RESUMO - FUNDAMENTOS DE DIREITO PÚBLICO 1ª Parte – Poder Político e Direito Capítulo I – Regulação jurídica do Poder Político 1. Poder Os seres humanos buscam estabelecer relações com seus semelhantes através da comunicação, troca de bens, união de esforços em em atividades e compartilhamento compartilhamento de espaços, espaços, formando os grupos sociais. sociais. Cada indivíduo interage com vários grupos conforme seus interesses semelhantes em relação à natureza e respeito mútuo, ou interesses distintos quando disputa territórios, paga dívidas, etc. Posteriormente, o grupo se divide em diversos outros conforme habitação em continente, país, cidade, empresa, partido político e família. Esta convivência depende da existência de regras que estabelecem como devem ser as relações entre eles. Ou seja, depende da organização, fazendo com que os integrantes de cada grupo social viva sob regras comuns. O grupo social pode ser definido como a reunião de indivíduos sob determinadas regras e para que existam, é preciso de força para produzi-las e para que permaneçam é preciso que alguma força as aplique, com aceitação dos membros do grupo. Tal força que regra e exige respeito chama-se poder. Os grupos possuem membros que exercem poder sobre os outros: família, os pais sobre os filhos; empresa, o diretor sobre os gerentes, etc. 2. Poder político Existem diferentes espécies de poderes e grupos sociais. Patrão exerce poder sobre empregado que tem dependência dependência econômica; por sua vez, se o empregado não aceita este poder, perde o emprego. O Brasil também é um grupo social, chamado Estado, onde há um poder que sujeita os habitantes. Este é o poder político. A possibilidade do uso de força física é uma característica do poder político sobre os que não se comportam conformas regras vigentes (prisão, privação de bens). É uma possibilidade utilizada como último recurso contra os insubmissos e por isso, as pessoas aceitam sem resistência as imposições do Estado, cuja força é de seu uso exclusivo. O grupo organizado de pessoas chamado Estado: mantém-se com uso de força; reserva para si seu uso exclusivo; não reconhece poder interno e poder externo como superiores ao seu (soberano). 3. Estado-poder e Estado-sociedade Estado-sociedade O detentor do poder político é o Estado-poder e seu destinatário é o Estado-sociedade. O primeiro é integrado pelos que definem as regras de convivência social e as aplicam, mediante o uso de força, se necessário; o segundo são os habitantes do país. O Estado-poder cria e faz cumprir as regras regendo as relações das pessoas dentro do Estado-sociedade, sujeitos ao uso da força pelo Estado-poder para obter obediência. Tais regras são as normas jurídicas. O Estado-poder é uma pessoa jurídica (Estado) que se relaciona com os membros da sociedade através das normas jurídicas. Se o Estado não cumprir as normas, quem vai obrigá-lo a submissão é o próprio Estado mediante a utilização de mecanismos adequados para garantir o funcionamento do sistema. 4. Direito público e direito privado Direito privado: conjunto de normas que regem as relações dos indivíduos entre si, dentro do Estadosociedade. Direito público: conjunto de normas reguladoras das relações r elações entre Estado e indivíduos. O Direito Público é o ramo do Direito composto por normas jurídicas que tratam: das relações do Estado com os indivíduos; da organização do próprio Estado, através da divisão de competências entre os agentes e órgãos; das relações entre os Estados. A reunião de certas normas jurídicas do direito público e do direito privado resulta no conjunto de normas que chamamos de direito público que regulam as relações do poder político de forma radical diversa do que as normas de direito privado.
