Nuevo derecho electoral mexicano 2006, 8a. ed.pdf

NUEVO DERECHO ELECTORAL MEXICANO 2006

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Serie D OCTRINA JURÍDICA , Núm. 164 Coordinador editorial: Raúl Már quez Romero Cuidado de la edi ción: Claudia Araceli Gon zález Pérez Formación en com putadora: Wendy Va nesa Rocha Cacho

JAVIER PATIÑO CAMARENA

NUEVO DERECHO ELECTORAL MEXICANO 2006

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO MÉXICO , 2006

Análisis de la reforma política

Instituto de Investigaciones Jurídicas Primera edición: 1980 Primera reim presión: 1981 Segunda reim presión: 1982 Derecho electoral me xicano

Instituto de Investigaciones Jurídicas Primera edición 1994 Editorial Constitucionalista Segunda edición: marzo de 1996 Tercera edición: abril de 1996 Cuar ta edición: abril de 1997 Nuevo derecho electoral meFederal xicano Electoral Editorial Constitucionalista-Instituto Quinta edición: agosto de 1999

Editorial Constitucionalista Sexta edición: marzo de 2000 Séptima edición: enero de 2002

Nuevo derecho electoral me xicano 2006

Octava edición: 2006 DR  2006. E. Ja vier Patiño Camarena DR  2006. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito rio deen la Humanidades Cueva s/n Ciudad de laMtro. Inves Ma tigación Ciudad Universitaria, 04510 Mé xico, D. F. Impreso y he cho en México ISBN 970-32-3019-9

A Mé xico A Claude, Vanessa y Xavier Ivan, que son en todo momento el norte cierto hacia el que se dirigen mis esfuerzos y mis anhelos; que son el centro de mis preocupaciones y aspiraciones, tanto en la vigilia como en el sueño

CONTENIDO

Presentación: sumar esfuerzos para robustecer a nuestro Estado de derecho democrático. . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . .

1

CAPÍTULO I PERFIL CONSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5

1. Contornos esenciales de la democracia.. . . . . . . . . . . . . . . .

5

1.1 ¿Qué se de be entender por democracia?. . . . . . . . . . . . . . . 1.2 El sustrato mínimo de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . .

5 6

2. dos El poder ... ...constituyente, .... ... ....la Constitución ... .... ... y los ... po ....deres ... constitui.... ..

13

2.1 El poder constituyente y las democracias representativas . . 2.2 Diferenciación entre el poder constituyente y los poderes constituidos .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 2.3 La Constitución: ley de le yes .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2.4 Razón de ser de la existencia de un po der constitucional reformador, de su denominación y de sus semejanzas y diferencias con el poder constituyente y con los poderes constituidos ....... ....... ....... ...... ....... ......

13

3. El principio de separación de poderes y las formas de gobierno

31

3.1 El principio de separación de poderes .. .. .. .. .. .. .. .. 3.2 La forma de gobierno parlamentario .. .. .. .. .. .. .. .. . 3.3 La forma de gobierno presidencial.... ....... ....... .

31 33 35

XI

21 23

27

XII

CONTENIDO

4. El sistema federal: unidad en la diversidad .. .. .. .. .. .. ..

38

4.1 Naturaleza del sistema federal ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 4.2 La configuración del sistema federal mexicano . . . . . . . . . . 4.3 El federalismo como “idea fuerza” que se requiere materializar...... ... ... .... ... .... ... .... ... ... .... .

38 47

5.Gé nesis y desarrollo del constitucionalismo mexicano . . . . . .

54

5.1 Configuración de las decisiones políticas y jurídicas fundamentales ....... ....... ....... ....... ....... ... 5.2 Cotejo entre las Constituciones individualistas y liberales y la Constitución social vigente .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 5.3 La reforma de la Constitución en el marco del Estado de derecho ... .... ... .... ... .... ... ... .... ... .... .. 5.4 Las reformas constitucionales en materia electoral (19172006).... ....................................

51

54 56 60 64

CAPÍTULO II CUERPO ELECTORAL Y DERECHOS POLÍTICOS . . . . . . . . . . .

75

1.De recho al voto .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... ..

75

1.1 Proscripción de la esclavitud .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. 1.2 Del sufragio censatario al sufragio universal . . . . . . . . . . . 1.3 Evolución del derecho al voto en el derecho constitucional mexicano ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. 1.4 La organización de las elecciones .. .. .. .. .. .. .. .. .. .

75 78 80 84

1.4.1 El Registro Federal de Electores: antecedentes, integración y funciones ... ... .... ... .... ... ... .... . 86 1.4.2 Consideraciones en torno al catálogo general de electores y al padrón electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 1.4.3 Actualización del catálogo general de electores y del padrón electoral .. .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 90

CONTENIDO

1.4.4 La credencial para votar .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 1.4.5 La lista nominal de electores ...... ..... ..... ... 1.4.6 Las comisiones de vigilancia del Registro Federal de Electores ................................. 1.4.7 Verificación del padrón y de las lis tas nominales de electores....... ...... ..... ..... ...... ..... 1.5 El de bate en torno al voto de los mexicanos residentes en el extranjero.....................................

XIII

92 104 111 112 114

1.5.1 Consideraciones de carácter general..... ...... ... 114 1.5.2 Las reformas constitucionales de 1990 y 1996 que se relacionan con el debate en torno al voto de los mexicanos residentes en el extranjero ... .... ... .... .. 116 1.5.3 Las decisiones adoptadas por las cámaras del Congreso de la Unión en 2005 para que en las elecciones presidenciales de 2006 puedan votar los mexicanos residentes en el extranjero .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 121 1.5.4 La reforma de la cual se pre cisó enconstitucional la fracción I de del1990 artícupor lo virtud 36 la obli gación de los ciudadanos de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos ...... ..... ..... ...... ..... 1.5.4.1 El Registro Nacional de Ciudadanos y la cédu la de identidad ciudadana.................. 1.5.4.2 Programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la ex pedición de la cédula de identidad ciudadana ... .. .. ... ..

123 124 125

1.5.5 La reforma constitucional de 1996 por virtud de la cual se precisó en la fracción III del artículo 36 constitucional la obligación de señale votar laenleylas. .elecciones en los términos que . . . . . . . .po . .pulares . . . . 129 1.6 Material electoral que se debe entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla ...................... 1.7 Consideraciones en torno a la participación y al abs tencionismo electoral .................................

131 132

XIV

CONTENIDO

2.De recho a ser electo para ocupar un cargo de representación popular.... ....................................

135

2.1 Requisitos de elegibilidad que de ben satisfacer los candidatos a la Presidencia de la República . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

2.1.1 Calificación de la elección presidencial ... ... ... .. 2.1.2 Presidente electo, provisional, interino y sustituto.... 2.1.3 El principio de “no reelección” .. .. .. .. .. .. .. .. .

146 147 150

2.2 Requisitos de elegibilidad que de ben satisfacer los candidatos a cargos de representación popular en el Congreso de la Unión ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 2.3 Las solicitudes de registro de candidaturas y los órganos competentes para efectuar los registros correspondientes.. .

157

2.3.1 Competencia originaria y competencia supletoria en materia de registro de candidaturas ....... ....... 2.3.2 Requisitos que se deben satisfacer para el registro de una candidatura ... ... .... ... .... ... ... .... . 2.4 Consideraciones generales en torno al Congreso de la Unión

162 164 166 171

2.4.1 Perspectiva histórica en torno a los pe riodos de sesiones del Congreso de la Unión . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 2.4.2 Integración de la Cá mara de Diputados y duración del encargo ....... ...... ....... ....... ....... 179 2.4.3 Integración de la Cá mara de Senadores, su renovación y duración del encar go .... ... ... .... ... .... .. 183 2.4.3.1 Las reformas constitucionales de 1993 y 1996, y la com posición de la Cámara de Senadores..

192

2.4.3.2 dores... La organización ...... interna ..... de .....la Cámara ...... de.....Sena-.

194

2.5 Quórum de asistencia y quórum de votación en las cámaras 2.6 Procedimiento que se de be observar para cubrir vacantes .. 2.7 El principio de “no reelección” en relación con los in tegrantes del Poder Legislativo.............. ............

195 200 201

CONTENIDO

XV

3.De rechos de reunión y de asociación política ... .. .. ... ..

203

4.De recho de petición ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .

209

5.Li bertad de ex presión, derecho a la información y educación política ....... ....... ....... ...... ....... ......

212

6. Consideraciones en torno a la li bertad de prensa ......

219

....

7. La libertad de creencia y de cul to y la ra zón de ser de las limitaciones que en materia política tienen los ministros de los cultos religiosos......... ...... ..... ..... ...... .....

230

8. Iniciativa popular y referéndum ......................

240

8.1 Consideraciones de carácter general........ ...... .... 240 8.2 Análisis de la regulación jurídica a que dio lu gar la reforma constitucional de 1977 .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 243 CAPÍTULO III SISTEMAS ELECTORALES ......

.......

.......

.......

1. Consideraciones de carácter general en torno a los sistemas electorales.......... ...... ..... ..... ...... ..... . 1.1 1.2 1.3 1.4

El sistema mayoritario ...... ....... ....... ....... El sistema de representación proporcional ............. El sistema electoral mixto ....... ....... ...... ..... La acción del sistema electoral sobre el cuerpo electoral, los partidos y las opciones políticas ...... ....... .......

249 249 249 251 253 254

2. El sistema electoral mexicano. Tránsito de las elecciones indirectas a las elecciones directas (1814-1912) . . . . . . . . . . . . . 256 3. Integración de la Cá mara de Di putados. Tránsito del sistema mayoritario integral (1917-1963) al sistema mayoritario con diputados de partidos (1963-1976) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

XVI

CONTENIDO

4. El sistema electoral mixto vigente para integrar la Cámara de Diputados: pre ponderantemente mayoritario con ele mentos de re presentación proporcional .......................

272

4.1 El sistema mayoritario y la división del territorio de la Re pública en distritos uninominales ..... ..... ...... ..... .

272

A) La distritación de 1977 a 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

272

B) La redistritación electoral federal de 1996 . . . . . . . . . . . 275 C) La redistritación electoral federal de 2005 . . . . . . . . . . . 292 D) Relación del número de distritos electorales federales por entidad federativa con especificación de la cabecera de cada uno de ellos para las elec ciones federales de 2006 y 2009 ..... ..... ...... ..... ..... ...... ..... . 298 4.2 El sistema de representación proporcional y la configuración de circunscripciones plurinominales....... ...... .....

310

4.2.1 Cargos de representación proporcional en disputa.... 310 4.2.2 Número y ámbito de las cir cunscripciones plurinominales .................................... 311 4.2.3 Circunscripciones plurinominales delineadas para las elecciones federales de 1997, 2000, 2003 y 2006 . . . . 316 4.2.4 Los límites inferior y superior para participar en la distribución de curules de representación proporcional .. 318 4.2.5 Participación simultánea en las elecciones de mayoría y de re presentación proporcional ..... ...... ..... 323 4.2.6 Las fórmulas clásicas para el reparto de curules de representación proporcional ..................... 325 A) Fórmula de representatividad mínima (sistema Hare-Andrae, cociente electoral simple) . . . . . . . . . . B) Fórmula de primera proporcionalidad (sistema Hagenbach-Bischoff, cociente electoral rectificado) . .

328 330

4.2.7 Las fórmulas para la distribución de curules de representación proporcional adoptadas por el COFIPE en su versión de 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

CONTENIDO

XVII

4.2.8 Las fórmulas de distribución de las curules de representación proporcional delineadas por la re forma constitucional y legal de 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 A) Los límites constitucionales establecidos en la reforma de 1993 para la distribución de las curules . B) Explicación de los di versos supuestos constitucio-

345

nales de distri...... bución ..... de curules re presentación proporcional ..... de...... ..... .

348

4.2.9 Las fórmulas vigentes para la distribución de curules de re presentación proporcional delineadas por la reforma de 1996 al artículo 54 constitucional ...... ....

359

4.2.9.1 Requisitos a satisfacer para tener derecho al reparto de curules de re presentación proporcional 4.2.9.2 Representatividad máxima camaral que puede tener un partido ....... ....... ....... .. 4.2.9.3 Límites a la sobrerrepresentación ... ... ... . 4.2.9.4 Distri bución en de los las su curules representación proporcional puestosdeprevistos en las fracciones IV y V del artículo 54 constitucional 4.2.9.5 Distribución de las curules de representación proporcional en el supuesto de la fracción VI del artículo 54 constitucional ............. 4.2.9.6 Orden que se debe observar para la asignación de curules de representación proporcional y procedimiento para cubrir las vacantes respectivas, en los términos de las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 29 de octubre de 2003 5. Sistema electoral vigente para integrar la Cámara de Senadores ........................................... 5.1 Perspectiva histórica, proyecciones y propuestas sobre la materia......... ..... ..... ...... ..... ..... .... 5.2 Bases delineadas en la reforma de 1996 para elegir a los 32 senadores de representación proporcional... ... ... ... ..

361 361 363 366 367

371 374 374 378

XVIII

CONTENIDO

CAPÍTULO IV EL RÉGIMEN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS .. ... .. .. ... .. 1. Consideraciones de carácter general ................... 2. Constitucionalización de los par tidos políticos ......

381 381

.....

383

3.Re gistro de partidos políticos... ..... ..... ...... ..... 386 3.1 Registro definitivo: los requisitos exigidos por la LFE de 1973, por la LOPPE de 1977, por el CFE de 1987 y por el COFIPE en sus versiones de 1990, 1993, 1996 y 2004 . . . . 387 3.2 Registro condicionado: los requisitos exigidos por la LOPPE de 1977, por el CFE de 1987 y por el COFIPE en sus versiones de 1990 y 1993, y la su presión de esta modalidad registral en 1996 .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 395 3.2.1 Análisis de los requisitos que exigía el COFIPE hasta 1996 para obtener el registro condicionado ...... ... 398 3.2.2 Consideraciones torno a la con con. .relación al registro en condicionado se vocatoria ex pidió enque 1990 . 403 3.2.3 Consideraciones en torno al acuerdo pu blicado en el DOF el 29 de marzo de 1993 por el que se acordó no expedir convocatoria a registro condicionado con miras a las elecciones de 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407 3.2.4 Comentarios en torno a la con vocatoria para obtener el registro condicionado pu blicada el 26 de mar zo de 1996 .................................... 410 3.2.5 Conversión del registro condicionado en definitivo, o pérdida del mismo ... .... ... ... .... ... .... .. 411 3.2.6 Supresión del registro condicionado .............. 413 3.3 Pérdida del registro........ ..... ..... ...... ..... . 414 3.4 Relación de los partidos políticos con registro en diversos procesos electorales federales de 1994 a 2006 . . . . . . . . . . 415 4.Do cumentos básicos de los par tidos ...................

416

CONTENIDO

4.1 Declaración de principios, programas de acción y estatutos. Consideraciones en torno a la plataforma electoral ..... .. 4.2 Reformas a los documentos básicos de los partidos y resoluciones del Consejo General adoptadas sobre la materia .. ..

XIX

416 419

5.De rechos y obligaciones de los par tidos políticos .........

421

6.Fi nanciamiento de los par tidos políticos ..... ...... ..... 6.1 Consideraciones generales....... ...... ...... ..... . 6.2 Consideraciones en torno a la regulación del financiamiento de los partidos en México ....... ....... ...... ..... A)Fi nanciamiento pú blico ....... ....... ....... .. B)Fi nanciamiento privado ....... ....... ....... .. C)Pa norámica en torno a las obligaciones que tienen los protagonistas del proceso electoral en materia de financiamiento ....... ....... ...... ....... ...... 6.3 Prerrogativas de los partidos políticos ................

427 427

6.3.1 Prerrogativas en materia de radio y televisión.. .. .. . A) Acceso al tiempo oficial ... ... ... ... ... ... .. B) Acceso al tiempo comercial ...... ...... .....

442 442 445

6.3.2 Prerrogativas en materia fiscal... ..... ...... .... 6.3.3 Prerrogativas en materia postal y telegráfica........ 6.3.4 Prerrogativas en materia de financiamiento público ...

446 446 447

A) Régimen vigente en 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Régimen vigente en 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

431 437 438 439 442

447 448

6.3.5 Análisis de los acuerdos sobre financiamiento público apondiente los partidos pude blicados al 20políticos, de febrero 1992 yenal el17DOF de enecorresro de 1994 ....................................

455

6.3.6 El financiamiento público a resultas de la reforma electoral de noviembre de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

469

XX

CONTENIDO

A) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes ............................... 470 B) Para gastos de campaña ... ... .... ... ... .... 472 C) Por actividad específica como entidades de interés público ....... ....... ....... ...... ..... 472 D) Financiamiento para los partidos políticos que obtengan su registro con fecha posterior a la última elección. ..... ...... ...... ..... ..... .... 473 6.3.7 Determinaciones adoptadas por el Consejo General del IFE so bre el financiamiento pú blico a los par tidos políticos para 1997 y 1998 a través de los acuerdos publicados en el DOF de 31 de enero de 1997 y 11 de febrero de 1998 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 473 6.4 Financiamiento privado...........................

480

6.4.1 Modalidades.... ...... ..... ..... ...... ..... 6.4.2 Montos máximos de aportaciones en dinero de personas físicas, morales y de personas no identificadas ... 6.5 Supervisión del financiamiento de los par tidos políticos ...

A) Topes a los gastos de campaña presidencial .. . .. . B) Topes a los gastos de campaña de diputados y senadores .................................. ......

......

.....

7.1 Frentes..... ...... ...... ..... ..... ...... ..... 7.2 Coaliciones ...... ....... ....... ....... ....... 7.2.1 El convenio constitutivo ....... ....... ....... 7.2.2 Las candidaturas. ...... ..... ..... ...... ..... 7.2.3 Los requisitos comunes para todo ti po de coalición..

482 482

6.5.1 Los informes anuales y de campaña y la Comisión de consejeros responsables de la supervisión del financiamiento de los partidos políticos ...... ...... ..... 6.5.2 Topes a los gastos de campaña ... .... ... ... ....

7. Frentes, coaliciones y fusiones .....

480

482 485 487 490

.

493

. . .

494 494 495 497 498

.

CONTENIDO

XXI

7.2.4 Los requisitos es pecíficos para cada uno de los di ferentes ti pos de coalición ... ... ... ... ... ... ... ... .

500

A) Coalición para las elecciones presidenciales... .. . B) Coalición para senadores por el principio de representación proporcional ..................... C) Coalición para diputados federales de representa-

500

proporcional ..... ...... ..... pio.....de mayo.... D) ción Coalición para senadores por el princi ría relativa ....... ....... ....... ....... .. E) Coalición parcial para diputados federales de mayoría ..................................

501 502

7.3 Fusiones ..... ..... ...... ..... ..... ...... ..... . 7.4 Tesis y proposiciones de los par tidos políticos que cuen ten con registro ...................................

504

8. Consideraciones en torno a las asociaciones políticas (19771989) ..... ...... ..... ..... ...... ..... ..... ....

501

503

505 506

9. Consideraciones en torno a las agrupaciones políticas nacionales (1996-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 10. Sanciones a los par tidos políticos y a las agrupaciones políticas que incumplan los acuerdos o resoluciones del IFE, o que no cumplan con las obligaciones que les impone el COFIPE . 513 CAPÍTULO V LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL ....

... ....

... ... ....

.

519

1.Pa norámica en torno a las principales alternativas en materia de organización de las elecciones ..... ..... ...... ..... 2.Pa norámica de la organización electoral en México........

519 521

2.1 La organización electoral conformada en torno a la Comisión Federal Electoral (1946-1990) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525

XXII

CONTENIDO

2.2 La organización electoral conformada en torno al Instituto Federal Electoral creado en 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 2.3 La organización del IFE con ape go a la reforma constitucional de1994 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 539 2.4 La organización del IFE con ape go a la reforma constitucional de1996 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 542 2.4.1 Panorámica en torno a la organización vigente del IFE 2.4.2 La organización del IFE en el ámbito nacional ... ...

546 548

A) El Consejo General ....... ....... ....... .. B) La Presidencia del Consejo General ...... ..... C) La Junta General Ejecutiva ...... ....... ..... D) El secretario ejecutivo .... ... .... ... .... ... E) Las direcciones ejecutivas ...... ..... ..... ...

548 551 553 553 555

2.4.3 La organización del IFE en el ámbito estatal ....... A) Las juntas locales...

.....

.

562

B) Los consejos locales..... ...... ...... ..... . 2.4.4 La organización del IFE en el ámbito distrital .... ..

564 569

A) Las juntas distritales..... ...... ...... ..... . B) Los consejos distritales....... ..... ..... ....

569 570

3. Las mesas directivas de casilla. .....

.....

.....

......

......

.....

562

.....

.

574

3.1 Antecedentes .................................. 3.2 Integración ...... ..... ..... ...... ..... ..... .... 3.3 Diferentes tipos de casillas: básicas, contiguas, extraordinarias y especiales ................................

574 575

3.4 3.5 3.6 3.7

582 583 588 593

Ubicación de las casillas ...... ...... ..... ..... .... Material electoral que se debe entregar a las casillas. .. .. . Instalación de las casillas ..... ...... ..... ..... .... Causales de nulidad de la votación recibida en casilla... ..

4. Sanciones que puede imponer el IFE . . . . . . . . . . . . . . . . . .

578

595

CONTENIDO

XXIII

4.1 Sanciones que puede imponer el IFE a los par tidos políticos y a las agrupaciones políticas que no cumplan con sus obligaciones...... ..... ...... ..... ..... ...... ..... 595 4.2 Sanciones que puede imponer el IFE a los funcionarios electorales ....................................... 595 4.3 Sanciones que puede imponer el IFE a los ciudadanos observadores y a las organizaciones correspondientes. ... ... .. 598 4.4 Sanciones que pueden imponer otras autoridades administrativas con la in tervención del IFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599 CAPÍTULO VI REGULACIÓN JURÍDICA DEL PROCESO ELECTORAL .. .. .. .. 1.Pa norámica en torno al proceso electoral .......

.

601

2. Consideraciones en torno a los observadores del proceso electoral ..........................................

603

2.1 Observadores nacionales ...... ...... ..... ..... .... 2.2 Observadores internacionales ..... ...... ...... ..... .

603 610

3. Jornada electoral .................................

618

3.1 Fecha de la elección ..... ..... ...... ..... ..... ... 3.2 Inicio de la jornada electoral. Instalación de casillas y recepción de la vo tación ..... ..... ...... ..... ..... .... 3.3 Cierre de votación .............................. 3.4 Escrutinio y cómputo de la vo tación ...... ...... ..... 3.5 Integración de ex pedientes y remisión al Consejo Distrital .

618

4.Re sultados electorales .............................

633

4.1 Resultados preliminares ....... ...... ....... 4.2 Cómputos distritales ............................. 4.3 Cómputos de entidad federativa para senador ......

.......

601

...... .....

621 623 625 630

633 636 642

XXIV

CONTENIDO

4.4 Cómputos de circunscripción plurinominal...

... ... ... .

644

5. Las constancias de mayoría y las constancias de asignación. .

647

6. Propuesta de clasificación de las actas electorales ......

...

653

6.1 En forma secuencial .....

.....

.....

...

654

6.2 po de emisor elección ....... ..... 6.3 Por Por ti órgano

..... ..... ....... ...... ............ .......

.....

655 657

..

661

......

.....

CAPÍTULO VII CALIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES ... ... ....

... ....

1. La autocalificación y los colegios electorales .......

.....

1.1 Panorámica en torno al proceso de autocalificación de las elecciones: perfil de la autocalificación simple . . . . . . . . . . 1.2 Antecedentes, integración y funcionamiento del Colegio de la Cámara de Diyputados .................del Colegio 1.3 Electoral Antecedentes, integración funcionamiento Electoral de la Cámara de Senadores .................

661 661 662 670

2. Tránsito de la autocalificación simple a la autocalificación normada por el principio de legalidad.......... ..... ...

673

3. Tránsito de la au tocalificación normada por el principio de legalidad a la ca lificación jurisdiccional de los asun tos contenciosos electorales ..... ...... ..... ..... ...... ..... .

679

3.1 Abanico de alternativas posibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 La reforma constitucional de 1993. La de saparición de los

679

colegios electorales y la adopción de..... un nuevo calificación de las elecciones...... ...... sistema ..... de. 3.3 La declaración de validez y el otorgamiento de constancias por parte de los consejos del IFE y el conferimiento al TFE del carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral ......................................

683

684

CONTENIDO

XXV

3.4 La calificación de las elecciones a resultas de la reforma constitucional de 1996 y la ca lificación de la elección presidencial ..... ...... ...... ..... ..... ...... ..... .

685

CAPÍTULO VIII EL TRIBUNAL ELECTORAL COMO MÁXIMA AUTORIDAD JURISDICCIONAL PARA LA CALIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES CONTENCIOSAS .......

....... ....... ....... 1. La garantía de justicia .............................

.......

...

2. Rumbo a la configuración de una ju risdicción autónoma en materia electoral .................................

691 691 692

2.1 La calificación de las elecciones y el recurso de reclamación ante la Su prema Corte de Justicia (1977-1987) . . . . . . . . . . 693 2.2 La califica ción de las elecciones y la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral como organismo autónomo de carácter administrativo (1987-1989) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 696 2.3 La calificación de las elec cio nes y la crea ción del Tri bunal Federal Elec toral como organismo jurisdiccional autónomo (1990-1993). Su or ganización, atri buciones y funcionamiento ....... ....... ....... ....... ...... ..... 699 2.4 Cotejo entre la regulación jurídica del Tribunal de lo Contencioso Electoral de 1987 y la re gulación jurídica del Tribunal Federal Electoral, organizado con apego a la reforma constitucional de 1990 .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 702 3. La reforma constitucional de 1993 y la con figuración del Tribunal Federal Electoral como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral ............................ 3.1 Consideraciones de carácter general........ ...... .... 3.2 La organización del Tribunal Federal Electoral .. .. .. .. .. 3.3 Los requisitos que de bían satisfacer los magistrados de la Sala Central y regionales del Tribunal ................ 3.4 La com petencia del Tri bunal Federal Electoral (1993-1996)

706 706 709 710 711

XXVI

CONTENIDO

3.4.1 La com petencia genérica del Tribunal ............ 3.4.2 Semejanzas y diferencias entre la entonces Sala Central y las salas regionales ..... ...... ..... ..... .... 3.4.3 Integración y com petencia de la Sala de Segunda Instancia........ ............................

711 712 715

3.5 Reflexión formulada en 1994 sobre las vías que en ese entonces se podían intentar a efecto de procurar el fortalecimiento del Tribunal Federal Electoral ....... ....... ..

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4. La reforma constitucional de 1996 y la creación del Tri bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ..... ..... ..

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4.1. Consideraciones de carácter general........ ...... .... 4.2. La organización del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ...... ...... ..... ..... ...... ..... . 4.3. Los requisitos que de ben satisfacer los magistrados de la Sala Su perior y regionales del Tribunal ...... ...... ..... 4.4. La com petencia del Tribunal Electoral en lo general y la competencia es pecífica de cada sala en lo particular ..... . 4.4.1 La com petencia genérica del Tribunal ............ 4.4.2 La com petencia de la Sa la Superior ... ... ... ... .. 4.4.3 La com petencia de las sa las regionales..... ... ... .

719 726 733 736 736 737 741

4.5 Semejanzas y diferencias entre la Sala Superior y las salas regionales ..... ..... ...... ..... ..... ...... .....

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5. Las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para formular jurisprudencia en materia electoral ..

745

5.1 Consideraciones generales.......

745

......

......

.....

.

5.2 Análisis de las fa cultades que tenía la Sala Central del Tribunal Federal Electoral para formular jurisprudencias en materia electoral ................................... 5.3 La reforma de 1996 y los términos en que se faculta al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para establecer jurisprudencia ...... ....... ....... .......

748

757

CONTENIDO

XXVII

CAPÍTULO IX LA REGULACIÓN CONTENCIOSA ELECTORAL Y EL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ... .... ... ... .... ... .... .. 1. El sistema de medios de impugnación ......

......

.....

763 763

1.1 Rasgos esenciales del sistema recursal configurado por el Código Federal Electoral de 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 763 1.2 Rasgos esenciales del sistema de medios de impugnación vigente, configurado originalmente por la reforma constitucional de 1990 y pun tualizado y enriquecido por las reformas de 1993 y 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765 2.Re glas comunes para la interposición y sustanciación de los medios de impugnación ...... ..... ..... ...... ..... .

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3.Re cursos que conoce y resuelve el Instituto Federal Electoral

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4.Re cursos que conoce y resuelve la Sala Superior y las salas regionales bunal ..... Electoral Poder Judicial de la Fe....deración .....del Tri ...... .....del ...... ..... .....

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4.1 Recurso de apelación ...... ..... ..... ...... ..... . 4.2 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano .................................. 4.3 Juicio de inconformidad ..........................

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5.Me dios de im pugnación que conoce y resuelve en ex clusiva la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ..................................... 5.1 El recurso de reconsideración ..... ..... ...... ..... . 5.2 El juicio de revisión constitucional ...... ....... ..... 5.3 Los juicios de inconformidad relacionados con la elec ción presidencial ...... ..... ..... ...... ..... ..... ...

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796 796 801 803

XXVIII

CONTENIDO

CAPÍTULO X FISCALÍA ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIÓN DE DELITOS ELECTORALES FEDERALES ... .... ... ... .... ... .... .. 805 1. Consideraciones de carácter general ...................

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2. Evolución de la re gulación jurídica de los delitos electorales .

806

3. Origen, organización y funcionamiento de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales... ... ... ...

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4.Ba ses estructurales del título vigésimo cuarto del Código Penal Federal en relación con los delitos electorales ...... ...

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4.1 Conceptos jurídicos fundamentales de los delitos electorales 4.2 El su jeto activo en los delitos electorales ..... ...... ... 4.3 Los delitos electorales están tipificados de tal manera que sólo se sancionan cuando su comisión es dolosa......... 4.4 Penas que se pueden imponer a quienes incurran en la comi-

814 816

sión de un de lito electoral federal ...... ....... ...... 4.5 El bien jurídico tutelado por los delitos electorales ... ... . 4.6 Directrices que se deben observar en materia de procuración de justicia en relación con los delitos electorales ....... .

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Bibliografía .......................................

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824 829

PRESENTACIÓN: SUMAR ESFUERZOS PARA ROBUSTECER A NUESTRO ESTADO DE DERECHO DEMOCRÁTICO

Las generaciones de la Inde la Reforma y la de Revolución tuvieron el hacedoras propósito común de pendencia, hacer de México un Estado derecho, es decir, un Estado en el cual el ejercicio del poder se encuentre subordinado al derecho, un Estado en el que gobiernen las leyes y no los hombres o, si se prefiere, un Estado en el que gobiernen los hombres con apego a las leyes. Pero el propósito de configurar un Estado de derecho no se agota ni en un momento, ni con la expedición de las leyes constitucionales, sino que implica un proceso normativo que se proyecta a través del tiempo, y que se vertebra por medio de la elaboración de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones que en conjunto integran al derecho positivo. También ha sido un propósito reiterado a través de nuestra historia constitucional configurar a México como una república, democrática, representativa, federal y presidencial, organizada con apego a los principios de soberanía popular, separación de poderes y separación del Estado de las iglesias y en la cual los derechos del hombre o garantías individuales, los derechos sociales o garantías sociales y los derechos políticos o ciudadanos precisan las finalidades que se pretenden alcanzar. Con base en estas consideraciones se puede decir que la consolidación de un régimen democrático y la consolidación del Estado de derecho se implican y se presuponen recíprocamente y que en la realización de estos propósitos reviste una importancia capital el derecho electoral, toda vez que es con apoyo en este derecho como se deben resolver los problemas que se plantean en torno a la legitimación de los poderes políticos, en su calidad de órganos de expresión necesaria y continua del Estado, así como la legalidad de los actos y resoluciones de los organismos electorales que intervienen en el proceso electoral. 1

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De conformidad con estas ideas, a través del presente estudio me propongo explicitar la manera y términos como se han venido delineando y configurando las bases constitucionales con apego a las cuales se conforma nuestro derecho electoral y sistema político electoral vigente. En la realización de este estudio, parto de la consideración de que cada uno de los avances alcanzado en materia electoral debe ser entendido, no en forma aislada, sino como resultado de un movimiento proyectado en el tiempo, es de cir, cada avance debe ser entendido como una pincelada más en el diseño de nuestro perfil constitucional. Con apego a este planteamiento se puede decir que nuestro derecho positivo electoral se vertebra en torno a los principios constitucionales que contienen las decisiones políticas y jurídicas fundamentales en materia electoral; se articula a través de las disposiciones contenidas en las leyes reglamentarias y se concretiza por medio de los acuerdos que en uso de sus facultades emite la autoridad administrativa electoral, así como a través de los criterios de interpretación obligatoria que adopte la autoridad jurisdiccional electoral. Ahora del análisis quesistema se hagademocrático de las disposiciones constitucionales que bien, conforman a nuestro se desprende que para consolidar a nuestro Estado de derecho resulta esencial que todos asumamos de manera plena la responsabilidad que nuestra Ley Suprema nos ha confiado. Al Ejecutivo le corresponde la responsabilidad de hacer respetar las instituciones de la República y traducir nuestras decisiones políticas y jurídicas fundamentales en actos concretos y cotidianos de gobierno, debiendo actuar en todo momento con apego a la ley. A los re presentantes populares que integran al Poder Legislativo les corresponde la responsabilidad de procurar que las leyes res pondan en todo tiempo satisfactoriamente a la realidad que pretendan regular, teniendo presente que una ley genera una atmósfera favorable para su cumplimiento cuando facilita una regulación racional de la vida en sociedad, pero que provoca su rechazo cuando en lugar de coadyuvar a solucionar problemas, los origina. A los órganos jurisdiccionales les corresponde comprometer su mejor esfuerzo a efecto de crear un ambiente de seguridad jurídica dentro de la cual toda persona cuente con los medios necesarios para hacer respetar sus derechos en el marco institucional y no a través de corredores laterales o por la vía de la violencia. Al ejercer esta responsabilidad, jueces y

NUEVO DERECHO ELECTORAL MEXICANO

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magistrados deben tener presente que pocas cosas ofenden tanto a la conciencia ciudadana como una administración tardía, deficiente o parcial de la justicia. A los partidos políticos les corresponde fomentar la educación política de la ciudadanía, promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y facilitar el acceso de los ciudadanos al poder, de conformidad con sus respectivas declaraciones de principios, programas de acción y estatutos. Ahora bien, el propósito de hacer de la democracia una realidad cotidiana cada vez más plena parte del supuesto de que las minorías deben acatar la voluntad mayoritaria, ya que en un sistema democrático sólo la mayoría puede decidir, pero también supone que la mayoría res pete los derechos de las minorías y se abstenga de realizar cualquier tipo de actos que impidan a las minorías convertirse en mayoría. Como corolario de este principio se puede afirmar que la mayoría que atenta contra los derechos de las minorías atenta contra la democracia y, a su vez, que la minoría que atenta contra la mayoría o contra otra minoría,Asimismo, atenta en contra de su propia existencia. en la consolidación del Estado de derecho democrático, la tolerancia política reviste una importancia fundamental, ya que se debe partir de la consideración de que si bien todos tenemos razones, nadie puede pretender monopolizar la razón. Con apego a estos principios y toda vez que el respeto al pluralismo es prueba elocuente del carácter democrático de un régimen, ante cualquier manifestación intolerante los demócratas deben asumir una postura de firmeza democrática y no responder a actitudes intolerantes con intransigencia, sino con más y mejor democracia. En este mismo orden de ideas, resulta claro que para consolidar a un régimen democrático, se requiere del concurso de todos los grupos políticos, los cuales deben privilegiar la búsqueda de coincidencias en el marco de sus naturales discrepancias ya que cuando una fuerza política se propone excluir a sus enemigos, en realidad estará preparando el terreno para que florezcan regímenes dictatoriales. Finalmente, al cuerpo ciudadano le corresponde desempeñar las funciones electorales y los cargos de representación popular que se le confíen, así como votar en las consultas electorales, ya que mediante el sufragio, los ciudadanos además de elegir a sus representantes, participan en la conformación de los poderes públicos, escogen un programa políti-

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co a través del cual desean que se gobierne al país y refrendan, confirman y actualizan la decisión de que la democracia debe ser la norma básica de gobierno; en cambio, no votar significa, en unos casos, menosprecio por los derechos políticos, y en otros, indiferencia por las formas de gobierno. Resulta claro queserán la consolidación Estado de derecho régimen democrático una realidaddesi nuestro todos defendemos nuestrosy derechos con energía, si todos asumimos nuestras obligaciones y responsabilidades, si todos respetamos la ley y debatimos nuestras ideas y proyectos en forma abierta, libre y franca. Consecuentemente, si queremos mejorar nuestras prácticas democráticas, debemos precisar a través de los canales institucionales las decisiones políticas y jurídicas fundamentales con apego a las cuales se debe orientar, regular y conducir la vida en sociedad y dirimir nuestras diferencias en el marco institucional que se ha dado la República. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir, siguiendo las ideas de Maurice Hauriou y Mario de la Cueva, que la responsabilidad del gobierno en esta nueva etapa radica en procurar, mediante un ejercicio racional de poder, un equilibrio entre orden y libertad, entre las fuerzas de resistencia al cambio y las fuerzas transformadoras, entre el pasado y el presente, para de esta forma evitar las puertas falsas que representan en sí mismas la dictadura y la anarquía, ya que su configuración significaría el fin de nuestro régimen democrático constitucional.

CAPÍTULO I PERFIL CONSTITUCIONAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Contornos esenciales de la democracia.. . . . . . . . . . . . . . . .

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1.1 ¿Qué se de be entender por democracia?. . . . . . . . . . . . . . . 1.2 El sustrato mínimo de la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. El poder constituyente, dos...... .... ... ....la Constitución ... .... ... y los ... poderes .... ... constitui.... ..

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2.1 El poder constituyente y las democracias representativas . . 2.2 Diferenciación entre el poder constituyente y los poderes constituidos .. .. .. ... .. .. ... .. .. .. ... .. .. ... .. . 2.3 La Constitución: ley de leyes .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2.4 Razón de ser de la existencia de un poder constitucional reformador, de su de nominación y de sus semejanzas y diferencias con el poder constituyente y con los poderes constituidos ....... ....... ....... ...... ....... ......

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3. El principio de separación de poderes y las formas de gobierno

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3.1 El principio de separación de poderes .. .. .. .. .. .. .. .. 3.2 La forma de gobierno parlamentario .. .. .. .. .. .. .. .. . 3.3 La forma de gobierno presidencial.. ....... ....... ...

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4. El sistema federal: unidad en la diversidad .. .. .. .. .. .. ..

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4.1 Naturaleza del sistema federal .. .. ... .. .. ... .. .. ... . 4.2 La configuración del sistema federal mexicano . . . . . . . . . .

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4.3 El federalismo....como lizar...... ... “idea .... fuerza” ... .... que ... se...requiere .... ...materia....

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5.Gé nesis y desarrollo del constitucionalismo mexicano . . . . . .

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5.1 Configuración de las decisiones políticas y jurídicas fundamentales ....... ....... ...... ....... ....... .... 5.2 Cotejo entre las Constituciones individualistas y liberales y la Constitución social vigente .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 5.3 La reforma de la Constitución en el marco del Estado de derecho ... ... .... ... .... ... .... ... .... ... .... .. 5.4 Las constitucionales en materia electoral (19172006)reformas ........................................

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CAPÍTULO I PERFIL CONSTITUCIONAL 1. CONTORNOS ESENCIALES DE LA DEMOCRACIA 1.1 ¿Qué se debe entender por democracia? Afirma Georges Burdeau que la democracia es, hoy día, una filosofía, una manera de vivir, una religión y casi accesoriamente una forma de gobierno. Considera que esta significación tan rica deriva de la idea que los hombres se han hecho de la democracia desde el momento que ven en ella la esperanza de una vida mejor. Disociar el aspecto de realidad que hay en la democracia del aspecto de creencia, conduciría a hacer incomprensible no sólo el mecanismo que la anima, sino también a sus instituciones positivas, puesto que éstas no tienen sentido sino en función de la mística que encarnan.1 Como resultado de ello, el término democracia ha sido y es utilizado para cubrir una amplia gama de regímenes políticos, algunos de los cuales son antiguos y experimentados y otros relativamente nuevos. Pero también se puede decir que el término democracia es, además, un término multívoco ya que unas veces es utilizado para referir una forma de Estado, otras para designar una forma de gobierno, e incluso para calificar a una forma de vida. En efecto, quienes conciben a la democracia como una forma de Estado coinciden en caracterizar a la democracia como la forma de organización política en la cual la voluntad general es titular del poder soberano y lo ejerce en beneficio de la comunidad en general, es decir, el ejercicio del poder de la mayoría en beneficio de todos; quienes han caracterizado a la democracia como una forma de gobierno, han procedido en este sentido, con el propósito de explicitar que el origen, el medio y el fin en esta 1

Burdeau, Georges, La democratie, París, Du Seuil, 1956. 5

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forma de organización política, es el pueblo, resultando particularmente afortunada la apreciación de Lincoln, que la concibió como el gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo, centrándose el problema en la determinación de los medios a seguir para alcanzar dicho objetivo; finalmente, quienes entienden a la democracia como una forma de vida consideran que el ejercicio del poder se debe traducir en un constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo. Desde otro mirador, si se atiende a los campos de aplicación de las ideas e instituciones democráticas, se puede hablar de una democracia política y de una democracia económica y social, si bien se considera que la primera es la condición indispensable para que florezcan las otras dos; y si se tiene en cuenta la orientación política del tipo de régimen que la práctica, algunos autores hablan de democracias de tipo capitalista, socialista e incluso comunista, si bien frecuentemente los países de un signo ideológico le niegan carácter democrático a los que preconizan una ideología diferente. Por último, en atención a la forma como se ha practicado la democracia política, se habla de una democracia pura o directa, de una democracia representativa o indirecta y de una democracia semipura o semidirecta. Por lo que se refiere a los regímenes democráticos occidentales contemporáneos, se puede decir que éstos son producto del pensamiento hecho valer durante la Revolución francesa y la Independencia de las colonias inglesas de Norteamérica. Sieyés y Madison consideraban al sistema representativo como el único medio de lograr gobiernos democráticos en las condiciones de vida que caracterizan a las sociedades contemporáneas. En el presente se entiende que la democracia representativa es la forma de organización política en la que todos los ciudadanos tienen participación en la voluntad general, crean el Estado, conforman el gobierno y eligen a sus representantes. Por ello este concepto se encuentra indisolu ligadoaallade sufragio universal. De aquíelque Ponciano Arriagablemente haya definido democracia como el mando, poder, el gobierno, la autoridad, la ley, la judicatura del pueblo. 1.2 El sustrato mínimo de la democracia Con relación a esta materia es oportuno precisar que si bien es cierto que no existe ni puede existir una democracia plena o perfecta, porque es consustancial a la idea de la democracia el que siempre, inexorablemen-


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te, se le asocie con la esperanza de una vida mejor, también resulta cierto que los regímenes democráticos contemporáneos tienen dosis variables de contenidos democráticos reales y de proyectos democráticos a corto, mediano y largo plazos. Pero también resulta claro que no basta que un país se afirme democrático para que pueda ser considerado como tal, sino que se requiere que observe ciertos principios básicos fundamentales los cuales, en su conjunto, configuran lo que he llamado el sustrato mínimo de la democracia. Al respecto conviene puntualizar que los principios que conforman dicho sustrato no son producto de un estudio de gabinete, sino que son el producto de reiteradas luchas políticas; así, con apoyo en la acción ejercida por el constitucionalismo, se puede afirmar que para que en el presente un régimen pueda ser considerado democrático, se requiere que se organice al Estado sobre las bases mínimas siguientes: principio de la soberanía del pueblo, principio de la separación de poderes, estructuración de un sistema representativo, establecimiento de un régimen de partidos políticos, reconocimiento y respeto a los derechos de la mayoría y de las minorías, reconocimiento y respeto a los derechos del hombre o garantías individuales, reconocimiento y respeto a los derechos sociales, o garantías sociales, y reconocimiento y respeto al principio de supremacía constitucional. A continuación procuraré desentrañar, así sea en una apretada síntesis, cuál es la naturaleza, el alcance y la proyección de cada una de estas bases fundamentales de la democracia. 1) El principio de la soberanía del pueblo. Las democracias representativas se estructuran a partir del principio de que la titularidad de la soberanía le corresponde al pueblo quien, por razones prácticas, delega su ejercicio en las personas que designa como sus representantes y los cuales sólo pueden actuar dentro de los límites que la voluntad popular les ha Sieyés precisado en la Constitución. desenvuelve la idea del gobierno representativo dentro de la órbita del pensamiento roussoniano y muy bien puede ser entendida como el complemento de las ideas del ginebrino, ya que si bien conviene con Rousseau en que la soberanía es indelegable, considera que nada se opone a que se delegue su ejercicio, convirtiendo la teoría del contrato social en un programa práctico, viable, de fácil realización.2 2

Véase Sieyés, Emmanuel, ¿Qué es el Tercer Estado?, México, Aguilar, 1973.

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Por otra parte, si es claro que el pueblo no delega su soberanía, sino tan sólo su ejercicio, también lo es que el pueblo no delega el ejercicio de todas las atribuciones soberanas sino tan sólo el de algunas de ellas, y que el ejercicio de aquellas atribuciones que delega no lo hace de manera irrevocable. Es de esta forma como el pueblo se conserva siempre dueño de sí mismo y en constante actividad de soberano. Ahora bien, el principio de la soberanía popular admite dos interpretaciones fundamentales: o bien la soberanía reside en el pueblo, entendido como la suma de todos los individuos, de suerte tal que cada ciudadano detenta, por así decirlo, una partícula del poder soberano y por lo mismo sus representantes tienen un mandato imperativo, o bien la soberanía reside no en la simple suma de las personas físicas que componen al pueblo, sino en el pueblo mismo, considerado como una entidad diferente a los individuos que lo conforman y por lo mismo los representantes electos no sólo lo son de sus electores, sino también lo son de la comunidad en general y por lo mismo su mandato es representativo. La primera postura implica que los representantes populares tan sólo sean representantes de sus electores, por lo que, como ya se señaló, su mandato tiene un carácter imperativo. La segunda postura obliga a considerar que cada representante expresa la voluntad general y no sólo la voluntad de la mayoría que lo eligió, por lo que su mandato tiene una naturaleza representativa, y sus electores no pueden darle ninguna orden; la inmensa mayoría de las Constituciones contemporáneas parte de la segunda concepción pues prohíben en forma expresa o tácita el mandato imperativo, es decir, la subordinación jurídica organizada de los representantes a sus electores. 2) El principio de separación de poderes. Arrington, Locke y Montesquieu, consideraban que a través de la separación de poderes además de lograrse un provechoso equilibrio entre los diversos órganos del Estado, se limita en beneficio del pueblo y se propicia una atmósfera favora ble aallapoder libertad. Estas ideas quedaron plasmadas en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución francesa, ya que en su artículo 16 se afirma que “toda sociedad en la cual la garantía de los derechos del hombre no esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”. El constitucionalismo norteamericano también recogió este principio en las Constituciones locales de los estados, así como en la Constitución


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Federal de 1789. En esta materia reviste particular importancia la Constitución de Massachusetts de 1780, en la cual se ex presa, en forma por demás afortunada, que la división de poderes tiene como finalidad hacer posible que gobiernen las leyes y no los hombres. En efecto, cuando por medio de la ley se atri buyen funciones precisas a cada órgano estatal, la acción de éstos queda sometida y regulada por el derecho. Resulta oportuno precisar que desde la Revolución francesa hasta nuestros días siempre se ha considerado al poder estatal único e indivisible, razón por la cual la división a que alude este principio no se refiere a la división del poder en sí mismo, sino tan sólo se refiere a la división de su ejercicio. Ahora bien, en la configuración de los regímenes constitucionales este principio reviste una importancia subrayada toda vez que la forma como se aplique determinará la forma de gobierno que se adopte; así, sí se aplica en forma rígida ello dará como resultado la configuración de un régimen presidencial, forma de gobierno en la que cada uno de los poderes políticos tiene un origen popular directo y vida constitucional independiente, lo cual no excluye que existan mecanismos de colaboración entre los poderes; si se aplica en forma flexible ello dará como resul tado la configuración de un régimen parlamentario, forma de gobierno en la cual los poderes Ejecutivo y Legislativo tienen medios de acción trascendente el uno sobre el otro; y se aplica en forma atemperada, ello dará como resultado la configuración de un régimen de asamblea en el que el Poder Ejecutivo guarda una relación de subordinación respecto al Legislativo (en el capítulo correspondiente se estudian con toda amplitud las diferentes formas de gobierno). 3) La estructuración de un sistema representativo. Para la consecución de este propósito se requiere crear los medios que produzcan la opinión de los ciudadanos acerca de quiénes deben ser sus representantes y de qué manera debe ser gobernado el país. Ello significa el reconocimiento del sufragio universal y la celebración de elecciones a intervalo de relativa frecuencia, que permita que los representantes elegidos por el pueblo puedan ser reemplazados a través de las eleccio nes. En relación con este tema, cabe precisar que sí es requisito esencial de la democracia que todos los ciudadanos tengan derecho al voto y dispongan de los medios para ser escuchados, pero no es requisito esencial que hagan escuchar su voz si prefieren permanecer en silencio. Sin embargo,

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se puede decir que la calidad de un régimen democrático puede ser juzgada por el grado de participación ciudadana. Es por ello que en el presente los regímenes democráticos ya no se limitan a afirmar la primacía de la voluntad popular, sino que además procuran crear nuevos y mejores canales que incentiven la participación del pueblo en los procesos de toma de decisiones como son el referéndum, la iniciativa popular y la revocación del mandato. Por otra parte, el buen funcionamiento de la democracia representativa supone, por una parte, que los representantes populares tengan presente, como lo han señalado la doctrina y las luchas políticas, que son representantes del pueblo soberano y no representantes soberanos del pueblo y, por otra, que los ciudadanos participen en los procesos de toma de decisiones políticas, teniendo en mente los intereses generales y no sólo sus intereses particulares o de sector. Ahora bien, con objeto de canalizar y desahogar el sufragio universal se han ideado dos sistemas electorales que responden a dos criterios técnicos diferentes: el sistema mayoritario y la representación proporcional; el régimen electoral mixto combina los dos sistemas anteriores según diferentes técnicas, pero en todos los casos el elector dispone de dos boletas: con la primera el ciudadano se pronuncia por uno de los candidatos a diputados de mayoría y con la segunda se pronuncia por alguna de las listas de candidatos de representación proporcional (en el capítulo correspondiente se estudiarán in extenso los sistemas electorales, así como la relación que guardan éstos con el cuerpo electoral, los partidos políticos y las opciones políticas). 4) El establecimiento de un régimen de partidos políticos. Lo propio de todo régimen democrático es que existan posiciones divergentes, pero asimismo supone que dichas posiciones divergentes se reduzcan —a través los partidos sobre la base del política, sufragio— a proporciones de administra bles apolíticos efecto dey organizar la vida económica, social y cultural del país. Al respecto conviene subrayar que la responsabilidad de los partidos políticos —en tanto organizaciones de personas que se proponen conquistar, retener o participar en el ejercicio del poder— no se agota en la participación periódica en los procesos electorales, sino que, además, les corresponde desempeñar en forma permanente una función educativa que haga posible el desarrollo político del pueblo.


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De aquí se desprende que la educación política debe ser entendida como uno de los medios más adecuados para incorporar al hombre a la cultura y para procurar que cada ser humano se convierta en un agente de transformación y mejoramiento de la colectividad. Como resul tado de ello, en la ley se reconoce que la acción de los partidos políticos deberá: a) propiciar la participación democrática de los ciudadanos en los asuntos públicos; b) promover la formación ideológica de sus militantes; c) coordinar acciones políticas y electorales conforme a sus principios, programas y estatutos; d) fomentar discusiones sobre intereses comunes y deliberaciones sobre objetivos nacionales a fin de establecer vínculos permanentes entre la opinión ciudadana y los poderes públicos, y e) estimular la observancia de los principios democráticos en el desarrollo de sus actividades. De esta manera se reconoce que las funciones de los partidos no se agotan con la mera participación periódica en las elecciones, sino que también tienen obligaciones vinculadas a tareas de información, educación y desarrollo político. 5) Reconocimiento y respeto de los derechos tanto de la mayoría como de las minorías. En torno a este principio se ha dicho y con razón

que la democracia no es el gobierno de los más en perjuicio de los menos, ni se propone eliminar a los grupos minoritarios, ni exige uniformidad de criterios, sino que, por el contrario, es esencial para la democra cia el respeto a los derechos de las minorías, ya que de otra manera no sería posible la divergencia de opiniones, ni la alternancia en el ejercicio del poder. En consecuencia, y como se dijo antes (supra, “Presentación”) el propósito de hacer de la democracia una realidad cotidiana cada vez más plena parte del supuesto de que las minorías deben acatar la voluntad mayoritaria, ya que en un sistema democrático sólo la mayoría puede decidir, pero ga tamde bién suzar pone que éstatipo respete los derechos de lasla minorías y se absten reali cual quier de actos que cancelen posibilidad de que cualquier minoría se pueda convertir en mayoría. Como corolario de este principio se puede afirmar que la mayoría que atenta contra los derechos de las minorías atenta contra la democracia y que la minoría que atenta contra la mayoría o contra otra minoría atenta contra su propia existencia. Consecuentemente, el respeto que cada partido tenga por el derecho ajeno vigoriza y robustece la defensa del propio derecho.

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6) Reconocimiento y respeto de los derechos del hombre o garantías individuales. Esta exigencia deriva del hecho de que la democracia parte de la consideración de que el hombre es el origen, el centro y la finalidad de las instituciones políticas. Al respecto cabe señalar que la doctrina constitucional reconoce que los derechos del hombre son derechos fundamentales de la persona frente al Estado; por lo mismo, vienen a significarse por cuanto constituyen un límite a la acción del poder gubernamental y configuran una barrera más allá de la cual el Estado no puede actuar; consecuen temente le precisan una obligación de “no hacer”, es decir, de abstenerse de realizar cualquier acto que impida a la persona el disfrute de sus garantías individuales. Como resultado de ello, los derechos del hombre preservan una órbita de acción dentro de la cual cada persona pueda realizar su individualidad. Asimismo, cabe subrayar que entre los derechos del hombre y las garantías individuales no existe una diferencia de esencia sino de grado, ya que las garantías vienen a signifi carse como la medida en que los derechos del hombre son reconocidos y protegidos por un ordenamiento jurídico positivo en lo particular. 7) Reconocimiento y respeto de los derechos sociales o garantías sociales. Al respecto cabe señalar que en tanto que las Constituciones individualistas y liberales colocaron en primer término los derechos del hombre y del ciudadano, los textos constitucionales contemporáneos afirman la existencia no sólo de derechos del hombre sino también de derechos sociales, ya que parten de la consideración de que el ser humano no es un ser aislado sino que es miembro de un grupo social cuya situación repercute en el estado que guardan los demás grupos sociales integrantes de la comunidad. Como ya la exabstención pliqué, los derechos individuales de la toda democracia promueven y no la acción del Estado, vez quepolítica le imponen a la organización jurídica estatal una obligación de “no hacer”, de abstenerse de realizar cualquier acto que pueda alterar el disfrute de las garantías individuales. Al contrario, en el contexto de las ideas en que se sitúa la democracia económica y social, los derechos sociales son exigencias; le imponen al Estado una obligación “de hacer”, es decir, de intervenir en la vida económica en representación de los intereses de la colectividad y fomentar


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condiciones de vida que hagan posible que los derechos del hombre puedan tener la efectividad y positividad que les corresponde. 8) El principio de supremacía constitucional.3 En todo régimen democrático la Constitución viene a significarse como la ley de leyes, toda vez que es la ley suprema de todo ordenamiento jurídico que expresa en forma normativa el papel que guardan los factores reales de poder en una comunidad y en la cual el pueblo so berano consigna las decisiones políticas y jurídicas fundamentales de conformidad a las cuales se debe organizar racionalmente al poder a efecto de procurar un equilibrio entre el orden y la libertad. A partir de esta conceptuación integral de lo que es la Constitución, se puede decir que el binomio básico y fundamental de todo Estado de derecho parte de la consideración de que en tanto que las autoridades sólo pueden hacer aquello que la ley les permite, los particulares pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe, y en la inteligencia de que la ley sólo puede prohibir las acciones dañinas o perjudiciales para la sociedad. Como resultado de estas consideraciones, el principio básico de la vida política, en todos los casos y en todos los campos, debe ser la observancia escrupulosa de la ley y la subordinación del ejercicio del poder al derecho, es decir, ni autoridad sin derecho, ni derecho sin autoridad. 2. EL PODER CONSTITUYENTE , LA CONSTITUCIÓN Y LOS PODERES CONSTITUIDOS

2.1 El poder constituyente y las democracias representativas Con relación a este tema me propongo analizar, en primer lugar, la forma y los términos como se delinearon las bases del poder constituyente y de las democracias representativas durante la Revolución francesa, para, a continuación, procurar diferenciar al poder constituyente de los poderes constituidos, que es un rasgo esencial de todo Estado de derecho; finalmente procuraré desentrañar la naturaleza y esencia de toda Constitución. 3

Al respecto véase Lassalle, Fernando, ¿Qué es una Constitución?, México, Colofón, 1990; Schmitt, Karl, Teoría de la Constitución, México, Editora Nacional, 1970 y Hauriou, Maurice, Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona, Ariel, 1970.

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La idea central en torno a la cual se desenvuelve el pensamiento roussoniano radica en afirmar que todos los hombres son iguales porque todos tienen idéntico derecho a ser libres. De aquí que Rousseau entendiera a la soberanía como la expresión de la voluntad general, como la potestad o facultad que tiene un pueblo para autodeterminarse, y que asimismo considerara que la soberanía tienen como notas esencialísimas el ser una, indivisible, inalienable, imprescriptible e indelegable, y es precisamente esta última característica la que colocó a las generaciones hacedoras de la Independencia de las colonias inglesas de Norteamérica y de la Revolución francesa ante una aparente disyuntiva, ya que todo parecía indicar que, o bien se organizaba a Francia a manera de una democracia directa, lo cual resultaba poco menos que imposible en las condiciones de vida propias del siglo XVIII, época en la cual Francia contaba con 23 millones de habitantes, o bien se conformaban —dichas generaciones— en considerar a la democracia como una bella utopía, digna de ser contada por los poetas, pero de imposible realización práctica. En este estado de cosas, las generaciones hacedoras de la Revolución francesa y de la Independencia de las colonias inglesas de Norteamérica encontraron en Locke, Montesquieu y Sieyés la forma de resolver esta falsa disyuntiva, y sentaron las bases a partir de las cuales se han configurado las democracias representativas. Por lo que hace al pensamiento de Locke y Montesquieu, cabe señalar que aun cuando es cierto que estos autores no realizaron un estudio sistemático en torno del poder constituyente, también lo es que de los términos en que delinearon al principio de la separación de poderes se desprende en forma implícita la existencia de un poder constituyente, ya que la acción de conferirle diversas funciones estatales a diferentes órganos del Estado supone la existencia de un poder anterior y superior a los poderes ellos. constituidos capaz de efectuar el reparto de poderes o funciones entre La paternidad de la idea que se examina le corresponde al abate Sieyés, quien supo demostrar con elocuencia la correlación existente entre la afirmación de que la nación es soberana y la existencia de un poder constituyente. Al respecto cabe precisar que si bien es cierto que los términos nación y pueblo fueron utilizados con un sentido político diferente por la llamada contra rrevolución, también lo es que en la época de Sieyés, la nación


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designa a la mayoría (Tercer Estado) y a las minorías, en tanto que el término pueblo, como lo expresó Mirabeau, designa a la mayoría de la nación. Asimismo cabe señalar que en el presente, el término nación es utilizado para referirse al pueblo en tanto entidad política, con conciencia de su singularidad política, y con capacidad para actuar políticamente. El pensamiento de Sieyés se desenvuelve dentro de la órbita del pensamiento roussoniano y muy bien puede ser entendido como el complemento que le hacía falta a Rousseau para que las ideas contenidas en El contrato social de jaran de ser una utopía y se convirtieran en un programa político, práctico, viable, de fácil realización. Sieyés considera al igual que Rousseau que la soberanía es la potes tad que tiene la nación para autodeterminarse, que esta potestad es indelegable, pero considera asimismo que nada se opone a que se delegue el ejercicio de algunas atribuciones soberanas, consideración a partir de la cual se van a delinear las bases en torno a las cuales se configurarán las democracias representativas. A efecto de entender el pensamiento de Sieyés conviene referir, así sea brevemente, cuál era la atmósfera política prevaleciente en su tiempo. En 1787, el rey francés en turno, Luis XVI, afligido por los problemas financieros del reino, decidió convocar a Estados Generales, que era una asamblea de corte medieval que no había sido convocada desde 1614, y que se integraba con representantes de los tres estamentos que conformaban al reino: nobleza, clero y estado llano. La Convocatoria a Estados Generales despertó un entusiasmo generalizado ya que todos los estratos sociales vieron en ello la posibilidad de hacer valer sus intereses y sacar provecho; la nobleza y el clero consideraron que la reunión de los Estados Generales les permitiría reafirmar su carácter de consejeros privilegiados del rey; los líderes del Tercer Estado acogieron la convocatoria con interés, pues vieron en ella la posibilidad de evidenciar la fuerza que había adquirido el estado llano y aprovechar la oportunidad para promover un proceso transformador; el pueblo en general vio en los Estados Generales la posibilidad de presentar sus cahiers des doleances, es decir, plantear los principales problemas que los aquejaban y ello con la esperanza de que los Estados Generales los resolvieran. Pero la convocatoria planteó, asimismo, diversos problemas ya que entre la última vez en que habían sesionado los Estados Generales (1614) y la fecha de la convocatoria (1787), se habían escurrido ciento setenta y

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tres años y por lo mismo, se hacía necesario determinar si debían organizarse y trabajar como en el pasado, o si debían introducírseles ciertos cambios, planteándose tres interrogantes fundamentales: cuál debía ser el número de representantes de cada orden o estamento, si los representantes de cada estamento debían deliberar en forma separada o en forma conjunta y si en los Estados Generales debería votarse por orden o por cabeza. Con relación a la primera interrogante, cabe señalar que tradicionalmente cada estamento tenía el mismo número de representantes, pero dado que en 1787 el Tercer Estado representaba el 96% de la población, el ministro de Finanzas Jacobo Necker convenció al Rey Luis XVI para que acordara que dicho orden o estamento tuviera el doble de representantes que los otros estamentos; como resultado de ello, los Estados Generales se integraron con 1,177 representantes, de los cuales 595 eran del Tercer Estado, 293 del clero y 289 de la nobleza. Entre los representantes más destacados del Tercer Estado cabe citar a Sieyés, Mirabeau, Talleyrand, Mounier, La Fayette, Bailly, Gaspard, Mauri y Cazalés. En torno a la interrogante relativa a la forma de sesionar, se delinearon dos posiciones encontradas, ya que en tanto que el clero y la nobleza se pronunciaron a favor de que los estamentos continuaran sesionando en forma independiente, como tradicionalmente lo habían hecho, los integrantes del Tercer Estado lucharon por sesionar en forma conjunta a efecto de constituir una asamblea que represen tara a toda la nación y no sólo a una parte de ésta. El primer gran debate se va a suceder en torno a la denominación que mejor conviene a la asamblea que pretende constituir el Tercer Estado; con este fin se van a formular diversas proposiciones; así Sieyés propone la denominación de Asamblea de los Representantes conocidos y verificados de la nación francesa; Mounier propone la denominación de Asamblea Legítima de representantes de la mayor parte de la nación, y Mirabeau propone la denominación de Representantes del Pueblo Francés, por considerar que el término pueblo designa a la mayoría de la nación; finalmente el diputado Legrand, en el mismo orden de ideas expresado por Sieyés, propone la denominación de Asamblea Nacional, propuesta que el 17 de junio es aprobada por los representantes que deciden constituirse en Asamblea Nacional Constituyente, hecho que muy bien puede ser considerado como el inicio de la Revolución.


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En respuesta a esta decisión, el rey, aconsejado por la nobleza, ordena la clausura del recinto en el que se reunía el Tercer Estado y anuncia una sesión real para el 23 de junio. El resultado fue que los representantes del Tercer Estado, el 20 de junio, encontraron cerradas las puertas, por lo que decidieron trasladarse al Jeu de Paume y ahí convinieron no separarse sino hasta que la Constitución hubiera sido adoptada. Como resultado de ello se puede decir que el Tercer Estado sesionó primero en un salón de fiestas del rey, le Palais des Menus Plaisirs, más tarde en un recinto deportivo, le Jeu de Paume, y con posterioridad en un hall de equitación, la Menagerie. En este estado de cosas, el 23 de junio tuvo lugar la sesión real anunciada y al término de la misma el Rey Luis XVI ordenó a los representantes de los estamentos que deliberaran en forma separada y amenazó con disolver la asamblea en caso contra rio. Sin embargo, el Tercer Estado permaneció firme en su propósito y cuando el maestro de ceremonias, el Marqués de Bréze, conminó a los diputados para evacuaran Mirabeaudelrespue pondió: “id asólo decir vuestro amo queque estamos aquí la porsala, la voluntad blo y que sal-a dremos por la fuerza de las bayonetas”. Esta actitud decidida dio como resultado que el 27 de junio el rey le solicitara a su “fiel clero” y a su “fiel nobleza” que se reunieran a deliberar en forma conjunta con el Tercer Estado; al respecto cabe precisar que con anterioridad se habían ido sumando de manera paulatina a la asamblea integrada por el Tercer Estado 150 representantes de corte liberal pertenecientes al cle ro y a la nobleza, en tanto que los miembros más recalcitrantes de dichos estamentos no lo harían sino con posterioridad a la solicitud del rey, e incluso algunos lo hicieron hasta principios de julio de En dicho relaaño. ción con la tercera interrogante, es decir, si se debía votar por orden o por cabeza, cabe señalar que detrás de este planteamiento lacónico se enfrentaban dos concepciones diametralmente opuestas. Quienes querían que se votara por orden sostenían una concepción organicista, corporativa, de corte medieval, según la cual cada orden, cada estamento, debía de tener un mismo número de votos con independencia de cuál fuera el número real de sus integrantes.

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Si se votaba por orden, resultaba obvio que los representantes de la nobleza y el clero, que tenían intereses semejantes, harían causa común y se impondrían inexorablemente a las pretensiones del Tercer Estado. En cambio, si se vo taba por cabeza, el Tercer Estado podría hacer valer sus propuestas, toda vez que tenía, por sí sólo, un número de representantes superior (595) al que juntos tenían la nobleza y el clero (582). En esta atmósfera política, una de las obras más leídas fue el ensayo de Sieyés ¿Qué es el Tercer Estado?, en el cual se van a ex presar las bases de lo que a la postre vendrá a significarse como el fundamento de la democracia representativa y el núcleo de la teoría del poder constituyente. En su obra, Sieyés parte de la consideración de que el universo de personas representadas por el clero y la nobleza a lo sumo ascenderían a unas doscientas o trescientas mil personas, en tanto que el universo de personas representadas por los integrantes del Tercer Estado era el 96% de una población que entonces se calculaba en 23 millones de personas. Es por ello que en su opinión, votar por orden resultaba una monstruosidad porque si así se votaba, el clero y la nobleza tendrían una fuerza equivalente a las dos terceras partes de los votos, siendo que el número real de sus miembros ascendía a doscientas o trescientas mil personas, lo que de manera alguna podía representar las dos terceras partes de la población que ascendía a 23 millones de personas. Toda vez que las posturas del clero y la nobleza, por una parte, y la del Tercer Estado, por la otra, resultaban irreconciliables, para resolver la disputa se hacía necesario consultar a la nación. Para Sieyés, la nación es lo informe que genera todas las formas y la define como un cuerpo de asociados sujetos a una ley y a una representación común; en consecuencia, todo lo que resultaba privilegiado, como era el clero y la nobleza, no formaba parte de ella, consecuentemente Sieyés identifica a la nación con el Tercer Estado y a éste con la burgue sía. En su ensayo, Sieyés se pregunta “¿qué es el Tercer Estado?”, a lo que responde que lo es todo, pero que hasta entonces no había sido nada y que aspiraba a tener una representación que correspondiera a su fuerza real. Sus ideas en torno al poder constituyente parten de la consideración de que, en la formación de las sociedades se pasa por tres estadios o periodos fundamentales: el de la voluntad de asociación, el de la voluntad común y el de la voluntad representativa.


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Durante el estadio de la voluntad de asociación, las personas viven en forma aislada pero se dan cuenta de que el poder de sus voluntades en forma independiente es nulo y por ese hecho deciden asociarse; su obra es la asociación: “La nación es todo lo que es por el simple hecho de que es”. En el periodo de la voluntad común, las personas ya se encuentran asociadas, pero se dan cuenta que son demasiados para ejercer la voluntad común y, por lo mismo, deciden nombrar a algunos de entre ellos para que ejerzan la voluntad común y precisen los principios fundamentales de conformidad a los cuales se debe regir la vida en sociedad. De las ideas que Sieyés formula al respecto, se desprenden los siguientes principios fundamentales: a) La so beranía es indelegable porque el derecho que tiene el pueblo, la nación para autogobernarse no se puede delegar; b) Si bien la soberanía es indelegable nada se opone a que se delegue su ejercicio; c) La nación no delega el ejercicio de todas las atribuciones soberanas sino tan sólo el de algunas de ellas, y d) El ejercicio de las atribuciones soberanas que se delega, no se hace de manera irrevocable, de manera tal que la nación pueda reasumir el ejercicio de las mismas en cualquier momento y por lo tanto la nación permanece en constante calidad de soberana. En el periodo de voluntad representativa, ya no es la voluntad común la que actúa sino la voluntad representativa. De las ideas que Sieyés formula al respecto, se desprenden los siguientes principios fundamentales: a) La voluntad representativa no es sino una parte de la voluntad común; b) Los re presentantes no pueden alterar los términos de la representación, y c) Los re presentantes lo son de la nación soberana y no representantes soberanos de la nación. Con base en estas consideraciones se puede decir que el estadio de la voluntad de asociación se puede identificar con el estado de la naturaleza; en este periodo, la nación es todo, por el simple hecho de ser; el esta-

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dio de la voluntad común se identifica con el nacimiento de la sociedad civil y el estadio de la voluntad representativa con el surgimiento de las democracias representativas. En resumen, con apoyo en el pensamiento de Sieyés, se puede decir que en atención a que las condiciones de vida de la época contemporánea imposibilitan el que se reúnan todos los ciudadanos en un mismo lugar y hora para precisar los términos de la voluntad común con apego a los cuales se debe regir la vida en sociedad, el pueblo delega el ejercicio de algunas de sus facultades en el Poder Constituyente, para que éste elaboré una Constitución, en la que se precisen los términos en que el pueblo soberano delega en los poderes constituidos el ejercicio de algunas de sus atribuciones soberanas; pero ni delega el ejercicio de todas las atribuciones soberanas, ni el ejercicio de las que delega lo hace en forma irrevocable, y por lo mismo la nación permanece en constante calidad de soberana. En este estado de cosas, cabe hacer notar que Sieyés formula importantes consideraciones con relación a las leyes fundamentales, a los representantes y al poder que éstos detentan. En relación con las leyes fundamentales, Sieyés considera que éstas son de dos tipos: unas son las que regulan la organización y funcionamiento del Poder Legislativo y otras son las que regulan la organización de los demás cuerpos políticos. Estas leyes son fundamentales porque no pueden ser modificadas por los cuerpos a los que regulan. Respecto de los representantes, Sieyés considera que existen dos tipos: los re presentantes extraordinarios, que son los que en el presente la doctrina denomina poder constituyente, y los representantes ordinarios que son los que integran a los poderes constituidos. En virtud de ellos, Sieyés se pregunta qué límites tiene la nación, los representantes extraordinarios y los representantes ordinarios en su actuación. De las ideas que formula al respecto se desprenden las siguientes consideraciones: — La nación, en su actuación, no tiene ningún límite, ni de forma ni de fondo, porque la nación es la fuente de todo derecho y puede modificarlo sin ninguna limitación. Basta que la voluntad de la nación se manifieste para que todo el derecho positivo se tenga que inclinar ante esa voluntad como se debe inclinar ante la fuente misma de todo derecho.


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— Por lo que hace a los representantes extraordinarios, Sieyés considera que éstos tampoco tienen en su actuación ningún límite ni de forma ni de fondo, porque los representantes extraordinarios son la nación actuando y consecuentemente suplen o sustituyen a ésta en su independencia de todas las formas políticas y jurídicas. — En cambio, considera que los representantes ordinarios están limitados en su actuación ya que solamente pueden actuar de conformidad con los principios y procedimientos establecidos en la Constitución, en las leyes fundamentales. En consecuencia, los representantes ordinarios no pueden modificar las leyes que regulan su organización y funcionamiento. Como resultado de estas ideas que hizo valer la generación de 1789, la Asamblea de Estados Generales dejó de ser una asamblea de corte medieval para convertirse en una Asamblea Constituyente de corte moderno. 2.2 Diferenciación entre el poder constituyente y los poderes constituidos

Con base en las ideas expuestas, a continuación procuraré diferenciar al poder constituyente de los poderes constituidos, distinción que viene a significarse por ser un rasgo característico de todo Estado de derecho, lo que a su vez explica que dicha diferenciación haya sido combatida y continúe siéndolo, por los partidarios de cualquier tipo de absolutismo. Con este fin cabe señalar, en primer término, que el poder constituyente y los poderes constituidos se diferencian por su origen, por su ubicación, por el poder que detentan, por la relación que guardan con la legalidad, por la función que desempeñan y por su duración. En cuanto a su origen, el poder constituyente tiene su origen directo e inmediato en el pueblo, ya que es el pueblo actuando; en tanto que los poderes constituidos tienen su origen en la Constitución elaborada por el poder constituyente. En cuanto a su ubicación, el poder constituyente es un poder que antecede al Estado, ya que es este poder el que lo crea y organiza y por lo mismo es un poder extraestatal, es un poder que se sitúa fuera del Estado, en tanto que los poderes constituidos no tienen existencia sino dentro del Estado, ya que son sus órganos de expresión necesaria y continua.

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En cuanto al poder que detentan, el poder constituyente tiene un po-

der ilimitado tanto política como jurídicamente, ya que le corresponde en exclusiva decir cuál es la idea de derecho de conformidad con la cual se debe regir la vida en sociedad, y al “decir” esta idea de derecho lo hace con independencia de cualquier límite de forma o de fondo; en cambio, los poderes constituidos tienen un poder limitado tanto política como jurídicamente, ya que tan sólo pueden actuar con apego a los principios y procedimientos contenidos en la Constitución y consecuentemente sólo pueden ejercer las atribuciones que ésta les confiere. En cuanto a su relación con la legalidad, el poder constituyente es el origen de toda legalidad, en tanto que los poderes constituidos solamente son legales en la medida en que ajustan su actuación a los principios y procedimientos contenidos en la Constitución. En cuanto a la función que desempeñan, la función que le es propia al poder constituyente es la de constituir, es decir, la de elaborar una Constitución, en tanto que la función de los poderes constituidos es la de gobernar de conformidad con los principios y procedimientos establecidos en la Constitución. Por su duración, el poder constituyente tiene una duración determinada, ya que siendo su función la de constituir, tan pronto como cumple con su cometido desaparece, en tanto que los poderes constituidos tienen, en principio, una duración indeterminada ya que su función consiste en gobernar con apego a lo que dispone la Constitución y esta tarea es, por su pro pia naturaleza, permanente. Con base en las ideas anteriores, la doctrina constitucional ha conceptuado al poder constituyente en los siguientes términos: Messineo entiende al poder constituyente como la facultad de acción que deriva del derecho originario que tiene la comunidad para proveer lo necesario para su existencia política y jurídica, estableciendo e impo-

niendo como regla de conceptualiza conducta obligatoria Constitución. Sánchez Viamonte al poderuna constituyente como la soberanía extraordinaria, suprema y directa en cuyo ejercicio se confunde la sociedad política con el Estado para darle nacimiento y personalidad y dotarlo de los órganos de expresión necesaria y continua. Es la soberanía extraordinaria, porque es a través de dicho poder como se expresa, por excelencia, la voluntad soberana; suprema, porque por encima de este poder no existe ni de hecho, ni de derecho, ningún otro poder; y es directa porque su ejercicio requiere la participación inmediata del pueblo.


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De los Estudios de Karl Schmitt y Herman Heller se desprende que el poder constituyente muy bien puede ser entendido como aquella instancia o grupo que tiene el poder o la fuerza suficiente para decidir la forma de existencia política de la unidad política. Finalmente, para Burdeau el poder constituyente es un poder originario, autónomo e incondicional: originario, porque por encima de él no existe ni de hecho ni de de recho ningún otro poder su perior a él; es en el poder constituyente donde se ex presa, por excelencia, la voluntad sobera na; autónomo, porque le corresponde en exclusiva al poder constituyente decidir, entre varias ideas de derecho rivales, cuál es la idea del derecho de conformidad con la cual quiere vivir la comunidad; incondicional, porque en su actuación no está sujeto a ninguna regla, ni de forma ni de fondo. 2.3 La Constitución: ley de leyes A través del tiempo la doctrina ha procurado conceptuar a la Constitución atendiendo a diversos elementos; así, en los albores del constitucionalismo se puso especial énfasis en explicar el papel protagónico que le corresponde al pueblo en su elaboración; con posterioridad, cuando quedó claro que las Constituciones son obra del pueblo, se procuró desentrañar su esencia; más tarde se procuró subrayar el nivel jerárquico que ostenta en el marco de un sistema jurídico positivo y, en los últimos años, se ha puesto el acento en explicitar su finalidad. Así, con apego a este planteamiento a continuación procuraré destacar, en una apretada síntesis, los diferentes elementos considerados para su conceptuación. La primera preocupación del constitucionalismo consistió, como ya expliqué, en destacar, explicitar y subrayar el papel protagónico que le corresponde al pueblo en su elaboración. De ahí que para el pensamiento francés de la generación de 1789, sintetizado por el diputado Mounier en la sesión del día 9 de julio, resultara claro que “cuando la forma de gobierno no deriva de la voluntad del pueblo claramente expresada, no hay Constitución sino un gobierno de facto...”. En el mismo sentido, la generación hacedora de la Independencia de las colonias inglesas de Norteamérica consideraba, con Thomas Paine,

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que una Constitución es el acto por el cual el pueblo constituye un gobierno; y agregaba: un go bierno sin una Constitución es un poder sin derecho. Estas ideas quedaron plasmadas en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre de la Revolución francesa, en el cual se expresa: “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos del hombre no esté asegurada ni determinada la separación de poderes carece de Constitución”. Es por ello que la doctrina constitucionalista considera que toda Constitución tiene dos partes, una dogmática y otra orgánica: en la primera se precisan los principios que postulan las finalidades humanas, políticas y sociales que se quiere alcanzar, y en la segunda se precisan las bases con apego a las cuales se debe regular la organización y el funcionamiento de los poderes constituidos, es decir, de los poderes públicos por ser éstos los órganos de expresión necesaria y continua del Estado. Con base en estas ideas, Pellegrino Rosi, a quien le corresponde el mérito de haber impartido en Francia la primera cátedra de derecho constitucional, concebía a la Constitución como la ley de los países libres, de los países que superan el dominio del privilegio y organizan al pueblo en el goce de sus libertades. Las consideraciones que se han hecho valer permiten distinguir los términos carta magna y Constitución, que si bien frecuentemente se usan como sinónimos, expresan realidades diferentes ya que en tanto que el primero sirve para designar las concesiones tradicionales y voluntarias que los reyes hicieron a sus súbditos, el término Constitución es el nombre que le corres ponde a la ley suprema a través de la cual el pueblo configura un gobierno, ya sea directamente o mediante sus representantes constituyentes. Una vez que quedó bidamente que toda Constitución es indefecti blemente obrade del pueblo, laesclarecido doctrina constitucional procuró desentrañar su esencia. Así, Fernando Lasalle, en su obra ¿Qué es una Constitución?, se pregunta si existe algo en las comunidades que obligue a que cada Constitución sea co mo es, sin que pueda ser distinta a lo que es, y llega a la conclusión de que la esencia de toda Constitución radica en que es, en todos y cada uno de sus términos, el resultado de la correlación de fuerzas que priva en un lugar y tiempo determinado, por lo que con apego a este plan-


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teamiento se puede decir que la Constitución es la expresión normativa del papel que juegan los factores reales de poder en un país, en un momento determinado. En este mismo orden de ideas se puede decir que de las enseñanzas de Karl Schmitt se desprende que el término Constitución admite varias acepciones, se puede hablar de la Constitución en sentido absoluto, relativo ideal y positivo, y en este último sentido muy bien puede ser entendida como el conjunto de decisiones políticas y jurídicas fundamentales adoptadas por el pueblo. En su oportunidad, Hans Kelsen y la escuela neokantiana procuraron conceptuar a la Constitución sirviéndose tan sólo de elementos jurídicos; con apego a este planteamiento y atendiendo al nivel jerárquico que guarda la Constitución con relación a las demás normas jurídicas que conforman al derecho positivo, la conceptualizan como la ley suprema de todo orden jurídico, es decir, como la razón última de ser y de va lidez de todas las disposiciones jurídicas integrantes de un ordenamiento jurídico positivo. Como resultado de ello, las normas jurídicas que no encuentran su razón última de ser y de validez en la Constitución, serán disposiciones inconstitucionales, en tanto que las normas secundarias que contraríen alguna disposición de la Constitución serán anticonstitucionales. Contra una y otras normas proceden los sistemas de defensa constitucional, de entre los cuales el más importante en nuestro medio es el juicio de amparo. Si se atiende a su finalidad, se puede decir —siguiendo los lineamientos trazados por Maurice Hauriou— que la Constitución es aquella ley a través de la cual se procura organizar racionalmente al poder para procurar un equilibrio entre el orden y la libertad, o si se prefiere, para procurar un equilibrio entre las fuerzas de resistencia al cambio y las fuerzas transformadoras. Las consideraciones que se han hecho valer, permiten, en mi opinión, formular una conceptualización integral que amalgame los elementos a que se ha hecho referencia; desde este mirador se puede decir que una Constitución es la ley suprema de todo orden jurídico que expresa en forma normativa el papel que guardan los factores reales de poder que existen en una colectividad y en la cual el pueblo soberano consagra las decisiones políticas y jurídicas fundamentales con apego a las cuales se debe organizar racionalmente al poder, a fin de procurar un equilibrio entre el orden y la libertad.

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Ahora bien, con objeto de poder apreciar cabalmente la importancia que reviste una Constitución, considero oportuno formular las siguientes directrices constitucionales interpretativas: Primera. Se puede decir con Justo Sierra que la Constitución es la más importante de las leyes, es la autoridad impersonal de un precepto, garantía suprema de la libertad humana, fuera de ello no hay más que lo arbitrario, el despotismo personal, y en pocas palabras, el dominio de un hombre sobre los demás. Por ello, en caso de que se considere que no responde satisfactoriamente a la realidad que pretende regular, se deberá reformar a efecto de recoger en sus disposiciones los cambios que reclama la realidad, pero siempre, en todo momento, se le deberá respetar. Segunda. Cabe señalar que la doctrina constitucional conviene en considerar que la Constitución es una norma al servicio de la vida, razón por la cual su espíritu debe ser siempre el espíritu de la época. Lo anterior quiere decir que los órganos encargados de interpretar a la Constitución deben cumplir con su responsabilidad de forma tal que las disposiciones constitucionales den respuesta no sólo a los problemas tradicionales sino también a los nuevos que la vida plantea. Es por ello que los constitucionalistas americanos afirman que la Constitución de los Estados Unidos dice lo que los ministros de la Suprema Corte de Justicia dicen que dice. Tercera. Cabe tener presente, como lo señala Reyes Heroles, que para conocer el pensamiento de los autores de una Constitución, se debe atender no sólo a lo que dice el texto constitucional, sino también, lo que es más difícil, a lo que no dice, y para lo cual se requiere revisar las actas, reconstruir las discusiones, analizar los debates, pues ahí frontal u oblicuamente dicen lo que piensan y dan a entender por qué no lo consignan y a través de ello proporcionan elementos que permiten la interpretación jurídica y política de la Constitución. Cuarta. Se debe tener en todo tiempo presente, como lo señala Cosío Vi llegas la Consti tución no se mitaser”, a señalar “cómo sonasí lasencosas”, sino que que además señala “cómo deliben convirtiéndose meta ideal hasta la cual ha de levantarse el país si es capaz y digno de mejorar; es por ello que con apego a estas ideas, en repetidas ocasiones he señalado que la Constitución viene a significarse por ser la norma programática de gobierno que trasciende sexenios. Quinta. Resulta oportuno clarificar que para discurrir con acierto en cuestiones constitucionales se requiere contar no sólo con una sólida formación jurídica, sino además con una visión histórica, es decir, se debe


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tener un conocimiento preciso del pasado, para poder entender y conocer el presente y estar en condiciones de intuir los contornos fundamentales de un futuro mejor. Sexta. Cabe aclarar que para conocer los términos de una Constitución, se deben analizar no sólo las determinaciones del Poder Constituyente originario, sino también las determinaciones del poder constitucional reformador (al que también se le denomina erróneamente poder constituyente permanente o poder revisor), ya que a través de su actuación se reforman, adicionan, modifican o suprimen determinaciones adoptadas por el Poder Constituyente originario. Séptima. El propósito de mejorar la organización y el funcionamiento de las instituciones políticas requiere conocer su origen, evolución y estado actual, ya que ello permitirá discernir qué es lo que se tiene que conservar, qué se tiene que reformar, qué se tiene que abandonar e incluso qué se tiene que innovar; de no contar con esta visión histórica los propósitos reformadores naufragarán en un mar propositivo indescifrable, o darán como resultado el que se descubran sistemáticamente los mismos hechos. Octava. La experiencia enseña que quienes detentan el poder se manifiestan inclinados a favorecer una interpretación heterodoxa de las disposiciones constitucionales, en tanto que quienes se ubican en la oposición se manifiestan partidarios de una interpretación ortodoxa de la misma. Novena. El principio de supremacía constitucional es el pilar fundamental en torno al cual se debe configurar al Estado de derecho, toda vez que los poderes constituidos en ningún caso y por ningún motivo pueden modificar a la Constitución. Décima. La razón de Estado debe ser entendida como uno de sus elementos constitutivos del Estado de derecho, ya que le indica al gobernante las condiciones de lugar, tiempo y modo en que debe ejercer sus facultades discrecionales. 2.4 Razón de ser de la existencia de un poder constitucional reformador, de su denominación y de sus semejanzas y diferencias con el poder constituyente y con los poderes constituidos

Para la corriente constitucionalista el derecho debe ser entendido como una fuerza normativa activa al servicio de la vida, y por lo mismo de-

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be regular la conducta del hombre en sociedad de tal manera que la persona encuentre formas de realización individual, política y social. De aquí que en los textos más emblemáticos de los derechos humanos (garantías individuales, políticas y sociales), se reconozca que toda asociación política tiene por objeto proteger y preservar los derechos fundamentales de la persona. Pero precisamente porque existe una estrecha vinculación entre la realidad social y el derecho, se requiere que éste último cuente con los mecanismos necesarios para que de manera institucional se recojan los cambios que la realidad social impone como indispensables y sin que ello implique la ruptura del orden constitucional. Es por ello que los ordenamientos jurídicos positivos configuran mecanismos para reformar tanto las leyes ordinarias como la Constitución. Por lo que hace a las leyes ordinarias, cabe señalar que si bien se parte de la consideración de que las le yes deben ser estables para facilitar su conocimiento, cumplimiento y respeto, también requieren contar con mecanismos que les permitan recoger los cambios que se estimen necesarios. De aquí que en prácticamente todos los países se deposite la función legislativa en un poder legislativo que se concretiza a través de la actuación de legislaturas que pueden reformar, modificar y derogar las leyes ordinarias en las mismas condiciones que se exigen para su elaboración. En cambio, por lo que hace a la Constitución, en las democracias representativas se parte de la consideración de que le corresponde al Poder Constituyente y sólo a él delinear, decir la idea de derecho de conformidad a la cual se debe constituir política y jurídicamente a una nación, en tanto que a los poderes constituidos les corresponde gobernar con apego a la Constitución elaborada por el poder constituyente y sin que en ningún caso y por ningún motivo se admita que los poderes constituidos puedan alterar o cambiar los términos de la Constitución en lo general o los términos de su responsabilidad institucional en lo particular; de aquí que se considere que los poderes constituidos sólo son legales cuando ajustan su actuación a los principios y procedimientos establecidos por la Constitución. Sin embargo, resulta claro que no se puede pretender que los términos que configuran la idea de derecho adoptada por el poder constituyente y los cuales se precisan en la Constitución, se proyecten inmóviles a través del tiempo, porque una Constitución estática que no se adapte a las circunstancias está, por lo mismo, condenada a perder su sentido.


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De aquí que toda Constitución, en tanto norma fundante de un ordenamiento jurídico, debe prever los mecanismos para su reforma o modificación, ya que de lo contrario, para introducirle los cambios que se estimen necesarios, se requerirá sustituirla por otra que responda a las expectativas del momento. En consecuencia, toda Constitución debe contar con mecanismos que permitan recoger los cambios que reclama la realidad a efecto de armonizar en forma continua las formas políticas y jurídicas contenidas en la Constitución con las formas reales de vida, todo lo cual hace necesario que se configure un poder constitucional reformador, perfectamente diferenciado del poder constituyente originario y de los poderes constituidos. Al poder al que se le confiere la facultad de reformar la Constitución, unos lo denominan poder constituyente permanente, otros poder revisor; sin embargo, estas denominaciones no resultan satisfactorias, ni afortunadas, toda vez que la denominación poder constituyente permanente parece conferirle un peso, rango y jerarquía mayor a la del Poder Constituyente propiamente dicho, que es un poder originario y el cual por su naturaleza tiene una existencia transitoria y fugaz; pero además se puede decir que la denominación poder constituyente permanente resulta inexacta ya que dicho poder no tiene una existencia permanente toda vez que, en todo caso, ésta es intermitente, puesto que se actualiza y concretiza cada vez que se pone en movimiento el mecanismo para reformar la Constitución. Por lo que hace a la denominación de “poder revisor” tampoco resulta satisfactoria pues dicho término traduce la idea de un poder corrector de las decisiones adoptadas por el Poder Constituyente originario, lo que tampoco resulta exacto ya que su actuación no tiene por objeto revisar en sentido estricto la actuación de dicho poder, sino que su propósito es el de introducirle a la Constitución los cambios que la realidad social ja demás como necesarios, perocuando además término “poder revi sor” resultaexi por desafortunado se eltrata de adiciones pueséstas, por su propia naturaleza, en ningún caso pueden ser consideradas como revisiones. Es por ello que, en mi concepto, resulta más propio denominarlo poder constitucional reformador, ya que de esta forma se explicita tanto su origen, que es la Constitución, como su función primordial, que consiste en reformar la Constitución con objeto de recoger los cambios que se estiman como necesarios y de esta forma armonizar en forma continua los

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principios políticos y jurídicos contenidos en la Constitución con las formas reales de vida. Los mecanismos de reforma a la Constitución son tan importantes que James Bryce atendiendo a los mismos clasifica a las Constituciones en rígidas y flexibles. De manera resumida se puede decir que para este autor merece que sean consideradas como Constituciones rígidas aquellas que establecen un mecanismo para su reforma más complicado que el que se exige para reformar a las leyes ordinarias; su principal ventaja es su estabilidad ya que al requerirse un mecanismo más complejo para reformarlas que el que se exige para reformar las leyes ordinarias, ello da como resultado que se desaliente la presentación de reformas irrelevantes; pero tienen como principal desventaja su inelasticidad, debido al complejo mecanismo que se requiere para su reforma, resulta que cuando se hace necesario reformarlas, ello no se pueda llevar a cabo con la celeridad requerida, lo que puede ocasionar una quiebra o ruptura del orden constitucional. En cambio, las Constituciones flexibles merecen esta denominación porque exigen para su reforma la observancia de un procedimiento similar al que se requiere para reformar las leyes ordinarias, lo que da como resultado el que su principal ventaja radique en su naturaleza elástica, lo que les permite recoger sin dificultad los cambios que la realidad impone como necesarios, en cambio, su principal desventaja radica en su inestabilidad, pues la ausencia de dificultades para su reforma puede alentar el que sean objeto de reformas intrascendentes. Dicho esto, resulta claro que la naturaleza rígida o flexible de una Constitución depende del tipo de procedimiento ideado para su reforma y de ninguna manera de la frecuencia con que sean reformadas. Hechas estas acotaciones y con el propósito de precisar las semejanzas y diferencias que tienen el Poder Constituyente y el poder constitucional reformador, se deybe presente que el Poder es Estado un poder de decisión notener de ejecución; es un poder Constituyente que antecede al puesto que es quien lo crea, es el pueblo actuado en ejercicio de su soberanía, en tanto que los poderes constituidos son poderes de ejecución, son los órganos de expresión necesaria y continua del Estado y su función esencial es la de gobernar con escrupuloso apego a los principios y procedimientos establecidos en la Constitución. En este orden de ideas se puede decir que el poder constitucional reformador guarda una situación intermedia entre el poder constituyente y


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los poderes constituidos, ya que se asemeja al primero por cuanto la actividad de uno y otro se traduce en la elaboración de normas constitucionales, pero se diferencian por cuanto el origen del poder constituyente es el pueblo mismo, toda vez que es el representante directo e inmediato del pueblo, es el pueblo actuando, en tanto que el origen del poder constitucional reformador es la Constitución elaborada por el Poder Constituyente. De igual forma se puede decir que el poder constitucional reformador se asemeja a los poderes constituidos en que uno y otros tienen su origen en la Constitución elaborada por el Poder Constituyente, es decir, no son poderes originarios sino secundarios, pero se diferencian en atención a su función ya que en tanto que en el caso de los poderes constituidos su función es la de gobernar con apego a la Constitución, en el caso del poder constitucional reformador su función es la de introducirle a la Constitución las reformas que se estimen necesarias. 3. EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN DE PODERES Y LAS FORMAS DE GOBIERNO

3.1 El principio de separación de poderes Toda vez que la doctrina constitucional caracteriza a las principales formas de gobierno en atención a la forma y términos como se organiza a los poderes constituidos, es oportuno formular las siguientes consideraciones. Uno de los principios fundamentales en torno a los cuales se estructuran las democracias representativas es el principio de “la separación de poderes” que, como ha señalado Felipe Tena Ramírez, no es un principio doctrinario de una solapolítica vez y per petuado en inmóvil, sino que, por el contrario,logrado es una institución proyectada la historia, es decir, es un principio que se ha venido delineando y perfeccionando a través del tiempo. Arrington, a través de su obra Océana, Locke en su Ensayo sobre el gobierno civil, y el barón de Montesquieu en su obra El espíritu de las leyes, vienen a significarse como los principales artífices del principio que nos ocupa, principio que delinearon a partir del análisis de la realidad inglesa.

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Arrington, Locke y Montesquieu, consideraban que a través de la separación de los poderes, además de lograrse un provechoso equilibrio entre los diversos órganos del Estado, se limita al poder en beneficio del pueblo y se pro picia una atmósfera favorable a la li bertad. El barón de Montesquieu afirmaba que jamás se ha tenido noticia de una nación en la que encontrándose fundidos en una sola persona el Poder Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial, haya podido apartarse del camino del despotismo y marchado por el de la libertad, por lo que si se quiere evitar que se abuse del poder se debe procurar que “el poder detenga al poder”. La influencia de las ideas de Montesquieu quedó plasmada en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución fran cesa en su artículo 16, como se afirmó antes (supra, apartado 2.3): “Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos del hombre no esté asegurada, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”. A partir de este principio la doctrina constitucional considera que toda Constitución tiene dos partes esenciales, una dogmática y otra orgánica; en la primera se precisan las finalidades humanas, políticas y sociales que se pretenden alcanzar y en la segunda se organiza al poder con apego al principio de la se paración de poderes. El constitucionalismo norteamericano también recogió dicho principio en las Constituciones locales de los estados, así como en la Constitución Federal de 1789. En esta materia reviste particular importancia la Constitución de Massachussets de 1780 en la que se expresa, en forma por demás afortunada, que “la separación de poderes tiene como finalidad hacer posible que gobiernen las leyes y no los hombres”. En efecto, cuando por medio de la ley se atribuyen funciones precisas a cada órgano estatal, la acción de éstos queda sometida y regulada por el derecho. el presente se puede conla Karl que de En la división de pode res nodecir, es sino formaLowenstein, clásica de ex preel sarprinci la nepio cesidad de distribuir y controlar respectivamente el ejercicio del poder político. Lo que de manera corriente, aunque también en forma errónea, se suele designar como división de los poderes estatales, expresa, en realidad, la distribución de determinadas funciones estatales a diferentes órganos del Estado. De igual forma cabe precisar que la evolución que han experimentado las instituciones de la democracia representativa, han dado como resulta-


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do que en el momento presente ninguna función estatal se agote en el órgano en que se deposita. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede concluir que a través del principio de la separación de poderes se persiguen varios propósitos: que el poder limite al poder en beneficio del pueblo, de suerte tal que se logre una distribución equilibrada de las funciones estatales entre los diversos órganos públicos y de esta manera se promueva y defienda una atmósfera favorable a la libertad; también a través de este principio se busca que el ejercicio del poder se subordine a las atribuciones que le confiere la Constitución a los poderes constituidos, para de tal forma preservar los principios de supremacía Constitucional y de legalidad. 3.2 La forma de gobierno parlamentario Se puede decir que la organización del Estado con apego al principio de la separación de poderes reviste una importancia señalada, toda vez que la manera y términos como se aplique el principio determinará la forma de gobierno que se adopte. En efecto, el principio de la se paración de poderes se puede aplicar en forma atemperada, lo que dará lugar a la configuración de un gobierno de asamblea; también es posible aplicarlo en forma flexible y ello dará lugar a la configuración de un gobierno parlamentario, o bien en forma rígida, en cuyo caso se configurará un gobierno presidencial. Algunos autores califican a las formas de gobierno en régimen de fusión de poderes, régimen de colaboración de poderes y régimen de equilibrio de poderes, categorías que se corresponden respectivamente con las formas de gobierno de asamblea, parlamentaria y presidencial. La doctrina constitucional caracteriza a las principales formas de gobierno, la parlamentaria y la presidencial, en atención a la manera y términos como se organiza en cada uno de ellos al Poder Ejecutivo y al tipo de relaciones que se establecen entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Como resultado de ello, al régimen parlamentario se le conoce como un régimen de colaboración de poderes, producto de una aplicación flexible del principio de la separación de poderes, en tanto que al régimen presidencial se le conoce como un régimen de equilibrio de poderes, producto de una aplicación rígida del principio de la se paración de poderes.

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La forma de gobierno parlamentario es la forma de gobierno característica de los países de Europa Occidental. Ahora bien, la historia de los países que practican esta forma de gobierno pone de manifiesto que su configuración es resultado de un movimiento proyectado a través de los siglos en el que se pueden apreciar cuatro periodos fundamentales: de la monarquía absoluta, de la monarquía limitada, de la monarquía dualista u orleanista y del gobierno parlamentario. En todo gobierno parlamentario, el Poder Ejecutivo se encuentra estructurado con un jefe de Estado y un jefe de gobierno. Le corresponde al jefe de Estado asegurar la continuidad del Estado para cuyo efecto se le confieren importantes poderes ejecutivos y protocolarios, pero no de decisión o de definición política; el jefe de Estado es nombrado en algunos países con apego a las leyes que regulan la sucesión a la corona y en aquellos países en que ha desaparecido totalmente la monarquía, es nombrado por el parlamento para que ejerza el cargo por un periodo previamente determinado. En el primer caso se encuentran Inglaterra, Holanda, Bélgica, Noruega y Luxemburgo; en el segundo, Alemania, España, Italia y Portugal. La calidad de jefe de gobierno recae en el primer ministro que es quien detenta el poder ejecutivo de definición política, es decir, el poder ejecutivo trascendente, el que determina la orientación y conducción del Estado; el jefe de gobierno es nombrado por la mayoría parlamentaria, correspondiéndole al primer ministro nombrar a los demás miembros integrantes de su gabinete. En todo régimen parlamentario las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo son el resultado de una aplicación flexible del principio de separación de poderes, ya que tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo cuentan con un medio de acción trascendente el unoAsí, sobre el otro.ministro, en su calidad de jefe de gobierno, tiene la fael primer cultad de disolver al Parlamento antes de su término legal si estima que dada la situación política del momento le resulta conveniente a su partido, en cuyo caso deberá convocar a nuevas elecciones. A su vez el Parlamento puede pronunciar un voto de desconfianza o de censura respecto del primer ministro, lo que implica que se ponga fin en forma anticipada a su encargo y en cuyo caso se deberá integrar un nuevo gobierno.


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Como se puede apreciar en los casos descritos, cada uno de los poderes cuenta con un medio de acción trascendente sobre el otro ya que el ejercicio de dicha facultad da como resultado el que un poder ponga fin al encargo del poder en contra del cual se ejerce. Lo anterior significa que no se trata de un medio simple de colaboración entre uno y otro poder, como sucede en el caso del proceso legislativo en el que el Ejecutivo colabora con el Legislativo en el proceso de for mación de las leyes prestando iniciativas de ley; tampoco es el caso de la relación que se da entre los poderes con motivo de la aprobación del presupuesto anual necesario para la realización del programa de gobierno, sino que se trata de medios de acción trascendente de un poder sobre otro, toda vez que su ejercicio da como resultado el que se ponga fin al encargo del poder en contra del cual se ejerce. 3.3 La forma de gobierno presidencial Esta forma de gobierno es la más común en el continente americano, la que ha practicado México desde el inicio de su vida independiente. En esta forma de gobierno la titularidad de Poder Ejecutivo se deposita en una persona que es electa a través del voto popular. Por lo general, el Poder Ejecutivo se estructura en forma unipersonal, sin embargo, ha habido casos de presidencias colegiadas. La elección del presidente por medio del sufragio puede ser indirecta en primero, segundo o tercer grado, o bien, directa, y ésta puede ser a uno o dos turnos. En la elección directa a un turno triunfa el candidato que obtiene la mayoría relativa, es decir, el mayor número de votos, en tanto que en la elección directa a dos turnos, para que un candidato sea electo presidente en el primer turno se requiere que obtenga la mayoría absoluta de votos en relación al padrón electoral, o bien, con relación a los votos emitidos y en caso de que ningún candidato obtenga dicha mayoría, se requiere celebrar un segundo turno y en esta ocasión será electo presidente de la República el candidato que obtenga la mayoría simple o relativa, es decir, el mayor número de votos. Por lo que hace a las relaciones del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, cabe señalar que en un régimen presidencial éstos tienen vida constitucional independiente, de tal forma que un poder no puede poner término en forma anticipada al mandato de quienes encarnan al otro poder.

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En consecuencia, en esta forma de gobierno el Poder Ejecutivo no puede disolver al Poder Legislativo, ni el Poder Legislativo puede pronunciar un voto de censura o de desconfianza respecto del Poder Ejecutivo como sucede en un régimen parlamentario. En caso de que tales hipótesis se sucedieran, ello equivaldría a un golpe de Estado, pues como ya he explicado, lo propio y característico de todo régimen presidencial radica en que cada uno de los poderes constituidos tiene vida constitucional independiente. Al respecto conviene aclarar que obviamente no tiene el mismo peso, rango o jerarquía el voto de censura o de desconfianza que puede formular el Poder Legislativo, en cuanto tal, que el que puedan formular a través de interpelaciones, una fracción parlamentaria o un representante popular en lo particular y las cuales, además de no tener el mismo significado de las primeras, resultan naturales en todo régimen de partidos políticos. Con base en las consideraciones que se han hecho valer, se puede decir que la forma de gobierno presidencial es resultado de la aplicación rígida del principio de separación de poderes toda vez que cada uno de los poderes políticos tiene un origen popular directo y vida constitucional independiente, lo que no excluye que existan mecanismos de colaboración entre uno y otro, como en el caso del proceso legislativo en el que el Poder Ejecutivo interviene presentando iniciativas de ley, o bien, en el caso de la aprobación que hace el Congreso del presupuesto que anualmente le somete el Ejecutivo para realizar su programa de gobierno. Asimismo, resulta oportuno señalar que una apreciación correcta de presidencialismo exige que se le distinga claramente del presidentismo, ya que entre uno y otro media una enorme diferencia, por cuanto el presidentismo es una práctica viciada del régimen presidencial que se origina en el debilitamiento excesivo del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo. Por lo que toca a nuestra historia constitucional, se puede decir que los dirigentes de nuestra emancipación política no sólo procuraron independizar a nuestro país de España, sino que también procuraron sentar las bases para estructurar a México como un Estado de derecho, como un Estado en el que el ejercicio del poder se encuentre subordinado a la ley. De esta suerte desde la Constitución de Apatzingán, elaborada por el Congreso de Chilpancingo y promulgada por Morelos, se consagró la doctrina tripartita del poder en los siguientes términos: “tres son las atri-


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buciones de la soberanía; la facultad de dictar leyes, la facultad de hacerlas ejecutar y la facultad de aplicarlas a los casos particulares. Estos tres poderes, Legislativo, Ejecutivo y Judicial, no deben ejercerse ni por una sola persona, ni por una sola corporación”. Toda vez que las Constituciones de 1824, 1857 y 1917 tam bién estructuraron al Estado con apego a este principio, se puede decir que el mismo configura una decisión política y jurídica fundamental del constitucionalismo mexicano. Como resultado de ello, en el artículo 49 constitucional se dispone que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, sin que se puedan reunir dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un sólo individuo, salvo el caso de las facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar. Al respecto, cabe precisar que a través de nuestra historia constitucional siempre se ha entendido que el poder soberano es uno e indivisible y que a él le corresponde crear y organizar al Estado a través de la Constitución y que los poderes constituidos son los órganos de expresión necesaria y continua del Estado, por lo que válidamente se puede afirmar que la división a que alude la Constitución no se refiere a la titularidad del poder si no tan só lo se re fiere a su ejerci cio. Ahora bien, de conformidad con los lineamientos trazados por nuestra Constitución vigente, le corresponde al Poder Legislativo hacer la ley, al Ejecutivo ejecutarla y vigilar su cumplimiento, y al Judicial interpretarla y aplicarla a los casos particulares que se sometan a su consideración. En nuestro medio se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en una sola persona electa a través del sufragio universal por medio de elecciones directas a un turno; la persona así electa es investida con el cargo de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en el que se deposita la titularidad del Poder Ejecutivo, y al cual le corresponde nombrar y remover libremente a sus colaboradores, que reciben el nombre de secretarios de Estado. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que la forma de gobierno que ha practicado México desde su nacimiento a la vida política independiente hasta nuestros días es la forma de gobierno presidencial, es la forma de gobierno que conocemos y la cual hemos venido de-

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lineando a través del tiempo; de la que conocemos sus ventajas y sus desviaciones, así como la forma como éstas se pueden evitar, siendo una de ellas la observancia cabal del principio de “no reelección” y otra el respeto escrupuloso de los principios de supremacía constitucional y de legalidad. En cambio, en nuestro medio se conoce poco o nada de los contornos esenciales del gobierno parlamentario, cuyo correcto funcionamiento requiere que los protagonistas del juego político cuenten con una sólida formación en torno a las costumbres parlamentarias, siendo prueba elocuente de ello el que los países que practican esta forma de gobierno lo hacen a resultas de un largo movimiento proyectado en el tiempo. Con apego a estas ideas se puede concluir que debemos comprometer nuestro mejor esfuerzo a efecto de perfeccionar nuestro régimen presidencial y adoptar las medidas necesarias para alejarnos cada día más del presidentismo, pero sin que por ello tengamos que sentirnos en la obligación de practicar una forma de gobierno de la que el cuerpo político desconoce sus contornos fundamentales. 4. EL SISTEMA FEDERAL : UNIDAD EN LA DIVERSIDAD 4.1 Naturaleza del sistema federal El estudio del Estado federal plantea el problema de cómo es posible que sobre un mismo territorio y una misma población puedan existir y, por consiguiente, ejercer su autoridad una pluralidad de estados. De aquí que la discusión sobre la naturaleza jurídica del Estado federal en un principio haya girado en torno al principio de la so beranía. El debate cobró vigor a partir del momento en que Madison, Hamilton y Jay publicaron El Federalista, que es la recopilación de 67 artículos Publius pu un periódico jo los la firma trablicados vés de lasencuales exponíandea Nueva los habiYork tantesbade trece de estados las yca-a racterísticas de la nueva forma de organización política propuesta por la convención de Filadelfia. En este estado de cosas y con objeto de desentrañar la naturaleza jurídica del Estado federal, me serviré de las explicaciones formuladas por Tocqueville, Mouskeli y Kelsen, mismas que a continuación analizaré. A Alexis de Tocque ville, Chevallier lo llama el “Montesquieu del siglo XIX”, lo que en mi concepto resulta afortunado toda vez que uno y


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otro son aristócratas liberales y racionalistas que se proponen desentrañar realidades diferentes a la francesa y que al igual que Marco Polo tratan de conocer a los pueblos, no con el objeto de dominarlos, sino con el propósito de divulgar sus avances, sus aciertos y de hacerlos comunes a todos los pueblos. Las principales obras de Tocqueville son La démocratie en Amérique y la L’Ancien Régimen et la Révolution. La primera de ellas es la obra de un hombre de treinta años escrita a resultas de su estancia de menos de un año en Estados Unidos. En la primera parte (1835), estudia la influencia de la democracia sobre las instituciones y en la segunda parte estudia la influencia de las instituciones sobre las costumbres. L’Ancien Régimen et la Révolution (1856) es una obra inacabada. El primer volumen fue el único que apareció en vida de su autor y se detiene al comienzo de la Revolución. En el presente, los politólogos convienen en considerar que la importancia de L’Ancien Régimen et la Révolution es tanta o mayor a la de La demócratie en Amérique. Tocqueville es un pensador que cuenta con una visión histórica que le permite analizar el pasado, entender el presente e intuir el futuro. En efecto, este pensador no sólo tuvo la lucidez para estudiar a los dos movimientos más importantes de las postrimerías del siglo XVIII como lo fueron la Revolución francesa y la configuración del Estado federal norteamericano, sino que, asimismo, escribió páginas calificadas de proféticas sobre el futuro de Estados Unidos y Rusia, llamadas a configurarse como las dos principales potencias hegemónicas. Tocqueville es un espíritu esencialmente histórico que sabe que existen ciertos determinismos contra los que es imposible luchar, pero sabe, asimismo, que se pueden orientar dichos determinismos a efecto de preservar ciertos valores. La demócratie en Amérique es el resultado de una detenida reflexión sobre la igualdad. “Los hombres tienen una pasión ardiente, insaciable, eterna, invencible por la igualdad. La sociedad evoluciona necesariamente hacia la igualdad”. Con base en estas ideas, considera que la importan cia de la Revolución francesa deriva de la energía igualitaria que caracterizó a dicho movimiento y que hizo posible la destrucción de la jerarquía aristocrática tradicional y el que se sentaran las bases sobre las cuales se habrían de construir las democracias representativas.

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De aquí que el tema central de su obra gire en torno a la forma como se puede conciliar la igualdad y la libertad, y configurar, al mismo tiempo, un régimen democrático sin caer en la anarquía o en el despotismo. Las explicaciones que proporciona sobre el Estado federal parten de la afirmación de que cuando se quiere hablar de las leyes políticas de los Estados Unidos, se debe comenzar siempre por el dogma de la soberanía del pueblo. “En Norteamérica, este principio es reconocido por las costumbres y proclamado por las leyes”. Tocqueville considera que en el Estado federal se trata de compartir la soberanía de tal suerte que los diversos estados que forman la Unión continúan siendo soberano en lo que se refiere a su régimen interior, pero se encuentran subordinados a la Federación, que es soberana en cuanto concierne a la nación entera. En consecuencia, la soberanía es compartida por la Unión y por cada uno de los estados que la integran. De aquí que se denomine a esta tesis “de la co-soberanía”.4 En este estado de cosas y con estas ideas prevalecientes, unos años más tarde John Caldwell Calhoun5 puso en entredicho la existencia del Estado federal así como la explicación formulada por Tocqueville en torno a la co-soberanía, ya que si con apego al pensamiento de Rousseau, la soberanía es una e indivisible, toda vez que es la expresión de la voluntad general, dentro de un Estado formado por varios estados no puede pertenecer simultáneamente al Estado central y a los estados miembros; o bien cada uno de los estados es soberano y en tal ca so se estará en presencia de una forma de organización política ya conocida y que es la Confederación de estados, o bien la soberanía corresponde al Estado central y en tal caso se estará en presencia de otra forma de organización política también conocida y que es la de un Estado unitario. Calhoun concluía que tan sólo existían estas alternativas, que no podía haber término medio alguno y que, en consecuencia, el llamado Estado federal tenía que responder a una de estas dos realidades. 4 Consúltese a Alexis de Tocqueville, La Democracia en América, México, Fondo de Cultura Económica, 1973. 5 En 1817, Calhoun desempeñó el cargo de secretario de Guerra en el Gabinete de Monroe. En 1828 fue elegido vicepresidente de los Estados Unidos. En 1832 renunció al puesto de vicepresidente y más tarde fue electo senador y durante el desempeño de este encargo expresó la fi losofía de los “derechos de los estados”, en la que defiende los intereses de los estados esclavistas del Sur. Después de desempeñar algunos cargos administrativos volvió al Senado, cargo que desempeñó hasta su muerte.


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Con base en este planteamiento, Calhoun sostuvo que la Convención de Filadelfia de 1787 configuró una Confederación de estados en la que cada uno de los estados miembros conserva su soberanía y consecuentemente su derecho para secesionarse de la misma cuando ésta no satisfaga sus intereses. Con apoyo en esta tesis los estados del Sur se propusieron abandonar la Confederación creada por la Convención de Filadelfia en 1787, así como crear una nueva Confederación con los estados del Sur y al efecto organizaron al Ejército Confederado, que les proporcionó el brazo armado en el que apoyaron sus pretensiones durante la llamada Guerra de Secesión. Calhoun formuló la doctrina de los “derechos de los estados” con motivo de la aprobación de las actas tarifarias de 1832, que resultaban desventajosas para el Sur agrícola y ventajosas para el Norte industrializado. Calhoun cuestionó la facultad del Congreso para aprobar estas leyes y en su ensayo, La ex posición de Carolina del Sur, alegó que la Constitución había formalizado un pacto entre estados soberanos, por medio del cual cada delegado ante el gobierno central tenía poderes limitados. Los actos aprobados fuera del alcance del poder de un delegado podían ser nulificados por el estado, que en caso de que lo considerara pertinente, podía optar por secesionarse de la Unión. Al año siguiente, en 1833, tuvo lugar el histórico debate entre Webster y Calhoun en la llamada Cuenta de Fuerza, y en el cual Webster defendió el principio federal, en tanto que Calhoun defendió la soberanía de los estados. Años más tarde se creó el Partido Republicano, cuyo programa político se pronunciaba por la prohibición de la esclavitud en todos los estados; irrumpió en la escena política Lincoln, que, basándose en la naturaleza misma del federalismo, consideraba que el problema de la esclavitud concernía no sólo a los habitantes de los estados afectados sino a los habitantes de todos los estados que conforman Estados Unidos. La nominación de Lincoln como candidatoaalos la presidencia por el Partido Republicano dio como resultado que comenzaran a manifestarse las tendencias separatistas, hasta que el 8 de fe brero de 1861 se formaron los Estados Confederados de América, lo cual no impidió que Lincoln fuera electo presidente, y que con este cargo se negara a reconocer la separación de los estados confederados. Se inicia la Guerra de Secesión y durante la misma, Lincoln emite la Pro clama de Emancipación (1863), a través de la cual se puso en libertad

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a los esclavos y se les invitó a unirse a las fuerzas de la Unión. Se suceden el triunfo de la Unión, la reelección de Lincoln en 1864, la decimotercera enmienda que abolió la esclavitud en 1865, la promulgación de la Ley de Derechos Civiles en abril de 1866 y, tiem po más tarde y con el fin de afianzar los derechos políticos de la población negra, el Congreso aprobó la decimoquinta enmienda que en 1870 fue ratificada por las legislaturas estatales y de conformidad con la cual el derecho al sufragio de los ciudadanos no puede ser negado ni restringido por la Unión ni por ninguno de los estados por razones de raza, color o previa condición de servidumbre. Sin lugar a dudas que el triunfo de Lincoln significó la consolidación del Estado federal, pero al margen de ello cabría preguntarse cómo es posible que siendo la soberanía una e indivisible, en un Estado federal puedan compartir la soberanía, la federación y las entidades federativas. En este punto resulta oportuno recordar que al decir de Rousseau la soberanía tiene como notas esencialísimas el ser una (por ser la expresión de la voluntad general) el ser indivisible (porque si la voluntad general se divide deja de serlo), el ser inalienable (porque el derecho del pueblo a autodeterminarse no es un derecho que esté en el comercio) el ser indelegable porque la titularidad de la soberanía le corresponde al pueblo y sólo a él, y el ser im prescriptible (porque este derecho no se pierde por la falta de ejercicio a través del tiempo). La tesis de Tocqueville resulta apropiada para explicar la naturaleza del Estado federal si se parte de la consideración de que se debe distinguir entre el titular de la soberanía, y el sujeto de la soberanía; el titular de la soberanía desde Bodino hasta nuestros días es aquella entidad que tiene la fuerza o la autoridad suficiente para decidir la forma de existencia política de la sociedad y en la que reside la potestad suprema de decir la ley, entidad que para el pensamiento democrático no puede ser otra que el pueblo; en cambio, el sujeto de la soberanía lo es la comunidad jurídicamente organizada y políticamente unificada, es decir, el Estado. En este orden de ideas se puede decir que la división de la soberanía a que alude Tocqueville no es de la titularidad de la soberanía, puesto que ésta es una e indivisible, pero que nada se opone a que se delegue su ejercicio y que éste se pueda dividir entre los poderes constituidos (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) y dentro de éstos, entre poderes de la federación y de las entidades federativas.


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Con apego a estas ideas se debe entender lo dispuesto en los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución federal mexicana en los que se alude tanto al titular de la soberanía como al sujeto de la soberanía. En el artículo 39 se precisa “que la soberanía nacional reside original y esencialmente en el pueblo, todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”. Como se puede apreciar, en este artículo se consagra el principio de que la titularidad de la soberanía le corresponde al pueblo; la soberanía es nacional porque el derecho que tiene un pueblo para autoorganizarse es un derecho que han tenido las generaciones pasadas, que tienen las generaciones presentes y que tendrán las generaciones futuras, pero siempre se actualizará a través de la generación actuante. En cambio, en los artículos 40 y 41 constitucionales se hace referencia no al titular de la soberanía, sino al sujeto de la soberanía que, como ya se explicó, es la comunidad jurídicamente organizada y políticamente unificada, es decir, el Estado. En efecto, en el artículo 40 constitucional, se precisa que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa democrática federal compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental”. Con base en estas explicaciones también resulta claro lo dispuesto en el primer párrafo de nuestro artículo 41 constitucional, que dispone que el pueblo ejerce su soberanía por medio de los poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos y por los de los estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución federal y las particulares de los estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del pacto federal. En consecuencia, de conformidad con lo al dispue puesto este artículo, titularidad de la soberanía le corresponde blo, por el cual la ejerce laa través de los órganos de poder por él creados, los cuales sólo podrán actuar dentro de los límites que la propia Constitución les confiere, y con apego al principio de distribución de competencias establecido por el artículo 124 constitucional. Otra aportación significativa para entender la naturaleza del Estado federal es la explicación proporcionada por Mouskheli, quien para explicar a este tipo de organización política parte del hecho de que el Estado fe-

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deral se presenta como un Estado descentralizado con un gobierno doble, lo que le permite conciliar dos tendencias; por una parte el imperativo de construir un Estado poderoso que pueda actuar con eficacia en el campo internacional y, por otra, la necesidad de garantizar a sus partes integrantes, es decir a las comunidades públicas internas llamadas estados, la conservación de sus particularidades locales. Mouskheli concibe al Estado federal como un Estado integrado por colectividades públicas gobernadas por la federación en los asuntos de carácter general o nacional, pero que poseen autonomía constitucional y participan en la formación de la voluntad federal, distinguiéndose, de este modo, de todas las demás comunidades públicas internas.6 La autonomía constitucional de los estados se concretiza en el derecho que tienen de darse una Constitución local y modificarla según quieran. El segundo elemento, es decir, la participación de los estados en la integración de la voluntad federal, se concretiza a través de su participación en el órgano encargado de revisar la Constitución, ya que ésta es la ley que recoge y precisa los límites y contornos del pacto federal. Se ha dicho que el Estado federal presenta el mayor grado de descentralización compatible con una comunidad jurídica constituida por el derecho nacional y un grado de centralización que ya no es com patible con una comunidad jurídica fundada en el derecho internacional. Con base en las consideraciones que se han hecho valer, se puede decir que el Estado federal viene a significarse por ser la descentralización política por excelencia. En este punto resulta oportuno señalar que no se debe confundir la descentralización política —propia y característica del Estado federal— con la descentralización administrativa que se puede dar tanto en un Estado federal como en un Estado centralista y la cual puede ser por servicios o por región. La descentralización por servicios se integra con organismos que cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propios y a los que se responsabiliza de una actividad específica de interés público como en el caso de la Comisión Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de México, Petróleos Mexicanos y el Instituto Mexicano del Seguro Social. La descentralización por región se integra con organismos creados para atender y satisfacer las necesidades públicas de una determinada demar6

Mouskheli, M., Teoría jurídica del Estado federal, México, Aguilar, 1934, p. 319.


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cación territorial como puede ser un estado, un departamento o un municipio. En este estado de cosas y con objeto de contar con todos los elementos necesarios para clarificar de manera integral la naturaleza del Estado federal, es conveniente agregar a las explicaciones de Tocqueville y Moskheli, la explicación que formula Hans Kelsen. Considera el autor de la Teoría pura del derecho, que los fenómenos jurídicos se deben ex plicar sirviéndose tan sólo de elementos jurídicos y a partir de este planteamiento considera que el Estado es una persona jurídica y como tal es un centro de imputación de derechos y obligaciones, y con objeto de diferenciar al Estado de las demás personas morales, sostiene que el Estado es la personificación del ordenamiento jurídico, que el Estado es el poder coactivo del derecho, afirmación que constituye la tesis central de su teoría general del derecho y del Estado. Con base en este planteamiento considera que para entender la naturaleza del Estado federal, debe partirse del reconocimiento de que el orden jurídico de un Estado federal se compone de normas válidas para toda la población y aplicables en todo el territorio y a las que se nomina normas federales y normas válidas sólo para determinados núcleos de población, y sólo aplicables en ciertas porciones del territorio y a las que se denomina normas locales. Las normas federales en su conjunto forman un orden jurídico parcial que configuran una comunidad jurídica parcial que recibe el nombre de federación. Cada grupo de normas locales forma ordenamientos jurídicos parciales que configuran sendas comunidades jurídicas parciales llamadas estados. Con apoyo en este planteamiento, el Estado federal es la comunidad jurídica total de la que se desprenden mediante descentralización, varios ordenamientos jurídicos parciales: el de la federación y el de los estados, integrándose, en consecuencia, por la federación que es una comunidad jurídica parcial y las entidades federativas que forman una variedad de comunidades jurídicas parciales. La Constitución del Estado federal, que es la comunidad jurídica total,7 es simultáneamente Constitución de la federación, de las entidades federativas y del Distrito Federal, cada una de las cuales configura una comunidad jurídica parcial. 7

Consúltese a Kelsen, Hans, Teoría general del derecho y del Estado, México, 1949, p. 334.

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Por su parte, los estados miembros, comunidades jurídicas parciales, descansan en la propia Constitución federal y en la Constitución local respectiva de cada uno de ellos. En este orden de ideas es oportuno precisar que de la naturaleza misma del Estado federal se desprende la existencia de órganos que no forman par te ni de la federación, ni de las en tidades federativas, sino que son órganos del Estado federal, como es el caso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando actúa en calidad de intérprete supremo de la Constitución, así como del poder reformador de la Constitución, toda vez que ésta es la ley que contiene el pacto federal, y por lo mismo dicho órgano no puede formar parte ni de la federación ni de las entidades federativas. Una vez esclarecida la naturaleza del Estado federal, conviene precisar que cuando un Estado se organiza en forma federal adopta una descentralización política y jurídica que favorece un clima de libertad dentro del cual se busca conciliar unidad y diversidad. Este propósito puede presentar dos modalidades: o bien donde preexiste la unidad se procura garantizar cierta diversidad, o bien donde preexiste cierta diversidad se pretende alcanzar cierta unidad. Por lo tanto, la adopción de una Constitución federal puede obedecer: a) Al deseo de varios Estados soberanos e independientes de establecer una unión fuerte,8 tal y como aconteció en 1789 cuando las trece ex colonias inglesas, poco satisfechas con el funcionamiento de la Confederación de 1778, optaron por federalizarse; lo mismo sucedió en Suiza, que en 1848, conservando el nombre de Confederación, se convirtió en un Estado federal. b) Al deseo de un Estado unitario de favorecer la participación de las comunidades públicas internas en el ejercicio del poder supremo, tal y como sucedió en México y en Canadá. Por último, se puede decir que el siglo XXI tiene un color federalista, ya que en el presente diversos acontecimientos ponen de manifiesto la importancia, relevancia y trascendencia que ha adquirido el federalismo, y anuncian que éste acusará un notable desarrollo; pero asimismo existen 8

Sobre este punto consúltese a Wheare, K., Las Constituciones modernas, Barcelona, Nueva Colección Labor, 1971.


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experiencias que ilustran de manera elocuente cómo los regímenes federales inconsistentes pueden dar lugar a fenómenos balcanizadores desintegradores; consecuentemente la idea federalista, ya sea en forma positiva o negativa, estará presente en los procesos de definición política del siglo XXI. Ejemplo de lo primero es el Tratado de Maastricht, que en los términos propuestos dará lugar a la configuración de un Estado federal europeo, en el que se concilien, en un marco de libertad, la unidad y la diversidad. Ejemplo de lo segundo son las experiencias del antiguo Estado federalista de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas y del Estado federal yugoslavo que por no haber consolidado su régimen federal han dado lugar a movimientos pulverizadores que marchan a contrapelo de la historia. 4.2 La configuración del sistema federal mexicano A partir de la consideración de que la Constitución de la República contiene los el programa gobierno quedetransciende sexenios, es necesario analizar contornosde fundamentales nuestro sistema federal y de esta suerte estar en condiciones de proponer algunas medidas para consolidar y modernizar nuestro federalismo, propósito que ha sido, es y seguirá siendo una idea fuerza en nuestra historia constitucional. Con este fin resulta pertinente recordar que en nuestro medio siempre se ha entendido que la esencia del federalismo radica en que las partes integrantes de la nación se deben gobernar por sí mismas en todo y cuanto concierne a su régimen interior, en tanto que son gobernadas por la federación en todo cuanto concierne al interés nacional; es por ello que se afirma que lo característico de todo régimen federal radica en que promueve la unidad dentro depios la diversidad. En efecto, desde princi del siglo XIX el grupo liberal se empeñó en hacer de México una nación moderna. Con este fin se pronunció porque se estructurara al país en forma federal ya que consideraban que de esta forma se propiciaría una descentralización política y jurídica favorable a la libertad, en tanto que el pasado colonial y la experiencia iturbidista habían evidenciado, como lo expresó en su oportunidad Miguel Ramos Arizpe, que el centralismo en nuestro medio había conducido a la omnipotencia, al despotismo y a la arbitrariedad.

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Las ideas que sostenía el grupo federal encontraban su fundamentación teórica en la obra de Prisciliano Sánchez, El pacto federal de Anáhuac, en la que se aclaraba que Dentro del sistema federal, las provincias no se separan para ser otras tantas naciones independientes en lo absoluto, sino que respecto a su gobierno interior se han pronunciado estados soberanos, porque quieren ejercer éste sin subordinación a otra autoridad. Se independizan mutuamente para administrarse y regirse por sí mismas, puesto que nadie mejor que ellas pueden hacerlo con mayor interés, con mayor acierto, y para esto tienen un derecho incontestable, así como lo tiene cada ciudadano para ser señor de su casa y sistematizar su régimen doméstico como mejor le acomode. Pero, sin em bargo, ellas ase guran que quieren permanecer siem pre como partes integrantes del gran todo de la nación de que son miembros, unidas por el víncu lo indisolu ble de la federación, ba jo una autoridad cen tral que dirija la fuerza en masa, tan to para ase gurar a todas y ca da una de las agre siones extranjeras como para garantizar su independencia recíproca.

En este orden de ideas y a efecto de precisar los principios básicos del federalismo, Prisciliano Sánchez puntualizó que en un Estado federal, cada entidad federativa debía proceder a “darse la Constitución y leyes peculiares que sean más conformes a su localidad, costumbres y demás circunstancias; pero nunca deberán traspasar los límites de su objeto interior, quedando en todo sujeto a las Leyes de la Federación, y sus consecuencias prevenidas y consagradas en la Constitución general”. En el terreno de los hechos, la atmósfera política que campeaba en el interior del país después del golpe de Estado iturbidista fue claramente sintetizada por el entonces jefe político de Guadalajara, general Luis Quintanar, al fundar las disposiciones del Plan Provisional para el Estado Licuando bre de Jalisco, expresó: desconocido el Congreso General, México carece de gobierno central y la nación se encuentra en «estado natural», por ese hecho, las diputaciones provinciales electas popularmente son las únicas con existencia legal y poder autorizado para señalar el camino a seguir... y ellas han señalado la senda federada interpretando el sentir popular.


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De aquí que se pueda afirmar, con Reyes Hero les,9 que en 1824 las realidades ya se habían inclinado por el federalismo, pues antes de que el constituyente tomara alguna determinación, doce provincias de una y otra forma se habían pronunciado por el sistema federal. O el Congreso Constitucional sancionaba este hecho o exponía al país a la disgregación. El federalismo era el medio de unir lo desunido. De no haberse adoptado la decisión federal, México se habría balcanizado, varios países se hubieran desgajado del tronco común: “El federalismo nos era connatural; realidades e ideas nos impulsaban a ser federales, y si el sistema federal no hubiera existido, seguramente lo habríamos tenido que inventar”. Así, con el propósito de dar respuesta a las inquietudes que en el mismo sentido que Jalisco hicieron valer otras provincias, los miembros de la Comisión de Constitución del Constituyente de 1824 precisaron que consideraban como su primer deber allegarle al Congreso Constituyente un punto cierto de unión a las provincias, un norte seguro al gobierno federal, comunicándole al mismo tiempo toda la autoridad y energía necesarias para asegurar la Independencia nacional y consolidar la libertad... y a los pueblos garantía usur natural y por la más del uso depor sus una imprescripti blesunaderechos, pados poresotres siglosfirme y rescatados guerra de trece años.

Con este fin sometieron a consideración del Congreso Constituyente un proyecto de Acta Constitutiva que en su artículo 5o. sentó las bases del sistema federal y más tarde, siguiendo los lineamientos del Acta Constitutiva y en concordancia con la realidad política que vivía el país, el Congreso Constituyente estructuró al Estado mexicano en forma republicana, democrática, representativa y federal, siendo éste, en consecuencia, el mérito principal de la Constitución de 1824, ya que con ello se creó unadesenvolverse atmósfera propor picia paralosque el pensamiento liberal pudiera todos rincones del edificio social.mexicano Con el propósito de evitar que las provincias se dieran Constituciones locales contrarias a la Constitución general, se dispuso en el artículo 31, que las Constituciones de los estados no podían oponerse de modo algu9

Reyes Heroles, Jesús, “Discurso pronunciado en la ceremonia conmemorativa del CL Aniversario de la Suscripción de la Constitución Federal de 1824. En el año de la República Federal y del Senado 4 de octubre de 1974”, Discursos políticos, México, PRIComisión Nacional Electoral, 1975.

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no al acta constitutiva, ni a los que estableciera las Constitución general; y a efecto de evitar que por desconocimiento se pudiera incurrir en error, se precisó que no podrían aprobarse antes de que se sancionara, circulara y publicara la Constitución federal. Con Jesús Reyes Heroles se puede decir que “los hombres que forjaron la Constitución de 1824, tenían una sólida formación política, no sólo en cuanto a su modo de pensar sino también desde el punto de la estrategia a seguir. Sabían que no es posible todo de un golpe, que hay que sembrar ciertas ideas, ciertos principios y luchar más tarde por ir consiguiendo otros; por ir ampliando las ideas”. La independencia de México dio paso a un siglo colmado de luchas intestinas. Los problemas sociales y económicos a que se enfrentaba la naciente República se vieron agudizados por la lucha de los grupos políticos y el poderío creciente del ejército, todo lo cual hizo posible que las fuerzas conservadoras se adueñaran del poder y expidieran dos Constituciones centralistas: las Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgánicas de 1843. Este periodo de nuestra historia tiene muchas páginas negras que, como acertadamente señala Cosío Villegas, quisiéramos borrar, muchas de las cuales tuvieron como principal protagonista al general Santa Anna, que ocupó por vez primera la Presidencia de la República del 16 de mayo al 1o. de junio de 1833, para con posterioridad asumir en diez ocasiones más, y por breves periodos de tiempo, la titularidad de la Presidencia de la República, ejerciendo por última vez el poder del 20 de abril de 1853 al 9 de agosto de 1855. Durante los gobiernos en que Santa Anna preside pero no gobierna, Valentín Gómez Farías y José María Luis Mora adoptaron diversas medidas que en su conjunto configuraron la llamada prerreforma. Los conservadores, descontentos con las reformas emprendidas por Gómez Farías, le solicitaron general eliminara al grupo liberal del control políticoaldel país, Santa para loAnna cual que el general promovió el cambio de la forma de organización política federalista por una centralista. Con este fin, se dieron a conocer las Bases para la Nueva Constitución, a través de las cuales se delineaba el perfil del régimen centralista, en el que los gobiernos estatales dejaban de ser autónomos para convertirse en departamentos sujetos al gobierno central. El cambio de organización política sirvió de pretexto para que Texas, argumentando su oposición a la forma de gobierno centralista, declarara


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su independencia, lo que a su vez fue el detonador de la guerra que más tarde sostendría nuestro país con los Estados Unidos, y a consecuencia de la cual se perdió más de la mitad del territorio nacio nal. Zacatecas, al igual que otros estados, se opuso al proyecto de gobierno centralista y levantó un ejército que puso a las órdenes de Francisco García Salinas, al cual el general Santa Anna salió a combatir y después de derrotarlo, imponer severas sanciones al estado zacatecano. También durante este periodo las autoridades del estado de Yucatán, que en ese entonces comprendía a los actuales estados de Yucatán, Campeche y Quintana Roo, desconocieron a las autoridades centrales hasta en tanto no se restableciera en la República el régimen federal. Toda vez que la Constitución de 1843, llamada las Bases Orgánicas, confirmó la organización centralista adoptada por la Constitución de 1836, esta atmósfera convulsa e inestable se proyectó hasta 1847 cuando se promulgó el Acta Constitutiva y de Reformas que restableció la vigencia de la Constitución de 1824 y con ello la organización federalista de la República mexicana. 4.3 El federalismo como “idea fuerza” que se requiere materializar En virtud de que el principio federativo delineado por las Constituciones de 1824 y 1847 fue ratificado y confirmado por las Constituciones de 1857 y 1917, se puede afirmar que una de las “ideas fuerza” de nuestra historia constitucional ha sido, es y seguirá siendo la consolidación de nuestro sistema federal. Sin embargo, en contra de este propósito, en la práctica ha operado un proceso centralizador en el terreno administrativo, proceso que se ha dado tanto de la federación respecto de los estados, como de los estados con relación a los municipios. El proceso ha sido tal, que en el presente se está generando un consenso en el sentido de que dicho proceso centralizador ha entrado en la etapa no sólo de los rendimientos decrecientes, sino de los rendimientos negativos y, por lo mismo, voces autorizadas han insistido en la necesidad de vigorizar y fortalecer las bases fundamentales del Estado federal. En nuestra opinión, el fortalecimiento del pacto federal reclama, en primer término, que las autoridades federales no contemplen con desdén

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los intereses de las entidades federativas sino que, por el contrario, deben tener en todo tiempo presente que las autoridades estatales y municipales son autoridades supremas dentro de sus respectivas órbitas competenciales. Al respecto resulta pertinente precisar que muchas desviaciones de nuestro federalismo encuentran su origen en el hecho de que frecuentemente se explica al régimen federal como integrado por niveles de gobierno, lo que determina que se le entienda en forma piramidal, y que como resultado de ello se coloque al gobierno federal en la parte superior, al de los estados en la parte intermedia y a los gobiernos municipales en la parte inferior. Sin embargo, esta explicación choca con la naturaleza del sistema federal ya que éste se integra con órbitas competenciales concéntricas y de conformidad con las cuales las autoridades federales, las estatales y las municipales son autoridades supremas dentro de sus respectivas órbitas competenciales. Es por ello que las reglas esenciales de un Estado federal son las que regulan la distribución de competencias entre los poderes de la federación, de los estados y de los municipios, las relaciones entre esos órganos, su composición y reclutamiento, todas las cuales se encuentran establecidas en la Constitución federal, que es por lo mismo la ley en la que se precisan los contornos del pacto federal. Con base en estas consideraciones se puede decir que de la naturaleza misma del Estado federal deriva el principio de supremacía constitucional sobre los poderes constituidos, ya sean de la federación, de los estados o de los municipios. También la consolidación del régimen federal requiere que en respuesta a una de las aspiraciones más sentidas por los habitantes de las blecimiento de ypolos desarrollo aentidades lo largo federativas y a lo anchosedealiente todo el esta territo rio nacional se fordetalezca, asimismo, la participación de los gobiernos estatales y municipales en los programas de desarrollo regional, tareas en las cuales las autoridades locales, con una adecuada formación federativa, deben vigilar que en todo tiempo se respeten los derechos de sus respectivas entidades. Igualmente se deben vigorizar los procesos de descentralización administrativa del gobierno federal, toda vez que éstos apoyan los procesos de descentralización política.


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Así, a efecto de inocular a través de la descentralización admi nistrativa un nuevo estilo de practicar el federalismo, se propone confiar a los cuadros locales la aplicación de las leyes federales cuya formulación le corresponde al Congreso de la Unión. Asimismo considero necesario seguir alentando el sistema delegacional del gobierno federal, confiriéndole a las autoridades delegacionales mayor poder de decisión, pero también aclarándoles que no deben usar este poder con actitudes soberbias frente a los gobiernos estatales y municipales, sino que deben actuar con espíritu federalista. Entre los campos más propicios para acentuar el proceso descentralizador figuran diversas entidades paraestatales que integran el área de bienestar social: educación, salud, alimentación y vivienda, así como diversos organismos relacionados con la hacienda pública y la justicia federal. Por otra parte, voces autorizadas han señalado la necesidad de continuar descentralizando la ubicación de aquellas entidades del sector paraestatal, ya sean organismos descentralizados, fondos, fideicomisos y comisiones que por la naturaleza de sus funciones o por el campo en el que ubican su acción, pueden trasladarse a diversas entidades federativas en un sistema gradual, calendarizado, participativo y ordenado. Finalmente, con el propósito de favorecer que todos seamos gestores del fortalecimiento de nuestro federalismo, se requiere que las diversas instituciones educativas estimulen el reconocimiento respecto a la manera como cada entidad federativa ha contribuido a la forma de ser nacional, así como que se conozca, aprecie y respete su singularidad en cuanto entidad federativa. Pero el propósito de alcanzar la unidad en la diversidad, objetivo medular del sistema federal, también requiere promover que los habitantes de cada federativa conozcan la historia nacional toria de entidad su localidad, sino no quesólo asimismo tengan una idea clara ysola brehisla forma de ser de las demás entidades constitutivas de la federación mexicana y de esta forma evitar que nuestra realidad federal sea la suma de 32 ínsulas estatales y sentar las bases para que todo mexicano, con independencia de su lugar de origen, considere como propio lo que ocurra en cualquier rincón del edificio nacional.

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5. GÉNESIS Y DESARROLLO DEL CONSTITUCIONALISMO MEXICANO 5.1 Configuración de las decisiones políticas y jurídicas fundamentales Las generaciones hacedoras de la Independencia, de la Reforma y de la Revolución, tuvieron el propósito común de hacer de México un Estado de derecho, es decir, un Estado en el cual el ejercicio del poder se encuentre subordinado al derecho, un Estado en el que gobiernen las leyes y no los hombres, o si se prefiere, un Estado en el que gobiernen los hombres con apego a las leyes, pero el propósito de configurar un Estado de derecho no se agota en un momento, no se agota con la expedición de los textos constitucionalistas, sino que es un proceso normativo que se proyecta en el tiempo, y que se vertebra a través de la elaboración de las leyes, reglamentos, decretos y demás disposiciones que en conjunto integran al derecho positivo. Sin embargo, la expedición de los ordenamientos jurídicos necesarios para configurar a México como un Estado de derecho se vio obstaculizada por las luchas políticas que se libraron durante el siglo XIX, primero entre federalistas y centralistas en lo interior, y con los Estados Unidos de Norteamérica en lo exterior, y más tarde, entre liberales y conservadores en lo interior y contra las fuerzas invasoras francesas en lo exterior. No obstante ello, un somero análisis retrospectivo de nuestra historia constitucional permite apreciar cómo se han venido configurando nuestras decisiones políticas y jurídicas fundamentales y como éstas se han ido sumando para configurar nuestra realidad política constitucional presente. Dicho análisis singularizaría los siguientes momentos: — Un primer paso se dio en 1810 cuando el pueblo orientado y conducido por Hidalgo luchó por su independencia y decretó la abolición de la esclavitud a efecto de restituir a los naturales de éstas tierras en el goce de los derechos que le habían sido arrebatados. — Un paso más se dio en 1814, cuando Morelos, consciente de que el propósito de independizar al país y organizarlo como una nación moderna hacía necesario que se delinearan las decisiones políticas y jurídicas fundamentales con apego a las cuales se quería modelar al país, para lo cual promovió la integración y configuración del


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Congreso Constituyente de Chilpancingo, que estructuró a la naciente nación Mexicana en forma republicana, democrática y representativa. — Otro momento significativo se sucedió en 1824, cuando el Congreso Constituyente de 1824 puso fin al remedo de imperio iturbidista, y reafirmó el principio republicano y atendiendo a la realidad que en ese momento vivía el país y con el fin de unir lo desunido organizó al Estado en forma federal. — “De no haberse adoptado la decisión federal, México se habría balcanizado, varias regiones se hubieran desgajado del tronco común... el federalismo nos era connatural, realidad e ideas no impulsaban a ser federales, y si el sistema federal no hubiera existido seguramente lo habríamos tenido que inventar”.10 Así, el Congreso Constituyente de 1824 a través de la adopción del sistema federal procuró fomentar la unión respetando la diversidad. — Otro paso importante se dio con la Revolución Liberal de Ayutla, que puso fin a los gobiernos dictatoriales de Santa Anna, gobiernos durante los cuales no se respetaba ningún derecho y la ley suprema era la voluntad del dictador. De aquí que al triunfo de dicha revolución se haya convocado al Congreso Constituyente que elaboró la Constitución de 1857 en la que, con el pro pósito de consolidar a México como un Estado de derecho, se afirmó, con elocuencia, que los derechos del hombre son el origen, centro y finalidad de las instituciones políticas y jurídicas, estableciéndose definitiva mente un sistema de control constitucional por vía y órgano jurisdiccional, conocido como juicio de amparo. — En la configuración de nuestro Estado de derecho también revisten una importancia subrayada las Leyes de Reforma toda vez que a través de las mismas se separó a la Iglesia del Estado, y se precisó que la ley no intervenir en las conciencias, la Iglesia no desibebien intervenir en de la be política. — En el diseño de nuestro perfil constitucional también destacan las guerras de Intervención y de Imperio, ya que a través de ellas se confirmó y se ratificó que era decisión del pueblo mexicano estructurarse con apego al principio republicano. Es por ello que Cosío Villegas afirma que “con el triunfo juarista, todos comprendie10

Idem.

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ron que la Reforma, la República y la patria resultaban desde aquel instante la única bandera nacional”.11 — El porfiriato se caracterizó por favorecer la perpetuación de los hombres en el poder, el acaparamiento de la tierra, la configuración de inmensos latifundios, el despojo a la nación de sus derechos sobre los recursos del subsuelo, y un régimen de explotación sin garantías para el trabajador. Así, con objeto de corregir estos entuertos políticos, económicos y sociales se van a suceder el Plan de San Luis y el movimiento político de Madero, el Plan de Ayala y el movi miento social de Zapata, el Plan de Guadalupe y el movimiento constitucionalista de Carranza. Todos estos acontecimientos configuraron, en su complejo global, la llamada revolución social que hizo posible la promulgación de la Constitución de 1917, que sienta las bases para la configuración de nuestra democracia social la cual par te de la consideración de que se puede alcanzar el bienestar social sin necesidad de sacrificar la libertad si el Estado interviene en la vida económica en representación de los intereses de la comunidad y orienta el desarrollo de las fuerzas económicas. Con este fin se formulan las disposiciones contenidas en los artículos 3, 27, 28 y 123 constitucionales, que en su conjunto configuran el núcleo de lo que se ha dado en llamar la Declaración de Derechos Sociales. 5.2 Cotejo entre las Constituciones individualistas y liberales y la Constitución social vigente

Con base en las consideraciones que se han hecho valer se puede decir que a través de nuestra historia constitu cional se puede apreciar una cierta unidad, ya que las generaciones hacedoras de la Independencia, de la Revolución Liberal de Ayutla, de la Reforma y de la Revolución Social, configuraron las decisiones políticas y jurídicas fundamentales que conforman nuestro régimen constitucional vigente al que se puede caracterizar en una apretada síntesis de la manera siguiente: República democrática, representativa, presidencial y federal, organizada con apego a los principios de soberanía del pueblo, separación de poderes y separación 11

1957.

Cosío Villegas, Daniel, La Constitución de 1857 y sus críticos, México, SEP,


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de las iglesias del Estado, y en el cual los derechos del hombre o garantías individuales, los derechos ciudadanos o derechos políticos y los derechos sociales o garantías sociales, precisan las finalidades humanas, políticas y sociales que se pretenden alcanzar. Pero asimismo, resulta claro que como resultado de las decisiones políticas y jurídicas fundamentales adoptadas y positivizadas por el Congreso Constituyente de 1916-1917, los principios rectores de las Constituciones individualistas del siglo pasado difieren sustancialmente de los principios fundamentales de la Constitución vigente, pudiéndose apreciar las siguientes diferencias fundamentales: — Las Constituciones individualistas tuvieron como idea central “la igualdad de las personas”, en tanto que el principio fundamental de la Constitución social radica en considerar a la igualdad, no sólo como punto de partida sino también concomitantemente como meta o aspiración del orden jurídico. — En tanto que las Constituciones individualistas se orientaron, como señala Radbruch, hacia un hombre, al que se supuso en abstracto, igual a los demás, nuestra Constitución social considera al hombre como miembro de un grupo social cuya situación repercute en el estado que guardan los demás miembros de la colec tividad. — En tanto que las Constituciones individualistas y liberales procuraron preservar ciertos principios que estimaron fundamentales y para lo cual formularon sendas declaraciones de Derechos del Hombre, la Constitución social tutela, además, intereses de los grupos sociales, y por lo mismo, la Declaración de los Derechos del Hombre se ve complementada con una Declaración de Derechos Sociales. — Las Constituciones liberales partieron de la consideración de que el mejor Estado era el que gobernaba menos y por lo mismo le exigieron que asumiera una actitud abstencionista y limitara su acción a la defensa exterior, a la salvaguarda del orden interior y a la administración de ciertas empresas que dada su naturaleza no fueran susceptibles de ser administradas por los particulares, en tanto que nuestra Constitución vigente establece las bases para que el Estado intervenga en la vida económica con objeto de salvaguardar los in-

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tereses de la colectividad y oriente el desenvolvimiento de las fuerzas económicas a efecto de preservar el interés general. — En tanto que las Constituciones del siglo XIX estructuraron el derecho de propiedad como un derecho a usar, disfrutar y disponer libremente de una cosa, nuestra Constitución social considera que el derecho de propiedad debe desempeñar una función social. — En tanto que las Constituciones individualistas y liberales fueron omisas en relación a la propiedad originaria de la nación respecto a las tierras, aguas y recursos naturales, la Constitución social no sólo afirma en forma por demás clara y categórica dichos principios, sino que además precisa que la nación tiene en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su conservación. — En tanto que las Constituciones individualistas y liberales condicionaron la expropiación por causa de utilidad pública al pago de una indemnización previa, nuestra Constitución social sustituye la condición de “previa indemnización” por la de “mediante indemnización” con objeto de evitar que se supedite un interés público inaplazable a las posibilidades de indemnización previa o simultánea por parte del Estado, pues ello equivaldría a colocar el interés privado sobre el interés público. — En tanto que las Constituciones individualistas regularon la tenencia de la tierra considerando iguales a todos sus propietarios, el derecho agrario que se desprende de nuestra Constitución reconoce la existencia de pequeños propietarios ejidatarios y trabajadores del campo, y para cada grupo establece un régimen diferente. — En tanto que las exclusivo Constituciones berales consideraron a la acciempresa patrimonio del emlipresario, como una unión dental de capital, trabajo y administración, nuestra Constitución vigente adopta una concepción integradora que concibe a la empresa, no sólo como un mecanismo económico de producción, sino también como un organismo protector de las personas que la integran; es decir, a una empresa fundada en la contratación individual en la cual las condiciones de trabajo eran dictadas por los patrones exclusivamente le sucede una empresa solidaria en la que los di-


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versos factores que la integran intervienen en la determinación de las condiciones generales de trabajo.12 De aquí que en la época presente se conciba a la empresa como la asociación de capital, trabajo y administración en la consecución de una finalidad social comunitaria. — En tanto que las Constituciones liberales determinaron que las condiciones de trabajo, salario, duración de la jornada de trabajo, etcétera, debían regularse de conformidad con la ley de la oferta y la demanda, nuestra Constitución considera que las condiciones de trabajo siempre deben respetar las condiciones mínimas de vida que garantiza el artículo 123 constitucional. — En tanto que las Constituciones liberales no le brindaron atención al trabajador que veía minadas sus facultades de trabajo o sus posibilidades a causa de una enfermedad o accidente de trabajo, la Constitución vigente dispone la configuración de un régimen de seguridad social que proteja a la persona contra los riesgos naturales y sociales susceptibles de privarla de su capacidad de trabajo o de ganancia. — En tanto que las Constituciones liberales reconocieron el derecho de todas las personas a la educación, la Constitución vigente determina que es un deber de los padres, de la sociedad y del Estado, coadyuvar en la realización de la función social educativa a efecto de que cada ser humano cuente con los elementos necesarios para convertirse en un agente de transformación y mejoramiento de la sociedad. — En tanto que las Constituciones liberales protegieron a todos por igual, la Constitución vigente protege, en forma prioritaria, a las mayorías de escaso poder económico frente a los grupos minoritarios poderosos. — En que se lasgra Constituciones liberales lasfiscal basesque fiscales tanto para que bara a todos por igual, sentaron el derecho se desprende de nuestra Constitución debe procurar una redistribución del ingreso a través de la política fiscal. — En tanto que las Constituciones liberales establecieron las bases para la estructuración de un sistema que penalizaba al delincuente, 12

Consúltese al efecto a Cueva, Mario de la, Panorama del derecho mexicano: síntesis del derecho del trabajo, México, UNAM, 1965.

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los principios fundamentales que en esta materia contiene nuestra Constitución parten de la consideración de que se debe procurar ante todo y sobre todo la regeneración del infractor. — Por último, se ha dicho y con razón que en tanto que el derecho individualista reguló el comportamiento humano “en” sociedad, el derecho social regula el comportamiento humano, “en”, pero fundamentalmente, “para” la sociedad, ya que tiene la legítima pretensión de ser una fuerza activa al servicio de la vida; un instrumento de la comunidad para garantizar a la persona la satisfacción de las necesidades que se desprenden de la naturaleza humana. 5.3 La reforma de la Constitución en el marco del Estado de derecho El propósito de hacer de México un Estado de derecho no se agota en la expedición de los textos constitucionales ni en la configuración de las decisiones políticas y jurídicas fundamentales de conformidad con las cuales se debe regir la vida en sociedad, sino que además se requiere que se expidan las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos e instructivos que en su conjunto integran a nuestro derecho positivo. Asimismo, resulta pertinente tener presente que la estrecha vinculación que existe entre la vida social y su expresión normativa exige que todo derecho positivo cuente con mecanismos que permitan adaptar sus disposiciones a los cambios que reclame la realidad social. En consecuencia, el Estado de derecho no implica inmovilidad, sino que, por el contrario, presupone oportuna revisión de las normas jurídicas, incluidas las constitucionales. Como resultado de ello y con apego a los principios del constitucionalismo, las democracias contemporáneas han creado la institución del poder reformador de la Constitución al que también se llama poder constituyente permanente, y cuya función primordial consiste en armonizar, en forma continúa, los principios políticos y jurídicos fundamentales contenidos en la Constitución con los cambios que reclame la realidad social. Con apego a estas consideraciones, en el artículo 135 de nuestra Constitución vigente se configura al poder reformador de la Constitución a través de la actividad concertada del Congreso de la Unión y de las legislaturas de los estados, toda vez que en dicho artículo se dispone lo siguiente:


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La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados. El Congreso de la Unión o la Comisión Permanente en su ca so harán el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

Con apego a estas disposiciones, en el periodo comprendido del 8 de julio de 1921, hasta el 25 de junio de 2005, se promulgaron 161 decretos de reformas y/o adiciones a la Constitución y 11 fe de erratas que han modificado 100 artículos constitucionales, así como la denominación de dos títulos y cuatro artículos transitorios; ahora bien, si se atiende al número de veces que a través de los referidos decretos se han reformado los artículos constitucionales, los cambios suman 417, pero si a éstos se le agregan tres reformas que han experimentado la denominación de dos títulos y las diez reformas y adiciones que han experimentado cuatro artículos transitorios, entonces los cam bios laascienden Sin em esta cifra puede indu cir a error, ya que reforma aa 430. un artícu lo bargo, puede comprende uno o varios párrafos, incisos o fracciones y cada una de estas modificaciones, por ser de naturaleza constitucional son, por lo mismo, importantes, relevantes y trascendentes, por lo que en caso de contabilizarse todos y cada uno de estos cambios, ello dará como resultado que aumente sensiblemente el número de modificaciones experimentadas por la ley suprema. Así, a través de la actuación del Poder Constitucional Reformador se han ajustado las disposiciones constitucionales a los cambios que ha reclamado la realidad, lo que ha hecho posible que la Constitución de 1917 haya alcanzado una vigencia histórica mayor a la que tu13

vieron nuestras leyes premasdeanteriores. Perotodas la consolidación delsuEstado derecho, asimismo, supone la necesidad de promover una revisión sistemática de las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones que en su conjunto integran a nuestro derecho positivo. 13

Consúltese al respecto la obra La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al través de los regímenes revolucionarios, 1917-1990, México, Secretaría de Programación y Presupuesto, 1990.

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Al respecto cabe señalar que si se parte de la consideración de que el planteamiento correcto de un problema implica la mitad de su solución, entonces la realización de esta tarea reviste una importancia subrayada por cuanto ello permitirá, por una parte, conocer el universo integral de disposiciones que en su conjunto integran nuestro derecho positivo y, por otra, apreciar cuáles de ellas responden satisfactoriamente a las necesidades del presente y cuáles resultan obsoletas. Con relación a esta materia se debe tener presente, como lo señala Diego Valadés, la norma jurídica es un obstáculo al cambio cuando: no es conocida, es confusa, es contradictoria, es deficiente o insuficiente, es excesiva, es precaria, es limitativa. Para que el derecho cumpla con una función promocional debe auspiciar la cohesión y la identidad del sistema sociopolítico. El orden jurídico se erosiona cuando su transitoriedad acaba por hacerlo irrelevante, cuando su prolijidad acaba por hacerlo ina plicable, o cuando su intangibilidad acaba por hacerlo innecesario.14

Así, con objeto de tener un conocimiento claro y preciso sobre los contornos de nuestro derecho positivo y procurar su modernización, se requiere que a través de la jurismática o informática jurídica se aplique la información automatizada al campo del derecho y se difundan de manera sistematizada y tematizada las disposiciones jurídicas que regulan cada uno de los campos de la vida en sociedad. Ello permitirá, por una parte, que los servidores públicos tengan en todo tiempo presente el marco jurídico vigente en el que se deben apoyar los procesos de toma de decisiones políticas y, por otra, que toda persona pueda contar con un conocimiento preciso de cuál es el marco jurídico vigente en un campo determinado. En esta materia se le debe conferir prioridad a la sistematización del marco jurídico que incide en las responsabilidades de la administración pública federal, tanto central como paraestatal, ya que la modernización de la administración pública debe tener como cauce, por lo que al Estado respecta, un estricto respeto de los servidores públicos al principio de legalidad. Al respecto, es oportuno precisar que entre la política, el derecho y la administración existen vasos comunicantes por cuanto a través de la po14

Valadés, Diego, “La calificación electoral en América Latina”, Derecho y legisla-

ción electoral, México, Miguel Ángel Porrúa, 1993, p. 253.


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lítica se definen los fines por alcanzar, y se determinan los principios e instituciones conforme a los cuales se debe regir la vida en sociedad; al derecho le corresponde conferirle expresión normativa y vida institucional a los principios delineados a través de la política; a la administración le corresponde proporcionar los medios para alcanzar los fines propuestos por la política y que han sido institucionalizados por el derecho. Como resultado de ello se puede decir que entre política, derecho y administración no sólo existen relaciones, sino que, además, éstas son estrechas. Con base en estas consideraciones se pueden formular las siguientes afirmaciones: primero, toda política que ha alcanzado un triunfo popular deberá expresarse y consolidarse a través de normas jurídicas y aplicarse a través de una organización administrativa; segundo, la administración no puede desvincularse ni actuar al margen del derecho y, tercero, la concertación debe tener en todo tiempo como marco y límite las disposiciones contenidas en la ley. Estas consideraciones deben orientar y conducir la actuación de la administración pública la que, por otra parte, debe trascender los enfoques tradicionales con apego a los cuales se le ha estudiado. En efecto, para una corriente, la administración pública es considerada con un enfoque puramente legalista, lo que ha ocasionado que se le enmarque dentro de un sistema de normas rígidas en el que se busca, ante todo y sobre todo, la legalidad formal de los actos, actitud que da como resultado la formación de un tipo de funcionario que conoce el derecho, pero desconoce la administración. Para otra corriente la administración pública es contemplada con un enfoque puramente eficientista, es decir, como un complejo mecánico de órganos cuyo funcionamiento debe servir al interés público en forma económica y eficiente, soslayándose si su acción se ajusta o no a la norma legal vigente. Esta manera de entender a la administración pública da como formación de funcionarios tecnócratas si bien conocen resultado la adminislatración a través de su actuación, atentanque, contra la esencia misma de todo Estado de derecho. En mi concepto, resulta claro que estos enfoques no resultan excluyentes uno respecto del otro sino que, por el contrario, son complementarios, puesto que la legalidad y la eficiencia deben ser las características de la administración pública de la época contemporánea. Con base en las anteriores consideraciones, se puede decir que el perfil profesional del servidor público de nuestros días se conforma con do-

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sis variables de conocimientos políticos, jurídicos y administrativos, debiéndose poner el acento en uno u otro elemento en función de las características inherentes a la responsabilidad que entraña cada cargo. Por otra parte, resulta claro que cada gobierno, independientemente de que existen normas que regulan su actuación, procura imprimir su sello personal a su gestión y asimismo, resulta evidente que las instituciones funcionan y vibran de conformidad al talento de quienes las encarnan y las protagonizan en un momento determinado. 5.4 Las reformas constitucionales en materia electoral (1917- 2006) En nuestra Constitución federal de 1917 se configuraron las decisiones políticas y jurídicas fundamentales que deben regular la vida en sociedad y entre ellas figura el sistema de elección directa para los cargos de representación popular, tanto en el ámbito federal, como en el estatal y en el municipal, principio que ha permitido unificar al sistema electoral mexicano. Apo partir de entonces, tanto el gobierno como los partidos y el cuer ciudadano han promovido diversas acciones con obpolíticos jeto de perfeccionar y mejorar a nuestro sistema democrático, y de entre las cuales cabe destacar las siguientes: — La reforma constitucional de 1933, a través de la cual se precisó que el presidente entrará a ejercer su encargo el 1o. de diciembre y durará en él seis años. El ciudadano que haya desempeñado el cargo de presidente de la República, electo popularmente, o con el carácter de interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podrá volver a desempeñar ese puesto. reforma constitucional de 1953 a través de la cual se precisó la — La igualdad política y jurídica de la mu,jer y el varón, lo que vino a significarse por cuanto dada la conformación demográfica de la población mexicana, la incorporación de la mujer a la vida política dio como resultado que prácticamente se duplicara la dimensión del cuerpo electoral. En el texto original del artículo 34 de la Constitución de 1917 se dispuso que tendrían la calidad ciudadana “los mexicanos mayores de 18 años, siendo casados o de 21 años siendo solteros y


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que en uno y otro caso tuvieran un modo honesto de vivir”; no obstante que con apoyo en dicho artículo las mujeres podían haber reclamado que se les reconocieran sus derechos políticos, la permanencia de usos y costumbres heredados del pasado determinó que durante la primera mitad del presente siglo se interpretara dicha disposición en el sentido de que las mujeres no eran titulares de los derechos políticos; — La reforma constitucional de 1963, a través de la cual se delinearon los contornos originales del sistema de diputados de partidos que puso fin a la existencia en el Congreso de un partido único al hacer posible la representatividad de los partidos minoritarios en la Cámara de Di putados. Este sis tema fue puntualizado a través de la reforma de 1972. — Las reformas constitucionales de 1970, que disminuyeron el requisito de edad para ser ciudadano y otorgaron la ciudadanía a todos los mexicanos al cumplir 18 años de edad, con lo que se amplió la dimensión del cuerpo electoral; dos años más tarde, en 1972, se redu jo ladeedad mínima requerida, en ese entonces, para ocupar los cargos diputado federal y senador. — La reforma constitucional de 1977, que vino a significarse por cuanto a través de la misma se precisó la naturaleza y las finalidades de los partidos políticos y por cuanto sentó las bases para que se sustituyera el sistema electoral mayoritario integral para la conformación de la Cámara de Diputados y en su lugar se adoptara un sistema electoral mixto, preponderantemente mayoritario con elementos de representación proporcional. — La reforma constitucional de 1987, a través de la cual se acentuó el carácter mixto de nuestro sistema electoral al precisarse que la Cámara de300 Diputados se elegir debe integrar condel 500sistema representantes, de los cuales se deben por medio mayoritario (60%) y 200 por el sistema de representación proporcional (40%); asimismo cabe destacar que a través de esta reforma se sentaron las bases constitucionales para la creación de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. — La reforma constitucional de 1990, cuya importancia, relevancia y trascendencia es triple:

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En primer término, la reforma en comento viene a significarse por cuanto a resultas de ella se precisó en el artículo 41 constitucional que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos, según lo disponga la ley; asimismo se dispone que dicha función se debe realizar a través de un organismo público que será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones, y el cual se de berá guiar por los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo. En segundo término, dicha reforma constitucional reviste una importancia subrayada toda vez que a resultas de la misma se dispuso la creación de un Tribunal Federal Electoral, al que se le confirió el carácter de organismo jurisdiccional autónomo, y cuyos magistrados y jueces instructores, por disposición expresa de la Constitución, sólo son responsables ante el mandato de ley. En tercer término, cabe destacar que a través de la reforma constitucional que nos ocupa se precisaron, en el artículo 41 constitucional, las bases para configurar un sistema de medios de impugnación que se conforma con recursos administrativos y jurisdiccionales, sistema que tiene por objeto garantizar que los actos y resoluciones de los organismos electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad, así como conferirle definitividad a cada una de las etapas del proceso electoral. — La reforma constitucional de 1993 también viene a significarse por un triple motivo: En primer término, porque a través de ella se puso fin al sistema de autocalificación de las elecciones y se sentaron las bases para la conformación de un nuevo sistema de calificación de las elecciones que comprende dos momentos, uno administrativo que tiene lugar en el seno de los consejos del Instituto Federal Electoral (Consejo General, consejos locales y consejos distritales) y otro jurisdiccional que tiene lugar en las salas de Primera y Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral.


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En segundo término, la reforma de 1993 viene a significarse por cuanto a través de la misma se le confirió al Tribunal el carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral y al efecto se le creó una Sala de Segunda Instancia competente para resolver los recursos de reconsideración que interpongan los partidos políticos en contra de las resoluciones que emitan en primera instancia, tanto la Sala Central como las salas regionales con relación a los recursos de inconformidad que en torno a los resultados de la jornada electoral presenten los partidos políticos. En tercer término, la reforma que nos ocupa reviste particular relevancia toda vez que a través de la misma se sentaron las bases para transitar de un sistema mayoritario integral del Senado a una cámara en cuya composición se le da cabida a senadores de minoría al lado de los de mayoría. En efecto, a resultas de la reforma de referencia se precisó en el artículo 56 constitucional que para integrar la Cámara de Senadores se elegirían, en cada estado y en el Distrito Federal, ya no dos sino cuatro senadores, de los cuales tres serían electos según el principio de votación de mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría. — La reforma constitucional del 19 de abril de 1994 instrumentada en seguimiento del Acuerdo por la Paz, la Democracia y la Justicia firmado el 27 de enero de 1994 por ocho partidos y sus respectivos candidatos a la Presidencia de la República y a través de la cual se introdujeron ciertas reformas a la organización electoral existente y cuyo propósito medular consistió en reforzar la autonomía de los órganos de dirección del IFE mediante el cambio en la forma de su integración. Se puede decir que la reforma constitucional de 1994 preservó la estructura organizacional electoral ideada en 1990, reiteró que todas las actividades relacionadas con el proceso electoral se deben orientar y conducir por los principios de certeza, objetividad, legalidad e imparcialidad delineados en 1990, pero se agregó el principio de independencia por ser éste el objetivo primordial de la reforma. Los cambios constitucionales aprobados sentaron las bases para que a través de la reforma legal correspondiente se desplazara el

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centro de poder de decisión en el Consejo General del IFE, que es el órgano de mayor peso, rango y jerarquía en materia de organización de las elecciones, toda vez que si bien dicho órgano siguió teniendo una composición tripartita, los partidos políticos tendrían a partir de entonces voz pero no voto, lo que quiere decir que el factor de decisión durante el proceso electoral federal de 1994 recayó en los consejeros ciudadanos que eran seis y que tenían un poder de decisión mayor al de los consejeros representantes de los poderes públicos que en ese entonces eran cinco y en los cuales, además, figuraban los representantes de la mayoría y de la minoría de cada Cámara, que tenían un signo político diferente. — La reforma constitucional publicada en el Dia rio Oficial de la Federación (DOF) el 1o. de julio de 1994, a través de la cual se modificó la fracción primera del artículo 82, y se suprimió la exigencia de que quien aspirara a ocu par el cargo de presidente de la República tenía que acreditar, no sólo ser mexicano por nacimiento, sino además ser hijo de padres mexicanos por el mismo concepto, y en su lugar se dispuso que quien aspire a ocupar el referido cargo debe tan sólo acreditar ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicano y haber residido en el país al menos durante veinte años. En torno a esta debatida reforma consúltese, en el capítulo II de esta obra, el punto 2, relativo a los requisitos exigidos para ocupar un cargo de representación popular. — La reforma constitucional de 1996 viene a significarse por un quíntuple motivo: 1) por las determinaciones que se adoptaron en relación a la composición de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores; 2) por el sistema que se adoptó para la calificación de la elección presidencial; 3) por la independencia que se confirió al Consejo General del IFE para organizar las elecciones federales; 4) por las atribuciones que se le confirieron al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y 5) por las refor mas que le confieren a los defeños el derecho fundamental de elegir al jefe de gobierno del Distrito Federal. En relación con la conformación de la Cámara de Diputados se acordó en primer término, que ningún partido podrá contar con más de 300


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diputados por ambos principios, es decir, tanto por mayoría como por representación proporcional; como resultado de ello se redujo el número máximo de diputados que pueda tener un partido político de 315 a 300, es decir, del 63 a 60% del total de integrantes de la Cámara. Esta determinación da como resultado el que los partidos minoritarios tengan garantizada, en conjunto, una representación cameral del 40%, lo que equivale a 200 curules. La segunda determinación en relación a la Cámara de Diputados consiste en la decisión adoptada en el sentido de que ningún partido podrá tener un número de legisladores por mayoría y representación proporcional cuyo porcentaje del total de integrantes de la Cámara exceda en 8% al porcentaje de la votación nacional emitida a su favor. Consecuentemente, a través de esta fórmula se busca reducir el margen de sobrerrepresentación que pueda tener un partido a un máximo de ocho puntos porcentuales. En relación con la conformación de la Cámara de Senadores, la reforma constitucional de 1996 conservó la composición numérica del Senado adoptada en 1993 (128 senadores) pero dispuso que a partir de 1997 la Cámara se debe integrar con 64 senadores de mayoría, 32 electos a través del sistema de primera minoría en cada entidad federativa y 32 senadores de representación proporcional electos en una circunscripción que comprende a todo el territorio nacional. Asimismo cabe señalar que a través del decreto de reformas constitucionales de agosto de 1996 se ratificó la decisión adoptada en 1993 en el sentido de que la Cámara se renovará en su totalidad cada seis años; en razón de lo anterior y toda vez que los dos senadores de mayoría y el senador de la primera minoría de cada entidad federativa fueron electos en 1994 para ejercer el cargo por seis años y que en la consulta electoral de 1997 tan sólo se eligieron los 32 senadores de representación proporcional, que duraron en su cargo poco menos de tres años, por lo que no fue sino con motivo de las elecciones del año 2000 que se procedió a la renovación integral del Senado y se eligieron simultáneamente a los senadores de mayoría, a los senadores de primera minoría y a los senadores electos a través del sistema de representación proporcional. En relación con la calificación de la elección presidencial ca be se ñalar que hasta el 22 de agosto de 1996 la fracción I del artículo 74 disponía que le correspondía a la Cámara de Diputados erigirse en Colegio Electoral para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexica-

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nos, procedimiento al que la doctrina denominó de “hetero calificación” toda vez que sus contornos esenciales eran los siguientes: Una vez que los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos, habían emitido su voto en favor del candidato que estimaban mejor capacitado para ocupar la más alta magistratura de la República, le correspondía a la Cámara de Diputados fungir como Colegio Electoral y declarar electo presidente de la República a la persona que hubiera obtenido el mayor número de votos en las elecciones que al efecto se hubiesen celebrado. Al respecto cabe puntualizar que a través de la reforma constitucional publicada en el DOF de 3 de septiembre de 1993 se adicionó dicha fracción y se precisó que la calificación de referencia se haría en la forma que determinara la ley y que la resolución que se adoptara sería definitiva e inatacable, términos que ilustran en forma por demás clara el peso, rango y jerarquía que tenía dicha resolución. Así las cosas y a resultas de la reforma constitucional de 1996 se reformaron, entre otros, los artículos 41, 74 y 99 constitucionales que definen el procedimiento que se deberá observar en la calificación de la elección presidencial de 2000 y el cual, en breves rasgos, es el siguiente: 1) De conformidad a lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, fracción III párrafo séptimo, le corresponde al Consejo General del Instituto Federal Electoral formular el cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales. 2) Con apego a lo dispuesto por el artículo 99 constitucional, al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y según lo disponga la ley, las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior, hecho lo cual dicha Sala deberá realizar el cómputo final de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y formular la declaración de validez de la elección y la de presidente electo. 3) Finalmente, en el artículo 74 constitucional se precisa como facultad exclu siva de la Cámara de Diputados, la de expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.


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En relación con la conformación del Instituto Federal Electoral (IFE)

se acordó modificar la composición del Consejo General con objeto de consolidar la autonomía de dicho Instituto respecto de los poderes públicos, de manera tal que el secretario de Gobernación, que hasta entonces fungía como representante del Ejecutivo, dejó de presidir y formar parte de este órgano, en tanto que los consejeros del Poder Legislativo a partir de entonces estarán representados con voz pero sin voto. Como resultado de ello se modificó la integración del Consejo General del IFE y se estableció que la toma de decisiones le corresponderá a los ocho consejeros electorales (nueva figura jurídica que sustituyó a la de consejeros ciudadanos que a su vez sustituyó a la de consejeros magistrados) y al presidente de este órgano, pues son los únicos que cuentan con derecho a voto dentro de dicho organismo. En materia jurisdiccional electoral, se dispuso que le corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver los conflictos que se susciten con motivo de la constitucionalidad de las leyes electorales de los estados. También cabe destacar que por virtud de la reforma constitucional en comento, se dispuso que el Tribunal Electoral a partir de entonces formaría parte del Poder Judicial de la Federación en calidad de órgano especializado del mismo. En el artículo 99 se precisa que el Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia. Esta disposición tiene por objeto, al decir de la exposición de motivos, hacer compatible la tradición del Poder Judicial de no intervenir directamente en los conflictos político electorales, con la existencia de un Tribunal de Jurisdicción especializada que ha probado ser la solución adecuada. Asimismo se faculta al Tribunal para proteger los derechos políticos electorales de los ciudadanos, también se establece la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivas de las autoridades electorales locales, y se le confiere al Tribunal competencia para emitir una resolución final de carácter jurisdiccional en la elección presidencial. Por último, en relación con la organización política y jurídica del Distrito Federal, la reforma constitucional de 1996 viene a significarse

por cuanto a través de la misma se dispuso, por vez primera, que la elección del jefe de gobierno se deberá realizar por votación universal, libre, directa y secreta, durante los comicios de 1997 y que a partir del año

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2000 los delegados en dicha entidad federativa serán electos en los mismos términos. Al respecto cabe precisar que la persona que en el año de 1997 fue electa con el carácter de jefe de gobierno del Distrito Federal durará en su encargo tres años, toda vez que en el artículo séptimo transitorio del decreto de reformas de 1996 se dispone que deberá desempeñar el cargo hasta el 4 de diciembre de 2000, fecha en que se deberá entregar el cargo a quien resulte electo en las elecciones correspondientes y el cual lo deberá desempeñar por un periodo de seis años. Si se analizan en su conjunto las reformas constitucionales a las que se ha hecho mención, se podrá apreciar que las primeras procuraron ampliar el cuerpo electoral, que con posterioridad se procuró perfeccionar al sistema electoral y que a través de las últimas se ha procurado depurar la organización electoral y perfeccionar tanto el sistema recursal como dotar de una mejor organización y de mayores atribuciones al órgano jurisdiccional responsable de velar por el respeto al principio de legalidad en materia electoral. Con base en las consideraciones formuladas, se puede decir que cada uno de los avances alcanzados en materia electoral debe ser entendido, no en forma aislada, sino como el resultado de un movimiento proyectado a través del tiempo, es decir, cada avance debe ser entendido como una pincelada más en el diseño de nuestro perfil constitucional. Así, como resultado de este movimiento proyectado a través del tiempo se fueron delineando y conformando las instituciones político-electorales que hicieron posible que el 2 de julio de 2000 se diera la alternancia pacífica en el ejercicio del poder. Los avances constitucionales que se han alcanzado han favorecido la evolución política nacional así como la consolidación del régimen de los partidoscon políticos, lo que que ha permitido, por una parte, que el go cuente interlocutores representa fielmente el caleidosco piobierno político nacional y, por otra, que la sociedad cuente con representantes de sus intereses con capacidad para encontrar fórmulas que permitan resolver los diversos problemas nacionales. Ahora bien, lo propio de toda disposición constitucional radica en que deben ser puntualizadas y reglamentadas a través de las leyes ordinarias, de aquí que las normas constitucionales en materia electoral hayan sido reglamentadas por las leyes electorales de 1918, 1946, 1951, 1973, 1977,


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1987, y por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) publicado en el DOF el 15 de agosto de 1990, y el cual ha sido reformado con apego a los decretos publicados en dicho órgano informativo el 3 de enero de 1991, el 17 de julio de 1992, el 24 de septiembre y el 23 de diciembre de 1993, y el 18 de mayo de 1994, el 22 de noviembre de 1996 y el 30 de junio de 2005. En esta materia se debe tener presente, como lo señala Diego Valadés, que el procedimiento de las modificaciones progresivas tiene múltiples ventajas: ninguna reforma es la última; toda reforma admite la aprueba del ensayo y del error; quedan abiertas nuevas opciones; el tramo entre lo deseable y lo posible se acorta; mantienen su vigencia las saludables expectativas de mejoría, o por lo menos de cambios, se matiza el inmediatismo y se programan y encauzan los nuevos estilos. Todo eso se consigna como parte de lo positivo de las reformas sucesivas. Pero también hay desventajas; insatisfacción perenne; inestabilidad de las instituciones; percepción generalizada de indefinición y transitoriedad; rutinización del debate y agotamiento argumental, con el con siguiente riesgo de abandonar los términos aun de lo ya acordado. Es cierto que muchas de las normas mismas son el resultado de consensos, pero no siempre se tiene presente que en seguida de su elaboración surge el problema de su aplicación. Y si bien teórica y prácticamente es posible un pacto para definir la expresión de una norma, no es posible sujetar su observancia a otro pacto, sin con ello desnaturalizar la función del derecho. El cumplimiento del derecho no se negocia ni se conviene: el derecho es un orden que regula relaciones de intercambio. La juridicidad extrema de la política hace que ésta se vuelva rígida, y la politización plena del derecho hace que éste se haga volátil. Este fenómeno debe preocuparnos, porque no está en los intereses de una organización social devaluar el orden jurídico a ex pensas del proceso político, ni viceversa. Toda solución extrema, que implique la negociación o limitación de un componente de la vida social, genera conductas atípicas que entorpecen la consolidación de las instituciones o su adecuación al cambio. La hipertrofia normativa o la asimetría entre lo político y lo jurídico genera situaciones de ingobernabilidad que, por ende, hacen nugatorias las reformas.15

15

Ibidem, p. 251.

74


Por otra parte, en los procesos de definición política los protagonistas del juego político deben tener presente que de la misma forma que en la configuración original de los regímenes democráticos la tolerancia religiosa jugó un papel destacado, en la consolidación del Estado de derecho democrático la tolerancia política reviste un papel fundamental, ya que se debe respetar el derecho a disentir del adversario y partir de la consideración de que si bien todos tenemos razones, nadie puede pretender monopolizar la razón. De aquí que se pueda afirmar que el respeto al pluralismo es prueba elocuente del carácter democrático de un régimen y que, por lo mismo, frente a cualquier manifestación intolerante, los demócratas deben asumir una postura de firmeza democrática, de tolerancia y respeto y no responder a actitudes intolerantes, con intransigencia, sino con más y mejor democracia.

CAPÍTULO II CUERPO ELECTORAL Y DERECHOS POLÍTICOS .. ... .. .. ..

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1.De recho al voto ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .

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1.1 Proscripción de la esclavitud .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 1.2 Del sufragio censatario al sufragio universal . . . . . . . . . . . 1.3 Evolución del derecho al voto en el derecho constitucional mexicano .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 1.4 La organización de las elecciones .. .. .. .. .. .. .. .. .. .

75 78

1.4.1 El Registro Federal de Electores: antecedentes, integración y funciones ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 1.4.2 Consideraciones en torno al catálogo general de electores y al padrón electoral ...... ..... ..... ..... . 1.4.3 Actualización del catálogo general de electores y del padrón electoral .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..

80 84 86 88 90

1.4.4 La credencial para votar .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 1.4.5 La lista nominal de electores .................. . 1.4.6 Las comisiones de vigilancia del Registro Federal de Electores ......... ......... ......... ......

92 104

1.4.7 Verificación las listas electores...... del padrón ..... ....y de..... .... nominales ..... .... de.

112

1.5 El de bate en torno al voto de los mexicanos residentes en el extranjero.................. .................. .

114

1.5.1 Consideraciones de carácter general.... ..... .... . 1.5.2 Las reformas constitucionales de 1990 y 1996 que se relacionan con el debate en torno al voto de los mexicanos residentes en el extranjero .... .... .... ... . 1.5.3 Las decisiones adoptadas por las cámaras del Congreso

111

114 116

de la Unión 2005 para votar que en elecciones presidenciales de en 2006 puedan loslas mexicanos residentes en el extranjero . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .. 121 1.5.4 La reforma constitucional de 1990 por virtud de la cual se precisó en la fracción I del artículo 36 la obligación de los ciudadanos de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos ..... ..... .... ..... .... .... 123 1.5.4.1 El Registro Nacional de Ciudadanos y la cédula de identidad ciudadana.......... ........ 1.5.4.2 Programa para el establecimiento del Registro

124

Nacional Ciudadanos y la ex..pedición cédula de de identidad ciudadana .. .. .. de .. ..la

125

1.5.5 La reforma constitucional de 1996 por virtud de la cual se precisó en la fracción III del artículo 36 constitucional la obligación de votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley . . . . . . . . . . . . . . . . 129 1.6 Material electoral que se debe entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla ................... ... 131 1.7 Consideraciones en torno a la participación y al abstencionismo electoral ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 132

2. Derecho a ser electo para ocupar un cargo de representación popular .................. .................. ....

135

2.1 Requisitos de elegibilidad que deben satisfacer los candidatos a la Presidencia de la República . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

2.1.1 Calificación de la elección presidencial ... ... ... .. 2.1.2 Presidente electo, provisional, interino y sustituto.. .. 2.1.3 El principio de “no reelección” .. .. .. .. .. .. .. .. .

146 147 150

2.2 Requisitos de elegibilidad que deben satisfacer los candidatos a cargos de representación popular en el Congreso de la Unión ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... . 2.3 Las solicitudes de registro de candidaturas y los órganos competentes para efectuar los registros correspondientes.. .

157

2.3.1 Competencia originaria y competencia supletoria en materia de registro de candidaturas ......... ..... 2.3.2 Requisitos que se deben satisfacer para el registro de una candidatura .... .... .... .... .... .... ....

164

2.4 Consideraciones generales en torno al Congreso de la Unión

162

166 171

2.4.1 Perspectiva histórica en torno a los periodos de sesiones del Congreso de la Unión . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 2.4.2 Integración de la Cámara de Diputados y duración del encargo .... .... .... .... .... .... .... .... .. 179 2.4.3 Integración de la Cámara de Senadores, su renovación y duración del encargo .... .... .... .... .... ... 183 2.4.3.1 Las reformas constitucionales de 1993 y 1996, y la composición de la Cámara de Senadores.. 192 2.4.3.2 La organización interna de la Cámara de Senadores............ ................... 194 2.5 Quórum de asistencia y quórum de votación en las cámaras 2.6 Procedimiento que se debe observar para cubrir vacantes .. 2.7 El principio de “no reelección” en relación con los integrantes del Poder Legislativo.............. ......... ...

195 200 201

3. Derechos de reunión y de asociación política ... ... ... ...

203

4. Derecho de petición ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... .

209

5. Libertad de expresión, derecho a la información y educación política ......... ........ ......... ......... .....

212

6. Consideraciones en torno a la libertad de prensa ....

..

219

7. La libertad de creencia y de culto y la razón de ser de las limitaciones que en materia política tienen los ministros de los cultos religiosos....... ..... ..... ..... .... ..... .... .

230

8. Iniciativa popular y referéndum ..................

240

....

....

8.1 Consideraciones de carácter general....... .... ..... .. 240 8.2 Análisis de la regulación jurídica a que dio lugar la reforma constitucional de 1977 .. .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . . 243

CAPÍTULO II CUERPO ELECTORAL Y DERECHOS POLÍTICOS De conformidad con nuestro derecho positivo, los ciudadanos intervienen la vida política a el través del ejercicio los derechos políticos son, en fundamentalmente, derecho a votar, esdedecir, el derecho a elegirque representantes populares, el derecho a ser electo para ocupar un cargo de representación popular, el derecho de reunirse o asociarse para tratar asuntos políticos del país y el derecho de petición en materia política. También inciden en la vida política el ejercicio de las garantías relacionadas con la libertad de expresión, el derecho a la información, la libertad de prensa, así como las limitaciones constitucionales que tienen los ministros de los cultos para ocupar un cargo de elección popular y participar en política partidista, temas que analizaremos en el presente capítulo. Ahora bien, toda vez que en los últimos años se ha despertado el interés el estudio las instituciones la democracia en la parteporfinal de este de capitulo explicaré ladenaturaleza de la semidirecta, iniciativa popular y del referéndum; además precisaré la diferencia que existe entre este último y el plebiscito, y asimismo analizaré los principios que sobre la materia se formularon a través de la reforma política de 1977. 1. DERECHO AL VOTO 1.1 Proscripción de la esclavitud La lucha porprevio la abolición la esclavitud históricamente se significó como un paso para eldereconocimiento del sufragio universal ya que como acertadamente expresó José María Lozano, la libertad hace al hombre dueño de sus acciones, en tanto que la esclavitud lo somete como cosa al dominio y señorío de otro. 75

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En la lucha por la proscripción de la esclavitud se puede apreciar que primeramente se procuró la abolición de la trata de esclavos y luego la de la esclavitud misma. La esclavitud fue proscrita por la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución francesa, en cuyo artículo primero se afirma que todos los hombres nacen libres e iguales en derecho, ymún. queEn lascam distinciones socialespervivió sólo pueden en la utilidad cobio la esclavitud en losfundarse Estados Unidos de América hasta el fin de la Guerra de Secesión. Respecto a la manera y términos como se logró la proscripción de la esclavitud en los Estados Unidos de Norteamérica, cabe destacar que a mediados del siglo XIX, cuando los Estados Unidos se preparaban para colonizar California, Nuevo México y Utah, se formaron cuatro corrientes de opinión que propusieron diferentes soluciones respecto a la actitud que debería asumir la unión para con ellos; los sureños esclavistas pidieron que se les permitiera colonizar las tierras adquiridas de México; los norteños antiesclavistas se pronunciaron porque se prohibiera la esclavitud en las nuevas regiones; un grupo moderado pidió que la línea trazada por el compromiso de Missouri se extendiera hasta el Pacífico, con estados no esclavistas al Noroeste de ella y estados esclavistas al Sur; y finalmente otro grupo propuso que el gobierno debía permitir que los colonos fueran a los nuevos territorios con o sin esclavos, y que fuera el propio pueblo el que resolviera la cuestión cuando llegase el momento de organizar la región en estados; finalmente fue esta postura la que se adoptó. De este modo se suceden el nacimiento del Partido Republicano, cuyo programa se pronunciaba por la prohibición de la esclavitud en todos los territorios; irrumpe en la escena política Lincoln, quien basándose en la naturaleza misma del federalismo consideraba que el problema de la esclavitud concernía no sólo a los habitantes de los estados afectados, sino a todos los habitantes de los Estados Unidos. La nominación de Lincoln como candidato a la Presidencia por el Partido Republicano, dio como resultado que comenzaran a manifestarse las tendencias separatistas, hasta que el 8 de febrero de 1861 se formaron los Estados Confederados de América, lo cual no impidió que Lincoln fuera electo presidente, y que con este cargo se negara a reconocer la separación de los Estados Confederados.


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Se inició la Guerra de Secesión, y durante la misma, Lincoln emite en 1863 la Proclama de Emancipación a través de la cual puso en libertad a los esclavos y los invitó a unirse a las fuerzas de la Unión. Se suceden el triunfo de la Unión, la reelección de Lincoln en 1864, la décima tercera enmienda que proscribió la esclavitud en 1865 y la Ley de Derechos Civiles de abril de 1866. Tiem po más tarde, y con el fin de afianzar los derechos políticos de blación el Congreso aprobó laestatales, decimoquinta enmienda quelaenpo1870 fue negra, ratificada por las legislaturas y de conformidad con la cual el derecho al sufragio de los ciudadanos no puede ser negado ni restringido por la Unión, ni por ninguno de los estados por razones de raza, color, o previa condición de servidumbre. Sin embargo, los estados sureños no conformes con esta medida reaccionaron imponiendo como condición para ejercer los derechos políticos, el que los votantes comprobaran conocimientos del idioma inglés y ser contribuyentes fiscales, medidas a través de las cuales se buscaba despojar a la población negra de los derechos electorales recién adquiridos. Al respecto, Cotteret y Emeri refieren la llamada “cláusula del abue16 lo”, por algunos Enmienda legisladoresa la sudistas para nulificar lo dispuestoinventada por la Decimoquinta Constitución que, como ya señalé, prohíbe la discriminación racial en materia electoral; al tenor de la referida cláusula, “todo individuo que no fuera ciudadano en 1867 o que no pudiera aportar la prueba de que su abuelo lo fuera, sólo podía votar si sabía leer y escribir”; ciertos estados exigían, incluso, que pudiera comentar la Constitución, pero por un curioso azar, las preguntas planteadas al electorado blanco eran simples, mientras que aquellas que se le formulaban al electorado negro harían dudar a más de un profesor de derecho constitucional. A pesar de estos obstáculos, se continuó luchando por alcanzar el res-

peto de los derechos electorales de la gente de color, hasta lograr que en 1964 se adoptara la vigésima cuarta enmienda a través de la cual se precisó que el derecho a voto no podrá ser denegado o limitado por lo Estados Unidos o por estado alguno en razón de la falta de pago de impuestos; más tarde, a través de la Ley de los Derechos de los Electores de 1965, se puso fin a la práctica de formular pruebas de escritura y lectura, disponiéndose que una educación de sexto grado en las escuelas prueba 16 Cotteret, Jean Mari y Emeri, Claude, Los sistemas electorales, Barcelona, Villassar de Mar, 1973, p. 28.

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que el elector sabe leer y escribir; y final mente la Ley de los Derechos Civiles de 1975 eliminó el requisito de saber leer y escribir en inglés. En el presente, la prohibición de la trata de esclavos ha alcanzado una dimensión jurídico-internacional, no sólo en virtud de tratado bilaterales, sino también por acuerdos multilaterales como el Convenio de Ginebra del 25 de septiembre de 1926, modificado en 1953 y desarrollado por el de septiemgeneral. bre de 1956, que establece una prohibición de la esclavitud4dedealcance 1.2 Del sufragio censatario al sufragio universal Puede afirmarse, con Mariano Otero, que en los Estados democráticos las leyes que establecen el derecho al sufragio son fundamentales y tan importantes como lo son las que en las monarquías establecen quién es el monarca. De aquí la importancia de que en toda democracia representativa el sufragio universal sea la base para la integración, conformación y legitimación gobierno. Para llegardealtodo sufragio universal, la humanidad tuvo que recorrer un largo camino durante el cual, en la mayoría de los países, se limitó a ciertos grupos el ejercicio de los derechos políticos. Algunas restricciones son lógicas y tienen sentido común, como por ejemplo que se niegue el voto a los menores y a los insanos mentales sobre la base de que son incapaces de tomar decisiones responsables (Montesquieu consideraba que tan sólo se debería excluir de la participación en los asuntos políticos a los seres sin voluntad propia); en cambio, otras limitaciones se originaron en prejuicios debidos al clima político del momento. A continuación procuraré describir, en una apretada síntesis, las principales limitaciones que el derecho al voto ha experimentado a través del tiempo, debiendo precisar que de los estudios elaborados sobre la materia se desprende que la ampliación del derecho al voto no ha sido lineal, sino que ha estado determinada por la correlación de fuerzas existentes en un país y en un tiem po determinado. De los trabajos escritos sobre la materia se desprende que con la expresión “sufragio censatario” se hace referencia a distintas limitaciones al derecho de voto, ya que del censo político o padrón electoral se excluía a quienes no reunían ciertos requisitos. De entre las principales mo-


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dalidades del voto censatario cabe destacar las que se configuraron por consideraciones económicas, educativas, raciales, ideológicas y sexistas.17 Las limitaciones al derecho al voto por consideraciones económicas dieron como resultado el que se condicionara el otorgamiento del derecho a votar a la comprobación de un determinado ingreso; quienes no acreditaban una determinada renta anual no eran registrados en el padrón electoral o censo político,del quedando, por lo mismo, imposibilitados para poder votar. Del análisis voto económico en Inglaterra se desprende que lo que se consideraba era la cantidad de impuestos pagados, es decir, la capacidad tributaria. De aquí el célebre aforismo británico: With aut taxation not representation.

Una modalidad de las limitaciones al derecho de voto por consideraciones económicas dio lugar, en algunos países, a la conformación del llamado voto doble, plural o calificado, a través del cual se reconocía a ciertos ciudadanos, en atención a su capacidad contributiva, derecho a votar en una misma casilla varias veces, o bien a votar en dos o más demarcaciones electorales. Las limitaciones al voto por consideraciones educativas dieron como resultado que en unos casos se negara el voto a los analfabetas y que en otros se concediera voto doble o calificado a las personas que acreditaran un elevado nivel de escolaridad. Quienes se oponían al reconocimiento del derecho al voto a los analfabetas consideraban que las personas que no saben leer y escribir no están en condiciones para comprender el valor y el sentido de su voto y que, por tanto, resultan presa fácil de demagogos o patrones que los inducen a sufragar por candidatos que favorecen sus intereses. En cambio, quienes se han pronunciado por el reconocimiento del derecho al voto a los analfabetas han fundado su postura en tres consideraciones: 1) el hombre, por el sólo hecho de serlo, tiene el inalienable derecho a participar en la elección de sus representantes y a través de ellos, en la elaboración de las leyes y en la estructuración de las instituciones políticas que deben regular la vida en sociedad; 2) el no saber leer y escribir no impide que los analfabetas puedan apreciar cuáles decisiones políticas los afectan y cuales los favo recen; y 3) el responsable del analfabetismo es la sociedad, por lo que negarle a las personas analfabetas el 17 Consúltese al respecto el estudio de García Orozco, Antonio en Legislación Electoral Mexicana. Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, México, 1978.

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derecho de voto, implica que adicionalmente a la marginación social y cultural que sufren por su propia condición de analfabetas, se les sancione, de nueva cuenta, privándolos del sufragio por una situación que ellos padecen y de la cual no son responsables. Las limitaciones al voto por consideraciones racistas dieron como resul tado que en ciertos países no se les reconociera el derecho al voto a los miemrelativo bros de aciertos grupos como losesclavitud). judíos o los negros (consúltese el punto la proscripción de la Asimismo, las limitaciones al voto por consideraciones ideológicas fueron utilizadas con el propósito de impedir que pudieran sufragar grupos de personas que no comulgaban con la ideología del partido en el poder, como sucedió en algunos casos con los católicos, judíos, capitalistas o comunistas. Por su parte, las limitaciones al voto por consideraciones sexistas se basaron, primeramente, en una supuesta ineptitud natural de las mujeres para las cuestiones políticas y más tarde se apoyaron en la consideración de que la política es un combate en el que no hay sitio para las mujeres. En torno esta cues conderecho viene seña lar cony Bartelemy quedefender si el sufragio es al amismo tiemtión po un político un arma para intereses legítimos de personas o grupos de personas, entonces resulta evidente que no puede negarse este derecho a las mujeres que tienen intereses de todo orden que son privativos de su sexo. Ahora bien, los esfuerzos realizados por las mujeres durante los conflictos bélicos mundiales, aunado a la presión ejercida por los movimientos sufragistas y feministas, dieron como resultado el que se comenzara a reconocer a las mujeres la plena igualdad electoral: En Gran Bretaña y Alemania en 1918, en Bélgica en 1919, en los Estados Unidos en 1920, en Francia en 1944; en la actualidad casi todas las Constituciones reconocen la plena igualdad jurídico-electoral de mujeres y varones. 1.3 Evolución del derecho al voto en el derecho constitucional mexicano Por lo que se refiere a la evolución del sufragio en nuestro medio, cabe señalar que nuestra historia constitucional pone de manifiesto que la universalización del sufragio no fue producto de un estudio de gabinete, sino el resultado de una serie de luchas reiteradas a través del tiempo. En efecto, la generación hacedora de la independencia, particularmente Hidalgo y Morelos, luchó no sólo por independizar a México de Espa-


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ña sino también por erradicar de nuestro medio la esclavitud y la servidumbre para de esta manera restituir a los naturales de estas tierras en el goce de los derechos que le habían sido desconocidos durante la Colonia. De ahí que apenas iniciada la guerra de Independencia, Hidalgo, por bando de 6 de diciembre de 1810, haya decretado la abolición de la esclavitud. En dicho decreto dispuso que: “Todos los dueños de esclavos de berían darles la libertad dentro del término de 10 días, so pena de muerte”. A su vez, Morelos, en el punto 15 de los Sentimientos de la Nación, precisó que la esclavitud debía proscribirse para siempre, y lo mismo la distinción de castas, quedando todos iguales y “sólo distinguirán a un americano de otro el vicio y la virtud”. La abolición de la esclavitud fue confirmada por la primera Constitución que rigió los destinos del México independiente (1824), así como por la Constitución del medio siglo, por lo que válidamente puede afirmarse que el párrafo segundo del artículo primero de nuestra Constitución vigente ratifica una decisión política y jurídica fundamental que el pueblo de México ha adoptado y positivizado en sus ordenamientos jurídicos supremos. Asimismo resulta oportuno señalar que dicha disposición tiene la legítima pretensión de ser una fuerza activa al servicio de la libertad y, por ello establece que cualquier ser humano, sin importar su edad, sexo, color o nacionalidad, que en otros países tengan la condición de esclavo, por el sólo hecho de entrar a territorio mexicano alcanzará su libertad y la consecuente protección de las leyes. En armonía con este principio, el artículo 15 constitucional prohíbe la celebración de tratado alguno que tenga por objeto la extradición de delincuentes comunes, es decir, infractores de leyes penales, cuando en el país que reclama su extradición hubieren tenido la condición de esclavos, pues con ello se les privaría de la libertad al canzada. En relación a esta materia también cabe recordar que, puesto que todas las personas son iguales ante la ley, en el artículo 12 se dispone que en los Estados Unidos Mexicanos no se concederán títulos de nobleza ni prerrogativas y honores hereditarios, ni se dará efecto alguno a los otorgados por cualquier otro país. Otro momento significativo en relación con la extensión del derecho al voto se sucedió durante el Congreso Constituyente de 1856-1857, ya

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que al discutirse esta materia, la Comisión de Constitución propuso que se limitara el derecho al sufragio a aquellos que supieran leer y escribir, lo que daría como resultado que se excluyera del juego político a la mayoría de la población. El diputado Peña y Ramírez combatió la propuesta por considerar que contrariaba los principios democráticos, “ya que las clases indigentes y menesterosas no tienen ninguna culpa de ser analfabetas, sino los gobiernos que con tanto descuido han visto la instrucción pú blica”. Por su parte, el diputado Gamboa combatió la exigencia de saber leer y escribir ya que a su parecer resulta claro que si dicho requisito tiene por objeto estimular al pueblo para que se instruya, la experiencia enseña que este requisito ha resultado ineficaz; con base en estas consideraciones, por unanimidad de los 82 diputados presentes, el Poder Constituyente de 1857 suprimió la exigencia de saber leer y escribir para poder votar. Otra conquista significativa se alcanzó años más tarde con el triunfo del movimiento político de Madero, ya que ello dio como resultado que en se reformara Constitución y se adoptara eltema sistema de 1912 elección directa, lolaque ocasionó de que1857, se abando nara el sis de elección indirecta en el que los ciudadanos transfieren su derecho a elegir a sus representantes a un grupo reducido de electores. En su oportunidad, Venustiano Carranza le propuso al Congreso Constituyente de 1917 que ratificara y ampliara el sistema de elección directa para todos los cargos de elección popular y al efecto formuló las siguientes consideraciones: Para que el ejercicio del derecho al sufragio sea una positiva y verdadera manifestación de la Soberanía Nacional, es indispensable que sea general, igual para todos, libre y directo: porque faltando cualquiera de estas condiciones o se convierte en una prerrogativa de clase, o es un mero artificio para disimular usurpaciones de poder... siendo el sufragio una función esencialmente colectiva, toda vez que es la condición indispensable del ejercicio de la soberanía, debe ser atribuido a todos los miembros del cuerpo social...

