QUIÉN TOMA LAS DECISIONES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: UNA APROXIMACIÓN AL ENFOQUE DE ANÁLISIS PROPUESTO POR DENTE & SUBIRATS* Hannah Escobar Correa** 2017.
Resumen El presente informe tiene como objeto ilustrar desde la perspectiva del autor uno de los enfoques propuestos para aproximarse al análisis de políticas públicas desde las nertworks decisionales, más conocidas como entramados o redes de actores. Para ello se propone una interpretación del texto Decisiones Públicas: Análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas de Dente & Subirats, Capítulo 3: ¿Quién decide? Los actores y sus recursos; dividida en cuatro bloques de temas que permitirán una introducción coherente y cohesiva para el lector que no se encuentra familiarizado con el pensamiento complejo o los sistemas complejos, dentro de las dinámicas de políticas públicas.
Palabras clave: gestión de redes, políticas públicas, actores, decisiones políticas
Abstract The purpose of this report is to illustrate from the perspective of the author one of the proposed approaches for fo r the analysis of public policies: the decision making nertworks, better be tter
* Dente, B. and Subirats, J. (2014). Decisiones públicas. [Barcelona]: Ariel ** Química Farmacéutica de la Universidad de Antioquia, candidata a Maestría en Políticas Pública de la misma universidad. Escritora y poeta colombiana, con galardones nacionales y reconocimientos internacionales. Cuenta con más de 7 años de experiencia en el sector salud, se ha desempeñado con diferentes actores del sistema como el Hospital Militar de Medellín, Famisanar EPS, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia. Consultora independiente en legislación farmacéutica, estrategias de negociación de medicamentos y modelo de salud. Ha participado en el desarrollo de programas y actividades de gestión farmacéutica y Gestión del riesgo en pacientes de patologías "A lto Costo", de los diferent es subsistemas del sistema de salud.
known as networks or networks of actors. For this, an interpretation of the text Decisiones Públicas: Análisis y estudio de los procesos de decisión en políticas públicas. Dente & Subirats (2014) Capítulo 3: ¿Quién decide? Los actores y sus recursos; divided into four blocks of topics that will allow a coherent and cohesive introduction for the reader who is unfamiliar with complex thinking or complex systems within the dynamics of public policies.
Key words: management of networks, public policies, actors, political decisions
LOS ACTORES Y EL PROCESO DECISIONAL COMO MARCO DE REFERENCIA No hay duda de que la ciencia de políticas públicas es una ciencia joven, y que como todas las demás ciencias, tiene un carácter dinámico y progresivo, una marcada tendencia a la mutabilidad que se encuentra directamente relacionada con el comportamiento humano, las relaciones de los hombres dentro de una colectividad, las maneras en las que buscan resolver situaciones que han considerado problemáticas; de ahí que nos encontremos cada vez más interesados en comprender los mecanismos de dichas relaciones y su curso de acción, con el propósito de llegar a plantear escenarios sino precisos, aproximados, que permitan una resolución de conflictos efectiva. Es por ello que el analista de políticas públicas o cualquier otro que quisiera aproximarse al tema, debería, por lo menos, encontrarse abierto al pensamiento complejo, a la idea de percibir al mundo que lo rodea como un conjunto de sistemas en funcionamiento donde, como según la Metafísica de Aristóteles (980a), el todo trasciende la suma de las partes y es un nuevo ente por sí mismo, con nuevas cualidades, dejando entrever, incluso desde los inicios de la filosofía que aunque los componentes nos den una idea del objeto, el “objeto en sí” (Kant 1785, p.73) siempre será mucho más que la simple suma de esos componentes, no obstante, es conveniente al aproximarnos a un todo tan complejo, como son las
decisiones políticas, identificar claramente sus componentes:los actores, los cuales como nos proponen Dente & Subirats, al ser componentes dinámicos, tendrán características como objetivos de acción, preferencias o tendencias, y así mismo, desempeñarán una función en el complicado entramado del sistema en movimiento.