5. Plano (...) Capítulo II – Evolução histórica da regulação do Poder Político 1. Introdução (...) 2. Pré-história Nos primórdios, as relações humanas também adotavam estruturas de poder. Todos disputavam suas posições no grupo através da força. Eram instáveis as posições no grupo, dependendo do resultado das disputas físicas que se sucediam. Conforme o homem começa a se fixar na terra e os grupos se organizam com certas regras mais ou menos estáveis, começa a surgir poder político, ainda que embrionário. Apesar do modo limitado, observam-se regras de sucessão na posição de chefe, de divisão de atribuições, de solução de conflitos. Não há Estado em sociedade como esta, dada a extrema simplicidade estrutural de poder e sua nãoinstitucionalização. 3. Antiguidade A cidade é a unidade política, de toda a antiguidade clássica. O grego é um cidadão da cidade de cujos órgãos participa. A lei é elemento essencial da identificação do grego com a cidade. Para os antigos, era sagrada e imutável, sendo atribuída a um poder divino e integrando a religião. O julgamento dos conflitos dos indivíduos desde os tempos imemoriais foi assumido pelas autoridades públicas, embora sem a exclusão imediata de membros da comunidade em dadas decisões. Isso não identificou a atividade de julgar como regulada por um direito público. As normas eram entendidas como parte do direito civil. Os tribunais só conheciam as demandas entre cidadãos, não se cogitando do exame judicial de questões envolvendo o Poder Público. A administração dos negócios públicos sempre esteve confiada a dados agentes públicos cuja atividade se confundiu com a de editar normas, estando ambas em poder de um soberano. Por isso é descabido falar de um direito administrativo e direito individual da época. É certo que, na Grécia, as idéias de liberdade e igualdade ocupam espaço fundamental no pensamento político. Porém, as concepções grega e moderna de liberdade era essencialmente a oportunidade de participar dos negócios públicos, cumprir função na cidade, submeter à lei e a não sujeição corporal de um cidadão ao outro. Inexistia um direito à liberdade individual contra a autoridade. A distinção teórica entre direito público e privado foi formulada pelos romanos (doutrina privatista). Porém, sem consciência clara, à época, da distinção entre o poder político e outras espécies de poderes. Teriam de aguardar muitos séculos até que pudessem adquirir feição. 4. Idade Média O advento da Idade Média, com a dispersão da autoridade entre inúmeros centros de poder (reis, igreja, senhores feudais, corporações de ofício, etc), complica a identificação das normas de direito público a regerem as relações entre poderosos e os indivíduos. Com autoridade central enfraquecida, as atividades legislativa, judicial e administrativa serão disputadas entre os centros de poder e explicadas com o recurso a idéias variadas. A aspiração da igreja em erigir um Império da Cristandade e a conseqüente pretensão de interferência nos assuntos temporais estará fundada na religião. Os poderes militares, administrativos, fiscais e jurisdicionais dos senhores feudais serão explicados pela situação patrimonial, posse de terra, regulada pelo direito privado.
5. Absolutismo A Idade Moderna, com a centralização do poder em torno de um soberano, permitirá a identificação mais clara das regras a regerem as relações deste com seus súditos. O período se caracteriza pela formação do Estado, de um poder soberano dentro de dado território, sujeitando todos os demais. De um lado, explica-se a unificação do poder dentro de certo território, com submissão das pessoas à mesma ordem jurídica e o não reconhecimento de outras ordens. É a origem do Estado Moderno. De outro lado, a mesma concepção de soberania servirá para a justificação do absolutismo. As normas que então disciplinavam o exercício do poder político são: o Estado criador da ordem jurídica sem submeter-se a ela; o Estado (soberano) era idemandável pelo indivíduo; o Estado era irresponsável juridicamente; o Estado exercia um poder de polícia sobre os indivíduos; dentro do Estado, todos os poderes estavam centralizados nas mãos do soberano. O direito público na época deve ser acatado e é ilimitado. 6. Idade Contemporânea É nesta época que há a transformação radical da regulação do poder político dando-lhe a feição que tem hoje e ensejando a construção da ciência do direito público. Os sujeitos incumbidos de exercer o poder político deixarão de impor normas aos outros, passando a dever obediência a dadas normas jurídicas com o objetivo de impor limites ao poder e permitir o controle do poder pelos seus destinatários. Em todas as épocas anteriores, destinavam-se a impor a obediência das pessoas às determinações do poder político. Agora, cuidarão da prevalência do poder político sobre os indivíduos e também de organizar o Estado para limitar e controlar seu poder. A partir de então, cunha-se o conceito de Estado de Direito que realiza atividades sob ordem