Otra medida tendente a ampliar el cuerpo electoral se sucedió con la promulgación de la Constitución de 1917, ya que dispuso en el artículo 34 que tendrían la calidad ciudadana los mexicanos mayores de 18 años si eran casados y los solteros mayores de 21 años y que además tuvieran


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un modo honesto de vivir. No obstante que, con apoyo en el artículo que se comenta, las mujeres podían reclamar el que se les reconocieran sus derechos políticos, la permanencia de costum bres heredadas del pasado determinó que durante la primera mitad del presente siglo se interpretara dicha disposición en el sentido de que las mujeres no eran titulares del derecho a votar. En estepor estado de cosas y en respuesta a diversos formulados diversas organizaciones feministas paraplanteamientos que se subsanara esa situación irregular, en el año de 1953 se modificó el texto constitucional y se precisó la igualdad política de los nacionales de ambos sexos. Esta reforma revistió una importancia señalada ya que con ella se reconoció que la mujer ha sido, es y seguirá siendo copartícipe del destino del país, lo que dio como resultado que se duplicara la dimensión del cuerpo electoral del país. También contribuyó a universalizar el sufragio en nuestro medio la reforma que en el año de 1970 experimentó el artículo 34 constitucional, con el propósito de reducir el requisito de edad para ser ciudadano y otorgar la ciudadanía todos mexicanos cum no 21, sino tanreforsólo 18 años de edad, ya ello conlosinde pendenciaal de suplir estado civil. Esta ma permitió poner fin a una situación irregular originada por el hecho de que en tanto que la ley sobre la materia no reconocía derechos políticos a los menores de 21 años, otros ordenamientos legales le conferían a los mayores de 18 años, aun cuando en forma indirecta o circunstancial, ciertos derechos que les permitían participar en la vida política del país. En la iniciativa de reformas presentada ante el Congreso de la Unión, se dijo en apoyo de la misma: “Las nuevas generaciones emergen a la vida nacional y reclaman como en todo el mundo contemporáneo ser escuchadas y contribuir con sus puntos de vista a la integración de la voluntad al canalizar esta ex presión por medios institucionales no es sinocolectiva; adaptar nuestra estructura constitucional a la realidad del país...”. Como la propuesta de reformas fue aprobada por el Poder Constitucional Reformador, hoy en día en México, como en Gran Bretaña, Francia, Estados Unidos, Rusia y en la mayoría de los países son ciudadanos los nacionales, hombres y mujeres, mayores de 18 años que tengan un modo honesto de vivir. Las conquistas sucesivas que se han alcanzado en esta materia, han dado como resultado que en el presente el sistema político mexicano descanse sobre el reconocimiento de que el sufragio es universal y que la

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voluntad ciudadana debe expresarse en forma individual, por medio de voto libre y directo, es decir, sin que se ejerza presión ni intervenga intermediario alguno. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que reviste una importancia subrayada el que los mexicanos, hombres y mujeres mayores de 18 años que se encuentran en pleno ejercicio de sus derechos, vo ten en las consultas elec torales ya más que de lo contrarioderechos estarán menos preciando la conquista de uno de los significativos políticos que permiten participar en la integración y configuración de los poderes públicos; asimismo se puede decir que se debe votar porque al hacerlo, el ciudadano además de elegir a sus representantes y de escoger un programa político a través del cual desea que se gobierne el país, también escoge a quienes eventualmente podrán reformar la Constitución del país y ade más refrenda, confirma y actualiza la decisión de que la democracia sea la norma básica de gobierno; en cambio, no votar significa, en muchos casos, menosprecio por los derechos ciudadanos, o bien indiferencia por las formas de gobierno. último, be precisar que equivalentes en el lenguajesi cotidiano, voto Por se em plean ca como conceptos bien en elsufragio términoydoctrinal se hacen distingos entre ellos. Así, para una corriente, el voto representa el acto mediante el cual se concreta el ejercicio del derecho al sufragio. En este sentido sólo tienen derecho al sufragio los ciudadanos que satisfacen los requisitos establecidos en la ley, mientras que el voto se utiliza de manera más amplia para tomar decisiones en todo tipo de cuerpos colegiados.18 Para otra corriente, con la cual participo, el derecho al voto en materia electoral se concretiza a través del sufragio, de tal manera que sólo pueden sufragar los que tienen derecho para votar. Ahora bien, con independencia precisióncomo semántica no existe inconveniente alguno para utilizar de amesta bos términos sinónimos. 1.4 La organización de las elecciones Cuando un país decide configurarse con apego a los principios de la democracia representativa, requiere, entre otras acciones, contar con una 18 Consúltese a Núñez Jiménez, Arturo, El nuevo sistema electoral mexicano, México, Fondo de Cultura Económica, 1990.


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institución responsable que de manera imparcial organice el ejercicio del derecho del voto, que configure diversos instrumentos jurídicos tendentes a asegurar que tan sólo voten los ciudadanos que se encuentren en pleno goce de sus derechos, que cada cabeza sea un voto, que la ciudadanía pueda expresar con toda libertad su voluntad electoral y que los votos cuenten y se cuenten. este fin, enresnuestro medio haparación, delineadodesarrollo en el ámybito federal unaCon organización ponsable de lasepre vigilancia del proceso electoral que es el Instituto Federal Electoral, el cual se integra con varias direcciones ejecutivas entre las cuales figura la del Registro Federal de Electores, a la que la ley le confía la responsabilidad de conformar diversos instrumentos de vital importancia para la celebración periódica de consultas electorales como son el catálogo general de electores, el padrón federal electoral, las credenciales para votar y las listas nominales de electores. Como expliqué antes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 34 constitucional, son ciudadanos, es decir, tienen derecho a participar en la vida política del país, los mexicanos, hombres y mujeres, mayores de 18 años que tengan un modo honesto de vivir. Al respecto, cabe precisar que según lo dispuesto en la fracción I del artículo 36 de la Constitución, los ciudadanos están obligados a inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, y en el artículo 139 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) se precisa la obligación de inscribirse en el Registro Federal de Electores; asimismo, el artículo 38 de la Constitución establece que los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden por las siguientes causas: I. Por falta de cumplimiento, sin causa justificada, de cualquiera de las obligaciones que impone el artículo 36. Esta suspensión durará un año y se im pondrá además de las otras penas que por el mismo hecho señalare la ley. II. Por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, a contar desde la fecha del auto de formal prisión. III. Durante la extinción de una pena corporal. IV. Por vagancia o ebriedad consuetudinaria, declarada en los términos que prevengan las leyes.

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V. Por estar prófugo de la justicia, desde que se dicte la orden de aprehensión hasta que prescriba la acción penal. VI. Por sentencia ejecutoria que imponga como pena esa suspensión. La ley fijará los casos en que se pierden, y los demás en que se suspenden los derechos de ciudadano, y la manera de hacer la rehabilitación. Asimismo se debe tener presente que el artículo 6o. del COFIPE establece que para que los ciudadanos puedan ejercer el derecho de voto deberán estar inscritos en el Registro Federal de Electores y contar con la credencial para votar con fotografía. 1.4.1 El Registro Federal de Electores: antecedentes, integración y funciones

La Ley Federal Electoral de 7 de enero de 1946 confió, por vez primera, las labores censales electorales a un organismo técnico nacional, depen diente de la adoptó Comisión Federal Elec toral. A partir ley, elhasta Registro Electoral la estructura y organización quedeseesta proyecta 1990, ya que si bien entre 1946 y 1990 experimentó diversas modificaciones, éstas fueron de carácter secundario y por lo mismo se puede decir que siempre conservó su organización original. La ley de 1946 asimismo creó el Consejo del Padrón Electoral, al que configuró como un organismo técnico dependiente de la Comisión Federal Electoral con jurisdicción nacional, integrado por el director general de Estadística, quien lo presidía, el director general de Correos, y el director general de Población. El Consejo del Padrón Electoral estaba facultado para hacer la división territorial, establecer las bases para la organización del registro permanente de votantes y expedir credenciales de elector. La Ley de 4 de diciembre de 1951 cambió la denominación de Registro Electoral por la de Registro Nacional de Electores (RNE), y lo definió como una institución de servicio público, de funciones permanentes, encargado de mantener al corriente el registro de los ciudadanos, de expedir las credenciales de elector y formar, publicar y proporcionar a los organismos electorales el padrón electoral. Dicha ley suprimió la intervención de los directores generales de Estadística, Correos y Población que formaban parte del antiguo Consejo del


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Padrón Electoral, y en su lugar instituyó un director general, nombrado por el presidente de la Comisión Federal Electoral. También cabe destacar que la Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) de 1977, creó en el seno del RNE un comité técnico y de vigilancia que se integraba con representantes tanto de los partidos políticos, como de las dependencias y entidades del gobierno federal queterritorio tuvieran nacional. a su cargo funciones de estadística, informática y estudios del El Código Federal Electoral de 1987, en su artículo 99, configuró al Registro Nacional de Electores como un organismo técnico, dependiente de la Comisión Federal Electoral, encargado de inscribir a los ciudadanos mexicanos en el padrón electoral, de mantenerlo permanentemente depurado y actualizado, así como de elaborar las listas nominales de electores. El RNE se estructuraba en ese entonces de la siguiente manera: a) Una Dirección General; b) Una Secretaría General; c) Un Comité Técnico de Vigilancia; d) Las delegaciones estatales, distritales y municipales; e) Las coordinaciones de zonas que se requirieran, y f) Las comisiones estatales y los comités distritales de vigilancia. En relación con la integración del Comité Técnico de Vigilancia del RNE, cabe señalar que en el artículo 148 se dispuso que dicho comité debería integrarse de la siguiente manera: el secretario general del RNE, quien fungía como su presidente, un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos, un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y un secretario técnico designado por el director del RNE. En los términos del artículo 146, el Comité Técnico y de Vigilancia, las comisiones estatales de vigilancia y los comités distritales de vigilancia eran los órganos del RNE que tenían como función organizar la participación de los partidos en la integración, depuración y actualización permanente del padrón electoral único. Resulta pertinente hacer notar que las comisiones estatales y distritales de vigilancia tenían la misma integración, con la sola diferencia de que las comisiones estatales eran presididas por el delegado estatal del

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Registro Nacional de Electores y los comités distritales por el delegado distrital del referido Registro. Con la promulgación del COFIPE de 1990, se configuró al Instituto Federal Electoral como el organismo responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones, el cual se integra con varias direcciones ejecutivas dentro de las cuales figura la del Registro Federal de Electores, le com pete prestar el servicio correspondiente, que es consideradoa la deque interés público; con este fin, el artículo 92 del Código le confiere varias atribuciones de entre las cuales destacan las siguientes: — Organizar el servicio del Registro Federal de Electores. — Aplicar la técnica censal total y formar el catálogo general de electores. — Formar el padrón electoral. — Expedir la credencial para votar. — Revisar y actualizar anualmente el padrón electoral. — Proporcionar a los órganos competentes del Instituto y a los partidos políticos nacionales, las listas nominales de electores. — Formular el proyecto de división del territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales, así como el de las cinco circunscripciones plurinominales. — Mantener actualizada la cartografía electoral del país, clasificada por entidad, distrito electoral federal, municipio y sección electoral. — Asegurar que las comisiones de vigilancia nacional, estatales y distritales se integren, sesionen y funcionen en los términos de la ley. La Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores cuenta con sendas vocalías tanto en las juntas locales como en las juntas distritales, así como con consejeros en los consejos locales y distritales del IFE. 1.4.2 Consideraciones en torno al catálogo general de electores y al padrón electoral

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 136 del COFIPE, el servicio del Registro Federal de Electores está compuesto por las secciones siguientes:


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a) Del catálogo general de electores. b) Del padrón electoral. Estos instrumentos se diferencian entre sí por cuanto en el catálogo se consigna la información básica de los varones y mujeres mexicanos mayores de 18 años recabada a través de la técnica censal total y parcial, mientras que en el electoral constan los nomque breshayan de lossolicitado, ciudadanos consignados enpadrón el catálogo general de electores en los términos del artículo 143, su credencial para votar, que es el documento indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho al voto. Como resultado de ello en las listas nominales de electores, que muy bien pueden ser entendidas como el padrón electoral de cada casilla, sólo deben figurar los ciudadanos a los que se les haya entregado su credencial. En los términos de lo dispuesto por el artículo 138, las dos secciones del registro se formarán, según el caso, mediante las acciones siguientes: a) la técynipersonal ca censalde total parcial. y b) La La aplicación inscripciónde directa losociudadanos, c) La incorporación de los datos que aporten las autoridades competentes relativas a fallecimiento o habilitaciones, inhabilitaciones y rehabilitaciones de derechos políticos de los ciudadanos. Al respecto se ha dicho que el padrón electoral completo, bien elaborado y constantemente actualizado, es condición indispensable para garantizar que los procesos comiciales tengan un sólido punto de partida, ya que de lo contrario siempre será posible tildar de irregulares a los comicios. En efecto, si el proceso elec agota en la forcon mulación y actualización delbien padrón electoral, sítoral se inino ciase operativamente él, y por lo mismo el padrón electoral viene a significarse por ser uno de los supuestos que garantizan el contenido cuantitativo de la democracia. Ahora bien, para que el padrón sea confiable debe registrar, con la mayor exactitud posible, el universo ciudadano de la República, ya que el mismo sirve para medir tanto el grado de participación electoral como el grado de abstencionismo. Se puede decir que las fallas e inexactitudes del padrón electoral no benefician a la imagen del avance democrático del país, y sí, en cambio,

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favorecen el abstencionismo; de aquí que sea una preocupación constante de todos los sectores de la sociedad el que se cuente con mecanismos idóneos para conformar y actualizar constantemente el padrón electoral. En respuesta a esta preocupación, en el artículo 141 dispone que con la finalidad de contar con un catálogo general de electores del que derive un padrón electoral integral, auténtico y confiable, el Consejo General del podrálaordenar, fuese en necesario, Dirección Ejecutiva del RFEIFE aplique técnica sicensal todo el que país,laque es el procedi miento que se realiza mediante entrevistas casa por casa, a fin de obtener la información básica de los mexicanos mayores de 18 años. En vista de ello y en respuesta a la solicitud formulada por diversos partidos políticos, en el artículo 10 transitorio del COFIPE se ordenó la elaboración de un nuevo padrón electoral y la expedición de credencial para votar con vistas a las elecciones de 1991 y se precisó que en consideración a las dificultades que presentaba su elaboración, así como a la brevedad del plazo de que disponía para ello, los órganos competentes podían correr los plazos que establecía el Código. más al decidir autoridades petentes conAños miras de tarde, las eleccio nes felas derales de 1994electorales se deberíacom incor porar aque la credencial para votar la fotografía del respectivo titular, el Congreso de la Unión aprobó una reforma al COFIPE, misma que fue publicada en el DOF el 17 de julio de 1992, y a través de la cual se adicionó, entre otros, el artículo decimoséptimo transitorio fracción I, en la que, con relación a la materia que nos ocupa, se dispuso que con miras a las elecciones federales de 1994 debería realizarse una actualización y depuración integral del padrón electoral cuyos procedimientos técnicos, así como la forma de participación de los partidos políticos en la supervisión y vigilancia de estas actividades, serían adoptados por la Comisión de Vigilancia del Registro Federal de Electores. 1.4.3 Actualización del catálogo general de electores y del padrón electoral

De manera general se puede decir que la depuración y actualización del padrón electoral tiene como objetivo principal mejorar la veracidad y la exactitud de los listados ciudadanos suprimiendo todo aquello que pudiera alterarlos, a efecto de hacer de los mismos una base sólida e indes-


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truc tible que permita constatar en cada consulta electoral cuál es la voluntad política electoral de los mexicanos. Así, con el fin de actualizar el catálogo general de electores y el padrón electoral, el artículo 146, reformado en 1993 y en 1996, dispone que el Instituto Federal Electoral, a través de la dirección ejecutiva del Registro Federal de Electores, realizará anualmente, a partir del 1o. de octuybre y hasta ela 15 enero siguiente, unacon camlas paña intensa convocando orientando la de ciudadanía a cumplir obligaciones en esta materia. Para la actualización del padrón electoral, durante el periodo respectivo, deberán acudir ante las oficinas de la Dirección Ejecutiva del RFE, en los lugares que ésta determine, para ser incorporados al catálogo general de electores, todos aquellos ciudadanos: a) Que no hu biesen sido incorporados durante la aplicación de la técnica censal total; y b) Que hubiesen alcanzado la ciudadanía con posterioridad a la aplicación de la técnica censal total. Durante el periodo de actualización también deberán acudir a las oficinas los ciudadanos incorporados en el catálogo general de electores y en el padrón electoral que: — No hubieren notificado su cambio de domicilio; — Incorporados en el catálogo general de electores no estén registrados en el padrón electoral; — Hubieren extraviado su credencial para votar; y — Suspendidos en sus derechos políticos hubieren sido rehabilitados. quecum deplan conformidad conentre la ley, en de el añoCadebelaprecisar elección los 18 años el los 16 mexicanos de enero y que el día los comicios, deberán solicitar su inscripción a más tardar el día 15 del citado mes de enero. En relación con esta materia, resulta oportuno puntualizar que los ciudadanos podrán solicitar su incorporación en el catálogo general de electores, o en su caso, su inscripción en el padrón electoral, en periodos distintos a los de la campaña intensa que se realice cada año del 1o. de no viembre al 15 de enero, desde el día siguiente de la elección hasta el día 15 de enero del año de la siguiente elección federal.

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Para mantener permanentemente actualizados el catálogo general de electores y el padrón electoral, el artículo 162 precisa que la Direc ción Ejecutiva del Registro Federal de Electores recabará de los órganos de las administraciones públicas federal y estatal la información necesaria para registrar todo cambio que lo afecte. Con este fin se precisan sendas obligaciones a los servidores públicos del Registro Civil, a los jueces penales a ladisSecretaría de Relaciones Exteriores. Así,y se pone que los servidores pú blicos del Registro Civil deberán informar al Instituto Federal electoral de los fallecimientos de ciudadanos, es decir, de los mexicanos mayores de 18 años que hayan muerto, dentro de los diez días siguientes a la fecha de expedición del acta respectiva. Asimismo se dispone que los jueces que dicten resoluciones que decreten la suspensión o pérdida de derechos políticos o la declaración de ausencia o presunción de muerte de un ciudadano, deberán notificarlas al Instituto Federal Electoral dentro de los diez días siguientes a la fecha de la respectiva resolución. Tambiéndesedar esta bleceal laInstituto obligación de Electoral, la Secretaría de de Relaciones Exteriores aviso Federal dentro los diez días siguientes a la fecha en que expida o cancele cartas de naturalización, expida certificados de nacionalidad y reciba renuncias a la nacionalidad. 1.4.4 La credencial para votar Los ciudadanos empadronados pueden y deben solicitar al RFE la entrega de la credencial para votar toda vez que dicho documento, en los términos de lo dispuesto por el artículo sexto del COFIPE, resulta indispensa ble para suslistas titulares puedan de ejercer sures, derecho al voto; ello decir que que en las nominales electo las cuales muyquiere bien pueden ser entendidas como el padrón electoral de cada casilla, sólo deben figurar los ciudadanos a los que se les haya entregado su respectiva credencial. Dada la importancia que reviste este instrumento para la celebración de comicios transparentes y confiables, los partidos políticos le han conferido una atención preferente, todo lo cual ha hecho posible que en los últimos años se hayan logrado importantes avances sucesivos, dentro de los que destacan los siguientes:


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En primer término, cabe señalar que desde la versión original del artículo 164 del COFIPE se precisaron los elementos de control que debe con tener la credencial para votar y entre las que destacan el nombre completo, la entidad federativa, municipio y localidad que correspondan al domicilio; el distrito electoral y la sección en donde deberá votar, edad y año de registro, clave de registro, lugar para huella, firma y fotografía, así como los espacios necesarios para marcar año y elección de que se trata. Ahora bien, en el artículo 10 transitorio del COFIPE de 1990, se dispuso que con miras a las elecciones de 1991 el Registro Federal de Electores, con base en una evaluación técnica, determinaría el uso o no uso de la fotografía en la credencial correspondiente, resolviéndose, finalmente que su uso no resultaba factible para la elección de 1991. Más tarde y en respuesta a los planteamientos que formularon diversos partidos políticos para que con miras a las elecciones de 1994 se incorporara a la credencial para votar la fotografía del titular, en el DOF de 17 de julio de 1992, se publicó un decreto de reformas al COFIPE por virtud delelcual torio, en queseseadicionó, precisa: entre otros, el artículo decimoséptimo transiPara las elecciones federales a celebrarse a partir de 1994, se estará a lo siguiente: I. Se expedirá una Nueva Credencial para Votar con Fotografía. Para el efecto deberá realizarse una actualización y depuración integral del Padrón Electoral, cuyos procedimientos técnicos, así como la forma de participación de los partidos políticos en la supervisión y vigilancia de estas actividades, serán adoptados por la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores. II. En las nuevas credenciales se podrá omitir el número de las demarcaciones distritales, con el propósito de hacer posible, a partir del seccionamiento, su utilización en procesos electorales ulteriores. Las secciones electorales se numerarán progresivamente por cada entidad federativa.

En este estado de cosas y con el propósito de dar el debido cumplimiento a las disposiciones de referencia, el Consejo General del IFE aprobó el modelo de nueva credencial para votar con fotografía, publicándose el acuerdo respectivo en el DOF de 20 de julio de 1992 y el cual fue puntualizado, con variantes mínimas, a través del acuerdo publicado el 30 de septiembre de 1992.

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Final mente, y a resultas del decreto de reformas al COFIPE de septiembre de 1993, se modificaron diversos artículos entre los que figura el 144, que establece que para la entrega de credenciales se deberá observar el siguiente procedimiento: 1. Los ciudadanos tendrán la obligación de acudir a las oficinas o módulos que determine el Instituto Federal Electoral, a fin de obtener su credencial para votar con fotografía. 2. Para obtener la credencial para votar con fotografía el ciudadano deberá identificarse a través de los medios o procedimientos que determine la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores. 3. En todos los casos, al recibir su credencial, el interesado deberá firmarla y poner su huella digital, previa identificación que haya a satisfacción del funcionario electoral que realice la entrega. 4. Se conser vará la constancia de entrega de la credencial, con la referencia de los medios identificatorios. 5. Los de credencial no hu sido utilizados hasta lay fechaformatos límite que establece que la ley, sebiesen relacionarán debidamente serán de positados en un lugar que garantice su salvaguarda hasta la conclusión de la jornada electoral de que se trate. La Direc ción Ejecutiva del Registro Federal de Electores, de acuerdo con el procedimiento que a tal efecto acuerde el Consejo General, tomará las medidas para su cumplimiento por parte de los vocales locales y distritales, quienes podrán estar acompañados de los miembros de la comisión de vigilancia correspondiente, para que verifiquen que se cumpla con dicho procedimiento. 6. Las oficinas del Registro Federal de Electores (RFE) verificarán que losden nom los ciudadanos que no acudido obtener su cre cialbres paradevotar con fotografía, no haya aparez can en alas listas nominales de electores. Con relación a esta materia, es oportuno recordar que con anterioridad a la reforma que experimentó el artículo 144 en 1993, se dis ponía en el inciso g que las credenciales que no hubiesen sido recogidas antes de la fecha límite que establecía la ley serían destruidas por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores ante la respectiva comisión de vigilancia.


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Esta disposición obedecía al propósito de evitar un manejo indebido de las credenciales sin fotografía que no fueron recogidas y de esta forma cancelar toda posibilidad de causar algún perjuicio, ya fuera a algún partido político en lo particular, ya fuera al cuerpo ciudadano y a las instituciones republicanas en lo general. En cumplimiento de esta disposición, en el DOF de 30 de julio de 1991, publicó un por acuerdo del Conse General del IFEvocalías por el que se dis pusoseque el RFE, conducto de lasjocorres pondientes en las juntas locales y distritales del IFE, debía de destruir en un plazo de 72 horas contadas a partir del 31 de julio de 1991, las credenciales para votar que no hubieran sido recogidas por los ciudadanos, dándole la participación debida tanto a las comisiones de vigilancia del Registro Federal de Electores como a los representantes de los partidos políticos. Ahora bien, durante los debates que se sucedieron con motivo de la reforma de 1993, se formularon diversos planteamientos sobre la materia y en tanto que para una corriente toda credencial no recogida antes de la fecha límite debía ser destruida, para otra corriente se debía modificar esta tica pordecon derar que los yavances que se hanlareincor gistrado en materia prác de control lassicredenciales, particularmente poración de la fotografía del titular a la credencial respectiva, dan como resultado que su destrucción sea resentida como un costoso despilfarro toda vez que la fotografía garantiza que no se puede hacer un uso indebido de las mismas. En vista de ello, en los artículos 144 y 163, reformados en 1993, se contemplan dos escenarios diferentes: al primer escenario se refiere el artículo 163, párrafos 1, 2, 3 y 4, en los que se dispone que las solicitudes de inscripción en el padrón electoral y los formatos de las creden ciales de los ciudadanos que no hayan sido recogidas, a más tardar, el 30 de septiem bre electoral, del año siguiente en que (las solicitaron su inscripción en el padrón deberán aseraquel canceladas inscripciones) y destruidas (los formatos de credenciales) ante las respectivas comisiones de vigilancia a más tardar el día 15 de ene ro de cada año. Con apoyo en estas disposiciones y de conformidad con lo dispuesto por el artículo décimo transitorio del decreto de reformas de 1993, los formatos de credenciales que debieron ser destruidas ante las respectivas comisiones de vigilancia a más tardar el 28 de febrero de 1994 y con vista a las elecciones a verificar en dicho año son aquellas que corresponden a quienes se inscribieron en el padrón electoral desde el último cuatrimestre de 1991 hasta fi-

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nales de 1992 y no recogieron su credencial antes del 30 de noviembre de 1993; los formatos de credencial que respondieran a este supuesto debieron ser destruidos ante las respectivas comisiones de vigilancia a más tardar el día 28 de febrero de 1994. Al segundo escenario se refiere el artículo 163.6, en el que se dispone que los formatos de las credenciales de los ciudadanos que solicitaron su inscripción electoral alguna actualización durantealelpadrón año anterior al odeefectuaron la elección y no solicitud hubiesen de sido recogidas por sus titulares dentro del plazo legalmente establecido para ello, serán depositadas y resguardadas, según lo dispuesto por el párrafo 5 del artículo 144, en un lugar que garantice su salvaguarda hasta la conclusión de la jornada electoral de que se trate; con apoyo en esta disposición y de conformidad a lo dispuesto por el artículo décimo transitorio del decreto de reformas de 1993, los formatos de credenciales que deberán ser resguardadas serán los que fueron solicitados durante todo el año de 1993 y hasta el 28 de febrero de 1994 y que no fueron recogidos por sus titulares antes del 12 de junio de 1994, en los términos de lo dispuesto por el artículo transitorio, DOF el 18adetravés de reformas deldecimoctavo COFIPE publicado en eladicionado mayodel de decreto 1994. También cabe destacar que en los términos del artículo 164.3, reformado en 1996, a más tardar el último día de febrero del año en que se celebren las elecciones, los ciudadanos cuya credencial para votar con fotografía se hubiera extraviado o sufrido algún deterioro grave, deberán solicitar su reposición ante la oficina del Registro Federal de Electores correspondiente a su domicilio. En este estado de cosas y dada la importancia que reviste la oportuna entrega de las credenciales para votar con fotografía, así como la correcta integración de las listas nominales de electores de las secciones electora les, a151, través la reformas de 1993 y de 1996 se precisaron, en el artículo las de siguientes disposiciones: 1. Podrán solicitar la expedición de credencial para votar con fotografía o la rectificación ante la oficina del Instituto Federal Electoral responsable de la inscripción, aquellos ciudadanos que: a) Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes no hubieren obtenido oportunamente su credencial para votar con fotografía;


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b) Habiendo obtenido oportunamente su credencial para votar con fotografía, no aparezcan incluidos en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio; o c) Consideren haber sido indebidamente incluidos o excluidos de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio. 2. En los ca sos a que se re fiere el párrafo anterior, la solicitud de expedición o de rectificación se presentará en cualquier tiempo durante los dos años previos del proceso electoral. 3. En el año de la elección, los ciudadanos que se encuentren en el supuesto del inciso a del párrafo 1 de este artículo, podrán promover la instancia administrativa correspondiente para obtener su credencial para votar con fotografía hasta el día último de febrero. En los casos previstos en los incisos b y c del párrafo señalado, los ciudadanos podrán presentar solicitud de rectificación a más tardar el día 14 de abril. 4. En las oficinas del Registro Federal de Electores existirán a disposición de los ciudadanos los formatos necesarios para la presentación de la solicitud respectiva. 5. La oficina ante la que se haya solicitado la expedición de credencial o la rectificación resolverá sobre la procedencia o improcedencia de la misma dentro de un plazo de veinte días naturales. 6. La resolución que declare improcedente la instancia administrativa para obtener la credencial o de rectificación o la falta de respuesta en tiempo, serán impugnables ante el Tribunal Electoral. Para tal efecto, los ciudadanos interesados tendrán a su disposición, en las oficinas del Registro Federal de Electores, los formatos necesarios para la interposición del medio de impugnación respectivo. 7. La resolución recaída a la instancia administrativa para obtener la credencial o de rectificación será notificada personalmente al ciudadano si éste comparece ante la oficina responsable de la inscripción o, en su caso, por telegrama o correo certificado. Ahora bien, conforme a la legislación vigente, a partir del 22 de noviembre de 1996, el calendario relacionado con la solicitud y expedición de credenciales para votar con fotografía se adecuó en los tiempos y pla-

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zos previstos para el proceso electoral de 1997, por lo que en este punto se debe precisar que entre otras modificaciones, se cambió la fecha para destruir los formatos de las credenciales de los ciudadanos cuya solicitud se hubiese cancelado, llevándose a cabo en los términos de lo previsto por el artículo 163, a más tardar el 15 de enero de cada año. Por lo que se refiere al resguardo de formatos de credencial para votar con fotografía no recogidos por los ciudadanos al 31 de marzo de 1997, el Conse jo General del Instituto Federal Electoral, mediante acuerdo publicado en el DOF el 3 de abril de 1997, ratificó los procedimientos de resguardo aprobados por el propio Consejo en sesión extraordinaria de 3 de junio de 1994 y publicado en el DOF el 17 de junio siguiente. Además, para efectos de garantizar los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, el Consejo General del IFE publicó en el DOF de 9 de junio de 1997 el acuerdo mediante el cual se instruyó a la Dirección Ejecutiva del RFE para que procediera a elaborar las relaciones de los formatos de credencial que le robaron al Instituto y de los registros cancelados en el padrón electoral y las listas nominales de electores dudirectivas plicidad ode porlasresolución judicial, que paraseque distribuyeran a las por mesas casillas especiales instaselaron el 6 de julio de 1997, a fin de evitar o al menos dificultar que puedan sufragar quienes se encuentren impedidos legalmente para hacerlo. En los puntos sobresalientes del referido acuerdo se estableció que la Dirección Ejecutiva antes señalada, integraría las relaciones de registros correspondientes a los formatos de credencial que hubiesen sido robados al Instituto Federal Electoral, así como de los registros en el Padrón Electoral, y de la lista nominal de electores dados de baja en virtud de una resolución judicial que decrete la suspensión o pérdida de los derechos políticos del ciudadano, y de los registros en el Padrón Electoral y en la lista nominal electores de baja virtuddededatos existir inscripción duplicadadedel mismo dados ciudadanos en en la base del otra padrón electoral. Asimismo, se acordó que las relaciones a que se hace referencia en el párrafo anterior, se deberían poner a disposición de los presidentes de las mesas directivas de casillas especiales y de los representantes de partido ante los consejos distritales, antes del primero de julio de 1997. En este estado de cosas se dispuso, en el referido acuerdo, que para el caso de que los electores presentaran credenciales que coincidan completamente con los datos de aquellas que se encuentran relacionadas en el


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acuerdo en mención, el presidente de la mesa directiva de casilla especial debía de recoger la credencial en cuestión e impedir el sufragio del ciudadano que la presenta, explicándole la causa por la que está impedido legalmente para votar. Finalmente se precisó en el citado acuerdo que el secretario de la mesa de casilla debería anotar el incidente en el acta que corresponda y que los res berán ela borar unapro lista pormenorizada unopectivos de estospresidentes casos en elde formato que se les porcionó al efecto,de el cada cual conjuntamente con las credenciales que por este motivo se recojan, se agreguen al paquete electoral, para que el día de la sesión de cómputo distrital, el consejero presidente del Consejo, las recabe y las remita de inmediato a la Dirección Ejecutiva del RFE, para los efectos de realizar la investigación acerca de la situación registral de los ciudadanos enlistados en esa relación. Otro acuerdo del Consejo General que reviste especial importancia en esta materia es el publicado en el DOF de 10 de junio de 1997, mediante el cual el referido Consejo General instruyó a los presidentes de las mesas rectivas de caque sillapudieran respectopresentarse a la forma eldedía prode ceder en las situa ciones di excepcionales la jornada electoral cuando se detectaran discrepancias entre la fotografía de un ciudadano que aparece en su credencial para votar y la correspondiente en las listas nominales de electores definitivas. Al respecto se debe tener presente que en principio los datos y la fotografía del ciudadano que aparece en las listas nominales de electores definitivas deben ser coincidentes con los que aparecen en su credencial para votar con fotografía, toda vez que provienen ambos de la misma base de datos e imágenes del padrón electoral; ahora bien, no obstante lo anterior pueden ocurrir circunstancias excepcionales, en que por errores técnicos no imenputa a los ciudadanos, existan discrepancias por errores causados losbles módulos, o bien durante la captura y procesamiento de la actualización del padrón electoral. En vista de ello, en el citado acuerdo el Consejo General del IFE adoptó los siguientes criterios para permitir el sufragio en caso de discrepancia: a) Se permitirá el ejercicio del voto de todos los ciudadanos cuyos datos personales y fotografía coincidan totalmente tanto en la lista nominal de electores definitiva, como en la credencial para votar con

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fotografía, siempre que los datos fisonómicos de la fotografía que aparece en ambas sean también coincidentes con los del ciudadano que acude a votar a la casilla. b) Se permitirá el ejercicio del voto de los ciudadanos cuando los datos que aparecen en la credencial para votar coincidan con los que aparecen en la lista nominal de electores definitiva, aunque en la lista nominal y en la ciudadano credencial (por para votar aparezcan diferentes del mismo haberse tomado fotografías en momentos distintos), siempre que los rasgos fisonómicos de ambas fotografías sean también coincidentes con los del ciudadano que acude a votar en las casillas. c) Se permitirá el ejercicio del voto de los ciudadanos cuando los datos que aparecen en la credencial para votar coincidan con los que aparecen en la lista nominal de electores definitiva, aunque en dicha lista no aparezca la fotografía del ciudadano, siempre que los rasgos fisonómicos de la fotografía que aparece en su credencial para votar correspondan a los del ciudadano que acude a votar a las d) casillas. No se permitirá el ejercicio del voto al ciudadano cuando, a juicio de todos los directivos de la mesa de casilla, sus rasgos fisonómicos sean evidentemente diferentes de los que aparecen en el listado nominal con fotografía o en la credencial para votar que el ciudadano presente. En este último caso, el presidente de la mesa directiva de casilla deberá cerciorarse por los medios que estime más oportunos de la identidad del ciudadano y si éste no pudiera acreditarla fehacientemente, recogerá la credencial para votar con fotografía del elector. Pordeúltimo, puso que en laenrelación de incidentes queque elaborara mesa casillasededis bería integrarse el paquete electoral para en la selasión respectiva al cómputo distrital, el consejero presidente del Consejo las recabe y las remita de inmediato a la Dirección Ejecutiva del RFE, para realizar la investigación acerca de la situación registral de los ciudadanos en esa relación. Hecho lo anterior la Dirección Ejecutiva del RFE deberá proceder a investigar las causas de incidencias que le hubieran sido reportadas y rendir un informe al Consejo General del resultado de la investigación dentro de los sesenta días siguientes a la elección.


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Con base en las consideraciones hechas valer en el presente capítulo y por la importancia que reviste el tema, conviene señalar, de manera resumida, tres aspectos: 1) el trámite para obtener la credencial de elector con fotografía; 2) los diferentes trámites que se pueden realizar ante el Registro Federal de Electores en relación a la credencial para votar con fotografía y 3) la fecha límite para realizar cada uno de ellos. lación al primer punto, decir, en ca relación al trá mite para panoobtenerEn la re credencial para votar con es fotografía, be trazar la siguiente rámica: 1. Los ciudadanos que deseen incorporarse al catálogo general de electores o inscribirse al padrón electoral, podrán hacerlo desde el día siguiente al de la elección hasta el 15 de enero del año de la elección federal ordinaria (artículos 147 y 148). 2. A los ciudadanos que soliciten su inscripción en el catálogo general de electores o en el padrón electoral se les entregará un comprobante de su solicitud, con el número de ésta, el cual devolverá al momento de recibir o recoger su credencial para votar (artículo 148.3). Este trámite se puede realizar desde el día siguiente al de la elección hasta el 15 de enero del año de la elección federal ordinaria (artículo 147). 3. Una vez recibida la solicitud, el Centro Regional y el Centro Nacional de Cómputo del RFE deberán validar la solicitud de incorporación o de inscripción al catálogo general de electores y al padrón electoral. 4. En caso de que pro ceda se elaborará el formato de credencial. 5. Una vez que el módulo recibe el formato de credencial debe notificar ciudadano para queFederal acuda adefotografiarse. Se tiene noticia que al desde que el Registro Electores conoce la solicitud de expedición de credencial y hasta la entrega del formato en el módulo correspondiente transcurren aproximadamente 35 días (artículo 148.3). 6. Cuando el ciudadano acuda al módulo para recoger su credencial debe revisar que el formato de credencial no tenga errores en sus datos, hecho lo cual se le debe incorporar al formato la fotografía, la huella digital, la firma y entregársele al interesado.

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7. En caso de que el módulo no reciba el formato de credencial, deberá proporcionar al ciudadano el formato mediante el cual solicite la entrega de su credencial. El órgano responsable cuenta con 20 días naturales a partir de la presentación de la solicitud de expedición de credencial para dar respuesta a la misma (artículo 151). 8. En los términos de lo dispuesto por el artículo 151.5, la oficina ante la queresolverá se haya solicitado la expedición deprocedencia credencial odela la rectificación sobre la procedencia o im misma dentro de un plazo de veinte días naturales y en los términos de lo dispuesto por el párrafo sexto del referido artículo, la resolución de la autoridad electoral que declare la improcedencia de la solicitud de expedición de credencial o de rectificación, o la falta de respuesta en tiempo, será recurrible ante el Tribunal Electoral y para lo cual las oficinas del Registro Federal de Electores deberán poner a disposición de los ciudadanos interesados los formatos necesarios para la interposición del medio de impugnación respectivo. 9. En armonía con esta disposición, en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral que entró en vigor el 22 de noviembre de 1996 se precisa que el medio a través del cual se debe impugnar la resolución que declare improcedente la instancia administrativa para obtener la credencial o de rectificación o la falta de respuesta en tiempo, ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es el juicio para la protección de los derechos políticos electorales del ciudadano, el cual es regulado por la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral (LGSMIME) en los artículos 79 a 85. Ahora bien, en los términos de lo dispuesto por el artículo 8o. de la referida ley, el plazo para promover el juicio para la protección de los derechos político-elec torales es de cuatro días contados a partir de que se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado (artículo 151.6). 10. Por regla general, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano debe ser resuelto por la Sala competente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación dentro de los seis días siguientes a aquel en que se admitan. Por lo que hace al segundo punto, es decir, el relativo a los diferentes trámites que el ciudadano puede realizar ante los módulos del Registro


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Federal de Electores, cabe precisar que el ciudadano no sólo se puede dar de alta en el padrón electoral para obtener la credencial para votar con fotografía, sino que también puede realizar otros trámites y para cuyo efecto, y en los términos de lo dispuesto por el artículo 151.4 del COFIPE, las oficinas del Registro Federal de Electores deben poner a disposición de los ciudadanos los formatos siguientes: — Solicitud de incorporación del Catálogo General de Electores, la cual puede servir de inscripción al Padrón Electoral. Desde el día siguiente al de la elección hasta el 15 de enero del año de la elección federal ordinaria (artículos 147 y 148). — Solicitud de alta por cambio de domicilio. Esta solicitud se puede presentar desde el día siguiente al de la elección hasta el 15 de enero del año de la elección federal ordinaria (artículos 147 y 150). — Solicitud de expedición de credencial. Esta solicitud se puede presentar desde el día siguiente al de la elección, hasta el 15 de enero el año de la elección federal ordinaria (artículos 147, 148 y 151). — Solicitud rectificación lista nominal. trámite se puede realizar endecualquier tiemapola durante los dosEste años previos al del proceso electoral y en el año de la elección a más tardar el 14 de abril (artículo 151). — Solicitud de credencial por extravío o deterioro grave. Este trámite se puede realizar hasta el último día de febrero del año de las elecciones (artículo 164.3). — Formato relacionado con el medio de impugnación para combatir la resolución que declara improcedente la instancia administrativa para obtener la credencial o de rectificación o la falta de respuesta en tiempo (articulo 151.6). Este trámite se debe realizar dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente a aquel en que8o. se tenga conocimiento del acto o resolución impugnado (artículo de la LGSMIME). Por último, por lo que hace a la fecha límite para realizar trámites relacionados con la credencial de elector ante los módulos del Registro Federal de Electores, cabe precisar las siguientes fechas: — La fecha límite para la inscripción en el padrón electoral es el 15 de enero del año en que se celebren las elecciones.

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— La fecha límite para solicitar cam bio de credencial por cam bio de domicilio es el 15 de enero del año en que se ce lebren las elecciones. — La fecha límite para solicitar rectificación por inclusión o exclusión indebida de la lista nominal de electores es el 14 de abril del año en que se celebren las elecciones. — La límite es para la re víofecha o deterioro el solicitar último día deposición febrero de delcredencial año en queporseextra cele-bren las elecciones. — La fe cha límite para que las oficinas del Registro Federal de Electores reciban solicitudes de entrega de credenciales de elector con vistas a una consultación electoral es el día último de febrero del año de la elección. 1.4.5 La lista nominal de electores Una vez depurado y actualizado el padrón electoral y con vistas a cada electoral, de se lo deben formular nominales que,consulta en los términos dispuesto por las loslistas artículos 144 y de 155electores párrafo 1, son las relaciones elaboradas por la dirección ejecutiva del Registro Federal de Electores que contienen el nombre de las personas incluidas en el padrón electoral, agrupadas por distritos y sección, a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar. A efecto de que los ciudadanos puedan procurar la revisión de las listas nominales de electores en formación y puedan percatarse de si han sido incluidos o excluidos indebidamente de ellas, en el artículo 156 párrafo 1 (reformado en 1993 y en 1996) se dispone que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, por conducto de las juntas locales ejecutivas, entregará a las juntasa más distritales listas nominales ra que sean distri buidas, tardar las el 25 de mar zo, a lasdeofielectores cinas mupanicipales correspondientes, a efecto de que sean exhibidas por veinte días naturales. En el Distrito Federal las listas se exhibirán fijándolas en la entrada de las oficinas de las juntas distritales ejecutivas, así como en los lugares públicos que al efecto se determinen, los cuales se deben dar a conocer oportunamente. Una vez recibidas y acreditadas las observaciones pertinentes, las oficinas municipales devolverán a las juntas distritales las listas nominales,


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sin que en ningún caso la entrega pueda exceder del 20 de marzo de cada año. Por lo que hace a la intervención que se le da a los partidos políticos para la revisión de las listas nominales de electores en formación, cabe señalar que en los artículos 158 y 159 se contemplan dos escenarios: el primero de ellos se refiere a los dos años que transcurren entre dos procesos (158)seydis elpone segundo al año del proceso electoral (159). En electorales el artículo 158 lo siguiente: 1. Tendrán a su disposición, para su revisión, las listas nominales de electores en las oficinas de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, durante veinte días naturales a partir del 25 de marzo en cada uno de los dos años anteriores al de la celebración de elecciones (reforma de 1996). 2. Los partidos políticos podrán formular por escrito a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, sus observaciones sobre los ciudadanos inscritos o excluidos indebidamente de las listas nominales durante el plazo señalado. 3. La Dirección Ejecutiva examinará las observaciones de los partidos políticos haciendo, en su caso, las modificaciones que conforme a derecho hubiere lugar. 4. De lo anterior se dará cuenta a la Comisión Nacional de Vigilancia a más tardar el 30 de abril. 5. Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Electoral el informe a que se refiere el párrafo anterior. En el medio de impugnación que se interponga se deberá acreditar que se hicieron valer en tiempo y forma las observaciones a que se refiere el párrafo 2 de este artículo, señalándose hechos y casos concretos e individualizados, mismos que deben estar comprendidos en las observaciones originalmente formuladas. De no cumplirse con dichos requisitos, independientemente de los demás que señale la ley de la materia, el medio de impugnación será desechado por notoriamente improcedente. El medio de impugnación se interpondrá ante el Consejo General dentro de los tres días siguientes a aquel en que se de a conocer el informe a los partidos políticos.

En el párrafo 1 del artículo 159, reformado en 1996, se dispone que el 15 de marzo del año en que se celebre el proceso electoral ordinario la dirección ejecutiva del Registro Federal de Electores entregará en medios magnéticos a cada uno de los partidos políticos copia de las listas

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nominales de electores divididos en dos apartados ordenados alfabéticamente y por secciones correspondientes a cada uno de los distritos electorales y el primer apartado contendrá el nombre de los ciudadanos que hayan obtenido su credencial para votar con fotografía el día 15 de febrero del año de la elección. El segundo apartado contendrá el nombre de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral que no hayan obtenido su creden cialpartido para votar con fo tografía a esaenfecha. marzo entregará a cada político una impresión papelElde25lasdelistas nominales de electores contenidas en el medio magnético a que se refiere la parte inicial del presente párrafo. Ahora bien, del análisis que se haga del decreto de reformas de mayo de 1994 se desprende que en esa ocasión se adicionó un artículo decimoctavo transitorio al decreto de reformas de 1993 y que dicha adición tuvo por objeto precisar que las listas nominales para su revisión por los partidos políticos y ciudadanos se elaborarían con dos apartados: a) con los ciudadanos que hu bieran obtenido su nueva credencial para votar con fotografía hasta el 28 de febrero de 1994, y b) con los nombres de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral que obtengan su credencial para votar entre el 28 de febrero y el 12 de junio de 1994. En los términos de lo dispuesto por los párrafos segundo al quinto del artículo 158, los partidos políticos podrán formular observaciones a dichas listas señalando hechos y casos concretos e individualizados, dentro de los veinte días naturales siguientes a la recepción de las mismas. De las observaciones formuladas por los partidos políticos se harán las modificaciones a que hubiere lugar y se informará al Consejo General y a la Comisión Nacional de Vigilancia a más tardar el 15 de mayo. Los partidos políticos podrán impugnar ante el Tribunal Electoral el informe a que se refiere el párrafo anterior. La impugnación se sujetará a lo establecido en el párrafo 5 del artículo 158 y consecuentemente se deberá acreditar que se hicieron valer en tiempo y forma las observaciones sobre ciudadanos inscritos o excluidos indebidamente de las listas nominales, señalando hechos y casos concretos e individualizados comprendidos en las observaciones originalmente formuladas, y si no se cumple con estos requisitos el medio de impugnación que se interponga será desechado por notoriamente improcedente. Ahora bien, si no se impugna el informe o, en su caso, una vez que el tribunal haya resuelto las impugnaciones, el Consejo General del Institu-


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to sesionará para declarar que el padrón electoral y las listas nominales de electores son válidos y definitivos. Con el propósito de dejar claramente explicado este tema, es oportuno precisar que en torno a las listas nominales de electores, cabe distinguir, de conformidad con las disposiciones correspondientes, entre la lista nominal de electores como concepto, de la lista nominal de electores como producto, es decir, comodedocumento tangi y en este caso se debe distinguir la lista nominal electores que seble entregue a los partidos políticos para efectos de su revisión, de la lista definitiva que se conforma con vistas a organizar una elección determinada, que en el caso es la de 1994. A la lista nominal de electores, como concepto, se refiere el artículo 155, párrafo 1 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el cual dispone que las listas nominales de electores son las relaciones elaboradas por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores que contienen el nombre de las personas incluidas en el padrón electoral, agrupadas por distrito y sección a quienes se ha expedido y entregado su credencial para votar. A la lista nominal de electores para efectos de su revisión por parte de los partidos políticos con vistas al proceso electoral federal de 1994, se refiere el artículo decimoctavo transitorio en sus fracciones II y III del Decreto de Reformas de 17 de julio de 1992, las cuales fueron ratificadas por los artículos segundo y decimoquinto transitorio del Decreto de Reformas de 24 de septiembre de 1993 y reformadas y puntualizadas por el artículo segundo del Decreto de Reformas del 18 de mayo de 1994. También se refiere a la lista nominal de electores para efectos de su revisión el artículo 159 en sus párrafos 1, 2, y 3, que establecen, en síntesis, la obligación de la dirección ejecutiva del Registro Federal de Electores de entregar a los partidos políticos el 15 de marzo en medios magnéticos las listas nominales de electores para su revisión y el 25 de marzo una impresión en papel de las referidas listas y, en caso de que los partidos formulen observaciones señalando hechos y casos concretos e individualizados, éstas deberán ser analizadas por la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores y, en los casos en que haya lugar a ello, se deberán hacer las modificaciones correspondientes, debiéndose informar de ello al Consejo Ge neral y a la Comisión Nacional de Vigilancia en la fecha y en los términos que al efecto precisa el artículo 159, párrafo tercero, es decir, el 15 de mayo.

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En cambio, a las listas nominales de electores como docu mento acabado y definitivo para organizar una elección federal determinada se refiere el artículo 159, párrafo 5, que dispone que si no se impugna el informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores con relación al seguimiento que le hubiera dado a las observaciones que hubieran formulado los partidos políticos a las listas nominales que se les entregaron para sulasrevisión, o en su caso, una vez que el Tri Electoral haya resuelto impugnaciones, el Conse jo General delbunal Instituto sesionará para declarar que el padrón electoral y los listados nominales de electores son válidos y definitivos. Asimismo, a las listas nominales de electores definitivas se refiere el artículo 161, que dispone que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, una vez concluidos los procedimientos a que se refieren los artículos anteriores, ordenará la impresión de las listas nominales de electores por distrito y por sección electoral para su entrega, por lo menos treinta días antes de la jornada electoral, a los consejos locales para su distribución a los consejos distritales y a través de éstos a las mesas directivas de casilla en los términos señalados en este Código. Otra referencia a las listas nominales de electores como documentos definitivos figura en el artículo 203 párrafo 1 que establece que los presidentes de los consejos distritales entregarán a cada presidente de mesa directiva de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior de la elección y contra el recibo detallado correspondiente, diversos materiales y documentación, precisándose en el inciso a que se les deberá entregar: la lista nominal de electores de cada sección, según corresponda, en los términos de los artículos 155 y 161 del Código de la materia. A las listas nominales de electores definitivas también se refiere el artículo segundo del Decreto de Reformas publicado en el DOF el 18 de mayo de 1994, que reforma y adiciona, entre otras, la fracción IV del artículo decimoctavo transitorio del decreto de 17 de julio de 1992. Por último, también se refiere a la lista nominal de electores como producto acabado y definitivo el artículo séptimo transitorio del decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del COFIPE publicadas en el DOF el 18 de mayo de 1994, toda vez que en dicho artículo se dispone que a los partidos políticos nacionales les será entregada la lista de electores definitiva, en los términos señalados por


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este Código, en medios magnéticos, en cintas de ocho milímetros, el 30 de junio de 1994, e impresa en papel a más tardar el 21 de julio de 1994. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que el legislador distingue lo que se debe entender por lista nominal de electores, del documento que se debe configurar para efectos de su revisión con vistas a una elección determinada y del producto definitivo que se debe entregar a las autoridades electorales de lacon jornada comicial. Asimismo se puede decir para que el de desarrollo conformidad la lógica jurídica que subyace en la regulación jurídica de esta materia, existe una relación dinámica entre las solicitudes de inscripción en el padrón electoral que formulan los ciudadanos, el padrón electoral propiamente dicho y las listas nominales de electores, toda vez que las solicitudes de inscripción o alta en el padrón electoral, si reúnen los requisitos de tiempo y forma que establece el Código, deben ser validadas y pasar a formar parte del padrón electoral; a su vez, todos los ciudadanos que figuren en el padrón electoral y que recojan su credencial deben conformar la lista nominal de electores. Con miras al proceso electoral de 1997, se reformó, entre otros, el artículo 161 del COFIPE para efectos de que, una vez concluidos los procedimientos para declarar que los lis tados nominales de electores son válidos y definitivos, la Dirección Ejecutiva del RFE proceda a elaborar e imprimir las listas nominales de electores con fotografía, que contendrán los nombres de los ciudadanos que obtuvieron su credencial para votar con fotografía hasta el 31 de marzo, inclusive, de 1997. En relación con lo anterior, se debe precisar que la forma y el contenido de las listas nominales de electores definitivas con fotografía que se utilizaron en las casillas electorales durante la jornada electoral del 6 de julio de 1997 se aprobaron en sesión ordinaria celebrada por el Consejo General del IFE el 25 de abril y el correspondiente acuerdo se publicó en el DOF el 8 de mayo de 1997. En el referido acuerdo se adoptó que la forma y el contenido de las listas nominales de electores tendrían las características siguientes: 1) Aspectos de forma: a) Se denominarán “listas nominales de electores definitivas con fotografía para las elecciones federales”. b) Serán impresas en papel seguridad con las siguientes características:

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— Con fondo de agua sembrado, con marca propia y no genérica botina. — En color distinto al blanco. — Con fibras visibles e invisibles, en colores y longitud. — No fotocopiable en cuanto a sus elementos de seguridad. — Con reacción a solventes para evitar enmendaduras. 2) Aspectos de contenido. Las listas nominales de electores definitivas con fotografía contendrán los nombres de los ciudadanos que obtuvieron su credencial para votar con fotografía, ordenadas alfabéticamente por distrito y por sección, debiendo aparecer en ellas únicamente los siguientes datos: CUADRO 1 Número consecutivo:

Número asignado a cada registro ciudadano en orden alfabético por sección electoral.

Fotografía del ciudadano:

Tomada de la ba se de imágenes del padrón electoral.

Nombre del ciudadano:

Nombre completo del ciudadano (apellido paterno, apellido materno y nombre(s), manifestado por el propio ciudadano.

Edad actualizada:

Edadcalcu lada a la fecha de la elección.

Dirección:

Misma a la que aparece en la credencial para votar con fotografía.

Clave de elector:

Con junto 18 caracteres que integran la clave de elector deldeciudadano.

Espacio en blanco:

Será un espacio en blanco suficiente para incorporar la palabra “votó” al registro de los ciudadanos que acudan a votar en términos de lo dispuesto por el artículo 218, párrafo 4, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.


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Asimismo, se debe tener presente que en el mismo Diario Oficial de 8 de mayo, se publicó el acuerdo mediante el cual el Consejo General en comendó a la Dirección Ejecutiva del RFE la elaboración e impresión de listados nominales con fotografía, especiales para las casillas extraordinarias. En dicho acuerdo se adoptó como medida que las listas nominales para las casillas únicamente nombres dichas de los ciudadanos queextraordinarias habitan en la presentaran zona geográfica donde selosinstalarán casillas, a la vez que correlativamente se eliminan los nombres de los ciudadanos incluidos en las listas para casillas extraordinarias de los listados nominales de las casillas básicas y contiguas de la sección de que se trate. 1.4.6 Las comisiones de vigilancia del Registro Federal de Electores Dada la importancia que revisten las actividades del Registro Federal de Electores y con el propósito de supervisar los trabajos que realice la correspondiente dirección ejecutiva, el COFIPE dispone la creación de una Comisión Nacional de Vigilancia así como de sendas comisiones locales (32) y distritales (300) de vigilancia y las cuales, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 165, se integran de la siguiente manera: a) El director ejecutivo del RFE o en su caso los vocales correspondientes de las juntas locales o distritales ejecutivas, quienes fungirán como presidentes de las respectivas comisiones; b) Un representante propietario y un suplente por cada uno de los partidos políticos nacionales, y c) Un secretario por el respectivo presidente, de entre miem bros del designado servicio profesional electoral con funciones en los el área registral. La Comisión Nacional de Vigilancia cuenta, además, con la participación de un representante del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. De conformidad al artículo 166, las comisiones de vigilancia tienen, entre otras, las siguientes atribuciones:

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• Vigilar que la inscripción de los ciudadanos en el padrón electoral y en las listas nominales de electores, así como su actualización, se lleven a cabo en los términos establecidos por el COFIPE. • Vigilar que las credenciales para votar se entreguen oportunamente a los ciudadanos. • Recibir de los partidos políticos las observaciones que formulen a las listas nominales de electores.

• Coadyuvar en la campaña anual de actualización del padrón electoral.

• Las demás que les confiere el COFIPE. La Comisión Nacional de Vigilancia conocerá de los trabajos que la Dirección Ejecutiva del RFE realice en materia de demarcación territorial. Las comisiones de vigilancia sesionaran por lo menos una vez al mes. De cada sesión se levan tará el acta, que deberá ser firmada por los asistentes a la misma. Las inconformidades que en su caso hubiese se consignarán en la propia acta, de la que se entregará copia a los asisten tes. 1.4.7 Verificación del padrón y de las listas nominales de electores En el Pacto para la Paz, la Justicia y la Democracia, suscrito por ocho partidos políticos y sus respectivos candidatos a la Presidencia de la República en 1994, figuró el señalamiento de que se deben adoptar las medidas necesarias para darle plena confiabilidad al padrón electoral, a las credenciales y a las listas nominales y para lo cual se deberá promover una auditoría externa. En seguimiento y respuesta de dicho planteamiento, en la sesión del Consejo General celebrada el 28 de febrero de 1994, se aprobaron varios acuerdos entre los que figura el relativo a la realización de una auditoría externa al padrón federal electoral por empresas o instituciones académicas mexicanas seleccionadas a través de una licitación pública y la creación de un consejo técnico que supervise los trabajos correspondientes. En los términos de los acuerdos de referencia, el informe final de auditoría debió ser entregado a cada uno de los miembros del Consejo General para su análisis a más tardar el 11 de mayo de 1994, a efecto de que pudieran solicitar de los auditores e instancias de supervisión competen-


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tes todas las aclaraciones e información adicionales que consideraran necesarias durante los 30 días siguientes a la recepción del informe. Asimismo, se acordó la creación del Consejo Técnico como instancia de colaboración y coadyuvancia ciudadana en los programas y actividades institucionales relacionadas con la auditoría externa al padrón federal electoral. El Conse configuró conpuesta once del ciudadanos quedefueron signados porjoelTécnico ConsejoseGeneral a pro presidente dicho deorganismo y asimismo contó con un secretario nombrado por el director general del IFE, que sólo contó con voz y el cual debía significarse como el enlace entre el propio Consejo y la Dirección General. En este estado de cosas, cabe tener presente que las reformas constitucionales y legales de 1996 dieron como resultado que el poder de dirección en el Consejo General se deposite en los ocho consejeros electorales y en su consejero presidente, toda vez que éstos son los únicos integrantes de dicho órgano colegiado que cuentan con voz y voto. En vista de ello y con objeto de conferirle un carácter institucional a las prácticas de verificación del Padrón Electoral en el artículo 80, párrafo 1, del COFIPE, se facultó al Consejo General del IFE para integrar las comisiones que considere necesarias para el desempeño de sus atribuciones, con el número de miembros que para cada caso acuerde, las que siempre serán presididas por un consejero electoral. Con apego en dicho dispositivo legal, el Consejo General del Instituto Federal Electoral, en sesión extraordinaria celebrada el 22 de noviembre de 1996, acordó la creación de la Comisión del Registro Federal de Electores, con el fin de realizar, como una de sus tareas sustantivas, estudios sobre la confiabilidad y consistencia del padrón electoral y las listas nominales de electores que le permitan allegar al Consejo General elementos objetivos para declarar válidos y definitivos dichos instrumentos electorales, en los términos del artículo 159, párrafo 5 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Ahora bien, la Comisión del Registro Federal de Electores, el 18 de febrero de 1997, propuso al Consejo General del IFE la creación de un Comité Técnico del Padrón Electoral. En seguimiento de ello, en reunión ordinaria celebrada el 26 de febrero de 1997, el Consejo General acordó la creación del Comité Técnico del Padrón Electoral como instancia de asesoría técnico-científica del Consejo General, a través de la Comisión

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del Registro Federal de Electores, con el propósito de asesorar a dicha Comisión en la realización de diversos estudios relativos al padrón electoral y a las listas nominales de electores, que permitan a la propia Comisión allegar al Consejo General elementos objetivos para declarar sobre la validez y definitividad de los instrumentos electorales (DOF, 3 de marzo de 1997). 1.5 El debate en torno al voto de los mexicanos residentes en el extranjero

1.5.1 Consideraciones de carácter general En el primer semestre de 1998 se suscitó un debate en torno a la procedencia de que los mexicanos residentes en el extranjero voten en las elecciones presidenciales de 2000. En el debate han participado tanto líderes políticos como líderes de opinión y funcionarios electorales. Quienes están a favor de que voten los mexicanos residentes en el extranjero afirman que dicha medida se inscribe dentro de la perspectiva de universalizar el sufragio; recuerdan que en el pasado también se marginó del derecho al voto a los indígenas, a los iletrados y a las mujeres, pero que en todos esos momentos las naciones que avanzaron en su desarrollo fueron las que decidieron extender el sufragio a sectores de su población previamente excluida; consideran que quienes residen en el extranjero se mantienen ligados con la suerte de sus comunidades natales y que desde esta perspectiva se justifica el voto a distancia; sostienen que el derecho al voto es un hecho reconocido en los textos constitucionales, sobre todo a partir de las reformas que hicieron posible la doble nacionalidad y que no resulta lícito poner obstáculos que dificulten la puesta en práctica de las decisiones adoptadas. Quienes se manifiestan en contra consideran que las reformas constitucionales se introdujeron a hurtadillas, sin que se discutiera realmente el alcance de las medidas adoptadas; sostienen que el proceso aún no está concluido y que al amparo de ciertas disposiciones transitorias es tiempo para corregir los errores en que se haya incurrido. Consideran que por los contornos de la comunidad mexicana en los Estados Unidos, el voto de los nacionales residentes en el extranjero reviste particularidades cuantitativas que se tornan cualitativas, que hacen que el caso de México


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no se pueda comparar con ninguna otra experiencia; precisan que ningún otro país en el mundo tiene una relación de la complejidad ideológica, emotiva, económica, política o demográfica como la que caracteriza a la relación entre México y Estados Unidos; asimismo argumentan que ello planteará problemas políticos que necesariamente darán como resultado el que grupos de poder norteamericanos vean a esta experiencia como un caldo de asuntos cultivo que les permita influir en forma directa en el manejo de nuestros políticos nacionales. Algunos militantes políticos partidistas hacen las cuentas alegres y todos convienen en considerar que el voto de los mexicanos residentes en el extranjero favorecerá las expectativas de su partido; unos porque piensan que la mentalidad de los mexicanos residentes en el extranjero comulga con su plataforma política; otros porque considera que los nacionales residentes en el extranjero están conscientes de que sólo con el apoyo de su partido se hará posible la adopción de las reformas necesarias para que, desde su lugar de residencia en el extranjero, puedan votar en las elecciones populares que se celebren y que su agradecimiento se traducirá en votos a favor deextran su partido; los de un tercero, porque consideran losresidentes en el jero aprovecharán las elecciones para emitirque un vo to de castigo para el partido político que apoyó una gestión gubernamental que los obligó a emigrar fuera del territorio nacional y concomitantemente estiman que dicho voto será a favor de su instituto político. Por su parte, los funcionarios electorales han manifestado su preocupación porque el proyecto del voto de los mexicanos en el extranjero, cualquiera que sea la modalidad elegida, no vulnere ni afecte la confianza ganada en el sistema electoral. También han precisado que al IFE no le corresponde ni decir ni decidir si los mexicanos pueden o no votar en el extranjero, sino más bien deter minar qué mos pú deblicos ben es tar integrados en que la leyel yvoto en elpueda funcionamiento de mecanis los órganos respectivos para ser ejercido en el extranjero. En este estado de cosas, no se debe soslayar que, en buen grado, la confiabilidad que en el presente se tiene en el proceso electoral federal deriva de los mecanismos que se han instrumentado para que en cada distrito electoral los ciudadanos voten en la casilla correspondiente a su domicilio, siempre y cuando cuenten con su credencial de elector con fotografía y figuren en la correspondiente lista nominal de electores con fotografía; ahora bien, esta situación se podrá ver sensiblemente afectada

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si al instrumentar el voto de los mexicanos residentes en el extranjero se favorece la proliferación de casillas especiales en las que los electores en tránsito pueden votar, ya que en ellas no se requiere de listas nominales de electores, razones éstas por las que desde 1990 su organización y funcionamiento ha sido objeto de una atención muy cuidadosa por parte de las autoridades electorales y de los partidos políticos. como se puede apreciar, reviste una importancia ya queEldetema, las determinaciones que se adopten sobre el asunto señalada, dependerán los contornos del cuerpo político al que le corresponderá la adopción de decisiones fundamentales respecto al futuro del país. Consecuentemente el debate sobre el voto de los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero se debe resolver previo profundo y sereno estudio de todos los elementos de juicio, por lo que el presente trabajo tiene la legítima pretensión de contribuir a una mejor comprensión del tema, a partir de la convicción de que el plan teamiento correcto de los pro blemas implica la mitad de su solución. En relación con esta materia se debe tener presente, en primer término, que que la determinación deadquiere quienes con son lalosedad) nacionales de un Estado (puesto la ciudadanía se reviste una extraordinaria importancia, ya que le corresponderá a ellos, y sólo a ellos, decidir quiénes serán sus representantes, así como el programa político con apego al cual se debe gobernar al país. Frecuentemente se afirma que la nacionalidad y la ciudadanía son dos materias esencialmente diferentes, pero esta afirmación por demás breve, rotunda y categórica es, precisamente, el detonador de muchos gazapos sobre la materia, ya que en los términos de lo dispuesto en el artículo 34 constitucional resulta claro que son ciudadanos los mexicanos por nacimiento (ya sea por la vía del ius soli o del ius sanguinis), o por naturalización que sean mayoreslos de nacionales 18 años y que modo honestoson de vivir; consecuentemente que tengan reúnan un estos requisitos titulares de derechos políticos o ciudadanos. 1.5.2 Las reformas constitucionales de 1990 y 1996 que se relacionan con el debate en torno al voto de los mexicanos residentes en el extranjero

A partir de marzo de 1997, fecha en que se publicaron las reformas constitucionales en materia de nacionalidad, se inició el debate en torno


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al voto de los mexicanos residentes en el extranjero; sin embargo, el análisis de las referidas reformas permite apreciar que éstas no contienen disposición alguna al respecto y que para poder abordar este tema se requiere relacionar tres reformas constitucionales que se han sucedido a partir de 1990 y las cuales, si bien separadamente no se ocupan directamente de esta materia, sí tienen efectos sobre ella; la primera se publicó en el DOF 6 de abril deque 1990, al modificarse fracción primera del artículo 36 el constitucional, hasta entonces disla ponía la obligación de inscribirse en los padrones electorales, y la cual fue sustituida por la obligación de los ciudadanos inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos en los términos que establezcan las leyes; la segunda tuvo lugar el 22 de agosto de 1996, al modificarse la fracción tercera del artículo 36 constitucional que hasta entonces disponía que era obligación de los ciudadanos votar en el distrito electoral que le correspondiera y la cual fue sustituida por la obligación de votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley; y la tercera, que tuvo verificativo el 20 de marzo de 1997, al modificarse los artículos 30, 32 y 37 constitucionales en materia que viene significarse por considerar cuanto en ela artículo de 30 nacionalidad, constitucionalreforma se ampliaron losa su puestos para una persona mexicana por nacimiento, y que en el artículo 32 dispone que a través de la ley se regularán los derechos que la legislación otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad, y por lo que en el artículo 37 se precisa, a partir de entonces, que ningún mexicano por nacimiento podrá ser privado de su nacionalidad. Como se puede apreciar, si se relacionan las tres reformas constitucionales a que se ha hecho referencia, ello da como resultado que se abra la puerta para que a través de la legislación reglamentaria se precise la forma pueeldedistrito ejercerelec el toral, derecho al vo ámbitos geográficos másen amque pliosseque como sonto laenentidad federativa, las circunscripciones plurinominales, el territorio nacional e incluso el extranjero. Muy probablemente debido al hecho de que en ninguna de las reformas constitucionales en comento el voto de los residentes mexicanos en el extranjero figuró como tema central, Jesús Silva Herzog Márquez, en el artículo publicado en el periódico Reforma el 5 de octubre de 1998, intitulado “Voto a distancia” expresa que: “El voto de los mexicanos en el extranjero no ha tenido la discusión que merece. Entró casi subrepticia-

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mente a nuestra legislación, de manera elíptica se removieron los obstáculos para votar fuera pero no se estableció de manera franca el nuevo estatuto del voto a distancia”. Ahora bien, a efecto de poder precisar el sentido y alcance de las reformas constitucionales en estudio, se debe tener presente que la Constitución federal sienta las bases de dos instituciones que se encuentran estrechamente con de nacionalidad y de la ciudarelacionadas danía, siendoentre éstassíelyRe gisla trodeterminación Federal de Electo res y el Registro Nacional de Ciudadanos. En efecto, el artículo 41 constitucional, en su fracción III, parte final, le confía al Instituto Federal Electoral el manejo del “padrón y lista de electores” y la ley reglamentaria respectiva, es decir, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), le confía el manejo correspondiente a la Dirección Ejecutiva del RFE. Por su parte, el artículo 36 constitucional, en su fracción I, precisa, a partir de la reforma constitucional de 1996, que es obligación de los ciudadanos el inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, y a través de la Ley General de Población con fía a la Se cretaría de Gobernación, a través de la Dirección General del Registro Nacional de Población e Identificación Personal, el manejo del Registro Nacional de Población, dentro del cual se encuentra comprendido el Registro Nacional de Ciudadanos (artículos 85, 86 y 87). De conformidad con el artículo 144 del COFIPE, todos los ciudadanos tienen la obligación de acudir a los módulos que determine el IFE, a fin de obtener su credencial para votar con fotografía y, de conformidad con el artículo 98 de la Ley General de Población, todos los ciudadanos mexicanos tienen la obligación de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos y de obtener su cédula de identidad ciudadana. De acuerdo con el artículo 6o. del COFIPE, la credencial para votar con fotografía es el documento indispensable para que los ciudadanos puedan ejercer su derecho de voto. Con apego a lo dispuesto por el artículo 105 de la Ley General de Población, se puede decir que la cédula de identidad ciudadana es el instrumento que servirá de identificación oficial a los ciudadanos y esa cédula tendrá validez ante todas las autoridades mexicanas, entre las cuales se encuentra comprendido el IFE, por tanto su importancia trasciende al de su utilización como documento electoral.


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Con base en las consideraciones anteriores, se puede decir que el Registro Federal de Electores y la credencial para votar con fotografía, por una parte, y el Registro Nacional de Ciudadanos y la cédula de identidad ciudadana, por la otra, son instituciones y documentos afines que tienen finalidades diferentes. Ahora bien, en tanto que el Registro Federal de Electores es un registro configurado teniendoel como baseNacional de la buena fe de los sujetos que que se se ha incor poran al mismo, Registro de Ciudadanos es un registro constitutivo de derechos, porque incorpora información certificada proveniente de actas de nacimiento del Registro Civil o de certificados de nacionalidad o de cartas de naturalización. En íntima relación con las tres reformas constitucionales a que se ha hecho referencia en el presente estudio, así como con el Registro Federal de Electores, con la credencial para votar con fotografía, y con el registro nacional ciudadano y con la cédula de identidad ciudadana, cuyos contornos esenciales ya han sido delineados, en el artículo octavo transitorio del decreto publicado el 22 de noviembre de 1996 que reformó el COFIPE, se contienen las siguientes disposiciones: OCTAVO. Durante el primer semestre de 1997, la Secretaría de Gobernación publicará el Acuerdo mediante el cual dará a conocer el Programa para el Establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la co rrespondiente Cédula de Identidad Ciudadana, con vistas a su utilización en el pro ceso electoral federal del año 2000, rea lizándose en su oportunidad las modificaciones legales necesarias para regular las adecuaciones pertinentes al actual Registro Federal de Electores. Si al aplicarse los procedimientos técnicos y administrativos que tiendan al logro del propósito señalado en el párrafo que antecede, se presentaran inconsistencias en ex la in formación de los registros civiles de delidentidad país que impidieran la adecuada pedición o utilización de la cédula ciudadana en las elecciones federales del año 2000, se harán al efecto los planteamientos de ajuste que se requieran. Con el propósito de estudiar las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufragio en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral designará una comisión de especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral, para que realice los estudios conducentes, procediéndose a proponer, en

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su caso, a las instancias competentes, las reformas legales correspondientes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad ciudadana.

Como se puede apreciar, el artículo transitorio en comento se refiere a dos materias diferentes, si bien éstas se encuentran íntimamente relacionadas: La primera se refiere a la posibilidad de utilizar la cédula de identidad ciudadana en el proceso electoral federal de 2000, previéndose que en caso de que existan inconsistencias que impidan la adecuada expedición o utilización de la cédula en dicho proceso, se hagan los planteamientos de ajustes que se requieran. La segunda se refiere al estudio de las modalidades para que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho del sufragio en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos de 2000, previéndose que, en su caso, se deberán proponer a las instancias competentes las reformas legales correspondientes, una vez queyseque encuentre en operación Registro ciudadana. Nacional Ciudadano se hayanintegrado expedidoy las cédulas deelidentidad Del análisis de las disposiciones en comento se desprende que para la instrumentación del voto de los ciudadanos mexicanos en el extranjero para las elecciones de 2002 se requería de acciones complementarias de tres instancias que, por su orden de intervención, son: la Secretaría de Gobernación que debía informar si el Registro Nacional de Ciudadanos y la cédula de identidad ciudadana se podrían utilizar en el proceso electoral federal de 2000; el Consejo General del IFE y la Comisión de Especialistas que debería estudiar las modalidades que se requieran para que los ciudadanos mexicanos puedan ejercer el derecho al sufragio en las eleccio nestandecias presiden te y tes; las cua se gre debían del cono to de las ins competen y ellesCon so dehacer la Unión que,cimienen su caso, debía estudiar las propuestas que se le formulen y adoptar las determinaciones legislativas que estimara pertinentes, como podrían ser que se modifique el artículo octavo transitorio del Decreto de Reformas legales de noviembre de 1996 y/o la formulación de las disposiciones legislativas que considere necesarias. En relación a lo dispuesto en los dos últimos párrafos del mencionado artículo octavo transitorio, se debe tener presente que, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 105 constitucional, fracción II penúltimo pá-


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rrafo, las leyes electorales federales y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y que durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales, lo cual significa que para el proceso electoral federal de 2000 las modificaciones que se estimaran pertinentes debían tener lugar, a más tardar, a finales de junio de 1999. 1.5.3 Las decisiones adoptadas por las cámaras del Congreso de la Unión en 2005 para que en las elecciones presidenciales de 2006 puedan votar los mexicanos residentes en el extranjero

El 22 de febrero de 2005 La Cámara de Diputados aprobó reformas al COFIPE con objeto de hacer posible el voto de los mexicanos residentes en el extran jero en las elecciones presidenciales de 2006. Con este fin dispusieron que se deberían instalar mesas de votación en ciudades del extranjero, propuesta que, además de implicar un costo sumamente elevado, problemas de toda índole, por ban lo que líderes de opiniónplanteó consideraron que sus términos resulta irresdiversos ponsables; a lo anterior se le agregó el que también el IFE y el Tribunal Electoral, en su oportunidad, se manifestaron contrarios a la propuesta en cuestión. Así, la minuta con las reformas aprobadas por la Cámara de Diputados fue remitida al Senado donde, como corresponde a todo proceso legislativo federal, se volvió a analizar la propuesta en cuestión, hecho lo cual los senadores decidieron modificar el proyecto respectivo, pronunciándose, el 26 de abril de 2005, a favor de reformar el COFIPE para hacer posible el que en las elecciones presidenciales de 2006 puedan votar los mexicanos residentes en el extranjero, pero disponiendo que ello se deberá instrumentar través de mesas de casillas establecidas en el extrandejero, sino por lanovíaa del correo. En los términos de la reforma propuesta por el Senado para que los mexicanos residentes en el extranjero puedan votar en las elecciones presidenciales de 2006 por la vía del correo, deberán contar con credencial para votar y solicitar por escrito su inscripción en el listado nominal de electores residentes en el extranjero que se creará con este fin a partir de octubre de 2005. En seguimiento de ello, los inscritos en dicho listado recibirán la boleta de la elección presidencial semanas antes del día de los comicios y después de votar deberán introducirla en el sobre que se

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les proporcionará al efecto y el cual deberán devolver por correo certificado al IFE. También cabe destacar que en los términos de la reforma propuesta por el Senado, artículo 296, los partidos y los candidatos no podrán realizar campaña electoral fuera del país, y los vo tos de los mexicanos residentes en el extranjero se contarán el mismo día de la elección en mesas instaladas tal efecto en el Distrito Federal. En la propara puesta de artículos transitorios se autoriza al Ejecutivo Federal para realizar las ampliaciones presupuestales necesarias, y se dispone que el IFE deberá establecer los convenios necesarios con el Servicio Postal Mexicano y con los servicios postales del extranjero, para asegurar el eficiente, seguro y oportuno manejo, despacho, recepción y entrega de los documentos y materiales que se requieran para el ejercicio del derecho al voto de los mexicanos residentes en el extranjero. Ahora bien, las reformas aprobadas por el Senado para convertirse en texto legal requieren ser aprobadas por la Cámara colegisladora antes del día 30 de junio, para poder ser aplicadas en el proceso electoral del 2006, ya artículo 105 discio pone no seelec podrán las que leyeselelecto rales 90constitucional días antes del ini delque proceso toral,reformar el cual, en los términos del COFIPE, se inicia en la primera semana del mes de octubre del año anterior al día de la elección, por lo que resulta claro que por disposición expresa de la Constitución las leyes electorales no se pueden modificar después del 30 de junio del año previo al de la jornada comicial. En este estado de cosas, y toda vez que el periodo ordinario de sesiones concluyó antes de que sucediera la aprobación referida, se requirió convocar a un periodo extraordinario de sesiones del Congreso de la Unión, mismo que tuvo lugar en la segunda quincena del mes de junio, y durante el mismo, el día 28 de junio de 2005, se aprobó la propuesta elaborada por el Senado, por lo que los mexicanos residentes en el extranjero podrán votar por correo en las elecciones presidenciales de 2006, y el texto respectivo se publicó en el DOF el 30 de junio de 2005. Por la importancia y novedad que reviste esta materia, a continuación se resumen los contornos básicos del procedimiento que se deberá observar al efecto. 1. Los interesados deben estar inscritos en el padrón electoral y contar con credencial para votar.


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2. El primero de octubre del año previo al 15 de enero del año de la elección, lo interesados darán aviso por escrito al IFE de su intención de votar, solicitando su inscripción en la lista nominal de electores residentes en el extranjero. Para tal efecto deberán enviar por correo certificado copia fotostática de su credencial para votar y un comprobante de su domicilio en el extranjero. 3. El des.15 de fe brero ven ce el plazo pa ra que el IFE reciba las solicitu4. Del 16 de fe brero al 19 de ma yo el RFE elaborará las listas nominales de electores residentes en el extranjero. Los partidos tendrán derecho a revisar las listas. 5. Del 30 de enero al 20 de mayo se procederá a la impresión y envío de las boletas al extranjero. 6. El elector votará con la boleta y la enviará en sobre pro porcionado por el IFE y por correo certificado a dicho instituto. 7. El plazo para la recepción de los sobres vencerá 24 horas antes de inicio de la jornada electoral. 8. 9. 10.

El IFEen instalará enjero, el Distri Federal una mesa de escru de los votos el extran que to podrán com putar hasta 1,500tinio votos, El cómputo se iniciará a las 18:00 del día de la elección. Los resultados totales del voto en el extranjero se darán a conocer luego de que el IFE informe de las tendencias en los conteos rápidos en el país.

1.5.4 La reforma constitucional de 1990 por virtud de la cual se precisó en la fracción I del artículo 36 la obligación de los ciudadanos de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos

El artículo 36 constitucional precisa cuáles son las obligaciones de los ciudadanos; dicho artículo hasta el año de 1990 había permanecido inalterado, pero a resultas de la reforma constitucional de 1990 se reformó la fracción I, a efecto de sustituir la hasta entonces obligación ciudadana de inscribirse en los padrones electorales, en los términos que determinen las leyes, por la obligación de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.

Asimismo en esa ocasión se adicionó un párrafo segundo a la citada fracción primera en el que se dispone que “la organización y el funciona-

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miento permanente del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición del documento que acredite la ciudadanía mexicana son servicios de interés público, y por tanto, responsabilidad que corresponde al Estado y a los ciudadanos en los términos que establezca la ley”. En relación con esta reforma se debe te ner presente que en el artículo segundo transitorio del referido Decreto de Reformas constitucionales de 1990, se dis puso loNacional siguiente: “Segundo.los Enciudadanos tanto no sede esta blezca el servicio del Registro Ciudadano, berán inscri birse en los padrones electorales”. Así, con base en esta disposición legal, a partir de 1990 la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores ha integrado el padrón electoral federal, que ha servido de base para organizar los comicios federales de 1991, 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006. 1.5.4.1 El Registro Nacional de Ciudadanos y la cédula de identidad ciudadana

En relación con la reforma constitucional de 1990 a la fracción I del artículo 36, se debe tener presente que la Ley General de Población, promulgada en 1973, reformada en esta materia a través del decreto publicado en el DOF el 22 de julio de 1992, le confía a la Secretaría de Gobernación (artículo 85) el registro y la acreditación de la identidad de todas las personas residentes en el país y de los nacionales que residan en el extranjero y sienta las bases para configurar (artículo 86) el Registro Nacional de Población, cuya finalidad es la de registrar a cada una de las personas que integran la población del país, con los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad y en él se inscribirá (artículo 87) a los mexicanos mediante el Registro Nacional de Ciudadanos y el Registro de Menores de Edad, y a los extranjeros a través del Catálogo de los Extranjeros Residentes en la República Mexicana; también se dispone (artículo 91) que al incorporar a una persona en el Registro Nacional de Población, se le asignará una clave que se denominará Clave Única de Registro de Población, que servirá para registrarla e identificarla en forma individual. En el artículo 97 se establece que el Registro Nacional de Ciudadanos y la cédula de identidad ciudadana son servicios de interés público que presta el Estado a través de la Secretaría de Gobernación.


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En el artículo 98 se consigna la obligación de los ciudadanos mexicanos de inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos y de obtener su cédula de identidad ciudadana, debiendo presentar (artículo 99) copia certificada del acta de nacimiento o, en su caso, del certificado de nacionalidad o de la carta de naturalización. En el artículo 104 se prevé que la cédula de identidad ciudadana es el documento oficialque decontiene identificación que hace ba plena sobre los datos de identidad en relación conprue su titular; y en el artículo 105 se dispone que la cédula de identidad ciudadana tendrá valor como medio de identificación personal ante todas las autoridades mexicanas, ya sea en el país o en el extranjero, y de las personas físicas y morales con domicilio en el país. En relación a la interrelación que existe entre ambos registros, se debe tener presente que en el artículo 112 se dispone que la Se cretaría de Gobernación proporcionará al Instituto Federal Electoral la información del Registro Nacional de Ciudadanos que sea necesaria para la integración de los instrumentos electorales, en los términos previstos por la ley. Asimismo, en el artículo cuarto transitorio del Decreto de Reformas a la Ley General de Población se dispone que: En el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizará la información que proporcionará el Instituto Federal Electoral proveniente del Padrón Electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la expedición y entrega de la credencial para votar con fotografía prevista en el articulo 164 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En tanto no se expida la Cédula de Identidad Ciudadana, esta credencial podrá servir como medio de identificación personal en trámites administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la autoridad electoral.

1.5.4.2 Programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la cédula de identidad ciudadana

En relación con esta materia cabe precisar que en el artículo tercero transitorio del Decreto que Reforma y Adiciona diversas Disposiciones de la Ley General de Población publicado en el DOF de 22 de julio de 1992, se dispuso que la Secretaría de Gobernación, mediante acuerdo

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que deberá publicarse en el citado diario, dará a conocer el Programa para el Establecimiento e Inicio de Funciones del Registro Nacional de Ciudadanos; en el mismo sentido, en el artículo octavo transitorio del Decreto que reformó, adicionó y derogó diversas disposiciones del COFIPE, publicado en el DOF de 22 de noviembre de 1996, se dispuso que durante el primer semestre de 1997 la Secretaría de Gobernación publicará el acuerdo mediante el Nacional cual dará de a conocer el programa para el esta blecimiento del Registro Ciudadanos y la expedición de la correspondiente cédula de identidad ciudadana. En cumplimiento a los referidos mandatos legales, la Secretaría de Gobernación publicó en el DOF de 30 de junio de 1997, el acuerdo mediante el cual dio a conocer el Programa para el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos y la expedición de la cédula de identidad ciudadana. En dicho programa se destacan los instrumentos mediante los cuales se obtendrá la información relativa al volumen, la estructura, la dinámica y la distribución de los habitantes del país, así como la que corresponde a la distribución y características tanto de la población que habita el territorio nacional como la de los mexicanos residentes en el extranjero. Asimismo, el programa precisa que en atención a la estructura y dinámica poblacional, el Registro Nacional de Población se integrará por los siguientes componentes relacionados entre sí: Registro de Menores de Edad, Registro de los Mexicanos Residentes en el Extranjero, Catálogo de los Extranjeros Residentes en la República Mexicana y Registro Nacional de Ciudadanos. De los referidos registros, los que revisten mayor importancia para efectos electorales son el Registro Nacional de Ciudadanos, entre cuyas atribuciones figura la de obtener la información certificada de la identidad de los mexicanos de 18 y más años, y la de expedir a quienes se inscriban en este registro poblacional, la cédula de identidad nacional, así como el Registro de Mexicanos Residentes en el Extranjero, en el que se prevé obtener en forma individualizada los datos de identidad de los mexicanos domiciliados en el extranjero, cualquiera que sea su edad. En relación al primero de ellos, se debe tener presente que su avance se inicia con la incorporación de las personas en el Registro Nacional de Población, a las que se les asignará la Clave Única de Registro de Población (CURP), la cual permite su identificación individual, dado que la


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característica principal de este mecanismo registral es la correspondencia única entre la persona y su clave. Esta clave finalmente se empieza a asignar a las personas que se encuentran a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública federal, además de que se prevé la celebración de acuerdos de colaboración, para su incorporación en los respectivos registros bajo la responsa de se laspersigue administraciones blicas, estatales y munici pales. El probilidad pósito que es asignarpú este elemento de registro e identificación individual a todas las personas físicas domiciliadas en el territorio nacional, así como a los nacionales que radican en el extranjero. Ahora bien, las bases de operación del sistema registral son las siguientes: — Presentación de la solicitud de inscripción por parte del ciudadano, en las oficinas que al efecto se establezcan. — Acreditación fehaciente de la identidad, a partir de la información proveniente de un documento probatorio: acta de nacimiento, carta de naturalización o certificado de nacionalidad. — Certificación de la información aportada por el ciudadano para su inscripción. — Expedición de la cédula de identidad ciudadana a las personas que han cumplido con los requisitos para su inscripción, y — Aportación de la información correspondiente a las autoridades electorales. Complementariamente, se procesa la información estadística que requieran las dependencias y entidades públicas para el cumplimiento de sus respectivas atribuciones. Por otra parte, cabe precisar que conforme al citado acuerdo la cédula de identidad ciudadana tendrá las siguientes características: — Ser el documento oficial de identificación de los ciudadanos. — Hacer prueba plena de los datos de identidad de su titular. — Ser el medio de identificación personal ante todas las autoridades mexicanas, en el país y en el extran jero, así como ante las perso nas físicas y morales asentadas en el territorio nacional. — Tener una vigencia no mayor de 15 años.

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Asimismo se precisa que los elementos y datos que contendrá la cédula, cuando menos, serán los siguientes:

• Apellido paterno, materno y nombre(s). • Clave Única de Registro de Población. • Fotografía del titular. • • • •

Lugar de nacimiento. Fecha de nacimiento. Huella dactilar. Firma del titular.

Por lo que hace al Programa de Registro de los Mexicanos Residentes en el Extranjero, cabe señalar que su insumo fundamental por el momento proviene del Registro de Naturalización y Nacionalidad, mediante el cual se obtendrá la información de los mexicanos nacidos fuera del país y de los extranjeros que obtuvieron la nacionalidad mexicana. En vista de ello y con miras a que los ciudadanos mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer su derecho al voto, en primer término se debe estar atento a lo establecido en el tercer párrafo del artículo octavo transitorio del Decreto de Reformas al COFIPE de 22 de noviembre de 1996, en el que se dispone la designación por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral de una comisión de especialistas en diversas disciplinas relacionadas con la materia electoral, para que se realicen los estudios conducentes para que los mexicanos residentes en el extranjero puedan ejercer el derecho al sufragio en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la cual deberá proponer a las instancias competentes las reformas legales correspondientes, una vez que se encuentre integrado y en operación el Registro Nacional Ciudadano y se hayan expedido las cédulas de identidad nacional. En relación con esta misma materia, cabe tener presente que en el DOF de fecha 23 de enero de 1998, se publicó la Ley de Nacionalidad a la que familiarmente se le conoce como Ley de Doble Nacionalidad y la cual entró en vigor el 20 de marzo del referido año. La citada ley comprende cinco capítulos, en los cuales se especifica que los mexicanos por nacimiento que posean o adquieran otra nacionalidad actuarán como nacionales respecto de los actos jurídicos que celebren dentro o fuera del territorio nacional y cuyos efectos se produzcan


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en México, por esta razón, no podrán invocar el beneficio de un gobierno extranjero porque perderían el beneficio de la nacionalidad mexicana. Además, se establece que los cargos y funciones que estén relacionados con la soberanía, la independencia o la seguridad de la nación y el Estado, no podrán ser ocupados por mexicanos con doble nacionalidad. Al efecto, en el artículo 15 se precisa que en los términos de lo dispuesto segundo del se artículo cuando el ejerciciopor deelalgún cargopárrafo o función reserve32a constitucional, quien tenga la ca lidad de mexicano por nacimiento y no haya adquirido otra nacionalidad, será necesario que la disposición aplicable así lo señale expresamente. Respecto de los requisitos para la nacionalidad mexicana por naturalización, se especifica que en ese momento se deberán formular las renuncias y protestas exigidas para la carta de nacionalidad; probar el dominio del idioma español, la integración a la cultura nacional y acreditar una residencia de por lo menos cinco años, antes de la fecha de solicitud. 1.5.5 La reforma constitucional de 1996 por virtud de la cual se precisó en la fracción III del artículo 36 constitucional la obli gación de votar en las elecciones populares en los términos que señale la ley

El 17 de enero de 1995, los cuatro partidos políticos con representación en la Cámara de Diputados firmaron en la Residencia Oficial de los Pinos el Acuerdo Político Nacional, con lo cual se inició un proceso de negociaciones en materia política, proceso que se proyectó a lo largo de 18 meses y que concluyó, en su primera fase, el 25 de julio de 1996, con la firma, por consenso de los cuatro partidos, de una iniciativa de reformas constitucionales en materia electoral. por los de partidos políticosLafueiniciativa discutidadey reforma aprobadaconstitucional en el periodosuscrita extraordinario sesiones del Congreso de la Unión, el cual se inició el día 27 de julio y se concluyó el 29 del mismo mes, aprobándose por unanimidad en ambas cámaras los cambios propuestos; en la Cámara de Diputados, por una votación unánime de 455 votos y en la Cámara de Senadores por una votación unánime de 124. En vista de ello y con apego a lo dispuesto por el artículo 135 constitucional, se remitió a las legislaturas de los estados para su votación, hecho lo cual el Decreto de Reforma Constitucional se publicó en el DOF de 22 de agosto de 1996.

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La reforma constitucional impactó a dieciocho artículos constitucionales y vino a significarse en relación a la materia que nos ocupa por cuanto se reformó la fracción III del artículo 36, que hasta entonces disponía que era obligación de los ciudadanos de la República “votar en las elecciones populares en el distrito electoral que les correspondiera”, y en su lugar se dispuso que “es obligación de los ciudadanos de la República votar lasposición elecciones pularesdeenlalos términosdeque señale constituciola ley”. En en la ex de po motivos iniciativa reformas nales, suscrita por los coordinadores de los grupos parlamentarios y por el presidente de la República, se expresó al respecto lo siguiente: se propone su primir de la fracción III del artículo 36 la obligación de que el voto del ciudadano mexicano sea emitido en el dis trito electoral que le corresponda, a efecto de posibilitar a nuestros compatriotas que se encuentran fuera del territorio nacional el ejercicio del sufragio, así como legitimar el voto que se emite para la elección de presidente de la República cuando el ciudadano se encuentra en otra entidad federativa, o para elegir senadores cuando se halle fuera de su distrito, pero en su entidad federativa, o en la elec ción de diputados de representación proporcional cuando se encuentra en su circunscripción.

En consecuencia, la reforma constitucional en comento abrió la puerta para que a través de la legislación reglamentaria se precise la forma en que se puede ejercer el derecho al voto en ámbitos geográficos más amplios que el distrito electoral, como son la entidad federativa, las circunscripciones plurinominales, el territorio nacional e incluso el extranjero. Ahora bien, en esta materia se debe tener en todo tiempo presente que el COFIPE establece que sus disposiciones son de orden público y de observancia en los Estadostiene Unidos y que la organización de lasgeneral elecciones federales comoMexicanos base el lugar de residencia de los ciudadanos, por lo que sólo de manera excepcional se regula la emisión del voto de los electores en tránsito en las casillas especiales. En este contexto también se debe tener presente que la reforma constitucional de 1990 a la fracción I del artículo 36 precedió a la reforma de 1996 a la fracción III del mencionado artículo, lo que permite suponer que esta última reforma partió de la consideración de que para las elecciones federales del 2000 y después de transcurridos diez años de la reforma de 1990, ya se contaría con la cédula de identidad ciudadana, la


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cual, en principio, de be sustituir a la credencial de elector y permitir que todos los mexicanos puedan votar con independencia de su lugar de residencia. Ahora bien, a efecto de precisar el alcance de la reforma a la fracción III del artículo 36 constitucional, se requiere tener presente que el COFIPE de 1990, reformado en 1991, 1993, 1994 y 1996, contiene varias disposiciones, como sonselos 6o.,para 140,el155, 161, del 208,derecho 217.2 yal218, de cuyos contenidos desartículos prende que ejercicio voto, los ciudadanos deben sa tisfacer, además de los que fija el artículo 34 de la Constitución, los siguientes requisitos: — Estar inscrito en el Registro Federal de Electores. — Contar con la credencial para votar con fotografía. — Estar inscrito en la lista nominal de electores con fotografía que corresponda a su domicilio. 1.6 Material electoral que se debe entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla

Con objeto de asegurar el correcto desarrollo de la jornada electoral, el artículo 208 reformado en 1996 dispone que los presidentes de los consejos distritales entregarán a los presidentes de mesa directiva de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior al de la elección y contra el recibo detallado correspondiente al material que en dicho artículo detalla y el cual resulta necesario para llevar a cabo la jornada comicial. Dicho material comprende: a) La lista nominal de electores con fotografía de cada sección, según corres ponda,deenlos losretérminos de losdeartículos 155 registrados y 161 del Código; b) La relación presentantes los partidos para la casilla en el Consejo Distrital Electoral; c) La relación de los representantes generales acreditados por cada partido político en el distrito en que se ubique la casilla en cuestión; d) Las boletas para cada elección, un número igual al de los electores con fotografía para cada casilla de la sección; e) Las urnas para recibir la votación, una por cada elección de que se trate;

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f) El líquido indeleble; g) La documentación, formas aprobadas, útiles de escritorio y demás elementos necesarios; h) Los instructivos que indiquen las atribuciones y responsabilidades de los funcionarios de la casilla; e i) Los canceles o elementos modulares que garanticen que el elector pueda emitir su voto en secreto. Resulta oportuno señalar que cada uno de los materiales que se les deben entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla deben ser aprobados por el Consejo General del IFE y reunir ciertos requisitos, mismos que en su oportunidad deberán verificar los consejos distritales (consúltese infra, capítulo V, apartado 3.5). 1.7 Consideraciones en torno a la participación y al abstencionismo electoral

El artículo 35 constitucional establece como prerrogativa del ciudadano votar en las elecciones populares y poder ser electo para todos los cargos de elección popular, el mismo ordenamiento en el artículo 36 establece como obligaciones del ciudadano, inscribirse en los padrones electorales y votar en las elecciones populares. El COFIPE precisa, en su artículo 4o., que “votar constituye un derecho y una obligación del ciudadano que se ejerce para integrar los órganos del Estado de elección popular”. Con base en estas consideraciones se puede de cir que si bien es requisito esencial de la democracia representativa que todos los ciudadanos tengan derecho al voto y dispongan de los medios para expresar su voluntad política, no lo es que tengan que manifestarse si prefieren permanecer en silencio. Sin embargo, se puede decir que la calidad democrática de un régimen puede ser juzgada por el grado de participación ciudadana. De manera general se puede decir que con el término abstencionismo electoral se califica al hecho de que un porcentaje considerable del cuerpo ciudadano se abstenga de votar en las consultas electorales. Para medir el abstencionismo se atiende al porcentaje de no votantes respecto del total que tienen derecho al voto. En diversos estudios especializados es frecuente la referencia al llamado “abstencionismo cívico”,


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que se presenta cuando el elector participa en la votación, cumpliendo así con su deber cívico, pero deposita en la urna una boleta en blanco, lo que da como resultado el que no contribuya directamente al triunfo de ningún partido. Los porcentajes de participación y de abstencionismo varían considerablemente de un país a otro. En Fran cia, en las elecciones presidenciales vota alrededor del 84%, en Gran alrededor en losel Estados Unidos diversos estudios hanBretaña evidenciado que del tan 80%, sólo vota 55% del cuerpo electoral, lo cual viene a significarse como uno de los más altos índices de abstencionismo entre los países desarrollados (al respecto cabe precisar que en las elecciones legislativas el abstencionismo asciende alrededor del 60% debido a que este tipo de elecciones son menos concurridas que las presidenciales). Se puede decir que en la mayoría de los países en que existen tasas de medición confiables en materia de participación electoral vota menos del 60% del cuerpo electoral. El grado de participación y de abstencionismo asimismo varía a través del tiempo en el interior de un mismo sistema político. Así, en los países euro peos al término de lapación Segunda Guerrafue Mundial y al reanudarse da democrática, la partici electoral por demás significativalayviel abstencionismo se redujo a un porcentaje inferior al 10%. También varía el porcentaje de participación y de abstencionismo en relación con los diferentes tipos de consulta electoral. Así, por ejemplo, en los regímenes presidenciales las elecciones de presidente son más concurridas que las relativas a diputados federales y senadores, y la de éstos, que las elecciones de autoridades locales o municipales. Entre los factores que puede incidir en el grado de participación o de abstencionismo figura la adopción de prácticas que faciliten o dificulten la inscripción en el padrón electoral. Así, en tanto que de conformidad con la legislación de algunos países la padrón electoral es automática, en otros se subordina la inscripción inscripción en a laelcom probación de una serie de requisitos, por ejemplo, comprobar un cierto periodo de residencia efectiva en una determinada demarcación electoral antes de la elección. Con objeto de favorecer la participación electoral, por lo general se determina que las consultaciones electorales se celebren en domingo o en días festivos; o bien se dispone que el día de la elección se considere como día no laborable. En algunos países se otorgan facilidades para que puedan votar los enfermos así como los residentes en el extranjero.

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En esta materia, diversos estudios han señalado que uno de los medios más eficientes para incentivar la participación política y paralelamente combatir la lacra social del analfabetismo político, fenómeno que compromete la voluntad política de los electores, consiste en que los partidos políticos desarrollen importantes programas de educación política tendientes a hacer de cada ciudadano un agente de democratización de la sociedad. De aquí que, tanto la Constitución federal como el COFIPE partan de la consideración de que la responsabilidad de los partidos políticos no se agota en la participación periódica en los procesos electorales, sino que además deben desempeñar, en forma permanente, una función educativa que haga posible el desarrollo político de la sociedad. Cabe destacar que uno de los medios más eficaces para la educación cívica política es el ejercicio constante y regular de los derechos políticos y es sabido que aun cuando existe pluralismo en el registro de partidos, muchas veces ello no se traduce en una pluralidad de opciones en las consultas electorales. Consecuentemente, los partidos políticos deben partici par permanentemente endel la vida pública a fin de conquistar, retener o parti cipar en el ejercicio poder. Con base en lo anterior, se puede decir que en la tarea de hacer de la democracia una realidad cotidiana cada vez más plena, Estado, partidos e instituciones de enseñanza deben realizar un esfuerzo común a efecto de inculcar en el mexicano la convicción de que su dignidad exige que no vea los deberes ciudadanos con indiferencia, que votar y cumplir las obligaciones electorales es una obligación, pero más que ello, debe ser una convicción y una satisfacción. Por lo que hace a nuestro medio, es destacable que de conformidad con los datos proporcionados por el Registro Federal de Electores, el porcentaje de abstencionismo en las últimas elecciones ha sido el siguiente: 1961, 31.5%; 1964, 30.67%; 1967, 37.4%; 1970, 34.8%; 1973, 39.72%; 1976, 31.03%; 1979, 50.67%; 1982, 25.14%; 1985, 49.32%; 1988, 50%; 1991, 34.16%; 1994, 22.75% , 1997, 42.13%; 2000, 36% y 2003, 58%. Es cierto, como se ha dicho, que la participación electoral es resultado tanto de las facilidades otorgadas por la ley, como del esfuerzo de los partidos para atraer el voto de los ciudadanos. De aquí que los partidos políticos deban ver en el abstencionismo una prueba elocuente de que deben robustecer sus programas de educación política. En efecto, el abs-


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tencionismo es un fenómeno político negativo que daña a todos los partidos así como al propósito de hacer de la democracia una realidad cada vez más plena. De aquí que ningún partido que se interese realmente por la democracia pueda considerar como un triunfo para su causa ver que un porcentaje considerable del cuerpo ciudadano se abstenga de ejercer sus derechos, no cumpla con sus obligaciones y vea con indiferencia todo Por cuanto concierne la definición del Estado. lo dicho puedea afirmarse quepolítica los partidos políticos deben promover que los integrantes del cuerpo ciudadano voten en las consultaciones electorales, porque el ciudadano al votar ejerce uno de los más significativos derechos políticos, ya que no sólo elige a sus representantes, sino que asimismo escoge un programa político de conformidad con el cual desea que se gobierne en el país y confirma y actualiza su decisión de que la democracia sea la norma básica de gobierno. Al decir de Mario Escurdia,19 no se aleja mucho de la realidad la estimación de que aproximadamente existen 57 millones de mexicanos en estado de pobreza; si se aplica a esa cifra el porcentaje de ciudadanos, resulta que están en edad de sufragar 34 millones de mexicanos marginados, lo que representa el 70% del voto. Con Escurdia se puede decir que la pobreza no es razón para no sufragar, al contrario, los comicios ofrecen oportunidad de protestar contra las estructuras sociales injustas y para promover los cambios que se estimen necesarios. Además, precisamente entre las clases desposeídas se encontró antes la clientela electoral más combativa. 2. DERECHO A SER ELECTO PARA OCUPAR UN CARGO DE REPRESENTACIÓN POPULAR

De conformidad con los principios constitucionales que conforman a nuestro sistema político electoral, es un derecho político fundamental de los ciudadanos mexicanos el poder ser electo para ocupar un cargo de representación popular siendo éstos, en el ámbito federal, los de presidente de la República, diputado federal y senador; para el caso del Distrito Federal, jefe de gobierno y diputados a la Asamblea Legislativa; en el ám19

Escurdia, Mario, periódico El Día, 14 de agosto de 1990.

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bito local los de gobernador y diputado local, y en el ámbito municipal los de presidente municipal y miembros del ayuntamiento. 2.1 Requisitos de elegibilidad que deben satisfacer los candidatos a la Presidencia de la República

La forma de gobierno que México ha practicado desde el inicio de su vida independiente hasta el presente es la forma de gobierno presidencial, en el cual la titularidad del supremo Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo que es electo popularmente y al que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexicanos, al cual le corresponde en exclusiva nombrar y remover libremente a sus colaboradores. Toda vez que por disposición de la Constitución el presidente de la República dura seis años en su encargo, la víspera del término del mandato correspondiente se debe convocar a los ciudadanos mexicanos para que en la consultación electoral correspondiente emitan su voto en favor del candidatodel quepaís consideren melos jor destinos capacitado para ocupar la más alta magistratura y conducir de la nación mexicana. Dada la extraordinaria importancia que reviste para la vida institucional del país la Presidencia de la República, en el artículo 82 de la Constitución se dispone que todo candidato a ocupar la más alta magistratura de la República deberá reunir, al menos, los siguientes requisitos: 1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos durante veinte años. En relación con este requisito cabe señalar, en primer término, que en la versión original aprobada por el Congreso Constituyente de 1917 se exigía no sólo ser por exigencia nacimientoque sino tambiénalser hijo de de que padres mexicanos pormexicano nacimiento, obedeció hecho los diputados constituyentes de 1917, representantes de un movimiento marcadamente nacionalista, estaban conscientes de la importancia que tiene dicho cargo en la forma de gobierno presidencial, por lo que quisieron asegurar que toda persona que aspirara a ocupar la Presidencia de la República acreditara hondas raíces nacionalistas. Las consideraciones anteriores asimismo explican que este requisito tan sólo se exigiera para este cargo de elección popular y no para los demás.


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Como resultado de ello, hasta antes de la reforma publicada en el DOF el 1o. de julio de 1994, los ciudadanos mexicanos por nacimiento

cuyos padres no fueran mexicanos por el mismo concepto, es decir, los hijos de padre o madre mexicanos por naturalización o de padre o madre extranjera, se encontraban im pedidos, de principio, para aspirar a la Presidencia de la República. parece que esta en exigencia respondía no sólo a la atmósferaTodo política realindicar prevaleciente ese momento de efervescencia revolucionaria, sino también al recuerdo que habían dejado en la conciencia nacional los conflictos que se sucedieron durante el siglo pasado con diversas potencias extranjeras y a los daños que ello le había ocasionado a México. Estas consideraciones explican que en la sesión efectuada el 18 de enero de 1917, al someterse a discusión el contenido de la fracción primera del artículo 82, los diputados constituyentes hayan considerado algo natural para el interés nacional la propuesta que impedía que pudieran aspirar a la más alta magistratura del país los mexicanos por nacimiento hijos de padres mexicanos que no tuvieran la nacionalidad mexicana por el mismo concepto. Con posterioridad a la promulgación de la Constitución de 1917 y con el correr de los años se fueron conformando tres corrientes de opinión en torno a esta exigencia: Para una primera corriente, en todo tiempo se debía mantener inalterable la exigencia constitucional relativa a la nacionalidad, toda vez que no se justifica una reforma constitucional para favorecer a un grupo minoritario ya que ello contraría el principio de que toda ley o reforma normativa debe efectuarse siempre en pro del interés nacional, y no de intereses particulares o de sector. Otra corriente comenzó a cuestionarse si la exigencia que nos ocupa resulta positiva para el interés nacional y se preguntaba si los mexicanos de reciente raigambre nacional por ese hecho resultan menos patriotas y menos nacionalistas que los mexicanos de viejo cuño, y si la exigencia constitucional se justifica de igual manera en las condiciones de vida prevalecientes a principios del siglo XX, que en las que prevalecen en sus postrimerías, concluyendo los sostenedores de estas ideas que la referida exigencia no tiene razón de ser en la época actual, y por lo mismo proponían la supresión lisa y llana de este requisito.

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Para una tercera corriente, de corte ecléctico, la disposición constitucional en comento se debía flexibilizar de tal manera que se conservara la condición de que los aspirantes no sólo sean mexicanos por nacimiento, sino también exigir que sus padres sean mexicanos, pero se debía omitir la exigencia de que éstos también tuvieran que ser mexicanos por nacimiento. Estalos postura apoya ba en de el que si bien resultan claros buenossepro pósitos de la la consideración exigencia de que candidato sea hijo de padres mexicanos por nacimiento, por los términos en que se encontraba redactada la disposición correspondiente podía dar lugar a situaciones que, sin hipérbole, podían ser calificadas de aberrantes, como sucedería en el caso de que un hijo de padres mexicanos por nacimiento que naciera en el extranjero, por ejemplo, en los Estados Unidos, que hubiera vivido en dicho país toda su vida, pudiera venir a México y aspirar a ocupar el cargo de presidente de la República, toda vez que de conformidad con nuestro derecho tanto él como sus padres reunirían las calidades para ser considerados como mexicanos por nacimiento y por lo mismo no sepú encontraría impedido, pio, para ocupar la jero, Presidencia de la Re blica, en tanto que el de hijoprinci de padre o madre extran aun cuando éste o éstos se hubieran naturalizado mexicanos y aun cuando dicho hijo hubiera nacido en el territorio nacional, y hubiera vivido y trabajado toda su vida en México y se hubiera dedicado toda su vida a la política, se encontraría impedido, de principio, para aspirar a ocupar la más alta magistratura. En este estado de cosas, en el DOF de 12 de agosto de 1993 se publicó la convocatoria a un periodo extraordinario de sesiones del Congreso de la Unión cuya apertura se fijó para el día 16 de agosto, durante el cual se debía ocupar del estudio de diversas iniciativas de reforma constitucional y legal de puesta representación y de elinstituciones políticas y entreenlasmateria cuales electoral, figuró la pro de modificar artículo 82 constitucional en su fracción I, a efecto de suprimir el requisito de que los padres del candidato tuvieran que ser mexicanos por nacimiento. En la sesión del 25 de agosto se sometió a discusión el dictamen elaborado por la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, mismo que fue aprobado en lo general y dos días más tarde, el día 27, al discutirse los artículos en lo particular se manifestaron diversas opiniones en torno a la propuesta de reformas al artículo 82, fracción I, las cuales partieron de la consideración de que el texto propuesto, al suprimir la


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exigencia de que los candidatos tuvieran que ser hijos de padres mexicanos por nacimiento, abría en exceso la puerta para que pudieran llegar a la más alta magistratura personas que hubieran nacido en el territorio nacional con absoluta independencia de la nacionalidad de sus padres, o bien personas que con independencia del lugar de su nacimiento fueran hijos de padres mexicanos por nacimiento y tuvieran, por este motivo, la nacionalidad concepto y pudieran, enteconsecuencia, aspirar a mexicana la presidenpor ciaeldemismo la Repú blica y ello no obstan haber nacido, vivido, y residido toda su vida en el extranjero. En esta virtud y con objeto de estudiar las observaciones formuladas, se volvió el dictamen respectivo a Comisión para que fuera dictaminado de nuevo, hecho lo cual la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales elaboró el 1o. de septiembre un nuevo proyecto, mismo que fue aprobado por el PRI, PAN, y PARM, a través del cual se propuso que en la fracción I del artículo 82 se precisara que quien aspire a ocupar la Presidencia de la República debe de ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicano o haber residido en el país 30 años. El 2 de septiembre la referida propuesta fue sometida al pleno de la Cámara de Diputados y durante el debate se propuso cambiar la conjunción disyuntiva “o” por la conjunción copulativa “y”, así como reducir el plazo de residencia propuesto de 30 a 20 años por lo menos. Como resultado de ello, por 352 votos en pro de la reforma, 47 en contra y 14 abstenciones, se aprobó en la Cámara de Diputados que en la fracción I del artículo 82 se precise el siguiente texto: “I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicano y haber residido en el país al menos durante 20 años”. Toda vez que la reforma propuesta fue aprobada tanto por las Cámaras del Congreso de la Unión como por las legislaturas de los estados, en los términos y condiciones que establece el artículo 135 constitucional, se procedió a publicar el decreto de reformas correspondiente en el DOF de 1o. de julio de 1994. Ahora bien, con objeto de dar respuestas a diversos planteamientos que se hicieron en el sentido de que se debía evitar que la reforma tuviera dedicatoria, el Poder Constitucional Reformador también aprobó a través del decreto de reformas respectivo que se adicionara un artículo transitorio a la Constitución federal a efecto de precisar que aun cuando esta

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reforma fue aprobada en 1994, entraría en vigor el día 31 de diciembre de 1999. Como resultado de ello, a partir de 2000 tanto los mexicanos de vieja raigambre nacionalista como los mexicanos de nuevo cuño podrán aspirar en igualdad de condiciones a la presidencia de la República. Del análisis de la reforma aprobada se desprende que todo candidato a ocu par la presidencia de bién la Rede púbe blica no sólo ser mexicano por nacimiento, sino que tam ser requiere hijo de padre o madre de nacionalidad mexicana, si bien ésta puede ser por nacimiento o por naturalización y adicionalmente se debe satisfacer el requisito de haber residido en el país por lo menos veinte años, exigencia esta última que, con independencia de su bondad intrínseca, plantea el problema de determinar si este requisito es exigido al candidato, o a sus progenitores, o ambos, y adicionalmente plantea el problema de definir los mecanismos a través de los cuales se deberá verificar el cumplimiento de este requisito. Asimismo se debe te ner pre sente que quienes aspiren a ocupar la presidencia deben ser postulados por partidos políticos por lo que recaerá en éstos responsa bilidad de escogerpatriotismo candidatosyque entre otros la motivos, por un acendrado porseuncaractericen, marcado espíritu nacionalista, en la inteligencia de que le corresponderá al cuerpo ciudadano resolver, en última instancia y a través de su voto, cuál de los candidatos garantiza de mejor manera la preservación del interés nacional. También cabe comentar que con motivo de la apertura del debate sobre el tema, algunas agrupaciones políticas, con objeto de asegurar que quien aspire a ser presidente de la República sea ampliamente conocido, conozca la realidad nacional y se encuentre familiarizado con los usos y costumbres del quehacer político, propusieron que se precisara en el artículo 82 que quien aspire a la Presidencia de la República debe haber ocu pado dos oo más cargosmunici de elección popular, ya osea miembro de uno ayuntamiento presidente pal, diputado local federal, senador gobernador, propuesta que no prosperó. 2. La edad mínima que debe tener el candidato a ocupar el cargo es de treinta y cinco años el día de la elección, lo que quiere decir que en el momento de su postulación puede no tener dicha edad, o dicho en otros términos, la edad exigida se debe acreditar no cuando un partido político postula la candidatura, ni cuando se registra la misma ante la autoridad electoral, ni tampoco cuando se toma posesión del cargo, sino el día de la elección.


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También cabe hacer notar que la edad mínima requerida para poder ser presidente de la República es la misma edad que se requiere para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. Ahora bien, como nuestra Constitución no establece edad máxima, válidamente puede afirmarse que cualquier persona mayor de 35 años que reúna los requisitos señalados en este artículo podrá aspirar a ocupar el cargo de presidente de la Re3. pública. Nuestra ley fundamental establece, en la fracción III, que quien aspire a ocupar dicho cargo deberá haber residido en el país todo el año anterior al día de su elección y a partir de 1993 se precisa que la ausencia del país hasta por 30 días no interrumpe la residencia. La exigencia contenida en la primera parte de la fracción en comento persigue un triple propósito: en primer lugar, tiende a asegurar que quien aspire a gobernar al país se encuentre íntimamente vinculado con nuestra realidad cotidiana y conozca a fondo los problemas nacionales; en segundo término, procura facilitar al cuerpo ciudadano el conocimiento de las personas que aspiren a dirigir los destinos del país y, finalmente, tiende a evitar elección recaiga candida que se encuen tre ausente, pues que estelahecho podría ponerenenunpeligro la to tranquilidad pública. Ahora bien, los términos en que estaba redactada la primera parte de la fracción tercera que exige haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección, dio lugar a diversas interpretaciones: Los partidarios de una interpretación rigorista argumentaban que el texto de esta fracción venía a significarse como una garantía democrática de aplicación general; en su opinión la expresión “todo el año anterior” deja claro que los precandidatos no deben salir ni un sólo día del territorio nacional durante el año anterior al día de la elección. Asimismo, argumentaban que la fracción III del artículo 82 debía entenderse como un pedimento tajante quedelimpaís poníaelade cualquier candidato o precandidato a laimprimera magistratura ber de permanecer en el país y de no ausentarse del territorio nacional ni por un momento. Quienes así pensaban señalaban que la fracción III establecía una especie de arraigo político que no por anticuado dejaba de tener plena vigencia en el derecho positivo mexicano. En su opinión, la exigencia constitucional relativa a la residencia exigía la existencia del hecho real, no ficticio, de habitar en el país y toda vez que además se exigía que este hecho debía existir por un tiempo determinado, previo a la elección, no queda lugar a dudas sobre el cumpli-

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miento necesario del hecho requerido. Con base en estas consideraciones concluían que en este caso, no cabía excepción alguna en aplicación del viejo principio “donde la norma no distingue, no hay que distinguir”. Para otra corriente partidaria de una interpretación sistemática y funcional, la disposición constitucional en comento se refiere a residencia y no a residencia ininterrumpida, que sería la expresión correcta si el espíritu de solo esta dis el el deaño no permitir el candidato saliera ni por un díaposición del país fuera durante anterior que a la fecha de la elección. En este orden de ideas, líderes políticos de diverso signo ideológico consideraban que si un candidato tenía que desempeñar en el extranjero alguna encomienda oficial, no podía eludir esa responsabilidad y que en caso de que tal cosa sucediera no se infringiría la fracción III del artículo 82 y, en consecuencia, no quedaría imposibilitado para aspirar a la Presidencia de la República. Consideraban que una persona no puede perder su residencia por el hecho de salir uno o varios días del país, mientras no se instale en forma permanente en otro lugar. En Exterior apoyo deMexicano, esta postura argumenta banDiario que laOficial Ley Orgánica del Servicio publicada en el el 8 de enero de 1982, establece en su artículo 49 inciso A, que los miembros del servicio exterior mexicano durante su permanencia en comisión oficial en el extranjero, conservaran para los efectos de las leyes mexicanas, el domicilio de su último lugar de residencia en el país. Asimismo, se puede decir que los expertos en derecho civil distinguen la residencia del domicilio; estiman que la residencia alude a una relación material con un lugar determinado, en tanto que el domicilio determina una relación legal. En el primer caso se toma en cuenta la realidad objetiva de la relación, en el segundo un elemento legal que pueda crear la ficción de considerar a la persona en un lugar donde de hecho no reside y atribuirdomiciliada efectos jurídicos a tal relación. Dicho en otros términos, la residencia se refiere al hecho material de la presencia física de la persona en un lugar; el domicilio es un hecho jurídico que subsiste aun cuando la persona no habite realmente en el lugar. Con base en las consideraciones anteriores, se puede decir que la residencia viene a significarse como el sitio en el que se ha bita, trabaja, en el que se ejercen los derechos y se cumplen las obligaciones, y que no se pierde por ausentarse del país unos días mientras no se instale en forma permanente en otro lugar.


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Así las cosas y dadas las posiciones encontradas sobre la materia, en julio de 1993 un grupo de diputados del PRI, PARM, PPS y PFCRN promovieron una adición constitucional con el objeto de evitar cualquier confusión al respecto y al efecto propusieron que se precisara en el artículo 82 fracción III que “la ausencia del país hasta por 30 días no interrumpe la residencia”, propuesta que fue aprobada por el Poder Constitucional publicada en elyDOF el 20 que de agosto 1993. 4. LaReformador separaciónyentre el Estado la Iglesia se opede ró en nuestro país desde la promulgación de las Leyes de Reforma arrojó, entre otros resultados, que se requiera que todo candidato que aspire a la Presidencia de la República no pertenezca al Estado eclesiástico ni sea ministro de algún culto. En correspondencia con esta disposición resulta oportuno referir que en diversos artículos constitucionales se dispone que los ministros de los cultos no podrán ser electos para ocupar un cargo de elección popular. Las disposiciones que en esta materia contiene nuestra Constitución parten de la consideración de que si la ley no de be ocuparse de la dimensión interna de la conducta, la religión no debe inmiscuirse en cuestiones de política partidista (consúltese el capítulo sobre la materia). 5. Con el propósito de impedir que en el proceso electoral correspondiente un candidato pueda ejercer cierta presión en su beneficio, se establece que quienes participen en la contienda electoral no deben desempeñar ninguna de las funciones a que se refieren las fracciones V y VI del artículo 82, es decir, no estar en servicio activo en caso de pertenecer al ejército, ni ser secretario o subsecretario de Estado, jefe o secretario general del departamento administrativo, procurador general de la República, ni gobernador de algún estado, a menos que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección. Al respecto cabe señalar que Jorge Carpizo llama la atención sobre el hecho de que diversos autores sostienen que las fracciones V y VI sólo son aplicables al presidente electo popularmente, en virtud de que la separación del cargo debe ser antes del día de la elección, y el nombramiento que hace el Poder Legislativo de un presidente, interino, sustituto o provisional no es una elección propiamente dicha; refiere que todo parece indicar que ésta fue la base sobre la cual Emilio Portes Gil pudo ser designado presidente interino y el general Abelardo L. Rodríguez presi-

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dente sustituto, ya que uno y otro fungían como secretarios de Estado inmediatamente antes de su elección.20 Sin embargo, Carpizo comparte con Tena Ramírez la opinión de que siguiendo este criterio se podría sostener que el presidente nombrado por el Congreso no necesita tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección, ni haber residido en el país durante el año anterior al día de la elección; considera que la palabra “elección”, puede gramaticalmente aplicarse al acto de designación por el pueblo y al que lleva a cabo una asamblea; las razones que inspiraron los requisitos del artículo 82 valen por igual para todos los presidentes cualquiera que sea su origen. Especialmente los motivos de imparcialidad, de impedir el abuso del poder, que se tuvieron en cuenta para erigir las condiciones de las fracciones V y VI, son más des tacados cuando la influencia política se emplea para inclinar la voluntad de una asamblea reducida, como en el Congreso de la Unión.

cuando opinión expresada resulta particularmente sugerente, no Aun la com parto,latoda vez que en mi concepto los requisitos que se comentan fueron pensados con miras a una contienda electoral normal, en tanto que las disposiciones constitucionales concernientes a la falta absoluta del presidente de la República tiene por objeto resolver una situación extraordinaria y evitar que se altere el funcionamiento normal de las instituciones. A efecto de clarificar mi posición, considero oportuno distinguir, en primer término, el caso de presidente provisional, del interino y del sustituto, ya que el provisional tan sólo debe ocupar la Presidencia de la República en tanto se reúne el Congreso en sesión extraordinaria y nombra a un presidente interino o sustituto, según sea el caso; consecuentemente, en esta hipótesis se está en presencia de una situación excepcional que no entraña el ejercicio normal de las funciones inherentes a la Presidencia de la República y el mecanismo previsto tiene por objeto evitar que dicho cargo quede acéfalo, así sea por un momento. Con base en estas consideraciones se puede decir que en este caso la exigencia de cumplir con el referido requisito no tiene ningún sentido. 20

Carpizo, Jorge, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM-Porrúa, 1985.


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En cambio, en los casos de presidente interino y sustituto el desempeño del cargo sí supone el ejercicio de las funciones normales de la Presidencia de la República. No obstante ello, se puede decir que las situaciones excepcionales que dan lugar a la actualización de los supuestos de presidente interino o sustituto no se enmarcan en una contienda electoral normal en la que el desem peñoadelosciertas funciones ventajasdea una un candidato re lación demás, sino quepuede se estábrindar en presencia situación con excepcional que exige que ante la gravedad que reviste la falta absoluta del presidente de la República se requiere que el Congreso de la Unión adopte, sin ningún tipo de dilación, los pasos constitucionales previstos al efecto y se garantice el funcionamiento normal de las instituciones constitucionales y en estos casos, precisamente por tratarse de una situación excepcional, la elección puede recaer, si así lo estima el Congreso, en un miembro del gabinete. A mayor abundamiento cabe señalar que en el caso de presidente interino, una vez que el Congreso de la Unión designa a la persona que debe ocu par el cargo concuyo este carácter, se inicia,capor decirlo, la vuelta a la normalidad y para restablecimiento bal así la Constitución dispone que dentro de los 10 días siguientes al de su designación, el Congreso deberá expedir la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el periodo respectivo, y en este caso las personas que figuren como candidatos, si desempeñan alguno de los cargos a que alude la Constitución, deberán separarse de los mismos con la anticipación requerida por la ley suprema y de esa forma evitar que alguno de ellos pueda tener ventajas en la contienda electoral. En el caso de presidente sustituto, que es el que deberá nombrar el Congreso de la Unión en caso de que la falta absoluta del presidente ocurriese los cuatro últimos añosque del laperiodo resque pectivo, que mayores proen blemas plantea toda vez persona ocupeeslaelPresidencia de la República con este carácter ejercerá las atribuciones presidenciales durante un periodo que puede oscilar entre unos cuantos días y un máximo de cuatro años. Sin embargo, aún en este caso me inclino por considerar que no se requiere cumplir con este requisito, ya que no se estará en presencia de una contienda electoral normal sino en presencia de una situación excepcional y precisamente cuando se dan estas circunstancias, lo prioritario radica en encontrar una solución al problema y no el de agravarlo limitando los márgenes de acción gubernamental.

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6. Por último, la fracción VII establece, en forma por demás categórica, que la persona que haya ocupado el cargo de presidente de la República, sin importar el carácter, título o condiciones en que lo hubiere desempeñado, no podrá volver a ocupar la más alta magistratura del país (consúltese el apartado correspondiente). Es claro que quienes no reúnan los requisitos exigidos por el artículo 82 Presidencia constitucional estarán impedidos, de princi pio, para aspirar par la de la República, pero tam bién resulta obvio que anoocu basta reunir estos requisitos para estar en condición de participar en la contienda electoral presidencial. Como es natural, los partidos políticos en los procesos de selección de los candidatos suelen inclinarse por hombres de reconocida experiencia en la política y el servicio público, con probada capacidad como dirigentes y administradores. 2.1.1 Calificación de la elección presidencial En esta materia cabe tener presente que hasta 1996 el artículo 74 constitucional ponía que le correspondía a la Cámaradedelos Diputados en colegiodis electoral y declarar electo presidente Estados erigirse Unidos Mexicanos al candidato que hubiese obtenido mayor número de votos. En este estado de cosas los cuatro partidos con representación en la Cámara de Diputados formularon una iniciativa de reformas constitucionales, misma que el 25 de julio de 1996 sometieron a la consideración del poder constitucional reformador el cual la aprobó en los términos y condiciones establecidas por la Constitución, hecho lo cual se publicó en el DOF el 22 de agosto de 1996. A resultas de la reforma constitucional de referencia se reformaron, entre otros, los artículos 41, 74 y 99 constitucionales que definen el procedimiento que en el presente se debe observar ficación de la elección presidencial y el cual, en breves rasgos,en es la el cali siguiente: 1. De conformidad a lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, fracción III, le corresponde a los consejeros distritales del Instituto Federal Electoral correspondientes a cada uno de los distritos electorales uninominales formular el cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 2. Con apego a lo dispuesto por el artículo 99 constitucional al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inataca-


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ble, en los términos de la Constitución y según lo disponga la ley, las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior, hecho lo cual dicha Sala deberá realizar el cómputo final de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y formular la declaración de validez de la elección y la de presidente respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor númeroelecto, de votos. 3. Finalmente, en el artículo 74 constitucional se precisa como facultad exclu siva de la Cámara de Diputados, la de expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de presidente electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. A efecto de contar con mayor información sobre esta materia consúltese el capítulo VII, punto 3.4, relativo a la calificación de las elecciones en el apartado correspondiente a la elección presidencial. 2.1.2 Presidente electo, provisional, interino y sustituto A través de nuestra historia constitucional se han aplicado diversos sistemas con el propósito de suplir la ausencia temporal o definitiva del presidente de la República, por lo que con objeto de proporcionar una visión panorámica sobre esta materia estimo oportuno destacar, en primer término, las disposiciones que al respecto contenían las Constituciones de 1824 y 1857. La Constitución de 1824 configuró al Poder Ejecutivo Federal con un presidente y un vicepresidente, y en el artículo 75, dispuso que en caso de imposibilidad física o moral del presidente, todas las facultades y prerrogativas de éste recaerían en el vicepresidente. La Constitución de 1857 no configuró la vicepresidencia y en el artículo 79 estableció que en las faltas temporales del presidente de la República y en tanto se presentara el nuevo presidente electo, debería asumir el cargo el presidente de la Suprema Corte de Justicia. Con apoyo en dicho precepto, Benito Juárez asumió la Presidencia de la República cuando Ignacio Comonfort dio el golpe de Estado al desconocer la Constitución de 1857 y colocarse al margen de la legalidad.

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En 1882 se reformó la Constitución del medio siglo con el fin de establecer que en caso de faltas temporales o absolutas del presidente de la República, la persona que hubiera ocupado el cargo de presidente o vicepresidente del Senado, o, en su caso, de la Comisión Permanente, durante el mes anterior a aquel en que ocurriera la falta, debería asumir la Presidencia hasta en tanto se presentara el nuevo presidente electo. 1896 se un reformó nueva cuenta Constitución de 1857 a efectoo de En configurar nuevode sistema, según ella cual en las faltas temporales absolutas del presidente de la República, le correspondería al secretario de Relaciones Exteriores o, en su defecto, al de Gobernación, encargarse del Poder Ejecutivo. Por reforma constitucional de 1904 se restableció la vicepresidencia de la República y se dispuso que en caso de que faltaran el presidente y el vicepresidente se haría cargo del Ejecutivo, en calidad de presidente interino, el secretario del despacho de Relaciones Exteriores y si no lo hubiere, o estuviera impedido, uno de los demás secretarios siguiendo el orden de la ley que es tablecía su nú mero y en la cual figuraba, en primer término, la Secretaría de Relaciones Exteriores y a continuación la de Gobernación; de esta suerte Victoriano Huerta, después de perpetrar su golpe militar y de obligar a Madero y Pino Suárez a presentar sus renuncias, y con el fin de dar una cierta apariencia de legalidad a su criminal ascensión al poder, logró que Pedro Lascuráin, que en su calidad de secretario de Relaciones Exteriores había asumido el cargo de presidente interino, lo designara secretario de Gobernación, hecho lo cual Lascuráin renunció a la Presidencia para así dejar libre el camino para que Huerta asumiera la titularidad del Poder Ejecutivo. Años más tarde, Venustiano Carranza, por decreto de 1916, suprimió la vicepresidencia de la República y poco tiempo después en el mensaje que dirigió al Congreso Constituyente de 1916-1917, expresó: “La vicepresidencia, que en otros países ha logrado entrar en las costumbres y prestado muy buenos servicios, entre nosotros, por una serie de circunstancias desgraciadas, llegó a tener una historia tan funesta que en vez de asegurar la sucesión presidencial de una manera pacífica en caso inesperado, no hizo otra cosa que debilitar al gobierno de la República...”. En efecto, el vicepresidente solía agrupar en torno suyo a la oposición y aunque no fuera más que por ese hecho, antes que colaborador, era un constante obstáculo para las tareas del gobierno.


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El Congreso Constituyente de 1916-1917 hizo suyas las ideas formuladas al respecto por Venustiano Carranza y creó un nuevo sistema de conformidad con el cual la persona encargada de suplir las faltas temporales o definitivas del presidente de la República debe tener un origen popular. Este sistema fue puntualizado a través de las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 24 de noviembre de 1923 y 29 de abril de Como 1933. resultado de ello y en caso de falta absoluta del presidente electo, se debe estar a lo dispuesto por el artículo 84 constitucional que en su texto vigente prevé las siguientes hipótesis: 1. Si el Poder Ejecutivo queda vacante cuando el Congreso de la Unión se encuentra en receso, le corresponderá a la Comisión Permanente nombrar un presidente provisional y convocar a sesiones extraordinarias al Congreso de la Unión, para que este órgano nombre, según sea el caso, un presidente interino o sustituto. 2. Si el Poder Ejecutivo queda vacante cuando el Congreso de la Unión se encuentra reunido, y la falta absoluta del presidente se sucede antes de que concluyan los dos primeros años del periodo gubernamental, le corresponderá a dicho órgano nombrar un presidente interino el cual deberá ejercer el cargo hasta que el pueblo elija a la persona que habrá de concluir el periodo respectivo. Al respecto conviene tener presente que nuestra Constitución dispone que dentro de los diez días siguientes al de la designación del presidente interino el Congreso expedirá la convocatoria para la elección del presidente que deba concluir el periodo respectivo y asimismo dispone que entre la fecha de la convocatoria y la que se señale para la verificación de las elecciones, debe mediar un plazo nunca menor de catorce meses, ni mayor de dieciocho. 3. En caso de que el Poder Ejecutivo quede vacante y el Congreso se encuentre reunido, y la falta absoluta del presidente se suceda en los últimos cuatro años del periodo presidencial, le corresponderá a dicho órgano nombrar un presidente sustituto para que concluya el periodo gubernamental respectivo. En consecuencia, según el momento en que ocurra la falta absoluta del presidente electo, el órgano que designe al jefe del Ejecutivo Federal y a

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la función que le corresponda desempeñar al mismo, éste podrá ser presidente provisional, interino o sustituto. 2.1.3 El principio de “no reelección” El principio de referencia puede ser considerado una decisión política y jurídica fundamental que el constitucionalismo mexicano ha venido delineando y puntualizando a través del tiempo. De aquí que resulte oportuno referir su origen, evolución y significado actual. Con este fin cabe señalar, en primer término, que el estudio de nuestra historia pone de manifiesto que la permanencia prolongada de los hombres en el poder constituyó el problema político de mayor envergadura durante el primer siglo de nuestra vida independiente; de aquí que las dos grandes revoluciones de nuestra existencia nacional autónoma, la Revolución liberal de Ayutla y la Revolución social de 1910, se hayan iniciado en abierta lucha contra la inamovilidad gubernamental que engendró gobiernos dictatoriales que ejercieron el poder al margen de la ley. En efecto, la independencia de México dio paso a un siglo colmado de luchas intestinas. Los problemas sociales y económicos a que se enfrentó la naciente República se vieron agudizados por la lucha de los grupos políticos y el poderío creciente del ejército, todo lo cual hizo posible que las fuerzas conservadoras se adueñaran del poder y promovieran la promulgación de dos Constituciones centralistas: las Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgánicas de 1843. Con Cosío Villegas se puede decir que este periodo de nuestra historia tiene muchas páginas negras, muchas páginas vergonzantes, muchas páginas que quisiéramos borrar, muchas de las cuales tuvieron como principal protagonista al general Santa Anna que ocupó por vez primera la Presidencia de la República del 16 de mayo al 1o. de junio de 1833, para con posterioridad asumir en diez ocasiones más y por breves periodos de tiempo la titularidad de la Presidencia de la República, ejerciendo por última vez el poder del 20 de abril de 1853 al 9 de agosto de 1855. La triste historia de los gobiernos santanistas muy bien puede ser entendida como un laboratorio en el que se gestaron los más siniestros actos que dejaron en el pueblo un claro conocimiento de lo que significa un régimen despótico. De aquí que José María del Castillo Velasco haya escrito que durante los gobiernos santanistas ningún derecho era reconoci-


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do, ninguna garantía tenía apoyo y la voluntad del dictador era la ley suprema. Se comprende bien que en una atmósfera política que se caracterizó por el ejercicio abusivo del poder, el pueblo de México anhelara que se dieran mecanismos tendientes a subordinar el ejercicio del poder al derecho. Así, contra la última de las dictaduras santanistas se levantó el pueblo en armas. primero delamarzo coronel Villarreal publi có el El Plan de Ayut que endesu1854, parteelmedu lar deFlorencio claraba que cesaba en el ejercicio del poder público Antonio López de Santa Anna y proponía que una vez adoptado el Plan por la mayoría de la nación, el jefe de las fuerzas libertarias nombrara un representante por cada estado o territorio para que ellos a su vez eligieran un presidente de la República con carácter interino, cuya función principal sería convocar a un Congreso Constituyente. El país secundó el Plan de Ayutla porque significaba la posibilidad de poner fin a los gobiernos personalistas del general Santa Anna y reivindicar, al mismo tiempo, un mínimo de garantías individuales; o como lo ha presado Edmundo O’Gorman, la Revolución de Ayutla fueque antehizo todo ex y so bre todo un movimiento en contra de la razón histórica posible el santanismo. Al triunfo de la Revolución de Ayutla se integró un Congreso Constituyente y como resultado de sus trabajos el 5 de febrero de 1857 se promulgó la Constitución Federal; se sucedieron el golpe de Estado de Comonfort, las Guerras de Reforma, Intervención e Imperio, en las que el pueblo de México logró imponerse tanto a sus enemigos nacionales como extranjeros por lo que, como acertadamente señaló Justo Sierra, la República fue entonces la nación: “todos asistieron al triunfo, todos comprendieron que la Reforma, la República y la Patria resultaban desde aquel tanteBandera la misma cosa, que la Reforma, la República y la Patria, eran lains única Nacional”. Una década después del triunfo de las armas republicanas sobre los ejércitos conservadores e imperiales, Porfirio Díaz asumió por vez primera el poder. El principio de “no reelección” fue utilizado por el general Porfirio Díaz en el Plan de la Noria, 1871 y en el de Tuxtepec, 1876, como arma política en contra de los presidentes Juárez y Lerdo de Tejada, respectivamente. Como resultado de ello, en 1878, durante el primer periodo de gobierno del general Díaz, el principio fue elevado a rango constitucio-

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nal y se estableció que quien hubiera ocupado el cargo de presidente de la República no podría ser reelecto ni ocupar dicho puesto en el periodo constitucional inmediato. Como consecuencia de ello, al finalizar Porfirio Díaz su periodo, se encontró imposibilitado para presentarse de nueva cuenta como candidato a la más alta magistratura, resultando electo en la contienda electoral res pectiva Manuelbre González, asumióellacargo presidencia la Repú blica el el general 1o. de diciem de 1880,quien ejerciendo durantedeun periodo de cuatro años; en este contexto, durante el último año de su mandato, es decir, en 1884, se convocó a elecciones presidenciales presentándose como candidato de nueva cuenta el general Porfirio Díaz, ya que no se encontraba impedido para ello puesto que no se trataba del periodo inmediato; en la contienda electoral resultó electo iniciando el primero de diciembre del mismo año su segundo periodo gubernamental el cual debía concluir el 31 de noviembre de 1888. Sin embargo, antes de que concluyera su periodo, se modificó la Constitución en 1887 y se dispuso que el presidente de la República podría ser reelecto para ocupar el puesto para el periodo inmediato, no pudiendo serlo para un tercer periodo si antes no mediaban cuatro años; así, con apoyo en esta reforma se presentó como candidato y fue electo para ejercer el cargo de presidente de la República para el periodo 1888-1892. Ahora bien, en el año de 1890, ante la proximidad de la fecha fatal en la que tendría que dejar el poder, Díaz promovió una nueva reforma constitucional, la cual al ser aprobada dio como resultado que se suprimiera por completo el referido principio, por lo que a partir de entonces se podría reelegir en forma indefinida sin necesidad de reformar la Constitución. Fue de esta manera como el general Díaz permaneció en el poder por un periodo de más de 30 años, consumándose de esta manera la paradoja de que quien reivindicó por vez primera el principio de “no reelección” se significó también por ser su verdugo. La dictadura porfirista dio lugar al movimiento revolucionario de 1910, el cual partió de la consideración de que la prolongada dictadura del general Díaz exigía como punto de partida la renovación de los hombres en el poder y de esta suerte estar en condiciones de procurar la transformación de la sociedad mediante la configuración de las reformas económicas y sociales que el país requería; como consecuencia de ello, el movimiento maderista asumió como banderas el respeto al sufragio y


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la observancia escrupulosa del principio de no reelección de los hombres en el poder. Estas ideas fueron recogidas en el artículo cuarto del Plan de San Luis en el cual se dispuso que en tanto se formularan las reformas constitucionales respectivas, se declaraba Ley Suprema de la República al principio de no reelección del presidente y vicepresidente de la República, de los gobernadores deylos y de los municipales. Así las cosas conestados el propósito depresidentes frenar el movimiento revolucionario, Díaz promovió en la primavera de 1911 una reforma constitucional a efecto de prohibir el reeleccionismo. No obstante ello, el movimiento maderista continuó con más bríos debido a que el pueblo vio en esta medida una treta más del general Díaz para que el mismo grupo continuara en el poder. Al triunfo de Madero se consumó la reforma antirreeleccionista y el 28 de noviembre de 1911 se expidió el Decreto de Reformas de los artículos 78 y 109 constitucionales, y se dispuso que el presidente y el vicepresidente entrarían a ejercer sus cargos el 1o. de diciembre y durarían en él seis ca podríaseserdiselecto presidente el periodo inmediato. Paraaños los ygonun bernadores puso un régimenpara similar. Años más tarde, los diputados constituyentes de 1917 dispusieron en la redacción original del artículo 83 constitucional, que el presidente iniciaría su encargo el 1o. de diciembre y que duraría en él cuatro años y que nunca podría ser reelecto. Asimismo se dispuso que el ciudadano que sustituyera al presidente en caso de falta absoluta de éste no podría ser electo presidente para el periodo inmediato y que tampoco podría ser reelecto presidente para el periodo inmediato el ciudadano que fuere nombrado presidente interino en las faltas temporales del presidente constitucional. Sinobregonista embargo, elpresentaron 19 de octuuna bre de 1926 undegru po de diaputados de filiación iniciativa reformas la Constitución a través de la cual proponían que la persona que hubiera ocupado la Presidencia de la República pudiera, por tan sólo una vez, ser reelecta para ocupar de nuevo dicho puesto, a condición de que no fuera para el periodo inmediato. En apoyo de su propuesta argumentaron que los reaccionarios que se oponían a la reforma intentaban privar al pueblo de la experiencia obtenida en el ejercicio del poder por los grandes jefes revolucionarios; en tanto que ellos, los impulsores, estaban en contra del “reeleccionismo in-

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moral de corte porfiriano” combatido por la Revolución hasta condenarlo constitucionalmente. En este orden de ideas los obregonistas promotores de la reforma argumentaban que: La reelección estriba en el hecho de que pueda ser candidato a la Presidencia de la República la misma persona que ocupe al propio tiempo el alto encargo, y que, por consiguiente, tengacomo bajo candidato: su disposición personal todoauel poder del gobierno para imponerse fondos públicos, toridad administrativa, ejército, relaciones internacionales, etcétera.

Asimismo sostenían que su propuesta mantendría incólume el principio de no reelección ya que tan sólo pretendían ajustarlo a las circunstancias reales, y concretamente buscaban aclarar el alcance del artículo 83, cuyo sentido real, insistían, era el de prohibir legalmente la reelección del titular del Ejecutivo para el periodo inmediato a su cargo “...ya que la inmoralidad reeleccionista estriba en la prolongación en el poder del hombre que lo está representando”; pues ello le facilita el disponer de los recursos públicos en provecho de su campaña. La reforma propuesta fue aprobada y publicada en el DOF el 22 de enero de 1927, pero la enconada lucha que libraron reeleccionistas y antirreeleccionistas ocasionó que el 24 de enero de 1928 se reformara de nueva cuenta el artículo 83 constitucional a efecto de volver al régimen anterior que prohibía la reelección, pero en esa misma ocasión y con objeto de conciliar los argumentos esgrimidos por los reeleccionista y los antirreeleccionistas, se acordó ampliar el periodo presidencial de cuatro a seis años y de esta suerte facilitar que el presidente de la República en turno pudiera concluir, dentro del término de su gestión, con sus programas de gobierno. Con posterioridad, el 29 de abril de 1933, se promovió y aprobó una tercera reforma al artículo 83 de la Constitución de 1917 y a resultas de ello se precisó que la persona que hubiera desempeñado el cargo de presidente de la República, electo popularmente, o con carácter interino, provisional o sustituto, en ningún caso y por ningún motivo podría volver a desempeñar dicho puesto. En esta misma ocasión y con el fin de evitar que en el seno del Poder Legislativo se formen lo que entonces se llamó “oligarquías vitalicias”, se dispuso que los diputados y senadores no podrían ser reelectos para


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ocupar sus puestos en el periodo constitucional inmediato. Sin embargo, entonces como ahora se señaló que la prohibición inmediata de diputados y senadores jamás había sido una exigencia revolucionaria y que su significado no era otro que obstaculizar la carrera parlamentaria, lo que redundaría en el fortalecimiento del poder del presidente de la República. Finalmente, con objeto de brindar una visión panorámica sobre la manera comolasopera el princi pio de “no reelección” en la actualidad, conviene hacer siguientes precisiones: En primer término, el principio de no reelección opera en forma absoluta tratándose del presidente de la República, por lo que la persona que haya ocupado el cargo, sin importar el título, las condiciones o el tiempo en que lo hubiera desempeñado, jamás podrá ocupar de nuevo la más alta magistratura. Asimismo se puede afirmar, con apoyo en las disposiciones contenidas en el artículo 116 constitucional, que el principio de no reelección también opera en forma absoluta tratándose de las personas que hayan sido electas popularmente para desempeñar el cargo de gobernador de un estado, toda vez que se dispone que los gobernadores, cuyo origen sea la elección popular, ordinaria o extraordinaria, en ningún caso y por ningún motivo podrán volver a ocupar ese cargo, ni siquiera con el carácter de interinos, provisionales, sustitutos o encargados del despacho. En cambio, el principio de no reelección opera en forma relativa respecto a la persona que hubiere desempeñado el cargo de gobernador con el carácter provisional, interino, sustituto, o encargado del despacho, ya que en los términos del artículo 116 constitucional no podrá ser reelecta para el periodo inmediato, pero sí para un periodo ulterior. Esta interpretación se apoya en el hecho de que en el referido artícu lo 116 constitucional se dispone que nunca podrán ser electos para el periodo inmediato: a) El go bernador sustituto constitucional, o el designado para concluir el periodo en caso de falta absoluta del constitucional, aun cuando tenga distinta denominación; b) El gobernador interino, el provisional o el ciudadano que, bajo cualquier denominación, supla las faltas temporales del gobernador, siempre que desempeñe el cargo los dos últimos años del periodo.

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Por otra parte, el principio de no reelección también es relativo tratándose de diputados y senadores, ya que éstos pueden ser electos para ocupar nuevamente el cargo, siempre y cuando no sea para el periodo inmediato. Al respecto se debe tener presente que los diputados de mayoría y de representación proporcional tienen el mismo carácter y por lo mismo no pueden pretenderesser electos el periodofederales inmediato través delnootro principio electoral, decir, losen diputados dea mayoría pueden presentarse como candidatos de representación proporcional para el periodo inmediato, de igual forma que los diputados de representación proporcional no se pueden presentar como candidatos de mayoría en el periodo inmediato. También cabe precisar que, puesto que nuestra Constitución no lo prohíbe, un diputado puede presentarse como candidato y ser electo senador en el periodo siguiente, de la misma suerte que un senador puede presentarse como candidato y ser electo diputado. En el mismo orden de ideas se puede decir que nada se opone a que un diputado local sea electo en el periodo siguiente como diputado federal o viceversa. Esta misma situación también se puede dar con relación a los diputados de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y las diputaciones federales. Asimismo cabe señalar que por disposición expresa de la Constitución, los diputados y senadores suplentes pueden ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre y cuando no hayan ejercido el cargo correspondiente. En el presente, una corriente de pensamiento considera que las disposiciones que vertebran al principio de no reelección de los miembros del Poder Legislativo evitan los posibles vicios que se originarían si se autoriza la reelección indefinida de sus integrantes y dentro de los cuales figura la configuración de oligarquías vitalicias, en tanto que para otra corriente, la prohibición obstaculiza la consolidación de la carrera parlamentaria, así como el que el Poder Legislativo ejerza a plenitud sus facultades y se constituya en un autentico contrapeso del Poder Ejecutivo. Por último, el principio de no reelección tampoco opera en forma absoluta sino en forma relativa respecto a las autoridades municipales, ya que tan sólo se prohíbe que sean reelectas con el mismo carácter para el periodo inmediato.


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En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción I de la ley suprema, los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de estos cargos, cualquiera que sea la denominación quefuncionarios se les dé, noantes podrán ser electos para el periodo inmediato. Todos los mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios, a menos de que hayan ejercido el cargo. 2.2 Requisitos de elegibilidad que deben satisfacer los candidatos a cargos de representación popular en el Congreso de la Unión

En consideración a la importancia que reviste la función legislativa, la Constitución en los 55 Legislativo y 58 el cumfederal. plimiento de ciertos requisitos para exige ser miem brosartículos del Poder Dichos requisitos tienden a asegurar, en primer término, una estrecha vinculación del candidato con México y, en particular, con la re gión en la que se efectúa la elección, fracciones I y III; en segundo lugar se quiere que el candidato se encuentre en pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos, fracción II; en tercer término se persigue que quien aspire a dichos cargos no ejerza ciertas funciones que puedan brindarle ventajas en la lucha electoral, fracciones IV y V; en cuarto término, y como consecuencia de la separación que existe entre el Estado y las Iglesias, se prohíbe a los ministros de los cultos religiosos participar en la lucha política, fracción VI y, por último, se disnuevamente pone que loscomo diputados y senadores en funciones pueden presentarse candidatos a ocupar el mismo no puesto en las elecciones que tengan lugar al fin del desempeño de su cargo, fracción VII. En armonía con el pensamiento hecho valer en los párrafos anteriores, el artículo 58 dispone que los requisitos para ser senador son los mismos para ocupar el cargo de diputado, con la única diferencia de que a los candidatos a senadores se les exige tener 25 años de edad cum plidos el día de la elección, en tanto que de conformidad al artículo 55 se puede ser diputado a los 21 años cumplidos.

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Cabe hacer notar que muchos de los males que padecemos encuentran su origen en el hecho de que a los partidos políticos les interesa contar más con candidatos de imagen, que con candidatos que tengan la talla de legisladores y por su parte los candidatos parecen más interesados en aspectos mercadológicos que en ejercer con consistencia la función legislativa. Congreso Constituyente de 1916-1917, esta mate-o ria,En se eldijo que la diferen cia de edades que se exialgediscutirse para ser di putado senador se justifica por el funcionamiento mismo de la Cámara de Senadores. En efecto, la Cámara de Senadores tiene por misión colaborar en la formación de las leyes moderando la acción, algunas veces impetuosa, de la Cá mara de Diputados que por el número crecido de sus miembros, contribuye a la formación de las leyes, por la iniciativa, el vigor y en general todas las actividades que significan acción y movimiento y por lo que esta actitud pudiera tener algunas veces de peligrosa, viene el Senado a discutir y a aprobar la misma ley votada y aprobada antes por la Cámara de Diputados, poniendo el Senado el elemento de la reflexión reposada, de la meditación y de la prudencia, y para llenar estas funciones cuenta con dos elementos principales: primero, el menor número de miembros, que hace a esta Cámara menos agitada que la otra y la edad de los miembros de ella que por ser mayor en los senadores que en los diputados, es un elemento muy importante.21

Al respecto resulta pertinente hacer notar que la Constitución de 1824, primera en regir los destinos del México independiente, fijó en 30 años la edad mínima para ser senador. Posteriormente, las Constituciones centralistas aumentaron la edad exigida para ocupar dicho cargo, pero al restablecerse el Senado por iniciativa de Benito Juárez y consumada por Sebastián Lerdo de Tejada, se volvió a establecer como edad mínima para ser Senador la de 30 años. Así, en el texto original de la Constitución de 1917 se exigió que todo candidato a ocupar el cargo de senador debía haber cumplido 35 años, pero a partir de 1971 se reformó el artículo 58 para reducir esta exigencia a 30 años y con posterioridad a 25. En la inicia21 Diario de los debates del Congreso Constituyente de 1916-1917, México, Ediciones de la Comisión Nacional para la celebración del Sesquicentenario de la Proclamación de la Independencia Nacional y del Cincuentenario de la Reforma Mexicana, 1960, ts. I y II.


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tiva de reformas que en esa ocasión presentó el Ejecutivo Federal a consideración del Congreso de la Unión se hizo notar que la exigencia de 35 años, originalmente exigida y más tarde de 30 años, ya no correspondía a la realidad, pero que continuaba siendo válido exigir un número mayor de años de experiencia cívica para integrar este cuerpo que para la integración de la Cámara de Diputados. En consecuencia, la cargo edad de años que en el apresente exige la misma Constitución para ocupar el de25 senador, aunado la composición de dicha Cámara, hace de este organismo deliberativo un elemento de reflexión, meditación y prudencia en el proceso de elaboración de las leyes. Del análisis de los requisitos de elegibilidad contenidos en los artículos 55 y 58 constitucionales se desprende que en tanto que unos son positivos, otros son negativos; poseen el carácter positivo los requerimientos contenidos en las fracciones I, II y III del artículo 55 constitucional que exigen ser mexicano por nacimiento, mayor de 21 años, o de 25 años, según sea el caso, originario del lugar donde se efectúe la elección o vecino de la misma con una residencia efectiva de más de seis meses a la la elección; precisando la desem fracción en de comento la vecin dadfecha no sedepierde por ausencia en el peño cargosque públicos deelección popular; en cambio tienen el carácter de requisitos negativos y se deben presumir acreditados salvo prueba en contrario, los requisitos establecidos en las fracciones IV, V, VI y VII del artículo 55 de nuestra ley suprema. También, con relación a los requisitos de elegibilidad para ocupar un cargo de representación popular se debe tener presente que el artículo 35 constitucional, fracción II, establece que es una prerrogativa del ciudadano poder ser votado para todos los cargos de elección popular y ser nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que estaEsta blezca la ley. no ha sido reformada desde 1917, y encuentra su oridisposición gen remoto en la Constitución de 1836 y su antecedente inmediato en la Constitución de 1857. Ahora bien, con apoyo en el artículo 35 fracción II de la Constitución vigente, el artículo 7o. del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990 establece que son requisitos para ser diputado federal o senador, además de los que señalan respectivamente los artículos 55 y 58 de la Constitución, los que señala en dicho artículo y los cuales, con excepción de lo dispuesto en el inciso a, tienen un carácter negativo ya que prohíben desempeñar ciertos cargos

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que puedan brindarle al candidato cierta ventaja en la lucha electoral. A continuación se analizarán los requisitos exigidos por el artículo 7o. del COFIPE y se formularán los comentarios pertinentes. a) Estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar. En torno a este requisito es oportuno comentar que transitorio, párrafo segundo, facultó al Conse jo Geneelralartículo del IFE9o. para que con mi ras a las elecciones de 1991 precisara, a través de criterios generales, la forma de acreditar ciertos requisitos de elegibilidad que se vieron afectados por las circunstancias generadas por la elaboración del nuevo padrón electoral, como en el caso de lo dispuesto por el artículo 7.1, inciso a, que establece que es un requisito de elegibilidad estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar, requisito que es reiterado por el artículo 178 que exige que a la solicitud de registro de una candidatura se debe acompañar la clave de la credencial para votar, y por el artículo 178 que exige que a dicha solicitud se acom ñe copia de lajocreGeneral dencial fueron para votar. Los cri rios quedel al efectopaemitió el Conse publicados enteel DOF 30 de abril de 1991 y en el punto primero del referido acuerdo se estableció que para las elecciones de 1991, dicho requisito se podía acreditar con la presentación de la solicitud de empadronamiento respectiva. b) No ser magistrado electoral o secretario del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación salvo que se separe del cargo un año antes de la fecha de inicio del proceso electoral de que se trate. Este requisito fue adicionado a resultas de la reforma constitucional y legal de 1996. c) No serral, secretario ejecutivo ejecutivo Instituto Federal Electo salvo que se sepaoredirector del cargo un año del antes de la fecha de inicio del proceso electoral de que se trate. Esta disposición al igual que la anterior fue adicionada en 1996. d) No ser consejero presidente o consejero electoral en los consejos general, locales o distritales del Instituto, salvo que se separe un año antes del inicio del proceso electoral de que se trate (el texto de referencia es resultado de la reformas de 1993, 1994 y 1996 a través de las cuales se procuró mejorar la redacción de los requisitos contenidos en los incisos b y e de la versión de 1990).


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e) No pertenecer al personal profesional del Instituto Federal Electoral. Con relación a este requisito, cabe señalar que en los términos del artículo 95 del COFIPE, el IFE de be contar con un Estatuto del Servicio Profesional electoral que, en los términos del artículo 167-4, debe ser elaborado por la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional, aprobado por el Consejo General y expedido por el titularser delpresidente Poder Ejecutivo Federal. f) No municipal o titular de algún órgano político administrativo en el caso del Distrito Federal, ni ejercer bajo circunstancia alguna las mismas funciones, salvo que se separe del cargo tres meses antes de la fecha de la elección. Al respecto cabe tener presente que la referencia al Distrito Federal obedece a que la organización administrativa y política de dicha entidad federativa descansa hasta el momento en delegaciones políticas y no en municipios como en el caso de los Estados. A través de la reforma de 1994 se derogó el hasta entonces inciso g que exigía no sersalvo diputado ni representante ante la bleaantes del Distrito Federal, que selocal, separara de sus funciones tresAsam meses de la fecha de la elección de que se trate. Con apego al principio de que donde existe la misma razón de ser debe existir la misma ley, en el artículo 347.1, inciso f, se disponía que los diputados federales, locales o los senadores en funciones que aspiraran a ser representantes ante la Asamblea del Distrito Federal deberían separarse de su cargo con 90 días de anterio ridad al día de las elecciones. No obstante ello, este requisito no se exigía con relación a los diputados federales y senadores que en un momento dado fueran considerados por sus partidos como candidatos para ocupar un cargo de representación po distinto aldor) que ya estuvieran ejerciendo desedise putadospular fedefederal rales o el de sena que a éstos no se les(ya exisea gía el que paren con anterioridad al término de su encargo. También a través de la reforma de 1994 se derogó el inciso h que exigía no ser representante de partido político ante el Consejo General o ante los consejos locales o distritales del Instituto, salvo que se separara tres meses antes de la elección. Por último, resulta oportuno hacer notar que de conformidad con las reformas que experimentó el Código Penal y que fueron publicadas en el DOF el 15 de agosto de 1990, en el artículo 408 se precisa que se impon-

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drá sanción de suspensión de sus derechos políticos hasta por seis años a quienes, habiendo sido electos diputados o senadores no se presenten sin causa justificada a juicio de la Cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo del artículo 63 constitucional. Con relación a la integración de la Asamblea Legislativa del Distrito Fede ral, el artícu lo 347 precisa que las de perelegi sonasbilidad que asesta piren a dichoencargo, además de acreditar los requisitos blecidos el artículo 55 constitucional y en el artículo 7o. del COFIPE, deberán acreditar los que se contienen en el mismo, todos los cuales tienen un carácter negativo ya que le prohíben a los candidatos desempeñar ciertos cargos que puedan brindar ventaja en la lucha electoral. Al respecto cabe precisar que el libro octavo del COFIPE se derogó con posterioridad a las elecciones de 1997. 2.3 Las solicitudes de registro de candidaturas y los órganos competentes para efectuar los registros correspondientes

En los términos del artículo 175.1 solamente los partidos políticos nacionales tienen derecho a solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, y el artículo 178 precisa que también las coaliciones pueden presentar solicitudes de registro de candidaturas, debiendo puntualizar que en los términos del artículo 58.1, sólo los partidos políticos nacionales, es decir, únicamente los que cuentan con registro definitivo, pueden formar coaliciones para tal efecto. Con base en dichas disposiciones se puede concluir que todo partido político que cuente con registro, sea definitivo o condicionado, así como toda coalición debidamente registrada, puede presentar candidaturas para los cargos de representación popular federal. Al respecto se debe tener presente que todo convenio de coalición para la elección de presidente debe registrarse, a más tardar, dentro de los diez días siguientes a aquel en que se haya iniciado el proceso electoral en tanto que los relativos a la elección de diputados o senadores se deben registrar dentro de los treinta días anteriores a que se inicie el registro de candidatos de la elección de que se trate (artículo 64). Con relación a esta materia conviene señalar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 176 para el registro de candidaturas a todo cargo de elección popular, el partido político postulante deberá presentar


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y obtener el registro de la plataforma electoral que sus candidatos sostendrán a lo largo de las campañas políticas, y la cual deberá presentarse para su registro ante el Consejo General dentro de los quince primeros días de enero del año de la elección. Del registro se expedirá constan cia. En cuanto al registro de candidaturas cabe señalar, en primer término, que en el artículo 8o. del COFIPE se dispone que a ninguna persona podrá comoelec candidato distintosdecargos en elregistrársele mismo proceso toral, y aaresultas la refordemaelección de 1993posepular dispuso que tampoco podría ser candidato para un cargo federal de elección popular y simultáneamente para otro de los estados o de los municipios o del Distrito Federal, y se precisa que en caso de verificarse este supuesto y el registro para el cargo de elección federal ya estuviere hecho, se procederá a la cancelación automática del registro respectivo. De lo anterior cabe destacar que en tanto que el artículo 125 constitucional prohíbe el desempeño de dos cargos de elección federal, en el artículo 8o. del COFIPE, se prohíbe no sólo el desempeño, sino también el simple registro. Ahora bien, si se analiza la disposición ensecomento 8o. a la luz de lo dispuesto por el artículo 354 que refiere adel losartículo representantes ante la Asamblea del Distrito Federal, resultan claros los siguientes supuestos: — No se puede presentar simultáneamente el registro de un candidato a diputado de mayoría para la integración de la Cámara de Diputados y el registro de la candidatura para ocupar el cargo de representante de mayoría para la integración de la Asamblea del Distrito Federal. — Tampoco se puede presentar a un mismo candidato para diputado de mayoríaante antela la Cámara de Re Diputados y de del representación proporcional Asam blea de presentantes Distrito Federal, ni viceversa. — De igual forma no se puede registrar simultáneamente a un candidato de representación proporcional para la Cámara de Diputados y para la integración de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. También se debe precisar que, de conformidad con lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo octavo, los partidos pueden registrar simul-

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táneamente en un mismo proceso electoral, hasta 30 candidatos a diputados federales por mayoría relativa y por representación proporcional. Del análisis de dichas disposiciones se desprende que el referido registro simultáneo no alude a dos elecciones, sino a una elección que se lleva a cabo por ambos principios. Por lo cual, todo hace suponer que esta posibilidad debe ser aprovechada pormilitantes los partidos demayor maneraconocimiento tal que postulen porcostum esta dobres ble vía a sus quepolíticos tengan un de las parlamentarias, o bien, a quienes por sus conocimientos en determinados campos sean considerados por sus partidos como puntales para la defensa y promoción de ciertas políticas que puedan cristalizar en iniciativas legislativas. 2.3.1 Competencia originaria y competencia supletoria en materia de registro de candidaturas

De conformidad a lo dispuesto por el artículo 177, los plazos y órganos competentes para el registro de candidaturas en el año de la elección son los siguientes: a) Para diputados electos por el principio de mayoría relativa, del 1o. al 15 de abril inclusive, por los consejos distritales. b) Para diputados electos por el principio de representación proporcional, del 15 al 30 de abril inclusive, por el Consejo General. c) Para senadores por el principio de mayoría relativa, del 15 al 30 de marzo inclusive, por los consejos locales correspondientes. d) Para senadores electos por el principio de representación proporcional, del 1o. al 15 de abril inclusive, por el Consejo General. e) Para presidente de los Estados Unidos Mexicanos del 1o. al 15 de enero inclusive, por el Consejo General. En esta materia se debe tener en cuenta que el artículo 82.1, inciso q, faculta al Consejo General para registrar supletoriamente las fórmulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa y de senadores. En vista de ello resulta oportuno aclarar que de conformidad con el artículo 177, los órganos que tienen la competencia originaria para efectuar el registro de candidaturas de diputados de mayoría y de senadores


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son los consejos distritales y locales correspondientes y que el Consejo General sólo puede efectuar el registro supletorio de una candidatura en los casos en que el partido político o la coalición interesado no haya tramitado el registro correspondiente ante los consejos respectivos. Para apoyar esta interpretación, es oportuno formular las siguientes consideraciones. En primer término, cabe señalar que en el artículo 177 se dispone de de todo manera ble los plazos órganos petentes el registro tipoindu de bita candidaturas en ely año de lacom elección. Enpara segundo término, cabe señalar que si de conformidad al artículo 177.1, inciso a, el registro de las candidaturas de diputados de mayoría se debe tramitar ante los consejos distritales correspondientes, y las de senadores, en los términos del artículo 177.1, inciso c, ante los respectivos consejos locales, ello quiere decir que la facultad que le confiere el artícu lo 82.1, inciso q, el Consejo General para registrar supletoriamente las candidaturas a senadores sólo tiene aplicación jurídica en caso de que los partidos hayan optado por tramitar el registro correspondiente ante el Consejo General y no ante los consejos locales o distri tales, según sea el caso. A efecto de precisar el alcance supletorio de resulta conveniente tener presentedellasregistro consideraciones quecandidaturas, contiene el dictamen que acompañó a la iniciativa legislativa del COFIPE y del que se desprende que el legislador eliminó la figura del registro concurrente de candidaturas previsto en el Código Federal Electoral de 1987, con el propósito de evitar duplicidades e inconvenientes y se estableció el sistema de registro supletorio ante el Consejo General de candidatos de diputados de mayoría relativa y de senadores, en los términos del artículo 82.1, inciso q, del COFIPE, con el objeto de brindar mayor facilidad, certeza y seguridad al registro de candidaturas, sobre todo para los partidos políticos minoritarios. En consecuencia, el código de la registro materia su nopletorio, establece requisito o condicióncomo para que opere dicho se ningún infiere claramente que queda a la entera elección de los partidos políticos o coaliciones presentar la solicitud de registro de las referidas candidaturas ante los órganos competentes, o bien, ante el Consejo General en vía supletoria. Ahora bien, en caso de presentarse una solicitud ante el Consejo General y ante el Consejo Distrital o Local respectivo, en los términos del acuerdo del Consejo General publicado en el DOF el 7 de febrero de 1994, le corresponde al Comité Nacional u órgano equivalente del parti-

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do político interesado seña larle al Consejo General cuál debe ser el registro válido. 2.3.2 Requisitos que se deben satisfacer para el registro de una candidatura

A efecto de que la autoridad electoral pueda constatar si los candidatos acreditan los requisitos de elegibilidad, en el artículo 178 se exige que la solicitud de registro de candidaturas se vea acompañada con ciertos datos y documentos tendientes a acreditar el cumplimiento de los requisitos positivos de elegibilidad comprendidos en los artículos 55 y 58 constitucionales, así como en el artículo 7o. del COFIPE. Al respecto cabe señalar que en el DOF del 7 de febrero de 1994, se publicó un acuerdo general del IFE por el que se establecen criterios relativos a la aplicación de diversas disposiciones del COFIPE relacionadas con el registro de candidaturas ante los consejos del referido instituto y a los cuales haremos referencia en el desarrollo de este tema. Por la importancia que reviste esta materia conviene analizar párrafo por párrafo los requisitos exigidos por el COFIPE. Con este fin cabe señalar en primer término que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 178, párrafo 1, la solicitud de registro de candidaturas deberá señalar el partido político o coalición que las postule. Como el párrafo de referencia no precisa las instancias de los partidos que estarán facultados para presentar y en consecuencia para firmar el registro de candidaturas, a través del acuerdo del Consejo General publicado en el DOF el 7 de febrero de 1994 al que se ha hecho referencia, se precisó que las solicitudes de registro de candidaturas que presenten los partidos políticos sólo podrán ser firmadas por los representantes o dirigentes acreditados de cada partido ante el IFE y que en caso de duplicidad le corresponderá al comité nacional u órgano equivalente del partido político que corresponda señalar cuál debe ser el registro válido. Asimismo, en el párrafo 1 del artículo 178 se dispone que en la solicitud de registro se deberán contener los siguientes datos: a) Apellido paterno, materno y nombre completo; b) Lugar y fecha de nacimiento; c) Domicilio y tiempo de residencia en el mismo;


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d) Ocupación; e) Clave de la credencial para votar, y f) Cargo para el que se le postule. En relación con el requerimiento que figura en el inciso a relativo al nombre del candidato, cabe señalar que más que tratarse de un requisito sine quan non, puesto que no pueden ser de elegisino bilidad una conditio electas las es personas que hayan sido registradas como candidatos en una determinada contienda electoral. En cambio, el requerimiento que figura en el inciso b relativo a que en la solicitud se precise lugar y fecha de nacimiento, se refiere implícitamente a un requisito de elegibilidad puesto que de él se puede desprender si se tiene o no la nacionalidad mexicana, así como la edad requerida, lo que se relaciona con las fracciones I y II del artículo 55 constitucional. El requerimiento que figura en el inciso c relativo al domicilio y tiempo de residencia en el mismo, también alude a un requisito de elegibilidad que se relaciona con lo dispuesto en la fracción III del artículo 55

constitucional. El requerimiento que figura en el inciso d relativo a precisar la ocupación se puede relacionar con los requisitos de elegibilidad contenidos en las fracciones IV, V, VI y VII del artículo 55 cons titucional, así como en el artículo 7o., incisos c, d, e, f, g y h, todos los cuales son requisitos negativos por cuanto prohíben que los candidatos ejerzan ciertos cargos que puedan brindarles ventajas en la contienda electoral. Al respecto, es importante aclarar que por ocupación debe entenderse la actividad específica que se realiza, lo que puede ser independiente de la profesión o del grado académico que se tenga. Asimismo, al señalar la ocupación se debe referir la actividad específica que se ha realizado en los tres meses anteriores a la fecha de la solicitud y no sólo la que se realiza al momento de presentar la solicitud, toda vez que diversos requisitos de elegibilidad exigen que no se hayan desempeñado ciertos cargos con tres meses de anterioridad al día de la elección. El requerimiento que figura en el inciso e también alude a un requisito de elegibilidad toda vez que se relaciona con lo dispuesto en el artículo 7o., inciso a, que dispone que todo candidato debe contar con credencial para votar.

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A su vez, el requerimiento que figura en el inciso f, relativo a la especificación del cargo para el que se le postula, se puede relacionar, de manera indirecta, con la edad requerida por la ley para poder ser electo diputado o senador. En el párrafo 2 del artículo 178, se dispone que la solicitud debe acompañarse de la declaración de aceptación de la candidatura, copia del acta de nacide miento y de la creden para votar, asíde como enplentes. su caso la constancia residencia tanto del cial propietario como los su Se puede decir que esta disposición tiende a garantizar que los candidatos acrediten los requisitos de elegibilidad implícitos en los incisos a, b, c y e del párrafo 1 del artículo 178. Ahora bien, toda vez que dicha disposición no determina la naturaleza (simple o certificada) de las copias del acta de nacimiento y de la credencial para votar que debe acompañarse a la solicitud de registro, a través del acuerdo del Consejo General pu blicado en el DOF el 7 de fe brero de 1994, se precisa que se podrá presentar copia simple de dichos documentos y que ello será suficiente para acreditar la residencia de los candidatos, ba en contrario. En el salvo párrafoprue 3 del artículo 178 se dispone que el partido político postulante deberá manifestar por escrito que los candidatos cuyo registro solicita fueron seleccionados de conformidad con las normas estatutarias del propio partido. Esta disposición se relaciona con un requisito de procedibilidad toda vez que el artículo 175 dispone que corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro de candidatos. El párrafo 4 del artículo 178, reformado en 1993, dispone que la solicitud de registro de las listas completas de candidaturas a diputados por el principio de representación proporcional, para las cinco circunscripciones plurinominales, deberá acompañarse, los candidaturas documentos anteriores, de la constancia de registro de por además lo menosde200 para diputados por el principio de mayoría relativa a las que se podrán acreditar con las registradas por el propio partido y las que correspondan a la coalición parcial a la que en su caso pertenezcan. La disposición en comento, también alude a un requisito de procedibilidad, toda vez que si un partido político no presenta por lo menos 200 candidaturas para diputados por principio de mayoría relativa no puede presentar lista de diputados para la elección de diputados de representación proporcional.


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En el párrafo quinto adicionado en 1996, se dispone que la solicitud de cada partido político para el registro de la lista nacional de candidaturas a senadores por el principio de representación proporcional para la circunscripción plurinominal nacional, deberá acompañarse de los documentos que en dicho párrafo se precisan. Asimismo, cabe se ñalar que a través de la reforma de 1996 se adicionó el de párrafo 6, que dispone quecum para registro candidatos coalición berá acreditarse que se plióel con lo disdepuesto en lospor artículos 58 a 64 de acuerdo con la elección de que se trate. Con base en dicho análisis se puede decir que las disposiciones contenidas en el artículo 178 tienden a precisar la forma y términos como se pueden acreditar los requisitos de elegibilidad contenidos en los artículos 55 y 58 constitucionales, y en el artículo 7o. del COFIPE. Asimismo se puede decir que en los términos del artículo 179.4, reformado en 1993, los consejos generales locales y distritales están facultados para verificar el cumplimiento de los requisitos de elegibilidad, dado que en dicho párrafo se precisa que dentro de los tres días siguientes al en que venzan losuna plazos de registro de candidatos, referidos consejos deberán celebrar sesión cuyo único objeto será los registrar las candidaturas que procedan y éstas no pueden ser otras que aquellas que reúnan los requisitos de elegibilidad. Con relación a esta materia, resulta oportuno señalar que el artículo 9o. transitorio, párrafo segundo, facultó al Consejo General del IFE para que con miras a las elecciones de 1991 precisara a través de criterios generales, la forma de acreditar ciertos requisitos de elegibilidad que se vieron afectados por las circunstancias generadas por la elaboración del nuevo padrón electoral, como el caso de lo dispuesto por el artículo 178.1, inciso e, que exige que en la solicitud de registro de una candidatura se ge deberá la licla ve de la creden para y del que exi que aseñalar dicha so citud se acom pañecial copia de votar, la creden cial178.2 para votar, dichos criterios fueron publicados en el DOF el 30 de abril de 1991. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 179, recibida una solicitud de registro de candidaturas por el presidente o secretario del consejo que corresponda, se verificará que se cumplió con todos los requisitos señalados en el artículo 178 y si de dicha verificación se advierte que se omitió el cumplimiento de uno o varios requisitos, se notificará de inmediato al partido político correspondiente, para que dentro de las 48 horas siguientes subsane el o los requisitos omitidos o sustituya la candidatura,

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siempre y cuando esto pueda reali zarse dentro de los plazos que señala el artículo 177. En el párrafo 4 del artículo 179 se dispone que dentro de los tres días siguientes al en que venzan los plazos para el registro de las respectivas candidaturas, el Consejo General, así como los consejos locales y distritales, celebrarán una sesión cuyo único objeto será registrar las candidaturas quevez procedan. Toda que se puede presentar duplicidad de registro de candidaturas, y que en este caso se requiere determinar cuál de los registros presentados será considerado válido, a través del acuerdo del Consejo General publicado en el DOF el 7 de febrero de 1994, se dispuso que la sesión de registro de candidaturas que deben celebrar los consejos locales y distritales, se debe procurar que tenga verificativo dentro de las 24 horas siguientes al día en que venzan los plazos para el registro de las respectivas candidaturas. Esta disposición tiene por objeto asegurar que las sesiones de los consejos locales y distritales se realicen con anterioridad a la que realice el Consejo General para que este último órgano esté en posibilidad de contar con la información y la documentación requerida para ejercer en forma adecuada las atribuciones supletorias de registro de candidaturas a que se refiere el artículo 82.1, inciso q. Asimismo se debe tener presente que en los términos del artícu lo 179.7, adicionado en 1993, al concluir la sesión a que se ha hecho referencia, el director general o los vocales ejecutivos locales o distritales, según corresponda, tomarán las medidas necesarias para hacer pública la conclusión del registro de candidaturas dando a conocer los nombres del candidato o fórmulas registradas y de aquellos que no cumplieron con los requisitos. En los términos del artículo 181.1, los candidatos pueden ser sustituidos libremente dentro del plazo para el registro de candidaturas, y una vez vencido dicho plazo sólo pueden ser sustituidos por causa de fallecimiento, inhabilitación, incapacidad o renuncia, pero en este último caso no podrán ser sustituidos cuando la renuncia se presente dentro de los treinta días anteriores al de la elección. Ahora bien, en el artículo 181.2, adicionado en 1993, sólo se podrán sustituir el o los candidatos registrados por una coalición por causas de fallecimiento o incapacidad total permanente y acreditar que se cumplió con lo dispuesto en los artículos 59 al 62.


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2.4 Consideraciones generales en torno al Congreso de la Unión Dentro del régimen constitucional mexicano le corresponde al Congreso de la Unión, integrado por la Cámara de Diputados y de Senadores, la facultad de hacer las leyes; es decir, normas jurídicas de carácter general, abstracto e impersonal con apego a las cuales se debe regular la vida en sociedad. Esta facultad del Congreso reviste una extraordinaria importancia toda vez que la ley viene a significarse por ser la expresión por excelencia de la voluntad soberana. Ahora bien, a través del tiempo se ha discutido en torno a la forma de organizar el Poder Legislativo y consecuentemente sobre las ventajas y desventajas de la organización unicameral o bicamaral. A favor de la estructura unicamaral se ha dicho que la existencia de una segunda cámara resulta ociosa o desestabilizadora ya que, o bien las cámaras están de acuerdo y en este caso una nueva deliberación es inútil, o bien están en desacuerdo y en este caso se da lugar a un clima de ingobernabilidad que puede conducir a la anarquía. Sin embargo, desde mediados del siglo XIX, Duverger de Hauranne evidenció que esta situación puede ser contemplada desde otra perspectiva: o bien la segunda cámara está de acuerdo con la ley y entonces ello significará que ha salido victoriosa de una doble prueba y por lo mismo tendrá en el país mayor fuerza y autoridad, o bien las cámaras están en desacuerdo y ello será una prueba de que la voluntad nacional no está todavía suficientemente clara y que la cuestión debe ser madurada. También Duverger de Hauranne puso de relieve que el unicamarismo puede dar lugar a una nueva forma de opresión; que el despotismo no es sólo de temer cuando es ejercido por un rey o por una casta privilegiada, sino también cuando es da ejercido por una asam porría sufragio universal, cuando no se la unidad, ya que al blea lado elegida de la mayo existe una minoría que la sufre ¿Se quiere que esta minoría, que puede ser de la mitad menos uno, quede sin garantías, sin defensa frente a la aprobación de la mayoría? A su parecer la estructura bicamaral resulta esencial para la libertad toda vez que ésta supone la existencia de varias voluntades, de varios derechos, de varios intereses que se limiten entre sí, en tanto que si se subordina todo a una de esas voluntades, a uno de esos derechos o intereses, se compromete la libertad ya que las limitaciones que una cámara se imponga a si misma siempre tendrán un carácter ilusorio.

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Con base en estas consideraciones, Duverger de Hauranne se pronunciaba por estructurar al Poder Legislativo en forma bicameral, en la inteligencia de que dichas cámaras se debían diferenciar entre sí tanto por la edad y el número de sus miembros, como por la diferente duración de los cargos. Por su parte, Alexis de Tocqueville consideraba que la existencia de una segunda cámara tiene tripleunutilidad; primer término por su reducida composición puedeuna ejercer control en sobre el Poder Ejecutivo; en segundo lugar el Poder Ejecutivo frente a una sola cámara se encuentra en una situación peligrosa que puede dar lugar a conflictos que pueden acarrear, o bien la destrucción del Ejecutivo por el Legislativo, o bien la absorción de éste por aquél; en tercer término, el bicamarismo sirve para evitar la impetuosidad, el atolondramiento en que puede incurrir una cámara legislativa única. Hechas estas consideraciones de carácter general y con objeto de clarificar la forma como se ha organizado al Poder Legislativo en nuestro medio, considero oportuno formular los siguientes comentarios: Cuando las trece colonias inglesas de Norteamérica decidieron primero independizarse de Inglaterra y más tarde organizarse en forma federativa, resolvieron precisar en la Constitución de 1787-1789 los contornos del pacto federal, y en la parte conducente a la organización del Poder Legislativo dispusieron que éste se debía estructurar en forma bicameral por una Cámara de Representantes, electa en proporción a la población y una Cámara de Senadores organizada con una representación de los Estados; como resultado de ello, la segunda cámara no se estructuró como un órgano representativo de la aristocracia, como se había hecho en Inglaterra, sino como órgano representativo de los estados miembros de la federación. La Constitución Federal mexicana de 1824, primera en regir el destino del México independiente, siguió en este punto a la Constitución estadounidense y como resultado de ello, en ese entonces los diputados eran representantes del pueblo y los senadores de los Estados. Sin embargo, con posterioridad las Constituciones centralistas organizaron al Poder Legislativo en forma bicameral y le confirieron al Senado un carácter censatario, toda vez que para formar parte de dicha cámara se requería haber desempeñado ciertos cargos públicos o bien acreditar una renta anual considerable.


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Este hecho dio lugar a que en el Congreso Constituyente de 1856 un grupo mayoritario de diputados constituyentes se manifestara hostil al Senado y como resultado de ello la Constitución de 1857, no obstante que organizó al país la forma federal, suprimió al Senado y organizó al Poder Legislativo en forma unicameral, situación que prevaleció hasta 1874 cuando se promovió una reforma a la Constitución que al ser aprobada dio lugar al segunda restablecimiento Senado breboración la base más de que la existencia de una Cámara del favorece unasoela completa y acabada de las leyes (consúltese al efecto el apartado correspondiente a la Cámara de Senadores). Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que en nuestra historia constitucional ha existido una Cámara de Senadores tanto en los regímenes federalistas como en los centra listas y que las Constituciones federales han organizado al Poder Legislativo tanto en forma unicameral como bicameral. Asimismo se puede afirmar que a partir de 1874 en nuestro país la estructura bicamaral del Poder Legislativo obedece a razones de carácter técni ya que considera través de este sistema se favorece una elaboco, ración mássecom pleta y que seriaade las leyes. Como resultado de ello y de conformidad a nuestro régimen constitucional vigente, tanto diputados como senadores ostentan en los procesos de elaboración de las leyes la representación de todo el pueblo y no la de una región geográfica en particular, aun cuando hacia ella muestren mayor interés y afecto. De aquí que se pueda decir que en el proceso de elaboración de las leyes ni los senadores son representantes de los estados, ni los diputados lo son de su distrito, sino que unos y otros son electos en dichas demarcaciones electorales (estado y distrito) por razones de técnica electoral, pero una vez electos y en su calidad de legisladores tienen el carácter de representantes populares federales. Hechas estas aclaraciones, cabe señalar que de conformidad con los lineamientos trazados por la Constitución vigente, las Cámaras que integran al Congreso de la Unión pueden funcionar en forma separada y complementaria, en forma conjunta en una sola asamblea, o en forma independiente. En forma separada y complementaria. Las cámaras actúan de esta manera cuando ejercen las facultades consignadas en el artículo 73 cons-

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titucional y elaboran las leyes federales que deben regir la vida en sociedad, ya que en los términos de lo dispuesto por el artículo 72 constitucional todo proyecto de ley o decreto debe ser discutido en primer término, en la Cámara de origen y después en la Cámara revisora. En forma conjunta en una sola asamblea. Las cámaras actúan de esta manera en los supuestos de los artículos 69, 84, 85 y 87 constitucionales que se el refie informe dencial debe rendir el Titu del Ejecutivo 1o.ren dealseptiem brepresi de cada año,que a los casos en que se lar suceda una falta absoluta del presidente de la República y el Congreso tenga que designar un presidente interino o sustituto, y para tomar la protesta que debe formular el Presidente al tomar posesión de su cargo. En forma independiente. Tal cosa sucede cuando la Cámara de Diputados o la Cámara de Senadores ejerce las facultades que la Constitución les reconoce como propias y exclu sivas a cada una de ellas (artículo 74 y 76); o bien, cuando ejercen las facultades consignadas en el artículo 77. En estos casos las cámaras ejercen facultades sumamente importantes pero no son de carácter legislativo. Al res es oportuno precisar que cuandoellaartículo Cámara76deconstitucioSenadores ejerce laspecto, facultades exclusivas que le confiere nal, los senadores actúan como representantes de sus estados toda vez que dichas facultades se relacionan con el funcionamiento y respeto del pacto federal, campo en el cual tienen un interés vital los estados en cuanto tales. 2.4.1 Perspectiva histórica en torno a los periodos de sesiones del Congreso de la Unión

A través de nuestra historia constitucional se han adoptado diversas fórmulas con relacióndeal1824 periodo de sesiones del Congreso la Unión. Así, la Constitución dispuso que el Congreso de la de Unión debía sesionar del 1o. de enero al 15 de abril, pudiéndose prorrogar sus sesiones hasta por treinta días hábiles. Tanto las Leyes Constitucionales de 1836 como las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, establecieron dos periodos y precisaron que “las sesiones del Congreso General se abrirían el 1o. de enero y el 1o. de julio de cada año”. La Constitución de 1857 estableció dos periodos, el primero prorrogable por treinta días útiles, comenzaba el 16 de septiembre y terminaba el


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15 de diciembre; el segundo, improrrogable, iba del 1o. de abril, al último de mayo. Con posterioridad, por reforma del 13 de noviembre de 1874, se autorizó que el segundo periodo se pudiera prorrogar hasta por 15 días hábiles. Durante los años en que el Congreso de la Unión tuvo dos periodos de sesiones, el segundo de ellos tuvo finalidades concretas. La Constitución debería 1836,durar en suhasta tercera disponía que el segundo periodo de sesiones de queley, concluyeran los asuntos a que “exclusivamente” se debían dedicar, siendo éstos el examen del presupuesto y de la cuenta del ministerio de hacienda; por reforma aprobada en el año de 1840 se eliminó la palabra “exclusivamente”, pero se conservó el objeto. Un régimen similar fue sancionado por la Constitución de 1843. En 1857 los diputados constituyentes cambiaron la redacción del proyecto de 1856, que mantenía la “exclusividad” del segundo periodo y con ello se abrió la posibilidad de tratar durante el mismo otros asuntos; pero, de cualquier manera, el segundo periodo se destinaría, “de toda preferencia”, al examen y votación de los presupuestos del año fiscal siguiente, a decretar las contri buciones para cubrirlos y a la revisión de la cuenta del año anterior que presentara el Ejecutivo. En torno a este punto, cabe señalar que varios estados de la República han conservado la institución de dos periodos y la práctica de que uno de ellos se destine a discutir el presupuesto y la cuenta pública del Estado. Los constituyentes de 1917 consideraron que en caso de que se mantuviera el régimen establecido por la Constitución de medio siglo que estatuía dos periodos y consignaba la facultad del Congreso para convocar a sesiones extraordinarias, ello daría como resultado que en la práctica dicho cuerpo colegiado pudiera estar reunido todo el año, y “lo ponía en obligación de legislar, aun careciendo de algún objeto”; asimismo estimaron la naturaleza eminentemente Poder Legislativo en que casodada de que se sucediera una situaciónpolítica como ladeldescrita, ello podría complicar las tareas del gobierno. Con base en estas consideraciones, el constituyente de 1917 determinó en el texto original de la Constitución, que el Congreso de la Unión debía cumplimentar las tareas que constitucionalmente le corresponde desempeñar en un solo periodo ordinario de sesiones, mismo que se iniciaba el 1o. de septiembre de cada año y al cual el propio Congreso de la Unión podía declararlo concluido en cualquier fecha anterior al 31 de diciembre, pero siempre y cuando hubiera satisfecho las tareas que le co-

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rrespondía atender. En caso de que una Cámara manifestara su deseo de concluir el periodo de sesiones con anterioridad al 31 de diciembre y la otra no, o bien, en caso de que estando de acuerdo en concluir el periodo ordinario con anterioridad a la fecha límite que señalaba la Constitución, pero no estuvieran de acuerdo en el día, le correspondía al presidente de la República resolver al respecto. Por otradeparte, si el 31 eldeperiodo diciembre, día en quedaran que por dis posiciónasuntos constitucional bía concluir ordinario, algunos importantes pendientes, se podía convocar a un periodo extraordinario de sesiones, debiendo proceder al efecto con apego a lo dispuesto en los artículos 65, 66 y 69 constitucionales. En este estado de cosas, en 1986 se promovió una reforma constitucional a efecto de establecer dos periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión y con ello facilitar la debida atención a los asuntos que son de su competencia. La iniciativa de reformas fue aprobada y como resultado de ello, a partir del 7 de abril de 1986 se dispuso en el artículo 65 que el Congreso de Unión berá reunir a partir del 1o. ordinarias de noviemybre de cada parala cele brarseundeprimer periodo de sesiones a partir delaño 15 de abril de cada año para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias, debiendo tener presente que esta última fecha fue modificada de nueva cuenta a través del decreto de reformas publicado en el DOF, del 2 de agosto de 2004 y como resultado de ello se precisó que el segundo periodo de sesiones se iniciará el primero de febrero de cada año. Asimismo, se acordó que en ambos periodos de sesiones el Congreso se debe ocu par del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se le presenten y de la resolución de los demás asuntos que le correspondan conforme a la Constitución. De igual forma precisó que enpreferente cada periodo de sesiones ordinarias el Congreso se ocuse pará de manera de los asuntos que señale su ley orgánica. También se estableció que si las dos cámaras no estuvieren de acuerdo en poner término a las sesiones antes de las fechas indicadas, resolverá el presidente de la República. En el artículo 66 se dispuso que cada periodo de sesiones ordinarias duraría el tiempo necesario para tratar todos los asuntos mencionados en el artículo anterior pero que el primer periodo no podría prolongarse más allá del 31 de diciembre del mismo año y el segundo hasta el 15 de julio.


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La reforma de 1986 dio como resultado que se ampliara de tres a cinco meses la duración máxima anual de las sesiones ordinarias del Congreso. De conformidad con el artículo 1o. transitorio del decreto de 1986, las reformas a los artículos 65, 66 y 69 empezaron a surtir sus efectos a partir del 1o. de septiembre de 1989, y con apego a ella trabajaron la LIV y la LV legislaturas de de septiem bredeal1994). 31 de octubre de 1991 y 1o. de noviem bre de 1991(1o. al 31 octubre En este estado de cosas, en septiembre de 1993 el poder revisor de la Constitución aprobó una nueva iniciativa de reformas a los artículos 65 y 66 constitucionales, que cambiaron las fechas de inicio y conclusión de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso de la Unión. De acuerdo con la reforma aprobada y publicada en el DOF de 3 de septiembre de 1993, el Congreso siguió teniendo dos periodos ordinarios de sesiones, pero a partir de 1995 el primer periodo de sesiones ordinarias se iniciaba el primero de septiembre y debía concluir el 15 de diciembre, en tanto que el segundo periodo debía comenzar el 15 de marzo y finalizar el 30 de abril. De igual forma cabe destacar que de conformidad a los términos de la reforma, en el año en que el presidente de la República inicie sus funciones el 1o. de diciembre, las sesiones del Congreso podrán extenderse hasta el 31 de diciembre. Del análisis de la reforma en comento se desprende que la modificación aprobada en 1993 preservó la duración regular de cinco meses, pero modificó a la duración de cada uno de los periodos anuales de suerte tal que el periodo de mayor duración era el primero, en tanto que con anterioridad lo era el segundo; esta modificación parece obedecer al hecho de que el primer periodo de sesiones tiene una mayor intensidad legislativa toda vez que durante el mismo necesariamente se tienen que someter a la consideración del Congreso diversas iniciativas de leyes relacionadas con los presupuestos anuales de ingresos y egresos, tanto de la Federación como del Distrito Federal, que tienen una vigencia anual. También conviene destacar que como resultado indirecto de la reforma constitucional de 1993, la fe cha en que se de be rendir el informe presidencial en el que se manifieste el estado general que guarda la administración pública del país volvió a ser el 1o. de septiembre, como aconteció hasta 1986, ya que en los términos del artículo 69 dicho infor-

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me se debía presentar por escrito en la sesión de apertura del periodo ordinario del Congreso de la Unión. Por otra parte, las reformas a los artículos 65 y 66 constitucionales hicieron necesario reformar la legislación secundaria, en particular el COFIPE y la Ley Orgánica del Congreso, para adecuar las fechas correspondientes al proceso electoral federal. Como resultado de ello, a través de la refor al COFIPE decomicios 24 de septiem bre de 1993, domingo se cambió fecha para la ma realización de los federales al tercer delaagosto, pero con posterioridad se volvió a fijar como fecha para la celebración de los comicios federales la del primer domingo de julio, toda vez que al adelantarse de noviembre a septiembre los tiempos de instalación del Congreso, se hizo necesario adelantar el día de los comicios federales, con objeto de que entre esta fecha y la instalación del Congreso se cuente con tiempo suficiente para desahogar todas las actividades relacionadas con la calificación de las elecciones. Con posterioridad, por virtud de la reforma constitucional de 2 de agosto de 2004, se dispuso que el Congreso se reunirá a partir del 1o. de septiem cadadelaño cele uncada primer de brar sesiones ordinarias bre y a de partir 1o.para de fe brebrar ro de año,periodo para cele un segundo periodo de sesiones ordinarias. Por lo que hace a la organización interna del Congreso, cabe recordar que en los términos de la respectiva ley orgánica, en tanto no se expidan las disposiciones reglamentarias y el Reglamento Interior y de Debates, ésta continuará vigente, en lo que no se oponga a la ley, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General que, entre otros puntos, dispone que las sesiones ordinarias deben ser públicas y comenzar por regla general a las doce horas, y durar hasta cuatro horas, pudiendo ser prorrogadas por disposición del presidente de la Cámara o a iniciativa de alguno de sus integrantes siempre y cuando dicha propuesta sea aprobada en los términos del Reglamento. Asimismo, determina el Reglamento que en cada una de las sesiones ordinarias de las cámaras se dará cuenta en el orden siguien te: 1. Acta de la sesión anterior para su aprobación; 2. Comunicaciones de la otra Cámara, del Ejecutivo de la Unión, de la Suprema Corte de Justicia, de las legislaturas y de los gobernadores;


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3. Dictámenes que consulten proyectos de Ley o Decreto y que deban sufrir una lectura antes del día señalado para su discusión; 4. Memoriales de los particulares; 5. Dictámenes señalados para discutirse, y 6. Minutas de ley. Integración de la Cámara de Diputados y duración 2.4.2 del encargo

La experiencia histórica demuestra que no resulta conveniente una constante agitación electoral pues con ello se entorpecen las tareas de gobierno, pero asimismo tampoco resulta aconsejable, desde el mirador republicano, que los representantes populares duren mucho tiempo en su cargo. De aquí que todas las Constituciones que han regido la vida del México independiente hayan dispuesto la manera como se debe integrar la Cámara de Diputados y la duración del encargo. Así, la Constitución de dos Apatzingán el artículo 57 dis pusopoder que los diputados deberían durar años en en su encargo y que para ser reelectos debía mediar la duración de una diputación. La Constitución de 1824 determinó que la Cámara de Diputados se compondría por representantes electos en su totalidad cada dos años iniciando así la práctica de contar con dos legislaturas durante un mismo periodo presidencial, práctica que se ha proyectado hasta el presente. Por otra parte, la referida Ley Suprema no estableció limitación alguna para la reelección de los diputados. De conformidad con la Constitución de 1836, la Cámara de Diputados se compondría con ciudadanos electos por los departamentos, a razón de uno cada setenta años por (artículo 70). mil habitantes y se renovaría por mitad cada dos El Acta Constitutiva y de Reforma de 1847 restableció la vigencia de la Constitución de 1824 y consecuentemente dispuso que la cámara se integraría con representantes electos cada dos años y mantuvo la reelección indefinida de diputados. La Constitución de 1857 determinó que la Cámara de Diputados se compondría de representantes de la nación, electos en su totalidad cada dos años, siendo ciudadanos mexicanos que podían ser reelectos indefinidamente toda vez que no se estableció ninguna taxativa.

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En la versión original de la Constitución de 1917 se determinó que los diputados debían durar en su cargo dos años y, por consiguiente, a un periodo presidencial, que originalmente duraba cuatro años, le debían corresponder dos legislaturas. Con apego a esta tradición, al ampliarse en 1928 el periodo presidencial de cuatro a seis años, se dispuso que el cargo de diputado duraría tres años y como resultado de ello a un periodo presidencial le siguen corres pondiendo dos legislaturas. Como consecuencia de ello y de conformidad al régimen vigente, los ciudadanos mexicanos, en el ejercicio de sus derechos políticos, deben elegir ca da tres años a las personas que deben de representarlos en la Cámara de Diputados. A resultas de las reformas que en noviembre de 1987, el poder revisor le introdujo a la Constitución y en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, la Cámara de Diputados se integra con 500 representantes, 300 de los cuales son diputados de mayoría relativa (60% del total de la Cámara) y 200 de representación proporcional (40% del total de la Cámara). En consecuencia, el régimen electoral en México mayoritario para elegir di putados federales un sistema mixto, previgente ponderantemente con elementos de reespresentación proporcional. Al respecto cabe precisar que los diputados federales de mayoría y los de representación proporcional aun cuando hayan sido electos por los habitantes de una determinada demarcación territorial (distrito o circunscripción) una vez calificadas las respectivas elecciones, tienen el mismo rango y naturaleza, es decir, todos ellos son representantes de la nación entera y no sólo de los distritos electorales o de las circunscripciones plurinominales en las que fueron electos. Dentro de nuestro sistema de gobierno se puede afirmar que le corresponde a la Cámara de Diputados intervenirexclusivas en el desarrollo de los traque bajos legislativos y ejercer las atribuciones y concurrentes le confiere la Constitución, debiendo hacer notar que la Cámara de Diputados no puede elaborar ley alguna sin la colaboración de la Cámara de Senadores. En cuanto a la organización interna de la cámara, cabe señalar que las disposiciones correspondientes se encuentran contenidas en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que fue modificada y adicionada por Decreto publicado el 20 de julio de 1994. Para la organización de su trabajo, la Cámara cuenta con una mesa direc-


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tiva, con grupos parlamentarios, con una Gran Comisión y con comisiones técnicas. Por lo que hace a la mesa directiva cabe señalar que ésta, de conformidad con la Ley Orgánica del Congreso General, se integra con un presidente, con tantos vicepresidentes como grupos parlamentarios haya en la Cámara, con cuatro secretarios y cuatro prosecretarios, y será electa por mayoría y en votación por cédula. Los 31 grude poslaparlamentarios, delas conformidad lo dispuesto el artículo referida ley, son formas de con organización queenpodrán adoptar los diputados con igual afiliación de partido para realizar tareas específicas en la Cámara; su fundamento legal aparece establecido en el artículo 70 constitucional. Le corresponde a los grupos parlamentarios coadyuvar al mejor desarrollo del proceso legislativo y facilitar la participación de los diputados en las tareas de sus respectivas cámaras; asimismo deben promover la formación de criterios comunes en las discusiones y deliberaciones en que participan sus integrantes. Los líderes de los grupos parlamentarios son sus conductores para realizar las tareas deCámara coordinación con la mesa directiva, las comisiones y los comités de la de Diputados. Por lo que hace a la composición de la Gran Comisión, cabe señalar que en los términos de lo dispuesto en el artículo 38, reformado en julio de 1994, cuando al inicio de una legislatura se hubiese conformado una mayoría absoluta de diputados pertenecientes a un mismo partido político, cuya elección se originase en la generalidad de las entidades federativas, el grupo parlamentario que ostente esa mayoría deberá, además de cumplir con lo que dis pongan sus normas estatutarias conforme lo dispone el artículo 34 de esta Ley, organizarse de acuerdo con las siguientes normas: 1) Los di putados de una entidad federativa integran la diputación estatal y del Distrito Federal. 2) Los coordinadores de cada una de esas diputaciones pasan a formar parte de la Gran Comisión de la Cámara. 3) Asimismo, formarán parte de la Gran Comisión los diputados de la mayoría que hayan figurado en los dos primeros lugares de la lista de cada una de las circunscripciones electorales plurinominales y aquellos otros diputados que en su caso, considere el líder de la fracción mayoritaria.

