4. Um dos que defendem esta postura é Alfred Stepan: «The New Professionalism of Internai Warfare and Military Role Expansion» em Abrahatn F. Lowenthal y J. Samuel Fitch (eds.): Armies and Politics in /.aí/n America, Holmes & Meier, Nova York, 1986, p. 134-150.
8. David Pion-Berlin: «Political Management of the Military in Latin America» em Military Review, v. 85, n. 1, 1-2/2005, p. 19-31.
5. Veja Michael C. Desch: Civilian Control of the Military: the Changing Security Environment, Johns Hopkins University Press, Baltimore, Maryland, 1999.
9. Para mais informações sobre este tema, veja D. PionBerlin e Harold Trinkunas: «Attention Defidts: Why Politicians Ignore Defense Policy in Latin America» em Latin American Research Review, v. 42, n. 3, 10/2007, p. 76-100.
6. David Pion-Berlin e Craig Arceneaux: «DecisionMakers or Decision-Takers? Military Missions and Civilian Control in Democratic South America» em Armed Forces & Socíety, v. 26, n. 3, primavera de 2000, p. 413-436.
10. Scott Morgenstern: «Explaining Legislative Politics in Latin America» em Scott Morgenstern e Benito Nacif (eds.): Legislative Politics in Latin America, Cambridge University Press, Cambridge, 2002, p. 413-444.
7. Veja Claude Welch, Ir.: No Farewell to Arms? Military Disengagement from Politics In África and Latin America, Westview Press, Boulder, 1987.
O Brasil e a política externa dos EUA António de Aguiar Patriota
Although the United States remains as the sole superpower in the international system, we can no longer say that the current world orderfitsrigorously into a "unipolar" model.The resources, both political and military, atthe disposal of the American government and society, although virtually unmatched, do not guarantee the capacity of defining results on a global scale. The appearance of new actors, as well as the operation, albeit imperfect, of the multilateral mechanisms, prevent Washington from being equated to what Rome once was, as demonstrated by the Journalist Cullen Murphy in his book Are We Rome?
O sistema internacional atravessa um período de mudanças como não se vê há várias centenas de anos. Estamos no início de uma longa fase de ajustes cujo ponto de chegada não é claro e. em que nossa sabedoria, sofisticação e compreensão serão fundamentais.
Henry Kissinger1 Embora os Estados Unidos permaneçam a única superpotência do sistema internacional, já não se pode dizer, hoje, que a ordem mundial se enquadre em um modelo rigorosamente "unipolar". Os recursos políticos e militares de que dispõem o governo e a sociedade norte-americanos, ainda que .virtualmente incontrastáveis, não lhes asseguram a capacidade de definir resultados em escala global. O aparecimento de novos atores e o funcionamento, ainda que imperfeito, de mecanismos multílaterais impedem que Washington possa ser equiparada ao que foi Roma, como bem ilustra o jornalista Cullen Murphy em seu recente livro Are We Rome?.2 Desde o fim da Guerra Fria e da estrutura bipolar, o modo de interação dos Estados Unidos com o mundo vem sofrendo constantes acomodações. A política externa norte-americana tem oscilado entre mo96
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mentos de maior e menor engajamento internacional, maior e menor apego ao multilateralismo, maior e menor inclinação pelo uso da força militar ou da diplomacia. Essas oscilações não deixam de exercer influência sobre as relações do Brasil com os EUA. O momento promissor por que passa o relacionamento bilateral coincide com o período de maior abertura à cooperação ao qual corresponde a política externa do segundo mandato de George W. Bush. Neste artigo, busco descrever o processo de adaptações por que passa o sistema internacional ("O mundo hoje"), a evolução recente da política externa dos Estados Unidos ("A política externa norte-americana: evolução recente") e o atual momento das relações Brasil-EUA ("A atual política externa norte-americana").
O mundo hoje O sistema internacional atravessa um período de transformações profundas. Na António de Aguiar Patriota é embaixador do Brasil nos Estados Unidos.