jurídica, contrapondo-se ao superado Estado-polícia, onde o poder político era exercido sem limites jurídicos. Capítulo III – O Estado Social e Democrático de Direito 1. Estado de direito O Estado de Direito define e respeita, através de normas jurídicas, os limites de sua atividade e a liberdade dos indivíduos. É o criado e regulado por uma Constituição cujo exercício do poder político seja dividido entre órgãos independentes e harmônicos controladores uns aos outros, de forma que a lei produzida por um deles tenha de ser necessariamente observada pelos demais e que os cidadãos, titulares de direitos, possam opô-los ao próprio estado. Um novo modo de conceber as relações entre os indivíduos e o Estado são: supremacia da Constituição; separação dos poderes; superioridade da lei; garantia dos direitos individuais. 1.1 Supremacia da Constituição Acima das leis produzidas pelo Estado, há uma norma jurídica fundamental que não é feita e nem alterada por ele, estabelecendo os termos essenciais do relacionamento entre as autoridades e os indivíduos: a Constituição. No ordenamento jurídico, a Constituição define quem pode fazer leis, como deve fazê-las e quais os limites da lei. A Constituição é o fundamento de validade de todas as normas do ordenamento jurídico. A lei editada por alguém não autorizado pela Constituição, ou cujo conteúdo viole o direito individual por ela assegurado, será inconstitucional. Para garantir. A própria Constituição concebe um sistema para controlar a constitucionalidade das leis, realizado no Brasil pelo Poder Judiciário. A Constituição é feita por um Poder Constituinte. A Carta de 1988 foi promulgada pela Assembléia de representantes do povo, eleita para tal finalidade. Inexistem normas jurídicas regulando o Poder Constituinte: ele é poder de fato, não jurídico. O Estado brasileiro atual nasceu, no sentido jurídico, em 05 de outubro de 1988, com a promulgação da Carta vigente. A Constituição não é feita pelo Estado e sim o Estado é fruto da Constituição e todo o seu funcionamento haverá de atender às disposições constitucionais.
1.2 Separação dos Poderes Para ser real o respeito da Constituição e dos direitos individuais por parte do Estado, divide-se o exercício do poder político entre órgãos distintos, que se controlam mutuamente: Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário. Cada poder exerce uma função. O Legislativo edita as normas gerais e abstratas (as leis) para regular os atos estatais e a vida dos cidadãos; o Executivo cabe a função administrativa cobrando tributos, prestando serviços, ordenando a vida privada e etc; o Judiciário cabe a função jurisdicional, julgando sob provocação do interessado, os conflitos entre os indivíduos, ou entre indivíduos e Estado. Os poderes exercem suas funções com independência em relação aos demais, cada um com sua autoridade, que não devem respeito hierárquico às autoridades do outro poder. Cada função corresponde a uma norma estatal: a lei (função legislativa), o ato administrativo (função administrativa) e a sentença (função jurisdicional). A lei se submete à Constituição. O ato administrativo e a sentença são inferiores à lei. A sentença pode anular o ato administrativo ilegal. O Judiciário é imparcial e é quem, dentro do Estado, incumbe-se de velar pelo respeito dos demais Poderes à ordem jurídica, negando efeito às leis inconstitucionais e anulando atos administrativos ilegais. Em resumo, à separação de órgãos (poderes), corresponde uma distinção de atividades (funções), que produzem diferentes atos, como segue: Poder Legislativo - função legislativa – lei; Poder Executivo - função administrativa (ou Governo) – ato administrativo; Poder Judiciário – função jurisdicional (ou justiça) – sentença. A importância da separação dos poderes no controle do exercício do poder político é de suma importância porque cada poder corresponde a um limite de exercício de atividades do outro e assim, o poder freia o poder, evitando a tirania. 1.3 Superioridade da lei A lei que, até o período medieval era vista como sagrada e imutável e, no período absolutista como fruto de um querer divino, ganha com o Estado de Direito característica humana passando a ser expressão da vontade geral onde a lei destinada a reger a vida dos homens deve ser feita por eles. Assim, a lei impor-se-á ao próprio Estado, quando este se ocupar do Governo e da Justiça, consistindo a superioridade da lei na virtude de ser superior aos atos administrativos e às sentenças. Deste modo, estabelecendo-se uma hierarquia entre a lei e os atos de sua execução, criam-se os meios técnicos ao funcionamento da separação dos Poderes. A atividade pública deixa de ser vista como propriedade de quem a exerce, passando a significar o exercício de um dever-poder, indissoluvelmente ligado a finalidade estranha ao agente. Ninguém exercerá autoridade pública que não emane da lei. Só a lei pode definir e limitar o exercício dos direitos individuais. O interesse individual só cede ante interesses públicos e estes são estabelecidos pela lei. Com isso, os cidadãos se submetem ao governo da lei e têm seus deveres regulados por uma norma geral e abstrata, emanada da Assembléia de seus representantes. 