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4) Constituida la Gran Comisión, sus integrantes designarán una mesa directiva que estará compuesta por un presidente, tres secretarios y tres vocales. 5) El líder del grupo parlamentario mayoritario será el presidente de la Gran Comisión. La Gran Comisión tiene ay su cargo, entre otras facultades, las de dictaminar, formular opiniones presentar iniciativas sobre los asuntos concernientes a las entidades federativas y a las regiones del país, tomando en consideración las propuestas de las diputaciones. Con apego a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, en el presente la Cámara de Diputados cuenta con las siguientes comisiones, que a continuación se relacionan en forma alfabética: Agricultura; Artesanías; Asentamientos Humanos y Obras Públicas; Asuntos Fronterizos; Asuntos Hidráulicos; Asuntos Indígenas; Bosques y Selvas; Ciencia y Tecnología; Comercio; Comunicaciones y Transportes; Corrección de Estilo; Cultura; Defensa Nacional; Deporte; Derechos Humanos; Dictamen Legislativo; Distribución y Manejo de Bienes de Consumo y Servicios; Distrito Federal; Ecología y Medio Ambiente; Educación; Energéticos; Especiales; Fomento Cooperativo; Ganadería; Gobernación y Puntos Constitucionales; Hacienda y Crédito Público; Información, Gestoría y Quejas; Investigación; Jurisdiccionales; Justicia; Marina; Patrimonio y Fomento Industrial; Pesca; Población y Desarrollo; Programación, Presupuesto y Cuenta Pública; Radio, Televisión y Cinematografía; Reforma Agraria; Régimen Interno y Concertación Política; Reglamento y Prácticas Parlamentarias; Relaciones Exteriores; Salud; Seguridad Social; Trabajo y Previsión Social; Turismo; Vigilancia de Contaduría Mayor de Hacienda y Vivienda. Asimismo la Cámara cuenta, para su funcionamiento administrativo, con cuatro comités que son los de: Administración, de Biblioteca e Informática, de Asuntos Editoriales y el Instituto de Investigaciones Legislativas. La competencia de las comisiones ordinarias es la que se deriva de su denominación, en correspondencia a las respectivas áreas de la administración pública. Las comisiones ordinarias de dictamen legislativo ejercerán en el área de su competencia las funciones de estudiar, analizar y dictaminar las iniciativas de ley y de decreto, y de participar en las deliberaciones y dis-


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cusiones de la asamblea de acuerdo con las disposiciones del Regla mento Interior. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47 de la ley, las comisiones ordinarias se integran por no más de 30 diputados electos por el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, procurando que en ellas se encuentren representados los secretarías diferentes gru pospondientes, parlamentarios, tanto entomar las presidencias en las corres debiéndose en cuenta lacomo importancia cuantitativa de cada grupo parlamentario. Cabe precisar que los diputados sólo pueden formar parte de un máximo de tres comisiones ordinarias. Cabe destacar que por disposición expresa de la ley, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública debe actuar de acuerdo con lo dispuesto por las leyes del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, en lo conducente. Asimismo la ley precisa que la Comisión de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias se debe integrar con veinte miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria. 2.4.3 Integración de la Cámara de Senadores, su renovación y duración del encargo

Cuando la Convención de Filadelfia se ocupó de la organización del Poder Legislativo surgió un conflicto entre los enviados de los estados más poblados y los de los menos poblados, proponiendo los primeros que se integrara al Poder Legislativo con representantes electos en cada estado en proporción a la población y postulando los segundos la igualdad entre los estados, es decir, que todos los estados tuvieran un mismo número de representantes. Finalmente el debate se concluyó cuando Robert Sherman propuso que el Poder Legislativo de la Unión debería estructurarse con dos cámaras, una de las cuales representaría a la nación y la otra Cámara, la que se conver tiría en el Senado, representaría los estados en pie de igualdad. En nuestro medio, durante las deliberaciones del Congreso Constituyente de 1823-1824, un grupo de constituyentes objetó el que se estructurara el Poder Legislativo en forma bicameral por considerar que la segunda Cámara tendería, necesariamente, a ser aristocrática y que su existencia

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daría lugar a pugnas estériles con la Cámara de Diputados y entorpecería el proceso de elaboración de las leyes; en oposición con esta postura, otro grupo sostuvo que el sistema bicameral es un factor de equilibrio y de ponderación que aseguraría una mejor elaboración de las leyes. En este orden de ideas Ramos Arizpe señaló, por una parte, que no existía razón válida alguna para pensar que el Senado se opondría caprichosamente a la Cámara Dipu y, por otra, de que si sedisquería quesese convirtiera en undecuer potados aristocratizante, bería ponerseevitar que los nadores fueran electos popularmente. Con base en estas consideraciones, la Constitución de 1824 dispuso en el artículo 25 que el Senado se integraría con dos senadores por cada estado y el Distrito Federal, elegidos a mayoría de votos por sus legislaturas y renovado aquél por mitad de dos en dos años. Las Constituciones centralistas de 1836 y 1843 modificaron el sistema de elección de los senadores, suprimieron su carácter representativo y consagraron en su lugar un sistema que favorecía los grupos privilegiados. Como resultado de ello, durante el Congreso Constituyente del medio siglo, un gru de bicamaral diputados no constituyentes se pronunció en el sentido depo quemayoritario la estructura era consustancial al sistema federal y acusó al Senado de haber si do un cuer po al servicio de las clases privilegiadas, de haber frenado todo intento de reforma y de haber dado cabida a tendencias aristocratizantes. Sin embargo, un reducido grupo de constituyentes, entre los que figuraban Olvera y Zarco, consideraba que la existencia de una segunda cámara favorecía la consolidación del pacto federal y evitaba una cierta omnipotencia del Poder Legislativo. Isidoro Olvera en su voto particular señaló que la existencia de una segunda cámara aseguraba mejores deliberaciones y los más provechosos resultados en la legislación, la que neutralizaba el mal de los go biernos libres, poniendo estordebos la excesiva facilidad de expedir leyes y garantizando la lentitud lasa reformas, pues la experiencia demuestra que el espíritu humano es más propenso a las innovaciones que a la tranquilidad y al mantenimiento de las instituciones; que el Senado era el freno más fuerte que podía ponerse a los arranques de una legislación precipitada y opresiva; que confiar la totalidad de las facultades legislativas a una sola cámara es desconocer la fuerte propensión de todos los cuerpos públicos a acumular poder en sus manos, a ensanchar su influencia y extender el círculo de los medios y objetos sometidos a su competencia, hasta llegar al caso de justificar las usurpaciones mismas con el


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pretexto de la necesidad o de la conveniencia pública; que las deliberaciones del Senado dan tiempo a la reflexión y permiten reparar los errores de una ley intempestiva antes de que cau sen un perjuicio irreparable; que es mucho más difícil engañar y corromper a dos cuerpos políticos que a uno solo, sobre todo cuando los elementos de que se com ponen difieren esencialmente. Olvera desconocíaen lossí,aspectos negativos delpo Senado, pero los atribuía no a no la institución sino a la forma anti pular como se integraba y al carácter personal y político de los individuos a los que se les daba acceso. Sostenía que el remedio consistía en darle un origen popular exigiendo para los senadores los mismos requisitos de elegibilidad que para los diputados y en privar a esta Cámara de la facultad de veto absoluto a todas las leyes, dejándosele únicamente las que afectasen a la Unión. En su oportunidad, Francisco Zarco señaló que si por sus anteceden tes debía de suprimirse el Senado, había que suprimir también la Presidencia de la República, recordando cuán funestos habían sido muchos presidentes, primir la Corte de Justicia, porque este Tri una vez habíay su consentido la impunidad de los grandes culbunal pables.más Lo de lógico era averiguar en qué consistía el mal y aplicar el remedio. Negó que al través de su representación en el Senado se quisiera hacer de las entidades algo así como naciones independientes. Los federalistas [subrayó] no quieren semejante absurdo; defienden ante todo la unidad nacional, y ven en el Senado un vínculo de unión y de igualdad, y el equilibrio de todas las partes integrantes de la Federación. El mal del Senado consistía en su origen, en su modo de elección, y el voto particular del señor Olvera indica la reforma conveniente resolviendo que los senadores seandesa electos portoda los mismos queynom bran a los di putados, y con esto parece idea de colegios aristocracia el Senado es tan po pular como la otra Cámara, y quedan igualmente representados los intereses de los Estados como entidades políticas, lo cual no sucede en una sola Cámara, en que dos o tres diputaciones numerosas prevalecen sobre la de muchos estados.

No obstante las argumentaciones de Olvera y Zarco, la Asamblea Constituyente no cambió de parecer, y en la sesión del 1o. de septiembre de 1856 se aprobó la supresión del Senado por una votación de 44 votos

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contra 38; como consecuencia de ello se estructuró el Poder Legislativo en forma unicameral al disponerse que el ejercicio del Supremo Poder Legislativo se depositaría en una Asamblea que se denominaría Congreso de la Unión. Al término de la Guerra de Reforma y una vez que Juárez asumió la titularidad del Poder Ejecutivo Federal a resueltas de la consultación electoral cabo ena1861, el Congreso pidió decreto través delque cualsesellevó comaprometió estudiar todas las ex refor masunque necesi-a tara la Constitución. Sin embargo, las guerras de Intervención y de Imperio hicieron que se pospusiera este proyecto. Así, no fue sino después del triunfo de la República en 1868 cuando se publicó una nueva convocatoria para integrar al Congreso y se invitó al pueblo para que “el próximo Congreso, sin ceñirse a las normas señaladas por la Constitución, pudiera reformar ésta y estructurar al Poder Legislativo en forma bicamaral”. Lerdo de Te jada, ministro de Go bernación y Relaciones Exteriores, en la circular que para estos fines envió a los gobernadores, aducía que en una República Federal la conformación bicameral del Congreso permite com binar en el Poder Legislativo el elemento popular y el elemento federativo: Una Cámara de Diputados elegidos en número proporcional a la población representa el elemento po pular y un senado compuesto de igual número de senadores por cada Estado representa el elemento federativo. Ha sido una objeción vulgar que el Senado re presenta un elemento aristocrático. Lo que pueden y deben representar los senadores, es un poco más de edad que da un poco más de experiencia y práctica en los negocios. También se ha hecho la objeción de que en las cámaras una puede enervar la acción de la otra. Esta objeción era de bastante peso cuando se necesitaba avanzar mucho para realizar la reforma social. Ahora que se ha consumado (con las leyes de reforma), puede considerarse un bien, como se considera en otros países, que la experiencia y práctica de negocios de los miembros de una Cámara modere convenientemente en casos graves algún impulso excesivo de acción de la otra.

La propuesta de Sebastián Lerdo de Tejada se apoyaba en un dictamen formulado en diciembre de 1868, por la Comisión de Puntos Constitucionales del Congreso integrada por Ezequiel Montes, Rafael Dondé y Joaquín Alcalde, que se pronunció a favor de los cinco puntos del pro-


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yecto de Lerdo, por considerar que las razones que en el Congreso Constituyente de 1857 expusieron Olvera, Zarco y Prieto en favor de la configuración bicamaral del Poder Legislativo, resultaban más eficaces y concluyentes que las alegadas por los impugnadores de la institución. En su dictamen la Comisión señalaba, con apoyo en el pensamiento de Delolme y Harrington, que el Poder Legislativo para poder limitarse de be liestar cualquiera sean las para mitardividido; se, jamás porque serán con relación que al mismo algoleyes más que que formule simples buenas intenciones. En esa ocasión también se argumentó, con base en las fuentes doctrinales ya citadas, que el bicamarismo presenta la enorme ven taja de que al discu tirse en las dos Cámaras las mismas cuestiones se promueve la educación política del pueblo. La prensa de la época censuró el procedimiento de reformas que se proponía al efecto y nunca se supo el resul tado de esta especie de referéndum propuesto. Años más tarde, en 1874, al instalarse un nuevo Congreso se envió una nueva iniciativa de reformas a la Constitución en la que se consignaron los puntos que bíanocasión figurado la convocatoria Lerdo constitu de Teja-da, precisándose enha está queenpara proceder a lade reforma cional correspondiente se debería proceder con apego al mecanismo de reforma constitucional previsto en el artículo 127 constitucional. Así, a partir de la consideración de que el sistema bicameral facilita una elaboración más completa y seria de las leyes, a través de la reforma constitucional del 13 de noviembre de 1874, se modificó la Constitución y se dispuso que el Congreso de la Unión tendría a partir de entonces una conformación bicamaral, reinstalándose el Senado el 16 de septiembre de 1875. Otra medida a través de la cual se procuró reafirmar el carácter democrático Senado,sesereformó dio en 1912, cuando a raíz triunfo movimiento del maderista la Constitución y se del precisó quedeltanto la elección del presidente de la República como de los diputados y senadores se haría a través de un sistema de elección directa. Años más tarde, Venustiano Carranza sometió a la consideración del Congreso Constituyente de 1916 un proyecto de Constitución en cuyo artículo 56 se proponía que la Cámara de Senadores se compondría de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, y que la legislatura de cada estado declararía electo el que hubiera obtenido la mayoría absoluta del total de los votos que debieran emitirse conforme a los

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respectivos padrones electorales y que en caso de que ningún candidato hubiera obtenido dicha mayoría, le correspondería a la legislatura elegir al que hubiere obtenido más votos. El diputado Cándido Avilés objetó el que se conservaran resabios del voto indirecto, al conferirles a las legislaturas locales la facultad de elegir senador al que hubiere logrado mayor votación, salvo el caso de que el candidato obtuviera estadeobservación y presen tó otro mayoría proyectoabsoluta. en el queLa se comisión precisaba recogió el sistema elección directa. Como resultado de las deliberaciones del Congreso Constituyente de 1916-1917 y a efecto de determinar la forma de estructurar al Senado, el número de sus miembros, la manera de elegirlos y la duración del cargo, se dispuso en la redacción original del artículo 56 que la Cámara de Senadores se compondría de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, electos directamente para ocupar el cargo durante cuatro años y debiéndose renovar por mitad cada dos años. Asimismo se facultó a la legislatura de cada estado para declarar electo senador a la persona que obtuviera mayoría de los votos emitidos en la consultación electoral y en consideración a que el Distrito Federal no poseía un órgano legislativo propio, ya que por mandato constitucional le correspondía al Congreso de la Unión hacer las veces de Poder Legislativo de dicha entidad, se precisaba que le correspondería a éste hacer la declaración respectiva. En abril de 1933 y como una consecuencia de la ampliación que había experimentado la duración del periodo presidencial se reformó el artículo 56 a efecto de ampliar de cuatro a seis años el periodo constitucional de los senadores, disponiéndose asimismo que la Cámara se renovaría en su integridad cada seis años. En el dictamen que al respecto presentó la Comisión de Puntos Constitucionales se señaló que la reforma tenía como propósito “darle continuidad sexenal a la cámara y hacerla coincidir con el ejercicio presidencial para que hubiese una acción común de poderes”. Sin embargo, en 1987 el Poder Constitucional Reformador modificó de nueva cuenta el artículo 56 constitucional para volver al sistema originalmente adoptado por la Constitución de 1917. En la exposición de motivos que acompañó a la iniciativa de reformas se formularon, entre otras, las siguientes consideraciones:


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La iniciativa propone reformar el actual sistema de elección total, cada seis años, para regresar al procedimiento clásico de la teoría del Estado Federal, plasmado en la original Constitución de 1917, que consiste en la renovación por mitad de los integrantes de la Cámara de Senadores, cada tres años. Siendo la Cámara de Senadores el cuerpo por excelencia representante del pacto federal, se considera conveniente que se mantenga la tradición legislativa mediante la permanencia en su función de la mitad de los senadores. Con ello se garantiza la continuidad de los trabajos legislativos y como consecuencia una mayor presencia del Senado en la vida política del país. Las ventajas de este nuevo sistema son múltiples. Al renovar cada tres años la contienda electoral para la designación de senadores, se reaviva el lazo del órgano y de sus integrantes con el electorado y, al propio tiempo se actualiza y se nutre el debate interno del Senado con planteamientos renovados, recogidos durante la campaña electoral. A la permanencia y a la continuidad se suman pues, como ventajas de este mecanismo, la responsabilidad y la actualización ante los reclamos del electorado.

Como resultado actuación del Poder Constitucional el 15 de diciem bre de la 1986 se publicó en el DOF un decretoReformador, a través del cual se difundieron diversas reformas constitucionales entre las cuales figuraron las correspondientes al artículo 56 constitucional y al décimo octavo transitorio y cuya redacción en ese entonces fue la siguiente: Artículo 56. La Cámara de Senadores se compondrá de dos miembros por cada estado y dos por el Distrito Federal, nombrados en elección directa. La Cámara se renovará por mitad cada tres años. La legislatura de cada estado y la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en el caso del Distrito Federal, declararán electo al que hubiese obtenido la mayoría de los votos emitidos. Artículo Décimo Octavo Transitorio. Los senadores que se elijan para integrar las LIV y LV Legislatura del Congreso de la Unión durarán en funciones del 1o. de septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1994, y los que se elijan para la LIV Legislatura, que serán los nombrados en segundo lugar, durarán en funciones del 1o. de septiembre de 1988 al 31 de octubre de 1991.

A efecto de aclarar el sentido de la disposición anterior, cabe ex plicar que por legislatura debe entenderse el conjunto de representantes populares que en un momento dado encarnan al Poder Legislativo. En nuestro

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medio el cambio de legislatura del Poder Legislativo Federal, es decir, del Congreso de la Unión, compuesto por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, lo determina la renovación de la Cámara de Diputados, lo que tiene lugar cada tres años. Si se analizan en forma relacio nada las disposiciones a que se ha hecho referencia, se infiere que a fin de hacer posible la renovación de la Cámara de de Sena dores mitad políticos, cada tres años, se acordó para las elecciones 1988 lospor partidos al presentar sus que fórmulas de candidatos para ocupar dichos cargos, señalarían cuál de los candidatos propuestos para cada entidad federativa integraría las LIV y LV legislaturas (1988-1991 y 1991-1994) y cuál se pro ponía para integrar únicamente la LIV Legislatura (1988-1991); como resultado de ello en la jornada electoral de 1988 resultaron electos 32 senadores por seis años y 32 por tres años, por esta sola ocasión. De esta forma, al concluir la LIV Legislatura (1988-1991), se eligieron 32 senadores, uno por cada entidad federativa, para integrar las LV y la LVI (1991-1994 y 1994-1997) y al concluir la LV Legislatura (19911994) se eligieron otrosy 32 senadoresypara integrar la LVIcon y laob LVII gislaturas (1994-1997 1997-2000), así sucesivamente jeto lede renovar la Cámara de Senadores por mitad cada tres años. Con base en las consideraciones hechas valer se puede decir que a excepción de los 32 senadores electos en 1988 para integrar las LIV y LV legislaturas y que por lo mismo duraron en funciones seis años de un mismo periodo presidencial y de los senadores electos exclusivamente para la LIV Legislatura, que estuvieron en funciones únicamente tres años, en las elecciones subsecuentes a las de 1988, los senadores electos por seis años debían abarcar tres años del periodo presidencial en que fueron electos y tres años del siguiente periodo presidencial. estede estado de cosas, cana bedo reres, cordar que conforque me aaltra estu se ha En hecho la Cámara de Se resul ta claro vésdio deque nuestra historia constitucional dicha Cámara se integró en su totalidad hasta 1993, con apego al sistema electoral mayoritario. Sin embargo, a partir de 1977 se empezaron a formular diversos planteamientos tendientes a modificar los mecanismos para su integración y de esta forma atemperar la sobrerrepresentación a que da lugar el sistema mayoritario en el que el ganador gana todo. En vista de ello y con objeto de generar condiciones que propiciaran una mayor pluralidad en la integración del Senado, a través del tiempo se formularon diversos planteamientos proponiendo unos


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la creación de senadores de partido, otros de primera minoría y otros de representación proporcional. Sin embargo, no fue sino con motivo de la reforma constitucional de 1993 que se sentaron las bases para transitar de un sistema electoral mayoritario para la conformación del Senado, a una cámara en cuya composición se le da cabida a las minorías. En efecto, a resultas de la reforma de referencia 56 yconstitucional integrar la Cámara de se Seprecisó nadores,enenelcaartículo da estado en el Distrito que Fedepara ral se elegirían ya no dos sino cuatro senadores, de los cuales, en ese entonces, tres eran electos según el principio de votación mayoritaria relativa y uno a través del sistema de primera minoría. En vista de ello en cada entidad federativa, los partidos políticos deberían registrar una lista con tres fórmulas de candidatos. En ese entonces la ley disponía que la senaduría de primera minoría le sería asignada a la fórmula de candidatos que encabezara la lista del partido político que, por sí mismo, hubiera ocupado el segundo lugar en la votación de la respectiva entidad. Ahora 1993, en que de como ya se explicó se sentaron lasbién bases para una bien, nuevaenconformación la Cámara de Senadores, tam se adoptó una nueva fórmula para su renovación ya que a través de la reforma constitucional respectiva se dispuso, en el artículo 56, que la Cámara de Senadores se debe renovar en su totalidad cada seis años. En vista de ello, en el artículo tercero transitorio del decreto de reformas de 1993 se estableció un mecanismo que tenía objeto respetar la duración del encargo de los 32 senadores que con apego al sistema anterior habían sido electos para el periodo comprendido del 31 de octubre de 1991 al 31 de octubre de 1997 y que, por lo mismo, formaron parte de la LV Legislatura (1991-1994) y de la LVI Legislatura (1994-1997). En vista de ello y sexenal con el fin adoptarde lasSenadores, medidas ne ra aplicar la renovación de de la Cámara secesarias dispusopa que en las elecciones de 1994, a través de las cuales se deberían elegir a los integrantes de la LVI y la LVII legislaturas, no serían electos tres senadores de mayoría y uno de primera minoría, sino tan sólo dos y uno respectivamente, puesto que los 32 senadores de mayoría electos en 1991 para un periodo de seis años continuarían en el desempeño de su encargo hasta 1997. Como resultado de ello, en las elecciones de 1994, para renovar la conformación de la Cámara de Senadores, que a partir de 1993 se integra

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con 128 escaños, se eligieron 96, tres por cada entidad federativa y tres por el Distrito Federal, dos electos por el principio de mayoría relativa y el tercero electo por la primera minoría. Ahora bien, el 22 de agosto de 1996 se publicó en el DOF la reforma al artículo 56 constitucional a través de la cual se modificó de nueva cuenta la forma de integración de la Cámara de Senadores, ya que a partir de entonces dicho cuer po colegiado se debefederativa integrar con ciento veintiocho senadores, de los cuales en cada entidad se de ben elegir dos a través del sistema electoral mayoritario (64), uno a través del sistema de primera minoría (32) y además se dispone que se deben elegir 32 senadores en una circunscripción plurinominal que comprenderá todo el territorio de la República. Así las cosas, en 1997, al término del encargo de los 32 senadores de mayoría electos en 1991, continuaron en su cargo los 96 senadores de mayoría electos en 1994 para integrar la LVI (1994-1997) y la LVII (19972000) legislaturas, y, por lo mismo, en el año de 1997 tan sólo se eligieron 32 senadores con apego al principio representación pro porcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional, disponiéndose que los mismos desempeñarían el cargo durante una sola legislatura (tres años) a efecto de que todos los senadores concluyeran al mismo tiempo su encargo; quiere ello decir que no fue sino con motivo de las elecciones para integrar a la LVIII Legislatura, que tuvo verificativo en el año 2000, que se renovó de nueva cuenta, en su totalidad, la Cámara de Senadores en una sola elección, por lo que todos sus integrantes concluirán con su encargo en el 2006. 2.4.3.1 Las reformas constitucionales de 1993 y 1996, y la composición de la Cámara de Senadores

Con apego a las disposiciones contenidas en el artículo 56 constitucional, todas las unidades federativas, con independencia del volumen de su población, extensión territorial o riqueza, poseen una idéntica representación en el senado. En vista de ello cabe tener presente que en nuestro medio la organización bicamaral del Poder Legislativo obedece tanto a razones de técnica legislativa como a la estructura federal que se ha adoptado. Dicha organización parte de la consideración de que en el proceso de elaboración de


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las leyes, es decir, al ejercer la potestad suprema del Estado, diputados y senadores son representantes populares, que si bien son electos en determinadas demarcaciones territoriales —el distrito en el caso de los diputados y la entidad federativa en el caso de los senadores— una vez electos unos y otros son representantes populares de la nación entera, y no solamente de los ciudadanos que los eligieron; es por ello que en nuestro sistema político electoral se prohíde belos el mandato imperativo, decir, la subordinación política y jurídica representantes a sus es electores. Ahora bien, además de las facultades legislativas, la Constitución le confiere a la Cámara de Senadores ciertas facultades exclusivas, que precisamente por tener este carácter, ejerce sin la participación de la Cámara colegisladora. El análisis de dichas facultades permite afirmar que todas ellas se relacionan con la preservación del pacto federal, razón por la cual esta Cámara se ha integrado con una representación paritaria de los estados ya que se considera que de esta forma las entidades federativas, en pie de igualdad, pueden velar por sus intereses, es por ello que se afirma que cuando los senadores ejercen estas atribuciones actúan en calidad de representantes de sus estados. A través del presente estudio se ha explicado cómo en el periodo comprendido de 1917 a 1993 la Cámara de Senadores se integró con dos senadores por entidad federativa, y cómo a través de la reforma constitucional de 1993 se dispuso que el Senado debía de integrarse con tres senadores de mayoría y uno de primera minoría, con lo cual si bien se aumentó el número de integrantes de dicha Cámara, se preservó el principio de re presentación paritaria y se les garantizó a los partidos minoritarios al menos el 25% de representatividad en la Cámara de Senadores. En cambio, en los términos de la reforma de 1996, si bien se conservó la composición numérica del Senado adoptada en 1993 (128 senadores), se modificó su forma de elección, ya que en los términos de la reforma de 1993 en cada entidad federativa se deberían elegir tres senadores a través del sistema mayoritario y uno a través del sistema de primera minoría, en tanto que conforme a la reforma de 1996, en cada entidad federativa se deberán elegir dos senadores conforme al sistema de mayoría relativa y una más de acuerdo con el sistema de primera minoría, disponiéndose además que en el seno de una circunscripción plurinominal que comprende a todo el territorio nacional se deben elegir 32 senadores de representación proporcional.

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Al respecto cabe hacer notar que si bien a través de la figura de los senadores de representación proporcional se ha ampliado el porcentaje de representatividad de los partidos minoritarios en dicha Cámara, su existencia ha alterado el principio de representación paritaria de las entidades federativas en el Senado de la República. Esta consideración ha ocasionado diversas valoraciones en torno a la referida sólo reforma constitucional. Así, para una corrientela que contem al Senado en su carácter de cámara colegisladora, reforma depla referencia tiene un signo netamente positivo, ya que desde este mirador no resulta esencial el que se preserve la representación paritaria de las entidades federativas en dicha Cámara y por lo mismo es del parecer que se debe seguir aplicando el principio de representación proporcional en la integración de este cuerpo colegiado; otra corriente considera que la conformación paritaria de la Cámara de Senadores resulta esencial para el buen funcionamiento del sistema político y por lo mismo es del parecer que al alterarse la representación paritaria en la Cámara de Senadores ello implica una auténtica reforma de Estado, puesto que se modifican los contornos de lasfederal, decisiones y jurídicasimfundamentales conforman al pacto lo quepolíticas reviste particular portancia toda que vez que una de las políticas públicas que ha ganado más terreno en el presente es precisamente la que propone fortalecer al federalismo y dicha reforma marcha en sentido contrario. 2.4.3.2 La organización interna de la Cámara de Senadores Las disposiciones correspondientes se encuentran contenidas en la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que fue modificada y adicionada por decreto publicado el 20 de julio de 1994. Para la organización de su trabajo la Cámara cuenta con una mesa directiva, grupos parlamentarios, una gran comisión y diversas comisiones ordinarias. De conformidad con la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la mesa directiva de la Cámara de Senadores se integra por un presidente y dos vicepresidentes, cuatro secretarios y cuatro prosecretarios electos por mayoría y en votación por cédula. La Gran Comisión del Senado se integra con un senador de cada estado y del Distrito Federal y los coordinadores de los grupos parlamenta-


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rios. La designación de los senadores de cada entidad federativa se hará por mayoría de votos de los senadores de dichas entidades. La Gran Comisión, de entre sus miembros, en escrutinio secreto y a mayoría de votos, nombrará un presidente, el primer vicepresidente y un secretario que durarán en su encargo tanto como la misma Comisión, la que sesionará con la mayoría de los miembros que de ban componerla. Le co rres ponde el a laprograma Gran Colegislativo. misión, entre otrasefecto facultades, de pro-poner a la Cámara A este deberálajerarqui zar las iniciativas de ley o decreto, observando las disposiciones del artículo 71 constitucional. Asimismo, cabe señalar que la Cámara de Senadores contará con el número de comisiones ordinarias y especiales que requiera para el cumplimiento de sus funciones, pudiendo aumentar o disminuir el número de las mismas o subdividirlas en los ramos necesarios. Con apego a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Congreso de la Unión, en el presente la Cámara de Senadores cuenta con las siguientes comisiones ordinarias: de Administración; de Agricultura, Ganadería, Selvicultura y Recursos Hidráulicos; de Industrial; Biblioteca,deInformática y Asun-y tos Editoriales; de Comercio y Fomento Comunicaciones Transportes; de Defensa Nacional; de Derechos Humanos, de Desarrollo Social y Ecología; del Distrito Federal; de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología; de Energía, Minas e Industria Paraestatal; de Estudios Legislativos; de Gobernación; de Hacienda y Crédito Público; de Justicia; de Marina; de la Medalla Belisario Domínguez; de Pesca; de Puntos Constitucionales; de Reforma Agraria; de Reglamentos y Prácticas Parlamentarias; de Relaciones Exteriores; de Salud; de Trabajo y Previsión Social; de Turismo y Jurisdiccional. Asimismo, de conformidad con los artículos 76 y 79 de la ley, son comisiones especiales la Jurisdiccional y las que se nombren con carácter transitorio para conocer exclusivamente de la materia para cuyo objetivo hayan sido designadas, o desempeñar un encargo específico. 2.5 Quórum de asistencia y quórum de votación en las cámaras En todo cuerpo colegiado, es decir, en todo cuerpo compuesto por varios miembros, se requiere establecer reglas para su funcionamiento y al efecto se debe tener en cuenta que para que pueda sesionar no se puede

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exigir la presencia de todos sus miembros porque está en la naturaleza de las cosas que no siempre podrán asistir todos sus integrantes, pero tampoco se puede establecer que puede sesionar con cualquiera que sea el número de los asistentes, pues ello puede dar como resultado que se adopten importantes determinaciones con la asistencia de tan sólo unos cuantos de sus miembros; de aquí que para el funcionamiento de todo cuer po colegiado precisarpara cuálque es pueda el número mínimo de sus integrantes queresulta debennecesario estar presentes sesionar y sean válidas sus resoluciones; a estas determinaciones se les conoce como quórum de asistencia y quórum de votación, y deben estar previstas en los ordenamientos jurídicos que regulen el funcionamiento del cuerpo colegiado en cuestión. Así, toda vez que el Poder Legislativo Federal de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General compuesto por dos cámaras, una de diputados y otra de senadores y que dichas cámaras son cuerpos colegiados por antonomasia, en el artículo 63 constitucional se sientan las bases operativas para que puedan ejercer su cargo. a lasdebaasistencia ses contenise dasdeen referido el artícu lo se puede decir queCon porapego quórum beelentender número mínimo de miembros integrantes de una cámara que deben estar presentes para que dicho cuerpo colegiado pueda sesionar legal y válidamente y que por quórum de votación se debe entender el número mínimo de votos que se requieren a favor de una propuesta para que ésta pueda ser adoptada legalmente. Las disposiciones que sobre la materia han sido adoptadas a través de nuestra historia constitucional pueden ser resumidas en los siguientes términos: La Constitución Federal de 1824 estableció como quórum de asistencia, tantodepara la Cámara de Diputados parabros. el Senado, la asistencia de más la mitad del número total decomo sus miem Este princi pio fue reiterado por las Constituciones de 1836 y 1843 y por el texto original de la Constitución de 1857 que organizó al Poder Legislativo Federal en forma unicameral. Más tarde, a resultas de la reforma constitucional de 1874 se restableció el Senado y se precisó que el quórum de asistencia en dicha asamblea sería de dos terceras partes de sus integrantes. En la versión original del párrafo primero del artículo 63 de la Constitución de 1917, texto que estuvo vigente hasta el año de 1993, se exigía como quórum de asistencia de la Cámara de Senadores las dos terceras


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partes de sus miembros, en tanto que en la de di putados se exigía la presencia de la mayoría de sus integrantes. Esta diferente exigencia obedecía a que la Cámara de Senadores era una asamblea deliberativa bastante más reducida que la Cámara de Diputados y por lo mismo el Constituyente consideró que la integración del referido quórum podía ser alcanzado sin mayor dificultad a la vez que asegura una mayor representatividad geográfica. esta suerte, que la ba Cámara de Senadores durante ese periodo De se integra ba condado 64 miembros, para conformar el quórum de asistencia debían estar presentes 43 senadores. En este estado de cosas, la reforma constitucional publicada en el DOF el 3 de septiembre de 1993 modificó la integración de la Cámara de Senadores, lo que dio como resultado que dicha cámara se integrara ya no con dos, sino con cuatro senadores por entidad federativa, por lo que el número total de sus integrantes se elevó de 64 a 128 senadores, razón por la cual el legislador resolvió que el quórum de asistencia en ambas cámaras sea de simple mayoría, es decir, las cámaras no pueden abrir sus sesio neslanimitad ejercer cargo sin consus curren cia, en cada una de ellas, de más de delsunúmero totalla de miem bros. En vista de ello y toda vez que la Cámara de Diputados se integra con 500 diputados, para que se dé el quórum de asistencia deben estar presentes, por lo menos, 251 representantes, en cambio, en la Cámara de Senadores, puesto que a partir de 1994 se integra con 128 senadores, para que se dé el quórum de asistencia se requiere la presencia, al menos, de 65 senadores. El Congreso de 1917, al conformar el artículo 63 y regular el quórum, consciente de la importancia que reviste el que el Congreso quede debidamente instalado con toda oportunidad y cuente con el quórum necesario encargo, incor 63 eldiversas disasí posiciones para para ejercer llamar asulos legislado res poró ausenal tesartículo e integrar quórum, como el señalamiento de las sanciones en que incurren si no se presentan a las sesiones de las cámaras o del Congre so. Así, en el mismo primer párrafo del artículo 63 constitucional se prevé que si el día en que se debe instalar el Congreso no hubiera quórum para ins talar las cámaras, los presentes de una y otra deberán reunirse el día señalado por la ley y compeler a los ausentes a que concurran dentro de los treinta días siguientes, con la advertencia de que si no lo hiciesen se entenderá, por ese solo hecho, que no aceptan su encargo, llamándose

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luego a los suplentes, los que deberán presentarse en un plazo igual, y si tampoco lo hiciesen, se declarará vacante el puesto y se convocará a nuevas elecciones. También, con el propósito de procurar el debido funcionamiento de las cámaras, se dispone que se entenderá que los diputados o senadores que falten diez días consecutivos, sin causa justificada o sin previa licencia del apresiden te de su ares pectiva cámara, la cual se daráescodecir, nocimiento ésta, renuncian concurrir hasta el con periodo inmediato, se presume que los diputados que se coloquen en este supuesto renuncian a concurrir al periodo de sesiones en curso. Asimismo, con objeto de que las cámaras puedan ejercer sus funciones, el propio artículo 63 precisa que en caso de que no hubiese quórum para instalar cualquiera de las cámaras o para que ejerzan sus funciones una vez instaladas, se convocará inmediatamente a los suplentes para que se presenten a la mayor brevedad a desempeñar su cargo, entretanto transcurre el plazo de 30 días que se otorga a los propietarios para que se presenten. En íntima relación con esta materia, en el artículo 64 constitucional se dispone que los diputados y senadores que no concurran a una sesión, sin causa justificada o sin permiso de la cámara respectiva, no tendrán derecho a la dieta correspondiente al día en que falten. Cabe precisar que además de las hipótesis previstas en el artículo 63, el suplente ejerce el cargo en los casos de licencia y separación definitiva del puesto del diputado o senador propietario. La primera reforma que experimentó el artículo 63 data del 22 de junio de 1963 y consistió en la adición del párrafo 4 en el que se precisa que incurrirán en responsabilidad, y se harán acreedores a las sanciones que la ley señale, quienes habiendo sido electos diputados o senadores no se presenten, sin causa justificada a juicio de la cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo de 30 días a que alude el párrafo 1. También incurrirán en responsabilidad, que la misma ley sancionará, los partidos políticos nacionales que, habiendo postulado candidatos en una elección para diputados o senadores, acuerden que sus miembros que resultaren electos no se presenten a desempeñar sus funciones. La única excepción al principio de que el quórum de asistencia se integra con la simple mayoría de los miembros de las cámaras se establece en el artículo 84 constitucional, que prevé la designación por el Congre-


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so de un presidente de la República interino o sustituto y para cuyo efecto el propio Congreso debe constituirse en Colegio Electoral con la asistencia, de cuando menos, las dos terceras partes de sus miembros. Ahora bien, una vez constituido el quórum de asistencia, para que una resolución sea válida, se debe satisfacer el quórum de votación, es decir, reunir el número mínimo de votos que se requieren en cada cámara para queLauna proque puesta pueda adoptada legalmente. regla sobre estaser materia establece nuestra Constitución consiste en que una vez integrado el quórum de asistencia, las resoluciones se toman por mayoría de votos de los presentes, es decir, por simple mayoría de los diputados o senadores presentes en sus respectivas cámaras; quiere ello decir que el quórum de votación puede variar de una sesión a otra puesto que se conformará en función del número de representantes que hayan integrado el quórum de asistencia; así si a una sesión acudieron 251 diputados, el quórum de votación será de 126, pero si el quórum de asistencia se conformó con 360, el de votación se integrará con 181. De los términos empleados por la Constitución se desprende que, como regla general, se requiere de un quórum de votación de mayoría relativa o simple y que de manera excepcional se requiere de una mayoría calificada. Los casos de excepción en los que se requiere un quórum de votación calificado están previstos en los artículos 72, incisos d y e; 73, fracción III, base 5a.; 76, fracción V; 79, fracción IV; 110 y 135 constitucionales. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, corresponde a las secretarías, o en su caso a las prosecretarías de cada cámara, pasar lista a los diputados o senadores a fin de formar el registro de asistencia. Al presidente de la cámara le corresponde de conformidad con la fracción XV del artículo 21 del reglamento, declarar que no hay quórum cuando es visible, o hacer que la Secretaría pase lista cuando aquél sea reclamado por algún miembro de la cámara. Por último, cabe señalar que en el artículo 408 del Código Penal reformado en 1990, se precisa que se impondrá como pena de suspensión de derechos políticos hasta por seis años a quie nes ha biendo sido electos diputados o senadores no se presenten, sin causa justificada, a juicio de la cámara respectiva, a desempeñar el cargo dentro del plazo señalado en el primer párrafo del artículo 63 c.

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2.6 Procedimiento que se debe observar para cubrir vacantes En relación con la Cámara de Diputados cabe señalar que hasta 1987 nuestra Constitución sólo contemplaba el mecanismo para el caso de vacantes de diputados de mayoría relativa y no contaba con disposición expresa que precisara la manera como se debía pro ceder en caso de que se sucediera una vacante de representación proporcional. Al respecto, conviene tener presente que de conformidad con nuestro régimen electoral vigente, para la elección de diputados de mayoría en cada distrito electoral, los partidos políticos presentan “fórmulas de candidatos” que comprenden el nombre del candidato a diputado y el del respectivo suplente y los integrantes de la fórmula que resulte electa ostentan dicho carácter. Lo anterior quiere decir que en el caso de que se suceda una falta absoluta del diputado propietario, su lugar se debe cu brir con el su plente y sólo en caso de que se suceda la falta absoluta tanto del diputado propietario como el suplente, el Congreso debe convocar a elecciones extraordinarias. Ahora bien, en los términos de lo dispuesto por el artículo 175.2 del COFIPE, tanto las candidaturas de diputados de mayoría como de representación proporcional se deben registrar por fórmulas de candidatos compuestos por un propietario y un suplente; las disposiciones que regulan las vacantes de diputados de mayoría no se pueden aplicar a las curules de representación proporcional ya que su integración es diferente. Quiere ello decir que también en los casos de curules de representación proporcional, para que se suceda una vacante se debe dar la falta absoluta tanto del propietario como del suplente, pero en este caso, a diferencia de lo que sucede en relación a las curules de mayoría, no se puede convocar a elecciones extraordinarias, ya que ello iría en contra de los principios de representación proporcional. En vista de ello y toda vez que las disposiciones que regulan las vacantes de diputados de mayoría no se pueden aplicar a las curules de representación proporcional, el Poder Constitucional Reformador modificó en 1987 el artículo 77 constitucional, fracción IV, a efecto de precisar que: “en el caso de la Cámara de Diputados, las vacantes de sus miembros electos por el principio de representación proporcional deberán ser cubiertas por aquellos candidatos del mismo partido que sigan en el orden


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de la lista regional respectiva después de habérsele asignado los diputados que le hubieren correspondido”. Ahora bien, en 2003 se reformaron los artículos 63 párrafo primero y 77, fracción IV, y se modificaron los términos en que se debe de proceder cuando se suceda una vacante de mayoría, de representación proporcional o de senadores de minoría, por lo que para conocer el sistema vigente en esta materia se debe consultar el capítulo III, punto 4.2.9.6 de esta obra. 2.7 El principio de “no reelección” en relación con los integrantes del Poder Legislativo

El movimiento revolucionario iniciado por Francisco I. Madero se pronunció en contra de la reelección del presidente, vicepresidente, gobernadores de los estados y presidentes municipales. La formulación de dicho principio tuvo por objeto desterrar de nuestro medio la viciosa práctica que hizo posible la dictadura del general Porfirio Díaz. Si bien el texto original de la Constitución de 1917 prohibió la reelección del titular del Poder Ejecutivo, no dispuso prohibición alguna en relación con los miembros del Poder Legislativo. Sin embargo, en el año de 1933 se promovió una reforma constitucional a efecto de precisar la manera como opera el principio de no reelección con relación al titular del Poder Ejecutivo y a los miembros del Congreso de la Unión. Como resultado de ello, en el artículo 83 se dispuso que la persona que haya ocupado el cargo de presidente de la República, sin importar el título (electo popularmente, interino, provisional o sustituto) o las condiciones en que lo hubiere desempeñado, jamás podrá de En nuevo par la máxima magistratura. esa ocu misma ocasión (1933) se reformó el artículo 59 a fin de precisar que los senadores y diputados al Congreso de la Unión no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Conviene aclarar que puesto que la Cons titución no lo prohí be, un diputado puede presentarse como candidato y ser electo senador en el periodo siguiente, de la misma forma que un senador puede presentarse como candidato y ser electo diputado. A través de este sistema se piensa que se fomenta la carrera parlamentaria y se evitan los posibles vicios que se originarían si se autoriza la reelección indefinida.

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Por otra parte, por disposición expresa de la Constitución, los diputados y senadores suplentes pueden ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietarios, siempre y cuando no hayan ejercido el cargo correspondiente. El régimen vigente a que se ha hecho referencia ha dado lugar a posiciones encontradas, tanto en el seno del Congreso como en los partidos políticos. Para una corriente de pensamiento, el régimen vigente no responde a la tradición de México, puesto que la no reelección de los diputados y senadores no fue postulada por los precursores ni por los realizadores de la Revolución mexicana. Agregan los representantes de esta corriente que los congresos constituyentes que se han estructurado a través de la historia de México, jamás se han pronunciado en el sentido de limitar la reelección de sus representantes. Asimismo argumentan que en el mundo entero los diversos sistemas políticos, sean parlamentarios o presidenciales, autorizan la reelección de los integrantes del Poder Legislativo. Por último, señalan que al prohibirse la reelección de los miembros del Poder Legislativo en forma indefinida, se obstaculiza la formación de una carrera parlamentaria. Otra corriente de opinión considera que la reelección parlamentaria indefinida es contraria al principio de renovación periódica de los órganos de representación popular, lo cual es indispensable para la supervivencia de los regímenes republicanos y de las democracias representativas. Asimismo se argumenta que la reelección indefinida de los miembros del Congreso de la Unión, dadas las condiciones del juego político, podría dar lugar a la formación de oligarquías parlamentarias en demérito de la función legislativa y del prestigio de la corporación, lo cual se evita con el régimen vigente que permite la reelección pero no para el periodo inmediato. Por último, en esta materia se debe tener presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125 constitucional, ninguna persona podrá desempeñar a la vez dos cargos federales de elección popular, ni uno de la federación y otro de un estado que sean también de elec ción, en cuyo caso la persona involucrada puede elegir entre ambos el que quiera desempeñar.


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3. DERECHOS DE REUNIÓN Y DE ASOCIACIÓN POLÍTICA Al decir de José María Lozano: La asociación pone en un fondo común la inteligencia, la fuerza y los recursos de co cada asociados; enuna el orden natural de las sas uno parade unlos hom bre solo, lo es que posies bleim y posi fácilble para asociación que multiplica el poder y la fuerza de cada uno de los asociados; y a este poder colectivo debe el mundo las maravillas que causan nuestra justa admiración. En todos los órdenes posibles la unión hace la fuerza. Las sociedades científicas, artísticas, industriales, comerciales, humanitarias, realizan proyectos que serían imposibles para la fuerza aislada de cada hombre. Así que el espíritu de asociación, el primero de los instintos de la humanidad, es también el elemento más poderoso de su de sarrollo y perfeccionamiento.22

En esta materia la humanidad ha logrado varias conquistas sucesivas: primero se logró el que se dejara de considerar como delito a la simple reunión o asociación; más tarde, a consecuencia del movimiento revolucionario francés de 1789, se obtuvo el reconocimiento de que la reunión y la asociación son derechos del hombre y, finalmente se logró que se incluyeran a la reunión y a la asociación como derechos políticos dentro de los textos constitucionales. En México el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 fue el primer texto constitucional que hizo referencia expresa a este derecho al que se configuró como un derecho ciudadano, en tanto que la Constitución de 1857 le dio un alcance más amplio al configurarlo como un derecho del hom Nuestra Constitución vigente en una el artículo configura este bre. derecho, en forma simultánea, como garantíanoveno individual y comoa un derecho ciudadano ya que se dispone que en materia política este derecho sólo puede ser ejercido por los ciudadanos mexicanos. Las libertades y derechos de reunión y asociación son diferentes como también lo son las agrupaciones humanas que se configuran con motivo del ejercicio de dichos derechos. 22 Lozano, José María, Estudio del derecho constitucional patrio, capítulo relativo a “Los derechos del hombre”, México, 1876.

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El hombre, en ejercicio del derecho de reunión, forma parte de agrupaciones momentáneas que persiguen una finalidad transitoria y, en consecuencia, el ejercicio del derecho de reunión da lugar a una agrupación circunstancial que no engendra ninguna personalidad jurídica propia, ni persigue fines constantes o duraderos. En cambio, con motivo del ejercicio del derecho de asociación, forma organizaciones más o menos “permanentes” para la realización quier fin humano lícito, en consecuencia, el ejercicio del derechode de cualasociación da lugar a la configuración de una entidad distinta de los individuos que la conforman, organización que cuenta con personalidad jurídica propia y persigue fines más o menos permanentes. Ahora bien, aun cuando los derechos de reunión y asociación son diferentes, puede decirse que se hallan íntimamente ligados toda vez que en el derecho de reunión se encuentra el embrión del derecho de asociación. De conformidad con las disposiciones constitucionales sobre la materia, para ejercitar la garantía de reunión o de asociación se requiere, primero, que la reunión o asociación tengan un fin lícito, es decir, que no contraríe disposiciones de orden público ni configure un delito ya que en caso contrario se estará en presencia de una asociación delictiva; segundo, que la reunión o asociación se realice en forma pacífica. En íntima relación con esta materia, el precepto constitucional que nos ocupa establece que ninguna reunión armada tiene derecho a deliberar. Esta disposición obedece a la consideración de que toda reunión armada entraña un peligro en sí misma, toda vez que la experiencia ha probado que el hecho de estar armado influye en el ánimo de las personas, y en caso de que se suscite una discusión o disputa, este tipo de reuniones puede degenerar en hechos sangrientos. En caso de que la reunión o la asociación tenga por objeto formular una petición o presentar una protesta por algún acto de autoridad, se deberá, además, cumplir con los siguientes requisitos: abstenerse de proferir injurias o formular amenazas en contra de la autoridad correspondiente, así como abstenerse hacer uso de la violencia con el propósito de obligar a la autoridad a resolver en el sentido positivo a lo pedido. Ahora bien, las asociaciones que se conforman y actúan con apego a la ley pueden ser de diversa índole: civiles, mercantiles, profesionales, cívicas, culturales, deportivas, de beneficencia, de solidaridad, etcétera. Héctor González Uribe precisa que conforme a su naturaleza, el ámbito


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de su acción y sus fines, están regidas por las leyes respectivas: las mercantiles, por el Código de Comercio; las profesionales por las leyes del trabajo y así sucesivamente.23 Como ya fue explicado, los derechos de reunión y de asociación en materia política son derechos políticos y, por lo mismo, en los términos de nuestra Constitución, sólo los mexicanos mayores de 18 años que tengan honesto de vivir y reunirselos para tomar parteunenmodo los asuntos políticos delpodrán país, yasociarse consecuentemente extran jeros no pueden formar parte de partidos políticos nacionales ni tampoco de organizaciones políticas de la misma índole. La expresión “tomar parte” significa la participación con actos propios. Los extranjeros, aun cuando no pueden tomar parte en los asuntos políticos del país, sí tienen, en su calidad de personas, libertad de opinión para juzgar los asuntos políticos de nuestro país o de cualquier otro. También con relación a los derechos de reunión y asociación en materia política se debe tener presente que en el artículo 130 constitucional se dispone que los ministros de los cultos no pueden asociarse con fines políticos ni realizar favor o en asociación políticaproselitismo alguna, y ena armonía concontra dichade discandidato, posición elpartido artículoo 404 del Código Penal Federal se dispone que se impondrán hasta 500 días multa a los ministros de cultos religiosos que, en el desarrollo de actos públicos propios de su ministerio, induzcan expresamente al electorado a vota a favor o en contra de un candidato o partido político o a la abstención del ejercicio del derecho al voto. Tampoco pueden los ministros de los cultos, en reunión pública en actos de culto o de propaganda religiosa ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país, o a sus instituciones, ni agraviar de cualquier forma a los símbolos patrios. Asimismo se prohíbe la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación que la relacione con alguna confesión religiosa, así como celebrar en los templos reuniones de carácter político. En armonía con estos principios, en diversos artículos constitucionales se establece que los ministros de los cultos no pueden ser candidatos para ocupar cargos de elección popular. Quienes hubieren dejado de ser mi23 González Uribe, Héctor, voz: “Asociación política”, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM-Porrúa, 1985.

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nistros de cultos con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán ser votados. El derecho que tiene todo ciudadano para tomar parte en los asuntos políticos del país da lugar a que se agrupen en partidos políticos que son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la voluntad como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso denacional éstos al yejercicio del poder. La significación política de los partidos políticos deriva del hecho de que si bien la democracia supone posiciones divergentes, también requiere que éstas se reduzcan a través de los partidos políticos y sobre la base del sufragio universal, a proporciones administrables a efecto de organizar la vida política, económica, social y cultural del país. Por otra parte, todo Estado que se proponga hacer de la democracia una realidad cotidiana, debe procurar el que tanto la mayoría como las minorías políticas puedan manifestar, difundir y hacer valer sus ideas, toda vez que las resistencias y oposiciones no sólo son normales en la vida democrática de un pueblo, sino que, además, son presupuestos y condición de la misma. Toda vez que los partidos políticos son protagonistas estelares de la vida política, en el capítulo correspondiente de este libro se analizarán todos los aspectos que se relacionen con su organización y funcionamiento. Diferencias entre el derecho de asociación y el derecho de asociación profesional

El derecho de asociación profesional viene a significarse vez que representa el cauce a través del cual los tra bajadores en formatoda organizada participan en la vida política. Al respecto cabe recordar que al decir de Mario de la Cueva,24 el sindicalismo tiene fines inmediatos y mediatos; los primeros consisten en obtener mejores condiciones de trabajo para sus agremiados y los segundos en procurar que la conformación política y jurídica del país responda a las aspiraciones e intereses del proletariado. 24

Cueva, Mario de la, El nuevo derecho del trabajo, México, Porrúa, 1979.


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En vista de ello es oportuno proceder a diferenciar el derecho de asociación del derecho de asociación profesional. En nuestro medio, desde el siglo pasado, el movimiento obrero inició la lucha por el reconocimiento de las uniones y sindicatos y como consecuencia de ello el Congreso Constituyente de 1917 configuró en la fracción XVI del artículo 123 constitucional, con el carácter de garantía social, el dere chores depectivos los trabaintereses. jadores y de los patrones para asociarse en defensa de sus La asociación profesional es considerada como una de las principales garantías sociales; se basa en el principio de que la unión hace la fuerza y su fin es equilibrar los factores esenciales de la producción: capital y trabajo. Dado que la Constitución mexicana contiene dos preceptos relativos al derecho de asociación, el artículo 9o. y la fracción XVI del artículo 123, cabe preguntarse cuáles son sus semejanzas y cuáles sus diferencias. Con este propósito cabe señalar, en primer término, que el Código Civil de 1928, en su artículo 2670, define a la asociación en los siguientes términos: varios individuos enfin reunirse, que no sea“Cuando enteramente transitoria, paraconvienen realizar un común de quemanera no esté prohibido por la ley y que no tenga carácter preponderantemente económico, constituyen una asociación”. Con base en dicha disposición se puede definir a la asociación como un agrupamiento de personas con carácter más o menos permanente que tiene por objeto la realización de cualquier fin humano lícito, que no sea de naturaleza preponderantemente económica. Ahora bien, de igual forma que se puede afirmar que la reunión es al derecho de asociación, su prólogo obligado, también se puede decir que la coalición es el antecedente natural de toda asociación profesional y que en tanto que ylalas reunión y la coalición son másson o menos las asociaciones asociaciones profesionales más o transitorias, menos permanentes. De conformidad a los lineamientos trazados por Mario de la Cueva, se puede decir que entre el derecho de asociación y el derecho de asociación profesional existe un fondo común y si bien no puede hablarse de relación jerárquica, sí existe un vínculo estrecho. El derecho general de asociación pertenece a todos los hombres y de él se dice con razón que es una garantía individual. El derecho de asociación profesional pertenece a los trabajadores o a los patrones para con

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los miembros de su misma clase social, esto es, los trabajadores pueden únicamente coaligarse con trabajadores y los patronos con patronos. El derecho de asociación protegido por el artículo noveno es un derecho general; el derecho de asociación profesional es particular. En el mismo sentido opina Nipperdey, que considera que en tanto que el derecho de asociación en general es un derecho de las personas frente al Estafrente do, el de recho social a la otra.de asociación profesional es el derecho de una clase Con base en dichas consideraciones los autores mencionados proponen definir al derecho de asociación profesional como la garantía de igualdad en las relaciones entre el capital y el trabajo. Al decir de Mario de la Cueva, en nuestro medio se pueden apreciar los siguientes momentos: Al amparo del artículo noveno de la Constitución de 1857 vivieron las asociaciones profesionales, pero su relación con los empresarios era libre. El periodo de la tolerancia, en cierta medida, confundió los derechos de asociación general profesional y de asociación profesional; el Estado no podía prohibir la en asociación pero ésta era su única obligación; en cambio el ar tículo 123 obliga al Estado a imponer a la clase patronal el reconocimiento y el trato con la aso ciación profesional obrera. En el primer periodo tenía el Estado una ac titud pasiva, de no prohi bir, consecuencia de la po lítica li beral del Esta do; en el segundo periodo su pa pel es activo, de im poner a una clase el reconocimiento y el trato con la otra.25

Hechas las precisiones anteriores y dada la importancia que representa la asociación profesional, conviene referir los principios medulares que regulan a esta institución. El artícu lo 356 de Federalo de Tra bajo con cibe a los para sindielcatos como asociaciones delatraLey bajadores patrones constituidas estudio, mejoramiento y defensa de sus respectivos intereses. De conformidad a lo dispuesto por el artículo 360 de la Ley Federal del Trabajo, los sindicatos de trabajadores pueden ser: 1) Gremiales, los formados por trabajadores de una misma profesión, oficio o especialidad. 25

Ibidem, p. 235.


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2) De em presa, los formados por trabajadores que presten sus servicios en una misma empresa. 3) Industriales, los formados por trabajadores que presten sus servicios en dos o más em presas de la misma rama indus trial. 4) Nacionales de industria, los formados por trabajadores que presten sus servicios en una o varias empresas de la misma rama indus trial dos olos más entidades 5) instaladas De oficios en varios, formados porfederativas. trabajadores de diversas profesiones. Estos sindicatos sólo podrán constituirse cuando en el municipio de que se trate, el número de trabajadores de una misma profesión sea menor de veinte. Para que un sindicato de trabajadores pueda actuar plenamente requiere contar con el registro respectivo que en los casos en que se trate de trabajadores que laboren en industria de jurisdicción federal (fracción XXXI del artículo 123 constitucional y artículo 527 de la Ley Federal del Trabajo), debe efectuarse en la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, en la Direc ción ral de Reen gislas tro juntas de Asocia ciones, y en los de competencia local, deGene be verificarse locales de Conciliación y Arbitraje que corresponda (artículo 365, LFT). Los sindicatos de trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión y demás organizaciones que se regulen por el apartado B del artículo 123 constitucional, se deben registrar ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. 4. DERECHO DE PETICIÓN Mariano Otero, al redactar la exposición de motivos del Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, formuló las siguientes consideraciones en torno a este derecho: El artículo segundo que yo propongo, establece que el de recho de ciudadanía trae consigo el de votar en las elecciones populares, el de ejercer los cargos de representación po pular, el de pe tición, el de reunirse para discutir asuntos públicos y, finalmente, el de pertenecer a la Guardia Nacional, todo conforme a las leyes; de estas tres últimas prerrogativas no se había hecho mención en ninguna de nuestras anteriores Constituciones y, sin embargo, son de la mayor importancia. Si toda la teoría de la democracia representativa se redujera a llamar al pueblo un día para que eligiera a sus

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mandatarios y les abandonara después la dirección de los negocios, sería cierto, como algunos autores pretenden, que el sistema representativo no había podido reemplazar las antiguas formas; mientras que dejando al pueblo la constante participación y dirección de los negocios públicos por los medios pacíficos de la discusión, se coloca a los representantes bajo el influjo de sus propios comitentes, a los negocios bajo el poder de la opinión pública.

En el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 se configuró al derecho de petición como un derecho tan sólo de los ciudadanos, en tanto que la Constitución de 1857 tuvo el acierto de recoger esta innovación y configurar al derecho de petición como un derecho del hombre; la Constitución vigente en el artículo octavo configura a este derecho, simultáneamente, como una garantía individual y como un derecho ciudadano, ya que en materia política, este derecho sólo puede ser ejercido por los ciudadanos mexicanos toda vez que únicamente éstos son titulares de derechos políticos. El derecho de petición se puede hacer valer ante el Poder Legislativo, Ejecutivo o Judicial, ya que estos poderes constituyen los órganos de expresión necesaria y continua del Estado; en materia administrativa es el fundamento de muchos de los trámites que se realizan ante la administración pública y a través de él se pueden denunciar desvíos de la autoridad en el ejercicio del poder, negligencias de los servidores públicos en la prestación de un servicio público, ineficiencias de las unidades administrativas de las diversas dependencias y entidades que conforman a la administración pública federal, o bien proponer algún cambio administrativo. En materia legislativa cabe señalar que el artículo 61 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos dispone que toda petición de particulares corporaciones o autoridades sin derecho de iniciativa, se mandará pasar directamente por el ciudadano presidente de la Cámara a la Comisión que corresponda, según la naturaleza del asunto de que se trate; ahora bien, de conformidad con dicho artículo le corresponde a las respectivas comisiones dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 8o. constitucional a efecto de dictaminar si son de tomarse en cuenta o no dichas peticiones, debiéndose hacer del conocimiento del particular el resultado de su gestión. En materia judicial se puede decir que el derecho de petición constituye la base de toda acción procesal. Al respecto cabe tener presente las


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disposiciones contenidas en el artículo 17 constitucional que configuran la llamada garantía de justicia. Así, los particulares pueden proponer las medidas que estimen necesarias para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones. Con relación al derecho de petición, se deben distinguir dos aspectos: la facultad que tienen los particulares de solicitar alguna información de las autoridades, y la de obligación correlativa éstas de dar respuesta a la solicitud los peticionarios, sinque quetienen ello signifique, de manera alguna, el que tenga necesariamente que contestar en forma positiva a lo pedido. La petición formulada por los particulares debe ser presentada por escrito y en forma pacífica y respetuosa, es decir, sin contener amenazas ni injurias. En caso de que el interesado no sepa escribir, la autoridad deberá hacer constar en acta la petición que se formule verbalmente y darle curso. La respuesta de la autoridad, ya sea ésta legislativa, ejecutiva o judicial, debe ser congruente con lo solicitado; o sea, referirse al contenido de la petición y,otras además, estarcomo fundalas da en lo con trario se lesionarían garantías estaderecho, blecidasyaenque losdeartículos 14 y 16 constitucionales. La autoridad asimismo está obligada a contestar al peticionario por escrito y en breve término. El artículo octavo constitucional no precisa qué debe entenderse por breve término, probablemente en atención a la cantidad y variedad de cuestiones que pueden ser objeto del derecho de petición. La Suprema Corte de Justicia, en su carácter de órgano legalmente facultado para interpretar la Constitución, ha sostenido que por breve término debe entenderse “aquel en que racionalmente puede conocerse una petición y acordarse” lo que lleva implícito el reconocimiento de que no toda petición en consagrada el mismo tiem También8o.hacuando sostenido la Corte, que puede se violaacordarse la garantía enpo. el artículo no se comunica por escrito algún acuerdo recaído a la solicitud, sin que valga el argumento de que el cúmulo de solicitudes similares impida que puedan resolverse todos los casos con la prontitud que los interesados desean, pues ante esta situación la oficina respectiva debe proveer a la solución de la falta de personal adecuado, de manera que su función administrativa se cumpla con toda eficiencia.26 26

Jurisprudencia 1917-1975, p. 235.

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Por último cabe señalar que la respuesta de la autoridad no puede consistir en la expedición de un simple acuse de recibo. 5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN , DERECHO A LA INFORMACIÓN Y EDUCACIÓN POLÍTICA

La relación que guardan la libertad de expresión y el derecho a la información deriva de la naturaleza misma de cada uno de estos derechos ya que en tanto que la libertad de expresión es una garantía individual, el derecho a la información es una garantía social. En este orden de ideas cabe señalar que la doctrina considera que los derechos del hombre, o garantías individuales, vienen a significarse por cuanto determinan un límite más allá del cual los poderes estatales no pueden actuar y ello tiene por fin preservar una atmósfera dentro de la cual cada persona pueda realizar su individualidad. En cambio, los derechos sociales o garantías sociales le imponen al Estado el deber de adoptar las medidas necesarias para que las garantías individuales puedan tener la efectividad y positividad que les corresponde. De ahí que se afirme: en tanto que las garantías individuales le imponen al Estado una obligación de “no hacer”, es decir, de abstenerse de realizar todo acto que pueda alterar su disfrute, las garantías sociales le imponen al Estado una obli gación de “hacer”, es decir, de crear el medio propicio para que el ser humano pueda disfrutar plenamente de sus garantías individuales. Estas mismas reflexiones se pueden hacer en torno a la libertad de expresión y al derecho a la información, cuyos términos se analizarán a continuación. Por lo que hace a la libertad de expresión, cabe señalar con Ignacio Burgoa que: La libre manifestación de las ideas, pensamientos, opiniones, etcétera, constituye uno de los factores indispensables para el progreso cultural, social. En efecto, es mediante la emisión ideítica como se impulsa la investigación científica, descubriéndose nuevos principios, sustentándose teorías innovadoras, colmándose lagunas en sistemas ya existentes, criticándose vicios, defectos, aberraciones de los mismos, en una palabra, fincándose bases para la construcción cultural. Siendo una derivación específica de la libertad en general, la libre manifestación de las ideas contribuye para el


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cabal desenvolvimiento de la personalidad humana, estimulando su perfeccionamiento y elevación culturales.27

Es por ello que la libertad de expresión ha venido a significarse como una de las preocupaciones fundamentales del constitucionalismo individual y liberal. La lucha por conquistar la libertad de expresión revistió a su vez una importancia señalada en las luchas que se libraron en contra de la intolerancia religiosa durante la Reforma y la Contrarreforma y que se proyectaron hasta la Revolución francesa. De aquí que en el artículo 10 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789 se haya precisado “nadie debe ser molestado por sus opiniones, aun las religiosas, mientras que la mani festación de ellas no pertur be el orden público establecido por la ley”. En el fondo de estas ideas subyace una postura racional y tolerante que parte de la consideración de que si bien todos tenemos razones nadie puede pretender monopolizar “la razón”. Es por ello que Voltaire, al combatir el oscurantismo y la intolerancia, clarificó la relación que guarda la libertad de expresión con la idea de la tolerancia en los siguientes términos: “estoy en desacuerdo con lo que decís, pero defenderé hasta la muerte vuestro derecho a decirlo”. En torno al sentido de esta libertad cabe precisar, como lo hace Eduardo Andrade, que la libertad de expresión es connatural al ser humano y su existencia, desde el punto de vista filosófico, no puede ser cuestionada. Todo hombre, en última instancia y en cualquier época de la historia, ha sido libre de expresar sus opiniones, lo que el liberalismo reclamaba no era la existencia de la li bertad como tal, sino la su presión de las consecuencias jurídicas que suceden al hecholibre mismo su ejercicio. el homcuestionarse, bre ha sido siem pre intrínsecamente de exde presar sus ideas,Que no puede sin embargo, dicha manifestación le pudo acarrear en diferentes tiempos, y todavía en el presente, consecuencias que le producen perjuicios. Quien era juzgado por la Inquisición debido a una herejía, había hecho uso de su libertad, pero las consecuencias que le acarreaba, el empleo de ella, lo podían llevar a la muerte.28 27 28

Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, México, Porrúa, 1969. Andrade, Eduardo, “Comentario al artículo 6o. constitucional”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, 1985, p. 18.

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De aquí que sólo pueda ser materia de regulación jurídica aquella libertad cuya manifestación pueda dar lugar a consecuencias de derecho. En nuestro medio la lucha por la libertad de expresión se inicia con la promulgación del Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, de 22 de octubre de 1814, que garantizaba la libertad de hablar, de discurrir y de manifestar las opiniones por medio de la imprenta, si relación al dogma religioso, a la tranquilidad púbien blicaley im al ponía honor límite de losen ciudadanos. Los contornos de la libertad de expresión aludidos fueron reiterados, en lo esencial, por la Constitución Federal de 1824, toda vez que se continuó reconociendo a la religión católica como religión de Estado. Un paso más se dio en esta materia durante el Congreso Constituyente de 1856-1857, ya que, como resultado de los debates que se sucedieron en ese entonces, se eliminaron las taxativas que hasta entonces existían a la libertad de expresión con relación al dogma religioso. Como resultado de ello, en el artículo 6o. de la Constitución de 1857 se configuró esta garantía en los términos que se le conoce en el presente. De conformidad con lo dispuesto en la primera parte del artículo 6o. constitucional vigente, la manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición, judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público. Con relación a la importancia que reviste esta garantía individual, cabe señalar en primer término que se ha dicho y con razón que el respeto a la libertad de expresión define la frontera que separa la democracia de la dictadura. Asimismo cabe destacar que la libertad de expresión constituye el núcleo de otros derechos fundamentales, como es el caso de la libertad de prensa, del derecho de petición y del derecho a la información. También resulta pertinente precisar que la libertad de expresión no sólo se refiere a la palabra oral o escrita, sino que incluye a todos los medios a través de los cuales el hombre manifiesta su pensamiento, como es el caso de la pintura, el dibujo, la danza, la música, etcétera. La experiencia histórica demuestra que el progreso cultural y político se debilita cuando se obstaculiza el ejercicio de esa libertad, lo cual redunda, fundamentalmente, en perjuicio de la sociedad. Asimismo, se puede decir que de nuestra historia constitucional se desprende que la prohibi-


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ción de esta libertad resulta más peligrosa y dañina que el ejercicio abusivo de la misma. Ahora bien, nuestra Constitución vigente parte, en esta materia, del principio de que el interés social debe prevalecer sobre el interés individual, y por lo mismo dispone que toda persona tiene derecho a expresar cualquier concepción científica, política, religiosa, económica o artística con la condición que no se pertur ataquebelaelmoral, derechos de terceros, se provoque algúndedelito o se orden los público. En efecto, del análisis de la disposición constitucional en comento se desprende que la esencia de esta garantía radica en que se le impone al poder público la prohibición de poner en marcha mecanismos judiciales o administrativos que impidan que cualquier persona manifieste libremente sus ideas si se observan los límites que la misma Constitución establece. Al decir de Eduardo Andrade, no puede quedar al arbitrio de funcionarios judiciales o administrativos decidir si una determinada expresión ataca los valores mencionados, por lo que: la verdadera significación del precepto que comentamos se refiere a que sólo mediante disposición legal que atienda a la preservación de tales valores es factible establecer consecuencias jurídicas determinadas al derecho público subjetivo de expresarse. De aquí que sea posible establecer en el Código Penal delitos como la injuria, la difamación o la calumnia, que son cometidos por medio de la expresión. Si la libertad de expresión fuera absolutamente ilimitada nadie podría ser castigado por los insultos lanzados contra otra persona, que es el significado de la injuria, ni tampoco podría ser reclamado en cuanto a su responsabilidad por la imputación de hechos a una tercera persona, de los cuales pudiera resultarle a ésta una disminución de im su pune reputación o elpú menos precio difundiera de sus se me Igualmente quedaría aquel que blicamente lajantes. presunta comisión de un delito imputado a una persona que fuera inocente. Es obvio que la ley tiene que prever los casos en que la libertad de expresión puede dañar los derechos de un tercero. En esa virtud, la ley penal que establece sanciones para quien incurre en conductas como las descritas, se encuentra siempre dentro del marco constitucional y puede procederse a realizar una denuncia, entendida ésta como investigación o averiguación realizada por la autoridad administrativa, para determinar si existe la conducta violatoria de la ley e imputar en su caso la presunta responsabilidad a quien

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ha incurrido en ella y, en consecuencia, podrá también generarse la inquisición judicial mediante el proceso que se siga ante el juez.29

En el artículo 6o. de la Constitución vigente, en su versión original, tan sólo se refería a la libertad de expresión, pero en 1977 el poder revisor le introdujo una adición a efecto de reservar la primera parte a la libertad deserá expre sión y prepor cisar, la segunda, que “el derecho a la información garantizado el en Estado”. En la exposición de motivos que acompañó a la iniciativa legislativa de referencia, se señaló que la reforma propuesta tenía como propósito sentar las bases para “mejorar la conciencia ciudadana y contribuir a que ésta sea más enterada, vigorosa y analítica, lo cual es esencial para el progreso de la sociedad”. De aquí que se pueda decir que el derecho a la información se propone contribuir a que el cuerpo ciudadano cuente con los medios adecuados para estar informado en forma oportuna, objetiva y plural. Con el propósito de aclarar algunos lineamientos sobre la materia, el entonces secretario bernación, JesúsenReyes Heroles, en unadereulanión efectuada el 3 de de Go octu bre de 1978 la Cámara Nacional Industria de la Radio y la Televisión, señaló que “los requerimientos de las sociedades modernas exigen que se enriquezcan las garantías no sólo del individuo frente al Estado, sino de la sociedad frente al Estado y de la sociedad frente a todo ser humano y, a la inversa, del hombre frente a la sociedad”. Se afirmó, asimismo, que nadie tiene derecho, en una sociedad plural, a imponer dictados sobre la conciencia, ni el gobierno, ni ningún grupo o poder, sea éste económico, social o cultural y que puesto que los titulares del derecho a la información carecen de mecanismos de defensa, se hace necesario elaborar las normas y crear las instituciones queEnpermitan confiarseenen lafren información efecto, aenquien nueses trosinformado días la persona ta a probleque masreci debe. información que jamás había conocido la humanidad. Cada vez se requiere estar mejor informado y cada vez se tienen que resolver dificultades crecientes para obtener la información necesaria. Hasta hace pocos años, cuando se llevaba a cabo un descubrimiento, la humanidad contaba con tiempo suficiente para conocerlo, informarse 29 Ibidem, p. 19. Al res pecto, ca be hacer notar que la injuria dejó de ser considerada como delito a través de la reforma publicidad en el DOF, el 23 de diciembre de 1985.


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y asimilarlo, gracias a los largos inter valos que se sucedía entre un descubrimiento y otro. Hoy en día los descubrimientos se producen con mayor rapidez que la información sobre los mismos. La radio y la televisión son los medios masivos de información y difusión que caracterizan a la sociedad contemporánea. La naturaleza de dichos instrumentos y sus posibilidades casi infinitas de penetrar en la esfera de laylial bertad individual han inducido a los Estados a proteger aque la sociedad individuo mediante la expedición de una legislación procura evitar los vicios en que puedan incurrir los responsables de dichos medios de información. De aquí que los ordenamientos jurídicos positivos de muchos países y entre ellos México, consideren a la radio y a la televisión como actividades de interés público, debido a que se considera la transmisión del pensamiento, no sólo en atención a quien lo emite, sino también al efecto que produce en quienes lo reciben. Si en materia de radio y televisión se dejara en completa libertad a los responsables de tales medios, dicha libertad redundaría en perjuicio de las libertades individuales y,faculte por loalmis mo, depara la sociedad. aquí quedemás el artículo 27 constitucional Estado dictar lasDemedidas que considere necesarias respecto a la utilización del espacio situado sobre el territorio nacional. En efecto, en esta materia el uso abusivo de este derecho cobra nuevas dimensiones ya que, como acertadamente señaló Savatier, el arma más terrible y perfeccionada de nuestro tiempo es la mentira científicamente difundida gracias a la fuerza de las técnicas modernas. En materia de información y educación política, buena parte de la responsabilidad le corresponde a los partidos políticos, por cuanto de conformidad con la legislación electoral la acción de los partidos políticos de be tender a: 1) propiciar la y la partici pación de democrática de los ciudadanos; 2)articulación promover lasocial formación ideológica sus militantes; 3) coordinar acciones políticas conforme a principios y programas, y 4) estimular discusiones sobre intereses comunes y deliberaciones sobre objetivos nacionales, a fin de establecer vínculos permanente entre la opinión ciudadana y los poderes públicos. De esta manera, se reconoce que las funciones de los partidos no se agotan en la mera participación periódica en las elecciones; sino que, asimismo, deben desarrollar actividades permanentes en los campos de la información y educación política.

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Las consideraciones anteriores ponen de manifiesto la importancia que tiene la educación política ya que es a través de ella como el hombre conoce cuáles son sus derechos, aprende la forma de defenderlos y la manera como debe servirse de ellos. Es por ello que la educación política debe ser entendida como uno de los medios más adecuados para incorporar al hombre a la cultura y, con ello, procurar que cada ser se convierta en un agente de transformación y mejoramiento dehumano la colectividad. Con base en estas consideraciones se puede decir que en la tarea de hacer de la democracia una realidad cotidiana se debe realizar un esfuerzo común a efecto de combatir la lacra social del “analfabetismo político”, que compromete la voluntad política de los electores, e inculcar en la persona la convicción de que su dignidad exige que no vea a sus derechos y los deberes ciudadanos con indiferencia; que votar y cumplir las funciones públicas es un derecho y una obligación; que el ejercicio de los derechos políticos requiere conocer las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia, así como analizar las plataformas de principios, y los estatutos de los partidos políticos. Conloselprogramas fin de que de los acción partidos políticos nacionales puedan cum plir con la responsabilidad que tienen en esta materia, la legislación electoral establece, como prerrogativa de los mismos, su acceso a la ra dio y a la televisión, disposiciones que tienen por objeto crear un medio ambiente propicio para que puedan difundir sus principios ideológicos, programas de acción y plataformas electorales, así como los análisis y opiniones que formulen respecto a los principales problemas que aquejen a la sociedad. Resulta claro que en el ejercicio de esta prerrogativa deberán observar lo dispuesto por el artículo sexto constitucional y las leyes que regulan esta materia (consúltese el apartado correspondiente a las prerrogativas de los partidos materiadecir de radio y televisión). Por lopolíticos anterior, en se puede que siendo los partidos políticos entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir sus ideas en los referidos medios de comunicación social debe contribuir a crear el ambiente propicio para que tenga una mayor observancia la libertad de expresión y su correlativo derecho a la información. Asimismo, podemos afirmar que la diversidad de opiniones expresadas de manera regular por los partidos políticos, en medios tan importantes como son la radio y la televisión, sumadas a las de otras fuentes gene-


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radoras de información, deben contribuir a que la opinión pública cuente con los medios adecuados para estar mejor informada. 6. CONSIDERACIONES EN TORNO A LA LIBERTAD DE PRENSA Se ha dicho y con razón que entre los grandes acontecimientos que registra la historia, se encuentradelaideas invención de la imprenta, máquina divulgadora y democratizadora y pensamientos. El constitucionalista José María del Castillo Velasco se refirió a ella en los siguientes términos: “la imprenta funde todas las nacionalidades del mundo en una sola nacionalidad; la nacionalidad de la inteligencia, hace comunes a todos los pueblos los progresos y adelantamientos de cada uno de ellos en las ciencias y en las artes. La imprenta resucita lo pasado y lo une al presente y ofrece al entendimiento humano la obra de todos los siglos, de todos los países, de todas las lenguas, de todos los hombres”. En la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución francesa, se precisó en el artículo 11 que: “la libre comunicación de los y opiniones uno de escri los derechos más preciados del hompensamientos bre; todo ciudadano puedeesha blar, bir o imprimir libremente, a reserva de responder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley”. A partir de entonces, todos los Estados que han decidido organizarse en forma democrática han procurado garantizar la libertad de prensa a nivel constitucional. Por lo que hace a nuestro medio, cabe señalar que Luis Castaño llama la atención sobre el hecho de que si bien es cierto que durante los siglos XVII y XVIII, en todas las naciones de Europa se impusieron medidas de censura en contra de la exteriorizacióndedel medio de los impresos, tambiénlalovida es que las leyes laspensamiento Indias, y laspor es pañolas supletorias que rigieron en sociedad durante la Colonia, fueron sumamente rigurosas en este aspecto, quizá las más duras y las más radicales de su tiempo.30

En efecto, diversas disposiciones de las leyes de las Indias prohibían que se imprimiera o vendiera libro alguno sin la autorización previa del Consejo, e im ponían fuertes sanciones a los infractores. 30

p. 26.

Castaño, Luis, La libertad de pensamiento y de imprenta, México, UNAM, 1976,

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En este estado de cosas la generación hacedora de la independencia procuró crear el ambiente propicio para la difusión de las ideas liberales. Así, desde los primeros años del movimiento insurgente, los redactores del Decreto Constitucional de Apatzingán precisaron en el artículo 40 que la libertad de hablar, de discutir y de manifestar las opiniones por medio de la imprenta no debe prohibirse a ningún ciudadano a menos que en sus producciones ataque el dogma, turbe ofenda al honor de los ciudadanos. Asimismo cala betranquilidad destacar quepú enblica el ar-u tículo 119 se le imponía al Congreso el deber de proteger la libertad política de imprenta. En el artículo 31 del Acta Constitutiva de la Federación Mexicana se dispuso que “todo habitante de la Federación tiene libertad de escribir, imprimir y publicar sus ideas políticas sin necesidad de licencia, revisión o aprobación anterior a la publicación, bajo las restricciones y responsabilidades de las leyes”. En armonía con este principio, la Constitución de 1824 le impuso al Congreso la obligación de proteger la libertad política de imprenta de modo jamás se suspender su ejercicio, mucho menos abolirse enque ninguno de pudiera los Estados ni territorios de la yFederación (artículo 50, fracción III). Esta disposición fue reiterada en el artículo 161 que le impuso la misma obligación a los estados miembros de la federación. No obstante lo anterior, se puede decir que la Constitución de 1824 configuró la libertad que nos ocupa en forma limitada ya que la religión católica era “religión de Estado” y consecuentemente dicha Constitución precisaba el deber del Congreso de protegerla a través de leyes sabias y justas. La Constitución centralista de 1836, llamada las Siete Leyes, se refirió a esta libertad en el artículo 2o., fracción VII de la primera ley y al efecto precisó como un derecho del mexicano, poder imprimir y circular, sin necesidad de previa censura, sus ideas políticas. Por los abusos de este derecho, se castigará cualquiera que sea culpable en ellos, y así en éstos como en todo lo demás, quedan estos abusos en la clase de delitos comunes; pero con respecto a las penas, los jueces no podrán excederse de las que imponen las leyes de imprenta, mientras tanto no se dicten otras en esta materia.

Así, en 1840, al discutirse un proyecto de reformas a las leyes constitucionales de 1836, el diputado Fernando Ramírez expresó: “es difícil que


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haya país en que no sean mayores las ventajas que trae al público la libertad de imprenta que la supresión de ella. Yo haría un agravio a mi país si los incluyera en el número de los que no merecen disfrutarla”. La Constitución de 1843, llamada las Bases Orgánicas, en el artícu lo 9o., fracciones II y IV, precisó como derecho de los habitantes de la República los siguientes: — Ninguno puede ser molestado por sus opiniones: todos tienen derecho para imprimirlas y circularlas sin necesidad de previa calificación o censura. No se exigirá fianza a los autores, editores o impresores. — En todo juicio sobre delitos de imprenta intervendrán jueces del hecho, que harán las calificaciones de acusación y de sentencia. En el acta Constitutiva y de Reformas de 1847, que restableció la vigencia de la Constitución Federal de 1824 introduciéndole las reformas que se estimaron necesarias, se ratificaron las disposiciones contenidas en la Constitución Federal libertad26:de imprenta y como novedad en esta materia se de dis1824 puso,soenbre el laartículo ninguna ley podrá exigir a los impresores fianzas previas para el libre ejercicio de su arte, ni hacerles responsables de los impresos que publiquen siempre que aseguren en la forma legal la responsabilidad del editor. En todo caso, excepto el de di famación, los delitos de imprenta serán juzgados por jueces de hecho y castigados sólo con pena pecuniaria o de reclusión.

El Congreso Constituyente de 1856-1857 dio un paso más en esta materia al configurar esta libertad en los siguientes términos: Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura ni exigir fianza a los autores o impresores ni coartar la libertad de im prenta que no tiene más límite que el respeto a la vida privada, a la moral y a la paz pública. Los delitos de imprenta serán juzgados por un jurado que califique el hecho y por otro que aplique la ley y designe la pena.

La disposición contenida en la primera parte del artículo en comento, es decir, la relativa a que es inviolable la libertad de escribir y publicar

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escritos sobre cualquier materia, fue aprobada por la inmensa mayoría, ya que como lo señaló Francisco Zarco, dicho principio venía a significarse como “un homenaje del legislador a la dignidad humana, como un tributo de respeto a la independencia del pensamiento y de la palabra”. También fue aprobada por los constituyentes sin más trámite la disposición que establece que ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, vez que considera que su jetar laequivaldría prensa al poder restrictivo de untoda censor, como se hacíaban antiguamente, a someter la libertad de las opiniones y de los pensamientos a los prejuicios de un solo hombre; equivaldría a hacer del censor un juez infalible sobre todos los puntos controvertidos sobre ciencia, religión y gobierno. La prohibición de exigir fianza a los autores o impresores también fue aprobada sin mayores trámites ya que en ese entonces, con apoyo en el pensamiento de Benjamín Constant se había evidenciado lo absurdo de exigir caución por los posibles delitos que se pudieran cometer por medio de la prensa, pues con ello se abriría el camino para exigir caución a todos los ciudadanos para que respondieran por todos los crímenes posibles que pudieran cometer, lo cual resultaba, además de imposible, una monstruosidad. Se combatió asimismo la idea de exigir fianza, depósito o caución a los autores o impresores, por considerar que una disposición de esa naturaleza favorecería a las personas de recursos que serían las únicas que podrían expresar sus pensamientos mediante la imprenta, dada la facilidad con que podrían constituir la caución, requisito previo para la publicación del impreso de que se tratare, y no así la mayoría del pueblo que no tenía medios económicos suficientes para ello. En cambio, la pro puesta de que en el artículo de referencia se precisara que “la libertad de imprenta no tiene otro límite que la vida privada, la moral y la paz pública” dio lugar a un apasionado debate en el que participaron de manera destacada Ponciano Arriaga y José María Mata en favor de fijar límites a dicha libertad, en tanto que los disputados liberales radicales más destacados de la época, como fue el caso de Francisco Zarco, Ignacio Ramírez y Guillermo Prieto, se pronunciaron en el sentido de que la libertad de imprenta no tuviera otra taxativa que los escritos llevaran la firma de su autor. En apoyo de establecer límites a la libertad de imprenta, José María Mata expresó que el proyecto de artículo a discusión después de enunciar el principio general de la libertad de prensa, hacía las excepciones


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necesarias para evitar el abuso del derecho en perjuicio de la sociedad, y que con objeto de salvaguardar el bienestar y la tranquilidad de la sociedad, el artículo de la Constitución debía fijar el límite al derecho de escribir y que este límite no debía ser otro que la vida privada, la moral y la paz pública.31 En opinión de Luis Castaño, la postura de los miembros de la Comisión de las la ideas mayoría del Congreso expresada por Mataenencontra ba suy apoyoy en expuestas por Manfield y Blackstone Inglaterra, 32 Coley en los Estados Unidos. — Manfield consideraba que la libertad de prensa consiste en imprimir sin previa licencia, pero con sujeción de las consecuencias de la ley, considerando que el abuso de la libertad de prensa es como la caja de Pandora, fuente de todo mal. — Blackstone consideraba que castigar los escritos peligrosos cuando después de publicados hayan sido calificados de criminales, es medida indispensable para conservar la paz y el buen orden. Así la libertad de pensamiento queda libre y lo que se castiga es sólo su abuso. — El juez Cooley había expresado al respecto que la libertad constitucional de palabra y de prensa implica un derecho de publicar libremente lo que le plazca a un ciudadano y de protegerle contra cualquier responsabilidad por dicha publicación, excepto cuando dichas publicaciones, por su carácter blasfemo, obsceno o escandaloso, constituyan una ofensa pública, o que por su falsedad y malicia puedan perjudicar la reputación o los intereses pecuniarios de los individuos. En cam las prin cipales críticas límitesfueron propuestos por la Comisión de bio, Constitución a la li bertad adelosprensa formuladas por Francisco Zarco, Guillermo Prieto e Ignacio Ramírez. Zarco propuso que las infracciones debían ser mejor definidas: que en vez de hablar vagamente de la vida privada, debiera mencionarse el caso de injurias... que en lugar de hablar vagamente de la moral, se prohi31 Zarco, Francisco, Crónica del Congreso Extraordinario Constituyente: 1856-1857, México, El Colegio de México, 1957, p. 96. 32 Castaño, Luis, La libertad de pensamiento, México, UNAM, 1967.

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bieran los escritos obscenos, pues con esto, y exigir la firma de los autores, ningún hombre honrado que se respete a sí mismo se atrevería a ofender las buenas costumbres en un libro o en un periódico... [y] En vez de hablar vagamente de la paz pública, yo quisiera que terminantemente se dijera que prohíben los escritos que directamente provoquen a la rebelión o a la desobediencia de la ley, porque, de otro modo, temo a la censura de los funcionarios públicos, y que éstas consideren el examen razonado de las leyes y la petición de reformas a esta misma Constitución que estamos discutiendo sean calificados.33

Con base en estas consideraciones Zarco concluía que tantas restricciones resultaban extrañas en una sección que se llama de derechos del hombre. “No parece sino que la comisión, cuando enuncia una gran verdad, cuando proclama un principio, cuando reconoce un derecho, se atemoriza, quiere borrarlo con el dedo y por esto establece luego toda clase de restricciones”.34 En respuesta a estas críticas, José María Mata, en nombre de la Comisión, señaló que las restricciones que Zarco calificaba de vagas, se fijaban como principios que la ley orgánica debería desarrollar y explicar mejor previendo todos los casos y ofreciendo todo género de garantías. En este orden de ideas expresó que la Comisión creyó que, por el bienestar y tranquilidad de la sociedad, el artículo de la Constitución debía fijar límites al derecho de escribir, y que este límite no podía ser otro que la vida privada, la moral y la paz pública. Mata estuvo de acuerdo con Zarco en la necesidad de exigir la firma de los autores; pero consideraba que este requisito de carácter secundario corresponde a la ley reglamentaria y que él se comprometía a sostenerla y votarla en su oportunidad. También revisten particular importancia las consideraciones formuladas por Guillermo Prieto, que al respecto expresó lo siguiente: Considero a la prensa como la égida de la libertad, como el escudo más firme de los derechos del hombre y, por lo tanto, sostengo que de be ser libre como el pensamiento. Al ocuparse la comisión de los derechos del hombre insiste casi siempre en un gravísimo error. Asienta un gran principio y como deslumbrada con la luz de la verdad retrocede, espantada, se 33 34

Zarco, op. cit., nota 31, p. 313. Ibidem, p. 311.


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intimida, vuelve los ojos a la censura de nuestros adversarios, parece pedir perdón de su atrevimiento y se apresura a formular restricciones que nulifican el derecho. De aquí proviene que en este debate tengamos que estar pasando desde las obstrucciones más metafísicas hasta las cuestiones reglamentarias. En la sección de derechos del hombre no es propio hablar de abusos. Esto es elevar el abuso al rango de derechos. El derecho debe quedar inviolable, incólume y eterno.35

En su opinión, en el proyecto de artículo a discusión se incurría, en una deplorable confusión porque se mezcla la libertad del pensamiento con el medio de la publicidad... se confunde el pensamiento con la máquina, la idea con la prensa mecánica y se llega a un verdadero extravío. ¿Qué tiene que ver el artículo con los impresores? Tratar de si ellos han de ser responsables cuando la idea ha de ser libre es lo mismo que ocuparse de si el fabricante de papel es responsable de que en una hoja se pinte una Venus o una Dolorosa. Si se proclama la libertad de la imprenta, ¿para qué cortar al águila sus alasrelám cuanpago do sedel va rayo? a remon tar aqué las nu bes? ¿Para qué em ñarde se en de tener el ¿Para inventar ligaduras enpevez garantías? ¿Para qué poner al lado de cada derecho una especie de alguacil que lo vigile, lo espíe y lo martirice?36

En su oportunidad, Ignacio Ramírez se pronunció en contra de fijar límites a la libertad de prensa, y al efecto formuló las siguientes consideraciones: La comisión, como los planetas que giran alrededor del Sol, dejó siempre la mitad de las cosas sumergidas en las tinieblas y no puede ha blar de un derecho sin nulificarlo a fuerza de restricciones. La comisión quiere limitar el vuelo del espíritu humano, la comisión debía recordar que la imprenta salió armada de manos de Gutemberg; que la prensa triunfa siempre que combate, que la imprenta es superior a todas las restricciones y no necesita de la protección del Congreso poner restricciones a la inteligencia humana en la imprenta, en su trono, es lo mismo que profanar a una deidad en su santuario.37 35 36 37

Ibidem, p. 313. Ibidem, p. 314. Ibidem, p. 315.

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Como la mayoría de los integrantes del Congreso Constituyente compartían el parecer de los miembros de la Comisión que redactó el proyecto de artículo, finalmente aprobó que se precisaran como límites a la libertad de prensa, la vida privada, la moral y la paz pública. Otro punto que se abordó con relación a la libertad de prensa fue el relativo a la precisión del tipo de autoridad jurisdiccional que debía conocer de los delitos de imfueran prenta,juzgados tema conpor relación al cual propusoel que los delitos de imprenta un jurado que se califique hecho y por otro que aplique la ley y le asigne la pena. Mata señaló que para evitar la repetición de lamentables abusos se proponía que los delitos de imprenta fueran juzgados por un jurado popular. “El jurado será la gran garantía de la libertad de pensamiento porque no representa las pasiones del poder, sino la conciencia pública, y, si el poder se hace perseguidor y quiere saciar su odio en la prensa, el jurado no será su instrumento sino que, por el contrario, pondrá a la conciencia del pueblo en antagonismo con el poder y le ofrecerá mil desengaños”. Sin embargo, años más tarde el presidente de la Suprema Corte de Justicia, Ignacio Luis Vallarta, expresó en sus famosos “votos” su opinión en el sentido de que “el que injuria y calumnia de palabra debe ser juzgado por el mismo tribunal que el que injuria y calumnia por la prensa, si no se quiere ir hasta dar un estímulo al delito mayor con el fuero de que goce. Por lo demás sostener el fuero para la prensa y negarlo para la palabra es una contradicción en la esfera de los principios”.38 Asimismo, señaló que resulta lamentable haber establecido un jurado sin juez instructor que practicara las diligencias necesarias para la averiguación de los hechos, ya que la misión del jurado se limitaba a calificar el impreso, absolviendo o condenando al responsable, lo que da ba como resultado que la averiguación fuera imposible, siendo por lo tanto también im posible la recta administración de la justicia. La opinión de Vallarta hizo que en 1883 se reformara el artículo 7o. de la Constitución, y se modificara la última parte a efecto de precisar que los delitos que se cometan por medio de la imprenta serán juzgados por los tribunales competentes de la federación o por los de los estados conforme a su legislación penal. 38

Castaño, Luis, op. cit., nota 32, p. 40.


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Durante el régimen dictatorial de Porfirio Díaz, se obstaculizó en forma por demás señalada la libre manifestación del pensamiento y como resultado de ello naufragó la libertad de imprenta. En su oportunidad el Congreso Constituyente de 1916-1917 no sólo consideró conveniente ratificar el contenido del artículo séptimo de la Constitución de 1857, sino que además decidió adicionarlo con las propuestas formuladas por se el constituyente Herilaberto Jara, como tendentes a precisar que en ningún caso podrá secuestrar imprenta instrumento del delito, así como prohibir que con el pretexto de denuncias por los delitos de prensa puedan ser encarcelados los expendedores, operarios y demás empleados del establecimiento; como resultado de ello nuestro artículo 7o. constitucional contiene las siguientes disposiciones relacionadas con la libertad de prensa: Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad puede establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que tiene En másningún límites caso que el respesecuestrarse to a la vida la privada, a lacomo moralinstruy a la paz no pública. podrá imprenta mento del delito. Las leyes orgánicas dictarán cuantas disposiciones sean necesarias para evitar que so pretexto de las denuncias por delitos de prensa, sean encarcelados los ex pendedores, “papeleros” operarios y demás empleados del establecimiento de donde haya salido el escrito denunciado, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos.

Del análisis que se haga de nuestro artículo 7o. constitucional vigente se desprende que nuestra Constitución garantiza la libertad de prensa, lo que quiere decir que toda persona tiene derecho de publicar escritos sobre cualquier tema, así como de defender, exponer o combatir por cualquier medio gráfico las más diversas ideas, sin otro límite que el respeto que se debe a la vida privada, a la moral y a la paz pública. En consecuencia, el Estado está obligado a abstenerse de realizar cualquier acto que pueda interferir en el disfrute de esta libertad. En relación con los principios contenidos en el primer párrafo, resultan aplicables las consideraciones hechas valer durante el Congreso Constituyente de 1857 toda vez que dichos principios fueron confirmados y ratificados por el Congreso Constituyente de 1917.

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La libre imprenta, señala Burgoa: Es uno de los derechos más preciados del hombre, por medio de su ejercicio no sólo se divulga y propaga la cultura, se abren nuevos horizontes a la actividad intelectual, sino que pretende corregir errores y defectos de gobierno dentro de un régimen jurídico. La libertad de imprenta es una conquista democrática; peño tiende unaguopinión públicanetamente en lo tocante a la formasudedesem realización de lasa formular actividades bernativas, la libertad de imprenta no sólo es un medio de depurar la administración pú blica para sanearla de sus des propósitos y desaciertos mediante una crítica sana, siendo un estímulo para los gobernantes honestos y competentes que deben ver en ella el conducto de la aquilatación justa de su gestión.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha declarado: Basadas las instituciones republicanas en la voluntad popular, su mejor defensa estriba en la libertad de prensa; que aunque en algunos casos puede seguir caminos extraviados, no debe ser reprimida, por que la lucha contra su acción, por grave, dañosa y perjudicial que se le suponga, no quedará justificada si se lleva a cabo matando la fuente de energía que trae consigo; porque mayores males resultarán con el ahogamiento de ideas, perenne origen de todos los abusos del poder.

Ahora bien, en el ejercicio de la libertad de imprenta se debe tener presente que las disposiciones que contiene el artículo 3o. constitucional en relación con la función social educativa una limitación adicional a dicha libertad, ya que los escritos que estén destinados a la educación de la niñez, se deben ajustar a las disposiciones constitucionales sobre la materia. También se puede decir que el artículo 130 constitucional establece otra limitación a esta libertad constitucional por cuanto se dispone que las publicaciones de carácter religioso no podrán oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar a los símbolos patrios. Durante las sesiones del Congreso Constituyente de 1916-1917, revistió particular importancia brindarle a los impresores garantías para el desempeño de su actividad profesional. De aquí que, a pro puesta del constituyente Heriberto Jara, se haya precisado que cuando se configure uno de los llamados delitos de imprenta “en ningún caso podrá secuestrarse


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la imprenta como instrumento del delito” disposición que es considerada por los penalistas como una regla de excepción a la legislación penal del orden común que para otros casos consigna, como sanción específica, la pérdida de todo elemento material utilizado en la comisión de un delito. Esta propuesta fue aceptada por unanimidad de votos. Asimismo, propuso Jara que se dictaran las disposiciones necesarias para evitar que solos pretexto de las denuncias los delitos de prensa ran encarcelados expendedores, operariospor y demás empleados delfueestablecimiento de donde haya salido el escrito denunciando, a menos que se demuestre previamente la responsabilidad de aquéllos, ya que se estima que, en principio, ellos son ajenos a la responsabilidad contraída por el autor del escrito que configure un delito. Esta propuesta también fue aceptada sin discusión y por unanimidad de votos. Al respecto, resulta pertinente destacar que en el artículo 20 constitucional, fracción VI, se dispone que los delitos cometidos por medio de la prensa contra el orden público o la seguridad exterior o interior de la nación, deben ser juzgados por un jurado formado por ciudadanos, ya que el consideró que en tales resulta preferiordinarios. ble someter a losConstituyente acusados al criterio ciudadano que alcasos de los tribunales Debe tenerse presente asimismo que los jurados son tribunales compuestos por juzgadores no profesionales que emiten un veredicto sobre hechos controvertidos en un proceso; la doctrina constitucional considera que toda vez que los jurados no tienen la obligación de fundar ni motivar su veredicto vienen a significarse como tribunales de conciencia. El título quinto de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, precisa las bases de funcionamiento del Jurado Federal de Ciudadanos, en los artículos 56 a 66. Ahora bien, en abril de 1917 Carranza, ya en calidad de presidente, sancionó y promulgó la Leyladegarantía Imprenta que es el ordenamiento que pretende reglamentar constitucional que nos ocujurídico pa. En dicha Ley se determinan los casos en que los escritos pueden significar un ataque a la vida privada, a la moral, al orden público. Sin embargo, esta ley fue declarada por la Suprema Corte pre-constitucional, porque si bien la Constitución se firmó en febrero, ésta entró en vigor en mayo del mismo año y la Suprema Corte consideró que dicha ley malamente podía reglamentar una disposición constitucional que aún no estaba en vigor. A mayor abundamiento, Jorge Madrazo y Jesús Orozco señalan que no es posible admitir como vigente una ley expedida por quien, según

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los nuevos mandamientos constitucionales, ya no tenía facultades legislativas. Sin embargo, la Ley de Imprenta de Carranza sigue aplicándose en la actualidad, a falta de ley orgánica de los artículos 6o. y 7o. constitucionales. Precisamente, su artículo 7o. consagra el derecho de rectificación, aclaración o respuesta, esto es, el derecho que tiene una persona a quien se ha mencionado o aludido en un periódico a que en éste se publi39

que gratuitamente una responsiva redactada por ella. 7. LA LIBERTAD DE CREENCIA Y DE CULTO Y LA RAZÓN DE SER DE LAS LIMITACIONES QUE EN MATERIA POLÍTICA TIENEN LOS MINISTROS DE LOS CULTOS RELIGIOSOS Los principios que configuran la garantía de creencias y de cultos a que alude el artículo 24 constitucional, son resultado de una larga lucha en contra de la intolerancia religiosa que le desconocía a los hombres el derecho de tener la creencia religiosa de su preferencia. La el pree minenpro cia pio quededularanReforma te la Edad se le confirió así a lacomo religión, espíritu y deMeladia Contrarreforma, la consecuente ruptura de la unidad religiosa, explican que el primer derecho del hombre que en cuanto tal fue reivindicado haya sido el de la libertad de conciencia y la libertad de cultos. En efecto, los miembros y adeptos de las nuevas iglesias surgidas de la Reforma (luteranos, calvinistas, etcétera), combatieron la idea tradicional según la cual la unidad religiosa era presupuesto indispensable para conservar la unidad civil y política. En esta materia pueden apreciarse dos momentos fundamentales en la vía de aceptación del pluralismo religioso; un primer paso se dio cuando se logradelauna aceptación de la práctica confesiones minoritarias en el marco misma sociedad políticade(Edicto de Nantes, promulgado por Enrique IV en 1598, si bien en 1685 fue derogado por Luis XIV). Un paso más se dio cuando se reconoce en forma amplia la libertad de conciencia y de cultos (de los estudios que se han hecho sobre la materia se desprende que en 1663 Rhode Island, fundada en 1636, obtuvo de Carlos II una carta que concedía plena tolerancia para todas las religiones inclu39

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM,

1985, p. 38.


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so las no cristianas, y más tarde la Asamblea de la Colonia Católica de Maryland, expidió La Toleratión Act (1649), que es el primer documento sobre esta materia emanado de una asamblea popular. En la Europa de los siglos XVII y XVIII, se continuó debatiendo el tema de la tolerancia y la libertad religiosa y de conciencia, si bien el espíritu crítico de la ilustración ocasionó que se abordara el tema desde una pers pectiva más filosófica que teológica y en el marco ya de los derechos civiles y políticos en general. Por lo que hace a nuestra historia constitucional resulta pertinente recordar que durante la dominación es pañola era obligatorio profesar la religión católica, la cual era considerada como religión de Estado y, por lo mismo, no se podía pertenecer a otra iglesia, so pena de ser considerado reo del delito de herejía y perseguido por la inquisición. De aquí que Re yes Heroles considere que durante la época colonial la relación entre la Igle sia Católica y el Estado español era tan estrecha que se podía afirmar que había una Iglesia que era un Estado y un Estado que era una Iglesia. Esta situación se proyectó durante los primeros años de nuestra historia constitucional y por lo mismo, tanto el Decreto Constitucional de Apatzingán como la Constitución de 1824, declararon oficial a la religión católica y le impusieron al Estado la obligación de proteger a dicho credo, prohibiendo la práctica de cualquier otro. A partir de la promulgación de la Constitución de 1824 el clero fue acrecentando su poder económico, social y político lo que incentivó el que en forma paralela se gestara una doctrina mexicana que proponía resolver el problema de las relaciones entre el Estado y la Iglesia a través de fórmulas secularizantes. El primer intento reformador lo realizó en 1833 Valentín Gómez Farías, con apoyo en las ideas formuladas por José María Luis Mora que consideraba que se debía distinguir a la Iglesia como cuerpo místico, de la Iglesia como asociación política y evidenció que en este segundo aspecto la Iglesia puede ser alterada y modificada, e incluso ver abolidos sus privilegios por mandato del orden social. Así, con base en estas ideas y a partir de la consideración de que no se debe imponer por ley lo que debe ser fruto de la convicción, Gómez Farías procuró arrebatar a la Iglesia el monopolio de la educación, suprimir la obligación civil de pagar los diezmos, derogar las disposiciones jurídi-

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cas que imponían coacción para el cumplimiento de votos monásticos, inició la secularización de los cementerios y dispuso la ocupación inmediata de los bienes del clero a efecto de amortizar la deuda pública. Sin embargo, al término de su gobierno, los conservadores intentaron, por todos los medios, suprimir, reformar o evitar la aplicación de las leyes expedidas. Años más tarde,Con en 1847, cabo un segundo intento reformador. el fin Gómez de poderFarías contarllevó con alos medios necesarios para hacer frente a la guerra que por ese entonces sostenía México con los Estados Unidos, expidió un reglamento a través del cual se autorizó la venta, en subasta pública, de los bienes del clero hasta por quince millones de pesos. En contra de dichas disposiciones se revelaron los polkos en la ciudad de México, mientras las tropas invasoras amenazaban la capital. Este segundo intento se significó por cuanto en esta ocasión se adoptaron medidas ejecutivas. En contra de los gobiernos personalistas y dictatoriales del general Santa Anna, se levantó el pueblo en armas. El primer acto del gobierno emanado de la de Ayutla a modificar ciones entre el Revolución Estado y la Iglesia y a encaminado impulsar la Refor ma, fuelasla relapromulgación de la Ley de Administración de Justicia de 23 de noviembre de 1855, comúnmente conocida como Ley Juárez, que partió de la consideración de que la existencia de fueros reduce las atribuciones del Estado pues le cercena la facultad jurisdiccional, y dispuso, en consecuencia, que los tribunales eclesiástico cesarían de conocer en los negocios civiles y tan sólo serían competentes para conocer de los delitos comunes de los individuos de su fuero, y ello en tanto se expidiera una ley que solucionara este punto. La importancia de esta Ley radica en que sin ella quizá el Congreso Constituyente de 1857 no hubiera podido suprimir los fueros. paso en esta lo constituye promulgación de Otro la Ley de significativo Desamortización de materia las Fincas Rústicas ylaUrbanas de las Corporaciones Civiles y Eclesiásticas, de 25 de junio de 1856; más conocida como Ley Lerdo, que con el fin de poner en circulación una gran masa de bienes que se encontraban estancados, dispuso la adjudicación de los inmuebles propiedad de corporaciones civiles y eclesiásticas a quienes los tenían arrendados, o bien al mejor postor. En este estado de cosas, durante el Congreso Constituyente de 18561857 la Comisión de Constitución sometió a consideración de la Asamblea un proyecto de artículo 15 que contenía una fórmula transaccional,


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ya que si bien establecía la libertad de cultos, en consideración a que la religión católica había sido la religión exclusiva del pueblo mexicano, le imponía al Congreso de la Unión el deber de proteger dicho credo mediante la expedición de leyes justas y sabias, procurando que no se perjudicaran los intereses del pueblo ni los derechos de la soberanía nacional. No obstante el carácter transaccional de la propuesta, tanto los diputados conservadores los liporque berales siendo, se manifestaron en contra. Los reliprimeros rechazaron elcomo proyecto a su parecer, la unidad giosa presupuesto indispensable de la unidad nacional, debía prohibirse la práctica de cualquier otra religión que no fuera la católica. Por su parte, el grupo liberal se opuso a la propuesta por estimar que se debía establecer, sin cortapisa alguna, el principio de que la autoridad jamás debe intervenir en las conciencias. Por los conservadores y moderados participaron en el debate, en forma destacada, Marcelino Castañeda y Mariano Arrizcorreta. Así, en la sesión del 5 de agosto, Marcelino Castañeda, a efecto de fundamentar la oposición del grupo conservador a la fórmula propuesta por la Comisión de Constitución señaló: “Somos representantes de un pueblo católico que no quiere más culto que el suyo; esa es su voluntad y nosotros que somos sus representantes no podemos contrariarla... el pueblo de México ama a su religión y por lo mismo no tolera la construcción de templos en que se practique un culto distinto...”. Por su parte, Mariano Arizcorreta, expresó que debía distinguirse la libertad de conciencia de la libertad de cultos. Precisó que la libertad de conciencia pertenece a la intimidad del hombre y que por lo mismo la ley no debe pretender regularla, pues su objeto es regular la conducta externa de la persona en sociedad. La libertad de cultos, en cambio, afecta la vida social, razón por la cual la ley debe reglamentarla según las aspiraciones y convicciones de los pueblos. Entre los liberales “radicales” que participaron en el debate en forma destacada, cabe mencionar a Ramírez, Mata y Zarco, cuyas intervenciones giraron en torno a la distinción entre libertad de conciencia y libertad de cultos; así, Ignacio Ramírez señaló que la libertad de conciencia es el mensaje sublime del cristianismo, ya que la religión católica nació en un mundo pagano e intolerante; José María Mata precisó que ninguna ley puede prohibir a un hombre que adore a su Dios del modo que le dicte su conciencia; que la tolerancia no significa necesariamente que se establez-

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can otros cultos; permite su establecimiento pero no lo ordena, y Francisco Zarco afirmó que la unidad religiosa establecida con el rigor de la ley es una iniquidad, y de igual forma afirmó que si bien cada hombre es libre de adorar a su Dios en su interior, debe respetar la conciencia pública cuando se trate de culto externo. Finalmente, por 67 votos contra 44 se declaró el artículo sin lugar a votar. Ahora aun de cuando los lireligiosas, berales noobtuvieron lograron elelpleno reconocimiento de labien, libertad creencias que se abandonara el principio de la religión de Estado, lo que vino a significarse como el principio del fin a la práctica de la intolerancia en esta materia. Por otra parte se lograron algunos avances en la materia como haber privado de toda coacción civil a los votos religiosos (artículo 5o.), el reconocimiento de libertad de imprenta y enseñanza sin taxativas con relación al dogma religioso (artículos 6o. y 7o.), la supresión de los tribunales especiales y de los fueros eclesiásticos (artículo 13); haber prohi bido a las corporaciones eclesiásticas adquirir o administrar bienes raíces salvo los destinados directamente al objeto de la institución (artículo 27) y facultar a los poderes federales para ejercer en materia de culto religioso y disciplina externa la intervención que determinen las leyes (artículo 123). Los conservadores consideraron intolerables las reformas que los liberales habían logrado, razón por la cual repudiaron la Constitución del medio siglo y lucharon hasta lograr que el presidente Comonfort la desconociera. Benito Juárez, en aquel entonces presidente de la Suprema Corte de Justicia, a fin de continuar la legalidad republicana, asumió la Presidencia provisional de la República y con ese carácter dirigió a la nación durante la Guerra de Tres Años. El 7 de julio de 1859, en Veracruz, el presidente Juárez expidió el Manifiesto del Gobierno Constitucional a la Nación e inmediatamente después comenzó a promulgar las disposiciones que se conocen con el nombre de Leyes de Reforma, por virtud de las cuales se garantizó la libertad de cultos; se dispuso que los bienes del clero pasaran a ser propiedad de la nación, se suprimieron las órdenes religiosas regulares; se consideró al matrimonio como un contrato civil que debía realizarse ante las autoridades de la misma índole; se secularizaron los demás actos relacionados con el estado civil de las personas, así como los cementerios y hospitales de beneficencia regidos por eclesiásticos; se puso fin a las relaciones diplomáticas de México con la Santa Sede, y como resultado de todo ello


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se deslindó la jurisdicción eclesiástica de la civil, lo que dio lugar a lo que se conoce como la separación de la Iglesia del Estado. Desde entonces, incorporadas primero a la Constitución de 1857, por reforma de 25 de septiembre de 1873, y posteriormente establecidas en la vigente, la libertad de creencias religiosas y su pleno ejercicio son una realidad en México. Duranterazón el porfiriato, la política resdisfrutó pecto alde clero fue conciliatoria tolerante, por la cual la Iglesia libertades contrarias ya las leyes. No obstante ello, Reyes Heroles señala que, “el avance legal e institucional fue en esta materia de tanta trascendencia que treinta años de porfiriato no bastaron para retrotraer las relaciones Estado-Iglesia a su condición anterior”. Los diputados constituyentes de Querétaro, basándose en el espíritu de las leyes de Reforma, el pensamiento de Juárez y en el de los liberales mexicanos, distinguieron lo perteneciente a la autoridad eclesiástica y lo perteneciente a la autoridad civil, sin restringir, en forma alguna, las creencias religiosas, pero reglamentando la conducta de los clérigos, así como las prácticas de los cultos. Como resultado de ello en los artículos 3o., 5o., 24 y 130 constitucionales se consignaron los siguientes principios: En el artículo 3o. se dispuso que la educación que imparta el Estado debe mantenerse ajena a cualquier doctrina o creencia religiosa, y se prohibió a las corporaciones religiosas y a los ministros de los cultos intervenir en planteles educativos que impartieran educación primaria, secundaria o normal y la destinada a los obreros y campesinos; de cualquier tipo o grado; en el artículo 5o. se prohibió el establecimiento de órdenes monásticas; en el artículo 27 se prohibió a las asociaciones religiosas denominadas iglesias, adquirir, poseer o administrar bienes raíces, ni capitales impuestos sobre ellos. En el artículo 24, se garantizó a todo hombre que se encuentre dentro del territorio nacional el derecho a profesar y tener cualquier creencia religiosa o a no tener ninguna, así como el derecho para practicar las ceremonias, devociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituya un delito o falta penados por la ley. En el artículo 130 se disponían diversos principios a partir del enunciado general de que le corresponde a los poderes federales ejercer en materia de culto religioso y disciplina externa la intervención que designen las leyes.

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En este estado de cosas, el 28 de enero de 1992 se publicó en el DOF el decreto de reformas a los artículos 3o., 5o., 24, 27 y 130 constitucionales a través de las cuales se precisaron las bases para que a partir de entonces regulan las relaciones entre el Estado y las Iglesias. En dicho decreto se precisa que se deroga la fracción IV, se reforma la fracción I para pasar a ser fracciones I y II; se recorren en su orden las actua les frac ciones II yúltima, III paradelpasar a ser 3o.; III yse IV,reforman respectiva mente, y se reforma además esta artículo asimismo, el párrafo quinto del artículo 5o.; el artículo 24; las fracciones II y III del artículo 27 y el artículo 130, todo, excepto el párrafo cuarto, y se adiciona el artículo decimoséptimo transitorio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Como resultado de ello, en el artículo tercero constitucional, que establece que la educación que imparta el Estado debe mantenerse ajena a cualquier doctrina o creencia religiosa, se derogó la fracción IV que prohibía a las cor poraciones religiosas, ministros de los cultos y a las sociedades ligadas con la propaganda de cualquier credo religioso intervenir en forma alguna en planteles en da quea obreros se impartiera primaria, cundaria y normal y la destina y cameducación pesinos, y se precisó seen la fracción III que los plan teles particulares dedicados a la edu cación en los grados referidos deberán impartir la educación con apego a los criterios establecidos en dicho artículo y conforme a lo dispuesto en la fracción II. Las reformas al artículo 5o. consistieron en la derogación de la parte final que prohibía el establecimiento de órdenes monásticas. Las reformas al artículo 24 dieron como resultado que se adicionara un párrafo y que el que originalmente era II párrafo pasara a ser el III párrafo, en el que se precisa que todo acto religioso de culto público se celebrará ordinariamente dentro de los templos y que los que extraordinariamente se celebren fuera de éstos se sujetarán a lo que disponga ley reglamentaria respectiva. Como resultado de ello, el artículo 24 quedó configurado en los siguientes términos: Artículo 24. Todo hombre es libre para profesar la creencia religiosa que

más le agrade y para practicar las cere mo nias, de vociones o actos del culto respectivo, siempre que no constituyan un delito o falta penado por la ley.


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El Congreso no puede dictar leyes que establezcan o prohíban religión alguna. Los actos religiosos de culto público se celebrarán ordinariamente en los templos. Los que extraordinariamente se celebren fuera de éstos se sujetarán a la ley reglamentaria.

Lasfinal reforde mas al artículo tieron que en de gar laban fracción II y la parte la fracción III,27disconsis posiciones lesronega personalidad jurídica a las Iglesias y les impedían adquirir bienes inmuebles dentro del territorio nacional. Como resultado de ello, las Iglesias quedan comprendidas dentro de la fracción III que dispone que las instituciones de beneficencia, pública o privada, que tengan por objeto el auxilio de los necesitados, la investigación científica, la difusión de la enseñanza, la ayuda recíproca de los asociados, o cualquier otro objeto lícito, no podrán adquirir más bienes raíces que los indispensables para su objeto, inmediata o directamente destinados a él, con sujeción a lo que determine la ley reglamentaria; El artículo 130 se reformó íntegramente para quedar como sigue: El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo. Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley. Corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión legislar en materia de culto público y de iglesias y agrupaciones religiosas. La ley reglamentaria respectiva, que será de orden público, desarrollará y concretará las disposiciones siguientes: a) Las iglesias y las agrupaciones religiosas tendrán personalidad jurídica como asociaciones religiosas una vez que obtengan su correspondiente registro. La ley regulará dichas asociaciones y determinará las condiciones y requisitos para el registro constitutivo de las mismas. b) Las autoridades no intervendrán en la vida interna de las asociaciones religiosas; c) Los mexicanos podrán ejercer el ministerio de cualquier culto. Los mexicanos así como los extranjeros deberán, para ello, satisfacer los requisitos que señale la ley; d) En los términos de la ley reglamentaria los ministros de cultos no podrán desempeñar cargos públicos. Como ciudadanos tendrán derecho a votar, pero no a ser votados. Quienes hubieren dejado de ser ministros de

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cultos con la anticipación y en la forma que establezca la ley, podrán ser votados. e) Los ministros no podrán asociarse con fines políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de candidato, partido o asociación política alguna. Tampoco podrán en reunión pública, en actos de culto o de propaganda religiosa, ni en publicaciones de carácter religioso, oponerse a las leyes del país o a sus instituciones, ni agraviar, de cualquier forma, los símbolos patrios. Queda estrictamente prohibida la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. No podrán celebrarse en los templos reuniones de carácter público. La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a ella, a las pe nas que con tal motivo establece la ley. Los ministros de cultos, sus ascendientes, descendientes, hermanos y cónyuges, así como las asociaciones religiosas a que aquellos pertenezcan, serán incapaces para heredar por testamento, de las personas a quienes los pro pios ministros hayacuarto dirigido o auxiliado es piritualmente y no tengan parentesco dentro del grado. Los actos del estado civil de las personas son de la exclusiva competencia de las autoridades administrativas en los términos que establezcan las leyes, y tendrán la fuerza y validez que las mismas les atribuyan. Las autoridades federales, de los estados y de los municipios tendrán en esta materia las facultades y responsabilidades que determine la ley.

Asimismo se agregó un artículo transitorio a la Constitución para quedar como sigue: “Artículo decimoséptimo. Los templos y demás bienes que, conforme a la fracción II del artículo 27 de la Constitución Política de Estados reforma por este Decreto, son prolos piedad de laUnidos nación,Mexicanos mantendránque su se actual situación jurídica”. De manera resumida se puede decir que como resultado de estas reformas las disposiciones que con anterioridad se tenían en el artículo 130 y que hacían referencia a la educación, pasaron a formar parte del artículo 3o., pero se derogaron las disposiciones que contenían dichos artículos y que le impedían a las Iglesias impartir educación básica en general. Asimismo se puede decir que a resultas de la reforma constitucional de 1992 a los artículos 5o., 27 y 130 se abrogaron las disposiciones que


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hasta entonces le impedían a los ministros de los cultos el poder votar en las elecciones políticas, así como las que prohibían el establecimiento de órdenes monásticas, las que le negaban personalidad jurídica a las iglesias y a las que les impedían adquirir bienes inmuebles. Las reformas que experimentaron los artículos 24 y 130 en materia de libertad de creencias y de cultos dieron como resultado que las disposiciones que con24. anterioridad se contenían en el artículo 130 se adicionaran al artículo En este estado de cosas se pueden formular las siguientes consideraciones en torno a la libertad de creencias y de cultos y a las relaciones del Estado con las Iglesias. La religión es un problema que atañe sólo a la conciencia del hombre, y por lo mismo en el artículo 24 se configura la libertad de creencia religiosa y de cultos y consecuentemente se prohíbe al Estado en lo general y al Congreso de la Unión en lo particular que elabore leyes prohibiendo o estableciendo religión alguna, o bien el que se pronuncie en pro o en contra de cualquier creencia religiosa. Por lo tanto, el Estado no puede ocuparse de las religiones sino en tanto que con sus manifestaciones exteriores comprometan la paz pública o violen las leyes. Con base en las consideraciones anteriores, se puede decir que la libertad de creencias y de cultos comprende dos diferentes aspectos: el culto privado o libertad de conciencia que se refiere a la sustentación interior de ciertos principios o dogmas pertenecientes a una religión o creencia determinadas y que se concretiza en libertad de practicar las ceremonias, devociones, ritos y otros actos del culto respectivo, sea en los templos, recintos o lugares destinados a tal fin, sea en su casa o domicilio particular, en tanto que manifestaciones externas de la fe o creencia religiosa de que se trate, y siempre y cuando tales ceremonias, ritos o actos no constituyan un delito o falta penados por la ley. En cambio, el culto público, que es una manifestación o expresión externa de una religión o creencia, sí cae bajo el imperio del derecho y, por consiguiente, queda sometida a regulación y limitaciones por parte de la Constitución, la cual precisa, por una parte, que las ceremonias, devociones u otros actos a través de los cuales se mani fiesta o exterioriza la creencia religiosa, no deben constituir delitos o faltas castigados por la ley y, por otra, se prescribe que los actos del culto respectivo dirigidos al público se celebren dentro de los templos y los que extraordinariamente se

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celebren fuera de ellos se de ben sujetar a las disposiciones de la ley reglamentaria respectiva. Pero si la ley no debe ocuparse de la dimensión interna de la conducta, la religión no debe inmiscuirse en política, es decir, toda vez que la función que le corresponde desempeñar a la Iglesia es de carácter espiritual, ésta debe abstenerse de participar en actividades de carácter político, de aquí en el artículo constitucionaldel se prohí a losautoridades ministros de cultosque criticar las leyes130 fundamentales país, ba a las en los lo particular o al gobierno en lo general, y que, al mismo tiempo, se disponga que las publicaciones de carácter confesional no deben ocuparse de asuntos políticos; también se prohíbe la formación de toda clase de agrupaciones políticas cuyo título tenga alguna palabra o indicación cualquiera que la relacione con alguna confesión religiosa. Asimismo, se dispone que los ministros de los cultos no pueden ocupar cargos de representación popular ni pueden reunirse o asociarse con fines políticos. En congruencia con estos principios, en otros artículos constitucionales se dispone que quien aspire a ocupar un cargo de representación popular, federal, estatal o municipal, no debe pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto. 8. INICIATIVA POPULAR Y REFERÉNDUM 8.1. Consideraciones de carácter general Como expliqué en su oportunidad, las democracias representativas se estructuran a partir de los siguientes principios fundamentales: — La soberanía es indelegable porque el pueblo y sólo el pueblo puede autodeterminarse. — Si bien la soberanía es indelegable, nada se opone a que se delegue su ejercicio. — El pueblo no delega el ejercicio de todas sus atribuciones soberanas, sino tan sólo el ejercicio de algunas de ellas. — El ejercicio de las atribuciones soberanas que delega el pueblo no lo hace de manera irrevocable, de manera tal que en cualquier momento el pueblo puede reasumir su ejercicio directo.


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Ahora bien, los regímenes democráticos contemporáneos ya no se limitan a afirmar la supremacía de la voluntad popular, sino que además procuran crear nuevos canales que aseguren la participación activa del pueblo en la ela boración de las le yes. A este propósito obedece la configuración de instituciones tales como la iniciativa popular y el referéndum. Mediante iniciativa faculta alña cuer ciudadano para que cuan do reúnalalos requisipo tospular que se al efec to se la po la ley pueda presentar proyectos de leyes ordinarias o constitucionales ante los órganos competentes y sin que tenga que acudir a sus representantes ordinarios. El reconocimiento de la iniciativa popular puede comprender tanto la participación directa del pueblo en la presentación de una iniciativa de ley, que, finalmente, deberá ser aprobada por el Poder Legislativo, como la participación directa del pueblo, no sólo en la fase de presentación, sino también en la de su elaboración. De aquí que algunos autores refieran que existen dos tipos de iniciativa popular: la formulada y la simplemente enunciada y señalan que se esta rá endetermine presenciala de primera una cuando una parte del cuer po electoral (la que ley)la presente iniciativa elaborada y estructurada en artículos, y que se estará en presencia de la segunda cuando la iniciativa se limite a solicitar al Poder Legislativo que formule una ley en determinado sentido, correspondiéndole a dicho órgano la responsabilidad de desarrollar el respectivo cuerpo normativo. A través del referéndum se faculta al pueblo para aceptar o rechazar en definitiva un proyecto de ley formulado por los órganos competentes. De aquí que se pueda decir que el referéndum viene a signifi carse como un procedimiento excepcional, a través del cual el cuerpo ciudadano sustituye al legis lador en la fase de adopción de la ley. En el sino casodes delpués referéndum, el proyecto formulado noblo. adquirirá jurídico de la intervención expresa del pue En estevalor caso la aprobación implícita no es suficiente. Según el momento en que opera el referéndum, se habla de referéndum de consultación y de referéndum de ratificación. La primera hipótesis opera cuando se le pide su parecer al pueblo antes de tomar una decisión y en caso de que sea negativo se desecha el proyecto, en tanto que si es afirmativo se procede a su elaboración. A través del referéndum de ratificación se faculta al pueblo para que apruebe en definitiva ciertas proposiciones de leyes ordinarias o constitucionales que hayan sido elabora-

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das por los órganos competentes. Así, diversas Constituciones locales de los Estados Unidos disponen que toda reforma constitucional debe ser aprobada en definitiva por el pueblo. La Constitución francesa por su parte establece la posibilidad de que toda reforma a la Constitución sea aprobada por referéndum. Si se atiende al margen de libertad de que se dispone para recurrir al referéndum se puede hablarhipótesis de referéndum quecuyo tienecaso lugar cuando se presenta alguna prevista obligatorio, por la ley, en se debe proceder a realizar la consulta popular correspondiente, y de referéndum facultativo, que tiene lugar cuando se faculta a las autoridades para que, si lo estiman pertinente, y en forma discrecional, sometan a la consideración de los ciudadanos la adopción de ciertas leyes. Algunos autores hacen referencia específica al referéndum de arbitraje que se actualiza cuando surge un conflicto entre los poderes políticos (Legislativo y Ejecutivo) y se le confiere al pueblo la facultad de resolver en definitiva dicho conflicto. Cabe señalar que se pueden regular la iniciativa popular y el referéndum forma binada para tal y que, comocuando sucedereúna ría enciertos el casorequisitos, de que seprefaculte en al cuer po com ciudadano senten iniciativas de leyes formuladas ante los órganos competentes, los cuales deberán publicar el proyecto en cuestión y fijar fe cha pa ra que el resto de los ciudadanos apruebe o rechace en definitiva el proyecto haciéndose, por lo mismo, innecesaria la tramitación normal. Con relación a esta materia debe señalarse que frecuentemente se utilizan los términos referéndum y plebiscito como sinónimos, no obstante que entre una y otra institución existen notables diferencias. En efecto, en tanto que a través del referéndum se faculta al pueblo para aceptar o rechazar en definitiva un proyecto de ley formulado por los órganos competentes, el plebiscito es el voto de confianza que le otorga el pueblo a una persona para que continué en el poder. La doctrina francesa cita, como casos típicos de plebiscitos, la consulta que se hizo al pueblo para saber si quería la herencia de la dignidad imperial para la descendencia directa, natural, legítima y adoptiva de Napoleón Bonaparte (mayo de 1804) y para determinar si se quería investir a Luis Napoleón del poder imperial (noviembre de 1852). La confusión que existe entre referéndum y plebiscito obedece a que la frontera entre uno y otro no siempre es fácil de precisar, ya que las consul-


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tas populares pueden comprender dosis variables de elementos plebiscitarios y referendarios, tal como sucedió durante la V República Francesa, periodo durante el cual el general De Gaulle frecuentemente solicitaba un voto de confianza del pueblo de manera implícita a la aceptación de una determinada propuesta legislativa; así, en 1969 el general De Gaulle solicitó un voto de confianza a través de la aceptación del referéndum, mediante proponía reformar la Constitución objeto deconsulprivar al Senado eldecual su carácter político y conferirle un papelcon puramente tativo; en este estado de cosas y toda vez que el pueblo francés rechazó por la vía del referéndum su propuesta, el general De Gaulle consideró que ello significaba que el electorado francés no le había refrendado la confianza y por lo mismo presentó su dimisión. 8.2 Análisis de la regulación jurídica a que dio lugar la reforma constitucional de 1977

En diciembre de 1977, el poder constitucional reformador de la Constitución adicionó la fracción VI del artículo 73 constitucional, a efecto de precisar las bases constitutivas del Distrito Federal y en esa ocasión se dispuso “que los ordenamientos legales y reglamentos relativos al gobierno del Distrito Federal serán sometidos a referéndum y podrán ser objeto de iniciativa popular”. En este estado de cosas, el Ejecutivo Federal sometió a la consideración de la Cámara de Diputados un proyecto de Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, situación que fue aprovechada por la referida Cámara para proponer la adición de un capítulo VI en el que precisaron las bases para la aplicación del referéndum y de la iniciativa popular, propuesta que después de discutirse en ambas cámaras fue aprobada por el Congreso de la Unión y entró en vigor el 29 de diciembre de 1978. En vista de ello y dado el carácter singular de esta experiencia, conviene analizar, así sea en forma somera, las disposiciones que en ese entonces contenía la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal. En primer término cabe señalar que las disposiciones contenidas en dicho capítulo señalaban los lineamientos generales a que debía ajustarse la participación política de los habitantes del Distrito Federal en dichos procesos.

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El referéndum se concibió como un método de integración directa de la voluntad de los ciudadanos del Distrito Federal en la formación, modificación, derogación o abrogación de ordenamientos legales y reglamentos relativos a esta entidad federativa (artículo 53 y 57). El artículo 54 de la ley disponía que podían iniciar el procedimiento legal del referéndum sobre ordenamientos legales el presidente de la Repú blica, la yCámara de Diputados, a pedido demitad una tercera de sus miem bros, la de Senadores, a solicitud de la de sus parte integrantes. Por lo que hace al referéndum de reglamentos, se disponía que la iniciación del procedimiento legal correspondiente era facultad exclusiva del presidente de la República. El referéndum, en el caso de ordenamientos legales, se debía substanciar una vez aprobada la ley, si ese es el caso, por el Congreso de la Unión, en los términos del artículo 72 de la Constitución y los relativos a reglamentos, por el Poder Ejecutivo, en los términos del artículo 89, fracción I, del mismo ordenamiento. Tanto el resultado del referéndum de leyes, como de reglamentos, tendrían efectos vinculatorios para Poderorientación Ejecutivo, para es decir, el resultado no podría considerarse como unael mera la acción gubernativa. El artículo 58 establecía que el referéndum era obligatorio para el Poder Ejecutivo y para las cámaras cuando los ordenamientos legales o los reglamentos en proceso de creación, modificación o derogación, pudieran tener efectos sobre la totalidad de los habitantes del Distrito Federal y correspondieran a la satisfacción de necesidades sociales de carácter general. La ley precisaba que no serían objeto de referéndum obligatorio los ordenamientos legales y los reglamentos correspondientes a la hacienda pública y la materia fiscal del Departamento del Distrito Federal. Con base en lo anterior, se puede decir que el referéndum era facultativo para el Poder Ejecutivo y para las cámaras del Congreso de la Unión, cuando los ordenamientos legales y los reglamentos en proceso no correspondieran, en términos generales, a las características del referéndum obligatorio. De conformidad con la ley, le correspondía a los poderes Ejecutivo y Legislativo determinar los casos concretos de notoria inconveniencia del despacho de un referéndum en cuyo caso deberían fundar ampliamente


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su resolución. Denegado el referéndum por alguno de los poderes, tratándose de ordenamientos legales, no podría ser planteado dicho caso ante el otro poder, en el término de un año de la fecha de la negativa. A efecto de que la ciudadanía se encontrara en condiciones de ejercer en forma responsable este derecho, se disponía que los procedimientos del referéndum se debían iniciar, con un mínimo de dos meses anteriores a la fecha de su celebración, la difusión del contenido características fundamentales de loscon ordenamientos legales objeto ydelas referéndum. Al respecto cabe precisar que cualquier convocatoria a referéndum debe presentar opciones claramente expresadas para que los ciudadanos puedan pronunciarse a favor o en contra de algunos de sus puntos medulares y no se vean obligados a aceptar o rechazar en bloque todo un cuerpo legal complejo. Por lo que se refiere a la iniciativa popular, la ley precisaba que ésta se concebía como un método de participación directa de los ciudadanos del Distrito Federal para proponer la formación, modificación o derogación de ordenamientos legales y reglamentos relativos a la propia entidad. De conformidad con la ley, para presentar una iniciativa popular se requería acreditar que la iniciativa fuera apoyada por un mínimo de 100 mil ciudadanos de las 16 delegaciones en que está dividido el Distrito Federal, debiendo contar con un mínimo de 5 mil firmas en cada una de ellas. Asimismo, disponía el artículo 55 que la ley reglamentaria debía señalar la forma de verificar la existencia de estos requisitos mediante el mecanismo que faciliten al interesado su participación. Todo hace suponer que el legislador al establecer este requisito tenía en mente que el requerimiento de las cien mil firmas podía canalizarse tanto a través de las agrupaciones políticas como de los órganos de colaboración y ciudadana, como de sonvecinos. los comités de manzana, las asociaciones vecinal de residentes y las juntas Las iniciativas populares relativas a leyes se debían substanciar por el Congreso de la Unión y las relativas a reglamentos por el Poder Ejecutivo. Por otra parte, en los términos de la ley orgánica existía la posibilidad para que una iniciativa popular que reuniera los requisitos que la ley señalaba, pudiera ser sometida a la aprobación ciudadana a través del referéndum. Como la ley tan sólo sentaba las bases de carácter general a que debían ajustarse el referéndum y la iniciativa popular y dejaba a los regla-

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mentos la tarea de puntualizar las modalidades a las que debía ajustarse el ejercicio de estos derechos políticos, resultaba claro que del acierto con que se reglamentasen estas cuestiones dependería el que se incentivara o inhibiera la participación política de la ciudadanía de la capital. Sin embargo, en el periodo comprendido de 1977 a 1987 ningún proyecto legislativo fue objeto de referéndum ni de iniciativa popular. estesenestado enra1987 se reformó el artículo VI,Eny se taron de las cosas, bases pa la organi zación de la Asam73, bleafracción de Representantes del Distrito Federal; y paralelamente se abrogaron las disposiciones constitucionales relativas al referéndum (toda vez que lo accesorio sigue la suerte de lo principal) pero no las relativas a la iniciativa popular, toda vez que la base 4a. del artículo 73 constitucional continuó en vigor hasta 1993 y en ella se precisaba que la facultad de iniciativa para el ejercicio de las facul tades de la Asamblea le correspondía a los miembros de la propia Asamblea y a los representantes de los vecinos organizados en los términos que señalara la ley correspondiente. Asimismo, se precisaba que la Asamblea tenía la obligación de turnar a comisiones y dictaminar, dentro del respectivo periodo de sesiones o en el inmediato siguiente, toda iniciativa que le fuera formalmente presentada por un mínimo de diez mil ciudadanos debidamente identificados, en los términos que señalara el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea, el cual en su artículo 104 contenía las siguientes disposiciones: El derecho de iniciar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno ante la Asamblea de Representantes del Distrito Federal compete: I. A los integrantes a la Asamblea de Representantes del Distrito Federal. II. A los representantes de vecinos organizados en los términos establecidos por la Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal, desde el nivel de presidente de asociación de residentes; y III. A los ciudadanos que presenten por escrito una iniciativa acompañada de la firma de diez mil ciudadanos, en los términos de la base IV, fracción VI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 107, la comisión a la cual haya sido turnada una iniciativa presentada por representantes de vecinos o por ciudadanos en los términos de las fracciones


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II y III del artículo 104, deberá verificar, según el caso, el cumplimiento de los siguientes requisitos: I. Que la organización promovente esté legalmente constituida. II. Que la iniciativa se acompañe de nombre y firma de diez mil ciudadanos. III. Que se compruebe la calidad de ciudadano y la residencia de los siguientes con documento oficialmente expedido. A efecto de apreciar el alcance de estas disposiciones, se debe tener presente que de conformidad con el artículo 44 de la Ley Orgánica, desde entonces el Departamento del Distrito Federal cuenta con varios órganos de colaboración vecinal y ciudadana, siendo éstos los comités de manzana, las asociaciones de residentes, las juntas de vecinos y el Consejo Consultivo. El comité de manzana se integra con un jefe de manzana, un secretario y tres vocales electos popularmente; la asociación de residentes se integra con los jefes de los comités de manzana de cada colonia, pueblo, barrio o unidad habitacional; las juntas de vecinos se integran con los presidentes de asociaciones de residentes de cada delegación y el Consejo Consultivo con los presidentes de las juntas de vecinos. Con apego a los términos empleados en la exposición de motivos de la reforma constitucional de 1987, se puede decir que las bases constitucionales relativas a la iniciativa popular vinieron a significarse por cuanto a través de las mismas se buscaba fortalecer los mecanismos de representación vecinal, toda vez que se partía de la consideración de que son precisamente los habitantes del vecindario los que conocen mejor sus problemas y carencias y tienen concebidas formas y manera para enfrentarlos, porque los vecinos son quienes primero detectan las fallas y desviaciones en obras y servicios, y porque su participación en la oportuna gestión y la continúa supervisión comunitaria de las acciones de gobierno, debe permitir satisfacer sus derechos e intereses legítimos, así como mejorar la utilización y aplicación de los recursos disponibles.

CAPÍTULO III SISTEMAS ELECTORALES ....

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1. Consideraciones de carácter general en torno a los sistemas electorales......... ..... ..... ..... ..... ..... ....

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1.1 El sistema mayoritario .......

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1.2 El sistema de representación proporcional ............. 1.3 El sistema electoral mixto ........ ........ ....... .. 1.4 La acción del sistema electoral sobre el cuerpo electoral, los partidos y las opciones políticas ........ ........ ....

251 253 254

2. El sistema electoral mexicano. Tránsito de las elecciones indirectas a las elecciones directas (1814-1912) . . . . . . . . . . . . . 256 3. Integración de la Cámara de Diputados. Tránsito del sistema mayoritario integral (1917-1963) al sistema mayoritario con diputados de partidos (1963-1976) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

4. El sistema electoral mixto vigente para integrar la Cámara de Diputados: pre ponderantemente mayoritario con ele mentos de representación proporcional .......... ............ .

272

4.1 El sistema mayoritario y la división del territorio de la República en distritos uninominales .... .... .... .... .... ..

272

A) La distritación de 1977 a 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

272

B) La redistritación electoral federal de 1996 . . . . . . . . . . . 275 C) La redistritación electoral federal de 2005 . . . . . . . . . . . 292 D) Relación del número de distritos electorales federales por entidad federativa con especificación de la cabecera de cada uno de ellos para las elecciones federales de 2006 y 2009 .......... ............ ........... ..... 298 4.2 El sistema de representación proporcional y la configuración de circunscripciones plurinominales..... .... .... .... .

310

4.2.1 Cargos de re presentación proporcional en disputa....

310

4.2.2 Número y ámbito de las............. circunscripciones plurinomi- 311 nales ............. .......... 4.2.3 Circunscripciones plurinominales delineadas para las elecciones federales de 1997, 2000, 2003 y 2006 . . . . 316 4.2.4 Los límites inferior y superior para participar en la distribución de curules de representación proporcional . . 318 4.2.5 Participación simultánea en las elecciones de mayoría y de re presentación proporcional ........... ..... 323 4.2.6 Las fórmulas clásicas para el reparto de curules de representación proporcional .......... ........... 325 A) Fórmula decocien representatividad mínima re-Andrae, te electoral sim ple) .(sistema . . . . . . Ha... B) Fórmula de primera proporcionalidad (sistema Hagenbach-Bischoff, cociente electoral rectificado) . .

328 330

4.2.7 Las fórmulas para la distribución de curules de representación proporcional adoptadas por el COFIPE en su versión de 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333

4.2.8 Las fórmulas de distribución de las curules de representación proporcional delineadas por la reforma constitucional y legal de 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 A) Los límites constitucionales establecidos en la reforma de 1993 para la distribución de las curules . B) Explicación de los diversos supuestos constitucio-

345

nales de distri............ bución de curules de representación proporcional ........... .....

348

4.2.9 Las fórmulas vigentes para la distribución de curules de representación proporcional delineadas por la reforma de 1996 al artículo 54 constitucional .... .... ..

359

4.2.9.1 Requisitos a satisfacer para tener derecho al reparto de curules de representación proporcional 4.2.9.2 Representatividad máxima camaral que puede tener un partido ............. .......... 4.2.9.3 Límites a la sobrerrepresentación .... .... .. 4.2.9.4 Distribución de las curules de representación proporcional en los supuestos previstos en las fracciones IV y V del artículo 54 constitucional 4.2.9.5 Distribución de las curules de representación proporcional en el supuesto de la fracción VI del artículo 54 constitucional ........... .. 4.2.9.6 Orden que se debe observar para la asignación de curules de representación proporcional y procedimiento para cubrir las vacantes respectivas, en los términos de las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 29 de octubre de 2003 5. Sistema electoral vigente para integrar la Cámara de Senadores ............ ............ ............. ...... 5.1 Perspectiva histórica, proyecciones y pro puestas sobre la materia..................... ........... ....... 5.2 Bases delineadas en la reforma de 1996 para elegir a los 32 senadores de representación proporcional..... .... .... .

361 361 363 366 367

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CAPÍTULO III SISTEMAS ELECTORALES 1. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL EN TORNO A LOS SISTEMAS ELECTORALES

Para efectos de estructurar un sistema democrático representativo se requiere crear los canales necesarios para traducir la opinión de los ciudadanos acerca de quiénes deben ser sus representantes y de qué manera debe ser gobernado el país. Para ello se requiere la organización de consultas electorales que se celebren a intervalos de relativa frecuencia que permitan que los representantes elegidos por el pueblo puedan ser reemplazados a través de consultas electorales organizadas sobre la base del reconocimiento del sufragio universal y del respeto escrupuloso del voto. De esta manera, el cuerpo ciudadano renovará periódicamente su decisión en torno de quienes deben ser sus representantes. De conformidad a los lineamientos trazados por la doctrina, se puede afirmar que para la elección de representantes populares existen dos grandes sistemas electorales que responden a dos criterios técnicos diferentes: el sistema mayoritario y el de representación proporcional, los cuales veremos a continuación. 1.1 El sistema mayoritario El sistema mayoritario se estructura a partir de la consideración de que debe ser electo candidato queesobtiene una determinada demarcación electoral (queelpor lo general llamadaendistrito) el mayor número de votos. Este sistema puede revestir dos variantes fundamentales, sistema mayoritario uninominal y sistema mayoritario de lista. En el uninominal el territorio se divide en tantas demarcaciones territoriales como puestos de elección comprende la contienda electoral y los 249

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electores votan por los candidatos que para cada uno de los distritos proponen los partidos políticos. En este sistema la personalidad política de los candidatos juega un papel más importante que la plataforma política de los partidos que los postulan. En el sistema mayoritario de lista, el territorio se divide en demarcaciones territoriales más amplias que las del distrito y a las que frecuen temente se delistas nomina circunscrip nes y en da una lespaciones el electorpolítivota por de personas procio puestas porcacada unade delas lascua agru cas que participan en el proceso electoral. En este sistema la plataforma política del partido juega un papel más importante que la personalidad de los candidatos que figuran en las listas. Si se atiende a la manera como se desarrolla el sistema mayoritario, se puede hablar de elecciones a uno o dos turnos. En las elecciones a un turno se confiere el cargo al candidato que obtiene el mayor número de votos, con independencia de si obtuvo la mayoría absoluta de los sufragios. En las elecciones a dos turnos, los candidatos para ser electos en el primer turno deben obtener mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de los votos emitidos; en el caso contrario, se deberá celebrar un segundo turno en el que, por lo general, sólo pueden participar los dos o tres candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos en el primer turno, disponiéndose que en el segundo turno se le conferirá el cargo al candidato que obtenga mayor número de sufragios, pudiendo ser electo por simple mayoría o mayoría relativa. Ejemplo típico de esta modalidad es Francia, país en el cual a partir de 1962 el presidente de la República es electo a través del sufragio mayoritario directo a dos turnos, requiriéndose mayoría absoluta en el primer turno y simple mayoría en el segundo. El sistema electoral mayoritario puede ser de elección indirecta o directa. La elección directa implica un procedimiento en el que los ciudada son los electo res deningún maneraintermediario inmediata, sin queloexis ta entre losnos candidatos por elegir y por mismo los ellos ciuda-y danos son los electores de sus representantes. En cambio, la elección indirecta implica un procedimiento por medio del cual los ciudadanos transfieren su derecho electoral a otros electores, para que éstos lo ejerzan en nombre de sus otorgantes. Al decir de Cotteret y Emeri, las elecciones indirectas tienen por objeto atenuar los movimientos de opinión de los electores. En los Estados Unidos de América la elección del presidente se realiza en forma indirecta a través de la in-


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tervención de los colegios electorales, lo que da como resultado que los ciudadanos elijan electores para que éstos a su vez elijan al presidente de la República; otro ejemplo de elección indirecta se da en Francia, país en el cual la elección de los miembros del Senado se realiza a través de un colegio electoral del que forman parte los diputados así como los consejeros regionales, los consejeros generales y los delegados municipales; como se puede apreciar los dos casos colegios electorales difieren en suennaturaleza de ladescritos, que teníanlos enllamados México los organismos del mismo nombre (consúltese al efecto el apartado correspondiente a los colegios electorales). 1.2 El sistema de representación proporcional En relación con este sistema cabe señalar, en primer término, que sólo puede ser empleado para la integración de cuerpos colegiados como son las cámaras legislativas. Este sistema tiene como objeto fundamental el atribuir a cada partido el número de cargos de elección popular que resulte tapro a los ensela recontienda electoral; como resul doporcional de ello las curuvotos les o obtenidos los escaños parten entre las listas de candidatos que participan en el proceso electoral en proporción al número de votos obtenidos por cada una de ellas. La aplicación de este sistema se desarrolla por lo general en dos fases: en un primer momento se atribuye a la lista de cada partido tantas curules como votos haya obtenido según un cociente electoral previamente establecido que puede fijarse de múltiples maneras, pero que, con propósitos didácticos, se pueden reducir a las siguientes: 1) Se determina que en cada circunscripción electoral las curules o los escaños se deben distribuir dividiendo el número total de votos emitidos entre el total de curules disponibles; 2) Se determina de manera previa cuál es el número de votos que se requiere para que un partido político tenga derecho a acreditarse uno o varios cargos de representación popular. 3) Se combinan las dos fórmulas anteriores. Por lo general la primera repartición arroja “saldos”, es decir, votos obtenidos por los partidos políticos que no alcanzan el cociente original-

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mente requerido por la ley para obtener un cargo de representación proporcional, por lo que para su aprovechamiento se han ideado diversos métodos, los que de manera general responden a los siguientes modelos: — Totalizar los saldos obtenidos por cada agrupación política a nivel nacional, es decir, sumar los votos obtenidos y no utilizados por cada partido endistri todas laslas circunscripciones función de los las sumas resultantes buir curules que aúny en existen entre partidos que alcancen o se encuentren más próximas al cociente electoral requerido, hecho lo cual se deberá proceder en forma descendente hasta que ya no existan curules a repartir. — Atribuir las curules disponibles de la misma forma que en el caso anterior pero en el ámbito de cada una de las circunscripciones. El sistema de la representación proporcional experimentó un notable desarrollo en Europa en el periodo comprendido entre el término de la Se gunda Guerra Mundial y el fin de la llamada Guerra Fría. De entre los modelos de representación proporcional más conocidos figuran los del danés Andrae, el del belga Victor d’Hont, y el del suizo Hagenbach Bischof. Dieter Nohlen considera que existen diversos sistemas de representación proporcional que son notablemente diferentes entre sí, de acuerdo con dos variables: el efecto que ejerce el sistema proporcional sobre el votante en el acto mismo de votar, y el efecto que ejerce el sistema proporcional sobre la relación entre votos y escaños. Primer tipo: re presentación proporcional pura. La pro porción de votos logrados por un partido y la proporción de escaños que por ellos le corresponden, aproximadamente coinciden, por lo menos teóricamente se aproximan. No existen barreras legales directas (umbrales mínimos) o indirectas (tamaño de las circunscripciones electorales) que alteren el efecto proporcional y, por lo tanto, no hay ninguna presión psicológica so bre los votantes para que estructuren sus preferencias políticas de acuerdo con cálculos de voto útil. Los electores, en caso de existir tales barreras, optarían por partidos que estarían en condiciones de so brepasarlas. Segundo tipo: re presentación proporcional impura. Por medio de barreras indirectas (por ejemplo mediante la división del territorio en una gran cantidad de distritos de tamaño pequeño o mediano) se impide un efecto


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proporcional inmediato que iguale el porcentaje de escaños con el de los votos. Cuanto más fuertes sean esas barreras, de acuerdo con variaciones en el tamaño de los distritos electorales, tanto mayor será el efecto concentrador que tendrán sobre el comportamiento de los votantes. Tercer tipo: re presentación proporcional con barrera legal. Este tipo limita el número de partidos con posibilidad de acceder a una re presentación parlamentaria de su electorado por medio de una barrera inicial, y por lo tanto afecta la decisión del votante restringiéndola a los partidos con posibilidades de franquear esa barrera y distribuyendo la totalidad de los escaños de manera proporcional entre los partidos que lograron tal meta (véase el sistema alemán).40

Ahora bien, al margen de esta tipología encuentro oportuno señalar que diversos estudios elaborados sobre la materia convienen en considerar que en el sistema de representación proporcional juega un papel más importante la plataforma política de los partidos contendientes que las cualidades de los candidatos que conforman la lista, de aquí que algunos autores hayan caracterizado a este sistema como un “escrutinio de ideas”, en contra posiciónalalsistema “escrutinio de personas”, término con el cual se quiere identificar mayoritario. Por otro lado, si se parte de la consideración de que los partidos políticos son la expresión de las clases sociales, se puede decir que la representación proporcional rompe con el monopolio del poder por parte de una clase social determinada y favorece que los partidos minoritarios participen en su ejercicio. 1.3 El sistema electoral mixto Este sistema combina el sistema mayoritario y el sistema de representación proporcional según técnicas,que sinenemesbargo, se puede decir, con Jean Marie Cotte ret diferentes y Claude Emeri, ta materia se pueden apreciar tres grandes tendencias: sistemas mixtos con dominante mayoritario, sistemas mixtos con dominante proporcional y sistemas mixtos equilibrados.41 Nohlen, Dieter, Los sistemas electorales, México, UNAM, 1993, p. 15. Cotteret Jean Marie y Emeri, Claude, Los sistemas electorales, Barcelona, Oikostau, 1973. 40 41

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En cualquiera de estas modalidades el elector vota por representantes electos a través del sistema mayoritario y representantes electos a través del sistema de la representación proporcional (lo que se puede hacer con una sola boleta o dos), pero una vez electos unos y otros tienen el mismo carácter. 1.4 los La acción sistema electoral sobre el cuerpo electoral, partidosdely las opciones políticas Una vez trazados los contornos fundamentales de los sistemas electorales y con el propósito de apreciar algunos de los efectos que producen, encuentro oportuno referir, así sea brevemente, la acción que ejercen en tres campos: cuer po electoral, partidos y opciones políticas. En relación con el primer aspecto, cabe señalar que diversos estudios42 han evidenciado de manera elocuente cómo el sistema mayoritario a un turno es el que más deforma el sentido de las preferencias de los electores ya que como gana el candidato que obtuvo mayor número de votos,pudiendo los sufragios obtenidos por los candidatos en el olvido, presentarse el caso de demás un partido políticoquedan cuyos candidatos hayan obtenido un considerable número de votos, pero que, por no haber obtenido la mayoría requerida en ninguno de los distritos electorales, no cuente con una sola curul. Es por ello que se afirma que el sistema mayoritario da lugar a una sobrerrepresentación del partido ganador y a una subrepresentación del o de los partidos perdedores; al respecto cabe tener presente que un partido político está sobrerrepresentado cuando el porcentaje de los cargos de elección popular de que dispone en un cuerpo legislativo es superior al porcentaje de votos que obtuvo, en tanto que un partido político estará subrepresentado en el supuesto inverso. El escrutinio mayoritario a dos turnos atenúa la sobrerrepresentación del partido ganador y la subrepresentación de los partidos perdedores, debido a que los resultados del primer turno permiten un reacomodo de las tendencias electorales en el segundo turno. El sistema de la representación proporcional traduce de una manera más fiel las preferencias políticas de los electores por cuanto los puestos de representación se distribuyen al concluir el proceso electoral en proConsúltese a Jeanneau, Benoit, Droit constitucionnel et institutions politiques, París, Dalloz, 1986. 42


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porción del total de votos obtenidos por cada agrupación política, con lo que se minimiza el problema de “saldos o de votos inutilizados”. En relación con el segundo aspecto, es decir, a la influencia de los sistemas electorales sobre los partidos políticos, Duverger43 la sintetiza de la siguiente manera: la representación proporcional favorece la formación de partidos independientes; el sistema mayoritario a dos turnos favorece formación partidos de44pendientes y el sufragio mayoritario a un turnola favorece el de bipartidismo. Al respecto resulta oportuno precisar que el mismo Duverger considera que estos principios son relativos y no expresan sino una tendencia, ya que el régimen de partidos no depende únicamente del tipo de sistema electoral que se adopte, sino que en su conformación también intervienen otros factores. Por último, en torno a la relación que guardan los sistemas electorales con el abanico de opciones políticas, cabe señalar que es a través del vo to como los electores escogen tanto a las personas que deben fungir como sus representantes, como el programa político de conformidad al cual desean que se conduzca la vida en sociedad. En este orden de ideas los sistemas electorales que fomentan el multipartidismo (representación proporcional y mayoritario a dos turnos) ofrecen a los electores un abanico de posibilidades políticas bastante variado, pero por lo general ello da como resultado que ningún partido obtenga la mayoría absoluta, y consecuentemente no pueda gobernar solo, haciéndose necesario formar gobiernos de coalición. Los sistemas electorales que favorecen la reducción de los partidos políticos (mayoritario a un turno) ofrecen al electorado menos opciones políticas, pero al mismo tiempo le aseguran que su voto tenga mayor peso, ya que el partido que resulta victorioso por lo general gana las elecciones por mayoría absoluta lo que le permite contar con el apoyo parlamentario necesario para aplicar la política que preconiza. Es por ello que siguiendo los lineamientos trazados por George Vedel45 se puede caracterizar a los tres grandes sistemas electorales de la siDuverger, Maurice, Les partis politiques, París, A. Colin. Al decir de Cotteret y Emeri, no debe confundirse el bipartidismo puro y simple con el two party system ya que éste supone los siguientes cuatro elementos: el monopolio electoral de dos partidos políticos, una sólida estructura de dichos partidos, su acuerdo sobre las reglas del juego político y su alternancia en el poder. 45 Vedel, Georges Manuel, Elementaire de droit constitucionnel, París, 1944. 43 44

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guiente manera: el sistema de la representación proporcional favorece un lenguaje político rico pero irreal; el sistema mayoritario a dos turnos da lugar a un lenguaje político de compromisos, y el sistema mayoritario a un turno estimula un lenguaje limitado pero eficaz. 2. EL SISTEMA ELECTORAL MEXICANO . TRÁNSITO DE LAS ELECCIONES INDIRECTAS A LAS ELECCIONES DIRECTAS (1814-1912)

Como expliqué en su oportunidad, el sistema electoral mayoritario se estructura a partir de la consideración de que en toda contienda electoral debe ser electo el candidato que obtenga el mayor número de votos en una determinada demarcación territorial; ahora bien, el sistema puede ser de elección directa o indirecta. La elección directa implica un procedimiento en el que los ciudadanos son los electores de manera inmediata, sin que exista entre ellos y los candidatos por elegir ningún intermediario (en este caso los términos votantes y electores son sinónimos). En cambio, la elección indirecta implica un procedimiento por medio del cual los ciudadanos transfieren su derecho electoral a otros electores, para que éstos lo ejerzan en nombre de sus otorgantes (en este caso los términos votantes y electores no son sinónimos). Por lo que hace a nuestro medio cabe señalar que el estudio de nuestra historia constitucional pone de manifiesto que en México se ha practicado tanto la elección indirecta como la directa; que el primer sistema imperó durante prácticamente todo el siglo XIX, en tanto que la elección directa ha sido el sistema que ha caracterizado a nuestro sistema electoral durante el presente siglo. En efecto, el periodo que va de 1814 a 1856 puede ser definido, electoralmente, como sistema mayoritario de de elección en tercer grado y de vo to púun blico, en tanto que a partir 1857 lasdirecta elecciones fueron indirectas en primer grado, sistema que prevaleció hasta 1912, año en el que se adoptó el sistema de elecciones directas para todos los cargos de elección popular precisándose, a partir de entonces, que el voto es universal, libre, secreto y directo. En torno a la manera y términos como se llevó a cabo el tránsito de la elección indirecta a la elección directa, cabe destacar los siguientes momentos fundamentales:


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En el Reglamento para el Congreso Constituyente de Chilpancingo expedido por Morelos, el 11 de septiembre de 1813 se dispuso que para la designación de diputados, se debía observar el sistema de elección indirecta en tercer grado. Un año después, el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana de 1814, configuró el mismo sistema de elección indirecta enelec tercer grado putados, dedicando pítulo las juntas torales de para parroelegir quia, eldiVI a las de partido, yelelcaVII a lasVdea provincia. Los miembros de las juntas se elegían por mayoría simple y mediante voto público. Al consumarse la independencia, se inició en nuestro medio el de bate so bre si debía continuar la práctica de voto indirecto o adoptarse el voto directo, tema que estará presente en los su cesivos congresos constituyentes. En efecto, el Constituyente de 1823-1824 debatió ampliamente la cuestión electoral; pero por considerar que el pueblo aún no estaba preparado para el voto directo, dispuso, en el artículo 16 de la Constitución federal de 1824, que los diputados debían ser electos a través de la “elección indirecta”. Las Constituciones centralistas, las Siete Leyes de 1836 y las Bases Orgánicas de 1843, reglamentaron la elección indirecta en tres grados. Años más tarde, en el seno del Congreso Constituyente de 1846-1847, se presentaron dos propuestas para establecer la elección directa. La primera iniciativa, de fecha 29 de noviembre de 1846, se debió a Manuel Crescencio García Rejón y la segunda, de 5 de abril de 1947, fue obra de Mariano Otero.46 Como fruto de las iniciativas de Rejón y de Otero en el artículo 18 del Acta Constitutiva y de Reforma de 1847 se dispuso que “por medio de leyes generales se arreglaran las elecciones de diputados, senadores, presidente de la República y ministros de la Suprema Corte de Justicia, pu46 Ochoa Campos, Moisés, “Los debates sobre la adopción del sufragio universal y del voto directo”, Grandes debates legislativos, México, Cámara de Diputados, XLVIII Legislatura del Congreso de la Unión, 1971. Al respecto Ochoa Campos llama la atención sobre el he cho de que Re jón se ha bía opuesto en el Constituyente de 1824 a la adop ción de la elección directa, pero años después, se convirtió en decidido defensor de esa reforma y refiere como prueba de ello que el 23 de diciembre de 1840 presentó ante la Legislatura de Yucatán una iniciativa para establecer en dicho Estado el voto directo, pero el proyecto no prosperó.

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diendo adoptarse la elección directa sin otra excepción que la del tercio del senado que establece el artículo 80 de esta acta”. Sin embargo, como durante la vigencia de dicha Constitución no se expidió la ley reglamentaria, continuó imperando el sistema de elección indirecta. En este contexto, durante el Congreso Constituyente de 1856-1857 al discutirse el proyecto de artículo 59 se suscitó un trascendente debate en torno a si los reElpresentantes popularesen debían ser electos en yforma ta o indirecta. debate se desarrolló las sesiones de 18 25 dedirecseptiembre, y en él participaron, entre otros, los diputados Zarco, Arriaga, Olvera, Ramírez, Gamboa y Moreno. Al respecto cabe señalar que en tanto que Zarco y Ramírez combatieron la elección indirecta por considerar que “ésta es un artificio que permite crear un aristocracia electoral”, Olvera y Moreno consideraban que la elección directa sería oportuna cuando “la población presentara un carácter más homogéneo y que entre tanto era bastante progreso reducir de tres a un solo grado las elecciones”. Por la importancia que reviste esta materia, conviene referir, así sea en una apretada síntesis, las principales ideas hechas valer durante el referido debate. En la sesión del 18 de septiembre de 1856,47 la Comisión de Constitución sometió a consideración del Congreso el proyecto de artículo 59 que proponía que la elección para diputados fuera indirecta, en primer grado, y en escrutinio secreto. El diputado Zarco inició el debate al manifestar su sorpresa porque la comisión, que tan celosa se ha mostrado de la perfecta aplicación de las teorías democráticas recurriendo siempre al pueblo, conserve todavía la elección indirecta, que nunca es ni puede ser el medio verdadero de conocer la opinión pública... La elección indirecta... es un artificio para engañar al pueblo haciéndolo creer que que, es elec tor y em peñán se enencrear unamás especie de aristocracia electoral mientras más se do eleva grado, se separa del es píritu y de los intereses del pueblo. Se ve muy a menudo que un partido gana las elecciones llamadas primarias y secundarias y pierde, sin embargo, las de diputados, fenómeno que sólo ex plican las seducciones, la violencia, el cohecho y el soborno, armas vedadas que no podrán emplearse cuando las elecciones sean obra directa del pueblo... Consúltese Zarco, Francisco, Crónica del Congreso Constituyente, México, El Colegio de México, 1965. 47


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En respuesta a estas objeciones, el diputado Arriaga, miembro de la comisión, expresó que compartía las mismas opiniones que Zarco, pero que no había podido hacerlas prevalecer durante los trabajos de la comisión. “Los señores que la componen estuvieron por el principio, pero se detuvieron ante su aplicación y realmente para esto no faltan motivos que consisten en la organización peculiar de nuestro pueblo, en nuestra carencia costum bres ex políticas...”. Olvera,depor su parte, presó que la Comisión quiere la elección directa pero no tan pronto como el señor Zarco; en su opinión, la elección directa será oportuna cuando la población presente un carácter más homogéneo; entretanto, si se establece el sufragio directo, tampoco expresará la voluntad pública como pretende el señor Zarco, pues los sirvientes de hacienda votarán como quiera el propietario y los que viven como esclavos en las panaderías no tendrán voluntad propia. Menester es esperar la emancipación de estas clases desgraciadas; debe atenderse a nuestra falta de costumbres políticas y, entretanto, es bastante progreso reducir de tres a un solo grado las elecciones para que así se depuren de las malas influencias que reciben.

Zarco, en respuesta al argumento de falta de costumbres políticas hecho valer por Arriaga, argumentó que una asamblea constituyente, llamada a introducir grandes innovaciones, debe as pirar a reformar las costumbres y emancipar a las clases desgraciadas. Así lo ha comprendido la comisión al proclamar la libertad de trabajo, de industria, etc., y al conceder al pueblo el derecho de reunión. Venga la elección directa, y desde luego se verá el cambio en las costumbres...

Zarco convenía con de Olvera en considerar como uninsistió progreso el disminuir los grados elección de tres a uno, pero en positivo la necesidad de que el sistema representativo sea una verdad y no una ficción. Si damos a los indios el título de ciudadanos, aceptamos lealmente las consecuencias todas y no hagamos de la ciudadanía una burla y una irrisión: Se temen mucho las influencias del amo, del propietario, etcétera, pero ellas son inevitables y en muchos casos merecen respeto. Algunas leyes y

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Constituciones, cediendo a este temor, han cerrado las ánforas para los sirvientes domésticos; pero esta exclusión no es democrática ni justificable. ¿Hay quien se declare en contra del hijo que se de ja guiar en todo por los consejos y por la experiencia de su padre venerable?... ¿Hay acaso algún hombre que derive de sí mismo todas sus opiniones y todas sus convicciones? Imposible, porque en todos nosotros, por independiente que seamos, influyen las tradiciones de familia, nuestra educación, nuestros estudios, nuestros amigos, nuestras conexiones sociales y políticas, y cada uno de nosotros no expresa una opinión individual, sino que es órgano de las opiniones de los círculos en que he mos vivido...

En su oportunidad Ignacio Ramírez expresó que no puede haber progreso en esta materia, mientras se conserve con más o menos grado un absurdo que falsea y desnaturaliza el sistema representativo. Fúndase este sistema en que el pueblo es so berano, y, habiendo elecciones indirectas, nunca se sa be quién será diputado; de aquí viene que el pueblo vea con indiferencia las elecciones, pues sa be que su voluntad ha de es trellarse ante un mecanismo embrollado y artificial que huye de la influencia del pueblo porque le tiene miedo y lo mira con desconfianza. Si se quiere que los Congresos representen la opinión del país no hay más medio que la elección directa... La elección indirecta se presta al monopolio de los cargos públicos, cosa que es imposible cuando para elegir un solo diputado no se necesiten los votos de un colegio, sino de varias municipalidades. Entonces se debilitan los intereses y las influencias locales y prevalecen los intereses generales. Un alcalde no influye fuera de su pueblo, el prestigio de un cura no pasa de su parroquia; con la elección directa, el pueblo errará o acertará, pero el resultado será la expresión de su voluntad. Con la indirecta ni siquiera tomará interés por un orden de cosas que proclamándolo so berano, lo declara imbécil e insensato quitándole hasta la más remota intervención en los negocios...

Días más tarde, el 25 de septiembre, se continuó el debate y en esa ocasión el diputado Olvera insistió en que los que han atacado la elección indirecta creen que el pueblo está bastante ilustrado no sólo para elegir, sino aun para ejercer todo género de funciones públicas. Pero aunque el orador ama sinceramente al pueblo, no le dirá sino la pura verdad. Bueno es a veces hablar de la ilustración del pueblo para alentarlo,


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y preciso es reconocer que hace rápidos progresos. Pero hacerle creer que es ca paz de todo y que reúne toda clase de conocimientos, es inclinarlo a que pretenda gobernarse por sí mismo y a darse leyes en la plaza.

El diputado Gamboa se extrañó de que un liberal como Olvera recurriera al trillado sofisma de “aún no es tiempo”, para retardar la elección directa. Lo mismo se decía en 1823 y 1824, y los conservadores se oponen a toda elección, aun a la indirecta, fundándose en la poca ilustración del pueblo, que los desmiente de una manera solemne mostrando a veces el mayor tino o acierto en la elec ción de sus representantes. “No hay por qué temer al pueblo, y los que tanto desconfían de él al menos para ser consecuentes, debieran renegar del dogma de la soberanía popular, puesto que lo rechazan en la práctica...”. Con posterioridad intervino el diputado Moreno para insistir en que el pueblo aún no tiene la ilustración ni el discernimiento necesario para hacer esperar buenos resultados de la elección directa. El señor Zarco, que con tanto calor ataca la elección indirecta y que en sus últimos discursos muestra tanta fe en mismo, los instintos de la masa, incurre en una pal pa ble contradicción consigo en una verdadera inconsecuencia, pues en otro de sus discursos, al defender la libertad de cultos rebatiendo al señor Díaz González, nos aconsejaba que siguiéramos la opinión ilustrada desentendiéndonos de la del vul go. El sufragio universal, aun en países más adelantados, se ha desprestigiado desde que de él resultó en Francia el Imperio de Luis Napoleón. Ante este hecho los demócratas de ben pensar un poco en la aplicación absoluta de ciertos principios y, sobre todo en México, no de ben olvidar el evidente predominio de las influencias del clero.

De nueva cuenta hizo uso de la palabra Ignacio Ramírez y expresó: cuando la Constitución ha declarado ya que todos los habitantes de la Re pública tienen iguales derechos, cuando ha dicho que es pre rrogativa del ciudadano votar en las elecciones po pulares y poder ser votado para todos los cargos de elección popular, cuando ha proclamado que la soberanía reside esencial y originalmente en el pueblo, que todo poder público dimana del pueblo, que el pueblo tiene el inalienable derecho de alterar la forma de go bierno, cuando ha dicho que el pueblo ejerce su so beranía por medio de los poderes de la Unión, la elección indirecta viene a nulificar todos estos principios y a convertirlos en una ilusión o en un engaño. Cuando se

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adopta una teoría debe seguirse en todas sus consecuencias. Si se niega al ciudadano el ejercicio de la soberanía para nombrar a sus mandatarios, si de él se desconfía, si se le tiene miedo, si se le quieren imponer tutores, viene a tierra toda la so beranía popular y no queda más que una especie de oligarquía electoral y un artificio para engañar las masas apartándose de ellas.

En este orden de ideas, Ramírez expresó “que si se quiere al menos pagar un homenaje a la verdad, no se diga que la ciudadanía es de todos los mexicanos; declárese que sólo son ciudadanos los que la comisión se figura que son capaces de ser electores...”. El diputado Zarco hizo de nueva cuenta uso de la palabra para expresar que combatía la elección indirecta porque ésta no es sino el medio que permite que una persona sea diputado a pesar del pueblo. Asimismo expresó que de las masas, por ignorantes que sean, deben derivar todos los poderes políticos. “De otro modo se proclama que el pueblo es soberano, se le pone una corona, pero poniéndole tutores y directores se le hace rey de burlas y nada más”. Al término de las deliberaciones, el Congreso Constituyente de 1857 aprobó por 61 votos contra 21 el artículo 59 que estableció que la elección de diputados debía ser indirecta, en primer grado, en escrutinio secreto y de conformidad a lo que dispusiera la ley electoral. Como resultado de ello se redujeron las instancias electorales de tres a una. Años más tarde, después de las guerras de Reforma, Intervención e Imperio, durante la presidencia de Sebastián Lerdo de Tejada, en 1874, se reformó el artículo 52 constitucional y se adoptó la elección directa para los diputados, no así para senadores y presidente de la República. En este estado de cosas y con el propósito de combatir a la dictadura ejercida por Porfirio Díaz a lo largo de 30 años, Francisco I. Madero recogió la tradición liberal mexicana y publicó su libro La sucesión presidencial en 1910, en el que planteó la urgencia de adoptar el sistema del voto directo como base para la efectividad del sufragio. De aquí que al triunfar dicho movimiento político resultara un imperativo político establecer constitucionalmente el postulado de sufragio efectivo, y para lo cual se hacía necesaria la adopción del sufragio directo. Del estudio realizado por Moisés Ochoa Campos sobre la materia se desprende que con el propósito de adoptar el sistema de elecciones directas se presentaron dos iniciativas.


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La primera de ellas se presentó el 7 de octubre de 1911 por los diputados Miguel Lanz Duret, Novoa, Crespo, Berlanga y Fenochio, que proponía establecer la elección de diputados, senadores, presidente de la República y magistrados de la Suprema Corte de Justicia, respectivamente en forma directa y en escrutinio secreto.48 Una segunda iniciativa parlamentaria surgió en el Senado, y fue suscrita el 9ydeEmilio octubre 1911, autores eran los senadores Miguel Macedo Rade basa. En cuyos la exposición de motivos se expresa ba: S. Hemos vivido más de 50 años ba jo este régimen falaz que contenta los escrúpulos de nuestra democracia teórica y es tiempo ya de abandonarlo por otro que, si no podrá llevarnos por sí sólo ni en un día al sufragio efectivo, será elemento poderoso para encaminarnos a él. El sistema del voto indirecto es la causa de esa negligencia natural y aún diríamos justificada de nuestro pueblo para acudir a los comicios... El ciudadano ve que su papel no es el de elector, sino el de instrumento; que su intervención no cuenta en el resultado final y corre peligro de hacer de una alta función una complicidad positiva y ve la casilla electoral no sólo con desdén sino con desprecio y aun con indignación.49

Al decir de Ochoa Campos, toda vez que se supo que Madero se había servido del conducto de los abogados Macedo y Rabasa para promover la reforma, fue ésta la iniciativa que prosperó. En su oportunidad, los senadores Aurelio Valdivieso y Francisco Alfaro propusieron que el sufragio directo se restringiese a quienes supieran leer, escribir y realizar las cuatro reglas elementales de la aritmética, pero su propuesta no tuvo éxito. Al pasar el proyecto a la Cámara de Diputados, se dio primera lectura al dictamen el 12 de diciembre. En dicho dictamen se expresaba que no debía temerse a la poca ilustración del pueblo, sino que, por el contrario, el voto directo sería “un estímulo para que el pueblo se apasione de sus propios intereses políticos, un medio educativo importantísimo en la vida política del país”.50 48 49

Diario de los Debates, Cámara de Diputados, 9 de octubre de 1911. Diario de los Debates, Cámara de Senadores, XXV Legislatura, 9 de octubre de

1911. 50

Diario de los Debates, Cámara de Diputados, 12 de diciembre de 1911.

264


De conformidad a la información proporcionada por Moisés Ochoa Campos, la reforma fue aprobada en la Cámara de Diputados el 10 de abril de 1912. En el Senado se presentó el dictamen final el 15 de abril de 1912, y toda vez que fue aprobado, el presidente Madero promulgó el 26 de abril de 1912 un decreto de reformas a la Constitución de 1857, mismo que fue publicado en esa fecha y en el cual se dispuso: El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 127 de la Constitución Federal y previa la aprobación de la mayoría de las legislaturas de los Estados, declara reformados al artículo 55, el inciso a del artículo 58 y el artículo 76 de la Constitución Federal en los siguientes términos: Artículo 55. La elección de diputados será directa y en los términos que disponga la Ley Electoral. Artículo 58. a) El Senado se compondrá de dos senadores por cada Estado y dos por el Distrito Federal. La elección de senadores será directa... Artículo 76. La elección de presidente será directa y en los términos que disponga la Ley Electoral.

Días más tarde, el presidente Madero promulgó un decreto de reformas a la Ley Electoral de 1911 que fue publicado en el DOF el 22 de mayo de 1912 y a través del cual se reglamentaron las bases para que las subsiguientes elecciones ordinarias de diputados y senadores al Congreso de la Unión se llevaran a cabo en forma directa. 3. INTEGRACIÓN DE LA CÁMARA DE DIPUTADOS . TRÁNSITO DEL SISTEMA MAYORITARIO INTEGRAL (1917-1963) AL SISTEMA MAYORITARIO CON DIPUTADOS DE PARTIDOS (1963-1976) La Constitución de 1917, desde su texto original, dispone, en los artículos 51, 52, 81, 115 y 116, que la elección de los diputados federales, de los senadores y del presidente de la República, así como la de gobernadores, diputados locales y miembros de los ayuntamientos, debe ser directa y en los términos que disponga la ley reglamentaria, principio que ha venido a significarse como una decisión política y jurídica fundamental que ha permitido unificar al sistema electoral mexicano.


265

Cabe precisar que el régimen electoral vigente en México es el resultado de una serie de reformas constitucionales que se han venido instrumentando a partir de la promulgación de la Constitución de 1917 y las cuales han ocasionado que para la integración de la Cámara de Diputados se pase, primero, de un sistema exclusivamente mayoritario, a un sistema mayoritario con diputados de partido, para con posterioridad transitarpresentación a un sistemapro mixto, predominantemente mayoritario con elementos de re porcional. En efecto, hasta 1963 el artículo 54 constitucional configuraba un sistema electoral exclusivamente mayoritario, de conformidad al cual los ciudadanos se debían pronunciar por el candidato que en su concepto debía ocupar el cargo de elección popular en cuestión; una vez efectuadas las elecciones y realizado el cómputo de los votos del distrito respectivo, se determinaba cuál de los candidatos había obtenido el mayor número de votos y, por lo mismo, había resultado electo. Este sistema contribuyó a la existencia en el Congreso de un partido único. Este sistema se vio alterado en 1963, cuando se reformó la Constitución y de se la institucionalizó de diputadosnodeespartido. La reforma partió consideracióneldesistema que la democracia el gobierno de los más en perjuicio de los menos y se apoyó en el convencimiento de que en todo régimen democrático resulta fundamental el respeto a los derechos de las minorías y a la diversidad de criterios. En la exposición de motivos que acompañó a la reforma constitucional del 22 de junio de 1963, se dijo: “tanto las mayorías como las minorías tienen derecho a opinar, a discutir y a votar, pero sólo las mayorías tienen derecho a decidir”. Como resultado de estas consideraciones, el sistema mayoritario se complementó con el sistema de diputados de partido, el cual se organizó con apego a los siguientes principios fundamentales: 1) Los partidos políticos que obtuvieran más de 20 triunfos (25 a partir de 1972) mediante el sistema mayoritario no tendrían derecho a acreditarse diputados de partido. 2) Los partidos políticos minoritarios podrían acreditarse hasta 20 diputados de partido (25 a partir de 1972).

266


En relación con lo señalado en los dos puntos anteriores cabe precisar que de conformidad con el régimen de diputados de partido, tal y como se puso en práctica en su versión original de 1963, una agrupación política no podía acreditarse más de 20 diputados de partido, pero como la reforma que en 1972 experimentó el artículo 52 constitucional ocasionó el surgimiento de 16 nuevos distritos electorales, se estimó conveniente ampliar el límite a 25 por considerar que en caso de que se conservara como límite máximo el de 20 diputados de partido, se ocasionaría una alteración en la proporcionalidad existente entre diputados de mayoría y de minoría. 3) Cuando el número de triunfos obtenidos a través del sistema mayoritario no llegara a 20 (25 a partir de 1972), el partido interesado podía completar dichos números con diputados de partido siempre y cuando cumpliera con los siguientes requisitos: a) Que la or ganización política hubiera obtenido registro oficial por los menos un año antes de las elecciones respectivas; b) Que el partido hubiera obtenido, por lo menos, el 2.5% de la votación total del país (1.5% a partir de 1972) hecho lo cual tendría derecho a acreditarse una representación de cinco diputados de partido; Al respecto cabe precisar que en la versión original del régimen de diputados de partido, tal y como se instrumentó en 1963, se exigía que los partidos políticos obtuvieran el 2.5% de la votación total para tener derecho a curules de diputados de partido. Sin embargo, como tres elecciones sucesivas pusieron de manifiesto que el porcentaje requerido resultó difícil de alcanzar para algunos de ellos y dado que el legislador consideró que no obstante ello dichas agrupaciones representaban corrientes arraigadas e ideologías consistentes, en 1971 se reformó el artículo en cuestión a fin de reducir de 2.5 al 1.5 el porcentaje de votos requerido para que un partido político pudiera acreditarse diputados de partido, facilitando con ello la incorporación de dichas agrupaciones a la Cámara de Diputados. c) Por cada 0.5% que excediera al 2.5% inicial (o bien al 1.5% a partir de 1972), el partido político minoritario tenía derecho a que


267

se le acreditara un diputado de partido más, pudiendo acreditarse hasta un máximo de 20 diputados (25 a partir de 1972). 4) El partido político minoritario con derecho a diputados de partido debía estar representado por aquellos de sus candidatos que, sin haber triunfado por mayoría en los distritos electorales correspondienbieran obtenido el mayor de votos. 5) tes, Los hu di putados de partido, una veznúmero designados, tenían el mismo rango y carácter que los diputados que llegaron al puesto por haber obtenido la mayoría de votos en sus respectivos distritos. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que las reformas electorales de 1963 y 1972 se propusieron garantizarle representación a los partidos minoritarios fijando un mínimo y un máximo de representatividad. El mínimo obedeció, de conformidad a las razones hechas valer en la exposición de motivos, aniente la necesidad de imde pedir que el sistema genere una inútil e inconve proliferación pequeños partidosdeque no reen presenten corrientes deopinión realmente apreciables por el número de quienes la sustenten, ya que se ha se ñalado como objetivo básico de esta reforma y es connatural a toda organización parlamentaria, que dentro de la representación popular estén las minorías, siempre y cuando tengan un mínimo de significación ciudadana.

El máximo de 25 diputados fijado a los partidos minoritarios —incluidos en este número los que hubieran triunfado por mayoría en los distritos— se impuso “para conservar como sólida base del sistema el principio de la mayoría”. La re presentatividad de cada uno de los partidos de oposición durante la historia del régimen de diputados de partidos se puede resumir de la siguiente manera: El Partido Acción Nacional obtuvo en las consultas electorales de 1964, 1967, 1970, 1973 y 1976, 18, 19, 20, 21 y 20 diputados de partido, respectivamente, y asimismo obtuvo 3 diputados de mayoría: 1 en las elecciones de 1967 y 2 en las elecciones de 1973.

268


El Partido Popular Socialista obtuvo en las mismas consultas electorales 9, 10, 10, 10 y 12 di putados de partido, respectivamente, sin haber obtenido ningún triunfo de mayoría. El Partido Auténtico de la Revolución Mexicana obtuvo 5, 5, 5, 6 y 9, diputados de partido, y ganó 2 curules más por triunfos de mayoría, una en 1967 y otra en 1976. bien, con propartidos pósito de medir el grado presentatividad gloAhora bal alcanzado porellos minoritarios durantedeelresistema de diputados de partido, conviene hacer las siguientes consideraciones: La cuadragésima sexta legislatura que se integró en 1964, y primera en contar con diputados de partido, se compuso de 178 diputados de mayoría y 32 diputados de partido, representando esta última cifra el 15.24% del total de 210 representantes populares que en ese entonces integraban la Cámara de Diputados. Formaron parte de la cuadragésima séptima legislatura 178 diputados de mayoría y 34 diputados de partido, lo que quiere decir que los partidos de oposición contaron, en relación con los 212 representantes que integraron la Cámara, con el 16.03% de las curules. Como en esta legislatura el PAN y el PARM tuvieron un diputado de mayoría, se puede decir que la representatividad total de la oposición fue de 16.98%. Para efectos de integrar la cuadragésima octava legislatura (1970) nuevamente la República se dividió en 178 distritos electorales. El resultado de las elecciones determinó que el PRI obtuviera triunfo en todos los distritos electorales y que la oposición contará con 35 diputados de partido, cifra que en relación con los 213 integrantes de la cámara representó el 16.43% de representatividad. En forma previa a la integración de la legislatura de 1973, se crearon 16 nuevos distritos electorales, lo que ocasionó que el número de curules de mayoría aumentara de 178 a 194. El resultado de las elecciones determinó que el partido mayoritario contara con 192 curules de mayoría y que los partidos de oposición se acreditaran 137 diputados de partido, número que vino a significarse como el 16.02% del total de los representantes integrantes de la Cámara (231). Asimismo, conviene aclarar que en esta legislatura el PAN obtuvo dos diputados de mayoría y que, en consecuencia, el porcentaje de re presentatividad total de la oposición alcanzó el 16.88%.


269

Para la quincuagésima legislatura (1976), última en integrarse de conformidad con el sistema de diputados de partido, se crearon dos nuevos distritos electorales y por lo tanto se contó con un total de 196. Los resultados de la consulta electoral determinaron que la Cámara se integrara con 237 diputados y que la oposición obtuviera 41 diputados de partido, es decir, 17.30% del total de los curules, en tanto que el partido mayoritario se acreditó 195 curules de mayoría. Si a los 41 putadosentonces de partido se agrega un diputado de mayo ría que alcanzó el di PARM, el porcentaje de representatividad total de la oposición fue de 17.72%. Como resultado de las consideraciones que se han hecho, se puede señalar que en las consultas electorales que se efectuaron durante la vigencia del sistema de diputados de partido, el PRI obtuvo al menos el 82.28% de los puestos de la Cámara y la oposición a lo más que llegó fue al 17.72%. En cambio, dentro del régimen mixto, mayoritario y de representación proporcional, en su versión 1977-1987, la Cámara de Diputados se integró con 400 representantes, 300 de mayoría y 100 de representación proporcional, en cuya partición node podía partici parleel garan partido co mo resultado de re ello se puede cir que la ley tizómayoritario; a la oposición el 25% de las curules, lo que representó un incrementó de poco más del 7% de representatividad respecto al régimen de diputados por partido. Por otra parte, en las consultaciones electorales que se desarrollaron con apego a este sistema (1979, 1982 y 1985), la oposición obtuvo algunos triunfos de mayoría relativa y con ello acrecentó su porcentaje de participación cameral. Asimismo cabe señalar que a partir de 1987 la Cámara de Diputados se integra con 500 diputados, 300 electos a través del sistema de mayoría relativa y 200 electos a través del sistema de representación proporcional, y que a partir de ese año la legislación electoral le ha garantizado a la oposición al menos el 30% de las curules, es decir 150, porcentaje que durante la jornada electoral de 1988 se vio incrementado debido a las curules de mayoría ganadas por los partidos de oposición, todo lo cual dio como resultado que el PRI contara con un total de 260 diputados y los partidos de oposición con 240. Sin embargo, conviene señalar que aun cuando indiscutiblemente la oposición cuenta con mayor representación cameral, ésta fue más diver-

270


sificada ya que los partidos que la integraban pasaron de tres a seis y finalmente a nueve. En el cuadro 2, que a continuación se presenta, las cifras entre paréntesis expresan la distribución entre diputados de mayoría (en primer lugar) y de partido (en segundo lugar).51 CUADRO 2. DIPUTADOS DE PARTIDO , PERIODO 1964-1979 Legislatura

PAN

PPS

PARM

XLVI (1964-1967)

18

9

XLVII (1967-1970)

20 (1-19)

10

XLVIII (1970-1973)

20

10

5

35

XLIX (1973-1976)

23 (2-21)

10

6

39

L (1976-1979)

20

12

10 (1-9)

42

Total

101

51

32

184

5 6 (1-5)

Total 32 36

51

Fuentes: Diarionúm. de los12, Debates la Cádemara de pp. Diputados gislatura), periodo ordinario, 30 de de agosto 1964, 12 y 13;(1964, DiarioLXVI de losLeDe bates de la Cámara de Diputados (1967, XLVII Legislatura), periodo ordinario, núm. 5, 22 de agosto de 1967, p. 14; Diario de los Debates de la Cámara de Diputados (1970, XLVIII Legislatura), periodo ordinario, núm. 12, 20 de agosto de 1970, pp. 18 y 19. Diario de los Debates de la Cámara de Diputados (1973, XLIX Legislatura), periodo ordinario núm. 2, 17 de agosto de 1973, pp. 8 y 9, y núm. 3, 18 de agosto de 1973, p. 12 (diputados propietarios de mayoría del PAN) y núm. 11, 27 de agosto de 1973, pp. 6 y 8. Diario de los debates de la Cámara de Diputados (1976, L Legislatura) periodo ordinario núm. 8, 24 de agosto de 1976, pp. 42 y 43 (diputados propietario de mayoría del PARM) y núm. 11, 27 de agosto de 1976, pp. 2 y 3.

CUADRO 3. CURULES Y PORCENTAJE DE REPRESENTATIVIDAD DEL PARTIDO MAYORITARIO Y DE LA OPOSICIÓN

Diputados del PRI

Diputados de oposición

Total curules

Curules mayoría

PRI

%

Curules Dip. Part.

%

Curules mayoría

%

Total

Total %

1964-1967

210

178

178

84.76

32

15.24

—

—

32

15.24

1967-1970 1970-1973

212 213

178 178

176 178

83.02 83.57

34 35

16.03 16.43

2 —

0.95 —

36 35

16.98 16.43

1973-1976

231

194

192

83.12

37

16.02

2

0.86

39

16.88

1976-1979

237

196

195

82.28

41

17.30

1

0.42

42

17.72

Legislatura

272


En relación con el cuadro 3, cabe precisar que en 1972 se crearon 16 nuevos distritos electorales y que antes de la contienda electoral de 1976 se crearon 2 nuevos distritos electorales.

LA

4. EL SISTEMA ELECTORAL MIXTO VIGENTE PARA INTEGRAR CÁMARA DE DIPUTADOS : PREPONDERANTEMENTE MAYORITARIO CON ELEMENTOS DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

4.1 El sistema mayoritario y la división del territorio de la República en distritos uninominales A) La distritación de 1977 a 1994 A partir de 1977 se abandonó el sistema de diputados de partido y se adoptó un sistema electoral mixto en el que el sistema mayoritario se complementa con el de la representación proporcional y de conformidad con el cual los partidos deben presentar candidatos tanto en los distritos electorales uninominales, como listas de candidatos en las circunscripciones plurinominales. Al respecto cabe precisar que el distrito electoral uninominal es la demarcación territorial donde se elige un diputado por el principio de mayoría relativa y la circunscripción plurinominal es la demarcación territorial en la que se elige un número determinado de diputados por el sistema de representación proporcional. A efecto de instrumentar el sistema mayoritario y facilitar la tarea de elegir los candidatos a ocupar el cargo de diputados, la República mexicana se divide en distritos electorales tomando como base a la población. En el presente, la demarcación territorial de cada distrito electoral será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos electorales. Todo parece indicar que el origen de la actual división territorial en distritos electorales se remonta a la Ley Orgánica Electoral de 1857 que por primera vez dividió al país en distritos electorales y abandonó la división de parroquias y partidos. De conformidad con dicha ley, les correspondía a los gobernadores de los estados, Distrito Federal y a los jefes políticos de los territorios, hacer la división territorial por distritos electorales en sus respectivas entidades federativas. En ese entonces se


273

configuraba un distrito por cada 40,000 habitantes o fracción que pasara de 20,000. En el texto original del artículo 52 de la Constitución de 1917, se precisaba que se elegiría un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pasará de veinte mil, debiendo para ello tener en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada estado y territorio, precisándose que en caso de quecon la po de pro un pietario. estado o territorio fuera menor, contarían al menos unblación diputado Con el tiempo, el artículo 52 constitucional experimentó diversas reformas con el propósito de aumentar el número de habitantes que debía servir como base para conformar a los distritos electorales y de esta manera evitar que el aumento constante de la población alterara sensiblemente la composición de la Cámara de Diputados, así, en 1931 se amplió la base demográfica y se dispuso que se elegiría un diputado por cada cien mil habitantes o fracción que excediera de cincuenta mil; más tarde, en 1943, se amplió la base demográfica de los distritos electorales a ciento cincuenta mil habitantes o fracción que excediera a setenta y cinco mil;Esta conevolución posterioridad se incrementó cifra referencia. dio como resultado laque, dede acuerdo con el texto constitucional del artículo 52 que se encontraba vigente en 1970, se debía elegir un diputado por cada doscientos cincuenta mil habitantes, o fracción que excediera a la mitad, al respecto ca be ha cer notar que en la exposición de motivos que acompañó a la iniciativa de reformas que dio lugar a dicho texto, se señaló que el incremento en la base demográfica obedecía al propósito de lograr “que la asamblea no fuera ni demasiado nutrida ni excesivamente reducida y pudiera, en consecuencia, cumplir satisfactoriamente con sus funciones”. Con base en dicha disposición, la Comisión Federal Electoral, por unanimidad de votos de los comisionados de los partidos políticos, en sus sesiones celebradas el 14 y 28 de noviembre de 1972, aprobó dividir a la República en 192 distritos electorales, y por acuerdo unánime, aprobado el 29 de octubre de 1975, se acordó configurar dos distritos electorales federales en cada uno de los nuevos estados de Baja California Sur y Quintana Roo, por lo que el territorio de la República, hasta el año de 1976, comprendía 196 distritos electorales federales. Así, durante las sesiones que llevó a cabo la Comisión Federal Electoral en 1977 a efecto de sentar las bases para la reforma política, se señaló

274


con insistencia la necesidad de desconstitucionalizar todo dato demográfico que sirviera de base para la integración de la Cámara de Diputados, proponiéndose que en lugar de señalar un número de habitantes de conformidad con el cual se debería integrar un distrito electoral (v. gr., 250 mil habitantes), se precisara, a cambio, que la Cámara de Diputados se debía integrar con un número fijo de representantes. esteafin se propuesta puso incrementar diputados de ymayoríaCon de 196 300, que implicaelbanúmero que en de forma paralela en la misma proporción aumentaran los distritos electorales y que, en forma inversa, se redujera la dimensión geográfica de los distritos electorales. En favor de la reforma propuesta también se argumentó que al suprimir el factor demográfico como elemento determinante de la división territorial electoral, se evitaría que el crecimiento poblacional ocasionara que la Constitución se viera constantemente reformada a efecto de actualizar la cifra poblacional con apego a la cual se debería integrar la Cámara. Las reformas propuestas fueron aprobadas en diciembre de 1977 por el poder revisor por considerar que al aumentar a 300 el número de diputados de mayoría se mejoraría la representación de los habitantes de la República; asimismo se argumentó que la relación entre el diputado y su distrito había sido valioso elemento de la vida política del país y que, en consecuencia, al reducirse la dimensión geográfica de los distritos electorales, se vigorizaría la relación entre representantes y representados, y se estrecharía el contacto entre ellos en beneficio de una mejor atención a los problemas y necesidades de los habitantes de los diversos distritos electorales. En seguimiento de lo dispuesto por la reforma constitucional de referencia, la Comisión Federal Electoral aprobó en las sesiones celebradas los días 16 y 23 de marzo de 1978 una nueva división de la República en 300 distritos electorales uninominales. Al respecto se estima oportuno señalar que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 53 constitucional, la demarcación territorial de cada distrito electoral será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos electorales señalados. Asimismo, se dispone que la distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se haga teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría.


275

Años más tarde y con miras a las elecciones de 1988, la CFE ratificó, el 7 de abril de 1988, a través de la publicación correspondiente en el DOF, la distribución de los 300 distritos electorales uninominales acordada en 1978, y al promulgarse el COFIPE en 1990, se dispuso en el artículo decimotercero transitorio que para las elecciones federales de 1991 se mantendría la misma demarcación de los distritos electorales uninominales,de decisión queal fue reiterada en el yartículo quinto transitorio delelecdecreto reformas COFIPE de 1993, consecuen temente para las ciones de 1994 conserva la misma división distrital. Como resultado de ello la República mexicana, para efectos electorales hasta 1994, se integraba con 300 distritos electorales distribuidos de la manera como se indica en el cuadro 4. Del análisis que se haga de la división distrital se desprende que el Distrito Federal y los estados de México, Veracruz, Jalisco, Puebla, Guanajuato y Michoacán contaban hasta 1994 con 157 de los 300 distritos electorales (véase cuadro 5), razón por la cual dichas entidades federativas resultaban más atractivas para las actividades político-electorales de losEn partidos políticos. cambio, los estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Colima, Campeche, Quintana Roo y Tlaxcala, contaban con dos diputados federales cada uno (véase cuadro 6), es decir, con la representación mínima que garantiza la Constitución a cada entidad federativa. B) La redistritación electoral federal de 1996 Se ha dicho y con razón, que todo partido político tiene la natural pretensión de que la división electoral le resulte lo más favorable que sea posible y para ello, efectúa estudios sobre las estadísticas de las elecciones y la geografía electoral con objeto de detectar a las áreas geográficas que son sus bastiones y conocer, de igual forma, la ubicación geográfica de la clientela electoral de los demás partidos políticos para, a partir de ello, formular sus propuestas de redistritación, buscando que la división territorial por zonas y estrados de población les favorezca, ya sea consolidando sus bastiones electorales o ya sea atomizando el peso electoral de ciertos núcleos de población favorables a otros partidos.

CUADRO 4. DIVISIÓN DE LA REPÚBLICA EN DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES 52

Estados

1976

Aguascalientes Baja California Baja California Sur

1994

2 3 2

1997

2 6 2

3 3 2

Campeche

2

2

2

Coahuila

4

7

7

Colima

2

2

2

Chiapas

6

9

12

Chihuahua

6

10

9

27

40

30

Durango

4

6

5

Guanajuato

9

13

15

Guerrero

6

10

10

Hidalgo

5

6

7

Jalisco México

13 15

20 34

19 36

Distrito Federal

52 Acuerdos de la Comisión Federal Electoral del 14 y 28 de noviembre de 1972; del 29 de octubre de 1975; del 16 y 23 de marzo de 1978, del 7 de abril de 1978, y del 7 de abril de 1988; artículo décimo tercero del COFIPE de 1990 y acuerdos adoptados por el Instituto Federal Electoral del 9 y 12 de agosto de 1996.

CUADRO 4. DIVISIÓN DE LA REPÚBLICA EN DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES (continuación) Estados

1976

1994

1997

Michoacán

9

13

13

Morelos

2

4

4

Nayarit

2

3

3

Nuevo León

7

11

11

Oaxaca

9

10

11

Puebla

10

14

15

2

3

2

Querétaro Quintana Roo

2

2

2

San Luis Potosí

5

7

7

Sinaloa

5

9

8

Sonora

4

7

7

Tabasco

3

5

6

Tamaulipas

6

9

8

Tlaxcala

2

2

3

Veracruz

15

23

23

Yucatán

3

4

5

Zacatecas

4

5

5

196

300

300

Total

CUADRO 5. ESTADOS QUE CONTABAN CON MAYOR NÚMERO DE DISTRITOS ELECTORALES FEDERALES

Estados

1976

1994

1997

27

40

30

9

13

15

13

20

19

9

13

13

México

15

34

36

Puebla

10

14

15

Veracruz

15

23

23

98

157

161

Distrito Federal Guanajuato Jalisco Michoacán

Total

CUADRO 6. ESTADOS QUE CONTABAN CON LA REPRESENTACIÓN MÍNIMA QUE GARANTIZA LA CONSTITUCIÓN Estados Aguascalientes Baja California Sur

Tlaxcala Total

1994

1997

2

2

3

2

Campeche Colima Quintana Roo

1976

2 2 2

2

2 2 2

2

2 2 2

2

2

3

12

12

14


279

Ahora bien, toda vez que cada partido trata de impulsar la división electoral que le resulta más favorable y que las pre tensiones de cada uno de ellos se ve contrarrestada por las de sus pares, se requiere formular criterios objetivos de representación distrital que eliminen cualquier sospecha de manipulación de la orientación política de los electores y eviten que grupos im portantes se queden sin representación. Al decir de Rodríguez Araujo, el criterio más objetivo para una división distrital es el nú mero de electores por re presentante, en nuestro medio, por diputados. Es decir, que cada diputado represente más o menos a la misma cantidad de ciudadanos. Pero aun así, es posible que la distritación corresponda a sesgos por preferencias partidarias, mediante la técnica del gerrymandering, conocida también como salamandrismo. Esta técnica, me permito recordarlo, tiene su origen en Massachusetts, Estados Unidos, donde el señor Gerry hizo una división aparentemente ca prichosa equivalente a las manchas de una salamandra para favorecer a su par tido. En términos menos zoológicos, es la dis tribución de los distritos electorales en función del tipo de votos de diversos núcleos de población, como pudiera ser una mezcla de zonas de campesinos pobres con áreas de clase media para contrarrestar el voto de ésta.53

En México, como expliqué en su oportunidad, el artículo 52 constitucional dispone que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión estará integrada por 300 diputados electos según el principio de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales. Asimismo precisé que del análisis de las disposiciones contenidas en el artículo 53 de la Constitución Política, se desprende que la demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados precisándose que la distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, y que en ningún caso la representación de un estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría. 53 Rodríguez Araujo, Octavio, “Redistritación electoral”, La Jornada, 20 de febrero de 1992.

280


Como resultado de ello se puede decir que los distritos electorales deben tener una misma base poblacional, es decir, un número similar de habitantes, a fin de que los diputados de mayoría tengan una representación lo más homogénea posible. Al respecto, se debe tener presente que en los términos del artículo 155-2, 3 y 4 del COFIPE la sección electoral es la fracción territorial de los distritos para nominales la inscripción de los ciudadanos en el paelectorales drón electouninominales ral y en las listas de elec tores, precisándose que cada sección tendrá como mínimo 50 electores y como máximo 150 y que el fraccionamiento en secciones electorales estará sujeto a la revisión de la división del territorio en distritos electorales. Cabe precisar que toda vez que las disposiciones en comento fueron producto de la reforma constitucional de 1977, con vistas a las elecciones de 1979, la demarcación de los distritos electorales se llevó a cabo con apego a una proyección del censo de 1970 realizada por la entonces Secretaría de Programación y Presupuesto. Los especialistas consideraron que la cantidad de distritos que le correspondió entonces a cada estado resultó equitativa con su población, con excepción del Distrito Federal al que le tocó un distrito de más y de San Luis Potosí, al que le tocó un distrito de menos. Esta misma distritación fue utilizada para las elecciones de 1982, 1985, 1988 y aun cuando, para las elecciones de 1991 y 1994 se debió efectuar una nueva redistritación, con base en el censo de 1990, los partidos políticos acordaron recomendarle al IFE el posponer la redistritación electoral del país dada la gran complejidad que reviste esta tarea y la prioridad que se le confirió en ese entonces, a la conformación de un nuevo padrón electoral federal y más tarde a la expedición de la cre dencial de elector con fotografía, que fueron los programas torales de los procesos electorales federales de 1991 y 1994 respectivamente. Ahora bien, los cambios poblacionales que han experimentado las entidades federativas a partir de la última redistritación (1977) dieron como resultado que en 1996 los distritos electorales tengan una diferente base poblacional y que la mayoría de los estados no cuenten con el número de distritos electorales federales que les debe corresponder en atención a su población; así por ejemplo, en el Distrito Federal, el distrito electoral 40 en 1996 contaba con más de 500 mil habitantes en tanto que el distrito electoral 33 se conformaba con un poco más de 50 mil, cabe distinguir


281

que, no obstante esta diferente base poblacional, en uno y otro distrito se elegía un diputado. Al decir de Jenny Saltiel Cohen, en el interior de los estados las desproporciones adquirían en algunos casos dimensiones enormes. Por ejemplo, en Chiapas y Baja California la diferencia del distrito mayor con respecto al menor era del doble, casi del triple en Chihuahua, casi del cuádruple en Dis Nuevo y del pleesencasi Jalisco; peroa uno; en el lo Estado de México el trito León Federal, la quíntu relación de diez cual signifi ca quey los votos de los distritos con menos habitantes valen diez veces más.54 Por lo que hace al número de distritos por estado, también se puede apreciar que existen entidades federativas que cuentan con un mayor número de distritos que el que les debe corresponder en atención a su población como el Distrito Federal, en tanto que otras cuentan con menos distritos que los que reclama su población, como es el caso de Chiapas, Guanajuato y Estado de México. En efecto, de conformidad al censo de 1990 la población del país ascendía en ese año a 81,249,645, la cual, si se divide entre los 300 distritos electorales, da como resultado que el tamaño promedio de cada distrito era de 270,832, por lo que si la po blación del Distrito Federal era de 8 millones 235 mil 744, de acuerdo con el censo de 1990, le deberán de corresponder a esta entidad federativa 30 distritos electorales federales (8,235,744 ·/· 270,832 = 30). En cambio, el Estado de México sufre el problema en sentido contrario ya que su población actual es de 9 millones 815 mil 795 habitantes, por lo cual le corresponden 36 distritos electorales y no 34 como es ahora el caso (9,815,795 ·/· 270,832 = 36). En este estado de cosas y con objeto de ajustar la división distrital de la República a la distribución de la población en el territorio nacional, se determinó la realización de una redistritación en el país para los comicios federales de 1997. Esta determinación quedó plasmada en el artículo quinto transitorio del decreto por el que se reformaron los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74 y 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el DOF el 3 de septiembre de 1993, el cual, en su parte final, disponía que pa ra la elección federal de 1997, a través de la cual se integraría la LVII Legislatura, se hacía una nueva distribución de distritos 54

“Redistritación del poder o representación democrática”, Enfoque, Suplemento

del Periódico Reforma, 17 de marzo de 1996.