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ausência de termo que se aplique à atual configuração de poder em escala global, pode-se dizer que o mundo se caracteriza, hoje, pela superposição de elementos de unipolaridade, multipolaridade e bipolaridade. Unipolaridade porque os Estados Unidos seguem sendo a única superpotência. Seus gastos militares no ano fiscal de 2009 (que começa em outubro de 2008) poderão ultrapassar os 700 bilhões de dólares, a julgar pela proposta enviada pela Casa Branca ao Congresso - quase 50% do total estimado de todos os outros Estados.3 Salta aos olhos a diferença em relação ao segundo colocado, a China, que, pelas cifras oficiais, gastou com seu aparato de defesa, em 2007, 45 bilhões de dólares.4 No campo económico, a situação é análoga. O PIB norte-americano, em 2007, foi de mais de 13 trilhões e meio de dólares. O do Japão, segundo colocado, não chegou a 4 trilhões e meio5 (embora a União Europeia, tomada em seu conjunto, apresente PIB superior ao dos EUA). Quando se trata de ciência e tecnologia, o desempenho dos EUA continua sendo o mais impressionante. Os cinco mais bem classificados institutos de pesquisa do mundo são norte-americanos.6 Dos vinte melhores, 12 estão nos Estados Unidos, ficando os oito restantes pulverizados entre outros seis atores.7 No que se refere a produção académica, daquelas que seriam, de acordo com o National Research Council, as vinte mais bem conceituadas universidades do mundo, apenas uma não é norte-americana (a décima nona, que é a Universidade de Cambridge, na Inglaterra).8 Mas mesmo com todo esse poderio os Estados Unidos não logram, por si sós, assegurar a consecução de objetivos no plano internacional, como ilustram, entre outras, as situações no Iraque e no Afeganistão. Constata-se também a existência de vulnerabilidades internas à superpotência, como evidenciam, por exemplo, 98
uma balança comercial deteriorada e, mais recentemente, a crise desencadeada no mercado imobiliário subprime. Os elementos de multipolaridade decorrem do papel desempenhado não apenas pelas potências da segunda metade do século XX, mas também por agentes que, pela primeira vez, têm atuação mais efetiva nos processos decisórios internacionais - caso de grandes democracias do mundo em desenvolvimento como o Brasil, a índia e a África do Sul. É significativo que esses'três países tenham sido convidados, pelos EUA, para a Conferência de Annapolis sobre o Oriente Médio, em novembro de 2007. Igualmente reveladora é a participação dos mesmos três países, acrescidos da China e do México, nas deliberações do G-8, sob a forma do G-8 + 5. E no mesmo sentido apontam a mudança da dinâmica negociadora da OMC, a partir do surgimento do G-20, e a crescente disseminação da ideia de que o Conselho de Segurança das Nações Unidas precisa ser ampliado para tornar-se mais representativo e eficaz. Podem-se também discernir, no sistema internacional contemporâneo, elementos de uma incipiente bipolaridade associados à ascensão da China - é interessante haver John Bolton, ex-embaixador dos EUA junto à ONU, observado que os EUA e a China seriam, a seu ver, os dois mais importantes membros do Conselho de Segurança.9 Não se trataria de bipolaridade como a da Guerra Fria. Basta lembrar a interdependência existente entre as economias norte-americana e chinesa. Ou o fato de que Washington e Pequim não dispõem de esferas claramente circunscritas de influência, como ocorria entre os Estados Unidos e a União Soviética. Em certas instâncias, as duas capitais chegam mesmo a se associar na preservação do status quo - vide a oposição de ambos à proposta de ampliação do Conselho de Segurança circulada em 2005 por Brasil, Alemanha,
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índia e Japão. Mas, para além dos desafios de segurança relativos ao combate ao terrorismo, um dos temas que mais preocupa os formuladores e estudiosos da política externa dos EUA é a administração do relacionamento com uma China que caminha para a condição de segunda maior potência do planeta.
A política externa norteamericana: evolução recente A política externa norte-americana vem-se ajustando ao processo de acomodações por que passa o sistema internacional desde o fim da Guerra Fria. No imediato pós-Guerra Fria, o mundo terá vivido um "momento unipolar", para usar a expressão de Charles Krauthammer.10 Prevalecia a sensação de que se inauguraria uma era de consensos. Francis Fukuyama, com seu "fim da história",11 chegou a sustentar que, vencida a oposição entre o ideário comunista e o modelo ocidental, não haveria alternativa para a democracia e o livre mercado. A comunidade das nações já contaria com sua "síntese" histórica. Derrotado o "império soviético", o sistema de Estados se organizaria em torno da superpotência sobrevivente. Como escreveu Zbigniew Brzezinski, "maio de 1945 já havia definido a nova posição dos EUA como a principal potência democrática do mundo; dezembro de 1991 marcou sua ascensão como a primeira potência verdadeiramente global do mundo".12 Era a Pax Americana. É nesse ambiente que é eleito o presidente George H. W. Bush (também referido como "Bush 41", para distingui-lo de seu filho George W. Bush, o 43° presidente dos EUA). Sob a égide do "momento unipolar", a predominância norte-americana coincidiu com um horizonte de oportunidades no cenário internacional. Moscou 99