1.4 Garantia dos direitos individuais Também da Constituição resulta o reconhecimento de certos direitos (liberdade e igualdade) que os indivíduos titularizam independentemente de outorga estatal. As Declarações de Direitos embutidas nas Constituições americana e francesa e depois repetidas e aumentadas em todas as Constituições modernas, permitirão que os indivíduos oponham seus direitos ao próprio Estado. De origem constitucional, os direitos naturais não poderão ser suprimidos pelo Estado nem por via legislativa. Ainda que o interesse público prevaleça sobre o interesse particular, isso não se dará em prejuízo dos direitos individuais vistos na Constituição. Da garantia contida na Constituição, de direitos em favor dos indivíduos, surgira a noção de direito subjetivo público, onde o indivíduo titulariza contra o próprio Estado, ampliando o antigo conceito de direito subjetivo, até então, circunscritos às relações entre particulares. A separação dos Poderes, a superioridade da lei, a Constituição, não são valores em si mesmos, antes existem para tornar efetiva, permanente e indestrutível a garantia de direitos individuais. A proteção do indivíduo contra o Estado é o objetivo de toda a magistral construção jurídica.
2. Estado Democrático de Direito Conceito de Estado democrático: aquele onde o povo, sendo o destinatário do poder político, participa, de modo regular e baseado em sua livre convicção, do exercício desse poder. O mero Estado de Direito decerto controla o poder, e com isso protege os direitos individuais, mas não garante a participação dos destinatários no seu exercício. O Estado de Direito foi paulatinamente incorporando instrumentos democráticos, com o objetivo de permitir a participação do povo no exercício do poder. O conceito jurídico que inicialmente sintetiza tais instrumentos é o de República que, como consagrada por nossa Constituição, implica fazer dos agentes públicos, que exercem diretamente o poder político, representantes diretos do povo, por ele escolhidos e renovados periodicamente. Os agentes passam a exercer mandato. Estabelece-se relação de representação entre o povo e os agentes públicos, atuando estes como mandatários. A procuração política se outorga por determinado tempo, através de eleições, permitindo que o dono do poder seja chamado periodicamente a renová-la ou cassá-la, transferindo a outrem. O povo também pode controlar, além da renovação dos mandatos, a responsabilidade dos exercentes do poder que violam seus deveres. A Constituição brasileira adotou o modelo republicano, baseando-se na representação do exercício indireto do poder pelo povo. A influência do ser democrático de um Estado justifica a existência de ramo dedicado exclusivamente às questões eleitorais e produz uma categoria de direitos políticos. Os direitos garantidos pela Constituição aos indivíduos se ampliam em outros de qualidade diversa: no asseguramento jurídico da participação popular nas decisões do Estado. Surgem os direitos de votar, ser votado, fundar e participar de partidos políticos. Não é democracia o regime onde a adoção das decisões fundamentais para o Estado não seja feita com absoluto respeito a regras predeterminadas e estáveis, definindo quais sujeitos titulados a decidir e o modo como farão. Não há democracia sem normas jurídicas regulando o processo político. O Estado Democrático de Direito é a soma do entrelaçamento de constitucionalismo, república, participação popular direta, separação de Poderes, legalidade e direitos individuais e políticos. 3. Estado social e democrático de Direito O liberalismo, gerador do Estado de Direito, tinha seu modelo econômico calcado em um Estado mínimo com funções reduzidas conduzindo a mínima interferência na vida econômica. Um Estado pode ser mínimo (limitar suas atividades deixando espaço para a iniciativa econômica dos indivíduos) e não ser de Direito devido as formas autoritárias de exercício do poder político. Este fato se deu quando a crise econômica do primeiro pós-guerra levou o Estado a assumir um papel ativo como agente econômico, agindo como intermediário na disputa entre poder econômico e miséria. As Constituições mais modernas cuidaram de incorporar novas preocupações: a de desenvolvimento da sociedade e de valorização dos indivíduos socialmente inferiorizados, assumindo a postura de agente do desenvolvimento e da justiça social. As novas declarações se ocuparam também da proteção dos indivíduos em face do poder econômico e em propiciar prestações estatais positivas. O Estado torna-se um Estado Social ensejando o desenvolvimento e a realização da justiça social. Surgem os direitos sociais ligados aos trabalhadores, garantindo-lhes o direito ao salário mínimo, restringindo a liberdade contratual de empregadores e empregados. O indivíduo