282


uninominales con base en los resultados definitivos del censo general de población de 1990. Esta misma determinación fue ratificada por el artículo quinto transitorio del decreto por el que se reformarán, adicionarán y derogarán diversos artículos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el DOF de 24 de septiembre de 1993. Al respecto, cabe tener presente que en los términos de lo dispuesto por el artículo 82 del COFIPE, el Consejo General del IFE tiene entre sus atribuciones la de ordenar a la Junta General Ejecutiva hacer los estudios y formular los proyectos para la división de la República en 300 distritos electorales federales uninominales, así como los estudios y proyectos necesarios para determinar para cada elección el ámbito territorial de las cinco circunscripciones electorales plurinominales y la capital de la entidad federativa que será cabecera de cada una de ellas, así como el número de diputados de representación proporcional que serán electos en cada una de ellas. Cabe precisar que el artículo 92 del COFIPE dispone que la Dirección Ejecutiva del Registro Federal Electoral es la Dirección facultada para formular el proyecto de división del territorio nacional en 300 distritos electorales uninominales así como el de las cinco circunscripciones plurinominales. En cumplimiento de estas determinaciones, el 18 de febrero de 1996 se publicó en el DOF el Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se ordenó a la Junta General Ejecutiva realizar los estudios y formular los proyectos conducentes para determinar, con vistas a las elecciones de 1997, la nueva distribución de los 300 distritos electorales federales uninominales así como la conformación de las circunscripciones plurinominales. En el punto octavo de la exposición de motivos del referido acuerdo se señaló en razónladeelalas plejidad ca y el al to grado de didistrificultad queque representa bocom ración de lostécni proyectos para la nueva bución de los distritos electorales federales uninominales y la determinación del ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales, resultaba indispensable que el Consejo General, en estricto respeto de las disposiciones constitucionales y legales que establecen los principios básicos para la realización de los trabajos correspondientes, oriente a la Junta General Ejecutiva sobre la adopción de criterios generales para la ejecución de las tareas necesarias, a efecto de garantizar que la nueva distri-


283

bución de los 300 distritos electorales federales uninominales y las cinco circunscripciones plurinominales responda al espíritu de la norma y propicie el adecuado cumplimiento de los fines del Instituto Federal Electoral de asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones, así como garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, todo ello en apego a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad que rigen la función electoral. En este orden de ideas se precisó que para la realización de los trabajos a que se refería el acuerdo se deberían considerar los diversos factores y variables de carácter técnico y operativo que permitieran lograr, en la medida de lo posible, que las divisiones que se propusieran tomaran en consideración circunstancias derivadas de las diversas actividades que debe desarrollar la autoridad electoral a lo largo del proceso comicial, tales como los operativos para la distribución de los materiales y documentación electoral, la entrega de paquetería electoral a los Consejos Distritales, la oportuna integración de los resultados electorales preliminares, la adecuada capacitación a los ciudadanos e integración de las mesas directivas de casilla así como la facilitación de las actividades correspondientes a los partidos políticos durante el proceso electoral y también las de la propia ciudadanía. Con base en las consideraciones anteriores, el Consejo General del IFE emitió el acuerdo de referencia en cuyo artículo primero se instruye a la Junta General Ejecutiva para que proceda a realizar los estudios y formular los proyectos conducentes para la nueva distribución de los 300 distritos electorales federales uninominales existentes en el país, con base en los resultados definitivos del censo general de población de 1990. Para la formulación del proyecto a que se refiere el párrafo anterior, se delinearon en el acuerdo de 8 de febrero de 1996 los siguientes criterios: — Ningún distrito electoral federal uninominal podrá comprender territorio de dos o más entidades federativas. — Para la determinación del número de distritos electorales federales uninominales que habrá de comprender cada entidad federativa, se aplicará la fórmula de distribución conocida como de St. Lagüe, tomando como base los resultados del censo general de población de 1990.

284


— Para determinar los límites distritales al interior de cada entidad federativa, se utilizará un modelo heurístico. — Con base en el criterio de equilibrio demográfico, se habrán de determinar aquellos municipios, además del Distrito Federal, que por sí solos puedan contener uno o más distritos electorales federales uninominales. — La distribución de los distritos se efectuará de Norte a Sur y de Oeste a Este, respetando en lo posible accidentes geográficos y obras viales de importancia abarcando preferentemente, en forma completa, pueblos, barrios, colonias, comunidades indígenas integradas en base a aspectos socioculturales, etcétera. — Los distritos electorales que por su densidad poblacional deban comprender el territorio de más de un municipio, se constituirán preferentemente con municipios completos. — La propuesta debe propiciar la unidad geográfica de los distritos electorales. — Deberán considerarse la infraestructura de vías de comunicación y los tiempos de traslado de las secciones electorales a la cabecera distrital que se establezca. — En la delimitación de los distritos electorales, se procurará obtener la mayor compacidad, característica consistente en que el perímetro de los distritos adquiera una forma geométrica lo más cercana posible a un polígono regular. — El margen de variación de población de cada distrito en relación al cociente de distribución, no podrá exceder, en principio, de 1.5% al interior de cada entidad federativa, tratándose como casos particulares aquellos que por razones geográfico-poblacionales excedan el rango de variación señalado. — Se res petará la distribución seccional vigente. No se prefijarán las ca beceras distritales, jando la determinación a la aplicación de criteriosdede mayor población, de de víaslasdemismas comunicación y de servicios públicos. Se puede decir que los criterios adoptados tienden a asegurar que en las tareas de redistritación se observen los principios de certeza, objetividad, legalidad, imparcialidad e independencia que deben orientar y conducir todos los actos del proceso electoral federal toda vez que dichas tareas se encuadran dentro del mismo.


285

Con objeto de garantizar que el proceso de redistritación sea transparente, en los artículos tercero, cuarto, quinto y sexto del acuerdo del 18 de febrero de 1996, se adoptaron diversas medidas entre las cuales cabe des tacar la participación que se le dio a la Comisión de Vigilancia del Registro Federal de Electores y la creación de un comité técnico dependiente del Consejo General integrado por diversos especialistas en las diversas cienciasa los relacionadas los trajo bajos de redistritación y eltécnicual de bía aportar miembroscon del Conse General puntos de vista cos y científicos con objeto de que dicho órgano estuviera en condiciones de evaluar el adecuado desarrollo de los trabajos en la materia y, en su caso, aportar los puntos de vista y elementos de juicio que coadyuven a la solución de las eventuales diferencias de opinión que, en su caso, se presenten respecto de situaciones particulares. Con apego a las disposiciones en comento, en su oportunidad el Comité Técnico formuló las observaciones que estimó pertinentes y con posterioridad, el Consejo General del Instituto Federal Electoral adoptó un acuerdo, mismo que fue publicado en el DOF de 12 de agosto de 1996 y a través del cual se estableció la demarcación territorial de los 300 distritos electorales federales uninominales y su respectiva cabecera distrital que sirvió para la realización de las elecciones federales de los años 1997, 2000 y 2003. Del análisis del acuerdo de referencia se desprende que a resultas de la redistritación, 15 estados continuarán contando con el mismo número de distritos electorales federales con que han contado desde 1977 y hasta el presente, siendo éstos los de Baja California, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Guerrero, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Veracruz y Zacatecas; seis entidades federativas perderán distritos electorales siendo éstas: el Distrito Federal, que perderá 10 distritos y los estados de Chihuahua, Durango, Jalisco, Sinaloa y Tamaulipas que perderán un distrito electoral cada uno de ellos; once estados ganarán distritos electorales correspondiéndole a Chiapas 3 más que los que tenía en 1994; a Guanajuato y Estado de México 2 más, y a Aguascalientes, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Tabasco, Tlaxcala y Yucatán uno más que los que tenían con apego a la anterior redistritación. A efecto que se puedan visualizar de mejor manera los cambios acordados en materia de redistritación electoral, a continuación se ofrece el cuadro 7:

CUADRO 7. DIVISIÓN POLÍTICO -ELECTORAL DEL TERRITORIO NACIONAL , 1994-2000 Distritos, 1994 Entidades

Federal

Local

Dis Municipio

Federal

tritos, 2000 Local

Municipio

Aguascalientes

2

12

9

3

12

11

Baja California

6

15

4

6

15

5

Baja California Sur

2

15

4

2

15

5

Campeche

2

21

8

2

21

9

Coahuila

7

12

38

7

12

38

Colima

2

10

10

2

10

10

Chiapas

9

15

111

12

15

112

Chihuahua

10

18

67

9

18

67

Distrito Federal

40

40

16*

30

40

16*

6

15

39

5

15

39

13

18

46

15

18

46

Durango Guanajuato * Delegación.

CUADRO 7. DIVISIÓN POLÍTICO -ELECTORAL DEL TERRITORIO NACIONAL , 1994-2000 (continuación) Distritos, 1994 Entidades

Dis

tritos, 2000

Federal

Local

Municipio

Federal

Local

Municipio

Guerrero

10

24

75

10

24

76

Hidalgo

6

15

84

7

15

84

Jalisco

20

20

124

19

20

124

México Michoacán

34 13

34 18

121 113

36 13

34 18

122 113

Morelos

4

12

33

4

12

33

Nayarit

3

18

20

3

18

20

Nuevo León

11

26

151

11

26

51

Oaxaca

10

18

570

11

18

570

Puebla

14

22

217

15

22

217

3

12

18

4

12

18

Querétaro

CUADRO 7. DIVISIÓN POLÍTICO -ELECTORAL DEL TERRITORIO NACIONAL , 1994-2000 (continuación) Distritos, 1994 Entidades Quintana Roo

Federal 2

Dis

Local 13

Municipio 7

Federal 2

tritos, 2000 Local

13

Municipio 8

San Luis Potosí

7

11

56

7

11

58

Sinaloa

9

23

18

8

23

18

Sonora Tabasco

7 5

18 17

70 17

7 6

18 17

70 17

Tamaulipas

9

19

43

8

19

43

Tlaxcala

2

9

44

3

9

60

Veracruz

23

24

207

23

24

207

Yucatán

4

15

106

5

15

106

Zacatecas

5

15

56

5

15

56

300

574

2,386

300

574

2,413

Total

CUADRO 8. DISTRIBUCIÓN DE LOS DISTRITOS ELECTORALES FEDERALES , ACORDADA PARA 1997 Y UTILIZADA EN LOS PFE DE 2000 Y 2003 Entidades

Población censal en 1990

Número de distritos hasta las elecciones de 1994


Diferencia

Aguascalientes

719,659

2

3

+1

Baja California

1,660,855

6

6

igual

Baja California Sur* Campeche

317,764

2

2*

igual

535,185

2

2

igual

1,972,340

7

7

igual

Colima

428,510

2

2

igual

Chiapas

3,210,496

9

12

+3

Chihuahua

2,441,873

10

9

-1

Distrito Federal

8,235,744

40

30

-10

Durango

1,349,378

6

5

-1

Guanajuato

3,982,593

13

15

+2

Guerrero

2,620,637

10

10

igual

Coahuila

CUADRO 8. DISTRIBUCIÓN DE LOS DISTRITOS ELECTORALES FEDERALES , ACORDADA PARA 1997 Y UTILIZADA EN LOS PFE DE 2000 Y 2003 (continuación) Entidades




Diferencia

Hidalgo

1,888,366

6

7

Jalisco

5,302,689

20

19

-1

México

9,815,795

34

36

+2

Michoacán

3,548,199

13

13

igual

Morelos

1,195,059

4

4

igual

Nayarit

824,643

3

3

igual

Nuevo León

3,098,736

11

11

+1

igual

Oaxaca

3,019,560

10

11

+1

Puebla

4,126,101

14

15

+1

Querétaro

1,051,235

3

4

+1

Quintana Roo San Luis Potosí

493,277 2,003,187

2

2 7

igual 7

igual

CUADRO 8. DISTRIBUCIÓN DE LOS DISTRITOS ELECTORALES FEDERALES , ACORDADA PARA 1997 Y UTILIZADA EN LOS PFE DE 2000 Y 2003 (continuación) Entidades




Diferencia

Sinaloa

2,204,054

9

8

-1

Sonora

1,823,606

7

7

igual

Tabasco

1,501,744

5

6

+1

Tamaulipas

2,249,581

9

8

-1

Tlaxcala

761,277

2

3

+1

Veracruz

6,228,239

23

23

igual

Yucatán

1,362,940

4

5

+1

Zacatecas Total

1,276,323

5

5

81,249,645

300

300

igual cam 17

bios

* De conformidad al censo de 1990 la po blación del país ascendía en ese año a 81,249,645 (Fuen te INEGI), la cual si se divide entre los 300 distritos da como resultado que el tamaño promedio de cada distrito sea de 270,832, por lo que a Baja California Sur le co rrespondería un solo distrito, pero tendrá dos toda vez que la Constitución dispone que en ningún caso la representación de un estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría.

292


C) La redistritación electoral federal de 2005 Entre los principales antecedentes de esta redistritación, cabe destacar los siguientes: 1) El Consejo General del IFE por acuerdo aprobado el 30 de enero 2002, instruyó a la yJunta GenerallosEjecutiva para que procediera adelrealizar los estudios a formular proyectos conducentes para la redistritación geográfica de los 300 distritos electorales federales uninominales existentes en el país. 2) El Consejo General, por acuerdo adoptado el 15 de julio de 2004, estableció los criterios y consideraciones operativas que se utilizarían en la formulación de los proyectos de división del territorio nacional en los 300 distritos electorales federales uninominales. 3) El 2 de fe brero de 2005, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores construyó el escenario final de redistritación incluyendo las localidades que se designaron como cabeceras distritales. 4) El 7 de fe brero de 2005, la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores presentó a la Comisión Nacional de Vigilancia el escenario final de una nueva demarcación territorial. 5) El 8 de fe brero de 2005, la Junta General Ejecutiva analizó y validó el escenario final de los 300 distritos electorales federales. 6) El 11 de fe brero de 2005 el Consejo General aprobó el acuerdo CG28/2005 por el que se establece la demarcación territorial de los 300 distritos electorales federales uninominales en que se divide el país para su utilización en los procesos electorales federales de 2005-2006 y 2008-2009. 7) El 2 de marzo de 2005 se publicó en el DOF la nueva redistritación electoral que se aplicará a los procesos electorales federales de 2006 y de 2009. Para la redistritación de 2005, la Comisión tomó como base el censo de población de 2000 que registró un total de 97,483,412 mexicanos, pero la basó en la proyección que hizo del referido censo para el 2006, lo que dio como resultado una población estimada de 102,910,038 habitantes. En vista de los términos de la redistritación, cada distrito electoral tendrá una representación de alrededor de 324,945 habitantes.


293

La nueva redistritación dio los siguientes resultados: 13 entidades federativas permanecen sin cambios, 6 incrementan el número de sus distritos, en tanto que 7 vieron disminuido su número. La entidad federativa más afectada es el Distrito Federal, que perdió tres curules debido al descenso de su población, por lo que disminuye el número de sus distritos electorales de 30 a 27. Al res pecto cabe hacer notarEn quecam en bio, las elecciones de Mé 2003, ganó distritos que y el más PANdis3. el Estado de xicoelesPRD la enti dad27 federativa tritos gana, ya que pasa de 36 a 40 distritos uninominales, con lo que se incrementa su atractivo electoral. Al respecto cabe hacer notar que en las elecciones de 2003, la coalición PRI-Verde Ecologista, obtuvo 17 curules, el PAN ganó 13 distritos y el PRD obtuvo 6. Otras entidades afectadas son: Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacán y Zacatecas, que perdieron un distrito electoral cada una de ellas y Veracruz, que perdió dos. Los estados de Nuevo León, Morelos, Puebla y Quintana Roo ganaron un distrito electoral uninominal, cada uno, en tanto que Baja California aumentó dos distritos electorales. CUADRO 9. ENTIDADES FEDERATIVAS CON MAYOR NÚMERO DE DISTRITOS PARA LOS PEF DE 2006 Y 2009 Entidades

Distritos

México

40

Distrito Federal

27

Veracruz

21

Jalisco

19

Puebla

16

Guanajuato

14

Chiapas

12

Michoacán

12

Nuevo León

12

294


La nueva redistritación incluye una figura inédita: la creación de distritos indígenas que agrupan municipios con más del 40% de población de este tipo, dichos distritos son 29 en toda la República, y se encuentran distribuidos de la siguiente manera: Campeche 1; Chiapas 4; Guerrero 2; Hidalgo 1; México 1; Oaxaca 7; Puebla 4; Quintana Roo 1; San Luis Potosí 1; Veracruz 4, y Yucatán 3. Endesuimoportunidad, varios partidos políticosenpresentaron medios pugnación ante el Tri bunal Electoral contra de lasendos redistritación adoptada, por considerar que la misma puede afectar la certeza y la legalidad del proceso electoral de 2006 y que in cluso puede amenazar la tranquilidad y la paz sociales. En torno a la nueva redistritación, cabe señalar, como lo hace Gustavo López Montiel (Reforma, 26 de septiembre de 2004), que en México las determinaciones sobre la redistritación no han implicado grandes discusiones ni en 1978, ni en 1986, ni en 1996, ni en 2005, lo que contrasta con su trascendencia política. López Montiel considera que en las primeras redistritaciones, la debilidad de los partidos de oposición al PRI puede explicar el problema, pero en la última la interpretación no encuentra variables concluyentes más que la imposibilidad de argumentación política relegada por los criterios técnicos del entonces Consejo General del IFE.55 Resulta claro que en esta materia frecuentemente los criterios políticos se ven disfrazados con un ropaje técnico, sobre todo cuando se abordan las discusiones metodológicas, ya que si la democracia es el gobierno de la mayoría, entonces el método para construir dicha mayoría reviste la mayor importancia. Cabe hacer notar que de conformidad al censo de 2000, la población del país ascendía en ese entonces a 97,483,412 mexicanos, pero la redistritación de 2005 se basó en la proyección que hizo el Comité del Registro Federal Electoral del referido censo para el 2006, lo que dio como resultado la cifra de 102,910,038; ahora bien, si dicha cifra se divide entre 300 distritos, ello da como resultado que el tamaño promedio de cada distrito sea de 324,945, por lo que a Baja California Sur y a Colima le corresponderían un solo distrito a cada una, pero tendrán dos toda vez que la Constitución dispone que en ningún caso la representación de un estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría. 55 Gustavo López Montiel es director del programa de ciencia política del Tecnológico de Monterrey, Campus ciudad de México, Reforma, 26 de septiembre de 2004.

CUADRO 10. C OMPARATIVO DE LA DISTRITACIÓN ELECTORAL FEDERAL ACORDADA A PARTIR DE 1997, MODIFICADA EN 2005 Y APLICABLE PARA LAS ELECCIONES DE 2006 Y 2009 Entidad federativa

Población censal en 2002 proyectada a 2006

Municipios por estado 2005

Número de distritos de 1997 a 2003

Número de distritos para las elecciones 2006 y 2009

Diferencia

Aguascalientes

1,059,038

11

3

3

igual

Baja California

3,027,728

5

6

8

+21

Baja California Sur Campeche Coahuila

515,527

5

2

2

igual

788,314 2,574,397

11 38

2 7

2 7

igual igual

Colima

598,537

10

2

2

igual

Chiapas

4,475,388

119

12

12

igual

Chihuahua

3,490,734

67

9

9

igual

Distrito Federal

8,815,298

16

30

27

-3

Durango

1,560,005

39

5

4

-1

Guanajuato

5,101,377

46

15

14

-1

CUADRO 10. C OMPARATIVO DE LA DISTRITACIÓN ELECTORAL FEDERAL ACORDADA A PARTIR DE 1997, MODIFICADA EN 2005 Y APLICABLE PARA LAS ELECCIONES DE 2006 Y 2009 (continuación) Entidad federativa

Población censal en 2002 proyectada a 2006

Municipios por estado 2005

Número de distritos de 1997 a 2003

Número de distritos para las elecciones 2006 y 2009

Diferencia

Guerrero

3,269,745

76

10

9

-1

Hidalgo

2,408,000

84

7

7

igual

Jalisco

6,322,002

124

19

19

igual

México

14,893,754

122

36

40

+4

Michoacán

4,238,900

113

13

12

-1

Morelos

1,735,816

33

4

5

+1

Nayarit

1,003,921

20

3

3

igual

Nuevo León

4,306,021

51

11

12

+1

Oaxaca

3,738,823

570

11

11

igual

Puebla

5,591,458

217

15

16

+1

Querétaro

1,829,106

18

4

4

igual

CUADRO 10. C OMPARATIVO DE LA DISTRITACIÓN ELECTORAL FEDERAL ACORDADA A PARTIR DE 1997, MODIFICADA EN 2005 Y APLICABLE PARA LAS ELECCIONES DE 2006 Y 2009 (continuación) Entidad federativa Quintana Roo

Población censal en 2002 proyectada a 2006 1,129,921

Municipios por estado 2005 8

Número de distritos de 1997 a 2003 2

Número de distritos para las elecciones 2006 y 2009 3

Diferencia +1

San Luis Potosí

2,299,360

58

7

7

igual

Sinaloa

2,536,844

18

8

8

igual

Sonora

2,216,969

72

7

7

igual

Tabasco

1,891,829

17

6

6

igual

Tamaulipas

3,220,502

43

8

8

igual

Tlaxcala

1,088,812

60

3

3

igual

Veracruz

7,315,156

210

23

21

-2

Yucatán

1,830,893

106

5

5

igual

Zacatecas Total

1,417,983

57

5

4

102,910,038

2,444

300

300

-1 13 cam bios

298


D) Relación del número de distritos electorales federales por entidad federativa con especificación de la cabecera de cada uno de ellos pa ra las elecciones federales de 2006 y 2009

Aguascalientes (3) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3

Ca becera en la localidad de Jesús María Ca becera en la ciudad de Aguascalientes Ca becera en la ciudad de Aguascalientes

Baja California (8) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4

Ca becera en la ciudad de Mexicali Ca becera en la ciudad de Mexicali Ca becera en la localidad de Ensenada Ca becera en la ciudad de Tijuana

Distrito Distrito 56 Distrito 7 Distrito 8

Ca Ca becera becera en en la la ciudad ciudad de de Ti Tijuana juana Ca becera en la ciudad de Mexicali Ca becera en la ciudad de Tijuana (comprende a Playas de Rosarito)

Baja California Sur (2) Distrito 1 Distrito 2

Ca becera en la ciudad de Santa Rosalía Cabece ra en la ciudad de La Paz

Campeche (2) Distrito 1 Distrito 2

Ca becera en la localidad de Campeche Ca becera en la localidad de Ciudad del Carmen

Coahuila (7) Distrito 1 Distrito 2

Ca becera en la localidad de Piedras Negras Ca becera en la localidad de San Pedro


Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7

Colima (2) Distrito 1 Distrito 2

299

Ca becera en la localidad de Monclova Ca becera en la localidad de Saltillo Ca becera en la localidad Suroeste de Torreón Ca becera en la localidad Oeste de Torreón Ca becera en la localidad de Saltillo

Ca becera en la localidad de Colima Ca becera en la localidad de Manzanillo

Chiapas (12) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4

Ca becera en la localidad de Palenque Ca becera en la localidad de Bochil Ca becera en la localidad de Ocosingo Ca becera en la localidad de Ocozocoautla

Distrito Distrito 65 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9 Distrito 10 Distrito 11 Distrito 12

Cabe ce ra en en la la localidad localidad de Cris tóbal de las Casas Ca becera de San Tuxtla Gutiérrez Ca becera en la localidad Tonalá Ca becera en la localidad Comitán de Domínguez Ca becera en la ciudad de Tuxtla Gutiérrez Ca becera en la localidad de Villa Flores Ca becera en la localidad Huixtla Ca becera en la localidad Tapachula

Chihuahua (9) Distrito Distrito 12 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7

Ca Juárez Ca becera becera en en Ciudad el extremo Norte de Ciudad Juárez Ca becera en la porción Sur del municipio y la parte Norte y Este de Ciudad Juárez Cabece ra en la porción central en Ciudad Juárez Ca becera en la localidad de Delicias Cabece ra en la ciudad de Chihuahua Ca becera en la localidad de Cuauhtémoc

300


Distrito 8 Distrito 9

Ca becera en la localidad Chihuahua Ca becera en la localidad de Hidalgo de Parral

Distrito Federal (27) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9 Distrito 10 Distrito 11 Distrito 12 Distrito 13 Distrito 14 Distrito 15

Ca becera en la ciudad de México (delegación Gustavo A. Madero) Ca becera en la ciudad de México (delegación Gustavo A. Madero) Ca becera en la ciudad de México (delegación Azcapotzalco) Ca becera en la ciudad de México (delegación Iztapalapa) Ca becera en la ciudad de México (delegación Tlalpan) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Gustavo A. Madero) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Gustavo A. Madero) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Azcapotzalco y parte de la delegación Cuauhtémoc) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Venustiano Carranza) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Miguel Hidalgo) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Ixtacalco y parte de la delegación Venustiano Carranza) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Cuauhtémoc) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Ixtacalco Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Tlalpan) Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Benito Juárez)


301

Distrito 16 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Álvaro Obregón) Distrito 17 Ca becera en la ciudad de México (abarca la delegación Cuajimalpa) Distrito 18 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Iztapalapa) Distrito 19 Ca bece raIzta en la ciupa) dad de México (abarca parte de la delegación pala Distrito 20 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Iztapalapa) Distrito 21 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Milpa Alta y delegación Xochimilco) Distrito 22 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Iztapalapa) Distrito 23 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Coyoacán) Distrito 24 Cabece ra en la ciudad de México (abarca la parte este de la delegación Coyoacán) Distrito 25 Ca becera en la ciudad de México (abarca par te de la delegación Iztapalapa y parte de la delegación Xochimilco) Distrito 26 Cabece ra en la ciudad de México (abarca parte de la delegación Álvaro Obregón y toda la delegación Magdalena Contreras). Distrito 27 Cabece ra en la ciudad de México (abarca en su totalidad la delegación Tláhuac)

Durango (4) Distrito Distrito 12 Distrito 3 Distrito 4

Ca de Durango Ca becera becera en en la la Ciudad localidadVictoria de Gómez Palacio Ca becera en la localidad de Guadalupe Victoria Ca becera en la Ciudad Victoria de Durango

Guanajuato (14) Distrito 1 Distrito 2

Cabece ra en la localidad de San Luis de la Paz Cabece ra en la localidad de San Miguel de Allende

302


Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8

Ca becera en la localidad de León Ca becera en la ciudad de Guanajuato Ca becera en la localidad de León Ca becera en la localidad de León Ca becera en la localidad de San Francisco del Rincón Ca becera en la localidad de Salamanca


Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad

de Irapuato de Uriangato de Pénjamo de Celaya de Valle de Santiago de Acámbaro

Guerrero (9) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9

Ca becera en la localidad de Altamirano Ca becera en la localidad de Iguala Ca becera en la localidad de Zihuatanejo Ca becera en la localidad de Acapulco Ca becera en la localidad de Tlapa de Comonfort Ca becera en la localidad de Chilapa de Álvarez Ca becera en la localidad de Chilpancingo Ca becera en la localidad de Ayutla Ca becera en la ciudad de Acapulco

Hidalgo (7) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7

Ca becera en la localidad de Huejutla de Reyes Ca becera en la localidad de Ixmiquilpan Ca becera en la localidad de Actopan Ca becera en la localidad de Tulancingo Ca becera en la localidad de Tula de Allende Ca becera en la localidad de Pachuca de Soto Ca becera en la localidad de Tepeapulco


303

Jalisco (19) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4

Ca becera en la localidad de Tequila Ca becera en la localidad de Lagos de Moreno Ca becera en la localidad de Tepatitlán de Morelos Ca becera en la ciudad de Zapopan

Distrito Distrito 56 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9 Distrito 10 Distrito 11 Distrito 12 Distrito 13 Distrito 14 Distrito 15 Distrito 16 Distrito 17 Distrito 18 Distrito 19

Ca Puerto Ca becera becera en en la la localidad localidad de ZapoVallarta pan Ca becera en la localidad de Tonalá Ca becera en la ciudad de Guadalajara Ca becera en la ciudad de Guadalajara Ca becera en la municipio de Zapopan Ca becera en la ciudad de Guadalajara Ca becera en la ciudad de Tlajomulco Ca becera en la ciudad de Guadalajara Ca becera en la ciudad de Guadalajara Ca becera en la localidad de La Barca Ca becera en la localidad de Tlaquepaque Ca becera en la localidad de Jocotepec Cabece ra en la ciudad de Autlán de Navarro Ca becera en la localidad de Ciudad Guzmán

México (40) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8

Ca becera en la localidad de Jilotepec Ca becera en la localidad de Teoloyucan Ca becera en la localidad de Atlacomulco Ca becera en la localidad de Nicolás Romero Ca becera en la localidad Teotihuacan Ca becera en la localidad de Coacalco Ca becera en la localidad de Cuautitlán Izcalli Ca becera en la localidad de Tultitlán de Mariano Escobedo Distrito 9 Ca becera en la localidad de Ixtlahuaca Distrito 10 Ca becera en la localidad de Ecatepec Distrito 11 Ca becera en la localidad de Ecatepec

304



Ca becera en la localidad de Ixtapaluca Ca becera en la localidad de Ecatepec Ca becera en la localidad de Atizapán Ca becera en la localidad de Tlalnepantla de Baz Ca becera en la localidad de Ecatepec de Morelos Ca becera en la localidad de Ecatepec de Morelos

Distrito 18 Distrito 19 Distrito 20 Distrito 21 Distrito 22 Distrito 23 Distrito 24 Distrito 25 Distrito 26 Distrito 27 Distrito 28 Distrito 29 Distrito 30 Distrito 31 Distrito 32 Distrito 33 Distrito 34 Distrito 35 Distrito 36 Distrito 37 Distrito 38

Ca becera en la localidad de Huixquilucan de Degollado Ca becera en la localidad de Tlalnepantla de Baz Ca becera en la ciudad de Nezahualcóyotl Ca becera en la localidad de Naucalpan de Juárez Ca becera en la localidad de Naucalpan de Juárez Ca becera en la localidad de Valle de Bravo Ca becera en la localidad de Naucalpan de Juárez Ca becera en la localidad de Chimalhuacán Ca becera en la ciudad de Toluca Ca becera en la localidad de Metepec Ca becera en la localidad de Zumpango Ca becera en la localidad de Ciudad Nezahualcóyotl Ca becera en la ciudad de Nezahualcóyotl Ca becera en la ciudad de Nezahualcóyotl Ca becera en la localidad de Zico Ca becera en la localidad de Chalco de Díaz Covarrubias Ca becera en la ciudad de Toluca Ca becera en la localidad de Tenancingo de Degollado Ca becera en la localidad de Tejupico Ca becera en la localidad de Cuahutitlán Ca becera en la localidad de Texcoco

Distrito 39 Ca becera en la localidad Los Reyes Distrito 40 Ca becera en la localidad San Miguel Zinacantepec

Michoacán (13) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3

Ca becera en la localidad de Lázaro Cárdenas Ca becera en la localidad de Puruandiro Ca becera en la localidad de Zitácuaro



305

Ca becera en la localidad de Zitácuaro Ca becera en la localidad de Zamora Ca becera en la localidad de Ciudad Hidalgo Ca becera en la localidad de Zacapu Ca becera en la ciudad de Morelia Ca becera en la localidad de Uruapan

Distrito 10 Ca becera en la ciudad de Morelia Distrito 11 Ca becera en la localidad de Pátzcuaro Distrito 12 Ca becera en la localidad de Apatzingán

Morelos (5) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5

Ca becera en la localidad de Cuernavaca Ca becera en la localidad de Jiutepec Ca becera en la localidad de Cuautla Ca becera en la localidad de Jojutla Ca becera en la localidad de Yautepec

Nayarit (3) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3

Ca becera en la localidad de Santiago Ixcuintla Ca becera en la localidad de Tepic Ca becera en la localidad de Compostela

Nuevo León (12) Distrito 1 Distrito 2

Ca becera en la localidad de Santa Catarina Ca becera en la localidad de Apodaca

Distrito Distrito 34 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9 Distrito 10

Ca becera Escobedo Cabe ce ra en en el el munici municipio pio General de San Nicolás de los Garza Ca becera en el municipio de Monterrey Ca becera en el municipio de Monterrey Ca becera en el municipio de Monterrey Ca becera en el municipio de Guadalupe Ca becera en la localidad de Linares Ca becera en el municipio de Monterrey

306


Distrito 11 Ca becera en la municipio de Guadalupe Distrito 12 Ca becera en la municipio de Cadereita

Oaxaca (11) Distrito 1

Ca becera en la localidad de San Juan Bautista Tuxtepec

Distrito Distrito 23 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9 Distrito 10 Distrito 11

Ca dede Flores Ca becera becera en en la la localidad localidad de de Teotitlán Huajuapam LeónMagón Ca becera en la localidad de Tlacolula Ca becera en la localidad de Santo Domingo Tehuantepec Ca becera en la localidad de Heroica ciudad de Tlaxiaco Ca becera en la localidad de Juchitán de Zaragoza Ca becera en la localidad de Oaxaca de Juárez Ca becera en la localidad de Santa Lucía del Camino Ca becera en la localidad de Miahuatlán de Porfirio Díaz Ca becera en la localidad de Santiago Pinotepa Nacional

Puebla (16) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8 Distrito 9 Distrito 10 Distrito 11 Distrito 12 Distrito 13 Distrito 14 Distrito 15 Distrito 16

Ca becera en la localidad de Huauchinango Ca becera en la localidad de Zacatlán Ca becera en la localidad de Teziutlán Ca becera en la localidad de Zacapuaxtla Ca becera en la localidad de San Martín Texmelucan Ca becera en la Ciudad Heroica Puebla de Zaragoza Ca becera en la localidad de Tepeaca Ca becera en la localidad de Ciudad Serdán Ca becera en la Ciudad Heroica Puebla de Zaragoza Ca becera en la localidad de Cholula Ca becera en la Ciudad Heroica Puebla de Zaragoza Ca becera en la Ciudad Heroica Puebla de Zaragoza Ca becera en la localidad de Atlixco Ca becera en la localidad de Izucar de Matamoros Ca becera en la localidad de Tehuacán Ca becera en la localidad de Ajalpan


Querétaro (4) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4

Ca becera en la localidad de Cadereyta de Montes Cabece ra en la localidad de San Juan del Río Ca becera en la ciudad de Querétaro Ca becera en la ciudad de Querétaro

Quintana Roo (3) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3

Ca becera en la localidad de Playas del Carmen Ca becera en la localidad de Chetumal Ca becera en la localidad de Cancún

San Luis Potosí (7) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3

Ca becera en la localidad de Matehuala Ca becera en la localidad de Soledad Ca becera en la localidad de Rioverde

Distrito Distrito 45 Distrito 6 Distrito 7

Ca becera Valles Cabe ce ra en en la la localidad ciudad de Ciudad San Luis Potosí Cabece ra en la ciudad de San Luis Potosí Ca becera en la localidad de Tamazunchale

Sinaloa (8) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4

Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad Ca becera en la localidad

de El Fuerte de Los Mochis de Huamúchil Guasave

Distrito 56 Distrito 7 Distrito 8

Ca becera en la ciudad de Culiacán Mazatlán Ca becera en la ciudad de Culiacán Ca becera en la localidad de Mazatlán

Sonora (7) Distrito 1 Distrito 2

Ca becera en la localidad de San Luis Río Colorado Ca becera en la localidad de Nogales

307

308


Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7

Tabasco (6) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6

Ca becera en la ciudad de Hermosillo Ca becera en la localidad Guaymas Ca becera en la ciudad de Hermosillo Ca becera en la localidad Ciudad Obregón Ca becera en la localidad de Navojoa

Ca becera en la localidad de Macuspana Ca becera en la localidad de Cárdenas Ca becera en la localidad de Comalcalco Ca becera en la ciudad de Villahermosa Ca becera en la localidad de Paraíso Ca becera en la ciudad de Villahermosa

Tamaulipas (8) Distrito Distrito 12 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5 Distrito 6 Distrito 7 Distrito 8

Ca de Reynosa Nuevo Laredo Ca becera becera en en la la localidad localidad de Ca becera en la localidad de Río Bravo Ca becera en la localidad H. Matamoros Ca becera en la localidad de Ciudad Victoria Ca becera en la localidad de El Mante Ca becera en la localidad de Ciudad Madero Ca becera en la ciudad de Tampico

Tlaxcala (3) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3

Ca becera en la localidad de Apizaco Ca becera en la ciudad de Tlaxcala Ca becera en la localidad de Zacatelco

Veracruz (21) Distrito 1 Distrito 2

Ca becera en la localidad de Panuco Ca becera en la localidad de Tantoyuca


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Ca becera en la localidad de Tuxpan de Rodríguez Cano Ca becera en la localidad de Veracruz Ca becera en la localidad Poza Rica de Hidalgo Ca becera en la localidad de Papantla de Olarte Cabece ra en la localidad de Martínez de la Torre Ca becera en la localidad de Jalapa

Distrito 9 Distrito 10 Distrito 11 Distrito 12 Distrito 13 Distrito 14 Distrito 15 Distrito 16 Distrito 17 Distrito 18 Distrito 19 Distrito 20 Distrito 21

Ca becera en la localidad de Coatepec Ca becera en la localidad de Jalapa Ca becera en la localidad de Coatzacoalcos Ca becera en la localidad de Veracruz Ca becera en la localidad de Huatusco Ca becera en la localidad de Minatitlán Ca becera en la localidad de Orizaba Ca becera en la localidad de Cordoba Ca becera en la localidad de Cosamaloapan Ca becera en la localidad de Zongolica Cabece ra en la localidad de San Andrés Tuxtla Ca becera en la localidad de Acayucan Ca becera en la localidad de Cosoleacaque

Yucatán (5) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4 Distrito 5

Ca becera en la localidad de Valladolid Ca becera en la localidad de Progreso Ca becera en la ciudad de Mérida Ca becera en la ciudad de Mérida Ca becera en la localidad de Ticul

Zacatecas (4) Distrito 1 Distrito 2 Distrito 3 Distrito 4

Ca becera en la localidad de Fresnillo Ca becera en la localidad de Jerez de García Salinas Ca becera en la ciudad de Zacatecas Ca becera en la localidad de Guadalupe

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4.2 El sistema de representación proporcional y la configuración de circunscripciones plurinominales Con apego a lo dispuesto por la Constitución, se puede decir que el sistema de representación proporcional tiene por objeto procurar que la cantidad de votos obtenidos por los partidos corresponda, en equitativa proesta porción, número que de curules a quepolíticos tenga derecho cada uno de ellosdey de formaal facilitar los partidos que tengan un mínimo significación ciudadana puedan tener acceso a la Cámara de Diputados. Este sistema, sin duda, representa un avance respecto del sistema de diputados de partido por cuanto refleja de mejor manera el peso electoral de las diferentes corrientes de opinión. En torno al sistema de representación proporcional se requiere analizar los siguientes aspectos: — Los cargos de representación proporcional en disputa. — La determinación del número y ámbito de las circunscripciones plurinominales. — Los límites inferior y superior para poder participar en la distribución de curules de representación proporcional. — La participación simultánea en las elecciones de mayoría y de representación proporcional. — Las fórmulas clásicas para el reparto de curules de representación proporcional. — Las fórmulas de distribución adoptadas por el COFIPE en su versión original de 1990. — Las fórmulas de distribución adoptadas a través de la reforma constitucional y legal de 1990. — El procedimiento que se debe de observar para la asignación de curules de representación proporcional y para cubrir las vacantes. 4.2.1 Cargos de representación pro porcional en disputa De 1977 a 1986, a través del sistema de representación proporcional se elegían 100 diputados, es decir, el 25% del total de representantes que entonces integraban la Cámara (400) y en el reparto no podía participar el partido mayoritario. En cambio, a partir de las reformas constituciona-


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les aprobadas por el poder revisor en 1987, la Cámara de Diputados se integra con 500 diputados, de los cuales 300 son de mayoría, los que en su conjunto representan el 60% de la composición total de la Cámara, y 200 de representación proporcional, los que en su conjunto representan el 40% de la composición total de la Cámara. En este estado de cosas cabe destacar que de conformidad al régimen vigente, loslistas partidos políticos nacionales tienen a solicitar el registrotodos de sus de candidatos en el número quederecho corresponda a cada una de las circunscripciones plurinominales, y participar en la distribución de las curules de representación proporcional en caso de que se ajusten a los supuestos que la ley establece. 4.2.2 Número y ámbito de las circunscripciones plurinominales De acuerdo con la legislación electoral de 1977, para las elecciones de representación proporcional, el país se podía dividir hasta en cinco circunscripciones plurinominales. Al respecto cabe señalar que originalmente, el artículo 157 de la LOPPE disponía que la Comisión Federal Electoral debería reunirse en el mes de enero del año correspondiente a la elección para establecer el número, ámbito y magnitud de las circunscripciones plurinominales. Con base en esta disposición, en la sesión de 25 de enero de 1979 la CFE acordó que para efecto de las elecciones de representación proporcional de dicho año, el territorio de la República se dividiera en tres circunscripciones plurinominales, siendo éstas las siguientes: La circunscripción uno tuvo por cabecera a Guadalajara y comprendió la zona occidental, que abarcó los estados de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Sinaloa y Sonora, con una población estimada en 1979 de 19,963,710 habitantes, y comprendió 87 distritos electorales uninominales. En esta circunscripción se distribuyeron 30 curules de representación proporcional. La circunscripción dos tuvo por cabecera a Monterrey y comprendió la zona Norte y Oriente del país, que abarcó los estados de Coahuila, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz y Zacatecas, con una población estimada en 1979 de 20,255,686 habitantes, y comprendió 87 distritos electorales uninomi-

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nales. En esta circunscripción se distribuyeron también 30 curules de representación proporcional. La circunscripción tres tuvo por cabecera al Distrito Federal y comprendió la zona Centro, Sur y Sureste, que abarcó a los Estados de Campeche, Chiapas, Distrito Federal, México, Morelos, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Tlaxcala y Yucatán. Su población estimada en 1979 era de 29,161,708 habitantes, comprendió 126curules distritosdeelectorales uninominales y en ella se distriybuyeron cuarenta representación proporcional. Como se podrá apreciar, a las dos primeras circunscripciones, por tener semejante número de habitantes, se les asignó a cada una 30 curules de diputados, en tanto que a la tercera se le atribuyeron 40 diputados de los 100 cargos de representación proporcional que entonces se disputaban, ya que el número de habitantes era sensiblemente mayor; así, con objeto de preservar el principio de proporcionalidad, el legislador consideró necesario que en esta circunscripción se disputaran 10 curules más que en las otras dos. Parala las elecciones de Elec representación pro porcional a efectuarse en 1982, Comisión Federal toral, en la se sión celebrada el 29 de enero de dicho año, dividió el territorio de la República en cuatro circunscripciones plurinominales y determinó que en cada una de ellas se resolvieran electoralmente 25 curules de representación proporcional. La primera circunscripción tuvo por cabecera al Distrito Federal y se integró con las siguientes entidades: Distrito Federal, Hidalgo, Morelos, Puebla, San Luis Potosí y Tlaxcala. La segunda circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Durango y comprendió las siguientes entidades: Coahuila, Chihuahua, Durango, Guanajuato, México, Querétaro y Zacatecas. La tercera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a Jalapa y comprendió las siguientes entidades: Campeche, Chiapas, Nuevo León, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán. La cuarta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a Guadalajara y comprendió las siguientes entidades: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Sinaloa y Sonora. Para las elecciones de representación proporcional a efectuarse en 1985, la Comisión Federal Electoral, por acuerdo publicado en el DOF


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de 4 de febrero de 1985, dividió al territorio de la República en cinco circunscripciones plurinominales con los siguientes ámbitos, cabeceras y magnitudes: La primera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera al Distrito Federal y comprendió las entidades de Distrito Federal, Puebla y Tlaxcala. En esta circunscripción se resolvieron 20 curules de representación proporcional, y se determinó que le correspondía a la Comisión Local Electoral del Distrito Federal efectuar el cómputo de la votación por representación proporcional para las listas regionales de esta circunscripción. La segunda circunscripción plurinominal tuvo por cabecera la ciudad de Durango y comprendió las entidades de Chihuahua, Coahuila, Durango y Querétaro. En esta circunscripción se resolvieron 20 curules de representación proporcional y se determinó que le correspondía a la Comisión Local Electoral de Durango efectuar el cómputo de la votación por representación proporcional para las listas regionales de esta circunscripción. La tercera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera la ciudad de Jalapa, y comprendió las entidades de Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Chiapas, Campeche, Yucatán y Quintana Roo. En esta circunscripción se resolvieron también 20 curules de representación proporcional y se acordó que le correspondía a la Comisión Local Electoral de Veracruz efectuar el cómputo de la votación por representación proporcional para las listas regionales de esta circunscripción. La cuarta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera la ciudad de Guadalajara, y comprendió las entidades de Baja California, Baja California Sur, Sonora, Nayarit, Jalisco, Colima y Michoacán. En esta circunscripción se resolvieron 20 curules de representación proporcional y se determinó que le correspondía a la Comisión Local Electoral de Jalisco efectuar cómputo de de esta la votación de representación proporcional para las listas el regionales circunscripción. La quinta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera la ciudad de Toluca, y comprendió los estados de México, Morelos, Guerrero y Oaxaca. En esta circunscripción, al igual que en las cuatro anteriores, se resolvieron 20 curules de representación proporcional y se determinó que le correspondía a la Comisión Local Electoral del Estado de México, efectuar el cómputo de la votación por representación proporcional para las listas regionales de esta circunscripción.

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Las elecciones de 1988 se llevaron a cabo en el marco de las refor mas constitucionales y legales de 1987 que determinaron que se aumentara de 100 a 200 los cargos de representación proporcional, representando éstos el 40% del total de integrantes de la Cámara. En vista de ello, la CFE tomó un acuerdo, publicado en el DOF el 20 de enero de 1988 y de conformidad con el cual el territorio de la República se dividió en cinco circunscripciones plurinominales en las que se resolvieron electoralmente 200 cargos de representación proporcional, acordándose que en cada una de las cinco circunscripciones se resolvieran electoralmente 40 curules de diputados federales. La primera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera al Distrito Federal y comprendió al Distrito Federal y a los estados de Puebla y Tlaxcala. La segunda circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Durango, y comprendió las entidades de Chihuahua, Coahuila, Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Guanajuato, San Luis Potosí, Hidalgo y Querétaro. La tercera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Jalapa y comprendió las entidades de Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Chiapas, Cam peche, Yucatán y Quintana Roo. La cuarta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Guadalajara y comprendió las entidades de Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Nayarit, Jalisco, Colima y Michoacán. La quinta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Toluca y comprendió las entidades de México, Morelos, Guerrero y Oaxaca. Así las cosas, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990 dispuso, en el artículo 173, que en forma previa al inicio del proceso electoral, el Consejo General del Instituto deberá determinar el ámbito territorialdededicada unapor de el lasprinci cincopio circunscripciones plurinominales, el número putados de representación proporcional que deban elegirse en cada una de ellas, así como, en su caso, la demarcación territorial a que se refiere el artículo 53 de la Constitución. Al respecto, resulta oportuno precisar que en el artículo decimotercero transitorio del COFIPE, se dispuso que para las elecciones federales de 1991 se mantendría la misma demarcación de las circunscripciones plurinominales que se utilizó para las elecciones de 1988.


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Ahora bien, como la disposición a que se ha hecho referencia no precisaba el número de curules de representación proporcional que debían resolverse en cada una de las circunscripciones plurinominales, sino que tan sólo señalaba que las circunscripciones tendrían la misma demarcación que se utilizó para las elecciones de 1988, el Consejo General, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 82, inciso l, determinó por DOFaño el se 1o.ele degienero quedepara las elecacuerdo ciones a pu reablicado lizarse en en el dicho rían 40dedi1991, putados representación proporcional en cada circunscripción, es decir, se adoptó el mismo criterio que en 1988. En estas circunstancias, se sucedió el decreto de reforma a los artículos 41, 54, 56, 60, 63, 74 y 100 constitucionales, publicado en el DOF de 3 de septiembre de 1993 y en cuyo artículo quinto transitorio se dispuso que la elección federal para integrar la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se debía realizar con base en la distribución de los distritos uninominales y las cinco circunscripciones plurinominales en que se dividió el país para el proceso electoral federal de 1991. Sin embargo, toda vez que el referido artículo quinto transitorio no establecía las cabeceras de circunscripción, ni el número de diputados que en ca da una de ellas debían ser electos por el principio de representación proporcional, el Consejo General del IFE, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 173.2, adoptó un acuerdo mismo que fue publicado en el DOF de 22 de septiembre de 1993 y a través del cual se resolvió que para el proceso electoral federal de 1994 se mantendrían las mismas cabeceras de las cinco circunscripciones plurinominales, así como el número de diputados por el principio de representación proporcional a elegir en cada una de ellas, establecidas para las elecciones federales de 1991. En vista de ello, para las elecciones de 1994, en cada una de las cinco circunscripciones plurinominales se resolvieron 40 curules, lo que arrojó un total de 200 curules de representación proporcional. La primera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera al Distrito Federal y comprendió tres entidades federativas: el Distrito Federal, Puebla y Tlaxcala, que cuentan con 56 distritos electorales uninominales. La segunda circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Durango y comprendió nueve entidades federativas: Chihuahua, Coahuila, Durango, Zacatecas, Aguascalientes, Guanajuato, San Luis Po-

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tosí, Hidalgo y Querétaro, entidades en las que se han configurado 59 distritos electorales uninominales. La tercera circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Jalapa, y comprendió ocho entidades federativas: Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Chiapas, Campeche, Yucatán y Quintana Roo, entidades en las que se han configurado 65 distritos electorales uninominales. La cuarta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Guadalajara y comprendió ocho estados: Baja California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Nayarit, Jalisco, Colima y Michoacán, entidades en las que se han configurado 62 distritos electorales uninominales. La quinta circunscripción plurinominal tuvo por cabecera a la ciudad de Toluca, y comprendió cuatro estados: México, Morelos, Guerrero y Oaxaca, entidades en las que se han configurado 58 distritos electorales uninominales. 4.2.3 Circunscripciones plurinominales delineadas

para las elecciones federales de 1997, 2000, 2003 y 2006 El artículo 173 del COFIPE, en su párrafo 2, dispone que previo a que inicie el proceso electoral, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinará el ámbito territorial de cada una de las cinco circunscripciones plurinominales, el número de diputados por el principio de representación proporcional que deban elegirse en cada una de ellas, así como, en su caso, la demarcación territorial a que se refiere el artículo 53 de la Constitución. En vista de ello, en el artículo segundo del acuerdo del Consejo General del IFE publicado el 18 de febrero de 1996, se instruyó a la Junta General Ejecutiva que procediera realizar lospara estudios y formular los proyectos correspara pondientes, a fin de adeterminar, las elecciones federales de 1997, el ámbito territorial de las cinco circunscripciones plurinominales y la capital de la entidad federativa que debería ser cabecera de cada una de ellas, así como el número de diputados de representación proporcional que se deben elegir en cada una, a efecto de que, en su oportunidad, el Consejo General realice la asignación de diputados correspondiente.


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En el acuerdo de referencia se señalaba que en la elaboración de los estudios y proyectos a que se refiere el párrafo anterior deberían atenderse los siguientes criterios: — Equilibrio demográfico. — Equilibrio en el número de distritos electorales federales uninominales engeográfica. cada circunscripción. — Unidad — Cada circunscripción deberá abarcar entidades federativas completas. Con apego a las disposiciones en comento, el Consejo General del Instituto Federal Electoral adoptó el acuerdo que fue publicado el 12 de agosto de 1996 en el DOF y en cuyo artículo segundo se precisa el ámbito territorial de cada una de las cinco circunscripciones electorales plurinominales en que se divide el país para la elección de diputados federales por el principio de representación proporcional con vista a las elecciones de 1997, especificándose la cabecera de cada una de ellas en los siguientes términos: La primera circunscripción. Con cabecera en la entidad de Guadalajara, comprende las siguientes entidades federativas: Baja California, Baja California Sur, Colima, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora. La segunda circunscripción. Con cabecera en la ciudad de Monterrey, Nuevo León, comprende las siguientes entidades federativas: Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas. La tercera circunscripción. Con cabecera en la ciudad de Jalapa, Veracruz, comprende las siguientes entidades federativas: Campeche, Chiapas,LaOaxaca, Quintana Roo, Ta basco, Veracruz Yucatán.de México, Discuarta circunscripción . Con cabe cera en lay ciudad trito Federal, comprende las siguientes entidades federativas: Distrito Federal, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala. La quinta circunscripción. Con cabecera en la ciudad de Toluca, Estado de México, comprende las siguientes entidades federativas: Guerrero, Estado de México y Michoacán.

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CUADRO 11. C ONFORMACIÓN DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES PLURINOMINALES

Número de circunscipción

Cabecera

Distritos uninominales

Entidades federativas

Curules a repartir

I

Guadalajara

62

8

40

II

Monterrey

59

9

40

III

Jalapa

61

7

40

IV

Distrito Federal

59

5

40

V

Toluca

59

3

40

Cabe destacar que la determinación adoptada por el Consejo General del IFE en 1997, y la cual ya ha sido comentada, fue refrendada para las elecciones de 2000, 2003 y 2006 y en consecuencia, durante dichos procesos electorales, la República Federal se dividió para efecto de la distribución de curules de representación proporcional en cinco circunscripciones, y se refrendaron las cabeceras, el ámbito, y el número de curules a distribuir en ca da una de ellas. 4.2.4 Los límites inferior y superior para participar en la distribución de curules de representación pro porcional De conformidad con la reforma política de 1977, sólo tenían derecho a participar en la distribución de los cargos de representación proporcional los partidos políticos que, habiendo logrado 1.5% o más del total de la votación emitida en todas las circunscripciones plurinominales, no hubieran obtenido 60 o más constancias de mayoría simple. En consecuencia, los cargos de representación proporcional, que entonces eran 100, se distribuían íntegramente entre los partidos minoritarios. Lo anterior quería decir, a contrario sensu, que no tenían derecho a acreditarse diputados a través del sistema de representación proporcional:


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1) Los partidos que obtuvieran menos del 1.5% del total de la votación emitida por todas las listas regionales en las circunscripciones plurinominales. La exclusión de estas agrupaciones obedecía a la consideración de que el partido que no alcanzara dicho porcentaje de la votación nacional (porcentaje determinado desde la reforma constitucional de 1971) no tenía un mínimo de aceptación electoral que justificara su permanencia en la contienda electoral, por lo que a través de este requisito se buscaba evitar que en la Cámara de Diputados proliferaran partidos sin un mínimo de representación ciudadana. 2) Los partidos que obtuvieran 60 o más constancias de mayoría. Esta disposición obedecía, de conformidad con lo expresado en la exposición de motivos correspondiente, a la consideración de que todo partido que alcanzara 60 diputaciones de mayoría, obtenía por lo mismo el 20% de las diputaciones de mayoría y, por ende, no podía ser considerado como un partido minoritario que requiera del apoyo de la legislación electoral, ya que el obtener dicho porcentaje evidenciaba contar por sí solo con el suficiente apoyo electoral. A través de las reformas constitucionales y legales de 1987 y 1990, se confirmó el límite inferior y consecuentemente, de conformidad con la legislación vigente, no pueden participar en la distribución de curules de representación proporcional los partidos que no obtengan al menos el 1.5% del total de la votación emitida en todas las circunscripciones plurinominales. En caso de que se verifique esta hipótesis, el partido político en cuestión sufrirá, además, la pérdida automática de su registro. El límite superior fue modificado primero en 1987 y más tarde en 1990. La primera modificación dio como resultado que se precisara en el artículo 54 constitucional y en el 208 del COFIPE, que no tendría derecho participar enpro laporcional distribución de cargos de reapresentación el partido que:electorales por el principio a) Obtuviera el 51% o más de la votación nacional efectiva, y su número de constancias de mayoría representara un porcentaje del total de la Cámara superior o igual a su porcentaje de votos; b) Obtuviera menos del 51% de la votación nacional efectiva y su número de constancias de mayoría relativa fuera igual o mayor a la mitad más uno de los miembros de la Cámara.

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Si ningún partido obtenía el 51% de la votación nacional efectiva y ninguno alcanzaba, con sus constancias de mayoría relativa, la mitad más uno de los cargos de representación de la Cámara, al partido con más constancias de mayoría le serían asignados diputados de representación proporcional hasta alcanzar la mayoría absoluta de la Cámara. En el supuesto anterior, y en caso de empate en el número de constancias, la mayoría de laalcanzado Cámara sería decidida en favor de nacional aquel partido em patadoabsoluta que hubiera la mayor votación a nivel en la elección de diputados por mayoría relativa. Con base en el marco normativo de 1987 se puede decir que en caso de que algún partido obtuviera el 51% o más de la votación nacional efectiva pero su número de constancias de mayoría relativa representara un porcentaje del total de la Cámara inferior al referido porcentaje de votos, tendría derecho a participar en la distribución de diputados electos por el principio de representación proporcional hasta que la suma de diputados obtenidos por ambos principios correspondiera al porcentaje de votos obtenidos. Con apego a estas disposiciones y dado que el PRI obtuvo en las elecciones putadosde demayoría 1988 el 52.08% de lacurules, votación nacional efectiva y que pordeeldisistema obtuvo 233 equivalentes al 46.5% respecto del total de 500 diputados que integran la Cámara, tenía derecho a que se le adjudicaran 27 cargos de representación proporcional para que sumados éstos a las 233 curules de mayoría, dieran un total de 260, cifra equivalente al 52.08% de la votación efectiva obtenida por dicho partido. En resumen, de conformidad con la LOPPE de 1977, se de berían considerar partidos mayoritarios y por lo mismo no podían participar en la repartición de curules de representación proporcional, los partidos que obtuvieran 60 o más constancias de mayoría relativa pudiendo ser éstos hasta cinco ya que teóricamente los 300 cargos de mayoría podían ser conquistados por cinco partidos que obtuvieran 60 triunfos de mayoría cada uno. En cambio, el Código Federal Electoral de 1987 consideraba como partido mayoritario al que hubiera alcanzado el 51% de la votación nacional efectiva o contara con un número de constancias de mayoría relativa que fuera igual o mayor a la mitad más uno de los miembros de la Cámara; el partido que se encontrará en esta hipótesis no podía participar en el reparto de curules de representación proporcional.


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En este estado de cosas, el límite superior fue de nueva cuenta modificado en 1990. En la iniciativa de reformas constitucionales que se sometió a la consideración del poder revisor en 1989, se propuso modificar el artículo 54 constitucional, propuesta que en su oportunidad fue aprobada por el poder revisor en los términos que precisa la Constitución y la cual fue publicada en el DOF el 6 de abril de 1990. resultado de ello y en losreformada términos en del1990, incisotodos a delos la fracción IVComo del artículo 54 constitucional, partidos que hubieran obtenido por lo menos el 1.5% de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales tenían derecho a participar en la distribución de curules de representación y podían aspirar a contar con una representatividad cameral máxima de 350 diputados por ambos principios; ahora bien, puesto que los cargos de diputados de mayoría son 300, aun en el hipotético caso de que un partido político obtuviera todos los triunfos de mayoría (lo que representaría el 60% de los cargos camerales), podía participar en las elecciones de representación proporcional si su porcentaje de votos oscilaba entre el 61 y el 70%. En caso de queestaría un partido mayoritariocameralmente, obtuviera mástoda del vez 70%que de de la votación nacional subrepresentado conformidad con lo dispuesto en el inciso a de la fracción IV del artículo 54 constitucional, ningún partido podía contar con más de 350 diputados mediante ambos principios. Sin embargo, como se verá más adelante, en caso de que el partido mayoritario obtuviera más del 35% de la votación y menos de 251 curules se haría acreedor a que se le aplicara la cláusula de gobernabilidad y que se le asignaran las curules necesarias para tener la mayoría de la Cámara, lo que daba como resultado una sobrerrepresentación. Ahora bien, a resultas de la reforma constitucional de 1993 y con apego a lo dispuesto en la fracción IV del artículo 54 constitucional, en ese entonces la representatividad cameral máxima que podía alcanzar el partido mayoritario era del 63% que equivalía a 315 curules, en tanto que los partidos minoritarios en conjunto tenían garantizada una representación cameral del 37% equivalente a 185 curules, porcentaje que se podía ver incrementado con los triunfos de mayoría que obtuvieran en los distritos uninominales. Nuevamente en 1996 fue reformado el artículo 54 constitucional, publicándose la reforma correspondiente en el DOF el 22 de agosto de 1996,

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y a resultas de ello se modificaron de nueva cuenta los límites inferior y superior para participar en la distribución de curules de representación proporcional. En relación al límite inferior en la fracción II se dispone que para que un partido político tenga derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional debe alcanzar ya no el 1.5% sino al menos el 2% del total de la votación emitida parahace las listas regionales deellasartículo circunscripciones plurinominales y por lo que al límite superior 54 constitucional vigente, contiene dos disposiciones siendo éstas las fracciones IV y V; en la primera de ellas se dispone que ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios, lo que representa el 60% del total de la Cámara, en tanto que en la fracción V se precisa que en ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida, aclarándose que esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, perior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida, más elsu8%. En resumen, con base en las consideraciones anteriores se puede decir que el porcentaje de re presentatividad mínima garantizada a los partidos de oposición ha ido en constante aumento ya que en tanto que durante la vigencia de la LOPPE los partidos minoritarios tenían garantizado el 25% de los cargos de representación de la Cámara (100 de un total de 400 diputados, ya que en las elecciones de representación proporcional no participaba el partido mayoritario), de conformidad al régimen electoral adoptado en 1987, los partidos minoritarios en su conjunto tenían garantizado, al menos, el 30% de los cargos de representación cameral, porcentaje mínimo que se podía ver acrecentado con los triunfos de mayoría que obtuvieran, tal y como sucedió en las elecciones de 1988 en la cual los votos obtenidos por los partidos minoritarios tanto en las elecciones de mayoría como de representación proporcional dieron como resultado que el porcentaje de re presentatividad que tuvieron dichos partidos, en su conjunto, equivaliera al 48% de la representación cameral. El porcentaje de representatividad mínima garantizada a los partidos minoritarios nuevamente fue ampliado a través de la reforma constitucional de 1990 ya que se am plió al 35% lo que equivalía a 175 curules, por-


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centaje que de nueva cuenta se amplió a través de la reforma constitucional de 1993, ya que se aumentó al 37%, es decir, a 185 curules, para finalmente y a resultas de la reforma constitucional de 1996, fijarse en el 40%, lo que equivale a 200 curules. En sentido inverso, la representatividad cameral máxima que puede alcanzar un partido político ha pasado del 75% en 1977, al 70% en 1987 y con posterioridad se ha vis to reducido al 65% en 1990, al 63% en 1993 y al 60% a partir de 1996. 4.2.5 Participación simultánea en las elecciones de mayoría y de representación pro porcional De conformidad a las bases estructurales de nuestro sistema electoral mixto, todos los partidos políticos, con independencia de si han sido mayoritarios o minoritarios, están obligados a participar en las consultas electorales que se celebren tanto a través del sistema mayoritario como del sistema de representación proporcional. Toda je vezdeque resulta que un no partido, se puedenisasiber en forma previa el porcenta votos que claro obtendrá tendrá derecho a participar en la distribución de las cu rules de re presentación pro porcional, la ley dis pone que todos los partidos tienen la obligación de presentar listas completas de candidatos para las elecciones de representación proporcional. Asimismo, con el fin de evitar que los partidos minoritarios se sustraigan a las elecciones de mayoría y se limiten a contender por los curules de representación proporcional en 1994, se precisó en la fracción I del artículo 54 constitucional que un partido no podrá participar en las elecciones que se efectúen en circunscripciones plurinominales si no acredita que participa, al mismo tiempo, con candidatos en por lo menos 200 de los 300 distritos electorales uninominales, principio que fue ratificado por la reforma de 1996 (con anterioridad a 1990, se exigía que se acreditara la participación en una tercera parte de los distritos electorales). Todo parece indicar que el propósito del legislador al establecer este requisito obedece al deseo de que los partidos políticos que se ostentan como nacionales acrediten precisamente que tienen presencia política en todo el territorio nacional, lo cual el legislador considera que queda debidamente explicitado si cuenta con los candidatos y la organización nece-

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saria para participar en 200 distritos uninominales diseminados en el territorio nacional. Por otro lado, en caso de que un partido no cuente con la infraestructura política y administrativa suficiente para acreditar la participación comentada, entonces resulta claro que la exigencia constitucional comentada debe ser vista por estos partidos como una meta a alcanzar. Ahora bien, en caso de que un partido político no satisfaga este requisito no podrá participar en las elecciones de representación proporcional, pero sí podrá presentar candidatos de mayoría en aquellos distritos en los que su fuerza y organización se lo aconsejen. A efecto de que los organismos electorales encargados del registro de los candidatos puedan constatar la doble participación, el artículo 177 dispone que primero se registren los candidatos que se postulan a través del sistema de mayoría relativa, registro que debe efectuarse ante los comités distritales correspondientes, y después las listas de candidatos de representación proporcional, registro que debe efectuarse ante el Consejo General del IFE. En relación con esta materia cabe señalar que con objeto de facilitar la doble participación, el artículo 18 de la LOPPE disponía que los partidos políticos podían incluir en sus listas regionales de representación proporcional el número de candidatos a diputados federales por mayoría relativa que para cada elección, en ese entonces, fijara la Comisión Federal Electoral. En vista de ello, la referida Comisión adoptó, el 25 de enero de 1979, un acuerdo a través del cual resolvió que para las elecciones de diputados federales a efectuar en dicho año, los partidos políticos podían presentar en las listas regionales hasta 30 candidatos de mayoría relativa y con vista a las elecciones de 1982 y 1985 la comisión adoptó el mismo acuerdo.56 Esta resolución de la CFE fue recogida en el artículo 10 del Código Federal Electoral de 1987 y en el artículo 8o. del COFIPE, hasta el año de 1993, ya que se disponía que los partidos políticos podían registrar, simultáneamente, en un mismo proceso electoral, un máximo de 30 candidatos a diputados federales por mayoría y por R.P. distribuidos en sus cinco listas regionales. 56 Consúltese al efecto el Diario Oficial de la Federación en los números correspondientes al 29 de ene ro de 1982, 4 de fe brero de 1985 y 20 de ene ro de 1988.


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Ahora bien, durante el proceso de reformas de 1994, los representantes de diversos partidos políticos propusieron aumentar el número de candidatos que pueden participar en forma simultánea en las elecciones de mayoría y de representación proporcional hasta 60 candidatos, propuesta que fue recogida y entró en vigor el 18 de mayo de 1994 y fue ratificada por la reforma de 1996. Todo hace suponer quepolíticos la posibilidad que tal ofrece la ley debecomo ser aprovechada por los partidos de manera que presenten candidatos en forma simultánea en las elecciones de mayoría y de representación proporcional a aquellos de sus militantes que tengan un mejor conocimiento de los usos y costumbres parlamentarios, o bien a aquellos que por sus conocimientos en determinados campos sean considerados por los partidos políticos como puntales para la defensa y promoción de ciertas políticas que puedan cristalizar en iniciativas legislativas. 4.2.6 Las fórmulas clásicas para el reparto de curules de representación pro porcional Durante la vigencia de la LOPPE, se facultaba a la Comisión Federal Electoral para determinar, en el mes de enero del año de elección, la fórmula de representación proporcional a aplicar y que, en los términos de la Ley que se comenta, podía ser: — Fórmula de representatividad mínima (que responde a los contornos fundamentales de lo que en la doctrina se conoce como sistema Hare-Andrae, o bien como sistema de cociente electoral simple), que tiende a favorecer a los partidos minoritarios de más alta votación, y — Fórmula de primera proporcionalidad (que responde a los contornos fundamentales de lo que en la doctrina se conoce como sistema Hagenbach-Bischoff o bien como sistema de cociente rectificado), que tiende a favorecer a los partidos minoritarios de baja votación. En este estado de cosas, el 25 de enero de 1979 la CFE resolvió que las elecciones a diputados federales de julio de dicho año se efectuaran de conformidad con la fórmula de primera proporcionalidad, y en las sesiones de 29 de enero de 1982 y de 31 de enero de 1985, se adoptaron

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idénticas resoluciones para las elecciones de 1982 y 1985. Al respecto se debe precisar que a través de dicha fórmula se reduce la cantidad de votos que necesitan los partidos para obtener en un primer reparto las dos primeras curules en cada circunscripción. Como se puede apreciar, la CFE se pronunció en tres ocasiones sucesivas por la fórmula de primera proporcionalidad, por lo que en el artículopresentación 209 del Código Electoral de se determinó las eleccionesa de re proporcional se 1987 deberían resolver que de conformidad la fórmula electoral denominada de primera proporcionalidad; como resultado de ello, a partir de 1987 ya no era una atribución de la Comisión Federal Electoral optar por la fórmula de representatividad mínima o por la fórmula de primera proporcionalidad, sino que necesariamente las elecciones se debían desarrollar con base en esta última fórmula electoral. Esta disposición fue ratificada en el párrafo último del artículo 15 del COFIPE, publicado en el DOF el 16 de agosto de 1990, ya que en él se precisaba que los cargos de representación proporcional se deberían distribuir aplicando la fórmula de primera proporcionalidad. Ahora bien, no obstante que en nuestro sistema electoral vigente a partir de 1993 se ha optado por una fórmula de proporcionalidad pura a través del cociente de unidad y de resto mayor, considero que en forma previa a explicar cómo se distribuyen las curules de representación proporcional en el presente, se requiere, en primer término, explicar la manera como operan las fórmulas de representatividad mínima y de primera proporcionalidad, dado que representan los esquemas fundamentales conforme a los cuales se resuelven las elecciones en todos los países que han adoptado el sistema electoral de representación proporcional. Resulta pertinente señalar que ambas fórmulas se estructuran a través de diversos tipos de cociente electoral, al que genéricamente se le puede definir como un número predeterminado de votos que, a través de diversas be acreditar partido apara tener se lefórmulas atribuyanlegales, uno o de varios cargos deunelección través delderecho sistemaadeque la representación proporcional. Asimismo cabe aclarar que, en las leyes electorales mexicanas que en el pasado regularon ambas fórmulas, el mecanismo de distribución de curules se basaba en la votación efectiva de las circunscripciones plurinominales, entendiendo por votación efectiva la resultante de deducir, de la votación total, las votaciones de los partidos políticos que no hubieran alcanzado el 1.5% de la votación nacional y los votos nulos.


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Para explicar la forma como se debían aplicar las referidas fórmulas, conviene utilizar el siguiente ejemplo: supongamos que el país se divide en cinco circunscripciones y que en una de ellas se disputan treinta curules y que la votación en la circunscripción fue de 2,100,000 votos y que las votaciones alcanzadas por los partidos contendientes fueron las siguientes: Partido 1

800,000

Partido 2

500,000

Partido 3

400,000

Partido 4

105,000

Partido 5

100,000

Partido 6

95,000

Partido 7

30,000

Votos nulos Total

70,000 2,100,000

A efecto de poner en práctica el sistema, como primer paso se debía deducir de la votación total (2,100,000) los votos de los partidos que no hubieran alcanzado el 1.5% de dicha votación, que en el ejemplo propuesto equivale a 31,500 votos, así como los votos nulos. Como en el ejemplo que se presenta se parte de la consideración de que sólo el partido 7 no alcanzó el 1.5% de la votación total (31,500), pues obtuvo sólo 30,000 votos, y que los votos nulos ascendieron a 70,000, se debería efectuar la siguiente operación para obtener la votación efectiva: Total de votos de la circunscripción1 Menos votos del partido 7 que no alcanzóel1.5% Menos los votos nulos Votación efectiva

2,100,000 30,000 70,000 2,000,000

Una vez conocida la votación efectiva, procede explicar la forma como se deberían distribuir los cargos de representación popular con apego a las fórmulas de representatividad mínima y de primera proporcionalidad.

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A) Fórmula de representatividad mínima (sistema Hare-Andrae, cociente electoral simple) En esta fórmula las curules de representación proporcional se distribuían a través de la apli cación de varios tipos de cociente electoral como eran el porcentaje mínimo, el cociente natural y resto mayor, mismos que eran definidos por el artículo 158 de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, vigente de 1977 a 1987, en los siguientes términos: 1) Por porcentaje mínimo se entiende el 5% de la votación efectiva en una circunscripción plurinominal. 2) Por cociente natural se entiende el resultado de dividir la votación efectiva entre el número de curules no repartidas después de deducir las asigna ciones de curules que se hicieron mediante el porcentaje mínimo. 3) Por resto mayor de votos se entiende el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político, después de haber participado en la distribución de curules mediante el cociente natural. El resto mayor podrá utilizarse si aún hubiese curules sin distribuir. A efecto de explicar la manera como se aplicaba la fórmula, cabe tener presente que en el ejemplo propuesto de la votación total (2,100,000) se dedujo la votación del partido que no alcanzó el 1.5% (31,500) que fue la del partido 7, que tan sólo obtuvo 30,000 votos, y asimismo se debían deducir los votos nulos que en el ejemplo fueron 70,000, por lo que la votación efectiva es de 2,000,000 de votos. En este estado de cosas, para obtener el porcentaje mínimo que era el primer electoral aelaplicar, debía100,000. obtener de la votación efectiva, quecociente es de 2,000,000, 5%, essedecir, Como en el ejem plo propuesto todos los partidos alcanzan este porcentaje, menos los partidos 6 y 7, a cada uno de ellos se le debería atribuir, por disposición de la Ley, una curul; lo que quiere decir que de las 30 curules a distribuir, cinco se asignaban por este mecanismo y restaban por distribuir 25. Hecho lo anterior, y con el fin de obtener el cociente natural, se debería dividir la votación efectiva de 2,000,000 de votos entre las curules que restan por repartir y que son 25, lo que da como resultado 80,000, ci-


329

fra que vendría a significarse como el cociente natural. Así, se deberían atribuir a cada partido tantas curules como número de veces contuviera su votación dicho cociente. Ello quiere decir que las curules disponibles se distribuían de la siguiente forma: Partido 1: 800,000 votos, entre 80,000 = 10 curules (no sobran v.). bran 20,000 Partido 2: 3: 500,000 400,000 votos, votos, entre entre 80,000 80,000==65curules curules(so (no sobran v.).v.). Partido 4: 105,000 votos, entre 80,000 = 1 curul (sobran 25,000 v.). Partido 5: 100,000 votos, entre 80,000 = 1 curul (sobran 20,000 v.). Partido 6: 95,000 votos, entre 80,000 = 1 curul (sobran 15,000 v.). La aplicación del cociente natural da como resultado que se distribuyan 24 de las 25 curules de que se disponía y que reste una sola curul y para cuya asignación se debería aplicar el sistema de resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados por cada uno de los partidos políticos. Con base en este principio, se debía atribuir la curul sobrante al partido 4, toda vez que su resto de votos, 25,000, es mayor al resto de los otros partidos políticos (véase el cuadro 12). CUADRO 12. F ÓRMULA DE REPRESENTATIVIDAD MÍNIMA Votación de los partidos

Porcentaje mínimo

Cociente natural

Resto mayor

Orden

Total curules

Partido1

800,000

1cu rul

10cu rules

——

(6)

11

Partido2

500,000

1cu rul

6cu rules

20,000

(3)

7

Partido3

400,000

1cu rul

5cu rules

——

(5)

Partido4

105,000

1cu rul

1cu rul

25,000

(1) lc

3

Partido5

100,000

1cu rul

1cu rul

20,000

(2)

2

Partido6

95,000

——

1cu

15,000

(4)

1

Totales

200,000

5cu rules

24cu rules

rul

——

—— lc

6

30

330


B) Fórmula de primera pro porcionalidad (sistema Hagenbach-Bischoff, cociente electoral rectificado) En esta fórmula las curules de representación proporcional se distribuían a través de la apli cación de varios tipos de cociente electoral como son el cociente rectificado, el cociente de unidad y el resto mayor, los cuales eran definidos idénticos términos el yartículo 160 de 17 la LOPPE de 1977, por elen artículo 260 del CFE depor 1987 por el artículo del COFIPE, en su versión de 1990, que al efecto disponían lo siguiente: I. Por cociente rectificado se entiende el resultado de dividir la votación efectiva de la circunscripción plurinominal, entre el número de sus cu rules multiplicado por dos. II. Por conciente de unidad se entiende el resultado de dividir la votación efectiva, deducidos los votos utilizados al aplicar el cociente rectificado, entre el total de curules que no se han repartido en la circunscripción plurinominal en cuestión. III. Por resto mayor de votos se entiende el remanente más alto entre los restosendelalas votaciones decurules cada partido político des puésrectificado de haber participado distri bución de mediante el cociente y el cociente de unidad. El resto mayor podrá utilizarse si aún hu biese curules sin distribuir.

En este orden de ideas, para obtener el cociente rectificado se debía dividir la votación efectiva, que en el ejemplo propuesto es 2,000,000 de votos, entre el número de curules, que son 30, pero que por disposición de ley se debían multiplicar por dos; en consecuencia, se debían dividir 2,000,000 de votos entre 60; la cifra que resulta, 33,333, constituye el cociente rectificado. Hecho lo anterior, se debía atribuir a cada partido una o dos curules, dependiendo ello de si la votación del partido en cuestión cabía una, o dos o más veces dicho cociente. Como en la hipótesis todos los partidos obtuvieron más del doble del cociente rectificado, se les debería asignar a cada uno de ellos dos curules de las 30 curules a distribuir en dicha circunscripción. Así, la aplicación de este cociente da como resultado que en el ejemplo pro puesto se repartan 12 de las 30 curules y que resten por distribuir 18. Para distribuir las curules de representación proporcional que restan, se debía aplicar el cociente de unidad que se obtenía deduciendo de la


331

votación efectiva 2,000,000, el número de votos utilizados para aplicar el cociente rectificado, es decir, 399,996 que fue el total de votos utilizados para asignar 12 curules por este mecanismo (33,333 x 12). Así, la votación restante, 1,600,004, se debe dividir entre 18, por ser éstas las curules que aún no se han distribuido, lo que da como resultado 88,889, cifra que constituiría el cociente de unidad. De este modo, a cada partido se le deberían asignar curules como número veceselcontuviera suunivotación el co cientetantas de unidad. Aho ra bien, parade aplicar cociente de dad a cada partido, se le debería deducir previamente de su votación los votos que se utilizaron para asignarle curules a través del cociente rectificado. Así, a la votación del partido 1, que obtuvo 800,000 votos, se le debían restar 66,666, por ser ésta la cantidad de votos que se utilizó para asignarle dos curules a través de la aplicación del cociente rectificado; como resultado de ello, de su votación de 800,000 votos, le restan 733,334 votos, cantidad que se debía dividir entre 88,889, que en el ejemplo propuesto es el cociente de unidad, y el resultado de la división determinará que se votos. le adjudiquen 8 curules y queseaún disefectuar ponga deenunrelaremanente de 22,222 Esta misma operación debe ción con los demás partidos (véase el cuadro 13). Como resultado de las operaciones efectuadas en el ejemplo propuesto, de las 30 curules disponibles se han distribuido 27; 12 a través del cociente rectificado y 15 a través del cociente de unidad. En consecuencia, restan por atribuir 3 curules, mismas que por disposición de la Ley se debían adjudicar a través del sistema de resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados por cada uno de los partidos políticos y que en el ejem plo corresponden a los partidos 2, 3 y 4 (véase el cuadro 14). El análisis comparativo de los cuadros 12 y 14 pone de manifiesto que la aplicación de la fórmula de primera proporcionalidad da como resultado que el partido 1, que en el sistema de representación mínima obtuvo 11 curules, pierda una y que el partido 6 que con apego a la fórmula de representatividad mínima obtuvo una sola curul, mediante la aplicación de la fórmula de primera proporcionalidad obtenga una curul más, lo que pone de manifiesto que este sistema favorece a los partidos minoritarios de menor votación.

CUADRO 13. F ÓRMULA DE PRIMERA PROPORCIONALIDAD, PRIMER PASO Partidos

Votación

Partido1 Partido2 Partido3 Partido 4

800,000 500,000 400,000 105,000

Partido 5 Partido 6

100,000 95,000

Menos 66,666 votos utilizados en la aplicación del cociente rectificado 2C 733,334 entre 2C 433,334 entre 2C 333,335 entre 2C 38,334 entre 2C 33,334 entre 2C 28,334 entre

Cociente unidad 88,889 88,889 88,889 88,889 88,889 88,889

Curules

Resto

8C 4C 3C —

22,222 77,778 66,667 38,334

— —

33,334 28,334

CUADRO 14. F ÓRMULA DE PRIMERA PROPORCIONALIDAD, SEGUNDO PASO Partidos

Votación

Partido1 Partido2 Partido3 Partido4

800,000 500,000 400,000 105,000

Partido 5 Partido 6 Total

100,000 95,000 200,000

Cociente rectificado (33,333) Resto mayor Órdenes multiplicado por dos (66,666) 2Crestan y 733,334 22,222 (6) 2Cyres tan 433,334 77,778 (1) 2Cyres tan 333,335 66,667 (2) 2Cres ytan 38,334 38,334 (3) 2C res ytan 33,334 33,334 (4) 2C res ytan 28,334 28,334 (5) 12 curules —— ——

Total 10 1c7 1c6 1c3 2 2 30 3c


333

4.2.7 Las fórmulas para la distribución de curules de representación pro porcional adoptadas por el COFIPE en su ver sión de 1990 Durante los foros de consulta que se organizaron en 1989 a efecto de precisar las reformas políticas deseadas por los partidos políticos, se analizaron diversos relacionados la sobre así y subre presentación a que dan planteamientos lugar los diversos sistemas con electorales, como con la necesidad de asegurar que la Cámara de Diputados pueda contar con una mayoría capaz de tomar decisiones y evitar situaciones de inestabilidad gubernamental. Los debates que se sucedieron con este motivo dieron como resultado que en el artículo 54 constitucional, fracción IV y en el artículo 13 del COFIPE de la versión de 1990 reformado en 1991, se delinearan las siguientes bases para el otorgamiento de constancias de asignación conforme al principio de representación proporcional: 1) Si ningún partido político obtiene por los menos el 35% de la votación nacional emitida y ninguno alcanza 251 o más constancias de mayoría relativa, a cada partido político le serán otorgados de las listas regionales el número de diputados que requiera, para que el total de miembros con que cuente en la Cámara corresponda al porcentaje de votos que obtuvo; 2) Al partido político que obtenga el mayor número de constancias de mayoría y cuya votación sea equivalente al 35% de la votación nacional emitida, le serán asignados diputados de las listas regionales en número suficiente para alcanzar, por ambos principios, 251 curules; adicionalmente, le serán asignados dos diputados más por cada punto porcentual obtenido por encima del 35% de la votación y hasta menos del 60%. 3) Al partido político que haya obtenido 251 o más constancias de mayoría relativa y cuya votación sea equivalente o más del 35% y hasta menos del 60% de la votación nacional emitida le serán asignados dos diputados adicionales de las listas regionales por cada punto porcentual de votación que hubiera alcanzado por encima del 35%. En este supuesto, el número total de diputados por ambos principios no podrá ser superior a la cantidad que resulte de sumar a

334


251 el número de diputados adicionales de las listas regionales que se le asignen por los puntos porcentuales de votación obtenida por encima del 35%. 4) Al partido político cuya votación sea equivalente al 60% o más de la votación nacional emitida y menor del 70% y cuyas constancias de mayoría relativa no representen su porcentaje de votación, le serán asignados las listas el número dibos putados sario para que de la suma de diregionales putados obtenidos pordeam princinecepios sea igual al porcentaje de votos que obtuvo. Con base en dichas disposiciones, para el otorgamiento de constancias de asignación conforme al principio de representación proporcional, se debían distinguir cinco hipótesis que respondían a cinco supuestos diferentes y a los cuales podemos denominar, con propósitos didácticos, de la siguiente manera: — El supuesto para la aplicación de la proporcionalidad directa. — El supuesto para la conversión de la mayoría relativa en mayoría absoluta (cláusula de gobernabilidad). — El supuesto para la aplicación del ajuste proporcional. — El supuesto para la aplicación de la fórmula de representatividad máxima. — El su puesto para la aplicación de la fórmula de primera proporcionalidad. A efecto de explicar la manera como opera cada una de estas fórmulas, se requiere clarificar, en primer término, lo que debe entenderse por votación emitida, por votación nacional, por votación nacional emitida y por votación efectiva, toda vez que estos términos fueron utilizados por el legis lador al regu lar la desde aplicación de estasdefórmulas. Por votación emitida, 1990desecadedabeuna entender, conformidad con lo dispuesto por el artículo 12 del COFIPE, el total de los votos depositados en las urnas. Las expresiones “votación nacional” o “votación nacional emitida” son términos equivalentes toda vez que la ley los utiliza indistintamente y los define en el párrafo segundo del artículo 12 como el resultado de deducir de la votación emitida la votación de aquellos partidos que no alcanzaron el 1.5% de la votación emitida, así como los votos nulos.


335

Por lo que toca a la votación efectiva se puede decir que ésta era, de conformidad con lo que disponía el artículo 16-1, inciso b, en la versión de 1990, el resultado de deducir de la votación nacional emitida en cada circunscripción los votos del partido al que previamente se le hubieran asignado diputados por la aplicación de la cláusula de gobernabilidad. A) de El su para la aplicación propuesto porcionalidad directa de la fórmula Los contornos de esta fórmula estaban trazados en el artículo 54 constitucional fracción IV, inciso a y en el artículo 13-1, inciso a del COFIPE en su versión de 1990, que al efecto disponía lo siguiente: Si ningún partido político obtiene por lo menos el 35% de la votación nacional emitida y ninguno alcanza 251 o más constancias de mayoría relativa, a cada partido político le serán otorgados de las listas regionales el número de diputados que requiera, para que el total de miembros con que cuente en la Cá mara corresponda al porcentaje de votos que obtuvo.

Del análisis de dichas disposiciones se desprende que para que esta fór mula se aplicara, se tenían que dar los siguientes tres requisitos: a) Que ningún partido político obtuviera por los menos el 35% de la votación nacional emitida; b) Que ningún partido rebasara 251 o más constancias de mayoría relativa; y c) Que ningún partido rebasara con sus constancias de mayoría el porcentaje de votos obtenidos. caso de que se rificaran estas de condiciones, a cada partido político, conEninde pendencia deve las constancias mayoría que hubieran ganado, se les debería aplicar la fórmula de proporcionalidad pura, y asignarles a cada uno de ellos el número de diputados de representación proporcional que requiriera para que el total de miembros con que contara en la Cámara correspondiera al porcentaje de votos que hubieran obtenido. De los términos empleados por el legislador se desprende que la aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura suponía que a través de este mecanismo se asignaran la totalidad de las curules de representación

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proporcional (200) y, en consecuencia, no tenía aplicación alguna la fórmula de primera proporcionalidad. Ahora bien, con el propósito de explicar la forma como se aplicaba la fórmula de proporcionalidad pura, en su versión de 1990, conviene utilizar el siguiente ejemplo: Supongamos que el partido 1 obtuvo 5 millones de votos y que esta cantidad representaba el 30% de la votación nacional emitida y que, en consecuencia, le correspondían 150 curules, toda vez que este número representa o corresponde al 30% del número total de la Cámara de Diputados que son 500 (300 de mayoría y 200 de representación). Asimismo, supongamos que el partido 1 obtuvo a través de las elecciones de diputados de mayoría 100 constancias de mayoría; en este caso el partido 1 tendría derecho a que se le asignaran 50 de las curules de representación proporcional, para que, de esta suerte, el porcentaje de curules de que dispusiera en la Cámara, (150), correspondiera al porcentaje de votación obtenido por dicho partido, (30%). Una vez determinado el número de curules a asignar al partido 1 y que en el ejemplo son 50, se requería precisar en cuál de las cinco circunscripciones plurinominales se le debían asignar. Para este fin el legislador ordenaba precisar el cociente de distribución que, en los términos de lo que disponía el artículo 14-1, inciso c, hasta antes de la reforma de 1993, se obtenía dividiendo la votación nacional de cada partido entre las curules que les correspondieran; así, en el ejemplo propuesto el cociente de distribución del partido 1 se obtiene dividiendo su votación nacional, que son 5 millones de votos, entre las curules de representación proporcional a que tiene derecho y que son 50; la cifra que resulte, y que en este caso es 100 mil, será el cociente de distribución. En este estado de cosas, en el supuesto de que la votación nacional del partido 1, que en el ejemplo pro puesto fue de 5 millones de votos, se integró un millón de votos en cada circunscripción, que se le deberán con asignar en cada circunscripción tantas curulespor de lorepresentación proporcional como número de veces quepa en su votación su cociente de distribución. Ahora bien, toda vez que en el ejemplo propuesto el cociente de distribución del partido 1 es de 100,000, se le deberán asignar 10 curules en cada circunscripción, ya que la votación obtenida por este partido en cada circunscripción fue de 1,000,000 de votos, y su cociente de distribución es de 100,000, cantidad que cabe 10 veces en dicha votación.


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Esta misma operación se deberá realizar en relación con cada uno de los partidos contendientes hasta asignar la totalidad de los 200 car gos de re presentación proporcional y consecuentemente en este supuesto no tendría ninguna aplicabilidad la fórmula de primera proporcionalidad. Una vez explicada la forma como se aplicaba la fórmula de proporcionalidad directa, cabe señalar que una situación próxima al supuesto que contemypla ba por el artículo 13-1, inciso pero quea no se ajusta a sus términos que lo mismo debe ser aex, plicada efecto de nobaincurrir en equivocaciones, sería el caso de que ningún partido alcanzara el 35% de la votación nacional, pero uno de ellos obtuviera 251 o más constancias de mayoría. En este caso no procedería aplicar la fórmula de proporcionalidad pura porque no se reunirían todos los requisitos que exigía el artículo 13-1, inciso a, y consecuentemente, se deberían respetar las curules de mayoría ganados por el partido que obtuvo la mayoría absoluta, así como las curules de mayoría que hayan obtenido los demás partidos y, en su oportunidad proceder a efectuar el reparto de las 200 curules de representación proporcional con apego a la fórmula de primera proporcionalidad. B) El supuesto para la conversión de la mayoría relativa en mayoría absoluta (cláu sula de gobernabilidad) Los contornos de esta fórmula estaban trazados en el artículo 54 constitucional fracción IV, inciso b, y en el artículo 13-1, inciso b, del COFIPE en su versión de 1990, que al efecto disponía lo siguiente: Al partido político que obtenga el mayor número de constancias de mayoría y cuya votación sea equivalente al 35% de la votación nacional emitida, le serán asignados diputados de las lis tas regionales en número suficiente para alcanzar, ambos princi pios,cada 251 punto curules; adicionalmente, le serán asignados dos por diputados más por porcentual obtenido por encima del 35% de la votación y hasta menos del 60%.

Es precisamente este aseguramiento de la mayoría de la Cámara en favor del partido que hubiera logrado más constancias de mayoría, habiendo obtenido cuando menos el 35% de la votación nacional, lo que configuró la llamada “Cláusula de gobernabilidad” cuya esencia radica en que la mayoría relativa se convierte en mayoría absoluta.

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Del análisis de los documentos que sirvieron de base para configurar esta reforma se puede decir que el legislador persiguió un doble objetivo: por una parte, asegurar que la Cámara de Diputados contara con una mayoría capaz de tomar decisiones y, por otra, evitar que la Cámara se viera imposibilitada de adoptar resoluciones respecto de los asuntos a su cargo y que ello diera como resultado un clima de inestabilidad gubernamental. bien,esta de conformidad a las disse posiciones pondientes,Ahora para que fórmula se aplicara, requería legales que se corres cumplie ran las siguientes condiciones: 1) Que alguno de los partidos obtuviera por lo menos el 35% de la votación nacional emitida, y 2) Que dicho partido no ganara 251 o más constancias de mayoría relativa. Si procedía aplicar la cláusula de gobernabilidad, entonces se debían observar dos pasos consecutivos debiendo proceder de la siguiente manera: En primer término, al partido que hubiera obtenido por lo menos el 35% de la votación nacional emitida y que hubiera obtenido el mayor número de constancias, pero que no alcanzara 251 curules, se le deberían asignar el número de curules de representación proporcional necesario para alcanzar, por ambos principios (mayoría y representación proporcional), 251 curules. Hecho lo anterior, adicionalmente se le deberían asignar a dicho partido dos curules más por cada punto porcentual que hubiera obtenido por encima del 35% de la votación, teniendo como tope el 59%. Toda vez que existía la posibilidad de que dos partidos obtuvieran más del 35% de la votación nacional, pero sin que ninguno de ellos hubie ra de alcanzado 251 curu les o más, requebilidad ría determinar a cuál ellos se le bería aplicar la cláusula de se goberna y al efecto el de legislador decidió que dicha cláusula se le debía aplicar al partido que hubiera obtenido el mayor número de constancias de mayoría. A efecto de explicar la forma como se debía proceder, conviene utilizar como ejemplo los siguientes resultados: — Partido 1: 37% de la votación nacional y 130 constancias de mayoría.


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— Partido 2: 39% de la votación nacional y 120 constancias de mayoría. — Partido 3: 24% de la votación nacional y 50 constancias de mayoría. Como se puede apreciar en el ejemplo propuesto, los partidos 1 y 2 obtuvieron más de 35% de la votación nacional, pero ninguno alcanzó 251 constancias de mayoría; en virtud de ello se debería proceder a la aplicación de la cláusula de gobernabilidad y para lo cual se requeriría determinar, previamente, a cuál de los dos partidos se le debería aplicar, planteamiento que con apego a la ley debía beneficiar al partido que obtuvo más constancias de mayoría y que en el ejemplo propuesto es el partido 1, ya que si bien el partido 2 obtuvo un porcentaje de votación superior (39% por 37%), su número de constancias de mayoría fue menor puesto que ganó 120 en tanto que el partido 1 obtuvo 130. Ahora bien, toda vez que la Cámara de Diputados se integra con 500 representantes, y que la mayoría se conforma con 251, el partido 1 de nuestro ejemplo, por haber obtenido más del 35% de la votación nacional, tendría derecho, de conformidad a las disposiciones en comento, a que se le asignaran 121 curules de las 200 de representación proporcional para que, al sumarse a las 130 curules de mayoría que obtuvo, le confirieran la mayoría de la Cámara, es decir, 251 curules. Hecho lo anterior, al partido 1 se le deberían asignar adicionalmente 2 curules más por cada punto porcentual con el que rebasara su votación al 35% de la votación nacional, teniendo como tope el 59%. Como en el ejemplo propuesto el partido 1 alcanzó el 37% de la votación nacional y consecuentemente rebasó en 2% al 35% requerido por el legislador, tendría derecho a cuatro constancias de asignación más. Así, en el ejemplo propuesto y como resultado de la aplicación de la cláusula de gobernabilidad, al partido 1 se asignarían 125 de las 200 curules de al representación pro130 porcional; 121 de para otorgarle mayoría la Cámara sumarlas a sus constancias mayoría, yalaque de estadeforma alcanzaría 251 curules, y 4 más en razón de 2 curules más por cada punto porcentual por encima del 35%, lo que le conferiría al partido 1 un total de 255 curules. En este estado de cosas, para determinar cuántas de las 125 curules de representación proporcional se le deberían asignar al partido 1 en cada circunscripción, se requería obtener el cociente de distribución que, como ya expliqué, se obtenía dividiendo la votación nacional de cada parti-

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do entre las curules que les correspondan (consúltese al efecto el ejemplo propuesto al explicar la fórmula de proporcionalidad pura). Una situación próxima a la descrita pero que no se ajustaba al su puesto previsto por el legislador y que, por lo mismo, conviene explicar, sería aquélla en la que un partido con menos del 35% de la votación nacional ganara más constancias de mayoría que otro partido cuya votación fuera igual o mayor al 35% como en el siguiente ejemplo: — Partido 1: 33% de la votación nacional y 150 constancias de mayoría. — Partido 2: 36% de la votación nacional y 130 constancias de mayoría. — Partido 3: 31% de la votación nacional y 20 constancias de mayoría. En este caso se le debería aplicar la cláusula de gobernabilidad al partido 2 puesto que obtuvo más del porcentaje de la votación nacional requerida (35%), en tanto que el partido 1 si bien obtuvo más constancias de mayoría no alcanzó el porcentaje exigido por la ley (35%), ya que para que un partido tuviera derecho a que se le aplicara la cláusula de gobernabilidad se tenían que satisfacer los dos supuestos: obtener más del 35% de la votación y además obtener el mayor número de constancias. Por último, cabe precisar que toda vez que en el ejemplo propuesto se utilizaron, a través de la aplicación de la cláusula de gobernabilidad 125 de las 200 curules de representación proporcional, para la asignación de las 75 curules restantes de representación proporcional se debería aplicar la fórmula de primera proporcionalidad, debiendo tener presente que por disposición de la ley en dicho reparto no podía participar el partido al que se le hubiera aplicado la cláusula de gobernabilidad. C) pro El su puesto para la aplicación porcional, reforma de 1991 de la fórmula de ajuste Los contornos de esta fórmula estaban trazados en el artículo 13-1, inciso c, del COFIPE de 1991 que al efecto disponía lo siguiente: Al partido político que haya obtenido 251 o más constancias de mayoría relativa y cuya votación sea equivalente o más del 35% y hasta menos del 60% de la vo tación nacional emitida, le serán asignados dos diputados


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adicionales de las listas regionales por cada punto porcentual de votación que hu biera alcanzado por encima del 35%. En este supuesto, el número total de diputados por ambos principios no podrá ser su perior a la cantidad que resulte de sumar a 251 el número de diputados adicionales de las listas regionales que se le asignen por los puntos porcentuales de votación obtenida por encima del 35%.

Previamente a explicar la forma como operaba este supuesto, estimo oportuno señalar que en la versión original del artículo 13-1, inciso b, del año de 1990, no se previó como se debía proceder en caso de que un partido obtuviera más del 35% de la votación nacional y que su número de constancias de mayoría resultara igual o superior a 251, como sucedería en caso de que un partido obtuviera 37% de la votación nacional y ganara 253 constancias de mayoría. En este caso no resultaba aplicable la cláusula de gobernabilidad puesto que el partido de referencia con sus solas constancias de mayoría contaba con la mayoría de la Cámara, pero existía duda respecto a si el porcen taje de votos que hubiera obtenido por encima del 35% le conferían derecho a dos diputados representación projeporcional por lacada centual obtenido por de encima del porcenta exigido por ley punto (35%).porCon apego a los términos del inciso c del artículo 13 del COFIPE reformado en 1991, en caso de que un partido político obtuviera el 35% o más de la votación nacional emitida y más de 251 constancias de mayoría, se le deberían respetar las constancias de mayoría que hubiera ganado (251 o más), y adicionalmente le deberían ser asignados dos diputados más de representación proporcional por cada punto porcentual que hubieran alcanzado por encima del 35%; en este estado de cosas se debe tener presente que el referido inciso c precisaba, asimismo, que el número total de diputados por ambos principios no podría ser superior a la cantidad que resultara de sumar a 251 el número de diputados adicionales de las listas regionales que se le asignaran por los puntos porcentuales de votación obtenido por encima del 35% de la votación. Ello quiere decir que en caso de que un partido obtuviera el 37% de la votación nacional y ganara 255 curules o constancias de mayoría, no tendría derecho a ninguna curul de representación proporcional, puesto que por haber obtenido una votación nacional que excede en dos puntos porcentuales al 35%, tendría derecho a cuatro curules adicionales a las 251, pero como el número de constancias de mayoría que obtuvo exceden pre-

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cisamente en cuatro a la cifra que representa la mayoría de la Cámara, que es de 251, entonces no tendría derecho a que se le asignara ninguna curul de representación proporcional. En cambio, en el caso de que un partido obtuviera el 45% de la votación nacional y ganara 255 constancias de mayoría, ello le daría derecho a que se le asignaran dos curules de representación proporcional por cada punto porcentual por encima del 35% y puesto que en el ejemplo propuesto la votación nacional obtenida por el partido político excede en 10 puntos porcentuales, entonces tendría derecho a 20 curules; ahora bien, toda vez que en el ejemplo las constancias de mayoría que obtuvo (255) exceden en cuatro a la mayoría de la cámara (251), esta cantidad se le debería restar al número de curules de representación proporcional a que tendría derecho y que son 20, por lo que, en definitiva, se le deberían asignar 16 curules de representación proporcional, y consecuentemente el partido en cuestión contaría con un total de 271 diputados. Una vez hecho lo anterior, las restantes curules de representación proporcional (184) se deberían asignar a los partidos políticos a través de la fórmula de primera proporcionalidad, y sin que en dicha distribución pudiera participar el partido al que se le aplicó el supuesto de “ajuste proporcional” a que aludía el inciso c del artículo 13 del COFIPE de la versión de 1991. D) El supuesto para la aplicación de la fórmula de representatividad má xima Los contornos de esta fórmula estaban trazados en el artículo 54 constitucional fracción IV, inciso d, y en el artículo 13, párrafo 1, inciso d, de la versión del COFIPE que al efecto disponían lo siguiente: Al partido político cuya votación sea equivalente al 60% o más de la votación nacional emitida y menor del 70% y cuyas constancias de mayoría relativa no re presenten su porcentaje de votación, le serán asignados de las listas regionales el nú mero de di putados necesario para que la su ma de diputados obtenidos por ambos principios sea igual al porcentaje de votos que obtuvo.

Quiere ello decir que en caso de que un partido obtuviera el 60% o más de la votación nacional, pero menos del 70% y sus constancias de mayoría no representaran su porcentaje de votación, se le deberían asig-


343

nar las curules de representación proporcional que fueran necesarias para que la suma de diputados obtenidos por ambos principios represente un porcentaje de la Cámara igual al porcentaje de votos obtenidos. En el caso de que un partido obtuviera el 60% de la votación, para que su porcentaje de votos quedara cubierto con tan sólo las constancias de mayoría, se requeriría que hubiera ganado en todos los distritos electorales, puesto que el 60% de la votación debía corresponder al 60% de la Cámara, y este porcentaje equivale a 300 curules toda vez que la Cámara se integra con 500 representantes. En caso contrario, si con el 60% de la votación hubiera ganado menos constancias de mayoría, por ejemplo 240, entonces tendría derecho a que se le asignaran 60 curules de las 200 representación proporcional, hecho lo cual se debería proceder a asignar las 140 curules restantes de representación proporcional conforme a la fórmula de primera proporcionalidad (consúltese el ejemplo propuesto al explicar la referida fórmula). De modo que, para determinar cuántas de estas 60 curules de representación proporcional se le deberían asignar en cada circunscripción, se debía obtener el cociente de distribución y asignarle a dicho partido, en cada circunscripción, tantas curules como número de veces contuviera su votación el referido cociente de distribución. En el caso de que un partido político obtuviera más del 60% de la votación, ni ganando en todos los distritos de mayoría igualaría a su porcentaje de votos y por lo mismo tendría derecho a que se le asignaran curules de representación proporcional. Supongamos que un partido hubiera obtenido el 70% de la votación nacional, lo que le daría derecho a 350 curules en relación a su votación, y supongamos que hubiera ganado las 300 curules de mayoría (lo que representa el 60%), en este caso tendría derecho a que se le asignaran 50 de las curules de representación proporcional para así contar con 350 diputados por am bosesta princi pios,contar 300 decon mayo ría y 50 de de curules representación proporcional y de forma el número que correspondiera a su porcentaje de votos, que en el ejemplo fue del 70%. Así que, en caso de que un partido hubiera obtenido el 75% de la votación nacional ello le daría, en principio, derecho a contar con 375 curules, y en caso de que hubiera ganado en todos los distritos y que por lo mismo hubiera obtenido las 300 constancias de mayoría, tendría derecho a que se le asignaran 75 curules de representación proporcional; sin embargo, en este caso sólo se le asignarían 50 curules de representación pro-

344


porcional, toda vez que en ese entonces el artículo 54 constitucional fracción IV, inciso a, disponía, de manera contundente, que ningún partido podía contar con más de 350 diputados por ambos principios. E) El supuesto para la aplicación de la fórmula de primera proporcionalidad En primer término cabe formular las siguientes aclaraciones: 1) Este supuesto no tenía aplicabilidad en caso de que se actualizara la fórmula de proporcionalidad pura que contemplaba el inciso a del artículo 13, ya que en ese caso las doscientas curules de representación proporcional se distribuirían conforme a dicho mecanismo. 2) Si no se actualizaba ninguno de los supuestos contemplados en los incisos b, c o d del artículo 13 del COFIPE en su versión anterior a 1993, las doscientas curules de representación proporcional se distribuirían y asignarían a través del mecanismo de primera propor3) cionalidad. En caso de que se verificara alguno de los supuestos de los incisos b, c o d del artículo 13 en su versión anterior a 1993, y ello diera como resultado que se aplicaran algunas de las 200 curules de representación proporcional, las curules restantes se asignarían a través de la fórmula de primera proporcionalidad. Dicha fórmula, de conformidad al artículo 17 del COFIPE, en su versión de 1990, constaba de los siguientes elementos: a) Cociente rectificado; b) de unidad, y c) Cociente Resto mayor. Por cociente rectificado se debía entender el resultado de dividir la votación efectiva de la circunscripción plurinominal, entre el número de sus curules pendientes de repartir multiplicado por dos. Por cociente de unidad se debía entender el resultado de dividir la votación efectiva, deducidos los votos utilizados mediante el cociente rectificado, entre las curules que no se hubieran repartido.


345

Por resto mayor de votos se debía entender el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político, después de haber participado en las distribuciones de curules mediante el cociente rectificado y el cociente de unidad. El resto mayor debía utilizarse cuando aún hubiese curules por distribuir. Con apego a lo dispuesto por el artículo 18 (versión anterior a 1993) para la aplicación de la fórmula, se debía observar el procedimiento siguiente: a) Por el cociente rectificado se distribuirían sucesivamente la primera y segunda curules. A todo aquel partido político cuya votación contuviera una o dos veces dicho cociente, le serían asignadas las curules correspondientes; b) Para las curules pendientes de distribuir se em plearía el cociente de unidad. En esta forma, a cada partido político se le asignarían sucesivamente tantas curules como número de veces contuviera su votación restante el cociente de unidad; y c) Si des pués de aplicarse el cociente rectificado y el cociente de unidad quedaran curules por repartir, éstas se distribuirían por el método del resto mayor siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados para cada uno de los partidos políticos. En todo caso, en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional se debía seguir el orden que tuviesen en las listas regionales. Para apreciar la forma y términos como opera esta fórmula consúltese la explicación que formulé al ocuparme del análisis de las fórmulas clásicas de representación proporcional. 4.2.8 Las fórmulas de distribución cu rules de representación proporcional delineadas por de la las reforma constitucional y legal de 1993 A) Los límites constitucionales establecidos en la reforma de 1993 para la distribución de las cu rules A través de la reforma constitucional de referencia, el poder revisor modificó el artículo 54 en sus fracciones III, IV, V, VI y VII, y dado que

346


las fracciones I y II, cuyo texto data de 1990, no fueron reformadas, el texto correspondiente en su versión a la de 1993 es el siguiente: I. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se su jetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley; II. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, de berá acreditar partici pa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por loque menos doscientos distritos uninominales; III. Todo partido político que alcance por lo menos el uno y medio por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional: IV. Al partido político que cumpla con lo dispuesto por las dos bases anteriores, adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el prin cipio de representación proporcional, de acuerdo con su vo tación nacional emitida, el número de di putados de su lista regional que le co rresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes. V. En ningún caso un partido político podrá contar con más de 315 diputados por ambos principios. VI. El partido político que haya obtenido más del 60% de la votación nacional emitida, tendrá derecho a que se le asignen diputados por el principio de representación proporcional, hasta que el número de diputados por ambos principios sea igual a su porcentaje de votación nacional emitida sin rebasar el límite señalado en la fracción IV de este artículo; VII. Ningún partido político que haya obtenido el 60% o menos de la votación nacional emitida podrá contar con más de 300 di putados por ambos principios; y VIII. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV, V y VI anteriores, las diputaciones de re presentación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones V ó VI, se ad judicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales de éstos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas necesarias para estos efectos.

En relación con estas disposiciones cabe formular los siguientes comentarios:


347

Las fracciones I y II establecieron los requisitos que se requerían acreditar para tener derecho a participar en la asignación de curules de representación proporcional siendo éstos los siguientes: haber registrado candidatos por mayoría relativa en por lo menos 200 distritos uninominales, requisito que data de la reforma de 1990, y haber obtenido por lo menos el 1.5% del total de la votación emitida para las listas regionales en las circunscripciones plurinominales, requisito que data de la reforma de 1977. Ahora bien, en los términos de lo dispuesto por las fracciones III y VII, los partidos que cumplieran con las condiciones anteriores tenían derecho a que se les asignaran curules de representación en proporción a sus respectivas votaciones, pero debiendo observar al efecto los límites precisados en las fracciones IV, V y VI, que establecían un límite absoluto consistente en que ningún partido podía obtener más de 315 diputados por ambos principios, un límite para el partido que obtuviera más del 60% de la votación emitida pero menos del límite absoluto y otro para el que obtuviera el 60% o menos de la votación nacional emitida. El primero de dichos límites se encontraba precisado en la fracción IV, en la que se disponía que en ningún caso un partido político podía contar con más de 315 diputados por ambos principios, lo que equivalía al 63% de las curules de la Cámara. Al respecto, encuentro oportuno recordar que con anterioridad a la reforma de 1993 el partido mayoritario podía aspirar a contar con un 70% de representación cameral, y que durante la vigencia de la LOPPE podía contar hasta con el 75%. De conformidad con el segundo límite, el cual se encontraba precisado en la fracción V, un partido que hubiera obtenido más del 60% de la votación nacional emitida, el cual se encuentra precisado en la fracción V, tendrá derecho a que se le asignaran diputados por el principio de representación proporcional hasta que el número de diputados por ambos princi fuera su 315 porcenta je de lapor votación emitida, pero sin pios rebasar el igual límitea de diputados ambos nacional principios, que equivalía al 63% de la Cámara. Como resultado de ello, si un partido político obtenía el 60.6% podía tener, por ambos principios, 303 diputados; si obtenía el 61%, 305; si obtenía el 62%, 310, y, si obtenía el 63%, 315 diputados; en caso de que el partido político en cuestión obtuviera 64% o más de la votación nacional emitida, no tendrá derecho a más de 315 diputados, toda vez que así lo disponía de manera categórica el artículo 54 constitucional.

348


De conformidad con el tercer límite, el cual se encontraba precisado en la fracción VI, ningún partido que hubiera obtenido el 60% o menos de la votación nacional emitida podía contar con más de 300 diputados por ambos principios. En vista de ello, en el caso de que un partido político triunfe en los 300 distritos de mayoría y obtuviera el 60% de la votación nacional emitida, no tendría derecho a que se le asignaran curules de representación proporcional, toda vez que en este caso el porcentaje de votación que obtuvo (60%) coincide con el porcentaje de cargos de elección popular que ganó, que son 300 y los cuales, representan el 60% del total de la Cámara (500). Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que el partido que resulte mayoritario podía aspirar a contar con una representación cameral máxima del 63% que correspondía a 315 diputados por ambos principios. Por su parte, los partidos minoritarios, en conjunto, tenían garantizada una representación cameral del 37% que equivale a 185 curules, porcentaje que se puede ver incrementado con los triunfos de mayoría que obtenían en los distritos uninominales. B) Explicación de los di versos supuestos constitucionales de distribución de curules de representación pro porcional Ahora bien, si se analizan las disposiciones contenidas en el artículo 54 constitucional con relación a las disposiciones contenidas en los artículos 12 a 17 del COFIPE, reformado en 1993, se desprende que en el reparto de las curules de representación proporcional se podían distinguir tres escenarios distintos y que, atendiendo al porcentaje de la votación, y a un orden de menos a más, serían los siguientes: 1) Que los resultados de la votación no dieran lugar a que se aplicara alguno de los límites establecidos en las referidas fracciones V y VI del artículo 54 constitucional (en el caso de que ningún partido con su porcentaje de votación llegara a tener más de 300 curules por ambos principios, la totalidad de las 200 curules de representación proporcional se deberían asignar a través de la fórmula de proporcionalidad pura establecida en el artículo 13 del COFIPE y teniendo como base la votación nacional emitida).


349

2) Que alguno de los partidos se colocara en el supuesto establecido por la fracción V del artículo 54 constitucional, al obtener el 60% o menos de la votación nacional emitida. 3) Que alguno de los partidos se colocara en el supuesto establecido por la fracción V del artículo 54 constitucional, al obtener más del 60% de la votación nacional emitida. En estos dos últimos escenarios, las 200 curules de representación proporcional se deberían distribuir en dos pasos: 1) En el primer momento se debía verificar en cuál de los supuestos constitucionales se colocaba el partido mayoritario. Así, en caso de que el partido mayoritario se colocara en el supuesto de la fracción V del artículo 54 constitucional, se le debían asignar las curules de representación proporcional que resultaren necesarias para que el número de diputados con que contara por ambos principios fuera igual a su porcentaje de votación nacional emitida. Ahora bien, si el partido mayoritario se colocaba en el supuesto de la fracción VI, se le debería asignar las curules de representación proporcional que resultaran necesarias para que el número de curules de que dispusiera por ambos principios no excediera de 300. 2) A continuación y a través de la aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura, establecida en 1993 por el artículo 13 del COFIPE, se debían asignar, entre los demás partidos, las curules de representación proporcional que restaran teniendo como base la votación nacional ajustada. En este contexto, se requiere explicar y clarificar la manera y términos como bíanuno asignar y distri las curules de representación proporcional seendecada de los tres buir supuestos que configura ba el artículo 54 constitucional y al efecto se debía observar lo que entonces disponían los artículos 12 a 17 del COFIPE: a) El su puesto de la proporcionalidad pura configurado por la reforma de 1993 en las fracciones III y VII del artículo 54 constitucional. Para la aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura, se requería conocer, en forma previa, cuál fue la votación emitida, cuál fue la vota-

350


ción nacional emitida, cuántas constancias de mayoría ganó cada partido, cuál fue el porcentaje de votación que obtuvo cada uno de ellos, a cuántas curules de representación proporcional tendría derecho cada partido y cuál sería su cociente de distribución. En los puntos 1 y 2 del artículo 12 del COFIPE, reformado en 1993, se reitera que se entiende por votación total emitida el total de los votos urnas ytotal por emitida, votaciónlos nacional quepartidos resulte depositados deducir deenlalas votación votos aemitida favor dela los políticos que no hayan obtenido el 1.5% y los votos nulos. Supongamos que el total de votos depositados en las urnas fue 20,000,000 de votos; en este caso esta cifra sería la votación emitida; supongamos asimismo que en el ejemplo propuesto el total de votos nulos ascendió a 1,000,000 y que los votos de los partidos que no alcanzaron el 1.5% también ascendió a 1,000,000 de votos; en vista de ello, se deberán deducir dos millones de votos a la votación emitida y el resultado de esta sustracción configurará la votación nacional emitida, que en este ejemplo ascendería a 18,000,000 de votos. También se requería conocer los triunfos de mayoría de cada uno de los partidos contendientes, la votación obtenida por cada uno de ellos y el porcentaje que representa respecto del total de la votación nacional emitida; con este fin supongamos que los partidos ganaron las siguientes constancias de mayoría: CUADRO 15

Partido

Constancias de mayoría

Votación obtenida

Porcentaje

Partido 1

200

8,000,000

44.44%

Partido 2

50

4,350,000

24.18%

Partido 3

20

3,600,000

20.00%

Partido 4

15

1,060,000

5.88%

Partido 5

10

540,000

3.00%

Partido 6

5

450,000

2.50%

Totales

300

18,000,000

100.00%


351

Para que se aplicara la fórmula de proporcionalidad pura se requería verificar, en primer término, que de conformidad con los resultados de la votación ningún partido con su porcentaje de votación se colocara en los supuestos de las fracciones V y VI del artículo 54 constitucional. En el ejemplo propuesto, ningún partido obtuvo las 300 constancias de mayoría, ni obtuvo el 60% o más de la votación emitida y consecuentementeVningún partido se colocó en alguno de los supuestos de las fracciones o VI del artículo 54 constitucional. En vista de ello y con apego a las fracciones III y VII del artículo 54 constitucional se debería proceder a asignar y distribuir la totalidad de las 200 curules de representación proporcional entre los partidos. Con este fin a los resultados de la votación se le debería aplicar la fórmula de proporcionalidad pura, que en los términos de lo dispuesto por el artículo 13 del COFIPE se integraba con dos cocientes electorales que son: el cociente natural y resto mayor. Al respecto cabe precisar que la fórmula de proporcionalidad pura se diferencia de la fórmula de primera proporcionalidad que se practicó en México con anterioridad a la reforma de 1993, en que esta última se integra ba con tres tipos de cociente electoral que eran el co ciente rectificado, el cociente de unidad y el resto mayor, en tanto que la fórmula de proporcionalidad pura vigente hasta 1996 tan sólo comprende los dos últimos. Ahora bien, en el cociente de unidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 13 del COFIPE, se debería dividir la votación nacional emitida, que en el ejemplo propuesto es de 18,000,000 de votos, entre las 200 curules de representación proporcional a repartir y el resultado de esta operación, en el ejemplo 90,000 sería la cifra que vendría a significarse como el cociente de unidad. De este modo, a cada partido se le deberían asignar tantas curules como número de veces quepa el cociente de unidad en su votación. En el ejemplo que se ha uti lizado y que se concretiza en el cuadro 16, se ilustra cómo de las 200 curules disponibles, 198 se asignaron a través del cociente de unidad, y las dos curules restantes, por disposición de la ley, se adjudicaron a través del sistema de resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados por cada uno de los partidos políticos y que en el cuadro corresponde a los partidos 1 y 4 respectivamente.

352


CUADRO 16 Partidos

Votación

Cociente de unidad Curules

Resto mayor

Orden Curules

Total

Partido1

8,000,000

90,000

88

80,000

(1)

1

89

Partido2

4,350,000

90,000

48

33,000

(3)

—

48

Partido3

3,600,000

90,000

40

—

—

—

40

Partido4

1,060,000

90,000

11

70,000

(2)

1

12

Partido 5

540,000

90,000

6

—

—

—

6

Partido 6

455,000

90,000

5

—

—

—

5

Totales

18,000,000

—

198

—

—

2

200

conocido el número de curules de representación porcionalUna quevez le corres pondía a cada partido, se requería determinarprocómo se debían asignar y distribuir dichas curules por circunscripciones. Al respecto, se debe tener presente que la República mexicana, para efectos de las elecciones de representación proporcional en 1991, se dividía en cinco circunscripciones (consúltese el apartado correspondiente) y que de conformidad con diversos acuerdos del Consejo General del IFE, se resolvió mantener las mismas cabeceras de las cinco circunscripciones plurinominales, así como el mismo número de diputados elegibles por el principio de representación proporcional (200) y el mismo número de curules de representación proporcional a disputar en cada circunscripción plurinominal (40) para los procesos electorales federales de 1994, 1997, 2000, 2003 y 2006. En este estado de cosas, para la asignación y distribución de las curules de representación proporcional que le correspondan a cada partido en cada una de las cinco circunscripciones plurinominales se debe aplicar el cociente de distribución que, en los términos empleados por el COFIPE, es el resultado de dividir la votación nacional emitida de cada partido político entre el número de curules de representación proporcional correspondiente.


353

Así, en el caso del partido 1 que obtuvo 8,000,000 de votos, se debía dividir dicha cantidad entre 89, que en el ejemplo propuestos es el número de curules de representación proporcional a que tiene derecho y el resultado de esta operación, 89,887, sería su cociente de distribución y consecuentemente en cada una de las circunscripciones se le deberían asignar tantas curules como número de veces cupiera en su votación circunscripcional cociente distribución. Supongamossuque de los de 8 millones de votos en el partido 1 (véase el cuadro 17), dos millones los obtuvo en la circunscripción 1; en este caso se debía dividir 2,000,000 entre 89,887, y el resultado de esta operación determinaría el número de curules que se le deberían asignar en dicha circunscripción, y así sucesivamente se debía proceder respecto de las demás circunscripciones, en la inteligencia de que si después de aplicar el cociente de distribución aún quedaren curules por distribuir, se utilizaría el resto mayor de votos que el referido partido tuviere en cada circunscripción, hasta agotar las que le correspondan, en orden decreciente. Esta misma operación se debería realizar en relación a cada uno de los partidos contendientes quelatuvieran derecho curules de re pro porcional hasta agotar asignación de lasa200 curules depresentación representación proporcional. CUADRO 17. P ARTIDO 1

Circunscripción

Votación obtenida

Cociente de Curules distribución

Resto mayor

Orden

Curules

Total

1

2,000,000

89,887

22

22,486

(4)

—

22

2

1,800,000

89,887

20

2,260

(5)

—

20

3

1,600,000

89,887

17

71,921

(1)

1

18

4

1,400,000

89,887

15

51,695

(2)

1

16

5

1,200,000

89,887

13

31,469

(3)

—

13

—

8,000,000

—

87

—

—

2

89

354


b) Los supuestos de la proporcionalidad ajustada configuradas por la reforma de 1993 en las fracciones V y VI del artículo 54 constitucional. En el caso de que la aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura pusiera de manifiesto que las curules de representación proporcional a que tuviera derecho un partido sumadas a sus curules de mayoría y teniendo en cuenta que su porcentaje de votación, lo colocara en alguno de los supuestos de la fracción V o VI del artículo 54 constitucional a los que, con propósitos didácticos, se propone denominar “de proporcionalidad ajustada”, se debía observar el siguiente itinerario. Como primer paso se debía precisar cuántas de las curules de representación proporcional que le correspondían se le debían asignar para respetar los límites constitucionales y consecuentemente que las curules de mayoría y de representación proporcional sumadas no rebasaran los límites establecidos en dichas fracciones según el caso. El segundo paso consistía en determinar cuántas de las curules de representación proporcional que le correspondían se le debían asignar en cada circunscripción, aplicar al respecto el cociente de distribución y, en su caso, de el biéndose resto mayor. En tercer lugar se debía precisar cuántas curules de representación les correspondían a los demás partidos, a través del cociente de unidad y el resto mayor. Por último, como cuarto paso, se debía determinar cuántas curules de representación les correspondían a cada uno de dichos partidos políticos en cada una de las circunscripciones, mediante la aplicación del cociente de distribución y, en su caso, del resto mayor. Para mayor claridad, a continuación se explica el desarrollo de dichos pasos en cada uno de los supuestos de las fracciones V y VI del artículo 54 constitucional. c) El su puesto de la proporcionalidad ajustada que se debía aplicar en caso de que un partido obtuviera el 60%, o menos de la votación nacional emitida (fracción VI del artículo 54 constitucional). La fracción VI del artículo 54 constitucional disponía que ningún partido que hubiera obtenido el 60% o menos de la votación emitida podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios. Supongamos que el partido político 1 obtuvo 200 triunfos de mayoría, que su votación nacional fue de 10,000,000 de votos y que ello represen-


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ta el 60% de la votación nacional emitida. En este caso su porcentaje de la votación le daría derecho a 120 curules de representación proporcional, toda vez que esta cifra representa el 60% de las 200 curules disponibles, pero como este número sumado a sus triunfos de mayoría (200) le darían un total de 320 curules y se rebasaría el tope de 315, entonces con apego a lo dispuesto por la fracción VI del artículo 54 constitucional, tan sólo se leaasignarían 100 curules de representación para que sumadas sus 200 curules de mayoría le confirieranpro elporcional máximo de representatividad cameral que disponía la Constitución para el partido que obtuviera el 60% o menos de la votación. Una vez determinado el número de curules de representación proporcional que se le debían asignar al partido 1 y que en el ejem plo son 100, se requería precisar cuántas de ellas se le debían asignar en cada una de las cinco circunscripciones plurinominales. Para este fin el legislador ordenaba precisar el cociente de distribución que, en los términos de lo dispuesto por los artículo 15.1a y 16.1b, se obtenía dividiendo la votación nacional de cada partido entre las curules que le correspondan; así, en el ejemplo propuesto al cociente de distribución del partido 1 se obtiene dividiendo su votación nacional, que son 10 millones de votos, entre las curules de representación proporcional a que tiene derecho y que son 100; la cifra que resulte, y que en este caso es de 100,000, sería el cociente de distribución. Supongamos que la votación nacional del partido 1, que en el ejem plo propuesto fue de 10 millones de votos, se integró con 2,000,000 de votos en cada circunscripción; en esta hipótesis al partido 1 se le deberían asignar en cada circunscripción tantas curules de representación proporcional como número de veces cupiera en su votación su cociente de distribución; como resultado de ello al partido 1 se le debían asignar 10 curules en cada circunscripción, ya que la votación obtenida por este partido en cada circunscripción de 2,000,000 de10 votos, su dicha cociente de distribución es de 100,000,fue cantidad que cabe vecesy en votación. Cabe recordar que como resultado de la aplicación del mecanismo previsto en ese entonces por el artículo 54 constitucional relativo a la proporcionalidad ajustada al 60%, ya se ha bían asignado 100 de las 200 curules de representación proporcional por lo que para la asignación y distribución de las 100 curules restantes a los demás partidos políticos se debía aplicar la fórmula de proporcionalidad pura con las siguientes modalidades:

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En lugar de que el cociente de unidad se basara en la votación nacional emitida, se debía basar en la votación nacional ajustada, que se obtenía deduciendo de la votación nacional emitida la votación del partido que se hubiera colocado en alguno de los supuestos establecidos en las fracciones V y VI del artículo 54 constitucional.57 Como resultado de ello el cociente de unidad ajustado sería el resultadopresentación de dividir la pro votación nacional ajustada el número de elcurules de re porcional pendientes de entre asignar y que en ejemplo son 100. Ello es así, toda vez que en el punto 3 del artículo 12 del COFIPE, se disponía que en la aplicación de la fracción VIII del artículo 54 de la Constitución, para la asignación de los diputados, se deduciría de la votación nacional emitida los votos del partido político al que se le hubiese aplicado alguno de los límites establecidos en las fracciones IV, V y VI del propio artículo 54 constitucional. Asimismo cabe lla mar la atención so bre el hecho de que en el reparto de estas curules, por disposición de la ley, no podía participar el partido al que se leV ha asignado por la aplicación de que las re fracciones o yan VI del artículocuru 54 les constitucional, toda vez enferidas el artículo 16-c se disponía que dichas curules se debían repartir entre “los demás partidos”. Supongamos que la votación nacional emitida en el ejemplo ascendió a 18,000,000 de votos; en este caso para obtener la votación nacional ajustada se le debe deducir la votación del partido al que se le hayan asignado curules por la aplicación de la fórmula establecida en la fracción VI del artículo 54 constitucional y que en el ejemplo fue el partido 1, cuya votación ascendió a 10,000,000 de votos. El resultado de la resta correspondiente configuraría la votación nacional ajustada. Ahora bien, para la distribución de las 100 curules de representación proporcional que restan, se debía dividir la votación nacional ajustada 57

De conformidad con lo dispuesto por los ar tículos 13 y 17, se puede decir que el legislador configuraba dos tipos de cociente de unidad: el amplio y el ajustado; el primero sería el que resulte de dividir la votación nacional emitida entre los 200 diputados de representación proporcional, mientras que el segundo sería el resultado de dividir la votación nacional ajustada entre el número de diputados de representación proporcional pendientes de asignar en los casos en que algún partido político se haya colocado en los supuestos de las fracciones V y VI del artículo 54 constitucional.


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(8,000,000) entre dicho número de curules (100) y la cifra que resulte, que en este caso es 80,000, sería el cociente de unidad ajustado. En vista de ello a cada partido, con excepción del partido 1, se le asignarían tantas curules como número de veces contuviera su votación nacional el cociente de unidad ajustado y en caso de que reste alguna o algunas curules de representación proporcional por asignar se debería proceder con apego al principio de resto mayor. CUADRO 18 Circunscripción

Votación

Cociente de unidad

Curules

Resto mayor

Curules orden

Orden

Total

Partido2

3,500,000

80,000

43

60,000

(1)

1

44

Partido3

3,000,100

80,000

37

40,100

(2)

1

38

Partido4

1,000,000

80,000

12

40,000

(3)

—

12

Partido5

400,000

80,000

5

20,000

(4)

—

5

Partido6

99,900

80,000

1

19,900

(5)

—

1

Totales

8,000,000

—

98

—

—

2

100

Como resultado de las operaciones efectuadas en el ejemplo propuesto, las 200 curules de representación proporcional se han asignado de la siguiente forma: a través de la aplicación del mecanismo de la fracción VI del artículo 54 constitucional se asignaron 100 curules al partido 1; por la aplicación del cociente de unidad, se asignaron 98 a los partidos 2 a 6 como se precisa en el cuadro, y las dos curules restantes, por disposición de la ley, sedecreciente adjudicarondealos través temanodeutilizados resto mayor, siguiendo el orden restosdeldesis votos por cada uno de los partidos políticos y que en el cuadro corresponde a los partidos 1 y 2 respectivamente. En este estado de cosas se requiere precisar cuántas de las curules de representación proporcional a que tuviera derecho cada partido se le debían asignar en cada una de las circunscripciones plurinominales. Con este fin se debía aplicar el cociente de distribución que se obtenía dividiendo la votación nacional emitida de cada partido entre el número

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de curules de representación proporcional que le correspondiera. La cifra que resulte será el cociente de distribución. Como resultado de ello se debía proceder a dividir la votación obtenida por cada partido en cada una de las circunscripciones entre su cociente de distribución, siendo el resultado de esta división el número de curules que en cada circunscripción se le asignaran, y si después de aplicarse el licociente bución quedaren diputados por distri debíauti zar el resde to distri mayor de votos que cada partido tuvie re enbuir, cada se circuns cripción. Al respecto cabe señalar que en el artículo 13 se precisaba que por resto mayor de votos se debía entender el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político, una vez hecha la distribución de diputados mediante el cociente de unidad. El resto mayor debía utilizarse cuando aún hubiese curules por distribuir. Consecuentemente, en la asignación de diputados de representación proporcional se debía proceder al desglose respectivo en forma sucesiva por cada partido en las cinco circunscripciones. d) El su puesto de la proporcionalidad ajustada que se debía aplicar en caso de que un partido obtuviera más del 60% de la votación nacional emitida (fracción V del artículo 54 constitucional). La fracción V del artículo 54 constitucional disponía que en caso de que un partido político obtuviera más del 60% de la votación nacional emitida tendría derecho a que se le asignaran diputados por el principio de representación proporcional hasta que el número de diputados por ambos principios fuera igual a su porcentaje de la votación nacional emitida y sin rebasar el límite señalado en la fracción IV, que establecía que en ningún caso un partido podía contar con más de 315 diputados por ambos principios, lo que equivalía al 63% del total de los integrantes de la cámara. En este caso la distribución de las curules de representación proporcional se debía hacer en los mismos términos que en el supuesto de la fracción V, con la particularidad de que se debía observar el límite absoluto de 315 diputados. Como resultado de ello, y como ya se explicó, si un partido obtenía el 60.6% de la votación nacional emitida, tendría derecho a 303 diputados por ambos principios; si obtenía el 61% podía tener 305 diputados; si ob-


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tenía el 62%, 310, y si obtenía el 63%, 315 diputados. En caso de que el partido político en cuestión obtuviera 64% o más de la votación nacional emitida, no tendría derecho a más de 315 diputados, toda vez que así lo disponía de manera categórica la fracción IV del artículo 54 constitucional. Con base en estas consideraciones se puede decir que el número de curules que hu obtenidojeelde partido que se serían colocará el su puestodedemayoría la fracción V biera y su porcenta la votación losenelementos que determinarían el número de curules de representación proporcional a que tendría derecho. Quiere ello decir que en caso de que un partido político hubiera obtenido 200 constancias de mayoría y el 61, 62 o 63% de la votación, tendría derecho a que se le asignaran 105, 110 o 115 curules de representación proporcional, según el caso, para que sumadas unas y otras correspondan al porcentaje de la votación nacional obtenida (61 = a 305; 62 = a 310 y 63 = a 315). Las curules de representación proporcional restantes 95, 90 u 85, en el ejemplo propuesto, se debían asignar con apego a la fórmula de proporcionalidad pura y la distribución circunscripciones de debía efectuar con apego al cociente de distribución de cada partido, debiendo al efecto proceder como expliqué al ocuparme del estudio del supuesto anterior. Ahora bien, si se suman las curules de representación proporcional de los partidos minoritarios a las de mayoría que en su conjunto ganaron, ello daría como resultado que los partidos de oposición en este ejemplo contaran con una representación cameral integrada por 195, 190 o 185 diputados electos por ambos principios. 4.2.9 Las fórmulas vigentes para la distribución de curules de representación pro porcional delineadas por la re forma de 1996 al ar tículo 54 constitucional En las discusiones que sostuvieron los partidos políticos durante el año de 1996 tendientes a delinear los contornos de la reforma electoral, uno de los temas más debatidos fue el relativo a la necesidad de procurar una integración más equitativa de la Cámara de Diputados, pero sin que ello comprometa su gobernabilidad; las deliberaciones que se sucedieron con este motivo dieron como resultado la reforma publicada en el DOF el 22 de agosto de 1996 y de conformidad a la cual el texto vigente del artículo 54 constitucional quedó redactado en los siguientes términos:

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Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley: I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales. II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos di putados según el principio de representación proporcional. III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su vo tación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los can didatos en las listas correspondientes. IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 di putados por ambos principios. V. En ningún caso, un partido podráuncontar conjeun diputados por ambos princi pios quepolítico representen porcenta delnúmero total dede la Cámara que exceda en ocho puntos a su por centaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por su triunfos en distritos uninominales, obtengan un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el 8%; y VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de re presentación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se haya en los supuestos de las fracciones IV ó V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en pro directaLacon respectivas votaciones nacionales efectivas de porción éstos últimos. ley las desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos.

El cotejo de las disposiciones vigentes con las inmediatas anteriores permite apreciar tres cambios fundamentales: 1) La exigencia de que sólo los partidos que obtengan por lo menos el 2% de la votación total emitida, tendrán derecho a participar en la distribución de curules de representación proporcional; 2) La determinación de que la representación came-


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ral máxima a que puede aspirar un partido político por ambos principios no puede exceder a 300 diputados y 3) La determinación de que la sobrerrepresentación de un partido político no puede exceder en ocho puntos a su porcentaje de la votación nacional emitida. A continuación se analizarán estos cambios. 4.2.9.1 Requisitos a satisfacer para tener derecho al re parto de curules de representación proporcional Las fracciones I y II establecen los requisitos que se requieren acreditar para poder tener derecho a participar en la asignación de curules de representación proporcional siendo éstos los siguientes: haber registrado candidatos por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales, requisito que data de la reforma de 1990 y haber obtenido por lo menos el 2% del total de la votación emitida para las listas regionales en las circunscripciones plurinominales, requisito que fue modificado a través de la reforma constitucional de 1996 ya que con anterioridad y desde 1977 tan sólo se exigía el 1.5%. lación conreformado esta materia se debesetedis nerpone presen en el ar tículo 32 En delreCOFIPE, en 1996, quete elque partido político que no obtenga por lo menos el 2% de la votación en algunas de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos, le será cancelado el registro y perderá todos los derechos y prerrogativas que establece el Código, consecuentemente las organizaciones políticas que no alcancen este mínimo de representación electoral ciudadana y que deseen participar en actividades políticas deben organizarse con apego a otras modalidades como pueden ser las asociaciones o agrupaciones políticas. Ahora bien, en los términos de lo dispuesto por la fracción III, los partidos que cumplan con las condiciones anteriores tendrán derecho a que se les asignen curules de representación en proporción a sus respectivas votaciones, pero debiendo observar al efecto los límites precisados en las fracciones IV y V. 4.2.9.2 Representatividad má xima camaral que puede tener un partido En relación con esta materia, cabe destacar que la fracción IV establece que ningún partido podrá contar con más de 300 diputados por ambos

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principios, es decir, tanto por mayoría como por representación proporcional; como resultado de esta determinación se redujo el número máximo de diputados que pueda tener un partido político de 315 a 300, es decir, del 63 a 60% del total de integrantes de la Cámara. Asimismo, cabe destacar que la determinación en comento da como resultado en sentido inverso el que los partidos minoritarios tengan garantizado, en conjunto, una representación cameral del 40%, lo que equivale a 200 curules. A efecto de poder apreciar el alcance de esta determinación, cabe tener presente que en 1977 la Cámara de Diputados se integraba con 400 diputados, de los cuales 300 eran electos a través del sistema mayoritario y 100 a través del sistema de representación proporcional y los partidos minoritarios tenían garantizada una representación mínima equivalente al 25% del total de la Cámara de Diputados, puesto que el partido mayoritario no podía participar en la distribución de curules de representación proporcional. Con posterioridad, a través de la reforma constitucional de 1987, se incrementó el número de integrantes de la Cámara a 500, de los cuales 300 son de mayoría y 200 de representación proporcional, pero se acordó que el partido mayoritario también podía participar en la distribución de las curules de representación proporcional y en forma paralela se estableció un límite de representatividad máxima al que podía aspirar un partido político por ambos principios, límite que primero se fijó en 70% (350 curules); después se redujo a 65% (325 curules); más tarde al 63% (315 curules) y en el presente a 60% (300 curules). La evolución descrita también dio como resultado que en forma paralela la representatividad mínima de los partidos minoritarios en su conjunto se haya visto incrementada del 25% al 30%, al 35%, al 37% y finalmente al 40%. Como ya se señaló, en el presente la fracción IV establece un límite absoluto consistente en que nin gún partido puede obtener más de 300 diputados por ambos principios. En vista de ello, en el caso de que un partido político triunfe en los 300 distritos de mayoría, no tendrá derecho a que se le asigne ninguna curul de representación proporcional. También puede suceder que un partido político obtenga un considerable número de triunfos en los distritos electorales a través del sistema mayoritario por ejemplo 250, y que además obtenga un porcentaje de la votación nacional emitida que le confiera derecho a 75 constancias de re-


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presentación proporcional; en este caso, en los términos de la fracción IV se le deberán asignar tan sólo 50 curules de representación proporcional, pues no puede contar con más de 300 diputados por ambos principios. 4.2.9.3 Límites a la sobrerrepresentación La tercera determinación que a través de la reforma constitucional de 1996 se convino en relación a la integración de la Cámara de Diputados, consiste en la decisión adoptada en el sentido de que ningún partido podrá tener un número de legisladores por mayoría y representación proporcional, cuyo porcentaje del total de integrantes de la Cámara de Diputados exceda en ocho puntos al porcentaje de la votación nacional emitida. Consecuentemente a través de esta fórmula se busca reducir el margen de sobrerrepresentación que pueda tener un partido a un máximo de ocho puntos porcentuales. A efecto de poder apreciar el alcance de esta determinación, cabe recordar que en las elecciones federales de 1994, el PRI obtuvo 49% de la votación putados y obtuvo el 60% 500 diputaciones, esto es contó conpara unadi“so brerrepresentación” de de 11 las puntos. Al decir de Juan Molinar Horcasitas (Reforma, 12 de agosto de 1996) todos los sistemas del mundo, incluso los de representación proporcional, se diseñan para dar alguna sobrerrepresentación al partido ganador o a los más grandes. El objetivo es facilitar la formación de gobiernos, unipartidarios o de coalición, con apoyo parlamentario suficiente. Sin embargo, la sobrerrepresentación aceptable en diferentes países es muy variada. En términos generales se puede decir que los sistemas de mayoría relativa aceptan sobrerrepresentación mucho mayores que los de representación proporcional. Ejemplo de sistemas de mayoría son los Estados Unidos, Canadá y el Reino es el modelo original. de sobreHorcasitas hace notar queUnido, en esasque democracias, el promedio rrepresentación de los partidos ganadores desde 1945 ha sido de 12%, aunque hay casos extremos. En Canadá en 1984, por ejemplo, el Partido Conservador ganó 75% de los asientos parlamentarios con sólo 50% de los votos. Estos sistemas aceptan niveles altos de sobrerrepresentación pues combinan la formación de gobiernos unipartidarios muy fuertes con alternancia política.

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Señala que los sistemas de representación proporcional, en cambio, buscan obtener una representación que se ajuste de manera fiel al apoyo electoral de los partidos, pero inducen la formación de gobiernos multipartidarios o de coalición. En estos países, la sobrerrepresentación del partido ganador casi nunca supera un par de puntos porcentuales y los partidos mayores, en su conjunto, reciben una sobrerrepresentación de cerca de Refiere 5%. que hay muchos casos mixtos con sistemas electorales combinados o semi-proporcionales. España, por ejemplo, usa representación proporcional, pero en circunscripciones pequeñas, que eligen un promedio de seis diputados cada una. El resultado es una sobrerrepresentación mayor que la de los sistemas de representación proporcional típicos, pero menor que la de los sistemas de mayoría simple. Desde 1977, los partidos ganadores españoles han obtenido sobrerrepresentaciones de entre 5 y 13 puntos. Por lo que hace al caso de México encuentro oportuno señalar que a través de nuestra historia constitucional se han aplicado diversas formas para integrar a la Cámara Diputados; así deal1917 1962los se integranaplicó el sistema de mayoría relativadeintegral conforme cual atodos tes de la Cámara se elegían con apego a dicho sistema, que es el que mayormente acentúa los márgenes de sobrerrepresentación del partido mayoritario. Con posterioridad, a través de las reformas constitucionales de 1963 y 1972 se matizó al sistema mayoritario con elementos germinales de representación proporcional al introducirse el sistema de diputados de partidos; más tarde, a través de la reforma constitucional de 1977, se adoptó el sistema electoral mixto al determinarse que la Cámara se integraría con 400 diputados, 300 de los cuales eran electos por el sistema de mayoría (75%) y 100 a través del sistema de representación proporcional (25%); finalmente a partir de 1987 se acentuó el carácter mixto del sistema electoral al disponerse que la Cámara se debe integrar por 300 diputados de mayoría (60%) y 200 de representación proporcional. En este contexto, cabe tener presente que en 1990 al expedirse el COFIPE se configuró la llamada “cláusula de gobernabilidad”, a través de la cual se le otorgaba al partido que obtuviera la mayoría relativa un número determinado de curules para que de esta forma contara con la mayoría absoluta de la Cámara y pudiera gobernar sin necesidad de coa-


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liciones. Dicha cláusula se configuró en los términos trazados por lo que en ese entonces disponía el artículo 54 constitucional, fracción IV, inciso b y el artículo 13-1, inciso b, del COFIPE en su versión de 1990 (consúltese el punto relativo de esta obra). La llamada cláusula de gobernabilidad primero se vio puntualizada por la reforma constitucional de 1991 y más tarde se vio atemperada y matizada través de la reforma constitucional de 1993. Ahora abien, a través de la reforma constitucional de 1996 se dispone en la fracción V del artículo 54 constitucional que en ningún caso un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda de ocho puntos a su porcentaje de su votación nacional emitida. Este margen de sobrerrepresentación descansa en el supuesto de que de esa manera se facilitará la toma de decisiones en la Cámara. De este modo, el análisis de las disposiciones contenidas en la fracción V del artículo 54 constitucional permite distinguir tres escenarios distintos, que serían los siguientes: 1) Que todos los partidos políticos contendientes tengan derecho a curules tanto de mayoría como de representación proporcional y sin que ninguno de ellos obtenga un número de diputados por ambos principios que re presenten un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. En este caso, cada partido tendrá derecho a las curules que haya ganado a través del sistema mayoritario y a las curules de representación proporcional que les corresponda en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales que hayan obtenido. 2) Que un partido político cuente con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida; en este caso al partido en cuestión se le deberán deducir de las curules de representación proporcional a que tenga derecho las que resulten necesarias para que las curules que tenga por ambos principios no excedan en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. 3) Que alguno de los partidos se coloque en el supuesto establecido por la segunda parte de la fracción V del artículo 54 constitucional, al

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obtener por sus triunfos de mayoría un porcentaje de curules del total de la Cámara superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el 8%; en este caso, por disposición expresa de la ley, el partido político conservará todas sus curules de mayoría. 4.2.9.4 Distribución de las curules de representación pro porcional

en los supuestos previstos en las fracciones IV y V del artículo 54 constitucional A efecto de asignar las curules de representación proporcional se deben observar los siguientes pasos: 1) En el primer momento se deberá verificar si se actualiza alguno de los supuestos constitucionales descritos por las fracciones IV o V del artículo 54 constitucional, y consecuentemente si algún partido obtuvo más de 300 diputados por ambos principios o en su caso si el porcentaje de curules del total de la Cámara que obtuvo un partido excede en ocho de puntos porcenta de votación emitida; en cualquiera estosasusupuestos, aljepartido políticonacional involucrado se le deberán deducir el número de diputados de representación proporcional que resulte necesario para ajustar su representación cameral a los límites establecidos. Supongamos que el partido político 1 obtuvo 200 triunfos de mayoría, que su votación nacional fue de 10,000,000 de votos y que ello representa el 60% de la votación nacional emitida. En este caso su porcentaje de la votación le daría derecho a 120 curules de representación proporcional, toda vez que esta cifra representa el 60% de las 200 curules disponibles, pero como este número sumado a sus triunfos de mayoría (200) le darían un total de 320 curules y se rebasaría el tope de 300, entonces con apego a lo dispuesto por la fracción V del artículo 54 constitucional tan sólo se le asignarán 100 curules de representación proporcional para que sumadas a sus 200 curules de mayoría le confieran el máximo de representatividad cameral que dispone la Constitución. 2) A continuación se debe tener presente que en los términos de lo dispuesto por la fracción VI del artículo 54 constitucional las diputaciones de representación proporcional que resten después de asig-


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nar las que correspondan al partido político que se hallen en los supuestos de las fracciones IV y V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa (el COFIPE habla de proporcionalidad pura como término sinónimo) con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estas últimas, precisándose que la leyvez desarrollará reglas yde fórmulas paradeestos efectos. exce3) Una deducido las el número diputados representación dentes, se deberá proceder con apego a lo dispuesto por el artículo 14.3 del COFIPE y al partido político que se haya ubicado en alguno de los supuestos descritos, se le asignarán las curules que les correspondan en cada circunscripción en los siguientes términos: a) Se obtendrá el cociente de distribución, el cual resulta de dividir el total de votos del partido político que se halle en este supuesto, entre las diputaciones a asignarse al propio partido; b) Los votos obtenidos por el partido en cada una de las circunscripciones se dividirán entre el cociente de distribución, asignando conforme a números enteros las curules para cada una de ellas; y c) Si aún quedaren diputados para asignar se utilizará el método del resto mayor, previsto en el artículo 13 del código de la materia. 4.2.9.5 Distribución de las curules de representación proporcional en el supuesto de la fracción VI del artículo 54 constitucional Para la aplicación de la fórmula de proporcionalidad pura, se requiere conocer en forma previa cuál fue la votación emitida, cuál fue la votación nacional emitida, cuál es parti la vodo, tación efectiva,jecuántas constancias de mayo ría ganó cada cuálnacional fue el porcenta de votación que obtuvo cada uno de ellos, y a cuántas curules de representación proporcional tendría derecho cada partido, así como cuál sería su cociente de distribución. En los puntos 1 y 2 del artículo 12 del COFIPE, reformado en 1996, se reitera que se entiende por votación total emitida la suma de todos los votos depositados en las urnas y por votación nacional emitida la que resulte de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los par-

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tidos que no hayan obtenido el 2% y los votos nulos. En cambio el concepto de votación nacional efectiva (antes se denominaba ajustada) se acuñó con la re forma de 1996 y en los tér minos de lo dis puesto por el artículo 15.1, inciso a, se obtiene deduciendo de la votación nacional emitida los votos del o de los partidos políticos a los que se les hubiese aplicado alguno de los límites establecidos en las fracciones IV y V del artículo 54 de la que Constitución. Supongamos el total de votos depositados en las urnas fue 20,000,000 de votos; en este caso esta cifra sería la votación emitida; supongamos asimismo que en el ejemplo propuesto el total de votos nulos ascendió a 1,000,000 y que los votos de los partidos que no alcanzaron el 2% también ascendió a 1,000,000 de votos; en vista de ello, se deberán deducir 2,000,000 de votos a la votación emitida que fue de 20,000,000 y el resultado de esta sustracción configurará la votación nacional emitida que en este ejemplo ascendería a 18,000,000 de votos. También se requiere conocer los triunfos de mayoría de cada uno de los partidos contendientes, la votación obtenida por cada uno de ellos y el porcentaje que representa respecto del total de la votación nacional emitida; con este fin supongamos que los partidos ganaron las siguientes constancias de mayoría y que la votación nacional emitida les confiere derecho a las constancias de asignación de representación proporcional que se indican: CUADRO 19 Partido

Constancia de mayoría

Constancia de representación proporcional

Votación obtenida

Porcentaje

Partido 1

200

89

8,000,000

44.44%

Partido 2 Partido 3

50 20

48 40

4,350,000 3,600,000

24.18% 20.00%

Partido 4

15

12

1,060,000

5.88%

Partido 5

10

6

540,000

3.00%

Partido 6

5

5

450,000

2.50%

Totales

300

200

18,000,000

100.00%


369

Como se puede observar en el ejemplo propuesto, ningún partido obtuvo más de 300 curules por ambos principios, ni obtuvo un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. En vista de ello y con apego a la fracción VI del artículo 54 constitucionaldeseredepresentación berá proceder asignar y entre distribuir la totalidad de las 200 curules proa porcional los partidos. Con este fin, a los resultados de la votación se le deberá aplicar la fórmula de proporcionalidad directa o pura a que alude la fracción VI del artículo 54 constitucional y que conforme a lo dispuesto por el artículo 13 del COFIPE se integra con dos cocientes electorales que son: el cociente natural y resto mayor. Cabe precisar que la fórmula de pro porcionalidad pura resultante de la reforma de 1996, se diferencia de la fórmula de proporcionalidad pura que se practicó en México de 1993 a 1996 en que la actualmente vigente se integra con dos cocientes electorales que son el cociente natural y el

resto yor, ensitanto la anterior cociente unidad y restomamayor bien que el cocien te natuseralintegra la leybalocon define en losdemismos términos en que con anterioridad definía al cociente de unidad. Ahora bien, el cociente natural, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 13.2 del COFIPE, es el resultado de dividir la votación nacional emitida (que en el ejemplo propuesto es de 18,000,000 de votos), entre las 200 curules de representación proporcional a repartir; el resultado de esta operación, 90,000, será la cifra que vendrá a significarse como el cociente natural. En esta materia se debe tener presente que en el artículo 15.1, inciso a, II se dispone que en caso de que se hubiese aplicado alguno de los límites establecidos en las fracciones IV y V del artículo 54 constitucional se deberá deducir de la votación nacional emitida, la votación nacional efectiva para obtener un nuevo cociente natural pero como en el ejemplo propuesto no se aplicó ninguno de los supuestos de las fracciones referidas, entonces no ha lugar a ello. En este estado de cosas a cada partido se le deberán asignar tantas curules como número de veces quepa el cociente natural en su votación.

370


CUADRO 20 Partido

Votación

Cociente natural

Curules

Resto mayor

Orden

Curules

Total

Partido1

8,000,000

90,000

88

80,000

(1)

1

89

Partido2 Partido 3

4,350,000 3,600,000

90,000 90,000

48 40

30,000 —

(3) —

— —

48 40

Partido4

1,060,000

90,000

11

70,000

(2)

1

12

Partido 5

540,000

Partido 6 Totales

455,000 18,000,000

90,000 90,000 —

6

—

—

—

6

5

—

—

—

5

198

—

—

2

200

En el ejemplo que se ha utilizado y que se concretiza en el cuadro 20 se ilustra como de lasy 200 curules disponi bles, 198 sejudicaron asignaronmediante a través del cociente natural las dos curules restantes se ad el sistema de resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos de votos no utilizados por cada uno de los partidos políticos y que en el cuadro corresponde a los partidos 1 y 4 respectivamente. Una vez conocido el número de curules de representación proporcional que le corresponde a cada partido, se requiere determinar cómo se deben asignar y distribuir dichas curules por circunscripciones. Al respecto, se debe tener presente que la República mexicana para efectos de las elecciones de representación proporcional se divide en cinco circunscripciones (consúltese el apartado correspondiente) y que el Consejo General del IFE a través del Acuerdo publicado en el DOF de 12 de agosto de 1996, resolvió cambiar las sedes de las cabeceras de las cinco circunscripciones plurinominales, pero reiteró en 40 el número de diputados a asignar por el principio de representación proporcional en cada una de ellas y el cual fue acordado por vez primera con vistas al proceso electoral federal de 1991; consecuentemente en las elecciones federales de 1997 en cada circunscripción plurinominal se resolvieron 40 curules, y en principio se deberá proceder en el mismo sentido en las elecciones de 2000.


371

Para la asignación y distribución de las curules de representación proporcional que le correspondan a cada partido en cada una de las cinco circunscripciones se debe aplicar el cociente de distribución que, en los términos empleados por el artículo 15.2, inciso b, del COFIPE, es el resultado de dividir la votación nacional emitida o, en su caso, la votación nacional efectiva por circunscripción, entre el número de curules a asignarAsí, en cada circunscripción. supongamos que en la circunscripción 1 la votación nacional sea de 2,000,000 se deberá dividir entre el número de curules a asignar y que en el caso son 40; el resultado de esta operación, 50,000 será el cociente de distribución. Supongamos asimismo que la votación efectiva del partido 1 en la circunscripción de referencia es de 500,000; en este caso se deberá dividir 500,000 entre 50,000 y el resultado de esta operación determinará el número de curules que se le deberán asignar al partido 1 en dicha circunscripción; este mecanismo se deberá observar en relación a los demás partidos, en la inteligencia de que si después de aplicarse el cociente de distri bución quedaren las 40 en curules por distribuir,hasta se utilizará el resto mayor de votosalguna de los de partidos la circunscripción, agotar las que le correspondan, en orden decreciente. Esta misma operación se deberá realizar en cada una de las cinco circunscripciones plurinominales hasta agotar la asignación de las 200 curules de representación proporcional. 4.2.9.6 Orden que se debe ob servar para la asignación de curules de representación pro porcional y procedimiento para cubrir las vacantes respectivas, en los términos de las reformas constitucionales publicadas en el DOF el 29 de octubre de 2003 Desde 1977, cuando se estructuró por vez primera el sistema electoral mixto, se dispuso que para la asignación de los cargos de representación proporcional a que tuviera derecho un partido, se debía seguir el orden que tuviesen los candidatos en cada una de las listas presentadas por los partidos políticos. Este principio fue ratificado tanto por el Código de 1987 como por el Código de 1990 y por la reforma de 1993, ya que en el artículo 18 se dispone que en la asignación de diputados por el principio

372


de representación proporcional se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas regionales respectivas. Ello quiere decir que los partidos deben confeccionar las listas correspondientes a cada circunscripción colocando en los primeros lugares a aquéllos de sus militantes que tengan un mayor conocimiento de los usos parlamentarios, o bien a los que por sus conocimientos en determinados campos sean considerados sus respectivos para la defensa y promociónpor de ciertas políticas. partidos como puntales Ahora bien, con relación al procedimiento que se debe observar para cubrir las vacantes de diputados de representación proporcional cabe señalar que hasta 1987 no se contaba con dis posición constitucional expresa que precisara la manera como se debía proceder en caso de que se sucedieran vacantes, toda vez que nuestra Constitución hasta entonces sólo contemplaba el mecanismo para el caso de vacantes de diputados de mayoría relativa. En efecto, de conformidad a nuestro régimen electoral vigente, para la elección de diputados de mayoría en cada distrito electoral, los partidos políticos presentan “fórmulas de candidatos” que comprenden el nombre del candidato a diputado propietario y el del respectivo suplente y los integrantes de la fórmula que resulte electa ostentarán dicho carácter. Lo anterior quiere decir que en el caso de que se suceda una falta absoluta del diputado propietario, el lugar se debe cubrir con el suplente y sólo en caso de que se suceda la falta absoluta tanto del diputado propietario como del suplente, el Congreso debe convocar a elecciones extraordinarias. Ahora bien, en los términos del artículo 175.2 del COFIPE, tanto las candidaturas a diputados de mayoría como de representación proporcional se deben registrar por fórmulas de candidatos compuestas por un propietario y un suplente. Quiere ello decir que también en los casos de diputados de representación proporcional para que se suceda una vacante se debe dar la falta absoluta tanto del propietario como del suplente, pero en este caso, a diferencia de lo que sucede en relación a las curules de mayoría, no se puede convocar a elecciones extraordinarias, ya que ello iría en contra de los principios de re presentación proporcional. En vista de ello y toda vez que las disposiciones que regulan las vacantes de diputados de mayoría no se pueden aplicar a las curules de re-


373

presentación proporcional, el poder constitucional reformador modificó en 1987 el artículo 77 constitucional, fracción IV, a efecto de precisar que: “en el ca so de la Cámara de Diputados, las vacantes de sus miembros electos por el principio de representación proporcional deberán ser cubiertas por aquellos candidatos del mismo partido que sigan en el orden de la lista regional respectiva después de habérsele asignado los diputados que le hu bieren pondido”. Como nocorres obstante lo dispuesto por la reforma constitucional de 1987, aún no quedaban claro el procedimiento que debía observarse en caso de que se sucediera una vacante en los escaños de la Cámara de Senadores de primera minoría, a través de la reforma constitucional publicada en el DOF el 29 de octubre de 2003, se reformaron los artículos 63, párrafo primero y 77, fracción IV, para quedar como sigue: En el caso de las vacantes de diputados y senadores del Congreso de la Unión, por el principio de mayoría relativa, la Cámara respectiva convocará a elecciones extraordinarias de conformidad con lo que dispone la fracción IV del artículo 77 constitucional; La vacante de miembros de la cámara de di putados electos por el principio de representación proporcional, será cubierta por la fórmula de candidatos del mismo partido que siga en el orden de la lista regional res pectiva, des pués de habérsele asignado los diputados que le hubieren correspondido; la vacante de miembros de la cámara de senadores electos por el principio de representación proporcional, será cu bierta por aquella fórmula de candidatos del mismo partido que sigua en el orden de la lista nacional, después de habérsele asignado los senadores que le hu bieren correspondido; y la vacante de miembros de la cámara de senadores electos por el principio de primera minoría, será cubierta por la fórmula de candidatos del mismo partido que para la entidad federativa de que se trate se haya registrado en segundo lugar de la lista correspondiente.

En vista de ello, en esa oca sión se volvió a modificar la fracción IV del artículo 77, a efecto de precisar que cada una de las cámaras puede, sin intervención de la otra: IV. Expedir convocatoria, dentro del término de treinta días a par tir de que ocurra la vacante, para elecciones extraordinarias que deberán celebrarse dentro de los 90 días siguientes, con el fin de cu brir las vacantes de sus

374


miembros a que se refiere el artículo 63 en el caso de vacantes de diputados y senadores del Congreso de la Unión por el principio de mayoría relativa, salvo que la vacante ocurra dentro del año final del ejercicio de la legislatura correspondiente.

En resumen, con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que de conformidad con el régimen electoral vigente, en la asignación de los cargos de representación proporcional se debe observar el orden que tengan los candidatos en cada una de las listas presentadas por los partidos políticos y que las vacantes que se sucedan deben ser cubiertas por los candidatos del mismo partido que sigan en el orden de la lista regional respectiva. 5. SISTEMA ELECTORAL VIGENTE PARA INTEGRAR LA CÁMARA DE SENADORES 5.1 Perspectiva histórica, proyecciones y propuestas sobre la materia Como lo expliqué en el apartado correspondiente, en nuestro medio la organización bicamaral del Poder Legislativo obedece a razones de técnica legislativa de manera tal que en el proceso de elaboración de las leyes, diputados y senadores son representantes populares, que si bien son electos en determinadas demarcaciones territoriales, el distrito en el caso de los diputados y la entidad federativa en el caso de los senadores, una vez electos, unos y otros son representantes populares de la nación entera, y no solamente de los ciudadanos que los eligieron; es por ello que en nuestro sistema político electoral se prohíbe el mandato imperativo. Ahora bien, además de las facultades legislativas, la Constitución le confiere a la Cámara de Senadores ciertas facultades exclusivas, que precisamente por tener este carácter, ejerce sin la participación de la Cámara colegisladora. El análisis de dichas facultades permite afirmar que todas ellas se relacionan con la preservación del pacto federal, razón por la cual, esta Cámara se ha integrado con una representación paritaria de los estados ya que se considera que de esta forma las entidades federativas, en pie de igualdad, pueden velar por sus intereses, es por ello que se afirma que cuando los senadores ejercen estas atribuciones actúan en calidad de representantes de sus estados.


375

En el periodo comprendido de 1917 a 1993, la Cámara de Senadores se integró con dos por entidad federativa, electos a través del sistema mayoritario y a través de la reforma constitucional de 1993 se dispuso que el Senado debía de integrarse con tres senadores de mayoría y uno de primera minoría, con lo cual se preservó el principio de representación paritaria y se les garantizó a los partidos minoritarios al menos el 25% de rede presentatividad en la Cámaradede1996, Senadores. En cambio, en los términos la reforma constitucional en lo sucesivo la Cámara de Senadores se integrará con 128 senadores de los cuales en cada entidad se elegirán dos a través del sistema mayoritario y uno más a través del principio de primera minoría; en relación a los restantes 32 senadores se dispone que éstos serán electos por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción que comprenderá el territorio nacional. Esta innovación dará como resultado que los partidos minoritarios amplíen su porcentaje de representatividad en la Cámara. Ahora bien, a través del decreto de reformas constitucionales de agosto de 1996, se ratificó la decisión adoptada en 1993 en el sentido de que la Cámara se debe renovar en su totalidad cada seis años, en razón de lo anterior y toda vez que los dos senadores de mayoría y el senador de la primera minoría fueron electos en 1994 para ejercer el cargo por seis años, en la consulta electoral de 1997 tan sólo se eligieron los 32 senadores de representación proporcional, los cuales duraron en su cargo poco menos de tres años y no fue sino con motivo de las elecciones que se celebraron en 2000 que se procedió a la renovación integral del Senado y se eligieron simultáneamente a los dos senadores de mayoría, al senador de primera minoría y al senador de representación proporcional. Si bien es cierto que la reforma constitucional de 1996 conservó la composición numérica del Senado adoptada en 1993, también lo es que se pusopio quedelosmayoría 32 senadores deberían en 1997 a través deldis princi relativa,que ahora se deelegirse berán elegir a través del principio de representación proporcional, pero sin definir el mecanismo que se debe observar para la asignación de los escaños que conforme a este principio le correspondan a cada partido. Esta consideración ha ocasionado que para una corriente, que contempla al Senado sólo en su carácter de Cámara colegisladora, no resulta esencial el que se preserve la representación paritaria de las entidades federativas en dicha Cámara y por lo mismo se debe aplicar el principio de

376


representación proporcional sin mayores trabas; en cambio, otra corriente que considera el papel que juega la Cámara de Senadores dentro de la estructura federal considera que si se altera la representación paritaria en la Cámara de Senadores, ello implicará una auténtica reforma de Estado, ya que se estarán modificando las decisiones políticas y jurídicas fundamentales que conforman al pacto federal, lo que reviste particular importancia en el presente toda vez que una de las políticas fundamentales del gobierno consiste en el fortalecimiento del federalismo. En vista de ello y toda vez que la aplicación del principio de representación proporcional puede ocasionar el quebranto del principio de representación paritaria de las entidades federativas, resulta imprescindible encontrar una fórmula que permita conciliar ambos principios. Con este fin se ha propuesto que al configurar la fórmula de asignación de los curules de representación proporcional se debe partir de la consideración de que los 32 senadores de representación proporcional representan a la federación en su conjunto, en tanto que los 96 senadores que se elegirían en forma paritaria en los estados (tres por entidad federativa) representarían los intereses de los estados en un pie de igualdad. Resulta claro que la utilización de esta fórmula se hubiera facilitado si dicha precisión se hubiera hecho en la Constitución al instrumentarse la reforma constitucional de agosto de 1996, pero toda vez que ello no se hizo, ahora resulta cuesta arriba tratar de vertebrar esta solución a través de una ley reglamentaria. Pero suponiendo sin conceder que se puede validar esta postura a través de la legislación secundaria, de todas formas ello puede dar lugar a que se altere el principio de representación paritaria de los estados en la Cámara ya que la fórmula de representación proporcional tiene por objeto fundamental conferirle a cada partido el número de cargos de elección popular que resulte proporcional a los votos obtenidos en la contienda electoral. En torno a la forma como se debe regular la asignación de los escaños de representación proporcional, se debe tener presente que los especialistas en la materia han formulado diversos comentarios y han señalado la necesidad de conciliar el deseo de que lleguen al Senado por esta vía los candidatos que los partidos políticos consideren puntales para la defensa de sus políticas, con el deber que tienen los partidos de estimular a quienes desarrollen una campaña electoral que incentive la participación democrática y le confiera un mayor peso electoral a sus respectivas organi-


377

zaciones. Estas consideraciones han ocasionado que se haya conformado dos corrientes de opinión. Para una corriente de opinión, conformada tanto por dirigentes de diversos partidos políticos como por politólogos de diferente orientación política, la asignación de los escaños de representación proporcional que le correspondan a un partido no se debe hacer a partir de una lista de candidatoslleguen con números progresivos del 1 al mayor 32, sino que sejededebevotación. favorecer que al Senado los que obtengan porcenta Cabe hacer notar que en los términos en que se ha formulado esta propuesta se habla de porcentajes de votos y no de números de votos, por que en este caso llevarían ventaja los candidatos de entidades con elevada población, aún cuando su participación respecto del total de sufragios fuera menor. Quienes sostienen esta propuesta consideran que con ella se pone fin a la leyenda de los “nacidos para perder”, que es la denominación que han dado los analistas políticos a los candidatos que son registrados a sabiendas de que de ninguna manera llegarán a la Cámara. Esta denominación se funda en la naturaleza misma del sistema de representación proporcional y en la historia electoral de los partidos la cual pone en evidencia que en el caso del partido mayoritario, muy probablemente sólo la mitad de los candidatos postulados por esta vía puedan llegar al Senado; esta situación la viven todos los partidos minoritarios ya que si bien tienen que presentar listas con 32 candidatos sus expectativas reales oscilan, en conjunto, entre uno y dieciséis escaños. Es por ello que se considera que en caso de que se formule una lista y que los escaños se atribuyan en forma descendente ocasionaría que quienes se encuentren colocados mas allá del umbral de las expectativas reales de cada partido no se sientan motivados para comprometer su mejor esfuerzo para que su partido obtenga más votos. En vista de ello consideran que en caso de que la asignación de los escaños en el seno de cada partido se decida no en función del orden en que los candidatos figuran en la lista, sino con base en los mayores porcentajes de votación, todo los candidatos se verán alentados para hacer intensas campañas de proselitismo que redunden en provecho del partido político y le confieran un mayor peso electoral. Como se puede apreciar, esta modalidad privilegia en la distribución de los escaños de re presentación pro porcional a los bastiones electorales de cada partido que se conformen en atención a sus porcentajes de vota-

378


ción y ello necesariamente dará como resultado que se quebrante la representación paritaria de las entidades federativas en el Senado de la República. Otra corriente de opinión conformada, al igual que la primera, por dirigentes de diversos partidos así como por politólogos de diferente orientación política, considera que se debe asegurar ante todo y sobre todo que a la Cámara guen joresnumérico cuadros, ya lo que ello se faci litaría conresultala formulación de lle una listasus en me orden daría como do que entren al Senado por esta vía los candidatos ubicados en los primeros sitios, en tanto que de conformidad con la fórmula alterna podrían quedar marginados ya que puede suceder que los candidatos que obtengan el mayor porcentaje de votos no sean los que cuentan con la mejor formación parlamentaria, ni con el perfil necesario para apuntalar sus políticas en los trabajos legislativos. Al respecto, cabe tener presente los problemas que se suscitaron en 1977 cuando se dispuso que el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se debía integrar con los candidatos que obtuvieran los porcentajes de votación más altos, problemas que obligaron de nueva cuenta a reformar la Constitución. De prosperar esta propuesta, ello dará como resultado que ingresen al Senado por la vía de la representación proporcional los candidatos de los diferentes partidos que figuren en los primeros lugares de las respectivas listas, pero sin que se cuente con asidero alguno que permita afirmar que forman parte de la representación de un estado determinado. En vista de que las fórmulas anteriores alteraran la representación paritaria de las entidades federativas en el Senado y por lo mismo no resultan satisfactorias, se requiere buscar nuevas fórmulas que permitan conciliar al respecto al principio federativo de representación paritaria de los estados con la necesidad de aplicar la fórmula de representación proporcional. 5.2 Bases delineadas en la reforma de 1996 para elegir a los 32 senadores de representación proporcional En el momento presente y de conformidad a lo dispuesto por el artículo 18 del COFIPE, para la asignación de senadores por el principio de representación proporcional, se utilizará la fórmula de proporcionalidad pura y se atenderán las siguientes reglas:


379

a) Se entiende por votación total emitida para los efectos de la elección de senadores por el principio de representación proporcional, la suma de todos los votos depositados en las urnas para la lista de circunscripción plurinominal nacional; y b) La asignación de senadores por el principio de representación proporcional se hará considerando como votación nacional emitida la que resulte de deducir dehayan la total emitida,ellos favor deemilos partidos políticos que no obtenido 2%votos de la avotación tida para la lista correspondiente y los votos nulos. Asimismo se precisa en dicho artículo que la fórmula de proporcionalidad pura consta de dos cocientes electorales denominados cociente natural y resto mayor. Se precisa que cociente natural es el resultado de dividir la votación nacional emitida, entre el número por repartir de senadores electos por el principio de representación proporcional. Por resto mayor se debe en tender el remanente más alto entre los restos de las votaciones de cada partido político después de haber participado en la distribución de senadores mediante el cociente natural. El resto mayor deberá utilizarse cuando aún hubiese senadores por distribuir. En el artículo 18.5 se dispone que para la aplicación de la fórmula, se observará el procedimiento siguiente: a) Por el cociente natural se distribuirán a cada partido político tantos senadores como número de veces contenga su votación dicho cociente; y b) Después de aplicarse el cociente natural, si aún quedasen senadores por repartir, éstos se asignarán por el método de resto mayor, siguiendo el orden decreciente de los restos de votación no utilizados para cada uno de los partidos políticos. Finalmente, en los términos de lo dispuesto por el artículo 18.6, en la asignación de senadores por el principio de representación proporcional se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en la lista nacional.

4.1 Declaración de principios, programas de acción y estatutos. Consideraciones en torno a la plataforma electoral ....... 4.2 Reformas a los documentos básicos de los partidos y resoluciones del Consejo General adoptadas sobre la materia ... .

416 419

5.De rechos y obligaciones de los partidos políticos .........

421

6.Fi nanciamiento de los par tidos políticos .........

427

.......

6.1 Consideraciones generales.............. ......... .. 6.2 Consideraciones en torno a la regulación del financiamiento de los partidos en México ................ ......... A)Fi nanciamiento pú blico ..... .... ..... ..... .... B)Fi nanciamiento privado ..... .... ..... ..... .... C)Pa norámica en torno a las obli gaciones que tienen los protagonistas del proceso electoral en materia de financiamiento .... ..... .... ..... .... ..... ..... . 6.3 Prerrogativas de los partidos políticos ................ 6.3.1 Prerrogativas en materia de radio y televisión.. . .. . . A) Acceso al tiempo oficial .... .... .... B) Acceso al tiempo comercial .........

427 431 437 438 439 442 442

.... .... ........

442 445

6.3.2 Prerrogativas en materia fiscal.. .... .... .... .... 6.3.3 Prerrogativas en materia postal y telegráfica........ 6.3.4 Prerrogativas en materia de financiamiento público ...

446 446 447

A) Régimen vigente en 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B) Régimen vigente en 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

447 448

6.3.5 Análisis de los acuerdos sobre financiamiento pú blico a los partidos políticos, publicados en el DOF correspondiente al 20 de febrero de 1992 y al 17 de ene ro de 1994 ......... .......... ......... ........

455

6.3.6 El financiamiento público a resultas de la reforma electoral de noviembre de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

469

A) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes ......... ......... ......... .... B) Para gastos de campaña ... ... ... ... ... ... .. C) Por actividad específica como entidades de interés público ..... .... ..... ..... .... ..... .... D) Financiamiento para los partidos políticos que obtengan su registro con fecha posterior a la última elección .... .... .... .... .... .... .... ....

470 472 472 473

6.3.7 Determinaciones adoptadas por el Consejo General del IFE sobre el financiamiento pú blico a los par tidos políticos para 1997 y 1998 a través de los acuerdos pu blicados en el DOF de 31 de enero de 1997 y 11 de fe brero de 1998 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 473 6.4 Financiamiento privado......

..................

...

6.4.1 Modalidades......... ......... ......... .... 6.4.2 Montos máximos de aportaciones en dinero de personas físicas, morales y de personas no identificadas ... 6.5 Supervisión del financiamiento de los par tidos políticos ... 6.5.1 Los informes anuales y de campaña y la Comisión de consejeros responsables de la supervisión del financiamiento de los par tidos políticos ......... ........ 6.5.2 Topes a los gastos de campaña ... ... ... ... ... .. A) Topes a los gastos de campaña presidencial . . .. . . B) Topes a los gastos de campaña de di putados y senadores ......... ......... ......... ....... 7. Frentes, coaliciones y fusiones .........

.........

.....

7.1 Frentes.......... ......... ......... ......... .. 7.2 Coaliciones ................. .................. 7.2.1 El convenio constitutivo .... ..... .... ..... .... 7.2.2 Las candidaturas.. ......... ......... ........ 7.2.3 Los requisitos comunes para todo ti po de coalición . . .

480 480 482 482

482 485 487 490 493 494 494 495 497 498

7.2.4 Los requisitos específicos para cada uno de los diferentes tipos de coalición .. .. ... .. ... .. ... .. ... .. .

500

A) Coalición para las elecciones presidenciales... .. . B) Coalición para senadores por el principio de representación proporcional ..................... C) Coalición para diputados federales de representación proporcional ....... ....... ........ ... D) Coalición para senadores por el principio de mayoría relativa .............................. E) Coalición parcial para diputados federales de mayoría ............................. .....

500

7.3 Fusiones ....... ........ ....... ........ ....... . 7.4 Tesis y proposiciones de los partidos políticos que cuenten con registro .............................. .....

504

8. Consideraciones en torno a las asociaciones políticas (19771989) .... .... .... ... .... .... .... ... .... .... ...

501 501 502 503

505 506

9. Consideraciones en torno a las agrupaciones políticas nacionales (1996-2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 510 10. Sanciones a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas que incumplan los acuerdos o resoluciones del IFE, o que no cumplan con las obligaciones que les impone el COFIPE . 513

CAPÍTULO IV EL RÉGIMEN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS 1. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL Con Maurice Duverger58 se puede decir que el origen de los partidos políticos, propiamente dichos, se remonta a la segunda mitad del siglo XIX; en 1850 ha bía clubes políticos, asociaciones, grupos parlamentarios pero no partidos políticos, es decir, no eran organizaciones estructuradas que se propusieran la adopción de un pro grama político determinado. Ahora bien, el auge alcanzado por los par tidos no podría ex plicarse si no se vincula la historia con la de la democracia representativa, de ahí que el mismo Duverger señale que el desarrollo de los partidos se encuentra vinculado a la extensión de las prerrogativas de los grupos parlamentarios y al ensanchamiento del sufragio, ya que, por una parte, al afirmarse la independencia del parlamento y acrecentar éste sus funciones, sus integrantes procuraron agru parse orgánicamente con pro pósitos políticos definidos, en tanto que la universalización del derecho de voto incentivó la formación de agrupaciones capaces de canalizar los sufragios de los grupos sociales. De aquí que la doctrina convenga en señalar que el origen de los partidos políticos es doble: parlamentario y extraparlamentario. Los primeros son por lo general partidos de cuadros, en tanto que los segundos son partidos de masas. Duverger sostiene que los partidos de origen parlamentario presentan ciertas diferencias respecto de los partidos de creación exterior y afirma que los que provienen de la cima son, en términos generales, más centralizados que los segundos que tienen su punto de partida en la base. 58

Duverger, Maurice, Les partis politiques, París, Librairie Armand Colin, 1951. 381

382


En los primeros, los comités y secciones locales se establecen bajo el impulso de un centro ya existente, que puede reducir, a su gusto, su libertad de acción; en los otros, por lo contrario, son los comités locales preexistentes los que crean un organismo central para coordinar su actividad y consecuentemente cuentan con poderes suficientes para limitar a los organismos centrales y preservar al máximo de autonomía.59

En el presente la doctrina conceptúa a los partidos políticos como grupos organizados que se pro ponen conquistar, retener o participar en el ejercicio del poder a fin de hacer valer el programa político, económico y social que comparten sus miembros. Es por ello que se puede decir, con Ro bert Michels, que los par tidos son organizaciones de combate, en el sentido político del término. Con apoyo en estas ideas se puede afirmar que le corresponde a los partidos políticos reflejar la oposición de las fuerzas sociales dentro de la sociedad, materializar su acción en la estructura del Estado, contribuir a integrar la voluntad general, organizar, educar e informar políticamente al cuerpo electoral e intervenir activamente en el proceso de selección de losEn dirigentes. esta materia resulta indispensable distinguir a los partidos políticos de los gru pos de presión, término que sirve para designar una amplia gama de organizaciones cuyo denominador común estriba en que participan en la contienda política de manera indirecta. De aquí que con el propósito de diferenciar a estos gru pos de los partidos políticos, Duverger afirme que lo propio de los partidos políticos radica en que, tratan de conquistar el poder y de ejercerlo; su método es hacer elegir a los consejeros generales, a los alcaldes, a los senadores y a los diputados, hacer entrar a los ministros en el gobierno y designar al jefe de Estado. Los grupos de presión, por el contrario, no participan directamente en la conquista del poder y en su ejercicio sino que actúan sobre el poder pero permaneciendo al margen de él y realizando una presión sobre el mismo.60

Por lo que se refiere al poder que detentan y a los fines que persiguen, Patricio E. Marcos, precisa que, Idem. Duverger, M., Institutions politiques et droit constitucionnel, París, Presses Universitaires de France, 1971. 59 60


383

en tanto que los partidos políticos poseen un poder moral, los grupos de presión muestran un poder efectivo; mientras los representantes de la soberanía sintetizan las múltiples facetas del espíritu nacional, los grupos actúan por la salvaguarda y el acrecentamiento de sus intereses específicos y materiales; en fin, mientras la acción partidaria se da a plena luz, en la plaza pública, la de los gru pos de presión se verifica a hurtadillas en las inmediaciones de palacio... El propósito de los grupos económicos de presión, no es el de la defensa de los intereses generales y mayoritarios, sino el de los particulares y privados. Sus frutos legislativos sin embargo, siempre envuelven y disfrazan esta tendencia privativa bajo los ropajes del interés general. Con el conceptualismo que lo caracterizó, Jesús Reyes Heroles sintetizó, en la siguiente fórmula, los objetivos políticos de estos grupos en México; lo que les interesa, dijo, es convertir en privadas todas las utilidades públicas y en públicas todas las pérdidas privadas.61

De aquí que considere que la presencia de los grupos de presión “retrotrae nuestro estado político a la época del estado de privilegio; niegan ostensiblemente nuestro orden de derecho ob jetivo, y la sus tancial igualdad de los mexicanos todos ante la Ley: son la expresión contemporánea del fuero y del privilegio”. En su opinión, el fortalecimiento del Congreso de la Unión y de la representación nacional concomitante, sólo será posible si se extraen estas incrustaciones del privilegio, de nuestro Estado de derecho, y de nuestro ideal democrático. “Los grupos de presión son, hoy por hoy, los ver daderos gazapos legislativos. Por ello, la suerte y fecundidad de la reforma política dependerá en mucho de la estrategia que se adopte para reducir, en sus pro pias guaridas, es decir, en las situaciones objetivamente monopólicas, a estas corporaciones concurrentes de la corporación legislativa”.62 2. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Si en un principio los partidos políticos fueron prohi bidos y más tarde apenas tolerados, ello obedeció a que el pensamiento individualista y li61 Marcos, Patricio E., Ponencia presentada a título individual ante la Comisión Federal Electoral, octava audiencia pública, Reforma Política, Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, México, 8, 207-212, 23 de junio de 1977. 62 Idem.

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beral temía que el principio de disciplina partidista pudiera dar lugar a que la voluntad mayoritaria de los miembros de un partido pudiera ser sustituida por la voluntad de una minoría dirigente del partido. Sin embargo, con el paso de los años el proceso de constitucionalización de los partidos políticos se vio alentado y vigorizado al amparo de las siguientes consideraciones: en primer término, el reconocimiento de que la persona no espro unblemas ser aislado, sino miem bro de cuya un gru po social y en cuanto tal tiene y aspiraciones comunes solución y realización requiere sumar esfuerzos y, en segundo lugar, a la clasificación de que si bien la de mocracia supone posiciones divergentes, también requiere que éstas se reduzcan a través de los partidos políticos y, so bre la base del sufragio universal, a proporciones administrables a efecto de organizar la vida política, económica, social y cultural del país. Con estas ideas prevalecientes, durante la sesiones que llevó a cabo la Comisión Federal Electoral en 1977, con ob jeto de sentar las bases para la reforma política, se puso de manifiesto que el proceso de constitucionalización de los partidos políticos se encuentra en marcha en la mayoría de las democracias occidentales y a efecto de ilustrar este hecho, se formularon re petidas referencias a la Constitución italiana de 1947, que en su artículo 49, declara: “Todos los ciudadanos tienen el derecho a afiliarse libremente en partidos para colaborar, en forma democrática, en la determinación de la política nacional”. Asimismo se citó a la Constitución francesa de 1958 que en su artículo 4o. precisa: “Los partidos y grupos políticos concurren a la expresión del sufragio. Forman y ejercen su actividad libremente. Deben respetar los principios de la soberanía nacional y de la democracia”. También se trajo a colación a la Ley Fundamental de Bonn, que en su artículo 21 reconoce a los partidos políticos como “concurrentes en la formación de la voluntad política del pue blo”. Enlos nuestro medio, la constitucionalización de los partidos políticos revela siguientes momentos: Un primer paso se dio con la promulgación de la Constitución de 1917, que reconoció en su artículo noveno el derecho de los ciu dadanos para asociarse y tratar los asuntos políticos del país, sentándose así las bases que hicieron posible la creación y el desarrollo de los partidos políticos. Un paso más se dio en 1963, cuando se reformaron los artículos 54 y 63 constitucionales, y se precisaron las bases del régimen de diputados


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de partido y se formuló en ese entonces y por vez primera una referencia constitucional a los partidos políticos, pero de carácter tangencial toda vez que no se determinaba su naturaleza, ni se precisaba la función que desempeñarían, ni los fines que perseguían. En este orden de ideas, durante los foros de consulta que se desarrollaron con ob jeto de delinear los contornos de la reforma política, Pedro González Azcuaga propuso la Constitución y precisar las bases del régimen de partidos, y alreformar efecto argumentó que dichas agrupaciones, en tanto que cuerpos intermedios que fijan los canales de participación de la ciudadanía organizada, de berían ser objeto de una regulación constitucional ya que la estructura fundamental de una nación, sus instituciones primarias y las normas principales de su organización política, están dotadas, al contenerse en la Constitución, de una sú per legalidad que les proporciona majestad y jerarquía y a la vez les confiere cierto grado de inmutabilidad y permanencia.63 Como resultado de estas consideraciones y de otros planteamientos que se hicieron valer en los referidos foros de consulta, en 1977 se adicionó el artículo 41 constitucional, y se precisó que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la voluntad nacional, y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder pú blico, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Al respecto, conviene recordar que la doctrina considera que un partido es una asociación de personas que comparten una misma ideología y que se pro ponen conquistar, conservar o participar en el ejercicio del poder político. Las bases constitucionales a que se ha hecho referencia, han sido reglamentadas entonces la LOPPE 1977, por de el CFE de 1987aypartir en el de presente por por el COFIPE de de 1990, quedes fuepués objeto una reforma general en 1996. Ahora bien, del análisis de las disposiciones que contiene el Código vigente se desprende que la acción de los 63 González Azcuaga, Pedro, ponencia presentada ante la Comisión Federal Electoral en representación del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, primera audiencia pública, Reforma Política, Gaceta Informativa de la Comisión Federal Electoral, México, 1, 1-4, 28 de abril de 1977.

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partidos de be propiciar la participación democrática de los ciudadanos en los asuntos públicos; promover la formación ideológica de sus militantes; coordinar acciones políticas y electorales conforme a sus respectivas declaraciones de principios, programas de acción y estatutos; fomentar discusiones sobre cuestiones de interés común y deliberaciones sobre objetivos nacionales, así como establecer vínculos permanentes entre la opinión ciudadana los poderes públicos. Con base en estasy consideraciones se puede decir que la reglamentación del COFIPE en esta materia parte de la idea de que la responsabilidad de los partidos no se agota en la mera participación periódica en las elecciones, sino que también tienen obligaciones que los vinculan a tareas permanentes de información, educación y desarrollo político. En el presente existe en nuestro medio una amplia gama de partidos políticos que cu bren todo el eje político, desde la extrema derecha hasta la extrema izquierda. Sin embargo, se de be reconocer que no obstante ello, existe un porcentaje considerable de votantes independientes, que lo son, entre otras razones, porque temen que el principio de disciplina partidista dé como resultado que la voluntad mayoritaria de los militantes de un partido sea sustituida por la voluntad de una minoría dirigente. De aquí que con el propósito de hacer de la democracia una realidad cotidiana cada vez más plena, y que los par tidos políticos hagan de cada votante independiente un militante, o al menos un afiliado o un simpatizante, se requiere fortalecer las prácticas democráticas en todos los campos del quehacer humano, lo que su pone, entre otras acciones, el que todos los partidos políticos, tanto los registrados como las organizaciones políticas no registradas, comprometan su mejor esfuerzo a fin de mejorar las prácticas democráticas en su ámbito interno. 3. REGISTRO DE PARTIDOS POLÍTICOS El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales viene a significarse como el resultado de un movimiento que se inicia con la Ley Electoral del 19 de enero de 1912, expedida bajo la presidencia de Francisco I. Madero, y con la Ley Electoral para la Formación del Congreso Constituyente de 20 de sep tiembre de 1916, expedida por Venustiano Carranza, proceso que se continuó con las leyes electorales de 6 de febrero de 1917, 2 de ju lio de 1918, 7 de enero de 1946, 4 de di ciembre


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de 1951, 5 de enero de 1973, 28 de di ciembre de 1977, 12 de febrero de 1987 y 15 de agos to de 1990, la cual ha experimentado varias reformas siendo la más reciente la correspondiente a noviembre de 1996. A través de estos cuerpos legales y de sus respectivas reformas, se ha procurado precisar los requisitos y trámites que debe cubrir toda organización política para obtener su registro como partido político nacional. el artículo 22 del COFIPE en su versión hasta 1996, se disAsí, poníaenque la organización o agrupación política vigente que pretendiera participar en las elecciones federales debía obtener el registro correspondiente ante el Instituto Federal Electoral y que para la obtención del registro existían dos procedimientos: registro definitivo o registro condicionado. Al respecto cabe señalar que a resultas de la reforma de 1996, se suprimió la modalidad del registro condicionado y tan sólo se regula el registro definitivo al que se le de nomina registro a secas. Asimismo, se precisa que la denominación “partido político nacional”, se reserva a las organizaciones políticas con registro definitivo y que los partidos políticos con re gistro tie nen personalidad jurídica, gozan de los derechos y de las pre rrogativas y quedan su jetos a las obligaciones que establecen la Constitución y el COFIPE según el tipo de registro que hayan obtenido. 3.1 Registro definitivo: los requisitos exigidos por la LFE de 1973, por la LOPPE de 1977, por el CFE de 1987 y por el COFIPE en sus versiones de 1990, 1993, 1996 y 2004 Con el pro pósito de que se pue da visualizar de manera clara la regulación jurídica del registro definitivo, a continuación se analizarán los requisitos exigidos por las leyes electorales de 1973, 1977, 1987, así como por el COFIPE de 1990 y las reformas de 1993, 1996 y 2004. La Ley Federal Electoral de 1973 en sus artículos 26 y 27 es tablecía que para registrar a un partido político se debían acreditar los siguientes requisitos: a) Contar con un mínimo de dos mil afiliados en cada una, cuando menos, de las dos terceras partes de las entidades federativas y que el número de afiliados en todo el país no fuera inferior a sesenta y cinco mil.

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b) Que los dos mil afiliados en cada estado se encontraran distribuidos en cuando menos la mitad de los municipios de la entidad, con un mínimo de 25 personas por municipio. c) Haber celebrado cuando menos en las dos terceras partes de las entidades de la República, una asamblea en presencia de un juez, notario público o funcionario que hiciera sus veces y que certificara, cosas,una queasam se cum con los requisitosante anteriores. d) entre Haberotras celebrado bleapliera nacional constitutiva la presencia de un notario público. A efecto de apreciar los alcances de estas exigencias, conviene tener presente que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 115 constitucional, el municipio es la base de la división territorial y de la organización política estatal, correspondiéndole a las Constituciones locales de cada una de las entidades federativas precisar cuáles son los municipios que las integran. Como resultado de ello, cada entidad federativa tiene una diferente integración municipal y en tanto que unos estados cuentan con un crecido número de municipios, como Oaxaca, que cuenta con 570 municipios, Puebla con 217 y Veracruz con 203, otras en tidades federativas, como Baja California y Baja California Sur, cuentan con cinco municipios cada una de ellas. Al respecto, resulta pertinente tener presente que de conformidad con el Anuario de estadísticas estatales editado por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la división municipal de las entidades federativas en 1996 era de 2,413 municipios, en tanto que en 1998 fue de 2,413 y el 2005 ascendió a 2,444: CUADRO 21. D IVISIÓN MUNICIPAL DE LA REPÚBLICA MEXICANA Entidad

1994

1998

2005

Aguascalientes

9

11

11

Baja California

4

5

5

Baja California Sur

4

5

5

Campeche

8

9

11

Coahuila

38

38

38


Entidad

389

1994

1998

2005

Colima

10

10

10

Chiapas

111

112

119

Chihuahua

67

67

67

Durango

39

39

39

Guanajuato

46

46

46

Guerrero

75

76

76

Hidalgo

84

84

84

Jalisco

124

124

124

México

121

122

122

Michoacán

113

113

113

Morelos

33

33

33

Nayarit

20

20

20

Nuevo León Oaxaca

51

Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí

51

570

51

570

570

217

217

217

18

18

18

7

8 56

8 58

58

Sinaloa

18

18

18

Sonora

70

70

72

Tabasco

17

17

17

Tamaulipas Tlaxcala

43 44

43 60

43 60

Veracruz

207

207

210

Yucatán

106

106

106

Zacatecas

56

56

57

2,386

2,413

2,444

Total

390


Con base en las consideraciones que se han he cho valer, se puede decir que en los términos de la Ley Federal Electoral de 1973 resultaba verdaderamente titánico que una organización política pudiera obtener su registro como partido político, ya que de bía acreditar, en primer término, contar con dos mil afiliados en cada una de cuando menos dos terceras partes de las entidades federativas, es decir, en 21, hecho lo cual debía acreditar los afiliados que tuviera enlacada entidad se encontraran que distri buidos en cuando menos mitad de losfederativa municipios del estado con un mínimo de 25 afiliados por municipio; ello quería decir que si la agru pación política que pretendiera su registro contaba con afiliados en Oaxaca, que tiene 570 municipios, debía acreditar que contaba con afiliados en por lo me nos 285 municipios, y que en cada uno de ellos contaba con al menos 25 afiliados, todo lo cual se debía acreditar en sendas asambleas con la presencia de un juez o notario público que certificara, es decir, que diera fe de la distribución estatal y municipal de los afiliados. Con la promulgación primero de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977 y con pos terioridad del CFE de 1987 y del COFIPE en su ver sión de 1990, se comenzaron a simplificar los requisitos exigidos para el registro definitivo de un partido político, ya que de acuerdo con lo que disponían los artículos 22 y 27 de la referida ley, así como el artículo 34 del Código Federal Electoral de 1987 y el artículo 24 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, para que una agru pación política obtenga su registro definitivo de bía cumplir con los siguientes requisitos: a) Formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que norman sus actividades; b) Contar con 3,000 afi liados en cada una, cuando menos, en la mitad de las entidades federativas, o bien tener 300 afiliados en, cuando menos, cada uno de la mitad de los dis tritos electorales uninominales; en ningún caso el número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior a 65000. La exigencia de acreditar 3,000 afiliados en cada una, cuando menos, de la mitad de las entidades federativas representó un importante avance respecto a la Ley de 1973 que exigía que los afiliados se encontrarán dis-


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tribuidos en cuando menos dos terceras partes de los estados de la República; asimismo se suprimió la exigencia de la LOPPE de que los afiliados en cada Estado se de bían encontrar distribuidos en cuando menos la mitad de los municipios de la entidad res pectiva con un mínimo de 25 personas por municipio y consecuentemente los tres mil afiliados que a partir de entonces se debían acreditar en cuando menos la mitad de las entidades se podían en uno o va rios municipiosfederativas de la entidad, lo que,encontrar sin lugarconcentrados a dudas, facilitó las tareas de afiliación de los partidos políticos. También facilitó la obtención del registro definitivo el hecho de que desde 1977 se dispusiera que en caso de que algún partido político lo deseara, podía acreditar 300 afiliados en cada uno de la mitad de los distritos electorales uninominales, los cuales a partir de 1977 son 300, es decir, su número es sensiblemente inferior al número de municipios que en ese entonces era de 2,386. Ahora bien en cualquiera de los dos casos descritos el mínimo total de afiliados a nivel nacional no puede ser inferior a 65,000. Con ob jeto de verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos, tanto la LOPPE de 1977 (artículos 22 al 27), como el CFE de 1987 (artículos 29 al 34), exigían que en cada una de las entidades federativas o de los distritos electorales uninominales en los que contara con afiliados la agrupación política en cuestión, se debía celebrar una asamblea en presencia de un juez municipal, de primer instancia o de distrito, notario público o funcionario acreditado por la Comisión Federal Electoral quien debía formular la certificación correspondiente, hecho lo cual se exigía la celebración de una Asamblea Nacional Constitutiva ante la presencia de cualquiera de los fun cionarios referidos el cual de bía certificar que la agrupación interesada había cumplido con los requisitos exigidos por la ley. Adicionalmente se debía presentar a la Secretaría de Gobernación, durante la vigencia de la LOPPE de 1977, o bien ante la Comisión Federal Electoral, en los términos del Código Federal de 1987, las siguientes constancias: 1. Testimonios notariales en los que constara la declaración de principios, el programa de acción y los estatutos; 2. Las listas nominales de afiliados por entidad federativa o por distritos electorales; 3. Los certificados de las asambleas celebradas en las entidades federativas y las actas protocolizadas de la Asamblea Nacional Constitutiva.

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Los contornos de esta regulación se proyectaron a través del tiempo hasta el 2004, en que se aprobó una reforma al artículo 24 del COFIPE, por virtud de la cual se encarecieron los requisitos que se deben acreditar para obtener el registro de un partido político nacional, ya que como resultado de dicha reforma, se dispuso que para que una organización pueda ser registrada como partido político nacional, de berá cumplir los siguientes requisitos: a) Formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen sus actividades; y b) Contar con 3,000 afiliados en por lo menos 20 entidades federativas, o bien tener 300 afiliados, en por lo menos 200 distritos electorales federales uninominales, los cuales deberán contar con credencial para votar con fotografía correspondiente a dicha entidad o distrito, según sea el caso; en ningún caso, el número total de sus afiliados en el país podrá ser inferior al 0.26% del padrón electoral federal que haya sido utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior a la presentación de la solicitud de que se trate.

Como se puede apreciar, las reformas de 2004 duplicaron los requisitos para obtener el registro, ya que antes se requería acreditar 3 mil afilados en 10 entidades federativas o 300 afiliados en 300 distritos y en la inteligencia de que en ningún caso el número total de afiliados en el país podría ser inferior al 0.13% del padrón electoral federal utilizado en la elección federal ordinaria, inmediata anterior. En cambio, ahora se requiere acreditar 3000 afilados en 20 entidades o 300 afiliados en por lo menos 200 distritos y en la inteligencia de que en ningún caso el número total de afiliados en el país podría ser inferior al 0.26% del padrón electoral federal utilizado en la elección federal ordinaria inmediata anterior. Interesa hacer notar que las reformas entraron en vigor el 30 de diciembre de 2004 y en los términos de la ley de la materia, en su caso, se deben impugnar dentro de los 30 días siguientes a su publicación, pero las agrupaciones políticas interesadas en obtener su registro conocieron la resolución respectiva del Consejo General del IFE hasta el 2005, cuando ya se estaban fuera del plazo para impugnar dicha reforma, por lo que, resulta claro que dicha disposición constituye una aberración.


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En relación con este tema también se debe tener presente que a través del Acuerdo del Consejo General del IFE del 21 de marzo de 2004, se expidió el instructivo que se de berá observar para la obtención del registro como partido político nacional, así como diversas disposiciones relativas a la revisión de los requisitos que se deben cumplir para dicho fin y conforme al cual sólo las agrupaciones políticas registradas podrán solicitar su registro como partido político nacional, con lo que se ra tifica la actitud de las autoridades electorales de volver más exigente la obtención de un registro por parte de una agrupación política. En los términos del vigente artículo 28, para constituir un partido político nacional, la organización interesada notificará ese propósito al Instituto Federal Electoral entre el 1o. de enero y el 31 de julio del año siguiente al de la elección y realizará los siguientes actos previos tendentes a demostrar que se cumple con los requisitos señalados en el artículo 24 antes referido. a) Celebrar por lo menos en veinte entidades federativas o en doscientos distritos les una asam bleacertificará: en presencia de un funcionario del Instituto electora federal Electoral, quien I. El nú mero de afiliados que concurrieron y participaron en la Asamblea estatal o distrital, que en ningún caso podrá ser menor a 3,000 o 300, respectivamente, de conformidad con lo dispuesto por el inciso b del párrafo 1 del artículo 24; que conocieron y aprobaron la declaración de principios, el programa de acción y los estatutos; y que suscribieron el documento de manifestación formal de afiliación; y II. Que con las personas mencionadas en la fracción anterior, quedaron formadas las listas de afiliados, con el nombre, los apellidos, su residencia y la clave de la credencial para votar; b) Celebrar una asamblea nacional constitutiva ante la presencia del funcionario designado por el Instituto, quien certificará: I. Que asistieron los delegados propietarios o suplentes, elegidos en las asambleas estatales o distritales; II. Que acreditaron por medio de las actas correspondientes que las asambleas se celebraron de conformidad con lo prescrito en el inciso a del propio artículo 28;

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III. Que se com probó la identidad y residencia de los delegados a la asamblea nacional, por medio de su credencial para votar u otro documento fehaciente; IV. Que fueron aprobados su declaración de principios, programa de acción y estatutos; y V. Que se formaron listas de afiliados con los demás militantes con que cuenta la organización en el país, con el objeto de satisfacer el requisito del porcentaje mínimo de afiliados exigido por el Código. Estas listas contendrán los datos requeridos en la fracción II del inciso anterior.

Cabe precisar que en caso de que la organización interesada no presente su solicitud de registro en el mes de enero del año anterior al de la elección conforme a lo previsto en el párrafo 1 del artículo 29 del Código, de jará de tener efecto la notificación formulada. Una vez realizados los actos relativos al procedimiento de constitución de un par tido político, la organización interesada presentará ante el IFE, en el mes de ene ro del año anterior al de la elección, la solicitud de registro, acompañándola conpios, la documentación como son: la declaración de princi el programa de corres acciónpondiente y los estatutos aprobados por sus miembros, las listas nominales de afiliados por entidades o por distritos electorales y las ac tas de las asambleas celebradas en las entidades federativas o en los distritos electorales y la de su Asamblea Nacional Constitutiva (artículo 29). El Código vigente, al igual que el anterior, dispone en los artículos 30 y 31 que el Con sejo General del Instituto (antes la CFE), al conocer la solicitud de la organización que pretenda su registro como partido político, integrará una Comisión para examinar los documentos a fin de verificar el cumplimiento de los requisitos y del procedimiento de constitución señalados por el Código y de berá formular un proyecto de dictamen de registro. El Consejo, con base en el proyecto de dictamen de la Comisión y dentro del plazo de 120 días contados a partir de la presentación de la solicitud de registro, resolverá lo conducente. Cuando proceda, ex pedirá el certificado correspondiente haciendo constar el registro, y en caso de negativa fundamentará las causas que la motivan y lo comunicará a los interesados. La resolución deberá pu blicarse en el DOF y podrá ser recurrida ante el Tribunal Electoral.


