamada cuestión de ilegalidad, que refuerza más aun este mecanismo. En el art 27 de la LJCA, establece que: 1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes. 2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma.

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7. PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS. ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS ESTATALES La elaboración de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento: (Este apartado es redactado conforme a la nueva redacción dada al art 26 de la Ley 50/1997 Ley del Gobierno, que es introducida por el apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.) Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de: a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma. b) La necesidad y oportunidad de su aprobación. c) Los objetivos de la norma. d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias. Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia. También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. Ley 50/1997 (La tramitación por vía de urgencia implicará que los plazos previstos para la realización de los trámites del procedimiento de elaboración, establecidos en ésta o en otra norma, se reducirán a la mitad de su duración). La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas, se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será inferior a quince días naturales.

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El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los siguientes apartados: Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación. Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma. Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias. Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea. Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas. Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto. Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública. La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente. Cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley o proyecto de real decreto legislativo y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial independencia o autonomía.

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El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados en el párrafo anterior. En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación. Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto. El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen: así como cuando se aplique la tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público, que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras Página 27 de 30


b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará los siguientes aspectos:  La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.  La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.  La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras existentes en el mismo ámbito.  El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.  El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.  El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la Administración General del Estado.  La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que se trasponga al derecho interno. Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función así como su modo de intervención en el procedimiento. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, en formato electrónico, la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y demás actuaciones practicadas. Lo dispuesto en este aquí no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-leyes, a excepción de la elaboración de la memoria, con carácter abreviado, y lo establecido en lo referente al objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno, su redacción y las actuaciones practicadas conservadas en el expediente administrativo electrónico. ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS DE LA CCAA DE ANDALUCÍA Por su parte la elaboración de Reglamentos en la CCAA de Andalucía viene recogida en la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía, art 45, que bajo la denominación de Procedimiento de elaboración de los reglamentos establece lo siguiente:

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La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento: a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará a cabo por el centro directivo competente, previo acuerdo de la persona titular de la Consejería, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar y su forma de financiación, una memoria sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establezcan en el mismo, y, cuando proceda, una valoración de las cargas administrativas derivadas de la aplicación de la norma para la ciudadanía y las empresas. b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la disposición. c) Cuando una disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía, se le dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que la agrupe o la represente y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a la ciudadanía afectada será debidamente motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo, cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado anteriormente. La participación de la ciudadanía podrá producirse por cualquier medio admisible en Derecho, entre otros, por vía telemática en los términos previstos reglamentariamente. El trámite de audiencia y de información pública podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo habrán de explicitarse, lo exijan. d) No será necesario el trámite de audiencia previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración indicado en la letra b). e) El trámite de audiencia a la ciudadanía, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se aplicará a las disposiciones de carácter organizativo del Gobierno y la Administración de la Junta de Andalucía o de las organizaciones dependientes o adscritas a ella. f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas, así como informe de valoración de las alegaciones planteadas en la tramitación del proyecto.

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En todo caso, los proyectos de reglamentos deberán ser informados por la Secretaría General Técnica respectiva, por el Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía y demás órganos cuyo informe o dictamen tenga carácter preceptivo conforme a las normas vigentes. Finalmente, será solicitado, en los casos que proceda, el dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía. La entrada en vigor de los reglamentos requiere su íntegra publicación en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

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