adquire o direito à educação, previdência social, saúde, seguro desemprego e etc. Para incrementar o desenvolvimento econômico, surgem as empresas estatais. O Estado Social só não incorpora o Estado de Direito, pois depende dele para atingir seus objetivos. O Estado Social e Democrático de Direito é a soma e o entr4elaçamento do constitucionalismo, da república, da participação popular direta, da separação dos poderes, da legalidade, dos direitos, do desenvolvimento e da justiça social, conforme Preâmbulo e Título I da Constituição brasileira de 1988. Capítulo IV – O Sujeito Estado 1. O Estado é uma pessoa jurídica O Estado maneja o poder político, cujo exercício é regido por normas de direito público. Pessoa jurídica é espécie do gênero “pessoa”
Direito é o conjunto de normas jurídicas que são regras destinadas a dispor como as coisas devem ser. O Direito não descreve a realidade: quer interferir nela, dispondo como deve ser. Pessoa, no sentido jurídico, é um centro, uma unidade, um conjunto de direitos e deveres que, ao reconhecer a certo ente a qualidade de centro de direitos e deveres, o ordenamento jurídico lhe outorga personalidade jurídica que é produzida pelas normas jurídicas. Os indivíduos são pessoas físicas. As empresas, as associações esportivas, as fundações, são pessoas jurídicas. Em ambos os casos, são pessoas porque o Direito outorga personalidade jurídica. Ambas são entes do mundo do dever ser. As normas podem proibir, impor, autorizar e sempre estarão se referindo a condutas humanas. Entretanto, às vezes as normas podem agir direta ou indiretamente. Há pessoa física quando, ante uma norma conferindo direitos ou deveres, pode-se identificar diretamente o ser humano que é o destinatário do comando. Temos pessoa jurídica quando a norma nos permite conhecer o elemento material da conduta, mas para apontarmos o elemento pessoal da conduta, necessitamos recorrer a outra norma jurídica. A pessoa jurídica, vista internamente, é um conjunto de normas jurídicas que definem os seres humanos que realizarão os comportamentos impostos pelo Direito à pessoa jurídica. O Estado é titular de direitos e de deveres. Logo, o Estado é um centro unificador de direitos e deveres. Perante o Direito, é uma pessoa. Os homens que realizam concretamente os comportamentos a que a pessoa Estado está obrigada são indicados pelas normas jurídicas que organizam a estrutura interna do Estado que, em outra perspectiva, trata-se de um conjunto de normas de organização de trabalho. Logo, o Estado é uma pessoa jurídica. 2. Personalidade jurídico-constitucional do Estado É conferida pela Constituição que decidiu criar uma pessoa jurídica para exercer certos poderes: criou o Estado Brasileiro. A primeira norma jurídica, a Constituição, não é criada pelo Estado, mas sim pelo Poder Constituinte quem cria o Estado e lhe dá a incumbência de produzir normas jurídicas. O Estado não exerce um poder soberano; suas competências são limitadas pelas normas constitucionais que as outorgam. Poder soberano, qu7em exerce é exclusivamente, o Constituinte. A personalidade jurídica do Estado lhe é atribuída pela .Constituição. Logo, é uma personalidade jurídico-constitucional. Sob esse aspecto, o Estado e o homem são iguais, pois, ambos retiram suas personalidades de Direito, mais especificamente da Constituição. Para negar os direitos dos indivíduos, o Estado precisaria negar a Constituição; tendo sido criado pela Constituição, o Estado, ao negar os direitos individuais, negaria a si próprio. 3. Personalidade de direito público A pessoa de direito público é aquela cuja organização e relações com terceiros são regidas por normas de direito público, enquanto a de direito privado tem sua estrutura em relações com suas semelhantes estabelecidas em normas de direito privado. Pessoas de direito público cuidam de interesses públicos, estabelecendo relações jurídicas verticais, em que comparecem como autoridade, de modo a criar deveres para os particulares. As pessoas de direito privado cuidam de seus interesses particulares, estabelecendo com terceiros relações jurídicas horizontais, onde comparecem em posição de igualdade. 4. Relacionamento externo do Estado O Estado é pessoa pública no direito interno e no externo. Tem personalidade de direito interno e externo. O objetivo das normas de direito público externo (internacional público) é o relacionamento entre Estados. Cada um deles se apresenta, na ordem internacional, como soberano. Como todos os Estados são, na ordem internacional, soberanos, impera a igualdade jurídica absoluta entre eles. Decorre disso que os direitos e deveres externos, gerados nas relações entre Estados, não provêm de qualquer poder extroverso. Na ordem internacional, os Estados se obrigam mutuamente livre consentimento e vontade, nunca por imposição de outrem. O instrumento normal para a criação desses direitos e deveres é o Tratado (Convenção ou Carta) ao qual cada Estado adere e permanece vinculado enquanto lhe for de interesse.