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3.2 Registro condicionado: los requisitos exigidos por la LOPPE de 1977, por el CFE de 1987 y por el COFIPE en sus versiones de 1990 y 1993, y la supresión de esta modalidad registral en 1996 Las reformas constitucionales de 1977 tuvieron como uno de sus principales propósitos “ensanchar las posibilidades de la representación política y captar el complicado mosaico ideológico nacional”; de aquí que la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977, además de simplificar los requisitos exigidos para que una agrupación política pudiera obtener su registro definitivo como partido político, creó el llamado registro condicionado al resultado de las elecciones y para cuya obtención la organización política en cuestión tan sólo debía acreditar los siguientes requisitos: 1) Que contaba con declaración de principios, programas de acción y estatutos; 2) Que re presentaba una corriente de opinión expresión de la ideología política de alguna de las fuerzas sociales que componen la colectividad nacional y para cuyo efecto servían como documentos probatorios las publicaciones periódicas, manifiestos, folletos y otros elementos de similar naturaleza; y 3) Que hu biera realizado una actividad política permanente durante los cuatro años anteriores a su solicitud de registro, lo que podía acreditarse con documentación que evidenciara la celebración de reuniones, congresos, asambleas u otros eventos políticos, o bien mediante el acreditamiento de haber funcionado como asociación política nacional un año antes de la convocatoria correspondiente. Con base en las disposiciones transcritas, se puede decir que en materia de registro condicionado las asociaciones políticas se encontraban en una situación preferente con relación a las demás agrupaciones políticas que no tuvieran ese carácter ya que en tanto que éstas debían acreditar, entre otros requisitos, haber desarrollado una actividad política en los cuatro años anteriores a la convocatoria, las asociaciones políticas tan sólo requerían acreditar que habían funcionado con ese carácter el año anterior a la convocatoria.

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Acogiéndose el registro condicionado, y con base en los resultados de la jornada electoral de 1979, obtuvieron su registro las siguientes agrupaciones: Partido Comunista Mexicano, Partido Socialista de los Trabajadores, Partido Revolucionario de los Trabajadores, Partido Social Demócrata y Partido Demócrata Mexicano. En este estado de cosas, al promulgarse el Código Federal Electoral de 1987, se suprimió esta modalidad registral, por considerar que ya contaban con registro definitivo un número significativo de organizaciones políticas. Sin embargo durante los foros de consulta que se celebraron en 1990 a efecto de conocer los cambios que se requieran en materia electoral, un grupo de di putados y de especialistas en la materia propuso restablecer el registro condicionado por considerar que a través de esta modalidad se propicia el desarrollo de nuevas alternativas políticas, así como el fortalecimiento del sistema de partidos, propuesta que finalmente fue aprobada. En el dictamen de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, según consta en el Diario de Debates, se formularon, entre otras, las siguientes consideraciones: Analizando la experiencia de otras democracias, destacaron las ventajas de los sistemas abiertos de partidos políticos, lo que llevó a la consideración sobre la conveniencia de recuperar el mecanismo de registro condicionado que permitiera a las agrupaciones, organizaciones o asociaciones políticas participar en los procesos electorales, cumpliendo con requisitos mínimos para garantizar su identidad ideológica y programática, su representación social, así como una organización básica que les permita consolidarse como fuerza política nacional. En este aspecto se señaló la necesidad de evitar la pulverización de la representación política. Hubo un señalamiento enfático de que la pluralidad política y la diversidad, antes de obstaculizar la formación decom un real co, la favorece e incluso pele sistema hacia esedeobpartido, jetivo. amplio y democráti-

Como resultado de ello, el artículo 33 del COFIPE de 1993, dis ponía que el IFE debía convocar, en el primer trimestre del año anterior a las elecciones federales ordinarias, a las organizaciones y agrupaciones políticas que pretendieran participar en los procesos electorales a fin de que solicitaran el registro condicionado como partido político. Para la expedición de la convocatoria, el Consejo General tomará en cuenta las con-


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diciones específicas en las que funciona el sistema de partidos, así como su composición y representatividad sociopolítica. El Código disponía que en la convocatoria que al efecto se emitiera, se debía señalar el plazo para que las organizaciones o agrupaciones interesadas presentaran la solicitud correspondiente y los requisitos que deberían acreditar, los que en ningún caso podían ser menores a los siguientes: a) Contar con declaración de principios, programas de acción y estatutos; b) Representar una corriente de opinión con base social, y c) Haber realizado actividades políticas durante los dos años anteriores a la solicitud de registro. Así, a través de la reforma de 1993 se modificó el inciso c para quedar en los siguientes términos: “Haber realizado permanentemente actividades políticas propias y en forma independiente de cualquier otra organización o partido político, por lo menos durante los dos años anteriores a la solicitud de registro”. En los términos de la legislación vigente en 1990, el partido político con registro condicionado al resultado de las elecciones obtenía el registro definitivo si alcanzaba, por lo menos, el 1.5% del total en alguna de las votaciones de la elección para la cual se le otorgó el registro condicionado y a través de la reforma de 1993 se precisó que dicho porcentaje se podría lograr en dos elecciones ordinarias consecutivas para diputados, senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos, y en caso de que en ninguna de ellas se alcanzara dicho porcentaje, el partido perdería su registro condicionado así como todos los derechos y prerrogativasToda que tenían motivo. vez quepor la tal LOPPE y el COFIPE en su versión vigente hasta antes de 1996 son los dos únicos ordenamientos legales que dentro de nuestro derecho positivo han regulado a esta modalidad registral, resulta conveniente realizar, así sea brevemente, un análisis comparativo entre las disposiciones que en materia de registro condicionado establecían uno y otro ordenamiento. Dicho análisis comparativo permite apreciar que si bien ambos ordenamientos exigían los mismos requisitos, éstos se veían simplificados en

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el Código de 1993 ya que en tanto que la LOPPE, exigía que la solicitud correspondiente la presentará una organización política, la cual debía acreditar haber realizado una actividad política permanente durante los cuatro años anteriores a su solicitud de registro, el COFIPE precisa que la solicitud de registro condicionado podía ser presentada tanto por simples agrupaciones como por organizaciones y reducía a dos años el tiempo durante el cual debía acreditar haber realizado actividades políticas; por otra parte, si bien en la versión del COFIPE de 1990 no se exigía que las actividades políticas se realizaran en forma permanente, como lo exigía la LOPPE, a través de la reforma de 1993 se puntualizó que dichas actividades se deben realizar no sólo en forma permanente sino también en forma independiente de cualquier otra organización o partido político. 3.2.1 Análisis de los requisitos que exigía el COFIPE hasta 1996 para obtener el registro condicionado En los términos de lo dispuesto por el artículo 33 del COFIPE vigente hasta 1993, el Instituto Federal Electoral podía convocar, en el primer trimestre del año anterior a las elecciones federales ordinarias, a las organizaciones y agrupaciones políticas que pretendían participar en los procesos electorales, y de esta forma encontrarse en condiciones de obtener el registro condicionado como partido político. En primer lugar cabe señalar que de los términos empleados por el legislador resulta evidente que la expedición de la convocatoria a registro condicionado tenía hasta ese entonces un carácter discrecional, es decir, que quedaba a criterio del Instituto expedir o no la convocatoria. Al respecto resulta pertinente hacer notar que es de explorado derecho que el uso de una facultad discrecional que la ley concede a una autoridad, de ninguna manera implica que la pueda ejercer en forma arbitraria o caprichosa, sino que de acuerdo con las particularidades y circunstancias del caso concreto, la autoridad debe fundar y motivar el sentido de la decisión o determinación que adopte. Ahora bien, a resultas del proceso de reformas de 1994 se modificó el artículo 33 a efecto de precisar que la expedición de la convocatoria respectiva ya no sería una facultad discrecional, sino que necesariamente se tendría que emitir con apego a las bases contenidas en el referido artículo.


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Así, en el párrafo segundo se precisaba que para la expedición de la convocatoria el Consejo General tomaría en cuenta las condiciones específicas en las que funcionaba el sistema de partidos políticos, así como su composición y representatividad sociopolítica. También cabe señalar que a través de la convocatoria referida se podían ampliar los requisitos que establecía la ley, pero en ningún caso se podía reducir; toda vez que se disponía que en ningún caso podrían ser menores a los siguientes: a) Contar con declaración de principios, programa de acción y estatutos en los términos de los artículos 25, 26 y 27 de este Código; b) Representar una corriente de opinión con base social, y c) Haber realizado permanentemente actividades políticas propias y en forma independiente de cualquier otra organización o partido político, por lo menos durante los dos años anteriores a la solicitud de registro. Al respecto cabe precisar que el Consejo General podía analizar los documentos en los que las agrupaciones apoyaran sus solicitudes de registro condicionado en el orden en que lo estimara más conveniente ya que la ley no establecía una prelación en que se debían estudiar, si bien la secuencia que establecía la ley resultaba a todas luces la más lógica. También resulta claro que si la agrupación solicitante incumplía con uno de los requisitos, ya no se requería que la autoridad electoral entrara al estudio de los restantes porque para el otorgamiento del registro se tenía necesariamente que cumplir con los tres requisitos mínimos establecidos por la ley. Por lo que hace al requisito de que la agrupación solicitante hubiera realizado actividades políticas en los dosconsideraciones: años anteriores a la solicitud del registro, cabe formular las siguientes Todo parece indicar que dicho requisito tenía por objeto acreditar que la organización solicitante se encontrara viva y actuante en el momento de solicitar su registro, es decir, que se acreditara que esa organización política tenía una relación vinculante con la realidad política nacional prevaleciente al momento en que se presentara la solicitud. Consecuentemente, la agrupación u organización que hubiera realizado actividades políticas durante los dos últimos años anteriores a su solici-

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tud acreditaba el requisito exigido para el otorgamiento de registro condicionado, en tanto que aquella agrupación que habiendo realizado muchas y muy variadas actividades de carácter político, por ejemplo de 1977 a 1987, pero hubiera dejado de realizarlas a partir de entonces, no cumpliría con dicho requisito ya que en este caso aun cuando esa organización o agrupación no hubiera resuelto su disolución, el legislador consideraba que se encontraba inactiva y, por así decirlo, en estado latente. Asimismo cabe destacar que en el Código de 1993 la agrupación que solicitara su registro condicionado debería acreditar haber realizado actividades políticas propias en forma permanente e independiente a cualquier otra organización o partido político, por lo que, a la luz de esta disposición, los grupos que se separaban o escindían de un partido político no acreditaban este requisito, haciendo valer actividades que hubieran realizado en el seno de su antiguo partido. La realización de actividades políticas se podía acreditar con documentos que demostraran la celebración de reuniones, congresos, asambleas y otros eventos de naturaleza similar. con esta importancia precisar quéEnse relación debe entender por materia, actividadreviste políticaparticular para efectos de conferir registro condicionado a una organización o agrupación política. Con este fin estimo oportuno recordar que de conformidad a nuestro régimen constitucional las actividades políticas le están reservadas a los ciudadanos y a las organizaciones o agrupaciones políticas. Los primeros, individualmente considerados, participan en las actividades políticas a través del ejercicio de los derechos políticos o ciudadanos y entre los cuales revisten especial importancia los de reunión y asociación en materia política, ya que su ejercicio da lugar a que los ciudadanos se agrupen en partidos políticos. En este orden de ideas y con el propósito de precisar constitucionalmente las bases para su regulación, en 1977 el poder revisor adicionó al artículo 41 constitucional un párrafo a efecto de precisar que los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la voluntad nacional y, como organización de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Del análisis de la disposición contenida en el artículo 41 constitucional se puede inferir que las actividades políticas por excelencia son todas


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aquellas a través de las cuales los ciudadanos, en forma organizada, procuran conquistar, retener o participar en el ejercicio del poder público. Pero asimismo y de manera más amplia, se puede de cir que del análisis de los contornos que conforman al sistema constitucional mexicano se desprende que pueden ser consideradas como actividades políticas todas aquellas a través de las cuales una porción del cuerpo ciudadano, en ejercicio de sus derechos políticos, tienda a delinear y precisar los fines de la organización jurídica estatal, o bien a precisar la organización, el funcionamiento y las relaciones de los poderes constituidos, en tanto son éstos los órganos de expresión necesaria y continua del Estado; asimismo, tendrán el carácter de actividades políticas todas aquellas a través de las cuales una porción del cuerpo ciudadano en forma organizada procure definir, afirmar, reafirmar o confirmar las finalidades humanas, políticas y sociales que establece la Constitución. Pero no basta que una actividad tuviera el carácter de política para que pudiera ser considerada para efectos del otorgamiento del registro condicionado, sino que además se requería que dichas actividades políticas se encuadraran en sus documentos básicos,contenidos es decir, de relación entre esas actividades y los postulados enbía su existir declaración de principios, en su programa de acción y en sus estatutos. En consecuencia, resulta claro que las actividades políticas debían entenderse como actividades tendentes a cumplimentar los principios y las acciones contenidas en sus documentos básicos de la organización política, es decir, para analizar si una actividad política debía ser considerada para efec tos de registro, no se le debía analizar en forma aislada o como suspendida en el aire, sino que, necesariamente, debía ser analizadas en relación a sus antecedentes y en relación a sus consecuentes. De aquí que, en mi concepto, los documentos básicos de una agrupación venían a significarse en esta materia por cuanto proporcionaban un norte cierto para poder determinar si una actividad política determinada tenía el carácter político para efectos de registro condicionado. Así, resulta evidente que las actividades que llevara a cabo una agrupación política podían tener o no tener un carácter político, pero con independencia de ello y aun en el caso de que dichas actividades tuvieran un carácter político, sólo servirían para efectos de acreditar que se cumplía con los requisitos exigidos para el registro condicionado si dichas actividades políticas se encuadraban dentro de sus documentos básicos, es decir, dentro de su declaración de principios, programa de acción y estatutos.

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Con base en las consideraciones hechas valer, se puede concluir que el requisito que establecía el inciso c del párrafo 3 del artículo 33 del COFIPE debía ser entendido a la luz de los requisitos establecidos en los incisos a y b del referido precepto, es decir, que las actividades políticas que hiciere valer una agrupación política que solicitaba el registro condicionado como partido debían estar encaminadas a demostrar que representa corriente básicos. de opinión con base social, que debe estar precisada en susuna documentos Cabe hacer notar que el COFIPE, a diferencia de la LOPPE, precisaba en el artículo 33.5, que el Consejo General, dentro del plazo máximo de 45 días naturales contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud de registro, resolvería lo conducente. Ahora bien, cuando procedía al registro, el Consejo ex pediría el certificado respectivo, y en caso de negativa, debía expresar las causas que la motivan. La resolución correspondiente deberá publicarse en el DOF y podía ser impugnada ante el Tribunal Federal Electoral. Las agrupaciones políticas que tramitaran y obtuvieran su registro condicionadoygozarían, en losque términos delban artículo 34 del COFIPE, de los derechos prerrogativas se precisa en dicho artículo. Cabe destacar que, por disposición expresa de la ley, los partidos políticos con registro condicionado no podían coaligarse ni fusionarse entre sí o con los partidos políticos nacionales; todo parece indicar que esta disposición tenía por objeto el que se pudiera mesurar, de manera indubitable, si la agrupación política en cuestión alcanzaba por sí misma el 1.5% en alguna de las votaciones de la elección pa ra la cual se le otorgó su registro condicionado y en consecuencia si tenía derecho a que se le otorgue su registro condicionado y, por tan to, si tenía derecho a que se le otorgue su registro definitivo. Por último, cabe precisar que de conformidad al marco jurídico aplicable hasta 1996, el hecho de que un partido político no obtuviera el 1.5% de la votación y consecuentemente no tuviera derecho al registro definitivo se consideraba independiente y no alteraba los triunfos que sus candidatos hayan obtenido en las elecciones nacionales según el principio de mayoría relativa. En resumen, una organización política que aspiraba a contar con registro podía optar por el definitivo o por el condicionado. El registro definitivo ofrecía como principales ventajas el derecho a participar inmediatamente en elecciones federales, locales y municipales, así como derecho


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para designar representantes para integrar a los organismos electorales con derecho a voz y voto y gozar de las prerrogativas que precisa el Código. A cambio de ello tenía que cumplir con los requisitos que señalaba la ley. El registro condicionado, en cambio, liberaba a los partidos del cumplimiento de los requisitos que exigía la ley para obtener el registro definitivo, pero ello implicaba que tan sólo podía participar en las elecciones para las cuales se les otorgaba el registro condicionado, así como el que sus representantes ante los órganos electorales tan sólo disponían de voz pero no de voto y el que el partido político en cuestión no disfrutaba de todas las prerrogativas que tenían los partidos que tuvieran registro definitivo. 3.2.2 Consideraciones en torno a la convocatoria que con relación al re gistro condicionado se ex pidió en 1990 En los términos del artículo decimocuarto transitorio del COFIPE, para las elecciones federales de 1991, se facultó al Consejo General del IFE para convocar a organizaciones y agrupaciones políticas que desearan obtener el registro condicionado como partido político y para tal efecto se dispuso que se deberían ajustar los plazos señalados en los artículos 33 al 35, de manera que las resoluciones sobre las solicitudes que llegasen a presentarse se dictaran a más tardar seis meses antes de la elección. Con apego a esta disposición el Consejo General del IFE publicó en el DOF de 5 de noviembre de 1990, una convocatoria a las organizaciones y agrupaciones políticas que desearan obtener su registro condicionado como partido político para participar en las elecciones federales a realizarse en 1991. En la convocatoria de referencia se señaló un plazo comprendido del propio 5 de noviembre al 15 de diciembre de 1990 para que las agrupaciones interesadas presentaran su solicitud ante el Instituto, y se dispuso, en cumplimiento de la ley, que la autoridad electoral debía resolver lo conducente, en cada caso, a más tardar el 17 de febrero de 1991. En este estado de cosas y dentro del término fijado por la convocatoria, las siguientes agrupaciones políticas presentaron su solicitud, para obtener el registro condicionado.

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Partido Revolucionario de los Trabajadores. Partido Auténtico de Izquierda Socialista. Partido Social Demócrata. Partido Verde Ecologista Mé xico. Partido Obrero Agrario Mexicano. Partido de la Revolución Socialista.

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Partido del Nacional Partido Trabade jo. la Ju ventud Mexicana. Partido Revolucionario Mexicanista (Los Dorados). Unidad Democrática. Partido de los Tra bajadores Zapatistas. Partido Renovador.

A efecto de estudiar las solicitudes, el Consejo General configuró una Comisión con representantes de todos los partidos que cuentan con registro así como con tres consejeros ciudadanos, la que formuló un dictamen, mismo que se sometió a la consideración del Consejo General del IFE en la sesión que secondicionado llevó a cabo tan el 22 de aenero en paciones la cual sepolítiaprobó el registro sólo dos de 1991 estas yagru cas: al Partido Revolucionario de los Trabajadores (que había obtenido su registro condicionado en 1979, mismo que poco más tarde perdió y que de nueva cuenta en esa ocasión volvió a obtener), y al Partido del Trabajo. En cumplimiento de la ley las resoluciones de referencia fueron publicadas en el DOF el 31 de enero de 1991, y del análisis de las mismas, se desprende las siguientes consideraciones: De manera resumida se puede decir que al Partido Revolucionario de los Trabajadores se le confirió el registro porque: 1) demostró contar con declaración de principios, programa de acción y estatutos, y que dichos documentos reúnen los requisitos que señala la ley; 2) por que del análisis de dichos documentos se des prende que re presenta una corriente política particular diversa a la que re presentan los partidos políticos nacionales, ya que representa en el campo del socialismo la corriente del marxismo revolucionario, y 3) por haber presentado publicaciones de la propia agrupación política denominadas, Bandera socialista y La batalla, con las que acreditó que dicha organización ha venido realizando actividades políticas desde hace varios años, como son campañas políticas, conferencias, mítines, plantones, asambleas, marchas, promoción y defensa del voto, etcétera.


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Al Partido del Trabajo se le confirió el registro porque: 1) demostró contar con declaración de principios, programas de acción y estatutos y que dichos documentos reúnen los requisitos que señala le ley; 2) porque del análisis de dichos documentos se desprende que representa una corriente política particular diversa a la que representan los partidos políticos nacionales, ya que se constituyó, por un lado, a partir de la Organización de Izquier Revoluque cionara —lívenido nea deintegrando masas— así comoorganizaa través de diversas agruda paciones se han a dicha ción como son los comités de Defensa Popular; y 3) por haber probado haber realizado actividades políticas que se relatan en varios documentos correspondientes a diversas entidades federativas. A las restantes 10 agrupaciones políticas que presentaron su solicitud, el Consejo General del IFE no les confirió el registro condicionado debido a que se consideró, en unos casos, que los documentos básicos que se habían presentado no se ajustaban a la ley; en otros, por considerar que no acreditaron representar una corriente social de opinión distinta a las ya representadas por los partidos políticos nacionales y en algunos casos másdos debido a que noLos probaron haber realizado actividades en los últimos años. términos en que se fundó cada una políticas de las resoluciones figuran en la publicación que se hizo de ellas en el DOF el 31 de enero de 1991. En vista de ello, siete de las agrupaciones solicitantes de registro condicionado se manifestaron inconformes con la resolución del Consejo General del IFE e interpusieron recurso de apelación ante la Sala Central del Tribunal Federal Electoral, la cual formuló su resolución en la sesión pública que se llevó a cabo el 9 de fe brero de 1991. De los siete recursos interpuestos sólo tres resultaron procedentes, siendo éstos los interpuestos por las organizaciones Partido Verde Ecologista México; Partido Renovador y Partido Obrero Agrario Mexicano, en tanto que los cuatro restantes fueron desechados por resultar notoriamente improcedentes por haberse presentado en forma extemporánea. De los tres recursos que resultaron procedentes, el Tribunal Federal Electoral sólo declaró fundado el interpuesto por la organización denominada Partido Verde Ecologista de México, toda vez que consideró que las actividades desarrolladas por dicha organización sí reunían el carácter de actividades políticas. En vista de ello el Tribunal revocó la resolución impugnada y ordenó al Consejo General del Instituto Federal Electoral que emitiera una nue-

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va resolución, en la que teniendo por acreditado el requerimiento de haber desarrollado actividades políticas en los dos últimos años, procediera al estudio del cumplimiento de los demás requisitos establecidos por la ley, y determinara la procedencia o no de otorgar el registro condicionado a dicha organización. Con objeto de cumplimentar esta resolución del Tribunal Federal, el Consejo General del Instituto Federal Electoral emitió una nueva resolución, misma que fue publicada en el DOF el 6 de marzo de 1991 y de los términos de los considerandos, se desprende que los documentos básicos de dicha agrupación reúnen todos los requisitos que señalaba la ley, precisándose en el considerando tercero que por lo que respecta al requisito consistente en la denominación del propio partido, se observa que la palabra verde incluida en la denominación del Partido Verde Ecologista de México, así como la V contenida en su emblema le podían causar perjuicio a otro partido cuyo color distintivo es precisamente el verde y que contaba en ese entonces con registro definitivo como partido político nacional, como es el caso del PARM, situación que, además, vendría a confundir al electorado al momento de sufragar. Asimismo, se señala en la resolución que, a mayor abundamiento, en acuerdo tomado en la asamblea nacional del PARM el 14 de octubre de 1987, se modificaron y adicionaron estatutos para quedar su artículo segundo conteniendo lo siguiente: “el lema del partido es: «Justicia para gobernar y honradez para administrar», utilizándose indistintamente las siguientes divisas: «El Partido Verde de la esperanza nacional» y/o «La libertad se conquista no se implora»”. Con base en lo anterior y con el fin de no causar perjuicios a los derechos adquiridos por el PARM, además de considerarse que la denominación y el emblema del Partido Verde Ecologista de México no cumplía ca balmente lo jo disGeneral puesto por inciso a, párrafo I, del artículo 27 cudel COFIPE, el con Conse delelIFE acordó que sólo se considerara bierto este requisito si el Partido Verde Ecologista de México suprimía de su denominación la palabra verde para quedar como “Partido Ecologista de México” y suprimía de su emblema la V en color verde que contiene unas rayas onduladas de color azul en su base. En el considerando cuarto se expresa que del análisis de la solicitud del Partido Verde Ecologista de México, de su declaración de principios y programas de acción, así como de las múltiples publicaciones periodís-


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ticas que se refieren a diversas actividades de carácter social, como son: plantones, foros, seminarios, debates y conferencias de prensa, la comisión advierte que “la organización política mencionada representa ampliamente una reciente, novedosa y actual corriente de opinión social, o sea la ecologista, que resume la preocupación de la sociedad por todos los asuntos vinculados con el medio ambiente, misma que procura el cuidado y conservación de éste, así como de la naturaleza”; con base en estas consideraciones, la Comisión estimó que en el caso se encuentra satisfecho el requisito que exige el inciso b del párrafo 3 del artículo 33 del COFIPE, y la base 3, inciso b, de la convocatoria relativa. En el considerando quinto se precisa que en relación con el requisito de que las organizaciones interesadas acrediten haber realizado actividades políticas durante los dos años anteriores a la solicitud de registro, se tenía por acreditado en los términos de la resolución de la Sala Central del Tribunal Federal Electoral de fecha 9 de febrero de 1991, que revocó la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral del 22 de enero de 1991 por la que se negó el registro condicionado al Partido Verde México. ConEcologista base en lasdeconsideraciones anteriores, el Consejo General del IFE en la sesión correspondiente al 28 de febrero de 1991 otorgó a la organización denominada “Partido Ecologista de México” el registro condicionado como partido político fijándole un término perentorio de 30 días para que presentara al Instituto Federal Electoral el emblema con el color o colores que los caractericen o diferencien de otros partidos políticos. Toda vez que dicho partido cumplió oportunamente con lo ordenado, obtuvo su registro condicionado y con este carácter participó en la contienda electoral federal de 1991. 3.2.3 Con tornopor al el acuerdo blicado el DOF el 29sideraciones de marzo deen1993 que se pu acordó no en ex pedir convocatoria a re gistro condicionado con miras a las elecciones de 1994 De conformidad con lo que disponía en 1993 el párrafo primero del artículo 33 del COFIPE, el Instituto Federal Electoral podría convocar, dentro del primer trimestre del año anterior al de las elecciones federales ordinarias, a las organizaciones y agrupaciones políticas que pretendían

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participar en los procesos electorales a fin de que obtuvieran su registro condicionado como partido político. En el párrafo segundo de dicho artículo se precisaba que para la expedición de la convocatoria, el Consejo General tomaría en cuenta las condiciones específicas en las que funcionaba el sistema de partidos políticos, así como su composición y representatividad sociopolítica. De los términos empleados por el legislador, resulta evidente que la expedición de la convocatoria respectiva tenía un carácter discrecional, es decir, que quedaba a criterio del Instituto expedir o no la convocatoria en comento. Ahora bien, es de explorado derecho que el uso de una facultad discrecional que la ley concede a una autoridad, de ninguna manera implica que la pueda ejercer en forma arbitraria o caprichosa, si no que de acuerdo con las particularidades y circunstancias del caso concreto, debe fundar y motivar el sentido de la decisión o determinación que adopte. Este razonamiento encuentra apoyo en la jurisprudencia y precedentes sustentados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En este estado de cosas y a efecto de contar con elementos que le permitieran al IFE evaluar la conveniencia de formular o no la respectiva convocatoria, durante el primer trimestre de 1993, la Dirección General del IFE encomendó a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos la preparación de un informe respecto al estado que en ese entonces guardaba el sistema de partidos políticos, así como a su composición y representatividad. En el informe que la referida Dirección elaboró al efecto, se reseña la evolución que se ha operado a partir de 1990 y se señala que en marzo de 1993 nueve agrupaciones políticas contaban con registro definitivo como partidos políticos nacionales y que del análisis detallado y minucioso sus documentos fundamentales se desprendía que cada uno de ellos redepresenta ba una corriente política ideológica específica y diferenciada de las demás, precisándose que cada partido postula principios ideológicos de carácter político, económico y social que constituyen concepciones particulares que buscan orientar a la ciudadanía sobre los programas y acciones que debe emprender la sociedad mexicana para resolver los grandes problemas nacionales. En la sesión extraordinaria del Consejo General celebrada el 12 de marzo de 1993, se discutió, como primer punto del orden del día, el in-


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forme mencionado, mismo en que también se dio cuenta al Consejo, de aquellas organizaciones o agrupaciones políticas que podrían estar interesadas en agotar el procedimiento de registro condicionado. En atención al informe presentado y a las intervenciones de sus miembros en torno al tema, el Consejo General resolvió no expedir la convocatoria para registro condicionado por votación mayoritaria de dieciocho votos a favor, dos en contra y la abstención del presidente de dicho Consejo. Entre los argumentos que motivaron y fundamentaron el acuerdo de referencia, que fue publicado en el DOF el 29 de marzo de 1993, cabe destacar los siguientes: En el primer considerando se expresa que en términos del artículo 33, párrafos 1 y 2 del COFIPE, es facultad discrecional del IFE el convocar a las organizaciones políticas para que obtengan su registro condicionado como partido político. En el segundo considerando se expresa que el Consejo General del Instituto, en cuya integración convergen las diversas corrientes ideológicas y sociopolíticas que conforman el sistema de partidos políticos, además de la representación ciudadana y de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, en ejercicio de la facultad discrecional que le confiere el Código de la materia, se encuentra en aptitud, real y legal, de valorar las condiciones específicas en que funciona el sistema de partidos, su composición y representatividad sociopolítica y decidir si se omite o no la convocatoria para el registro condicionado. En el tercer considerando se señala que los miembros del Consejo General, desde distintos puntos de vista y con argumentos de diversa naturaleza, consideraron, en su mayoría, que las condiciones específicas en que funcionaba en ese entonces el sistema de partidos, el número de partidos registrados, diversidad de sus plataformas ideológicas,ante sociales políticas, así comola su composición plural y representatividad la so-y ciedad, permitían afirmar que la ciudadanía contaba con las suficientes opciones de orden electoral, en un vasto espectro político, que le permitían ejercer con toda amplitud su derecho de voto. En el considerando cuarto se refiere que la facultad discrecional se debe ejercer con base en razonamientos objetivos sobre los elementos a que alude el artículo 33 y asimismo en un proceso de valoración subjetiva basada en consideraciones como la conveniencia, necesidad, razonabili-

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dad y suficiencia entre otras, con la finalidad de establecer la pertinencia de obrar o de abstenerse. También cabe destacar que en el considerando séptimo se precisa que el hecho de no abrir en esa ocasión el registro condicionado no implica de ninguna manera que se esté negando a los ciudadanos la posibilidad de solicitar el registro como partido político de la agrupación u organización a la que pertenezcan, pues siempre contarán con el de registro definitivo. En el considerando octavo se argumenta que el COFIPE establece que las organizaciones políticas pueden obtener su registro por dos vías, la del registro definitivo y la del registro condicionado. El procedimiento de registro definitivo representa la vía ordinaria de acceso al registro como partido político y permite demostrar con toda certeza la presencia de las organizaciones políticas en el sistema de partidos; mientras que el registro condicionado representa la posibilidad de que el Consejo General valore los aspectos a que se refiere el artículo 33 en su párrafo 2 y, previo su análisis y reflexión, decida sobre la oportunidad de expedir la convocatoria del caso. Finalmente cabe destacar que en el decimosegundo considerando se señala que del informe presentado por la Dirección General y de la mayoría de las intervenciones de los miembros del Consejo General, se desprendía que no resultaba necesario ni se justificaba expedir la referida convocatoria. Así, con base en dichas consideraciones y en otras que se expresan en el referido acuerdo, el Consejo General del IFE resolvió no expedir la convocatoria a las organizaciones y agrupaciones políticas que pretendían participar en el proceso electoral federal de 1994 como partidos políticos con registro condicionado, resolución que fue publicada en el DOF el 29 de marzo de 1993. 3.2.4 Comentarios en torno a la convocatoria para obtener el registro condicionado publicada el 26 de mar zo de 1996 El Consejo General del IFE aprobó el 26 de marzo de 1996 la convocatoria para que las organizaciones y agrupaciones políticas formularan solicitud de registro condicionado, dado que el artículo 33 del referido Código Electoral les imponía la obligación de publicarla en el primero trimestre del año anterior al de las elecciones.


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Con apego a la convocatoria, 15 organizaciones formularon su respectiva solicitud, siendo éstas las siguientes: Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, Partido Revolucionario de los Trabajadores, Partido Popular Socialista, Partido Demócrata Mexicano, Partido del Foro Democrático, Frente México Unidos, Partido Liberal Democrático, Partido Águilas Mexicanas, Partido Amplio de la Izquierda Socialista, Partido de la Sociedad Nacionalista, Partido de la Revolución Socialista, Partido Antigobiernista Mexicano, UNO y Partido Obrero Socialista Zapatista. En este estado de cosas, el Consejo General del IFE, en sesión celebrada el 14 de junio de 1996, resolvió denegar el registro solicitado por las dos corrientes del PARM así como a las demás organizaciones solicitantes por considerar que no cumplían cabalmente con los requisitos exigidos para obtener su registro condicionado. Las resoluciones anteriores dieron como resultado que las trece organizaciones interpusieran sendos recursos de apelación ante el Tribunal Federal Electoral, el cual en la se sión del 9 de julio desechó cuatro por considerarlos notoriamente improcedentes, en siete resolvió confirmar las resoluciones Generalinter porpuestos virtud de había negado el registrodely Conse en los jorecursos porlasel cuales PPS y se el les PDM resolvió que sí reunían los requisitos exigidos por la ley para obtener su registro condicionado. 3.2.5 Conversión del registro condicionado en de finitivo, o pérdida del mismo En el artículo 35, reformado en 1993, se disponía en la parte conducente lo siguiente: 1) Un partido registro el registro definitivo cuando hayacon logrado el condicionado 1.5% del totalobtendrá de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos en las que participe. 2) El partido político con registro definitivo que no obtenga el 1.5% de la votación en dos elecciones federales ordinarias consecutivas perderá todos los derechos y prerrogativas que establece el Código. 3) El partido político con registro definitivo que no obtenga el 1.5% de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados,

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senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos y cuya votación sea cuando menos del 1% en tanto no se encuentre en el supuesto señalado en el párrafo anterior, seguirá ejerciendo sus derechos, gozando de sus prerrogativas y sujeto a sus obligaciones, con las salvedades contempladas en el Código. En rigor, se puede decir que ningún registro tenía el carácter de definitivo toda vez que de conformidad con la reforma de 1993 un partido político pierde su registro (ya sea definitivo o condicionado) si en dos elecciones ordinarias consecutivas no obtenía, por lo menos, el 1.5% de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, cabe precisar que si bien es cierto que un partido con registro condicionado contaba hasta con dos oportunidades para alcanzar el 1.5% de la votación en dos consultaciones electorales sucesivas, también lo es que si en la primera consultación electoral en la que participaba no obtiene el 1% de la votación nacional emitida, entonces perdería de manera inmediata su registro y las correspondientes prerrogativas. Pero si ningún registro es definitivo, de igual forma se podía decir que la pérdida de registro tampoco era definitiva toda vez que la agrupación política que lo hubiera perdido podía tramitar y obtener, cumpliendo con los requisitos de ley, ya sea su registro definitivo o condicionado. Como resultado de ello la relación de los partidos políticos que cuentan con registro ha variado en los últimos años. Leonardo Valdez Zurita resume la historia reciente de los partidos que han contado con registro y que asimismo lo han perdido y recuperado de la siguiente manera: En 1982 el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) perdió su por luego no alcanzar el 1.5% votación total; dos añosregistro despuésdefinitivo lo recuperó, de demostrar quedeculabría los requisitos del registro definitivo. En 1988 el Partido Demócrata Mexicano (PDM) y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) perdieron sus registros por no alcanzar la votación mínima. En vísperas de la elección de 1991 ambos lo recuperaron. El primero, en virtud de que demostró contar con la membresía requerida para obtener el registro definitivo; el segundo por la vía del registro condicionado. En esa ocasión otros dos partidos obtuvieron registro condicionado; El Partido Ecologista Mexicano (PEM) y el Partido del Trabajo (PT). Esos cuatro partidos, sin embargo, perdieron sus


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registros por no alcanzar la votación mínima en 1991. Antes de la elección federal de 1994, tres de esas cuatro organizaciones han demostrado que cuentan con la membresía necesaria para obtener el registro definitivo y en consecuencia forman parte del conjunto de partidos electorales que competirán en esa elección.64

3.2.6 Supresión del registro condicionado De conformidad a lo que se ha expuesto en este apartado se puede decir, en primer término, que la modalidad del registro condicionado se originó con la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977, y que a través de esta modalidad registral se buscó “ensanchar las posibilidades de la representación política y captar el complicado mosaico ideológico nacional”; también se puede decir que el Código Federal Electoral de 1987 suprimió esta modalidad registral por considerar que en ese entonces ya contaban con registro definitivo un número significativo de organizaciones políticas; sin embargo en 1990 se restableció la figura del registro condicionado por considerar que a través de esta modalidad se propiciaría el desarrollo de nuevas alternativas políticas, así como el fortalecimiento del sistema de partidos. En vista de ello, en el periodo comprendido entre la promulgación del COFIPE en 1990, que reguló de nueva cuenta el registro condicionado, y las reformas de noviembre de 1996 a través de las cuales se suprimió dicho registro, se adoptaron diversas determinaciones a partir del reconocimiento de que la convocatoria a registro condicionado era una facultad dis crecional del Consejo General; así, con vistas a las elecciones de 1991, el Consejo General resolvió expedir convocatoria a registro condicionado, y más tarde, con vistas a las elecciones de 1994, resolvió no expedir convocatoria al efecto; de tal suerte, para las elecciones de 1997 el referido órgano colegiado resolvió de nueva cuenta formular una convocatoria a registro condicionado y finalmente a través de la reforma legal de noviembre de 1996 se resolvió suprimir el régimen de registro condicionado y regular de nueva cuenta la figura de las agrupaciones políticas, que Véase Memoria del Foro de Consulta Para la Reforma Política, ponencia presentada por Leonardo Valdez Zurita en la primera audiencia pública en torno al tema “El Régimen de Partidos Políticos y las Condiciones de Competencia Electoral” IFE, marzo de 1993. 64

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la ley concibe como formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada. 3.3 Pérdida del registro Del análisis de las disposiciones contenidas en los vigentes artículos 66, 67 y 269.4, se desprende que la declaratoria o resolución correspondiente a la pérdida de registro de un partido político le corresponde en unos casos a la Junta General Ejecutiva y en otros al Consejo General del Instituto. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 66, le corresponde a la Junta General Ejecutiva formular la declaratoria de pérdida del registro correspondiente en los siguientes casos: — No participar en un proceso electoral federal ordinario (inciso a). — No obtener en la elección federal ordinaria inmediata anterior, por lo menos el 2% de la votación emitida en alguna de las elecciones para diputados, senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos del párrafo 1 del artículo 32 del Código (inciso b). — No obtener por lo menos el 2% de la votación emitida en alguna de las elecciones federales ordinarias para diputados, senadores o presidente de los Estados Unidos Mexicanos, si participa coaligado, en términos del convenio celebrado al efecto (inciso c). En estos casos la Junta General Ejecutiva del IFE, para emitir la declaratoria correspondiente, debe fundarse en los resultados de los cómputos y declaraciones de validez respectivas de los Consejos del Instituto, así como en las resoluciones del Tribunal Electoral, debiéndola publicar en el DOF. En los términos del artículo 66, le corresponde al Consejo General resolver la pérdida del registro de un partido político en los siguientes supuestos: — Por haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro (inciso e);


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— Por incumplir de manera grave y sistemática a juicio del Consejo General del Instituto Federal Electoral las obligaciones que le señala el Código (inciso f); — Por haber sido declarado disuelto por acuerdo de sus miembros conforme a lo que establecen sus estatutos (inciso g); — Por haberse fusionado con otro partido político, en los términos de lo dispuesto por el artículo 56 del propio Código (inciso h). En los dos primeros casos la pérdida del registro tiene el carácter de sanción y por lo mismo se precisa que en esos casos no podrá resolverse sobre la pérdida del registro sin que previamente se oiga en defensa al partido político interesado. Asimismo se dispone que la resolución respectiva deberá publicarse en el DOF. En los casos de disolución (inciso g) o de fusión (inciso h) no tienen el carácter de sanción y por lo mismo el Código no exige el cumplimiento de este requisito. 3.4 Relación de los partidos políticos con registro en diversos

procesos electorales federales de 1994 a 2006 Con vistas a las elecciones de 1994, las agrupaciones políticas que contaron con registro definitivo eran las siguientes: Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática, Partido Popular Socialista, Partido Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, Partido Demócrata Mexicano, Partido Ecologista de México y Partido del Trabajo. Para el proceso lectoral federal de 2000 las organizaciones políticas que contaron con registro fueron las siguientes: Partido Acción Nacional, Partido Revolucionario de ladeRevolución Democrática, Partido del Trabajo, Institucional, Partido VerdePartido Ecologista México, Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, Partido de Centro Democrático, Partido Popular de la Sociedad Nacionalista, Partido Convergencia por la Democracia, Partido Alianza Social y Partido Democracia Social. Como resultado de las elecciones federales de 2003, varios de los partidos políticos, hasta entonces existentes, al no haber obtenido el 2% de la votación nacional emitida en dicha consultación electoral, perdieron su registro, como fue el caso del Partido Alianza Social (PAS), el Partido

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de la Sociedad Nacionalista (PSN), el Partido Liberal Mexicano (PLM), México Posible y Fuerza Ciudadana. Para el proceso electoral de 2006, cuentan con registro y por lo mismo podrán contender: el Partido Acción Nacional, el Partido Revolucionario Institucional, el Partido de la Revolución Democrática, el Partido Verde Ecologista de México, el Partido del Trabajo y el Partido Convergencia por la Democracia, a los que en la primera quincena de julio de 2005 se les sumaron los partidos Alternativa Socialdemócrata y Campesina (de Patricia Mercado) y Nueva Alianza, que tiene como base a los profesores del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), toda vez que en ese entonces el Consejo General del IFE les otorgó el registro correspondiente. 4. DOCUMENTOS BÁSICOS DE LOS PARTIDOS 4.1 Declaración de principios, programas de acción y estatutos. Consideraciones en torno a la plataforma electoral El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales de 1990, siguiendo la tradición establecida por las leyes electorales de 1973, 1977 y 1987, dispone que toda organización que pretenda constituirse como partido político debe actuar para el logro de sus fines de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan. Consecuentemente la ley exige a los partidos políticos que formulen y presente una declaración de principios y, en consecuencia con ella, un programa de acción y los estatutos que deben normar sus actividades. De manera general se puede decir que la declaración de principios es la expresión pública de la plataforma ideológica del partido y que con apego a lo dispuesto en el artículo 25, deberá contener, por lo menos: a) la obligación de observar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes e instituciones que de ella emanen; b) los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule; c) la obligación de no aceptar pacto o acuerdo que los sujete o subordine a cualquier organización internacional o lo haga depender de entidades o de partidos políticos extranjeros; así como no solicitar o, en su caso, rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de los cultos de cualquier religión o secta, así como de las asocia-


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ciones y organizaciones religiosas e iglesias y de cualquiera de las personas a las que el COFIPE prohíbe financiar a los partidos políticos, y d) la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática. En torno a los requisitos que debe satisfacer la declaración de principios, estimo oportuno formular dos comentarios:

Primero, de conformidad a la legislación mexicana no existe contenido ideológico que quede proscrito de antemano; lo que si se prohíbe es pretender imponerlo por cualquier vía que no sea la democrática. Segundo, la independencia que exige la ley a los partidos políticos respecto de organizaciones extranjeras tiene por objeto impedir que aquéllos se subordinen a éstas y evitar con ello una indebida penetración en los asuntos políticos del país, pero esta exigencia no implica, de manera alguna, que las agrupaciones políticas nacionales se aíslen de la vida internacional. En relación con el programa de acción, se puede decir que este documento muy bien puede ser entendido como el embrión del programa de gobierno que sostendrá el partido en cuestión, en caso de que triunfe en las elecciones. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26, dicho documento deberá determinar las medidas para: a) realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaración de principios; b) proponer políticas para resolver los problemas nacionales; c) formar ideológica y políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la lucha política, y d) preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales. En torno a la exigencia de respetar los derechos del adversario, es oportuno recordar que en el capítulo correspondiente a los “contornos esenciales de lasudemocracia” pliqué que el correcto de la democracia pone que lasexminorías reconozcan el funcionamiento derecho de la mayoría a gobernar y que ésta respete los derechos de las minorías puesto que de lo contrario se cancela, de principio, la posibilidad en la alternancia en el ejercicio del poder y asimismo señalé que también resulta esencial que las minorías respeten los derechos de las otras minorías, pues en ello se funda el respeto que reclaman para su propio derecho. Por lo que hace a los estatutos, validamente se puede decir que éstos vienen a significarse como la ley que rige la vida interna de un partido,

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debiéndose precisar en ellos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del COFIPE, los siguientes puntos: a) La denominación del propio partido, el emblema y el color o colores que caractericen y diferencien de otros partidos políticos. La denominación y el emblema estarán exentos de alusiones religiosas o raciales; b) Los procedimientos para la afiliación libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones. Dentro de los derechos se incluirán el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones y el de poder ser integrante de los órganos directivos; c) Los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos y los cuales cuando menos serán los siguientes: una asamblea nacional u órgano equivalente, un comité nacional u organismo equivalente que tenga la representación del partido en todo el país, comités u organismos equivalentes en las entidades federativas y, a partir de 1993, se adicionó la exigencia de contar con un órgano responsable de la administración de su patrimonio y de sus recursos financieros y de la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaña d) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos; e) La obligación de presentar una plataforma electoral, para cada elección en que participe, sustentada en su declaración de principios y programas de acción; f) La obligación de los candidatos de sostener y difundir la plataforma electoral durante la campaña electoral en que participen; y g) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan las disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa. Varios de los requisitos que deben satisfacer los estatutos se explican por cuanto el propósito de fortalecer a nuestro régimen democrático supone la necesidad de que los protagonistas esenciales del juego político, es decir, los partidos políticos, comprometan su mejor esfuerzo a fin de que se fortalezcan las prácticas democráticas en su ámbito interno.


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Finalmente, con vista a cada contienda electoral, los partidos deben formular una plataforma electoral que, en los términos de lo dispuesto por los artículos 27, párrafo 1 inciso e; 82, 176, 344 y 349, párrafo 2 del COFIPE, debe sustentarse en la correspondiente declaración de principios y programa de acción y contener los principios que sostendrán los candidatos del respectivo partido político a lo largo de sus campañas políticas. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 176, segundo párrafo, la plataforma electoral deberá presentarse para su registro ante el Consejo General, dentro de los quince primeros días del mes de enero del año de la elección. Una vez efectuado el registro, la autoridad competente deberá expedir la constancia correspondiente. En este estado de cosas, el Consejo General, en sesión celebrada el 24 de febrero de 1997, emitió un acuerdo a través del cual tuvo por registradas las plataformas electorales de los siete partidos contendientes y se eximió a los partidos políticos de acompañar la constancia relativa al registro en virtud de que todos los partidos han obtenido el registro de las mismas. 4.2 Reformas a los documentos básicos de los partidos y resoluciones del Consejo General adoptadas sobre la materia Toda vez que el registro que se le confiere a una organización o agrupación política con el carácter de partido político se realiza a la luz de su declaración de principios, de su programa de acción y de sus estatutos, en el artículo 38.1, inciso l, se precisa la obligación que tienen los partidos de comunicar al IFE cualquier modificación a dichos documentos, dentro de los diez días siguientes a la fecha en que el partido tome el acuerdo corres pondiente, precisándose quedel lasInstitu modificaciones noprocesurtirán efectos hasta que el Conse jo General to declare la dencia constitucional y legal de las mismas; asimismo se dispone que la resolución respectiva deberá dictarse en un plazo que no exceda de 30 días contados a partir de la presentación de la documentación correspondiente. Con objeto de ilustrar la manera y términos como se procede al respecto, cabe señalar que en el DOF del 26 de enero de 1993, se publicaron sendas resoluciones del Consejo General del IFE sobre la proceden-

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cia constitucional y legal de las modificaciones a la declaración de principios, programa de acción y estatutos del Partido Popular Socialista aprobadas en el XV Congreso de dicho partido celebrado los días 28 y 29 de noviembre de 1992, así como las modificaciones a los estatutos del Partido Acción Nacional acordadas en la Asamblea General Extraordinaria celebrada los días 20, 21 y 22 de noviembre de 1992. En dichas resoluciones se señala que la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos constató que las modificaciones a la declaración de principios, al programa de acción y a los estatutos del Partido Popular Socialista, así como las modificaciones a los estatutos que presentó el Partido Acción Nacional se ajustan a lo dispuesto por los artículos 25, 26 y 27 del COFIPE. Así, con base en dichas consideraciones, el Consejo General del IFE declaró la procedencia constitucional y legal de dichas modificaciones y resolvió que las mismas se asentaran en los libros que para tal efecto lleva a cabo el IFE y que se comunicara la resolución respectiva al partido político en cuestión con objeto de que a partir de la fecha rija sus actividades al tenor de la resolución adoptada. Asimismo cabe referir que en el DOF del 12 de noviembre de 1993 se publicó la resolución adoptada por el Consejo General del IFE sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones a la declaración de principios y a los estatutos del Partido Revolucionario Institucional, aprobadas por el Consejo Político Nacional de dicho partido en su sesión celebrada el 21 de octubre de 1993. En el DOF de 5 de enero de 1994 se publicaron varias resoluciones adoptadas por el Consejo General del IFE sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones al programa de acción y a los estatutos del Partido de la Revolución Democrática y al programa de acción y a los estatutos delrePartido DOF del 6de Tam bién cabe ferir queVerde en elEcologista deMéxico. enero de 1994, se publicaron resoluciones del Consejo General del IFE sobre la procedencia constitucional y legal, en lo general, de las modificaciones realizadas a los estatutos del Partido Demócrata Mexicano, excepto las relativas al artículo 3o., así como las modificaciones a los estatutos del Partido del Trabajo. Más tarde, en el DOF del 17 de enero de 1994, se publicaron diversas resoluciones del Consejo General del IFE sobre la procedencia constitu-


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cional y legal en las modificaciones a los estatutos del Partido Popular Socialista (de nueva cuenta) y a los del Partido Demócrata Mexicano, que complementan a la resolución publicada el 6 de enero de 1994. En el DOF de 7 de febrero de 1994 se publicaron sendas resoluciones del Consejo General del IFE sobre la procedencia constitucional y legal de las modificaciones realizadas a los estatutos del Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional y de las modificaciones a los estatutos del Partido Auténtico de la Revolución Mexicana, y en el DOF de fecha 31 de octubre de 1995 se publicaron las resoluciones sobre la procedencia constitucional y legal a la declaración de principios, programas de acción y estatutos de los partidos del Trabajo, Popular Socialista y Revolucionario Institucional. 5. DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Dentro de nuestro sistema jurídico positivo los partidos políticos son personas morales y en cuanto tales son centros de imputación de derechos y obligaciones; de aquí que en los artículos 36 y 38 del COFIPE se precisen de manera enunciativa y no limitativa los principales derechos y obligaciones de este tipo de agru paciones. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 36, los partidos políticos nacionales, que en los términos de la ley son los que cuentan con registro definitivo, tienen, entre otros, los siguientes derechos: a) Participar, conforme a lo dispuesto en la Constitución y el Código, en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral; b) Gozar de las garantías que el Código les otorga para realizar libremente sus actividades; c) Disfrutar de las prerrogativas y recibir el financiamiento público en los términos del artículo 41 constitucional y del COFIPE y a partir de la reforma de 1993 se explicitó que ello tiene por objeto garantizar que los partidos políticos promuevan la participación del pueblo en la vida democrática, contribuyan a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos hagan posible el acceso de éstos al ejercicio del poder político, de acuerdo con sus programas, principios e ideas que postulen y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo;

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d) Postular candidatos en las elecciones federales; e) Formar frentes y coaliciones, así como fusionarse; f) Participar en las elecciones federales, estatales y municipales, conforme a lo dispuesto en el sexto párrafo del artículo 41 de la Constitución; g) Nombrar representantes ante los órganos del IFE; h) Ser pro pietarios, poseedores o administradores sólo de los bienes inmuebles que sean indispensables para el cumplimiento directo e inmediato de sus fines; i) Establecer relaciones con organizaciones o partidos políticos extranjeros, siempre y cuando se mantenga en todo momento su independencia absoluta, política y económica, así como el respeto irrestricto a la integridad y soberanía del Estado Mexicano y de sus órganos de gobierno; j) Suscribir acuerdos de participación con las agrupaciones políticas nacionales (reforma de 1996), y En consideración a que del aná lisis de los de rechos de los par tidos políticos meconsidero ocu po a lo largo del presente estudio, en esta ocasión tan sólo oportuno señalar que los de rechos sistematizados en el artículo 36 se relacionan con lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, en el que se precisa que los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. k) Los demás que les otorgue el Código. De entre las obligaciones que le precisa el artículo 38 a los partidos políticos nacionales, figuran varias que revisten una importancia señalada para el funcionamiento de las instituciones democráticas y electorales y de entre las cuales cabe des tacar las siguientes: a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;


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b) Abstenerse de recurrir a la violencia y a cualquier acto que tenga por objeto o resultado alterar el orden público, perturbar el goce de las garantías o im pedir el fun cionamiento regular de los órganos de gobierno; c) Mantener el mínimo de afiliados en las entidades federativas o distritos electorales, requeridos para su constitución y registro; d) Ostentarse con la denominación, emblema y colores que tengan registrados; e) Cumplir sus normas de afiliación y observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos; f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios; g) Contar con domicilio social para sus órganos directivos; h) Editar por lo menos una publicación mensual de divulgación, y otra de carácter teórico, trimestral; i) Sostener por lo menos un centro de formación política; j) Publicar y difundir en las demarcaciones electorales en que participen, así como en los tiempos oficiales que les corresponden en las frecuencias de radio y en los canales de televisión, la plataforma electoral que el partido y sus candidatos sostendrán en la elección de que se trate. En este caso, el tiempo que le dediquen a la plataforma no podrá ser menor del 50% del que les corresponda; k) Permitir la práctica de auditorias y verificaciones que ordene la Comisión de Consejeros a que se refiere el artículo 49.6, así como integrar la documentación que la propia comisión le solicite respecto a sus ingresos y egresos (reforma de 1996); l) Comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificación a su declaración de principios, programa de acción o estatutos, dentro de los diez días siguientes a la fe cha en que se tome el acuerdo correspondiente por el partido. Las modificaciones no surtirán efecto hasta que el Consejo General del Instituto declare la procedencia constitucional y legal de las mismas, la resolución deberá dictarse en un plazo que no exceda de 30 días contados a partir de la presentación de la documentación correspondiente; m) Comunicar oportunamente al Instituto los cambios de su domicilio social o de los integrantes de sus órganos directivos; n) Actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinación con partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras, organis-

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mos o entidades internacionales y de ministros de culto de cualquier religión o secta; o) Utilizar las prerrogativas y aplicar el financiamiento para sus actividades (reforma de 1996); p) Abstenerse de cualquier expresión que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas, o a otros partidos políticos y a sus candidatos; q) Abstenerse de utilizar símbolos religiosos así como expresiones, alusiones o fundamentaciones de carácter religioso en su propaganda; r) Abstenerse de realizar afiliaciones colectivas de ciudadanos, y s) Las demás que establezca el Código. Con relación a las obligaciones de los partidos políticos, conviene formular los siguientes comentarios: Un primer comentario se relaciona con el fortalecimiento de las prácticas democráticas —incisos a, b, e, f y o—. Al respecto, es oportuno señalar que si bien la democracia supone posiciones divergentes, también supone la necesidad de que éstas se reduzcan, a través de los partidos políticos y sobre la base del consenso mayoritario, a proporciones administrables a efecto de organizar la vida política, económica, social y cultural del país. Con base en este planteamiento, el propósito de hacer de la democracia una realidad cada vez más plena, requiere fortalecer las prácticas democráticas en todos los campos del quehacer humano, lo cual supone, entre otras acciones, el que los partidos y las agrupaciones políticas, tanto los registrados como los no registrados, comprometan su mejor esfuerzo a fin de mejorar las prácticas democráticas en su ámbito interno. Ahora bien, no obstante que en el presente existen en nuestro medio una gama de partidos políticos, bién hayaotras un considera númeroam deplia votantes inde pendientes que lotam son, entre razones, ble porque temen que el principio de disciplina partidista dé como resultado que la voluntad mayoritaria de los mi litantes de un par tido sea sustituida por la voluntad de una minoría dirigente. De aquí que revista una importancia señalada lo dispuesto en el artículo 38, incisos a, b, e, f y o, en los que se precisan la obligación de los par tidos de ajustar su conducta a los principios del estado democrático, así como la de abstenerse de recurrir a la violencia, la de mantener en funcionamiento efectivo a sus órga-


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nos estatutarios, la de observar los procedimientos que señalen sus estatutos para la postulación de candidatos, y la de abstenerse de formular cualquier expresión que denigre a los ciudadanos, a las instituciones públicas, a otros partidos o a sus candidatos. Un segundo comentario se relaciona con las obligaciones que tienen los partidos políticos en materia de educación política —incisos h, i y j del artículo 38—. Al respecto, cabe recordar que de conformidad con la Constitución federal, la responsabilidad de los partidos políticos no se agota en la participación periódica en las consultas electorales, sino que además, les corresponde desempeñar en forma permanente una función educativa que haga posible el desarrollo político del pueblo. En consecuencia, para nuestro programa democrático resulta de vital importancia que los partidos políticos amplíen y robustezcan sus programas de información, educación y desarrollo político. En este orden de ideas, reviste una importancia subrayada la obligación que tienen los partidos políticos de sostener, por lo menos, un centro de formación política, la de editar una publicación mensual de divulgación, otra de carácter teórico trimestral y la de difundir en radio y televisión sus plataformas electorales. También, en relación a esta materia, es oportuno señalar que, en mi concepto, uno de los medios más eficaces para la educación cívica política es el ejercicio cotidiano de los derechos políticos y es sabido que aun cuando existe pluralismo en el registro de partidos, con frecuencia no todos los partidos políticos presentan candidatos en todas las consultas electorales. Consecuentemente, los partidos políticos se deben esforzar por participar en todas las consultas electorales ya que con ello se promueve la educación política del cuerpo ciudadano. Un tercer comentario se relaciona con la responsabilidad que tienen los partidos políticos en la lucha contra el abstencionismo, responsabilidad a lasique bien no aun se hace referencia preplí sacien tícu lo en mento, estásipre sente, cuando en formaexim ta, el enarmu chas de co lasdisposiciones del Código. Al respecto, se debe tener presente que si bien es requisito esencial de la democracia representativa que todos los ciudadanos tengan derecho al voto y dispongan de los medios para ser escuchados, no lo es que tengan que manifestarse si prefieren permanecer en silencio. Sin embargo, se puede decir que la consistencia de un régimen democrático puede ser juzgada por el grado de participación ciudadana.

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Es cierto, como se ha dicho, que la participación electoral es resultado tanto de las facilidades otorgadas por la ley como del esfuerzo de los partidos para atraer el voto de los ciudadanos. De aquí que los partidos políticos deben ver en el abstencionismo una prueba elocuente de que deben robustecer sus programas de educación política. En efecto, el abstencionismo es un fenómeno político negativo que no sólo daña a todos los partidos, sino también a nuestro programa democrático nacional en su conjunto, de aquí que ningún partido que se interese realmente por la democracia pueda considerar como un triunfo para su causa que un porcentaje considerable del cuerpo ciudadano se abstenga de ejercer sus derechos y no cumpla con sus obligaciones. Con base en las consideraciones formuladas, se puede afirmar que los partidos políticos deben promover que los integrantes del cuerpo ciudadano voten en las consultas electorales, porque el ciudadano al votar ejerce uno de los más significativos derechos políticos, escoge un programa político de conformidad con el cual desea que se gobierne al país y confirma y actualiza su decisión de que la democracia sea la norma básica de gobierno. Un cuarto comentario se relaciona con lo dispuesto en el inciso n, en el que se precisa que los partidos políticos deben actuar y conducirse sin ligas de dependencia o subordinación con partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras o entidades internacionales y de ministros de cualquier religión o secta, obligación que tiene por objeto evitar que los partidos políticos nacionales se subordinen a ese tipo de organizaciones y de esta forma cancelar la posibilidad de que se dé una indebida penetración en los asuntos políticos del país, pero esta exigencia no implica, de manera alguna, que las agrupaciones políticas nacionales se aíslen de la vida internacional, ya que en los términos del artículo 36 inciso i, los partidos políticos tienen derecho a establecer relaciones con organizaciones o partidos políticos extranjeros siempre y cuando se mantenga en todo momento su independencia absoluta, política y económica, así como el respeto irrestricto de la integridad y soberanía del Estado mexicano y de sus órganos de gobierno. Un quinto comentario sobre la materia se refiere a los partidos políticos y al respeto que se debe tener tanto de los derechos de la mayoría como de las minorías. En esta materia estimo oportuno recordar que en repetidas ocasiones se ha señalado que la democracia no es el gobierno de


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los más en perjuicio de los menos, ni se propone eliminar a los grupos minoritarios, ni exige uniformidad de criterios, sino que, por el contrario, es esencial para la democracia el respeto de los derechos de las minorías. En consecuencia, el propósito de hacer de la democracia una realidad cotidiana cada vez más plena parte del supuesto de que la mayoría respetará los derechos de las minorías y se abstendrá de realizar cualquier tipo de actos que cancelen la posibilidad de que las minorías puedan convertirse en mayoría, pero también supone el acatamiento de las minorías a la voluntad mayoritaria, ya que en un sistema democrático sólo la mayoría puede decidir.65 Como corolario de este principio se puede afirmar que la mayoría que atenta contra la minoría atenta contra la democracia, y que la minoría que atenta contra la mayoría o contra otra minoría, atenta contra su propia existencia, ya que en el respeto que cada partido tenga por el derecho ajeno se funda el respeto que reclamen para su propio derecho. Un sexto comentario se relaciona con la obligación que tienen los partidos de conservar y preservar las condiciones que dieron origen a su registro. A este propósito tículo 38, incisos c, d, f, obedecen g, l y m. las disposiciones contenidas en el arUn último comentario se relaciona con la desaparición contenida en el artículo 38 inciso r que le impone a los partidos el deber de abstenerse de realizar afiliaciones colectivas de ciudadanos, disposición que tiene por objeto el favorecer una atmósfera que facilite el que los ciudadanos se asocien individual y libremente a los partidos políticos, tal y como lo dispone el artículo 35 constitucional. 6. FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS 6.1 Consideraciones generales Es cierto que la celebración de elecciones periódicas para elegir representantes populares supone un gasto considerable, pero asimismo resulta claro que es preferible que se gaste en el fortalecimiento de las instituciones democráticas y republicanas a cualquier ahorro que pueda generar una atmósfera dictatorial. 65

Véase, supra, “Presentación...”.

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Ahora bien, toda vez que, como lo señala Arturo Sánchez Gutiérrez, existe una estrecha relación entre la cantidad de recursos con que cuenta un partido para sus actividades y campañas electorales, y el efecto que puede generar en los electores,66 en los últimos años, en los regímenes democráticos contemporáneos ha adquirido una importancia creciente la regulación de los recursos económicos de que disponen los partidos. De manera general se puede decir que existen dos vías fundamentales para el financiamiento de los partidos políticos: la pública y la privada; cada una de éstas presenta ventajas y desventajas. El financiamiento público obedece al propósito de garantizar la independencia de los partidos políticos frente a los grupos económicos y al deseo de establecer ciertas condiciones de competencia igualitaria en la contienda electoral. Sánchez Gutiérrez considera que el financiamiento público fue una respuesta al desequilibrio en las condiciones de competencia partidaria que generó el enriquecimiento de algunos partidos frente a la pobreza de otros. Al ser el Estado el principal financiero, los partidos podrían estar en de cum sus funcionesdecomo instituciones tes condiciones de la sociedad, conplir inde pendencia grupos de presiónreepresentanintereses económicos y abocados completamente a la actividad política. En el mismo sentido, María de la Luz Mijangos67 considera que el financiamiento público favorece, en primer término, la independencia de los partidos de los grandes capitales y se evi ta que la contienda electoral se vuelva censataria; asimismo considera que este tipo de financiamiento favorece la igualdad de trato en su otorgamiento y la transparencia en la asignación de los recursos. En contrapartida, se afirma que el financiamiento público tiende a desvincular a estos institutos políticos de sus afiliados, de sus electores y en general de la sociedad civil. En relación con el financiamiento privado cabe señalar que aun cuando en algunos casos ha sido regulado con posterioridad al público, resulta claro que las contribuciones de militantes, afiliados o simpatizantes ha sido la fuente por excelencia y tradicional de los partidos políticos. 66 Sánchez Gutiérrez, Arturo, Memoria del Foro de Consulta para la Reforma Electoral, ponencia presentada en la primera audiencia pública, en torno al tema “El régimen

de partidos políticos y las condiciones de competencia electoral”, IFE, marzo de 1993. 67 Ponencia de Mijangos, María de la Luz, op. cit., nota anterior.


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Quienes consideran que se debe estimular el financiamiento privado creen, como lo hace Jaime Cárdenas Gracia, que este tipo de asociaciones deben nacer, crecer y desarrollarse con la sociedad civil; que el proceso de la voluntad política debe formarse de abajo hacia arriba y que a través del financiamiento privado se favorece una mayor autonomía de los partidos políticos frente al Estado.68 En el mismo sentido, Manuel Barquín considera que el financiamiento privado acerca más a los partidos políticos a sus bases, ya que para obtener más financiamiento deberán mantener un mayor contacto con sus simpatizantes y manifestarse de manera más receptiva a sus valores y opiniones representando de esta manera con más fidelidad a sus votantes.69 En contrapartida se afirma que si se confía la vida de los partidos políticos a este tipo de financiamiento, ello puede dar como resultado que los grupos económicos poderosos decidan la orientación del partido, razón por la cual se insiste en la necesidad de señalar límite a los donativos, prohibirlos en ciertos casos, precisar la obligación de los partidos políticos de publicar informes sobre los ingresos y gastos y establecer mecanismos de control. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que al regular el financiamiento de los partidos políticos, el legislador debe procurar y armonizar múltiples equilibrios: Un primer equilibrio se de be procurar entre el financiamiento público y el privado a efecto de potencializar las ventajas y minimizar los riesgos que cada uno de ellos representa. En este sentido, María de la Luz Mijangos considera que lo ideal sería un equilibrio entre ambos tipos de financiamiento, esto es, el suficiente financiamiento público para garantizar la independencia de los partidos y la igualdad de oportunidades en la competencia electoral y un monto y forma de financiamiento privado que no aleje a los partidos de sus electores y que garantice que lo que éstos aportan no vulnere ciertos principios democráticos.70 Ponencia de Cárdenas Gracia, Jaime, op. cit., nota 64. Barquín, Manuel, Aspectos jurídicos del financiamiento de los partidos políticos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993. 70 Mijangos, María de la Luz, Memoria del Foro de Consulta para la Reforma Electoral, ponencia de en la primera audiencia pública en torno al tema “El Régimen de partidos políticos y las condiciones de la competencia electoral”, IFE, marzo de 1993. 68 69

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Pero en la regulación misma de cada uno de estos financiamientos también se de ben procurar ciertos equilibrios. Así, al regular el financiamiento público, el legislador debe prever qué proporción del financiamiento se debe conceder en forma indirecta a través de exenciones y servicios y qué proporción se debe otorgar en forma directa, es decir, en dinero. Adicionalmente, el legislador, al regular el financiamiento público directo, debe procurar un equilibrio entre el financiamiento que se debe otorgar en forma proporcional al peso electoral de cada partido y el financiamiento igualitario que se debe otorgar a toda agrupación política que tenga el carácter de partido político. En esta materia se debe tener en todo tiempo presente que la médula de la justicia es la idea de la igualdad, si bien desde Aristóteles se distinguen dos clases de justicia, en cada una de las cuales se plasma bajo una forma distinta el postulado de la igualdad. La justicia conmutativa es aquella en la que la igualdad consiste en que todos reciban lo mismo. Trato justo significa, en este orden de ideas, trato igualitario. La justicia distri consiste en de la distri mentebutiva a la desigualdad los subución jetos.71de cosas desiguales proporcionalSe puede decir que en materia de financiamiento público deben encontrar acomodo las dos justicias, la conmutativa entre los partidos políticos ya que en cuanto tales todos deben tener iguales oportunidades, derechos y deberes; a todos se les debe reconocer una misma categoría para determinados efectos, en tanto que la justicia distributiva tiene aplicación cuando para el otorgamiento del financiamiento se atiende a sus diferencias, como puede ser el tipo de registro, si es definitivo o condicionado; si el registro es de viejo cuño o es posterior a la última elección, o bien a su peso electoral, y en este caso se atiende a su nivel de desarrollo, a su grado de representatividad y, en función de ello, en sus preceptos se deben establecer determinadas consecuencias. Al regular el financiamiento privado también se debe procurar un cierto equilibrio entre los incentivos que se deben establecer para estimular este tipo de financiamiento y los controles que se deben establecer para evitar aportaciones particularmente cuantiosas que den como resultado que unos cuantos simpatizantes poderosos económicamente se ha71 Radbruch, Gustav, Introducción a la filosofía del derecho, México, Fondo de Cultura Económica, 1965, p. 155.


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gan dueños de los partidos. Así, Jaime Cárdenas Gracía, con apoyo en la legislación alemana, propone que se utilicen los incentivos fiscales de tal manera que se desincentive a los grandes donadores y se premie a los pequeños. La regla es que entre mayor es la cantidad de donativo, menor es la desgravación fiscal y viceversa. Este sistema favorece que los pequeños donantes se vean beneficiados, además de estimular su participación. Por otra parte, y como lo hace la legislación alemana, después de una determinada cantidad, generalmente alta, el donativo deja de ser susceptible de desgravación.72

Asimismo, se debe procurar armonizar las aportaciones individuales y las grupales. Al respecto, José Woldenberg considera que al regular el financiamiento privado se debe reconocer que las organizaciones sociales (sindicatos, agrupaciones campesinas, de profesionales, urbanas, posi bilidad de aportar recursos monetarios a los etcétera) partidos, de yaben que estar si se en prohí ben donaciones de ese tipo de asociaciones, el terreno prácticamente quedaría abierto solamente, en términos significativos, a las empresas y a los ricos. No obstante, por el profundo autoritarismo que existe en no pocas de ellas, sería necesario que cualquier contribución sea aprobada previamente de manera individual por cada uno de los donantes. Debe quedar muy claro que aquel afiliado que no desee aportar nada tendrá todas las garantías de que así sea.73

6.2 Consideraciones en torno a la regulación del financiamiento de los partidos en México Se puede decir que en esta materia en nuestro medio se han alcanzado avances sucesivos y acumulativos y con objeto de ilustrar este hecho resulta oportuno recordar que la regulación del financiamiento de los partidos políticos en México principió por el otorgamiento de financiamiento Cárdenas Gracia, Jaime, op. cit., nota 66. Woldemberg, José, Memoria del Foro de Consulta para la Reforma Electoral, ponencia presentada en la primera audiencia pública en torno al tema “El régimen de los partidos políticos y las condiciones de la competencia electoral”, IFE, marzo de 1993. 72 73

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público indirecto a través del otorgamiento de determinadas exenciones fiscales y franquicias postales y telegráficas a los partidos políticos; más tarde, y sobre todo a partir de 1977, se reguló el acceso de los partidos políticos a la radio y televisión para hacer uso del tiempo oficial del Estado durante las campañas electorales; a partir de 1987 se reguló el financiamiento público directo de manera global y en 1990, al promulgarse el COFIPE, se reguló el financiamiento público de manera desglosada, es decir, por varios conceptos diferentes pero que en todos los casos se traduce en la entrega de dinero con cargo al presupuesto del Estado. Como se puede apreciar, hasta 1993 tan sólo se regulaba el financiamiento público y por lo que hace al financiamiento privado, sólo se hacía una referencia tangencial, toda vez que en los términos de la versión original del artículo 49, el financiamiento público era considerado un apoyo complementario de los ingresos que los partidos políticos debían percibir de sus afiliados, militantes y simpatizantes, pero no se establecía montos ni se establecían fórmulas para llevar a cabo su control; también incidían de manera indirecta en el financiamiento privado las disposiciones a través de las cuales se prohibía el que los partidos políticos recibieran contribuciones de entidades extranjeras, religiosas y del Estado, al margen de las establecidas, en este último caso, por la ley. En este estado de cosas, durante los foros de consulta para la reforma electoral que organizó el IFE durante 1993, los participantes estuvieron de acuerdo sobre la necesidad de regular el financiamiento privado sobre las bases siguientes: establecer límites, prohibiciones y restricciones a las contribuciones privadas, fijar topes máximos a los gastos de campaña, garantizar acceso igualitario de los partidos a los medios de comunicación para adquirir tiempo comercial y establecer un mecanismo de control de las finanzas partidarias. Enresolvió vista de precisar ello, en septiem bre de párrafo 1993 el sexto poderdel revisor de la41Constitución en un nuevo artículo constitucional “que la ley estableciera las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales”, sentándose así las bases para que la ley secundaria regule de manera integral, el financiamiento de los partidos políticos. A efecto de dar seguimiento a esta disposición constitucional, en septiembre de 1993 se modificó el COFIPE, y a resultas de ello a partir de entonces, dicho cuerpo normativo regula de manera integral el financia-


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miento de los partidos políticos, toda vez que las prerrogativas que les confiere el artículo 41, incisos a, b y c, a los partidos políticos, aluden a lo que en la doctrina se conoce como financiamiento público indirecto, en tanto que en el artículo 49 se precisa el régimen de financiamiento de los partidos políticos y el cual comprende tanto diversas modalidades del financiamiento público directo, como diversas modalidades del financiamiento que no provengan del erario público, es decir, del financiamiento privado. Como resultado de ello, se puede decir que al financiamiento público indirecto se refieren las tres primeras prerrogativas a que alude el artículo 41 del COFIPE ya que en ellas se señalan las bases para garantizar el acceso de los partidos políticos al tiempo oficial de que dispone el Estado en la radio y en la televisión, se exenta a los partidos políticos del pago de ciertos impuestos y servicios y se otorgan franquicias postales y telegráficas. A resultas de la reforma de 1993, el financiamiento público directo se configura con los recursos que en dinero recibían los partidos por cinco partidas estaactividades blecía el artículo 49.7 delentidades COFIPE:dea)interés por actividad b) por electoral;que generales como público; c) por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores debían aportar para el sostenimiento de sus partidos; d) por actividades específicas como entidades de interés público, y e) para el desarrollo de los partidos políticos. La regulación de las cuatro primeras data de 1990 y la última es resultado de las re formas de 1993. Con pos terioridad y como resultado de la reforma constitucional de 1996, el financiamiento público comprende tres conceptos diferentes: para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, para gastos de campaña y por actividades específicas como entidades de interés público. objetolas de siguientes facilitar el modalidades: control del financiamiento privado, artículo Con 49 regula a) financiamiento porelmilitancia; b) financiamiento de simpatizantes; c) autofinanciamiento, y d) financiamiento por rendimientos financieros fondos y fideicomisos. También dentro de los avances sucesivos y acumulativos que se han registrado en esta materia, se debe precisar el hecho de que a través de la reforma de 1993, se adicionaron diversos artículos con objeto de sentar las bases para procurar un control del financiamiento y entre las cuales cabe destacar las siguientes:

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— En al artículo 27, párrafo 1, inciso c, fracción IV, y en el artículo 49, párrafo 5, se establece la obligación de los partidos políticos de tener un órgano interno encargado de la obtención y administración de los recursos generales y de campaña, así como la obligación de presentar los informes respectivos. — En el artículo 49-A se sientan las bases de conformidad con las cuales partidos políticos deben rendir sus informes anuales y de camlos paña. — En los términos de lo dispuesto por el artículo 49-B, para la revisión de los informes que los partidos políticos presenten sobre el origen y destino de sus recursos, se debe integrar una comisión de consejeros, y en el artículo 49-C se precisa que la referida comisión de consejeros podrá proponer al Consejo General del IFE los lineamientos o formatos que deben utilizar los partidos políticos para presentar sus informes. De manera general se puede decir que la regulación jurídica del financiamiento público de los partidos políticos parte de las siguientes bases fundamentales: 1a. El financiamiento público que se otorga a los partidos proviene de los impuestos que recaude el Estado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 constitucional, fracción IV, que dispone que son obligaciones de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, así de la federación como del Estado y municipio en que residan de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes. 2a. El Estado no puede otorgar financiamiento alguno a los partidos políticos distinto al que establecen las leyes. 3a. Con objeto de favorecer la consolidación del régimen de partidos políticos se dispone que a través del financiamiento público se debe financiar a los partidos como tales y no a los candidatos; consecuentemente las aportaciones que se hagan a estos últimos se deben entender hechas a los partidos. 4a. Le corresponde a los partidos decidir con apego a su normatividad interna, la forma como distribuirá sus recursos financieros entre sus candidatos. 5a. El financiamiento público se otorga a los partidos políticos teniendo como base, por un lado, los resultados de la última consulta electoral y, por otra, el propósito de conferirles un trato igualitario.


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6a. El financiamiento público que se otorga bajo el criterio de proporcionalidad según el número de votos y el número de curules y escaños que los partidos políticos hayan obtenido en la última elección federal, obedece al propósito de que sea la votación la que determine la orientación del financiamiento. 7a. El financiamiento público que se otorga sobre una base igualitaria parte de la al consideración de que esde unaquí propósito COFIPE consolidar régimen de partidos; que a fundamental través de estadel modalidad de financiamiento se tiende a proteger el desarrollo de los partidos políticos, y principalmente de los que tienen un carácter minoritario. Se puede decir que la regulación jurídica del financiamiento privado a los partidos políticos parte de las siguientes bases fundamentales: 1a. Las aportaciones de militantes, afiliados o simpatizantes deben ser la fuente fundamental del financiamiento privado de los partidos políticos. 2a. La regulación jurídica del financiamiento privado establece tanto prohibiciones como límites a las aportaciones de personas físicas y morales. En el artícu se esta blece que podrán realizar aportacio nes3a. o donativos a lo los49.2 partidos políticos, enno dinero o en especie por sí opor interpósita persona y bajo ninguna circunstancia: a) Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la federación y de los estados, así como los ayuntamientos, salvo los establecidos en la ley; b) Las dependencias, entidades u organismos de la administración pública federal, estatal o municipal, centralizada o paraestatal, y los órganos de gobierno del Distrito Federal; c) Los partidos políticos, personas físicas o morales extranjeras; d) Los organismos internacionales de cualquier naturaleza; e) Los ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta; f) Las personas que vivan o trabajen en el extranjero; y g) Las empresas mexicanas de carácter mercantil. Asimismo se precisa que los partidos políticos no podrán solicitar créditos provenientes de la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, tampoco podrán recibir aportaciones de personas no identificadas, con excepción de las obtenidas mediante colectas realizadas en la

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vía pública; también se dispone que las aportaciones que en dinero realicen los simpatizantes a los partidos políticos, no serán deducibles de impuestos sobre la renta en un monto del 25% (reforma de 1996). Al respecto cabe formular los siguientes comentarios: Primero. Los servidores públicos que destinen de manera ilegal, fondos, bienes o servicios que tengan a su disposición en virtud de su cargo, cometerán un delito en los términos de lo dispuesto por el artículo 407 del Código Penal Federal que al efecto dispone lo siguiente: Se impondrá de 200 a 400 días multa y prisión de 1 a 9 años, al servidor público que: I. Obligue a sus subordinados de manera expresa y haciendo uso de su autoridad y jerarquía, a emitir sus votos a favor de un partido político o candidato; II. Condicione la prestación de un servicio público, el cumplimiento de programas o la realización de obras públicas en el ámbito de su competencia a la emisión del sufragio a favor de un par tido político o candidato; III. Destine, de manera ilegal, fondos bienes o servicios que tenga a su dis de su cargo tales vehículos,sin inmue bles y de equipos,posición al apoyoendevirtud un partido político o decomo un candidato, perjuicio las penas que pueda corresponder por el de lito de peculado; o IV. Proporcione apoyo o preste algún servicio a los partidos políticos o a sus candidatos a través de sus subordinados, usando del tiempo correspondiente a sus labores, de manera ilegal.

Segundo. La prohibición que se hace a las iglesias y los ministros de los cultos para hacer contribución alguna a los partidos políticos parte de la consideración de que su misión consiste en ejercer un liderazgo espiritual y abstenerse de hacer política partidista. Tercero. Toda vez que la actividad política está reservada a los ciudadanos mexicanos, y con el propósito de evitar injerencias indebidas en la política interna, se prohíbe recibir donativos o aportaciones de partidos políticos extranjeros de organismos internacionales o bien de personas físicas o morales extranjeras. Cuarto. Con el fin de evitar el clientelismo de aquellos intereses que pudieran condicionar la política nacional, se prohíben los donativos de empresas mexicanas de carácter mercantil. Quinto. Las aportaciones en dinero hechas a los partidos políticos por persona física o moral facultada para ello tendrán un límite anual del


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10% del total del financiamiento público para actividades ordinarias que correspondan a todos los partidos, precisándose que las aportaciones por persona física o moral tendrán un límite anual equivalente al 0.05 del monto total del financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes otorgado a los partidos en el año que corresponda (con anterioridad se establecía un límite anual equivalente al 1% para las personas físicas y al 5% para las personas morales. Sexto. Los partidos políticos no podrán recibir aportaciones de personas no identificadas (con anterioridad a 1996 se disponía que el monto total de las aportaciones de personas no identificadas no podía exceder del 10% del financiamiento público total otorgado a los partidos políticos en el año que corresponda). Con base en el análisis anterior y con el propósito de facilitar la comprensión de la compleja regulación en materia de financiamiento a los partidos políticos, se considera conveniente formular la siguiente sistematización de carácter general y en la inteligencia de que en su oportunidad se abordará en detalle el estudio de cada uno de los puntos. primer término seadelos bepartidos tener presente quelasla siguientes ley prohíbepersonas que pue-y danEnhacer aportaciones políticos entidades: — Los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la federación, de los estados y de los municipios. — La administración pública federal, estatal o municipal ya sean de carácter central o paraestatal. — Los partidos políticos, las personas físicas y morales extranjeras. — Los organismos internacionales cualquiera que sea su naturaleza. — Los ministros de los cultos, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta. — Las personas que viven o trabajen en el extranjero, las sociedades mexicanas de carácter mercantil. A) Financiamiento público 1) En los términos del artículo 41 constitucional, fracción 11 en materia de financiamiento a los partidos políticos, se debe garantizar que los recursos públicos prevalezcan sobre los de origen privado.

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2) El financiamiento público se obtiene a través de las contribuciones que hacen los mexicanos con apego a lo que dispone el artículo 36 constitucional. 3) El financiamiento público admite tres modalidades: a) Por actividades ordinarias de carácter permanente. b) Por Por actividades gastos de cam paña. como entidades de interés público. c) específicas

El monto del financiamiento para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes y el monto del financiamiento para gastos de campaña que le corresponda a cada partido, serán equivalentes. Una vez fijados dichos montos, de la cantidad que resulte, el 30% se distribuirá entre los partidos en forma igualitaria y el 70% de acuerdo a su fuerza electoral. El financiamiento por actividades específicas como entidades de interés público comprenderá educación y capacitación política, la investigación socioeconómica tareas pero dicho financiamiento no podrá yserpolítica, mayor las al 75% deeditoriales, los gastos comprobados. El financiamiento a partidos por actividades ordinarias permanentes asciende a 2,421 millones, y por gastos de campaña a una cantidad equivalente por lo que el total ascendió de 4,843 millones. 4) El financiamiento público se hace a los partidos y no a los candidatos y consecuentemente le corresponde a los partidos determinar la forma como distribuye su financiamiento entre los mismos. 5) En ningún caso y por ningún motivo las autoridades estatales pueden brindarle a los partidos políticos financiamiento distinto al establecido en las leyes. 6) Los partidos políticos que hubieran obtenido su registro con posterioridad a la última elección tienen derecho a que se les otorgue a cada uno de ellos el 2% del financiamiento total que le corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes. B) Financiamiento privado 1) El financiamiento privado admite cuatro modalidades:


a) b) c) d)

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Financiamiento por militancia. Financiamiento de simpatizantes. Autofinanciamiento. Financiamiento por rendimientos financieros, fondos y fideicomisos.

2) El financiamiento de militantes estará conformado por las cuotas obligatorias ordinarias y extraordinarias de sus afiliados. 3) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos, en dinero o en especie hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por personas físicas o morales mexicanas que no estén impedidas para ello, y sujetándose a las siguientes reglas: a) Cada partido no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al 10% del total del financiamiento público para actividades ordinarias permanentes. b) De las aportaciones en dinero se deberán expedir recibos. c) Las aportaciones en dinero que realice cada persona física tendrán un límite anual equivalente al 0.05% del monto total del financiamiento público de actividades ordinarias permanentes. 4) El autofinanciamiento estará constituido por los ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales tales como: conferencias, espectáculos, rifas, etcétera. 5) El financiamiento por rendimientos financieros es el que se obtiene a través de fondos o fideicomisos. C) Panorámica en torno a las obli gaciones que tienen los protagonistas del proceso electoral en materia de financiamiento Los partidos políticos deberán: — Contar con un órgano responsable de obtener y administrar los recursos financieros que obtengan. — De rendir los informes ordinarios y de campaña que les exige la ley dentro de los plazos correspondientes; al efecto cabe precisar

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que la ley otorga 60 días después del 31 de diciembre para presentar los informes generales y 60 días posteriores al cierre de las campañas para presentar los informes de campaña, resultando pertinente precisar que se debe presentar un informe de campaña por cada uno de los can didatos contendientes, ya sean can didatos a diputados, senadores o a presidente de la República. — Observar los formatos, estados de conta bles, lineamientos y requisitos delineados por la Comisión Fiscalización para rendir sus informes generales y sus informes de campaña — Señalar en sus informes el origen, el monto y la aplicación de sus recursos financieros. — Observar que el financiamiento de simpatizantes no exceda al 10% del financiamiento público por actividades ordinarias de carácter permanente. — Destinar el 2% de su financiamiento para sus fundaciones y centros de investigación. — Observar que el financiamiento proveniente de personas físicas simpatizantes no exceda al 0.05%permanentes. del monto total del financiamiento por actividades ordinarias — Expedir recibos de las aportaciones que reciban en dinero. — Cada partido político deberá destinar el 50% de las erogaciones que realice para propaganda en radio y televisión en programas para la difusión de su plataforma electoral, la promoción de sus candidatos, así como para el análisis de los temas de interés nacional y su posición ante ellos. La Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos deberá:

• Ser presidida por un consejero electoral, debe contar con un representante de cada uno de los partidos políticos y ser apoyada, en calidad de secretario técnico, por la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos; a esta Comisión le corresponden las siguientes obligaciones: • Delinear los formatos, estados contables, lineamientos y procedimientos que deben observar los partidos políticos en la formulación de los informes a que están obligados.


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• Precisar la forma y términos como los partidos políticos deberán reportar el origen, el monto y la aplicación de los recursos financieros que obtengan. • Revisar los informes generales y los informes de campaña que rindan los partidos políticos, debiendo tener presente que se debe tener un informe por cada una de las elecciones y formular un dictamen sobre la materia que deberán someter a la consideración del Consejo General del IFE y en el cual deberán proponer, si ha lugar a ello, las sanciones que estimen pertinentes. Al Consejo General del IFE le corresponden, entre otras, las siguientes obligaciones: — Fijar el costo mínimo de los gastos de campaña para diputado, senador y presidente. — Fijar los topes máximos de gastos de campaña. — Al Consejo General también le corresponde aprobar el dictamen que su consideración la comisión y en su caso leimsomete poner laa sanción que se estime pertinenteresypectiva en la inteligencia de que éstas pueden consistir en la imposición de una multa que puede oscilar entre 50 y 5 mil veces el importe del salario mínimo vigente en el Distrito Federal, en la reducción de las ministraciones del financiamiento público al que tenga derecho, en la suspensión de la entrega del financiamiento público, en la suspensión de su registro como partido político y en la cancelación del mismo. Para la imposición de las multas el consejo deberá tomar en cuenta las circunstancias y la gravedad de las faltas así como la reincidencia. A la Sala Superior del Tribunal Electoral le corresponde resolver los recursos de apelación que interpongan los partidos políticos con motivo de la imposición de sanciones que le haya hecho el Consejo General del IFE. Cabe precisar que las disposiciones que contiene el COFIPE y los acuerdos que sobre la materia ha aprobado el Consejo General del IFE tienen por objeto permitir tanto a la autoridad electoral en lo particular como a la sociedad civil en lo general, permanecer atentos y vigilantes

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de que las organizaciones políticas provean su financiamiento y dispongan de sus recursos ajustándose a la normatividad vigente. Con base en las consideraciones anteriores y a partir de que éstas deben servir como telón de fondo en el análisis de las prerrogativas que regula el COFIPE, a continuación procederé al análisis de cada una de ellas. 6.3 Prerrogativas de los partidos políticos En los términos del artículo 41, los partidos políticos nacionales tienen como principales prerrogativas, las siguientes: — Tener acceso en forma permanente a la radio y televisión. — Gozar del régimen fiscal que establece el Código y las leyes de la materia. — Disfrutar de las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones. — tividades. Participar del financiamiento público correspondiente para sus acComo ya lo expliqué, las tres primeras prerrogativas se refieren a lo que en la doctrina se conoce como financiamiento público indirecto, en tanto que la cuarta alude a lo que doctrinalmente se llama financiamiento público directo. 6.3.1 Prerrogativas en materia de radio y televisión A) Acceso al tiempo oficial De conformidad con la legislación electoral vigente, la responsabilidad de los partidos no se agota en la mera participación periódica en las elecciones, sino que, asimismo, deben desarrollar actividades permanentes entre las que destacan los programas de educación política, que vienen a significarse por ser los medios a través de los que la persona conoce cuáles son sus derechos, aprende la forma de defenderlos y la manera como debe de servirse de ellos. Es por ello que la educación política debe ser entendida como uno de los medios más adecuados para incorporar al hombre a la cultura y, con


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ello, procurar que cada ser humano se convierta en un agente de transformación y mejoramiento de la colectividad. De esta manera y con el fin de que los partidos políticos puedan cumplir con la responsabilidad que tienen en esta materia, el COFIPE establece, como prerrogativa de los mismos, su acceso a la radio y la televisión en forma permanente, disposición que tiene por objeto facilitarles los medios para que puedan difundir sus principios ideológicos, programas de acción y plataformas electorales, así como los análisis y opiniones que formulen respecto a los principales problemas nacionales. Resulta claro que en el ejercicio de esta prerrogativa deberán observar lo dispuesto por el artículo sexto constitucional y las leyes que regulan esta materia (consúltese, supra, al respecto el capítulo II, apartado 4). Se puede decir con apego a lo dispuesto en los artículos 43 y 44 que le corresponde a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos y a la Comisión de Radiodifusión del IFE, la producción y difusión de los programas de radio y televisión de los partidos políticos, debiendo éstos hacer llegar, con toda oportunidad, a la Comisión de Radiodifusión los guiones técnicos correspondientes. Asimismo cabe precisar que también le corresponde a la dirección y a la comisión referida efectuar los trámites para las aperturas de los tiempos comerciales a los partidos políticos correspondientes, a que se refieren los artículos 44 y 46. La Comisión de Radiodifusión es presidida por el director ejecutivo de prerrogativas y partidos políticos, y se integra con un representante designado por cada uno de los partidos políticos, el cual tiene facultades de decisión sobre la ela boración de los programas de su partido. Con apego a lo dispuesto en el artículo 44, se puede decir que del tiempo total que le corresponde al Estado en las frecuencias de radio y en los canales de televisión cada partido político disfrutará de un tiempo mensual de 15 minutos cada uno de estos mediosutilizar, de comunicación. El Código precisa que los en partidos políticos deberán por lo menos, la mitad del tiempo que le corresponda durante los procesos electorales para difundir el contenido de sus plataformas electorales. Sin perjuicio de lo anterior, a solicitud de los partidos podrán trasmitirse programas en cobertura regional. Estos programas no excederán de la mitad del tiempo asignado a cada partido para sus programas de cobertura nacional y se trasmitirán además de éstos.

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Ahora bien, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 45 y 46, los partidos políticos harán uso de su tiempo mensual en dos programas semanales. El orden de presentación de los programas de los partidos políticos se hará mediante sorteos semestrales, correspondiéndole a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos determinar las fechas, los canales, las estaciones y los horarios de las transmisiones, así como tomar las partidos previsiones necesarias programación quedecorresponda a los políticos tengapara la deque bidala difusión a través la prensa de circulación nacional. Asimismo, los partidos políticos tendrán derecho en los términos de lo dispuesto por el artículo 44.2, a participar conjuntamente, en un programa especial que establecerá y coordinará la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, y el cual será trasmitido por radio y televisión dos veces al mes. Cabe precisar que por disposición de la ley (artículo 46) los tiempos destinados a las transmisiones de los programas de los partidos políticos y del IFE, tendrán preferencia dentro de la programación general en el tiem estatal en lareviste radio particular y la televisión. Enpoesta materia importancia la reforma legal de 1996 a través de la cual se delinean en el artículo 47 las bases conforme a las que los partidos políticos tendrán derecho a las transmisiones en radio y televisión, precisándose, en el párrafo tercero, que el tiempo de transmisión y el número de promocionales se distribuirán entre los partidos con representación en el Congreso de la Unión de la siguiente manera: el 30% en forma igualitaria y el 70% restante en forma proporcional a su fuerza electoral. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que siendo los partidos políticos entidades fundamentales en la acción ideológica y política, el ejercicio de su derecho a difundir sus ideas en los medios de comunicación social debe contribuir a crear el medio ambiente propicio para que tenga una mayor observancia la libertad de expresión y su correlativo derecho a la información. Asimismo, se puede decir que la diversidad de opiniones expresada de manera regular por los partidos políticos en medios tan importantes como son la radio y la televisión, sumadas a otras fuentes generadoras de información, deben contribuir a que la opinión pública, cuente con los medios adecuados para estar mejor informada al contar con una mayor variedad de puntos de vista.


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B) Acceso al tiempo comercial A resultas de las reformas de 1993 y de 1996 se modificó y adicionó el artículo 48 con el propósito de sentar en el mismo las bases fundamentales a que se debe sujetar la contratación de tiempo comercial en la radio y la televisión durante las campañas electorales, disponiéndose que es derecho exclusivo de losmensa partidos políticos contratar tiempos radioy y televisión para difundir jes orientados a la obtención delenvoto precisando que los candidatos sólo podrán hacer uso de los tiempos que les asignen su partido político o coalición. Con este fin se dispone que la Secretaría Ejecutiva del IFE solicitará a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes su intervención para que los concesionarios y permisionarios de radio y televisión, tanto nacionales como de cada entidad federativa, le proporcionen un catálogo de horarios y sus tarifas correspondientes disponibles para su contratación por los partidos políticos para dos periodos, el primero, del 1o. de febrero al 31 de marzo del año de la elección, y el segundo, del 1o. de abril y hasta tres días antes del señalado para la jornada electoral, precisándose que las tarifas no serán superiores a las de publicidad comercial. El IFE, a través de la Secretaría Ejecutiva pondrá a disposición de los partidos políticos los catálogos respectivos, hecho lo cual les corresponde a los partidos políticos comunicar por escrito las estaciones, canales y horarios en que tengan interés de contratar. Del análisis de las disposiciones contenidas en el artículo 48.5 se desprende que en el evento en que dos o más partidos políticos manifiesten interés en contratar tiempos en un mismo canal o estación, en los mismos horarios, la Secretaría Ejecutiva dividirá el tiempo total disponible para contratación del canal o estación entre el número de los partidos políticos interesados y el resultado será el tiempo que cada partido podrá contratar. Se dispone que si un solo partido político manifiesta interés por contratar tiempo en un canal o estación podría hacerlo hasta por el límite que los concesionarios hayan dado a conocer como tiempo disponible para estos efectos. Una vez concluido el procedimiento de reparto y asignación, el Instituto, a través de la dirección correspondiente, debe dar a conocer los tiempos, los canales y estaciones para cada uno de los partidos con objeto de que lleven a cabo directamente la contratación.

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En este materia resulta oportuno destacar que con apego a lo dispuesto por el artículo 48.10, el director ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Políticos se debe reunir a más tar dar el 15 de diciembre del año an terior de la elección con la Comisión de Radiodifusión y la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión, para sugerir los lineamientos generales aplicables en sus noticiarios respecto de la información o difusión de las actividades de campaña de los partidos políticos. 6.3.2 Prerrogativas en materia fiscal Las prerrogativas que les confiere el COFIPE a los partidos políticos en materia fiscal configuran otra modalidad del financiamiento indirecto y son prácticamente las mismas que cofiguraba el Código Federal Electoral de 1987. Como resultado de ello, en el presente y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 50 del COFIPE, los partidos políticos no son sujetos de los impuestos y derechos siguientes: a) eventos Los relacionados conprevia las rifas y sorteos,legal ferias, y ob otros que celebren autorización quefestivales tengan por jeto allegarse recursos para el cumplimiento de sus fines; b) Sobre la renta, en cuanto a utilidades gravables provenientes de la enajenación de los inmuebles que hubiesen adquirido para el ejercicio de sus funciones específicas, así como los ingresos provenientes de donaciones en numerario o en especie; c) Los relativos a la venta de impresos que editen para la difusión de sus principios, programas y estatutos y en general para su propaganda, así como por el uso de equipos y medios audiovisuales en la misma, y d) Respecto a los demás que establezcan las disposiciones legales. 6.3.3 Prerrogativas en materia postal y telegráfica En términos generales se puede decir que la regulación jurídica de esta materia ha experimentado muy pocos cambios a partir de 1963 y que en el presente en los artículos 53, 54 y 55 del COFIPE se precisan las reglas a que quedan sujetas las franquicias postales y telegráficas, destacando el señalamiento de que sólo podrán hacer uso de ellas los comités nacionales, regionales, estatales, distritales y municipales de cada partido.


447

Cabe hacer notar que estas prerrogativas no hacen ninguna diferencia entre los partidos, ya que se les otorga a todos ellos con independencia del número de votos que hayan obtenido en la contienda electoral precedente, o del número de curules o escaños con que cuenten en el Congreso de la Unión. 6.3.4 Prerrogativas en materia de financiamiento público A) Régimen vigente en 1987 El financiamiento público de los partidos políticos es considerado por la ley como un apoyo complementario de los ingresos que perciban por las aportaciones de sus afiliados y organizaciones. La regulación jurídica del financiamiento público acusa notables diferencias entre los códigos de 1987 y el de 1990, reformado en 1993 y 1996, ya que en el primero la regulación era genérica, en tanto que el código vigente se regulan diversos tipos de financiamiento. efecto poder ca apreciar la diferente contenida en A uno y otrodecódigo, be referir, en primerregulación término, losjurídica contornos fundamentales del régimen de financiamiento público del Código Federal Electoral de 1987, mismos que pueden ser resumidos de la siguiente manera: 1) Para efecto de determinar el monto del financiamiento, la CFE debía determinar el costo mínimo de una campaña electoral para diputados. Esta cantidad debía ser multiplicada por el número de candidatos a diputados de mayoría relativa registrados para cada elección. El monto que resultaba de la anterior operación se dividía por mitades: una mitad era distribuida de acuerdo con el número de votos válidos partidofederales político por hubiese obtenido la última elección que paracada di putados el prin cipio deenmayoría relativa y la otra mitad era distribuida según el número de diputados federales que cada partido hubiere obtenido en la misma elección por cualquiera de los dos sistemas; 2) La cantidad que se distribuía de acuerdo con los votos debía dividirse entre la votación efectiva para determinar el importe unitario por voto. A cada partido se le asignaba esa cantidad tantas veces como votos hubiera alcanzado.

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3) La cantidad que se distribuía según las curules, se debía dividir entre el número de miembros de la Cámara de Diputados para determinar el importe unitario por cada curul. A cada partido se le asignaba esa cantidad tantas veces como curules hubiera ganado. 4) El financiamiento a que se ha hecho referencia se determinaba una vez que las elecciones eran calificadas por el Colegio Electoral en la Cámara de Diputados. 5) Los partidos políticos recibían el monto de su financiamiento en tres anualidades, durante los tres años siguientes a la elección (por el 20%, el 30% y el 50% respectivamente). 6) No tenían derecho al financiamiento público los partidos políticos que no hubiesen obtenido el 1.5% de la votación nacional para efecto de la conservación del registro. 7) En el ca so de las coa liciones el financiamiento público se le otorgaba a la coalición; y 8) Los partidos políticos debían justificar anualmente ante la CFE el empleo del financiamiento público. B) Régimen vigente en 1993 La regulación del COFIPE a que dio lugar la reforma de 1993 resultó bastante más completa, ya que de conformidad al artículo 49, los partidos políticos nacionales, adicionalmente a los ingresos que perciban por las aportaciones de sus afiliados y organizadores, tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades por los siguientes conceptos: — Por actividad electoral. — Por actividades generales como entidades de interés público. — Por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores deben aportar para el sostenimiento de sus partidos. — Por actividades específicas como entidades de interés público. — Para el desarrollo de los partidos políticos. A continuación procederé a analizar cada una de estas modalidades y con el propósito de que se puedan apreciar los cambios que se originaron a resultas de la reforma de 1996, se analizarán, en primer término, las modalidades de financiamiento configuradas por la reforma de 1993 y con posterioridad las de 1996.


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a) Por actividad electoral De conformidad a lo que disponía en 1993 el artículo 49.7, inciso a, dicho financiamiento se debía ajustar a las siguientes bases: En primer término, le correspondía al Consejo General del Instituto Federal Electoral determinar, con base en los estudios que le presentara el director general del propio Instituto, el costo mínimo de una campaña para diputados y el de una para senador. Resulta claro que el costo de una campaña para diputados varía si se trata de un distrito rural o si se trata de un distrito ur bano y que de igual forma el costo de una campaña de senador será diferente según se trate de una entidad federativa con una extensión territorial pequeña o grande. También cabe hacer notar que consideradas en forma individual, las campañas de diputados son menos costosas que las de los senadores, por cuanto se realizan en el ámbito territorial correspondiente a cada distrito electoral, que es una demarcación territorial sensiblemente más chica que la demarcación territorial en la que se desarrolla la campaña de senadoresAsimismo que es el territorio la entidad cabe tenerdepresente quefederativa. si bien las campañas de diputados individualmente consideradas son menos costosas que las de senadores, si se les considera en conjunto, resulta a la inversa debido a que es mayor el número de candidatos a diputados que el de candidatos a senadores. En el supuesto de que el costo mínimo que determinara el Consejo para una campaña de diputados ascendiera a 50,000 nuevos pesos y que el costo de la campaña para senador se determinara en 300,000 nuevos pesos, se debía multiplicar cada una de estas cantidades respectivamente por el número de candidatos propietarios a diputados de mayoría relativa y por el número de candidatos propietarios a senadores registrados por los cada en elección; precisar que efectuar estepartidos cálculo,políticos sólo se para tomarían cuenta ca losbecandidatos depara los partidos que hubieren conservado su registro. Supongamos que en la contienda electoral participan los partidos 1, 2 y 3 y que cada uno de ellos presenta candidatos en todos los distritos electorales y que consecuentemente cada partido registró 300 candidatos a diputados federales y que asimismo registró un candidato a senador para cada una de las entidades federativas; en esta hipótesis se deberá proceder de la siguiente manera (véase cuadro 22).

450


Una vez conocido el costo total de las campañas de todos los diputados y el costo total de las campañas de todos los senadores, el procedimiento que se debe observar es idéntico, por lo que, con propósitos simplificativos, tan sólo haré referencia a la forma como se debe proceder en el caso de diputados. CUADRO 22. C ONTIENDA ELECTORAL HIPOTÉTICA

Partido

Candidatos a diputados

Candidatos a senadores

1Partido

300

32

2Partido

300

32

3Partido

300

32 900

N$50 000 Costo total

N$45000000

96 X

N$300 000 $28800000

El costo total de la elección de diputados se debe dividir entre la votación nacional emitida en dicha elección y que para efectos ejemplificativos supongamos que es de 20 millones; así pues, se debe dividir 45 millones de nuevos pesos entre 20 millones de votos y la cantidad que resulte, que en el caso es N$2.25 será el valor unitario del voto. Como resultado de ello, cada partido tendrá derecho a que se le asigne la cantidad que resulte de multiplicar el valor unitario del voto, que en el ejemplo es de N$2.25, por el número de votos válidos que haya obtenido en la elección de diputados por mayoría relativa. Supongamos que los partidos 1, 2 y 3 obtuvieron ocho, siete y cinco millones de votos válidos respectivamente; en este caso se deberá proceder según se muestra en el cuadro 23.


451

CUADRO 23. R ESULTADO ELECTORAL HIPOTÉTICO

Partido

Votación válida obtenida

Valor unitario por voto

Financiamiento

Partido1

8,000,000

XN$2.25

18,000,000

Partido2

7,000,000

XN$2.25

15,750,000

Partido3

5,000,000

XN$2.25

1,250,000

Resulta oportuno destacar que por disposición de la ley, el financiamiento a que se ha hecho referencia se determinará una vez que el Tribunal Federal Electoral hubiera resuelto todos los recursos interpuestos con motivo de la jornada electoral. entrega de los financiamientos a que tenían los partidos porLaacti vidad electoral se debía realizar en los tres derecho años siguientes a la elección: en el primero el 20% del total; en el segundo el 30% y en el último el 50%. De acuerdo con el ejemplo propuesto, se debía obtener el 20%, el 30% y el 50% del financiamiento a que tenían derecho cada partido, hecho lo cual le debían ser entregadas las cantidades correspondientes en el primero, segundo y tercer año de la legislatura. Cabe hacer notar que la ley precisaba que los montos correspondientes a la segunda y tercera anualidad podían ser incrementados por acuerdo del Consejo General, según lo estimara necesario. Como fue explicado, este mismo procedimiento se debía aplicar para determinar financiamiento púelecciones blico a que de tiene derecho un partido político por su el partici pación en las senadores. b) Por actividades generales como entidades de interés público En los términos del inciso b del párrafo 7 del artículo 49, dicho financiamiento se debía sujetar a las bases siguientes: En primer término, el COFIPE precisa que un monto anual adicional equivalente al 10% del financiamiento público que resulte por actividad

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electoral se debía distribuir anualmente por partes iguales a cada partido político. Consecuentemente, a todos los partidos se les debía asignar una cantidad adicional que es igual para todos con independencia de la votación alcanzada; para este fin se debía calcular el 10% de la suma total del financiamiento basado en los costos totales mínimos de las campañas de diputados y senadores. En el ejemplo propuesto se suman los 45 millones de nuevos pesos correspondientes a las campañas de diputados y los 28 millones, 800 mil nuevos pesos correspondientes a las campañas de senadores y de la suma resultante, 73 millones 800 mil nuevos pesos, se debe obtener el 10%, que en el caso es 7 millones 380 mil nuevos pesos, cantidad que se debería repartir en los tres años de la legislatura entre los partidos políticos que tuvieran derecho a ello; supongamos que los partidos con derecho a este tipo de financiamiento son cinco, en cuyo caso le corresponderá a cada uno de ellos 1,476,000 nuevos pesos. c) Por subro gación del debían Estadoaportar de las contribuciones que los le gisladores para el sostenimiento de sus partidos Se puede decir que en el otorgamiento de este tipo de financiamiento, el Estado se subrogaba pasivamente en las obligaciones de cotización que tienen los diputados y senadores para con su partido. En los términos de lo que disponía el inciso c del párrafo 7 del artículo 49, dicho financiamiento se debía ajustar a las siguientes bases: — A cada partido político se le debía otorgará anualmente una cantidad equivalente al 50% del monto anual del ingreso neto que por concepto de dietas hayan percibido en el año inmediato anterior los diputados y senadores integrantes de su grupo parlamentario. — Las cantidades debían ser entregadas a cada partido político en ministraciones conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente. En consecuencia, para determinar el monto de este financiamiento, se tenía que precisar previamente el monto de la dieta anual que percibieron los diputados y los senadores, multiplicar dicha cifra por 564 toda vez


453

que el Congreso de la Unión en ese entonces se integraba con 500 diputados y 64 senadores y la cifra que resultara debía repartirse de acuerdo con las curules de cada grupo parlamentario. d) Por actividades específicas como entidades de interés público En los términos de lo que disponía el inciso d del párrafo 7 del artículo 49, con dicho financiamiento se podían apoyar las actividades que llevaran a cabo los partidos políticos en materia de educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como tareas editoriales, debiendo al efecto observar lo dispuesto por el reglamento para el financiamiento público de las actividades específicas publicado en el DOF de 5 de abril de 1991. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o. del referido reglamento, las actividades específicas de los partidos políticos nacionales que podían ser objeto del financiamiento eran exclusivamente las siguientes: I. Educación y capacitación política. El desarrollo de estas actividades tenía como objeto coadyuvar a la promoción y difusión de la cultura política; la formación ideológica y política de sus afiliados, infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la participación política; así como preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales, fortaleciendo el régimen de partidos político. II. Investigación socioeconómica y política. Con estas actividades se buscaba, además de los objetivos señalados en la fracción anterior, generar pro puestas de políticas orientadas a resolver los problemas nacionales. III. Tareas editoriales. Estas actividades debían estar destinadas a la difusión de las actividades mencionadas en los párrafos precedentes, así como a la ediciónotras de sus blicaciones, tanto las señaladas en el COFIPE, como aquellas quepu editen.

En el artículo 4o. del reglamento anteriormente mencionado, se precisa que no serán susceptibles de financiamiento las actividades de propaganda electoral de los partidos políticos para las campañas de sus candidatos a puestos de elección popular. Para el otorgamiento del financiamiento por actividades específicas, el reglamento en cuestión disponía que en el mes de enero de cada año, la

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Dirección General del IFE debía informar al Consejo General el importe a que ascendieron los gastos que los partidos políticos nacionales comprobaron haber erogado en el año inmediato anterior para la realización de actividades específicas. Con base en dicha información y en la partida presupuestal autorizada para el financiamiento público en los términos del COFIPE, el Consejo General debía determinar el monto total a que podría ascender durante el año este financiamiento y sin que por ningún concepto pudiera ser superior al 50% de los gastos comprobados. En el artículo 6o. del reglamento se disponía que en ningún caso un partido político podía recibir cantidad mayor a las que en su conjunto puedan recibir los demás partidos políticos nacionales. e) Para el de sarrollo de los par tidos políticos De conformidad a lo que disponía el artículo 49.7, inciso e, esta modalidad consistía en un monto adicional equivalente al 5% de la cantidad que resulte según el inciso a, y si el partido obtuvo la votación por sí mismo, se le debía incrementar el monto que le correspondiera hasta en un tanto más, precisándose que ningún partido podía recibir más de la quinta parte, ni por más de tres años. Este financiamiento se distribuirá anualmente por partes iguales entre los partidos políticos que conserven su registro y cuya votación en la elección anterior de diputados de mayoría relativa quede comprendida entre el 1% y el 5% inclusive, del total de la votación emitida para esa elección y los que hubieren obtenido su registro definitivo o condicionado con fecha posterior a la última elección. f) Financiamiento para los partidos políticos que obtuvieran su registro con fecha posterior a la última elección El financiamiento a que tenían derecho los partidos políticos que se encontraran en esta situación se debía determinar con apego a lo que disponía el artículo 49, párrafo 9, que al efecto precisaba lo siguiente: a) A los que hu bieren obtenido registro definitivo, se les otorgaba el financiamiento público previsto para cada partido político por sus


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actividades generales y por las específicas como entidades de interés público y para el desarrollo de los partidos políticos, y b) A los que hubieren obtenido registro condicionado, se les otorgará el financiamiento público que corresponda a cada partido político por sus actividades generales como entidades del interés público y para el desarrollo de los partidos políticos. Por último, en el artículo 49.8 se precisa que no tendrían derecho a financiamiento público los partidos políticos que hubieren perdido su registro. Ahora bien, el partido que no hubiese alcanzado el 1.5% de la votación emitida pero que hubiese conservado su registro, tenía derecho a que se le otorgue financiamiento público conforme a las bases que en el mismo se precisaban. 6.3.5 Análisis de los acuerdos sobre financiamiento público a los partidos políticos, publicados en el DOF correspondiente al 20 de febrero de 1992 y al 17 de enero de 1994 En relación con esta materia cabe señalar, en primer término, que para la determinación del costo mínimo de una campaña electoral para diputado federal de mayoría relativa y de una campaña de senador, de conformidad con lo establecido en ese entonces por el artículo 49, párrafo 7, inciso a, fracción I del COFIPE, la Di rección General del IFE realizó diversos estudios tomando como base información obtenida en diversos lugares y con varios proveedores, en la inteligencia de que se trata de precios vigentes al mes de mayo de 1991 y que se calcularon considerando 90 días. Enesta dichos estudios se señala la manera como seprenprocedió para blecer los montos de cada uno de ylostérminos rubros que com de dichas determinaciones, los que a continuación se señalan de manera global,74 pudiendo ser consultados en su detalle en la Revista Foro Electoral (véase cuadro 24).

74

Consúltese en detalle en la revista Foro Electoral, Órgano del Instituto Federal

Electoral, año II, núm. 7, 1992.

456


CUADRO 24. D ETERMINACIÓN DEL COSTO MÍNIMO PARA UNA CAMPAÑA PARA DIPUTADO DE MAYORÍA RELATIVA Descripción del gasto

Costo por la campaña referida en viejos pesos

Sueldos otres com pensaciones del personal (durante meses)

$8,045,312

Costo de arrendamiento de un local para oficina (40 m2)

$2,070,000

Costo de arrendamiento de un vehículo Consumo de combustible Costo de instalación de una línea telefónica

$13,208,001 $492,030 $2,113,000

Costo del servicio telefónico

$390,000

Papelería y artículos de escritorio

$759,038

Gastos de instalación de una línea eléctrica Importe del consumo de energía eléctrica

$20,000 $268,532

Costo de propaganda a través de mantas (16 mantas con una superficie aproximada de 240 m2)

$4,800,000

Importe de propaganda con pintura en bardas (10 leyendas en bardas con una superficie aproximada de 250 m2)

$5,000,000

Gasto de propaganda utilizando volantes (25 millares)

$2,312,500

Utilización de pancartas con propaganda (5 millares)

$2,912,500

Arrendamiento de equipo de sonido para vehículo

$2,070,000

Alqui ler abiertos) de equipo de sonido para eventos (locales

$3,512,500

Importe de renta de locales cerrados (6 por campaña)

$6,621,960

Costo de propaganda utilitaria (lápices, plumas, camisetas, etcétera)

$7,762,600

Costo total

*

$62,357,973

* Los costos están referidos en viejos pesos, toda vez que en ese entonces no estaban en vigor las reformas a la Ley Monetaria.


457

En el apartado de conclusiones del estudio referido se señala que con la suma de $62,357,973 se puede cumplir razonablemente con las funciones a desarrollar durante la campaña para candidato a diputado de mayoría relativa. Sin embargo, tomando en consideración que las cifras antes relacionadas contienen precios vigentes a la fecha de la investigación, la cual se efectuó en mayo de 1991, existen diferencias entre las diversas plazas del país, y que entre los distritos electorales pueden prevalecer distintas condiciones de desarrollo de las campañas y, teniendo en cuenta la inflación habida de la fecha de los estudios hasta la determinación de los costos de campaña por el Consejo General, se consideraba conveniente que las cifras resultantes de la investigación fueran incrementadas en un 25% para llegar a la cantidad de $77,947,466, como costo mínimo de campaña de un diputado (véase cuadro 25). También en el apartado de conclusiones del estudio referido se señala que con la suma de $132,062,629 se puede cumplir razonablemente con las funciones a desarrollar durante la campaña para un candidato a senador. Sin embargo, tomando en consideración que las cifras antes relacionadas contienen precios vigentes en la fecha de la investigación, la que se efectuó en mayo de 1991, que existen diferencias entre las diversas plazas del país; y que entre los distritos electorales pueden prevalecer distintas condiciones de desarrollo de las campañas, y tomando en cuenta la inflación habida de la fecha de los estudios hasta la determinación de los costos de campaña por el Consejo General, se consideraba conveniente que las cifras resultantes de la investigación fueran incrementadas en 25% para llegar a la cantidad de $165,078,286, como costo mínimo de campaña de un senador. Con base en dichos estudios, en el informe que al efecto presentó el director general del IFE a consideración del Consejo General, se señala, en la parte conducente, que el costo mínimo de una campaña para diputado es de $77,947,466 (setenta y siete millones novecientos cuarenta y siete mil cuatrocientos sesenta y seis pesos M.N.), y en el caso de la de senador ascendió a $165,078,286 (ciento sesenta y cinco millones setenta y ocho mil doscientos ochenta y seis pesos M.N.). Dichas cantidades servían de base para determinar el monto del financiamiento por actividad electoral para los partidos políticos para el trienio 1992-1994, toda vez que así lo dis ponía el inciso a, fracción I, párrafo 7 del artículo 49.

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CUADRO 25. D ETERMINACIÓN DEL COSTO MÍNIMO PARA UNA CAMPAÑA PARA SENADOR

Descripción del gasto Sueldos o compensaciones del personal (durante 105 días) Costo de arrendamiento de un local para oficinas (90 m2) Costo de arrendamientodedosvehículos

Costo para la campaña, referido en viejos pesos $10,263,168 $5,433,750 $40,318.009

Consumo de combustible

$1,355,390

Costo de instalación de líneas telefónicas

$4,226,000

Costo de servicio telefónico

$845,000

Consumo papelería y artículos de escritorio

$1,144,760

Gastos de instalación de una línea eléctrica Importe de consumo de energía eléctrica

$20,000 $313,287

Costo propaganda a través de mantas (45 mantas con una superficie aproximada de 450 m2)

$9,000,000

Importe propaganda con pintura en bardas (20 leyendas con una superficie aproximada de 500 m2)

$10,000,000

Gasto de propaganda utilizando volantes (60 millares)

$5,550,000

Utilización de pancartas como propaganda (10 millares)

$5,825,000

Arrendamiento equipo de sonido para vehículo

$4,140,000

Alquiler equipo de sonido para eventos locales abiertos Importe de renta de locales cerrados (10 por campaña)

$3,512,500 $11,036,600

Costo de propaganda utilitaria (lápices, camisetas impresas, etcétera)

$11,787,200

Gastos de hospedaje y alimentación (15 días de viaje para el candidato, el chofer y un ayu dante) Total

$7,291,875 $132,062,629


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Toda vez que el otorgamiento del financiamiento público por actividad electoral se determinaba tomando como base el costo mínimo de una campaña para diputado y el de una para senador, dichas cantidades debían multiplicarse por el número de candidatos propietarios a diputados de mayoría relativa y a senadores registrados en los términos del Código, sin incluir a los candidatos de los partidos políticos que no hubieran conservado registro. Al ressu pecto, en el informe se precisa que los candidatos a diputados de mayoría relativa de los partidos que en ese entonces conservaron su registro ascendieron a mil setecientos noventa y dos, cifra que multiplicada por el costo de campaña para diputado de $77,947,476 (setenta y siete millones novecientos cuarenta y siete mil cuatrocientos setenta y seis pesos M.N.) arroja un total de $139,681,859,072 (ciento treinta y nueve mil seiscientos ochenta y un millones ochocientos cincuenta y nueve mil setenta y dos pesos M.N.). De acuerdo a lo que disponía la fracción II del inciso a, párrafo 7 del artículo 49 del COFIPE, esta cifra debía de dividirse entre la votación nacional emitida, la cual ascendió a 21,857,729 (veintiún millones ochocientos cincuenta y siete mil setecientos veintinueve) votos, por lo que el valor unitario por voto resulta de $6,390,501.916, el cual al multiplicarse por la votación obtenida por cada partido político según la calificación efectuada por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, resulta la siguiente asignación (véase cuadro 26) conforme a lo consignado en la fracción III del mencionado inciso a. CUADRO 26. A SIGNACIÓN DE FINANCIAMIENTO ELECTORAL (DIPUTADOS ) Partido

Votos válidos

Costo por voto

Monto del financiamiento (1992-1994)

PAN

4,036,142

$6,390,501.916

$25,792,973,187

PRI

14,038,183

$6,390,501.916

$89,711,035,362

PPS

410,250

$6,390,501.916

$2,621,703,414

PRD

1,888,754

$6,390,501.916

$12,070,086,059

PFCRN

993,942

$6,390,501.916

$6,351,788,258

PARM

490,458

$6,390,501.916

$3,134,272,792

Total

21,857,729

———

$139,681,859,072

460


Los candidatos a senadores de los partidos que conservaron su registro ascendieron a ciento ochenta y cuatro candidatos, cifra que multiplicada por el costo de campaña para senador de $165,078,286 (ciento sesenta y cinco millones setenta y ocho mil doscientos ochenta y seis pesos M.N.), produce una cantidad total de $30,374,404,624 (treinta mil trescientos setenta y cuatro millones cuatrocientos cuatro mil seiscientos veinticuatro pesos M.N.). De acuerdo con la fracción IV del inciso a, esta cifra debía de dividirse entre la votación nacional emitida, la cual ascendió a $22,087,877 (veintidós millones ochenta y siete mil ochocientos setenta y siete) votos, por lo que el valor unitario por voto resultó de $1,375,161,796, el cual al multiplicarse por la votación obtenida por cada partido político según la calificación realizada por el Colegio Electoral de la Cámara de Senadores dio como resultado la asignación indicada en el cuadro 27. CUADRO 27. A SIGNACIÓN DE FINANCIAMIENTO ELECTORAL (SENADORES ) Partido

Votos válidos

Costo por voto

Monto del financiamiento (1992-1994)

PAN

4,084,336

$1,375,161.796

$5,616,622,832

PRI

14,213,041

$1,375,161.796

$19,545,230,992

PPS

653,885

$1,375,161.796

$899,197,674

PRD

1,432,191

$1,375,161.796

$1,969,494,351

PFCRN

1,206,460

$1,375,161.796

$1,659,077,703

497,964

$1,375,161.796

$684,781,072

PARM Total

22,087,877

———

$30,374,404,624

De conformidad con la fracción VII del inciso a, los partidos políticos debían recibir el monto de su financiamiento en los tres años siguientes a la elección, distribuyéndose el 20%, 30% y 50% en 1992, 1993 y 1994, respectivamente, de un total de financiamiento por actividad electoral de $170,056,263,696 (ciento setenta mil cincuenta y seis millones doscientos sesenta y tres mil seiscientos noventa y seis pesos M.N.), asignándose por partido y año en la forma como se indica en el cuadro 28.


461

CUADRO 28. A SIGNACIÓN DE FINANCIAMIENTO ELECTORAL ANUAL

Suma total

1992 20%

1993 30%

1994 50%

PAN

31,409,596,019

6,281,919,204

9,422,878,805

15,704,798,010

PRI

109,256,266,354

21,851,253,270

32,776,879,907

54,628,133,177

PPS

3,520,901,088

704,180,218

1,056,270,326

1,760,450,544

PRD

14,039,580,410

2,807,916,082

4,211,874,123

7,019,790,205

PFCRN

8,010,865,961

1,602,173,192

2,403,259,789

4,005,432,980

PARM

3,819,053,864

763,810,773

1,145,716,159

1,909,526,932

170,056,263,696

34,011,252,739

51,016,879,109

85,028,131,848

Total

En relación con el financiamiento público por actividades generales como entidades de interés público, en el artículo 49, párrafo 1, inciso b, se disponía que éste se debía determinar tomando en cuenta el equivalente al 10% de la cantidad total que resulte como financiamiento por actividad electoral y su distribución anual se haría por partes iguales a cada partido político. En vista de ello, para los seis partidos políticos con registro definitivo se determinó la cantidad de $170,056,623,696 (ciento setenta mil cincuenta y seis millones doscientos sesenta y tres milactividades seiscientoselectorales noventa y seis pesos M.N.) de financiamiento público para para el trienio 1992-1994. Por tanto, el importe del financiamiento para actividades generales como entidades de interés público ascendería a $17,005,626,369 (diecisiete mil cinco millones seiscientos veintiséis mil trescientos sesenta y nueve pesos M.N.), a distribuirse por partes iguales a cada partido político, por lo que correspondió asignarles a cada uno $2,834,271,061 (dos mil ochocientos treinta y cuatro millones doscientos setenta y un mil sesenta y un pesos M.N.).

462


Con relación al otorgamiento del financiamiento público por subrogación del Estado de las contribuciones que los legisladores habrían de aportar para el sostenimiento de sus partidos, en el inciso c del párrafo 1, artículo 49 se disponía que dicho financiamiento se determinaba asignando a cada partido político, anualmente, una cantidad equivalente al 50% del monto anual del ingreso neto que por concepto de dietas hayan percibido en el año inmediato anterior los diputados y senadores integrantes de su grupo parlamentario. Durante 1991, la dieta anual que percibieron los diputados fue del orden de $70,620,631 (setenta millones seiscientos veinte mil seiscientos treinta y un pesos M.N.), en tanto que los senadores percibieron $70,650,865 (sesenta millones seiscientos cincuenta mil ochocientos sesenta y cinco pesos M.N.) por lo que el 50% de dichas sumas, esto es $35,310,315.50 (treinta y cinco millones trescientos diez mil trescientos quince pesos 50/100 M.N.) y $35,325,432.50 (treinta y cinco millones trescientos veinticinco mil cuatrocientos treinta y dos pesos 50/100 M.N.) multiplicadas respectivamente por 500 diputados y por 64 senadores, da unnovecientos total de $ 19,915,985,430 (diecinueve mil novecientos millones ochenta y cinco mil cuatrocientos treinta quince pesos M.N.), a repartirse de acuerdo a las curules de cada grupo parlamentario. CUADRO 29. D IETAS ANUALES Partido

Número de legisladores

Financiamiento anual

PAN

90

3,177,943,512

PRI

380

13,418,842,027

PPS

12

423,723,786

PRD

43

1,518,373,801

PFCRN

23

812,137,257

PARM

15

529,654,732

———

563

19,880,675,115

1

35,310,315

564

19,915,985,430

Pendientes Total


463

El otorgamiento del financiamiento público por actividades específicas como entidades de interés público para la educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como tareas editoriales, se debía otorgar con apego a lo dispuesto en el artículo 49 párrafo 7, inciso d, y en los términos del reglamento que expidió el Consejo General el 20 de marzo de 1991. En vista de ello, en el informe de referencia se señala que para el ejercicio de 1991, el Consejo General autorizó un financiamiento por este concepto a los partidos políticos nacionales de $20,871,938,374 (veinte mil ochocientos setenta y un millones novecientos treinta y ocho mil trescientos setenta y cuatro pesos M.N.) presupuestando a cada uno de los siete existentes la suma anual de $2,981,705,482 (dos mil novecientos ochenta y un millones setecientos cinco mil cuatrocientos ochenta y dos pesos M.N.), la cual se ministró bimestralmente. En 1991, los partidos políticos nacionales presentaron documentación de gastos por actividades específicas realizadas en ese año. El Partido Acción Nacional presentó documentación por la cantidad de $3,848,601,101 (tres mil ochocientos cuarenta y ocho millones seiscientos un mil ciento un pesos M.N.); el Partido Revolucionario Institucional por la cantidad de $12,581,060,255 (doce mil quinientos ochenta y un millones sesenta mil doscientos cincuenta y cinco pesos M.N.); el Partido Popular Socialista por la cantidad de $2,360,008,176 (dos mil trescientos sesenta millones ocho mil ciento sesenta y seis pesos M.N.); el Partido de la Revolución Democrática, por un monto de $4,304,045,229 (cuatro mil trescientos cuatro millones cuarenta y cinco mil doscientos veintinueve pesos M.N.); el Partido del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional por una suma de $5,170,376,336 (cinco mil ciento setenta millones trescientos setenta y seis mil trescientos treinta y seis pesos M.N.), y el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana por un monto de $2,253,901,826 (dos mil doscientos cincuenta y tres millones novecientos un mil ochocientos veintiséis pesos M.N.). Con base en lo anterior y conforme a lo dispuesto por la disposición legal mencionada y en el reglamento para el financiamiento público para actividades específicas que realicen los partidos políticos como entidades de interés público, el monto máximo por concepto de este tipo de financiamiento para los partidos políticos mencionados anteriormente, para 1992 se determinó en $15,258,996,463 (quince mil doscientos cincuenta

464


y ocho millones novecientos noventa y seis mil cuatrocientos setenta y tres pesos M.N.) equivalente al 50% de las comprobaciones de gastos presentadas en conjunto por dichos partidos políticos distribuyéndose esta cantidad entre los partidos políticos nacionales, como aparece en el cuadro 30. CUADRO 30. F INANCIAMIENTO ANUAL (1992) Partido


PAN

1,924,300,551

PRI

6,290,530,128

PPS

1,180,004,088

PRD

2,152,022,615

PFCRN

2,585,188,168

PARM

1,126,950,913

Total

15,258,996,463

Con base en los estudios referidos y con apego a los principios y procedimientos establecidos en la ley, el Consejo General adoptó un acuerdo, mismo que fue publicado en el DOF correspondiente al 10 de febrero de 1992 y a través del cual se fijaron los montos de financiamiento público a que tenían derecho los partidos políticos. Ahora bien, toda vez que de conformidad a lo que disponía el artículo 49.7, inciso a, fracción VIII, los montos correspondientes a la segunda y tercera anualidad del financiamiento público podían ser incrementados por el Consejo General según lo estime necesario y tomando en consideración los índices de inflación que determine la autoridad competente, en el DOF correspondiente al 17 de enero de 1994 se publicó un acuerdo sobre el financiamiento público en cuyos puntos resolutivos se adoptaron las siguientes determinaciones: Primero. Se determinó un incremento del 20% a la cantidad de N$85,028,131.85 (ochenta y cinco millones veintiocho mil cientos trein-


465

ta y un nuevos pesos 85/100 M.N.) establecida como monto del financiamiento público para los partidos políticos por actividad electoral para el año de 1994, según acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesión del 31 de enero de 1992. En consecuencia, el monto a distribuir entre los partidos políticos por este renglón de financiamiento para 1994 es la cantidad de N$102,033,758.22 (ciento dos millones treinta y tres mil setecientos cincuenta y ocho nuevos pesos 22/100 M.N.) asignándose a cada uno de ellos el monto indicado en el cuadro 31. CUADRO 31. F INANCIAMIENTO ANUAL (1994)

Partido


PAN

18,845,757.61

PRI

65,553,759.81

PPS

2,112,540.65

PRD

8,423,748.25

PFCRN

4,806,519.58

PARM

2,291,432.32

Total

102,033,758.22

Segundo. Conforme a lo establecido en ese entonces por el inciso b del párrafo 7 del artículo 49 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se determinó en la cantidad de N$25,508,439.54 (veinticinco millones quinientos ocho mil cuatrocientos treinta y nueve nuevos pesos 54/100 M.N.), el monto del financiamiento por actividades generales para los partidos políticos Acción Nacional, Revolucionario Institucional, Popular Socialista, de la Revolución Democrática, del Frente Cardenista de Reconstrucción Nacional, Auténtico de la Revolución Mexicana, Demócrata Mexicano, del Trabajo y Verde Ecologista de México para el 1994, cantidad equivalente al 10% del financiamiento trianual por actividad electoral determinado en sesión del Consejo General el 31 de enero de 1992, más lo correspondiente a los partidos políticos que ob-

466


tuvieron su registro con posterioridad a las últimas elecciones federales. Dicha cantidad se debía distribuir por partes iguales entre estos partidos políticos, correspondiéndoles a cada uno la suma de N$2,834,271.06 (dos millones ochocientos treinta y cuatro mil doscientos setenta y un nuevos pesos 06/100 M.N.), por concepto de este financiamiento para 1994. Tercero. Se determinó en la cantidad de N$27,400,560.00 (veintisiete millones cuatrocientos mil quinientos sesenta nuevos pesos M.N.), el monto del financiamiento público por subrogación del estado de las contribuciones que los legisladores habrán de aportar para el sostenimiento de sus partidos a distribuirse entre los partidos políticos durante 1994, conforme al número de legisladores integrantes de su grupo parlamentario en ambas cá maras, de acuerdo con el cuadro 32. CUADRO 32. F INANCIAMIENTO PÚBLICO SUBROGADO

Partido

Número

Financiamiento

de legisladores

anual

PAN

90

4,076,700

PRI

381

19,080,240

PPS

12

539,280

PRD

43

1,996,620

PFCRN

23

1,033,620

PARM Total

15 564

674,100 27,400,560

Cuarto. Se determinó parcialmente en N$17,629,102.16 (diecisiete millones seiscientos veintinueve mil ciento dos nuevos pesos 16/100 M.N.) el monto del financiamiento público por actividades específicas de los partidos políticos por el año de 1994, a distribuirse entre ellos de la forma indicada en el cuadro 33.


467

CUADRO 33. F INANCIAMIENTO PÚBLICO POR ACTIVIDADES ESPECÍFICAS

Partido

Nuevos pesos

PAN

1,933,275.56

PRI

7,133,961.78

PPS PRD

1,470,462.44 2,305,314.53

PFCRN PARM PDM

202,089.90 1,299,961.28 398,689.87

PT

1,505,150.93

PVEM

1,380,195.87

Total

17,629,102.16

Quinto. Se determinó en la cantidad de N$9,353,094.51 (nueve millones trescientos cincuenta y tres mil noventa y cuatro nuevos pesos 51/100 M.N.) el monto del financiamiento público para el desarrollo de los partidos políticos para 1994, a distribuirse entre ellos de la manera como aparece mostrada en el cuadro 34. CUADRO 34. F INANCIAMIENTO PÚBLICO PARA 1994 Partido

Nuevos pesos

PPS

1,700,562.64

PFCRN

1,700,562.64

PARM

1,700,562.64

PDM

1,417,135.53

PT

1,417,135.53

PVEM

1,417,135.53

Total

9,353,094.51

Sexto. Los montos del financiamiento público aprobados por el Consejo General para el 1994, a través de los diversos puntos del presente acuerdo, serán ministrados a los partidos políticos, en partidas mensuales

468


de igual monto, dentro de los primeros cinco días hábiles de cada mes, excepto la mensualidad de enero, que deberá entregarse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la aprobación de este acuerdo. Séptimo. Los montos del financiamiento público aprobados por el Consejo General para 1994, a través de los diversos puntos de este acuerdo, serán ministrados a los partidos políticos, en partidas mensuales, dentro de los pri meros cinco les de cada mes, excepto la de enero, que deberá entregarse con días la deháfebibrero. Cabe señalar que el párrafo 3 del artículo 5o. del Reglamento para el Financiamiento Público por Actividades Específicas disponía determinar el monto de este financiamiento antes de que venciera el plazo para la presentación de los comprobantes de gastos, el Consejo General podía acordar posteriormente los aumentos pertinentes. En vista de ello y toda vez que con posterioridad a diciembre de 1993 y hasta el 14 de enero de 1994 (fecha en que venció el plazo correspondiente) los partidos políticos presentaron documentación comprobatoria adicional de gastos por actividades específicas realizadas en 1993, el Consejo General, a través de un acuerdo adoptado en la sesión del 28 de febrero de 1994, acordó un incremento global al financiamiento público por actividades específicas para 1994 por la cantidad de 19,383,047.78 (diecinueve millones trescientos ochenta y tres mil cuarenta y siete nuevos pesos 78/100 M.N.) distribuyéndose dicho incremento del modo señalado en el cuadro 35. CUADRO 35. F INANCIAMIENTO PÚBLICO ADICIONAL (1994) Partido

Nuevos pesos

PAN

1,276,244.11

PRI

4,822,236.84

PPS PRD

474,098.46 5,154,030.59

PFCRN

4,593,256.09

PARM

1,138,811.57

PDM

1,699,596.57

PT PVEM Total

220,825.00 3,949.00 19,383,047.78


469

6.3.6 El financiamiento público a resultas de la reforma electoral de noviembre de 1996 Como resultado de la reforma electoral de noviembre de 1996, en el artículo 41 constitucional se precisan varios principios tendentes a garantizar que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con los elementos para llevar a cabo sus actividades. Con este fin, en el referido artículo se establecen las bases de financiamiento de los partidos políticos y se dispone que el financiamiento público debe prevalecer sobre el privado, disposición que tiene por objeto disminuir el riesgo de que intereses ilegítimos puedan comprometer los verdaderos fines de los partidos, enturbiar el origen de sus recursos y hacer menos equitativa la contienda política. Asimismo se dispone que el financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales. El financiamiento antes referido se otorgará de acuerdo con lo establecido en el inciso a de la fracción II del artículo 41 constitucional, el cual señala que el financiamiento público para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, aplicando los costos mínimos de campaña calculados por el órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, el número de diputados y senadores a elegir, el número de partidos políticos con representación en las cámaras del Congreso y la duración de las campañas electorales, asimismo dicho artículo constitucional precisa que el 30% de la cantidad total que resulte de acuerdo con lo señalado anteriormente será distribuida entre los partidos políticos en forma igualitaria y el 70% restante se distribuirá entre los mismos de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior. Por lo que respecta al financiamiento público para las actividades tendentes a la obtención del voto durante los procesos electorales, el inciso b del artículo 41 constitucional precisa que para dicha actividad equivaldrá a una cantidad igual al monto del financiamiento público que le corresponda a cada partido político por actividades ordinarias en ese año. Por otra parte, el inciso c del referido artículo constitucional dispone que se reintegrará un porcentaje de los gastos anuales que eroguen los

470


partidos políticos por concepto de las actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a las tareas editoriales. Además precisa que la ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales; a los montos máximos de las aportaciones de sus simpatizantes, así como los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de recursos y en su caso las sanciones que deban imponerse. En seguimiento de estos principios, el artículo 49.7 del COFIPE determina que los partidos políticos tendrán derecho al financiamiento público de sus actividades, independientemente de las demás prerrogativas otorgadas en el propio Código conforme a los tres conceptos siguientes: — Para el sostenimiento de actividades ordinarias. — Para gastos de campaña. — Por actividades específicas como entidades de interés público. En vista de ello, a continuación se procede a analizar cada uno de estos conceptos: A) Para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes Este financiamiento se debe ajustar a las bases siguientes: En primer término el Consejo General del IFE determinará anualmente, con base en los estudios que le presente el consejero presidente, los costos mínimos de una campaña para diputado, de una de senador y para presidente de los Estados Unidos Mexicanos, tomando como base los costos aprobados para el año inmediato anterior, actualizándolas mediante la aplicación del índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México. Ahora bien, para calcular el costo mínimo de la campaña que corresponda, se debe tomar como base los costos aprobados para el año de 1995 de acuerdo con lo establecido en el artículo décimo transitorio del decreto de reformas de noviembre de 1996, actualizándolos mediante la aplicación del índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México; en este sentido, para obtener los resultados del financiamiento, se deben aplicar las fórmulas siguientes:


471

a) El costo mínimo de la campaña para diputado será multiplicado por el total de diputados a elegir y por el número de partidos con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión; y b) El costo mínimo de una campaña para senador será multiplicado por el total de senadores a elegir y por el número de partidos con representación en la cámara del Congreso de la Unión; y c) El costo mínimo de gastos campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos se determinará multiplicando el costo mínimo de gastos de campaña para diputado por el total de diputados a elegir por el principio de mayoría relativa, dividido entre los días que dure la campaña para diputados por ese principio y multiplicado por el número de días que dura la campaña de presidente. Resulta oportuno destacar que de acuerdo con las disposiciones legales aplicables, el financiamiento a que se ha hecho referencia se determina una vez que la Sala Superior del Tribunal Electoral resuelva los medios de impugnación relacionados con la jornada electoral. más se desebedeterminará precisar queanualmente el tipo de fitomando nanciamiento a que se ha hechoAde referencia en consideración el índice nacional de precios al consumidor que establezca el Banco de México, asimismo, que las cantidades que en su caso se determinan para cada partido serán entregadas en ministraciones mensuales conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente. También se debe tener presente que cada partido político deberá destinar anualmente por lo menos el 2% del financiamiento público que reciba en este sentido, para el desarrollo de sus fundaciones o institutos de investigación. La aplicación de esta fórmula constitucional implica que proporcionalmente se le otorguen más recursos económicos a los partidos políticos que obtengan menor votación y menos a los partidos más fuertes por las siguientes razones: Supongamos que existen tres partidos, que el 1 obtuvo el 50% de votos, el 2 el 30% y el 3 el 20%, en este caso si el financiamiento oficial es de 100 millones, 70 de ellos se deberán distribuir atendiendo al peso electoral y 30 en forma igualitaria. El resultado de ello sería que atendiendo al peso electoral al partido 1, que obtuvo 50% de votos, le corresponderían 35 millones por concepto de fuerza electoral (50% de 70 millones) y 10 millones con apego al cri-

472


terio de distribución igualitaria (30.3 = 10), por lo que tendrá un financiamiento público total de 45 millones. Al partido 2, que obtuvo 30% de los votos, se le asignarían 21 millones por concepto de fuerza electoral (30% de 70 millones) y 10 millones con apego al criterio de distribución igualitaria (30.3 = 10) lo que sumarían 31 millones. Al partido 3 que obtuvo 20% de los le tocarían 14 millones millones con por concepto de fuerza electoral (20% de votos, 70 millones) y 10 apego al criterio de distribución igualitaria (30.3 = 10) lo que sumarían 24 millones. Como se puede apreciar, la fórmula castiga a los partidos de mayor peso electoral ya que el partido 1 con el 50% del electorado le correspondería el 45% del financiamiento público; al partido 2 con el 30% del electorado le correspondería el 31% del financiamiento y al partido 3 con el 20% del electorado le correspondería el 24% del financiamiento público. Por otra parte, si se suma el financiamiento de los partidos 2 y 3, que juntos en el ejemplo propuesto re presentan al 50% del cuerpo electoral, ello dará comopúresultado dispongan de tendrán 55 de los 100 millones del financiamiento blico totalque y por lo mismo 5 millones más que el partido 1, no obstante que éste obtuvo el 50% de los votos. B) Para gastos de campaña En los términos del inciso b del párrafo 7 del artículo 49 del Código de la materia, se dispone que el año de la elección, a cada partido político se le otorgará para gastos de campaña un monto equivalente al financiamiento público que para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes le corresponda en el propio año de elecciones; para determinar la forma y términos como se debe proceder al efecto, se debe consultar el cuadro elaborado en el punto anterior. Además, se precisa que el monto para gastos de campaña se otorgará a los partidos políticos en forma adicional al resto de prerrogativas. C) Por actividad es pecífica como entidades de interés público La educación y capacitación política, investigación socioeconómica y política, así como las tareas editoriales de los partidos políticos nacionales, podrán ser apoyadas mediante el financiamiento público en los tér-


473

minos que disponga el reglamento para el financiamiento público que expida el Consejo General del IFE. En este caso, se determina que el Consejo General no podrá acordar apoyos en cantidad mayor al 75% anual, de los gastos comprobados que por las actividades a que se refiere este inciso hayan erogado los partidos políticos en el año inmediato anterior; y que las cantidades que en el caso se determinen para cada partido, serán entregadas en ministraciones conforme al calendario presupuestal que se apruebe anualmente. En el DOF de fecha 11 de febrero de 1998 se publicó el Reglamento para el Financiamiento Público de las Actividades Específicas que Realicen los Partidos Políticos como Entidades de Interés Público. D) Financiamiento para los partidos políticos que obtengan su registro con fecha posterior a la última elección El financiamiento a que tienen derecho los partidos políticos que se encuentren en esa situación se debe determinar con apego al artículo 49, párrafo 8, que al efecto dispone lo siguiente: a) Se les otorgará a cada partido el 2% del monto que por financiamiento total les corresponda a los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes, así como en el año de la elección una cantidad adicional igual para gastos de campaña. b) Se les otorgará el financiamiento público que les corresponda por sus actividades como entidades del interés público. Las cantidades referidas en el inciso a serán entregadas por la parte proporcional que corresponda a la anualidad según la fecha en que surta efectos el registro y tomando en cuenta el calendario presupuestal aprobado. 6.3.7 Determinaciones adoptadas por el Con sejo General del IFE sobre el financiamiento público a los partidos políticos para 1997 y 1998 a tra vés de los acuerdos publicados en el DOF de 31 de enero de 1997 y 11 de febrero de 1998 Con apego a las disposiciones comentadas en el apartado anterior, el Consejo General adoptó el acuerdo de 31 de enero de 1997 en el que se

474


precisa que el costo mínimo de la campaña para diputado en ese entonces era de $270,436.61, y que dicha cantidad, para los efectos de determinar el financiamiento público, debía ser multiplicada por 500 puestos a elegir y por cuatro partidos, lo que dio como resultado $540,873,232.70. También se precisó en ese entonces que el costo mínimo de una campaña para senador, era de $520,341.16, y que la misma debía ser multiplicada por 128 y por cuatro partidos, lo que entonces dio como resultado $266,414,674.04. De igual forma se determinó que el costo mínimo de gastos para la campaña de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, considerando que la campaña para diputado dura 76 días y la de presidente 166, era de $177,207,151.27. La suma de las tres cantidades que resultan de las operaciones realizadas dieron como resultado $984,495,058.02 cantidad que constituyó el monto del financiamiento público para 1997, por actividades permanentes y la cual, en términos de la fracción V, del inciso a mencionado, se distribuyó en un 30% de forma igualitaria y en un 70% según el porcentaje de la votación nacional emitida y obtenida por cada partido político con representación en las cámaras, en la elección de diputados inmediata anterior. Al respecto se debe tener presente que en los términos de la ley se entenderá como votación nacional emitida la que resulte de deducir de la votación total emitida, los votos a favor de los partidos políticos que no hayan obtenido el porcentaje necesario para participar en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, y los votos nulos. Dicha votación consta en la resolución por la que el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó la declaratoria de validez de la elección de diputados por el principio de re presentación proporcional, publicada enacuerdo el DOF se el 31 de octu 1994. En dicho precisó quebrededeconformidad a las disposiciones conducentes del COFIPE, las cifras que correspondieron a cada partido político con representación en las Cámaras del Congreso de la Unión, por financiamiento público para las actividades ordinarias permanentes en 1997, fueron las siguientes:


475

CUADRO 36. F INANCIAMIENTO PARA ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES

Partido

30% igualitario

Votos válidos

V.N.E. %

PAN

73,837,129.35

8,833,406

27.00

186,119,699.45 259,956,828.81

PRI

73,837,129.35

17,236,590

52.69

363,174,629.41 437,011,758.76

PRD

73,837,129.35

5,728,263

17.51

120,694,394.43 194,531,523.78

PT

73,837,129.35

909,247

2.77

295,348,517.40

32,707,506

100.00

Total

70% proporcional

19,157,817.31

Total

92,994,946.66

689,146,540.61 984,495,058.02

Con base en estas cifras y a través del acuerdo de 31 de enero de 1997 el Consejo General adoptó las siguientes determinaciones: Primero. El monto del financiamiento público para el sostenimiento de las actividades ordinarias permanentes de los partidos políticos con representación en las cámaras del Congreso de la Unión, para 1997, es la cantidad de $984,495,058.02, y se distribuye el 30% en forma igualitaria y el 70% según el porcentaje de la votación nacional emitida en la elección de diputados inmediata anterior, por lo que a cada partido político corresponden los siguientes montos: CUADRO 37. F INANCIAMIENTO PARA ACTIVIDADES ORDINARIAS PERMANENTES

Partido

Total

PAN

259,956,828.81

PRI

437,011,758.76

PRD

194,531,523.78

PT Total

92,994,946.66 984,495,058.02

476


Segundo. Se determina en la misma cantidad de $ 984,495,058.02, el financiamiento para gastos de campaña de los partidos políticos para 1997, distribuyéndose como sigue: CUADRO 38. F INANCIAMIENTO PARA GASTOS DE CAMPAÑA Partido

Total

PAN

259,956,828.81

PRI

437,011,758.76

PRD

194,531,523.78

PT

92,994,946.66

Total

984,495,058.02

Tercero. Se determina en la cantidad de $ 31,644,210.35 el monto del financiamiento público por actividades específicas de estos partidos políticos para 1997, y se distribuirá de la siguiente manera: CUADRO 39. F INANCIAMIENTO POR ACTIVIDADES ESPECÍFICAS Partido

Total

PAN PRI

7,334,453.45 18,089,139.75

PRD

2,2272,992.90

PT Total

3,947,624.70 31,644,210.80


477

Cuarto. Para los partidos Cardenista y Verde Ecologista de México se determinará el financiamiento público para 1997, por las siguientes cantidades: CUADRO 40. F INANCIAMIENTO PÚBLICO PARA LOS PARTIDOS QUE CONSERVARON SU REGISTRO DESPUÉS DE LA ELECCIÓN DE

1994 Y NO ALCANZARON REPRESENTACIÓN EN LAS CÁMARAS

Partido

Actividades ordinarias

Gastos de campaña

Actividades específicas

Total

PVEM

15,751,920.92 19,689,901.16

2,151,111.94

37,592,934.02

PC

15,751,920.92 19,689,901.16

2,382,957.21

37,824,779.29

Quinto. Para los partidos Popular Socialista y Demócrata Mexicano, se determinan las siguientes cantidades de financiamiento público por actividades permanentes y por gastos de campaña para 1997: CUADRO 41. F INANCIAMIENTO PÚBLICO PARA LOS PARTIDOS QUE OBTUVIERON SU REGISTRO CONDICIONADO DURANTE 1996 Actividades ordinarias permanentes

Gastos de campaña

Total

PPS

7,875,960.46

9,844,950.58

17,720,911.04

PDM

7,875,960.46

9,844,950.58

17,720,911.04

Partido

Sexto. Los montos señalados serán ministrados a los partidos políticos en forma mensual, dentro de los primeros cinco días hábiles de cada mes, excepto la mensualidad de enero, que deberá entregarse junto con la de febrero. Con base en la información anterior se puede decir que el financiamiento público a los partidos políticos para las elecciones de 1997 fue el siguiente:

CUADRO 42 Partido político

Actividades ordinarias permanentes

Gastos de campaña

Actividades específicas

Total

PAN

$259,956,828.81

$259,956,828.81

$7,334,453.45

$527,248,111.07

PRI

$437,011,758.76

$437,011,758.76

$18,089,139.75

$892,112,657.27

PRD

$194,531,523.78

$194,531,523.78

$2,272,992.90

$391,336,040.46

PT

$92,994,946.66

$92,994,946.66

$3,947,624.70

$189,937,518.02

PC

$15,751,920.92

$19,689,901.16

$2,382,957.21

$37,824,779.29

PVEM

$15,751,920.92

$19,689,901.16

$2,151,111.94

$37,592,934.02

PPS

$7,875,960.46

$9,844,950.58

$17,720,911.04

PDM

$7,875,960.46

$9,844,950.58

$17,720,911.04

Total

$1,031,750,820.77

$1,043,564,761.49

$36,178,279.95

$2,111,493,862.21


479

Ahora bien, toda vez que en el artículo 49, párrafo 7 del COFIPE, se establece que los partidos políticos con representación en las cámaras del Congreso de la Unión tendrán derecho en el año no electoral a recibir dos tipos de financiamiento público: para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes y por actividades específicas como entidades de interés público, en el DOF de 11 de febrero de 1998 se publicó el acuerdo Para respectivo. la determinación del financiamiento público para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes, el artículo 49, párrafo 7, inciso a dispone que le corresponde al Consejo General determinar anualmente los costos mínimos de una campaña para diputado, de una para senador y para la de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. En vista de ello, el Consejo General, en su sesión del 9 de octubre de 1997 (DOF de 15 de octubre), determinó los costos mínimos de las campañas de diputados, senadores y presidente de los Estados Unidos Mexicanos para 1998, siendo de $226,031.16, $456,899.95 y $148,109,891.67, respectivamente. Conocidas determinaciones y en losII,términos lo dispuesto por el artículo 49,estas párrafo 7, inciso a, fracción el costo de mínimo de la campaña para diputados se multiplica por el total de diputados a elegir y por el número de partidos políticos con representación en las cámaras. En vista de ello, y toda vez que en las cámaras del Congreso de la Unión tienen representación cinco partidos políticos: la cantidad de $226,031.16 se debe multiplicar por 500 y por 5, lo que da como resultado $565,077,900.00. El costo de una campaña para senador será multiplicado por el total de senadores a elegir y por el número de partidos con representación en las cámaras, en vista de ello y toda vez que la Cámara de Senadores se integrará por 128 senadores, la cantidad de $456,899.95 se debe multiplicar por 128 y por 5, lo que da como resultado $292,415,968.00. Ahora bien, la suma de $565,077,900.00 más $292,415,968.00, más el costo mínimo de la campaña para presidente fijado de $148,109,891.61, dieron como resultado $1,005,603,759.67, cantidad que fue el monto del financiamiento público para 1998 por actividades permanentes, cantidad que en términos de la fracción V del inciso a del párrafo mencionado, se distribuyó en un 30% en forma igualitaria y en un 70% según el porcentaje de la votación nacional emitida que obtuvo cada partido político con representación en las cámaras, en la elección de diputados inmediata anterior.

480


Cabe precisar que la votación nacional emitida en las elecciones de 1997 constó en la resolución por la que el Consejo General del Instituto Federal Electoral aprobó la declaratoria de validez de la elección de diputados por el principio de representación proporcional, publicada en el DOF el 15 de octubre de 1997. Con base en las consideraciones anteriores, el Consejo General del IFE acordó que las en cifras que le corres a cada partido con re presentación las Cámaras del pondieron Congreso de la Unión, porpolítico financiamiento público para las actividades ordinarias permanentes en 1998, fueron en ese entonces las siguientes: CUADRO 43 Partido

Votos válidos

PAN

7,795,538

27.23

60,336,225.58

191,678,132.63

252,014,358.21

PRI PRD

11,438,719 7,518,903

39.96 26.27

60,336,225.58 60,336,225.58

281,287,483.66 184,920,475.37

341,623,709.24 245,256,700.95

756,125

2.64

60,336,225.58

18,583,557.48

78,919,783.06

PVEM

1,116,137

3.90

60,336,225.58

27,452,982.63

87,789,208.21

Total

28,625,422

PT

V.N.E %

30%

100.00 301,681,127.90

70%

Monto total 1998

703,922,631.77 1,005,603,759.67

6.4 Financiamiento privado 6.4.1 Modalidades Con motivo de las reformas de 1993 y 1996, el COFIPE no sólo regula el financiamiento público, sino que también se ocupa del financiamiento que provenga de otras fuentes; con este fin se modificó y adicionó el artículo 49.11, en el que se configuran cuatro modalidades de financiamiento que no provienen del erario público y que pueden ser por militancia, por simpatizantes, por autofinanciamiento y por rendimiento financiero; asimismo, se adicionó el artículo 49-A, que se refiere a los informes anuales y de campaña que deben rendir los partidos políticos; el artículo


481

49-B, en el que se precisa la forma como se debe integrar la Comisión de Consejeros y el 49-C, en el que se dispone que el referido cuerpo colegiado deberá proponer al Consejo General del IFE los lineamientos o formatos que deben utilizar los partidos políticos al presentar sus informes. Como ya señalamos, a partir del punto 11 del artículo 49 se regula el financiamiento que no provenga del erario público y que podrá tener cualquiera de las siguientes modalidades: a) El financiamiento general de los partidos políticos y para sus campañas que provenga de la militancia estará conformado por las cuotas obligatorias, ordinarias y extraordinarias de sus afiliados, por las aportaciones de sus organizaciones sociales y por las cuotas voluntarias y personales que los candidatos aporten exclusivamente para sus campañas (inciso a, fracciones I a III); b) El financiamiento de simpatizantes estará conformado por las aportaciones o donativos en dinero o en especie, hechas a los partidos políticos en forma libre y voluntaria por las personas físicas o morales mexicanas con residencia en el país que no estén impedidas para ello, debiendo al efecto observar lo que dispone el inciso b, fracciones I a V. Al respecto cabe destacar que se dispone que cada partido político no podrá recibir anualmente aportaciones en dinero de simpatizantes por una cantidad superior al 10% del total del financiamiento público para actividades ordinarias que correspondan a todos los partidos; de las aportaciones en dinero deberán expedirse recibos foliados por los partidos; las aportaciones en dinero que realice cada persona física o moral tendrá un límite anual equivalente al 0.05% del monto total del financiamiento público otorgado para el sostenimiento de actividades ordinarias permanentes; las aportaciones en dinero se podrán aportar en parcialidades sin que se exceda el límite antes referido y, en el caso de aportaciones de bienes muebles o inmuebles, se destinarán para el cumplimiento del objeto del partido. c) El autofinanciamiento estará constituido por los ingresos que los partidos obtengan de sus actividades promocionales tales como conferencias, espectáculos, juegos y sorteos, eventos culturales, ventas editoriales y cualquiera otra similar, y d) Para obtener recursos por rendimientos financieros los partidos políticos podrán crear fondos o fideicomisos con su patrimonio o con

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las aportaciones que reciban adicionalmente a las provenientes de las modalidades del financiamiento señaladas en el artículo 49 (inciso d, fracciones I a III del COFIPE). 6.4.2 Montos máximos de aportaciones en dinero de personas físicas, morales y de personas no identificadas Con objeto de brindar una visión panorámica que permita apreciar la evolución que ha experimentado esta materia, remitimos al lector al cuadro 44, que presentamos en la página siguiente. En 1994, 1995, 1996, 1997 y 1998 se pu blicaron en el DOF sendos comunicados del secretario técnico de la Comisión de Fiscalización a través de los cuales se dieron a conocer los montos máximos de aportaciones que podrían recibir los partidos políticos de personas físicas, morales, así como de personas no identificadas en los respectivos años. Dichos acuerdos fueron publicados en el DOF, respectivamente, el 23 de marzo de 1994, el 19 de abril de 1995, el 30 de abril de 1996, el 4 de febrero de 1997 y el 11 de febrero de 1998, y con posterioridad se han seguido publicando en el DOF acuerdos de este tipo (véase cuadro 44). 6.5 Supervisión del financiamiento de los partidos políticos 6.5.1 Los informes anuales y de campaña y la Comisión de con sejeros responsables de la supervisión del financiamiento de los par tidos políticos En relación con esta materia cabe precisar que los partidos políticos en los términos del artículo 27, párrafo 1, inciso c, fracción IV del COFIPE deben tener un órgano responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y de la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaña. En el artículo 49-A se sientan las bases de conformidad con las cuales los partidos políticos deben rendir sus informes anuales y de campaña a la Comisión de Consejeros del IFE conforme a los sistemas contables y formatos que la propia Comisión diseñe y que apruebe el Consejo General.

CUADRO 44 1994

1995

1996*

1997

1998

1. Por cada persona física, hasta por al cantidad de N$2,013,080.02 (dos millones trece mil ochenta nuevos pesos 02/100 M.N.)

1. Por cada persona física, hasta por la cantidad de N$1,716,742.26 (un millón setecientos dieciséis mil setecientos cuarenta y dos nuevos pesos 26/100 M.N.)

1. Por cada persona física, hasta por la cantidad de $2,987,363.37

Primero. El monto má- Primero. El monto máxi-

2. Por cada persona moral, hasta por la cantidad de N$10,065,400.10 (diez millones sesenta y cinco mil cuatrocientos nuevos pesos 11/100 M.N.)

2. Por cada persona mo- 2. Por cada persona moral, hasta por la cantidad ral, hasta por la cantidad de N$8,583,711.33 de $14,936,816.85 (ocho millones quinientos ochenta y tres mil setecientos once nuevos pesos 33/100 M.N.)

Segundo. El mon to má- Segundo. El mon to má-

3. En total, de personas no identificadas hasta por la cantidad de N$20,130,800.22 (veinte millones ciento treinta mil ochocientos nuevos pesos 22/100 M.N.)

3. En total, de personas no identificadas, hasta por la cantidad de N$17,167,422.26 (diecisiete millones ciento sesenta y siete mil cuatrocientos veintidós nuevos pesos 26/100 M.. N.)

ximo que cada partido político podrá recibir en 1997 por aportaciones en dinero de simpatizantes, es la cantidad de $103,175,082.97

ximo que cada persona física o moral facultada para ello podrá aportar durante 1997 en dinero, ya sea en una sola exhibición o en parcialidades, es la cantidad de $515,875.41

3. En total de personas no identificadas por la cantidad de $29,873,633.70

* A partir de 1996 los partidos políticos no pueden recibir aportaciones de personas no identificadas.

mo que cada partido político podía recibir en 2000, por aportaciones en dinero de simpatizantes, es la cantidad de $150,045,612.51 ximo que cada persona física o moral podía aportar en el 2000 en dinero a un partido político, ya sea en una sola exhibición o en parcialidades, era la cantidad de $750,228.06

484


En el punto 2 del artículo 49-A se regula el procedimiento para la presentación y revisión de los informes de los partidos políticos y de las agrupaciones políticas ante la Comisión de Fiscalización de los Recursos de los Partidos, la que en su oportunidad deberá presentar un dictamen al Consejo General el cual deberá, en su caso, imponer las sanciones correspondientes las cuales podrán ser impugnadas por los partidos y agrupaciones políticas ante el bunal Electoral en los términos que establezca la ley de medios de Tri impugnación. En el artículo 49-B del citado Código se previene que, para los efectos de la recepción, revisión y dictamen de los informes antes descritos, la Comisión de Fiscalización contará con el apoyo y soporte de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, cuyo titular fungirá como su secretario técnico, dicho precepto legal precisa asimismo las atribuciones de dicha Comisión para su desempeño eficaz e imparcial, la Comisión de Consejeros podrá contar con el personal técnico que autorice el Consejo General. A efecto de poder apreciar los cambios que se efectuaron en 1996, se recomiendaregula la consulta de materia los Acuerdos Conse jo General que conenanterioridad ban esta y los del cuales fueron publicados el DOF de fecha 12 de noviembre de 1993 y el 6 de enero de 1994, a través de los cuales se dieron a conocer los linea mientos y formas a observar en las elecciones de 1994. En el artículo 49.A.1 se dispone que los partidos y agrupaciones políticas deberán presentar ante la Comisión de Fiscalización los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación. Con relación a esta materia se debe tener presente que los informes anuales deberán ser presentados por los partidos políticos a la Comisión de Fiscalización por conducto de la secretaría técnica, dentro del plazo de sesenta días siguientes al 31 de diciembre del año del ejercicio que se reporte. Los informes de campaña se deberán presentar dentro de los sesenta días siguientes contados a partir del día en que concluyan las campañas electorales. Al respecto cabe precisar que los informes de campaña deberán presentarse por cada una de las campañas en las elecciones respectivas especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente.


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En consecuencia, los partidos políticos deben presentar: 1) Un informe por la campaña de su candidato para presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cuando lo hubieren registrado para esa elección. 2) Tantos informes como fórmulas de candidatos a senadores hayan registrado ante las autoridades electorales. 3) Tantos informes como fórmulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa hayan registrado ante las autoridades electorales. Los informes de campaña deberán referirse a gastos efectuados por los partidos políticos y sus candidatos para esos efectos en el periodo comprendido de la fecha de registro de los candidatos en la elección de que se trate, hasta tres días antes del día de la elección, conforme a lo dispuesto en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En el DOF de fecha 11 de mayo de 1998 se publicó la resolución del Consejo General del IFE respecto a las irregularidades encontradas en la revisión de los informes de gastos de campaña de los partidos políticos que presentaron candidatos en el proceso electoral de 1997. En la misma fecha también se publicaron las resoluciones emitidas por el Tribunal Electoral con relación a los recursos de apelación interpuestos por los partidos del Trabajo y de la Revolución Democrática que confirmaron la parte combatida. A efecto de poder apreciar la forma y términos en que la Comisión de Fiscalización debe desempeñar la responsabilidad que se le ha confiado, se recomienda tener presente las consideraciones que en torno a la regulación del financiamiento de los partidos políticos se formulan en el punto 6.2 de este capítulo. 6.5.2 Topes a los gastos de campaña En relación con esta materia, cabe señalar en primer término que de conformidad con la reforma de 1993, los órganos facultados por el COFIPE para fijar los to pes a los gastos de campaña eran el Consejo General para las elecciones presidenciales, las juntas locales ejecutivas para las elecciones de senadores y las juntas distritales ejecutivas para las

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elecciones de diputados de mayoría, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 82, inciso m, 100, inciso f y 110, inciso d, respectivamente. Ahora bien, a través de la reforma de 18 de mayo de 1994 se precisó que los gastos que los partidos políticos, las coaliciones y sus candidatos formularan para la propaganda electoral y las actividades de campaña, no podrían rebasar los topes que para cada elección determinara el Consejo General, y en su caso, aprobaran los consejos locales y distritales correspondientes, en los términos de los artículos 82, 105 y 116 del Código de la materia. En el presente y a resultas de la reforma de 1996 se dispone en el artículo 82.1, inciso m, que le corresponde al Consejo General determinar lo topes máximos de gastos de campaña para las elecciones de presidente, senadores y diputados. Las disposiciones con apego a las cuales dicho órgano debe fijar los topes máximos a los gastos de campaña, se encuentran consignadas en el artículo 182-A.2, que precisa que dentro de los topes de gastos quedan comprendidos los siguientes conceptos: a) Gastos de propaganda (bardas, mantas, volantes etcétera). b) Gastos operativos de campaña (sueldos, salarios, arrendamiento de bienes muebles e inmuebles, viáticos, etcétera). c) Gastos de propaganda en prensa, radio y televisión (mensajes, anuncios y similares). También se precisa que no forman parte de los gastos de campaña los gastos destinados para su operación ordinaria y para el sostenimiento de sus órganos directivos y de sus organizaciones. Cabe precisar que hasta 1996, en el punto 4 del artículo 182-A, se establecían las reglas que debía observar el Consejo General en la determinación de los topes de los gastos de campaña, estableciéndose reglas específicas para los siguientes tipos de elección: elección de presidente; elección de diputados por el principio de mayoría relativa; y elección de senadores. Por último, en el punto 5 del artículo 182-A, se establece que cada partido político deberá destinar el 50% de las erogaciones que realice para propaganda en radio y televisión en programas para difundir su plataforma electoral, la promoción de sus candidatos, así como para el análisis de los temas de interés nacional y su posición ante ellos.


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A) Topes a los gastos de campaña pre sidencial Hasta 1996, en el inciso a del referido punto 4 del artículo 182-A se disponía que para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el Consejo General, previo el inicio de la campaña electoral, fijaría el tope máximo de gastos para dicha elección, atendiendo a los siguientes criterios: I. El valor unitario del voto para diputados fijado para efectos del financiamiento público; II. Los índices de inflación que señale el Banco de México; III. El número de ciudadanos inscritos en el Padrón Electoral en todo el país, al 31 de octubre de 1993; y IV. La duración de la campaña. En este contexto, en el DOF, correspondiente al 5 de enero de 1994, se publicó el acuerdo del Consejo Ge neral del IFE para determinar el tope de gastos de cam para elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos enpaña el año dela1994. En el apartado correspondiente a “antecedentes” del referido acuerdo se señalan, entre otras, las siguientes consideraciones respecto a los criterios legales establecidos por el entonces artículo 182-A 4, inciso a, del citado ordenamiento legal: — En relación con el valor unitario del voto para diputado de mayoría relativa, se señala que éste se adoptó para efectos del financiamiento público para actividades electorales respecto del trienio 1992 a 1994, en la cantidad equivalente a N$6.39 según considerandos que sirvieron de base para el acuerdo del Consejo General de fecha 31 de enero de 1992, por el que se determinó dicho financiamiento público. — Respecto a los índices de inflación, se estableció que toda vez que el tope de gastos de campaña para la elección de presidente de la República debía determinarse, a más tardar, en enero de 1994, y que el valor unitario del voto de diputado se estableció en enero de 1992 en la cantidad mencionada, debía actualizarse dicho valor aplicándole la suma de los índices de inflación del Banco de México, para 1992 y 1993.

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— Una vez actualizado el valor unitario del voto, se debía multiplicar por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral en todo el país al 31 de diciembre de 1993. Esta disposición obedeció, en nuestra opinión, a la consideración de que todo partido político debe proponerse la obtención del voto de todos los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y hacer erogaciones con ese propósito, porellatocual ley ordena bapaña. tomar en consideración este datorazón al fijar pe delagastos de cam — En torno a la duración de la campaña, la fracción XV, inciso d, del citado artículo octavo transitorio precisa que el plazo de registro de candidatos para presidente de la República para las elecciones de 1994, sería del 1o. al 15 de marzo inclusive, de ese año. — Según lo dispuesto por el párrafo 1 del artículo 190 del COFIPE, las campañas electorales se debían iniciar a partir de la fecha de registro de candidatos para la elección respectiva y concluirían tres días antes de la elección; como resultado de ello, para efectos del tope máximo de gastos de campaña en la elección de presidente en 1994, las campañas pa chadeelec ción de se ese iniciaron día por 15 de marzo y concluirían el ra díadi17 agosto mismoelaño, lo que la duración de las mismas era de 156 días. — Los plazos para el registro de diputados de mayoría relativa eran del 15 al 31 de mayo, por lo cual las campañas se iniciaban el 31 de mayo y terminaban el 17 de agosto, es decir, la duración de las mismas era de 79 días. Así, con base en la consideración de que las campañas para presidente duraba 1.974 veces más que la de diputados y que el valor unitario del voto de las elecciones de éstos, es uno de los criterios que establecía el código para determinar el tope de gastos de campaña para presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la Dirección General del IFE propuso al Consejo General que la cantidad obtenida de multiplicar el valor unitario actualizado del voto por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral en todo el país al 31 de diciembre de 1993, a su vez se debía multiplicar por un factor de 1.974 y el resultado de esta operación sería el tope de gastos de campaña que podrán realizar los partidos políticos, las coaliciones y sus candidatos en la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos.


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Con base en dichas consideraciones, el Consejo General adoptó un acuerdo en cuyo punto resolutivo segundo se dispuso lo siguiente: Segundo. El procedimiento que se establece para determinar el tope de los gastos de campaña para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en 1994 es el siguiente: Valor unitario del voto de diputados de mayoría relativa, adoptado en enero de 1992, por la cantidad de N$6.39. Más La cantidad que resulte de aplicar al valor unitario del voto, la suma de los índices de inflación señalados por el Banco de México para los meses correspondientes a 1992 y 1993. Multiplicado por El número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral en todo el país al 31 de diciembre de 1993. Multiplicado por El factor de 1.974 correspondiente a la duración de las campañas. Operaciones que darán como resultado el to pe máximo de gastos de campaña que puede erogar cada partido político, coalición y sus candidatos para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en 1974.

Toda vez que el resultado de esta determinación resultó sumamente elevada, el Partido de la Revolución Democrática interpuso un recurso de apelación mismo que fue objeto de resolución en la sesión pública de la Sala Central del Tribunal, celebrada el lunes 17 de enero de 1994, ocasión en la cual se consideró fundado el agravio quinto esgrimido por el partido recurrente consistente en que se había delegado en una Comisión de consejeros magistrados la determinación del tope de gastos de campaña siendo que dicha determinación le corresponde al Consejo General y, en consecuencia, por unanimidad de votos, se revocó el acuerdo adoptado el 23 de septiembre de 1993 para el efecto de que fuera el propio Consejo General el que dictara antes del día 31 de enero de 1994, una nueva determinación a través de la cual se fijara el tope máximo de gastos de campaña que podían erogar los partidos políticos en la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Dicha determinación fue adoptada en los términos referidos en la última sesión que efectuó el Consejo General en el mes de enero de 1994 y en esa ocasión se fijó el to-

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pe de gastos de campaña presidencial en N$134,460,560.34 (M.N.), y la resolución respectiva fue publicada en el DOF el 7 de febrero de 1994. Ahora bien, a resultas de la reforma de 1996 se modificaron los textos de los artículos 82 y 182-A para efectos de determinar, en el primero de ellos, como atribución del Consejo General los topes máximos de gastos de campaña que pueden erogar los partidos políticos en las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, senadores y diputados, en tanto que en el segundo de los mencionados artículos, se disponen las reglas mediante las cuales el Consejo General procederá a determinar los topes de gastos de campaña en cada tipo de elección. En relación a los topes de gastos de campaña para la elección presidencial, el Código de la materia en el artículo 182-A, párrafo 4, inciso a 1, dispone que a más tardar el día último de noviembre del año anterior al de la elección, procederá a determinar el tope de gastos en los términos siguientes:

Multiplicar por 2.5 El costo mínimo para la campaña de diputados fijado para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior; Multiplicado por 300 dis tritos electorales Dividido entre Los días que dura la campaña para diputado (76 días) Multiplicado por Los días que dura la campaña para presidente (149 días) El resultado de las operaciones dará el tope máximo de gastos de campaña que puede erogar cada partido político en la elección presidencial. La verificación de las operaciones descritas dieron como resultado que el tope máximo de los gastos de campaña en la elección presidencial de 1997 fuera de $134,460,560.34 y que para las elecciones de 2000 ascendiera a $491,816,870.75. B) Topes a los gastos de cam paña de di putados y senadores En esta materia se debe tener presente, como fue explicado, que el párrafo 1 del artículo 182-A del COFIPE, establecía que los gastos de campaña electoral que realizaran los partidos políticos, las coaliciones y sus


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candidatos en la propaganda electoral, así como las actividades de campaña, no podían rebasar los topes que para cada elección determinara el consejo general y las juntas ejecutivas correspondientes. Asimismo, cabe precisar que en los términos de lo dispuesto en el artículo 182-A, párrafo 4, inciso b, para la fijación del tope de gastos en la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, además del valor unitario del voto, de los índices de inflación que señala el Banco de México y la duración de la campaña, se tomarían en cuenta las bases que señalara el Consejo General, a propuesta del director general, previamente al inicio de las campañas, y para lo cual dicha disposición establecía variables a considerar en cada Distrito Electoral, siendo éstas las siguientes: área geográfica salarial, densidad poblacional y condiciones geográficas. También precisaba el Código de la materia que en cada variable se aplicarían tres valores de acuerdo con las condiciones de cada distrito, que serían fijados por el Consejo General tomando en cuenta, respectivamente, las determinaciones de las autoridades competentes conforme a la ley laboral,y la el facilidad número deo dificultad habitantesde poracceso kilómetro territorial a los cuadrado, centros delapoextensión blación. Se disponía que los valores de las variables determinados por el Consejo General debían ser comunicados a las juntas distritales ejecutivas, a efecto de que determinen, de entre dichos valores, los aplicables al Distrito por cada una de las variables. De estos valores seleccionados en cada una de las tres variables se obtendría un promedio el cual serviría como factor para que las juntas distritales ejecutivas lo aplicaran a la cantidad que resulte de multiplicar el valor unitario del voto para diputado por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral correspondiente al distrito de que se trata al día último de octubre al año previo al de la elección. El resultado de estas observaciones constituiría el tope de gastos de campaña para la elección de diputados de mayoría relativa en el distrito correspondiente. Por su parte, las fracciones I y II del inciso c, párrafo 4, del artículo 182-A del COFIPE precisaban que para la elección de senadores en cada entidad federativa habría un tope diferente atendiendo a sus condiciones y características. Al efecto, cada Junta Local sumaría la cantidad que se hubiera fijado como topes de gastos de campaña correspondientes a cada uno de los distritos en que se divida la entidad federativa. El resultado de esta ope-

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ración constituiría el tope máximo de gastos de campaña para cada fórmula en la elección de senadores de la entidad de que se trate. En este estado de cosas se debe tener presente que, conforme a lo dispuesto por el artículo octavo transitorio del Decreto de Reformas publicado en el DOF el 24 de septiembre de 1993, el proceso electoral federal de 1994 para diputados, senadores y presidente de los Estados Unidos Mexicanos se inició en la primera semana de enero de dicho año. Con base en estas consideraciones y de acuerdo con lo dispuesto en el citado artículo transitorio, para el proceso electoral federal de 1994: a) El Consejo General del Instituto debía determinar los valores de las variables, a más tardar el 31 de enero de 1994, b) Las juntas distritales ejecutivas considerarían el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral correspondiente al distrito al día último de diciembre de 1993, y c) Las juntas distritales y locales ejecutivas determinarían el tope de gastos de campaña, respectivamente para diputados de mayoría relativa a más tardar el 15 de mar zo de 1994 y para senadores a más tardar el 31 de marzo de 1994. Con apego a estas disposiciones, el Consejo General en la sesión referida el 23 de diciembre de 1993 adoptó un acuerdo, mismo que fue publicado en el DOF, correspondiente al 5 de enero de 1994, y a través del cual se determinó la metodología de los valores de las variables para la fijación del tope máximo de gastos de campaña para la elección de diputados y de senadores y cuya consulta se recomienda a todos aquellos que tengan un interés profesional sobre la materia y cuyo análisis figura en las ediciones anteriores de este libro. También resulta oportuno señalar que en el DOF correspondiente al 22 de abril de 1994, se publicaron los topes máximos de gastos de campaña para las elecciones de diputados y senadores en 1994, y los cuales fueron determinados por las juntas distritales y por la Junta Local Ejecutiva de cada una de las 32 entidades federativas. Ahora bien, en relación con este tema, el Código Electoral vigente a partir de noviembre de 1996 establece en el artículo 82 como atribución del Consejo General determinar los topes máximos de gastos de campaña


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que pueden erogar los partidos políticos en las elecciones de senadores y diputados, atribución que anteriormente a dicha reforma le correspondía a los órganos electorales locales y distritales del Instituto Federal Electoral. Asimismo, cabe precisar que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 182-A, párrafo 4.b.1, el tope máximo de gastos de campaña para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa será la cantidad que resulte de multiplicar por 2.5 el costo mínimo de la campaña para diputado que se haya fijado para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior. La fracción II del inciso b del artículo 182-A del COFIPE precisa que para cada fórmula en la elección de senadores por el principio de mayoría relativa, el tope máximo para gastos de campaña será la cantidad que resulte de multiplicar el costo mínimo de la campaña para senador que se haya fijado para efectos del financiamiento público, actualizado al mes inmediato anterior por 2.5 y por el número de distritos que comprenda la entidad de que se trate y que en ningún caso será mayor de veinte. También se debe tener presente que, por su parte, el artículo noveno transitorio del decreto de reformas de 22 de noviembre de 1996 estableció que para la elección de los 32 senadores por el principio de representación proporcional en el proceso electoral de 1997, el tope máximo de gastos de campaña será el 25% de la cantidad que resulte de multiplicar por 2.5 el costo mínimo para la campaña de senadores, por 271 distritos electorales uninominales, por dos fórmulas. 7. FRENTES , COALICIONES Y FUSIONES Detienen manera decirun que las dis posiciones la materia porgeneral ob jeto se propuede porcionar cauce más amplio a so la bre partici pación de las organizaciones políticas en las contiendas electorales, así como regular estas modalidades de la contienda política de manera tal que los términos de las mismas se celebren con transparencia frente al electorado. De conformidad con lo dispuesto por el COFIPE, los partidos políticos pueden aliarse o unirse con el fin de constituir frentes, coaliciones o bien fusionarse.

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7.1 Frentes Este tipo de organización se constituye para alcanzar objetivos políticos y sociales de índole no electoral en sentido estricto, es decir, para cualquier fin electoral que no sea el de postular candidatos; en estos casos los partidos que formen parte del frente conservan su personalidad jurídica, registro e identidad. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 57, para constituir un frente se deberá celebrar un convenio en el que se haga constar su duración, las causas que lo motiven, los propósitos que persiguen y la forma en que convenga ejercer en común sus prerrogativas. El convenio respectivo debe presentarse al Instituto Federal Electoral, el cual dentro de los 10 días hábiles siguientes resolverá si cumple con los requisitos legales y en su caso dispondrá su publicación en el DOF, para que surta sus efectos. En caso de que se niegue el registro al convenio constitutivo de un frente, la resolución respectiva puede ser recurrida a través de los medios de impugnación que establece la ley, ya que por regla general todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales son impugnables salvo disposición expresa de la ley en contrario, y en esta materia no la hay. 7.2 Coaliciones Estas organizaciones representan una modalidad de la contienda política y, a diferencia de los frentes, se constituyen con fines electorales en sentido estricto y por lo mismo tienen por objeto el que dos o más partidos políticos postulen candidatos ya sea en las elecciones de presidente, senadores de bos mayoría tados por am princirelativa pios. o de representación proporcional y de dipuToda vez que las coaliciones se forman con miras a una contienda electoral en particular, por disposiciones de la ley, al término de la elección respectiva concluirá la coalición. Las disposiciones de la LOPPE y del CEF sobre la materia eran sumamente generales, en tanto que del análisis de las disposiciones del COFIPE se desprende que dicho cuerpo normativo regula cuatro aspectos fundamentales:


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— La celebración del convenio constitutivo de la coalición; — Las candidaturas de la coalición; — Los requisitos comunes que se deben satisfacer para constituir cualquier tipo de coalición; — La regulación de los diferentes tipos posibles de coalición y los requisitos específicos que se deben satisfacer en cada una de ellas. 7.2.1 El convenio constitutivo En los términos del párrafo 1 del artículo 63, los contornos de cualquier tipo de coalición se deben hacer constar en un convenio en el cual se deben precisar los siguientes puntos: a) Los partidos políticos nacionales que la forman. b) La elección que la motiva. c) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo, edad, lugar de nacimiento y domicilio del o de los candidatos. d) El cargo para el que se le o se les postule. e) El em blema y el color o colores que haya adoptado la coalición o, en su caso la determinación de utilizar los emblemas de los partidos coaligados y en cuál de los lugares que les correspondan debe aparecer en la boleta el emblema único o los emblemas de los partidos. En su caso se deberá acompañar la declaración de principios, programa de acción y estatutos respectivos de la coalición, o bien la plataforma electoral en coaliciones parciales, así como los documentos en que conste su aprobación por los órganos partidistas correspondientes (reforma de 1996). f) El com promiso de sostener una plataforma electoral de acuerdo con la de principios, programa de acción y estatutos adoptadosdeclaración por la coalición. g) En el caso de la coalición para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de senadores o de diputados por el principio de representación proporcional, o en aquellas por las que se postulen once o más listas de fórmulas de candidatos a senadores, o ciento una o más formulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa, se acompañarán, en su caso, del programa de gobierno al que se sujetará el candidato presidencial en el

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supuesto de resultar electo, y los documentos en los que conste que los órganos partidistas correspondientes de cada uno de los partidos coaligados los aprobaron (reforma de 1996). h) En su caso, la forma y términos de acceso y contratación de tiempos en radio y televisión y la forma de distribución del financiamiento público que les corresponda como coalición. i) La prelación para la conservación del registro de los partidos políticos, en el caso de que el porcentaje de la votación obtenida por la coalición no sea equivalente al 2% por cada uno de los partidos políticos coaligados (reforma de 1996). j) El porcentaje de la votación obtenida por la coalición que corresponderá a cada uno de los partidos coaligados, cuando participe con emblema único; o en su caso, cuando participe con los emblemas de los partidos coaligados y no sea claro por cuál de ellos votó el elector, la determinación del partido al que se le computará dicho voto. Lo anterior para efectos de la asignación de diputados y senadores de representación proporcional (reforma de 1996). k) El señalamiento, de ser el caso, del partido al que pertenece cada uno de los candidatos registrados por la coalición y el señalamiento del grupo parlamentario o partido político en el que quedarían comprendidos en el caso de resultar electos (reforma de 1996). l) Para el caso de interposición de los medios de impugnación previstos en la ley de la materia, quién ostentará la representación de la coalición (reforma de 1996). En los términos de lo dispuesto por el párrafo segundo del referido artículo, en el convenio de coalición se deberá manifestar que los partidos políticos coaligados, según el tipo de coalición de que se trate, se sujetarán a losciones, topes como de gastos hayan jado para lasmane distintas elec si sede tracam tarapaña de unque soloseparti do;fide la misma ra, se deberá señalar el monto de las aportaciones de cada partido político coaligado para el desarrollo de las campañas respectivas, así como la forma de reportarlo en los informes correspondientes. En el párrafo tercero se precisa que en el caso de coaliciones, la modificación o la presentación de la declaración de principios, programas de acción y estatutos que se adopten, se acompañará al convenio de coalición para su aprobación en los términos del inciso l, del párrafo 1, del ar-


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tículo 38 del Código. En este supuesto no se aplicará lo previsto en el párrafo 2 del mismo artículo 38. Ahora bien, el convenio de coalición en el caso de elecciones presiden ciales deberá presentarse para su registro ante el presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, y en su ausencia, ante el secretario ejecutivo, entre el primero y el diez de diciembre del año anterior al del proceso electoral; en su caso, el convenio de coalición parcial para elecciones de diputados o senadores deberá presentarse también ante el secretario ejecutivo del IFE a más tardar 30 días antes de que se inicie el registro de candidatos de la elección de que se trate, correspondiéndole al Consejo General resolver sobre su registro en forma definitiva e inatacable, es decir, en contra de la resolución que emita el Consejo no procede medio de impugnación alguno; en caso de que el Consejo considere procedente el registro, se deberá ordenar la publicación del convenio respectivo en el DOF. 7.2.2 Las candidaturas El artículo 58 contiene varias disposiciones sobre la materia, mismas que pueden ser sistematizadas de la manera siguiente: 1a. Los partidos políticos nacionales podrán formar coaliciones. 2a. Los partidos políticos no podrán postular candidatos propios donde haya candidatos de la coalición de la que ellos formen parte. 3a. Ningún partido podrá registrar como candidato propio a quien ya haya sido registrado como candidato por alguna coalición. 4a. Ninguna coalición podrá postular como candidato de la coalición a quien ya haya sido registrado como candidato por algún partido 5a. político. Ningún partido político podrá registrar a un candidato de otro partido político. No se aplicará esta prohibición en los casos en que exista coalición en los términos del COFIPE. 6a. Los partidos políticos que se coaliguen, para participar en las elecciones, deberán celebrar y registrar el convenio que celebren en los términos del capítulo correspondiente. 7a. El convenio de coalición podrá celebrarse por dos o más partidos políticos.

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8a. Concluida la etapa de resultados y de declaraciones de validez de las elecciones de senadores y diputados, terminará automáticamente la coalición en los casos señalados en los artículos 61, párrafo 1, inciso a y 62, párrafo 1, inciso a, respectivamente, en cuyo caso los candidatos a senadores o diputados de la coalición que resultaren electos quedarán comprendidos en el partido político o grupo parlamentario que se haya señalado en el convenio de coalición. 9a. Los partidos políticos que se hubieren coaligado podrán conservar su registro al término de la elección, si la votación de la coalición es equivalente a la suma de los porcentajes del 2% de la votación emitida, que requiere cada uno de los partidos políticos coaligados (reforma de 1996). 10a. En los términos de la reforma de 1996, los partidos políticos podrán postular candidatos de coalición parcial para las elecciones de senadores y diputados sólo por el principio de mayoría precisándose que para la elección de senadores se deberán registrar entre 6 y 20 fórmulas de candidatos y en el caso de la elección de diputados se deberán registrar entre 33 y 100 fórmulas de candidatos. Desde luego que las candidaturas de la coalición deben reunir los requisitos de elegibilidad que establece la ley y para cuyo estudio se debe consultar el capítulo correspondiente a las candidaturas. 7.2.3 Los requisitos comunes para todo ti po de coalición En relación con esta materia cabe hacer mención que con el propósito de evitar que las coaliciones sean producto de negociaciones exclusivas entre las cúpulas partidistas y que ello dé como resultado que los militantes los partidos políticos los términos de las mismas, en los de artículos 59, 59-A, 60, 61desconozcan y 62, se disponen los requisitos que se deben sa tisfacer para el registro de cualquier tipo de coalición y, en su caso, de la candidatura correspondiente. Del análisis de las disposiciones contenidas en los artículos referidos se desprende que los partidos políticos que pretendan coaligarse deberán satisfacer ciertos requisitos que son comunes a cualquier tipo de coalición y ciertos requisitos específicos, que dependen de la naturaleza de la coalición de que se trate. Los requisitos comunes a todo ti po de coalición son los siguientes:


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a) Acreditar que la coalición fue aprobada por la asamblea nacional, estatal o distrital u órgano equivalente de cada uno de los partidos políticos coaligados, lo que dependerá del tipo de elección de que se trate; es decir, las coaliciones que se formen con motivo de las elecciones presidenciales y de representación proporcional deberán ser aprobadas por las asambleas nacionales de los partidos que la formen; las que se constituyan parcialmente con motivo de las elecciones de senadores deben ser aprobadas por las asambleas estatales partidistas de las entidades federativas involucradas en la coalición, pero cuando comprendan listas de fórmulas de candidatos a senadores en más de 10 entidades federativas, deben ser apro badas en asamblea nacional; y las que se configuren para participar en las elecciones de diputados de mayoría deben ser aprobadas por los órganos partidistas correspondientes, que en este caso son las asambleas distritales; consúltese al efecto los artículos 59.2.a, 59-A.2, 60.2, 61.2, incisos a y b y 62.2, incisos a y b del COFIPE. b) Comprobar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los partidos políticos coaligados con aprobaron la plataforma electoral de la coalición de conformidad la declaración de princi pios, programa de acción y estatutos de uno de ellos o de la coalición; consúltese a los artículo 59.2, inciso b, 59-A.2, 60.2, 61.2, inciso d y 62.2, inciso d. c) Comprobar que los órganos partidistas respectivos de cada uno de los partidos políticos coaligados aprobaron la postulación y el registro de un determinado candidato, fórmula de candidatos o la lista respectiva; consúltese los artículos 59.2, inciso c, 59-A.2, 60.2), 61.2, incisos a y b y 62.2, inciso g. d) Acreditar ante los Consejos del IFE tantos representantes como corres pondiera político coaligado mayor fuerza ral de acuerdoalapartido la última elección, ya quecon la coa lición debeelectoactuar como un solo partido, y por lo tanto, la representación de la misma sustituye a los partidos políticos coaligados. Al respecto cabe precisar que tratándose de elecciones de presidente y de diputados de representación proporcional, se deben acreditar representantes ante todos los consejos; que tratándose de elecciones de senadores se deben acreditar representantes de la coalición ante los órganos del Instituto en la entidad o entidades involucradas y que en el caso de

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elecciones de diputados de mayoría, se deben acreditar los representantes ante los consejos distritales en que la coalición haya postulado candidatos; consúltese a los artículos 59.1, inciso a, 60.1, 61.1, inciso b y 62.1, inciso a. e) Acreditar tantos representantes como correspondería a un solo partido político ante las mesas directivas de casilla y generales en el distrito o en los distritos electorales correspondientes; véanse los artículos 59.1, inciso b, 59-A.1, 60.1, 61.1, inciso b y 62.1, inciso b. f) Participar en el proceso con el emblema y co lor o colores del partido coaligado cuya declaración de principios, programa de acción y estatutos se hayan aprobado para la coalición, o con el emblema formado con los de los partidos políticos coaligados, y bajo la declaración de principios, programa de acción y estatutos únicos para la coalición; consúltense los artículos 59.1, inciso d, 59-A.1, 60.1, incisos a y c y 62.1, incisos d y e. 7.2.4 Los requisitos específicos para cada uno de los di ferentes

tipos de coalición El Código vigente regula los distintos tipos de coaliciones que se pueden formar y que pueden ser para elegir presidente, senadores o diputados por ambos principios y para cada una de estas modalidades de coalición se establece una regulación diferente que atiende a la naturaleza del tipo de elección de que se trata. A) Coalición para las elecciones presidenciales Del análisis que se haga del artículo 59 se desprende que para formar una coalición para las elecciones presidenciales se exigen en primer término el cumplimiento de los requisitos comunes que se requieren para configurar cualquier coalición, tal es el caso de las disposiciones contenidas en el artículo 59 párrafo 1, incisos a, b y d y en el párrafo 2, incisos a, b, c y e. Adicionalmente, en el artículo 59.1 se dispone que la coalición por la que se postula candidato a presidente de los Estados Unidos Mexicanos debe abarcar todas las fórmulas de diputados y senadores, tanto de representación proporcional como de mayoría relativa y tendrá efectos sobre


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las cinco circunscripciones plurinominales, las 32 entidades federativas y los 300 distritos electorales uninominales en que se divide el territorio nacional, la coalición actuará con el emblema que haya adoptado o, en su defecto, con los emblemas de los partidos coaligados. También en el artículo 59, párrafo 1, inciso c, se establece, de manera específica, que este tipo de coaliciones disfrutará de las prerrogativas en materia de radio y televisión y podrá contratar en estos medios como si se tratará de un solo partido. En los casos en que por disposición del Código se tome en cuenta la fuerza electoral, se considerará la del partido coaligado que haya obtenido la mayor votación en la última elección federal. B) Coalición para senadores por el principio de representación proporcional De acuerdo con lo establecido en el artículo 59-A, para que los partidos políticos formen este tipo de coalición, deben acreditar los mismos requisitos que para postular candidato a la Presidencia de la República, así como acreditar que registro las candidaturas de coalición de los 300 diputados de mayoría relativa, las 200 fórmulas de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional, y las 32 listas de formulas de candidatos a senadores por el principio de mayoría relativa en las 32 entidades federativas; en el caso de que no se cumplan todos los requisitos dentro de los plazos que establece el Código, la coalición y el registro de candidatos quedarán automáticamente sin efecto. Para el caso de que la coalición alcance el porcentaje de la votación emitida, le serán asignados el número de senadores y diputados por el principio de representación proporcional que le correspondan, como si se tratara de un solo y quedarán comprendidos en el grupo señalado en el convenio de partido coalición. C) Coalición para di putados federales de representación proporcional En los términos del artículo 60, para la configuración de este tipo de coalición se deben reunir los mismos requisitos que para postular candidato a la Presidencia de la República, pero, además, deberá presentar

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candidaturas de la coalición por el principio de mayoría relativa de propietario y suplente en los trescientos distritos electorales uninominales, las 32 listas de fórmulas de candidatos a senadores de las entidades federativas, así como la lista nacional de senadores por el principio de representación proporcional y, en caso de que no se cumpla con este requisito dentro del plazo que establece el Código, la coalición y el registro de candidatos quedará automáticamente sin efecto. Ahora bien, a la coalición que se forme con este motivo le serán asignados el número de senadores y diputados de representación proporcional que le correspondan como si se tratara de un solo partido y quedarán comprendidos en el partido político o grupo parlamentario que se haya señalado en el convenio de coalición. Del análisis de las disposiciones sobre la materia se desprende que para que pueda haber coalición en las elecciones de representación proporcional, debe existir necesariamente coalición para las elecciones de diputados de mayoría en los 300 distritos electorales y coalición para senadores en las 32 entidades federativas; en cambio, para formar una coalición para las eleccio putados dede mayo ría, no se requiere que exista coalición previa nes paradelasdielecciones representación proporcional. D) Coalición para senadores por el principio de ma yoría relativa En los términos del artículo 61, la coalición por la que se postule candidatura de senadores por el principio de mayoría relativa deberá reunir los requisitos comunes a que se ha hecho referencia, y los cuales se encuentran precisados en el párrafo 1, incisos a al d y en el párrafo 2, incisos a al e. A di resul tastede la el refor madedeque 1993, el COFIPE blecía una la-ción feren para caso la coali ción posesta tulara listas deregu candi datos a senadores en menos o en más de diez entidades federativas. Con independencia de ello, en uno y otro caso la coalición comprendería siempre fórmulas de propietario y suplente. Al respecto, estimó oportuno referir que con vista al proceso electoral federal de 1991 para elegir senadores, los partidos políticos de la Revolución Democrática y Popular Socialista presentaron un convenio de coalición para la elección de senadores en el Distrito Federal y en los es-


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tados de Chiapas, Guanajuato, México, Morelos, Puebla, Tamaulipas y Veracruz, mismo que fue registrado por el Consejo General del IFE y la respectiva resolución del Consejo General fue publicada en el DOF el 30 de abril de 1991. Ahora bien, con motivo de la reforma electoral de 1996, el COFIPE dispone que se formará la coalición parcial cuando registren entre 6 y 20 fórmulas de candidatos. Para efecto de registrar candidatos en once o más entidades, se deben registrar las 300 fórmulas de candidatos de diputados por mayoría relativa, las 200 fórmulas de diputados de representación proporcional, así como la lista de candidatos a senadores de representación proporcional. En el caso de que la coalición no cumpla con dichos requisitos dentro de los plazos señalados, la coalición y el registro de fórmulas de candidatos quedarán automáticamente sin efectos. El registro de candidatos de las coaliciones a senadores por el principio de mayoría relativa comprenderá siempre las dos fórmulas de propietario y suplente por cada entidad. E) Coalición parcial para di putados federales de mayoría De conformidad con lo dispuesto por el artículo 62, la coalición por la que postule candidaturas de diputado por el principio de mayoría relativa debe reunir los requisitos comunes a que se ha hecho referencia, y los cuales se encuentran precisados en el párrafo 1, incisos a, b, d y e, y en el párrafo 2, incisos a, b y c, y, adicionalmente, se exigen los siguientes requisitos específicos: En el inciso a del párrafo 1 del artículo 62, se dispone que deberá registrar entre 33 y 100 fórmulas de candidatos a diputados de mayoría relativa. Para el registro de las coaliciones que postulan candidatos en 101 o más distritos electorales uninominales deben cumplir además con lo establecido en el inciso c, párrafo 2, del artículo 62, que dispone que las candidaturas de este tipo de coalición deberán distribuirse en distritos comprendidos en distintas circunscripciones plurinominales conforme a las siguientes reglas: I. No podrán registrarse más del 30% de las candidaturas en distritos de una sola circunscripción plurinominal, y

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II. Del número de candidaturas postuladas para una sola circunscripción, no podrán registrarse más de la mitad en distritos de una misma entidad federativa. En el inciso d se establece que si se postulan 100 o más candidatos por el principio de mayoría relativa, además de cumplir con los requisitos señalados en el inciso anterior, se estará a lo dispuesto en los incisos a al d del párrafo primero, del artículo 59. Además se debe registrar por la misma coalición las 32 listas de fórmulas de candidatos a senador, así como la lista nacional de candidatos a senador por representación y 200 fórmulas de diputados, ambos por el principio de representación proporcional y en el caso de que no cumpla con dichos requisitos, la coalición y el registro de fórmulas de candidatos quedarán automáticamente sin efectos. Todo parece indicar que las referencias al ámbito geográfico que debe cubrir la coalición obedecen a que el legislador consideró que los partidos que la configuran tienen un carácter nacional, y que dicho carácter se de jar en territorial la configuración de este tipo de organizaciones, así como enbe la refle presencia correspondiente. La coalición que se establezca con este propósito comprenderá siempre fórmulas de propietario y suplente. Por último, cabe des tacar que en el artículo 62 párrafo 6, se establece que le serán asignados senadores y diputados de representación proporcional como si se tratara de un solo partido, cuando anteriormente, en el convenio de coalición se especificaba la fórmula para distribuir entre los partidos coaligados los votos para efectos de la elección por el principio de representación proporcional. Esta disposición obedece a que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 205, 2, inciso e, en el caso de la elección de diputados por mayoría relativa y representación proporcional, se debe cruzar un solo círculo por cada partido político para comprender la fórmula de candidatos y la lista regional. 7.3 Fusiones Del análisis de las disposiciones que contiene el COFIPE en esta materia, se desprende que la figura de la fusión de partidos tiene por objeto la formación de un nuevo partido o la subsistencia de alguno de los ya


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existentes, en los términos del convenio que celebren. Al respecto se debe tener presente que de conformidad a la legislación anterior a 1996, los partidos políticos con registro condicionado no podrán fusionarse entre sí o con los partidos políticos nacionales, es decir, con los partidos que contaban con registro definitivo. Esta disposición tenía por objeto el que de manera indubitable, se aclare si un partido con registro condicionado cuenta con el apoyo popular que exigía la ley (1.5%) para alcanzar su registro definitivo. En todos los casos el convenio de fusión deberá establecer cuáles son las características del nuevo partido, o cuál de los partidos conserva su personalidad jurídica y la vigencia de su registro y qué partido o partidos quedarán fusionados, debiendo destacar que por disposición de la ley (artículo 65.2) para todos los efectos legales, la vigencia del registro del nuevo partido será la que corresponda al registro del partido más antiguo entre los que se fusionen. El referido convenio de fusión debe hacerse del conocimiento del presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral para que, si reúne someta a la dentro consideración Conse jo General, órganolos al requisitos, cual le comlo pete resolver, de los 30deldías siguientes a su presentación, sobre la vigencia del registro del nuevo partido y quien, en su caso, dispondrá su publicación en el DOF. En caso de que el Consejo General niegue el registro al convenio de fusión, los partidos políticos afectados pueden recurrir la resolución respectiva a través de los medios de impugnación que establece la ley, ya que por regla general todos los actos y resoluciones son impugnables, salvo disposición expresa de la ley en contrario, y en esta materia no lo hay. Por último, cabe precisar que los problemas que suscite la fusión y que no sean de índole estrictamente electoral se deberán resolver con apego a las disposiciones que resulten aplicables de la legislación común. 7.4 Tesis y proposiciones de los partidos políticos que cuenten con registro A partir de la consideración de que el ejercicio de los derechos políticos supone no sólo el conocimiento de las disposiciones constitucionales y legales sobre la materia, sino también analizar las principales tesis y proposiciones de los protagonistas del juego político, y en atención a que

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el periodo preelectoral y electoral debe servir para esclarecer el mosaico ideológico nacional, se sugiere analizar las declaraciones de principios, los programas de acción, los estatutos, así como las llamadas “plataformas electorales mínimas” de cada partido político a efecto de conocer, así sea en una apretada síntesis, las principales consideraciones, tesis y proposiciones formuladas por cada uno de ellos en torno a las grandes cuestiones nacionales. 8. CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS ASOCIACIONES POLÍTICAS (1977-1989) Durante las sesiones públicas en que se delinearon los contornos de la reforma política de 1977, Miguel Covián Pérez, en ese entonces comisionado del PRI ante la CFE, refirió la idea expuesta por el periodista Horacio Quiñones, en el sentido de que la reforma política debía no sólo contemplar el registro de partidos con capacidad para actuar electoralmente sino que debía evaluarse la posibilidad de sentar las bases para configurar partidos de opinión, esto es, legalizar a grupos políticos que sin derecho a la participación electoral, tuvieran reconocimiento para intervenir en la discusión de los problemas políticos del país. Más tarde, al discutirse en el Congreso la iniciativa de ley electoral propuesta, miembros del Partido Popular Socialista se opusieron a la existencia jurídica de las asociaciones políticas, por estimar que éstas, lejos de contribuir a desarrollar y fortalecer la opinión política de los trabajadores, propiciarían su pulverización a la vez que fomentarían la dispersión de los partidos y estimularían “el oportunismo de algunos grupos”. En sentido opuesto opinó Roberto Madrazo Pintado, que al efecto recordó que cuando México vivía la época aciaga del porfirismo surgieron de hecho las primeras asociaciones políticas, las que por su trabajo y tendencias ideológicas llegaron a desembocar en partidos, como el Partido Liberal Mexicano. En su oportunidad, Miguel Montes García argumentó que de lo único que se trataba era de reconocer legalmente un fenómeno ya existente en nuestra sociedad: las asociaciones civiles, que de todas formas participan en política. Así, con el propósito de completar el sistema de partidos políticos, incentivar la discusión de ideas, la difusión de ideologías y contribuir al


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desarrollo de una opinión política mejor informada y con mayor densidad ideológica, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales de 1977 facilitó el que los ciudadanos se agruparan en asociaciones políticas, susceptibles de transformarse conjunta o separadamente en partidos políticos. Al efecto, la ley de 1977 disponía que para el registro de una asociación política se debían acreditar ante la Comisión Federal Electoral los siguientes requisitos mínimos: 1) Contar con un mínimo de cinco mil asociados en el país. 2) Establecer un órgano directivo de carácter nacional y tener delegaciones en cuando menos diez entidades federativas de distinta región geográfica. 3) Comprobar haber efectuado actividades políticas continuas durante, cuando menos, los dos años anteriores a la fecha de solicitud de registro. 4) Sustentar una ideología política definida y encargarse de difundirla. 5) Tener denominación propia exenta de alusiones religiosas o sociales que le distingan de cualquier partido político o de alguna otra asociación política. 6) Haber aprobado los lineamientos ideológicos que la caracterizan y las normas que rijan su vida interna. Una vez constituida una asociación política, ésta podía solicitar su registro condicionado como partido político, en cuyo caso debían acreditar que había funcionado con dicho carácter un año antes de la convocatoria respectiva (artículo 32 de la LOPPE), lo que dio como resultado que las asociaciones políticas se encontraran en una situación preferente en relación a las demás agrupaciones en caso de tramitar su registro condicionado comopolíticas partido político, ya que que quisieran las simples agrupaciones políticas contaran con registro de asociación debían acreditar, entre otros requisitos, haber desarrollado una actividad política en los cuatro años anteriores a la convocatoria, en tanto que las asociaciones tan sólo requerían acreditar haber funcionado con este carácter un año antes. Cabe señalar que con base en las disposiciones de la LOPPE de 1977, la Comisión Federal Electoral resolvió el 28 de noviembre de 1978 con-

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ferirle registro a las siguientes asociaciones políticas: Unidad Izquierda Comunista (UIC), Acción Comunitaria (ACOMAC), Movimiento por el Partido Revolucionario de los Trabajadores (MPRT) y Unificación y Progreso (UPAP), Estas cuatro agrupaciones en 1979 obtuvieron su registro condicionado, carácter que perdieron posteriormente, por no haber alcanzado el 1.5% de la votación en las elecciones para las cuales les fue otorgado dicho registro. El Código Federal Electoral de 1987 ratificó y refrendó el régimen anterior y durante su vigencia otras agrupaciones políticas adquirieron el rango de asociaciones políticas. De entre las novedades que contenía el CFE de 1987 en esta materia, cabe señalar que en el artículo 71 se disponía que para obtener su registro como asociación política nacional, la agrupación de ciudadanos interesada debía haber satisfecho los requisitos que exigía la ley y que eran prácticamente idénticos a los de 1977, así como presentar para tal efecto su solicitud ante la Comisión Federal Electoral, acompañándola de la documentación siguiente: I. Las listas nominales de sus asociados; II. Las constancias de contar con un órgano directivo de carácter nacional y con delegaciones en cuando menos diez entidades federativas; III. Los comprobantes de haber efectuado actividades políticas continuas durante los dos años anteriores a la fecha de su solicitud de registro y de haberse constituido como centro de difusión de su propia ideología política; y IV. Los documentos públicos indubitables que contengan su denominación, lineamientos ideológicos y sus normas internas. El artículo 73 disponía que la Comisión Federal Electoral estimularía el desarrollo de las asociaciones políticas y les conferiría las siguientes prerrogativas: a) Franquicias postales y telegráficas determinadas para los partidos políticos y b) Apoyos materiales para sus tareas editoriales.