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lidava com os escombros da União Soviética. As perspectivas das relações de Washington com o conjunto da Europa eram de crescentes convergências. A China ainda não se delineava como potência de alcance global, e o Japão permanecia aliado certo. Com a "Iniciativa para as Américas", aquilo que nos EUA se costuma denominar "Hemisfério Ocidental" se convertia, no discurso de Bush 41, em espaço privilegiado de cooperação. A partir da intervenção no Iraque, em 1991, autorizada pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas e objeto de amplo apoio internacional, era possível imaginar um Oriente Médio menos instável. A Conferência de Madri representaria a contrapartida ao apoio oferecido pelo mundo árabe à ação militar para a desocupação do Kuwait, com os EUA na liderança do processo de paz que levaria, nos primeiros meses do governo do presidente Bill Clinton, aos Acordos de Oslo. Vivia-se a impressão de que todos aspiravam aos mesmos objetivos. Bush 41, afeito à esfera internacional e com experiência diplomática, parecia presidir também ao que ele próprio chamou de "nova ordem mundial", expressão que se tornou a marca de um político que, na Casa Branca, deu sinais de haver-se dedicado mais à frente externa do que à agenda doméstica. Mas os consensos do imediato pósGuerra Fria duraram pouco. Conflitos não tradicionais ganharam em importância, sem detrimento da persistência de conflitos entre Estados: as crises da Somália e da ex-Iugoslávia, o genocídio em Ruanda e as tensões recorrentes no Oriente Médio pósOslo apontavam para um cenário de imprevisibilidade. Em 1993, Bill Clinton assume a presidência dos Estados Unidos. O fenómeno da globalização estruturou o modo como o novo presidente conceberia a inserção dos EUA no mundo. Zbigniew Brzezinski, que salienta a falta de experiência diploJUN/JUL/AGO 2008
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mática de Clinton e sua preferência por política interna, comenta que a ênfase de Clinton na globalização "propiciava fórmula conveniente para a junção do interno e do externo em um dado aparentemente coerente, liberando-o da obrigação de definir uma estratégia disciplinada de política externa".13 Seja como for, a política externa de Bill Clinton adquire a marca do engajamento. Especialmente durante os últimos quatro anos de sua administração, com Madeleine Albright à frente do Departamento de Estado, os EUA assumiriam grande ativismo internacional. Albright promoveu o que chamaria de "multilateralismo assertivo" - mostrando-se talvez mais assertiva do que mulrilateral. Na vizinhança imediata, verificaram-se os esforços pela aprovação do Nafta e, posteriormente, o desenvolvimento do projeto da Alça e o início do processo da Cúpula das Américas. Albright costumava afirmar serem os EUA "a nação indispensável",14 asseverando que, "do alto de nossa estatura, enxergamos mais longe do que outros países".15 O desejo de uma liderança que fosse percebida como "benigna" levou Bill Clinton a buscar comprometer os EUA com vários instrumentos multilaterais - o Protocolo de Quioto, o CTBT (Tratado de Proscrição de Testes Nucleares), o TPI (Tribunal Penal Internacional). Em todos os casos, contudo, um Congresso de maioria republicana e avesso a compromissos internacionais vinculantes inviabilizou o processo de ratificação dos textos assinados. O Senado rejeitou o CTBT; quanto a Quioto e ao TPI, o Executivo sequer considerou haver reunido as condições políticas necessárias para submetê-los a consideração parlamentar. Bill Clinton reagiu aos desafios específicos que se apresentaram a seu governo alternando impulsos unilaterais com coordenação diplomática. No caso das crises
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balcânicas da década de 1990, por exemplo, exerceu pressão sobre o regime de Slobodan Milosevic, tendo procurado encaminhar o tema, sob formato plurilateral, nos Acordos de Dayton, assinados em dezembro de 1995. Em 1999, esteve por trás da ofensiva da Otan no Kosovo contra alvos sérvios, sem preocupar-se com autorização prévia do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Quanto aos esforços de desnuclearização da Coreia do Norte, negociou com Pyongyang, diplomaticamente, em 1994, um acordo que seria rompido nos primeiros meses da administração de seu sucessor. Ao mesmo tempo, não agiu, na avaliação de vários observadores, para que o Conselho de Segurança atuasse de maneira tempestiva frente ao genocídio de Ruanda.16 Tampouco teve êxito em seu esforço mediador para o Oriente Médio em Camp David. Em 1998, sucumbiria a impulsos unilaterais nos bombardeios ao Sudão e na operação "Raposa no Deserto", contra o Iraque. Meses após o fim da era Clinton, o cenário político global sofreu o impacto dos atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001, em Washington, Nova York e Pensilvânia. George W. Bush chegara à Casa Branca, meses antes, sob forte influência neoconservadora. Em pouco tempo, o terrorismo seria elevado ao topo de sua agenda internacional. A "luta contra o terror", em diferentes medidas, passou a envolver ou afetar a comunidade internacional como um todo: ataques subsequentes em Madri, Londres e Bali contribuíram para a percepção de que nenhum país estava imune a ações terroristas. No imediato pós-11 de Setembro, o mundo emprestou forte solidariedade aos EUA. Washington interveio militarmente contra o Talibã no Afeganistão, com a autorização do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Por breve período, chegou-se a imaginar que a ameaça terrorista
POLÍTICA EXTERNA