5. Descentralização política e administrativa do Estado O Estado exerce as funções legislativa, administrativa e jurisdicional. Legislar significa criar para as pessoas em aplicação da Constituição, direitos e deveres anteriormente inexistentes. Só a lei inova originariamente na ordem jurídica. Só ela define e limita o exercício dos direitos individuais. Administrar significa aplicar a lei independentemente de provocação de qualquer pessoa. A Administração Pública depende de qualquer pedido ou requerimento para aplicar a lei: procede de ofício, por sua própria iniciativa. Julgar significa aplicar a lei ao caso concreto conflituoso, sob provocação do interessado e com efeitos definitivos. A sentença também não inova na ordem jurídica, limitando-se a aplicar a lei anteriormente existente. O juiz não age de ofício. Só aplica a lei para resolver um conflito quando provocado por alguém nele interessado. A sentença transita em julgado, ou seja, torna-se definitiva e imutável, quando não cabe mais recursos. Pessoa política é aquela de direito público que tem capacidade para legislar. São no Brasil: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios. Cada uma possui um Poder Legislativo, produzindo leis sobre assuntos e reservados pela Constituição. Pessoa administrativa é aquela de direito público criada como descentralização de pessoa política, com capacidade para aplicar a lei de ofício. No âmbito internacional, a República Federativa do Brasil se apresenta como uma unidade. É a pessoa política União quem a representa. As outras pessoas públicas políticas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) bem como as pessoas públicas administrativas (como o Banco Central) não têm reconhecida personalidade de direito internacional. Por fim, a Administração indireta, além de pessoas públicas de capacidade administrativa (autarquias e fundações governamentais públicas), é integrada também por outros entes, parcialmente sujeitos ao direito privado: sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações governamentais privadas. Capítulo V – Atividades do Estado 1. Introdução No direito público há dois passos elementares: saber quais são as atividades estatais e como as normas jurídicas as tratam. O primeiro é o campo de incidência do direito público e o segundo é o regime de direito público. O Estado é criação do direito. Por isso, as normas jurídicas é que definem suas atividades. Cada ordenamento é livre para decidir se uma atividade pertencerá ao estado (direito público) ou aos particulares (direito privado). Certos poderes devem pertencer ao Estado, sob pena de não existir Estado: os de coagir, julgar e impor tributos. O que define a incidência de um ou outro ramo jurídico é a atividade, não a pessoa envolvida. A afirmação de que o Estado pode se submeter ao direito privado há de ser tomada com cautelas. Mesmo ao desenvolver atividade econômica, o ente governamental deve observar algumas normas típicas do direito público, como as de licitação, concurso público para selecionar empregados, controle do Tribunal de Contas entre outras. 2. Atividades dos particulares A vida social é formada pela soma de dois setores, delimitados pela Constituição: o campo estatal e o campo privado. Este último é constituído pelas atividades próprias dos particulares. Em tese os indivíduos podem realizar toda as ações cuja exclusividade não tenha sido conferida ao Estado com a conseqüente interdição da atuação privada. Integram o campo privado as operações que a Constituição tenha assegurado aos indivíduos, rotulando-as como direitos: manifestação do pensamento, troca de correspondência, exercício de trabalho, ofício ou profissão, locomoção, a reunião, a associação, a propriedade de bens, a exploração de atividade econômica, entre outros.