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Asimismo, cabe destacar que de conformidad con el artículo 75, las asociaciones políticas nacionales, conservando su personalidad jurídica, sólo podían participar en las elecciones federales cuando hubieran obtenido su registro, por lo menos, con seis meses de anticipación al día de la elección y previo convenio de incorporación celebrado con un partido político nacional registrado. También encuentro oportuno recordar que en el artículo 78 se precisaba que los derechos que le correspondían a las asociaciones políticas nacionales con motivo de su participación en elecciones federales, inclusive los relativos a impugnaciones de los actos y acuerdos de los organismos electorales, debían hacerse valer por conducto de los comisionados y representantes de los partidos políticos a los cuales se hubieran incorporado. Al discutirse en 1990 la iniciativa de ley electoral, nuevamente se discutió la conveniencia de regular a las asociaciones políticas, pero en esta ocasión prevalecieron los argumentos de sus detractores que sostuvieron que quienes desearan participar en la actividad política lo debían hacer a través de los partidos políticos. En el dictamen formó de la Di Comisión debre Goelbernación y Puntos Constitucionales de que la Cámara putados so Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, tan sólo se expresan las siguientes consideraciones: Se debatió respecto a la posibilidad de conservar en el nuevo Código la figura de las asociaciones políticas nacionales como fórmula para propiciar el desarrollo político. Contrariamente se expresó que tales asociaciones que existieron en legislaciones electorales anteriores para estimular el surgimiento de nuevas organizaciones políticas, no se justificaban en la evolución actual de nuestro derecho constitucional.

En vista de que el COFIPE en su versión de 1990-1996 no reguló a las asociaciones políticas, las agrupaciones de este tipo que lo desearan podían seguir funcionando como asociaciones civiles, pero no podían participar en las elecciones federales como lo podían hacer el amparo del artículo 75 del Código de 1987, que para ello tan sólo exigía la celebración de un convenio de incorporación celebrado con un partido político. En mi concepto y con independencia de lo bien o mal que hayan funcionado estas asociaciones políticas en el pasado reciente, la supresión de esta figura no representó avance alguno y sí en cambio se prescindió

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de una institución idónea para incentivar la discusión de ideas y la difusión de ideologías y con ello contribuir al desarrollo de una opinión política mejor informada y con mayor densidad ideológica. De manera adicional se puede decir que con vista al futuro se puede pensar que desde un punto de vista social e institucional resulta preferible que una organización que aspire a contar con registro condicionado acredite su actividad política preferentemente a través de su actuación como asociación política y no a través de la simple realización de marchas, mítines y plantones. 9. CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS AGRUPACIONES POLÍTICAS NACIONALES (1996-2006) Si al expedirse el COFIPE en 1990 se determinó conservar el registro condicionado y suprimir a las asociaciones políticas, a través de la reforma de 1996 se determinó suprimir al registro condicionado y regular a las agrupaciones políticas cuyo antecedente son las asociaciones políticas que se regularon por la legislación electoral federal de 1977 y de 1987. En los términos del artículo 33 del COFIPE vigente, dichas agrupaciones son formas de asociación ciudadana que coadyuvan al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política, así como a la creación de una opinión pública mejor informada. Para obtener el registro como agrupación política nacional, quien lo solicite deberá acreditar ante el Instituto Federal Electoral los siguientes requisitos: a) Contar con un mínimo de 7,000 asociados en el país y con un órgano directivo de carácter nacional; además, tener delegaciones en cuando menos 10 entidades federativas; y b) Disponer de documentos básicos, así como una denominación distinta a cualquier otra agrupación o partido. Además, la asociación interesada presentará durante el mes de enero del año anterior al de la elección, junto con su solicitud de registro, la documentación con la que acredite los requisitos anteriores y los que, en su caso, señale el Consejo General del Instituto.


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Ahora bien, una vez presentada la solicitud el Consejo General, dentro del plazo máximo de 60 días naturales contados a partir de la fecha en que conozca de las solicitudes de registro, resolverá lo conducente. Cuando proceda el registro, el Consejo ex pedirá el certificado respectivo. En caso de negativa, expresará las causas que la motivan y lo comunicará a la asociación interesada. La resolución correspondiente deberá pu . paciones políticas, cuando hubiese procedido, El blicarse registro en deellasDOF agru surtirá efectos a partir del 1o. de agosto del año anterior al de la elección. En los términos de la ley, las agrupaciones políticas nacionales sólo podrán participar en procesos electorales federales mediante acuerdos de participación con un partido político, asimismo se precisa que no podrán hacerlo con coaliciones. El acuerdo de participación deberá presentarse para su registro ante el presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en el caso de la elección de presidente entre el 1o. y el 10 de diciembre del año anterior al de la elección, en el caso de la elección de diputados o senadores an el mismo fun nario treindeta que díasseantes quelosedis inipuesto cie el reengiseltro detecandidatos de cio la elección tratedecon artículo 64, párrafos 1 y 5, del Código de la materia, según corresponda. Por lo que respecta a las candidaturas surgidas de los acuerdos de participación, se considera que serán registradas por el partido político y serán votadas con la denominación, emblema, color o colores de éste. En materia de financiamiento, a las agrupaciones políticas nacionales les será aplicable en lo conducente lo dispuesto por los artículos 38, 49-A y 49-B, así como lo establecido en los párrafos 2 y 3 del artículo 49 del Código. Las agrupaciones políticas con registro gozarán del régimen fiscal previsto para los partidos políticos en los artículos 50, 51 y 52 del Código. De igual manera, las agrupaciones políticas con registro, gozarán de financiamiento público para apoyo de sus actividades editoriales, educación y capacitación política, e investigación socioeconómica y política. Para los efectos de dicho financiamiento, se constituirá un fondo consistente en una cantidad equivalente al 2% del monto que anualmente reciben los partidos políticos para el sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes. Este fondo se entregará anualmente a las agrupaciones políticas, en términos de lo previsto en el reglamento que al efecto emita el Consejo

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General. Ninguna agrupación política podrá recibir más del 20% del total del fondo constituido para este financiamiento Las agrupaciones políticas con registro, a fin de acreditar los gastos realizados, deberán presentar a más tardar en el mes de diciembre de cada año los comprobantes de los mismos. Asimismo deberán presentar a la Comisión de Consejeros prevista en el artículo 49, párrafo 6, del COFIPE, un informe del ejercicio anterior sobre el origen y destino de los recursos que reciban por cualquier modalidad. Dicho informe se deberá presentar a más tardar dentro de los 90 días siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio que se reporte. La agrupación política nacional perderá su registro por las siguientes causas: a) Cuando se haya acordado su disolución por la mayoría de sus miembros. b) Haberse dado las causas de disolución conforme a sus documentos básicos. c) Omitir rendir el informe anual del origen y la aplicación de sus recursos. d) Por incumplir de manera grave con las disposiciones contenidas en este Código. e) Haber dejado de cumplir con los requisitos necesarios para obtener el registro. f) Las demás que establezca este Código. Para el proceso electoral de 1997, el artículo séptimo transitorio del decreto de reformas de 22 de noviembre de 1996 precisó que las agrupaciones que pretendieran obtener su registro con vistas a dicho proceso de solicitarloprevios a más tardar 15 de diciem de 1996, cumademás pliendo conberán los requisitos en loselartículos 33 al bre 35 del COFIPE, dicho artículo agrega que el Consejo General debía de resolver lo conducente a más tardar el 15 de enero de 1997. En breve síntesis ca be recordar que de las 23 or ganizaciones solicitantes, el Insti tuto Federal Electoral otorgó el registro a las si guientes agrupaciones: Frente Liberal Mexicano Siglo XXI A. C.; Organización Política Uno; Coordinadora Ciudadana A. C.; Convergencia por la Democracia A. C.; Diana Laura, Unidad Obrera y Socialista (UNIOS);


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Agrupación Política Causa Ciudadana A. C.; Alianza Cívica; Organización Auténtica de la Revolución Mexicana; Asociación Política Alianza Zapatista; Convergencia Socialista y Sociedad Nacionalista. Por otra parte cabe precisar que en torno a las 10 restantes organizaciones a las que se les negó el registro, sólo recurrieron ante el Tribunal Electoral para impugnar la resolución la Asociación Nacional Revolucionaria General Leandro Valle; La Unión General de Obreros y Campesinos de México “Jacinto López Moreno A. C.” y el Frente Revolucionario de Organizaciones Ciudadanas A. C.; y en relación a las cuales en su oportunidad el Tribunal Electoral ratificó la negativa del registro. Ahora bien, con vista al proceso electoral federal de 2000, el Consejo General del IFE, en se sión extraordinaria celebrada el 9 de abril de 1999, aprobó el registro de 32 nuevas agrupaciones políticas nacionales. Por último, cabe señalar que en el DOF de fecha 21 de febrero de 1997 se publicó el Reglamento para el Financiamiento Público a las Agrupaciones Políticas el cual fue reformado en los términos del decreto correspondiente publicado el 11 de febrero de 1998. 10. S ANCIONES A LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y A LAS AGRUPACIONES POLÍTICAS QUE INCUMPLAN LOS ACUERDOS O RESOLUCIONES DEL IFE O QUE NO CUMPLAN CON LAS OBLIGACIONES QUE LES IMPONE EL COFIPE

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 342 del COFIPE reformado en 1993, a los partidos políticos, independientemente de las responsabilidades de sus dirigentes, miembros o simpatizantes, se les podía aplicar, entre otras sanciones, una multa de 50 a 5 mil veces del salario mínimo general diario vigente para el Distrito Federal, cuando no cumplieran con los acuerdos o resoluciones de los órganos del Instituto Federal Electoral o cuando no cumplieran con las obligaciones que les imponía el propio Código. En los términos de lo dispuesto por los artículos 82, inciso h y 343, el Consejo Ge neral del IFE le debía comunicar a la Sala Central del Tribunal Electoral las irregularidades cometidas por los partidos políticos. Como resultado de ello, en caso de que un consejo local o distrital considerara que un partido político merecía una sanción por incumplir

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con sus obligaciones, lo debía hacer del conocimiento del Consejo General para que éste decidiera si procedía o no formular la comunicación correspondiente al Tribunal. Cabe precisar que las salas regionales del Tribunal no tenían facultades para imponer sanciones a los partidos políticos ya que esta atribución era exclusiva de la Sala Central del referido órgano jurisdiccional. Una vez que se recibía el expediente en la Sala Central en los términos del citado artículo 343, se debía emplazar al partido político para que en el plazo de cinco días contestara por escrito lo que a su derecho conviniera y aportara las pruebas que considerara pertinentes. Sólo se admitían las pruebas autorizadas por el artículo 327 y a juicio de la Sala, la pericial contable, que se efectuaba con cargo al partido político. Concluido el plazo a que se ha hecho referencia, la Sala debía resolver dentro de los quince días siguientes salvo que por naturaleza de las pruebas procediera una prórroga. Para fijar el monto de la multa, la Sala Central debía tomar en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta y en caso de reincidencia debía aplicar una sanción más severa. También cabe señalar que las multas que fijaba la Sala Central del Tribunal de bían se pagadas en la Tesorería de la Federación en un plazo improrrogable de quince días contados a partir de la notificación al partido político. En caso de oposición al pago por parte del responsable se podía solicitar a la autoridad la aplicación del procedimiento económico coactivo. Ahora bien, a resultas de la reforma de noviembre de 1996, se adoptó una nueva regularización sobre la materia, ya que con anterioridad el Consejo General formulaba un dictamen y le correspondía al Tribunal imponer la sanción y las resoluciones que adoptara podrían ser recurridas ante la Sala Superior del Tribunal Electoral; el nuevo sistema ideado resulta más adecuado a la naturaleza tanto del Instituto como del Tribunal. Asimismo cabe señalar que las disposiciones contenidas en el artículo 342, relativas a las sanciones por faltas administrativas, se consignan ahora, con breves modificaciones, en el artículo 269 del Código vigente; consecuentemente, en los términos actuales, los partidos políticos y las agrupaciones políticas, independientemente de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miembros o simpatizantes, podrán ser sancionados por el Consejo General en los términos siguientes:


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a) Con multa de 50 a 5 mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal. b) Con la reducción de hasta el 50% de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución. c) Con la su presión total de la entrega de las ministraciones del financiamiento público que les corresponda, por el periodo que señale la resolución. d) Con la sus pensión de su registro como partido político o agrupación política. e) Con la cancelación de su registro como partido político o agrupación política. En el caso de que la pérdida del registro obedezca a alguna de las causales previstas en el artículo 66, se estará a lo dispuesto en el ar tículo 67 del referido Código, que establece que en unos casos la imposición de dicha sanción le corresponde a la Junta Local Ejecutiva y en otros al Consejo General (consúltese el apartado de este libro relativo a la pérdida de registro). Para efectos de aplicar las sanciones que establece el COFIPE, el artículo 269.2, en el punto 2, dispone que podrán ser impuestas cuando: a) Incumplan con las obligaciones señaladas en el artículo 38 y demás disposiciones aplicables del COFIPE. b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Federal Electoral. c) Acepten donativos o aportaciones económicas de las personas o entidades que no estén expresamente facultadas para ello o soliciten crédito a la banca de desarrollo para el financiamiento de sus actividades, en contravención a lo dispuesto por el artículo 49, párrafos 2 y 3, del propio Código. d) Acepten donativos o aportaciones económicas superiores a los límites señalados en el artículo 49, párrafo 11, inciso b, fracciones III y IV. e) No presenten los informes anuales o de campaña en los términos y plazos previstos en los artículos 35 y 49-A.

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f) Sobrepasen durante la campaña electoral los topes a los gastos fijados conforme al artículo 182-A del COFIPE. g) Incurran en cualquier otra falta de las previstas en el Código de la materia. Para los efectos de lo anteriormente expresado, el artículo 270 del Código vigenteenprecisa que incurrido el InstitutounFederal irregularidades que haya partidoElectoral político conocerá o una agrulas pación política en los términos siguientes: 1) Una vez que tenga conocimiento de la irregularidad, el Instituto emplazará al partido político o a la agrupación política, para que en el plazo de 5 días conteste por escrito lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que considere pertinentes y, en su caso, la pericial contable. Si se considerase necesaria la pericial, ésta será con cargo al partido político o a la agrupación política. 2) Para la integración del expediente, se podrá solicitar la información y documentación con que cuenten las instancias competentes del propio Instituto. 3) Concluido el plazo de 5 días a que se ha hecho referencia, se formulará el dictamen correspondiente, el cual se someterá al Consejo General del Instituto para su determinación. 4) El Consejo General del Instituto Federal Electoral, para fijar la sanción correspondiente, tomará en cuenta las circunstancias y la gravedad de la falta. En caso de reincidencia se aplicará una sanción más severa. 5) Las resoluciones del Consejo Ge neral del Instituto podrán ser recurridas ante el Tribunal Electoral, mediante el recurso de apelación previsto en el ar tículo 42 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 6) Las multas que fije el Consejo General del Instituto, que no hubiesen sido recurridas, o bien, que fuesen confirmadas por el Tribunal Electoral, deberán ser pagadas en la Dirección Ejecutiva de Administración del Instituto en un plazo improrrogable de quince días contados a partir de la notificación. Transcurrido el plazo sin que el pago se hubiere efectuado, el Instituto podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que corresponda.


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En relación con esta materia, reviste particular importancia tener presente que en el artículo 272 se dispone que a quien viole las disposiciones del Código sobre restricciones para las aportaciones de financiamiento que no provengan del erario público se le podrá sancionar con multa de hasta el doble del monto aportado indebidamente. Si se reincide en la falta, el monto de la multa podrá ser aumentado hasta en dos tantos más. En la determina ción de la multa, se seguirá en lo conducente el procedimiento antes señalado. Por lo que respecta a las multas que no hubiesen sido recurridas, o bien, que fuesen confirmadas por la autoridad competente, deberán ser pagadas en la Dirección Ejecutiva de Administración del Instituto en un plazo improrrogable de quince días contados a partir de la notificación. Transcurrido el plazo sin que el pago se hubiere efectuado, el Instituto podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que corresponda. De no resultar posible lo anterior, el Instituto Federal Electoral notificará a la Tesorería de la Federación para que se proceda a su cobro en términos de la normatividad aplica En ble. esta materia resulta oportuno precisar que en tanto que las multas que se aplican con apego a la legislación electoral se hacen con base en el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal, las multas que aplica la autoridad judicial con apego al Código Penal a los ciudadanos, funcionarios electorales, funcionarios partidistas y servidores públicos que con su conducta atenten contra la limpieza de los comicios y configuren algún delito electoral, tienen como base el concepto de días multa que, en los términos del artículo 29 del Código Penal, equivale a la percepción neta diaria del sentenciado en el momento de consumar el delito tomando en cuenta todos sus ingresos. Con base en las consideraciones anteriores, se puede decir que los cambios que se operaron en esta materia a resultas de la reforma de 1996 se pueden resumir en los siguientes términos: 1) En la legislación aplicada para el proceso electoral de 1994, le correspondía al Consejo General formular un dictamen en torno a las faltas administrativas en que hubiese incurrido un partido político y en relación al mismo la Sala Central del Tribunal Federal Electoral debía imponer la sanción conducente; en tanto que, de acuerdo con la Ley Electoral vigente desde noviembre de 1996, le corresponde

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al Consejo General del IFE determinar las sanciones que le correspondan a un partido político o agrupación política, disponiéndose que la resolución respectiva puede ser recurrida ante la Sala Superior del Tribunal Electoral. 2) De conformidad a la legislación vigente, el Consejo General puede imponer sanciones no sólo a los partidos políticos sino también a las agrupaciones políticas, las cuales no fueron objeto de regularización por la legislación aplicable a los procesos electorales de 1991 y 1994. 3) Las multas que fijaba la Sala Central se pagaban en la Tesorería de la Federación, en tanto que las multas que fije el Consejo General del Instituto que no hubiesen sido recurridas, o bien que fuesen confirmadas por el Tribunal Electoral, deben ser pagadas en la Dirección Ejecutiva de Administración del IFE.

CAPÍTULO V LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL ... ... ... ... ... ... ... .

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1.Pa norámica en torno a las principales alternativas en materia de organización de las elecciones ........ ........ .....

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2.Pa norámica de la organización electoral en México....... . 521 2.1 La organización electoral conformada en torno a la Comisión Federal Electoral (1946-1990) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 2.2 La organización electoral conformada en torno al Instituto Federal Electoral creado en 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 533 2.3 La organización del IFE con ape go a la reforma constitucional de 1994 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 539 2.4 La organización del IFE con ape go a la reforma constitucional de 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 542 2.4.1 Panorámica en torno a la organización vigente del IFE 2.4.2 La organización del IFE en el ámbito nacional ... ... A) El Consejo General ....................... B) La Presidencia del Consejo General ..... ..... . C) La Junta General Ejecutiva ..... ..... ..... ... D) El secretario ejecutivo ... ... ... ... ... ... ... E) Las direcciones ejecutivas ... .... .... .... .... 2.4.3 La organización del IFE en el ámbito estatal .....

..

546 548 548 551 553 553 555 562

A) Las juntas locales..... ........ ........ .... B) Los consejos locales........ ........ .......

562 564

2.4.4 La organización del IFE en el ám bito distrital ... ...

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A) Las juntas distritales........ ........ ....... B) Los consejos distritales.......... ........ ...

569 570

3. Las mesas directivas de casilla. .......

........

.......

3.1 Antecedentes ........................ .......... 3.2 Integración ... .... .... .... .... .... .... .... ... .. 3.3 Diferentes tipos de casillas: básicas, contiguas, extraordinarias y especiales .......................... ...... 3.4 Ubicación de las casillas .... .... ... .... .... .... ... 3.5 Material electoral que se debe entregar a las casillas. . . . .. 3.6 Instalación de las casillas ........ ........ ....... .. 3.7 Causales de nulidad de la votación recibida en casilla.. .. . 4. Sanciones que puede im poner el IFE . . . .. . . .. . . .. . . . ..

574 574 575 578 582 583 588 593 595

4.1 Sanciones que puede imponer el IFE a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas que no cumplan con sus obligaciones......... ........ ........ ........ ..... 4.2 Sanciones que puede imponer el IFE a los funcionarios electorales ....................... ................

595 595

4.3 Sanciones que puede imponer el IFE a los ciudadanos observadores y a las organizaciones correspondientes. ... .... . 598 4.4 Sanciones que pueden imponer otras autoridades administrativas con la intervención del IFE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599

CAPÍTULO V LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL 1. PANORÁMICA EN TORNO A LAS PRINCIPALES ALTERNATIVAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN DE LAS ELECCIONES

El principio fundamental sobre el cual se estructura nuestro régimen democrático representativo se encuentra delineado en el artículo 39 constitucional, en el que se precisa que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. En seguimiento de este principio, en el artículo 40 constitucional se precisa que es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república,Ahora representativa, bien, parademocrática traducir estey federal. propósito en una realidad cotidiana, se requiere, entre otras acciones, contar con una institución responsable que de manera imparcial organice el ejercicio del derecho del voto, que configure diversos instrumentos tendientes a asegurar que tan sólo voten los ciudadanos mexicanos que se en cuentren en pleno goce de sus derechos, que cada cabeza sea un voto y que la ciudadanía pueda ex presar con toda libertad su voluntad electoral y que los votos cuenten y se cuenten; dicha institución también debe garantizar que los par tidos políticos y sus candidatos participen en las elecciones con apego a las reglas que establece la ley y que en su oportunidad ocupen los cargos de representación que les correspondan de acuerdo al voto ciudadano. De manera general, se puede decir que las principales opciones que se dan en relación a la forma de organizar los procesos electorales son las siguientes: a) confiarle esta responsabilidad al Estado; b) conferírsela a los partidos políticos; c) encomendarla al cuer po ciudadano, y d) estruc519

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turar un organismo que se integre tanto con re presentantes del Estado, como de los partidos y de la ciudadanía. La alternativa de confiarle al Estado en forma exclusiva la organización de las elecciones se funda en la consideración de que el Estado, por su propia naturaleza, debe velar por el interés nacional y garantizar a los partidos políticos condiciones igualitarias en la con tienda electoral por el poder;76 sin embargo, diversos partidos se oponen a que se le confíe en forma integral y exclusiva al Estado la organización de las elecciones, pues consideran que, en este caso, el partido en el poder se encontraría en una situación preferente en relación a los demás. La alternativa de confiarle la organización de las elecciones a los partidos políticos se apoya en la consideración de que son los principales protagonistas del juego político y que en este carácter les corresponde decidir y vigilar la aplicación de las reglas del juego político; esta alternativa plantea múltiples pro blemas como son los siguientes: los pro tagonistas del juego político serían juez y parte al mismo tiempo; ningún partido estaría dispuesto a confiarle a otro la organización de las elecciones y todos querrán ser simultáneamente responsables del proceso electoral y, por último, se puede decir que la naturaleza misma de los partidos implica la idea de parcialidad y, como lo he expresado, la suma de parcialidades difícilmente puede dar como resultado la imparcialidad. La alternativa de confiarle la organización de las elecciones al cuerpo ciudadano se funda en la consideración de que si se quiere hacer valer el principio de imparcialidad, se requiere confiar la dirección del proceso electoral a personas que no tengan responsabilidades directivas, ni dentro de los partidos ni en el Estado. Esta alternativa plantea la necesidad de profesionalizar el ejercicio de la función estatal electoral y que los ciudadanos responsables de dicha función hagan camino al andar y adquieran un conocimiento ca bal, integral y profesional de las múltiples, complejas y delicadas tareas que le son inherentes a todo proceso electoral. A efecto de ilustrar esta situación cabe recordar que las casillas electorales se integran con ciudadanos insaculados, y que en cada una de ellas se cuenta con re presentantes de los partidos políticos; ahora bien, no obstante esta composición, muchos de los problemas que se plantean durante el 76 Consúltese sobre la materia a Barrios Horcasitas, José Luis, Ponencia en torno a la participación del Estado en los Comicios, Memoria del Foro para la Reforma Electoral, IFE, abril de 1993.


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proceso electoral tienen precisamente su origen en las casillas electorales, organismos a los que les corresponde realizar tareas que si bien es cierto que tienen una extraordinaria importancia, también lo es que dichas tareas son de las más sencillas y, a pesar de ello, sus integrantes, en el desempeño de sus responsabilidades, frecuentemente tropiezan con dificultades que no aciertan a resolver en forma correcta. Una cuarta alternativa consistiría en confiarle la organización de las elecciones a un organismo en cuya integración participen tanto re presentantes de los poderes políticos del Estado, como representantes de los partidos políticos y representantes del cuerpo ciudadano ausentes de compromisos partidistas. Esta alternativa se funda en la conveniencia de aprovechar las ventajas que representa cada una de las alternativas anteriores atemperando sus respectivas desventajas mediante un sistema de pesos y contrapesos. Y es susceptible de ser aplicada a través de diversas modalidades; una de ellas fue la que se adoptó a través de la reforma constitucional de 1990 al artículo 41, otra distinta la que se conformó a resultas de la reforma constitucional de 1994, y otra más la que se conformó en seguimiento de la reforma constitucional de 1996, modalidades organizativas de cuyo estudio me ocuparé a continuación. 2. PANORÁMICA DE LA ORGANIZACIÓN ELECTORAL EN MÉXICO De manera general se puede decir que la organización electoral vigente en México es fruto de un proceso evolutivo que se inició en 1946 y en el cual se pueden apreciar los siguientes momentos: En dicho año, la organización de las elecciones le correspondía a los go pales y se estatales en sus pectivos ámbitos com petenciales;biernos a partirmunici de entonces conformó unares nueva organización electoral en la que el órgano de mayor peso, rango y jerarquía era la Comisión Federal de Vigilancia Electoral en la que tenía una presencia predominante el Estado, con la participación de dos representantes de los par tidos políticos; con posterioridad, al promulgarse la Ley Electoral de 1951, la referida Comisión se trans formó en la Comisión Federal Electoral y durante su funcionamiento, al lado de los re presentantes de los po deres Ejecutivo y Legislativo, se fue ge neralizando y extendiendo la participación de los partidos políticos, hasta que la LOPPE de 1977 le confirió participación

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a todos los partidos políticos que contaran con registro, ya fuera éste definitivo o condicionado, si bien los primeros tenían voz y voto y los segundos tan sólo voz; más tarde, el Código Federal Electoral de 1987 conservó la misma composición de la Comisión Federal Electoral en lo conducente a la participación de los poderes políticos, pero con relación a la re presentación de los partidos políticos se dis puso que éstos podrían contar con entre uno y 16 representantes, de pendiendo ello del peso electoral alcanzado en la consultación electoral precedente. A través de la reforma constitucional de 1990, se adoptó una nueva fórmula organizativa en la que cambió radicalmente no sólo la denominación sino también la conformación de los órganos de decisión política, tanto en el ámbito nacional, como en el estatal y en el distrital, ya que en la conformación de los órganos directivos se le dio participación no sólo a los poderes políticos y a los partidos políticos, sino también al cuerpo ciudadano a través de los lla mados consejeros magistrados (Consejo General) y de los consejeros ciudadanos (consejos locales y distritales). Como resultado de ello, la Comisión Federal Electoral fue sustituida por el Consejo General que presentó una estructura tri partita y más equilibrada que la que tenía su antecesora, la cual tuvo, como ya se señaló, una composición bipartita y desequilibrada por cuanto un solo partido podía tener mayoría de votos en dicho organismo. En cambio, a partir de la reforma constitucional de 1990, el Consejo General tiene una composición tripartita, ya que se integra con representantes del Estado, de la ciudadanía y de los partidos políticos. Esta estructura tuvo por ob jeto evitar que ningún par tido, por sí so lo, pudiera tener una pre sencia mayoritaria en los órganos de decisión política del Instituto. Esta reforma que serango con figurara el Conse jo General del IFE constitucional como el órganodio de lugar mayora peso, y jerarquía con relación a la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral y que de 1990 a 1994 dicho Consejo se integrara con cinco representantes estatales, con seis consejeros magistrados y con representantes de los partidos políticos en proporción a la fuerza electoral alcanzada en la consultación electoral precedente, pudiendo oscilar el número de votos de los re presentantes de cada partido entre uno y cuatro, dependiendo ello de su respectivo peso electoral. Todos los integrantes de dicho Consejo contaban con voz y voto.


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Las determinaciones anteriores dieron como resultado que de octubre de 1990 a abril de 1994 el Consejo General se integrara con veintiún miembros de la manera siguiente: Cinco consejeros estatales, uno de los cuales era el secretario de Gobernación, que representaba al Poder Ejecutivo, dos representantes de la Cámara de Diputados, uno de ellos designado por la mayoría, en ese entonces PRI, y otro por la primera minoría, en ese entonces PAN, y por dos re presentantes de la Cámara de Senadores, uno designado por la mayoría, en ese entonces PRI, y otro por la primera minoría, en ese entonces PRD. Los seis consejeros magistrados eran designados, a propuesta del presidente de la República, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. Los diez consejeros partidistas eran designados por los partidos políticos en atención a su fuerza electoral, ya que se disponía que los partidos políticos que obtuvieran entre el 1.5% y el 10% de la votación nacional emitida, contarían con un representante; los que obtuvieran una votación entre el 10% y el 20% de la votación nacional emitida, contarían con dos representantes, los que obtuvieran entre el 20% y el 30%, de la referida votación, contarían con tres representantes y los que obtuvieran más del 30%, con cuatro representantes, todos los cuales, como ya se señaló, contaban con voz y voto. Ahora bien, a efecto de mesurar el peso electoral de los partidos políticos, para determinar el número de representantes que le correspondían a cada partido político en el Consejo General del IFE, en 1990 se tomaron en cuenta los resultados de la votación de 1988 y para su renovación en 1991, se tomaron como base los resultados de las elecciones celebradas en dicho año. Así, los resultados de las consultas electorales de 1988 y 1991 determinaron que en el Consejo General, de octubre de 1990 a abril de 1994, los partidos políticos estuvieran representados de la siguiente manera: PRI, cuatro representantes; PAN, dos representantes; PRD, un representante; PPS, un representante; PFCRN, un representante; PARM, un representante, en tanto que los partidos PDM, PT y PEM contaron con representantes con voz pero sin derecho a voto, dado que obtuvieron su registro definitivo con posterioridad a la jornada electoral de 1991. Años más tarde tuvo lugar la reforma constitucional de abril de 1994, instrumentada en seguimiento del Acuerdo por la Paz, la Democracia y

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la Justicia firmado el 27 de enero de 1994 por ocho partidos y sus respectivos candidatos a la Presidencia de la República, y la cual dio como resultado que se introdujeran ciertos cambios a la organización electoral existente y cuyo propósito medular consistió en reforzar la autonomía de los órganos de dirección del IFE, confiriéndole un mayor peso a los representantes de la ciudadanía. Con este fin, la re forma constitucional de 1994 preservó la organización ideada en 1990, pero desplazó el centro de poder de decisión, toda vez que si bien el Consejo General siguió teniendo una composición tripartita, a partir de entonces los partidos políticos tienen sólo voz pero no voto, lo que dio como resultado que en ese entonces la responsabilidad esencial en los procesos de toma de decisiones recayera en los consejeros ciudadanos, que eran seis y que tenían un poder de decisión mayor al de los consejeros representantes de los poderes públicos que eran cinco, y en los cuales, además, figuraban los representantes de la mayoría y de la primera minoría de cada una de las cámaras del Congreso de la Unión, y los cuales eran, por su propia naturaleza, de signo político diferente. Con posterioridad, a través de la reforma constitucional de 1996 se modificó de manera significativa la composición del Consejo General del IFE con el propósito de consolidar la autonomía de dicho Instituto respecto de los poderes públicos, lo que dio como resultado que el secretario de Gobernación, que hasta entonces fungía como representante del Ejecutivo y presidente de dicho organismo, dejara de presidir y formar parte de este órgano, en tanto que los consejeros del Poder Legislativo a partir de entonces están representados con voz pero sin voto, al igual que los re presentantes de los partidos políticos. A resultas de las reformas adoptadas se modificó la integración del Conse jo posición General tri delpartita, IFE y lasetoma estableció que si bien dicho órgano tiene una com de decisiones le corres ponde al presidente de dicho órgano colegiado y a los ocho consejeros electorales (nueva figura jurídica que sustituyó a la de consejeros ciudadanos, figura que al su vez sustituyó a la de consejeros magistrados), pues son los únicos integrantes del Consejo General que cuentan con derecho a voto. Asimismo se dispone que los ocho consejeros y el presidente del Consejo General del IFE deben ser electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados o en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios para un


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periodo de siete años, por lo que el peso de los partidos políticos se hará sentir en la designación de los referidos consejeros electorales. Con objeto de apreciar de mejor manera la organización electoral vigente, resulta pertinente analizar, en primer término, los contornos fundamentales de la organización electoral precedente. 2.1 La organización electoral conformada en torno a la Comisión Federal Electoral (1946-1990)

De manera resumida se puede decir que durante dicho periodo la organización responsable de la pre paración, desarrollo y vigilancia del proceso electoral se vertebraba a través de una Comisión Federal Electoral que actuaba en el ámbito nacional, por comisiones locales que actuaban en el marco de sus respectivas entidades federativas, por comités distritales en las cabeceras de los distritos electorales y con mesas directivas de casilla en cada sección distrital. A) La Comisión Federal Electoral A partir de 1946 y hasta 1987, tanto la composición como las atribuciones de la Comisión Federal Electoral fueron variando, resultando oportuno destacar los siguientes cambios: El origen de dicho órgano se remonta a la promulgación de la Ley Electoral Federal de 7 de enero de 1946, que configuró a la Comisión Federal de Vigilancia Electoral como el órgano de mayor peso, rango y jerarquía al que se le con fió la res ponsabilidad de pre parar, desarrollar y vigilar el proceso electoral federal, facultad que hasta entonces le correscom pondía a los gobiernos locales y munici palesLey, en sus respectivas bi-tas petenciales. De conformidad con dicha la Comisión se ór inte graba en forma tripartita con dos comisionados del Poder Ejecutivo, uno de los cuales era el secretario de Gobernación, que la presidía, dos del Poder Legislativo, un diputado y un senador, y con dos representantes de los partidos políticos de mayor relevancia. Fungía como secretario de la Comisión el notario que tuviera más antigüedad en el ejercicio de la fun ción en la ciudad de México. La Ley Electoral del 4 de diciembre de 1951 le introdujo diversos cambios a la referida Comisión a la cual, a partir de entonces, se le llamó

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Comisión Federal Electoral, y dispuso que el Poder Ejecutivo tan sólo contaría con un representante, mismo que desde entonces sería el secretario de Gobernación, en tanto que el Poder Legislativo contaría con dos representantes, un diputado y un senador; asimismo, cabe destacar que dicha Ley aumentó de dos a tres el número de comisionados de los partidos y dispuso que debería fungir como secretario de la Comisión aquel notario que la propia comisión designara entre los que tuvieran más de diez años en el desempeño de dicha profesión en la ciudad de México. En 1963 se introdujeron nuevos cambios a la composición de la Comisión, ya que la ley dispuso que para la designación de los tres comisionados de los partidos políticos se debían tomar como criterio los resultados de la última elección. La Ley Federal Electoral de 1973 confirmó la integración anterior y le confirió a la Comisión Federal Electoral el carácter de organismo permanente y le otorgó a todos los partidos registrados, que en ese entonces eran cuatro, derecho de voz y voto. Con posterioridad, la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, vigente de 1977 a 1987, le ratificó a la CFE el carácter de ser el organismo responsable de la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en el ámbito nacional y dispuso que dicha Comisión se de bería integrar con un representante del Poder Ejecutivo (secretario de Gobernación), con dos representantes del Poder Legislativo (un diputado y un senador designado por sus propias cámaras), así como con un representante de cada uno de los partidos políticos nacionales que contaran con registro definitivo, y los cuales en ese entonces eran cuatro, y como novedad respecto a la ley de 1973, se dispuso que también formarían parte de la Comisión un representante de cada uno de los partidos políticos queseis, contaran con dichos registrorecondicionado y lospero cuales en esetamentonces eran teniendo presentantes voz no voto; bién formaba parte de la Comisión un secretario, fungiendo como tal un notario público designado de una terna propuesta por el Colegio de Notarios del Distrito Federal. Años más tarde, la LOPPE fue abrogada por el Código Federal Electoral de 1987, el cual en su artículo 164 configuró a la CFE como un organismo autónomo de carácter permanente, con personalidad jurídica propia, encargado del cumplimiento de las normas constitucionales y legales tendentes a garantizar el derecho de organización política de los ciudada-


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nos mexicanos, y responsable de la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral a nivel nacional. Dicho Código dispuso, al igual que el anterior, que la referida Comisión se integrara con un comisionado del Poder Ejecutivo Federal (secretario de Gobernación) que fungía como su presidente; con dos comisionados del Poder Legislativo, un diputado y un senador, puntualizándose que estas designaciones debían ser hechas por sus respectivas cámaras o por la Comisión Permanente, en su caso; y como novedad se dispuso que formarían parte de la Co misión los comisionados que designaran los partidos políticos nacionales en atención al peso electoral de cada uno de ellos y a cuyo efecto debían ser acreditados de conformidad con las bases siguientes: I. Un comisionado por cada partido político nacional con registro que tuviera hasta el 3% de la votación nacional efectiva en la elección federal inmediata anterior, para diputados de mayoría relativa; II. Un comisionado adicional para los partidos que hubieren obtenido más del 3% y hasta el 6% de la votación nacional a la que se hizo referencia en el punto anterior; III. Cada partido que hubiere obtenido más del 6% de la votación nacional efectiva, tenía derecho a tantos comisionados en total como veces contuviera su porcentaje el 3% de la votación referida; IV. Ningún partido tenía derecho a acreditar más de 16 comisionados; V. Los partidos políticos que tuvieran más de un comisionado, podían designar a un representante común para que actuara ante la Comisión, y VI. Todos los comisionados tenían derecho de voto. La CFE contaba, además, con un secretario técnico al que le correspondía ejercer funciones meramente técnicas y por lo mismo, en las sesiones tendría voz pero no voto y también se disponía que a las sesiones podría invitarse al director del Registro Nacional de Electores que tendría voz, pero no voto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 169, para que la CFE pudiera sesionar era necesario que estuvieran presentes la mayoría de sus integrantes, entre los que debería estar el presidente. Las resoluciones se tomaban por mayoría de votos, y en ca so de empate, era de calidad el del

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presidente. Si no se reu nía la mayoría requerida, la nueva sesión tendría lugar dentro de las vein ticuatro horas siguientes, con los comisionados que asistieran. De entre las facultades que le conferían a la Comisión Federal Electoral, tanto la LOPPE de 1977 como el Código Federal Electoral de 1987, cabe destacar las siguientes: — Resolver so bre el otorgamiento o pérdida de registro de los partidos y asociaciones políticas nacionales, atribución que anteriormente era competencia exclusiva de la Secretaría de Gobernación. — Aprobar o desechar los convenios de fusión, frente o coalición que celebraran los partidos, así como los de incorporación que celebraran las asociaciones políticas con los partidos. — Determinar la división de la República en 300 distritos electorales uninominales, precisar el número y ámbito de las cir cunscripciones plurinominales que entonces podían ser de una a cinco. — Acordar la fórmula electoral (re presentatividad mínima o primera proporcionalidad) con apego a la cual se debían otorgar las constancias de asignación a los diputados electos por el principio de representación proporcional. — Vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales relativas al proceso electoral, así como para resolver las peticiones y consultas que le so metieran los ciudadanos, asociaciones políticas, candidatos y partidos políticos, relativas a la integración y funcionamiento de los organismos electorales y al desarrollo del proceso electoral. — Registrar las candidaturas a presidente de la República; las candidaturas a senadores (de manera concurrente con las comisiones locales electorales) las candidaturas a diputados por el principio de mayoría (de manera concurrente con los comités distritales electorales) así como para registrar las listas regionales de los candidatos a diputados por el principio de representación proporcional (de manera concurrente con las comisiones locales electorales de las cabeceras de circunscripción). — Formular los lineamientos que se debían observar en la de puración y actualización del padrón electoral y ordenar al Registro Nacional de Electores hacer los estudios y formular los proyectos para la di-


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visión del territorio de la República en distritos electorales uninominales. — Hacer el cómputo de la votación efectiva de cada una de las circunscripciones plurinominales, con objeto de llevar a cabo la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional y a cuyo efecto de bía remitir a la Comisión Instaladora del Colegio Electoral, un informe sobre la asignación de diputados por dicho principio; también le correspondía expedir las constancias de mayoría a los pre suntos diputados que hubieran obtenido mayoría de votos en los dis tritos electorales de mayoría relativa e informar de los casos en que el Tribunal de lo Contencioso Electoral hubiera resuelto que no se expidiera constancia. B) Las comisiones locales electorales En el periodo comprendido de 1946 a 1990 existía en cada uno de los estadosy una Comisión Local Electoral la preparación, rrollo vigilancia del proceso electoralencargada federal en de la corres pondiente desa enti-dad federativa. Dichas comisiones, al igual que la CFE, tenían su origen inmediato en la Ley Federal Electoral del 7 de enero de 1946 que desprendió de los gobiernos estatales la facultad de coordinar las elecciones federales en cada una de las entidades federativas. Originalmente estas comisiones se integraban por tres ciudadanos residentes y por dos comisionados de los partidos políticos que eran designados por acuerdo entre los partidos, y a falta de acuerdo, le correspondía a la CFE decidir qué partidos debían integrar dichas comisiones, fungiendo como presidente de ca da una de las comisiones locales el que designara al efecto la Comisión Federal Electoral, desempeñando el cargo secretario uno de co losnotarios públicos autorizados para ejercer en la de capital de la entidad rrespondiente. A través del tiempo, estas comisiones vieron modificada tanto su integración como sus atribuciones; así, con la promulgación de la Ley Federal Electoral de 4 de diciembre de 1951, se dispuso que las comisiones locales electorales se integrarían con tres miembros designados por la Comisión Federal Electoral y con representantes de todos los partidos políticos con voz pero sin voto.

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Esta integración de las comisiones locales se mantuvo hasta la promulgación de la Ley Federal Electoral de 1973, lo cual le confirió a los representantes de los partidos voz y voto. Años más tarde, la LOPPE de 1977 dispuso que las comisiones locales electorales se de bían integrar con cuatro comisionados designados mediante insaculación, de las listas que al efecto presentara el Comité Técnico y de Vigilancia del Registro Nacional de Electores, así como con un comisionado de cada partido político, precisándose que los re presentantes de los partidos políticos que tuvieran registro definitivo contarían con voz y voto, en tanto que los partidos que tuvieran registro condicionado tan sólo tendrían voz. Cada una de estas comisiones contaba, asimismo, con un secretario insaculado entre los notarios de la entidad. Durante la vigencia del Código Federal Electoral de 1987, las comisiones locales electorales continuaron siendo organismos de carácter permanente encargados de la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral dentro de sus respectivas entidades federativas, integrándose con un presidente y un secretario designados directamente por el pre sidente de la Comisión Federal Electoral, así como con comisionados de los partidos políticos, debiéndose aplicar al efecto el mismo principio que se utilizaba para la integración de la CFE, y de conformidad al cual cada partido político tenía derecho a nombrar un número de comisionados proporcional a su peso electoral, número que podía oscilar entre 1 y 16, ya que por cada 3% de la votación nacional efectiva que hubiera obtenido el partido en la elec ción anterior, tendría derecho a un comisionado más (salvo que la referida votación fluctuara entre el 3% y el 6%, en cuyo caso tendría derecho a dos comisionados) precisándose que los partidos políticos que tuvieran más de un comisionado podrían designar a un De re presentante común. entre las fun ciones que le confería el artículo 181 a las comisiones locales electorales, destacaban las siguientes: intervenir en la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral en la correspondiente entidad federativa; desahogar las consultas que le formularan los ciudadanos, las asociaciones, los partidos y los candidatos sobre asuntos de su competencia; registrar las candidaturas a senadores, efectuar el cómputo correspondiente, extender la constancia respectiva a los candidatos a senadores que obtuvieran mayoría de votos y formular la comunicación correspondiente al Colegio Electoral; informar de los casos en que el Tri-


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bunal de lo Contencioso Electoral resolviera que no se expidiera constancia a un candidato a senador y substanciar y resolver los recursos de su competencia. C) Los comités distritales electorales Los comités distritales, al igual que la CFE y las comisiones locales electorales, tuvieron también su origen en la Ley de 7 de enero de 1946, que al efecto dispuso que en cada uno de los distritos electorales en que se dividieran los estados, el Distrito Federal y los territorios, se designaría un Comité Electoral Distrital compuesto de dos comisionados de partidos políticos y tres personas residentes en el distrito respectivo que se encontraran en pleno ejercicio de sus derechos civiles y políticos y que tuvieran una reconocida probidad, que no desempeñaran ningún cargo oficial y que tuvieran un modo honesto de vivir. Le correspondía a cada comité designar a la persona que debía fungir como secretario. A través del tiempo estos comités vieron modificada tanto su integración como sus atribuciones. Así, la Ley Electoral Federal de 1951 dispuso que en cada uno de los distritos electorales debía funcionar un Comité Distrital Electoral, con sede en la cabecera de distrito, el cual se integraba ya no con dos sino con tres miembros designados por la CFE y con representantes de todos los partidos políticos con voz, pero sin voto. Fungía como presidente la persona que designara la CFE disponiéndose que de entre los miembros del Comité se debía designar a la persona que debía fungir como secretario. Esta integración de los comités distritales electorales se mantuvo hasta la promulgación de la Ley Federal Electoral de 1973, que les confirió a los re presentantes de los partidos políticos voz y voto. También cabe destacar que durante el tiempo en que estuvo en vigor la LOPPE (1977), los comités distritales electorales se estructuraron con apego al mismo principio que las comisiones locales, y consecuentemente en ese entonces se conformaban con cuatro comisionados designados mediante insaculación, de las listas que al efecto presentaba el Comité Técnico del Registro Nacional de Electores, uno de los cuales fungía como su presidente; asimismo formaban parte de dichos comités un comisionado de cada partido, contando los comisionados de los partidos que tuvieran registro definitivo con voz y voto, en tanto que los comisiona-

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dos de los partidos que tuvieran registro condicionado tan sólo tenían voz; cada uno de estos comités contaba con un secretario insaculado entre los comisionados. Durante la vigencia del Código Federal Electoral de 1987, los comités distritales electorales continuaron siendo organismos de carácter permanente, encargados de la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral, dentro de sus respectivos distritos electorales uninominales. Como resultado de ello, en cada uno de los 300 distritos electorales funcionaba un comité distrital con residencia en la cabecera del distrito, que se integraba con un comisionado presidente y un comisionado secretario, así como con comisionados de los par tidos políticos nacionales, de biéndose aplicar al efecto el mismo principio que se utilizaba para la integración de la CFE y de la Comisión Local Electoral, y de conformidad con el cual cada partido político tenía derecho a nombrar un número de comisionados proporcional a su peso electoral, número que podía oscilar entre 1 y 16. En los términos del artículo 192, para que los comités distritales electorales pudieran sesionar, se requería la presencia de la mayoría de sus integrantes, entre los que debía estar el presidente. Toda resolución se tomaba por mayoría de votos y, en caso de empate, era de calidad el del presidente. De entre las funciones que le confería el artículo 193 a los comités distritales electorales cabe destacar las siguientes: Cumplir con los acuerdos de la CFE y de la Comisión Local Electoral respectiva; registrar a los can didatos a diputados por el principio de mayoría relativa; designar por insaculación a los ciudadanos que debían fungir como escrutadores en las mesas directivas de las casillas; resolver sobre las peticiones y consultas que les sometieran los ciudadanos, asociaciones políticas nacionales, candidatos y partidos políticos, en torno al desarrollo del proceso electoral; registrar los nombramientos de los representantes de los partidos políticos; realizar el cómputo distrital de la elección de diputados; así como efectuar el cómputo distrital de la votación para senadores; y hacer el cómputo distrital de la votación para presidente; substanciar y resolver aquellos recursos de su competencia. Los presidentes de los comités distritales electorales tenían a su cargo la coordinación y el auxilio de las mesas directivas de las casillas de su demarcación territorial, así como el proporcionarles la documentación y útiles necesarios para el desempeño de sus funciones.


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D) Mesas directivas de casilla Toda vez que al abor dar el estudio de la organización electoral vigente se hará un análisis en torno al origen y evolución de las mesas directivas de casilla, en esta ocasión tan sólo se considera pertinente referir que durante la vigencia de las leyes electorales de 1951, 1973, 1977 y 1987 dichos organismos se integraban con ciudadanos residentes en la sección respectiva y contaban con un presidente, un secretario y dos escrutadores, todos los cuales eran designados por los respectivos comités distritales electorales. 2.2 La organización electoral conformada en torno al Instituto Federal Electoral creado en 1990

Durante 1989 se configuraron diversos foros de consulta con el propósito de conocer los cambios que en materia electoral consideraban necesarios los partidos políticos, las asociaciones y el cuerpo ciudadano en general. Del dictamen que a resultas de ello elaboró la comisión que se creó al efecto, se desprende que los representantes de los partidos políticos no estaban conformes con la organización electoral prevaleciente, por considerar que ésta no había propiciado que el desempeño de las funciones electorales se hiciera con la especialización necesaria para la ejecución de las diversas actividades y operaciones electorales, pues había dominado la improvisación de los cuadros electorales, lo que había obstaculizado la configuración de un cuerpo permanente de funcionarios profesionales de la materia electoral. Así, a partir de entonces se comenzó a generalizar el convencimiento de que las instancias ejecutivas y téc nicas de los organismos encargados de las elecciones debían estar a cargo de personal calificado profesionalmente que proporcionara un servicio imparcial. En el dictamen que formuló la comisión respectiva, se señaló que como resultado de las deliberaciones que se sucedieron en los diversos foros de consulta, se establecieron diversos puntos de coincidencia, mismos que pueden ser resumidos de la siguiente manera: — Precisar a nivel constitucional las bases normativas que deberían regir a los organismos y a las funciones electorales.

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— Partir del reconocimiento de que los responsables de la organización y vigilancia del proceso electoral son los órganos del Estado con la intervención de los partidos políticos y de los ciudadanos. — Crear un organismo público dotado de autoridad que sea profesional y autónomo en sus decisiones; que se integre con personal profesional y calificado. — Reconocer como principios rectores de los procesos electorales a la certeza, la imparcialidad y la objetividad, así como la publicidad de las sesiones de los organismos, con las salvedades que señale la ley. — Reconocer que las funciones electorales deben ser remuneradas salvo en los casos y niveles que señale la ley. — Configurar un padrón electoral confiable. También hubo coincidencia en que el organismo electoral debía agrupar íntegramente el ejercicio de las funciones electorales, de manera que las mismas no aparezcan disgregadas en instancias administrativas diversas, y de esta forma estar en condiciones de poder imprimir coherencia y unidad a todas las tareas inherentes a la organización electoral. En el dictamen también se destacaron los puntos divergentes, precisándose que en estos casos la discusión se centró en lo relativo a las condiciones necesarias para asegurar la imparcialidad en la toma de decisiones de los órganos electorales. Al respecto se señaló que una línea de argumentación se basó en el número de integrantes de los órganos y la forma de su designación como requisito de imparcialidad, y al efecto se propusieron las figuras de consejeros magistrados y consejeros ciudadanos. Otra línea diferente planteó el imperativo de procurar la profesionalización de los órganos electorales. Así, con objeto de configurar una nueva organización electoral, distinta a la que había prevalecido hasta entonces, en el mes de octubre de 1989 un grupo de diputados sometió a la consideración del poder constitucional reformador una iniciativa de reformas y adiciones a diversos artículos constitucionales, misma que en su oportunidad fue aprobada y publicada en el DOF el 6 de abril de 1990; a consecuencia de lo cual, y en relación con la organización de las elecciones, se adicionaron al artículo 41 constitucional, los párrafos octavo, noveno, décimo y decimoctavo para quedar como sigue:


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Párrafo octavo:

La organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la Ley. Esta función se realizará a través de un organismo público dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. La certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad y profesionalismo serán principios rectores en el ejercicio de esta función estatal. Párrafo noveno: El organismo público será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones, contará en su estructura con órganos de dirección, así como con órganos ejecutivos y técnicos. De igual manera, contará con órganos de vigilancia que se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. El órgano superior de dirección se integrará por consejeros y consejeros magistrados designados por los poderes Legislativo y Ejecutivo y por representantes nombrados por los partidos políticos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio electoral profesional, los ciudadanos formarán las mesas directivas de casillas. Párrafo décimo: El organismo público agrupará para su desempeño, en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas al padrón electoral, preparación de la jornada electoral, cómputos y otorgamiento de constancias, capacitación electoral y educación cívica e impresión de materiales electorales. Asimismo, atenderá lo relativo a los derechos y prerrogativas de los partidos políticos. Las sesiones de todos los órganos colegiados electorales serán publicadas en los términos que disponga la Ley. Párrafo decimoctavo: Los consejeros magistrados y los magistrados del tribunal deberán satisfacer losesta requisitos que señale la ley, que no ser menores los que señala Constitución para ser ministro de podrán la Suprema Corte deaJusticia de la Nación. Serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por el Ejecutivo Federal. Si dicha mayoría no se lograra en la primera votación, se procederá a insacular de los candidatos propuestos, el número que corresponda de consejeros magistrados y magistrados del tribunal. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondientes.

Esta reforma constitucional dio lugar a que se con figurara el Consejo General del IFE como el órgano de mayor peso, rango y jerarquía en re-

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lación con la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral y que de 1990 a 1994 dicho Consejo se integrara con cinco representantes estatales, con seis consejeros magistrados y con representantes de los partidos políticos en proporción a la fuerza electoral alcanzada en la consultación electoral precedente y pudiendo oscilar el número de votos de los re presentantes de cada partido entre uno y cuatro, dependiendo ello de su respectivo peso electoral. Todos los integrantes de dicho Consejo contaban con voz y voto. Las determinaciones anteriores dieron como resultado que de octubre de 1990 a abril de 1994 el Consejo General se integrara con veintiún miembros de la manera siguiente: Cinco consejeros estatales, uno de los cuales era el secretario de Gobernación que representaba al Poder Ejecutivo, dos representantes de la Cámara de Diputados, uno de ellos designado por la mayoría, en ese entonces PRI, y otro por la primera minoría, en ese entonces PAN, y por dos re presentantes de la Cámara de Senadores, uno designado por la mayoría, en ese entonces PRI, y otro por la primera minoría, en ese entonces PRD. Los seis consejeros magistrados, que fue una de las principales innovaciones de la re forma constitucional de 1990, tenían que reunir ciertos requisitos, tendentes a asegurar que fueran ciudadanos mexicanos, capaces, imparciales, honestos y peritos en derecho, para lo cual se exigía que tuvieran titulo profesional de abogados. De conformidad con el COFIPE, dichos consejeros magistrados eran designados, a propuesta del presidente de la República, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados. Respecto a la forma como se debía elegir a los consejeros magistraseñalar quetransitorio en el artículo 74 pondiente, del COFIPE, en su versiónlasdereglas 1990 ydos, en ca elbe decimosexto corres se esta blecían que al efecto se debían ob servar y a las cuales se les puede resumir de la manera siguiente: Le correspondía al presidente de la República proponer a la Cámara de Di putados una lista de por lo menos doce candidatos propietarios, y otra de dieciséis candidatos suplentes. Recibidas las propuestas, éstas debían ser turnadas de inmediato a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, la que nombraría una subcomisión a efecto de que verificara el cumplimiento de los requi-


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sitos por cada uno de los candidatos propuestos, debiendo al efecto analizar las actas, informes y constancias que expidieran las autoridades competentes. Hecha esta verificación, la subcomisión debía presentar un anteproyecto de dictamen a la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales, la que en su caso lo debía someter a la consideración de la Cámara. Finalmente, le correspondía a la Cámara de Diputados elegir, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, y de entre los candidatos propuestos, a los que debían fungir como consejeros magistrados en el Consejo. Si en relación con algún candidato propuesto no se obtenía la mayoría requerida, se debería proceder a insacular al consejero en cuestión entre todos los candidatos propuestos que no hubiesen sido electos debiendo proceder a insacular, en primer término, a los pro pietarios y después a los suplentes. También cabe precisar que al hacer la elección, o en su caso la insaculación, de los consejeros magistrados suplentes, la Cámara de Diputados determinaba el orden en el cual los nombrados suplirían las ausencias de los titulares o integrarían el Consejo General en el su puesto previsto por el entonces artículo 75, al que nos referiremos más adelante. Por lo que hace a la designación de los diez consejeros partidistas integrantes del Consejo general del IFE, cabe destacar que, por disposición del COFIPE su designación debían hacerla los partidos políticos en atención a su fuerza electoral, ya que en la artículo 74.6 se disponía que los partidos políticos que obtuvieran entre el 1.5% y el 10% de la votación nacional emitida en la elección de diputados de mayoría, contarían con un representante; los que obtuvieran una votación mayor al 10% y hasta el 20% de la votación nacional emitida, contarían con dos representantes, los que obtuvieran entre el 20% y el 30%, de la referida votación, contarían con tres representantes y los que obtuvieran más del 30%, hasta cuatro re presentantes, todos los cuales, como ya se señaló, contaban con voz y voto. En vista de ello, el COFIPE disponía que los partidos nacionales que tuvieran más de un representante podían designar a uno de ellos que tendría tantos votos como número de re presentantes tuviera el partido. También se disponía que los partidos políticos que hubiesen obtenido su registro definitivo o condicionado con fecha posterior a la de la úl tima elección, contarían con representante con voz pero sin voto.

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Ahora bien, cabe aclarar que para la integración del Consejo General del IFE en 1990 se tomaron en cuenta los resultados de la votación de 1988, en tanto que los resultados de las elecciones celebradas en 1991 sirvieron de base para determinar el número de representantes que le correspondían a cada partido político en ese entonces. Como resultado de ello, de octubre de 1990 a abril de 1994, los partidos políticos contaron con el siguiente número de representantes en el Consejo General: PRI, 4; PAN, 2; PRD, 1; PPS, 1; PFCRN, 1 y PARM, 1; en tanto que los partidos PDM, PT y PEM contaron con representantes con voz pero sin derecho a voto, dado que obtuvieron su registro definitivo con posterioridad a la jornada electoral de 1991. En caso de que algún partido político obtuviera su registro condicionado y en la elección respectiva alcanzara más del 1.5% de la votación y consecuentemente obtuviera su registro definitivo, tenía derecho a contar con representantes en el Consejo General con voz y voto, con lo cual aumentaba el número total de re presentantes de los partidos políticos ante dicho organismo electoral. En vista de ello y con objeto de mantener las condiciones que preservaran el equilibrio original en la composición de dicho órgano, en el artículo 75 se disponía que si el número de representantes de los partidos políticos con derecho a voto resultaba mayor de diez, el presidente de la República designaría, de la lista de consejeros magistrados suplentes aprobadas por la Cámara de Diputados, un consejero magistrado por cada representante partidista adicional a dicho número. Ahora bien, con objeto de sentar las bases para profesionalizar al servicio electoral, en la iniciativa de reformas constitucionales de 1990, también se propuso una adición al artículo 5o. constitucional que contiene diversos principios que en su con junto configuran la llamada “li bertad de traabaprestar jo”, uno contornos en que nadie puedeyser gado undetracuyos bajo personal sinradica su pleno consentimiento sinobliuna justa retribución, pero estableciéndose como excepción las funciones censales y electorales, las cuales son obligatorias y gratuitas, disposición que obedece al propósito de garantizar que el Estado cuente con los elementos necesarios para llevar a cabo tareas de la magnitud que supone todo proceso electoral o el levantamiento de un censo nacional, actividades que resultan de indudable interés para toda la comunidad. Sin embargo, la disposición constitucional en comento, en los he chos, obstaculizó la conformación de un servicio profesional electoral, toda


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vez que, como ya se señaló, en los términos de la libertad de trabajo a nadie se le puede obligar a realizar un trabajo en forma permanente sin una justa retribución; en vista de ello y con objeto de conciliar el respecto a la libertad de trabajo con la necesidad de que el organismo público responsable de organizar las elecciones federales pueda contar con el personal calificado profesionalmente que le permita cumplir satisfactoriamente con su cometido, en esa ocasión se adicionó el precepto constitucional aludido a efecto de ratificar en el mismo que las funciones censales y electorales tendrán un carácter obligatorio y gratuito, pero se adicionó la expresión “salvo las que se realicen profesionalmente”, lo que abrió la puerta para la configuración del servicio profesional electoral. En cumplimiento de esta disposición, el COFIPE precisa las bases con apego a las cuales se configura el servicio profesional electoral, el cual cuenta con un estatuto normativo que regula el ingreso, el ascenso y las funciones de sus miembros. 2.3 La organización del IFE con apego a la reforma constitucional de 1994

A través de la reforma constitucional de abril de 1994, instrumentada en seguimiento del Acuer do por la Paz, la Democracia y la Justicia firmado el 27 de enero de 1994 por ocho partidos y sus respectivos candidatos a la Presidencia de la República, se introdujeron ciertas reformas a la organización electoral existente y cuyo propósito medular consistió en reforzar la autonomía de los órganos de dirección del IFE, confiriéndole un mayor peso a los re presentantes de la ciudadanía. Con este fin y a resultas de la actuación del poder constitucional reformador se modificaron los párrafos octavo, noveno, decimoséptimo y decimoctavo y del artículo 41 constitucional para quedar como siguen: Párrafo octavo:

La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración concurren los poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

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Párrafo noveno:

El organismo público será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El órgano superior de dirección se integrará por consejeros y consejeros ciudadanos designados por los poderes Legislativo y Ejecutivo y por representantes nombrados por los partidos políticos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casillas estarán integradas por ciudadanos. Párrafo decimoséptimo: El Tribunal Federal Electoral se organizará en los términos que señale la ley. Para el ejercicio de su competencia contará con cuerpos de magistrados y jueces instructores, los cuales serán independientes y responderán sólo al mandato de la ley. Los magistrados del Tribunal deberán satisfacer los requisitos que establezca la ley, que no podrán ser menores de los requisitos que establezca la ley, que no podrían ser menores de los que señala esta ción para Suprema te de de Juslos ticiamiemde la Na ción.Constitu Serán electos porserelminis vo to tro de de laslados tercerasCor partes bros presentes de la Cámara de Diputados, a propuesta del presidente de la República. Párrafo decimoctavo: Los consejeros ciudadanos del órgano superior de dirección deberán satisfacer los requisitos que señale la ley y serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros pre sentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por los grupos parlamentarios en la propia Cámara. La ley señalará las reglas y el procedimiento correspondiente.

Del análisis que se haga de estas disposiciones se desprende que la reforma constitucional de 1994 preservó la estructura organizacional electoral ideada en 1990, que asimismo reiteró que dicho organismo será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones y ratificó que la organización de las elecciones se debe seguir orientando con apego a los principios de certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad delineados en 1990, pero se agregó el principio de independencia, por ser éste el objetivo primordial de la reforma. Ahora bien, con objeto de acentuar la independencia del organismo público responsable de la función estatal de organizar las elecciones federales, se introdujeron ciertos cambios, mismos que dieron como resul-


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tado que se desplazara el centro de poder de decisión, toda vez que si bien el Consejo General siguió teniendo una composición tripartita, los partidos políticos a partir de entonces sólo cuentan con derecho a voz, pero no con derecho a voto, lo que quiere decir que la responsabilidad esencial en los procesos de toma de decisiones recayó, en ese entonces, en los consejeros ciudadanos que eran seis y que tenían un poder de decisión mayor al de los consejeros representantes de los poderes públicos que eran cinco y en los cuales, además, figuraban los representantes de la mayoría y de la primera minoría de cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión, los que por su pro pia naturaleza eran de signo político diferente. En consecuencia, la reforma legal del COFIPE de 1994 dio como resultado que se depositara en manos de los re presentantes de los poderes de la Unión y de un grupo de ciudadanos, la facultad de voto en el máximo órgano de dirección electoral federal. Como resultado de ello, de 1994 a 1996 el Consejo General se integró con un consejero del Poder Ejecutivo, con cuatro consejeros del Poder Legislativo, con seis consejeros ciudadanos, todos los cuales tenían voz y voto, y con sendos representantes de los partidos políticos nacionales con voz pero sin voto. Ahora bien, por lo que hace a los representantes de los poderes públicos cabe señalar que éstos siguieron siendo los mismos que se determinaron en 1990 y, consecuentemente, el consejero re presentante del Poder Ejecutivo era el secretario de Gobernación, quien fungía como presidente del Consejo General, en tanto que los consejeros del Poder Legislativo eran dos diputados y dos senadores, correspondiéndole al partido mayoritario de cada Cámara designar a un representante y a la primera minoría de cada Cámara designar al otro. Esta disposición dio como resultado que dada la integración de las cámaras de 1990 a 1996, los consejeros de la Cámara de Diputados fueron uno del PRI (mayoría) y otro del PAN (primera minoría) y que los consejeros de la Cámara de Senadores fueron uno del PRI (mayoría) y uno del PRD (primera minoría). Por lo que hace a los consejeros ciudadanos, cuyo antecedente inmediato fueron los consejeros magistrados de 1990, cabe señalar que esta figura vino a significarse como una de las principales innovaciones de la reforma de 1994, toda vez que, a través de la misma se procuró robuste-

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cer la independencia del órgano encargado de organizar la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral federal. Al respecto cabe precisar que toda vez que a resultas de la reforma los consejeros magistrados del Consejo General fueron sustituidos por los consejeros ciudadanos, se dispuso que estos últimos no necesariamente deben tener título profesional de abogado, como se les exigía a los consejeros magistrados, y por lo mismo en el artículo 76, reformado en 1994, se dispuso que los consejeros ciudadanos debían reunir los requisitos que en dicho artículo se señalaban y entre los cuales figuraba el “poseer el día de la designación título profesional o formación equivalente, y tener conocimientos en la materia político-electoral”. En relación con la re presentación de los partidos políticos nacionales, cabe destacar que fue a partir de la reforma constitucional de 1994 que se decidió que tan sólo tendrían en lo sucesivo derecho a voz pero no voto en las decisiones del Consejo General, y de igual forma se dispuso que se les podía en todo tiempo sustituir, dando con oportunidad el aviso correspondiente al presidente del Consejo. En ese entonces, también se acordó que los consejeros del Poder Legislativo debían ser propuestos a la Cámara de Diputados por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión y que sólo habrá un consejero por cada grupo parlamentario, no obstante su reconocimiento en ambas cámaras. 2.4 La organización del IFE con apego a la reforma constitucional de 1996

A resultas de la re forma constitucional de 1996 se reformó íntegramente el artículo 41 constitucional, sólofueron en su lureu gar original el primer párrafo, en tanto queconservándose los subsiguientes bicados y/o modificados. Como resultado de ello el re ferido artículo se ocupa de la regulación de la materia electoral a partir del segundo párrafo, en el que precisa que las elecciones serán libres, auténticas y periódicas, y a continuación se configuran cuatro bases, en sendas fracciones, que se refieren a la materia electoral: En la fracción I se precisan la naturaleza de los partidos políticos y su finalidades; en la fracción II se contienen las reglas de financiamiento de


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las actividades partidistas; en la fracción III se sientan las bases de la función estatal electoral que sirven de apoyo a la organización y al funcionamiento del Instituto Federal Electoral y en la fracción IV se configuran las bases del sistema de medios de impugnación. Asimismo cabe señalar que los principios que con anterioridad se contenían en este artículo sobre la estructura, organización y atribuciones del Tribunal Electoral (TE) se reubicaron en el artículo 90 constitucional. La frac ción III, que es la que interesa para el estudio del tema que nos ocupa, está redactada en los siguientes términos: III. Las organizaciones de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. El Instituto FederalyElectoral será autoridad en la materia, pendiente en sus decisiones funcionamiento y profesional en suinde desem peño; contará en su es tructura con órganos de dirección, ejecutivo, técnico y de vigilancia. El Consejo General será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con ba se en ella apruebe el Consejo General, regirán las relaciones de traba de los servidores del organismo públi co. Los órganos de partivigilancia sejointegrarán mayoritariamente por los representantes de los dos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos. El consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General serán elegidos, sucesivamente, por el voto de dos terceras partes de los miembros presentes en la Cámara de Diputados, o en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al mismo procedimiento, se designarán ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.

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El consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo siete años y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del Consejo General y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban el consejero presidente y los consejeros electorales será igual a la prevista para los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El secretario ejecutivo será nombrado por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta de su presidente. La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del Consejo General, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en el título cuarto de esta Constitución. Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las cámaras. Sólo habrá un consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en tuto ambas cámaras delralCongreso de cargo la Unión. El Insti Fede ral Electo tendrá a su en forma integral y directa, además de las que determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, el padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos de los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán publicadas en los términos que señale la ley.

El análisis de los tér minos de la reforma constitucional de 1996 permite apreciar que se modificó de manera significativa la composición del Consejo General del IFE con el propósito de consolidar la autonomía de dicho Instituto respecto de los poderes públicos, toda vez que el se cretario de Gobernación, que hasta entonces fungía como representante del Ejecutivo y presidente de dicho organismo, dejó de presidir y formar parte de este órgano, en tanto que los consejeros del Poder Legislativo a partir de entonces estarán representados con voz pero sin voto al igual


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que los re presentantes de los par tidos políticos. Como resultado de ello se modificó la integración del Consejo General del IFE y se estableció que la toma de decisiones le corresponderá a los ocho consejeros electorales (nueva figura jurídica que sustituyó a la de consejeros ciudadanos, que a su vez sustituyó a la figura de los consejeros magistrados) y al presidente de dicho órgano colegiado, pues son los únicos que cuentan con derecho a voto. Ahora bien, como resultado de la reforma de noviembre de 1996, el Consejo General en el pre sente se integra con un consejero presidente, ocho consejeros electorales que, como ya se señaló, son los únicos que tienen derecho a voto, así como con representantes del Poder Legislativo, en razón de uno por cada grupo parlamentario, con representantes de los partidos políticos y con el secretario ejecutivo, figura creada a través de la reforma de 1993, en sustitución de la figura hasta entonces existente de director del Instituto, precisándose que su designación le corresponderá a las dos terceras partes de los consejeros electorales a propuesta de su presidente, y el cual asistirá a las sesiones del Consejo Ge neral teniendo voz pero no voto. El consejero presidente y los ocho consejeros electorales, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 74.2, serán electos por las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre las propuestas que formulen los grupos parlamentarios. A efecto de cubrir las vacantes de consejeros que se puedan suceder, la Cámara de Diputados debe designar a ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. Al efecto se establece que la designación será realizada conforme a la normatividad y procedimientos aplicables en materia de votación en la Cámara de Diputados. lo que del respecta duracióncomo del encargo, cajeros be preci sar que tan to el Por presidente Consea jola General los conse electorales propietarios y suplentes son nombrados para cubrir un periodo de siete años, por lo que los primeros consejeros electorales desempeñaron el cargo de octubre de 1996 a octubre de 2003, ocasión en que se renovó dicho órgano colegiado. Con el propósito de profesionalizar la función electoral, se dis pone que la retribución de los consejeros electorales será la prevista para los ministros de la Suprema Corte de Justicia y que tanto el presidente como los consejeros no podrán ejercer empleo, cargo o comisión alguna, con

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excepción de su labor en asociaciones docentes, científicas, culturales de investigación o de beneficencia, siempre que no sea remunerada. Cabe precisar que tanto el presidente del Consejo como los consejeros electorales y el secretario ejecutivo estarán sujetos al régimen de responsabilidades de los servidores públicos establecidos en el título cuarto de la Constitución. 2.4.1 Panorámica en torno a la organización vigente del IFE A efecto de reglamentar las bases constitucionales a las cuales se ha hecho referencia, el Congreso de la Unión aprobó el COFIPE, mismo que fue publicado en el DOF del 15 de agosto de 1990 y a través del cual se creó al Instituto Federal Electoral (IFE) como un organismo público autónomo de carácter permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propio y el cual es responsable del ejercicio de la función estatal de organizar las elecciones y para cuyo efecto agrupa íntegramente el ejercicio de las funciones se refiere el artículo con secuen tementeelectorales concentra,a aque partir de 1990, por vez 41 priconstitucional; mera y de manera integral, funciones que antaño se encontraban dispersas, como la elaboración del padrón electoral, la organización electoral, la capacitación electoral y educación cívica, la impresión de materiales electorales, lo relativo a derechos y prerrogativas de los partidos políticos, así como el establecimiento del servicio profesional electoral el cual no existía con anterioridad. En los términos del artículo 69 del COFIPE, el IFE tiene como fines: a) Contribuir al desarrollo de la vida democrática. b) Preservar el fortalecimiento del régimen de partidos políticos. c) Integrar el registro federal de electores. d) Asegurar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos político-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones. e) Garantizar la celebración periódica y pacífica de las elecciones para renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión. f) Velar por la autenticidad y efectividad del sufragio. g) Coadyuvar en la promoción y difusión de la cultura política.


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El IFE cuenta con una estructura organizativa tanto en el ámbito nacional, como en los ámbitos estatales y distritales. Los órganos centrales y nacionales del Instituto son el Consejo General, la Junta General Ejecutiva y la Dirección General. El Consejo General es el órgano de mayor peso, rango y jerarquía en todo cuanto concierne a la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral federal. La Junta General se integra con el secretario ejecutivo y los titulares de las direcciones ejecutivas a través de las cuales se atiende en forma integral y permanente las diversas actividades que comprende el proceso electoral, siendo dichas direcciones las siguientes: del Registro Federal de Electores; de Prerrogativas y Partidos Políticos; de Organización Electoral; del Servicio Profesional Electoral; de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Administración. En relación con el secretario ejecutivo del IFE cabe señalar que a éste le compete la representación legal del Instituto así como dirigir, orientar y coordinar el trabajo de las direcciones ejecutivas que integran al Instituto, razón por la cual el COFIPE le confiere el derecho de concurrir a las sesiones del Consejo General con voz pero sin voto. En el ámbito local el Instituto cuenta en cada entidad federativa con una junta local ejecutiva, un vocal ejecutivo y un consejo local que tiene su sede en cada una de las capitales de los estados. Esta misma organización se observa en el ámbito distrital, ya que el Instituto cuenta en cada distrito con una junta distrital ejecutiva, un vocal ejecutivo y un consejo distrital que tiene su sede en la cabecera de cada uno de los distritos electorales. Las juntas locales y distritales son órganos permanentes y siempre se integran condeunElec vocal ejecutivo, secretario, un vocal tro Federal tores, un vocalundevocal Organi zación Elec toral ydel unRegisvocal de Capacitación Electoral y Educación Cívica. En cambio, los consejos locales y distritales son órganos que tan sólo tienen existencia durante el año del proceso electoral. Cada uno de estos consejos se integra con los cinco miembros de la junta res pectiva (si bien a partir de 1993 sólo dos de ellos tenía voto y a resultas de la reforma de 1994 sólo uno de ellos tiene voto); en el presente, los artículos 102 y 113 disponen que dichos consejos se integren con un consejero presidente y seis consejeros electorales que son los únicos que cuentan con voz y vo-

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to; finalmente, en cada uno de estos consejos, los partidos políticos cuentan con un representante que tan sólo tiene voz pero no voto; los vocales de Organización Electoral del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica concurrirán a sus sesiones con voz pero sin voto. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que el peso que se le confiere a la participación de los consejero presidente y de los consejeros electorales, tanto en el Consejo General como en los consejos locales y distritales, representa el aspecto más novedoso de la nueva organización electoral ya que son los únicos que cuenta con voto en los procesos de toma de decisiones; en vista de ello el COFIPE exige que no tengan ningún compromiso, ni estatal ni partidista, puesto que a través de su actuación se debe concretizar la participación de la sociedad civil en la organización y vigilancia de los procesos electorales. 2.4.2 La organización del IFE en el ámbito nacional A) El Consejo General A resultas de la reforma de 1996 se establece en el ar tículo 72 que los órganos centrales del IFE son el Consejo General, la Presidencia del Consejo General, la Junta General Ejecutiva y la Secretaría Ejecutiva. Con apego a lo dispuesto por el COFIPE, se puede decir que a partir de 1990 el Consejo General es el órgano de dirección de mayor peso, rango y jerarquía en todo cuanto se relaciona con la preparación, desarrollo y vigilancia del proceso electoral federal, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, objetividad e independencia guíen todas las actividades del Instituto. El primer director general del IFE se refirió a estos principios en los siguientes términos: 1. El principio de legalidad debe ser entendido como la irrenunciable y cabal aplicación de la ley; sin defraudar su espíritu, sin torturar su letra, sin simular cumplirla. 2. Los principios de certeza y transparencia deben ser concebidos no sólo como un deber de información integral y permanente, sino como un hábito de conducirse sin ocultamientos ni dobles procederes.


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3. El principio de imparcialidad no es otra cosa que supeditar cualquier interés personal o partidario al servicio de la democracia. La imparcialidad no es hija de la neutralidad ideológica, sino de la admisión de una escala de valores, conforme a la cual el bien mayor —el de la democracia— resume a los demás, y es el fundamento único de nuestra ética profesional. 4. El principio de ob jetividad, que es el conocimiento seguro y claro de lo que es, y no de lo que queremos que sea. Ejercicio inevitable de autenticidad permanente, que exige ya no digamos desterrar la mala fe, sino incluso, reducir al mínimo la posibilidad de error.77

Por lo que hace al principio de independencia, cabe recordar que el mismo, fue adicionado a través de la reforma constitucional de marzo de 1994 y se concretiza en el hecho de que las responsabilidad esencial en los pro cesos de to ma de decisiones, tan to en el Con sejo General como en los consejos locales y dis tritales, re cae en los con sejeros elec torales y en su res pectivo presidente, que no deben tener ningún compromiso ni estatal ni partidista. En los puntos 2 y 2.2 de esta obra se abordó el estudio de los cambios que ha experimentado en su organización el Consejo General del IFE, por lo que con objeto de evitar re peticiones innecesarias se recomienda su consulta, ya que ello proporcionará una visión de conjunto que permita apreciar su composición original, los cambios que ha experimentado y su conformación actual. En relación con el funcionamiento del Consejo General, ca be señalar que el artículo 78 vigente dispone que durante los dos años anteriores al proceso electoral dicho órgano colegiado se de be reunir en sesión ordinaria cada tres meses y se faculta al presidente del Consejo para convocar a sesión extraordinaria cuando lo estime necesario o bien a petición que le formule la mayoría de los consejeros electorales o de los representantes de los partidos, conjunta o indistintamente. En cambio, durante el año del proceso electoral el Consejo General se debe reunir dentro de la primera semana del mes de noviembre y a par tir de esa fecha y hasta la conclusión del proceso deberá sesionar, por lo menos, una vez al mes. En relación al quórum de asistencia y de votación, el artículo 79 del COFIPE dispone que para que el Consejo General pueda sesionar es ne77 Chuayffet, Emilio, Sección especial del periódico El Nacional dedicada al Instituto Federal Electoral; 22 de marzo de 1991.

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cesario que esté presente la mayoría de los consejeros, entre los que deberá estar el consejero presidente. Las resoluciones se tomarán por mayoría de votos, si bien a resultas de la reforma de 1996 en algunos casos la ley exige mayoría calificada. De entre las atribuciones que le confiere el artículo 82 al Consejo Ge neral, cabe destacar las siguientes: — Expedir los reglamentos interiores necesarios para el buen funcionamiento del Instituto. — Vigilar la oportuna integración, instalación y adecuado funcionamiento de los órganos del Instituto y conocer de los informes específicos que el Consejo General estime necesario solicitarles. — Designar al secretario ejecutivo del Instituto por el voto de las dos terceras partes de sus miembros conforme a la propuesta que presente el presidente del propio Consejo. — Designar, en caso de ausencia del secretario, a quien fungirá como secretario de la sesión; designar a los directores ejecutivos del Instituto conforme a la propuesta que presente el consejero presidente. — Designar a los funcionarios que durante los procesos electorales actuarán como presidentes de los consejos locales y distritales. — Resolver el otorgamiento del registro de los par tidos y agrupaciones así como sobre la pérdida del registro, y registrar la plataforma electoral que para cada proceso electoral deben presentar los partidos. — Resolver sobre los convenios de fusión, frente y coalición que celebren los partidos políticos nacionales. — Dictar los lineamientos relativos al servicio del Registro Federal de Electores. — Ordenar a la Junta General Ejecutiva hacer los estudios y formular los proyectos a fin de determinar para cada elección el ámbito territorial de las cinco circunscripciones electorales plurinominales, y determinar la capital de la entidad federativa que será ca becera de cada circunscripción plurinominal. — Aprobar el modelo de la credencial para votar, el de las actas de la jornada electoral y los formatos de la demás documentación electoral. — Registrar las candidaturas a presidente de los Estados Unidos Mexicanos; registrar las listas regionales de candidatos a senadores y


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diputados de representación proporcional; y registrar supletoriamente las fórmulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa, así como las candidaturas a senadores. — Efectuar el cómpu to total de la elección de todas las listas de senadores y diputados electos según el principio de representación proporcional, hacer la declaración de validez de la elección de senadores y diputados por este principio, determinar la asignación de senadores y diputados para cada partido político y otorgar las constancias respectivas a más tardar el 23 de agosto del año de la elección. — Determinar el tope máximo de gastos de campaña que puedan erogar los partidos políticos en la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de senadores y de diputados de mayoría. — Informar a la Cámara de Senadores y de Diputados sobre el otorgamiento de las constancias de asignación de senadores y de diputados electos por el principio de representación proporcional y de los medios de impugnación interpuestos. — Resolver los recursos de revisión que le competan. En este estado de cosas cabe señalar que la reforma de 1996 ratificó la adición de la reforma de 1994 consistente en el segundo párrafo al artículo 82 en el que se dispone que el Consejo General, en ocasión de la celebración de los procesos electorales federales, podrá acordar las bases y criterios en que habrá de atenderse e informar a los visitantes extranjeros que acudan a conocer las modalidades de su desarrollo en cualquiera de sus etapas. B) La Presidencia del Consejo General El presidente del Consejo General, de acuerdo con lo establecido en el artículo 83, tiene las siguientes atri buciones: — Velar por la unidad y cohesión de las actividades de los órganos del Instituto Federal Electoral. — Establecer los vínculos entre el Instituto y las autoridades federales, estatales y municipales, para lograr su apoyo y colaboración, en sus respectivos ámbitos de competencia, cuando esto sea necesario para el cumplimiento de los fines del Instituto.

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— Convocar y conducir las sesiones del Consejo. — Vigilar el cumplimiento de los acuerdos adoptados por el propio Consejo. — Proponer al Consejo General el nombramiento del secretario ejecutivo y de los directores ejecutivos del Instituto, en términos de los incisos c y d, respectivamente, del párrafo 1 del artículo 82. — Designar de entre los integrantes de la Junta General Ejecutiva a quien sustanciará en términos de la ley de la materia, el medio de impugnación que se interponga en contra de los actos o resoluciones del secretario ejecutivo. — Proponer anualmente al Consejo General el anteproyecto de presupuesto del Instituto para su aprobación. — Remitir al titular del Poder Ejecutivo el proyecto de presupuesto del Instituto apro bado por el Consejo General, en los tér minos de la ley de la materia. — Recibir de los partidos políticos nacionales las solicitudes de registro de candidatos a la Presidencia de la República y las de candi— —

— — — —

datos a senadores y diputados por el principio de representación proporcional y someterlas al Consejo General para su registro. Presidir la Junta General Ejecutiva e informar al Consejo General de los trabajos de la misma. Ordenar, previo acuerdo del Consejo General, la realización de los estudios o procedimientos pertinentes, a fin de conocer las tendencias electorales el día de la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios sólo podrán ser difundidos cuando así lo autorice el Consejo General. Dar a conocer la estadística electoral, por sección, municipio, distrito, entidad federativa y circunscripción plurinominal, una vez concluido el proceso electoral. Convenir con las autoridades competentes la información y documentos que habrá de aportar la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores para los procesos electorales locales. Someter al Consejo General las propuestas para la creación de nuevas direcciones o unidades técnicas para el mejor funcionamiento del Instituto. Ordenar, en su caso, la publicación en el DOF de los acuerdos y resoluciones que pronuncie el Consejo General.


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C) La Junta General Ejecutiva Es presidida por el presidente del Consejo General del Instituto y se integra con el secretario ejecutivo del Instituto y con los directores ejecutivos del Registro Federal de Electores, de Prerrogativas y Partidos Políticos, de Organización Electoral, del Servicio Profesional Electoral, de Capacitación Electoral y Educación Cívica y de Administración. Por disposición de la ley, la Junta General debe sesionar por lo menos una vez al mes y de entre las atribuciones que le confiere el artículo 86 destacan las siguientes: — Proponer al Consejo General las políticas y los programas generales del Instituto. — Fijar los procedimientos administrativos conforme a las políticas y programas generales del Insti tuto. — Supervisar el cumplimiento de las normas aplicables a los partidos políticos nacionales y las agrupaciones políticas las prerrogativas ambos. — de Evaluar el desempeño del servicio profesional electoral. — Supervisar el cumplimiento de los programas de capacitación electoral y educación cívica del Instituto. — Presentar a consideración del Consejo General el proyecto de dictamen de pérdida de registro del partido político que se encuentre en cualquiera de los incisos e al h del artículo 66 así como de las agrupaciones políticas que se en cuentren en cualquiera de los supuestos del artículo 35 a más tardar el último día del mes siguiente a aquel en que concluya el proceso electoral, comunicarlo al Consejo General del Instituto y solicitar su publicación en el DOF. — Resolver medios de im le competan en juntas contra lo delos actos los o resoluciones delpugnación secretarioque ejecutivo y de las cales. — Integrar los expedientes relativos a las faltas administrativas y en su caso los de imposición de sanciones. D) El secretario ejecutivo De conformidad con lo dispuesto en los artículos 87 y 89, el secretario ejecutivo durará en el cargo siete años, si bien en los términos de lo dis-

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puesto por el artículo 74.7 puede ser nombrado y removido por las dos terceras partes del Consejo General a propuesta del consejero presidente; le corresponde coordinar la Junta General, conducir la administración y supervisar el desarrollo adecuado de las actividades de los órganos ejecutivos y técnicos del instituto; de entre sus atribuciones destacan las siguientes: — Representar legalmente al Instituto. — Actuar como secretario del Consejo General del Instituto con voz pero sin voto. — Cumplir los acuerdos del Consejo General. — Someter al conocimiento y, en su caso, a la aprobación del Consejo General los asuntos de su competencia. — Orientar y coordinar las acciones de las direcciones ejecutivas y de las juntas locales y distritales ejecutivas del Instituto, informando permanentemente al presidente del Consejo. — Aprobar la estructura de las direcciones ejecutivas, vocalías y demás órganos del Instituto conforme a las necesidades del servicio y los recursos presupuestales autorizados. — Nombrar a los integrantes de las juntas locales y distritales ejecutivas, de entre los miembros del servicio profesional electoral del Instituto, de conformidad con las disposiciones aplicables. — Proveer a los órganos del Instituto de los ele mentos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. — Establecer un mecanismo para la difusión inmediata en el Consejo General, de los resultados preliminares de las elecciones de diputados, senadores y presidente de los Estados Unidos Mexicanos; para se dis pondrá de unEnsistema de se informática para recabareste los efecto resultados preliminares. este caso podrán transmitir los resultados en forma previa al procedimiento establecido en los incisos a y b del párrafo 1 del artículo 243 del COFIPE. Al sistema que se establezca tendrán acceso en forma permanente los consejeros y representantes de los partidos políticos acreditados ante el Consejo General. — Actuar como secretario de la Junta General Ejecutiva y preparar el orden del día de sus sesiones.


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— Recibir los informes de los vocales ejecutivos de las juntas locales y distritales ejecutivas y dar cuenta al presidente del Consejo General sobre los mismos. — Sustanciar los recursos que deban ser resueltos por la Junta General Ejecutiva o, en su caso, tramitar los que se interpongan contra los actos o resoluciones de ésta, en los términos de la ley de la ma— teria. Apoyar la realización de los es tudios o procedimientos pertinentes, a fin de conocer las tendencias electorales el día de la jornada electoral, cuando así lo ordene el consejero presidente. — Elaborar anualmente, de acuerdo con las leyes aplicables, el anteproyecto de presupuesto del Instituto para someterlo a la con sideración del presidente del Consejo General. — Ejercer las partidas presupuestarias aprobadas. — Otorgar poderes a nombre del Instituto para actos de dominio, de administración y para ser representado ante cualquier autoridad administrativa o judicial, o ante particulares. Para realizar actos de dominio sobre inmue bles destinados al Instituto o para otorgardepoderes para dichos efectos, el secretario ejecutivo requerirá la autorización previa del Consejo General. — Preparar, para la aprobación del Consejo General, el proyecto de calendario para elecciones extraordinarias, de acuerdo con las convocatorias respectivas. — Expedir las certificaciones que se requieran. — Las demás que le encomiendan el Consejo General, su presidente, la Junta General Ejecutiva y el COFIPE. E) Las direcciones ejecutivas De entre las atribuciones que le confiere el artículo 92 a la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, cabe destacar las siguientes: — — — —

Formar el catálogo general de electores. Formar el padrón electoral y revisarlo anualmente. Expedir la credencial para votar. Proporcionar a los órganos competentes del Instituto y a los par tidos políticos, las listas nominales de electores.

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— Formular el proyecto de división del territorio nacional en 300 distritos electorales, así como el de las cinco circunscripciones plurinominales. — Mantener actualizada la cartografía electoral del país, clasificada por entidad, distrito electoral federal, municipal y sección electoral. — Asegurar que las comisiones de vigilancia, nacional, estatales y distritales se integren, sesionen y funcionen. De entre las atribuciones que le confiere el artículo 93 a la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos, caben destacar las siguientes: — Conocer de las notificaciones que formulen las organizaciones que pretendan constituirse como partidos o como agrupaciones políticas. — Inscribir, cuando proceda, el registro de partidos y agrupaciones así como los convenios de fusión, frente y coalición y acuerdos de partici — Reci birpación. las solicitudes de registro de las organizaciones de ciudadanos que hayan cumplido los requisitos para constituirse como partido político o como agrupación política. — Ministrar a los partidos políticos nacionales el financiamiento público al que tienen derecho. — Llevar a cabo los trámites necesarios para que los partidos políticos puedan dis poner de las franquicias postales y telegráficas que les correspondan. — Realizar las actividades necesarias para que los partidos políticos nacionales ejerzan sus prerrogativas y puedan acceder a la contrapos en radio y televisión en los términos del Código. — tación Presidirdelatiem Comisión de Radiodifusión. — Llevar el libro de registro de los integrantes de los órganos directivos de los partidos políticos y de sus representantes acreditados ante los órganos del Instituto a nivel nacional, local y distrital, así como el de los dirigentes de las agru paciones políticas. — Llevar un libro de registro de los candidatos a los puestos de elección popular. — Acordar con el secretario ejecutivo los asuntos de su competencia.


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— Actuar como secretario técnico de la Comisión a que se refiere el párrafo 6 del artículo 49 y de la Comisión de Prerrogativas, Partidos Políticos y Radiodifusión prevista en el párrafo 2 del artículo 80. De entre las atribuciones que le confiere el artículo 94 a la Dirección Ejecutiva de Organización Electoral, cabe destacar las siguientes: — Apoyar la integración, instalación y funcionamiento de las juntas ejecutivas, locales y distritales. — Elaborar los formatos de la documentación electoral para someterlas por conducto del secretario ejecutivo a la aprobación del Consejo General. — Proveer lo necesario para la impresión y distribución de la documentación electoral autorizada. — Recabar de los consejos locales y de los consejos distritales copias de las actas de sus sesiones y demás documentos relacionados con el proceso electoral. — — —

Reca necesaria e integrar expedientes a fin debar quelaeldocumentación Consejo efectúe el cómputo que delos be realizar. Llevar la estadística de las elecciones federales. Actuar como secretario de la Comisión de Organización Electoral.

De entre las atribuciones que le confiere el artículo 96 a la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica, cabe destacar las siguientes: — Elaborar, proponer, coordinar y vigilar los programas de educación cívica y capacitación electoral que desarrollen las juntas locales y distritales ejecutivas. — Preparar el material didáctico y los instructivos electorales. — Orientar a los ciudadanos para el ejercicio de sus derechos y cumplimiento de sus obligaciones político-electorales. — Actuar como secretario técnico de la Comisión de Capacitación Electoral y Educación Cívica. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 97, la Dirección Ejecutiva de Administración es la responsable de aplicar las políticas, normas y procedimientos para la administración de los recursos financieros

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y materiales del Instituto, así como de elaborar el anteproyecto de presupuesto anual del Instituto y el proyecto de manual de organización y el catálogo de cargos y puestos del Instituto y someterlo para su aprobación a la Junta General Ejecutiva. Especial importancia reviste la Dirección del Servicio Profesional Electoral que no tiene antecedente en nuestro derecho positivo y la cual, en los términos del artículo 95, es la Dirección Ejecutiva responsable de la trascendente función de organizar y desarrollar dicho servicio con apego a los principios de objetividad y de imparcialidad. Le corresponde a esta Dirección formular el anteproyecto de estatuto que regirá a los integrantes del servicio profesional electoral y el cual debe ser sometido al Consejo General para su aprobación, hecho lo cual deberá ser sometido a la consideración del presidente de la República para su apro bación definitiva. Al respecto ca be des tacar que en los términos del artículo 168, el servicio profesional electoral se integrará por el cuerpo de la función directiva y el cuerpo de técnicos. El cuerpo de la función directiva proveerá el personal para cubrir los cargos con atribuciones de dirección, de mando y de supervisión. El cuerpo de técnicos proveerá el personal para cubrir los puestos y realizar las actividades especializadas. Los dos cuerpos a que se ha hecho mención se estructurarán por niveles o rangos propios, diferenciados de los cargos y puestos de la estructura orgánica del Instituto. Se estima que los niveles o rangos permitirán la promoción de los miembros titulares de los cuerpos y el desarrollo de la carrera de los miembros permanentes del servicio, de manera que puedan colaborar en el Insti tuto en El su Código conjuntodisypone no exclusivamente uncuer cargo puesto. cuando el asque el ingreso en a los poso proceda pirante acredite los requisitos personales académicos que para cada uno de ellos señale el Estatuto y además haya cumplido con los cursos de formación y capacitación correspondientes, así como haber realizado las prácticas en los órganos del Instituto. Asimismo, serán vías de acceso el examen o concurso. El cuerpo de la función directiva proveerá de sus rangos o niveles a los funcionarios que cubrirán los cargos establecidos por el Código para las juntas ejecutivas en los siguientes términos:


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1) En la Junta General Ejecutiva, los cargos inmediatamente inferiores al de director ejecutivo. 2) En las juntas locales y distritales ejecutivas, los cargos de las vocalías ejecutivas y vocalías. 3) Los demás cargos que se determinen en el Estatuto. De conformidad con el artículo 169 del COFIPE, en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral se deberán establecer las normas para: a) Definir los niveles o rangos de cada cuerpo y los cargos o puestos a los que dan acceso. b) Formar el Catálogo General de Cargos o Puestos del IFE. c) El reclutamiento y selección de los funcionarios y técnicos que accederán a los cuerpos. d) Otorgar la titularidad en un nivel o rango de un cuerpo o rama para el nombramiento en un cargo o puesto. e) La formación y capacitación profesional y los métodos para evaluación del rendimiento. f) Los sistemas de ascenso, movimientos a los cargos o puestos y para la aplicación de sanciones administrativas o remociones. Los ascensos se otorgarán sobre las bases de mérito y rendimiento. g) Contratación de personal temporal. h) Las demás necesarias para la organización y buen funcionamiento del IFE. En los términos de lo dispuesto por el artículo 170 del COFIPE, se deben establecer, además de las normas para la organización de los cuerpos del servicio profesional electoral, las relativas a ramas de empleados administrativos y de trabajadores auxiliares, así como las normas para su composición, ascensos, movimientos, sanciones administrativas y demás condiciones de tra bajo. En cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 167.4, la Junta General Ejecutiva del IFE elaboró el anteproyecto de Estatuto del Servicio Profesional Electoral, el cual en su oportunidad fue sometido al Consejo General para su aprobación y una vez sancionado por dicho organismo fue remitido a la consideración del titular del Poder Ejecutivo Federal para su aprobación y expedición. Como resultado de ello el re ferido estatuto fue publicado en el DOF de 29 de junio de 1992.

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El Estatuto establece las normas para la organización, operación y desarrollo del servicio profesional electoral; las relativas al personal del Instituto Federal Electoral y las concernientes a la aplicación de sanciones administrativas, materias éstas en torno a las cuales es oportuno formular los siguientes comentarios: En primer término cabe señalar que toda vez que el COFIPE dispone que el servicio profesional electoral se integrará por el cuerpo de la función directiva y el cuerpo de técnicos, en el artículo 34 del Estatuto se dispone que los rangos de los cuerpos que integran el servicio profesional tendrán las equivalencias que se establecen en la estructura que aparece en el cuadro 45. En esta materia se debe tener presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 90 del estatuto, la promoción del personal de carrera en estructura de rangos del servicio profesional se efectuará mediante el sistema de ascensos establecido por el propio Estatuto. CUADRO 45 Rango

Cuerpo de la función directiva

Cuerpo de técnicos

VI

Directivo electoral“C

Téc nico electoral especializado “C”

V

Directivo electoral“B”

Téc nico electoral especializado “B”

IV

Directivo electoral“A”

Téc nico electoral especializado “A”

III II

Coordinador electoral “C” Coordinador electoral “B”

Téc nico electoral “C” Téc nico electoral “B”

I

Coordinador electoral “A”

Téc nico electoral “A”

Asimismo, cabe destacar que en los términos del artículo 103 del Estatuto, la movilidad entre los cuerpos del servicio profesional se podrá efectuar:


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I. Por necesidades del servicio, previo el consentimiento del interesado, o II. Por incorporación al otro cuerpo, a solicitud del interesado, caso en que estará sujeta a la comprobación de idoneidad, adaptación y capacidad en el desempeño de la función de que se trate y al cumplimiento de los requisitos de ingreso. La incorporación se hará provisionalmente por el periodo de un año, vencido el cual, la Junta resolverá en definitiva. Al respecto cabe hacer notar que en el artículo 39 se ordena la formulación de un catálogo en el que se clasifiquen y agrupen los puestos por rama, tipo de actividad, nivel y función. Asimismo, en dicho catálogo se debe precisar aquellos que deberán ser ocupados exclusivamente por miembros del servicio profesional. En materia de incorporación al Instituto y formación profesional, el artículo 49 del Estatuto establece que las vías de acceso para ingresar al servicio profesional, son las siguientes: I. Acreditar los cursos básicos de formación correspondientes; los conocimientos, habilidades y actitudes necesarios para prestar el servicio electoral profesional y realizar las prácticas que se determinen por los órganos del Instituto; o, II. Ganar el concurso de incorporación conforme se establezca en la convocatoria que formule la Junta; o, III. Aprobar el examen de incorporación que al efecto se disponga. A fin de asegurar el desempeño profesional de los servidores del Instituto, la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional debe llevar a cabo programas de formación y desarrollo profesional que aseguren que el personal cuente con los conocimientos, habilidades y aptitudes necesarios para prestar el servicio profesional electoral. Dichos programas comprenderán las siguientes fases: formación básica, formación profesional y formación especializada. Al respecto cabe destacar que el artículo 77 del Estatuto dis pone que para su ingreso y permanencia en el servicio profesional, así como para el ascenso en la estructura de rangos, el personal de carrera estará obligado a participar y acreditar los programas de formación y desarrollo profesional.

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En materia de sanciones, el Estatuto dis pone que el incumplimiento de las obligaciones por parte de los servidores del Instituto o de funcionarios electorales dará lugar a la imposición de sanciones administrativas, sin perjuicio de la aplicación de otras disposiciones legales (para mayor información sobre este tema consúltese el apartado de este capítulo que se refiere a las sanciones que puede imponer el IFE). 2.4.3 La organización del IFE en el ámbito estatal En cada una de las entidades federativas, el Instituto contará con una delegación, que en los términos del artículo 98, se integra con la Junta Local Ejecutiva, el vocal ejecutivo y el consejo local. Dichos órganos tienen su sede en el Distrito Federal y en cada una de las capitales de los estados. De manera general se puede decir que la Junta y el Consejo Local tienen, en sus respectivos ámbitos competenciales, funciones muy semejantes a las que tienen en el ám bito nacional la Junta General y el Consejo General, y que el presidente y el secretario del Consejo Local tienen, en su respectivo ámbito competencial, funciones muy semejantes a las que tienen en sus respectivas esferas el presidente y el secretario del Consejo General del IFE. A) Las juntas locales De conformidad a lo dispuesto en el artículo 99, las juntas locales ejecutivas son órganos permanentes que se in tegran por el vocal ejecutivo y los vocales de organización electoral, del Registro Federal de Electores, de En Capacitación Electoral y Educación Cívica el vocal secretario. relación con su integración, la versión dely COFIPE anterior a la reforma de 1996 disponía que los vocales de las juntas ejecutivas, locales y distritales, serían designados por el director general de entre los miembros del servicio profesional electoral; sin embargo, para la elección de 1991, y toda vez que en ese entonces aún no existía el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, el artículo octavo transitorio del COFIPE autorizó al Consejo General para designar, por única vez, a los integrantes de las juntas ejecutivas locales con base en la propuesta que al efecto propusiera el director general.


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En el presente le corresponde al Consejo General designar por mayoría absoluta, a más tardar el 30 de octubre del año anterior al de la elección, de entre las propuestas que al efecto hagan el consejero presidente y los consejeros electorales del propio Consejo General, a los consejeros electorales de los consejos locales. Cabe precisar que para las elecciones de 1997, 2000 y 2003, dicha designación se reguló a través de sendos acuerdos publicados en el DOF. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 100 reformado en 1994 y 1996, las juntas locales ejecutivas tienen, entre otras, las si guientes atri buciones: a) Supervisar y evaluar el cumplimiento de los programas y acciones relativos al servicio de sus vocalías y de los órganos distritales. b) Supervisar y evaluar el cumplimiento de los programas relativos al servicio del Registro Federal de Electores, Organización Electoral, Servicio Profesional Electoral y Capacitación Electoral, y Educación Cívica. c) Informar mensualmente al secretario ejecutivo sobre el desarrollo de sus actividades. d) Someter a la consideración de los consejos locales correspondientes, en la primera sesión que celebren en diciembre del año anterior al de la elección, las propuestas de consejeros ciudadanos para integrar los consejos distritales. e) Recibir, sustanciar y resolver los recursos de revisión que se presenten durante los dos años anteriores al proceso electoral contra los actos o resoluciones de los órganos distritales. f) Recibir la solicitud de acreditación que presenten los ciudadanos mexicanos, o las agrupaciones lasproceso que pertenezcan, participar como observadores durantea el electoral, para conforme al inciso c, del párrafo 3, del artículo 5o. del Código, y g) Las de más que le confiera el Código. Le corresponde al vocal ejecutivo presidir la Junta Local Ejecutiva y durante el proceso electoral presidir al Consejo Local, tareas en las que será auxiliado por el vocal secretario. En los términos del artículo 101, los vocales ejecutivos tienen, entre otras, las siguientes atri buciones:

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— Cumplir los programas relativos al servicio del Registro Federal de Electores. — Ordenar al vocal secretario que expida las certificaciones que le soliciten los partidos políticos. — Proveer a las juntas distritales ejecutivas y los consejos distritales los elementos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. — Llevar la estadística de las elecciones federales. — Ejecutar los programas de capacitación electoral y educación cívica. — Las demás que le señale el Código. B) Los consejos locales El párrafo 1 del artículo 102 del COFIPE, en su versión de 1990, disponía que los consejos locales funcionarían durante el proceso electoral federal y se integrarían con cinco consejeros del IFE, que serían los vocales de la Junta Local Ejecutiva, con seis consejeros ciudadanos y con representantes de los políticos nacionales cuyo número y votos podía oscilar entre unopartidos y cuatro, dependiente de la votación obtenida por cada uno de ellos en la anterior elección de diputados de mayoría relativa, lo que dio como resultado que en el proceso electoral de 1991 los partidos políticos en su conjunto contaran con 10 representantes (cuatro del PRI, dos del PAN y uno por cada uno de los partidos PRD, PPS, PFCRN y PARM; a diferencia de ellos el PDM, el PT y el PEM contaban con un representante con voz pero sin voto por haber obtenido su registro con posterioridad a la elección de 1991). Con base en estas consideraciones se puede decir que durante el proceso electoral federal de 1991, cada Consejo Local se integró con 21 miem bros ylos quedecada dereforma ellos conta ba electoral con voz ydevoto. Durante batesuno de la legal 1993, uno de los aspectos más discutidos en la Cámara de Diputados fue el relativo a la integración de dichos consejos, proponiéndose aumentar de seis a nueve el número de los consejeros ciudadanos y reducir de cinco a dos el número de consejeros del IFE con derecho a voto. Toda vez que la propuesta fue aprobada se dispuso, en el artículo 102, que los consejos locales funcionarían durante el proceso electoral federal y se integrarían con dos consejeros que serían el vocal ejecutivo y el vocal secretario de la Junta Local Ejecutiva y los cuales fungirían, respecti-


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vamente, como presidente y secretario del Consejo Local; con nueve consejeros ciudadanos y con representantes de los partidos políticos nacionales en función a su peso electoral. Asimismo se precisó que los vocales de Organización Electoral del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica de la Junta Local concurrirían a sus sesiones con voz pero sin voto. En este estado de cosas, a través de la reforma de 1994 se procuró ciudadanizar la composición de todos los organismos electorales, y consecuentemente se propusieron, en lo conducente, cambios en torno a la composición y al funcionamiento de los consejos locales. Con apego a dichas propuestas se modificó el artículo 102 a efecto de precisar que los con sejos locales funcionarían durante el proceso elec toral federal y se integrarían con dos consejeros que serían el vocal ejecutivo y el vocal secretario de la Jun ta Local Ejecutiva, seis con sejeros ciudadanos y representantes de los partidos políticos. Los vocales de Organización Electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica de la Junta Local podían concurrir a sus sesiones con voz pero sin voto. Asimismo, a través de la reforma de 1994, se ratificó que el vocal ejecutivo y el vocal secretario de la Junta serían respectivamente presidente y secretario del Consejo Local, si bien se dispuso que en dicho órgano el presidente tendría voz y voto, en tanto que el secretario tendría tan sólo voz y de igual forma se dispuso que los representantes de los partidos políticos nacionales tendrían voz pero no voto. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que en los consejos locales sólo tenían voto el presidente del Consejo y los seis consejeros ciudadanos, por lo que la responsabilidad esencial en los procesosposición de tomadedeladecisiones recayó en ni esecom grupromisos po de ciudadanos, por dis Ley no debían tener partidistas que ni estatales, correspondiéndoles velar de manera imparcial por los intereses de la sociedad. Los consejeros ciudadanos eran designados por el Consejo General en noviembre del año anterior de la elección por mayoría absoluta de entre las propuestas que al efecto hacía la Junta General Ejecutiva conforme a lo dispuesto por los artículos 82, inciso e y 102 párrafo tercero. Actualmente, los consejos locales funcionan durante el proceso electoral federal y se integran con un consejero presidente designado por el

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Consejo General, quien fungirá a la vez como vocal ejecutivo, y seis consejeros electorales, también designados por dicho órgano colegiado. Las designaciones podrán ser impugnadas ante el Tribunal Electoral cuando no reúnan los requisitos señalados por el artículo 103 y que son los siguientes: a) Ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno goce de sus derechos políticos y civiles y estar inscrito en el Registro Federal Electoral. b) Tener residencia de dos años en la entidad respectiva. c) Contar con conocimientos para el desempeño adecuado de sus funciones. d) No ha ber sido registrado como candidato a cargo de elección popular en los últimos tres años inmediatos anteriores a la designación (reforma de 1996). e) No ser o ha ber sido dirigente nacional, estatal o municipal de algún partido político en los tres años inmediatos anteriores a la designación (reforma de 1994). f) Gozar de buena re putación y no haber sido condenado por delito alguno, salvo que hubiese sido de carácter no intencional o imprudencial. En torno a los re presentantes de los partidos políticos cabe señalar que, en los términos del artículo 126, los partidos deberán acreditar a sus representantes ante los consejos locales a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la fecha de la sesión de instalación del Consejo de que se trate; vencido este plazo, los partidos que no hayan acreditado a sus representantes no formarán parte del Consejo respectivo durante el proceso electoral. Con relación al funcionamiento de los con sejos locales, en el artículo 104 se dispone que éstos iniciarán sus sesiones a más tardar el día 31 de octubre del año anterior al de la elección ordinaria. Desde su instalación y hasta la conclusión del proceso, los consejeros sesionarán, por lo menos, una vez al mes. Ahora bien, el pre sidente del Consejo está facultado para convocar a sesiones cuando lo considere necesario, o bien cuando lo soliciten la mayoría de los re presentantes de los partidos políticos nacionales.


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Para que los consejos locales puedan sesionar válidamente es necesaria la presencia de la mayoría de sus integrantes, entre los que deberá estar el consejero presidente, quien podrá ser su plido en sus ausencias temporales por el consejero electoral que el mismo designe. En este caso las funciones del secretario serán realizadas por cualquiera de los miembros del servicio profesional electoral que designe el Consejo. En caso de que no se reúna dicho quórum, la sesión tendrá lugar dentro de las veinticuatro horas siguientes, con los consejeros y representantes que asistan, entre los que deberá estar el presidente o el secretario. Las resoluciones se toman por mayoría de votos y, en caso de empate, será de calidad el del presidente. De conformidad con el artículo 105, los consejos locales tienen, en su respectivo ámbito de competencia, entre otras, las siguientes atribuciones: — Designar durante diciembre del año anterior al de la elección, por mayoría absoluta, a los consejeros electorales que integren los consejos distritales, y vigilar su instalación. — Resolver los medios de impugnación que les competan. — Acreditar a los ciudadanos mexicanos o a la agrupación a que pertenezcan, que hayan presentado su solicitud ante la junta local correspondiente para participar como observadores durante el proceso electoral. — Publicar la integración de los consejos distritales por lo menos en uno de los diarios de mayor circulación en la localidad. — Registrar supletoriamente los nombramientos de los re presentantes generales o representantes ante las mesas directivas de casilla en el caso previsto en el párrafo 3 del artículo 203 de este Código. — Registrar las fórmulas de candidatos a senadores por el prin cipio de mayoría relativa. — Efectuar el cómputo total y la declaración de validez de la elección de senadores por el principio de mayoría relativa, con base en los resultados consignados en las ac tas de cómputos distritales y dar a conocer los resultados correspondientes y turnar el original y las copias certificadas del expediente en los términos señalados en el capítulo cuarto, del título tercero, del li bro quinto de este Código. — Efectuar el cómputo de la entidad federativa de la elección de senadores de representación proporcional.

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— Supervisar las actividades que realicen las juntas locales ejecutivas durante el proceso. — Nombrar las comisiones de consejeros que sean necesarias. En los términos del artículo 106, los consejos locales que tengan su residencia en las capitales designadas cabecera de circunscripción plurinominal, además de las atribuciones señaladas en el artículo 105, deberán recabar de los consejos distritales comprendidos en su respectiva circunscripción, las actas del cómputo de la elección de diputados por representación proporcional y realizar los cómputos de circunscripción plurinominal. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 107, reformado en 1993 y en 1996, los presidentes de los consejos locales tienen, entre otras, las siguientes atri buciones:

• Recibir por sí mismos o por conducto del secretario las solicitudes de registro de candidaturas a senadores. bir las solicitudes de acreditación que presenten los ciudadanos • Reci mexicanos o las agrupaciones a las que pertenezcan, para participar como observadores durante el proceso electoral. • Dar cuenta al secretario ejecutivo del IFE de los cómputos y la elección de senadores de mayoría relativa, así como de los medios de impugnación interpuestos dentro de los cinco días siguientes a la sesión respectiva. • Expedir la constancia de mayoría y validez de las elecciones a las fórmulas de candidatos a senadores que hubiesen obtenido la mayoría de votos, así como la constancia de asignación a la fórmula de primera minoría conforme al cómputo y declaración de validez del Consejo Local e informar al Consejo General. • Recibir y turnar los medios de impugnación que se interpongan en contra de los actos o resoluciones del Consejo. En esta materia es conveniente precisar que si bien le corresponde a los consejos locales efectuar el cómputo total y la declaración de validez de la elección de senadores, le corresponde a los presidentes de los respectivos consejos expedir la constancia de mayoría y de validez de las fórmulas de candidatos a senadores que obtenga la mayoría de votos así como la constancia de asignación a la fórmula de primera minoría.


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2.4.4 La organización del IFE en el ámbito distrital Con apego a lo dispuesto por el artículo 108, se puede decir que en cada uno de los 300 distritos electorales, el Instituto contará con los siguientes órganos: la Junta Distrital Ejecutiva, el vocal ejecutivo y el Consejo Distrital. Los órganos distritales tendrán su sede en la cabecera de cada uno de los distritos electorales. De manera general se puede decir que las juntas y los consejos distritales tienen en sus respectivos ámbitos competenciales funciones muy semejantes a las que tienen en el ámbito local las juntas y consejos locales. Asimismo, se puede decir que los presidentes y secretarios de los consejos distritales tienen en su respectivo ámbito competencial, funciones muy semejantes a las que tienen, en sus respectivas esferas, los presidentes y secretarios de los consejos locales. A) Las juntas distritales Las juntas distritales, al igual que las locales, son órganos permanentes que se integran con un vocal ejecutivo, con un vocal secretario y con los vocales de Organización Electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica. Le corresponde al vocal ejecutivo presidir la Junta y al vocal secretario auxiliarlo en las tareas administrativas de la misma. Por disposición de la ley, las juntas distritales ejecutivas al igual que las locales estarán integradas invariablemente por funcionarios del servicio profesional electoral. Conforme al artículo 110, las juntas distritales ejecutivas deben sesionar por lo menos una vez al mes y tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: — Evaluar el cumplimiento de los programas relativos al servicio de Registro Federal de Electores, Organización Electoral, Capacitación Electoral y Educación Cívica. — Proponer al Consejo Distrital correspondiente el número y ubicación de las casillas que habrán de instalarse en cada una de las secciones del distrito.

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— Capacitar a los ciudadanos que habrán de integrar las mesas directivas de casilla. — Presentar al Consejo Distrital, para su aprobación, las propuestas de quienes fungirán como asistentes electorales el día de la jornada electoral, y — Las demás que le encomiende el Código. De conformidad con el artículo 111, los vocales ejecutivos de las juntas distritales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones:

• Presidir la Junta Distrital Ejecutiva y durante el proceso electoral el • • • •

Consejo Distrital. Coordinar las vocalías a su cargo y distribuir entre ellas los asuntos de su competencia. Expedir las certificaciones que les soliciten los partidos políticos. Ejecutar los programas institucionales. Proveer lo necesario para que se publiquen las listas de integración de las mesas directivas de casilla y su ubicación. B) Los consejos distritales

El párrafo 1 del artículo 113 del COFIPE, en su versión de 1990, disponía que los consejos distritales funcionarían durante el proceso electoral federal y se integrarían con cinco consejeros del IFE, que eran los vocales de la Junta Distrital Ejecutiva; con seis consejeros ciudadanos y con representantes de los partidos políticos nacionales cuyo número y votos podía oscilar entre uno y cuatro, dependiendo de la votación obtenida por cada uno de ellos endelaello, anterior diputados de mayo relativa; Como resultado en elelección procesode electoral de 1991 losría partidos políticos en su conjunto, contaron con 10 representantes: cuatro del PRI, dos del PAN y uno por cada uno de los partidos PRD, PPS, PFCRN y PARM; a diferencia de ellos, el PDM, el PT y el PEM con taban con un representante con voz pero sin voto por haber obtenido su registro con posterioridad a la elección de 1991. Con base en estas consideraciones se pude decir que durante el proceso electoral de 1991, cada Consejo Distrital se integró con 21 miembros y cada uno de ellos contaba con voz y voto.


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En este estado de cosas, durante los debates de la reforma legal electoral de 1993, uno de los aspectos más discutidos fue el relativo a la integración de dichos consejos (al igual que los locales) proponiéndose aumentar de seis a nueve el número de consejeros ciudadanos y reducir de cinco a dos el número de consejeros del IFE con derecho a voto. Toda vez que la propuesta fue aprobada se dispuso, en el artículo 113, que los consejeros distritales funcionarían durante el proceso electoral federal y se integrarían con dos consejeros que serían los vocales ejecutivo y secretario de la Junta Distrital Ejecutiva; y los cuales fungirían, respectivamente, como presidente y secretario del Consejo Distrital con nueve consejeros ciudadanos y con representantes de los partidos políticos nacionales en función a su peso electoral. Asimismo se precisó que los vocales de Organización Electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica de la Junta Distrital concurrirían a sus sesiones con voz pero sin voto. A través de la reforma de 1994, se procuró ciudadanizar la composición de todos los organismos electorales y, consecuentemente, se propusieron, en lo conducente, cambios en torno a la composición y al funcionamiento de los consejos distritales. Con apego a dichas propuestas se modificó el artículo 113 a efecto de precisar que los consejos locales se integrarían con dos consejeros que serían el vocal ejecutivo y el vocal secretario de la junta distrital respectiva, con seis consejeros ciudadanos y con sendos representantes de los partidos políticos. Los vocales de Organización Electoral del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica de la Junta Distrital concurrirían a sus sesiones con voz pero sin voto. Asimismo, a través de la reforma de 1994 se ratificó que el vocal ejecutivo y el vocal secretario de la junta resde pectivamente presidente y secretario del Conse jo Distrital, pero serían se privó voto al secretario que tan sólo tendría voz, en tanto que el presidente sí tendría voz y voto; en esa ocasión también se determinó que los representantes de los partidos políticos tendrían voz pero no voto. Del análisis de los términos de la reforma de 1994, se desprende que en los consejos distritales sólo tenía voto el presidente del Consejo y los seis consejeros ciudadanos, por lo que la responsabilidad esencial en los procesos de toma de decisiones recayó en ese grupo de ciudadanos que, conforme a la Ley, no debían tener ni compromisos partidistas, ni estata-

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les, correspondiéndoles velar de manera imparcial por los intereses de la sociedad. Los consejeros ciudadanos debían ser designados durante diciembre del año anterior al de la elección por el Consejo Local correspondiente, por mayoría absoluta, con base en las propuestas que al efecto formulara la Junta Local Ejecutiva, conforme a lo dis puesto por los artículos 105-1, inciso c y 113-3. Ahora bien, como resultado de la reforma de 1996, el artículo 113 dispone, en el presente, que los consejos distritales se integrarán con un consejero presidente designado por el Consejo General, y el cual en todo tiempo fungirá a la vez como vocal ejecutivo de la Junta correspondiente; por seis consejeros electorales designados por los consejos locales respectivos, así como por representantes de los partidos políticos nacionales. Los vocales de organización electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitación Electoral y Educación Cívica de la Junta Distrital concurrirán a las sesiones del Consejo Distrital con voz pero sin voto. Las designaciones podrán ser impugnadas ante el Tribunal Electoral cuando no reúnan los requisitos señalados por el artículo 114 y los cuales son los mismos que se exigen para ser consejero electoral en los consejos locales. En torno a los re presentantes de los partidos políticos cabe señalar que, en los términos del artículo 126, los partidos políticos nacionales deberán acreditar a sus representantes ante los consejos distritales a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la fe cha de la sesión de instalación del Consejo de que se trate; vencido este plazo los partidos que no hayan acreditado a sus representantes no formarán parte del Consejo respectivo durante el proceso electoral. En cuanto al funcionamiento de los consejos distritales, el artículo 115 dispone que éstos iniciarán sus sesiones a más tardar el día 31 de diciembre del año anterior al de la elección ordinaria. A partir de su instalación y hasta la conclusión del proceso electoral, los consejos distritales funcionarán, por lo menos, una vez al mes. Ahora bien, el pre sidente del Consejo está facultado para convocar a sesiones cuando lo considere necesario, o bien cuando lo soliciten la mayoría de los re presentantes de los partidos políticos nacionales. Para que los consejos distritales puedan sesionar válidamente, es necesario la presencia de la mayoría de sus integrantes que cuentan con voto, entre los que deberá estar el presidente, quien podrá ser suplido en sus


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ausencias temporales por el secretario del propio Consejo; en este caso las funciones de secretario serán realizadas por cualquiera de los miembros del servicio profesional electoral que designe el Consejo. En caso de que no se reúna dicho quórum, la sesión tendrá lugar dentro de las 24 horas siguientes con los consejeros y representantes que asistan entre los que deberá estar el presidente o el secretario. Las resoluciones se toman por mayoría de votos y, en caso de empate, será de calidad el del presidente. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 116, reformado en 1994 y en 1996, los consejos distritales tienen en su respectivo ámbito de competencia, entre otras, las siguientes atribuciones: — Determinar el número y ubicación de las casillas. — Insacular a los funcionarios de casilla y vigilar que las mesas directivas se instalen en los términos del COFIPE. — Registrar las fórmulas de candidatos a diputados por el principio de mayoría relativa. — Registrar los nombramientos de los representantes de los partidos políticos. — Acreditar a los ciu dadanos mexicanos o a la or ganización a que pertenezcan que hayan presentado su solicitud para participar como observadores durante el proceso electoral. — Efectuar los cómputos distritales y la declaración de validez de las elecciones de diputados por los principios de mayoría relativa y el cómputo distrital de la elec ción de diputados de representación proporcional. — Realizar el cómputo distrital de la elección de senadores por ambos principios. — Realizar el cómputo distrital de la votación para presidente de los Estados Unidos Mexicanos. — Supervisar las actividades de las juntas distritales ejecutivas durante el proceso electoral. Cabe precisar que si bien les corresponde a los consejos locales efectuar el cómputo distrital y formular la declaración de validez de las elecciones de diputados de mayoría relativa, le corresponde a los presidentes de los respectivos consejos expedir la constancia de mayoría y validez a la fórmula de candidatos que haya obtenido la mayoría de votos.

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3. LAS MESAS DIRECTIVAS DE CASILLA 3.1 Antecedentes En términos generales se puede decir que la organización y el funcionamiento de desde las mesas directivas de casilla no hanla tenido cam en lo fundamental el Decreto Constitucional para Libertad debio la América Mexicana de 1814. En efecto, desde la primera ley electoral promulgada en nuestro medio se dis puso que la casilla se debería integrar con el jefe político o alcalde de la villa, quien la presidiría, así como con un secretario y dos escrutadores designados entre los primeros que acudieran a votar. Prácticamente la casilla continuó con su misma composición hasta la Ley Electoral promulgada por Francisco I. Madero de 19 de diciembre de 1911, en la cual, por vez primera, intervinieron los partidos en su integración. En ese entonces la casilla se formaba con un instalador —el presidente— y dos escrutadores brados por ely presidente pal, pero estos últimos a propuesta nom de los partidos, en caso demunici que éstos no formularan propuesta alguna, le correspondía al presidente municipal designar libremente a los escrutadores. Asimismo los partidos tenían derecho a acreditar un representante en las casillas. Cabe destacar que la ley para las elec ciones de po deres federales del 2 de julio de 1918 disponía que la casilla se de bía integrar con ciudadanos escogidos entre los primeros que se presentaran a votar, sin embargo, todo parece indicar que esta disposición dificultó la conformación oportuna de las casillas en ese entonces, razón por la cual la Ley Electoral de 7 de enero de 1946 volvió a dar intervención a los partidos en la designación de los escrutadores con objeto de favorecer el que la in tegración de las casillas se realizara en forma anticipada al día de las elecciones. A partir de la Ley Electoral de 1946, se facultó a los comités distritales electorales para determinar en cada sección del distrito el número de casillas que se debían instalar a efecto de ha cer ágil la votación por razones de distancia o por el número de electores incluidos en la lista nominal de la sección. Durante la vigencia de las leyes electorales de 1951, 1973 y 1987, las mesas directivas de las casillas se continuaron integrando por ciudadanos residentes en la sec ción respectiva y contaban con un presidente, un se-


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cretario y dos escrutadores, todos los cuales eran designados por los respectivos comités distritales electorales. Por su parte, cada uno de los partidos políticos tenía derecho a nombrar un representante ante las mesas directivas de casilla. 3.2 Integración Dada la importancia que reviste la conformación del órgano receptor del sufragio, nuestra Constitución contiene diversas dis posiciones que inciden directamente en la configuración de las mesas directivas de casilla siendo éstas las siguientes: — El artículo 5o., párrafo cuarto, que fue adicionado en 1990 con objeto de precisar que si bien las funciones electorales tienen un carácter obligatorio y gratuito (como es el caso de los integrantes de las mesas directivas de casilla), pueden ser retribuidas aquellas funciones que se realicen profesionalmente y dentro de las cuales quedan comprendidas todas las que conforman al servicio profesional electoral. — El artículo 36, fracción V, que dispone que es una obligación de los ciudadanos desempeñar las funciones electorales que se les confieran. — El artículo 38, que dispone que se suspenderá en sus derechos y prerrogativas a los ciu dadanos que no cumplan con sus obligaciones políticas. — El artículo 41, que dispone que las mesas directivas de casillas estarán integrados por ciudadanos. Con el propósito de explicar la función que desempeñan las casillas, conviene precisar, en primer término, que para efectos electorales la República Mexicana se divide en 300 distritos electorales, y éstos en secciones y casillas; ahora bien, en tanto que para la conformación de los distritos electorales se debe tomar en cuenta el último censo general de población, para la conformación de las secciones y de las casillas se debe atender a la relación de ciudadanos que figuren en el padrón electoral y que hayan recogido su credencial para votar. Se puede decir que la di visión de los distritos en secciones y la división de éstas en casillas tiene por objeto facilitar que el número de votan-

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tes en cada casilla sea una cantidad razonable que permita que el cuerpo ciudadano pueda votar sin mayores dilaciones y dentro de las horas de funcionamiento de las casillas, que son de las 8:00 a las 18:00 horas. Una de las preocupaciones fundamentales tanto del legislador, como de las autoridades electorales y de los partidos políticos ha consistido en mejorar la regulación jurídica que incide en la integración de las mesas directivas de casillas, las cuales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118 del COFIPE son los órganos electorales formados por ciudadanos facultados para recibir la votación y realizar el escrutinio y cómputo en cada una de las secciones electorales en que se dividan los 300 distritos electorales. En el presente las mesas directivas de casilla se integrarán con un presidente, un secretario, dos escrutadores y tres suplentes, es decir, con siete integrantes que, de conformidad con nuestro derecho positivo, tienen el carácter de funcionarios públicos electorales. Los integrantes de las mesas directivas de casillas en los términos establecidos por el artículo 119, deben satisfacer los siguientes requisitos: a) Ser ciudadano residente en la sección electoral que comprenda a la casilla. b) Estar inscrito en el Registro Federal de Electores. c) Contar con credencial para votar. d) Estar en ejercicio de sus derechos políticos. e) Tener un modo honesto de vivir. f) Haber participado en el curso de capacitación electoral impartido por las juntas distritales ejecutivas. g) No ser servidor público de confianza con mando superior, ni tener cargo de dirección partidista. h) Saber leer y escribir y no tener más de 70 años al día de la elección. Por lo que toca a la manera de integrar las mesas directivas de casilla, se puede decir, con apego a lo dispuesto en el artículo 193, reformado tanto en 1993 como en 1996, que esta tarea le corresponde, básicamente, a las juntas distritales ejecutivas las que al efecto deberán observar un procedimiento que comprende una doble insaculación (sorteo) y cuyos contornos esenciales fueron puntualizados a través de los acuerdos del


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Consejo General publicados en el DOF, mismos que pueden ser resumidos de la manera siguiente: En enero del año de la elección, el Consejo General sorteará un mes de calendario que junto con el que le siga en su orden serán tomados como base para la insaculación de los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla (en 1994 los meses determinados mediante insaculación fuero los de noviembre y diciembre y en 1997 los de julio y agosto). Conforme al resultado del sorteo referido, del 1o. al 20 de marzo del año en que deban celebrarse las elecciones, las juntas distritales ejecutivas procederán a insacular, es decir, elegir mediante sorteo de las listas nominales de electores elaboradas al 15 de enero, a un 10% (en 1991 se exigía el 20% y en 1997 el 15%) de ciudadanos de cada sección electoral, sin que en ningún caso el número de ciudadanos insaculados sea menor de 50; para ello las juntas podrán apoyarse en los 18 centros de cómputo del Registro Federal de Electores creados en 1991. Las juntas harán una evaluación objetiva para seleccionar con base en los datos de los cursos de capacitación, a los que resulten aptos El Consejo General en marzo del año de la elección sorteará las 29 letras que comprende el alfabeto a fin de obtener la letra a partir de la cual con base en el apellido paterno se seleccionará a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casilla (en 1994 resultó sorteada la letra T y en 1997 la letra W.) A los ciudadanos seleccionados se les debe impartir un curso de capacitación entre el 21 de marzo y el 30 de abril del año de la elección. Las juntas distritales ejecutivas harán entre el 16 de abril y el 12 de mayo una relación de aquellos que habiendo acreditado la capacitación correspondiente no tengan impedimento físico o legal para el desempeño del Dedistritales esta relación, cuyoinsacular número puede variar en cada distrito, los cargo. consejos deberán (segunda insaculación) a los ciudadanos que integrarán las mesas directivas de casillas a más tardar el 14 de mayo. A más tardar el 15 de mayo las juntas directivas deberán integrar las mesas directivas con los ciudadanos seleccionados por los consejos distritales y determinar, según su escolaridad, las funciones que cada uno de ellos deberá desempeñar en la casilla. De inmediato las juntas distritales deberán publicar las listas de los miembros de las casillas de todas las secciones electorales, lo que deberá

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tener lugar a más tardar el día 16 de mayo, correspondiéndole a los consejos distritales notificar personalmente a los integrantes de la casilla su respectivo nombramiento y citatorio para que formulen la protesta de ley correspondiente. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que el sistema adoptado por el COFIPE para la integración de las casillas busca combinar dos elementos: el azar y la capacidad; el primero de ellos interviene en el proceso de insaculación y el segundo a través de los cursos de capacitación; como resultado de este sistema las mesas directivas de casilla se deben integrar con aquellos ciudadanos que elegidos al azar (primera insaculación) resulten los más capaces y de entre las cuales de nueva cuenta a través del azar (segunda insaculación) los consejos distritales deberán escoger a los que en definitiva deberán integrar las mesas directivas de casilla, hecho lo cual le corresponderá a las juntas distritales determinar, según la escolaridad de las personas seleccionadas, las funciones que cada una de ellas deberá desempeñar, debiéndose publicar las listas de los miembros de las casillas. 3.3 Diferentes tipos de casillas: básicas, contiguas, extraordinarias y especiales

En los términos del artículo 192, todas las secciones electorales en que se dividen los distritos uninominales tendrán como máximo 1,500 electores. En toda sección electoral por cada 750 electores o fracción se instalará una casilla para recibir la votación de los ciudadanos residentes en la misma; de ser dos o más se colocarán en forma contigua y se dividirá la lista nominal de electores en orden alfabético. En caso de que el crecimiento demográfico dé como resultado que el número de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores de una sección sea mayor a 1,500 se deberán instalar en un mismo sitio o local, tantas casillas como resulte de dividir alfabéticamente el número de ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores entre 750 (a la primera de estas casillas las autoridades del IFE le llaman básica y a la siguiente contigua). Consecuentemente, en todas las secciones en que se dividan los distritos uninominales se debe instalar una casilla por cada 750 electores, o fracción; quiere ello decir que, por regla general, en una sección habrá dos casillas y en cada una de éstas habrá entre 50 y 750 electores.


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En caso de que en una sección existan 800 electores, ello dará lugar a que se establezcan dos casillas y por lo mismo la lista nominal de electores de la sección se dividirá en dos, correspondiéndole a cada casilla una lista, y en la inteligencia de que la división no tiene que ser exacta. También se debe tener presente que en los términos del artículo 192, cuando las condiciones geográficas de una sección hagan difícil el acceso de todos los electores residentes en ellas a un mismo sitio, podrá acordarse la instalación de varias casillas extraordinarias en lugares que ofrezcan un fácil acceso a los electores y para lo cual si técnicamente fuese posible, se deberá elaborar el listado nominal conteniendo únicamente el nombre de los ciudadanos que habitan en la zona geográfica donde se instalen dichas casillas. A la casilla que se instale por este motivo las autoridades del IFE la de nominan extraordinaria. En consideración a que las condiciones geográficas y de acceso que motivan la instalación de casillas extraordinarias hace su poner que la afluencia de votantes en ellas será reducida, por acuerdo del Consejo General publicado en el DOF el 6 de agosto de 1991, se determinó que a dichas casillas se les debe dotar de 250 boletas electorales, si bien hubiera sido más correcto disponer que se les podrá dotar hasta de 250 boletas electorales, correspondiéndole a los res pectivos consejos distritales formular la precisión correspondiente. Para la recepción del voto de los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio, el artículo 197 prevé que los consejos distritales, a propuesta de las jun tas distritales ejecutivas, pueden determinar el establecimiento de casillas especiales que tienen la misma integración, atribuciones y funciones que las casillas ordinarias. Cabe precisar que el establecimiento de este tipo de casillas obedeció al propósito de suprimir las listas complementarias que eran consideradas por los partidos políticos fuente de frecuentes irregularidades comiciales. También, cabe tener presente que el párrafo 3 del artículo 197 en su versión de 1990 disponía que en cada distrito electoral se podrían instalar por lo menos una casilla especial sin que pudieran ser más de cinco en el mismo distrito, pero asimismo se dispuso que el Consejo Distrital correspondiente podría aumentar el número de casillas especiales en el distrito, en atención a la can tidad de municipios comprendidos en su ámbito territorial, a su densidad poblacional y a sus características geográfi-

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cas. En este caso, las adicionales a las cinco mencionadas no podían ser más de siete. En consecuencia, de conformidad con las disposiciones del COFIPE en su versión original, en cada distrito habría por lo menos una casilla especial y en casos excepcionales podría haber hasta doce. En este estado de cosas, a través de un acuerdo adoptado por el Consejo General y pu blicado en el DOF el 28 de marzo de 1994, se recomendó a las juntas ejecutivas distritales que al proponer las casillas especiales, procuraran que su número no excediera de cinco. Dicho acuerdo preparó el camino para que a través de la reforma de mayo de 1994 se precisara en el párrafo 3 del artículo 197 que en cada distrito electoral se podrán instalar hasta cinco casillas especiales, disponiéndose que su número y ubicación serán determinados por el Consejo Distrital en atención a la can tidad de municipios comprendidos en su ámbito territorial, a su densidad poblacional y a sus características geográficas y demográficas. Pero no sólo ha sido objeto de preocupación constante el número de casillas especiales que se pueden establecer, sino también el número de electores que pueden votar en este tipo de casillas. Al respecto, cabe señalar que por acuerdo del Consejo General publicado en el DOF, el 6 de agosto de 1991, se resolvió que las mesas directivas de casillas especiales creadas con motivo de la jornada electoral de 1991 fueran dotadas de 750 boletas electorales para los electores en transito que acudieran a sufragar en las mismas. En cambio, con vistas a las elecciones de 1994, el Consejo General adoptó un acuerdo, mismo que fue publicado en el DOF el 23 de marzo de 1994 y a través del cual se determinó que los presidentes de los consejos distritales entregaran a los presidentes de las casillas especiales un número total de 300 boletas electorales por ti po de elección y entre las cuales figuraban las que se requirieran para que los representantes de los partidos ante la casilla pudieran sufragar. Como la experiencia vivida durante el proceso electoral de 1994 evidenció que el número de 300 boletas que se autorizó entregar a las casillas especiales resultó muy bajo en relación a la demanda de votación que hubo en este tipo de casillas, para las elecciones de 1997 se reformó el artículo 208, inciso 2 del COFIPE y en él se dis puso lo siguiente: A los presidentes de mesas directivas de las casillas especiales les será entregada la documentación y materiales a que se refiere el párrafo anterior,


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con excepción de la lista nominal de electores con fotografía, en lugar de la cual recibirán las formas especiales para anotar los datos de los electores, que estando transitoriamente fuera de su sección, voten en la casilla especial. El número de boletas que reciban no será su perior a 1,500.

En este contexto, por acuerdo del Consejo General del Insti tuto Federal Electoral, blicado en el DOF el 8conse de mayo de 1997, del se determinó que los consepu jeros presidentes de los jos distritales IFE, con vistas a la jornada comicial de 1997, debían entregar a los presidentes de la mesa directiva de cada casilla especial, una cantidad de 750 boletas para la elección de senadores por el principio de representación proporcional y 750 boletas únicas para la elección de diputados por ambos principios. Con apego a las disposiciones vigentes contenidas en el artículo 208, para las elecciones de 2000, a los presidentes de las casillas es peciales se les podía entregar un número de boletas que no debería ser superior a 1,500 y en la inteligencia de que el Consejo General podría precisar un número a través de un208, acuerdo, como hizo. Ahorainferior bien, en el artículo párrafo 2, seefectivamente dispone que lo a los presidentes de mesas directivas especiales les será entregada la misma documentación y material electoral, que a los presidentes de las casillas ordinarias con excepción de la lista nominal de electores, en lugar de la cual recibirán las formas especiales para anotar los datos de los electores en tránsito.

Este dato resulta particularmente relevante, ya que en buen grado la confiabilidad que se tiene en el presente en el proceso electoral deriva de los mecanismos que se han instrumentado para que en cada distrito electoral los ciudadanos voten en la casilla correspondiente a su domicilio, siem pre en y cuando conlista su credencial deelectores elector con figuren la correscuenten pondiente nominal de confotografía fotografía.y Resulta claro que la situación descrita se podrá ver sensiblemente afectada si proliferan las casillas especiales, ya que en ellas no se cuenta con listas nominales de electores puesto que este tipo de casillas fueron diseñadas para que voten por ellas los ciudadanos que se encuentran en tránsito, es decir, fuera de su sección. En relación con la forma como se debe efectuar la votación de los electores en tránsito en las casillas especiales, el artículo 223 establece las siguientes normas:

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a) Si el elec tor se en cuentra fuera de su sección, pero dentro de su distrito, podrá votar por diputados por los principios de mayoría y de representación proporcional, por senador por ambos principios y por presidente de los Estados Unidos Mexicanos. b) Si el elector se encuentra fuera de su distrito, pero dentro de su entidad federativa, podrá votar por diputados por el principio de representación proporcional, por senador por los principios de mayoría relativa y de re presentación proporcional y por presidente de los Estados Unidos Mexicanos. c) Si el elector se encuentra fuera de su entidad, pero dentro de su circunscripción, podrá votar por diputados por el principio de representación proporcional, por senador por el principio de representación proporcional y por presidente de los Estados Unidos Mexicanos. d) Si el elector se en cuentra fuera de su distrito, de su entidad y de su circunscripción, pero dentro del territorio nacional, únicamente podrá votar por senador por el principio de representación proporcional y por presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Con base en las explicaciones formuladas, se puede decir, de manera resumida, que las casillas básicas son las que necesariamente y como mínimo deben existir en cada sección; las contiguas, las que se integran en caso de que la lista nominal de electores de la sección comprenda más de 750 electores y hasta 1,500; las extraordinarias, que son las que se crean dentro de una sección atención a la configuración geográfica de la misma, y las especiales, que son las que se establecen para recibir la votación de los electores en tránsito y de las cuales de be haber por lo menos una en cada distrito. 3.4 Ubicación de las casillas Le corresponde a las juntas distritales proponerle a los con sejos distritales correspondientes los lugares en que se deben ubicar las casillas. Al respecto, los consejos distritales res pectivos deberán escoger lugares que ofrezcan un fácil acceso a los electores, que no sean casas habitación de servidores públicos de confianza, federales, estatales o municipales; que no sean establecimientos fabriles, templos o locales destinados al culto o locales de los partidos políticos; que no sean locales ocupados por canti-


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nas, centros de vicio o similares, debiéndose preferir en todo caso, los locales ocupados por escuelas y oficinas públicas. Dada la importancia que reviste el que el electorado conozca de manera indubitable la ubicación de las casillas, el artículo 211 dispone que los consejos distritales deben dar publicidad a la lis ta de los lugares en que habrán de instalarse las casillas, así como de un instructivo para los votantes; en cumplimiento de esta disposición y de los acuerdos que al efecto ha adoptado el Consejo General del IFE, la víspera de la jornada comicial se publican en los periódicos nacionales la lista de funcionarios que deben integrar las mesas directivas de casilla en las jornadas comiciales correspondientes, así como la ubicación de las mismas, precisando si son básicas, contiguas, extraordinarias o especiales. 3.5 Material electoral que se debe entregar a las casillas Una vez integradas las mesas de casilla y determinada su ubicación, y con objeto correcto desarrollo la jornada electoral, el artículo 208dedisasegurar pone queellos presidentes de losde conse jos distritales entregarán a cada presidente de mesa directiva de casilla, dentro de los cinco días previos al anterior de la elección y contra el recibo detallado correspondiente: a) La lis ta no minal de electores de la sección. b) La relación de los re presentantes de los partidos registrados para la casilla en el Consejo Distrital Electoral. c) La relación de los representantes generales acreditados por cada partido político en el distrito en que se ubique la casilla. d) Las boletas para cada elección, en número igual al de los electores que figuren en la lista nominal para cada casilla. e) Las urnas para recibir la vota ción, una por cada elección. f) El líquido indeleble. g) La documentación, formas aprobadas y los útiles necesarios. h) Los instructivos que indiquen las atribuciones y responsabilidades de los funcionarios de la casilla. i) Los canceles o elementos modulares que garanticen que el elector pueda emitir su voto en secreto.

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Ahora bien, la entrega de los materiales a que se ha hecho referencia plantea diversos problemas de logística, como son los siguientes: La documentación electoral se debe trasladar de los talleres de impresión a las bodegas, de éstas a los consejos locales y de ahí a los consejos distritales y a efecto de resguardar el material en cada una de estas entregas, se acostumbra levantar un acta notarial, aun cuando el COFIPE no lo ordena. Una vez que el material se encuentra en los consejos distritales, los presidentes de dichos consejos, en cumplimiento de lo dis puesto por el artículo 208, deben entregar a los presidentes de las mesas directivas de casilla el material de referencia dentro de los cinco días anteriores al de la elección, sin embargo, resulta imposible que en dicho lapso los 300 presidentes de los consejos distritales puedan entregar personalmente el referido material a los presidentes de casilla, los cuales para las elecciones de 1991 fueron 88,308. Por otra parte, para la entrega del referido material electoral, mamparas, papelería, urnas, etcétera, no se puede exigir a los presidentes de mesas de casillas que acudan a los consejos distritales a recoger dicho material, toda vez que ello les puede significar tiempo, trabajo y gastos adicionales que no estén dispuestos o no puedan realizar. Con objeto de resolver estos problemas operativos, así como otros de semejante naturaleza que se puedan presentar, el COFIPE faculta al secretario ejecutivo del IFE para adoptar las medidas administrativas que estime necesarias (artículo 89, párrafo 1, incisos e, i, j y, fundamentalmente inciso k), para proveer a los órganos del Instituto de los elementos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Así, resulta lógico que en el seno de cada uno de los consejos distritales se nom bre eldel personal administrativo necesario levantar lasdeactas de las sesiones respectivo Consejo, para llevar para el seguimiento los acuerdos, tramitar y substanciar los medios de impugnación que le correspondan, informar a la ciudadanía en general y a los medios de comunicación social de las actividades desarrolladas en el Consejo, etcétera. En este marco de reflexiones se puede decir que la figura de los coordinadores seccionales tiende a dar respuesta operativa a la variedad y complejidad de las diversas funciones que la ley confiere a los presidentes de dichos consejos en relación a la asistencia que deben procurar a las mesas directivas de casilla.


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Con apoyo en las consideraciones hechas valer, resulta claro que no existe obstáculo alguno para que dichos coordinadores seccionales auxilien a sus res pectivos presidentes en el desempeño de sus funciones, teniendo presente, en todo tiempo, que dichos coordinadores seccionales deberán contar con el nombramiento respectivo y que las tareas que realicen siempre deberán tener por objeto auxiliar en la solución de los problemas operativos que se puedan presentar durante la jornada electoral y deben girar en torno a las facultades que la ley le confiere a los presidentes de los consejos distritales. En consecuencia, se puede decir que de la naturaleza misma de la función de coordinación seccional de un distrito se desprende que quienes lleven a cabo dicha función auxilien al presidente del Consejo respectivo, pero dicho auxilio en relación con las mesas directivas de casilla jamás debe dar lugar a que so pretexto de auxiliar a la mesa directiva de casilla sustituyan a dichos integrantes en el desempeño de las funciones que le son propias, ya que si ello acontece se podrá configurar alguna de las causales de nulidad de la votación en la respectiva casilla; así, en ningún caso podrán asumir las funciones de los integrantes de las mesas directivas de casilla, ni podrán realizar el cómputo y escrutinio, ni podrán integrar el paquete electoral. También resulta oportuno señalar que cada uno de los materiales que se les debe entregar a los presidentes de las mesas directivas de casillas deben ser aprobados por el Consejo General del IFE y reunir los requisitos que dicho Consejo establezca. Así, por ejemplo, las urnas deberán construirse de un material transparente y de preferencia plegable o armable, y deberá llevar en lugar visible la denominación de la elección de que se trate. Con relación al líquido indele cabe señalar que enjo elGeneral ar tículoencar208, párrafo 3, reformado en 1993, seble, dispone que el Conse gará a una institución académica o técnica de reconocido prestigio la certificación de las características y calidad del líquido indeleble que ha de ser usa do el día de la jornada electoral. A través de la reforma de 1996 se precisó que el líquido seleccionado deberá garantizar con elementos que identifiquen el producto. Cabe recordar que la Dirección General del IFE recibió diversas muestras de líquidos indelebles con el propósito de que se les escogiera para ser utilizadas durante la jornada electoral de las elecciones federales

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de 1994. En vista de ello, el Consejo General adoptó un acuerdo, mismo que fue publicado en el DOF de 12 de noviembre de 1993 y a través del cual se le encargó a la Escuela Nacional de Ciencias Biológicas del Instituto Politécnico Nacional, la certificación de las características y calidad del líquido indeleble a utilizar para impregnar el dedo pulgar derecho de los electores el día de los comicios del proceso electoral federal de 1994. También resulta oportuno recordar que con posterioridad se publicó otro acuerdo que fue publicado en el DOF de 8 de mayo 1997 y en cuyo artículo tercero se precisa que las características del líquido indeleble serán las que a continuación se describen: a) El tiem po de secado no podrá ser superior a quince segundos. b) Deberá acreditar una permanencia en la piel superior a diez horas. c) Deberá ser resistente a los siguientes solventes: agua, jabón, detergente, alcohol de 96 grados, quita esmalte, thinner, aguarrás, gasolina blanca, vinagre de alcohol, aceite vegetal, aceite mineral, crema facial, jugo de limón y blanqueador de ropa. d) Deberá garantizar que no sea tóxico. e) No de berá ocasionar irritación en la piel ni efectos dañinos secundarios. Así las cosas y con objeto de mejorar las verificaciones y supervisiones que se deben llevar a cabo, en el párrafo 4 del artículo 208 se establece que para constatar que el líquido indeleble utilizado el día de la jornada electoral es idéntico al aprobado por el Consejo General, al término de la elección se recogerá el so brante del líquido utilizado en aquellas casillas que determine el propio Consejo para ser analizado materialmente la instiatulas ción que alelecto efectorales, se auto rice. Conpor relación boletas cabe señalar que en la sesión celebrada por el Consejo General el 28 de febrero de 1994 y en respuesta a la demanda reiterada de los par tidos políticos por establecer un riguroso control en el manejo, distribución y utilización de dicho material, se adoptó un acuerdo mismo que fue publicado en el DOF el 23 de marzo de 1994, y a través del cual se determinó que las boletas electorales debían tener un talón con folio que será desprendible, precisándose que las boletas no estarían foliadas; todo parece indicar que esta última determi-


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nación tiene por objeto conciliar la necesidad de procurar un mejor control de las boletas con el imperativo de preservar el secreto del voto. En el presente, el artículo 205, párrafo 2, inciso d, dispone que las boletas estarán adheridas a un talón con folio del cual serán desprendibles, precisándose que el número de folio será progresivo y que las boletas electorales no estarán foliadas (consúltese el acuerdo publicado en el DOF del 13 de enero de 1997). La entrega de las boletas se hará siguiendo un criterio de progresividad conforme a la numeración de las casillas, cuya ubicación y consecuente número hubiesen aprobado los propios consejos distritales. Asimismo, a través de dicho acuerdo se resolvió integrar una comisión que tendrá como propósito verificar la adecuada producción y distribución de las boletas, precisándose que en dicha comisión cada uno de los partidos podrá contar con un representante. También, con relación a esta materia se debe tener presente que a través del acuerdo de referencia, se resolvió que a los presidentes de las mesas directivas de casilla se les deberán entregar el número de boletas que corresponda a cada una de ellas conforme al número de ciudadanos que aparezcan en la respectiva lista nominal de electores, asimismo se resolvió que a cada uno de los presidentes de las casillas básicas y contiguas se les entregarán 18 boletas adicionales para cada tipo de elección, para que puedan votar los re presentantes de partidos políticos acreditados ante las mismas. Esta disposición obedeció a que de conformidad con la ley cada uno de los nueve partidos contendientes en las elecciones de entonces tuvo derecho a designar dos representantes en cada casilla. En el caso de las casillas especiales, como ya expliqué, los presidentes de los consejos distritales entregarían a los presidentes de dichas casillas un de 300 boletas electorales porque ti polosdereelección y entre las número cuales fitotal guraran las que se requieran para presentantes de los partidos ante la casilla pudieran sufragar. Este acuerdo tuvo por objeto crear las condiciones necesarias para procurar el de bido cumplimiento del artículo 218, párrafo 5, que dispone que los re presentantes de partidos políticos podrán ejercer su voto en la casilla ante la que estén acreditados y para lo cual se debe seguir el procedimiento señalado en el propio código, anotando el nombre completo y la clave de la credencial para votar de los representantes al final de la lista nominal de electores.

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3.6 Instalación de las casillas La instalación de la casilla en los lugares determinados reviste tal importancia que en el artículo 75.1, inciso a, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se precisa que es causa de nulidad de la votación recibida en una casilla, instalarla, sin causa justificada, en lugar distinto al señalado por el Consejo Distrital correspondiente, y en el artículo 215 del COFIPE se precisa que sólo existe causa justificada para la instalación de una casilla en lugar distinto al señalado, cuando: a) No exista el local indicado en las publicaciones respectivas. b) El local se encuentre cerrado o clausurado y no se pueda realizar la instalación. c) Se advierta, al momento de la instalación de la casilla, que ésta se pretende realizar en lugar prohibido por la ley. d) Las condiciones del local no permitan asegurar la libertad o el secreto de voto o el fácil y libre acceso de los electores; o bien, no garanticen la realización de las operaciones electorales en forma normal. En este caso, será necesario que los funcionarios y representantes presentes tomen la determinación de común acuerdo. e) El Consejo Distrital así lo disponga por causa de fuerza mayor, caso fortuito y se lo notifique al presidente de la casilla. Asimismo, se precisa que la casilla deberá quedar instalada en la misma sección y en el lugar adecuado más próximo, debiéndose dejar aviso de la nueva ubicación en el exterior del lugar original que no reunió los requisitos. Sin embargo, cabría preguntarse qué sucedería en caso de que el día de las elecciones no se presenten todos los integrantes de la mesa de casilla. Esta situación puede acontecer, entre otros casos, si alguno de los integrantes de la casilla muere o enferma de gravedad, cambia de domicilio la víspera, o bien no tiene conciencia de la importancia de su deber cívico y por indolencia no acude. Con el fin de resolver este problema, el artículo 213 reformado radicalmente en 1996 contempla varios escenarios, disponiéndose que de no instalarse la casilla a las 8:15 horas se estará a lo siguiente:


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a) Si estuviera el presidente, éste designará a los funcionarios necesarios para su integración, recorriendo, en primer término y en su caso, el orden para ocupar los cargos de los funcionarios ausentes con los propietarios presentes y habilitando a los su plentes presentes para los faltantes, y en ausencia de los funcionarios designados, de entre los electores que se encuentren en la casilla. b) Si no estuviera el presidente, pero estuviera el secretario, éste asumirá las funciones de presidente de la casilla y procederá a integrarla en los términos señalados en el inciso anterior. c) Si no estuvieran el presidente ni el secretario, pero estuviera alguno de los escrutadores, éste asumirá las funciones de presidente y procederá a integrar la casilla de conformidad con lo señalado en el inciso a. d) Si sólo estuvieran los suplentes, uno de ellos asumirá las funciones de presidente, los otros las de secretario y primer escrutador, procediendo el primero a instalar la casilla nombrando a los funcionarios necesarios de entre los electores presentes. e) Si no asistiera ninguno de los funcionarios de la casilla, el Consejo Distrital tomará las medidas necesarias para la instalación de la misma y asignará al personal encargado de ejecutarlas y cerciorarse de su instalación. f) Cuando por razones de distancia o de dificultad de las co municaciones, no sea posible la intervención oportuna del personal del Instituto Federal Electoral designado, a las 10.00 horas, los re presentantes de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla designarán, por mayoría, a los funcionarios necesarios para integrar las casillas de entre los electores presentes, y g) En todo caso, conforme los an teriores puestos, la mesa directiva deintegrada casilla, iniciará sus aactividades, recisu birá válidamente la votación y funcionará hasta su clausura. Como se puede apreciar, el COFIPE contiene una reglamentación minuciosa a efecto de procurar la debida integración e instalación de las casillas en caso de que alguno de sus integrantes titulares nos se presente, sin embargo, al margen de ello, resulta claro que en caso de que quien no se presente sea el presidente de la casilla, la votación no podrá llevarse a cabo, toda vez que es a dicho funcionario al que con anterioridad al día

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de la jornada comicial se le entrega la documentación electoral, necesaria para poder llevar a ca bo las elecciones, por lo que aun en caso de que se nombre a otra persona para que funja como presidente de la referida casilla, no se contará ni con la lista nominal de electores ni con las boletas electorales necesarias para que la casilla pueda recabar la votación, razones éstas por las cuales se considera conveniente el que se promueva una reforma por virtud de la cual se configure como un delito electoral el que los presidentes de las mesas directivas de casilla no acudan, sin causa justificada el día de los comicios. Estas contingencias pueden dar como resultado el que se demore la instalación de las casillas y el que con ello se cause molestias al electorado, por lo que las personas que hayan asumido esta responsabilidad deben adoptar las medidas necesarias para asumirla con toda puntualidad. Una vez instaladas las mesas directivas de casilla el día de la jornada electoral, por disposición de la ley és tas se constituyen en la autoridad y, de conformidad al artículo 121, tienen las siguientes atribuciones: a) Instalar y clausurar la casilla. b) Recibir la votación. c) Efectuar el escrutinio y cómputo de la votación. d) Permanecer en la casilla desde su instalación hasta su clausura, y e) Las demás que les confiera el Código y disposiciones relativas. De entre las atribuciones que le confiere el artículo 122 a los presidentes de las mesas directivas de casilla, cabe destacar las que lo responsabilizan de recibir de los consejos distritales la documentación, útiles y elementos necesarios para el funcionamiento de la casilla y conservarlos b); las cio hasta la instalación misma (inciso quenes, lo con responsa bilizan mantener el orden endelalacasilla y en sus inmedia el auxi lio dede la fuerza pública si fuese necesario (inciso d); las que los facultan para suspender, temporal o definitivamente, la votación en caso de alteración del orden o cuando existan circunstancias o condiciones que impidan la li bre emisión del sufragio, el secreto del voto o que atenten contra la seguridad personal de los electores, de los representantes de los partidos o de los miembros de la mesa directiva (inciso e) y la que lo faculta para fijar en su lugar visible del exterior de la casilla los resultados del cómputo de cada una de las elecciones (inciso i).


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Se puede decir que le corresponde a los secretarios de las mesas directivas de casilla levantar durante la jornada electoral las actas que ordena el Código y distribuirlas en los términos que el mismo establece y de entre las atribuciones que le confiere el artículo 123, cabe destacar las que los responsabilizan de contar inmediatamente antes del inicio de la votación y ante los representantes de los partidos políticos que se encuentren presentes, las boletas electorales recibidas y anotar su número en el acta de instalación; también les corresponde comprobar que el nombre del elector figure en la lista nominal correspondiente, anotar los resultados de la votación, así como recibir los escritos de protesta que presentan los representantes de los partidos políticos e inutilizar las boletas sobrantes. En torno a este punto, resulta oportuno destacar que hasta 1996 las mesas directivas de casilla se integraban con un presidente, un secretario y dos escrutadores, que tenían funciones claramente diferenciadas, lo que dio como resultado que los escrutadores debían estar desde la instalación de la casilla a las 8:00 horas aun cuando sus funciones se iniciaban al cierre de la votación. Esta deficiente organización de las casillas ocasionó que en la práctica, durante la jornada electoral la carga de trabajo se concentrara en los secretarios de las casillas, a los que les correspondía levantar todo tipo de acta y atender otros muchos as pectos sin que pudieran ser auxiliados por los escrutadores. Esta regulación dio como resultado el que los es crutadores durante la jornada electoral se significarán como “invitados de piedra”, puesto que debían estar presentes desde la apertura de la casilla, pero sin que pudieran auxiliar al secretario en sus funciones. En vista de ello y a efecto de superar esta situación, se reformó la Ley para precisar que los escrutadores, pueden auxiliar al presidente y al secretario en el desempeño de sus funciones. atritibuciones que le el Código a los escrutadores de De las entre mesaslas direc vas de casilla, caconfiere be destacar que en los términos del artículo 124 le corresponde contar las boletas depositadas en cada una y el número de electores que aparezca que votaron conforme a la lista nominal de electores de la sección, el número de boletas extraídas de la urna, así como contar el número de votos emitidos en favor de cada candidato, fórmula o lista regional. Ahora bien, por reforma de 1993 se precisó en el artículo 124, inciso c, que los escrutadores deben auxiliar al presidente o al secretario en las actividades que les encomienden y consecuentemente pueden auxiliar a este último en el levantamiento de las actas que

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ordena el Código. En el artículo 229 se establecen las reglas conforme a las cuales se debe realizar el escrutinio y cómputo. En íntima relación con esta materia, el artículo 198 se dispone que los partidos políticos, una vez registrados sus candidatos, fórmulas y listas, y hasta trece días antes del día de la elección, tendrán derecho a nombrar dos representantes propietarios y un suplente ante cada mesa directiva de casilla y representantes generales propietarios. Asimismo podrán acreditar en cada uno de los distritos electorales un representante general por cada diez casillas electorales ubicadas en zonas urbanas y uno por cada cinco casillas rurales. Ahora bien, toda vez que existía una contradicción entre lo dispuesto por el artículo 201, reformado en 1993, y el artículo 198, que no fue objeto de reformas en esa ocasión, a través de la reforma de mayo de 1993 se modificó el artículo 201, párrafo 1, inciso a, a efecto de precisar que a partir del día siguiente al de la publicación de las listas de casillas y hasta trece días antes del día de la elección, los partidos políticos deben registrar ante el Consejo Distrital correspondiente a sus representantes generales de casilla. Deyentre las normas que contiene el artículo 199 y que regulan la actuación de los representantes generales de los partidos, cabe destacar las siguientes: — Ejercerán su cargo exclusivamente ante las mesas directivas de casilla instaladas en el distrito electoral para la que fueron acreditados. — Deberán actuar individualmente y en ningún caso podrá hacerse presente al mismo tiempo en las casillas más de un representante general, de un mismo partido político. — No sustituirán en sus funciones a los representantes de los partidos políticos ante las mesas directivas de casilla sin embargo, podrán coadyuvar en sus funciones y en el ejercicio de los derechos de éstos ante las propias mesas directivas de casilla. — En todo tiempo podrán presentar escritos de incidentes que se sus citen durante el desarrollo de la jor nada electoral, pero sólo podrán presentar escritos de protesta cuando el representante de su partido ante la mesa directiva no estuviere presente. De conformidad con el artículo 200, los representantes de los partidos políticos debidamente acreditados ante las mesas directivas de casilla tendrán los siguientes derechos:


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a) Participar en la instalación de la casilla y contribuir al buen desarrollo de sus ac tividades hasta su clausura. Tendrán el derecho de observar y vigilar el desarrollo de la elección. b) Recibir copia legible de las actas de instalación, cierre de votación y final de escrutinio elaboradas en la casilla. c) Presentar escritos relacionados con incidentes ocurridos durante la votación. d) Presentar al término del escrutinio y del cómputo escritos de protesta. e) Acompañar al presidente de la mesa directiva de casilla, al Consejo Distrital correspondiente, para hacer entrega de la documentación y el expediente electoral, y f) Las demás que establezca el Código. Los re presentantes vigilarán el cumplimiento de las disposiciones del Código y deberán firmar todas las actas que se levanten, pudiéndolo hacer bajo protesta con mención de la causa que la motiva. 3.7 Causales de nulidad de la votación recibida en casilla En esta materia reviste particular importancia tener presente que en los términos del artículo 75 de la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la votación recibida en una casilla será nula cuando se acrediten las siguientes causales: a) Instalar la casilla, sin causa justificada, en lugar distinto al señalado por la Junta Distrital correspondiente. b) Entregar, sin causa justificada, el paquete que contenga los ex pedientes electorales al Consejo Distrital, fuera de los plazos que el Código señala. c) Realizar, sin causa justificada, el escrutinio y cómputo en local diferente al determinado por la el Consejo Distrital res pectivo. d) Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para la celebración de la elección. e) La recepción de la votación por personas u organismos distintos a los facultados por el Código.

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f) Haber mediado dolo o error en la com putación de los votos y siempre que ello sea determinante para el resultado de la votación (reforma de 1996). g) Permitir a ciudadanos sufragar sin credencial para votar o cuyo nombre no aparezca en la lista nominal de electores salvo los casos de excepción señalados en el párrafo 5 del artículo 218 y en el artículo 223, y siempre que ello sea determinante para el resultado de la votación (reforma de 1996). h) Haber impedido el acceso a los re presentantes de los partidos políticos o haberlos expulsado sin causa justificada. i) Ejercer violencia física o presión sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o sobre los electores y siempre que esos hechos sean determinantes para el resultado de la votación. j) Se compruebe que se im pidió, sin causa justificada, ejercer el derecho de voto a los ciudadanos y esto sea determinante para el resultado de la votación, y k) Existir irregularidades graves, plenamente acreditadas y no reparables durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio y cómputo que, en forma evidente, pongan en duda la certeza de la votación y sean determinantes para el resultado de la misma. Las disposiciones referidas viene a significarse por cuanto en el artículo 76 del la Ley General de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se dispone que: Son causales de nulidad de una elección de diputado de mayoría relativa en un distrito electoral uninominal, cualquiera de las siguientes: a) Cuando alguna o algunas de las causales señaladas en el artículo anterior se acrediten en por lo menos el 20% de las casillas en el distrito de que se trate; o b) Cuando no se instalen las casillas en el 20% de las secciones en el distrito de que se trate y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida; o c)...

De igual forma se debe tener presente que en el artículo 77 se dispone que son causales de nulidad de una elección de senadores en una entidad federativa cualquiera de las siguientes:


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a) Cuando alguna o algunas de las causales de nulidad previstas en el párrafo 1 del artículo 75 se acrediten en por lo menos el 20% de las secciones en la entidad de que se trate; o b) Cuando no se instalen las casillas en el 20% de las secciones en la entidad de que se trate y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida; o c)...

4. SANCIONES QUE PUEDE IMPONER EL IFE 4.1 Sanciones que puede imponer el IFE a los partidos políticos y a las agrupaciones políticas que no cumplan con sus obligaciones

Con objeto de evitar repeticiones innecesarias, se recomienda la consulta del capítulo IV, punto 8, relativo a los partidos políticos en el que se trata con todo detalle esta materia. 4.2 Sanciones que puede imponer el IFE a los funcionarios electorales El artículo 265 faculta al IFE para conocer de las infracciones y violaciones que a las disposiciones del Código cometan los funcionarios electorales, procediendo a su sanción, la que podrá ser amonestación, suspensión, destitución del cargo o multa hasta de cien días de salario mínimo, en los términos que señale el Estatuto del Servicio Profesional Electoral. Ahora bien, en el artículo 162 del referido Estatuto, el cual fue publicado en el DOF el 29 de marzo de 1999, se dispone que los miembros del Servicio que incurran en infracciones e incumplimientos a las disposiciones del COFIPE, del Estatuto y a las señaladas por los acuerdos, circulares, lineamientos y demás disposiciones que emitan las autoridades competentes del Instituto, se sujetarán al procedimiento administrativo para la imposición de sanciones que se re gula, en el título correspondiente del Estatuto, sin perjuicio de lo es tablecido en otras disposiciones aplicables. En los artículos 171 al 175 del referido Estatuto, se dispone que las sanciones administrativas consistirán en: amonestación, suspensión, destitución, o multa, las cuales podrán aplicarse previa substanciación del procedimiento administrativo previsto en el Estatuto.

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La amonestación es la advertencia escrita que se dirige al servidor del Instituto o funcionario electoral que incurrió en incumplimiento de obligaciones. Por este conducto se le hará ver las consecuencias de la falta que cometió, excitándole a la enmienda y señalándole que en caso de reincidencia se hará acreedor a una sanción más severa. La suspensión es la interrupción temporal en el desempeño de las funciones de los miembros del servicio, sin goce de sueldo, y será impuesta por autoridad competente, la sus pensión no implica destitución del cargo o puesto y no podrá exceder de 15 días hábiles. La destitución es el acto mediante el cual concluye la relación jurídica de trabajo entre los servidores del Instituto y éste por acciones u omisiones graves en el desempeño de sus funciones. La multa consiste en una sanción económica equivalente a hasta cien veces el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal y se aplicará en aquellos casos en que se genere un daño o perjuicio al Instituto, o el infractor obtenga un beneficio económico indebido en relación con el desempeño de sus funciones. Al respecto cabe des tacar que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 176 del Estatuto, las sanciones administrativas se aplicarán según la gravedad de la falta en que se hubiere incurrido y sin sujetarse al orden enunciado. Asimismo, se precisa, en el artículo 178, que la sanción se determinará tomando en cuenta los elementos siguientes: 1) La gravedad de la falta en que se incurra; 2) El nivel jerárquico, grado de responsabilidad, los antecedentes y las condiciones personales del infractor; 3) La intencionalidad con la que se realice la conducta indebida; 4) La reiteración en la co misión en el incumplimiento de obligaciones, y de infracciones o en el incumplimiento de las obligaciones y los beneficios económicos obtenidos por el responsable, así como los daños y perjuicios patrimoniales causados al Instituto. Con relación al conocimiento de las infracciones que motiven la aplicación de una sanción administrativa, el artículo 179 dispone que el procedimiento administrativo sancionador es la serie de actos desarrollados por la autoridad competente, tendientes a resolver si ha lugar o no la imposición de una sanción prevista por el Estatuto.


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En los términos de lo dispuesto por el artículo 181, el procedimiento se dividirá en dos etapas: la de instrucción y la de resolución. La primera comprende el inicio del procedimiento hasta el desahogo de las pruebas; la segunda comprende la emisión de la resolución que ponga fin al procedimiento. Para estos propósitos se precisa que: 1) Serán instructoras las siguientes autoridades: a) El vocal ejecutivo de la Junta Local Ejecutiva en el su puesto de que la conducta aparentemente irregular sea cometida por cualquier miembro del Servicio adscrito a esa Junta Local Ejecutiva o a las juntas distritales ejecutivas de esa entidad. b) El titular de la Dirección Ejecutiva en el supuesto de que la conducta presuntamente irregular sea cometida por un vocal ejecutivo de Junta Local Ejecutiva, o bien por quien en ausencia de éste se encuentre como responsable del despacho de dicho órgano. c) El titular de las Direcciones Ejecutivas o Unidades Técnicas que conforman la estructura de oficinas centrales del Instituto en el supuesto de que la conducta presuntamente irregular sea cometida por un miembro del Servicio adscrito a ellas. 2) Serán autoridades resolutoras las siguientes: a) La Dirección Ejecutiva correspondiente si los pre suntos res ponsables son los vocales de Organización Electoral, de Capacitación Electoral y Educación Cívica o del Registro Federal de Electores, o parte del personal de carrera adscrito a la vocalía respectiva. b) La Dirección Ejecutiva si el presunto responsable es vocal secretario. c) La Secreta ría Ejecutiva, o en quien en su caso delegue, si el presunto infractor es vocal ejecutivo, responsable del despacho de vocalía Ejecutiva, o un miembro del Servicio adscrito a oficinas centrales. Ahora bien, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 192 del Estatuto, contra de los ac tos o resoluciones dictadas en perjuicio de algún miembro del Servicio Profesional Electoral por las autoridades ad-

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ministrativas del Insti tuto, el personal que se considere afectado por ello podrá interponer por escrito el recurso de inconformidad dentro del término de diez días hábiles. El recurso deberá presentarse ante la Presidencia del Consejo, en caso de que se recurra una resolución emitida por el secretario ejecutivo y en el caso de las resoluciones emitidas por las direcciones ejecutivas, ante la Secretaría Ejecutiva. En relación a esta materia se debe destacar que a resultas de la reforma de 1996, los artículos 94 a 168 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral le confieren al servidor del Instituto que hubiese sido sancionado o destituido de su cargo el derecho de inconformarse mediante demanda que presente directamente ante la Sala Superior del Tri bunal Electoral dentro de los quince días hábiles siguientes a aquel en que se le notifique la determinación del Instituto. Ahora bien, el procedimiento para substanciar y resolver las demandas que presenten los servidores del Instituto se regula en el Libro Quinto de la citada Ley de Medios de Impugnación y en ella se precisa que es requisito de procedibilidad; en este caso, que el servidor público involucrado haya agotado, en tiempo y forma, las instancias previas que establezca el Estatuto y que no son otras sino el recurso de inconformidad. Por último, en relación a esta materia se debe tener presente que en el Código Penal Federal se tipifican los delitos electorales federales en que puedan incurrir los funcionarios electorales que en los términos de lo dispuesto por el artículo 401 fracción I, son todos aquellos que en los términos de la legislación federal electoral integren los órganos que cumplen funciones públicas electorales (para mayor información al respecto consúltese el ca pítulo correspondiente de este li bro). Sanciones quey puede imponer el IFE correspondientes a los ciudadanos 4.3 observadores a las organizaciones

El artículo 264 del COFIPE establece que el IFE conocerá de las infracciones que cometan los ciudadanos a lo previsto en el párrafo tercero del artículo 5o. de dicho Código que dispone que es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los que se lleven a cabo el día de la jornada electoral. En los términos de lo dispuesto por el primero de los artículos citados, la sanción consistirá en la cance-


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lación inmediata de su acreditación como observadores electorales y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales federales y será aplicada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, conforme al procedimiento señalado en el artículo 270, del propio Código, precisándose que las re soluciones del Consejo General podrán ser recurridas ante el Tribunal Electoral. También le corresponde al Consejo General conocer de las infracciones en que incurran las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales según lo previsto en el párrafo cuarto del artículo 5o. del COFIPE que dispone que deberán declarar a más tardar 20 días antes de la jornada electoral, el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral que realicen. En este caso la sanción consistirá en multa de 50 a 200 días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal y será aplicada por el Consejo General conforme al procedimiento señalado en el artículo 270 del Código aplicable. En relación con esta materia se debe tener presente que en el DOF de fecha 19 de junio de 1997 se publicó el Acuerdo de la Junta General Ejecutiva del IFE por el que se aprueban los lineamientos generales para el conocimiento de las faltas administrativas y de las sanciones relativas a los observadores electorales. 4.4 Sanciones que pueden imponer otras autoridades administrativas con la intervención del IFE

a) En relación con las autoridades federales, estatales y municipales El párrafo 3 del artículo 264 faculta al IFE para conocer de las infracciones que se cometan al artículo 131 en el caso de que las autoridades federales, estatales o municipales no proporcionen en tiempo y forma la información que les sea solicitada por los respectivos presidentes de los consejos del Instituto Federal Electoral. En estos casos, el Consejo General, en los términos de lo dispuesto por el artículo 264, párrafo 3, deberá disponer de inmediato la integración de un expediente que será remitido al superior jerárquico de la autoridad infractora, para que éste proceda en los términos de la ley y en su oportunidad haga del conocimiento del Instituto las medidas que haya adoptado en el caso.

600


b) En relación con los notarios públicos Con apego a lo dispuesto por el artículo 266, le corresponde al IFE conocer de las infracciones en que incurran los notarios públicos por el incumplimiento de las obligaciones que el COFIPE les impone. En estos casos se deberá reintegrar un ex pediente, mismo que en su oportunidad se deberá remitir al Colegio de Notarios o autoridad competente, para que proceda en los términos de la legislación aplicable, debiendo comunicar al Instituto las medidas que haya adoptado al caso. c) En relación con los extranjeros De conformidad a lo dispuesto por el artículo 267 el IFE, al conocer de infracciones en que incurran los extranjeros que por cualquier forma pretendan inmiscuirse o se inmiscuyan en asuntos políticos, tomará las medidas conducentes y procederá a informar de inmediato a la Secretaría de Gobernación, para los efectos previstos por la ley. Además se precisa que en el caso de que los mismos se encuentren fuera del territorio nacional, procederá a informar a la Secretaría de Relaciones Exteriores para los efectos a que hubiera lugar. d) En relación con los ministros de culto El COFIPE dispone, en el artículo 268, que el IFE informará a la Secretaría de Gobernación de los casos en los que ministros de culto, asociaciones, iglesias o agrupaciones de cualquier religión o secta incurran en los siguientes actos: — Induzcan al electorado a votar en favor o en contra de un candidato o partido político, o a la abstención, en los edificios destinados al culto o en cualquier otro lugar, para los efectos previstos por la ley; o — Realicen aportaciones económicas a un partido político o candidato, así como a una agrupación política. En relación con este tema se recomienda la consulta del capítulo X correspondiente a los delitos electorales que puedan cometer los ministros de los cultos.

CAPÍTULO VI REGULACIÓN JURÍDICA DEL PROCESO ELECTORAL .. .. .. .. 1.Pa norámica en torno al proceso electoral ...........

....

601 601

2. Consideraciones en torno a los observadores del proceso electoral ........... ............ ............ .......

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2.1 Observadores nacionales ........... 2.2 Observadores internacionales .... ....

603 610

3. Jornada electoral ............

............ .... ....

............

....

... ...

.........

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3.1 Fecha de la elección .... .... .... .... .... .... .... . 3.2 Inicio de la jornada electoral. Instalación de casillas y recepción de la votación .... .... .... .... .... .... .... .. 3.3 Cierre de votación ........... ............ ....... 3.4 Escrutinio y cómputo de la votación .... .... .... .... .

618

3.5 Integración de expedientes y remisión al Consejo Distrital . 4.Re sultados electorales ............ ............ .....

630 633

4.1 Resultados preliminares ............ ............ .. 4.2 Cómputos distritales ............ ............ ..... 4.3 Cómputos de entidad federativa para senador .... .... ...

633 636 642

4.4 Cómputos de circunscripción plurinominal......

644

....

...

621 623 625

5. Las constancias de mayoría y las constancias de asignación . .

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6. Propuesta de clasificación de las actas electorales ......... 6.1 En forma secuencial .... .... .... .... .... .... .... . 6.2 Por ti po de elección . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Por órgano emisor ............ ............ ......

653 654 655 657

CAPÍTULO VI REGULACIÓN JURÍDICA DEL PROCESO ELECTORAL 1. PANORÁMICA EN TORNO AL PROCESO ELECTORAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 173 del COFIPE, el proceso electoral ordinario es el conjunto de actos ordenados por la Cons titución y el Código de la materia, los cuales son realizados por las au toridades electorales, los partidos políticos nacionales y los ciu dadanos, con objeto de procurar la renovación periódica de los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión. El proceso electoral comprende las etapas siguientes: 1) preparación de la de elección, electoral, lidez las elec2)ciojornada nes y, en su caso,3)4)resultados dictamen yy declaraciones declaración dedevavalidez de la elección de presidente electo. La primera de las etapas mencionadas, que es la preparación de la elección, se inicia con la primera sesión del Consejo Ge neral del Instituto, que se debe celebrar en la primera semana de octubre del año previo a aquel en que deban realizarse las elecciones federales ordinarias, y comprende diversas actividades de entre las cuales figuran el procedimiento de registro de candidatos, las campañas electorales, la integración de los consejos locales y distritales, la integración y ubicación de las mesas directivas de casilla, el registro de representantes de los partidos políticos, la entrega del material electoral, así como la impresión y la en trega de la documentación electoral. La etapa de la jornada electoral se inicia a las 8:00 horas del primer domingo de julio del año de la elección ordinaria y concluye con la clau sura de la casilla. Esta etapa comprende la instalación y apertura de casillas; la votación misma; el escrutinio y cómputo en la casilla y el levantamiento de la constancia de la hora de clausura de la casilla. 601

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La tercera etapa del proceso electoral, que es la de los resultados y de declaraciones de validez de las elecciones, se inicia con la remisión de la documentación y expedientes electorales a los consejos distritales, y concluye con los cómputos, declaraciones de validez y expedición de las constancias que realicen los consejos del Instituto y, en su caso, con las resoluciones que emita, en última instancia, el Tribunal Electoral. La etapa de dictamen y declaraciones de validez de la elección y de presidente de los Estados Unidos Mexicanos se inicia al resolverse el último de los medios de impugnación que se hubiesen interpuesto en contra de esta elección o cuando se tenga constancia de que no se presentó ninguno y concluye al apro bar la Sala Superior del Tribunal Electoral, el dictamen que contenga el cómputo final y las declaraciones de validez de la elección y de presidente electo. Una vez trazada esta panorámica, es oportuno precisar que en el análisis y estudio de este tema procuraré explicitar la manera y términos como se relacionan los principios constitucionales de certeza y objetividad que deben orien tar al proceso electoral, con las actas electorales que, de conformidad al COFIPE, se deben levantar durante las etapas de la jornada electoral y de resultados y declaraciones de validez de las elecciones. Al respecto, es conveniente establecer que desde la versión original del COFIPE de 1990, el legislador dispuso el levantamiento de distintos tipos de actas electorales cuya denominación y contornos fueron puntualizados a resultas de la reforma de 199378 y confirmada en la reforma de 1996. Asimismo, es oportuno señalar que en el ámbito del derecho se entiende por acta todo escrito en el que se hacen constar hechos para efectos legales, y como tal tienen el valor que en cada caso le otorgan las leyes; en este orden de ideas se puede decir que a través de los diversos tipos de actas electorales que regula el COFIPE, la autoridad electoral correspondiente da cuenta en forma fehaciente de hechos que le competen. Por último, se debe tener presente que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley General de Medios de Impugnación las actas electorales son los medios probatorios por excelencia para acreditar los hechos acaecidos durante las etapas de la jornada electoral y de resulta78

Consúltese al efecto el ensayo de este autor “La regulación jurídica del proceso electoral”, en González Casanova, Pablo y Krieger, Emilio, Derecho y legislación electoral, México, Miguel Ángel Porrúa, 1993.


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dos, por lo que reviste particular importancia efectuar el análisis de estas pruebas documentales públicas al estudiar cada una de las etapas del proceso electoral. 2. CONSIDERACIONES EN TORNO A LOS OBSERVADORES DEL PROCESO ELECTORAL

2.1. Observadores nacionales De conformidad a los principios de soberanía popular, autodeterminación y de no intervención que se han delineado a través de nuestra historia constitucional, se puede decir que las actividades políticas y la solución de los pro blemas políticos le corresponde, en exclusiva, a los ciudadanos mexicanos, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 8o., 9o., 33, 39, 41 y 130 de nuestra Constitución vigente, y consecuentemente, los extranjeros no pueden votar en los procesos electorales, ni ser electos para ocupar un cargo político, ni ser afiliados, militantes o dirigentes de un partido político, ni hacer proselitismo a favor o en contra de un partido político o de un candidato. Ahora bien, en relación con las disposiciones contenidas en los artículos 8o. y 9o. constitucionales cabe recordar que los derechos de petición, reunión y de aso ciación en materia política son derechos políticos y, por lo mismo, únicamente los ciudadanos —es decir, los mexicanos mayores de 18 años que tengan un modo honesto de vivir— podrán asociarse y reunirse para tomar parte en los asuntos políticos del país. La expresión “tomar parte” significa la participación con actos propios. Los extranjeros, aun cuando no pueden tomar parte en los asuntos políticos del país, sí tienen, en su calidad de personas, libertad de opinión para juzgar los asuntos políticos de nuestro país o de cualquier otro. En armonía con esta disposición, en el artículo 33 constitucional se reitera que los extranjeros no podrán inmiscuirse en los asuntos políticos del país, y se le confiere al presidente de la República la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente. También en relación con los derechos de reunión y de asociación en materia política, se debe tener presente que en el artículo 130 constitucional se dispone que los ministros de los cultos no podrán asociarse con

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fines políticos ni realizar proselitismo a favor o en contra de candidato o partido político alguno; tampoco podrán, en reunión pública en actos del culto o de pro paganda religiosa ni en publicaciones de carácter religioso oponerse a las leyes del país, o a sus instituciones, ni agraviar de cualquier forma a los símbolos patrios. En ejercicio del derecho de asociación en materia política, los ciudadanos se agrupan en partidos políticos que, en los términos de lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, son entidades de interés público que tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la voluntad nacional y como organizaciones de ciudadanos hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder. Ahora bien, si bien es cierto que en el sistema político electoral mexicano la supervisión y vigilancia de todo el proceso electoral le corresponde al cuerpo ciudadano en general y de manera más concreta a los integrantes de los organismos electorales en sus respectivos ámbitos competenciales, también lo es que el peso de esta responsabilidad esencial recae en los partidos políticos, toda vez que, en su calidad de principales protagonistas de los procesos políticos, tienen derecho a nombrar representantes con derecho a voz en todos y cada uno de los órganos de dirección del IFE, tanto en el Consejo General (1) como en los consejos locales (32) y distritales (300); asimismo cuentan con representantes en las comisiones de vigilancia del RFE (nacional, estatales y distritales) y tienen derecho a nombrar a dos representantes en todas y cada una de las casillas electorales, sean éstas básicas, contiguas especiales o extraordinarias. En relación con esta materia, Jorge Alcocer, en la ponencia que presentó en el Foro de Consulta sobre la Reforma Electoral organizado por el IFE en 1993, llama la atención sobre el hecho de que en el proceso electoral de 1991 la segunda fuerza electoral, el PAN, cubrió menos de la mitad de las casillas instaladas, mientras que el PRD no llegó al 30% de co bertura. En vista de ello, se pregunta si el interés que han manifestado diversas personas y grupos por constituirse en observadores del proceso electoral no debería canalizarse a través de su adscripción en las casillas electorales.79 79

Alcocer, Jorge, Ponencia presentada en la tercera audiencia pública en torno a la Consolidación de las Instituciones y los Procedimientos Electorales, Memoria del Foro de Consulta para la Reforma Electoral, IFE, 16 de abril de 1993.


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La responsabilidad que le corresponde a los partidos políticos en la supervisión y vigilancia de todo el proceso electoral se ve fortalecida por el hecho de que el COFIPE les confiere a los partidos políticos personalidad y legitimación para interponer los recursos de revisión, apelación, así como el juicio de inconformidad, y el recurso de reconsideración cuando estimen que los actos o resoluciones de las autoridades electorales no se ajusten a lo dispuesto por la ley. Asimismo pueden interponer el juicio de revisión constitucional tendiente a garantizar la constitucionalidad de actos o resoluciones de las autoridades locales en los procesos electorales de las entidades federativas. Pero al margen de ello, en los últimos años se han formulado reiterados planteamientos tendentes a darles participación en los procesos de supervisión y vigilancia a observadores electorales nacionales, término con el que se alude a grupos no partidistas, ni gubernamentales, que se interesan en la supervisión y vigilancia del correcto desarrollo de los procesos electorales. Alcocer considera que estos grupos deben encontrar en autoridades y partidos vías para desarrollar su actividad y perfeccionar sus mecanismos de observación, si bien considera que no se deben cerrar los ojos ante algunos problemas que afectan a esos grupos, como es surgir como parte del conflicto y no al margen del mismo, o estar fuertemente influidos por dirigentes partidistas que pretenden, a partir de una simple declaración de militancia ciudadana, el certificado de imparcialidad que esa tarea exige. Tampoco de beríamos ignorar que los grupos de observadores pueden llevar a profundizar la desconfianza en los partidos, cuando justo en nuestra circunstancia una de las tareas más importantes es el surgimiento y desarrollo de un auténtico sistema de partidos. No es inusual encontrar opiniones en los que destacados participantes grupos, 80 justifican ysuartículos pertenencia a partir de la descalificación de en losesos partidos.

En vista de ello y con objeto de suplir estas limitaciones, Alcocer, en la ponencia que presentó en 1993, propuso que la actividad de los observadores electorales debe basarse en las siguientes premisas y requisitos: — La real y autentificable independencia de los grupos de observadores respecto de cualquier partido político. 80

Idem.

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— Su conformación en tiempos que les permitan verificar las distintas etapas del proceso electoral. — La capacitación de sus integrantes en los aspectos sustantivos de la normatividad electoral. — La definición de sus ámbitos de acción y competencia, cuidando siempre de no invadir las esferas que la ley atribuye a las au toridades, los partidos y los candidatos. — La definición de las formas, tiempos y procedimientos para la emisión de su opinión, bajo el objetivo esencial de garantizar el máximo de responsabilidad, objetividad e imparcialidad. Asimismo cabe destacar que en su ponencia, Alcocer propone que de la misma forma que existe un servicio profesional electoral, cabría evaluar la posibilidad de configurar un servicio ciudadano electoral, en el cual consejeros magistrados, consejeros ciudadanos y funcionarios de casilla, integren un cuerpo con capacidades y con facultades atribuidas expresamente por la ley. En mi concepto, esta propuesta merece ser ponderada, toda vez que de ser posible su instrumentación, permitirá establecer un vínculo entre los consejeros del Instituto Federal Electoral y las casillas electorales, por una parte, y los grupos de observadores nacionales en calidad de representantes de grupos sociales no partidistas de la sociedad, por la otra. En respuesta a diversos planteamientos formulados sobre la materia, a través de la reforma de 1993 se adicionó el artículo 5o., párrafo 3 del COFIPE, a efecto de precisar que es derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos participar como observadores de las actividades electorales durante la jornada electoral, en la forma y términos que determine el Consejo General del IFE para cada proceso electoral. Con posterioridad a la reforma de 1993, en la sesión del Consejo General efectuada el 28 de febrero de 1994, el Consejo General adoptó un acuerdo a través del cual se establecieron lineamientos para la acreditación y desarrollo de las actividades de los ciudadanos mexicanos que desearan actuar como observadores durante la jornada electoral federal de 1994. En seguimiento de ello, se reformó y adicionó de nueva cuenta el artículo 5o. del COFIPE, a efecto de precisar el derecho exclusivo de los ciudadanos mexicanos para participar como observadores de los actos de preparación y desarrollo del proceso electoral, así como de los que se lle-


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ven a cabo el día de la jornada electoral, precisándose que su participación se deberá ajustar a los acuerdos que al efecto adop te el Con sejo General del IFE para cada proceso electoral, de acuerdo con las siguientes bases: 1) acreditación Podrán partici parlasólo cuandoelectoral. hayan obtenido oportunamente su ante autoridad 2) Los ciudadanos que pretendan actuar como observadores deberán señalar en el escrito de solicitud los datos de identificación personal anexando fotocopia de su credencial para votar con fotografía y la manifestación expresa de que se conducirán conforme a los principios de imparcialidad, objetividad, certeza y legalidad y sin vínculos a partido u organización política alguna. 3) La solicitud de registro para participar como observadores podrá presentarse en forma personal o a través de la organización a la que pertenezcan, ante el presidente del Consejo Local o Distrital correspondiente su mayo domicilio, a partir hasta el 31a de del año de ladel elecinicio ción. del Losproceso presidenelectoral tes de losy referidos distritos, según el caso, darán cuenta de las solicitudes a los propios consejeros para su aprobación en la siguiente sesión que celebren y la resolución que se emita deberá ser notificada a los solicitantes, y en su caso, el Consejo General garantizará este derecho y resolverá cualquier planteamiento que pudiera presentarse por parte de los ciudadanos o las organizaciones interesadas (reforma de 1996). 4) Sólo se otorgará la acreditación a quien cumpla, además de los que señale la autoridad electoral, los siguientes requisitos: a) Ser ciudadano mexicano en pleno goce de sus derechos civiles y políticos. b) No ser, ni haber sido miembro de dirigencias nacionales, estatales o municipales de organización o de partido político alguno en los últimos tres años anteriores a la elección. c) No ser, ni ha ber sido candidato a puesto de elección po pular en los últimos tres años anteriores a la elección, y d) Asistir a los cursos de capacitación o información que impartan el IFE o las organizaciones de observadores electorales bajo los li-

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neamientos y contenidos que dicten las autoridades competentes del Instituto con la supervisión de los mismos (reforma de 1994). 5) Los observadores se abstendrán de: a) Sustituir obstaculizar a las autoridades electorales en el ejercicio de sus funucio nes, e interferir en el desarrollo de las mismas. b) Hacer proselitismo de cualquier tipo o manifestarse en favor de partido o candidato alguno. c) Externar cualquier expresión de ofensa, difamación o calumnia en contra de las instituciones, autoridades electorales, partidos políticos o candidatos, y d) Declarar el triunfo de partido político o candidato alguno. 6) La observación podrá realizarse en cualquier ámbito territorial de la República (reforma de 1994). 7) Los ciudadanos acreditados como observadores electorales podrán solicitar, ante la junta local que corres ponda, la información electoral que requieran para el mejor desarrollo de sus actividades. Dicha información será proporcionada siempre que no sea confidencial en los términos fijados por la ley y que existan las posibilidades materiales y técnicas para su entrega (reforma de 1994); 8) En los contenidos de la capacitación que las juntas distritales ejecutivas impartan a los funcionarios de las mesas directivas de casilla, debe preverse la explicación relativa a la presencia de los observadores electorales el día de la jornada electoral, así como los derechos y obligaciones inherentes a su actuación. 9) Los observadores electorales podrán presentarse el día de la jornada electoral con sus acreditaciones y gafetes en una o varias casillas, así como en el local del Consejo Distrital correspondiente, pudiendo observar los siguientes actos (reforma de 1994): a) b) c) d) e)

Instalación de casillas. Desarrollo de la votación. Escrutinio y cómputo de la votación en la casilla. Fijación de resultados de la votación en el exterior de la casilla. Clausura de casillas.


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f) Lectura en voz alta de los resultados en el Consejo Distrital. g) Recepción de escritos de incidencias y protestas. 10) Los observadores podrán presentar, ante la autoridad electoral, informe de sus actividades en los términos y tiempos que para tal efecto determine el Consejo General. En ningún caso, los informes, juicios, opiniones o conclusiones de los observadores tendrán efectos jurídicos sobre el proceso electoral y sus resultados (reforma de 1994). 11) Las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales, a más tardar veinte días antes de la jornada electoral, deberán declarar el origen, monto y aplicación del financiamiento que obtengan para el desarrollo de sus actividades relacionadas directamente con la observación electoral que realicen (reforma de 1996). En íntima relación con estas disposiciones, los artículos 105, párrafo 1, inciso epara , y 116, párrafo 1, inciso , facultan a los jos locales distritales recibir la solicitud de gacreditación que conse presenten los ciuydadanos mexicanos o las agrupaciones a que pertenezcan para participar como observadores durante el proceso electoral. En relación con esta materia se debe tener presente que en el artículo 264 párrafo 1 del COFIPE, se dispone que el IFE conocerá de las infracciones que cometan los ciudadanos a lo previsto en el párrafo 3 del artículo 5o. La sanción consistirá en la cancelación inmediata de su acreditación como observador electoral y la inhabilitación para acreditarlos como tales en al menos dos procesos electorales y será aplicada por el Consejo General del IFE. Asimismo, al párrafo 2 de dicho artículo, conocerá de las infrac ciones enconforme que incurran las organizaciones electorales, la sanción consistirá en multa de cincuenta a doscientos días de salario mínimo diario general vigente para el Distrito Federal y será aplicada por el Consejo General. Ahora bien, de conformidad con el procedimiento establecido sobre la materia por el artículo 270, le corresponde al IFE conocer de las irregularidades en que haya incurrido algún observador u organización electoral. Para tal efecto, deberá emplazar al observador u organización a la que pertenezcan los observadores, para que en el plazo de cinco días conteste

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por escrito lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que considere pertinentes. Una vez concluido el plazo señalado, se formulará el dictamen correspondiente, el cual se someterá al Consejo General para su determinación y, en su caso, deberá tomar en cuenta la circunstancia y la gravedad de la falta y en caso de reincidencia deberá aplicar una sanción más severa. Las resoluciones del Consejo General del Instituto podrán ser recurridas ante el Tribunal en los términos previstos en los artículos 40 a 48 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación. Por disposición ex presa del COFIPE, las resoluciones de la Sala Superior en esta materia serán definitivas e inatacables. Las multas que fije el Consejo que no hubiesen sido recurridas o bien que fuesen confirmadas por el Tribunal deberán ser pagadas en la Dirección Ejecutiva de Administración en un plazo improrrogable de quince días contados a partir de la notificación. Transcurrido el plazo sin que el pago se hubiere efectuado, el IFE podrá deducir el monto de la multa de la siguiente ministración del financiamiento público que corresponda. 2.2 Observadores internacionales En relación con este tema considero necesario formular tres prevenciones de carácter general: En primer término, resulta claro que en nuestros días la observación internacional en materia electoral, como en cualquier otro campo, no resulta ineludible sino que es un rasgo característico de la sociedad de nuestros días; de aquí que se pueda decir que todo hombre debe saber y comprender que cualquiera que sea el color de su piel o la forma de sus cabellos, otro hombre, en otra latitud, ha contribuido a hacerle la vida más dulce o más fácil. En segundo lugar, también resulta claro que existen observadores extranjeros de muy diversa condición y grado, que existen quienes tratan de conocer a un país con el pro pósito de encontrarse en condiciones favorables para hacer valer sus intereses políticos o económicos, pero también existen quienes procuran conocer a un país con objeto de aprender de sus adelantos, de sus hallazgos y hacer comunes a todos los pueblos sus descubrimientos, sus avances, y de entre éstos los casos más notables de la época reciente son los de Montesquieu y Tocqueville, cuyas obras, El espíritu de las leyes y La democracia en América, respectivamente, han


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gravitado de modo poderoso en la configuración de las democracias representativas. En tercer término cabe señalar que las personas que tienen una imagen idealizada de países como los Estados Unidos, Inglaterra, Francia o Rusia, es decir, los americanófilos, los anglófilos, los francófilos o los rusófilos deben saber y comprender que de la misma forma que no existe ni puede existir una democracia perfecta, tampoco existe ningún proceso electoral perfecto, sin mácula; que lo importante radica no en apreciar si se sucedieron una o varias irregularidades sino en apreciar si éstas resultan o no determinantes en los resultados de una contienda electoral; que lo que resulta esencial en todo proceso electoral es ver si el cuerpo ciudadano que se encuentra en pleno goce de sus derechos cuenta con los medios necesarios para expresar con toda li bertad su voluntad electoral y constatar si los resultados responden al sentido de esa voluntad; si los partidos políticos y sus candidatos participaron en las elecciones en las condiciones de igualdad y equidad que establece la ley y si los partidos políticos ocupan los cargos de representación que les corresponde, de acuerdo al voto ciudadano. Así las cosas y con estas consideraciones como telón de fondo, cabe señalar que el tema de los observadores internacionales en materia electoral plantea diversos problemas, toda vez que de conformidad con nuestro sistema político constitucional sólo los ciudadanos mexicanos pueden intervenir en la vida política del país. En realidad, bajo el enunciado general de observadores electorales internacionales se comprenden diversas categorías que resulta necesario diferenciar, ya que precisamente la imprecisión que reina en esta materia es el detonador de muchas equivocaciones sobre el tema. En efecto, en esta materia se deben diferenciar tres grupos: los observadores internacionales propiamente dichos del proceso electoral, a los que se convendría llamar visitantes de la comunidad internacional; los prestadores de asistencia técnica, a los que convendría llamar asistentes internacionales y los observadores certificadores que tienen este carácter cuando en sus opiniones se les confiere, en forma expresa o tácita, amplia o restringida, un carácter vinculante con relación a la calificación o certificación de un proceso electoral.81 81

Tanto Jorge Alcocer en la ponencia citada como Víctor Carlos García Moreno, en un artículo publicado en el periódico El Día, el 24 de mar zo de 1994 con el título de “La

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Entre los simples observadores electorales, a quienes aquí propongo llamar visitantes de la comunidad internacional, figuran, los siguientes grupos: — Los observadores informales como es el caso de los corresponsales de prensa extranjera que observan una contienda electoral sin tener ninguna función oficial y que simplemente emiten su opinión sobre la jornada electoral de conformidad a lo que vieron y conocieron y sin que dicha opinión tenga un carácter vinculante. — Las comisiones de parlamentarios de determinados países que se crean de propia iniciativa con objeto de observar los procesos electorales de países por los que tienen un particular interés y sin que a su presencia se le confiera una función oficial ni a sus opiniones un carácter vinculante. — Los integrantes de las misiones diplomáticas de otros países acreditados ante las autoridades gubernamentales correspondientes. En mi concepto, la presencia de este tipo de observadores electorales internacionales, como simples visitantes de la comunidad internacional, a los que no se les confiere ni reconoce facultades calificadoras o certificadoras, no presenta mayores problemas y tiene plena cabida dentro de nuestro marco constitucional, si bien, en todos los casos existe el riesgo de que se extralimiten en sus tareas, que se inmiscuyan en la lucha interna y formulen declaraciones que desborden la naturaleza de sus funciones, pero en estos casos los problemas que se originen obedecerán no a su carácter de observadores, sino precisamente, al hecho de que desbordaron el terreno de la observación propiamente dicha. En el gru de asistentes técnicos electorales internacionales figura el personal de po organismos internacionales, ya sean multinacionales o regionales que prestan asistencia en el marco de los programas de cooperación técnica internacional a ciertos países de reciente formación o de escasos recursos y que, por lo mismo, no cuentan con los conocimientos, con la experiencia, y con los medios idóneos para organizar las variadas y complejas tareas que implica todo proceso comicial. presencia internacional en los comicios de 1994, convienen en distinguir diversas categorías de observadores internacionales si bien con un tratamiento diferente al que propongo”.