poderia criar espaços de cooperação e fortalecimento do multilateralismo. Como escreveu Anne-Marie Slaughter, da Universidade de Princeton, em seu The Idea That Is America, o mundo inteiro, logo após os ataques de 11 de Setembro, "pôsse a nosso lado, chocado e com tristeza; é comum esquecermos aquele momento demasiado breve de solidariedade global, aquela oportunidade de unir quase todos os países na luta contra o terrorismo e suas causas profundas".17 O espírito de união e cooperação do imediato pós-11 de Setembro duraria pouco, menos ainda do que o verificado no imediato pós-Guerra Fria. Em março de 2003, teve início a operação militar contra o Iraque de Saddam Hussein, "guerra preemptiva" que desafiou os preceitos da Carta da ONU. Começou a configurar-se, na administração de George W. Bush, um padrão de conduta internacional que poderia ser qualificado como de "engajamento unilateralista". Ganhou espaço a noção de que seria papel dos Estados Unidos combater o terrorismo e a proliferação de armas de destruição em massa, e difundir a democracia e o livre comércio em escala global - se necessário, ao amparo da doutrina da preemptive action, a custo de ações militares e "mudanças de regime". Impulsionaram essa noção não apenas o universo dos neoconservadores, mas os "falcões" de toda ordem, que coincidiam, na prática, com as prescrições unilateralistas e belicosas do neoconservadorismo. A "Segunda Guerra do Golfo" repercutiu sobre os frágeis equilíbrios do Oriente Médio. Polarizaram-se as relações entre sunitas e xiitas. O Ira ampliou seu raio de influência regional. Uma guerra - cuja justificativa primeira, a presença de armas de destruição em massa no Iraque, provou-se sem fundamento - provocou, na leitura de analistas de diferentes tendên-
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cias, danos consideráveis à imagem internacional da superpotência. Outros aspectos rela'tivos à política dos EUA de combate ao terrorismo, como aqueles ligados à prisão de Guantânamo e a seu sistema jurídico próprio, além dos abusos cometidos por militares norte-americanos em Abu Ghraib, afetaram negativamente o soft power de Washington. Com o tempo, os obstáculos que se impunham - e ainda se impõem - à reconstrução do Iraque pós-Saddam Hussein, assim como à própria liderança dos EUA no Oriente Médio, ganharam em visibilidade junto à opinião pública internacional e também junto à sociedade norteamericana. Fizeram-se sentir, então, as implicações domésticas da política iraquiana do governo de George W. Bush. O desgaste do unilateralismo tornou-se evidente e o neoconservadorismo esgotou-se como ideário político. A cidadania norteamericana acusou o golpe: depois de mais de uma década de preponderância republicana no Capitólio, as eleições de meiomandato de novembro de 2006 devolveram aos democratas o controle da Casa dos Representantes e do Senado. A mensagem era claramente de mudança. Especialistas em política externa norte-americana passavam a defender um novo tipo de engajamento internacional, baseado na cooperação e no diálogo. Brent Scowcroft, em debate com Hertry Kissinger e Zbigniew Brzezinski, assim resume, em junho de 2007, o que parece ser, nos Estados Unidos, o consenso emergente: "Creio que nós [os EUA] somos parte do mundo, que queremos cooperar com o mundo. Afinal, fomos nós que pusemos de pé a Liga das Nações, a ONU, a Otan. Essa é a maneira como fazemos as coisas. Essa é a maneira como queremos fazer as coisas. Desejamos trabalhar com amigos, com aliados, com pessoas de boa vontade para fazer deste um mundo melhor".18
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A atual política externa norte-americana As eleições legislativas de novembro de 2006 fizeram soar um "alarme" ao qual se podem associar inflexões importantes na ação externa norte-americana. A verdade, porém, é que, mais acentuadamente em algumas áreas do que em outras, essas inflexões já se ensaiavam desde os primeiros meses do segundo mandato de George W. Bush. Para fins de análise, pode-se estabelecer, como marco inicial do ajuste de rumo da política externa de Bush 43, o momento anterior às eleições de 2006, em que Condoleezza Rice assume o Departamento de Estado. Já naquela altura, posturas como a recusa ao diálogo com governos considerados hostis e a tomada de decisões sem preocupação com seu grau de aceitabilidade internacional começaram a ser substituídas por um renovado "realismo", orientação que os conhecedores da trajetória de Condoleezza Rice nunca deixaram de lhe atribuir. Na prática, constata-se que, a partir de 2005, tendências neoconservadoras são gradualmente substituídas por uma visão mais pragmática, ou "realista", das relações internacionais. Exemplo significativo é a renovada aposta na diplomacia, em 2005, no tocante ao processo de desnuclearização da Coreia do Norte. Essa atitude ficou patente na abordagem mais construtiva de Washington no âmbito das "conversações hexapartites", que envolvem também a China, a Rússia, o Japão e as Coreias. No caso do Ira, os EUA passaram a apoiar, também em 2005, os esforços negociadores do Reino Unido, da França e da Alemanha (o "UE-3"). A retomada, pelos Estados Unidos, dos esforços de paz no Oriente Médio, em 2007, é mostra de que, em Washington, a problemática do terrorismo aponta hoje para a necessidade de um engajamento internacional maior e qualitativamente di102
ferente. A Conferência de Annapolis, de novembro de 2007, ilustra esse ponto. A iniciativa poderá ter sido motivada em parte por um desejo de isolar o Ira, hipótese sobre a qual muito se especulou. Mas representa uma retomada, por Washington, da mobilização internacional no tratamento do conflito israelo-palestino. Em Annapolis, o chanceler Celso Amorim recordou que, na sessão de abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas de 2006, o presidente Lula realçara a necessidade de que mais países se engajassem nos esforços de paz no Oriente Médio, inclusive países em desenvolvimento que mantivessem boas relações com árabes e israelenses. A lista de convidados para Annapolis respondeu a essa visão. Talvez tal lógica já esteja sendo vista como elemento relevante não somente para o êxito do processo de paz no Oriente Médio, mas também para a promoção da paz em sentido mais amplo.