PRIMERA PARTE: de los actores y sus motivaciones Quiénes son los actores Podríamos comenzar diciendo que “los actores son aquéllos que llevan a cabo las acciones relevantes” (Dente & Subirats, 2014, p.73) y que en todo caso, desde el enfoque planteado por el texto en revisión, “pueden sólo ser actores los individuos, mujeres y hombres, que actúan con el fin de obtener un resultado” (Dente & Subirats, 2014, p.75) por lo tanto y de acuerdo a la recomendación de los autores, al aproximarse desde este enfoque al análisis de políticas públicas, es necesario considerar que “no son actores aquéllos que están interesados en actuar, ni tampoco aquéllos que deberían actuar, sino sólo aquéllos que actúan” (Dente & Subirats, 2014, p.75). De igual forma, resulta indispensable para el analista al momento del análisis, determinar si se encuentra frente a un actor individual o a un actor colectivo, ya que esta diferencia puede ser crítica en la estructura de su investigación y adicionalmente una inadecuada identificación, podría conducirle a errores de interpretación en los resultados. Es por ello que Dante & Subirats señalan:
Un conjunto de sujetos puede considerarse un actor colectivo si los mecanismos de interacción entre los individuos que lo componen tienen una estabilidad y una fuerza suficientes como para asegurar que quienquiera que
hable en su nombre representa efectivamente los intereses y los objetivos de la unidad superior y no exclusivamente los suyos. (Dente & Subirats, 2014, p.76)
La acción racional y los objetivos de los actores
Toda vez que la acción racional ha sido definida por los autores del texto en revisión como aquella que “apunta a una meta (que es purposive, usando la expresión de Herbert Simon)” Dente & Subirats, 2014, p.75), es posible afirmar que desde este enfoque de análisis se presupone que toda acción que no haya sido motivada por un objetivo o no tenga como propósito alcanzar un fin, no será una acción atribuible a un actor y quien la ejecute no deberá deber á ser considerado un sujeto de interés. Y dado que :
“las preferencias de un sujeto, que definirán sus objetivos en una interacción y por lo tanto también en un proceso de toma de decisiones, decisiones , dependen de la percepción de sus intereses. Son las percepciones de los propios intereses interese s y no los «verdaderos» intereses lo que determina las preferencias. (…) las percepciones de cada quien pueden ser falaces. Esto no convierte nuestro nues tro comportamiento en menos racional.” (Dente & Subirats, 2014, p.79)
Se puede afirmar manteniendo el enfoque propuesto que toda acción “Será «racional» si persigo con coherencia aquello que creo que puede favorecerme y con este fin elijo las alternativas que me parecen más adecuadas para alcanzar mi objetivo” (Dente & Subirats, 2014, p.79). Deberá ser de especial interés para el analista hacer hincapié en este apartado, al momento de considerar los objetivos de los actores, directamente relacionados con sus
preferencias, ya que podría incurrir en juicios de carácter moral al atribuirle criterios de irracionalidad a acciones que a simple vista, pueden parecer emocionales o carentes de valor racional en un contexto diferente al presentado por los autores. Así pues, al mantener este enfoque de análisis, se debe considerar que los actores son ante todo personas, individuos con voluntad y características propias y que para ellos aplicarán las mismas condiciones que para cualquier ser humano en un contexto de interacciones colectivas:
“nosotros no elegimos nuestras preferencias «a la carta», sino que sólo podemos seleccionarlas o escogerlas entre unos pocos menús a precio fijo. Esto quiere decir que las preferencias son endógenas respecto a la interacción social. Como han afirmado March y Olsen, «las preferencias políticas son modeladas por las experiencias políticas y también por las instituciones políticas (…) Los actores llegan al proceso de toma de decisiones con un bagaje de valores, creencias, experiencias y costumbres que se han formado fuera de ese proceso y quizás mucho antes. Sería absurdo negarlo (…) es cierto que en las interacciones dentro de un determinado proceso de toma de decisiones, se pueden generar preferencias. Por ejemplo, el estilo arrogante de un actor no sólo determina muchas veces una decisión que habría podido ser evitada, sino que también puede contribuir a modificar las posturas de otros sujetos que pueden pasar de potenciales aliados u observadores neutrales, a opositores. Valga este ejemplo para resaltar un aspecto importante, demasiado a menudo infravalorado o incluso ignorado en los análisis decisionales” (Dente & Subirats, 2014, p.79)
Lo anterior, nos conduce necesariamente a los objetivos, es decir al supuesto de que cada actor será movido a la acción por algo en particular, para tal efecto los autores proponen una clasificación simple: objetivos de contenido “ preferencias y objetivos relativos al problema a tratar y/o a la solución a adoptar” (Dente &Subirats, 2014, p 80) y objetivos de proceso “las interacciones tienen también que ver con la cuestión del reparto de la autoridad y del poder político (…) objetivos que nada tienen que ver con el problema sino que atañen esencialmente a sus relaciones con los otros actores” (Dente &Subirats, 2014, p 80). Que serán de utilidad para enfocar el análisis, pero sobre todo, para identificar el tipo de actor y su rol durante el proceso de toma de decisiones.