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La asistencia técnica internacional también se da cuando un país vive situaciones en extremo críticas, ya sea por emerger de un golpe de Estado de efectos devastadores o bien cuando vive un proceso revolucionario y los diversos grupos en pugna convienen en confiarle a un organismo internacional la organización de un proceso comicial imparcial que les permita retornar a la vida institucional. En el tercer grupo, es decir, en el grupo de observadores electorales internacionales a los que se les confiere o pretende conferir algún grado de certificación o validación del proceso electoral en lo general, o de la jornada electoral en lo particular, pueden figurar los siguientes tipos de organismos: — Los gru pos privados que tienen una existencia formal y más o menos permanente, como es el caso de fundaciones o centros como el Carter Center, que en los términos de sus documentos constitutivos se proponen estudiar y analizar los procesos electorales. — Los grupos informales que se constituyen a iniciativa de un partido político nacional que invita, ya sea a dirigentes parlamentarios o a personalidades internacionales, para observar un proceso electoral, del que forman parte y con el propósito de que emitan su opinión o parecer sobre la regularidad o irregularidad de dicho proceso. — Los organismos internacionales multilaterales como es el caso de las comisiones de derechos humanos creados en el seno de la ONU o de la OEA. La presencia de este tipo de observadores certificadores, de los que se espera que emitan un juicio sobre las elecciones, aunque no llegue a la calificación propiamente dicha, puede dar lugar a múltiples y variados problemas, toda vez que la línea divisoria que separa a la simple opinión de la calificación, certificación o validación no es precisa, sino que resulta sumamente ambigua. En mi opinión, los diversos grupos de observadores electorales internacionales a los que se les atribuya facultades certificadoras ya sea en forma expresa o tácita, amplia o restringida, resultan desde todo punto de vista inadmisibles, pues ello significaría trastocar de raíz a todo el sistema político electoral mexicano. Si tanto hemos luchado por afirmar nuestra soberanía, si tanto hemos defendido el principio de autodeterminación y de no intervención, enton-

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ces debemos ser congruentes y adoptar nosotros mismos las medidas necesarias para resolver los problemas que se susciten con motivo de los procesos electorales, es decir, nuestro proceso electoral debe ser delineado, depurado y consolidado en forma exclusiva por los mexicanos. En apoyo de esta postura cabe señalar que la experiencia histórica demuestra que los mexicanos debemos resolver nuestros propios problemas y que cada vez que hemos recurrido al extranjero para resolverlos, el problema no sólo no se ha resuelto sino que además se ha visto agravado. Adicionalmente a las objeciones de fondo señaladas para los observadores internacionales electorales certificadores, se plantean diversos problemas operativos de entre los cuales cabe destacar los que se relacionan con la capacidad real de los observadores para asumir esta responsabilidad, los relacionados con “quién” debe designar y a “quién” se debe designar y los que se relacionan con el funcionamiento de las instituciones nacionales. En cuanto al primer grupo de problemas, cabría preguntarse si los observadores certificadores se encuentran en aptitud o capacidad real para poder apreciar la regularidad o irregularidad de un proceso electoral. Al respecto resulta claro que para observar debidamente un proceso electoral se le debe analizar en su complejo global, y ello supone conocer el conjunto de actividades que llevan a cabo los organismos electorales, los partidos políticos y sus candidatos, por lo menos durante todo el año anterior al día de la jornada electoral. En efecto, el proceso electoral, en el caso de México, comprende una serie de actividades complejas que se proyecta a lo largo de un año; la jornada electoral es un momento muy importante, pero tiene momentos precedentes y prosecuentes; efectivamente la jornada electoral es precedida por una serie de actividades preparatorias y con posterioridad a la jornada electoral se suceden otras actividades tendientes a conocer los resultados, así como a dirimir jurisdiccionalmente las controversias electorales que se susciten. De entre los actos que comprenden el proceso electoral cabe destacar los siguientes: la integración del padrón electoral, la elaboración de las listas nominales de electores, la expedición de la credencial para votar y el resguardo de las que no fueron recogidas; la división de la República en distritos electorales y en circunscripciones plurinominales, el registro de partidos y candidatos, la impresión de la documentación electoral, la determinación de la ubicación de las casillas, la integración de las mesas


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directivas de casilla, la votación, el escrutinio y cómputo de los votos tanto en las casillas como en los consejos distritales, locales y de circunscripción; la difusión de los resultados, la expedición de constancias de diputados de mayoría y de asignación, la expedición de constancias de senadores de mayoría y de primera minoría, las resoluciones que recaigan a los recursos electorales y finalmente la integración e instalación de las cámaras del Congreso. Con base en estas consideraciones se puede decir que para que los observadores internacionales certificadores se encuentren en condiciones de formular un juicio consistente sobre el proceso electoral, se requiere conocer las instituciones y las leyes electorales, su génesis, su evolución y su situación actual, así como la forma y términos como los organismos electorales adoptan las resoluciones que vertebran al procesos electoral, todo lo cual difícilmente se puede conocer en unos cuantos días, y menos aún estar en condiciones de apreciar su regularidad o irregularidad. Para ello se haría necesaria una estancia más o menos larga, y no cosucede la vís de zan la jornada ymocon sultanfrecuentemente, en forma apresuque radallegan las leayes, sepera despla a uno electoral que otro lugar, entran en contacto con ciudadanos y dirigentes, reciben información incompleta y muchas veces contradictoria y se marchan inmediatamente después de la jornada electoral. En segundo lugar, la determinación de observadores internacionales certificadores plantea el problema de quién y a quiénes se les debe conferir dicho carácter. Respecto de “quién” debe designar, cabría preguntarse si esta determinación le debe corresponder a las autoridades gubernamentales, a los partidos políticos o a ambos con la participación de las organizaciones de Al respecto resultan obvias las dificultades queobservadores presenta estenacionales. tipo de determinación. En cuanto a “quiénes” se debe designar como observadores, resulta claro que esta designación debe recaer en personas reconocidas por su calidad moral, por su independencia de criterio y por sus conocimientos especializados. Sin embargo, surge el problema de cómo ponerse de acuerdo en la determinación de cuáles personalidades reúnen las cualidades de imparcialidad, profesionalismo y conocimientos especializados que les permitan cumplir con su cometido satisfactoriamente.

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Ahora bien, en el caso de que hubiera un acuerdo so bre algunas personalidades que reúnan estas características y que dichas personas se manifestaran dispuestas a aceptar esta responsabilidad, cabría preguntarse si estarían en mejores condiciones que las personalidades nacionales del mismo corte que tengan las mismas características. En lo personal, nos resulta difícil aceptar que pueda ha ber extranjeros más conocedores de nuestra realidad, de nuestras instituciones, de nuestras leyes y de nuestros procedimientos que nosotros mismos. En tercer término, la designación de observadores internacionales electorales puede cuestionar el funcionamiento de las instituciones nacionales creadas al efecto. Resulta claro que si se acepta la participación de observadores internacionales electorales con opiniones vinculantes ello significará, de alguna manera y en algún grado, una descalificación de las autoridades institucionales y de los observadores nacionales que deben velar por el cumplimiento de la ley. Adicionalmente se debe tener presente que se pueden dar diferencias marcadas en los juicios de los observadores nacionales entre sí y de los observadores internacionales entre sí, y de unos con otros; y en estos casos, ¿a cuál reconocerle mayor confiabilidad, a los que observaron regularidad en el proceso electoral o a los que lo vieron plagado de anomalías? Por otra parte, la presencia de este tipo de observadores puede dar motivo a enfrentamientos entre diversos grupos de mexicanos toda vez que no existe unanimidad al respecto. Como se puede apreciar, la designación de observadores internacionales certificadores puede suscitar un espiral ascendente de dificultades y problemas. Finalmente, al decir de Jorge Alcocer, las experiencias que se han sucedido en otros países han sido disímbolas, no sólo porque al final cada quien habla de la feria según le fue en ella, sino porque es verificable que tratándose de organismo, privados se ha incurrido en conductas que se alejan de los principios básicos de imparcialidad que deben regir esta actividad.82 82

Alcocer señala asimismo que las experiencias vividas en México son escasas y las que se registran han ocurrido en condiciones de informalidad y abierta hostilidad por parte de las autoridades y de varios partidos. Cita los casos del gru po de diputados canadien-


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Con base en las consideraciones anteriores, se puede decir que resulta claro que dada la complejidad y la talla del proceso electoral, un pequeño grupo de observadores que acuda durante una breve estadía estará imposibilitado para poder apreciar la regularidad o irregularidad de un proceso electoral. ¿Qué hacer de en que estasloscondiciones? Eninternacionales mi opinión se que debetienen partir eldecala consideración observadores rácter de visitantes de la comunidad internacional y cuyas opiniones no tienen un carácter vinculante han tenido y tienen plena acogida dentro de nuestro régimen constitucional; consecuentemente pueden venir en todo momento sin que se tenga que promover reforma legal alguna, si bien se pueden expedir los lineamientos protocolarios relativos a su visita, en tanto que los observadores internacionales certificadores a los que se les confiere en forma expresa o tácita, amplia o restringida, la facultad de emitir opiniones vinculantes resultan, desde todo punto de vista, inadmisible pues ello implicaría —insisto— trastocar, desde su base, a nuestro sistema político electoral. Quienes consideran que la presencia de observadores internacionales certificadores gravitará favorablemente en el propósito de hacer que nuestros procesos electorales sean cada vez más democráticos parten de una premisa equivocada, pues consideran que otros países pueden estar más interesados y mejor ca pacitados que nosotros para consolidar nuestro régimen democrático. Consecuentemente, para alcanzar los fines que se persiguen se debe robustecer y vigorizar a los organismos electorales nacionales que, precisamente por su responsabilidad, composición y distribución geográfica en todo el territorio nacional, son los organismos que están en mejores condiciones para apreciar lala regularidad o irregularidad del proceso electoral. En consecuencia, solución radica en que todos, autoridades, partidos y ciudadanos asumamos con honestidad la responsabilidad confiada; las autoridades electorales ajustándose a los principios constitucionales de certeza, objetividad, legalidad, imparcialidad e independencia; el cuerpo ciudadano no sólo votando sino también desempeñando las funciones ses invitados a Morelos por el PRD, y el gru po de Carter Center, encabezado por Robert Pastor que dentro de su programa para América Latina y a invitación de “ocho grupos de observadores mexicanos”, envió un equipo de observadores a las elecciones de Chihuahua y Michoacán en julio de 1992.

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electorales que se le confíen; los partidos políticos y los candidatos comprometiendo su mejor esfuerzo para ganar las elecciones con votos y no con marrullerías y, en su caso, impugnar las elecciones en forma consistente y con apego a la ley; los magistrados del Tribunal comprometiendo su mejor esfuerzo para resolver los conflictos electorales en forma legal, eficaz y oportuna; la Fiscalía Especializada para la Atención Delitos Electorales atendiendo y resolviendo las denuncias que se le de presenten con escrupuloso apego a la ley. Sin lugar a dudas que nuestro sistema político electoral tiene defectos, pero también aciertos; a unos y otros debemos analizarlos y ponderarlos, a los primeros se les debe subsanar y a los segundos consolidar, pero en uno y otro caso se debe tener presente que en un Estado de derecho, el ejercicio del poder se debe ajustar al derecho; consecuentemente la concertación siempre se debe inscribir en el marco legal y en caso de que la ley deje de responder al sentir de la voluntad general se le debe reformar, pero siempre, en todo tiempo, se le de be res petar pues fuera de ella sólo existe la arbitrariedad. 3. JORNADA ELECTORAL 3.1 Fecha de la elección Hasta 1987, la práctica electoral que se observó en materia de elecciones consistió en señalar como día de comicios al primer domingo de julio del año de elecciones. Sin embargo, con el tiempo diversas agrupaciones políticas expresaron que dicha práctica venía a significarse como una de las causas de abstencionismo ya que las personas difícilmente aceptaban alterar sus costumbres de convivencia familiar para cumplir con un deber ciudadano; de aquí que con objeto de estimular la participación ciudadana en las consultaciones electorales, diversas agrupaciones políticas propusieron que las elecciones tuvieran verificativo en día distinto al que se dedica al descanso y a la convivencia familiar. Como resultado de ello, en el Código Federal Electoral de 1987 se dispuso que las elecciones tendrían verificativo el primer miércoles de septiembre del año electoral correspondiente, precisándose en el artículo tercero transitorio que la elección de diputados federales por el principio


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de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional correspondiente a la LIV Legislatura del Congreso de la Unión, así como la elección de senadores a la LIV y LV Legislatura del Congreso de la Unión y la de presidente de los Estados Unidos Mexicanos para el periodo de 1988 y 1994, tendría lugar el primer miércoles del mes de julio de 1988. Sin medida embargo, jornada la electoral de eseciudadana, año puso de que dicha nolafavoreció participación pormanifiesto lo que el COFIPE volvió al sistema anterior y dispone desde entonces que las elecciones deberán tener verificativo en día domingo. En consecuencia, la versión original del artículo 19 del COFIPE de 1990 dis puso que las elecciones debían verificarse el tercer domingo del mes de agosto, en la inteligencia de que en los términos de la fracción I del artículo octavo transitorio del decreto de 24 de septiembre de 1993, los comicios de 1994 tendrían verificativo el tercer domingo de julio del año de elecciones; finalmente, de conformidad a la reforma de 1996 y al texto vigente, los comicios federales se deben celebrar el primer domingo Consecuentemente, del mes de julio delenaño defechas elecciones. esas los ciudadanos mexicanos, es decir, los hombres y mujeres mayores de 18 años que se encuentren en pleno ejercicio de sus derechos políticos, deberán elegir: a) Diputados federales, cada tres años. b) Senadores, cada seis años, y c) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, cada seis años. Ahora bien, toda vez que durante los meses de julio y agosto de 1991 se formuló en diversos foros una propuesta tendente a recorrer la fecha de las elecciones a celebrarse en dicho año con objeto de que los partidos políticos contaran con un poco más de tiempo para revisar las listas nominales de electores, considero conveniente analizar la viabilidad de dicha propuesta; con este fin estimo oportuno formular las siguientes consideraciones: La fecha de la jornada electoral reviste una im portancia subrayada, toda vez que vie ne a sig nificarse como el punto de partida de diversas actividades calendarizadas que integran en su conjunto un proceso que tiende a integrar y configurar a los poderes constituidos, que son los órganos de expresión necesaria y continua del Estado.

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En efecto, la fecha de la jornada electoral es una norma de orden público cuyo cumplimiento resulta obligatorio y cuya significación para efectos de la calificación de las elecciones deriva del hecho de que el día en que se verifiquen los comicios determina el día en que de ben celebrarse los cómputos distritales, ya que en los términos de la ley éstos deben efectuarentidad se el miércoles siguiente al día de la elec ción, así como cómde puben tos de federativa y de circunscripción plurinominal, las los cuales celebrarse el domingo siguiente al día de la jornada electoral. A su vez, la verificación de los cómputos distritales, de entidad federativa y de circunscripción plurinominal, determinan el cómputo del plazo dentro del cual los partidos políticos pueden interponer el juicio de inconformidad en contra de los resultados de dichos cómputos, así como de la expedición de las constancias de validez y mayoría o de asignación. Cabe precisar que la ley aplicable en el proceso electoral de 1991 disponía que los recursos de inconformidad interpuestos en tiempo por los partidos políticos deberían ser resueltos por el Tribunal Federal Electoral alomás días andel tes res depectivo la instalación colegiosdeelectorales, cual,tardar en losseis términos decretode dellos Congreso la Unión, tenía verificativo el día 15 de octubre; por su parte, los colegios electorales disponían del plazo inexorable de 15 días para calificar las elecciones, ya que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 65 constitucional, el Congreso de la Unión debía quedar debidamente instalado el día primero de noviembre del año de elecciones. Ahora bien, a resultas de la reforma de 1993 desaparecieron los colegios electorales de las cámaras, pero se dispuso la creación de una Sala de Segunda Instancia que, a partir de la fecha en que las salas Central y regionales comenzaran a formular resoluciones de fondo so bre recursos de inconformidad y hasta el de octude bre, es decir, hasta vísperade dereconsideración la instalación delque Congreso de 28 la Unión, bería resolver loslarecursos presentarán los partidos políticos. Por último, a partir de la instalación del Congreso se empieza a computar la duración del cargo de representación popular de que se trate. Lo anterior quiere decir que en caso de que durante el proceso electoral se cambie la fecha en que deben tener verificativo las elecciones, ello ocasionaría inexorablemente el que se acorten los plazos de que disponen otros órganos para realizar sus actividades o bien que se corran las fechas.


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En efecto, si se corre la fecha de elecciones necesariamente se correrán las fechas de cómputo distrital y de entidad federativa, lo que a su vez ocasionaría que se acorte el plazo de por sí reducido de que dispone el Tribunal para resolver todos los juicios de inconformidad así como los recursos de reconsideración que interpongan los partidos políticos, puesto que dichos medios impugnación, por disposición de la ley, deben quedar resueltos en losdetérminos antes precisados. Como se puede apreciar, el corrimiento de la fecha de elecciones durante el curso de un proceso electoral no resulta posible, toda vez que además de contrariar a la Constitución y a la ley sería detonador de una serie de cambios que irían creciendo en número y significado, cuyo resultado no podría ser otro que alterar y comprometer el funcionamiento normal de las instituciones republicanas. 3.2 Inicio de la jornada electoral. Instalación de casillas y recepción de la votación

La jornada electoral se inicia a las ocho de la mañana del primer domingo de julio del año de la elección ordinaria con la instalación de las casillas electorales, lo que deberá tener lugar con la participación de los integrantes de la mesa directiva de casilla, (presidente, secretario y escrutadores) y en presencia de los representantes de los partidos políticos que concurran. Al respecto cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 212, durante el día de la elección se levantará el acta de la jornada electoral en torno a la cual es pertinente formular los siguientes comentarios: Dada la importancia que reviste el control de las boletas recibidas para cada elección por los presidentes de las mesas directivas de casilla, en el artículo 123.1, inciso b, se establece como atribución de los secretarios de las mesas directivas de casilla contar inmediatamente antes del inicio de la votación y ante los representantes de los partidos políticos que se encuentren presentes, las boletas electorales recibidas y anotar su número en el acta de instalación (debiendo entenderse que se refiere al apartado de instalación del acta de la jornada electoral toda vez que en el artículo 212.5, inciso c, se dispone que en el acta de la jornada electoral se debe precisar el número de boletas recibidas para cada elección).

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En relación con esta materia, es oportuno señalar que el número de boletas que se entregan y reciben en una casilla reviste una extraordinaria importancia, ya que dicho número no es de ninguna manera caprichoso, sino que necesariamente se debe entregar a cada casilla tantas boletas como número de ciudadanos figuren en la lista nominal de electores y en caso se de de que algún motivo recitado ban de másinstalación o menos boletas, ción bepor hacer notar en elseapar del actaesta de lasituajornada electoral, en el rubro correspondiente a “incidentes”. Asimismo y con objeto de evitar dilaciones en el inicio de la votación, a través de la reforma de 1993 se precisó en el artículo 124.1, inciso c que los escrutadores deberán auxiliar al presidente o al secretario en las actividades que les encomienden y consecuentemente los escrutadores pueden auxiliar al secretario en el conteo de las boletas electorales. Instalada la casilla e iniciada la votación, ésta no podrá suspenderse sino por causa de fuerza mayor en los términos dispuestos en el artículo 216. Los elec tores vota en el orden que se presen antecon la mesa di-rectiva de casilla y derán berán exhi bir suencredencial paraten votar fotogra fía (artículo 217). Una vez comprobado que el elector aparece inscrito en la lista nominal y que haya exhibido su credencial para votar con fotografía, el presidente le entregará las boletas de las elecciones para que se dirija libremente a los canceles o elementos modulares de votación, lugar en el cual marcará en secreto sus boletas en el círculo o cuadro correspondiente al partido político por el que sufraga o anote el nombre del candidato no registrado por el que desea emitir su voto, hecho lo cual las depositará en las respectivas urnas, es decir, en las cajas plegables y transparentes que se al efecto.del Una vezloque tor votó,deselade be tener te queins entalan los términos artícu 218elelelec secretario casilla debepresen proceder a anotar la palabra “votó” en la lista nominal correspondiente, marcará la credencial con fotografía e impregnará con líquido indeleble el dedo pulgar derecho del elector. Asimismo, cabe señalar que en caso de que las credenciales para votar tengan muestras de alteración o no pertenezcan al elector, el secretario deberá anotar el incidente en el acta respectiva y el presidente deberá poner a disposición de las autoridades a las personas que las hayan presentado (artículo 217, párrafos 5 y 6).


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Por último, hay que hacer notar que si durante la votación se altera el orden, es obligación del secretario levantar un acta especial en la cual se deberán señalar las causas que ocasionaron el quebrantamiento del orden, así como las medidas que al efecto haya acordado el presidente. 3.3 Cierre de votación En los términos del artículo 224, la votación se cerrará a las 18:00 horas. Sólo podrá cerrarse antes de dicha hora, cuando el presidente y el secretario certifiquen que hubieren votado todos los electores incluidos en la lista nominal correspondiente. Sólo podrán permanecer abiertas después de las 18:00 horas las casillas en las que aún se encuentren electores formados para votar. En este caso se cerrarán una vez que quienes estuviesen formados a las 18:00 horas hayan votado. Tan pronto como el presidente declare cerrada la votación, el secretario deberá proceder a llenar el apartado correspondiente al cierre de votación “del acta de la jornada electoral” de acuerdo con el modelo aprobado por el Consejo General en la sesión de 23 de diciembre de 1993 para el proceso electoral de 1994 y con apego al modelo apro bado el 23 de diciembre de 1996 para el proceso electoral de 1997, hecho lo cual deberá ser firmada por los demás integrantes de la mesa directiva y los representantes de los partidos (artículos 225 y 226). En todo caso, el apartado correspondiente al cierre de votación contendrá, en los términos del artículo 224.3, la hora de cierre de votación y la causa por la que se cerró antes o después de las 18:00 horas. Al respecto, cabe señalar que con relación a jornada electoral de 1994, en diversos recursos de inconformidad se hizo valer como agravio que la votación se hubiere cerrado antes o después de la hora que se refiere el artículo 224; sin embargo, ello no encuadra en ninguna de las causales de nulidad de votación recibida en casilla. Asimismo, es de hacerse notar que en el artículo 212.6 se establece que en ningún caso se podrá instalar la casilla antes de las 8:00 horas, de lo que se puede inferir que el inicio de la votación siempre de be ser después de dicha hora, pero sin que en la versión del COFIPE de 1990 existiera ninguna disposición que previera la hora en que a más tardar se deberá iniciar la votación.

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Por lo anterior y toda vez que en diversos recursos de inconformidad se hizo valer como agravio que la votación se haya iniciado tardíamente, con el consecuente desaliento a los electores que acudieron a las casillas desde las 8:00 horas, a través de la reforma de 1993 se formularon las siguientes disposiciones: a) Si a las 8:15 horas no se presentara alguno o algunos de los funcionarios propietarios, actuarán en su lugar los respectivos suplentes. b) Si a las 8:30 horas no está integrada la mesa directiva conforme al inciso anterior, pero estuviera el presidente o el suplente, cualquiera de los dos designará a los funcionarios necesarios para suplir a los ausentes y procederá a su instalación. c) En ausencia del presidente y de su suplente, a las 8:45 horas el consejo distrital tomará las medidas necesarias para la instalación de la casilla y designará al personal del Instituto Federal Electoral encargado de ejecutarlas y cerciorarse de su instalación. d) Cuando porsea razones de la distancia o de dificultad comunicaciones, no posible intervención oportuna de dellaspersonal del Instituto Federal Electoral designado, a las 11:00 horas los representantes de los partidos políticos ante las casillas designarán, por mayoría, a los funcionarios necesarios para integrar la mesa directiva de casilla de entre los electores de la sección electoral presentes. Para el proceso electoral de 1997, en el artículo 123 se estableció que de no instalarse la casilla a las 8:15 horas, se estará a lo siguiente: a) Si estuviera el presidente, éste designará a los funcionarios necesarios su para integración, recorriendo, términoausentes y en su con caso, elpara orden ocupar los cargos de en losprimer funcionarios los propietarios presentes y habilitando a los suplentes presentes para los faltantes, y en ausencia de los funcionarios designados, de entre los electores que se encuentren en casilla. b) Si no estuviera el presidente, pero estuviera el secretario, éste asumirá las funciones de presidente de la casilla y procederá a integrarla en los términos señalados en el inciso anterior. c) Si no estuviera el presidente ni el secretario, pero estuviera alguno de los escrutadores, éste asumirá las funciones de presidente y pro-


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cederá a integrar la casilla de conformidad con lo señalado en el inciso a. d) Si sólo estuvieran los suplentes, uno de ellos asumirá las funciones de presidente, los otros las de secretario y primer escrutador, procediendo el primero a instalar la casilla nombrando a los funcionarios necesarios de entre los electores presentes. e) Si no asistiera ninguno de los funcionarios de la casilla, el consejo distrital tomará las medidas necesarias para la instalación de la misma y designará al personal encargado de ejecutarlas y cerciorarse de su instalación. f) Cuando por razones de distancia o de dificultad de las comunicaciones no sea posible la intervención oportuna del personal del Instituto Federal Electoral designado, a las 10:00 horas, los representantes de los partidos políticos ante las mesas directivas de casillas designarán, por mayoría, a los funcionarios necesarios para integrar las casillas de entre los electores presentes. g) En todo caso, integrada conforme a los anteriores supuestos, la mesa directiva de casilla iniciará sus actividades, recibirá válidamente la votación y funcionará hasta su clausura. 3.4 Escrutinio y cómputo de la votación Una vez cerrada la votación y llenado y firmado el apartado correspondiente del acta de la jornada electoral, los integrantes de la mesa directiva procederán al escrutinio y cómputo de los votos sufragados en la casilla que, en los términos del artículo 227.1, es el procedimiento a través del cual los integrantes de cada una de las mesas directivas de casilla, determinan: a) El número de electores que votó en la casilla. b) El número de votos emitidos en favor de cada uno de los partidos políticos o candidatos. c) El número de votos anulados por la mesa directiva de casilla. d) El número de boletas sobrantes de cada elección. Con objeto de evitar confusiones en esta materia, a través de la reforma de 1993, se adicionaron al artículo 277 los párrafos 2 y 3, en los que se precisa lo que se entiende por voto nulo y por boletas sobrantes.

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Así, se precisa que por voto nulo se deberá entender el expresado por un elector en una boleta que depositó en la urna, pero que no marcó un solo cuadro en que se contenga el emblema de un partido político, el de una coalición o el de los emblemas de los partidos políticos coaligados. Ahora bien, al respecto se debe te ner presente que, conforme a lo dispuesto en el artículo 230 párrafo 1, incisos a y b del COFIPE, se contará como nulo cualquier voto emitido en forma distinta a la señalada por la ley. En el inciso 3 del artículo 227 se precisa que serán boletas sobrantes aquellas que habiendo sido entregadas a la mesa directiva de casilla no hayan sido utilizadas por los electores. De los términos empleados por el legislador, tanto en dicho artículo como en el 229, se desprende que resulta por demás evidente que el conteo de las boletas sobrantes y su inutilización forman parte del procedimiento de escrutinio y cómputo y que el número de ellas se debe anotar en el apartado correspondiente del acta respectiva. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 228, el escrutinio y cómputo se deben llevar a cabo en el orden siguiente: de diputados, de senadores y de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Una vez concluido el escrutinio y cómputo de cada una de las votaciones, se levantará el acta correspondiente, la que firmarán, sin hacer excepción, todos los funcionarios y representantes de los partidos políticos, teniendo estos últimos derecho a firmar el acta bajo protesta, señalando los motivos de la misma. En relación con las actas de escrutinio y cómputo cabe formular las siguientes consideraciones: En primer término resulta oportuno puntualizar que para cada elección se debe levantar un acta de escrutinio y cómputo. También ca be precisar que las actas de escrutinio y cómputo se deben levantar tanto en las casillas básicas como en las contiguas, en las extraordinarias y en las especiales, en los términos que le son propios a cada una de ellas. Asimismo se de be tener presente que con ape go a lo dis puesto por el artículo 232, el ac ta de es crutinio y cómputo de berá contener por lo menos: a) El número de votos emitidos a favor de cada partido político o candidato.


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b) El número total de las boletas sobrantes que fueron inutilizadas. c) El número de votos nulos. d) Una relación de los incidentes suscitados si los hubiere. e) La relación de escritos de protesta presentados por los representantes de los partidos políticos al término del escrutinio y cómputo. Con objeto de evitar confusiones en esta materia, a través de la reforma de 1993 se adicionó el citado artículo 232, párrafo 3, en el que se precisa que en ningún caso se sumarán a los votos nulos las boletas sobrantes que fueron inutilizadas. Como se puede apreciar, el artículo 232 establece los datos mínimos que debe contener el acta de referencia, dentro de los cuales no se encuentran previstos los relativos al número de electores que votaron conforme a la lista nominal de electores y al número de boletas extraídas de la urna, cuyos resultados forman parte del escrutinio y cómputo en los términos del artículo 229.1, incisos b y d, por lo que a fin de que exista congruencia entre ambas dis se estima que se debe adicionar el artículo 232 incluyendo losposiciones, datos mencionados. Asimismo, es de hacerse notar que toda vez que en las casillas especiales no existe lista nominal de electores, sino acta de electores en tránsito en los términos del artículo 223.1, inciso b, sería conveniente adicionar el artículo 229.1, inciso b, con la precisión respectiva, ya que éste inciso sólo se refiere a que el segundo escrutador contará el número de ciudadanos que votaron “conforme al listado nominal de electores de la sección”, sin que se haya tomado en cuenta el caso de las casillas especiales. Por otra parte y dado que se encuentra prevista como causal de nulidad que alsedeterminado realice el escru y cómputo sin se causa justifi local distinto portielnio conse jo distrital, estima quecada en elenartículo 232 también se debe precisar que el acta debe contener los datos del local donde se realice el escrutinio y cómputo. Igualmente, cabe señalar que dada la relación estrecha que guarda el acta en comento con la causal de nulidad por error o dolo en la computación de los votos y atendiendo a que la realidad puso de manifiesto que dicho error o dolo no sólo se puede dar en lo que estrictamente se considera “computación de los votos”, sino en cualesquiera de las operaciones del escrutinio y cómputo, se estima que resultaría conveniente reformar

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el artículo 75.1, inciso f, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, sustituyendo la expresión “error o dolo en la computación de los votos” por la expresión “error o dolo en alguna o algunas de las operaciones del escrutinio y cómputo”. Esta proposición se funda en las siguientes consideraciones: En primer término, es oportuno precisar que toda vez que es de explorado derecho lo que debe entenderse por dolo o error, al analizar esta causal de nulidad se debe te ner presente que el dolo jamás se puede presumir sino que necesariamente se tiene que acreditar y, consecuentemente, cuando se haga valer esta causal de nulidad, si el dolo no se acredita se debe presumir la buena fe de los órganos electorales y en caso de que existan discrepancias en el acta final de escrutinio y cómputo se debe partir de la consideración de que se trata de error. Hecha esta precisión se requiere analizar cuál es el alcance de la expresión “computación de los votos”, expresión en torno a la cual —como ya lo he señalado en re petidas ocasiones— se pueden dar dos interpretaciones: una gramatical otrainter sistemática funcional. De conformidad conyuna pretacióny de carácter restringido y gramatical, por computación de los votos puede entenderse la simple suma de votos y en este caso tan sólo deberán analizarse en el acta final de escrutinio y cómputo las cantidades que aparecen en la columna correspondiente a “votación total” y verificar si son correctas o no. Considero que la interpretación gramatical lleva necesariamente a la conclusión de que el error o dolo en la computación de los votos únicamente se da en las “boletas o votos extraídos” de la urna, es decir, en el conteo de dichas “boletas o votos”, lo que de manera evidente hace nugatoria o de imposible aplicación la causal de nulidad en comento, ya que podertoverificar si existeoovo notos” errorextraí o dolo, pensa efectuar para el recuen de las “boletas dos es deindis las ur nas,ble práctica que no está dentro de las facultades que le confiere la ley al Tribunal Electoral. Asimismo, se podría decir que conforme a esta interpretación gramatical el error o dolo también se puede dar en la computación de los votos que les correspondieron a las fórmulas de candidatos de cada partido contendiente, a los candidatos no registrados, así como en el número de votos nulos, pero en este caso igualmente se hace nugatoria o de imposible aplicación la causal de nulidad que se analiza, toda vez que para po-


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der verificar si existió o no error o dolo, en la computación o conteo de votos, es necesario efectuar el recuento respectivo, lo cual tampoco está dentro de las facultades que le confiere la ley al Tribunal. Además, estimo conveniente hacer notar que, de adoptarse el referido criterio de interpretación gramatical, se llegaría al extremo de soslayar los demás o resultados a loy que, que estrictamente se lo considera “votosruobros boletas extraídosdiferentes de la urna” de acuerdo con que expresamente establece el artículo 229 del Código de la materia, forman parte del escrutinio y cómputo de cada elección, como son las boletas sobrantes e inutilizadas y el total de electores que votaron conforme a la lista nominal respectiva. En consecuencia, con base en una interpretación gramatical de la causal de dolo o error en la computación de los votos, tan sólo se analizarían los errores más obvios, planos y evidentes que consten en la referida acta y se soslayaría el estudio de los errores más complejos que pudieran existir en la misma. En virtudcon de losuanterior y bilidad con el pro pósito de que Tribunal que cumpla cabalmente responsa constitucional deelgarantizar los actos y resoluciones de los órganos electorales se apeguen a los principios de legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad y profesionalismo, considero que al analizar la causal de nulidad basada en error o dolo en la computación de los votos, el análisis no debe concretarse a una mera interpretación gramatical, pues ello haría prácticamente nugatoria su aplicación, sino que dicho análisis debe de responder a criterios de interpretación sistemática y funcional, en los términos del artículo segundo de la citada Ley de Medios de Impugnación. Con apego a este planteamiento he sostenido que por computación de votos para los efectos del análisis la causal debe se el con junto de operacio nes que de lleva a cabo de la nulidad mesa direc tivaentenderde casilla a efecto de levantar o llenar el acta de escrutinio y cómputo. Con base en esta interpretación, a cada uno de los apartados que conforman dicha acta, así como a las cifras correspondientes, se le debe dar la importancia que merecen y consecuentemente, formular los cotejos correspondientes y apreciar si hay o no irregularidades y contradicciones entre ellas. En este orden de ideas y con objeto de evitar cualquier duda so bre la materia, considero, como lo he ya manifestado, que resulta conveniente reformar el artículo 75.1, inciso f, y sustituir la expresión “error o dolo

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en el cómputo”, por la expresión “error o dolo en alguna o algunas de las operaciones del escrutinio y cómputo”, ya que ello dará lugar a que sin duda alguna se tomen en consideración tanto las boletas recibidas como las boletas sobrantes. Con base en las consideraciones expuestas y dada la gama tan amplia de correspondencias o discrepancias que se pueden presentar en los diversos rubros o apartados que integran las actas finales de escrutinio y cómputo, considero que se deben estudiar todos los datos que se relacionan con el escrutinio y cómputo en su conjunto y decidir en función de las constancias que obran en autos, si alguno de los datos que constan en el acta final de escrutinio y cómputo evidencia de manera elocuente una irregularidad, en cuyo caso se deberá pasar a analizar si dicha irregularidad resulta o no determinante para el resultado de la votación. 3.5 Integración de expedientes y remisión al Consejo Distrital De conformidad con lo dispuesto por el artículo 234, al término del escrutinio y cómputo de cada una de las elecciones, se formará un expediente de casilla con la documentación siguiente: a) Un ejem plar del acta de la jornada electoral (reforma de 1993). b) Derogada. c) Un ejem plar del acta de escrutinio y cómputo, y d) Los escritos de protesta que se hubieren recibido. Asimismo, la ley exige que se remitan en sobre por separado las boletas sobrantes inutilizadas y las que contengan los votos válidos y los votos nulos para cada elección; también se debe remitir en sobre por separado la lista nominal de electores. Para garantizar la inviolabilidad de la documentación a que se ha hecho referencia, la ley dispone que con el expediente de cada una de las elecciones y los sobres se forme un paquete en cuya envoltura firmarán los integrantes de la mesa directiva de casilla y los representantes que deseen hacerlo. En los términos del artículo 235, de las actas de las casillas asentadas en la forma o formas que al efecto apruebe el Consejo Ge neral del Insti-


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tuto, se entregará una copia legible a los representantes de los partidos políticos, recabándose el acuse de recibo correspondiente. Por fuera del paquete correspondiente a cada una de las elecciones en casilla se adherirá un sobre que contenga un ejemplar del acta en que se contengan los resultados del escrutinio y cómputo de cada una de las elecciones para su entrega al presidente del consejo distrital correspondiente. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 236, los presidentes de las mesas directivas de casillas fijarán avisos en lugar visible del exterior de las mismas con los resultados de cada una de las elecciones, los que serán firmados por el presidente y los representantes que así deseen hacerlo. Hecho lo anterior, el secretario deberá levantar constancia de la hora de clausura de la casilla y el nombre de los funcionarios y re presentantes que harán la entrega del paquete que contenga los expedientes. La constancia será firmada por los funcionarios de la casilla y los representantes de Ca losbepartidos desearen hacerlo. señalarque al res pecto que a través de la reforma de 1993 se derogaron las disposiciones que hacían referencia al acta de integración de expedientes, clausura de casilla y remisión al consejo distrital a que aludían los artículos 237, 252, párrafo 1, incisos a, b, c y d; artículo 253, párrafo 1, incisos a, b, c y d, y artículo 254, párrafo 1. En torno a la disposición contenida en el artículo 237 cabe formular los siguientes comentarios: De las disposiciones de mérito se infiere que el paquete electoral no necesariamente debe ser entregado al consejo distrital directamente por los presidentes de las mesas directivas de casilla, sino que puede ser entregado por200.1, cualesquiera losblece funcionarios de casilla; noreobstante ello, el artículo inciso ede , esta como derecho de los presentantes de los partidos políticos acreditados ante las mesas directivas de casilla, entre otros, el de acompañar al “presidente” de la mesa directiva de casilla al consejo distrital correspondiente para hacer la entrega de la documentación y el expediente electoral. En tal virtud y con objeto de evitar confusiones, se considera conveniente que se reforme el artículo 200.1, inciso e, sustituyendo la frase “al presidente”, por “al o a los funcionarios de casilla”, en congruencia con lo dispuesto en el artículo 237.

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Hecha esta aclaración cabe destacar que los presidentes de las casillas, bajo su responsabilidad, deberán remitir a los consejos distritales los paquetes electorales, lo que deberá hacerse de conformidad a lo dispuesto por el artículo 238, en forma inmediata cuando la casilla se encuentre ubicada en la cabecera del distrito; dentro de las doce horas siguientes cuando se tratededelas casillas urbanas ubicadas cabecera de distrito, o dentro 24 horas siguientes si sefuera tratade de lacasillas rurales. A través de la reforma de 1993 se modificó el artículo 238.3 a efecto de precisar que los consejos distritales adoptarán previamente al día de la elección las medidas necesarias para que los paquetes con los expedientes de las elecciones sean entregados dentro de los plazos establecidos y para que puedan ser recibidos en forma simultánea.

Estas disposiciones revisten particular importancia toda vez que en los términos del artículo 75.1, inciso b, de la Ley de Medios de Impugnación, si no se entrega la documentación dentro de los plazos establecidos se configura una causal de nulidad a menos que se tenga una causa justificada parabien, ello.en los términos de lo dispuesto por el artículo 238.5, se Ahora considera que existe causa justificada para que los paquetes con los expedientes de casilla sean entregados al consejo distrital fuera de los plazos establecidos, cuando medie caso fortuito o fuerza mayor. En su oportunidad el consejo distrital hará constar en acta circunstanciada la recepción de los paquetes electorales debiendo proceder al efecto con apego a lo dispuesto en los artículos 238.6 y 242.2. En torno a esta acta cabe formular los siguientes comentarios: A través de la reforma de 1993 se precisó, en el párrafo 1 del artículo 242, que los paquetes se deben recibir en el orden en que sean entregados las personas facultadas para ello y que el el reci presidente o el funcionariopor autorizado del conse jo distrital extenderá bo señalando la hora en que fueron entregados. Ahora bien, en el párrafo 2 del artículo 242, se dispone que de la recepción de los paquetes que contengan los expedientes de casilla, se levantará acta circunstanciada en la que se haga constar, en su caso, los que hubieran sido recibidos sin reunir los requisitos que señala el Código, pero no se precisan los datos que debe contener ni el destino que se le debe dar a dicha acta, por lo que se considera pertinente ponderar la conveniencia de que dicha acta contenga por lo menos la hora y fecha de


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recepción del paquete y el nombre de la persona o personas que lo entregan y que la misma se incluya en los expedientes de cómputo distrital a que se refieren los artículos 252.1, incisos a, c y d, con el propósito de que las Salas del Tribunal puedan contar con elementos adicionales para el estudio de la causal de nulidad por entrega extemporánea de los paquetes electorales. 4. RESULTADOS ELECTORALES 4.1 Resultados preliminares Dada la importancia, relevancia y trascendencia que reviste el que se facilite a la ciudadanía el conocimiento de las tendencias del voto al término de la jornada electoral, en el artículo 89.1, inciso l, se establece que el secretario ejecutivo del IFE debe establecer un mecanismo para la difusión inmediata en el Consejo General de los resultados preliminares de las elecciones de diputados, de senadores y de presidente de la República. Para este efecto se dispondrá de un sistema de informática para recabar los resultados preliminares que se podrán transmitir en forma previa al procedimiento regular a que alude el artículo 243. El Código determina que sea en el Consejo General donde se den a conocer los resultados preliminares globales, toda vez que es el órgano de mayor peso, rango y jerarquía en materia de organización de las elecciones federales. Al respecto resulta necesario diferenciar con toda precisión los resultados preliminares de los resultados definitivos; con este fin resulta oportuno formular las siguientes consideraciones: El primer conocimiento que se tiene de los resultados electorales se da a nivel casilla, ya que la ley dispone en el artículo 236 que al término del escrutinio y cómputo en cada casilla, los presidentes de casilla deberán fijar en lugar visible del exterior de la misma los resultados de cada una de las elecciones. Sin embargo, los resultados de unas casillas se pueden contraponer a los de otras casillas, y por lo mismo resulta claro que los resultados que revisten un particular interés son los resultados distritales; es por ello que con objeto de dar a conocer los resultados preliminares por distrito, el Código dispone en el artículo 243 que el mismo día de la jornada electoral

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los consejos distritales deberán iniciar las sumas de las actas de escrutinio y cómputo de las casillas conforme éstas se vayan recibiendo y hasta el vencimiento del plazo legal para la entrega de los paquetes que contengan los expedientes electorales, debiendo proceder al efecto conforme a las siguientes reglas: a) El consejo distrital autorizará al personal necesario para la recepción continua y simultánea de los paquetes electorales. Los partidos políticos podrán acreditar a sus representantes suplentes para que estén presentes durante dicha recepción. b) Los funcionarios electorales designados recibirán las actas de escrutinio y cómputo y de inmediato darán lectura en voz alta al resultado que aparezca en ellas, procediendo a realizar la suma correspondiente para informar de inmediato al secretario ejecutivo del Instituto. c) El secretario o el funcionario autorizado para ello, anotará esos resultados en el lugar que numérico les corresponda la forma destinada para ello, conforme al orden de las en casillas. d) Los re presentantes de los partidos políticos acreditados ante el consejo contarán con los formatos adecuados para anotar en ellos los resultados de la votación en las casillas. Estos resultados preliminares y parciales se darán a conocer en cada distrito electoral conforme vayan llegando los respectivos paquetes electorales y hasta la conclusión de las 24 horas que establece la ley; y por lo mismo se deberán dar a conocer con cierta regularidad al secretario ejecutivo del IFE para que los dé a conocer al Consejo General y por este conducto a la sociedad. Al respecto resulta pertinente hacer las siguientes precisiones: Los paquetes electorales se recibirán en horas diferentes en cada distrito, ya que por disposición de la ley las casillas ubicadas en la cabecera del distrito deberán entregarlos inmediatamente, en tanto que las casillas urbanas cuentan con un plazo de doce horas y las rurales hasta con veinticuatro horas. Con base en esta explicación es claro que los distritos electorales que se conforman con sólo casillas urbanas, recibirán con mayor prontitud los respectivos paquetes electorales que los distritos electorales que se


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conforman con casillas tanto urbanas como rurales y, desde luego, con mayor rapidez que los que se conforman con una mayoría significativa de casillas rurales. Una vez que en un distrito electoral se han recibido todos los paquetes electorales se deberán fijar en el exterior del local del consejo distrital los resultados preliminares globales de las elecciones en el distrito. Estos resultados globales que se dan a conocer en cada uno de los consejos distritales y de manera general en el Consejo General, si bien es cierto que son preliminares, también es cierto que son próximos a los definitivos, ya que sólo se modificarán en los casos en que se tenga necesidad de abrir los sobres que contengan las boletas cuando se presenten las anomalías que señala el artículo 247, párrafo 1, inciso b, y que se refieren a que no coincidan los resultados de las actas o no exista acta final de escrutinio y cómputo en el expediente de la casilla, ni obrase ésta en poder del presidente del consejo, o cuando existan errores o alteraciones evidentes en las actas. Cabe puntualizar que los integrantes de los consejos distritales para este entonces habrán concluido dos días de labores completos (el domingo en diversas actividades relacionadas con la jornada electoral y el propio domingo, a partir de las seis de la tarde y el lunes en la recepción de los paquetes electorales); muy probablemente debido a ello y dada la importancia que reviste el escrutinio y cómputo definitivo, el legislador consideró pertinente dejar pasar un día a efecto de que la fatiga no altere el correcto levantamiento del cómputo; en este contexto y con objeto de preservar la documentación electoral en este inter, la ley dispone en el artículo 242.1, inciso d, que el presidente del consejo distrital, bajo su responsabilidad, salvaguardará los paquetes electorales y al efecto dispondrá que sean selladas las puertas de acceso del lugar en que fueron depositados, lo que se deberá hacer con la presencia de los representantes de los partidos. En vista de ello, los resultados definitivos en el caso de las elecciones de di putados de mayoría se tendrán hasta concluir el cómputo distrital correspondiente, el cual, por disposición de la ley, debe tener lugar el miércoles siguiente al día de la elección y puede concluir en esa fecha o bien con posterioridad, pero sin que en ningún caso se pueda prolongar más allá del sábado, ya que el domingo se debe iniciar el cómputo de entidad federativa y para el cual se requiere contar con las actas de cómputo distrital.

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4.2. Cómputos distritales El miércoles siguiente al día de la elección los consejos distritales deben realizar el cómputo distrital, que es la suma de los resultados anotados en las actas de escrutinio y cómputo de las casillas de cada uno de los distritos electorales en cuestión. Durante la realización del cómputo distrital se deberán levantar las actas de cómputo de casilla en el consejo distrital que procedan y las cuales revisten particular importancia por las siguientes razones: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 247.1, inciso b, reformado en 1993, si los resultados del acta de escrutinio y cómputo contenida en el expediente de casilla no coinciden con los resultados que de la misma obre en poder del presidente del consejo distrital, o no obrase acta de escrutinio y cómputo en el expediente de la casilla ni obrase ésta en poder del presidente del consejo, se procederá a realizar nuevamente el escrutinio y cómputo de la casilla, levantándose el acta correspondiente. Los resultados se anotarán en la forma establecida para ello, dejándose constancia en el acta circunstanciada; de igual manera, se hará constar en dicha acta las objeciones que hubiese manifestado cualquiera de los representantes ante el consejo quedando a salvo sus derechos para impugnar ante el Tribunal, el cómputo de que se trate. En ningún caso se podrá interrumpir u obstaculizar la realización de los cómputos. Asimismo y a resultas de la reforma de 1993 se dispone, en los incisos c y d del artículo citado, que cuando existan errores o alteraciones evidentes en las actas o muestras de alteración en los paquetes, el consejo distrital podrá acordar realizar nuevamente el escrutinio y cómputo, en los términos señalados en el inciso b. Del análisis que se haga de dichas disposiciones, se desprende que el acta de cómputo de casilla levantada en el consejo distrital tiene un cuádruple propósito: el de suplir la falta del acta de escrutinio y cómputo, o bien, el de verificar los resultados del escrutinio y cómputo, en los casos de discrepancia de los datos de las actas que van por fuera y por dentro del paquete; o bien, corregir errores o alteraciones evidentes en las actas, o bien verificar el cómputo cuando existan muestras de alteración en los paquetes. En consecuencia, de conformidad con el COFIPE sólo en caso de que existan las anomalías referidas se debe proceder a abrir los sobres con las boletas en los consejos distritales, ya que el legislador considera que di-


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chos órganos, tanto por su número como por su composición, facilitan estas tareas. Efectivamente, por ley existen 300 consejos distritales y por ley en dichos consejos se cuenta con representantes de la sociedad y de los partidos políticos, los cuales deben haber seguido de cerca las elecciones en el distrito de su competencia. De esta manera se deberá levantar un acta de cómputo de casilla en el consejo distrital, en la que se hará constar, con la presencia de todos los miembros del consejo, el resultado de esa casilla en cada una de las elecciones en las que se den los su puestos contemplados en los incisos b, c y d del artículo 247. Toda vez que en el artículo 247.1, inciso b, no se precisan los datos que deben contener las actas de cómputo de casilla, se estima que para el levantamiento de la misma se deben determinar los mismos aspectos que se encuentran previstos para el procedimiento del escrutinio y cómputo conforme a lo dispuesto en el artículo 227, los cuales se deben consignar como datos mínimos de dicha acta individual y que son los siguientes: a) El número de electores que votó en la casilla. b) El número de votos emitidos en favor de cada uno de los partidos políticos o candidatos. c) El número de votos anulados por la mesa directiva de casilla. d) El número de boletas sobrantes de cada elección. Por otra parte, y toda vez que durante el último proceso electoral se pudo observar que algunos consejos distritales levantaron actas de cómputo de casilla por razones diversas a las que limitativamente se encuentran previstas en el artículo 247-1, inciso b, cabe señalar que en estos casos el acta del consejo distrital no convalida los errores que se desprendan de la respectiva acta de escrutinio y cómputo. Asimismo cabe señalar que el COFIPE no precisa si las actas de cómputo individual de casilla en el consejo distrital que procedan conforme a la ley se deben levantar al inicio, en su orden o al final del cómputo distrital, si bien todo parece indicar que se deben levantar en su orden, es decir, en el momento en el que se deben asentar los resultados de la casilla electoral correspondiente. Hechas estas aclaraciones y precisiones procede analizar la forma y términos como se debe desarrollar el cómputo distrital; como ya señalé,

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se debe iniciar a las 8:00 de la mañana del miércoles siguiente al día de la elección, y por lo general debe concluir ese día, pero puede suceder que concluya con posterioridad pero sin que en ningún caso pueda ir más allá del sábado, ya que el domingo se debe iniciar el cómputo de entidad federativa y para el cual se requiere contar con las actas de cómputo distrital. En esta materia reviste una importancia subrayada tener claro que para efectuar el cómputo distrital, el consejo respectivo tiene necesariamente que abrir los paquetes electorales que le remiten los presidentes de las casillas de dicho distrito, toda vez que para realizar el citado cómputo deben cotejar los resultados de cada una de las actas de escrutinio y cómputo que van por fuera del paquete y las cuales se entregan al presidente del consejo distrital, con los ejemplares de dichas actas que van dentro del paquete; adicionalmente resulta claro que en los consejos distritales se deben abrir todos los paquetes electorales, toda vez que en el interior de los mismos se contiene la documentación necesaria que debe tener en cuenta condesebe jo remitir distritala para integrar los exdel pedientes queElec pordisposición de laelley la sala competente Tribunal toral, a la oficialía mayor de la Cámara de Diputados, a los consejos locales de cada entidad, a los consejos locales con residencia en la cabecera de circunscripción y al secretario ejecutivo del IFE. Asimismo cabe precisar que por disposición de la ley se deberá levantar un acta circunstanciada de la sesión de cómputo para cada una de las elecciones, es decir, de las elecciones de presidente, diputados, senadores, así como las correspondientes actas de cómputo distrital (consúltense al efecto los artículos 247, 249, 250, 252, 253, 256, 258, 260 y 261). En torno a estas actas cabe formular las siguientes consideraciones: d, 249.1, inciso c, y 250.1 inciso c, que se Los artículos 247.1, inciso refieren al procedimiento del cómputo distrital de las elecciones de diputados, senadores y presidente, respectivamente establecen que los resultados del cómputo distrital de la elección se asentarán en el acta correspondiente, pero no se prevén los requisitos que debe contener dicha acta, por lo que se estima conveniente que se precisen los datos mínimos que debe contener, como son: la fecha y hora en que concluyó el cómputo distrital (dato que se considera de suma importancia para el cómputo del plazo para la interposición del juicio de inconformidad), el número de votos emitidos a favor de cada uno de los partidos políticos, candidatos, fór-


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mula de candidatos o listas, según sea el caso; el total de votos válidos, el total de votos nulos; y la votación total. Por otra parte, cabe hacer notar que no obstante que en el artículo 246 se establece el orden en el que se deben hacer los cómputos distritales de cada una de las elecciones (presidente, diputados y senadores), en el proceso electoral de 1991 algunos consejos distritales realizaron los cómputos distritales de todas las elecciones de manera simultánea, práctica irregular que puede inducir a confusiones o errores, por lo que a través de la reforma de 1993 se precisó que los cómputos de cada elección se realizarán sucesiva e ininterrumpidamente hasta su conclusión. Los artículos 247.1, incisos e y g, 249.1, inciso c y 250.1, inciso d, que se refieren al procedimiento de los cómputos distritales de las elecciones de diputados, senadores y presidente, respectivamente, establecen que se hará constar en el acta correspondiente de la sesión los resultados del cómputo y los incidentes que ocurriesen durante la misma. La redacción escueta de dichas disposiciones dio como resultado que en el proceso electoral de 1991 no existiera uniformidad de las actas correspondientes que levantaron los diversos consejos distritales, ya que en unas no se consignaron los resultados del cómputo, sino solamente la fórmula de candidatos que obtuvo la mayoría de votos, en otras no se precisó el motivo por el que se levantó el acta individual de cómputo de casilla, ni la hora en que se inició y concluyó cada uno de los cómputos distritales, por lo que se estima conveniente que en las referidas disposiciones se precisen los requisitos mínimos que debe contener el acta circunstanciada de cómputo distrital. Cabe destacar que a resultas de la reforma de 1993 se precisó en el inciso f del artículo 247 que le corresponde al consejo distrital verificar el cumplimiento de los requisitos formales de la elección; así como el que los candidatos de la fórmula que haya obtenido la mayoría de votos cumplan con los requisitos de elegibilidad previstos en el artículo 7o. del COFIPE. Ahora bien, tan pronto como concluya el cómputo de la elección de diputados de mayoría, le corresponde a los consejos distritales formular la declaración de validez de la elección correspondiente, hecho lo cual el presidente del consejo deberá entregar la constancia respectiva al candidato que haya obtenido mayor número de votos, salvo el caso de que los integrantes de la fórmula fueren inelegibles (consúltese al efecto los artículos 116, inciso g y 117, inciso e.

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Pero el cómputo distrital no sólo es importante por ser la base de la declaración de validez de la elección de diputados de mayoría, sino que su importancia se ve subrayada por ser la base de los resultados definitivos de la elección de senadores y de presidente de la República. De este modo, el presidente del consejo distrital deberá integrar los siguientes expedientes: 1) De cómputo distrital de la elección de diputados de mayoría. 2) De cómputo distrital de la elección de diputados de representación proporcional. 3) De cómputo distrital de la elección de senadores de mayoría relativa y de representación proporcional. 4) De cómputo distrital de la elección de presidente de la República. 5) De cómputo distrital de diputados a la asamblea de mayoría y de representación proporcional (estos expedientes se deberán integrar en el Distrito Federal). Cada uno de estos expedientes se integrarán con las actas de las casillas, con el original del acta de cómputo distrital en la que consta la suma de los resultados de las casillas de la elección de que se trate, con el acta circunstanciada de la sesión de cómputo en la que se da cuenta de todos los incidentes ocurridos durante dicha sesión y con el informe del presidente del consejo distrital sobre el desarrollo del proceso electoral. Hecho lo anterior, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 253 reformado tanto en 1993 como en 1996, el presidente del consejo distrital procederá a hacer las siguientes remisiones: a) Remitir a la Sala competente del Tribunal Electoral, cuando se hubiere interpuesto el medio de impugnación correspondiente, junto con éste, los escritos de protesta y el informe respectivo, así como copia certificada del expediente de cómputo distrital y, en su caso, la declaración de validez de la elección de diputados de mayoría relativa. b) Remitir, una vez cumplido el plazo para la interposición del medio de impugnación respectivo al Tribunal Electoral, el expediente del cómputo distrital que contenga las actas originales y cualquier otra documentación de la elección de presidente de los Estados Unidos


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Mexicanos. De la documentación contenida en el expediente de cómputo distrital enviará copia certificada al secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral. Cuando se interponga el medio de impugnación correspondiente se enviará copia del mismo. c) Remitir, una vez cumplido el plazo para la interposición del medio depia impugnación, a lalaOficialía Mayor de la Cámara de Dideputados, co certificada de Constancia de Mayoría y Validez la fórmula de candidatos a diputado de mayoría relativa que la hubiese obtenido; así como el informe de los medios de impugnación que se hubieren interpuesto. De la documentación contenida en el expediente de cómputo distrital, enviará copia certificada al secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral. Cuando se interponga el medio de impugnación se enviará copia del mismo a sendas instancias. d) Remitir al consejo local de la entidad el expediente de cómputo distrital que contiene las actas originales y documentación de la elección de senador por ex ampediente bos princienviará pios. De y documentación contenida en dicho colas pia actas certificada al secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral. e) Remitir al correspondiente consejo local con residencia en la cabecera de circunscripción el expediente del cómputo distrital que contiene las actas originales y copias certificadas, y además documentos de la elección de diputados por el principio de representación proporcional. De las actas y documentación contenidas en dicho expediente enviará copia certificada al secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral. Al secretario ejecutivo del IFE se remitirán copias de los cómputos distritales de las elecciones de diputados de mayoría, de representación, de senador por ambos principios y de presidente de la República, así como copia de los juicios de inconformidad que se hayan interpuesto. Finalmente, los presidentes de los consejos distritales conservarán en su poder copia de todas las actas y documentación de cada uno de los expedientes de los cómputos distritales, documentación que deberá conservarse hasta la conclusión del proceso electoral, hecho lo cual se deberá proceder a su destrucción.

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4.3 Cómputos de entidad federativa para senador Los resultados definitivos de las elecciones de senadores se darán a conocer hasta el domingo siguiente al de la elección, toda vez que en los términos del artículo 255, en esa fecha los consejos locales deben realizar el cómputo de entidad federativa, que es el procedimiento por el cual cada uno de los consejos locales determina, mediante la suma de los resultados anotados en las actas de cómputo distrital de la elección de senadores de mayoría relativa, la votación obtenida en esa elección en la entidad federativa de que se trate. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que el cómputo de entidad federativa se lleva a cabo con posterioridad al cómputo distrital, dado que para realizar dicho cómputo se requiere contar con las actas de cómputo distrital. En los términos de lo dispuesto por el artículo 256.1, inciso c, reformado en 1993, el Consejo Local debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales de la elección y asimismo, que los candidatos de las fórmulas para senador que hubiesen obtenido el triunfo por el principio de mayoría relativa y de la fórmula registrada en primer lugar por el partido que por sí mismo hubiese logrado obtener el segundo lugar en la votación, cumplan con los requisitos de elegibilidad previstos por el artículo 7o. del Código. Los resultados del cómputo se harán constar en el acta circunstanciada de la sesión de cómputo respectiva, así como la declaración de validez de la elección y de elegibilidad de los candidatos de las fórmulas para senador que hubieren obtenido el triunfo y de la fórmula registrada en primer lugar por el partido que por sí mismo hubiere obtenido el segundo lugar. Con base en estas consideraciones se puede decir que el expediente del cómputo de entidad se integra, entre otros documentos, con el original del acta del cómputo de entidad federativa y con el acta circunstanciada (consúltese al efecto los artículos 256, párrafo 1, inciso d y 257, párrafo 1, incisos d y e. En virtud de lo anterior se considera conveniente que se adicione el citado artículo a efecto de explicitar la existencia del acta de cómputo de entidad federativa para la elección de senadores y asimismo precisar los requisitos mínimos que debe contener, los cuales podrían ser los siguientes: la fecha y hora en que concluyó el cómputo de entidad federativa (dato que se considera de suma importancia para el cómputo del plazo


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para la interposición del juicio de inconformidad); el número de votos emitidos para cada una de las fórmulas de candidatos; el total de votos válidos; de votos nulos; y la votación total. En cambio, en el acta circunstanciada de la sesión de cómputo se deberán hacer constar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 256.1, inciso d, los resultados del cómputo y los incidentes que ocurrieren durante el mismo. Al respecto, se considera que a fin de que exista uniformidad en cuanto a la formulación de dichas actas por parte de los consejos locales, se deben precisar los requisitos mínimos que debe contener de manera más explícita y se evite que dichos órganos incurran en omisiones. De conformidad a lo dispuesto por los artículos 105, inciso i y 107, inciso f, le corresponde a los consejos locales efectuar el cómputo total y la declaración de validez de la elección de senadores, con base en los resultados consignados en las actas de cómputos distritales y dar a conocer los resultados, hecho lo cual le corresponde a los presidentes de los respectivos consejos expedir la constancia de mayoría y de validez de la elección de las fórmulas de candidatos a senadores que hubiesen obtenido la mayoría de votos, así como la constancia de asignación a las fórmulas de primera minoría, conforme al cómputo y declaración de validez del consejo local e informar al Consejo General. En este mismo sentido en el artículo 257 se precisa que el presidente del respectivo Consejo Local, deberá realizar las siguientes actividades: a) Expedir, al concluir el cómputo de entidad federativa y de declaración de validez de la elección de senadores de mayoría relativa, las constancias de mayoría y validez a las fórmulas para senadores que hubiesen obtenido el triunfo, y la constancia de asignación a la fórmula registrada en primer lugar por el partido que por sí mismo hubiese logrado obtener el segundo lugar en la votación de la entidad. En el supuesto de que los integrantes de alguna de las fórmulas que hubiesen obtenido el triunfo fueren inelegibles, no se expedirá la constancia de que se trate, sin perjuicio de otorgarla a la otra fórmula registrada en la lista del partido que hubiera obtenido la mayoría de la votación. Si fueren inelegibles los integrantes de la fórmula registrada en primer lugar por el partido que por sí mismo hubiese obtenido el segundo lugar en la votación, la constancia se expedirá a la fórmula registrada en segundo término en la lista respectiva.

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b) Fijar en el exterior del local del Consejo los resultados del cómputo de entidad federativa de esta elección por ambos principios. c) Remitir a la oficialía mayor de la Cámara de Senadores copia certificada de las constancias expedidas a las fórmulas para senador que hubiesen obtenido el triunfo de mayoría relativa; la de asignación expedida a la fórmula registrada en primer lugar por el partido que por sí mismo hubiese logrado obtener el segundo lugar en la votación de la entidad; así como un informe de los recursos de inconformidad interpuestos. d) Remitir a la sala competente del Tribunal Electoral, cuando se hubiere interpuesto el juicio de inconformidad, junto con éste, los escritos de protesta y el informe respectivo, así como copia certificada de las actas cuyos resultados fueren impugnados y de las actas del cómputo de entidad, en los términos previstos en la ley de la materia. e) Remitir, una vez transcurrido el plazo para la interposición del juicio de inconformidad, a la Secretaría Ejecutiva General del Instituto Federal Electoral, copia certificada del acta de cómputo de entidad, por ambos principios, copia de los medios de impugnación interpuestos, del acta circunstanciada de la sesión y el informe del propio presidente sobre el desarrollo del proceso. En consideración a que los senadores se eligen en el ámbito de una entidad federativa que se integra con varios distritos, la ley dispone que en el caso de la elección de senadores, el cómputo que se puede impugnar a través del recurso de inconformidad es precisamente el cómputo de entidad federativa, y no los cómputos distritales de la elección de senadores en los distritos que conforman la entidad federativa en cuestión. 4.4 Cómputos de circunscripción plurinominal Los resultados de las elecciones de diputados por el principio de representación proporcional se darán a conocer el domingo siguiente al de la jornada electoral, toda vez que en esa fecha y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 259, el Consejo Local que resida en la capital cabecera de la circunscripción plurinominal debe realizar el cómputo de la votación para las listas regionales de diputados electos según el principio de representación proporcional.


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En los términos del artículo 258, dicho cómputo es la suma que realiza cada uno de los consejos locales con residencia en las capitales designadas cabecera de circunscripción (Guadalajara, Monterrey, Jalapa, Distrito Federal y Toluca) de los resultados anotados en las actas de cómputo distrital respectivas, a fin de determinar la votación obtenida en la elección de diputados por el principio de representación proporcional en la propia circunscripción. En esta materia se debe tener presente que, en el caso del cómputo de la elección de diputados de representación proporcional, todos los votos emitidos en favor de los partidos políticos que presentaron fórmula para elegir a los diputados de mayoría se computan también como votos a favor de esos partidos, para sus candidatos de representación proporcional. Sin embargo, al efectuar dicho cómputo se debe tener en cuenta que a la suma de los resultados de la elección de diputados por el principio de mayoría relativa, se deben agregar los votos depositados en las casillas especiales que reciben el vo to de los elec tores en tránsito, los cuales sólo pueden votar por diputados de representación proporcional, más no por los diputados de mayoría relativa (artículo 247, inciso f). Hechas estas precisiones, cabe señalar que en los términos del artículo 260 el cómputo de circunscripción plurinominal se debe sujetar al procedimiento siguiente: a) Se tomará nota de los resultados que consten en las actas de cómputo distrital de la circunscripción. b) La suma de esos resultados constituirá el cómputo de la votación total emitida en la circunscripción plurinominal. c) Se harán cons tar en el ac ta circunstanciada de la sesión los resultados del cómputo y los incidentes que ocurrieran. Como se puede apreciar, el legislador previó que en esta materia se deberán levantar tanto un acta circunstanciada de la sesión de cómputo de circunscripción plurinominal, como un acta de cómputo de circunscripción plurinominal, actas en torno de las cuales cabe formular las siguientes consideraciones: El artículo 260 establece el procedimiento a que se sujetará el cómputo de circunscripción plurinominal, pero no prevé expresamente que los resultados se deban asentar en el acta correspondiente, como se encuentra previsto respecto de los cómputos distritales y consecuentemente

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tampoco se precisan los requisitos mínimos que debe contener; sin embargo, el artículo 261.1, inciso b, establece que el expediente del cómputo de circunscripción se debe integrar, entre otros documentos, con el original del “acta de cómputo de circunscripción”. En virtud de lo anterior, se considera conveniente que se adicione el artículo 260, previendo presamente la existencia acta de cómputo de circunscripción y los ex requisitos mínimos que debedelcontener. Asimismo cabría evaluar la conveniencia de precisar en el artículo 260.1, inciso c, los requisitos mínimos que se deben hacer constar en el acta circunstanciada, con el propósito de que los consejos locales competentes las formulen de manera uniforme y se evite que incurran en omisiones trascendentes como puede ser el no precisar el resultado de la elección, o la hora en que concluyó dicho cómputo. Una vez realizado el cómputo circunscripcional, le corresponde al presidente del consejo local que reside en la capital cabecera de la circunscripción plurinominal realizar las actividades precisadas por el artículo 261 y que son las siguientes: a) Publicar en el exterior de las oficinas los resultados obtenidos en los cómputos de la circunscripción. b) Integrar el expediente del cómputo de circunscripción con los expedientes de los cómputos distritales que contienen las actas originales y certificadas, el original del acta de cómputo de circunscripción, la circunstanciada de la sesión de dicho cómputo y el informe del propio presidente sobre el desarrollo del proceso electoral. c) Remitir al secretario ejecutivo del IFE, una copia certificada del acta de cómputo de circunscripción y del acta circunstanciada de la sesión del las mismo, que los presente al Conse jo cóm General IFE junto con copiaspara certificadas respectivas de los putosdel distritales (reforma de 1996). En consideración a que la elección de los diputados de representación proporcional se verifica en el ámbito de las circunscripciones plurinominales que comprenden varios distritos de varios estados, la ley dispone que en este caso el cómputo que se puede impugnar a través del juicio de inconformidad es precisamente el cómputo de circunscripción plurinominal.


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En este estado de cosas, una vez resueltos por el TFE los juicios que se hayan interpuesto, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 82, inciso r, le corresponde al Consejo General del Instituto efectuar el cómputo total de la elección de todas las listas de diputados y senadores electos según el principio de representación proporcional, hacer la declaración de validez de diputados por por cada este princi pio,político determi-y nar la asignación deladielección putados de y senadores partido otorgar las constancias de asignación respectivas a más tardar el 23 de agosto del año de la elección. Al respecto, debe tenerse presente que en los términos del artículo 54 constitucional y del 262 del COFIPE, el Consejo General del IFE debe proceder a la asignación de diputados y senadores electos por el principio de representación proporcional conforme a lo dispuesto por los artículos 12 a 18 de la referida ley reglamentaria. Hecho lo anterior, el presidente del Consejo General expedirá a cada partido político las constancias de asignación proporcional, de lo que informará a la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados y de Senadores respectivamente. 5. LAS CONSTANCIAS DE MAYORÍA Y LAS CONSTANCIAS DE ASIGNACIÓN

A resultas de la reforma constitucional y legal de 1993, las constancias de mayoría, que hasta entonces eran documentos neutros en los que constaba el nombre de la fórmula de candidatos que había obtenido el mayor número de votos, se convirtieron en los documentos en los que consta y se materializa la calificación de ladel elección. A efecto de poder apreciar la dimensión cambio, encuentro oportuno referir, así sea en una apretada síntesis, la forma y términos como se reguló en el pasado inmediato la expedición de las constancias de mayoría. Durante la vigencia de la LOPPE de 1977, la constancia de mayoría, en el caso de elección de diputados federales, era el documento que expedían los comités distritales electorales a los candidatos a diputados que hubieran obtenido el mayor número de votos en las elecciones de mayoría, constancias que debían ser registradas en el mes de agosto del año de elección por la Comisión Federal Electoral.

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Con este fin, los comités distritales electorales por disposición de la ley se debían reunir el segundo domingo de julio para hacer el cómputo de cada una de las elecciones, firmar el acta de cómputo distrital y proceder a extender la constancia de mayoría a la fórmula de candidatos que hubiera obtenido el mayor número de votos. La ley dis poníaElectoral que para de elbía regis tro de constan cias de que mayoría, la Comisión Federal tomar enlas cuenta el informe al efecto rindiera el comité distrital, la documentación electoral y los recursos de queja presentados, en su caso, y que cuando con base a dicha documentación se presumiera alguna de las causas de nulidad previstas en el artículo 223 de la LOPPE, se podría negar el registro de la constancia de mayoría. Una vez hecho lo anterior, la CFE debía informar al Colegio Electoral de la Cámara de Diputados sobre los registros efectuados y los casos de negativa; asimismo, debía hacer del conocimiento de dicho Colegio Electoral las violaciones sustanciales que hubiesen sido invocadas por los candidatos elección. o los partidos políticos que pudieran causar la nulidad de una En el caso de elecciones de senadores, la constancia de mayoría era el documento que extendían las comisiones locales electorales a la fórmula de candidatos a senadores que hubieran obtenido mayoría de votos en sus respectivas entidades. Al efecto, el artículo 216 de la ley disponía que las comisiones locales electorales debían celebrar sesión el tercer domingo de julio para hacer el cómputo de entidad federativa correspondiente a la elección de senadores y, entre otros actos, extender constancia de mayoría a cada una de las fórmulas a candidatos a senadores, propietarios y suplentes, que hubieranDe triunfado en la elección corres pondiente. conformidad al Código Federal Electoral de 1987, la expedición de las constancias de mayoría continuó formando parte del proceso electoral, ya que éste comprendía el conjunto de decisiones, actos, tareas y actividades que realizaban los organismos políticos electorales, los partidos políticos y los ciudadanos, desde la etapa pre paratoria de la elección hasta la etapa de los resultados electorales. En los términos del artículo 309 de dicho Código, la CFE tenía la facultad de expedir las constancias de mayoría a los diputados electos por el principio de mayoría relativa cuando:


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I. No se hu biesen interpuesto el recurso de queja. II. Así lo determinará la resolución del Tribunal de lo Contencioso Electoral. Cabe precisar que el Código de 1987 también dispuso que la CFE no expediría la constancia de mayoría cuando contara con elementos que permitieran presumir fundadamente que se dieron las causas de nulidad previstas en el artículo 337, o cuando así lo resolviera el Tribunal de lo Contencioso Electoral. Como se puede apreciar, en tanto que la LOPPE de 1977 le confirió a los presidentes de los comités distritales electorales la facultad de expedir la constancia de mayoría, el Código de 1987 le confirió esta atribución a la CFE, sin que en la exposición de motivos ni en los dictámenes de aprobación correspondientes se expresara consideración alguna que explicara la razón de ser de este cambio. En relación con las elecciones de senadores, le correspondía a la Comisión Local Electoral expedir la constancia de mayoría a los integrantes de la fórmula de candidatos a senadores, propietario y su plente, que hubieren obtenido la mayoría de votos salvo que el Tribunal de lo Contencioso Electoral hubiera ordenado no expedirla al resolver el recurso de queja. El COFIPE, en su versión de 1990, contenía disposiciones semejantes en materia de constancias de mayoría de diputados y senadores, toda vez que partía de la consideración de que donde existe la misma razón de ser, debe im perar o prevalecer el mismo principio. De esta forma el COFIPE retorno a los principios delineados por la LOPPE. Así, de conformidad con lo dis puesto en los artículos 117.1, in ciso e y 248, la ex pedición de las cons tancias de mayoría de los candidatos o diputados federales que hubieran obtenido mayor número de votos en el cómputo distrital, le correspondía a los presidentes de los consejos distritales, los cuales debían expedirlas tan pronto como concluyera el cómputo respectivo. En el mismo sentido y de conformidad con lo que disponían los artículos 107.1, inciso 3 y 257.1, inciso a, la expedición de las constancias de mayoría a las fórmulas de candidatos a senadores que hubiera obtenido mayor número de votos en cada entidad federativa le correspondía a los presidentes de los consejos locales, los cuales debían expedirlas tan pronto como concluyera el cómputo respectivo.

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Con base en las disposiciones en comento se pueden formular las siguientes consideraciones: Una vez que los consejos dis tritales, en el caso de elecciones de diputados, o los consejos locales, en el caso de senadores, concluyeran el cómputo de los votos, sus respectivos presidentes debían expedir constancias de mayoría a los candidatos que en cada una de dichas demarcaciones electorales hubieren obtenido el mayor número de votos. Las constancias de mayoría de diputados o de senadores, no le conferían a sus titulares sino el carácter de “presuntos representantes populares”, toda vez que para su calificación se debía estar a lo que resolvieran, en su caso, el Tribunal Federal Electoral y los respectivos colegios electorales de cada Cámara. La complementación de la actuación del Tribunal Federal Electoral y de los colegios electorales se regulaba con apego a lo dispuesto por los párrafos cuarto y quinto del artículo 60 constitucional entonces vigentes, que al efecto disponían lo siguiente: Las constancias otorgadas a presuntos legisladores cuya elección no haya sido impugnada ante el Tribunal serán dictaminadas y sometidas desde luego a los colegios electorales, para que sean aprobadas en sus términos, salvo que existiesen hechos supervenientes que obliguen a su re visión por el colegio electoral correspondiente. Las resoluciones del Tribunal Electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes cuando de su revisión se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo o cuando éste sea contrario a derecho.

Bajo estas circunstancias, cabe señalar que a resultas de las reformas de 1993 las constancias de mayoría dejaron de ser documentos neutros que tan sólo señalaban los nombres de la fórmula de candidatos que habían obtenido el mayor número de votos y se convirtieron en los documentos en los cuales consta y se materializa la calificación de la elección correspondiente. En efecto, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 116, inciso i y 117, inciso e, reformados en 1993, le corresponde a los consejos distritales efectuar los cómputos distritales y formular la declaración de vali-


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dez de las elecciones de diputados por el principio de mayoría relativa, hecho lo cual le corresponde a los presidentes de los respectivos consejos expedir la constancia de mayoría y validez de la elección a la fórmula de candidatos que haya obtenido la mayoría de votos conforme al cómputo y declaración de validez del Consejo Distrital. De conformidad con alolos discon puesto los artículos incisotoi total y 107,y inciso f, le corresponde sejospor locales efectuar105, el cómpu la declaración de validez de la elección de senadores, con base en los resultados consignados en las actas de cómputos distritales, así como dar a conocer los resultados correspondientes, hecho lo cual le corresponde a los presidentes de los respectivos consejos expedir la constancia de mayoría y de validez de la elección de las fórmulas de candidatos a senadores que hubiesen obtenido la mayoría de votos conforme al cómputo y declaración de validez del Consejo Local, e informar al Consejo General. Por lo que hace a las constancias de asignación en relación a la elección de di putados por el principio de representación proporcional, se puede decir, de manera resumida, que son los documentos en los que consta el número de curules a que tiene derecho un partido después de que la autoridad electoral competente haya efectuado el cómputo correspondiente. Del análisis que se haga de los antecedentes legislativos sobre el tema, se desprende que a partir del momento en que se incorporó a nuestro derecho electoral positivo la elección de representación proporcional, la regulación relativa a la expedición de las constancias de asignación no ha variado en lo esencial. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82, fracción XXIX de la LOPPE, la Comisión Federal Electoral tenía entre sus atribuciones la de aplicar la fórmula electoral de asignación aprobada, expedir las constancias respectivas y enviar al Colegio Electoral de la Cámara de Diputados copia de las que hubiera expedido a cada partido político, así como de la documentación relativa a la elección. Asimismo se disponía que en forma anexa a las copias de las constancias expedidas, debía remitir a la Comisión Instaladora del Colegio Electoral, un informe sobre la asignación de di putados por el principio de representación proporcional. En los artículos 220 y 221, se precisaba que la Comisión Federal Electoral debía ex pedir las constancias de asignación después de haber registrado las constancias de mayoría y que, en su oportunidad, se debía informar lo conducente al Colegio Electoral de la Cámara de Diputados.

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El Código Federal Electoral de 1987 ratificó esta regulación, y en el artículo 170, fracción XIV, disponía que le correspondería a la Comisión Federal Electoral hacer el cómputo de la votación efectiva de cada una de las circunscripciones plurinominales, a efecto de llevar a cabo la asig nación de diputados electos según el principio de re presentación proporcional. Asimismo se precisaba en el artículo 310 que la CFE después de haber determinado la expedición de las constancias de mayoría, debía de proceder en los términos del artículo 54 de la Constitución Política, a la asignación de diputados electos por el principio de representación proporcional. En el presente, el COFIPE, a resultas de la reforma de 1993, faculta en el artículo 82, inciso r, al Consejo General del IFE para efectuar el cómputo total de la elección de todas las listas de diputados y senadores electos según el principio de representación proporcional, hacer la declaración de validez de la elección de diputados y senadores por este principio, determinar la las asignación de dide putados y senadores para acada político y otorgar constancias asignación respectivas máspartido tardar el 23 de agosto del año de la elección. Asimismo, se debe tener presente que el Consejo General debe proceder a la asignación de diputados y senadores electos por el principio de representación proporcional conforme a lo dispuesto por los artículos 12 al 18 de la referida ley reglamentaria. Hecho lo anterior, el presidente del Consejo General expedirá a cada partido político las constancias de asignación proporcional, y al efecto deberá informar lo conducente al oficial mayor de la respectiva Cámara. Ahora bien, de entre los avances que se alcanzaron a través de la reforma constitucional de del 1993Senado, figura el tránsito que en se cuya operócom de un sistema mayoritario integral a una Cámara posición se le da cabida a senadores de minoría al lado de los de mayoría. En efecto, a resultas de la reforma de referencia se precisó, en el artículo 56 constitucional, que para integrar la Cámara de Senadores se elegirían, en ese entonces, en cada estado y en el Distrito Federal, ya no dos, sino cuatro senadores, de los cuales tres serían electos según el principio de votación de mayoría relativa y uno sería asignado a la primera minoría. De aquí que a partir de entonces se haya facultado a los presidentes de los consejos locales para expedir la respectiva constancia de asignación a


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la fórmula de candidatos a senadores que venga a significarse como la primera minoría en la entidad respectiva. En esta materia también se debe tener presente que a través de la reforma constitucional de 1996 se dio ca bida a senadores electos por representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción plurinominal nacional, que dio con como en el presente la Cámara de Senadores se lo conforme 64resultado senadoresque electos a través del sistema mayoritario, 32 senadores electos a través del sistema de primera minoría y 32 senadores electos a través del sistema de la representación proporcional (consúltese el apartado correspondiente a la Cámara de Senadores). 6. PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN DE LAS ACTAS ELECTORALES

Del estudio realizado se desprende que el legislador previó el levantamiento de diversos tipos de actas electorales con el propósito de conferirle certeza y objetividad al proceso electoral; asimismo cabe señalar que la formulación de dichas actas representa un avance toda vez que constituyen las pruebas documentales por excelencia a través de las cuales la autoridad electoral correspondiente debe dar cuenta de hechos que le competen. Pero también resulta claro que las disposiciones de referencia se encuentran diseminadas a lo largo de los títulos tercero y cuarto del libro quinto del COFIPE, y que ello dificulta el que los órganos electorales, los partidos políticos y el cuerpo ciudadano en general, cuenten con un conocimiento balreferidos del universo que conforman Con base encalos planteamientos y condichas el proactas. pósito de facilitar un conocimiento integral y sistematizado del conjunto de actas electorales que permita a la vez apreciar la importancia de cada una de ellas, a continuación se formula una propuesta de clasificación de las diversos tipos de actas electorales atendiendo a un orden secuencial, al tipo de elección y al órgano responsable de su formulación; y por último se relacionarán las actas que de conformidad con la ley requieren de un modelo especial que debe ser aprobado por el Consejo General del IFE.

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6.1 En forma secuencial 1) Acta de entrega recepción de boletas electorales. 2) Acta de la jornada electoral. 3) Acta es pecial por alteración de credenciales, o por no pertenecer al ciudadano. 4) Acta es pecial por quebrantamiento del orden. 5) Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados federales. 6) Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados de mayoría relativa en casillas especiales. 7) Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados por el principio de representación proporcional. 8) Acta de escruti nio y cómputo de la elección de senadores. 9) Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados por el principio de representación proporcional. 10) Acta escrutinio y cómputo de la elección de senadores en casillas esde peciales. 11) Acta de escrutinio y cómputo de la elección de presidente de la República. 12) Acta de escrutinio y cómputo de la elección de presidente de la República en casillas especiales. 13) Acta de electores en tránsi to. 14) Acta de recepción de copia legible de las actas de casillas por los representantes de partidos políticos. 15) Constancia de la hora de clausura de la casilla y remisión al Consejo Distrital. 16) Acta circunstanciada de recepción de paquetes electorales. 17) Acta de cómputo de casilla levantada en el Consejo Distrital (válida por tipo de elecciones). 18) Acta de cómputo distrital de la elección de diputados de mayoría relativa. 19) Acta circunstanciada del cómputo distrital para diputados de mayoría relativa. 20) Acta de cómputo distrital de la elección de diputados de representación proporcional.


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21) Acta circunstanciada del cómputo distrital de la elección de diputados de representación proporcional. 22) Acta de cómputo de circunscripción plurinominal. 23) Acta circunstanciada de cómputo de circunscripción plurinominal. 24) Acta de cómputo distrital de la elección de senadores. 25) Acta dores.circunstanciada del cómputo distrital de la elección de sena26) Acta de cómputo dis trital de la elección de senadores de representación proporcional. 27) Acta circunstanciada de cómputo distrital de la elección de senadores de representación proporcional. 28) Acta de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores. 29) Acta circunstanciada de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores. 30) Acta de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores de representación proporcional. 31) Acta circunstancia de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores de representación proporcional. 32) Acta de cómputo distrital de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 33) Acta circunstanciada de cómputo distrital de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos.83 6.2 Por tipo de elección 1. Actas comunes a todo tipo de elección 1.1 Actas de entrega recepción de boletas electorales. 1.2 Acta de la jornada electoral. 1.3 Acta es pecial por alteración de credenciales o no pertenecer al ciudadano. 1.4 Acta es pecial por quebrantamiento del orden. 1.5 Acta de electores en tránsito (sólo en las casillas especiales). 83

En el Distrito Federal se deberán levantar adicionalmente las actas correspondientes a la elección de representantes a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

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1.6 Acta de recepción de copia legible de las actas de casi llas. 1.7 Constancia de la hora de clausura de la casilla y remisión al Consejo Distrital. 1.8 Acta circunstanciada de recepción de paquetes electorales. 1.9 Acta de cómputo de casilla levantada en el consejo distrital (cuando se den los supuestos del artículo 247, incisos b y c). 2. Elección de diputados federales 2.1 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados federales. 2.2 Acta de cómputo distrital de la elección de diputados de mayoría relativa. 2.3 Acta circunstanciada del cómputo distrital para diputados de mayoría relativa. 3. Elección de diputados de representación proporcional 3.1 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados federales. 3.2 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados por el principio de representación proporcional en casillas especiales. 3.3 Acta de cómputo distrital de la elección de diputados de representación proporcional. 3.4 Acta circunstanciada del cómputo distrital de la elección de diputados de representación proporcional. 3.5 Acta de cómputo de circunscripción plurinominal. 3.6 Acta circunstanciada de cómputo de circunscripción plurinominal. 4. Elección de senadores de mayoría relativa y de representación proporcional

4.1 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de senadores. 4.2 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de senadores en casillas especiales. 4.3 Acta de cómputo distrital de la elección de senadores. 4.4 Acta circunstanciada del cómputo distrital de la elección de senadores.


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4.5 Acta de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores. 4.6 Acta circunstanciada de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores. 5. Elecciones de presidente 5.1 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de presidente de la República. 5.2 Acta de escrutinio y cómputo de elección de pre sidente en casillas especiales. 5.3 Acta de cómputo distrital de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 5.4 Acta circunstanciada del cómputo distrital de elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 6. Elección de representantes ante la Asamblea del Distrito Federal 6.1 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de representantes a la Asamblea del Distrito Federal. 6.2 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de asam bleístas de representación proporcional en casillas especiales. 6.3 Acta de cómputo distrital de la elección de representantes a la Asamblea del Distrito Federal. 6.4 Acta circunstanciada del cómputo distrital de la elección de representantes a la Asamblea del Distrito Federal. 6.5 Acta de cómputo de circunscripción plurinominal. 6.6 Acta circunstanciada del cómputo de circunscripción plurinominal. 6.3 Por órgano emisor 1. Acta del presidente de la mesa directiva de casilla Acta de entrega recepción de boletas electorales. 2. Actas de la me sa directiva de casilla 2.1 Acta de la jornada electoral.

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2.2 Acta es pecial por alteración de credenciales o no pertenecer al ciudadano. 2.3 Acta es pecial por quebrantamiento del orden. 2.4 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados federales. 2.5 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de senadores. 2.6 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de presidente de la República. 2.7 Acta de electores en tránsito (sólo en las casillas especiales). 2.8 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de diputados por el principio de representación proporcional en casillas especiales. 2.9 Acta de escrutinio y cómputo de la elección de senadores en casillas especiales. 2.10 Acta de escrutinio y cómputo de elección de pre sidente en casillas especiales. 2.11 Acta de recepción de copia legi ble de las actas de casilla por los representantes de partidos políticos. 2.12 Constancia de la hora de clausura de la casilla y remisión al Consejo Distrital. 3. Actas de las mesas directivas de casilla en el Distrito Federal 3.1 En las mesas de casilla ordinarias del Distrito Federal se deben levantar las mismas actas que se exigen a las casillas de cualquier otra entidad federativa y adicionalmente un acta más que es la de escrutinio y cómputo de la elección de representantes a la Asamblea del Distrito Federal. 3.2 En las mesas de casilla especiales del Distrito Federal se deben levantar las mismas actas que en cualquier otra casilla especial y adicionalmente el acta de escrutinio y cómputo de mesa de casilla de la elección de asambleístas de representación proporcional. 4. Actas del Consejo Distrital 4.1 Acta circunstanciada de recepción de paquetes electorales de casilla. 4.2 Acta individual de cómputo de casilla en el Consejo Distrital.


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4.3 Acta de cómputo distrital de la elección de diputados de mayoría relativa. 4.4 Acta circunstanciada del cómputo distrital para diputados de mayoría relativa. 4.5 Acta de cómputo distrital de la elección de diputados de representación pro porcional. del cómputo distrital de la elección de diputa4.6 Acta circunstanciada dos de representación proporcional. 4.7 Acta de cómputo distrital de la elección de senadores. 4.8 Acta circunstanciada del cómputo distrital de la elección de senadores. 4.9 Acta de cómputo distrital de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 4.10 Acta circunstanciada del cómputo distrital de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 5. Actas del consejo local 5.1 Acta de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores. 5.2 Acta circunstanciada de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores. 6. Actas del consejo local cabecera de circunscripción 6.1 Acta de cómputo de circunscripción plurinominal. 6.2 Acta circunstanciada de cómputo de circunscripción plurinominal.

CAPÍTULO VII CALIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES ... ....

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1. La autocalificación y los colegios electorales .......

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1.1 Panorámica en torno al proceso de autocalificación de las elecciones: perfil de la autocalificación simple . . . . . . . . . . 1.2 Antecedentes, integración funcionamiento Colegio. Electoral de la Cámara de Diyputados ..... ..... del ...... 1.3 Antecedentes, integración y funcionamiento del Colegio Electoral de la Cámara de Senadores .................

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2. Tránsito de la autocalificación simple a la autocalificación normada por el principio de legalidad ..... ..... ...... ..

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3. Tránsito de la autocalificación normada por el principio de legalidad a la calificación jurisdiccional de los asuntos contenciosos electorales ..... ...... ...... ..... ..... ..... .

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3.1 Abanico de alternativas posibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 679 3.2 La reforma constitucional de 1993. La desaparición de los colegios electorales y la adopción de un nuevo sistema de calificación de las elecciones....... ..... ..... ..... . 683 3.3 La declaración de validez y el otorgamiento de constancias por parte de los consejos del IFE y el conferimiento al TFE del carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral ..................................... . 684 3.4 La calificación de las elecciones a resultas de la reforma constitucional de 1996 y la calificación de la elección presidencial ...... ..... ..... ..... ...... ..... ..... .. 685

CAPÍTULO VII CALIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES 1. LA AUTOCALIFICACIÓN Y LOS COLEGIOS ELECTORALES Panorámica en torno al de proceso de autocalificación 1.1 de las elecciones: perfil la autocalificación simple

Se puede decir que hasta 1976, México practicó en materia electoral un sistema de autocalificación simple cuyos contornos esenciales eran los siguientes: Una vez que los ciudadanos en ejercicio de sus derechos políticos determinaban qué candidatos debían re presentarlos en calidad de diputados o senadores, le correspondía a las respectivas comisiones distritales y locales expedir las constancias de mayoría, es decir, documentos de carácter neutro en los que precisaban los nombres de los integrantes de la fórmula de candidatos que hubieran obtenido la mayoría de votos en los respectivos cómputos, constancias que debían ser remitidas a la Comisión Federal Electoral (que en ese entonces era el órgano electoral de mayor peso, rango y jerarquía) para que efectuara su registro, hecho lo cual debía remitirlas a la Comisión Instaladora del respectivo Colegio Electoral, la que a su vez debía entregar las credenciales respectivas a los presuntos diputados o senadores que compondrían dichos organismos. Así las cosas y por disposición de la ley, quince días antes de la fecha señalada por la Constitución federal para la instalación del Congreso General de la República, los presuntos representantes populares debían reunirse en sus respectivas cámaras a efecto de erigirse, de conformidad a lo dispuesto en la Ley Orgánica del Congreso de la Unión y en el Reglamento paracalificar el Gobierno Interior delelecciones Congreso,yen sendoslas colegios rales para las res pectivas resolver dudas electoque se presentaran sobre la legalidad de la elección de algunos de sus miembros. 661

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Con base en las consideraciones hechas valer se puede decir que con el término autocalificación se buscaba explicitar y subrayar la facultad que se le confería al Colegio Electoral de cada Cámara para calificar la elección de sus miembros, debiendo hacerlo con plena li bertad e independencia no sólo del Poder Ejecutivo y del Judicial, sino también de la Cámara colegisladora. De esta manera, en el sistema de autocalificación le correspondía a los colegios electorales del Poder Legislativo, que es un poder político porciudadano: excelencia,elcalificar importante de cada voto. la validez del acto político más Cabe precisar que este sistema de calificación de las elecciones de diputados y senadores fue el que practicó México desde el inicio de nuestra historia constitucional hasta 1993, con la única salvedad de las Leyes Constitucionales de 1836 que le confirieron esta facultad al Su premo Poder Conservador. De entre las razones que explican por qué durante dicho periodo se optó por el sistema de autocalificación, cabe señalar, en primer término, que ello obedeció a que en ese entonces se pensaba, porque así convenía que se pensara, que dicho sistema se armonizaba adecuadamente con los princiteriza pios porque esenciales de lacada forma presidencial, cual se carac en ella uno de de go losbierno po deres públicos tielanen vida constitucional independiente y sobre todo porque se consideraba que dicho sistema coadyuvaba al propósito de consolidar la autonomía del Poder Legislativo, lo que revestía particular importancia en esos años, toda vez que le correspondía a los colegios electorales el ejercicio de importantes atribuciones soberanas. En efecto, en un sistema de autocalificación, los colegios electorales son los organismos en los cuales germina el Poder Legislativo, y ello es así porque los presuntos diputados y senadores que integran a los colegios electorales traen consigo el germen de un mandato que no es partidista, sino de un mandato que es popular y que ostentan, en el grado de presunción, al presentarse con las constancias de mayoría expedidas a su favor. 1.2 Antecedentes, integración y funcionamiento del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados

El Congreso Constituyente de 1917, con apego a la tradición del siglo pasado dispuso, en la redacción original del artículo 60 Constitucional,


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que cada Cámara debía de calificar las elecciones de sus miembros y que sus resoluciones serían definitivas e inatacables, no procediendo en contra de ellas el juicio de am paro. Esta disposición dio lugar a la configuración del sistema de autocalificación simple que prevaleció sin modificaciones hasta 1976, sistema en el cual la responsabilidad de calificar las elecciones recaía en forma integral en el Colegio Electoral, el cual se integraba con todos los presuntos di que se que les hu extendido constancia Alresputados pecto caabelosrecordar enbiera el referido año de 1976, la de Cámayoría. mara de Di putados y consecuentemente el Colegio Electoral se integraba con 196 miembros. Es en 1977 cuando tuvo lugar la reforma constitucional por virtud de la cual se con figuró un nuevo sistema electoral para la integración de la Cámara de Diputados y se adoptó un sistema electoral mixto, preponderantemente mayoritario con elementos de representación proporcional, lo que dio como resultado que se dispusiera que la Cámara se integraría con 300 diputados electos a través del sistema mayoritario y 100 a tra vés del sistema de representación proporcional. En vista de esta nueva composición de la Cámara de Diputados, que paso de 196 a 400 in tegrantes, el poder constitucional reformador consideró conveniente reformar, en forma concomitante, el artículo 60 constitucional a fin de facilitar que el proceso de autocalificación se realizara en forma ágil, y al efecto dispuso que el Colegio Electoral de la Cámara de Di putados se compondría con 100 re presentantes: 60 presuntos diputados de mayoría y 40 presuntos diputados electos según el principio de representación proporcional y asimismo, dispuso que los primeros fueran aquellos que hubieran obtenido el registro de su constancia de mayoría en la Comisión Federal Electoral y hubieran alcanzado las más altas votaciones, y los segundos, aquellos candidatos que designaran los partidos políticos en proporción al porcentaje de la votación que la CFE le hubiera reconocido a cada uno de ellos. En apoyo de la reforma se argumentó que a través de la misma, además de conservar con todas sus ventajas el sistema de autocalificación, se establecía una composición plural del órgano calificador a través de un mecanismo por el cual la presencia de un partido político no llegaría a ser exclusiva y aseguraría que dicho órgano se integrara con los candidatos más calificados y de mayor representatividad por ha ber recibido el más alto número de sufragios.

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También se argumentó que la pro puesta permitiría un equilibrio en la integración de dicho Colegio, pues los partidos minoritarios tendrían asegurada su presencia en tal cuerpo calificador con 40 pre suntos diputados electos de acuerdo con el prin cipio de representación proporcional, pudiendo incrementar ese número en caso de que sus candidatos obtuvieran triunfos con las mayores votaciones en los distritos uninominales. Cabe hacer notar que los pre suntos diputados uninominales y plurinominales queelobtuvieron el mayorennúmero de votos,resultaron, y que, poren lo muchos mismo, integraron Colegio Electoral ese entonces, casos, personas con poca o nula ex periencia en cuestiones electorales, lo que repercutió en detrimento del delicado proceso de calificación de las elecciones. Por su parte, varios partidos minoritarios argumentaron que el régimen establecido, al supeditar la integración del Colegio Electoral a la obtención de la mayor votación en los distritos electorales uninominales, alentaba que quienes desearan formar parte de dicho órgano se vieran precisados a realizar actividades irregulares con objeto de obtener votaciones por demás copiosas y de esta manera asegurar formar parte del Colegio Electoral. En respuesta a estos planteamientos, en octubre de 1980 el Ejecutivo Federal presentó a consideración del poder revisor una iniciativa de reformas tendientes a subsanar estas deficiencias. Como resultado del voto favorable de las cámaras del Congreso de la Unión y de la ma yoría de las legislaturas de los estados, a partir del 22 de abril de 1981, el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integró con 100 pre suntos diputados: 60 electos en los distritos uninominales y los cuales eran designados por el partido político que hubiera obtenido mayor número de constancias de mayoría registradas por la Comisión Federal Electoral, y 40 electos en circunscripciones plurinominales, designados por los partidos políticos proporcionalmente al número que para cada uno de ellos hubiera reconocido la Comisión Federal Electoral por el porcentaje de votación que hubieran obtenido. Se puede decir que al disponerse que para integrar al Colegio Electoral se debía estar no a la mayor votación que obtuvieran los diputados de mayoría en los distritos electorales, ni a las votaciones más altas que obtuvieran los partidos políticos en las elecciones de re presentación proporcional, sino al origen de los diputados en razón del partido político del que formaran parte, se subsanaron las deficiencias a que daba lugar el


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régimen establecido en 1977 respecto a la designación de los miembros del Colegio Electoral; asimismo se puede decir que la reforma amplió la participación de los partidos políticos en el proceso electoral, a partir de la consideración de que si son los partidos quienes escogen a los candidatos que postulan, entonces les debe corresponder a ellos seleccionar a los presuntos diputados que consideren más idóneos para intervenir en el proceso de calificación de las elecciones. Sin embargo, la redacción del texto de 1981 tampoco resultó del todo satisfactoria por cuanto abrió la posibilidad para que el partido que viniera a significarse como la segunda fuerza política del país no contara con representantes en el Colegio Electoral, ya que la ley disponía que sería considerado como partido mayoritario todo aquel que ob tuviera más de 60 triunfos de mayoría; en vista de ello, en caso de que un par tido político obtuviera 239 triunfos de mayoría y otro 61, ambos serían considerados partidos mayoritarios, pero el segundo de ellos no podría contar con representantes en el Colegio Electoral por la vía mayoritaria porque éstos eran nombrados, en exclusiva, por el partido que hu biera obtenido el mayor número de triunfos, que en el caso sería el que obtuvo 239 constancias de mayoría, podría contar presentantes en el Colegio Electoral pero por latam víapoco plurinominal, puestocon quereéstos eran designados por los partidos minoritarios, es decir, por los que no hu bieran alcanzado 60 triunfos de mayoría. El análisis de la fórmula constitucional respectiva también evidenció que podían presentarse casos en que no se pudiera constituir el Colegio Electoral, tal y como acontecería en el supuesto de que seis partidos obtuvieran cada uno 42 presuntos diputados, lo que da un total de 252 presuntos diputados de mayoría y el partido de mayoría numérica obtuviera 48 presuntos diputados, con los que se integrarían los 300 diputados de mayoría, pero sin que ninguno de ellos hubiera obtenido más de 60 triunfos de mayode ría,mayoría requisitodelexigido, ese entonces, para nombrar a los 60 integrantes ColegioenElectoral. También se argumentó que la in tegración del Colegio Electoral con 60 presuntos diputados electos entre los 300 distritos de mayoría y designados por el partido mayoritario, y 40 presuntos diputados de partidos minoritarios, daba lugar a que los directamente interesados en la calificación no fueran oídos y quedaran, en caso de resultados adversos, en un estado de indefensión.

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En este contexto, durante las reuniones de consulta que se llevaron a cabo durante 1987 con el pro pósito de delinear el contenido de la renovación política electoral, se señaló con insistencia la necesidad de incrementar el número de diputados de representación proporcional, así como mejorar la integración del Colegio Electoral para la calificación de las elecciones. Así, en respuesta a los planteamientos que se formularon en 1987, se presentó unafue iniciativa de yreformas constitucionales, que en su oportunidad apro bada a consecuencia de la cualmisma se incrementó el número de diputados de 400 a 500, se ratificó el sistema de autocalificación, pero se modificó la integración del Colegio Electoral para retornar al procedimiento establecido en la ver sión original de la Constitución de 1917 y, consecuentemente, se dispuso que el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se debía integrar con todos los presuntos diputados electos, lo que dio como resultado que el Colegio Electoral que calificó las elecciones de diputados de 1988 se integró con los trescientos presuntos diputados de mayoría y con doscientos presuntos diputados de representación proporcional. A resultas de la refor maladeCámara referencia seputados adoptó yunlasistema de autocalificación unificado entre de Di de Senadores, ya que a través de la reforma al artículo 60 constitucional se dispuso que en una y otra Cámara los colegios electorales se integrarían con todos los presuntos representantes populares. Así las cosas, durante 1989 se configuraron diversos foros de consulta a efecto de delinear los cambios que en materia político-electoral proponían los partidos políticos. Del dictamen que la Comisión respectiva elaboró sobre la materia, se desprende que re presentantes de diversos partidos políticos plantearon la necesidad de que el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, dada su numerosa integración (500), se debía integrar con un número representativo de sus miembros y de esta suerte facilitar que el proceso de calificación se realizara en forma ágil. En seguimiento de esa y otras propuestas, en octubre de 1989 se presentó otra iniciativa de reformas constitucionales y en cuya ex posición de motivos se expresó, con relación a esta materia, la necesidad de conservar el principio de autocalificación, pero estableciendo reglas a las cuales habrían de sujetarse los colegios electorales en el desempeño de sus funciones e integrando el Colegio Electoral de la Cámara de Diputa-


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dos con un número re presentativo del total de sus presuntos integrantes, lo que implicaba de nueva cuenta una diferente composición de los colegios electorales de ambas cámaras. En su oportunidad, se aprobó la iniciativa de reformas propuesta al artículo 60, publicándose el decreto respectivo en el DOF de 6 de abril de 1990, para quedar en los siguientes términos: Cada cámara calificará a través de un Colegio Electoral la elegibilidad y la conformidad a la ley de las constancias de mayoría o de asignación proporcional a fin de declarar, cuando proceda, la validez de la elección de sus miembros. El Colegio Electoral de la Cámara de Diputados se integrará por cien presuntos propietarios nombrados por los partidos políticos en la pro porción que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate. El Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se integrará, tanto con los presuntos senadores que hubieren obtenido la declaración de la legislatura de cada Estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión en caso del Distrito Federal, como con los senadores de la anterior legislatura que continuaran en ael presuntos ejercicio de su encargo.cuya elección no Las constancias otorgadas legisladores haya sido impugnada ante el Tribunal serán dictaminadas y sometidas desde luego a los colegios electorales, para que sean aprobadas en sus términos, salvo que existiesen hechos supervenientes que obliguen a su revisión por el Colegio Electoral correspondiente. Las resoluciones del Tribunal Electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, cuando de su revisión se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo, o cuando éste sea contrario a derecho. Las resoluciones de los colegios electorales serán definitivas e inatacables.

De los términos de la reforma de referencia se desprende que con ob jeto de facilitar que el proceso de autocalificación se realizará en forma ágil y económica, se restableció la composición del colegio electoral ideado en 1977, pero se mejoró su forma de integración a la luz de las experiencias de 1977 y 1981 y se dispuso que sus cien integrantes serían

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nombrados por los partidos políticos en la proporción que les correspondiera respecto del total de las constancias otorgadas en la elección de que se trate, superándose, de esta manera, los inconvenientes a que dieron lugar las reformas de 1977 y 1981 y las cuales fueron comentadas en su oportunidad. La Comisión Instaladora del Colegio Electoral y las comisiones dictaminadoras

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 y 24 de la Ley Orgánica del Congreso General, en el texto que se encontraba vigente hasta 1992, en la ins talación del Colegio Electoral de la Cámara de Di putados se debía proceder de la siguiente manera. En primer término, la Cámara de Diputados antes de clausurar el último periodo de sesiones de cada Legislatura debía nombrar de entre sus miembros una Comisión para instalar el Colegio Electoral que calificaría la elección de los integrantes de la Legislatura que debía sucederla. Los miembros de la Comisión serían cinco y fungirían, el primero como presidente, segundoy ysegundo, tercero como secretarios, y los dos últimos como suplenteselprimero que entrarían en funciones sólo en caso de que faltara cualquiera de los tres propietarios. Integrada la Comisión instaladora del Colegio Electoral debía realizar las siguientes funciones: 1) Recibir las constancias de mayorías de los presuntos diputados que remitiera la Comisión Federal Electoral, así como las listas e informes del partido que hubiera obtenido el mayor número de dichas constancias en los distritos electorales uninominales e igualmente el porcentaje de votación obtenida por cada uno de los partidos pocircunscripciones 2) líticos Recibirenloslaspaquetes electorales,plurinominales. tanto de las elecciones por el sistema de mayoría relativa, como de las elecciones según el principio de representación proporcional, enviados a la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados por los comités distritales electorales. 3) Requerir a los partidos políticos para que, con toda oportunidad, sometieran a la Comisión Instaladora las listas de los presuntos diputados, que en su re presentación integrarían el Colegio Electoral.


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4) Entregar las credenciales respectivas a los 100 presuntos diputados que compondrían el Colegio Electoral. 5) Entregar por inventario a la Mesa Directiva del Colegio Electoral las constancias y paquetes mencionados en la fracción I. Según lo dis puesto por la Ley, la Comisión Instaladora, al entregar las credenciales a los presuntos diputados que debían integrar el Colegio Electoral, constancia los citaría al de losy tra bajos del Colegio Electoral giéndoles deinicio enterados, aperci biéndolos de que en ca soexide que no concurrieran se harían acreedores a las san ciones previstas por la Ley. Al respecto cabe señalar que de conformidad con la ley electoral se suspendería en sus derechos políticos hasta por tres años a los presuntos diputados o senadores que debiendo integrar el Colegio Electoral respectivo no se pre sentaran a desempeñar sus funciones. En consecuencia, con apego al sistema electoral mexicano el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados debía quedar debidamente integrado 15 días antes de la fecha de instalación del Congreso a efecto de estar en posibilidad de sesionar durante dicho periodo y calificar las elecciones de sus miembros y para lo cual debía elegir en escrutinio secreto y por mayoría a su mesa directiva, la cual se integraba con un presidente, un vicepresidente, dos secretarios y dos prosecretarios. Una vez integrada la Mesa Directiva del Colegio Electoral y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Orgánica, el Colegio Electoral debía proceder a calificar la elección de los presuntos diputados y, al efecto: a) Resolver la de aquellos que hubieren obtenido mayoría relativa en cada uno de los distritos uninominales, y b) Asignar a cada partido político nacional, siguiendo el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las disposiciones relativas del Código Federal Electoral, el número de di putados de su lista regional que le correspondiera en cada una de las circunscripciones plurinominales. En la asignación se debía seguir el orden en que figuraban los candidatos en la lista respectiva. Asimismo, se precisaba que en los casos en que así lo resolviera el Colegio Electoral podría declarar la nulidad de una elección, en cuyo caso

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debía procederse en los términos previstos por el Código Federal Electoral en ese entonces vigente. Por disposición expresa de la ley (artículo 19) el quórum de asistencia requerido para que el Colegio Electoral pudiera abrir sus sesiones y ejercer sus funciones se integraba con más de la mitad del número total de sus miembros. De acuerdo con los artículos 20 y 21, para el estudio y dictamen de los ex pedientes, se forma tres en el seno Colegioy Electoral, cada una de las cualesban conta bacomisiones con un presidente, un del secretario un vocal, el que podía suplir a uno u otro. Las comisiones dictaminadoras procedían en los tér minos siguientes: La primera, compuesta por veinte miembros, se integraba con cuatro secciones, que dictaminaban sobre la elección de los presuntos diputados electos por mayoría relativa en los distritos electorales uninominales, dando preferencia a los casos que no ameritaran discusión. La segunda, compuesta de cinco miembros, dictaminaba sobre la elección de los presuntos diputados miembros de la primera comisión y de aquellos casos en los que la Comisión Federal Electoral no hubiere registrado constancia de mayoría. , compuesta de cinco miembros, dictaminaba sobre las elecLa la tercera ciones llevadas a cabo en las circunscripciones plurinominales, según el principio de representación proporcional. El presidente del Colegio Electoral debía distribuir los expedientes electorales que correspondieran a cada una de las comisiones. Asimismo se disponía que el Colegio Electoral debía fijar en un lugar visible a la entrada del salón de sesiones un aviso firmado por el secretario de la mesa directiva, en que se diera noticia con 24 horas de anticipación, cuando menos, de los casos que fueran a ser tratados en sesión plenaria y pública. El conocimiento y la calificación de la elección de los diputados debía estar concluido la víspera de la instalación del Congreso de la Unión. 1.3 Antecedentes, integración y funcionamiento del Colegio Electoral de la Cámara de Senadores

Como ya expliqué, el Constituyente de 1917 dispuso en la redacción original del artículo 60 constitucional que cada Cámara debía de calificar


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las elecciones de sus miembros y que sus resoluciones serían definitivas e inatacables, no procediendo en contra de ellas el juicio de amparo. Con apego a estas disposiciones, en el periodo comprendido de 1917 a 1986, el Colegio Electoral del Senado se integró con la totalidad de los presuntos senadores electos. Ahora bien, toda vez que en 1987 se reformó la Constitución y se dispuso que el Senado de la Re pública se debía renovar cada tres años, el poder de la Constitución ajustóde la renovación integración y, delconsecuentemenColegio Electoral de revisor dicha Cámara a la nueva forma te, dispuso en el artículo 60 constitucional que el Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se debía integrar con todos los presuntos senadores que hubiesen obtenido la declaración de la legislatura de cada estado y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión en el caso del Distrito Federal, así como por los senadores de la anterior legislatura que en atención a su cargo continuasen en ejercicio de sus funciones. La Comisión Instaladora del Colegio Electoral y la comisiones dictaminadoras

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 67 a 72 de la Ley Orgánica del Congreso General, en el texto que se encontraba vigente hasta 1992, en la instalación del Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se debía proceder de la siguiente manera: En primer término, la Cámara de Senadores, antes de clausurar el último periodo de sesiones de cada legislatura de bía nombrar de entre sus miembros una Comisión para instalar el Colegio Electoral que calificaría la elección de los integrantes de la legislatura que debía sucederla. La Comisión se integraba por cinco personas que fungirían: el primero como presidente; el segundo y tercero como secretario, y los dos últimos como suplentes y segundo que entra funciones únicamente cuando faltabaprimero cualquiera de los miem brosban proen pietarios. Una vez integrada la Comisión Instaladora de la Cámara de Senadores, debía realizar las siguientes funciones: a) Recibir las declaraciones de las legislaturas de los estados y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, respecto de los presuntos senadores.

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b) Firmar las tarjetas de admisión de los pre suntos senadores para que asistan a las sesiones del Colegio Electoral. c) Instalar el Colegio Electoral, recibiendo la protesta de ley que rinda su Mesa Directiva. d) Entregar por inventario al Colegio Electoral los expedientes relativos a los presuntos senadores. Por disposición de la ley, en el año de la renovación del Poder Legislativo, los presuntos senadores, sin necesidad de citación, se de bían reunir en el salón de sesiones de la Cámara a las diez horas del día quince de agosto; más tarde, cuando se cambio la fecha de instalación del Congreso al 1o. de no viembre, se dispuso que la instalación debía tener lugar el 15 de octubre. Le correspondía a la comisión instaladora del Colegio Electoral comprobar si estaban presentes las dos terceras partes de los presuntos senadores, en cuyo caso se procedería a elegir en escrutinio secreto y por mayoría de votos a la Mesa Directiva del Colegio Electoral la cual se integraba con un presidente, un vicepresidente y dos secretarios, quienes rendirán la de protesta ley. En caso que nodeexistiera el quórum de asistencia requerido, la Comisión Instaladora debía convocar a los presentes y a los ausentes, señalando día y hora, a una nueva junta en la que se declararía legalmente constituido el Colegio Electoral cualquiera que sea el número de los presentes. Hecho lo anterior, el Colegio Electoral de la Cámara de Senadores se debía integrar con los presuntos senadores que hubieran obtenido declaratoria de senador electo de la legislatura de la entidad federativa correspondiente, y de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en el caso de los electos en el Distrito Federal. En los términos del artículo 71 de la Ley Orgánica del Congreso, para la calificación de las elecciones, el Colegio Electoral de la Cámara de Senadores nombraba, por mayoría de votos, dos comisiones dictaminadoras. La primera se integraba por cinco presuntos senadores y la segunda con tres. Le correspondía a la primera dictaminar sobre la legitimidad de la elección de todos los miembros de la Cámara con excepción de los integrantes de la propia Comisión, y a la segunda dictaminar sobre la elección de los presuntos senadores componentes de la primera.


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Después de nombradas las comisiones, uno de los secretarios daba lectura al inventario de los expedientes electorales recibidos, los que de inmediato se entregaban a las comisiones correspondientes en la siguiente forma: A la primera Comisión, los expedientes conforme al orden en que fueron recibidos, y a la segunda los relativos a los integrantes de la primera. Dentro de los tres primeros días siguientes a la primera junta preparatoria ba la segunda, en dictámenes. la que las comisiones primera y asegunda iniciase bancele la bra presentación de sus Darían preferencia los casos que a su juicio no ameriten discusión. El artículo 72 de la ley precisaba que la calificación de los casos se haría por mayoría de votos y que en contra de las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Senadores no procedía juicio ni recurso alguno. El Colegio Electoral sesionaba con la periodicidad necesaria para resolver sobre el dictamen de sus comisiones, de tal modo que la calificación quedara concluida a más tardar la víspera de la instalación del Congreso de la Unión. Los casos que por cualquier circunstancia no podían serCámara resueltos de dicho término serían resueltos posteriormente por la dedentro Senadores. 2. TRÁNSITO DE LA AUTOCALIFICACIÓN SIMPLE A LA AUTOCALIFICACIÓN NORMADA POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

A los diversos problemas que planteó la integración de los colegios electorales, en cualquiera de sus modalidades, los cuales fueron analizados en su oportunidad, se agregaron otros derivados de su funcionamiento. Ende efecto, el análisis deellaproceso actuación diversos colegios electorales puso manifiesto que en de de calificación de las elecciones se podía apreciar que en aquellos casos que resultaban particularmente cuestionables se incurría en ciertas conductas viciadas, toda vez que los impugnadores de una elección frecuentemente hacían valer argumentaciones abstractas y generales de carácter político y soslayaban las argumentaciones jurídicas particulares y concretas concernientes a la elección impugnada, en tanto que los defensores de la elección en cuestión

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frecuentemente se limitaban a hacer valer, como argumento único, definitivo y concluyente, la disciplina partidista y la fuerza decisoria del partido mayoritario, es decir, se le permitía ejercer a la oposición “el derecho de pataleo”, pero en el momento de votar, los miembros del partido mayoritario hacían valer el principio de “disciplina partidista” e imponían su voluntad. En vista de ello se empezó a generar un consenso (mismo que con el tiem po sedel fueproceso haciendo cada vezincluida más amlaplio) en el sentido que todos los actos electoral, calificación de lasdeelecciones, se debían ajustar escrupulosamente al principio de legalidad; de aquí que a partir de 1977 en nuestro medio se hayan ensayado diversas fórmulas tendentes a armonizar el principio de autocalificación con el prin cipio de legalidad y con ello imprimir una mayor objetividad a los resultados de todo proceso electoral. El primer paso que se dio en este sentido tuvo lugar en 1977, al configurarse el recurso de reclamación que los partidos políticos podían interponer ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, una vez que hubieran calificado las elecciones los correspondientes colegios electorales de las cámaras; más tarde, en 1987, se creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral, como un organismo autónomo del Poder Judicial y de carácter administrativo; con posterioridad, se configuró al Tribunal Federal Electoral con el carácter de organismo jurisdiccional autónomo y, finalmente, a través de la reforma constitucional de 1993, se le confirió a dicho Tribunal el carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Como ya expliqué, el primer paso dado con ob jeto de armonizar el principio de autocalificación con el de le galidad tuvo lugar en 1977 cuando se reformó el artículo 60 constitucional y se configuró constitucionalmente el recurso de reclamación que los partidos políticos podían interponer ante la SCJN, dentro de los tres días hábiles siguientes a que el respectivo colegio electoral hubiera concluido la calificación de todas las elecciones. En la ex posición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional correspondiente se puso especial énfasis en señalar que la Suprema Corte de Justicia, al resolver los recursos de reclamación, actuaría como tribunal de derecho y no como órgano político. Asimismo se subrayó que las resoluciones tendrían un carácter meramente declarativo y que, en con secuencia, no convalidarían ni anularían las resoluciones del Colegio Electoral.


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Se puede decir que los términos que conformaron al recurso de reclamación obedecieron, en el ánimo de sus promotores, al propósito de imprimir una mayor objetividad a los resultados de todo proceso electoral, pero evitando in jerencias indebidas del Poder Judicial en el Po der Legislativo que pudieran dar lugar a un enfrentamiento entre poderes; sin embargo este punto fue uno de los más controvertidos de la reforma de 1977. Quienes apoyaban la reforma consideraban que resultaba positivo que la SCJN en cuestiones ya queque en launa materia tan com pleja partici comopara la electoral, resultaelectorales ba conveniente resolución de los asuntos contenciosos se le confiara a un órgano del Poder Judicial que, por su propia naturaleza, es el que ofrece la máxima garantía para la correcta observancia de los principios de legalidad y del de bido proceso legal. En la corriente crítica a esta reforma se podían apreciar dos grupos: para uno de ellos resultaba inconveniente involucrar a un poder eminentemente jurídico, como lo es la Suprema Corte, en el co nocimiento de cuestiones políticas ya que se desnaturalizarían sus funciones si se le sacaba de la órbita jurídica que le es propia y se le daba participación en asuntos políticos; consecuentemente consideraban que inmiscuir a la SCJN en cuestiones políticas comprometía el propósito de consolidar al Poder Judicial como un poder de derecho. Otro grupo consideraba que la intervención de la SCJN en la calificación de las elecciones de los integrantes del Poder Legislativo resultaba poco afortunada, toda vez que implicaba una violación al principio de la separación de poderes ya que en un régimen presidencial los poderes políticos tienen vida constitucional independiente y el hecho de darle participación al Poder Judicial en la calificación de las elecciones del Poder Legislativo lo colocaba, en alguna medida, por encima de dicho poder, lo que resulta políticamente inadmisible. Así, con el tiempo se fue evidenciando de manera cada vez más clara que los términos de la reforma constitucional de 1977 re sultaban insatisfactorios. Pero también en forma paralela se fue generando el convencimiento de que si se que rían resolver los conflictos electorales con apego a derecho se debía promover la creación de un tribunal que en ese entonces se pensaba que debía ser independiente del Poder Judicial y en cuya configuración e integración debía de participar el Poder Legislativo. Con este fin, en 1987 se reformó de nueva cuenta el artículo 60 constitucional y como resultado de ello, se derogaron las bases del recurso de

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reclamación por una parte y por otra se sentaron las siguientes bases para conformar un régimen contencioso electoral: En primer término, se precisó que le correspondía al gobierno la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales; en segundo lugar se dispuso que la ley reglamentaria debía establecer los medios de impugnación necesarios para garantizar que los organismos electorales se ajustaran a lo dispuesto por la Constitución, y tercero, se ordenó la creación de un tribunal cuya competencia debía de precisarse a través de la ley reglamentaria respectiva, pero se puntualizaba que sus resoluciones podían ser modificadas por los colegios electorales. Como se puede apreciar, las bases constitucionales resultaban por demás escuetas toda vez que la Cons titución tan sólo disponía el establecimiento de medios de impugnación y la creación de un tribunal cuya competencia determinaría la ley y cuyas resoluciones podían ser modificadas libremente por los respectivos colegios electorales, pero no precisaba la naturaleza del tribunal, ni sus bases organizativas y funcionales. El Código Federal Electoral de 1987, en su calidad de ley reglamentaria, caracterizó al Tribunal de lo Contencioso Electoral como un organismo administrativo todos y lo organizó coneran sietepro magistrados autónomo numerariosdey carácter dos supernumerarios, los cuales puestos por los partidos políticos y conformaban una sala que tenía su sede en la capital de la Re pública y sólo funcionaba durante el año del proceso electoral, teniendo competencia para resolver los recursos de apelación y queja que presentaran los partidos políticos con relación a las elecciones, precisándose que las resoluciones que recayeran al recurso de queja podrían ser modificadas libremente por los colegios electorales. Los partidos políticos consideraron que la re gularización establecida por el Código Federal Electoral de 1987 resultó altamente insatisfactoria, sobre todo a la luz de su aplicación durante el proceso electoral de 1988, por lo quecomo en res a sus planteamientos tanto la Comisión Federal Electoral lapuesta Cámara de Di putados configuraron, en 1989, diversos foros de consulta con objeto de conocer los cambios que en materia electoral consideraban necesarios los principales protagonistas del juego político. Del análisis de los trabajos presentados así como del dictamen que elaboró la comisión que se creó para sistematizar los cambios propuestos, se puede decir que los partidos políticos llegaron a ocho puntos de coincidencias básicas, siendo éstos los siguientes:


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1) Partir del reconocimiento de que la calificación de las elecciones debe ser jurídico-política; 2) configurar medios de impugnación administrativos y jurisdiccionales respecto de los diferentes actos del proceso electoral; 3) observar el principio de definitividad en cada una de las etapas electorales; 4) procurar el imperio del derecho en los procesos electorales; 5) mejorar la organización y el funcionamiento del Tribunal; 6) descentralizar su funcionamiento; 7) conferir a sus resoluciones un carácter obligatorio y vinculante, y 8) establecer que el órgano calificador emita dictamen inmediato de aquellas constancias que no sean impugnadas. En el fondo de varios de estos planteamientos subyace la idea de que el Tribunal competente para resolver los conflictos electorales no sólo debía ser independiente del Poder Judicial, sino que además debía tener una naturaleza netamente jurisdiccional, y que para ello se hacia necesario conferirle un mayor peso, rango y jerarquía que al Tribunal de lo Contencioso Electoral. Los planteamientos a que se ha hecho referencia fueron recogidos por la iniciativa de reformas constitucionales de 1990 y quedaron plasmados fundamentalmente en los artículos 41 y 60 constitucionales, en los que se esta basesdel organizativas y funcionales tantoy del Federalblecieron Electorallascomo Tribunal Federal Electoral de Instituto los colegios electorales, las cuales conformaron, en su conjunto, un sistema de calificación de las elecciones normado por el principio de legalidad. Como resultado de ello, en el artículo 41 constitucional se precisó, en primer término, que la organización de las elecciones federales es una función estatal que se ejerce por los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, con la participación de los partidos políticos nacionales y de los ciudadanos según lo disponga la ley. También se precisó que esta función se debe realizar a través de un organismo público que se debe significar como autoridad en la ma teria, profesional en su de sempeño y autónomo en sus y el cual debe guiaroben su actuación por los principios de decisiones, certeza, legalidad, imse parcialidad, jetividad y profesionalismo. Para la resolución de los aspectos contenciosos, a través de la reforma constitucional de 1990 se dispuso la creación de un tribunal al que la Constitución le confirió, en ese entonces, el carácter de organismo jurisdiccional autónomo, y el cual se integraba con magistrados electos por las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Diputados de

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entre los propuestos por el presidente de la República, pero una vez en funciones, y por disposición ex presa de la Constitución, sólo serían responsables ante el mandato de la ley. También en el artículo 41 constitucional se sentaron las bases para configurar un sistema recursal integral que le confiera definitividad a cada una de las etapas del proceso electoral y a través del cual se deberá garantizar que los actos electorales se sujetarán invariablemente al principio de legalidad. El conocimiento de dichos recursos le corresponde tanto al Instituto Federal Electoral, organismo responsable de organizar las elecciones, como al Tribunal Federal Electoral, organismo jurisdiccional autónomo. En los términos de la reforma de 1990 y de la ley reglamentaria, le correspondía al IFE resolver los recursos administrativos de aclaración y revisión en tanto que al Tri bunal Federal Electoral se le confirió competencia para resolver los recursos jurisdiccionales de apelación e inconformidad. La complementación de la actuación del Tribunal Federal Electoral y de los colegios electorales hasta 1993, se regulaba con apego a lo dispuesto pordis los párrafos cuarto y quinto del artículootorgadas 60 constitucional que al efecto ponía lo siguiente: “Las constancias a presuntos legisladores cuya elección no haya sido impugnada ante el Tribunal serán dictaminadas y sometidas desde luego a los colegios electorales, para que sean aprobadas en sus términos, salvo que existiesen hechos supervenientes que obliguen a su revisión por el Colegio Electoral correspondiente”. Con base en dicha disposición, se puede decir que las constancias de mayoría que en ese entonces no fueran impugnadas por los partidos políticos ante el Tribunal, ya no debían ser materia de impugnación en el seno del Colegio Electoral respectivo y de bían dictaminarse y someterse des de luego colegios elec torales, para que su laspervenientes aprobaran enque susoblitér minos, salvoaelloscaso en que existieran hechos garan a su revisión por el Colegio Electoral correspondiente. De los tér minos que en ese entonces empleaba la Constitución se desprende que hechos anteriores a la emisión de dichas constancias de mayoría no podían alegarse y sólo aquéllos que sobrevinieran con posterioridad podían ser materia de análisis por parte del Colegio Electoral. En cambio en el párrafo quinto se disponía que:


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Las resoluciones del Tribunal Electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes cuando de su revisión se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo o cuando éste sea contrario a derecho.

De losdel términos de tenían la disposición transcrita se desyprende que las luciones Tribunal un carácter obligatorio vinculante pararesolos respectivos colegios electorales y que para modificarlas se requería, por una parte, de una mayoría calificada de dos terceras partes de los miembros presentes del respectivo Colegio Electoral y, por otra, que dicho cuerpo colegiado de bía fundar, motivar y razonar su fallo. Así, a través de la adopción de estos principios, el constitucionalismo mexicano procuró armonizar el principio de legalidad con el prin cipio de autocalificación, todo lo cual dio como resultado que se tran sitara de un sistema de autocalificación simple, a un sistema de autocalificación normada por el principio de le galidad, sistema en el cual se le confió la responsabilidad central al Tribunal Federal Electoral. 3. TRÁNSITO DE LA AUTOCALIFICACIÓN NORMADA POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA CALIFICACIÓN JURISDICCIONAL DE LOS ASUNTOS CONTENCIOSOS ELECTORALES 3.1 Abanico de alternativas posibles Una vez esclarecidas y analizadas las diversas fórmulas ensayadas por México en materia de calificación de las elecciones hasta 1993, resulta oportuno destacar que a partir de 1977 y con el transcurso de los años fue ganando terreno el planteamiento formulado por diversos partidos políticos consistente en proponer la desaparición del sistema de autocalificación y la consecuente supresión de los colegios electorales y, en su lugar, configurar un sistema de calificación jurisdiccional, planteamiento en torno al cual se pueden configurar diversas alternativas que es necesario analizar en su conjunto a efecto de estar en condiciones de valorar los términos de la reforma de 1993.

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Una primera alternativa consistiría en que desaparecieran los colegios electorales de las cámaras y asimismo el Tribunal Federal Electoral, y que se le confiriera a la Suprema Corte de Justicia competencia para conocer de los recursos que interpusieran los partidos políticos en caso de que existieran violaciones substanciales durante la jornada electoral. En nuestro concepto, esta posibilidad resultaba inconveniente ya que reabriría de nueva cuenta el debate que se planteó en 1977 y sería criticada por las razones que se esgrimieron aquel entonces, pero además su instrumentación cancelaría los avancesenlogrados para configurar una jurisdicción electoral. Una segunda alternativa podría consistir en que se consolidara el régimen hasta entonces vigente de calificación y, consecuentemente, permanecieran los colegios electorales pero robusteciendo al Tri bunal en su carácter de suprema autoridad jurisdiccional en materia electoral. Para ello se requeriría conferir un carácter mayormente obligatorio y vinculante a las resoluciones del Tribunal, lo que se podía lograr disponiendo que las resoluciones que emitiera el Tribunal en ningún caso podrían ser modificadas por los colegios electorales. En este orden de ideas, los colegios electorales deberían, primero, aprobar las constancias de mayoría que no hubieran sido impugnadas ante el tribunal, salvo que existieran motivos supervenientes; segundo, confirmar las resoluciones del tribunal, las cuales no podrían ser modificadas en ningún caso; tercero, los colegios electorales deberían resolver las impugnaciones que se hicieran en su seno con relación a los re quisitos de elegibilidad de los candidatos, y cuarto, calificar las elecciones de representación proporcional, hecho lo cual de berían proceder a formular una declaración solemne a través de la cual se calificara de válidas las elecciones correspondientes. Una tercera alternativa consistiría en darle una nueva interpretación al principio de autocalificación y partir de la consideración de que las elecciones se autocalifican por sí mismas; en este caso se debería disponer constitucionalmente que aquellas elecciones que no fueran impugnadas en los plazos y condiciones establecidos por la ley, se presumirían por ese hecho regulares, válidas y legales, en tanto que aquellas que fueran impugnadas serían calificadas a través de la resolución que al efecto emitiera el Tribunal Federal Electoral. En este caso las constancias de mayoría dejarían de ser un documento neutro para constituirse en el documento a través del cual se materializa-


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ría la calificación de la elección respectiva en los ca sos en que los partidos políticos no la impugnaran dentro del plazo que al efecto estableciera la ley, en tanto que las elecciones que fueran impugnadas ante el tribunal serían calificadas a través de la resolución que expidiera dicho órgano jurisdiccional. En esta hipótesis y en relación con los requisitos de elegibilidad podría pensarse que en caso de que algún candidato no reuniera todos los requisitos de elegiesta bilidad o queante dejara reunirlos, los partidos podrían impugnar situación el de Tribunal Federal Electoralpolíticos y en cuyo caso se debería de estar a lo que resolviera dicho órgano jurisdiccional. En caso de que el Tribunal resolviera que un candidato no reunía todos los requisitos de elegibilidad, en nuestro concepto se de bería declarar electo al candidato que hubiera quedado colocado en segundo lugar en atención al número de votos obtenidos, ya que al no haberse presentado otro ti po de irregularidades no se haría necesario convocar a elecciones extraordinarias. Una cuarta alternativa consistiría en que se le confiriera a los consejos distritales, locales y de cabecera de circunscripción, la facultad no sólo para expedir las constancias de mayoría y de asignación sino para calificar las elecciones. Cabe precisar que hasta antes de la reforma de 1993, las constancias de mayoría eran documentos neutros que emitían los presidentes de los consejos responsables de elaborar los cómputos distritales y de entidad federativa y en los cuales se asentaban los nombres de los integrantes de las fórmulas de can didatos que obtuvieron el mayor número de vo tos en las respectivas elecciones, pero sin prejuzgar sobre la validez de la elección. Al respecto, cabe recordar que hasta 1993 los consejos distritales y locales tenían una composición tripartita en los cuales estaban representado el go bierno (a través de los miembros de las juntas directivas) los partidos políticos (en razón de su peso electoral) y la sociedad a través de los consejeros ciudadanos. La adopción de esta alternativa daría como resultado que se confiriera a los 300 con sejos distritales y a los 32 consejos locales atribuciones no sólo para emitir constancia de mayoría sino también para calificar la elección correspondiente. En este caso las constancias de mayoría, que hasta entonces eran un documento neutro en el que se precisaba el nombre de los candidatos de

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la fórmula que había obtenido el mayor número de votos, se convertirían en el documento en el que se materializaría la calificación de la elección respectiva. Consecuentemente, la adopción de esta alternativa requeriría conferir a los consejos distritales y locales facultades o atribuciones calificadoras, las cuales podrían ser, que analizaran y resolvieran las protestas que se hubieren presentado por presuntas irregularidades ocurridas durante la jornada electoral, así como que analizaran y resolvieran las protestas que se presentasen por presuntas irregularidades ocurridas con posterioridad a la jornada electoral (entrega extemporánea de paquetes electorales) y durante las sesiones de cómputo distrital para la elección de di putados de mayoría y de cómputo de entidad federativa para la elección de senadores (error o dolo en el cómputo). Asimismo, se les podría conferir facultades a los referidos consejos para que de oficio o a petición de parte verificasen si los candidatos a diputados o senadores que hu bieran obtenido el mayor número de votos reunían o no los requisitos de elegibilidad, y como consecuencia de ello configurar la causal de nulidad respectiva y sus efectos. este endicontra de de losmayoría resultados los cómfederativa putos distritalesEn para la contexto, elección de putados y dedeentidad para la elección de senador, así como en contra de la expedición de las respectivas constancias de mayoría, los partidos políticos podrían interponer el recurso de inconformidad ante el Tribunal y los efectos de las resoluciones del órgano jurisdiccional podrían ser: a) confirmar los resultados del cómputo distrital o de entidad federativa, y en su ca so, confirmar la expedición de la constancia de mayoría; b) anular la votación de una o va rias casillas y modificar los resultados del cómputo respectivo; c) anular la elección y revocar la constancia de mayoría, y d) declarar inelegible al candidato, revocar la constancia de mayoría y otorgarla a quien correspondiera. Esta alternativa presentaba la ventaja de que con ello se descentralizaría la calificación de las elecciones y al efecto se contaría con 300 consejos distritales y con 32 consejos locales, con lo cual se facilitaría que los problemas se resolvieran en el lugar y en el momento mismo en que se originaran, pero para ello se requeriría que el Po der Legislativo y los partidos políticos estuvieran de acuerdo en que esta importante prerrogativa se viera atomizada de la manera descrita en dichos consejos.


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Una quinta alternativa consistiría en conferirle al Tribunal Federal Electoral la facultad de calificar las elecciones, en cuyo caso dicho tribunal adquiriría una naturaleza semejante a la que tiene el Consejo Constitucional de Francia, cuya creación puso fin al sistema de la autocalificación y si bien en sus orígenes dicho consejo tenía una naturaleza puramente jurisdiccional, con el tiempo se le han ido am pliando sus atribuciones y en el presente tiene una naturaleza híbrida toda vez que le corresponde atender asuntos de muy diversa índole, además de los estrictamente jurisdiccionales relacionados con los asuntos contenciosos de las elecciones de presidente, diputados y senadores. Considero que esta posibilidad al margen de las ventajas o inconvenientes que represente, ha sido poco estudiada en nuestro medio y poco visualizada por los partidos políticos, razón por la cual, su estudio y análisis se debe inscribir en las perspectivas a mediano y largo plazo. 3.2 La reforma constitucional de 1993. La desaparición de los colegios electorales y la adopción de un nuevo sistema de calificación de las elecciones

La actuación que tuvo el Tribunal Federal Electoral durante las elecciones federales de 1991 y el hecho de que prácticamente ninguna de sus resoluciones hubiera sido modificada, en el fondo, por los respectivos colegios electorales, dieron como resultado que se ro busteciera la propuesta formulada por diversos partidos políticos para que se abandonara el sistema de autocalificación y desaparecieran los colegios electorales y en su lugar se consolidara al Tribunal Federal Electoral, no sólo como un organismo jurisdiccional autónomo del Poder Judicial, sino también conferirle el carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Al respecto, cabe precisar que la doctrina constitucional conviene en considerar queenlalanapotestad turalezaque jurisdiccional órgano primer término, le confierandelasunleyes pararadica, decir elenderecho en los casos concretos que se sometan a su consideración y, en segundo término, en que se le confiera a sus resoluciones el carácter de cosa juzgada, es decir, que tengan el carácter de definitivas e inatacables. En su oportunidad, el poder constitucional reformador apro bó la iniciativa de reformas que presentaron diversos partidos y como resultado de ello en el DOF de 3 de sep tiembre de 1993 se publicó un decreto de

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reformas a diversos artículos de la Constitución y entre los cuales figura el artículo 60 en el que se disponía lo siguiente: El organismo público previsto en el artículo 41 de esta Constitución, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas; otorgará las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hará la asignación de senadores de primera minoría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de esta Constitución y en la ley. Asimismo, hará la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución y la ley. La declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas del Tribunal Federal Electoral, en los términos que señale esta ley. Las resoluciones de las sa las a que se refiere el párrafo anterior, exclusivamente podrán ser revisadas por la Sala de Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral, mediante el recurso que los partidos políticos podrán interponer cuando hagan valer agravios debidamente fundados por los que se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de esta Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación.

3.3 La declaración de validez y el otorgamiento de constancias por parte de los consejos del IFE y el conferimiento al TFE del carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral

Del análisis de las disposiciones contenidas en el artículo 60 constitucional, reformado en 1993, se desprende que el sistema de calificación de las elecciones comprendía dos momentos; uno administrativo, que tenía lugar en el seno de los consejos del IFE (Consejo General, consejos locales y consejos distritales), y otro jurisdiccional, que tenía lugar en el seno de las salas de Primera y Segunda Instancia del Tribunal Federal Electoral. El primer momento tenía lugar en el seno de los consejos del IFE toda vez que en los términos de la reforma al COFIPE de 1993, se facultó al Consejo General, a los consejos locales y a los consejos distritales para


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formular la declaración de validez de las elecciones de diputados de representación proporcional, de senadores y de diputados de mayoría, respectivamente, hecho lo cual le correspondía al presidente del respectivo Consejo ex pedir las correspondientes constancias de mayoría y validez o de asignación, y en caso de que éstas no se impugnaran en el tiempo y forma que establecía el COFIPE, ello daba co mo resultado, en los términos de lo establecido por el artículo 292, que las respectivas elecciones y susEn cóm putos se consideran válidas, definitivas bles. caso contrario, si algún partido político eiminataca pugnaba en tiempo y forma ante el TFE alguno de los cómputos, las correspondientes declaraciones de validez de la elección, o la ex pedición de las res pectivas constancias de mayoría y validez o de asignación, le correspondía a dicho organismo calificar jurisdiccionalmente la elección impugnada y resolver en su calidad de máxima autoridad jurisdiccional, y de manera definitiva e inatacable, ya sea en primera o en segunda y última instancia, los respectivos recursos. Ello era así toda vez que las resoluciones de fondo de las salas regionales así como de la Sala Central del Tribunal podían ser revisadas por la Salapartidos de Segunda Instancia el recurso reconsideración que los políticos podíanmediante interponer cuando de hicieran valer agravios debidamente fundados por los que se pudiera modificar el resultado de la elección. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que en ese entonces la Sala de Segunda Instancia sólo tenía este carácter con relación a las resoluciones de las salas Central y regionales recaídas al recurso de inconformidad, pero no con relación a las que recayeran a los recursos de apelación. Asimismo cabe señalar que la Sala de Segunda Instancia a través de las resoluciones que emitiera y que recayeran a los recursos de reconsideración sólo podía modificar las resoluciones de fondo de las salas central y regionales. 3.4 La calificación de las elecciones a resultas de la reforma constitucional de 1996 y la calificación de la elección presidencial

En el año de re ferencia, el poder constitucional reformador le introdujo al sistema de calificación delineado en 1993 las adecuaciones que se

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estimaron necesarias para ajustarlo a los cambios que en ese mismo año experimentaron en su organización tanto el IFE como el Tribunal Electoral. Como resultado de ello, en el presente, en el artículo 60 se dispone lo siguiente: Artículo 60. El organismo público previsto en el artículo 41 de esta Cons-

titución, de acuerdo con lo que disponga la ley, declarará la validez de las elecciones de diputados y senadores en entidades cada uno federativas; de los distritos electorales uninominales y en cada una de las otorgará las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hará la asignación de senadores de primera minoría de conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de esta Constitución y en la ley. Asimismo, hará la declaración de validez y la asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución y la ley. Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que señale la ley. resoluciones de las sa laspor a que se refiere el párrafo podrána ser Las revisadas exclusivamente la Sala Superior del proanterior, pio Tribunal, través del medio de impugnación que los partidos políticos podrán interponer únicamente cuando por los agravios esgrimidos se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de la Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación.

Como se puede apreciar, la reforma constitucional de 1996 ra tificó el sistema de calificación delineado en 1993 ha ciéndole los ajustes pertinentes pero conservando tanto la calificación administrativa como la jurisdiccional, correspondiéndole la primera al Instituto y la segunda al Tribunal. Así, conforme al reformado artículo 60 constitucional, le corresponde al IFE, de acuerdo con lo que dispone la ley reglamentaria, declarar la validez de las elecciones de diputados y senadores en cada uno de los distritos electorales uninominales y en cada una de las entidades federativas; también le corresponde otorgar las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos y hacer la asignación de senadores de primera minoría, así como la declaración de


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validez y la asignación de diputados según el principio de re presentación proporcional. En caso de que estas determinaciones no sean impugnadas en el tiempo y en la forma que al efecto establece la Ley General del Sistema Medios de Impugnación en Materia Electoral, las respectivas elecciones serán consideradas válidas, definitivas e inatacables. Ahora bien, en caso de que algún partido político impugne en tiempo y forma ante alguna de las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial denes la de Federación alguno de los ocóm putos, las corres tes declaracio validez de la elección la ex pedición de laspondienrespectivas constancias de mayoría y validez o de asignación, le corresponderá a la Sala respectiva calificar jurisdiccionalmente la elección impugnada. Las sentencias que al efecto emitan las salas regionales que resuelvan el fondo de los juicios de inconformidad serán impugnables a través del recurso de reconsideración, mismo que se deberá interponer ante la Sala Superior del Tribunal, cuya resolución será definitiva e inatacable, conforme a lo que disponen los artículos 61 y 69 de dicha ley. En relación con la elección presidencial, revisten particular relevancia las atribuciones que se le confieren a la Sala Superior del Tribunal Electoral para calificar la elección correspondiente; en vista de ello y con objeto de que se pueda visualizar los cambios realizados en esta materia a través de la reforma constitucional de 1996, re sulta conveniente referir, en primer término, los contornos del régimen prevaleciente hasta 1996 y con posterioridad los contornos del régimen vigente. Desde 1917 y has ta el 22 de agosto de 1996 la fracción I del artículo 74 disponía que le correspondía a la Cámara de Diputados erigirse en el Colegio Electoral para la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, procedimiento al que la doc trina denominó de “heterocalificación” por contraposición al de “autocalificación” que entonces practicaban las cámaras respecto a la calificación de la elección de sus integrantes. Los contornos esenciales del sistema de heterocalificación pueden ser expresados, en una apretada síntesis, en los términos siguientes: Una vez que los ciudadanos, en ejercicio de sus derechos políticos, emitían su voto en favor del candidato que estimaban me jor ca pacitado para ocupar la más alta magistratura de la República, le correspondía a la Cámara de Diputados erigirse en Colegio Electoral y declara electo presidente de los Estados Unidos Mexicanos a la persona que hubiera obtenido el mayor número de votos en las elecciones que al efecto se hubiesen celebrado.

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Este sistema fue puntualizado a través de la reforma de 1993 por virtud de la cual se adicionó la fracción I del referido artículo con objeto de precisar que la calificación de referencia se haría en la forma que determinara la ley y que la resolución que se adoptara sería definitiva e inatacable, términos que ilustran el peso, rango y jerarquía que tenía dicha resolución. En cumplimiento de esta disposición en el de creto de reforma a la Ley Orgánica del Congreso General pu blicado en el DOF el 20 de julio de 1994, en el artículo 20 se precisó el procedimiento a observar en la calificación de la elección Presidencial correspondiente a ese año, que dicho sea de paso fue la última vez que se aplicó. Conforme a dicho procedimiento, en primer término, se debía proceder a la instalación de la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales la cual debía quedar integrada en la primera sesión ordinaria de la Cámara de Diputados a efecto de prepara en términos reglamentarios el dictamen relativo a la calificación de la elección presidencial. Para producir su dictamen la referida Comisión se debía basar en los resultados consignados en las actas oficiales de cómputo distrital y, en su caso, soluciones porylas tonceshusalas Cenrecaído tral y regionales en dellas Trirebunal Federalemitidas Electoral lasencuales bieran a los recursos de inconformidad que hu bieran interpuesto los partidos políticos en los términos que en ese entonces establecía el COFIPE. Para que la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales pudiera cumplir con su cometido se disponía que las salas del Tribunal Federal Electoral debían notificar a la Oficialía Mayor de la Cámara de Diputados los fallos recaídos a los recursos de inconformidad que se hu bieren presentado en contra de los resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección de presidente lo cual debía tener verificativo a más tardar tres días antes del día en que se iniciara el primer periodo ordinario Legislatura corresen pondiente. Hechodeelsesiones cómputodedelalos votos emitidos todo el país para presidente de la República, se debía proceder a verificar los requisitos de elegibilidad de los candidatos para que de esta suerte la Cámara de Diputados estuviera en condiciones de declarar, antes del 30 de septiembre del año de la elección, la validez de la elección y otorgar el cargo de presidente de los Estados Unidos Mexicanos al candidato que hu biese obtenido el mayor número de votos en los co micios objeto de la calificación.


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Ahora bien, toda vez que la Cámara de diputados desde 1987 se integra con 500 representantes y que la Constitución exige que para integrar el quórum de asistencia se cuente con la simple mayoría, para que dicha Cámara pudiera sesionar en carácter de Colegio Electoral de la elección presidencial, se requería que estuvieran presentes, al menos, 251 de sus integrantes; una vez satisfecho el quórum de asistencia, se debía proceder a la votación correspondiente y dado que la Constitución dispone que el quórum votaciónreal es de pleque mayoría del quórum asistencia, para saber de el número de sim votos se deberían dar a de favor de una propuesta determinada para que ésta pudiera ser legalmente aprobada se debía estar a la forma como se hubiera integrado el referido quórum de asistencia. Finalmente la resolución que en estas condiciones adoptara la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión erigida en el Colegio Electoral para la calificación de la elección presidencial era definitiva e inatacable, de conformidad a lo dispuesto por la Ley Orgánica del Congreso General. De este modo, los cuatro partidos con representación en la Cámara de Diputados formularon una iniciativa de reformas constitucionales, misma que el 25 de julio de 1996 la consideración del poder constitucional reformador el cualsometieron la aprobó,ahecho lo cual se pu blicó en el DOF el 22 de agosto de 1996. A resultas de la reforma constitucional de referencia se reformaron, entre otros, los artículos 41, 74 y 99 constitucionales que definen el procedimiento que en el presente se debe observar en la calificación de la elección presidencial y el cual, a grandes rasgos, es el siguiente: 1) De conformidad a lo dispuesto por el artículo 41 constitucional, fracción III, le corresponde a los consejeros distritales de cada uno de los distritos electorales uninominales formular el cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos. 2) De conformidad a lo dis puesto por el artículo 99 constitucional, le corresponde a la Sala Superior del Tribunal Electoral resolver en única instancia y en forma definitiva e inatacable, las impugnaciones que presenten los partidos políticos sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos; hecho lo anterior le corresponde a dicha Sala realizar el cómputo final de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos y formular la declara-

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ción de validez de la elección y la de presidente electo, respecto del candidato que hu biese obtenido el mayor número de votos. 3) De conformidad a lo dis puesto por el artículo 74 constitucional, le corresponde a la Cámara de Diputados, expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de presidente electo que hu biere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

CAPÍTULO VIII EL TRIBUNAL ELECTORAL COMO MÁXIMA AUTORIDAD JURISDICCIONAL PARA LA CALIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES CONTENCIOSAS .... ..... ..... .... ..... .... ..... ..... .

1. La garantía de justicia ........

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2. Rumbo a la configuración de una jurisdicción autónoma en materia electoral ................ .................

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2.1 La calificación de las elecciones y el recurso de reclamación ante la Su prema Corte de Justicia (1977-1987) . . . . . . . . . . 693 2.2 La calificación de las elecciones y la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral como organismo autónomo de carácter administrativo (1987-1989) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 696 2.3 La calificación de las elec ciones y la crea ción del Tri bu nal Federal Electoral como organismo jurisdiccional autónomo (1990-1993). Su or ganización, atri buciones y fun cionamiento ................ .................. ..... 699 2.4 Cotejo entre la regulación jurídica del Tribunal de lo Contencioso Electoral de 1987 y la re gulación jurídica del Tribunal Federal Electoral, organizado con apego a la reforma constitucional de 1990 .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. . .. .. . . 702 3. La reforma constitucional de 1993 y la con figuración del Tribunal Federal Electoral como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral ................. ...........

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3.1 Consideraciones de carácter general......

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3.2 La organización del Tribunal Federal Electoral ... ... ... . 3.3 Los requisitos que de bían satisfacer los magistrados de la Sala Central y regionales del Tribunal ......... ....... 3.4 La competencia del Tribunal Federal Electoral (1993-1996)

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3.4.1 La com petencia genérica del Tribunal ............ 3.4.2 Semejanzas y diferencias entre la entonces Sala Central y las salas regionales .... .... .... .... .... .... . 3.4.3 Integración y competencia de la Sala de Segunda Instancia. ........ ......... ......... ........ .

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3.5 Reflexión formulada en 1994 so bre las vías que en ese entonces se podían intentar a efecto de procurar el fortalecimiento del Tribunal Federal Electoral ................

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4. La reforma constitucional de 1996 y la creación del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ........ ....

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4.1. Consideraciones de carácter general...... .... .... .... 4.2. La organización del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ......... ........ ......... ........ 4.3. Los requisitos que de ben satisfacer los magistrados de la Sala Su perior y regionales del Tribunal ......... ........

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4.4. La petencia del Tride bunal lo general comcom petencia específica cadaElectoral sala en loenparticular .... y 4.4.1 La com petencia genérica del Tribunal ............ 4.4.2 La com petencia de la Sala Superior ... ... ... ... 4.4.3 La com petencia de las salas regionales...... ....

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..la .. ..

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4.5 Semejanzas y diferencias entre la Sala Superior y las salas regionales ........ ........ ......... ........ ....

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5. Las atribuciones del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para formular jurisprudencia en materia electoral ..

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5.1 Consideraciones generales........... ......... ..... 5.2 Análisis de las facultades que tenía la Sala Central del Tribunal Federal Electoral para formular jurisprudencias en materia electoral ................... ................ 5.3 La reforma de 1996 y los términos en que se faculta al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para establecer jurisprudencia ..................... ......

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CAPÍTULO VIII EL TRIBUNAL ELECTORAL COMO MÁXIMA AUTORIDAD JURISDICCIONAL PARA LA CALIFICACIÓN DE LAS ELECCIONES CONTENCIOSAS 1. LA GARANTÍA DE JUSTICIA De entre las disposiciones que conforman a nuestro Estado de derecho y que tienen una importancia señalada para crear la atmósfera de seguridad dentro de la cual toda persona cuente con los medios necesarios para hacer respetar sus derechos, revisten particular importancia las contenidas en el artículo 17 constitucional, ya que de conformidad a las mismas, ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho; los tribunales estarán expeditos para administrar justicia en los plazos y términos que fi je la ley, su servicio será gratuito, quedando en consecuencia prohibidas las costas judiciales. La prohibición consistente en que ninguna persona puede hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho, obedece a que tales prácticas son la expresión de la venganza privada, la cual resulta incompatible con los principios que rigen a una sociedad civilizada. Pero precisamente porque en una so ciedad bien organizada resulta indispensable que el daño hecho a una persona en sus derechos sea considerado un daño a la sociedad, el artículo 17 constitucional configura la llamada garantía de justicia que tiene toda persona para acudir ante los tribunales en demanda de justicia pronta y expedita en defensa de sus derechos, así como el deber correlativo que tiene el Estado de crear y organizar tribunales encargados de impartir justicia y resolver los juicios que se sometan a su consideración dentro de los plazos y términos que señalan las leyes, ya que —se ha se ñalado— justicia retardada es justicia denegada. 691

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Ahora bien, la doctrina constitucional considera que la garantía de justicia debe ser enfocada bajo dos aspectos fundamentales: Primero. El que contempla el principio general y básico según el cual toda persona debe tener derecho al libre acceso a los tribunales de justicia para hacer valer sus derechos. Segundo. El que contempla un recurso o procedimiento específicamente destinado a proteger a toda persona contra actos de autoridad que comporten la violación de alguno o algunos de los derechos o libertades fundamentales que la Constitución consagra. Concebido en estos términos tal recurso o procedimiento figura tanto en la propia Constitución, concretamente en sus artículos 103 y 107, así como en la Ley de Amparo, reglamentaria de los ci tados preceptos constitucionales, como en el artículo 41 constitucional y en el Có digo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, reglamentario de los prin cipios constitucionales electorales.

2. R

UMBO A LA CONFIGURACIÓN DE UNA JURISDICCIÓN AUTÓNOMA EN MATERIA ELECTORAL

El primer paso que se dio en nuestro medio en dirección de crear una jurisdicción electoral tuvo lugar en 1977 al con figurarse el recurso de reclamación que los partidos políticos podían interponer ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, una vez que hubieran calificado las elecciones de las cámaras del Congreso de la Unión. Más tarde, en 1987, se derogaron las bases de dicho recurso y se creó el Tribunal de lo Contencioso Electoral (Tricoel) como un organismo autónomo del Poder Judicial y al que se le confirió un carácter administrativo; con posterioridad, en 1990 se configuró elautónomo, Tribunal Fe ral Elec con el ca rácter de organismo jurisdiccional y de a través detoral la reforma constitucional de 1993 se le confirió a dicho tribunal el carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Ahora bien, a través de la reforma constitucional de 1996 se dio un giro en esta materia, y se sentaron las bases configurativas de un Tribunal Electoral que, a partir de entonces, forma parte del Poder Judicial de la Federación. Es por ello que en el presente capítulo se analizarán en primer término dichas experiencias y con posterioridad se estudiará la organización y el funcionamiento del tribunal en el presente.


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2.1 La calificación de las elecciones y el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia (1977-1987)

Con el pro pósito de imprimir mayor objetividad a los resultados de todo proceso electoral y sentar las bases para poder recurrir los resultados electorales en caso de que se detectaran violaciones sustanciales que pudieran ser determinantes en los resultados de una elección particular, en 1977 el Ejecutivo Federal pro puso adicionar tres párrafos al artículo 60 constitucional a efecto de configurar el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las resoluciones que adoptara el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados al calificar la elección de los presuntos diputados. Como resultado de ello en esa ocasión se adicionaron tres párrafos en los si guientes términos: Procede el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Si la Suprema Corte de Justicia considerara que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma, lo hará del conocimiento de dicha Cámara para que emita nueva resolución, misma que tendrá el carácter de definitiva e inatacable. La ley fijará los requisitos de procedencia y el trámite a que se su jetará el recurso.

En la exposición de motivos que acompañó a la pro puesta de adición correspondiente, se señaló que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer el Recurso de Reclamación, debería verificar los planteamientos que formulara el reclamante y determinar si existieron violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación de las elecciones. Asimismo, se manifestó que en estos casos la Suprema Corte de Justicia actuaría sólo como tribunal de derecho y no como órgano político electoral; analizaría los hechos tal como aparecieran pro bados, correspondiéndole resolver de acuerdo con los elementos de convicción que se le presentaran. También se puso es pecial énfasis en destacar que las resoluciones que emitiera la Suprema Corte tendrían carácter declarativo y, en consecuencia, no convalidarían o anularían la calificación hecha por los colegios electorales.

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A través de la ley reglamentaria correspondiente se determinaron los requisitos de procedencia así como el trámite a que se debía sujetar el Recurso de Reclamación con la finalidad de que a través del mismo exclusivamente se plantearan los casos de violaciones sustanciales cuya trascendencia se estimara determinante en los resultados de una elección particular, buscando con ello evitar la interposición de reclamaciones notoriamente infundadas cuyo pro pósito no fuera otro que el de entorpecer la instancia de calificación. Con apego a lo dispuesto por la LOPPE, cualquier partido político podía interponer el recurso siempre y cuando lo hiciera dentro de los tres días hábiles posteriores a la fecha en que el Colegio Electoral hubiera calificado la elección de todos los miembros de la Cámara de Diputados. Al respecto, se disponía que a ningún recurso formulado con posterioridad se le daría trámite. Por su parte, la Ley Orgánica del Congreso precisaba que la presentación de este recurso no suspendería los efectos de la calificación del colegio, por considerar que de lo contrario un número indefinido de casos pendientes pudiera originar que, por falta de quórum, la Cámara no se instalara el 1o. de septiembre, fecha en que en ese entonces y por disposición de la Cons titución, el Poder Legislativo Federal debía iniciar su periodo ordinario de sesiones. Por esta razón y con objeto de asegurar el funcionamiento continuo de las instituciones de la República, se dispuso que los presuntos di putados cuya elección fuera reclamada de bían rendir su protesta y ejercer las funciones del cargo hasta en tanto resolviera la Suprema Corte. De esta forma, si la Suprema Corte encontraba fundados los conceptos de violación expresados por el recurrente, debía de hacerlo del conocimiento de la Cámara de Diputados, la cual debía turnar el expediente a una comisión que se debía integrar con objeto de calificar de nuevo la elección en cues tión. Si la Cámara estimaba que debía anularse la elección porque el candidato no reunía los requisitos de elegibilidad establecidos en la Constitución, el Colegio Electoral podía declarar diputado al candidato que hubiera obtenido la votación más cercana a la del que obtuvo constancia de mayoría, y si fue ra por otro motivo de bía convocar a elecciones extraordinarias. En resumen, la vertebración del Recurso de Reclamación respondió, en el ánimo de sus promotores, al propósito de imprimir una mayor ob je-


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tividad a los resultados de todo proceso electoral, pero evitando in jerencias indebidas del Poder Judicial en el Poder Legislativo que pudieran dar lugar a un enfrentamiento entre dichos poderes; sin embargo, este punto fue uno de los más controvertidos de la reforma de 1977. Quienes apoyaban la reforma consideraban que resultaba positivo que la Su prema Corte de Justicia par ticipara en cuestiones electorales, ya que en una ma teria tan compleja como la electoral, resultaba conveniente que su tratamiento se le confiara a un órgano del Poder Judicial, que por su propia naturaleza, es el que ofrece la máxima garantía para el correcto desarrollo del “debido procedimiento legal”. En cambio, para otra corriente, resultaba inconveniente involucrar a un poder eminentemente jurídico como lo es la Suprema Corte de Justicia, en el conocimiento de cuestiones políticas, ya que se desnaturalizan sus funciones si se le saca de la órbita jurídica que le es propia y se da participación en asuntos políticos; consecuentemente, consideraban que inmiscuir a la Suprema Corte en cuestiones políticas actúa en contra del propósito de consolidar al Poder Judicial como un poder de derecho. Otro gru po dentro de esta corriente consideraba que la intervención de la Suprema Corte en la calificación de las elecciones de los integrantes del Poder Legislativo resultaba poco afortunada, toda vez que implicaba una violación al principio de la separación de poderes, ya que en un régimen presidencial los poderes políticos tienen vida constitucional independiente y el hecho de darle participación al Poder Judicial en la calificación de las elecciones del Poder Legislativo lo colocaba, en alguna medida, por encima de dicho Poder, lo que resulta políticamente inadmisible. Así, con el tiempo se fue evidenciando de manera cada vez más clara que los términos de la re forma de 1977 re sultaban insatisfactorios. se resol fue generando forma paralela de Pero que sitam sebién quería ver los conen flictos elec torales el conconvencimiento apego a derecho, se requería promover la creación de un tribunal que si bien debía ser independiente del Poder Judicial, debía configurarse como un órgano de plena jurisdicción y en cuya integración interviniera, necesariamente, el Poder Legislativo. En vista de ello, en 1987 el Ejecutivo Federal sometió a la consideración del poder constitucional reformador una iniciativa de reformas al artículo 60 constitucional, a efecto de suprimir el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia.

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En la ex posición de motivos de la iniciativa de reforma constitucional se señalaron, entre otras, las siguientes consideraciones: Uno de los aspectos que más controversias han producido entre los juristas y los publicistas en la historia reciente de nuestras instituciones políticas ha sido el asignar a la Suprema Corte de Justicia facultades en asuntos electorales en virtud del recurso de reclamación establecido por la reforma de 1977. La demanda por su desaparición es una exigencia en la que han venido coincidiendo a partir de su promulgación, numerosos sectores identificados con mayorías y minorías políticas. De aquí que el Ejecutivo Federal haya considerado que el prestigio y las más importantes funciones constitucionales atribuidas a nuestro más alto tribunal deban quedar a salvo de polémicas o controversias, y en particular del debate político...

Con base en estas consideraciones, se propuso al poder revisor y éste aprobó la derogación del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia establecido en los párrafos tercero, cuarto y quinto del artículo 60 constitucional. 2.2 La calificación de las elecciones y la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral como organismo autónomo de carácter administrativo (1987-1989)

Una vez derogadas las bases estructurales del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia y con objeto de establecer un sistema tendiente a asegurar que el proceso electoral se desenvuelva conforme a la ley, en 1987 se propuso y el poder revisor aprobó las siguientes bases para conformar un régimen contencioso electoral en los siguientes términos: (Artículo 60 constitucional) Cada Cámara calificará las elecciones de sus miembros y resolverá las dudas que hubiere sobre ellas... Corresponde al gobierno federal la preparación, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales, la ley determinará los organismos que tendrán a su cargo esta función y la debida corresponsabilidad de los partidos políticos y de los ciudadanos; además establecerá los medios de impugnación para garantizar que los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitución y las leyes que de ella emanen e instituirá un Tribunal que tendrá la competencia que determine la ley; las resoluciones del Tribunal serán


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obligatorias y sólo podrán ser modificadas por los colegios electorales de cada Cámara, que serán la última instancia de la calificación de las elecciones; todas estas resoluciones tendrán el carácter de definitivas e inatacables.

Como se puede apreciar, las bases constitucionales resultaban por demás escuetas, toda vez que la Constitución tan sólo señalaba que la ley determinaría la competencia del tribunal y que sus resoluciones podían ser modificadas por las respectivos colegios electorales. En seguimiento de estas disposiciones, el Código Federal Electoral de 1987 reguló la organización y el funcionamiento del Tribunal de lo Contencioso Electoral, al que configuró como un organismo autónomo de carácter administrativo competente para resolver los recursos de apelación y queja que en materia electoral configuraba la ley, precisándose que sus resoluciones sólo podrían ser modificadas por el Colegio Electoral de cada Cámara, lo que quería decir que éstos eran la última instancia en la calificación de las elecciones, y sus resoluciones tenían el carácter de definitivas e inatacables. En su oportunidad se criticó el hecho de que el Código Federal Electoral (CFE) de 1987 caracterizara al tribunal como un organismo de carácter administrativo, ya que no era ni lo uno ni lo otro; asimismo se consideró que la denominación del Tribunal de lo Contencioso Electoral dejaba mucho que desear, toda vez que por una parte no precisaba su ámbito es pacial de competencia y, por otro, el término contencioso resultaba innecesario toda vez que este tipo de asuntos son los pro pios de todo tribunal. Por lo que hace a su composición, cabe destacar que en los términos del CFE de 1987, el Tricoel se integraba con siete magistrados numerarios y dos su pernumerarios nombrados por el Congreso de la Unión en mayo del año anterior a la elección a pro puesta de los partidos políticos, precisándose que la iniciativa correspondiente debía tener su origen en la Cámara de Diputados y requiriéndose que el dictamen respectivo fuera ratificado por la Cámara de Senadores. Asimismo se dispuso que debería fungir como presidente del tribunal, el magistrado que designara el pleno para cada elección federal, y que los magistrados serían nombrados para ejercer sus funciones por dos procesos electorales ordinarios sucesivos, pudiendo ser ratificados.

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Según lo dispuesto por el artículo 361, el tribunal debía resolver siempre en pleno, el cual se integraba con un mínimo de seis magistrados, entre los que debía estar el presidente; las resoluciones se tomaban por mayoría de votos y sus sesiones debían ser públicas. El Tribunal se organizó en forma centralizada y tenía su sede única en el Distrito Federal, lo que daba como resultado que los recursos que se presentaran en todos los distritos electorales y en todas las circunscripciones le tuvieran que ser remitidos, con lo cual se dificultaba la inmediatez de las resoluciones. En relación con su funcionamiento, cabe hacer notar que el Tricoel tan sólo funcionaba de octubre del año anterior a las elecciones al término del proceso electoral, es decir, por un lapso aproximado de un año. De los recursos que configuró el CFE de 1987, el más importante era el de queja, el cual tenía por ob jeto obtener la declaración de nulidad de la votación emitida en una o varias casillas o, en su caso, de la elección efectuada en un determinado distrito electoral y siempre que se diera alguna de las causales de anulación previstas por el Código. Es cierto, como se ha dicho, que las resoluciones emitidas por el Tribunal de lo Con tencioso Electoral en materia de que ja eran obligatorias para los recurrentes y para los organismos electorales; eran asimismo inatacables, porque en su con tra no procedía medio de impugnación alguno; sin embargo, no eran definitivas porque por disposición del artículo 60 constitucional eran susceptibles de ser modificadas por los correspondientes colegios electorales. En consecuencia, en materia de nulidad de elecciones la que ja no era sino una instancia previa constituyendo la última instancia la calificación del Colegio Electoral, el cual resolvía en definitiva so bre la validez o nulidad de una de terminada elección,84 Con base en las consideraciones hechas valer se puede decir que las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral que recaían a los recursos de que ja, podían ser modificadas por los colegios electorales sin tener necesidad de fundar ni de motivar la resolución que al efecto adoptaran. 2.3 84

Consúltese a Galván Rivera, Gregorio, “Tribunal de lo Contencioso Electoral. Creación, integración, competencia”, Revista del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal, México, 1989.


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2.3 La calificación de las elecciones y la creación del Tribunal Federal Electoral como organismo jurisdiccional autónomo (1990-1993). Su organización, atribuciones y funcionamiento

Los partidos políticos consideraron que la regulación jurídica contenida en el CFE de 1987 re sultó altamente insatisfactoria, sobre todo a la luz de la jornada electoral de 1988, por lo que en respuesta a sus planteamientos, la Comisión Federal Electoral y la Cámara de Diputados configuraron, durante 1989, diversos foros de consulta con objeto de conocer los cambios que en materia electoral consideraban indispensables. Del análisis de los trabajos presentados así como del dictamen que elaboró la Comisión que se creó a efecto de sistematizar los cambios pro puestos, se desprende que las ponencias presentadas permitían formular ocho puntos de coincidencias básicas, siendo éstas las siguientes: 1) partir del reconocimiento de que la calificación electoral debe ser jurídico-política; 2) configurar medios de impugnación administrativos y jurisdiccionales respecto de los diferentes actos del proceso electoral; 3) observar el principio de definitividad en cada una de las etapas electorales; 4) procurar el imperio del derecho en todo el proceso electoral; 5) mejorar la organización y el funcionamiento del Tribunal Electoral con suficiente competencia y atribuciones; 6) descentralizar su funcionamiento creando la posibilidad de que el Tribunal funcione en salas regionales; 7) conferir a las resoluciones del Tribunal un carácter obligatorio y vinculante, y 8) establecer que el órgano calificador emita dictamen inmediato de aquellas constancias que no sean im pugnadas. En dicho dictamen se expresó que prevaleció una diferencia fundamental entre quienes argumentaban que la calificación debía hacerse por el Tribunal y entre quienes sostenían la observancia del principio de autocalificación. En el dictamen se afirma que con el fin de conciliar estas posiciones la subcomisión pro puso el establecimiento de un sistema de recursos a interponer tanto ante el organismo al que se le confiera la res ponsabilidad de organizar las elecciones, como ante el Tribunal Electoral que se creara al efecto, y que a través de dichos medios de impugnación se deberá procurar conferirle definitividad a cada una de las diversas etapas que conforman el proceso electoral.

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Estrechamente vinculado con lo anterior, la Comisión destacó el tema del Tribunal considerando que sus re soluciones únicamente deberían ser revisadas y, en su caso, modificadas por las dos terceras partes de los miembros de los colegios electorales. Sobre este punto existieron argumentos a favor y frontalmente en contra. Respecto del Tribunal, hubo coincidencias en que para mejorar su organización y funcionamiento se requería que dicho órgano jurisdiccional contará no sólo con magistrados a los que les correspondiera resolver en forma colegiada los recursos que se les presenten, sino también con jueces instructores responsables de atender las diversas fases de la instrucción, integrar los expedientes y poner los asuntos en estado de resolución y de esta forma facilitar que el Tribunal pudiera cumplir con los fines de una justicia electoral segura y pronta dentro de los apretados términos del proceso electoral. De igual manera se estimó que el sistema de recursos y el Tribunal serían la garantía de que los actos y resoluciones electorales deberían someterse al principio de legalidad. Se coincidió asimismo que en la hipótesis de prevalecer el sistema de autocalificación, los colegios electorales se deberían integrar con un menor número de miembros. Con base en estos puntos se configuró una iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución, misma que en su oportunidad fue apro bada por el poder revisor en los términos y condiciones que establece la ley suprema, hecho lo cual fue publicada en el DOF el 6 de abril de 1990 y a consecuencia de ello se adicionaron al artículo 41 constitucional los párrafos décimo, decimoprimero y decimosegundo, cuyos términos en ese entonces eran los siguientes: La ley establecerápú unblico sistema de impugnación de órgano los quejurisdicconocerán el organismo y undetrimedios bunal autónomo que será cional en materia electoral. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará que los actos y resoluciones electorales se sujeten invariablemente al principio de legalidad. El Tribunal Electoral tendrá la competencia y organización que determine la ley, funcionará en pleno o salas regionales, resolverá en una sola instancia y sus sesiones serán públicas. Los poderes Legislativo y Ejecutivo garantizarán su debida integración. Contra sus resoluciones no procederá juicio ni recurso alguno, pero aquellas que se dicten con posterioridad a la jornada electoral sólo podrán ser revisadas y en su caso modificadas por


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los colegios electorales en los términos de los artículo 60 y 74 fracción I de esta Constitución. Para el ejercicio de sus funciones contará con cuerpos de magistrados y jueces instructores, los cuales serán independientes y responderán sólo al mandato de la ley. Los consejeros magistrados y los magistrados del Tribunal deberán satisfacer los requisitos que señala la ley, que no podrán ser menores a los que estación. Constitución ser ministro de las la Su prema Corte de Justiciaseñala de la Na Serán elecpara tos por el voto de dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por el Ejecutivo Federal. Si dicha mayoría no se lograra en la primera votación, se procederá a insacular, de los candidatos propuestos, el número que corresponda de consejeros magistrados y magistrados del Tribunal, la ley señalará las reglas y el procedimiento correspondiente.

Asimismo, cabe destacar que como resultado de la reforma constitucional de 1990, en los párrafos cuarto y quinto del entonces artículo 60 constitucional se dispuso lo siguiente: Las constancias otorgadas a presuntos legisladores cuya elección no haya sido impugnada ante el Tribunal serán dictaminadas y sometidas desde luego a los colegios electorales, para que sean aprobadas en sus términos, salvo que existiesen hechos superveniente que obliguen a su revisión por el Colegio Electoral correspondiente. Las resoluciones del Tribunal Electoral serán obligatorias y sólo podrán ser modificadas o revocadas por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes cuando de su revisión se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas y en la motivación del fallo o cuando éste sea contrario a derecho.

A efecto debó, reglamentar estasdebases Congreso de la Unión apro el 15 de julio 1990,constitucionales, una iniciativa deelley que se conoce como COFIPE que, en la parte conducente, regula la organización y el funcionamiento del Tribunal Federal Electoral en tanto órgano jurisdiccional autónomo en materia electoral, competente para sustanciar y resolver los recursos de apelación y de inconformidad, así como para imponer sanciones a los partidos políticos que no cumplan con sus obligaciones o con las resoluciones del Instituto Federal Electoral.85 85

Consúltense los títulos segundo y tercero del libro séptimo del COFIPE.

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2.4 Cotejo entre la regulación jurídica del Tribunal de lo Contencioso Electoral de 1987 y la regulación jurídica del Tribunal Federal Electoral, organizado con apego a la reforma constitucional de 1990

Si se realiza un breve cotejo entre la organización del Tribunal de lo Contencioso Electoral (1987) y la del Tribunal Federal Electoral (1990) se podrán apreciar las siguientes diferencias esenciales: En cuanto a su caracterización, cabe señalar que en tanto que el Tribunal de lo Contencioso Electoral era definido en el artículo 352 del CFE como un organismo autónomo de carácter administrativo, el Tribunal Federal Electoral era definido en el artículo 41 constitucional en su ver sión de 1990 como un órgano jurisdiccional autónomo correspondiéndole a los poderes Legislativo y Ejecutivo garantizar su de bida integración, caracterización que le confirió mayor peso, rango y jerarquía al Tribunal y ello no sólo por la norma que lo caracteriza sino también por los términos empleados. Al respecto cabe hacer notar que con relación al Tribunal de lo Contencioso Electoral, la Constitución tan sólo señalaba que la ley determinaría la competencia del Tribunal y que sus re soluciones podrían ser modificadas por los respectivos colegios electorales, en tanto que a través del texto del artículo 41 constitucional, reformado en 1990, se pre cisaron las bases organizativas y funcionales del Tribunal Federal Electoral. En cuanto a su denominación, resulta claro que la denominación del Tribunal de lo Contencioso Electoral dejaba mucho que desear por cuanto no precisaba su ámbito es pacial de validez, y por cuan to ponía énfasis en subrayar el aspecto contencioso, siendo que éste es inherente a todo órgano jurisdiccional, en tanto que la denominación del Tribunal Federal Electoral más porcomo cuanto sumaterial denominación misma se precisaresulta tanto su ámafortunada bito espacial sudesde ámbito de validez. En cuanto a su integración, resalta el hecho de que los integrantes del Tribunal de lo Contencioso Electoral eran nombrados por el Congreso de la Unión y en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los partidos políticos, en tanto que los magistrados integrantes de la Sala Central y de las salas regionales del Tribunal Federal Electoral son electos por la Cámara de Diputados y por una ma yoría de dos terceras partes de sus miembros presentes, de entre los propuestos por el presidente de la República.


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Por otra parte, en tanto que el Tribunal de lo Contencioso Electoral se integraba con siete magistrados numerarios y dos su pernumerarios, el Tribunal Federal Electoral en el periodo comprendido de 1990 a 1993 se integró con 17 magistrados propietarios (cinco integrantes de la Sala Central y tres integrantes de cada una de las cuatro salas regionales), y por seis magistrados su plentes (dos de la Sala Central y uno de cada una de las salas regionales) y al menos con 25 jueces instructores (la Sala Central y regionales contaban cada una, por lo menos, con cinco jueces instructores durante el proceso electoral). En cuanto a la duración en el cargo, cabe señalar que los magistrados del Tricoel eran designados para ejercer sus funciones en dos pro cesos electorales ordinarios sucesivos, con la posibilidad de poder ser ratificados, en tanto que los magistrados del Tribunal Federal Electoral integrantes de las sala Central y regionales fueron nombrados por ocho años pudiendo ser reelectos, disposición a través de la cual se buscó que los magistrados gocen de una considerable independencia respecto de los poderes Ejecutivo y Legislativo que intervienen en su elección. En cuanto a su responsabilidad, cabe señalar que el Código Federal Electoral de 1987 era omiso al respecto, en tanto que de conformidad al párrafo II del ar tículo 41 constitucional, los magistrados y jueces instructores del Tribunal Federal Electoral serán independientes y responderán sólo al mandato de ley. A este respecto cabe precisar que en los términos de la ley reglamentaria, se crea una Comisión de Justicia competente para conocer de las faltas graves en que puedan incurrir los magistrados. En cuanto a su organización, cabe destacar que el Tribunal de lo Contencioso Electoral se encontraba organizado en forma centralizada y tenía su sede única en la ciudad de México, lo que daba como resultado que los recursos que se presentaran en todos los distritos electorales y en todas las circunscripciones le tuvieran que ser remitidos, en tanto que el Tribunal Federal Electoral estaba organizado en forma descentralizada, con una Sala Central y cuatro salas regionales que correspondían a cada una de las circunscripciones plurinominales en que se encontraba dividido el país (Distrito Federal, Durango, Xalapa, Guadalajara y Toluca), es decir, se contaba con una infraestructura organizativa descentralizada que permitía resolver los recursos que presentaran los partidos políticos con mayor inmediatez al lugar y al momento en que se suscitara el acto o la resolución impugnada.

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En cuanto a su regulación interna, el CFE de 1987 no contenía disposición alguna respecto a la facultad del Tricoel para expedir su reglamento interior, en tanto que el COFIPE reformado en 1993, establecía expresamente que era facultad del Pleno del Tribunal aprobar y en su caso modificar el Reglamento Interior del Tribunal con base en el proyecto que le presentara la Comisión que al efecto se integrara. En cuanto a su funcionamiento, cabe hacer notar que el Tricoel tan sólo funcionaba de octubre del año anterior a las elecciones al término del proceso electoral, es decir, por un lapso aproximado de un año, en tanto que el Tribunal Federal Electoral funcionaba en forma permanente a través de su Sala Central. En cuanto a los actos o resoluciones de los órganos electorales que podían ser impugnados, cabe señalar que de los tér minos del Código Federal Electoral de 1987 no se desprendía claramente el universo de actos que podían ser impugnados, en tanto que de conformidad con los términos del artículo 41 constitucional y del COFIPE, por regla general todo acto o resolución de los órganos electorales podía ser impugnado, salvo los casos de excepción que expresamente contemplaba la ley. En cuanto a la impugnación de los actos o resoluciones del órgano supremo encargado de organizar las elecciones, cabe señalar que en los términos del artículo 320 del CFE de 1987, para poder impugnar los actos o resoluciones de la Comisión Federal Electoral a través del recurso de apelación, eran necesario agotar previamente el recurso de revocación que resolvía la propia Comisión, es decir, en este caso dicha comisión era juez y parte, en tanto que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 295, párrafo 1, inciso b, fracción II del COFIPE, los actos y resoluciones del Consejo General del IFE podían ser recurridos o impugnados por los partidos políticos directamente mediante el recurso de apelación, es decir, sin que se tuviera que agotar un recurso previo ante el propio Consejo. Respecto a la substanciación de los expedientes, se puede decir que el Tribunal de lo Contencioso Electoral no contaba con jueces instructores que tuvieran a su cargo la tramitación de los expedientes hasta ponerlos en estado de resolución, en tanto que el TFE por disposición constitucional contaba con dichos jueces a los que asimismo se les precisaba su función. En cuanto a los medios pro batorios, el CFE tan sólo admitía pruebas documentales públicas, en tanto que el COFIPE, desde su versión de


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1990, admitía la presentación de prue bas documentales públicas y privadas, y a par tir de 1993 también se admitían pruebas técnicas cuando por su naturaleza no requiriera de perfeccionamiento, así como presuncionales y la instrumental de actuaciones; asimismo cabe destacar que el artículo 326-3, le confería facultades a los presidentes de las salas para que en casos extraordinarios ordenaran que se realizara alguna diligencia o se perfeccionara o desahogara alguna prueba. Sobre el efecto de las resoluciones relacionadas con los resultados de la jornada electoral, ca be señalar que de con formidad con lo dis puesto en el artículo 338 del CFE de 1987, la nulidad de la votación recibida en una casilla, o de una elección, únicamente podía ser declarada por el Colegio Electoral que calificara la elección respectiva, en tanto que según lo dispuesto por el artículo 335 del COFIPE, en su versión de 1990, las resoluciones del Tribunal comprendían tres grados que aumentaban en intensidad en función de la gravedad de las irregularidades que invocaran y acreditaran los partidos políticos, pudiendo ser dichos resultados los siguientes: a) modificar exclusivamente el cómputo; b) modificar el cómputo y revocar la constancia de mayoría y otorgarla a la fórmula que resultara ganadora, y c) declarar la nulidad de la elección de diputados o senadores respectiva y revocar la constancia de mayoría. En relación con el punto anterior, se puede decir que el alcance de las resoluciones de uno y otro tribunal diferían diametralmente, ya que las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Electoral que recaían a los recursos de queja, en la práctica podían significarse como simples recomendaciones, toda vez que los co legios electorales podían modificarlas sin necesidad de satisfacer una mayoría calificada ni estar obligados a fundar y motivar su resolución, en tanto que en los términos de la reforma de 1990 al artículo 41 constitucional, las resoluciones que recayeran al juicio de términos inconformidad sólo podían serley revisadas y en ca sopor modificadas en los del artículo 60 de la suprema, es su decir, el voto de las dos terceras partes de los miembros pre sentes de los respectivos colegios electorales, siempre y cuando de su revisión se infirieran violaciones a las reglas en materia de admisión y valoración de pruebas así como en la motivación del fallo o cuando éste fuera contrario a derecho. Ahora bien, como se ve rá más adelante, a partir de la reforma de 1993 se abrogaron las disposiciones anteriores y se dispuso que las resoluciones que recayeran al juicio de inconformidad sólo podrían ser modificadas por la Sala de Segunda Instancia del propio Tribunal.

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En materia de sanciones, resulta oportuno destacar que en tanto que el Tricoel no tenía competencia para imponer sanciones a los partidos políticos, el COFIPE le confirió competencia al Tribunal Federal Electoral para imponer sanciones a los par tidos políticos que incumplieran con las obligaciones que es tablecía la ley, o bien, cuan do no cum plieran con las resoluciones de los organismos electorales. Por último, cabe hacer notar que el Código Federal Electoral de 1987 no le confirió expresamente al Tribunal la facultad de establecer criterios obligatorios, en tan to que el COFIPE, des de su ver sión de 1990, le con firió facultad a la Sa la Central pa ra definir criterios obligatorios de in terpretación normativa que debían sostener las salas del Tribunal (artículo 337). 3. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1993 Y LA CONFIGURACIÓN DEL TRIBUNAL FEDERAL ELECTORAL COMO LA MÁXIMA AUTORIDAD JURISDICCIONAL EN MATERIA ELECTORAL

3.1 Consideraciones de carácter general A partir de 1977 y con el transcurso de los años, fue ganando terreno el planteamiento formulado por diversos partidos políticos consistente en proponer la desaparición del sistema de autocalificación y la consecuente desaparición de los colegios electorales de las cámaras, y en su lugar configurar un sistema de calificación jurisdiccional que consolidara al Tribunal Federal Electoral como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral. Con este propósito, el poder constitucional reformador apro bó una iniciativa Constitución, mismadeque fue pu en ellosDOF de 3 41 de septiemabrela de 1993, y a resultas la cual seblicada reformaron artículos y 60 constitucionales, que si bien conservaron la estructura orgánica del Tribunal ideada en 1990, le introdujeron los cambios orgánicos y competenciales que se consideraron necesarios para que sus resoluciones pudieran tener, en todos los casos, el carácter de definitivas e inatacables. Las reformas de referencia dieron como resultado que en los tér minos del párrafo décimo tercero del artículo 41 constitucional, se caracterizara al Tribunal Federal Electoral ya no sólo como “órgano jurisdiccional autónomo”, sino que, además, se precisó que era la máxima autoridad juris-


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diccional electoral, correspondiéndole a los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial garantizar su debida integración. Asimismo cabe destacar que en los términos de lo dispuesto en los párrafos décimo cuarto y décimo sexto del artículo 41 constitucional, el Tribunal Federal Electoral tendría competencia para resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y la ley, las impugnaciones que en materia electoral federal presenten los partidos políticos, para cuyo efecto se dispuso que adicionalmente a las salas Central y regionales del Tribunal se debía integrar para cada proceso electoral una Sala de Segunda Instancia con cuatro miembros de la judicatura federal y el presidente del Tribunal Federal Electoral, quien la presidiría. Como resultado de ello, el TFE se integró con una Sala Central, que era la única que tenía existencia permanente, con cuatro salas regionales que sólo funcionaban durante el año del proceso electoral y con una Sala de Segunda Instancia que se integraba con vistas a cada proceso electoral y que funcionaba por un lapso aproximado de tres meses, siendo competente para conocer de los recursos de reconsideración que los partidos políticos podrán interponer en contra de las resoluciones de las salas del Tribunal que recaigan a los recursos de inconformidad interpuestos por los partidos políticos, o bien pa ra impugnar ciertos actos del Consejo General, en los términos de la ley. Con base en las consideraciones previas, se puede decir que a partir de la reforma de 1993 intervenían en la conformación del Tribunal los Poderes de la Unión: al Legislativo le correspondía elaborar la ley que lo creó y reguló su organización y funcionamiento; al Ejecutivo le correspondía pro poner candidatos para ocupar los cargos de magistrados de las salas Central y regionales del Tribunal; a la Suprema Corte de Justicia de la corres pro poner de entrede loslamiem la judicatura Nación federal le a cua tro pondía de los cinco integrantes Salabros Supede rior, toda vez que el magistrado presidente del Tribunal por ministerio de ley for maba parte de dicha Sala y la presidiría, y a la Cámara de Diputados le correspondía aprobar, en todos los casos y por una mayoría calificada de dos terceras partes de los miembros presentes, a los candidatos que debían integrar dichas salas, y en sus recesos dicha facultad le correspondía a la Comisión Permanente. La reforma constitucional de 1993 dio lugar a la configuración de un nuevo sistema de calificación de las elecciones que, como expliqué en su

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oportunidad, comprendía dos momentos, uno administrativo y otro jurisdiccional. El primer momento se efectuaba en el seno de los consejos del IFE, toda vez que en los términos de la reforma al COFIPE de 1993 se facultaba al Consejo General, a los consejos locales y a los consejos distritales para formular la declaración de validez de las elecciones de diputados de re presentación proporcional, de senadores y de diputados de mayoría, respectivamente, hecho lo cual le correspondía al presidente del respectivo Consejo expedir las correspondientes constancias de mayoría y validez o de asignación; en caso de que éstas no fueran impugnadas en el tiempo y forma que establecía el COFIPE, ello daría como resultado que las respectivas elecciones y sus cómputos fueran consideradas válidas, definitivas e inatacables. En caso contrario, si algún partido político impugnaba en tiempo y forma ante el TFE alguno de los cómputos, las correspondientes declaraciones de validez de la elección, o la ex pedición de las respectivas constancias de mayoría y validez o de asignación, le correspondía a dicho organismo calificar jurisdiccionalmente la elección impugnada y resolver en su calidad de máxima autoridad jurisdiccional, y de manera definitiva e inatacable, ya fuera en primera instancia (en los casos en que en contra de la resoluciones de las salas de Primera Instancia los partidos políticos no interpusieran en tiempo y forma el recurso de reconsideración) o en Segunda Instancia, toda vez que las resoluciones de fondo de las salas regionales así como de la Sala Central del Tribunal que recayeran a los recursos de inconformidad, podían ser revisadas por la Sala de Segunda Instancia mediante el recurso de reconsideración que los partidos políticos podían interponer cuando hicieran valer agravios de bidamente fundados por los que se pudiera modificar el resultado de la elección. Los fallos de esta requisitos Sala eran de definitivos e inataca bles. Lapara ley este establecía presupuestos, procedencia y el trámite medio los de impugnación. Con base en las consideraciones anteriores, se puede decir que la Sala de Segunda Instancia sólo tenía este carácter con relación a las resoluciones de las salas Central y regionales que recaían al juicio de inconformidad, pero no a las que recaían a los recursos de apelación, puesto que éstas en ningún caso podían ser impugnadas. Asimismo se puede decir que la Sala de Segunda Instancia, a través de las resoluciones que recaían al recurso de reconsideración, únicamente


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podían modificar las resoluciones de fondo de la salas Central y regionales, pero no aquéllas por las que se tuviera por no interpuesto un recurso, ni las de desechamiento o de so breseimiento. 3.2 La organización del Tribunal Federal Electoral El TFE orgánicamente se integraba con una Sala Central, con cuatro salas regionales y con una Sala de Segunda Instancia. La Sala Central y las salas regionales tenían por sede las ciudades cabecera de las circunscripciones electorales. Al respecto resulta oportuno recordar que tanto para las elecciones de 1988, 1991 y 1994, las circunscripciones electorales tenían por cabecera a las siguientes ciudades: la uno, al Distrito Federal; la dos a la ciudad de Du ran go; la tres a Jala pa; la cuatro a Guadalajara, y la cinco a Toluca. Cada una de las salas contaba con un presidente, con magistrados responsables de ponencia, con un secretario general, con jueces instructores responsables de substanciar los expedientes hasta ponerlos en estados de resolución, con secretarios de estudio y cuenta que debían apoyar a los magistrados en el desahogo de los asuntos que les eran turnados a las respectivas ponencias, así como con actuarios encargados de realizar las diligencias del Tribunal. Por lo que hace a su composición, cabe señalar que el Tribunal se integraba con 22 magistrados propietarios (cinco integrantes de la Sala Central, tres integrantes de cada una de las salas regionales y cinco de la Sala de Segunda Instancia), ocho magistrados su plentes (dos de la Sala Central, dos de la Sala de Segunda Instancia y uno en cada una de las salas regionales) y al menos con 40 jueces instructores, y las salas regionales contarán cada una, cuando menos, con ocho jueces instructores toda vez que disregionales posición deconta la ley, el proceso toralcon la Sa la Cen tral y laspor salas banduran cadateuna, cuandoelec menos ocho jueces instructores. Ahora bien, en tanto que al presidente del Tribunal le correspondía representar a éste ante toda clase de autoridades, a los presidentes de Sala les correspondía la representación de las mismas ante las autoridades del ámbito territorial que les correspondía. El presidente del Tribunal era electo por el Pleno, duraba en el cargo tres años y podía ser reelecto; en los referidos artículos se precisaban sus atribuciones, de entre las cuales son destacables las siguientes:

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— Representar al Tribunal, celebrar convenios, otorgar todo tipo de poderes y realizar los actos jurídicos y administrativos que se requirieran para el buen funcionamiento del Tribunal. — Presidir las sesiones del Pleno, de la Sala de Segunda Instancia y, en su caso, de la Sala Central, así como dirigir los debates. — Proponer al pleno el nombramiento del secretario general y acordar con los presidentes de las salas Central y regionales, las propuestas de jueces instructores y secretarios generales de acuerdos. — Designar al secretario administrativo, a los titulares y personal de las coordinaciones del tribunal, al personal administrativo de servicios generales y, en su caso, al personal jurídico y administrativo de la Sala de Segunda Instancia. — Elaborar y enviar el proyecto de presupuesto anual del tribunal directamente al titular del Poder Ejecutivo, o por con ducto del funcionario que éste designara. — Turnar a los magistrados de la Sala de Segunda Instancia, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Interior del Tribunal, los expedientes para que formularan los proyectos de resolución; — Rendir ante el pleno y los miembros de la Sala de Segunda Instancia un informe al término de cada proceso electoral. — Presidir e integrar la Comisión de Justicia. En relación con esta materia es oportuno señalar que en los términos de lo dispuesto por el artículo 266-5, a la conclusión del proceso electoral, el presidente del Tribunal integraba la Sala Central, la que presidiría hasta la conclusión de su encargo. 3.3 Los requisitos que debían satisfacer los magistrados de la Sala Central y regionales del Tribunal

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 constitucional, los magistrados del TFE sólo eran responsables ante el mandato de la ley. En vista de ello y dada la trascendente responsabilidad que se les confió, la misma Constitución exigía que quienes aspiraran a ocupar dichos cargos de berían reunir los requisitos que señalaba la ley, los cuales no podían ser menores que los requisitos que exige el artículo 95 constitucional para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. En seguimiento de esta disposición, el artículo 269.4, en relación con el artículo 76 del Có-


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digo de la materia, exigía que quien aspirara a ser magistrado del Tribunal, además de cumplir con los requisitos que se exigen para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debían cumplir con otros que tenían por objeto asegurar la imparcialidad de los magistrados durante el desempeño del cargo y los cuales eran muy similares a los que en el presente se exigen a los aspirantes a ser magistrados del Tribunal Electoral por lo que en obvio de repeticiones, a los interesados se les sugiere la consulta del apartado correspondiente. 3.4 La competencia del Tribunal Federal Electoral (1993-1996) Como ya fue explicado, el TFE se integraba con una Sala Central con jurisdicción en la circunscripción electoral uno, y era la única Sala que tenía existencia permanente, con cuatro salas regionales que funcionaban durante todo el año del proceso electoral y que tenían su asiento en las ciudades sedes de las circunscripciones dos, tres, cuatro y cinco, así como una Sala de Segunda Instancia que se integraba con vistas a cada proceso electoral. A efecto de facilitar su estudio a continuación nos ocuparemos en primer término de la competencia genérica que tenía el Tribunal para con posterioridad analizar las diferencias entre la Sala Central y las salas regionales y finalmente la competencia de la Sala de Segunda Instancia. 3.4.1 La com petencia genérica del Tribunal En relación con esta materia, debe tenerse presente que todas las disposiciones que conformaban el Libro Sexto del COFIPE fueron modificadas a través del decreto de reformas de septiembre de 1993, y que la competencia genérica del Tribunal se encontraba precisada en el artículo 264, en el que se disponía que dicho órgano jurisdiccional tenía a su cargo: 1) Substanciar y resolver en forma definitiva e inatacable, de conformidad con lo que señalaba el Libro Séptimo del COFIPE: a) Los recursos que se presentaran durante el proceso electoral, en la etapa de pre paración de la elección, en contra de los actos o resoluciones de los órganos electorales;

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b) Los recursos que se presentaran de acuerdo con lo dispuesto en los párrafos segundo y tercero del artículo 60 de la Constitución. c) Los recursos que se presentaran en procesos electorales federales extraordinarios. d) Los recursos que se interpusieran durante el tiempo que transcurriera entre dos procesos electorales ordinarios por actos o resoluciones de los órganos electorales. e) Las diferencias o conflictos laborales que surgieran entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores, y f) Las diferencias o conflictos laborales que surgieran entre el propio Tribunal y sus servidores. 2) Expedir su Reglamento Interior; 3) Realizar tareas de capacitación, investigación y difusión en materia de derecho electoral; 4) Cele brar convenios de colaboración con otros tribunales, instituciones y autoridades para su mejor desempeño; y 5) Las demás que fueran necesarias para su correcto funcionamiento. El Reglamento Interior del Tribunal, publicado en el DOF el 22 de diciembre de 1993, se integraba con tres títulos en los cuales se regulaba, en el primero, la organización y el funcionamiento del Tribunal; en el segundo, el procedimiento contencioso electoral para la tramitación de los recursos de apelación, inconformidad y reconsideración, y en el tercero los procedimientos especiales para la resolución de los conflictos laborales del IFE con sus tra bajadores, así como los que se suscitaran entre el Tribunal con su personal, y para la imposición de sanciones a quienes infringieran las disposiciones del COFIPE. 3.4.2 Semejanzas y diferencias entre la entonces Sala Central y las salas regionales

De entre las semejanzas cabe destacar que durante el año del proceso electoral, la Sala Central y las cuatro salas regionales, en el ámbito de sus respectivas circunscripciones, tenían la misma naturaleza y el mismo rango en el ejercicio de la función jurisdiccional que se les había confiado para la resolución de los recursos de apelación e inconformidad que


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presentaran los partidos políticos, de biendo destacar que por disposición de la ley las sesiones en las que se resolvían los recursos debían ser públicas. A través del recurso de apelación, los partidos políticos podían impugnar ante el Tribunal los actos y resoluciones de los ór ganos electorales, previos a la jornada electoral, en tanto que a través del juicio de inconformidad podían impugnar los resultados de la misma. Ahora bien, las resoluciones que emitía el Tribunal con motivo del recurso de apelación son definitivas e inatacables y podían confirmar, modificar o revocar las resoluciones del Instituto, razón por la cual se puede decir que en el ám bito recursal y para efectos puramente jurisdiccionales, el tribunal era autoridad de rango su perior a cualquiera de los órganos que componían al IFE. Por lo que toca al juicio de inconformidad, cabe precisar que éste era el medio a través del cual los partidos políticos podían impugnar los resultados de la jornada electoral, concretamente el cómputo distrital y la declaración de validez en el caso de la elección de diputados o de asambleístas de mayoría relativa, el cómputo de entidad federativa y la declaración de validez en el caso de la elección de senadores, el cómputo de circunscripción plurinominal que se podían impugnar por error aritmético en el caso de la elección de diputados y asambleístas por el principio de re presentación proporcional y el cómputo distrital en el caso de la elección de presidente de la República. Los efectos de las resoluciones de fondo del Tribunal que recaían a los recursos de inconformidad comprendían tres grados que aumentaban en intensidad en función de la gravedad de las irregularidades que invocaran y acreditaran los partidos políticos, pudiendo ser dichos resultados los siguientes: a) modificar exclusivamente el cómputo; b) modificar el cómputo y revocar y otorgar constancia de mayoría a la fórmula que resultara ganadora, y c) declarar la nulidad de la elección y revocar la constancia de mayoría. Al respecto ca be precisar que las resoluciones que recaían a los recursos de inconformidad, a diferencia de las que recaían a los recursos de apelación, podían ser revisadas por la Sa la de la Segunda Instancia mediante el recurso de reconsideración que los partidos políticos podían interponer cuando hicieran valer agravios de bidamente fundados por los que se podía modificar el resultado de la elección.