O momento atual das relações Brasil-EUA Não foram poucos os que imaginaram um desgaste nas relações Brasil-EUA quando da eleição do presidente Lula. Em um primeiro momento, as negociações da Alça esbarraram em uma incompatibilidade de pontos de vista quanto à própria finalidade do exercício: o Brasil, com seus parceiros do Mercosul, interessava-se por maior acesso ao mercado norte-america-. no; os Estados Unidos desejavam promover harmonização regulatória em temas como investimentos, compras governamentais e propriedade intelectual, com padrões mais rígidos que os da OMC. Mas a dificuldade de ratificação, pelo Congresso norte-americano, do Cafta, aprovado em julho de 2005 por margem de apenas um voto, sinalizou mudança significati-
POLÍTICA EXTERNA
va no ambiente político norte-americano quanto a acordos de livre comércio - e o novo ambiente, ao esvaziar em Washington o processo da Alça, contribuiu indiretamente para uma aproximação pragmática entre o Brasil e os Estados Unidos. É verdade que o presidente Lula começara a construir uma relação de franqueza e confiança com seu homólogo norte-americano a partir das visitas que fez aos Estados Unidos em 2002, ainda como presidente eleito e, no ano seguinte, já no primeiro ano de seu governo. Mas o cenário em que ocorreria uma mudança qualitativa nas relações bilaterais configurou-se mais claramente no segundo mandato de George W. Bush. Sob Condoleezza Rice, o Departamento de Estado passou a dedicar mais atenção, em sua política para a América Latina, aos países maiores e ao Brasil em particular - em contraste com períodos anteriores, em que a prioridade parecia ser a América Central e o Caribe. Com as sucessivas eleições de governos "rotulados" como de "esquerda" e de "centroesquerda" na região, os EUA matizaram o prisma ideológico através do qual tendiam a conceber as relações com a América Latina como um todo, passando a reconhecer a importância da agenda do combate à pobreza e do desenvolvimento social. O Brasil passou a ser mais claramente identificado, em Washington, como ator de influência regional e global. As afinidades multiétnicas e democráticas foram revalorizadas e surgiram novas áreas de convergência. No Brasil, em paralelo à ênfase na integração sul-americana e ao estabelecimento de parcerias com as demais regiões em desenvolvimento, o caráter universal da política externa do governo Lula permitiu que um movimento de aproximação com os países do Sul se realizasse sem prejuízo do relacionamento com parceiros do mundo desenvolvido. Foi nesse contexto que a 103
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União Europeia conferiu ao Brasil status de parceiro estratégico. Foi também nesse contexto que começou a ser escrito um capítulo de renovação e amadurecimento da relação bilateral entre o Brasil e os Estados Unidos. É possível afirmar que uma promissora fase das relações bilaterais se consolida a partir do encontro que os presidentes Lula e Bush mantiveram na Granja do Torto, em novembro de 2005. Na véspera, haviam fracassado os esforços norte-americanos para obter, na IV Cúpula das Américas, em Mar dei Plata, uma declaração a favor da Alça - assessor próximo ao presidente Bush chegou a comentar que, em Mar dei Plata, os EUA haviam-se resignado a evitar o "enterro definitivo" daquele exercício negociador. Ficava subentendido que a Alça fora posta entre parênteses. No comunicado conjunto que emanou do encontro presidencial da Granja do Torto, foram feitas as primeiras referências ao estabelecimento de um "diálogo estratégico"19 entre o Brasil e os Estados Unidos. O texto incluía também menção à importância do Mercosul e da Comunidade Sul-Americana de Nações para a integração das Américas e para a promoção da estabilidade e da democracia na região, no que terá sido a primeira manifestação formal, da parte dos EUA, de reconhecimento da especial relevância das iniciativas sul-americanas de integração. Igualmente, Bush comentaria em ocasiões subsequentes que, naquele encontro, o presidente Lula o entusiasmara com respeito à experiência brasileira em matéria de biocumbustíveis. O estabelecimento do diálogo estratégico tinha sido articulado alguns meses antes do encontro da Granja do Torto à margem da abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas, por sugestão do então subsecretário de Estado para Assuntos Políticos, Nicholas Burns. A caracterização do diálogo bilateral sobre temas políticos JUN/JUL/AGO 2008