SEGUNDA PARTE – Del interés de los actores y la dimensión del mismo Tipos de actores Continuando con la lógica de contenido de este trabajo, la autora propone después de haber conceptualizado los términos “actor” y “objetivo” de acuerdo al enfoque planteado por Dente & Subirats, profundizar en la definición del primer término, presentando la clasificación de los actores de acuerdo a su lógica de acción, lo cual podría conducir a una mejor interpretación del texto y de la propuesta en cuestión, así:
Los actores políticos:
aquellos sujetos que basan su pretensión o propósito de intervenir en los procesos decisionales en el hecho de que representan a los ciudadanos, de que gozan de un consenso significativo, ya sea en términos generales, ya sea con referencia explícita a la cuestión que se esté tratando (…) La lógica de acción de un actor
político, sobre todo si debe someterse periódicamente a examen ex amen (…) es clara y es por tanto lícito suponer que en cada circunstancia tenderá tend erá a escoger la alternativa que mejore su capacidad de obtener consenso. Ésta es la principal razón por la que la tendencia a buscar y alcanzar compromisos forma parte, a todos los efectos, de la lógica de acción de un actor político. (Dente & Subirats, 2014, p.110) Los actores burocráticos:
aquellos sujetos que basan su lógica o propósito de intervención en la consideración de que las reglas legales les atribuyen una responsabilidad determinada en el procedimiento de adopción de la decisión. Esta consideración se basa en que disponen de la competencia formal para intervenir (…) Consecuentemente, los actores burocráticos justificarán todas sus acciones a partir de la lectura e interpretación de las normas, en el acatamiento de los procedimientos predeterminados por ley y en el respeto r espeto de las competencias y responsabilidades definidas en la misma. El rechazo a intervenir en un proceso estará motivado generalmente por la existencia de preceptos o vínculos que no pueden vulnerar, mientras que el contenido de la decisión d ecisión final será presentado probablemente como no discrecional. (Dente & Subirats, 2014, 20 14, p.111) Los actores burocráticos con intereses interese s especiales:
“Aquellos sujetos que basan su propósito de intervenir en el hecho de que la elección entre las alternativas incide directamente sobre sus intereses, sea por los costes que les conlleva, sea por la posibilidad de obtener beneficios. Puede tratarse de empresas, individuos, organizaciones representativas de determinadas
profesiones o de personas que a poner de relieve la voluntad de intervención intervenc ión de sujetos que intentan influir en los resultados con fines propios o egoístas, y desde una lógica utilitaria (…)!" $%&'() *+ )(('%, +! ($)-). ',/+,/)-0,1 !+) (232 !+)1 3)4'3'5)- $2! 6+,+7'('2! 8 3','3'5)- $2! (2!/+! 81 92- (2,!'&"'+,/+1 +$+&'-0, $) )$/+-,)/':) )$/+-,)/':) ;"+ 9+-3'/) +$ $2&-2 *+ *'(<2 26=+/':2
(Dente & Subirats, 2014, p.110-
111) Los actores burocráticos con intereses interes es generales:
son aquellos, no dotados de legitimidad política o legal, que basan su propósito o lógica de intervención en el proceso de toma de decisiones en el hecho de que representan a sujetos y/o a intereses que no pueden defenderse por ellos mismos, y que por tanto no son capaces estructuralmente de actuar en primera persona. (…)Esta lógica de intervención tiene que ver, en cambio, con que es justo que alguien se erija como tutor y garante de tales valores para evitar que sean desatendidos por completo en los sistemas políticoadministrativos contemporáneos. Esta llamada a los valores, a hacer lo que es correcto, es fundamental porque influye sobremanera en el estilo de acción de esta categoría de sujetos, generalmente poco propensos al compromiso, ya que suelen basar sus interacciones desde una cierta superioridad ética. (Dente & Subirats, 2014, p.113114) Los expertos:
aquéllos que basan su lógica o propósito de intervención en el hecho de que poseen los conocimientos necesarios para par a estructurar el problema colectivo y/o para formular las alternativas más adecuadas adecuada s para resolverlo. La hipótesis
subyacente es que los conocimientos adecuados para formular juicios (…) y que, por lo tanto, los procesos decisionales no pueden pue den prescindir de su plena implicación. Es normal suponer que esta categoría de actores es portadora de una lógica de acción muy precisa, basada en el respeto y acatamiento del método científico en la recogida y elaboración de las evidencias empíricas consideradas significativas. Son, por tanto, actores cuya lógica de actuación debe incorporar plena disponibilidad para el debate y para la valoración de su labor por parte de otros profesionales, rechazo y denuncia de las posiciones ideológicas preconcebidas y de todo lo que aparezca apare zca como «no científico», considerado sustancialmente equivalente a lo irracional. (Dente & Subirats, 2014, p.113-114)
Los autores proponen, que además de tener en cuenta los tipos de actor de acuerdo a su lógica de actuación, es necesario identificar el rol que cada uno de esos actores entra a cumplir en la interacción, al analizar el texto y según la opinión de Dente & Subirats, es preciso señalar que el analista se encontrará con por lo menos siete tipos de rol, y deberá tener en cuenta que el rol no estará necesariamente relacionado con el tipo de actor, sino específicamente con la función que cumpla al momento de la toma de decisiones. Así pues, según los autores, se tendrán promotores, cuya función es innovan o plantear el escenario de acción; directores, quienes se encargarán de garantizar trazabilidad y coherencia en el proceso (como se diría coloquialmente, serán los encargados de encaminar la acción); opositores, los que intentarán a toda costa que no se tome la decisión encontrándose motivados por “objetivos de proceso”; aliados, que apoyarán y favorecerán la toma de decisión y que al igual que los anteriores, se moverán por “objetivos de proceso”, aun cuando exista un trasfondo de “objetivos de
contenido”; Mediadores, que serán aquellos que ante ningún conflicto de interés declarado podrán facilitar la comunicación entre las partes para llevar a buen término la toma de decisión; Gatekeepers, como lo dice la palabra, son los actores con los suficientes recursos para “abrir” o “cerrar” la puerta de un proceso; Finalmente estarán los filtros, cuya función es obstaculizar el proceso usando los recursos de un tercer terc er interesado en beneficio de los objetivos que este desea d esea alcanzar. En este sentido, los autores recomiendan que el tomador de decisiones no debería ser influido por este último rol, toda vez que su intervención no tiene un impacto significativo en el proceso de toma de decisión, por ejemplo: los medios de comunicación (Dente & Subirats, 2014).