O conceito jurídico de atividade econômica, em princípio reserva-se aos particulares. Em termos constitucionais, são as não reservadas ao Estado. A Constituição brasileira confere ao Poder Público uma série de atribuições e nem todas lhe são reservadas, como é o caso dos “serviços sociais” (educação e saúde). O Estado é obrigado a prestá-los, mas são livres à iniciativa privada. Os particulares os desenvolvem como agentes econômicos, não como delegatários de serviço estatal. Alguns exemplos de operações atribuídas ao Poder Público sem caráter exclusivo: abastecimento alimentar e construção de moradias, operações das instituições financeiras, de seguros, previdência e capitalização. Todas independem de delegação estatal e integram o campo privado. As atividades dos particulares são por eles desenvolvidas no regime do direito privado, estampado nas normas dos Códigos Civil, Comercial, Trabalhista e inúmeras leis esparsas. 3. Exploração pelo Estado de atividade dos particulares Em princípio, a constituição do Brasil reserva aos particulares a exploração de atividade econômica. Mas também permite que o Estado, em situações especiais, intervenha no domínio econômico. Embora a atividade econômica seja tipicamente privada, poderá sofrer exploração estatal quando justificada pela segurança nacional (ex.: fabricação de armamentos essenciais à defesa nacional) ou por relevantes interesses coletivo (ex.: fabricação de remédios para enfrentamento epidemiológico). A própria Constituição menciona atividades econômicas a que o Estado pode ou deve se dedicar em regime de convivência com a iniciativa privada: instituições financeiras, construção de moradias e abastecimento alimentar. 4. Atividades estatais O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem jurídica lhe atribui, estando proibido de fazer o que a Constituição ou as leis não autorizam expressamente, podendo ser classificadas em: atividades instrumentais e atividades-fim. A primeira justifica a existência do Estado; as outras servem ao seu aparelhamento para a realização das atividades-fim. 4.1 Atividades instrumentais Citam-se: captação de recursos financeiros; gestão dos recursos financeiros do Poder público; escolha de agentes públicos eletivos e concursados; obtenção dos bens indispensáveis ao suporte de atividade estatal por aquisição, produção e construção de edifícios públicos. 4.2 Atividades-fim São: o das atividades de relacionamento com outros estados ou entidades internacionais (estabelecimento e manutenção de vínculos, defesa contra invasões do território nacional); o das atividades de controle social (regulam a vida social utilizando o poder de coerção, ordenam o comportamento dos indivíduos para não prejudicarem os interesses coletivos); o das atividades de gestão administrativa (prestação de serviços públicos, sociais, emissão de moeda e administração cambial, etc). 5. Atos e fatos jurídicos O desempenho de atividades estatais gera produção de atos e fatos jurídicos. 5.1 Fato Jurídico É o evento ao qual a norma atribui efeitos jurídicos. Se opõe ao fato juridicamente irrelevante (que não gera incidência de norma jurídica). A atuação do Estado produz fatos jurídicos cujos efeitos são regulados pelo direito público. 5.2 Ato jurídico
É uma prescrição, uma norma. É uma regra destinada a regular comportamentos, normalmente resultante de expressa manifestação de vontade feita por certo sujeito. Mas pode resultar também de eventos que transmitam um comando a outrem. A norma não se confunde com a ação. A manifestação é apenas o evento exterior; ato jurídico é o significado dela perante o Direito. Os atos estatais, para serem praticados, devem observar uma série de princípios e regras típicas do direito público e que diferem em muito das estipuladas para a produção de atos privativos. Para validar o ato é necessária sua conformidade com a norma jurídica superior. Mas isso não impede o surgimento de atos inválidos (leis inconstitucionais, sentenças e atos administrativos ilegais). Embora inválidos, acabam sendo aplicados e produzindo efeitos. Para retira-los do mundo jurídico, desfazendo os efeitos produzidos, o Ordenamento prevê formas adequadas para sua invalidação (anulação).