como "estratégico" já era aplicada pelos Estados Unidos a suas consultas com países como China, índia, Japão e Rússia. De certa forma, o estabelecimento de tal diálogo anteciparia o reconhecimento do Brasil como ator de influência não apenas regional, mas também global. Em abril de 2007, a secretária de Estado Condoleezza Rice assim o declarou, em Washington, ao apresentar balanço da viagem do presidente Bush à região no mês anterior. Diálogo estratégico não se confunde com parceria estratégica ou alinhamento. A ampliação do diálogo político fornece elementos para o amadurecimento das relações entre os dois países, mas persistem divergências, como aquelas associadas às negociações sobre as regras que se aplicam, na OMC, ao comércio de bens agrícolas; à forma como foi concebida a invasão do Iraque; e, em certa medida, à democratização das instâncias decisórias multilaterais, que vem sendo ativamente promovida pelo Brasil. Sobre este último ponto, se, por um lado, os dois países convergem, em teoria, quanto ao objetivo de fortalecer o multilateralismo, por outro, obstáculos foram levantados a iniciativas lideradas pelo Brasil no plano multilateral, como o G-20, na Conferência Ministerial da OMC em Cancún (2003), e a çroposta que, em 2005, Brasil, Alemanha, índia e Japão circularam para a ampliação do Conselho de Segurança. Assim, com o diálogo estratégico surgia uma maior faixa de sintonia. A atual convergência em relação à estabilização do Haiti, por exemplo, contrasta com período ainda recente, em meados da década de 1990, em que o Brasil e os EUA não chegaram a uma visão comum sobre o tratamento a ser dado à questão haitiana. São frequentes as manifestações de apreço de autoridades norte-americanas, inclusive do secretário de Defesa Robert Gates, em relação à liderança demonstrada pelo Brasil na Minustah. Quanto à África, o 104
Brasil e os EUA, por meio de iniciativas de cooperação "trilateral", estão conferindo contorno concreto ao desejo comum de trabalhar pela promoção da paz, da democracia e da prosperidade no continente africano, uma sinalização inovadora em si mesma. Ao longo de 2006, a intensa interlocução entre os ministros de Relações Exteriores e entre os subsecretários do Itamaraty e do Departamento de Estado prepararia o terreno para a sequência de encontros entre os dois presidentes em 2007. Em março de 2007, a segunda visita do presidente George W. Bush ao Brasil se organizou em torno de agenda essencialmente positiva, com a discussão de ternas como cooperação energética, paz no Haiti, promoção do desenvolvimento e comércio internacional. Foi assinado, na ocasião, o Memorando de Entendimento para o Avanço da Cooperação em Biocombustíveis. A cooperação no campo energético, com ênfase em biocombustíveis, passou a desempenhar papel indutor da diversificação da agenda entre Brasil e Estados Unidos. Como afirmou a secretária Rice, "o acordo de etanol com o Brasil é apenas o começo de uma relação transformada, apropriada ao tamanho e importância do Brasil, regional e globalmente". O Brasil e os EUA, como detentores de cerca de 70% da produção mundial de etanol, associaram-se na promoção de novas fontes alternativas de energia. A assinatura do memorando de entendimento representaria um marco de repercussão internacional. Além da vertente de cooperação bilateral, o documento anunciava a possibilidade de cooperação em terceiros países e consignava um esforço plurilateral - em parceria com a União Europeia, China, índia e África do Sul - voltado para o desenvolvimento de padrões técnicos universalmente aceitos para o etanol. No mesmo mês de março de 2007, os presidentes Lula e Bush se reencontraram
POLÍTICA EXTERNA