TERCERA PARTE – Del proceso decisional y los recursos. Tipos de recursos (Clasificación sintética): Recogiendo las ideas del párrafo anterior y continuando con la lógica sistemática en la construcción de este texto, la autora propone revisar el aspecto relacionado con los recursos, ya que para que un actor pueda desempeñar efectivamente su rol, o papel, será necesario que administre los recursos de los que dispone y por tal razón resulta conveniente para el analista de políticas públicas que se aproxime desde el enfoque propuesto, comprender de forma práctica los diferentes recursos que harán parte de las transacciones. En este punto la autora considera que es de especial interés que el analista o la persona que se aproxima a la comprensión de los actores y las redes decisionales, se aproxime al concepto de transacción, no desde la economía, sino tal vez como un niño, desligado de los sesgos que produce a veces el pensamiento racional y con la única intención de dejarse asombrar por los mecanismos que se van trazando en las interacciones sociales. Así pues, no recomienda que el lector se aproxime únicamente con una
visión holística, sino también ontológica, lo que le permitirá un mejor acercamiento. Aclarado lo anterior, se procede con la clasificación de los recursos según Dente & Subirats (2014), así:
Recursos Políticos (recurso
esencial relacionado con el paradigma de la confianza y la
percepción): consisten en la cantidad de consenso que un actor es capaz de poner en movimiento. Tal consenso puede referirse a la población entera o a grupos sociales determinados, implicados en las diversas políticas públicas (…) puede comprobarse mediante las elecciones o los referéndums, puede ser modificado a través de campañas de información y comunicación, suele verse afectado por acontecimientos externos (Dente & Subirats, 2014, p.86) Recursos Económicos:
Consisten, a fin de cuentas, en la capacidad de movilizar recursos económicos de cualquier tipo (dinero u otros bienes) para modificar o influenciar los comportamientos de los otros actores (…). Lo que cuenta es la significación de ese tipo de recursos para quien lo va a recibir (…)“la simple y pura posesión de dinero no es una condición suficiente para predecir la importancia de un actor determinado en un determinado proceso de toma de decisiones. (Dente & Subirats, 2014, p.90) En este caso, sería frecuente para el analista, según los autores, encontrar la práctica de la corrupción. Recursos Legales:
consisten en las «potestades», o posiciones de ventaja, que las normas jurídicas, y en general los pronunciamientos de las autoridades legislativas y administrativas,
atribuyen a algunos sujetos en los Estados contemporáneos.(Dente & Subirats, 2014, p.92) Recursos Cognitivos (en
las democracias modernas se encuentran relacionados con la
participación): consisten en la disponibilidad de informaciones o de modelos interpretativos relevantes en relación con la adopción de una decisión. Que el conocimiento sea un bien necesario para tomar decisiones apropiadas parece de sentido común y está de hecho implícito en diversas teorizaciones sobre el proceso de toma de decisiones. (Dente & Subirats, 2014, p.97)
CUARTA PARTE – De las Network decisionales. !"#$# &'(")*+,,&-' ./ ,)',#0() *# "#*#1 *#'(") *#/ .'2/&1&1 *# .,()"#1
Para finalizar con el propósito de coherencia y cohesión de esta revisión, la autora considera que es adecuado cerrar brevemente con el concepto de Networks Decisionales, toda vez que los autores revisados no hacen un énfasis especial durante el capítulo en cuestión, y plantean una ampliación en capítulos posteriores de la obra. Es por ello que elige plantear este concepto como un abre-bocas a la obra de Dente & Subirats, Decisiones Públicas, y por lo tanto, una invitación a su consulta que sin duda resultará relevante, novedosa y entretenida para cualquier analista de políticas o cualquier persona interesada en la comprensión de las interacciones dentro de una colectividad.
Por lo anterior, es preciso afirmar que el modelo de redes o entramado de actores planteado por Dente & Subirats, únicamente pretende conducir “el foco de análisis desde el simple actor al
conjunto de los actores implicados en un proceso dc toma dc decisiones dc política pública” ( Dente & Subirats, 2014, p 131), y nos invita a preguntarnos:
en qué medida, el modo en el que se estructura la interacción representa otro factor causal a tener en cuenta. La atención, pues, se desplaza hacia el conjunto de los actores que intervienen en un proceso y la pregunta es si existen algunas características de ese conjunto que pueden contribuir a arrojar luz sobre las dinámicas de solución de los problemas colectivos. Este es el principal objeto de atención de lo que se ha denominado como network analysis (Marin, Mayntz, 1991; Rhodes, 1997). (Dente & Subirats, 2014, p.90)
Para llegar así al planteamiento inicial de la observación hecha por la autora, en donde señala de acuerdo a la metafísica aristotélica, que es conveniente aproximarse al todo como un conjunto con sus propias cualidades y características, pero sin desconocer los componentes que lo conforman, tratando de observarlos a la luz de la fenomenología y no exclusivamente bajo la lupa de la economía, o las ciencias políticas, o incluso, la sociología. Referencias Dente, B. and Subirats, J. (2014). Decisiones públicas. [Barcelona]: Ariel. García Yebra, V. (2012). Metafísica de Aristóteles. Madrid: Gredos. Kant, I. (2000). Fundamentación de la metafísica de las costumbres. El Cid Editor.