em Camp David, onde o presidente do Brasil foi recebido para reunião de trabalho em localidade reservada a líderes de países considerados influentes e amigos. Além de discussão aprofundada sobre energia, Rodada Doha, América do Sul, África e apoio consular a cidadãos brasileiros nos Estados Unidos - entre outros assuntos -, ocorreu pormenorizada e produtiva conversa sobre a reforma do Conselho de Segurança da ONU. A Embaixada em Washington receberia instruções para intensificar o diálogo sobre esse tema. Também do ponto de vista econômicocomercial o encontro de Camp David gerou resultados importantes. Os dois presidentes registraram a constituição do Fórum de Inovação e criaram o Fórum de Altos Executivos de Empresas Brasil-EUA (CEO Fórum), voltado para o intercâmbio direto de informações e a identificação de novos caminhos para a intensificação dos contatos entre os setores privados de ambos os países. Os presidentes Lula e Bush anunciaram programa de cooperação trilateral em biocombustíveis com o Haiti, República Dominicana, El Salvador e São Cristóvão e Nevis. Comprometeram-se a dar seguimento à conclusão de acordo bilateral sobre bitributação, além de terem renovado o memorando de entendimento no campo educacional e a parceria em ciência e tecnologia. Esses avanços em Camp David. vieram somar-se a uma relação econômico-comercial que já é robusta e apresenta grande potencial de crescimento. Os Estados Unidos permanecem o maior parceiro comercial individual do Brasil e maior investidor estrangeiro no país. Os investimentos e o comércio bilateral entre o Brasil e os Estados Unidos vêm crescendo continuamente nos últimos anos. Das quinhentas maiores empresas norte-americanas, pelo menos trezentas realizam negócios com o Brasil. Destas, 60% possuem investimentos no setor industrial. Empresas brasilei105
ras também têm-se destacado no mercado norte-americano. Merece registro nossa participação nos setores aeronáutico, de agronegócios, de serviços de engenharia e construção e siderurgia. Em 2007, os EUA responderam por 15,6% das exportações brasileiras e 15,5% de nossas importações globais. Entre 2004 e 2007, o comércio total entre os dois países passou de 32 bilhões para 44 bilhões de dólares. O exame da pauta bilateral revela que houve crescimento nas exportações de cerca de cinquenta dos cem principais produtos exportados para os EUA em 2007.20 Individualmente, os Estados Unidos são os maiores investidores diretos no Brasil. O total de recursos investidos por empresas norte-americanas no país mais que dobrou nos últimos dez anos. Em 2007, o fluxo líquido de investimento direto estrangeiro para o Brasil totalizou o valor de US$ 34,6 bilhões, dos quais os EUA contribuíram com US$ 6,1 bilhões.21 O Brasil também se apresenta como investidor cada vez mais ativo na economia norte-americana. Em 2007, o estoque de investimento brasileiro nos EUA superou os 6 bilhões de dólares.22 Interessante notar que a ampliação da agenda política está contribuindo para que divergências no campo comercial não sejam superdimensionadas, como nas questões do licenciamento compulsório de patentes para medicamentos ou de diferendos levados ao sistema de solução de controvérsias da OMC. Interpelado, em visita ao Brasil em 2007, sobre pedido brasileiro de consultas aos Estados Unidos relativo a subsídios agrícolas, o então subsecretário de Estado para Assuntos Políticos, Nicholas Burns, afirmou considerar "normal" o fato de o Brasil e o Canadá terem ingressado na OMC com aquela queixa. Declarou Burns: "Canadá, EUA e Brasil são os melhores sócios do mundo, e as disputas não vão interferir nas relações".
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O BRASIL E A POLÍTICA EXTERNA DOS EUA
As relações do Brasil com os Estados Unidos atravessam momento positivo, com crescente confiança recíproca e respeito mútuo. No caso do Brasil, não se justifica o sentimento por vezes expresso em análises da política externa norte-americana de que Washington não dedica atenção suficiente à América Latina. É reveladora da atenção diferenciada que vem sendo dispensada ao Brasil a iniciativa da Comissão de Relações Exteriores da Casa dos Representantes dos EUA de elaborar e aprovar resolução específica sobre as relações bilaterais. Na resolução, de 9 de outubro de 2007, o Legislativo Norte-americano "reconhece que os Estados Unidos e o Brasil atingiram um ponto de confluência estratégica de interesses" e cita frase da secretária Condoleezza Rice, para quem "os EUA vêem o Brasil como um líder regional e um parceiro global". Sem dúvida, contribuem para essa percepção positiva elementos intrínsecos à realidade brasileira atual, como a estabilidade macroeconômica, o crescimento da economia com redução de desigualdade, o enraizamento democrático e o perfil mais atuante e criativo de nossa política externa.
Ao olharmos para o futuro,-é possível afirmar que, nas grandes linhas, as mudanças que os críticos do neoconservadorismo esperavam dos Estados Unidos em matéria de política externa já estão sendo operadas pela própria Casa Branca de Bush 43. Apesar de que se assiste a uma campanha eleitoral em que a palavra de ordem é "mudança", o mais provável é que o próximo ocupante da Casa Branca tenda a não se afastar em demasia daquilo que a administração Bush procura articular em seus derradeiros esforços internacionais. É verdade que o humor, em determinados segmentos da sociedade norte-ameri-
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cana, parece favorecer uma retração do papel internacional dos EUA, dada a fadiga de uma ação externa profundamente controvertida. Mas os desdobramentos dos últimos anos, sobretudo as dificuldades enfrentadas no Iraque e, mais amplamente, a ineficácia do unilateralismo, tendem a apontar, em Washington, para a busca de um engajamento pela cooperação. É amplamente difundido, entre os assessores de política externa dos pré-candidatos à presidência - os senadores John McCain, Barack Obama e Hillary Clinton -, o sentimento de que um desengajamento internacional dos Estados Unidos simplesmente não é viável. Ao mesmo tempo em que o consenso parece apontar para a premência do diálogo e da cooperação, persiste, no âmbito dos que pensam a política externa norteamericana, a crença no "excepcionalismo norte-americano" - os EUA seriam uma nação "escolhida", diferente de todas as demais. Mesmo entre personalidades consideradas mais "progressistas", advoga-se maior engajamento internacional, defende-se a necessidade de alianças abrangentes, rejeita-se o unilateralismo, mas não necessariamente se abre mão do "excepcionalismo". O "excepcionalismo", em sua manifestação internacional, leva à noção de que seria "natural" não se submeterem os EUA às normas que, no mais, se aplicam ao conjunto dos atores do sistema internacional - por exemplo, as Convenções de Genebra sobre o Direito Internacional Humanitário. É como se, por força de sua própria natureza, os Estados Unidos constituíssem uma "exceção legítima" ao direito internacional.23 Francis Fukuyama, em seu America at the Crossroads, examina os motivos pelos quais a ação do governo de George W. Bush no Iraque teria despertado tamanha onda de antiamericanismo no mundo. O autor salienta o reconhecimento implícito,
POLÍTICA EXTERNA
no documento "Estratégia de Segurança Nacional dos Estados Unidos", emitido pela Casa Branca em setembro de 2002, do "excepcionalismo norte-americano". Escreve Fukuyama: "Claramente, a doutrina da guerra preventiva não pode ser generalizada de forma segura para todo o sistema internacional. Vários países enfrentam ameaças terroristas e poderiam inclinar-se a lidar com essas ameaças por meio de intervenções 'preemptivas' ou da derrubada de regimes que supostamente abrigam terroristas. A Rússia, a China e a índia se encaixam nessa categoria. Entretanto, se qualquer dos três países anunciasse uma estratégia geral de guerras preventivas/'preemptivas' como meio para lidar com o terrorismo, os EUA seriam, sem dúvida, os primeiros a objetar. O fato de que os norte-americanos se dão um direito que negariam a outros países se baseia, na 'Estratégia de Segurança Nacional', em um julgamento implícito de que os Estados Unidos são diferentes de outros países e de que se pode confiar que utilizarão seu poder militar de maneira justa e sábia, como outras potências não necessariamente fariam".24 Há vozes nos Estados Unidos que contestam o "excepcionalismo", apesar de tratar-se de conceito de raízes históricas fortemente arraigadas. A aceitação de que o "excepcionalismo" é essencialmente incompatível com o multilateralismo - tal como consolidado ao longo de vários séculos25 - é pressuposto que aparece na reflexão de influentes intelectuais norte-
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americanos, como Anne-Marie Slaughter. A professora de Princeton assinala, em The Idea That Is America: "A rejeição a que se imponham quaisquer limites à nossa soberania, em áreas como teste de armas nucleares e uso preventivo da força, pode nos impedir de impor limites sobre terceiros, tornando o mundo um lugar mais perigoso. Se pensamos em nós como uma cidade auto-suficiente na colina, sugerimos ao resto do mundo que nós somos o farol que espalha luz para outros países. Mas se pensamos menos em nós e mais nos nossos ideais, nos unimos a outros países e nossos ideais é que passam a ser a luz que brilha sobre todos".26 Apesar de argumentações como a de Slaughter27 parece pouco provável, porém, que, no futuro próximo, os EUA evoluam na direção por ela imaginada. Em um mundo mais multipolar, caberá a atores como o Brasil demonstrar que somente com a sedimentação de um multilateralismo revigorado, sem "excepcionalismos", será possível reproduzir, no plano internacional, o ambiente propício à realização humana que é garantido, no interior dos países, pelo Estado de Direito e pela democracia representativa. Paralelamente, à medida que ampliamos nossas convergências com os Estados Unidos, com base em valores compartilhados, como duas grandes democracias multiétnicas, aumentarão as oportunidades para ações conjuntas inovadoras em benefício dos dois países, das Américas e do mundo.
JUK/JUL/AGO 2008