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Asimismo cabe destacar que todas las salas tenían una misma composición ya que se integraban con magistrados responsables de ponencia, con jueces instructores a lo que les correspondía substanciar los expedientes hasta ponerlos en estado de resolución, y con secretarios de estudio y cuenta que debían auxiliar a los magistrados en la atención de los asuntos confiados a cada ponencia. Pero también entre la Sala Central y las salas regionales se podían apreciar ciertas diferencias. Así, en tanto que la Sala Central era permanente, las cuatro salas regionales tenían un funcionamiento temporal toda vez que se de bían instalar a más tardar en la semana en que iniciara el proceso electoral y entrar en receso en el mes en que concluyera dicho proceso. Asimismo cabe señalar que la Sala Central se integraba con cinco magistrados pro pietarios y dos su plentes, en tanto que cada una de las cuatro salas regionales se integraba con tres magistrados pro pietarios y un suplente. También se observan diferencias en cuanto a su funcionamiento ya que el quórum de asistencia, es decir, el número mínimo de miembros que debían estar presentes para que la Sala Central pudiera sesionar era de cuatro magistrados, precisándose que el quó rum de votación era de simple mayoría de votos y que en caso de empate el presidente tendría voto de calidad; en cambio, para que las salas regionales pudiera sesionar se requería que estuvieran presentes los tres magistrados que las integraban, resultándoles aplicables las reglas sobre votación señaladas en relación con la Sala Central. En cuanto a su competencia, se puede decir que la Sala Central tenía una órbita competencial sensiblemente más amplia que las salas regionales, ya que era la única Sala competente para resolver los recursos de apelación que se presentaban entre dos procesos electorales ordinarios, y por cuanto era la única Sala competente para imponer sanciones a los partidos políticos que incumplían con sus obligaciones o con las resoluciones del IFE, así como para resolver los conflictos laborales que se suscitaran en el seno del IFE. Por último, la Sala Central estaba facultada para fijar criterios jurisprudenciales obligatorios para las salas regionales, es decir, fijaba criterios jurisprudenciales de observancia obligatoria en la jurisdicción contenciosa electoral.


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Con base en las consideraciones hechas valer se puede decir, de manera resumida, que la Sala Central se diferenciaba de las salas regionales en que funcionaba en forma permanente, se integraba con un mayor número de magistrados que las salas regionales; le correspondía designar a los magistrados que de bían fungir como presidentes de las salas regionales, tenían un órbita competencial más amplia, era competente para imponer sanciones a los par tidos políticos que incumplían con sus obligaciones o con las resoluciones de los órganos del IFE, así como para resolver los conflictos laborales que se suscitaran en el seno del IFE y estaba facultada para fijar criterios obligatorios que debían observar las salas regionales; todo lo cual daba como resultado que la Sala Central tuviera una naturaleza distinta y una órbita competencial más amplia que las salas regionales. 3.4.3 Integración y competencia de la Sala de Segunda Instancia En los párrafos décimo sexto, décimo noveno y vigésimo del texto del artículo 41 constitucional vigente hasta 1996, se disponía que los cuatro miembros de la judicatura federal, que con el presidente del Tribunal Federal Electoral integraban la Sala de Segunda Instancia, serían electos para cada proceso electoral por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, de entre los propuestos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Si no se alcanzaba esta mayoría, se presentarían nuevas pro puestas para el mismo efecto, y si en este segundo caso tampoco se alcanzara la votación requerida, procedería la Cámara a elegirlos de entre todos los propuestos por mayoría simple de los diputados presentes. La ley señalaría las reglas y los procedimientos correspondientes. Durante los recesos del Congreso de la Unión, la elección a que he hecho referencia sería realizada por la Comisión Permanente. Por otra parte, los miembros de la judicatura federal que fueran electos para integrar la Sala de Segunda Instancia una vez en fun ciones formaban parte y actuaban como miembros del Tribunal en cada proceso electoral por el tiempo necesario para resolver los asuntos de su competencia. Toda vez que existía la posibilidad de que algún o algunos ministros de la Su prema Corte fueran propuestos para integrar la Sala de Segunda

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Instancia, en el paquete de reformas constitucionales de 1993 se pro puso reformar el artículo 100, con el objeto de que las licencias de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que fueran pro puestos no tuvieran que ser con cedidas por el presidente de la República y aprobadas por el Senado como en los demás casos cuando exceden de un mes; así, con objeto de establecer un mecanismo expedito para estos casos, se precisó que en caso de que las per sonas pro puestas para integrar dicha Sala tuvieran la calidad de ministros de la Suprema Corte de Justicia, al actualizarse la designación gozarían automáticamente de la licencia para separarse del cargo por el tiempo que durara el funcionamiento de dicha Sala, sin que perdiera su pertenencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por lo dispuesto por el artículo 268.1, la Sala de Segunda Instancia debería quedar integrada, en los términos del párrafo decimosexto del artículo 41 de la Constitución, a más tardar en la última semana del mes de octubre del año anterior al del proceso electoral. Dicha Sala se debería instalar en la tercera semana del mes de julio del año de la elec ción y debería concluir sus funciones a más tardar el 30 del mes de septiembre. Su sede sería la misma de la Sala Central. Para que sesionara validamente la Sala de Segunda Instancia deberían estar presentes, por lo menos, cuatro magistrados, entre los que debía estar el presidente del Tribunal. Sus resoluciones se tomaban por mayoría de votos. En caso de empate el presidente tendría voto de calidad. Asimismo cabe señalar que en los términos de la ley, los jueces instructores, secretarios y demás personal jurídico y administrativo de las salas Central y regionales auxiliarían a la Sala de Segunda Instancia en sus funciones. En el caso de elecciones extraordinarias, la Sala de Segunda Instancia se instalaría con los anterior, mismos miem el proceso ordinario inmediato con labros oporelectos tunidadpara necesaria para electoral conocer de los recursos de reconsideración que se interpusieran y concluiría sus funciones al resolver el último de los que se hubiere interpuesto o cuando se tuviera constancia de que no se presentó ninguno. En los términos de lo dispuesto por el párrafo tercero del artículo 60 de la Constitución, la Sala de Segunda Instancia era competente solamente para conocer y resolver los recursos de reconsideración que interpusieran los partidos políticos cuando hicieran valer agravios de bidamente fundados por los que se pudiera modificar el resultado de la elección. Los fa-


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llos de esta Sala eran definitivos e inatacables, la ley establecería los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación. En seguimiento de esta disposición, en el punto 2 del artículo 323 vigente hasta 1996 se disponía que para el recurso de reconsideración, eran presupuestos los siguientes: 1) Que la resolución de la Sala Central o Regional del Tribunal: a) Hubiera de jado de tomar en cuenta causales de nulidad previstas por el Código, que hu biesen sido invocadas y de bidamente probadas en tiempo y forma, por las cuales se hubiere podido modificar el resultado de la elección; o b) Hubiese otorgado indebidamente la Constancia de Mayoría y Validez o asignado la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta a la que originalmente se le asignó; o, c) Hubiese anulado indebidamente una elección. 2) Que el Consejo General del Instituto hubiese asignado di putados por el principio de re presentación proporcional, sin tomar en cuenta las resoluciones que, en su caso, hu bieren dictado las salas del Tribunal; o lo haga contraviniendo las fórmulas establecidas para ello en la Constitución y en este Código. 3.5 Reflexión formulada en 1994 sobre las vías que en ese entonces se podían intentar a efecto de procurar el fortalecimiento del Tribunal Federal Electoral

Una vezenestudiada organización Tribunal Federal Electoral, la ediciónydeanalizada este librolacorres pondientedel al año de 1994 propuse dilucidar qué medidas convendría adoptar en el futuro con ob jeto de consolidar al Tri bunal Federal Electoral como la suprema autoridad jurisdiccional en materia electoral. Con este fin señalé que en la agenda de reflexiones sobre la materia debía figurar el análisis de los pros y los contras de conferirle al Tribunal el control de la constitucionalidad de leyes y reglamentos en materia electoral, toda vez que ello permitiría clarificar, urbi et orbi, cuál es su ubicación dentro de la anatomía federal.

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A este respecto conviene recordar que de los estudios que se han hecho en torno al Estado federal (Kelsen), se desprende que en este tipo de organización existen órganos del Estado federal pro piamente dicho que se distinguen de los órganos de la federación y de los órganos de las entidades federativas, y que en nuestro medio tienen este carácter la Suprema Corte de Justicia, cuando ejerce el control de la constitucionalidad, y el poder constitucional reformador, dado que este último se integra a través de la actividad concertada del Poder Legislativo de la Federación y del Poder Legislativo de las entidades federativas; así, en caso de que se le confiera al Tribunal Federal Electoral el control de la constitucionalidad de leyes y reglamentos en materia electoral, tendría la naturaleza de órgano del Estado federal al igual que la Suprema Corte de Justicia, cuando actúa en su calidad de intérprete supremo de la Constitución. Otra línea de reflexiones que en relación con este tema se propuso explorar giraba en torno a la conveniencia de reformar la ley para conferirle al Tribunal el carácter de consultor jurídico de las autoridades electorales, de manera tal que dichas autoridades le pudieran consultar, en forma a priori, sobre la constitucionalidad de un pro yecto de ley o reglamento en materia electoral. En este caso la opinión vertida tendría un carácter meramente orientador, correspondiéndole a la autoridad en cuestión adoptar la solución correspondiente. Sin embargo, se puede decir que en la medida en que las opiniones que emita el Tribunal tengan suficiente consistencia jurídica electoral especializada, fruto de la experiencia en el manejo de los asuntos electorales, y que reflejen independencia de criterio, se creará una atmósfera favorable para que sus opiniones sean tomadas en cuenta por las autoridades competentes. Al reflexionar sobre estos temas, resultaría sumamente provechoso estudiar tanto al Consejo Constitucional, como al Consejo de Estado de Francia, cuya organización, competencia y funcionamiento analicé en el ensayo que en torno al sistema político electoral francés, se publicó en la revista Justicia Electoral.86 En esa ocasión también expresé que al margen de las reformas legales que se pudieran instrumentar para mejorar la organización y el funciona86

Patiño Camarena, Javier, “El sistema político electoral francés”, Justicia Electo-

ral. Revista del Tribunal Federal Electoral, vol. II, núm. 2, 1993.


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miento del Tribunal Federal Electoral, la consolidación de dicho órgano jurisdiccional dependería, en mi opinión, de que a través de su actuación se genere una atmósfera de seguridad e imparcialidad jurídica que haga posible que los partidos políticos diriman sus discrepancias y controversias en el marco institucional y no a través de corredores laterales y al margen de la legalidad. De aquí que los magistrados del Tribunal a través de su actuación deben significarse como abogados defensores del principio de legalidad, teniendo en todo tiempo presente que pocas cosas ofenden tanto a la conciencia ciudadana como una administración tardía, deficiente, o parcial de la justicia. 4. LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1996 Y LA CREACIÓN DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 4.1

Consideraciones de carácter general

En la exposición de motivos de la re forma constitucional de referencia se expresan entre otras consideraciones la necesidad de configurar un sistema integral de justicia en materia electoral de manera que por primera vez existan en nuestro orden jurídico los mecanismos para que todas las leyes electorales se sujeten invariablemente a lo dispuesto por la Constitución, para proteger los derechos políticos electorales de los ciudadanos, establecer la revisión constitucional de los actos y resoluciones definitivas de las autoridades electorales locales, así como para contar con una resolución final de carácter jurisdiccional en la elección presidencial.

A resultas de la reforma constitucional de 1996, el Tribunal Federal Electoral se incorporó al Poder Judicial de la Federación como órgano especializado del mismo. En el artículo 99 se precisa que el Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia. Esta disposición tiene por ob jeto, al decir de la exposición de motivos, hacer compatible la tradición del Poder Judicial de no intervenir directamente en los conflictos político-electorales, con la existencia de un Tribunal de Jurisdicción especializado que ha pro bado ser la solución adecuada.

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En relación con esta materia cabe te ner presente que en el artículo 97, párrafo tercero, se contiene otra disposición que pudiera ser considerada como otra excepción al principio de que el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral, ya que en dicho artículo se faculta a la SCJN para practicar de oficio la averiguación de algún hecho o hechos que constituyan la violación del voto. Sin embargo, ello no es así toda vez que esta disposición sólo prevé que los resultados de la investigación respectiva se harán llegar oportunamente a los órganos competentes, sin que se le atribuyan a los mismos efectos vinculatorios; adicionalmente se debe tener presente que en los términos de la reforma constitucional de 1996 el órgano competente, para efectos electorales, de los comicios de diputados y senadores, por una parte, y de los presidenciales, por la otra, es el propio TEPJF. Los términos de la reforma permiten hacer una distribución de competencias constitucionales y legales entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Tribunal Electoral, de manera tal que a la Su prema Corte de Justicia en los términos de la reforma al artículo 105 constitucional le corresponde conocer a través de la acción de inconstitucionalidad las impugnaciones que formulen los partidos políticos a las leyes electorales. En la ex posición de motivos se formularon al respecto las siguientes consideraciones: ...las modificaciones del artículo 105 constitucional, que contiene esta propuesta, contemplan otros tres aspectos fundamentales: que los partidos políticos, adicionalmente a los sujetos señalados en el precepto vigente, estén legitimados ante la Suprema Corte solamente para impugnar leyes electorales, que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución sea la consignada en dicho artículo; y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los noventa días previos al inicio del proceso electoral corres pondiente, de tal suerte que puedan ser impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.

Al Tribunal Electoral le corresponde resolver las impugnaciones que se presenten en los procesos electorales federales, así como para resolver los recursos que se le presenten en torno a la defensa de los derechos po-


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líticos del ciudadano mexicano de votar, ser votado y de asociación para tomar parte en los asuntos políticos del país. El Tribunal Electoral asimismo es el órgano competente para resolver las impugnaciones que se pre senten en contra de actos o resoluciones de autoridades electorales locales que vulneren los preceptos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto se deben tener presentes los principios que a resultas de la reforma contienen en materia electoral en el artículo 116 constitucional y que deben ser observadas en las Constituciones de los estados y en las leyes electorales locales. Con ob jeto de respetar la estructura federal se dis pone que esta nueva vía sólo procederá cuando haya violaciones directas a la Cons titución general y en casos determinados que por su trascendencia ameriten ser planteados ante esta instancia jurisdiccional. En esta materia se debe tener presente que a resultas de la reforma constitucional de 1996 se pre cisaron en el ar tículo 116 constitucional las bases comunes que en materia electoral deben observar todos los estados y las cuales deben ser desarrolladas en cada una de las Constituciones locales. Con este fin se exige que las Constituciones locales y las leyes de los estados, en materia electoral, garanticen: a) que las elecciones locales se realicen mediante sufragio universal, libre, secreto y directo; b) que la función electoral se rija por los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; c) que las autoridades tanto de organización como las jurisdiccionales en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones; d) que se establezca un sistema de medios de impugnación que sujete los actos y resoluciones electorales al principio de legalidad; e) que se fijen plazos convenientes para el desahogo de las instancias impugnativas respetando el principio de definitividad de las etapas electorales; f) que los partidos reciban financiamiento público de manera equitativa; g) que se pro picien condiciones de equidad para el acceso de los par tidos políticos a los medios de comunicación social; h) que se fijen los criterios para determinar límites a los gastos de campañas así como a las aportaciones pecuniarias de simpatizantes, así como procedimiento de control y vigilancia para el origen y destino de los recursos y se establezcan sanciones por el incumplimiento en estas materias; i) que se tipifiquen delitos y se determinen las faltas en materia electoral así como las sanciones respectivas.

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Como se puede apreciar, los principios a que se ha hecho referencia le imponen a los estados la obligación de configurar sendos sistemas electorales estatales, en los que se recojan los rasgos y características del sistema electoral federal. En concordancia con las importantes competencias y facultades que se le asignan al Tribunal Electoral, la reforma constitucional de 1996 procura el fortalecimiento de ese órgano jurisdiccional. Con este fin se establece permanentemente una Sala Superior, integrada por siete magistrados electorales y se mantienen las salas regionales integradas por tres magistrados cada una y las cuales sólo se integran durante el año del proceso electoral federal correspondiente. La designación de los magistrados de la Sala Superior estará a cargo del Senado de la Re pública a par tir de las pro puestas que for mule la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En la exposición de motivos se señala al respecto que la participación del Senado en el nombramiento resulta congruente con las fa cultades que tendrán quienes integren el Tribunal Electoral. El artículo 90 se dispone que el Poder Judicial de la Federación se deposita en la Suprema Corte de Justicia, en el Tribunal Electoral, en los tribunales colegiados y unitarios de Circuito, en los juzgados de Distrito y en el Consejo de la Judicatura. Aun y cuando en el párrafo primero del artículo 90 se coloca al TEPJF enseguida de la SCJN y antes de los tribunales colegiados y unitarios de circuito, ello no es indicativo de su nivel jerárquico dentro del Poder Judicial de la Federación toda vez que en otras partes de la Constitución se le ubica en una prelación distinta, lo que traduce una deficiente técnica legislativa. Se puede decir que aun y cuando el Tribunal Electoral forme parte del Poder de ladeFederación, gozano dede autonomía funcional today vez que la Judicial designación los magistrados pende de un solo poder sus resoluciones son definitivas e inatacables, ya que las mismas no se encuentran sujetas a revisión. De las reformas apro badas se des prenden diversos elementos que permiten atribuir al TEPJF una mayor jerarquía respecto de tribunales de circuito, con este fin cabe señalar, en primer término, que la Cons titución le confiere al Tribunal Electoral el carácter de máxima autoridad jurisdiccional en la materia electoral, con la única salvedad de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 99 y 105 de la Constitu-


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ción, respecto a las leyes electorales, las cuales le son reservadas a la SCJN; en segundo lugar cabe señalar que en relación a las facultades exclusivas que le confiere la Constitución, la SCJN no puede ejercer la facultad de atracción prevista en los términos del artículo 107, fracción VIII, para los amparos en revisión; en tercer lugar se debe tener presente que las resoluciones del Tribunal Electoral tienen el carácter de definitivas e inatacables; en cuarto término cabe señalar que la contradicción de tesis por cuestiones de constitucionalidad sólo se puede dar entre el Pleno o las salas de la SCJN y las salas del TEPJF, más no con respecto a las emanadas de un Tri bunal Colegiado de Circuito y por último, se debe tener presente que la Constitución establece un procedimiento más complejo para la designación de los miembros del Tri bunal Electoral, que para los magistrados de circuito. La organización del Tribunal comprende una estructura biinstancial con cinco salas regionales y una sala superior. Al respecto ca be hacer notar que por acuerdo del Consejo General del IFE publicado en el DOF de 26 de julio de 1996, las salas regionales tendrán su sede en Guadalajara, Jalisco; Monterrey, Nuevo León; Jalapa, Veracruz; en la ciudad de México, Distrito Federal y en Toluca, Estado de México. La Sala Su perior se integra con sie te magistrados que ejercerán su encargo durante diez años y los cua les serán pro puestos por la SCJN y deberán ser apro bados por el Se nado, por una ma yoría de dos terceras partes de los miembros presentes; sin embargo, en el artículo quinto transitorio se dispuso que las propuestas que se formularan en esa ocasión, es decir en 1996, deberían ser aprobadas por una mayoría calificada de tres cuartas partes de los miembros pre sentes de la Cámara de Senadores. Idéntico mecanismo se previó para la designación de los magistrados de las salas regionales. Si bien en el texto artículo constitucional expresamente el carácter temdel poral de las99 salas regionales, no ésteseseseñala desprende de los términos empleados en la ex posición de motivos de la iniciativa correspondiente ya que se expresa que se consideró necesario “...establecer permanentemente una Sala Superior integrada por siete magistrados electorales y mantener las salas regionales integradas por tres magistrados cada una durante los procesos electorales federales...”. En relación con lo dispuesto por el artículo 101, párrafo primero, cabe señalar que toda vez que las salas regionales serán temporales, a los magistrados que las integren no les es aplicable la incompatibilidad consis-

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tente en aceptar o desempeñar empleo o encargo de la Federación, los estados, el Distrito Federal o los particulares. De entre las atribuciones que se le confieren a la Sala Superior del Tribunal Electoral, destacan las que le otorgan competencia para resolver las impugnaciones en contra de los actos y resoluciones de las autoridades locales electorales, y las que le confieren competencia para conocer y resolver todas las impugnaciones que se pre senten con motivo de las elecciones presidenciales. La Sala Superior será competente para revisar, a través de las resoluciones que formule en torno a los recursos de reconsideración que se sometan a su consideración, las sentencias emitidas por las salas regionales del Tribunal Electoral, únicamente cuando los agravios esgrimidos puedan ocasionar la modificación del resultado de la elección, siendo los fallos de la Sala Superior definitivos e inatacables. En el artículo 99 se establece, en general, la competencia del Tribunal Electoral, pero no se precisa la distribución de competencias entre la Sala Superior y las salas regionales, misma que es objeto de atención por parte de la ley reglamentaria correspondiente. En materia de jurisprudencia se dispone que le corresponde al Pleno de la Suprema Corte de Justicia el determinar la tesis que prevalezca en caso de contradicción de criterios sustentados por salas del Tribunal Electoral o salas de la Corte y del Pleno de la misma sobre inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre interpretación de un precepto constitucional. Al respecto cabe precisar que el objeto de la resolución de contradicción de tesis exclusivamente versa sobre cuestiones de constitucionalidad. Del texto del párrafo de referencia se desprende, como ya se señaló, que la contradicción de tesis sólo se puede dar entre las sostenidas por las delprenda TEPJFlay contradicción las sentadas por las salas pleno de la SCJN, sin quesalas se com de tesis entreo los tribunales colegiados y el Tribunal Electoral. Cabe se ñalar que se puede presentar el caso de la contradicción de tesis que sostengan las salas del TEPJF y los tribunales colegiados, respecto de cuestiones no electorales, como pudieran ser las laborales electorales, pero en realidad no se estaría en el caso de contradicción de tesis en virtud de que se trata de una jurisdicción electoral laboral especializada. Resulta lamentable que haya desaparecido del texto constitucional la figura del juez instructor (a diferencia de lo que establecía el derogado


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párrafo decimoséptimo del artículo 41 constitucional, respecto del TFE), siendo que lo deseable hu biera sido que se le confiriera mayor peso, rango y jerarquía dado que se amplió significativamente la competencia del Tribunal. Sin embargo, esta falla se puede ver atenuada por la disposición que establece que el Tribunal Electoral contará con el personal jurídico y administrativo para su adecuado funcionamiento. También cabe señalar que a diferencia del texto constitucional anterior, en el texto vigente no se prevé el régimen de suplencias para los magistrados del TEPJF, por lo que en la ley reglamentaria se debe establecer la forma que se deberá observar para cubrir las ausencias. La reforma prevé la creación de una Comisión Especial del Consejo de la Judicatura Federal que se ocupará de las tareas de administración, vigilancia y disciplina del propio Tribunal y la cual estará integrada por el presidente del Tribunal Electoral, quien la presidirá, y por un magistrado electoral de la Sala Superior designado por insaculación, así como por tres miembros del Consejo de la Judicatura Federal. Al respecto, no se precisa si el magistrado que forme parte de la comisión realizará en forma concomitante esta tarea con sus fun ciones propias de magistrado, o si deberá dedicarse de tiempo completo al desempeño de las mismas. La ley reglamentaria deberá precisar si las resoluciones de la referida Comisión serán susceptibles de revisión ante el pleno de la Su prema Corte de Justicia del Nación. En los términos de lo dispuesto en el párrafo último del artículo 99 y dada la incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación, todo parece indicar que el régimen laboral aplicable a los integrantes del TEPJF se definirá con las excepciones y reglas especiales que precise la ley, debiendo tener presente que a los trabajadores de base del Poder Judicial se les aplica el apartado B del artículo 123 constitucional, así pondiente Ley Federal los jadores Servicio del como Estado,la ycorres que por lo que se refie re a losdetra baTra jadoba res de conalfian za, las relaciones laborales relativas se rigen, en lo conducente, por las respectivas LFRSP y LOPJF. Los magistrados electorales de la Sala Superior no podrán dentro de los dos años siguientes a la fecha de su retiro actuar como patronos, abogados o re presentantes en cualquier proceso ante los órganos del Poder Judicial de la Federación. De conformidad a lo dispuesto por el artículo 108 constitucional, los servidores del TEPJF pueden incurrir en responsabilidad política, admi-

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nistrativa, penal o civil, en los términos y condiciones que se establecen en el título cuarto de la Constitución federal. Al respecto, cabe señalar que los magistrados de la Sala Superior del TEPJF gozan de la inmunidad procesal penal, en tanto que ni los magistrados de circuito ni los jueces de distrito gozan de la citada inmunidad. Por último, de conformidad con el ar tículo 111, los magistrados del Tribunal Electoral podrán ser su jetos a juicio político. 4.2 La organización del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para el ejercicio de sus atribuciones, funciona con una Sala Su perior y cinco salas regionales. La Sala Superior y las salas regionales tienen por sede las ciudades cabecera de circunscripciones electorales las cuales, de conformidad a lo dispuesto en el DOF de fecha 21 de octubre de 2002, son las siguientes: — La primera circunscripción tiene como cabecera la ciudad de Guadalajara, Jalisco y jurisdicción en las elecciones federales de Baja California, Baja California Sur, Colima, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y Sonora (esta división correspondía a la cuarta circunscripción con cabecera en la ciudad de Jalisco en los procesos electorales de 1991 y de 1994). — La Sala Regional correspondiente a la segunda circunscripción, tiene por cabecera la ciudad de Monterrey, Nuevo León y jurisdicción en las elecciones federales que se desarrollen en las entidades de Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Tamaulipas y Zacatecas (esta división correspondía a la segunda circunscripción con cabecera en la ciudad de Durango, conforme a los procesos electorales de 1991 y de 1994). — La Sala Regional correspondiente a la tercera circunscripción, tiene por cabecera la ciudad de Jalapa, Veracruz y jurisdicción en las elecciones federales que se desarrollen en las entidades de Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán (esta división correspondía a la tercera circunscripción con ca-


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becera en la ciudad de Jalapa, Veracruz, conforme a los procesos electorales de 1991 y de 1994). — La Sala Regional correspondiente a la cuarta circunscripción tiene por cabecera la ciudad de México, Distrito Federal y jurisdicción en las elecciones federales que se desarrollen en el Distrito Federal, y las entidades de Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala (conforme a las elecciones de 1991 y de 1994 es ta división correspondía a la primera circunscripción con cabecera en la ciudad de México, Distrito Federal, y jurisdicción en las elecciones federales de Tlaxcala y Puebla, agregándose los estados de Hidalgo y Morelos para el proceso de 1997). — La Sala Regional correspondiente a la quinta circunscripción tiene por cabecera la ciudad de Toluca, Estado de México, y jurisdicción en las elecciones federales que se desarrollen en los estados de Guerrero, México y Michoacán (esta división correspondía a la quinta circunscripción con cabecera en la ciudad de Toluca, conforme a las elecciones de 1991 y de 1994). Cada una de las salas cuenta con un magistrado presidente, magistrados responsables de ponencia, con un secretario de acuerdos (en el caso de la Sala Superior, ésta contará además con un subsecretario general de acuerdos), así como con secretarios instructores o de estudio y cuenta que deben apoyar a los magistrados en el desahogo de los asuntos que les sean turnados a las respectivas ponencias y actuarios encargados de realizar las diligencias del Tribunal; en el apartado correspondiente de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación se precisan las atribuciones de cada una de estas categorías profesionales. Consecuentemente, el Tribunal se integra con 22 magistrados propietarios (siete integrantes de la Sala Superior y tres integrantes de cada una de las salas regionales), cada una de las salas regionales cuenta con un secretario general de acuerdos; y el Tri bunal en su con junto cuenta con 176 secretarios instructores o de estudio y cuenta adscritos a las diversas ponencias. Ahora bien, en tanto que al presidente del Tribunal le corresponde representar a éste ante toda clase de autoridades, a los presidentes de Sala Regional les corresponde la representación de las mismas ante las autoridades del ámbito territorial que les corresponda.

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De acuerdo con lo dispuesto con los artículos 190 y 191 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el presidente del Tribunal será electo de entre los miembros de la Sala Su perior por un periodo de cuatro años, y podrá ser reelecto; en los referidos artículos se precisan sus atribuciones, de entre las cuales cabe destacar las siguientes: — Representar al Tribunal Electoral y celebrar todo tipo de actos jurídicos y administrativos que se re quieran para el buen fun cionamiento del mismo. — Presidir la Sala Superior y la comisión de administración; — Proponer oportunamente a la Sala Superior el nombramiento de los funcionarios que son de su competencia. — Designar a los titulares y al personal de las coordinaciones adscritas directamente a la presidencia, así como las demás que se establezcan para el buen funcionamiento del Tribunal. — Vigilar que se cumplan las determinaciones de la Sala Superior. — Despachar la correspondencia del Tribunal y de la Sala Superior. — Llevar las relaciones con autoridades o instituciones públicas y privadas, nacionales o extranjeras que tengan vínculos con el Tribunal. — Someter a la consideración de la comisión de administración el anteproyecto de presupuesto del Tribunal Electoral, a efecto de que, una vez aprobado por ella, lo proponga al presidente de la Suprema Corte de Justicia para su inclusión en el proyecto de presupuesto del Poder Judicial de la Federación. — Convocar a sesiones públicas o reuniones internas de magistrados electorales y demás personal jurídico, técnico y administrativo del Tribunal Electoral. — Convocar opor términos que quesea acuerde la Comisión de Admi nistunamente, tración, a laenSalos la Regional competen te para conocer y resolver las impugnaciones que se pre senten en los procesos electorales federales extraordinarios, de conformidad con lo previsto en los artículos 192, segundo párrafo y 195, último párrafo, de la Ley. — Comunicar al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las ausencias definitivas de los magistrados electorales para los efectos que procedan de conformidad con las disposiciones constitucionales y legales aplicables.


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— Turnar a los magistrados electorales de la Sala Superior, de conformidad con lo dispuesto con el Reglamento Interno del Tri bunal, los expedientes para que formulen los proyectos de resolución. — Requerir cualquier informe o documento que, obrando en poder de los órganos del Instituto Federal Electoral, de las autoridades federales, estatales o municipales, de los partidos políticos, agrupaciones u organizaciones políticas, o de particulares, puedan servir para la substanciación o resolución de los expedientes, siempre que ello no sea obstáculo para resolver dentro de los plazos establecidos en las leyes. — Ordenar, en casos extraordinarios, que se rea lice una diligencia o se desahogue o per feccione alguna prue ba, siem pre que ello no sea obs táculo para resolver den tro de los pla zos establecidos en las leyes. — Rendir un informe anual ante el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los miembros del Tribunal Electoral y los del Consejo de la Judicatura Federal, y ordenar su publicación en una edición especial. Dicho informe deberá hacerse antes de que el presidente de la Suprema Corte rinda el que corresponde a las labores del Poder Judicial de la Federación, y en los años de proceso electoral federal, una vez que haya concluido el mismo. — Las de más que señalen las leyes, el Reglamento Interno o aquellas que sean necesarias para el correcto funcionamiento del Tribunal. Asimismo, cabe destacar que el Tribunal cuenta con un secretario general el cual, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 201 tiene, entre otras, las atribuciones siguientes: — Dar cuenta, tomar las votaciones y formular el acta respectiva en las sesiones de la Sala Superior. — Revisar los engroses de las resoluciones de la Sala Superior. — Llevar el control del turno de los magistrados electorales. — Supervisar el debido funcionamiento de la Oficialía de Partes de la Sala Superior. — Supervisar que se hagan en tiempo y forma las modificaciones de la Sala Superior.

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— Supervisar el debido funcionamiento de los archivos jurisdiccionales de la Sala Superior y de las salas regionales y, en su momento, su concentración y preservación. En su caso, el subsecretario general de acuerdos auxiliará y apoyará al secretario general de Acuerdos en el ejercicio de las funciones que tenga encomendada, de conformidad con lo previsto por el reglamento interno del Tribunal. El Tribunal cuenta asimismo con una Comisión de Administración que tiene a su cargo todo lo relativo a los recursos humanos, financieros y materiales necesarios para el funcionamiento del Tribunal y de sus salas, así como sendas coordinaciones de capacitación, investigación, documentación y de comunicación social. De entre las atribuciones que le confiere el artículo 197 a los presidentes de las salas regionales del Tribunal Electoral, cabe destacar las siguientes: — Representar a la Sala correspondiente y despachar la correspondencia de la misma. — Presidir la Sala, dirigir los debates y conservar el orden durante los mismos; cuando los asistentes no guarden la compostura debida, podrán ordenar el desalojo de la Sala y la continuación de la sesión en privado. — Turnar los asuntos entre los magistrados que integren la Sala. — Vigilar que se cumplan las determinaciones de la Sala. — Informar a la Sala sobre la designación del secretario general, secretarios, actuarios, y demás personal jurídico y administrativo de la Sala, conforme a los lineamientos generales establecidos por la Administración. — Comisión Convocar, de según corresponda, a sesión pública y a reuniones internas, a los magistrados electorales, secretario general, secretarios y demás personal jurídico y administrativo de la Sala. — Requerir cualquier informe o documento que, obrando en poder de los órganos del Instituto Federal Electoral, de las autoridades federales, estatales o municipales, de los partidos políticos o de particulares, pueda servir para la substanciación o resolución de los expedientes, siempre que ello no sea obstáculo para resolver dentro de los plazos establecidos en las leyes.


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— Ordenar, en casos extraordinarios, que se realice alguna diligencia o se desahogue o perfeccione alguna prueba, siempre que ello no sea obstáculo para resolver dentro de los plazos establecidos en las leyes. — Solicitar al presidente del Tribunal, para que los someta a la Comisión de Administración, la suspensión, remoción o cese de magistrados electorales, secretario general, secretarios, actuarios, así como del personal jurídico y administrativo de la Sala. — Las demás que sean necesarias para el correcto funcionamiento de la Sala o que establezca la ley o el reglamento interno. En cada Sala Regional habrá un secretario general al que le corresponderá desarrollar las funciones propias del cargo, así como un responsable administrativo que apoyará a la Comisión de Administración del Tribunal en las funciones que tiene encomendadas. A efecto de conferirle a los magistrados que integran la Sala Superior y regionales una atmósfera favorable para el desempeño se sus funciones, se dispara poneejercer en el artículo 99 constitucional serán nombrados primeros sus funciones durante diezque años improrroga bles,losy para los segundos ocho años improrrogables, salvo si son promovidos a cargos su periores, correspondiéndole el presidente de la SCJN proponer a la Cámara de Senadores su ratificación o, en su caso, una nueva designación. En el artículo 199 se precisan las atribuciones de los magistrados electorales entre las que cabe destacar las siguientes:

• Concurrir, participar y votar, cuando corresponda, en las sesiones públicas y reuniones internas a las que sean convocados por el prebunal o los presidentes de Sala; los asuntos de su • sidente Integrardel lasTri salas para resolver colegiadamente competencia; • Formular los proyectos de sentencia que recaigan a los expedientes que les sean turnados para tal efecto; • Exponer en sesión pública, personalmente o por conducto de un secretario, sus proyectos de sentencia, señalando las consideraciones jurídicas y los preceptos en que se funden; • Discutir y votar los proyectos de sentencia que sean sometidos a su consideración en las sesiones públicas;

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• Realizar los engroses de los fallos aprobados por la Sala, cuando sean designados para tales efectos;

• Admitir los medios de impugnación y los escritos de terceros interesados o coadyuvantes en los términos que señale la ley de la materia; Someter a la Sacuando la de sulasads ción los proyectos de sentencia de • desechamiento imcrip pugnaciones sean notoriamente improcedentes o evidentemente frívolas, en los términos de la ley de la materia; • Someter a la Sala de su adscripción los proyectos de sentencia relativos a tener por no interpuestas las impugnaciones o por no pre sentados los escritos cuando no reúnan los requisitos que señalen las leyes aplicables; • Someter a la Sala de su adscripción las resoluciones que ordenen archivar como asuntos total y definitivamente concluidos las impugnaciones que encuadren en estos supuestos, de conformidad con las leyes aaplica bles; • Someter consideración de la sala respectiva, cuando proceda, la acumulación de las impugnaciones, así como la procedencia de la concedida, en los términos de las leyes aplicables; • Formular los requerimientos ordinarios necesarios para la integración de los expedientes en los términos de la legislación aplicable, y requerir cualquier informe o documento que, obrando en poder de los órganos del Instituto Federal Electoral, de las autoridades federales, estatales o municipales, de los partidos políticos o de particulares, pueda servir a la sustanciación de los expedientes, siempre que ello no sea obstáculo para resolver dentro de los plazos establede conformidad con lo sefederales ñalado eno estatales las leyes encomendándoaplicables; • cidos, Girar exhortos a los juzgados les la realización de alguna diligencia en el ámbito de su competencia, o efectuar por sí mismos las que deban practicarse fuera de las oficinas de la Sala. Además, dicho artículo precisa que cada magistrado de la Sala Superior y de las salas regionales contará permanentemente con el apoyo de los secretarios instructores y de estudio y cuenta que sean necesarios para el desahogo de los asuntos de su competencia.


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Según los dis puesto por el artículo 101 constitucional reformado el 22 de agosto de 1996, los magistrados de la Sala Su perior de Tribunal no podrán, en ningún caso, aceptar ni desempeñar empleo o encargo de la federación, de los estados, del Distrito Federal o de particulares, salvo los cargos no remunerados en asociaciones científicas, docentes, literarias o de beneficencia. 4.3 Los requisitos que deben satisfacer los magistrados de la Sala Superior y regionales del Tribunal

La trascendente responsabilidad que se le con fía a los magistrados del Tribunal Electoral ha dado lugar a que en la misma Constitución se precise que quienes aspiren a ocupar dichos cargos deban reunir los requisitos que señala la ley, los cuales no podrán ser menores que los requisitos que exige el artículo 95 constitucional para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia. En seguimiento de esta disposición, el artículo 212 de la Ley Orgánica del Poder Judicial Federal exige que quien aspire a ser magistrado del Tri bunal, además de cumplir con los requisitos que se exigen para ser ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, deben cumplir con otros que tienen por objeto asegurar la imparcialidad de los magistrados durante del desempeño del cargo. Los requisitos exigidos respectivamente en los artículos antes precisados, son los siguientes: En primer término se exige que quien aspire a ser magistrado de be ser ciudadano mexicano por nacimiento en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles; en torno a este requisito resulta pertinente tener presente que dentro de nuestro sistema político electoral los derechos políticos están reservados a los ciudadanos y que para tener esta calidad se resine qua non ser mexicano, ya sea por nacimiento quiere como conditio tener o por naturalización, más de 18 años y encontrarse en pleno goce de sus derechos. En torno al requerimiento de que quien aspire a ocupar el cargo de magistrado de be tener cuando menos treinta y cinco años de edad el día de la elección, cabe señalar que, a partir de la reforma al artículo 95 constitucional del 31 de diciembre de 1994, ya no se precisa una edad máxima para quienes aspiren a los cargos de ministros de la Suprema Corte de Justicia, magistrados del Tribunal Electoral o consejeros del Instituto Federal Electoral.

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El requisito de poseer el día de la designación, con antigüedad mínima de diez años, el título profesional de licenciado en derecho ex pedido por la autoridad o institución legalmente facultada para ello, tiene por ob jeto garantizar que el candidato a ocupar el cargo de magistrado cuente con los conocimientos especializados en derecho necesarios para desempeñar el cargo. El requisito de gozar de buena re putación y de no haber sido condenado por delito alguno, salvo que hu biese sido de carácter no intencional o imprudencial, se justifica por cuanto quien aspire al cargo de magistrado debe acreditar la máxima honradez. El requisito de haber residido en el país durante los últimos dos años, salvo del caso de ausencia en servicio de la República por un tiempo menor de seis meses, tiene por ob jeto que quienes aspiren al cargo de magistrados se encuentren estrechamente vinculados con el acontecer cotidiano en nuestra realidad nacional. Los requisitos a que se ha hecho referencia son, entre otros, los que exige la Constitución a quienes aspiren a ocupar el cargo de magistrado en el Tribunal Electoral, pero además requieren satisfacer los requisitos exigidos en el artículo 212 de la Ley Orgánica, los cuales tienen como propósito común, asegurar un desempeño imparcial de la magistratura en la que brille por su ausencia la pasión partidista. La exigencia precisada en la fracción I consistente en contar con credencial para votar se ex plica por cuanto quien aspire a desempeñar funciones relacionadas con el voto, debe enseñar con el ejemplo y acreditar el respeto que se merecen los valores y las instituciones democráticas. En la fracción II se exige tener preferentemente conocimientos en materia electoral toda vez que su actividad profesional girará en torno a esta materia jurídica por demás importante y compleja. En la fracción III se exige que los candidatos no deben desempeñar ni haber desem peñado el cargo de presidente del Comité Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido político. Al respecto, los interesados deberán solicitar la constancia correspondiente al Instituto Federal Electoral. Con apego en los dispuesto en la fracción IV, los candidatos deben acreditar que no tienen ni han tenido cargo alguno de elección popular en los últimos seis años anteriores de la designación; este requisito se deberá acreditar con las constancias que al efecto expidan las cámaras del Congreso de la Unión o el Congreso Local de donde sea originario el candidato.


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Por último, quienes as piren a ocu par el cargo de magistrado de ben acreditar que no desempeñan, ni han desempeñado cargo de dirección nacional o estatal en algún partido político en los últimos seis años anteriores a la designación. En este caso también se debe presentar la constancia que al efecto emita el Instituto Federal Electoral. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir, de manera resumida, que los re quisitos exigidos por la Constitución y la Ley Orgánica tienden a asegurar que quienes fun jan como magistrados sean ciudadanos mexicanos, ca paces, imparciales y honestos. Finalmente, en relación con esta materia, se debe tener presente que en los términos de lo dispuesto por el artículo 99 constitucional y quinto transitorio del decreto de reformas constitucionales del 22 de agosto de 1996, para la elección e insaculación de magistrados que integraron la Sala Superior y regionales para el proceso electoral de 1997, se ob servó el siguiente procedimiento: a) La Su prema Corte de Justicia publicó la convocatoria correspondiente en el DOF del 28 de agos to de 1996. b) La Suprema Corte publicó en el DOF de 17 de sep tiembre de 1996, la lista de aspirantes que reunieron los requisitos. c) En el DOF de 25 de octubre de 1996, se publicó la propuesta de la Suprema Corte para la integración del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. d) En el DOF de 4 de noviembre de 1996, se publicó la designación de magistrados, los cuales, en esa ocasión fueron electos con el voto de las tres cuartas partes de los miembros pre sentes de la Cámara de Senadores. Por último, cabe precisar que de acuerdo con el citado artículo 99 constitucional, los magistrados de la Sala Superior durarán en su cargo diez años improrrogables, asimismo se dispone que las renuncias, ausencias y licencias de los magistrados electorales de la Sala Superior serán tramitadas, cubiertas y otorgadas por dicha Sala, según corresponda, en los términos del artículo 98 de esta Constitución. En el caso de los magistrados electorales que integren las salas regionales, deberán satisfacer los requisitos que señale la ley, los cuales no podrán ser menores a los que se exigen para ser magistrado de Tribunal

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Colegiado de Circuito, disponiéndose que durarán en su cargo ocho años improrrogables, salvo si son pro movidos a cargos su periores. Cabe destacar que el personal del Tribunal regula sus relaciones de trabajo conforme a las disposiciones aplicables del Poder Judicial de Federación y a las reglas especiales y excepciones que señale la ley. 4.4 La competencia del Tribunal Electoral en lo general y la competencia específica de cada sala en lo particular

Como ya se explicó, actualmente el Tribunal Electoral se integra con una Sala Superior que tiene existencia permanente, con cinco salas regionales que funcionan durante todo el año del proceso electoral y que tienen su sede en las ciudades sedes de las cinco circunscripciones plurinominales. A efecto de facilitar su estudio, a continuación nos ocu paremos en primer término de la competencia genérica del Tribunal para con posterioridad analizar la competencia específica de la Sala Superior y de las salas regionales. 4.4.1 La com petencia genérica del Tribunal En relación con esta materia, el artículo 99 de la Constitución Política, reformado el 22 de agos to de 1996, establece la competencia genérica del Tribunal para que resuelva en forma definitiva e inatacable sobre: — Las impugnaciones en las elecciones federales de diputados y senadores. — Las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos que serán resueltas en única instancia por la Sala Superior. La Sala Superior realizará el cómputo final de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular declaración de validez de la elección y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos. — Las impugnaciones de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, distintas a las señaladas en las dos fracciones anteriores, que violen normas constitucionales o legales.


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— Las im pugnaciones de actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios o resolver las controversias que surjan durante los mismos, que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso respectivo o el resultado final de las elecciones. Esta vía procederá solamente cuando la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales y sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos. — Las impugnaciones de actos o resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen la Constitución y las leyes. — Los conflictos o diferencias laborales entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores. — La determinación e imposición de sanciones a los partidos políticos; al respecto resulta oportuno precisar que, la imposición de las sanciones le corresponde al Consejo General del IFE, en tanto que al Tribunal le corresponde resolver las impugnaciones que le pre senten los partidos políticos por este motivo. 4.4.2 La com petencia de la Sala Superior Con relación a esta materia, debe tenerse presente que con motivo de las reformas legales de 22 de noviembre de 1996, todas las disposiciones que conformaban el libro sexto del COFIPE se regulan a partir de entonces por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. com específica de laniSala Superior encuentra en La el ar tícupetencia lo 189 de la Ley Orgá ca del Poder se Judi cial de laprecisada Federación, en el que se dispone que dicho órgano jurisdiccional tendrá competencia para: 1) Conocer y resolver, en forma definitiva e inatacable, las controversias que se susciten por: a) Los juicios de inconformidad en única instancia, que se presenten en contra de los cómputos distritales de la elección del presi-

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b)

c)

d)

e)

dente de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos de la ley de la materia. Una vez resueltos los que se hubieren interpuesto, realizará el cómputo final, procediendo a formular la declaración de validez de la elección y la de presidente electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor número de votos. Las decisiones que adopte la Sala Superior serán comunicadas de inmediato a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión para los efectos constitucionales correspondientes; Los recursos de reconsideración a que se refiere el párrafo tercero del artículo 60 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que en segunda instancia se presenten en contra de las resoluciones de las salas regionales recaídas a los medios de impugnación previstos en la ley de la materia, en las elecciones federales de diputados y senadores, así como los que interpongan los candidatos en los términos del artículo 65.2 de la Ley del Sistema de Medios de Impugnación, cuando la Sala Regional confirme la inelegibilidad decretada por el ór gano competente del IFE, o haya revocado la determinación de dicho órgano por la que se declaró que cumplía con los requisitos de elegibilidad. Los recursos de ape lación, en única instancia, que se presenten en contra de actos y resoluciones del Consejo General, del consejero presidente, de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, así como el informe que rinda la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo General del Instituto, relativo a las observaciones hechas por los par tidos políticos a las listas nominales de electores en los términos de las leyes aplicables. Los recursos de ape lación, en única instancia, que se presenten en contra de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, durante el tiempo en que no se desarrollen procesos electorales federales, de conformidad con la ley de la materia. Los juicios de revisión constitucional electoral, en única instancia y en los términos previstos en la ley de la materia, por actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes para organizar, calificar o resolver las impugnaciones en los procesos electorales de las entidades federativas, que violen un


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precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones de gobernadores, del jefe de Gobierno del Distrito Federal, de diputados locales y de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como de ayuntamientos o de los titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal. Estas impugnaciones solamente procederán cuando ha biéndose agotado en tiempo y forma todos los recursos o medios de defensa que establezcan las leyes por los que se pueda modificar, revocar o anular el acto o resolución impugnado, la violación reclamada ante el Tribunal Electoral pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones, y la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales, y ello sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos; f) Los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, en única instancia y en los términos de la ley de la materia, que se promuevan por violación a los derechos de votar y ser votado en las elecciones po pulares, asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos, siempre y cuando se hu biesen reunido los requisitos constitucionales y los que se se ñalen en las leyes para su ejercicio. g Los con flictos o diferencias laborales entre el Tribunal Electoral y sus servidores, y h) Los conflictos o diferencias laborales en entre el Instituto Federal Electoral y sus servidores. 2) Las impugnaciones por la determinación y, en su caso, aplicación de sanciones a ciudadanos, partidos políticos, organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos, observadores y cualquier otra persona física o de moral, en los términos de la ley de la materia; 3) Apercibir, o amonestar e imponer multas hasta por doscientas veces el importe del salario mínimo diario general vigente en el Dis-

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trito Federal al momento de cometerse la falta a aquellas personas que falten al respeto de algún órgano o miembro del Tri bunal Electoral en la promociones que hagan o aquellos que presenten impugnaciones o escritos frívolos o sin fundamento. 4) Fijar la jurisprudencia obligatoria en los términos de los artículos 232 al 235 de la ley; 5) Elegir a su presidente en los términos del párrafo primero del artículo 190 de la ley, así como conocer y aceptar, en su caso, su renuncia a dicho cargo; 6) Insacular de entre sus miembros, con excepción del presidente, al magistrado que integre la comisión de administración; 7) Conceder licencias a los magistrados electorales que la integran, siempre que no excedan de un mes, en los términos del inciso d del artículo 227 de la ley; 8) Nombrar los comités que sean necesarios para la atención de los asuntos de su competencia; 9) Tri Designar a un re presentante ante la Comisión Sustanciadora del bunal Electoral; 10) Aprobar el reglamento interno que someta a su consideración la Comisión de Administración y dictar los acuerdos generales a las materias de su competencia; 11) Fijar los días y horas en que deba sesionar la Sala, tomando en cuenta los plazos electorales; 12) Conocer y resolver so bre las excusas o impedimentos de los magistrados electorales que la integran; 13) Resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las salas regionales; 14) Vigilar se cumplan las normas de de registro y seguimiento situación que patrimonial de los servidores la Sala Superior antedelalaSuprema Corte de Justicia de la Nación, y 15) Las de más que le confieran las leyes y el reglamento interno del Tribunal. En relación con estas materias cabe señalar que el reglamento interior del Tribunal publicado en el DOF el 16 de junio de 1997 se integra con siete títulos en los cuales se regula, en el primero y segundo, la organización y el funcionamiento del Tribunal; en el tercero se regula la Comi-


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sión de Administración y sus ór ganos auxiliares; en el cuarto se regulan las coordinaciones adscritas a la presidencia; en el quinto, el sistema de medios de impugnación en materia electoral y su procedimiento; en el sexto se regula la controversia entre el Tribunal y sus servidores, así como la apelación por imposición de sanciones administrativas, y en el séptimo se regula el procedimiento de reformas al reglamento. 4.4.3 La com petencia de las salas regionales Con apego a lo dispuesto en el artículo 192 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se puede decir que las cinco salas regionales deben quedar instaladas a más tardar en la semana en que inicie el proceso electoral ordinario y entran en receso en el mes en que concluya, se integran con tres magistrados cada una y tienen su sede, respectivamente, en las cinco ciudades cabecera de circunscripción. El artículo 195 dis pone que las salas regionales son competentes para: 1) Conocer y resolver durante la etapa de preparación de la elección en los procesos federales ordinarios, en única instancia y en forma definitiva e inatacable, los recursos de apelación que se presenten en contra de actos y resoluciones de la autoridad electoral federal, con excepción de los del Consejo General, del consejero presidente o de la Junta Federal Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de la Materia. 2) Conocer y resolver los juicios de inconformidad que se pre senten en las elecciones federales de diputados y senadores, durante la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones en los procesos federales ordinarios, de conformidad con lo dis puesto en la ley de la materia; así como los juicios de inconformidad interpuestos en los términos del artículo 54.1, inciso b de la Ley de Medios de Impugnación por los candidatos, exclusivamente cuando por motivos de inelegibilidad la autoridad electoral correspondiente decida no otorgarles la constancia de mayoría o de asignación de primera minoría. 3) Conocer y resolver en única instancia y en forma definitiva e inatacable en los términos de la ley de la materia los juicios para la protección del derecho político-electoral de votar del ciudadano, que

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sean promovidos con motivo de los pro cesos electorales federales ordinarios. En los procesos electorales federales extraordinarios, las impugnaciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo serán conocidas y resueltas por la Sala Regional que ejerza jurisdicción en el ámbito territorial donde tenga que llevarse a cabo la elección extraordinaria respectiva. 4.5 Semejanzas y diferencias entre la Sala Superior y las salas regionales De entre las semejanzas cabe destacar que durante el año del proceso electoral, la Sala Superior y las cinco salas regionales, en el ámbito de sus respectivas circunscripciones, tienen la misma naturaleza y el mismo rango en el ejercicio de la función jurisdiccional que les han confiado para la resolución de los recursos de apelación y de los juicios de inconformidad que presenten los partidos políticos, en relación a las elecciones de diputados y de senadores, de biendo destacar que las sesiones en las que resuelvan los medios de impugnación deben ser públicas. A través del recurso de apelación, los partidos políticos pueden impugnar ante las salas regionales los actos y resoluciones de la autoridad electoral federal y ante la Sala Superior los actos y resoluciones del Consejo General, del consejero presidente, de la Junta General Ejecutiva, en tanto que a través del juicio de inconformidad pueden impugnar los resultados de la jornada electoral. Ahora bien, las resoluciones que emita el Tribunal con motivo del recurso de apelación son definitivas e inatacables y pueden confirmar, modificar o revocar las resoluciones del Instituto. Por lo que toca al juicio de inconformidad, cabe precisar que éste es el medio a través del cual los partidos políticos pueden impugnar los resultados de la jornada electoral, concretamente el cómputo distrital, la declaración de validez y el otorgamiento de las constancias de mayoría y de validez o de asignación de primera minoría en el caso de la elección de diputados federales por el principio de mayoría relativa; el cómputo de entidad federativa, la declaración de validez en el caso de la elección de senadores de mayoría relativa; en el caso de la elección de diputados federales por el principio de re presentación proporcional, el cómputo distrital


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y en el caso de la elección de senadores de representación proporcional, el cómputo de entidad federativa, en ambos casos por nulidad de la votación recibida en casilla o por error aritmético y en el caso de presidente el cómputo distrital por nulidad de la votación recibida en una o va rias casillas o por error aritmético. Los efectos de las resoluciones de fondo del tribunal que recaigan en los juicios de inconformidad comprenden tres grados que aumentan en intensidad en función de la gravedad de las irregularidades que invoquen y acrediten los partidos políticos, pudiendo ser dichos resultados los siguientes: a) anular la votación recibida en una o varias casillas y a resultas de ello modificar exclusivamente el cómputo distrital o de entidad federativa; b) modificar el cómputo distrital o de entidad federativa y revocar en consecuencia la constancia de mayoría y otorgarla a la fórmula que resulte ganadora, y c) declarar la nulidad de la elección en un distrito electoral o en una entidad federativa revocar la constancia de mayoría. Al respecto ca be precisar que las resoluciones de las salas regionales que recaigan a los juicios de inconformidad, a diferencia de las que recaigan a los recursos de apelación, pueden ser revisadas por la Sala Superior mediante los recursos de reconsideración que los partidos políticos podrán interponer cuando hagan valer agravios debidamente fundados con los que se pueda modificar el resultado de la elección. Asimismo, cabe destacar que todas las salas tienen una misma composición ya que se integran con magistrados responsables de ponencia que son auxiliados por secretarios instructores o de estudio y cuenta, a los que les compete sustanciar los expedientes hasta ponerlos en estado de resolución. Pero también entre la Sala Superior y las salas regionales se pueden apreciar ciertas diferencias. Así, entienen tantoun quefuncionamiento la Sala Superior permanen te,que las se cinco salas regionales temes poral toda vez de ben instalar a más tardar en la semana en que inicia el proceso electoral y entrar en receso en el mes en que concluya dicho proceso. Asimismo, cabe señalar que la Sala Superior se integra con siete magistrados, en tanto que cada una de las cinco salas regionales se integra con tres magistrados propietarios. También se observan diferencias en cuanto a su funcionamiento, ya que el quórum de asistencia, es decir, el número mínimo de miembros que deben estar presentes para que la Sala Superior pueda sesionar, es de cuatro

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magistrados, precisándose que el quórum de votación es de simple mayoría de votos y que en caso de empate, el presidente tendrá voto de calidad; en cambio, para que las salas regionales puedan sesionar se requiere que estén presentes los tres magistrados que las integran y en caso de ausencia de uno de ellos, ésta será cubierta por el secretario general, resultándoles aplicables las reglas sobre votación señaladas en relación con la Sala Superior. En cuanto a su competencia, se puede de cir que la Sala Superior tiene una órbita competencial sensiblemente más amplia que las salas regionales, ya que es la única sala competente para resolver los recursos de apelación que se pre senten entre dos procesos electorales ordinarios, y por cuanto es la única sala competente para conocer las controversias que se presenten por actos o resoluciones, firmes y definitivas de las autoridades electorales competentes de las entidades federativas que sean consideradas inconstitucionales; también se puede decir que la Sala Superior es la única facultada para resolver los medios de impugnación contra los resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección presidencial, así como para resolver las impugnaciones por la determinación y, en su caso, aplicación de sanciones a los partidos políticos, y para resolver los conflictos laborales que se susciten en el seno del IFE y al interior del pro pio Tribunal. Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que señale la ley. Las resoluciones de las salas regionales podrán ser revisadas exclusivamente por la Sala Su perior del propio Tribunal, a través del medio de impugnación que los partidos políticos podrán interponer únicamente cuando losfallos agravios esgrimidos pueda modificar el resultado de la elección.por Los de la Sala seránsedefinitivos e inataca bles. En estos casos, a través de la Ley Reglamentaria, se deben precisar los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite que se deberá observar en la atención este medio de impugnación. La jurisprudencia del Tribunal Electoral será obligatoria en todos los casos para las salas. Asimismo, lo será para las autoridades electorales locales, cuando se declare jurisprudencia en asuntos relativos a los derechos político-electorales de los ciudadanos o en aquellos en que se hayan impugnado actos o resoluciones de las referidas autoridades.


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Con base en las consideraciones hechas valer se puede decir, de manera resumida, que la Sala Superior se diferencia de las salas regionales en que funciona en forma permanente, se integra con un mayor número de magistrados; tiene una órbita competencial sensiblemente más amplia, y es la única facultada para resolver los recursos de apelación que se presenten entre dos procesos electorales ordinarios, y por tanto es la única Sala competente para conocer las controversias que se presenten por actos o resoluciones de las autoridades electorales de las entidades federativas relacionadas con la organización y calificación de los comicios locales; así mismo se puede decir que la Sala Superior es la única facultada para resolver los medios de impugnación contra los resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección presidencial, las impugnaciones por la de terminación y, en su ca so, aplicación de sanciones a los partidos políticos, así como para resolver los conflictos laborales que se susciten en el seno del IFE o del propio Tribunal; todo lo cual da como resultado que la Sala Superior tenga una órbita competencial más amplia que las salas regionales. 5. LAS ATRIBUCIONES DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN PARA FORMULAR JURISPRUDENCIA EN MATERIA ELECTORAL

5.1 Consideraciones generales La facultad que le confiere la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación a la salas Superior y regionales del Tribunal Electoral para establecer jurisprudencia en materia electoral reviste una importancia señalada toda vez que ilusbunal tra, deelmanera el autoridad propósito jurisdicciodel legislador de conferirle al Tri carácterelocuente, de máxima nal en materia electoral. Al respecto ca be precisar que en el ám bito jurídico se entiende por jurisprudencia no cualquier interpretación de la ley, si no tan sólo la repetida y constante, uniforme y coherente interpretación que haga de una nor ma jurídica el órgano jurisdiccional legalmente facultado para ello. En nuestro medio, los órganos jurisdiccionales facultados para configurar jurisprudencia son el pleno y las salas de la Suprema Corte de Justicia de la Na ción, así como los tribunales colegiados de circuito al resol-

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ver los juicios de amparo, así como en los casos en que se plantee contradicción de tesis, el Tribunal Fiscal de la Federación y el Tribunal de lo Contencioso-Administrativo del Distrito Federal, en materia administrativa, y el Tribunal Federal Electoral a través de las Sala Central y de Segunda Instancia en materia político-electoral, lo que evidencia que en nuestro medio ya se han dado pasos para crear tres jurisdicciones paralelas. La doctrina, en términos generales, acepta que la jurisprudencia es fuente del derecho; la Suprema Corte de Justicia de la Nación le ha reconocido ese carácter, al considerar que la jurisprudencia emerge de la fuente viva que implica el análisis reiterado de las disposiciones legales vigentes, en función de su aplicación a los casos concretos analizados, y precisamente por considerársele como fuente del derecho, dimana su obligatoriedad.87 Algunos autores al referirse a la jurisprudencia la denominan costumbre constitucional, que como toda costumbre se integra con un elemento objetivo (inveterada consuetudo) que es la repetición constante de un mismo hecho y con un elemento sub jetivo, consistente en el convencimiento de que dicha práctica resulta obligatoria (opinio iuris necesitatis). Cabe precisar que en el Semanario Judicial de la Federación y sus publicaciones complementarias, así como en los fallos, sentencias, resoluciones o decisiones de los tribunales del Poder Judicial de la Federación contra los que no procede recurso alguno, comúnmente conocidos en nuestro país como ejecutorias, se utilizan diversos vocablos para referirse a la jurisprudencia en sus diversas fases, esto es, a la ya establecida y a la que se encuentra en formación. Así, para hacer referencia a la jurisprudencia ya integrada, se emplean, indistintamente, los términos “criterios jurisprudenciales”, “tesis jurisprudencial”, prudencia” “jurisprudencia obligatoria”; lo que atañe a las“juris opiniones que sey encuentran en proceso de llegary apor constituir jurisprudencia, se emplean las expresiones “ejecutoria”, “sumario”, “tesis”, “tesis aislada”, “precedente”, “antecedente”, “opinión” y “criterio”. La formulación y efectos de la jurisprudencia en materia judicial le corresponde a la Suprema Corte de Justicia en los términos que al efecto precisa la Ley de Amparo (artículo 192, 193 y 194), y los cua les pueden ser resumidos de la siguiente manera: 87

Semanario Judicial de la Federación, 6a. época, vol. CXXIX, tercera parte, p. 28.


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— La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia, funcionando en pleno o en salas, es obligatoria para éstas, tratándose de la que decrete el pleno, así como para los tribunales unitarios y colegiados de circuito, los juzgados de distrito, los tribunales militares y judiciales del orden común de los estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales. Las ejecutorias constituirán jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido apro badas por lo menos por ocho ministros, si se trata de jurisprudencia del pleno, o por cuatro ministros en los casos de jurisprudencia de las salas. También constituyen jurisprudencia las resoluciones que diluciden las contradicciones de tesis de salas y de tribunales colegiados. Cuando se trate de ejecutorias sobre constitucionalidad o inconstitucionalidad de leyes de los esta dos, la jurisprudencia podrá formarse independientemente de que las sentencias provengan de una o de varias salas. — La jurisprudencia que establezca cada uno de los tribunales colegiados de circuito, en materia de su competencia exclusiva, es obligatoria para los tribunales unitarios, juzgados de distrito, los tribunales militares y judiciales del fuero común de los estados y del Distrito Federal y tribunales administrativos y del trabajo, locales o federales, que funcionen dentro de su jurisdicción territorial. Las resoluciones de los tri bunales colegiados constituyen jurisprudencia siempre que lo resuelto en ellas se sustente en cinco sentencias, no interrumpidas por otra en contrario, y que hayan sido apro badas por unanimidad de votos de los magistrados que los integran. — La interrumpe y deja de carácter obligatorio juris siemprudencia pre que sesepronuncie ejecutoria en tener contrario por ocho ministros, si se trata de la sustentada por el pleno; por cuatro, si es de una sala, y por unanimidad de votos tratándose de la de un Tribunal Colegiado de Circuito. En todo caso, en la ejecutoria respectiva deberán expresarse las razones en que se apoye la interrupción, las cuales se referirán a las que se tuvieron en consideración para establecer la jurisprudencia relativa. Para la modificación de la jurisprudencia se observarán las mismas reglas establecidas por la ley para su formación.

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5.2 Análisis de las facultades que tenía la Sala Central del Tribunal Federal Electoral para formular jurisprudencias en materia electoral

Es de hacer notar que en los términos del artículo 73, fracción VII, de la Ley de Amparo, contra las resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electoral el juicio de amparo es improcedente, y como resultado de ello ni la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ni los tribunales colegiados de circuito se encuentran en posibilidad de emitir jurisprudencia en cuanto a la interpretación y aplicación de las disposiciones electorales y sólo a través de la acción de inconstitucionalidad la Suprema Corte de Justicia puede ejercer el control de la constitucionalidad de las leyes electorales. Muy pro bablemente debido a ello la ley reglamentaria del artículo 41 constitucional en 1991 facultaba a la Sala Central del Tribunal Federal Electoral para emitir criterios obligatorios, entiéndase jurisprudencia, en relación a las disposiciones contenidas en el COFIPE. En este caso, estimo importante destacar que durante el proceso electoral de 1991, la Sala Central adoptó un criterio obligatorio de conformidad con el cual el Tribunal Federal Electoral no está obligado a aplicar la jurisprudencia ni las tesis sustentadas por el Po der Judicial Federal o por otros tribunales, toda vez que el criterio de referencia fue formulado en los siguientes términos: De acuerdo con su autonomía funcional que se desprende de los artículos 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 264 párrafo 1 del COFIPE, no está obligado a aplicar las tesis o jurisprudencias firmes sustentadas por el Poder Judicial Federal o por otros tribunales, sin que ello sea óbice para que en el ejercicio de sus atribuciones y potestativamente, pueda acudir a los precedentes jurisdiccionales o cualquier otra fuente formal del derecho para dirimir las controversias electorales que se sometan a su conocimiento.

Ahora bien, por lo que hace a la formación y efectos de los criterios obligatorios o jurisprudencia en materia electoral, el COFIPE se refería a ellos en los entonces vigentes artículos 266.2, inciso l, que remitió a los artículos 3o. y 337, así como en el artículo decimotercero transitorio, y en el Reglamento Interior del Tribunal Federal Electoral, en los artículos 125 a 134, disposiciones que procuraré analizar a continuación.


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En los términos del artículo 3o., párrafo 2 del COFIPE, la interpretación de las disposiciones del propio Código se debe hacer conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 constitucional. Con relación a esta disposición, encuentro oportuno formular los siguientes comentarios: El criterio de interpretación gramatical básicamente consiste en precisar el significado del lenguaje legal que se emplea en determinado precepto jurídico, cuando genera dudas o produce confusiones, ya sea porque alguno o algunos de los términos empleados por el legislador no se encuentran definidos dentro de su contexto normativo, o bien, porque los vocablos utilizados tienen diversos significados. Como principios rectores del criterio de interpretación gramatical, la doctrina señala, entre otros, los siguientes: a) A términos idénticos no se les de be atribuir significados diferentes. b) A términos diferentes no se le de be atribuir el mismo significado. c) El significado de los signos lingüísticos del lenguaje legal debe ser determinado según las reglas sintácticas del lenguaje natural común. El criterio sistemático consiste en determinar el sentido y alcance de una disposición, cuando la misma resulta contradictoria o incongruente con otras disposiciones o principios pertenecientes al mismo contexto normativo. Como principios rectores del criterio de interpretación sistemático, la doctrina señala, entre otros, los siguientes: — No se debe atribuir a una disposición un significado que sea contradictorio con otras disposiciones pertenecientes al mismo sistema normativo. — A una disposición se le debe atri buir un significado que lo haga lo más congruente posible con otras disposiciones pertenecientes al mismo contexto normativo. — A una disposición no se le debe atribuir un significado que sea incongruente con un prin cipio válido del derecho. Conforme al criterio funcional, para interpretar el sentido de una disposición que genera dudas en cuanto a su aplicación, se deben tomar en

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cuenta los diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de la nor ma jurídica en cuestión, que no per tenezcan a los criterios de interpretación gramatical y sistemático. El factor que tiene mayor relevancia es el de la intención o voluntad del legislador, incluyendo todos los intrincados pro blemas acerca de los propósitos e intereses que influyen en el derecho. Como principios rectores del criterio de interpretación funcional, la doctrina señala, entre otros, los siguientes:

• A una disposición se le debe atribuir un significado que esté de acuerdo con la intención del legislador. • A una disposición se le debe atribuir un significado que esté de acuerdo con la finalidad que persigue la institución o sistema jurídico al que pertenece. Ahora bien, la enunciación que hace el artículo tercero del COFIPE de estos criterios de interpretación no implica que se tengan que aplicar en el orden en que están referidos, sino que se puede aplicar el que se estime más conveniente para precisar el sentido de la disposición en cuestión. Así las cosas, cabe señalar que toda vez que en múltiples casos las leyes contienen dis posiciones confusas o contradictorias, que pueden dar lugar a diversas interpretaciones, desde la versión original del COFIPE de 1990 se facultó a la entonces Sala Central para fijar criterios obligatorios de interpretación normativa, es decir, criterios jurisprudenciales, a través de los cuales se debía procurar una interpretación y aplicación uniforme de las disposiciones legales electorales. Como ejemplo de disposiciones que en apariencia son claras y diáfanas, pero que en realidad resultan confusas, encuentro oportuno analizar a del párrafo 1 del desaparecido artículo 337 del COFIPE, que el en inciso su versión de 1990 sentaba las bases para la formulación de la jurisprudencia en materia electoral, disposición que a su vez requería que se definiera un criterio uniforme respecto de su interpretación, pues aun cuando su redacción en apariencia resultaba clara y diáfana, planteaba múltiples problemas y por lo mismo se requería precisar su sentido. En efecto, en los términos del referido artículo 337, párrafo 1, inciso a, en la versión de 1990, los criterios fijados en las resoluciones de la Sala Central eran obligatorios cuando “se hubieran resuelto tres recursos iguales en el mismo sentido”.


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La redacción en comento planteaba la interrogante de qué debía entenderse por “tres recursos iguales” y qué de bía entenderse por que se hubieran resuelto en “un mismo sentido”, pudiendo darse diversas respuestas con relación a estas interrogantes. Al respecto, cabe tener presente que de conformidad con el Diccionario de la Lengua Española, igual es lo que es de semejante naturaleza, calidad o cantidad; o bien lo que es de la misma clase o condición. En este orden de ideas la expresión “tres recursos iguales” admitía, al menos, cuatro interpretaciones: Primera. Que tres recursos fueran idénticos en todas y cada una de sus partes; en este caso se requeriría que los tres recursos fueran iguales en cuanto a sus diversos aspectos de coincidencia, como pueden ser los siguientes: — Que en el recurso figurara el mismo recurrente y la misma autoridad responsable. — Que coincidieran en el mismo acto o resolución impugnada, trarecurso de apelación. se impugnara el mismo cómpu— tándose Que en eldeljuicio de inconformidad to distrital o local, la misma elección, las mismas casillas. — Que se expusieran los mismos hechos, que se hicieran valer los mismos agravios y que se señalaran los mismos preceptos legales supuestamente violados. — Que se hicieran valer las mismas causales de nulidad. Considero que una interpretación de esta naturaleza resultaría contraria a la intención del legislador, ya que una situación como la descrita difícilmente se podía presentar en la realidad, y se debe suponer que la intención gisladoréstos es lasin deresolución. sentar bases para resolver los problemas y no para del quelequeden Segunda. Que el recurso fuera igual tan sólo en alguno o algunos de los puntos anteriores, sin que tuviera que existir cabal coincidencia; pero en este caso se haría necesario precisar en qué puntos deberían ser iguales. Tercera. Que la expresión tres recursos iguales fuera interpretada en el sentido de que debía tratarse de tres recursos de apelación, o bien, de tres recursos de inconformidad, sin que pu dieran derivarse los criterios respectivos ya sea de las resoluciones recaídas a dos recursos de apelación y uno de inconformidad o viceversa; esta interpretación, aun cuan do

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en principio resultaba atractiva, no resultaba satisfactoria, toda vez que existían y existen disposiciones comunes para la tramitación y resolución de ambos recursos, so bre todo en cuanto aspectos procesales, y por ende, la interpretación que se determinara mediante criterios obligatorios respecto a dichas disposiciones comunes de bía ser aplicable a los dos tipos de recursos. Cuarta. Que se sustentara el mismo criterio de interpretación y aplicación respecto de un mismo precepto en las resoluciones recaídas a tres o más recursos, con independencia de si se trataba de recursos de apelación o de inconformidad, interpretación que en mi concepto resultaba la más aceptable. Pero una vez pre cisado qué de bía entenderse por “tres recursos iguales”, se requería formular otra precisión, toda vez que la ley exigía además que los recursos debían ser resueltos, “en el mismo sentido”, expresión en torno a la cual también podían darse diversas interpretaciones, de entre las cuales cabe destacar las siguientes: Así, en el caso del recurso de apelación, la expresión “en el mismo sentido” podría ser interpretada en el sentido de que al resolverse tres recursos:

• Se confirmara el acto o resolución impugnado. • Se modificara al acto o resolución impugnado, y • Se revocara el acto o resolución impugnado. En el caso del juicio de inconformidad (en ese en tonces recurso), la expresión de referencia podía ser interpretada en el sentido de que al resolverse tres recursos: — Se declara la nulidad los de la votacióndel recicómputo bida en una o varias casillas y se ra modificaran resultados distrital o local, pero que se confirmara la respectiva constancia de mayoría. — Se declararan infundados los agravios hechos valer respecto a la nulidad de votación recibida en casilla y se confirmaran los resultados del cómputo distrital o local. — Se declararan infundados los agravios hechos valer respecto a las causales de nulidad de elección y se confirmaran tanto los resultados del cómputo distrital o local, como las respectivas constancias de mayoría.


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Pero la expresión de referencia también podía ser interpretada en el sentido de que con independencia del recurso de que se tratara, al resolverse tres recursos: a) Se declararan fundados los agravios hechos valer. b) Se declararan infundados los agravios hechos valer, y que con independencia de que se declararan fundados o infundados los agravios hechos valer, se interpretara y aplicara la misma disposición. Como se puede apreciar, las anteriores reflexiones ilustran de manera elocuente cómo una disposición aparentemente clara y diáfana como la que contenía el artículo 337-1, inciso a, de la versión de 1990, podía provocar múltiples y variadas interpretaciones, y la consecuente necesidad de que en tales casos se facultara a un órgano jurisdiccional para definir, en forma indubitable, la interpretación normativa que debe prevalecer. Así, durante el proceso electoral federal ordinario de 1991, la Sala entonces Central definió 44 criterios obligatorios que se sus tentaron en el mismo osenti do, en tres o más reso luciones recaídasa asulos recursos de apelación de inconformidad que fueron sometidos conocimiento. Cabe aclarar que de los 44 criterios obligatorios que fijó la Sala Central, ninguno se derivó de la denuncia o planteamiento de contradicción de criterios, sino que todos se derivaron de lo sustentado en el mismo sentido en tres o más resoluciones recaídas a los recursos de apelación o de inconformidad que fueron sometidos a la jurisdicción de la propia sala. Ahora bien, la mayoría de los problemas a que daba lugar el texto de 1990, y los cuales ya he analizado, se resolvieron a través de la reforma de 1993, toda vez que la expresión que señalaba que los criterios fijados serían obligatorios cuando se sustentaran “en tres recursos iguales resueltos en un mismo sentido”, fue sustituida por la expresión “los criterios fijados por las salas de Segunda Instancia y Central sentarán jurisprudencia cuando se sustenten en el mismo sentido en tres resoluciones”. No obstante ello, el texto de 1993 planteaba otros problemas que se requería esclarecer y para lo cual se debía tener presente que a resultas de la reforma de 1993 el texto del artículo 337 quedó redactado en los siguientes términos: 1. Los criterios fijados por las salas de Segunda Instancia y Central sentarán jurisprudencia en los siguientes casos:

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a) Cuando se sustenten en el mismo sentido en tres resoluciones, y b) Cuando se resuelva en contradicción de criterios sustentados por dos o más salas del Tribunal. 2. La contradicción de criterios podrá ser planteada por una Sala, por un magistrado de cualquier Sala o por las partes. 3. Recibida en la Sa la Central la solicitud a que se refiere el párrafo anterior, el presidente turnará de el asunto al magistrado que corresponda, para que formule el proyecto resolución sobre la contradicción de criterios, mismo que será presentado a discusión en sesión pública en la que se seguirán las reglas señaladas en el artículo 324 de este Código. 4. La contradicción de criterios podrá plantearse en cualquier momento y el que prevalezca será obligatorio a partir de que se dicte, sin que puedan modificarse los efectos de las resoluciones dictadas con anterioridad. 5. El presidente del Tribunal Federal Electoral notificará a las salas de inmediato los criterios definidos a que se refieren los incisos a y b del párrafo 1 de este artículo y los mandará publicar por estrados. Las salas estarán obligadas a aplicarlos a partir del momento de su notificación. 6. Los criterios fijados por la Sala Central dejarán de tener carácter obligatorio, pre que se del pronuncie mayoría deque cuatro votos desiem los integrantes pleno deenlacontrario Sala. Enpor la resolución modifique un criterio obligatorio se expresarán las razones en que se funde el cambio. El nuevo criterio será obligatorio si se da cualquiera de los supuestos señalados en los incisos a y b del párrafo 1 de este artículo. 7. Cuando un criterio sostenido por la Sala de Segunda Instancia sea contradictorio al establecido como obligatorio por la Sala Central, prevalecerá el de aquélla con carácter de jurisprudencia. 8. La Sala Central hará la publicación de los criterios obligatorios que fije dentro de los seis meses siguientes a la conclusión de los procesos electorales.

dispuesto en el párrafo des prende que ese entonces estaDe banlo facultadas para formular1 se juris prudencia en en materia electoralsólo la Sala Central y la Sala de Segunda Instancia, precisándose en el párrafo 7 que en caso de que un criterio sostenido por la Sala de Segunda Instancia fuera contradictorio al establecido como obligatorio por la Sala Central, prevalecería el de aquélla con el carácter de jurisprudencia. Sin embargo, de los términos empleados en la regulación vigente de 1993 a 1996 se des prendía la necesidad de formular nuevos criterios interpretativos so bre los siguientes aspectos:


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1) De los términos empleados en el párrafo 1 del artículo 337 se desprendía que los criterios fijados por las salas de Segunda Instancia y Central sentarían jurisprudencia en los siguientes casos: a) Cuando se sustentaran en el mismo sentido en tres resoluciones, y b) Cuando se resolviera en contradicción de criterios sustentados por dos o más salas del Tribunal. De la simple lectura de la referida disposición, se desprendía que tanto la Sala de Segunda Instancia como la Sala Central podían sentar jurisprudencia cuando resolvieran la contradicción de criterios sustentados por dos o más salas del Tribunal; sin embargo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 3 del propio artículo 337, sólo la Sala Central estaba facultada para resolver la contradicción de criterios, cuando fuera planteada por una sa la, por un magistrado de cualquier sala o por las partes. En tal virtud y en sentido estricto, todo parece indicar que no existía la posibilidad de que la Sala de Segunda Instancia pudiera sentar jurisprudencia cuando existiera contradicción de criterios sustentados por dos o más salas del Tribunal, ya que la resolución de tales casos era facultad exclusiva de la Sala Central. No obstante lo anterior, en sentido amplio se podría considerar que la Sala de Segunda Instancia podía resolver una contradicción de criterios de manera indirecta, sin que fuera planteada por una sa la, por un magistrado de cualquier sala o por las partes, ya que de acuerdo con lo previsto en el párrafo 7 del citado artículo 337, cuando en las resoluciones recaídas al recurso de reconsideración se sostuviera un criterio que fuera contradictorio al establecido como obligatorio por la Sala Central, prevalecería el de la Sala de Segunda Instancia con el carácter de jurisprudencia. Con base en estas consideraciones, se podría decir que la jurisprudencia sustentada por la Sala Central era obligatoria para la propia Sala y para las salas regionales, y que de ninguna manera podía ser obligatoria para la Sala de Segunda Instancia y, por el contrario, la jurisprudencia sustentada por esta última era obligatoria tanto para la Sala Central como para las salas regionales. 2) El párrafo 4 del referido artículo 337 disponía que la contradicción de criterios podría plantearse en cualquier momento y que el que prevaleciera sería obligatorio a partir de que se dictara.

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Al respecto, estimo conveniente precisar que al resolverse la contradicción de criterios que se plan teara, podía suceder que ninguno de los dos criterios fuera el adecuado y en este caso tendría que formularse uno nuevo, de manera que no ne cesariamente debía prevalecer alguno de los criterios cuya contradicción se hiciera valer, como lo exigía la disposición en comento. 3) Existía una contradicción entre los párrafos 4 y 5 del ar tículo 337 en cuanto al momento en que se debían aplicar los criterios obligatorios, toda vez que por una par te, el párrafo 4 dis ponía que el criterio que se adoptara al resolver una contradicción de criterios sería obligatorio a partir de que se dictara y, por otra, el párrafo 5 establecía que los criterios definidos que emitiera la salas de Segunda Instancia y Central serían obligatorios a partir del momento de su notificación. En vista de ello, en el artículo 129 del Reglamento Interior el Tribunal, se clarificaba que cuando se definiera un criterio obligatorio, las salas respectivas estaban obligadas a aplicarla a partir del momento de su notificación. 4) En el párrafo 6 del referido artículo 337, se establecía que los criterios fijados por la Sala Central dejarían de tener carácter obligatorio, siempre que se pronunciara en contrario por mayoría de cuatro votos de los integrantes del pleno de la Sala y debiéndose expresar en la resolución que modificara el criterio obligatorio, las razones en que se fundara el cambio. En este contexto, cabría preguntarse si la Sala de Segunda Instancia estaba facultada o no para modificar los criterios obligatorios que ella misma hubiera sustentado, toda vez que el COFIPE no es tablecía ninguna En disposición al res pecto. mi opinión, con base en una interpretación sistemática, se podría concluir que si para la formación de la jurisprudencia operaban las mismas reglas tanto para la Sala Central como para la Sala de Segunda Instancia, también debían ope rar para ambas salas las mismas reglas para modificar la jurisprudencia que sustentara cada una de ellas y, en consecuencia, lo que disponía el párrafo 6 en comento, también podía ser aplicable a la Sala de Segunda Instancia. Al respecto, cabe señalar que en el artículo 131 del Reglamento Interior se disponía que la jurisprudencia sería interrumpida y de jaría de te-


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ner carácter obligatorio siempre que al resolverse un asunto se sustentara un criterio en contrario por mayoría de cuatro votos de los magistrados integrantes de la Sala de Segunda Instancia o de la Sala Central, debiéndose expresar, en la resolución respectiva, las razones en que se fundara el cambio de criterio. Asimismo se precisaba en el artículo 131 del re ferido reglamento que en ningún caso la definición de un criterio obligatorio podía modificar los efectos de las resoluciones dictadas con anterioridad. 5.3 La reforma de 1996 y los términos en que se faculta al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación para establecer jurisprudencia

De conformidad con las disposiciones legales que a partir de agosto de 1996 rigen el funcionamiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el mismo tiene facultades para establecer jurisprudencia, debiendo su jetarse a las siguientes condiciones. Que la Sala Superior, en tres sentencias no interrumpidas por otra en contrario, sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una norma. Que las salas regionales, en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, sostenga el mismo criterio de aplicación, interpretación o integración de una nor ma y que la Sala Superior lo ratifique; y Que la Sala Superior resuelva en contradicción de criterios sostenidos en dos o más salas regionales o entre éstas y la propia Sala Superior. Cuando la Sala Regional respectiva sostenga el mismo criterio que se indica en el segundo de los casos mencionados deberá comunicar a la Sala Su perior las cinobligatorio, co sentencias conel tengan se tesis pretende sea declarado asíque como rubroely cri el terio textoque de la correspondiente, a fin de que la Sala Superior determine si procede fi jar jurisprudencia. En el tercero de los casos mencionados, la contradicción de criterios puede ser planteada en cualquier momento por una sala, por un magistrado electoral de cualquier sala o por las par tes, y el criterio que prevalezca será obligatorio a partir de que se haga la declaración respectiva, sin que puedan modificarse los efectos de las sentencias dictadas con anterioridad.

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La Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece que en todos los su puestos anteriores, para que el criterio de jurisprudencia resulte obligatorio, se requiere de la declaración formal de la Sala Superior, hecho lo cual se notificará la jurisprudencia a las salas regionales, al Instituto Federal Electoral y, en su caso, a las autoridades electorales, locales y las publicará en el órgano de difusión del Tribunal. Como se desprende de lo anterior, la facultad del Tribunal para establecer jurisprudencia es más amplia que la que anteriormente tenía el desaparecido Tribunal Federal Electoral. En relación con esta materia cabe te ner presente que en el DOF de 24 de septiembre de 1997 se publicó un acuerdo a través del cual se dan a conocer las reglas para la elaboración, envío y publicación de las tesis relevantes y de jurisprudencia que emitan las salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En los considerandos del acuerdo se precisa que los artículos 186 fracción VII, y 189 fracción X de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establecen que, en los términos de lo dispuesto por los artículos 41 fracción IV, 60 párrafos segundo y tercero, y 99, párrafo sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Electoral, de conformidad con lo que se ñalen la propia Constitución y las leyes aplicables, es com petente para expedir su Reglamento Interno y los acuerdos generales necesarios para su adecuado funcionamiento, siendo atribución de la Sala Superior dictar los acuerdos generales en la materia de su competencia. Asimismo se señala que la publicación de las tesis relevantes y de jurisprudencia se hará en la revista Justicia Electoral, órgano de difusión del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y que al efecto se de berá tomar en cuenta como orientador el acuerdo número 5/1996 del Tribunal Plenobre de de la mil Suprema Corte de Justiciay de la Nación del dieciocho de noviem novecientos noventa seis. En el artículo 2o. del referido acuerdo se dispone que en la elaboración de las tesis deberá observarse lo siguiente: 1) La tesis relevante es la expresión por escrito, en forma abstracta, de un criterio jurídico establecido al aplicar, interpretar o integrar una norma al caso concreto y se compone de rubro y texto. 2) La tesis de jurisprudencia por reiteración se integra con las tesis relevantes que contienen el mismo criterio de aplicación, interpreta-


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ción o integración de una norma y han sido sostenidas en forma no interrumpida por otra en con trario en el número de sentencias que corresponde según la Sala del Tribunal Electoral, de conformidad con el artículo 232 fracciones I y II de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y 3) Las tesis de jurisprudencia por unificación se integra con el criterio adoptado al resolver una contradicción de tesis, de conformidad con el artículo 232 fracción III de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo se debe tener presente que en el artículo 15 se precisa que la denuncia de contradicción de criterios podrá referirse a: a) Tesis relevantes opuestas que hayan sido sustentadas por distintas Salas del Tribunal; b) Una o más tesis relevantes que estén en contradicción con cualquier tesis de jurisprudencia, o c) Tesis de jurisprudencia que se opongan entre sí. En el artículo 16 se dis pone que en los términos del artículo 232, penúltimo párrafo de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, la contradicción de criterios podrá ser denunciada de conformidad con las siguientes reglas: 1) En el su puesto de que la contradicción de criterios sea denunciada por una Sala del Tribunal Electoral, la denuncia deberá hacerse, previo acuerdo de la Sala por conducto de su respectivo presidente. 2) El escrito se presentará ante la Oficialía de Partes de la Sala Superior y deberá reunir los requisitos siguientes: a) Señalar con precisión las salas contendientes, y b) Mencionar de manera expresa los criterios contradictorios, señalando su ru bro, texto y datos de identificación de las ejecutorias. 3) En el su puesto de que la contradicción de criterios sea denunciada por una sala o un magistrado electoral de cualquier sala, el presidente de la sala respectiva deberá anexar, en su caso, el o los expedientes originales que contengan el criterio contradictorio.

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4) Para el caso de que la con tradicción de criterios sea planteada por las partes que intervinieron en el asunto o medio de impugnación que le dio origen, deberá hacerse constar, además de los requisitos señalados en la fracción II de este artículo, el nombre com pleto del denunciante y su domicilio para oír notificaciones. En este caso, el escrito de denuncia podrá presentarse ante la Oficialía de Partes de cualquiera de las salas contendientes; si es una Sala Regional, se deberá remitir de inmediato dicho escrito a la Sala Superior, sin trámite adicional alguno, con juntamente, en su caso, con el o los ex pedientes originales que contengan el criterio contradictorio, y 5) Los presidentes de las salas regionales enviarán el escrito respectivo y, en su caso, los anexos, al presidente de la Sala Superior, para que proceda en los términos del artículo 191 fracción XVIII de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. También reviste particular importancia en esta materia el artículo que dispone que la resolución que dirima la contradicción de criterios deberá contener: 1) La fecha, el lugar y la sala que la dic ta; 2) La trascripción de los criterios denunciados y la indicación de las salas contendientes; 3) La consideración relativa a la existencia o inexistencia de la contradicción; 4) Los fundamentos jurídicos sobre la aplicación, interpretación o integración de la nor ma, pudiéndose pronunciar a favor de alguna de las tesis contradictorias, o bien, establecer un criterio diferente al sustentado por las salas contendientes, y 5) En los puntos resolutivos la declaración so bre la existencia o inexistencia de la contradicción y la precisión del criterio que debe prevalecer como jurisprudencia obligatoria y, en su caso, la declaración de obligatoriedad de ese criterio. Por último, en los términos del artículo 19, el criterio que prevalezca a la contradicción planteada será obligatorio a partir de que se haga la declaración formal de la Sala Superior y deberá ser notificado de inmediato


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al denunciante y a las autoridades a que alude el último párrafo del artículo 232 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede concluir que el análisis de las disposiciones relacionadas con la jurisprudencia reviste una importancia subrayada en la conformación del derecho positivo electoral. Para concluir con este tema, encuentro oportuno formular una reflexión sobre la interpretación y la integración, toda vez que la frontera que separa a una de otra no siempre es clara y nítida, sino que frecuentemente al interpretar se integra, o bien al integrar se interpreta, razón por la cual el estudio de este tema se ha constituido en uno de los más apasionantes para la doctrina jurídica. De manera general se puede decir que no se debe confundir la interpretación con la in tegración, ya que la primera se da cuando la ley prevé el caso y no obstante lo cual el juzgador debe hacer una interpretación para su aplicación, en tanto que la integración se da cuando existe una laguna en la ley, o bien, cuando se está en presencia de un caso no previsto por el legislador. Ahora bien, la integración está prohibida en derecho público en materia de competencia de los poderes constituidos toda vez que lo propio de un Estado de derecho es que dichos poderes sólo tengan las atribuciones que les confiere la Constitución y en caso de que por la vía de la integración se les confirieran nuevas atribuciones, se estaría legislando por una vía distinta a la que se desprende del principio de separación de poderes. A este respecto, cabe señalar que Héctor Fix-Zamudio considera que en el ámbito judicial existe una relación dinámica entre interpretación —aplicación— e integración y al efecto formula las siguientes consideraciones: “Se piensa que en la mayor parte de los casos sometidos a su conocimiento, el juez se limita a interpretar y aplicar el derecho, a través de un silogismo simple, o silogismo judicial, cuya premisa mayor está constituida por la norma abstracta, la premisa menor por los su puestos de hecho, y la conclusión o ilación, por la aplicación del mandato legal al caso particular”.88 Fix-Zamudio llama la atención sobre el hecho de que esta operación del silogismo jurídico ha resultado demasiado simplista para la compleji88

Fix-Zamudio, Héctor, El juez ante la norma constitucional en el Ombudsman y los derechos humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1993.

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dad de la función judicial, por lo que contra este logicismo o formalismo de la aplicación del derecho, se ha pro ducido una verdadera revolución, que lleva al convencimiento de que la fun ción judicial es creativa en todos sus aspectos, y no sólo cuando colma las lagunas de la ley o del derecho positivo. De aquí que considere que, de la misma forma que el primer paso en la evolución del concepto dinámico de la función judicial consistió en la unificación de la interpretación y aplicación del derecho, el segundo y fundamental avance ha consistido en incorporar la integración, como parte inseparable de las otras dos actividades judiciales. De esta manera, la función jurisdiccional, aun en el supuesto de los casos previstos por el legislador, y naturalmente con mayor fuerza tratándose de “lagunas”, se compondría de tres etapas inseparables, primero la interpretación, para lograr el pleno conocimiento del mandato jurídico; en segundo lugar, la aplicación del imperativo normativo al caso concreto; y finalmente, como consecuencia de esa aplicación, la actividad integrativa, o sea, la creación de una disposición jurídica particular, de acuerdo a las modalidades del caso concreto. En cuanto a las clases o sistemas de integración, Fix-Zamudio pro pone utilizar, aunque en distinta dirección, la atinada terminología creada por el ilustre Carnelutti, en cuanto divide la integración judicial en “auto-integración” y “hetero-integración”, estimando que de acuerdo con la primera, el caso no previsto se decide según los principios extraídos del mismo sistema jurídico, en virtud de los sistemas de la analogía y del argumento a contrario; en tanto que en la segunda, la laguna se colma ya sea con el uso o con la equidad.

CAPÍTULO IX LA REGULACIÓN CONTENCIOSA ELECTORAL Y EL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN ... .... ... ... .... ... .... .. 1. El sistema de medios de impugnación .....

......

.....

.

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1.1 Rasgos esenciales del sistema recursal configurado por el Código Federal Electoral de 1987 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 763 1.2 Rasgos esenciales del sistema de medios de impugnación vigente, configurado originalmente por la reforma constitucional de 1990 y pun tualizado y enriquecido por las reformas de 1993 y 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 765 2.Re glas comunes para la interposición y sustanciación de los medios de impugnación ...... ..... ..... ...... ..... .

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3.Re cursos que conoce y resuelve el Instituto Federal Electoral

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4.Re cursos que conoce y resuelve la Sala Superior y las salas regionales bunal ..... Electoral Poder Judicial de la Fe....deración .....del Tri ...... .....del ...... ..... .....

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4.1 Recurso de apelación ...... ..... ..... ...... ..... . 4.2 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano .................................. 4.3 Juicio de inconformidad ..........................

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5.Me dios de im pugnación que conoce y resuelve en ex clusiva la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ..................................... 5.1 El recurso de reconsideración ..... ..... ...... ..... . 5.2 El juicio de revisión constitucional ....... ...... ..... 5.3 Los juicios de inconformidad relacionados con la elec ción presidencial ...... ..... ..... ...... ..... ..... ...

782 785

796 796 801 803

CAPÍTULO IX LA REGULACIÓN CONTENCIOSA ELECTORAL Y EL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN De manera esquemática se puede decir que en el proceso electoral federal reviste particular importancia la actividad de tres organismos: el Instituto Federal Electoral, organismo público autónomo; el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales Federales de la Procuraduría General de la República. Las bases originales de esta estructura se delinearon a través de la reforma constitucional y legal que en materia electoral tuvo lugar en 1990, ya que en ese año se precisaron los principios organizativos del Instituto y del Tribunal y se adicionó al Código Penal Federal el título relativo a los delitos electorales, lo que determinó la creación ulterior de la FEPADE en 1994. Dichas bases se han venido precisando a través de las reformas constitucionales y legales que sobre la materia han tenido lugar en 1991, 1993, 1994 y 1996. 1. EL SISTEMA DE MEDIOS DE IMPUGNACIÓN 1.1 Rasgos esenciales del sistema recursal configurado por el Código Federal Electoral de 1987

El Código Federal Electoral de 1987 viene a significarse como el antecedente inmediato de nuestro sistema recursal vigente, ya que configuraba varios recursos por medio de los cuales se podía procurar la revocación o la modificación de las resoluciones dictadas por los organismos electorales. 763

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Durante la etapa preparatoria de la elección, el Código configuraba los recursos de revocación, revisión y apelación, en tanto que el recurso de queja era el medio a través del cual se podía impugnar los cómputos distritales y la validez de cualquier elección, exigiéndose que durante la jornada electoral o dentro de los tres días siguientes a la misma se deberían presentar los escritos de protesta que los representantes de los partidos políticos y los candidatos consideraran En los nacionales términos del artículo 315, en los recursosnecesarios. debían expresarse el acto o resolución impugnado, el organismo que los hubiera realizado o dictado, los preceptos legales que se consideraran violados y la exposición de los hechos recurridos. Sólo se admitían pruebas documentales públicas. De conformidad a lo dispuesto por el artículo 316 del Código de 1987, para la substanciación de los recursos, los organismos cuyas resoluciones se combatieran debían hacer llegar al organismo competente y en su caso al Tribunal de lo Contencioso Electoral, el escrito correspondiente, copia de la resolución, un informe relativo, las pruebas aportadas y todos los demás elementos se estimaran resolución. Por dis posiciónque expresa de la ley,necesarios en ningún para caso la la inter posición de los recursos suspendería los efectos de los actos y resoluciones reclamadas. De conformidad a lo dispuesto por el artículo 318, eran competentes para resolver: 1) La Comisión Federal Electoral, los recursos de revocación interpuestos en contra de los actos de las delegaciones de Registro Nacional de Electores. 2) Las comisiones estatales de vigilancia, los recursos de revisión interpuestos contra de sus propios actos. 3) Las comisiones locales los distritales recursos de revisión interpuestos contra los actos electorales, de los comités electorales. 4) El Tri bunal de lo Contencioso Electoral. a) Los recursos de apelación interpuestos durante la etapa preparatoria, y b) Los recursos de queja.


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1.2 Rasgos esenciales del sistema de medios de impugnación vigente, configurado srcinalmente por la reforma constitucional de 1990 y puntualizado y enriquecido por las reformas de 1993 y 1996

En los párrafos decimoséptimo y decimoctavo del artículo 41 constitucional reformado en las 1996, se esta blecen bases del sistema de medios de im pugnación, cuales tienen por las objeto garantizar la observación de los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos o resoluciones electorales. La reforma adoptada conserva los principios estructurales del sistema recursal configurado por el COFIPE de 1990, el cual fue puntualizado por la reforma de 1993; entre dichos principios figuran el de definitividad de las distintas etapas del proceso electoral; el principio de que en materia electoral la interposición de los medios de impugnación no producirá efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado y el principio de inatacabilidad de las resoluciones de la Sala Superior, es decir, que éstas tienen el carácter de cosa juzgada y por lo mismo no existe juicio o recurso alguno en su contra. Por lo que hace al primero de ellos, cabe señalar que con el propósito de conferirle definitividad a cada una de las etapas del proceso electoral, se recoge la figura de la preclusión, a través de la cual se busca evitar que al fin del proceso electoral se impugnen actos que tuvieron verificativo al inicio del mismo; como resultado de ello si bien todo acto o resolución de los órganos centrales, locales o distritales del IFE es susceptible de ser impugnado, la impugnación se debe hacer en el plazo que al efecto establece la ley. El principio de que la interposición de los medios de impugnación no produce efectos suspensivos, obedece a que se considera que la situación contraria puede producir mayores males que los que se pretende evitar, ya que ello podría comprometer el funcionamiento normal de las instituciones políticas de la República. El principio de inatacabilidad de las resoluciones de la Sala Superior es una consecuencia del carácter de máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral que le confiere la Constitución al Tribunal Electoral, con la única excepción precisada en la fracción 2o. del artículo 105 constitucional, que le confiere ese carácter a la Suprema Corte de Justicia.

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Ahora bien, de manera esquemática se puede decir que los contornos fundamentales del sistema de medios de impugnación en materia electoral son los siguientes: 1. El sistema recursal tiene por objeto garantizar que todos los actos y resoluciones de los órganos centrales, locales y distritales del IFE, se sujeten escrupulosamente a los principios de constitucionalidad y legalidad. 2. Con este fin los partidos políticos, las agrupaciones políticas con registro, las organizaciones políticas y los ciudadanos, contarán con medios de impugnación que podrán interponer en unos casos durante el tiempo que transcurre entre dos procesos electorales federales y en otros durante el año del proceso electoral. 3. Como resultado de lo anterior, todos los actos y resoluciones de los órganos centrales, locales o distritales del Instituto son impugnables, salvo aquellos que como excepción y por disposición expresa o derivada de la ley sean inimpugnables. 4. Tam bién federal son imdistintos pugnablesa los los generados actos resoluciones de la autoridad electoral en los procesos electorales que se consideren violatorios de normas constitucionales o legales. 5. Asimismo, son impugnables los actos o resoluciones definitivos y firmes de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos y que puedan resultar determinantes para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de la elección de que se trate. 6. De igual forma son impugnables los actos o resoluciones que violen vota los derechos político-electorales de ca lospara ciudadanos de votar ser do y de afi liación libre y pacífi tomar parte en losy asuntos políticos del país. 7. La Ley General de Medios de Impugnación en Material Electoral configura medios de impugnación que se pueden interponer durante el tiempo que transcurre entre dos procesos electorales, que son el de revisión, el de apelación, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y el juicio de revisión constitucional electoral, así como medios de impugnación que se


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pueden interponer durante el año del proceso electoral, siendo éstos el de revisión, el de apelación, el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, el juicio de inconformidad, el recursos de reconsideración y el juicio de revisión constitucional electoral. 8. Le corresponde al Instituto resolver el recursos administrativos de revisión regla general, se de ben interponer, los representantesque de por los partidos políticos acreditados ante elporórgano responsable, dentro de los tres días siguientes a que se tenga conocimiento o se haya notificado el acto o resolución que se impugna, y deben ser resueltos por el órgano superior jerárquico. 9. Al Tri bunal Electoral le corresponde resolver los restantes medios de impugnación. 10. La Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral parte de la consideración de que todos los medios de impugnación se deben presentar por escrito y dentro de los plazos precisados al efecto para cada uno de ellos. 11. Las sentenciastienen de lasel salas del de Tridefinitivas bunal que re caigan bles. a los juicios de apelación carácter e inataca 12. Las sentencias de la salas regionales que recaigan a los juicios de inconformidad sólo podrán ser modificados por la Sala Superior del Tribunal, en tanto que las sentencias que emita la Sala Superior en relación a los recursos de reconsideración serán definitivas e inatacables. 2. REGLAS COMUNES PARA LA INTERPOSICIÓN Y SUSTANCIACIÓN DE LOS MEDIOS DE IMPUGNACIÓN

Plazos y órganos ante los cuales se deben interponer los recursos y juicios

De entre las disposiciones generales que contiene la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral y que deben ser observadas tanto en la tramitación de un recurso ante el Instituto, como ante el Tribunal, cabe señalar, en primer término, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7o., durante el proceso electoral todos

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los días y horas son hábiles. Los plazos se computarán de momento a momento y si están señalados por días, éstos se considerarán de 24 horas. También cabe referir que el cómputo de los plazos se hará a partir del día siguiente de aquel en que se hubiere notificado el acto o la resolución correspondiente, salvo lo dispuesto en el artículo 30, que precisa que en caso de que el representante de un partido político haya estado presente en la sesión del órgano del Instituto actuó o resolvió, se entenderá automáticamente notificado del acto que o resolución correspondiente para todos los efectos legales. En esta materia resulta importante precisar que en ningún caso la interposición de los recursos y juicios suspenderán los efectos de los actos o resoluciones impugnadas. Por regla general los medios de impugnación deben ser interpuestos ante el órgano que realizó el acto o emitió la resolución impugnada, y deben ser resueltos por el órgano jerárquico superior del Instituto (Recurso de Revisión) o por la sala competente del Tribunal Electoral (en los demás recursos y juicios). Los medios de impugnación se deben interponer por regla general, dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente a aquel en que se tenga conocimiento o se hubiese notificado el acto o resolución objeto de la impugnación, salvo las excepciones previstas en la ley. En cuanto a las no tificaciones. El artículo 26 precisa que las notificaciones se podrán hacer personalmente, por estrados, por oficio, por correo certificado o por telegrama, según se requiera para la eficacia del acto, resolución o sentencia a notificar, salvo disposición expresa de la ley. En esta materia cabe destacar que las notificaciones personales se harán al interesado a más tardar al día siguiente al que se emitió o se dictó la resolución o sentencia. Se entenderá personales sólo aquellas notificaciones que con este carácter establezca la ley. cédulas de notificación deberán contener: la descripción delLas acto, resolución o sentenciapersonal que se notifica, lugar y fecha en que se hace y el nombre de la persona con quien se atiende la diligencia y en caso de que ésta se niegue a recibir la notificación, se hará constar esta circunstancia en la cédula. En los términos de lo dispuesto por el artículo 30, el partido político cuyo representante haya estado presente en la sesión del órgano del Instituto que actuó o resolvió se entenderá automáticamente notificado del acto o resolución correspondiente para todos los efectos legales.


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De conformidad con el citado artículo 30, no requerirán de notificación personal y surtirán sus efectos al día siguiente de su publicación o fijación los actos o resoluciones que se hagan públicos a través del DOF, o los diarios o periódicos de circulación nacional o local, o en lugares públicos, o mediante la fijación de cédulas en los estrados de los órganos del Instituto y las salas del Tribunal, en los términos que establece la ley de Las la materia. notificaciones, a fin de que surtan sus efectos por estrados, se harán precisamente en los lugares destinados en las oficinas de los órganos del Instituto y de las salas del Tribunal Federal Electoral, para que sean colocadas copias del escrito de interposición del medio de impugnación o demanda y de los autos y resoluciones que le recaigan. Con base en las consideraciones hechas, se puede decir que toda actuación que conste en el expediente debe ser notificada, y que, por regla general, las notificaciones se deben hacer por estrados y que sólo se deberán realizar en forma personal las notificaciones que la ley ordene con este carácter. En cuanto a las par tes. El artículo 12 precisa que serán partes en el procedimiento de los medios de impugnación los siguientes: a) El actor, que será quien estando legitimado lo interponga o, en su caso, a través de su representante. b) La autoridad, que será el órgano del Instituto o el partido político que realice el acto o dicte la resolución que se impugna. c) El tercero interesado, que será el ciudadano, el partido político, la coalición, el candidato, la organización o la agrupación política o de ciudadanos que tenga un interés legítimo en la causa, derivado de un derecho incompatible con el que pretende el actor. En el artículo 12, párrafo tercero, se precisa que los candidatos podrán participar como coadyuvantes del partido político que los registró de conformidad con las reglas que se establecen al efecto. En consecuencia, el actor, por regla general, será un partido político, y de manera excepcional pueden serlo los ciudadanos o las agrupaciones políticas. La autoridad responsable puede serlo una junta distrital, local o la junta general, o bien un consejo distrital, local o el consejo general del IFE, y en algunos casos un partido político.

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De acuerdo con la ley, el tercero interesado será quien haga valer un derecho incompatible con el del recurrente y, por lo mismo, tiene interés en que subsista el acto o la resolución impugnada, en consecuencia, por regla general el tercero interesado será el partido ganador, pero también puede tener este carácter otro partido que tenga interés en que subsista el acto impugnado. En esestasumamente materia se de be hacer que existen la regulatres cióndisdel tercero inte resado escueta, ya notar que sólo posiciones quehacen mención expresa al mismo, siendo éstos los artículos 12.1, inciso c y 3, inciso a; y 17.4, 18.1, inciso c; si bien de manera indirecta le son aplicables las disposiciones que regulan a cada uno de los medios de impugnación. Esta regulación escueta y difusa da lugar a que se presenten diversos problemas de interpretación, los cuales, en su oportunidad, deberán ser resueltos por el Tribunal Federal Electoral. En cuanto a la le gitimación y la personalidad. Con relación a esta materia cabe señalar que por regla general la interposición de los medios de impugnación le corresponde a los partidos políticos a través de sus representantes legítimos, los ciudadanos y candidatos por su propio derecho, a las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos a través de sus representantes legítimos. También en materia de personalidad cabe destacar que por disposición expresa de la ley, la personalidad de los representantes de los partidos políticos se tendrá por acreditada cuando estén registrados formalmente ante los órganos responsables. En este caso sólo podrán actuar ante el órgano en el cual estén acreditados. De igual manera, se considerarán representantes legítimos de los partidos políticos los miembros de los comités nacionales, estatales o municipales correspondientes a la cabecera distrital o sus equivalentes, así como losescritura que estén representarlos mediante poder otorgado en púautorizados blica por lospara funcionarios del partido facultados estatutariamente para ello. En cuanto a los requisitos que deben reunir los recursos. En el artículo 9o. se dispone que para la interposición de los recursos se cumplirá con los requisitos siguientes: a) Deberá presentarse por escrito ante el órgano del Instituto o la Sala del Tribunal que realizó el acto o dictó la resolución.


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b) Se hará constar el nombre del actor y domicilio para recibir notificaciones; si el promovente omite señalar domicilio para recibirlas, se practicarán por estrados. c) En caso de que el promovente no tenga acreditada la personalidad en el órgano del Instituto ante el que actúa, acompañará los documentos con los que la acredita. d) Mencionar el acto o bunal resolución queresseponsa impugna y el órgano de delmanera Institutoexopresa la Sala del Tri que sea ble. e) Mencionar de manera expresa y clara los hechos en que se basa la impugnación, los agravios que cause el acto o resolución impugnados y los preceptos legales presuntamente violados. f) Ofrecer las pruebas que junto con el escrito se aporten, mencionar las que se habrán de aportar dentro de los plazos legales y solicitar las que deban requerirse cuando el promovente justifique que habiéndolas solicitado por escrito y oportunamente al órgano competente, no le fueron entregadas. g) Hacer constar el nombre y la firma autógrafa del promovente. En cuanto a la tramitación. Con base en lo dispuesto en el artículo 17,

se puede decir que el órgano del Instituto que reciba un medio de impugnación, bajo su res ponsabilidad y por la vía más expedita, debe dar aviso al órgano competente y hacerlo de inmediato del conocimiento público mediante cédula que fijará en los estrados. Dentro de las 72 horas siguientes a su fijación, los terceros interesados podrán presentar los escritos que consideren pertinentes. Estos escritos deberán cumplir con los requisitos siguientes: a) Hacer constar el nombre del tercero interesado y el domicilio para reci birbirlas, notificaciones; si el promovente ra reci se practicarán por estrados.omite señalar domicilio pab) Exhibir los documentos que acrediten la personería del promovente, cuando no la tenga reconocida ante el órgano electoral responsable. c) Precisar la razón del interés jurídico en que fundan y las pretensiones concretas del promovente. d) Ofrecer las pruebas que junto con el escrito se aportan y solicitar las que deban requerirse, cuando el promovente justifique que ha-

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biéndolas solicitado por escrito y oportunamente al órgano competente, no le fueron entregadas. e) Hacer constar el nombre y la firma autógrafa del promovente. Una vez agotado el plazo de 72 horas a que se ha he cho referencia, y de conformidad con lo dispuesto por el artículo 18, la autoridad responsa bledel deberá hacerElectoral llegar al órgano delponda propioyInstituto com o asila Sala Tribunal que corres dentro de laspetente 24 horas guientes: a) El escrito mediante el cual se interpone. b) La copia del documento en que conste el acto o resolución impugnado o, si es el ca so, co pias certificadas de las actas correspondientes del expediente relativo al cómputo distrital, de entidad federativa o de circunscripción plurinominal de la elección impugnada. c) Las prue bas aportadas. d) Los demás escritos de los terceros interesados y de los coadyuvantes. e) informe circunstanciado sobre el actoloso escritos resolución impugnada. f) Un En el caso del juicio de inconformidad, de protesta que obren en su poder. g) Los demás elementos que se estimen necesarios para la resolución. Una vez que se reciba la documentación correspondiente, el órgano del Instituto o la Sala del Tribunal competente podrán requerir por estrados al promovente que omita alguno de los requisitos subsanables para que lo cumpla en un plazo de veinticuatro horas contadas a partir de la fijación del requerimiento correspondiente, apercibiéndolo que de no hacerlo se tendrá por no interpuesto el medio de impugnación. materia de im procedencia. Las disposiciones fundamentalesRe soglas bre laenmateria se encuentran consignadas en el párrafo tercero del artículo 9o., en el artículo 10 y en el artículo 11, de los cuales se desprende que el órgano del Instituto que corresponda y en su caso la sala competente del Tribunal Electoral, podrán desechar de plano aquellos recursos que consideren evidentemente frívolos o cuya notoria improcedencia se derive de las disposiciones del Código. Al respecto, cabe precisar que según lo establecido en el artículo 60 del Reglamento del Tribunal Electoral, los recursos hechos valer ante el mis-


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mo serán considerados frívolos cuando a juicio de la Sala sea notorio el propósito del recurrente de impugnar sin existir motivo o fundamento alguno para ello y, consecuentemente, deberán ser desechados de plano. Ahora bien, en el artículo 10 de la ley de la materia, se precisa que los medios de impugnación se entenderán como notoriamente improcedentes y deberán ser desechados de plano en los siguientes casos: a) Cuando se pretenda impugnar la no conformidad a la Constitución, de leyes federales o locales. b) Cuando se pretenda impugnar actos o resoluciones que no afecten el interés jurídico del actor; que se hayan consumado de un modo irreparable; que se hubiesen consentido expresamente, entendiéndose por éstos, las manifestaciones de voluntad que entrañen ese consentimiento; o aquellos contra los cuales no se hubiesen interpuesto el medio de impugnación respectivo, dentro de los plazos sentados en la ley. c) Que el promovente carezca de legitimación en los términos de la ley. d) Que no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales y en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. e) Cuando en un mismo escrito se pretenda impugnar más de una elección salvo en los casos señalados en los párrafos 2 y 3 del artículo 52 del ordenamiento. En esta materia cabe hacer notar que en los términos de lo dispuesto por el inciso b, párrafo 1 del artículo 19 si de la revisión que realice el magistrado electoral encuentra que el recurso encuadra en alguna de las cau sales de improcedencia a que se refiere el artículo 10 o es evidentemente frívolo, someterá desde luego a la consideración de la Sala del Tribunal, el acuerdo para su desechamiento. En los casos de recursos evidentemente frívolos, la Sala Superior del Tribunal podrá imponer una multa al partido político promovente, en los términos del párrafo III, del artículo 189 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Las salas regionales comunicarán inmediatamente a la Sala Superior aquellos casos en que, a su juicio, un partido político haya presentado un recurso frívolo, precisándose en el artículo 62 del Reglamento Interior el procedimiento que se debe observar al efecto.

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Pruebas. En el ámbito electoral sólo podrán ser admitidas pruebas do-

cumentales, públicas y privadas, técnicas, cuando por su naturaleza no requieran de perfeccionamiento, presuncionales e instrumental de actuaciones; todo parece indicar que ésta enumeración obedece a que el legislador considera que dada la naturaleza misma del proceso electoral se dificulta el desahogo de otro tipo de pruebas. enpor estaelmateria debey te nerde presente que de midad conAho lo ra disbien, puesto artículose191 196 la referida leyconfor orgánica, el presidente de la Sala podrá ordenar que se realice alguna diligencia o que una prueba se perfeccione o desahogue, siempre y cuando ello no sea obstáculo par resolver dentro de los plazos establecidos en el Código. En el artículo 14 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, se dispone que serán documentales públicas: a) Las actas oficiales de las mesas directivas de casilla, así como las de los cómputos distritales, de entidad federativa y de circunscripción plurinominal. Serán actas oficiales los originales autógrafos o las copias certificadas que deben constar en los expedientes de cada elección. b) Los demás documentos originales expedidos por los órganos del Instituto o funcionarios electorales, dentro del ámbito de su competencia. c) Los documentos expedidos por las demás autoridades federales, estatales y municipales, dentro del ámbito de sus facultades. d) Los documentos expedidos por quienes estén investidos de fe pública de acuerdo con la ley y siempre y cuando en ellos se consignen hechos que les consten. Seránlas documentales las pertinentes demás actasyorelacionados documentos con que aporten partes, siemprivadas pre que todas resulten sus pretensiones. Se considerarán pruebas técnicas las fotografías y todos aquellos medios de reproducción de imágenes y que tienen por objeto crear convicción en el juzgador acerca de los hechos controvertidos. En estos casos, el oferente deberá señalar concretamente lo que pretende acreditar, identificando a las personas, los lugares y las circunstancias de modo y tiempo que reproduce la prueba.


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La pericial sólo podrá ser ofrecida y admitida en aquellos medios de impugnación no vinculados al proceso electoral y a sus resultados, y siempre y cuando su desahogo sea posible en las plazas legalmente establecidas para ello. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 16, las documentales públicas harán prueba plena en tanto que las documentales privadas podrán li tomadas cuenta y valoradas por los órganos del Institutobremente y por lasser salas del Trien bunal al resolver los medios de impugnación de su competencia. Las documentales privadas y los escritos de los terceros interesados serán estimados como presunciones. Los medios de prueba aportados y admitidos serán valorados por los órganos del Instituto y por las salas del Tribunal Electoral, atendiendo a las reglas de la lógica, de la sana crítica y de la experiencia. Las documentales públicas tendrán valor probatorio pleno, salvo prueba en contrario, respecto de su autenticidad o de la veracidad de los hechos a que se refieran. Las documentales privadas, las técnicas, las presuncionales y la instrumental deInstituto actuaciones, harándelprue plena cuando los a juicio deelelos órganos del o de sólo las salas Triba bunal Electoral, demás mentos que obren en el expediente, los hechos afirmados, la verdad conocida y el recto raciocinio de la relación que guardan entre sí, generen convicción sobre la veracidad de los hechos afirmados. En los términos de la ley, le corresponde al promovente aportar con su escrito inicial o dentro del plazo para la interposición de los recursos o juicios las pruebas que obren en su poder. Al respecto se precisa que ninguna prueba aportada fuera de estos plazos será tomada en cuenta al resolver. También se señala de manera indubitable que son ob jeto de la prueba los hechos No que lo será el derecho, los hechos notorios o imposi bles,controverti ni aquellosbles. hechos hayan sido reconocidos. La ley precisa que quien afirme está obligado a probar, así como el que niega, cuando su negación envuelva la afirmación expresa de un hecho. Acumulación. El artículo 31 dispone que para la resolución pronta y expedita de los medios de impugnación previstos en la ley, los órganos competentes del Instituto o las salas del Tribunal podrán determinar su acumulación, la cual podrá decretarse al inicio, durante la sustanciación o al resolver los medios de impugnación.

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Requisitos que deben satisfacer todas las re soluciones. En los términos del artículo 22, toda resolución que recaiga a un recurso o juicio deberá hacerse constar por escrito, y contendrá:

a) La fecha, lugar y órgano del Instituto o sala del Tribunal que la dicta. b) El resumen de los hechos o puntos de derechos controvertidos. c) El análisis de los agravios señalados. d) El examen y la valoración de las pruebas documentales ofrecidas, aportadas y admitidas; y en su caso, las ordenadas por las salas del Tribunal Electoral. e) Los fundamentos jurídicos de la resolución. f) Los puntos resolutivos. g) En su caso, el plazo para su cumplimiento. 3. RECURSOS QUE CONOCE Y RESUELVE EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Recurso de revisión. Por regla general los recursos de revisión se de-

ben interponer por los partidos políticos, a través de sus representantes legítimos, ante el órgano que realizó el acto o emitió la resolución impugnada y deben ser resueltos por el órgano jerárquico superior. Durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales y dentro de un proceso electoral exclusivamente en la etapa de preparación de la elección, el recurso de revisión procederá para impugnar los actos o resoluciones que causen un perjuicio a quien teniendo interés jurídico lo promueva, y que provengan del secretario ejecutivo y de los órganos colegiados del Instituto Federal Electoral a nivel distrital y local, cuando no sean de vigilancia. Durante el proceso electoral, en la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones, los actos o resoluciones de los órganos del Instituto que causen un perjuicio real al interés jurídico del partido político recurrente, cuya naturaleza sea diversa a las que puedan recurrirse por las vías de inconformidad y reconsideración, y que no guarden relación con el proceso electoral y los resultados del mismo, serán resueltos por la Junta Ejecutiva o el Consejo del Instituto jerárquicamente superior al órgano que haya dicta el acto o resolución impugnado. Con apego a lo dispuesto por los artículos 34, 35 y 36, durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales, es competente


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para resolver el recurso de revisión la Junta Ejecutiva jerárquicamente superior al órgano que haya dictado el acto o resolución impugnado. Ahora bien, durante el año del proceso electoral, el recurso de revisión se podrá interponer para impugnar en la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones, los actos o resoluciones de los órganos del Instituto que causen un perjuicio real al interés jurídico del partido político cuya naturaleza sea diversa a los yque recurrirse por lasrecurrente, vías de inconformidad y reconsideración, quepueden no guarden relación con el proceso electoral y los resultados del mismo, y en estos casos serán resueltos por la Junta Ejecutiva o el Consejo del Instituto jerárquicamente superior al órgano que haya dictado el acto o resolución impugnado. Asimismo, se dispone que los recursos de revisión de los que se interpongan en contra de actos o resoluciones del secretario ejecutivo serán resueltos por la Junta General Ejecutiva, precisándose que en estos casos, el presidente designará al funcionario que deba suplir al secretario para sustanciar el expediente y presentar el proyecto de resolución al órgano colegiado. También cabe señalar que conforme al artículo 37, recibido un recurso de revisión por el órgano del Instituto competente, el presidente lo turnará al secretario para que certifique que se interpuso en tiempo y por escrito y cumpliendo con los requisitos que señalan los artículos 8o. y 9o., y en caso de que se omita algún requisito, se deberá estar a lo establecido en el inciso b del artículo 37 y consecuentemente formular los requerimientos que se estimen procedentes. Si el recurso debe desecharse por notoriamente improcedente, el secretario deberá formular la resolución correspondiente, o en su caso, si se ha cumplido con todos los requisitos, el secretario del órgano del Instituto correspondiente procederá a formular el proyecto de resolución, mismo que será sometido al órgano local que corresponda en un plazo no mayor de ocho días contados a partir de la recepción de la documentación respectiva y en caso de que sean competencia de la Junta General Ejecutiva o del Consejo General, deberán resolverse en la primera sesión que celebre después de su recepción. En dicha sesión deberá dictarse la resolución, misma que será engrosada, por el secretario, en los términos en que determine el propio Consejo. Si el órgano del Instituto remitente omitió algún requisito, el secretario del órgano competente lo hará de inmediato del conocimiento de su

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presidente para que éste requiera la complementación de él o los requisitos omitidos. En todo caso, deberá resolverse con los elementos con que se cuente en un plazo no mayor a doce días contados a partir de la recepción del recurso. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37, los recursos de revisión deberán ser resueltos en sesión pública por mayoría simple de los miem presentes de las juntas o conse del Instituto compio petentes. El bros artículo de referencia contiene una jos excepción al princi anterior toda vez que dispone que todos los recursos de revisión interpuestos dentro de los cinco días anteriores a la elección serán enviados a la sala competente del Tribunal para que sean resueltos junto con los juicios de inconformidad con lo que guarden relación. El recurrente deberá señalar la conexidad de la causa en el juicio de inconformidad. En estos casos, cuando los recursos interpuestos dentro de los cinco días anteriores al de la elección no guarden relación con uno de inconformidad, serán archivados como asuntos definitivamente concluidos. Por último, se debe tener presente que en los términos del artículo 38, las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión tendrán como efecto la confirmación, modificación o revocación del acto o resolución impugnado. Ahora bien, conforme al artículo 39, las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión serán notificadas de las siguiente manera: a) A los partidos políticos que no tengan representantes acreditados, o en caso de inasistencia de éstos a la sesión en que se dictó la resolución, se les hará personalmente en el domicilio que hubieren señalado o por estrados. b) Al órgano del Instituto cuyo acto o resolución fue impugnado, se les hará por correo certificado o por oficio. Con la notificación se anexacopia de la nueva resolución. c) rá A los terceros interesados, por correo certificado. 4. RECURSOS QUE CONOCE Y RESUELVE LA SALA SUPERIOR Y LAS SALAS REGIONALES DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales ordinarios, la Sala Superior del Tribunal es competente para cono-


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cer de los recursos de apelación; así como de los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y de los juicios de revisión constitucional electoral, en tanto que, durante el año del proceso electoral es competente para conocer tanto el recurso de apelación como de los juicios para la protección de los derechos políticos-electorales del ciudadano, de inconformidad, de reconsideración y de revisión constitucional. En la tramitación de estos medios de impugnación son aplicables las reglas comunes para la interposición de los medios de impugnación a que se hizo referencia en el apartado correspondiente y que aluden a los plazos y órganos ante los que se debe interponer el medio de impugnación, notificaciones, partes, acreditación de la personeria y legitimación, requisitos que deben satisfacer los medios de impugnación, tramitación, reglas en materia de improcedencia, pruebas, acumulación y requisitos que deben contener las resoluciones. 4.1 Recurso de apelación Por regla general, los recursos de apelación se deben interponer ante el órgano que realizó el acto o emitió la resolución impugnada y deben ser resueltos por el órgano recursal jerárquicamente superior, que en este caso es la sala competente del Tribunal Electoral. La interposición del recurso de apelación corresponde a los partidos políticos o agrupaciones políticas con registro a través de sus representantes legítimos, los cuales deberán interponerlos dentro de cuatro días contados a partir del día siguiente en que se tenga conocimiento o se hubiere notificado el acto o resolución que se recurra, salvo la excepción de tres días prevista en el artículo 43. Cabe precisar que en el caso de imposición de sanciones, el recurso de apelación correspondiente lo deberán interponer los partidosa políticos, las organizaciones o agrupaciones políticas o de ciudadanos través de sus representantes legítimos, en tanto que las personas físicas o morales lo deben hacer por su propio derecho o a través de sus representantes legítimos, y en el caso de los ciudadanos por su propio derecho sin que sea admisible de representación alguna (consúltese el artículo 45 de la Ley de Medios de Impugnación). En los términos del artículo 40, durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales, y durante la etapa de preparación del

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proceso electoral federal, el recurso de apelación será procedente para impugnar: — Las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión previstos en el título segundo de la Ley de la Materia. — Los actos o resoluciones de cualquiera de los órganos del Instituto Federal Electoral que no seanjuicio impugnados través del recurso de revisión y que causen un per al partidoa político o agru pación política con registro, que teniendo interés jurídico lo promueva. — En la etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones, el recurso de apelación será procedente para impugnar las resoluciones que recaigan a los recursos de revisión promovidos en los términos del párrafo 2 del artículo 35 de la ley. Asimismo, el recurso de apelación será procedente para impugnar el informe que rinda la Dirección Ejecutiva, del Registro Federal de Electores a la Comisión Nacional de Vigilancia y al Consejo Ge neral del Instituto, relativo a las observaciones hechas por los partidos políticos a las listas nominales de electores, en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Además, en cualquier tiempo, el recurso de apelación será procedente para impugnar la determinación y, en su caso, la aplicación de sanciones que en los términos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales realice el Consejo General del Instituto Federal Electoral. En cambio, durante el año del proceso electoral resulta pertinente precisar que en los términos del artículo 44, es competente para resolver el recurso de apelación la Sala Superior del Tribunal Electoral, cuando se impugnen actos o resoluciones del consejero presidente, del Consejo General del IFE, de la Junta General Ejecutiva, o el informe a que se refiere el artículo 41 del director ejecutivo del Registro Federal de Electores. De conformidad con el artículo 46, recibido un recurso de apelación por la sala respectiva del Tribunal Electoral, se seguirá en lo conducente el procedimiento señalado en el artículo 19. Consecuentemente el recurso de apelación de be ser sustanciado por el magistrado electoral quien dictará el auto de admisión y substanciará el expediente hasta ponerlo en estado de resolución, hecho lo cual, se declara cerrada la instrucción pasando el asunto a sentencia, misma que se deberá presentar en la sesión pública correspondiente.


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En caso de que el magistrado electoral detecte que el recurso interpuesto no cumple con alguno de los requisitos exigidos en el párrafo 1 del artículo 19, formulará requerimiento al recurrente por estrados para que lo cumpla en un plazo de 24 horas contadas a partir de que notifique el requerimiento correspondiente, y bajo apercibimiento que de no hacerlo se tendrá por no presentado el recurso, es decir, en estos casos será el proSi pioespartido político el que con su indiferencia dejaráalgún morirrequisito, su recurso. el órgano del Instituto remitente el que omitió el magistrado Electoral Instructor requerirá de inmediato la complementación de el o los requisitos omitidos. En los términos del artículo 187 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los recursos deberán ser resueltos por mayoría simple de los integrantes de las salas del Tribunal dentro de los seis días siguientes a aquel en que se formule el auto de admisión. En esta materia se debe tener presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48, las sentencias de las salas del Tribunal Electoral recaídas a los recursos de apelación serán notificadas a los consejos del Instituto correspondientes, así como a quien haya interpuesto el recurso y en su caso a los terceros interesados, por correo certificado o por telegramas o personalmente, a más tardar al día siguiente de que se pronuncien. Por disposición de la ley, a los órganos del Instituto cuyo acto o resolución haya sido impugnado junto con la notificación le será enviada copia de la resolución. Con apego a lo dispuesto por el artículo 47, se puede decir que las resoluciones que recaigan a los recursos de apelación tendrán como efecto la confirmación, modificación o revocación del acto o resolución impugnado, y serán definitivos e inatacables. Todo recurso de apelación deberá se resuelto por la sala competente del Tribunal Electoral dentro de los seis días siguientes a aquel en que se admita. último, caberecursos señalar de queapelación en los términos del párrafo dellos artículo 46 Por de la Ley, los interpuestos dentro1de cinco días anteriores a la elección, serán resueltos junto con los juicios de inconformidad con los que guarden relación. Cabe precisar que le corresponde al recurrente señalar la conexidad de la causa en el juicio de inconformidad correspondiente. Cuando los recursos a los que se ha hecho referencia no guarden relación con uno de inconformidad serán archivados como asuntos definitivamente concluidos.

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4.2 Juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano

Este juicio sólo procederá cuando el ciudadano por sí mismo y en forma individual haga valer presuntas violaciones a sus derechos de votar y ser votado en las elecciones populares, de asociarse individualmente y libremente tomareparte en forma pacífica de los asuntos políticos y de afiliarse lipara bremente individualmente a los partidos políticos. En caso de aquellas organizaciones que consideren que se les negó indebidamente su registro como partido político o agrupación política, el citado medio de impugnación deberá presentarse por conducto de quien ostente la representación legítima de la organización o agrupación política agraviada. Conforme al artículo 80 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el juicio podrá ser promovido por el ciudadano que: — Habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes, no hubiere obtenido oportunamente el documento que exija la ley electoral respectiva para ejercer el voto. — Habiendo obtenido oportunamente el documento antes señalado, no aparezca incluido en la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio. — Considere haber sido indebidamente excluido de la lista nominal de electores de la sección correspondiente a su domicilio. — Considere que se violó su derecho político-electoral de ser votado cuando, habiendo sido propuesto por un partido político, le sea negado indebidamente su registro como candidato a un cargo de elección popular. En los procesos electorales federales, si también el partido político interpuso recurso de revisión o apelación, según corresponda, por la negativa del mismo registro, el Consejo del Instituto o la Sala Regional, a solicitud de la Sala Superior, remitirán el expediente para que sea resuelto por ésta, junto con el juicio promovido por el ciudadano; — Habiéndose asociado con otros ciudadanos para tomar parte en forma pacífica en asuntos políticos, conforme a las leyes aplicables, consideren que se les negó indebidamente su registro como partido político o agrupación política.


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— Considere que un acto o resolución de la autoridad es violatorio de cualquier otro de los derechos político-electorales. Ahora bien, el juicio sólo será procedente cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político-electoral presuntamente violado, forma y en los plazos que en las leyes respectivas establezcan paraentallaefecto. Por lo que respecta a los ciudadanos agraviados que habiendo cumplido con los requisitos y trámites correspondientes, no hubieren obtenido oportunamente la credencial de elector o habiendo obtenido dicho documento no aparezca incluido en la lista nominal de electores o considere haber sido excluido de la lista nominal de electores, deberán agotar previamente a la presentación del juicio la instancia administrativa que establezca la ley. En estos supuestos, las autoridades responsables les proporcionarán información y pondrán a su disposición los formatos que sean necesarios para la presentación de la demanda respectiva. con la reforma de 1996, electorales cuando porcom causa de inelegi bili-dadDedeacuerdo los candidatos, las autoridades petentes determi nen no otorgar o revocar la constancia de mayoría o de asignación respectiva, se deberá atender lo siguiente: — En los procesos electorales federales, el candidato agraviado sólo podrá impugnar dichos actos o resoluciones a través del juicio de inconformidad y, en su caso, el recurso de reconsideración, y — En los procesos electorales de las entidades federativas, el candidato agraviado sólo podrá promover el juicio cuando la ley electoral correspondiente no le confiera un medio de impugnación jurisdiccional que sea procedente en estos casos o cuando habiendo agotado el mismo, considere que no se reparó la violación constitucional reclamada. Con fundamento en lo dispuesto por el artículo 83, durante los procesos electorales federales será competente para resolver el juicio para la protección de los derechos políticos-electorales del ciudadano, la Sala Superior del Tribunal Electoral, en única instancia, en los supuestos previstos para obtener la credencial y aparecer incluido en la lista nominal

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de electores, sólo cuando sean promovidos con motivo de procesos electorales en las entidades federativas: La Sala Superior también resolverá se impugne la negativa de ser registrado a un cargo de elección popular o la negativa para obtener el registro como partido o agrupación política, o considere que un acto o resolución violatorio de cualquier otro derecho político-electoral. Regional ejerza jurisdicción en en el ámLa bitoSala territorial en del queTri sebunal haya Electoral cometidoque la violación reclamada, única instancia, exclusivamente por el supuesto para obtener la credencial y aparecer incluido en la lista nominal y sólo cuando sean promovidos con motivo de procesos electorales federales. Durante el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales federales y en los procesos electorales federales extraordinarios, la Sala Superior del Tribunal Electoral en única instancia. Por lo que se refiere a las sentencias que resuelvan el fondo del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, serán definitivas e inatacables y tendrán como efecto confirmar el acto o resolución impugnado, y revocar o modificar el acto o resolución impugnado y restituir al promovente en el uso y goce del derecho político-electoral que le haya sido violado. Ahora bien, las sentencias recaídas a los juicios para la protección de los derechos político-electorales de los ciudadanos deben ser notificadas en los términos siguientes: — Personalmente al actor que promovió el juicio, y en su caso, a los terceros interesados, a más tardar dentro de los dos días siguientes al en que se dictó la sentencia, siempre y cuando haya señalado domicilio ubicado en el Distrito Federal o en la ciudad sede de la sala competente. En cualquier otro caso, la notificación se hará por certificado, por telegrama por estrados, y los dos días si— correo A la autoridad responsa ble, a másotardar dentro de guientes a aquel en que se dictó la sentencia, por oficio acompañado de la copia certificada de la sentencia. A resultas de la reforma de 1996, en el artículo 85 de la ley se dispone que cuando la sentencia que se dicte resulte favorable a los intereses de los promoventes y la autoridad res ponsable, federal o local, por razón de los casos legales o por imposibilidad técnica o material, no los pueda in-


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cluir debidamente en la lista nominal de electores correspondientes a la sección de su domicilio, o expedir el documento que exija la ley electoral para poder sufragar, así como de una identificación para que los funcionarios electorales permitan que los ciudadanos respectivos ejerzan el derecho de voto el día de la jornada electoral, en la mesa de casilla que corresponda a su domicilio o, en su caso, en una casilla especial en los términos de la ley de la materia. 4.3 Juicio de inconformidad En la sustanciación de este recurso también son aplicables las reglas comunes a que se hizo referencia en el apartado correspondiente y que aluden a las siguientes materias: plazos y órganos ante los cuales se debe interponer los juicios, notificaciones, partes, requisitos que deben reunir los juicios tramitación, personalidad y legitimación, reglas en materia de improcedencia, pruebas en materia de acumulación, así como los requisitos que deben reunir las resoluciones. Consecuentemente, en este apartado tan sólo se analizarán las disposiciones específicas que para este tipo de juicios contiene la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Con apego a este planteamiento, cabe señalar, en primer término, que en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 37 y 46, todos los recursos de revisión y apelación interpuestos dentro de los cinco días anteriores a la elección serán enviados a la sala competente del TE para que sean resueltos junto con los juicios de inconformidad con los que guarden relación. Al efecto, el recurrente deberá señalar la conexidad de la causa que exista entre un recurso de revisión o de apelación interpuesto en dicho lapso y el juicio de inconformidad que interponga. Cuando los recursos a los que se ha he cho referencia no guarden relación con una de inconformidad, serán archivados como asuntos definitivamente concluidos. Ahora bien, el juicio de inconformidad, con apego a lo dispuesto por el artículo 50 de la referida Ley, se interpondrá por los partidos políticos exclusivamente en la etapa de resultados y de la declaración de validez, para impugnar: 1) En la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respecti-

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vas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por error aritmético. 2) En relación de diputados por el principio de mayoría relativa: a) Los resultados consignados en la actas de cómputo distrital, las declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las Constancias de Mayoría y validez res pectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por nulidad de la elección; b) Las determinaciones sobre el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez respectiva, y c) Los resultados consignados en las actas de cómputo distrital, por error aritmético. 3) En la elección de diputados por el principio de representación proporcional, los resultados consignados en las actas de cómputo distrital respectivas: a) Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o b) Por error aritmético. 4) En la elección de senadores por el principio de mayoría relativa y de asignación a la primera minoría: a) Los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, las declaraciones de validez de las elecciones y el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez o de asignación de primera minoría respectivas, por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas o por nulidad de la elección; b) Las determinaciones sobre el otorgamiento de las constancias de mayoría y validez o de asignación de primera minoría respectiva, y c) Los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa, por error aritmético. 5) En la elección de senadores por el principio de re presentación proporcional, los resultados consignados en las actas de cómputo de entidad federativa respectivas:


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a) Por nulidad de la votación recibida en una o varias casillas, o b) Por error aritmético. En la tramitación de este juicio reviste particular importancia el artículo 51 que dispone que el escrito de protesta por los resultados contenidos en el acta de escrutinio y cómputo de la casilla, es un medio para establecer la existen cia de de presun tas bilidad violaciodel nesjuicio durande te inconformidad. el día de la jornada electoral y requisito procedi En los términos de lo dispuesto por el artículo 51 no se requerirá la presentación del escrito de protesta cuando se haga valer la causal de nulidad señalada por el artículo 75, párrafo 1, inciso b. No se requerirá la presentación del escrito de protesta cuando se impugne en los casos señalados en los incisos b y c del artículo 247, o se haga valer la causal de nulidad señalada por el artículo 287, párrafo 1, inciso b, o cuando se impugnen por error aritmético las actas de cómputo distrital de la elección presidencial y de diputados de mayoría relativa, de cómputo de entidad federativa de la elección de senadores o de cómputo de circunscripción plurinominal. El escrito de protesta, en los casos en que se requiera, debe presentarse ante la mesa directiva de casilla al término del escrutinio y cómputo o ante el Consejo Distrital correspondiente, antes de que se inicie la sesión de cómputo distrital y en los términos del artículo 51 deberá contener: a) El partido político que lo presenta. b) La mesa directiva de casilla ante la que se presenta. c) La elección que se protesta. d) La causa por la que se presenta la protesta. e) Cuando se presente ante el Consejo Distrital correspondiente, se deberá identificar, además, individualmente cada una de las casillas que se impugnan la elección que se protesta y la cau sa de la misma. f) El nom bre, la firma y cargo partidario de quien lo presenta. Al respecto cabe señalar que todo parece indicar que el legislador exige que el escrito de protesta se presente al término del escrutinio y cómputo en la casilla, con objeto de que las irregularidades que se hayan detectado se hagan valer de inmediato, sin embargo, de conformidad a lo dispuesto por el punto 4 del citado artículo 51, también se puede presentar ante el Consejo Distrital.

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El funcionario de la casilla o del distrito electoral que reciba el escrito de protesta tiene que expedir acuse de recibo. Conviene aclarar que el escrito de protesta no se confunde con el escrito de incidentes, el cual, conforme al artículo 221 del COFIPE, se puede presentar durante la jornada electoral con el fin de hacer constar que en concepto del representante de un partido político se sucedieron hechos queprocedi constituyen al Código;nonotiene tieneque el carácter requisito de bilidadinfracciones y consecuentemente reunir losderequisitos exigidos por el artículo 51 de la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Los juicios de inconformidad se deben interponer ante el órgano que emitió el acto o resolución que se impugna, y que en el caso son los cómputos distritales, de entidad federativa o de circunscripción plurinominal, por lo que los juicios respectivos se deben interponer dentro de los cuatro días siguientes a la conclusión del cómputo respectivo, ante el Consejo Distrital local o circunscripcional correspondiente. Cuando el acto impugnado sea un cómputo distrital para la elección de diputados de mayoría, presidente de la República o diputado a la Asamblea del Distrito Federal por el principio de mayoría, se presentarán ante el Consejo Distrital que realizó el cómputo; cuando el acto impugnado sea el cómputo de entidad de la elección de senadores, de mayoría y de asignación de primera minoría, el recurso se interpondrá ante el consejo local respectivo; y cuando el acto impugnado sea el cómputo de circunscripción para la elección de diputados o senadores de representación proporcional, se presentará el recurso ante el Consejo Local cabecera de circunscripción. El artículo 55 establece que el plazo de que disponen los representantes de los partidos políticos para interponer el juicio de inconformidad, se computará de la manera siguiente: a) Dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente de que concluya la práctica del cómputo distrital de la elección presidencial, para impugnar los actos a que se refiere el inciso a, párrafo 1, del artículo 50. b) Dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente de que concluya la práctica del cómputo distrital de la elección de diputados por ambos principios para impugnar los actos a que se refieren los incisos b y c del párrafo 1, del artículo 50.


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c) Dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente de que concluyan los cómputos de entidad federativa de la elección de senadores, por ambos principios, y de asignación de primera minoría para impugnar los actos a que se refieren los incisos c y d del párrafo 1, del artículo 50. d) Dentro de los cuatro días contados a partir del día siguiente de que concluyan los consignados cómputos deen elección, para solicitar de los resultados el acta res pectiva, porlahacorrección ber mediado error aritmético en los mismos. En todos los casos se deberá señalar la elección que se impugna, manifestando expresamente si se objetan los resultados del cómputo, la declaración de validez de la elección y por consecuencia, el otorgamiento de las constancias respectivas; la mención individualizada del acta de cómputo distrital o de entidad federativa que se impugna; la mención individualizada de las casillas cuya votación se solicite sea anulada en cada caso y la causal que se invoque para cada una de ellas; el señalamiento del error aritmético cuando por este motivo se impugnen los resultados consignados en las actas de cómputo distrital o de entidad federativa y la conexidad, o en su caso, que guarde con otras impugnaciones. Con base en estas disposiciones, los consejos distritales o locales ante los que se interpongan los juicios de inconformidad deberán remitirlos a la sala del Tribunal que resulte competente para que resuelva lo conducente. Como ya expliqué, a través del juicio de inconformidad se pueden impugnar los resultados del cómputo, la declaración de validez y consecuentemente el otorgamiento de las constancias respectivas, en la elección de diputados o de senadores; asimismo se puede solicitar la nulidad de una elección de diputados de mayoría en un distrito electoral uninominal, la nulidad de el una eleccióndeencircunscripción una entidad para senador, asimismo, se puede impugnar cómputo plurinominal relacionado con las elecciones de diputados y senadores de representación proporcional y, finalmente, los resultados consignados en las actas de cómputo distrital de la elección presidencial (consúltese al efecto lo dispuesto por los artículos 75 a 78 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. En los términos del artículo 9o., el juicio de inconformidad deberá reunir los requisitos consignados en el párrafo 1, que son comunes a todo

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recurso y consecuentemente, debe ser presentado por escrito, contener el nombre del actor, su domicilio, acreditar personería de resultar necesario, mencionar expresamente el acto o resolución que se impugna, el señalamiento de los preceptos legales violados, las pruebas que se ofrecen y aportan, así como la firma correspondiente. Asimismo en el juicio de inconformidad se deben satisfacer los requisitos específicos contenidos en el artículo 52, y señalar con claridad lo siguiente: a) La elección que se impugna, señalando expresamente si se objeta el cómputo, la declaración de validez de la elección y, por consecuencia, el otorgamiento de las constancias respectivas. En ningún caso se podrá impugnar más de una elección con un mismo juicio. b) La mención individualizada del acta de cómputo distrital, de entidad federativa o de cómputo de circunscripción plurinominal que se impugna. c) La mención individualizada de las casillas cuya votación se solicite que se anule en cada caso y la causal que se invoca para cada una de ellas. d) El señalamiento del error aritmético cuando por este motivo se impugnen los resultados consignados en las actas de cómputo distrital o de entidad federativa. e) La conexidad, en cada caso, que guarde con otras impugnaciones. En los términos del artículo 18, una vez que los consejos distritales o los consejos locales remitan al Tribunal Federal Electoral los expedientes que contengan los juicios de inconformidad que hayan interpuesto los partidos políticos, serán turnados de inmediato a un magistrado electoral, quien tendrá la obligación de revisar que cada uno de los medios de impugnación reúnan requisitoshaya exigidos por laque Ley. En los casos en todos que ellos promovente indicado presentará pruebas dentro del plazo de interposición del juicio, el magistrado electoral que conozca del expediente se reservará la admisión del mismo hasta la presentación de las señaladas o el vencimiento del plazo. Si de la revisión que realice el magistrado electoral encuentra que el escrito encuadra en alguna de las causales de improcedencia, someterá desde luego a la consideración de la sala el acuerdo para su desechamiento de plano.


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En cambio, si el es crito reúne todos los requisitos, el magistrado electoral dictará el auto de admisión correspondiente, ordenando se fije copia del mismo en los estrados de la Sala del Tribunal. Con apego a lo dispuesto por el artículo 19, el magistrado electoral realizará todos los actos y diligencias necesarias para la sustanciación de los expedientes de los juicios de inconformidad hasta ponerlos en estado deción resolución, hecho el magistrado el proyecto de resolu y lo somete rá lo a lacual decisión del plenoformulará de la sala. En cuanto al juicio de inconformidad, se debe tener presente que en el libro segundo, título cuarto de la Ley de Medios de Impugnación se establecen las diversas causas de nulidad que pueden afectar la votación emitida en una o varias casillas y en consecuencia, los resultados del cómputo distrital de la elección impugnada, o la elección en un distrito electoral uninominal para la fórmula de diputados de mayoría relativa, o bien la elección de una entidad federativa para la fórmula de senadores, por el principio de mayoría relativa la asignación de primera minoría, o la del cómputo de circunscripción plurinominal para las listas. Al efecto cabe destacar que con apego a lo dispuesto por el artículo 71, los efectos de las nulidades decretadas por el Tribunal Federal Electoral respecto de la votación emitida en una casilla o varias casillas o de una elección en un distrito electoral uninominal, o en una entidad federativa se contraen exclusivamente a la votación o elección para la que expresamente se haya hecho valer el juicio de inconformidad. Conforme a lo dispuesto por el artículo 75 de la Ley General de Sistemas de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la votación recibida en una casilla será nula cuando se acrediten las siguientes causales: a) Instalar la casilla, sin causa justificada, en lugar distinto al señalado por el consejo distrital correspondiente. b) Entregar, sin causa aljustificada, el paquete quedecontenga losque expedientes electorales consejo distrital fuera los plazos el COFIPE señale. c) Realizar, sin causa justificada, el escrutinio y cómputo en local diferente al determinado por el consejo distrital respectivo. d) Recibir la votación en fecha distinta a la señalada para la celebración de la elección. e) Recibir la votación personas u organismos distintos a los facultados por el COFIPE.

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f) Haber mediado dolo o error en la computación de los votos, siempre que ello sea determinante para el resultado de la votación. g) Permitir a ciudadanos sufragar sin credencial para votar o cuyo nombre no aparezca en la lista nominal de electores, y siempre que ello sea determinante para el resultado de la votación, salvo los casos de excepción señalados en el artículo 217 del COFIPE y 85 de la Ley de ber Medios ya citada. h) Ha impedido el acceso a los representantes de los partidos políticos o haberlos expulsado sin causa justificada. i) Ejercer violencia física o presión sobre los miembros de la mesa directiva de casilla o sobre los electores y siempre que esos hechos sean determinantes para el resultado de la votación. j) Impedir sin causa justificada el ejercicio del derecho de voto a los ciudadanos y éste sea determinante para el resultado de votación. k) Existir irregularidades graves plenamente acreditables y no reparables durante la jornada electoral o en las actas de escrutinio y cómputo que, en forma evidente, pongan en duda la certeza de la votación y sean determinantes para el resultado de la misma. En el artículo 76 se precisa que son causas de nulidad de una elección de diputados de mayoría relativa en un distrito electoral uninominal, cualquiera de las siguientes: a) Cuando alguna o algunas de las causales señaladas en el artículo 75 se acrediten en por lo menos el 20% de las casillas en el distrito de que se trate, o b) Cuando no se instalen las casillas en el 20% de las secciones en el distrito de que se trate y consecuentemente la votación no hubiere sido recibida, o c) Cuando los dos integrantes de la fórmula de candidatos que hubieren obtenido constancia de mayoría sean inelegibles. En el mismo orden de ideas, el artículo 77 dispone que son causales de nulidad de la elección de senadores de una entidad federativa, las siguientes: — Cuando alguna o algunas de las causales de nulidad previstas en el artículo 75 de la ley se acrediten en por lo menos el 20% de las secciones en la entidad de que se trate; o


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— Cuando no se instalen las casillas en el 20% de las secciones en la entidad de que se trate y, consecuentemente, la votación no hubiere sido recibida; o — Cuando los dos integrantes de la fórmula de candidatos que hubieren obtenido constancia de mayoría fueren inelegibles. En este caso, la nulidad afectará a la elección únicamente por lo que hace a la fórmula o fórmulas de candidatos que resultaren inelegibles. Reviste particular importancia la disposición contenida en el artículo 78, de conformidad con la cual las salas del Tribunal Electoral podrán declarar la nulidad de una elección de diputados o senadores cuando se hayan cometido en forma generalizada violaciones sustanciales en la jornada electoral, en el distrito o entidad que se trate, se encuentren plenamente acreditadas y se demuestre que las mismas fueran determinantes para el resultado de la elección, salvo que las irregularidades sean imputables a los partidos promoventes o sus candidatos. Especial relevancia reviste el artículo 74, que dispone que los partidos políticos o candidatos no podrán invocar en su favor, en medio de impugnación alguno, causales de nulidad, hechos o circunstancias que ellos mismos hayan provocado. Ahora bien, a resultas de la reforma de 1996, se estableció en el artículo 54.1, inciso b, que los candidatos podrán interponer el juicio de inconformidad exclusivamente cuando por motivos de inelegibilidad la autoridad electoral correspondiente decida no otorgarles la constancia de mayoría o de asignación de primera minoría. Conforme a lo dispuesto por el artículo 24, en la sesión de resolución, que deberá ser pública, se discutirán los asuntos en el orden en que se hayan listado, de acuerdo con el procedimiento siguiente: a) Abierta sesión pública cona el presidente la de Sala verificado el quórum la legal, se procederá exponer cadade uno losyasuntos listado con las consideraciones y preceptos jurídicos en que se funden, así como el sentido de los puntos resolutivos que se proponen; b) Se procederá a discutir los asuntos y cuando el presidente de la Sala los considere suficientemente discutidos, los someterá a votación. Las sentencias se aprobarán por unanimidad o por mayoría de votos; c) Si el proyecto que se presenta es votado en contra por la mayoría de la Sala, a propuesta del presidente, se designará a otro magistra-

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do electoral para que, dentro de un plazo de veinticuatro horas contadas a partir de que concluya la sesión respectiva, engrose el fallo con las consideraciones y razonamientos jurídicos correspondientes; y d) En las sesiones públicas sólo podrán participar y hacer uso de la palabra los magistrados electorales, directamente o a través de uno de y el secretario respectivo, cualextraorlevantarásus el secretarios, acta circunstanciada corresgeneral pondiente. Sólo en elcaso dinario la Sala puede diferir la resolución de un asunto listado. El citado artículo 24 dispone que el presidente de la sala tendrá obligación de ordenar que se fijen en los estrados respectivos, por lo menos con veinticuatro horas de anticipación, la lista de asuntos que serán ventilados en cada sesión. Las salas determinarán la hora y los días de sus sesiones públicas. En los términos del artículo 23, los juicios de inconformidad serán resueltos por unanimidad o mayoría de votos de los integrantes de las salas delSala Tribunal, en su el modificación. orden en que son listados para cada sesión, salvo que la acuerde Todos los juicios de inconformidad de las elecciones de diputados y senadores deberán quedar resueltos el día 3 de agosto y los relativos a la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos a más tardar el 31 de agosto, ambas fechas del año de la elección conforme al artículo 58 de la Ley de Medios. Así las cosas y por lo dispuesto en el artículo 56, las resoluciones de fondo del Tribunal Electoral que recaigan a los juicios de inconformidad podrán tener los siguientes efectos: a) Confirmar el acto impugnado. b) Declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas para la elección de presidente cuando se den supuestos previstos en el artículo 75 o 76 de la ley y modificar, en consecuencia, el acta de cómputo distrital respectiva. c) Declarar la nulidad de la votación emitida en una o varias casillas cuando se den los supuestos previstos en el artículo 75 o 76 de la ley y modificar, en consecuencia, las actas de cómputo distrital y de entidad federativa de las elecciones de diputados o senadores, según corresponda.


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d) Revocar la constancia expedida en favor de una fórmula o candidato a diputado o senador; otorgarla al candidato o fórmula de candidatos que resulte ganadora como resultado de la anulación de la votación emitida en una o varias casillas en uno o, en su caso, de varios distritos; y modificar, en consecuencia, las actas de cómputo distrital y de entidad federativa respectivas, según la elección que ponda. e) corres Declarar la nulidad de la elección de diputados o senadores y, en consecuencia, revocar las constancias expedidas cuando se den los supuestos previstos en el artículo 75 y en el artículo 76 de la ley. f) Revocar la determinación sobre la declaración de validez u otorgamiento de constancias de mayoría y validez o de asignación de primera minoría en las elecciones de diputados y senadores, según corresponda. g) Hacer la corrección de los cómputos distritales o de entidad federativa cuando sean impugnados por error aritmético. Como se puede apreciar, resultados de las resoluciones com prenden tres grados quelos aumentan en intensidad en funcióndeldetrilabunal gravedad de las irregularidades que invoquen y acrediten los partidos políticos, pudiendo ser dichos resultados los siguientes: a) anular la votación recibida en una o varias casillas y a resultas de ello modificar exclusivamente el cómputo distrital o de entidad federativa; b) modificar el cómputo distrital o de entidad federativa y revocar en consecuencia la constancia de mayoría y otorgarla a la fórmula que resulte ganadora; c) declarar la nulidad de la elección en un distrito electoral o en una entidad federativa y revocar la constancia de mayoría, y d) hacer la corrección de los cómputos distritales o de entidad cuando sean impugnados por error aritmético. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 60, las resoluciones de las salas del Tribunal Electoral recaídas a los juicios de inconformidad, serán notificadas: a) Al partido político o en su caso, el candidato que presentó la demanda y a los terceros interesados, a más tardar dentro de las 48 horas siguientes a la en que se dicte la sentencia, personalmente siempre y cuando hayan señalado domicilio ubicado en la ciudad

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sede de sala de que se trate; en cualquier otro caso la notificación se hará por estrados; b) Al Consejo General del Instituto la notificación se hará por oficio, acompañado de copia certificada de la sentencia, a más tardar dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la en que se dictó la resolución, y c) En su caso, a la Ofi cialíaa Ma de ladentro Cámara del cuarenta Congresoy de la Unión que corres ponda, másyor tardar de las ocho horas siguientes a la en que se dictó la resolución. 5. MEDIOS DE IMPUGNACIÓN QUE CONOCE Y RESUELVE EN EXCLUSIVA LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN 5.1 El recurso de reconsideración De acuerdo con el artículo 64, la Sala Superior del Tribunal Electoral es la única competente para resolver los recursos de reconsideración. El artículo 61 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral dispone que el recurso de reconsideración sólo procederá para impugnar las sentencias de fondo dictadas por las salas regionales en los juicios de inconformidad que se hayan promovido en contra de los resultados de las elecciones de diputados y senadores, así como las asignaciones por el principio de representación proporcional que respecto de dichas elecciones realice el Consejo General del Instituto; siempre y cuando se cumplan los presupuestos y requisitos establecidos en el ordenamiento. En cuanto a la tramitación y resolución de este recurso, cabe señalar, en primer término, que con apego a lo dispuesto por el artículo 65, la interposición del recurso de reconsideración corresponde exclusivamente a los partidos políticos por conducto de: a) El re presentante que interpuso el juicio de inconformidad con el que le recayó la resolución impugnada. b) El representante que compareció como tercero interesado en el juicio de inconformidad cuya resolución se impugna.


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c) Sus re presentantes ante los consejos locales del Instituto que correspondan a la sede de la Sala Regional cuya sentencia se impugna. d) Sus representantes ante el Consejo General del Instituto, para impugnar la asignación de diputados según el principio de representación proporcional. Conforme punto 2 del artículo 65, lospara candidatos podrán interponer el recurso de al reconsideración únicamente impugnar la sentencia de la Sala Regional que haya confirmado la inelegibilidad decretada por el órgano competente del Instituto Federal Electoral, o haya revocado a la determinación de dicho órgano por la que se declaró que cumplía con los requisitos de elegibilidad. Por último cabe precisar que en los demás casos, los candidatos sólo podrán intervenir como coadyuvantes exclusivamente para formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes, dentro del plazo establecido para ello. Ahora bien, con apego a lo dispuesto por el artículo 66, el recurso de reconsideración deberá interponerse dentro de los tres días contados a partir del día siguiente al en que se haya la sentencia fondosiguientes, impugnada de la Sala Regional, y den tronotificado de las cuarenta y ochodehoras contadas a partir de la conclusión de la sesión en la que el Consejo General del Instituto Federal Electoral haya realizado la asignación de diputados o senadores por el principio de representación proporcional. Por lo que hace al plazo de que disponen los partidos políticos para interponer dicho recurso, cabe señalar que en el artículo 66 se precisa que ello debe tener lugar: a) Dentro de los tres días contados a partir del día siguiente al en que se haya notificado la resolución de fondo impugnada de la sala regional, y b) Dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, contadas a partir de la conclusión de la sesión en la que el Consejo General del Instituto haya realizado la asignación de diputados o senadores por el principio de representación proporcional. Por lo que hace al órgano ante el cual se debe presentar, cabe señalar que los recursos de reconsideración se interpondrán ante la Sala del Tribunal Electoral que dictó la resolución impugnada o ante el Consejo Ge-

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neral del Instituto cuando se impugne la asignación de diputados o senadores por el principio de representación proporcional. Al interponer el recurso de reconsideración se debe cumplir con los requisitos exigidos por el artículo 9o. para cualquier otro tipo de recurso, salvo el relativo a las pruebas, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el párrafo 2 del artículo 63, no se podrá ofrecer o aportar prueba alguna, salvo en los casos extraordinarios de pruebas supervenientes. Asimismo, cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 63, en el recurso de reconsideración, además de los requisitos ya precisados, se deberá haber agotado previamente en tiempo y forma las instancias establecidas en la ley, señalar claramente el presupuesto de la impugnación y expresar agravios por los que se aduzca que la resolución puede modificar el resultado de la elección, precisándose que entenderá que se modifica el resultado de una elección cuando la resolución que se dicte por la Sala Superior pueda tener por efecto: a) Anular la elección. b) Revocar la anulación de la elección. c) Otorgar el triunfo a un candidato o fórmula distintos a la que originalmente determinó el consejo correspondiente. d) Asignar la senaduría de primera minoría a un candidato o fórmula distintos. e) Corregir la asignación de diputados o senadores según el principio de representación proporcional realizada por el Consejo General del IFE. También en esta materia reviste particular importancia tener presente que con apego a lo dispuesto por el artículo 68, los recursos de reconsideración se entenderán como notoriamente improcedentes, y deberán ser desechados de plano cuando: no se hayan agotado previamente en tiempo y forma las instancias de impugnación señaladas en la ley y si los agravios pueden traer como consecuencia que se modifique el resultado de la elección al no actualizarse los presupuestos señalados en el artículo 62 del propio Código. Ahora bien, según lo dispuesto por el artículo 67, una vez recibido el recurso de reconsideración por la sala cuya resolución hubiese sido impugnada o por el secretario del Consejo General del Instituto, lo turnará


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de inmediato a la Sala Superior y se hará del conocimiento público mediante cédula que se fijará durante 48 horas en los estrados. Los terceros interesados y coadyuvantes únicamente podrán formular por escrito los alegatos que consideren pertinentes dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes contadas a partir de la fijación de la cédula, las cuales se turnarán de inmediato a la Sala Superior y en todo caso se dará cuenta por la vía más rápida la conclusión término. En armonía condeesta disposición,deendicho el artículo 68 se dispone que una vez recibido el recurso de reconsideración en la Sala Superior del Tribunal, será turnado al magistrado que corresponda a efecto de que revise si se acreditan los presupuestos, si se cumplió con los requisitos de procedibilidad y si los agravios pueden traer como consecuencia que se modifique el resultado de la elección respectiva. De no cumplir con cualesquiera de ellos, el recurso será desechado de plano por la Sala. De lo contrario, el magistrado respectivo procederá a formular el proyecto de sentencia que someterá a la consideración de la Sala en la sesión pública que corresponda. Ahora bien, en el artículo 62 se precisa que para el recurso de reconsideración, son presupuestos los siguientes: 1) Que la sentencia de la Sala Regional del Tribunal: a) Haya dejado de tomar en cuenta causales de nulidad previstas por la ley, que hu biesen sido invocadas y debidamente probadas en tiempo y forma, por las cuales se hubiere podido modificar el resultado de la elección; o b) Haya otorgado indebidamente la constancia de mayoría y validez o asignado la primera minoría a una fórmula de candidatos distinta a la que originalmente se le otorgó o asignó; o c) Haya anulado indebidamente una elección. 2) Que el Consejo General del Instituto haya asignado diputados o senadores por el principio de re presentación proporcional: a) Por existir error aritmético en los cómputos realizados por el propio consejo; o b) Por no tomar en cuenta las sentencias que, en su caso, hubieren dictado las salas del Tribunal; o

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c) Por contravenir las reglas y fórmulas de asignación establecidas para ello en la Constitución y en el COFIPE. Ahora bien, la Sala Superior al resolver los recursos de reconsideración puede considerar que los agravios aducidos por el recurrente resultan infundados o fundados. el primer casociay que de conformidad lo disva puesto en elble artículo 69 de En la ley, la senten se emita serácon definiti e inataca y tendrá como consecuencia el confirmar el acto o resolución impugnada, en cuyo caso las resoluciones de las salas regionales del Tribunal Electoral no sufrirán ninguna modificación; o bien, la asignación de diputados de representación proporcional que haya realizado el Consejo General del IFE quede en los mismos términos. En el caso de que la Sala Superior llegue a la conclusión que los agravios resultan fundados, éstos pueden ser determinantes o inoperantes. Si resultan determinantes para el resultado de la elección, ello dará como resultado que a través de la sentencia recaída al recurso de reconsideración se modifique o se revoque la resolución emitida por la Sala Regional con relación al recurso de inconformidad que haya sido objeto de la impugnación. En caso contrario, es decir, en caso de que los agravios resulten fundados pero no se llegue a modificar el resultado de la elección, y consecuentemente la sentencia emitida por la Sala Regional, los agravios resultarán inoperantes. Asimismo, si la Sala Superior considera fundados los agravios que se hagan valer con relación a la resolución que adoptó el Consejo General del IFE respecto de la elección de diputados o senadores de representación proporcional, se podrá modificar la referida sentencia. Ahora bien, cuando se revoque la sentencia emitida por las salas regionales, efecto que se produce es que los cómputos de entidad o deelcircunscripción, así como las constancias resdistritales, pectivas que hayan otorgado o asignado los presidentes de los consejos distritales, o de entidad federativa, quedarán en los términos que hayan sido realizados por los propios consejos, o en su caso, se modificarán dichos cómputos y, como consecuencia de ello, se revocarán las respectivas constancias y se otorgarán o se asignarán a las fórmulas de candidatos que corresponda, o se declarará la nulidad de la elección de diputados de mayoría o senadores.


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Con relación a los efectos de las sentencias recaídas al recurso de reconsideración, cabe señalar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 69, dichos efectos pueden ser los siguientes: a) Confirmar el acto o resolución impugnado. b) Modificar o revocar la resolución impugnada cuando se actualice alguno de los presupuestos previstos en el inciso a, párrafo 1 del artículo 62. c) Modificar la asignación de diputados o senadores electos por el principio de representación proporcional que realice el Consejo General del Instituto de conformidad con los presupuestos previstos en el inciso b, del párrafo 1 del artículo 62 del Código. En este estado de cosas, es oportuno destacar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 69, los recursos de reconsideración que se refieran a elecciones de diputados o senadores por el principio de mayoría relativa deberán ser resueltos a más tardar el 19 de agosto del año del proceso electoral; los demás recursos deberán ser resueltos a más tardar tresRes días antesa al se instalen maras dellas Con de la pecto la en forque ma como se delas bencáno tificar sengreso tencias deUnión. la Sala Superior recaídas a los recursos de reconsideración, cabe señalar que en los términos del artículo 70, dichas sentencias serán notificadas: a) Al partido político o candidato que interpuso el recurso y a los terceros interesados, a más tardar dentro de los dos días siguientes al en que se dictó la sentencia, personalmente, siempre y cuando hayan señalado domicilio ubicado en el Distrito Federal o en la ciudad sede de la Sala cuya sentencia fue impugnada, o por estrados. b) A la Oficialía Mayor de la Cámara del Congreso de la Unión que corresponda a más tardar al día siguiente en que se dictó la resoluy jo General del Instituto Federal Electoral, por oficio acomc) ción, Al Conse pañado de la copia certificada de la sentencia a más tardar al día siguiente en que se dictó la resolución. 5.2 El juicio de revisión constitucional En los términos del artículo 86 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación, el juicio de revisión constitucional electoral sólo

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procederá para impugnar actos o resoluciones de las autoridades competentes de las entidades federativas para organizar y calificar los comicios locales o resolver las controversias que surjan durante los mismos, siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes: — Que sean definitivos y firmes. — Que violen algún precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. — Que la violación reclamada pueda resultar determinante para el desarrollo del proceso electoral respectivo o el resultado final de las elecciones. — Que la reparación solicitada sea material y jurídicamente posible dentro de los plazos electorales. — Que la reparación solicitada sea factible antes de la fecha constitucional o legalmente fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios electos. — Que se hayan agotado en tiempo y forma todas las instancias previas establecidas por la ley, para combatir los actos o resoluciones en virtud de los cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. El cumplimiento de cualquiera de los requisitos señalados en este artículo tendrá como consecuencia el desechamiento de plano del medio de impugnación respectivo. Es competente para resolver el juicio de revisión constitucional electoral la Sala Superior del Tribunal Electoral, en única instancia, tratándose de actos o resoluciones relativos a las elecciones de gobernadores, diputados locales, autoridades municipales así como de jefe de Gobierno, diputados a la Asamblea Legislativa, y titulares de los órganos político-administrativos del Distrito Federal. En torno a la legitimación y la personería, cabe precisar que el juicio sólo podrá ser promovido por los partidos políticos a través de los representantes legítimos entendiéndose por éstos a los registrados formalmente ante el órgano electoral responsable, cuando éste haya dictado el acuerdo o resolución impugnado; los que hayan interpuesto el medio de impugnación jurisdiccional al cual le recayó la resolución impugnada, a los que tengan facultades de representación de acuerdo a los Estatutos del parti-


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do político respectivo. Cabe precisar que el punto 2 del artículo 89 dispone que la falta de legitimación o de personería será causa para el medio de impugnación sea desechado de plano. Ahora bien, el trámite y resolución de los juicios de revisión constitucional se sujetará exclusivamente a las reglas siguientes: La autoridad electoral que reciba el escrito por el que se promueve el juicio remitirá de inmediato a latoSala Tridictado bunal, junto cono sus aneloxos, el expediente comple con Su el perior que sedel haya el acto resolución impugnado y el informe circunstanciado que, en lo conducente, y bajo su más estricta responsabilidad y sin dilación alguna, dará cumplimiento a las obligaciones señaladas en el punto 1 del artículo 17. En el punto 2 del artículo 91 se dispone que en el juicio no se podrá ofrecer o aportar prueba alguna, salvo en los casos extraordinarios de pruebas supervenientes, cuando éstas sean determinantes para realizar la violación reclamada. Recibida la documentación propia al expediente, el presidente de la sala turnará de inmediato al magistrado electoral que corresponda. Asimismo, en cuanto se reciban los alegatos de los terceros interesados, se agregará a los autos, para los efectos legales a que haya lugar. El artículo 93 determina que las sentencias que resuelvan el fondo del juicio podrán tener los efectos consistentes en confirmar el acto o resolución impugnado y revocar o modificar el acto o resolución impugnado y, consecuentemente, proveer lo necesario para reparar la violación constitucional que se haya cometido. Las sentencias recaídas a los juicios de referencia, serán notificados al actor que promovió el juicio y, en su caso, a los terceros interesados, a más tardar el día siguiente al en que se dictó la sentencia, personalmente siempre y cuando haya señalado domicilio ubicado en el Distrito Federal. En cualquier otro caso, la notificación se hará por correo certificado y, a la autoridad responsable, por oficio acompañado de copia certificada de la sentencia, a más tardar el día siguiente al que se dictó la sentencia. 5.3 Los juicios de inconformidad relacionados con la elección presidencial

Con el propósito de evitar repeticiones innecesarias, se recomienda la consulta del punto 4.3 de este mismo capítulo, así como la del punto 3.4

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del capítulo VII, pero al margen de ello cabe recordar que, con apego a lo dispuesto por el artículo 99 constitucional, a la Sala Superior del Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de la Constitución y según lo disponga la ley, las impugnaciones que se presenten sobre la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, hecho lo cual dicha Sala deberá realizar el cómputo final de la elección de presidente y formular declaración validez de la elección y la de presidente electo, respectoladel candidatodeque hubiese obtenido el mayor número de votos.

CAPÍTULO X FISCALÍA ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIÓN DE DELITOS ELECTORALES FEDERALES ... .... ... ... .... ... .... .. 805 1. Consideraciones de carácter general ...................

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2. Evolución de la re gulación jurídica de los delitos electorales .

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3. Origen, organización y funcionamiento de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales... ... ... ...

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4.Ba ses estructurales del título vigésimo cuarto del Código Penal Federal en relación con los delitos electorales ...... ...

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4.1 Conceptos jurídicos fundamentales de los delitos electorales 4.2 El su jeto activo en los delitos electorales ..... ...... ... 4.3 Los delitos electorales están tipificados de tal manera que sólo se sancionan cuando su comisión es dolosa......... 4.4 Penas que se pueden imponer a quienes incurran en la comi-

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sión de un de lito electoral federal ...... ....... ...... 4.5 El bien jurídico tutelado por los delitos electorales ... ... . 4.6 Directrices que se deben observar en materia de procuración de justicia en relación con los delitos electorales ....... .

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CAPÍTULO X FISCALÍA ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIÓN DE DELITOS ELECTORALES FEDERALES 1. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL Para el tratamiento de este tema partiré del convencimiento de que las instituciones de procuración de justicia en el campo electoral y los delitos electorales revisten una importancia subrayada, toda vez que éstos se relacionan, por una parte, con el valor supremo de la libertad y con la posible afec tación de la li bertad física de las personas en caso de que se libre la correspondiente orden de aprehensión y, por otra, con la titularidad del poder y con la legitimación del Estado. Si bien es cierto que de entre las ramas del derecho reviste particular importancia el derecho constitucional, puesto que es la rama que se ocupa del estudio de las disposiciones contenidas en la Constitución, en la ley de leyes, también lo es que el derecho electoral viene a significarse por ser la parte más importante del derecho constitucional, ya que es con apego al mismo que se deben resolver los problemas en torno a la legitimación del Estado y de los poderes públicos, por ser éstos los órganos de expresión necesaria y continua del mismo, así como los problemas relacionados con la legalidad de los actos y resoluciones de las autoridades electorales responsables de organizar las elecciones. Hechas estas precisiones y con objeto de desarrollar el tema, procuraré destacar, en primer término, las razones que determinaron la configuración de los delitos electorales en el Código Penal Federal, así como las razones que determinaron la creación de una fiscalía especializada en la materia y de esta forma destacar la importancia, relevancia y trascendencia que tienen las funciones de procuración de justicia en materia electoral penal; a continuación procuraré explicitar la estructura y contenido del título vigésimo cuarto del Código Penal en materia de delitos electo805

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rales y finalmente formularé diversas consideraciones en torno al bien jurídico tutelado por cada uno de los de litos electorales en lo particular, y por el título vigésimo cuarto del Código Penal Federal en lo general y sobre la responsabilidad que se le ha confiado a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales. JURÍDICA DE LOS DELITOS 2. EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN ELECTORALES

Con apego a este planteamiento ca be formular, en primer término, una reflexión panorámica en torno a la regulación de los de litos electorales en el derecho positivo mexicano. En nuestro medio se pueden apreciar cinco periodos en la regulación de los delitos electorales, siendo éstos los siguientes: 1) El primer periodo abarca desde la promulgación de la Constitución de Apatzingán de 1814 has ta 1871 con la promulgación del Código Penal de Martínez de Castro. Durante este periodo las disposiciones en materia electoral regularon tanto las faltas administrativas como los delitos electorales. 2) El segundo periodo comprende desde la promulgación del Código de Martínez de Castro de 1871 hasta la promulgación de la Constitución de 1917 y se singularizó porque en las leyes electorales se mantuvieron las faltas administrativas, en tanto que en el Código Penal contenía un capítulo especial para los delitos electorales. 3) El tercer periodo se proyecta desde la promulgación de la Constitución de 1917 y de la Ley para la Elección de Poderes Federales de 2 de julio de 1918, hasta la entrada en vigor del Código de Almaraz el 15 de diciem bre de 1929, periodo el cual coexistieron tuvieron plena vigencia el capítulo de durante delitos electorales del Códigoy Penal de 1871 y el ca tálogo de delitos electorales contenido en el capítulo XI del ordenamiento legal electoral invocado. 4) El cuarto periodo se inició con la promulgación del Código de Almaraz en 1929 y se extiende hasta 1989. Durante este periodo se resolvió que las leyes electorales regularan tanto las faltas administrativas como los delitos electorales.


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5) El quinto periodo se inauguró con la pu blicación del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Reforma al Código Penal Federal de agosto de 1990 y se ca racteriza porque vuelve a desvincular las faltas administrativas de los delitos electorales, para regular las primeras en la legislación electoral y los segundos en el Código Penal.89 Consecuentemente los delitos electorales han existido a lo lar go de nuestra historia constitucional, pero en el pasado reciente (1929-1989) fueron ob jeto de regulación por las leyes electorales. En torno a si los delitos electorales deben ser regulados por las leyes penales o por las leyes electorales, René González de la Vega considera que exis ten al res pecto dos ten dencias: la primera se pronuncia por que se configuren dichos delitos en los códigos penales y la segunda porque se configuren en las leyes electorales, y señala que él se inclina por esta segunda posibilidad, en bien del sentido informativo e integral que debe contener un cuerpo legal. “Quien consulta una ley, busca, al aplicarla, conocer todos los aspectos, incluyendo los penales. Por ello, la existencia de las leyes penales especiales”. Considera que en el Código Penal deben figurar las reglas de la parte general de aplicación universal y las figuras típicas de carácter “general” y no especializado, pues éstas carecen de sustento ex plicativo, y de contexto jurídico.90 Refiere que el argumento más sólido de los partidarios a la tesis codificadora radica en “salvar” a las figuras delictivas de los frecuentes cambios de la legislación electoral, dada su natural dinámica y cambiante contextura, en tanto que los partidarios de la tesis contraria, o sea, la de las leyes penales especiales, sostienen que los delitos electorales no son ajenos a esta dinámica, y al contrario, deben adecuarse a su realidad, y por ello, cambiar y ajustarse al ritmo de la legislación electoral. Si en bien argumentos favorelec detouna y de otra, mi se conpueden cepto laesgrimir tipificación de los dealitos ralespostura en las leyes penales robustece y vigoriza los propósitos preventivos inherentes a las 89 Para mayor información en torno a la regulación de los delitos electorales en el derecho positivo mexicano, véase Barreiro Perera, Francisco Javier, “Los delitos electorales en la legislación penal mexicana”, Justicia Electoral Revista del Tribunal Federal Electoral, vol. II, núm. 3, 1993. 90 González de la Vega, René, Derecho penal electoral, México, Porrúa, 1991, p. 233.

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normas penales, sobre todo si se toma en cuenta el nivel promedio de conocimientos jurídicos de la población. De aquí que la adición del título vigésimo cuarto del Código Penal Federal de 1990 ven ga a significarse por cuanto al regular en la legislación penal los delitos electorales se le explícita a los potenciales sujetos activos del delito y a la población en general, en forma por demás clara, la gravedad que entraña el incurrir en las conductas que se tipifican como delitos electorales y ello con el propósito de que se abs tengan de colocarse en dichos supuestos. 3. ORIGEN , ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA FISCALÍA ESPECIALIZADA PARA LA ATENCIÓN DE DELITOS ELECTORALES Una vez adicionado el título vigésimo cuarto del Código Penal y con objeto de reglamentar la forma y términos en que se debía proceder en relación a las elecciones federales de 1991, se publicó en el DOF el 15 de agosto de 1991, el acuerdo A/031/91 del procurador general de la República, a través del cual se determinó la forma como debían actuar los servidores públicos de lafin Institución conenmotivo del proceso electoral federal de 1991; con este se precisó los considerandos del referido acuerdo que el mismo tenía por objeto evitar interpretaciones y tramitaciones carentes de unificación, que llevaran a la opinión pú blica a la impresión de que no se ha bía previsto con la debida oportunidad la forma en la que el Mi nisterio Público Federal y sus órganos auxiliares debían proceder para una mayor eficacia y provecho de su in tervención. En los términos de lo dispuesto por el referido acuerdo, los agentes del Ministerio Público Federal debían recibir en el ámbito de su competencia las denuncias que se les presentaran respecto a hechos relacionados con los pro cesos electorales y debían actuar con íntegra transparencia aplicando con criterio objetivo las disposiciones contenidas en el título vigésimo cuarto del Código Penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Común y para toda la República en Materia de Fuero Federal, así como en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y demás normas relativas y aplicables al caso concreto. Consecuentemente, durante el proceso electoral federal de 1991 el Ministerio Público Federal debió procurar una observancia escrupulosa de las disposiciones contenidas tanto en el título vigésimo cuarto del Código Penal Federal, como en el acuerdo al que se ha hecho referencia; sin


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embargo, la consulta de la memoria de la bores correspondientes permite constatar que a las denuncias que se presentaron con motivo de la comisión de delitos electorales federales no se les confirió tratamiento específico alguno, toda vez que en ninguno de los apartados de dicha memoria se hace mención a averiguación previa o proceso relativo a algún delito electoral, ni en el apartado referente a “asuntos diversos”, razón por la cual se puede quede nodicho se disproceso pone de información alguna que permita conocer si condecir motivo se presentaron denuncias por la probable comisión de delitos electorales, ni los contornos esenciales que pudieron haber revestido dichas denuncias. Esta situación aunada a otros factores dieron como resultado que en el Pacto para la Paz, la Justicia y la Democracia, suscrito el 21 de enero de 1994 por ocho partidos y sus respectivos candidatos, se planteara la necesidad de crear una fiscalía especializada para perseguir los delitos electorales. En respuesta a estos planteamientos, el Consejo General del Instituto Federal Electoral adoptó un acuerdo, mismo que fue publicado en el DOF el 23 de marzo de 1994, y a través del cual se precisó que la correcta aplicación del título vigésimo cuarto del Código Penal relativo a los delitos electorales adicionado en 1990, requería que se le confiriera una atención profesional y especializada a las denuncias que se presenten sobre delitos electorales federales, motivo por el cual a través del acuerdo de referencia propuso que en el seno de la Procuraduría General de la República se creara una Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales a la que se le debía conferir el nivel de subprocuraduría, y dotársele de plena autonomía técnica, así como de la estructura y recursos humanos y materiales necesarios para el desarrollo de sus funciones. Los términos del acuerdo traducen el propósito de crear un órgano de procuración de justicia que, preservando el principio de unidad del Ministerio Público, contará con autonomía técnica respecto de la Procuraduría General de la República, y se responsabilizará en forma especializada de todo cuanto concierne a los delitos electorales federales. La propuesta de referencia fue recogida en el decreto presidencial de 19 de julio de 1994, por virtud del cual se reformaron los artículos 1o. y 6o. del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y asimismo se adicionó el artículo 6o. bis, a efecto se dispuso que la Procuraduría contaría con una Fiscalía Especializada para la Aten-

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ción de Delitos Electorales que tendría rango de subprocuraduría, y contaría con autonomía técnica y al efecto se precisaron sus atribuciones. La autonomía técnica significa que la Fiscalía está facultada para actuar, integrar y resolver las averiguaciones previas que se requieran en materia penal electoral federal, así como intervenir en los procesos legales y juicios de amparo de su competencia, procediendo con entera independencia de las ello unidades de lacioProcuraduría General pú-bli ca, quiere decir centrales que las actua nes de la Fiscalía nodeselaenRe cuen tran sujetas a aprobación, revisión o corrección por parte de las unidades centrales de la Procuraduría General de la República, y que esta prevención tiene por objeto garantizar la actuación independiente de la Fiscalía y evitar interferencias, presiones o influencias que puedan entorpecer sus funciones. En el momento presente, la Fiscalía se encuentra regulada tanto por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como por su Reglamento y por el Ma nual de Organización y Procedimientos de la FEPADE, ordenamientos que fueron publicados en el DOF el 10 de mayo, el 27 de agosto y el 14 de no viembre de 1996, respectivamente, y a través de los cuales se reitera, ratifica y confirma que la Fiscalía tiene el rango de subprocuraduría y cuenta con autonomía técnica para el ejercicio de sus atribuciones. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que la FEPADE viene a significarse por ser la autoridad de la Procuraduría General de la República especializada en materia de procuración de justicia en relación a los delitos electorales federales; dicha Fiscalía no sólo es la autoridad en la materia, sino que además debe ser profesional en su desempeño y autónoma en sus decisiones. Consecuentemente, la FEPADE viene a significarse por ser la subprocuraduría especializada de la Procuraduría General de la República responsable de atender en forma institucionalizada, profesional y es pecializada, la procuración de justicia en lo relativo a los delitos electorales federales tipificados en el título vigésimo cuarto del Código Penal Federal, resultando pertinente formular las siguientes precisiones: Primera, la Fiscalía tiene el carácter de especializada y no de es pecial, toda vez que es responsable de conocer, atender y perseguir la generalidad de delitos electorales federales y no algún delito electoral en lo particular.


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Segunda, la autonomía técnica, lo que significa que en su actuación la

Fiscalía está facultada para integrar y resolver las averiguaciones previas que se requieran en materia penal electoral federal, así como para intervenir en los procesos legales y juicios de amparo de su competencia, procediendo con entera independencia de las unidades centrales de la Procuraduría General de la República, lo cual quiere decir que las actuaciones de la Fiscalía no se encuentran sujetas a aprobación, revisión o corrección por parte de las unidades centrales de la Procuraduría General de la República, y que esta prevención tiene por objeto garantizar la actuación independiente de la misma. Para el desempeño de sus funciones, la FEPADE cuenta con un fiscal que tiene el rango de subprocurador especializado, con una Uni dad de Coordinación General, con una Unidad de Asesoría y con cuatro direcciones generales que son las de Averiguaciones Previas, Control de Procesos, Jurídica y de Amparo. Cuenta asimismo con una Di rección de Administración y con una Secretaría Técnica. Las referidas áreas se integran con agentes del ministerio público, titulares, adjuntos y asistentes. En forma resumida se puede decir que le corresponden a la FEPADE, entre otras, las siguientes funciones: — Recibir las denuncias y practicar las diligencias que sean necesarias a fin de integrar las indagatorias relacionadas con los delitos electorales federales. — Ordenar la detención y, en su caso, la retención de los probables responsables, en los términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. — Acordar, según se desprenda de cada averiguación previa, el ejercicio de la acción penal o el no ejercicio de la misma, la reserva o la incompetencia. — En el ca so de se resuelva el ejercicio delosla pliegos acción penal, presentar ante lasque autoridades jurisdiccionales de consignación, los pliegos de conclusiones y, en su caso, los pedimentos de sobreseimiento que procedan. — Interponer ante dichas autoridades jurisdiccionales los recursos de revisión, apelación, queja y reclamación que resulten pertinentes. — Intervenir en los juicios de amparo o en cualquier otro procedimiento relacionado con las averiguaciones previas o con los procesos respectivos en trámite.

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En relación a los delitos electorales federales, se debe tener presente que el combate a la impunidad es una tarea que compete a todos, razón por la cual quien tenga conocimiento de la comisión de un delito electoral de be hacerlo del conocimiento inmediato de la autoridad competente, especialmente en aquellos casos en que exista flagrancia y resulte posible el aseguramiento del probable responsable, el cual deberá ser puesto de inmediato dishechos posicióny del agente del Ministerio Públicolamás cercano al lugar dealos al cual le corres ponderá resolver situación jurídica del detenido. Al respecto ca be precisar que el denunciante debe señalar su propio domicilio y acudir a ratificar su denuncia cuando se le cite para ello. Si se ostenta con alguna calidad (dirigente o re presentante de partido político, apoderado, etcétera) debe acompañar el documento que acredite esa personalidad. La persona que presente una denuncia deberá acompañar a la misma los documentos, fotografías, videos y cualesquiera otras pruebas que tenga a su disposición y que es time útiles para acreditar los hechos a que se refiera su denuncia, y en su caso, señalar los archivos o lugares donde se encuentren dichos elementos probatorios. El denunciante también de berá proporcionar los nombres y, de ser posible, los domicilios, y cualquier otro dato que pueda servir para localizar e identificar a las personas a quienes se señale como inculpados o como testigos de los hechos. Las denuncias relacionadas con los delitos electorales federales se pueden presentar en la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, en cualquier agencia del Ministerio Público de la Federación ya sea en el Distrito Federal o en cualquiera de sus delegaciones en las entidades federativas, las cuales, en acatamiento de lo dispuesto por la circular C/03/97 del procurador general de la República, deberán informar de ello inmediatamente a la FEPADE, y una vez hecho lo anterior practicar las diligencias que la referida Fiscalía determine y en su oportunidad remitirle el ex pediente correspondiente. Cabe precisar que en el caso de que se presente una denuncia por delitos electorales federales en alguna Agencia del Ministerio Público del Fuero Común de algún estado o del Distrito Federal, ésta se deberá declarar incompetente y de inmediato remitirla a la FEPADE para que se le brinde la atención especializada correspondiente.


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4. BASES ESTRUCTURALES DEL TÍTULO VIGÉSIMO CUARTO DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL EN RELACIÓN CON LOS DELITOS ELECTORALES

En relación con la es tructura y contenido del título vigésimo cuarto del Código, relativo a los delitos electorales, cabe precisar, en primer término, que los delitos electorales federales son las conductas que describe y sanciona el Código Penal Federal, que lesionan o ponen en peligro la función electoral federal y las instituciones democráticas y republicanas de representación política. En los artículos del 403 al 413 del Código Penal Federal, se tipifican los delitos Electorales Federales que se pueden cometer con motivo de las elecciones de presidente de los Estados Unidos Mexicanos, diputados federales y senadores. En esta materia también cabe tener presente que el artículo 116, fracción IV, inciso i, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que las leyes de los estados deben ti pificar y sancionar los delitos electorales que en cada entidad federativa se relacionen con la elec ción de gobernador, diputados locales y miembros de los ayuntamientos, y el artículo 122 constitucional faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para expedir las disposiciones que rijan las elecciones locales en dicha entidad federativa y entre las cuales deben figurar las relativas a los delitos electorales relacionados con las elecciones de jefe de gobierno, delegados y de los integrantes de la Asamblea Legislativa. Ahora bien, el tex to del título vigésimo cuarto del Código Penal, el cual, como ya expliqué, fue adicionado a través del decreto de reformas publicado en el DOF el 15 de agos to de 1990, con posterioridad ha sido reformado por los decretos de reformas publicados el 25 de marzo de 1994 yresultado el 22 de que noviem bre de las reformas de referencia hantítulo, dado como si bien se 1996; con serva la estructura original del ciertas conductas que con an terioridad configuraban delitos electorales ahora han dejado de serlo; que conductas que con anterioridad no configuraban delitos electorales ahora sí los configuren, y que asimismo se hayan introducido nuevos elementos constitutivos de la descripción de los tipos delictivos electorales federales. Las reformas de referencia han dado como resultado que el presente el título vigésimo cuarto se integre con 13 artículos que comprenden del 401 al 413.

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A efecto de clarificar la estructura y contenido del texto del título vigésimo cuarto del Código Penal Federal, cabe precisar las bases estructurales del mismo, siendo éstas las siguientes: Primera. Dada la singularidad de los delitos electorales, desde la versión original de 1990 el legislador convino en precisar en el artículo inicial del título vigésimo cuarto los conceptos jurídicos fundamentales relacionados con dichos delitos. Segunda. Desde la versión original se estructuró el capítulo de delitos electorales, teniendo como eje al sujeto activo, de manera tal que en sendos artículos se tipificaron los delitos electorales que pueden ser cometidos por cualquier persona (403 y 411), o bien por los ministros de los cultos (404), por funcionarios electorales (405), por funcionarios partidistas (406 y 412), por servidores públicos (407) y por representantes electos (408). Tercera. Desde la versión original los delitos electorales se tipificaron de tal manera que sólo se sancionan cuando su comisión es dolosa. Cuarta. Con objeto de desincentivar la comisión de delitos electorales se dispone que quien incurra en un delito electoral, cualquiera que éste sea y con tan sólo una excepción, se hará acreedor tanto a penas pecuniarias como a penas privativas de libertad, así como en una pena adicional configurada en el artículo 402. Una vez formulada esta explicación de carácter general, cabe analizar con mayor detalle cada una de estas bases estructurales del título vigésimo cuarto. 4.1 Conceptos jurídicos fundamentales de los delitos electorales De esta materia se ocupa el artículo 401 ya que en él, a través de la llamada interpretación auténtica, el legislador precisa qué debe entenderse efectos de delitos electorales por candidatos, servidores pú blicos, funcionariospara electorales, funcionarios partidistas, documentos públicos electorales y por materiales electorales. Ello quiere decir que en todas las actuaciones relacionadas con la procuración o impartición de justicia, tanto los ministerios públicos y fiscales como los jueces y magistrados deben estar en todo y por todo a estas determinaciones y ello con independencia de que en otros ordenamientos jurídicos positivos o en la doc trina existan conceptualizaciones que se puedan estimar más acabadas, convenientes o inteligentes.


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Así, por disposición del artículo 401, fracción I del Código Penal Federal, por servidores públicos se entiende: las personas que se encuentren dentro de lo establecido por el artículo 212 del mismo Código, donde se comprenden quienes desempeñen un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal centralizada o paraestatal, en el Congreso de la Unión o en los poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, ode que jen recursos económicos federales; también los gobernadores losmane estados, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los tribunales de justicia estatales. Asimismo, en el segundo párrafo de la fracción I del artículo 401 se dispone que se entenderá también como servidores públicos a los funcionarios y empleados de la administración pública estatal y municipal. Conforme al artículo 401, fracción II de dicho cuerpo normativo, son funcionarios electorales quienes integren los órganos que cumplen funciones electorales, como es el caso de los miembros del Consejo General, de los consejos locales y de los consejos distritales del Instituto Federal Electoral, de los integrantes de las mesas directivas de casilla. Conforme a la fracción III, son funcionarios partidistas los dirigentes de los partidos políticos nacionales y de las agrupaciones políticas y sus representantes ante los órganos electorales. Conforme a la fracción IV, son can didatos los ciudadanos registrados formalmente con esa calidad por el Instituto Federal Electoral. De acuerdo con el artículo 401, fracción V, los documentos públicos electorales son las actas de la jornada electoral, las relativas al escrutinio y cómputo de las elecciones. Los paquetes electorales y expedientes de casilla, las actas circunstanciadas de las sesiones de cómputo de los consejos locales y distritales, y las de los cómputos de circunscripción plurinominal y, en general, todos los documentos y actas expedidos en el ejercicio de sus funciones por los órganos del Instituto Federal Electoral.

El artículo 401, fracción VI, precisa que por materiales electorales se debe entender los elementos físicos, como urnas, canceles, módulos para la emisión del voto, marcadores de credencial, líquido indeleble, útiles de escritorio y demás equipamiento autorizado para utilizarse en las casillas electorales durante la jornada electoral. En relación con los conceptos jurídicos fundamentales a que se ha hecho referencia, así como a todo el contenido del título vigésimo cuarto, cabe tener presentes las siguientes prevenciones de carácter general:

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En primer término ca be precisar que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 14 constitucional en materia penal está prohibido imponer pena alguna por simple analogía o por mayoría de razón, pero también resulta claro que las normas penales electorales deben ser interpretadas a efecto de precisar su alcance. En relación a esta materia, el artículo 3o., párrafo 2 del COFIPE dispone que la in terpretación de las dis posiciones del propio Código, se debe hacer conforme a los criterios gramatical y funcional, atendiendo a lo dispuesto en el último párrafo del artículo 14 constitucional (a efecto de conocer los contornos de dichos criterios consúltese el punto en el que me ocupo del estudio de las atribuciones del Tribunal Electoral para formular criterios obligatorios de interpretación de las disposiciones legales en materia electoral). 4.2 El sujeto activo en los delitos electorales Desde la versión original del título vigésimo cuarto se resolvió tipificar a los delitos electorales atendiendo al sujeto activo de los mismos y si bien es cierto que el referido título se conforma con tan sólo trece artículos, también lo es que dada su importancia y trascendencia pueden dar lugar a la elaboración de trece libros o de trece tratados, toda vez que del estudio sistemático que se haga de los mismos se podrá apreciar que dichos artículos comprenden 186 hipótesis de conductas comisivas. En el artículo 403, en trece fracciones se tipifican aquellos delitos que pueden ser cometidos por cualquier persona; en el artículo 404 se tipifican los delitos electorales que pueden ser cometidos por ministros de cultos religiosos; en el artículo 405, en once fracciones se tipifican los que pueden cometer los funcionarios electorales; en el 406, con siete fracciones se describen los delitos electorales que pueden cometer los funcionarios partidistas o los candidatos; en el 407, en cuatro fracciones se ti pifican los delitos electorales que pueden cometer los servidores públicos en cuanto tales; en el artículo 408 se configura el delito en que pueden incurrir quienes habiendo resultado electos como diputados o senadores no se presenten, sin causa justificada y luego de ser apremiados, a tomar posesión de sus respectivos cargos; en los artículos 409 y 410 figuran los delitos que afectan directamente al registro nacional de ciudadanos; en el artículo 411 se ti pifican como delitos la alteración del Re-


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gistro Federal de Electores, o de los listados nominales así como la expedición ilícita de credenciales para votar y, finalmente, en el artículo 412 se tipifica otro delito que puede ser cometido por funcionarios partidistas o por organizadores de actos de campaña que en sus ac tividades aprovechen ilícitamente fondos, bienes o servicios públicos Cabe puntualizar que el artículo 403 en sus trece fracciones, el 405 en sus once fracciones, el 406 en sus siete fracciones y el 407 en sus cuatro fracciones comprenden respectivamente múltiples hi pótesis que no constituyen sino diversas modalidades de comisión de un mismo delito electoral, cuya unidad subsiste aunque el sujeto activo incurra en varias de esas formas, las que el juez, al sentenciar, habrá de tomar en cuenta para fijar el monto de la sanción dentro de los respectivos márgenes de penalidad. 4.3 Los delitos electorales están tipificados de tal manera que sólo se sancionan cuando su comisión es dolosa

En relación con esta materia cabe tener presente que en los términos de lo dispuesto por el artículo 8o. del Código Penal Federal vigente “las acciones u omisiones delictivas solamente pueden realizarse dolosa o culposamente”. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por el párrafo segundo del artículo 9o. del Código Penal, “obra culposamente el que produce el resultado tí pico, que no previó siendo previsible o previó confiando en que no se produciría, en virtud de la violación a un deber de cuidado, que debía y podía observar según las circunstancias y condiciones personales”. Con apoyo en las referidas disposiciones se puede decir que comete un delito en forma culposa quien obra sin intención y sin la diligencia debida, causando un resultado dañoso, previsible y penado por la ley. Al respecto cabe precisar que los tipos penales culposos no individualizan la conducta por la finalidad, sino porque en la forma en que se obtiene esa finalidad se viola un de ber de cuidado de biendo tener presente que no existe un deber de cuidado genérico, sino que a cada conducta corresponde un de ber de cuidado es pecífico. En relación a la comisión culposa, el Código de la materia adopta en el párrafo segundo del artículo 60 un sistema de números clausus, lo que

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da como resultado el que sólo se sancione la comisión culposa en relación a los delitos previstos en los artículos: 150, 167 fracción V, 169, 199 bis, 289 parte segunda, 290, 291, 292, 293, 307, 323, 397 y 399, ninguno de los cua les forma parte del título relativo a los delitos electorales, razón por la que se puede afirmar que las conductas que configuran a los delitos electorales sólo se sancionan cuando su comisión resulta dolosa. Por lo que ha ce a los delitos dolosos cabe señalar en primer término, que de conformidad a lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 9o., obra dolosamente el que co nociendo los elementos del tipo penal o previendo como posible el resultado típico, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley. Se puede decir que en los delitos dolosos lo típico es la conducta en razón de su finalidad, en tanto que en los delitos culposos lo típico es la forma en que se obtiene esa finalidad. La doctrina considera que el dolo tiene dos elementos: uno cognoscitivo que se entiende como el conocimiento de los elementos del tipo penal y otro volitivo que es la voluntad que se manifiesta cuando el su jeto, con base en su conocimiento, quiere o acepta la realización del hecho descrito por la ley. Con base en las consideraciones anteriores se puede decir que en el dolo existe un saber (conocimiento) y un querer (volición), que configuran los elementos de la correspondiente figura de delito. Cabe precisar que el querer (volición), es la decisión de realizar la acción, o para expresarlo en términos más precisos, es la voluntad realizadora que la preside en el momento de ser ejecutada. Tal voluntad se apoya en el conocimiento de los elementos de la formulación típica. Consecuentemente, querer no es el sólo desear, sino dar determinación a un pro pósito; es esta volición la que pre side la realización del delito doloso. Algunos autores sostienen que a ese saber o conocimiento debe agregarse, para completar este aspecto intelectual del dolo, el de la significación jurídica o antijuridicidad de la acción u omisión legalmente prevista. Ahora bien, la acreditación del elemento cognoscitivo, el Ministerio Público la obtendrá de los diferentes datos probatorios con que cuente, en términos de lo dispuesto por los artículos 168, párrafo último, y 180 del Código Federal de Procedimientos Penales. Moisés Moreno considera que


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una vez afirmada la existencia del aspecto cognoscitivo del dolo —al no hacerse valer el error de tipo—, entonces se analizará el aspecto volitivo, en el que se determinará si el sujeto, en base a su conocimiento respecto de los elementos objetivos del tipo, tuvo ‘voluntad de realización’ de los mismos; es decir —en términos del párrafo primero del artículo 9o. del Código Penal—, si el sujeto ‘quiso’ o ‘aceptó’ la realización del hecho descrito por la ley; en el primer caso se afirmará el ‘dolo directo’ y en el sePara la determinación de este aspecto (al igual gundo eventual’. que en el el ‘dolo aspecto cognoscitivo), el Ministerio Público contará, igualmente, con los distintos medios de prueba, entre los cuales estará la propia declaración del indiciado, la de denunciantes y testigos, etcétera.

Asimismo cabe tener presente, como lo señala Jorge Reyes Tayabas que “el dolo, en los delitos electorales, se debe acreditar en cada caso concreto” y ello con independencia de que se trate de dolo directo, indirecto o eventual. El dolo directo es aquel en que el sujeto se representa el resultado penalmente tipificado y lo que quiere. Quiere la conducta y quiere el resultado. El dolo indirecto, también conocido como dolo de consecuencia necesaria, se presenta cuando el agente actúa ante la certeza de que causará otros resultados penalmente tipificados que no persigue directamente, pero aun previendo su seguro acaecimiento ejecuta el hecho. El dolo eventual, se da cuando el agente se representa como posible un resultado delictuoso, y a pesar de tal representación, no renuncia a la ejecución del hecho, aceptando sus consecuencias. Con base en las consideraciones hechas valer, se puede decir que existen diversos delitos electorales que admiten la comisión cul posa, pero que de bido al sistema de números clausus adoptado por el código de la materia las conductas tipificadas como delitos electorales sólo pueden ser sancionados cuando es dolosa, o dicho palaconobras, cuando se acredite que su el comisión sujeto activo actuó con dolo,enesotras decir, ciendo y queriendo el resultado. 4.4 Penas que se pueden imponer a quienes incurran en la comisión de un delito electoral federal

Las penas que establece el título vigésimo cuarto comprenden tanto penas pecuniarias como privativas de la libertad y si bien en el texto ori-

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ginal del título vigésimo cuarto del Código Penal Federal, la imposición de dichas penas era alternativa, a partir de 1994 se dispuso que tienen un carácter acumulativo. En el momento presente las penas pecuniarias van de 10 a 500 días multa y las penas privativas de la libertad van de seis meses a nueve años de prisión. Así, en los términos de lo dispuesto por el título vigésimo cuarto los delitos electorales cometidos por ministros de cultos religiosos se sancionan hasta con 500 días multa sin que en este caso se prevea pena privativa de la libertad alguna; los delitos electorales que puede cometer cualquier persona se sancionan con prisión de seis meses a tres años y de 10 a 100 días multa; los que pue den cometer funcionarios electorales, con prisión de dos a seis años y de 50 a 200 días multa; los que pueden cometer los funcionarios partidistas y los candidatos, con prisión de uno a seis años y de 100 a 200 días multa; los que pueden cometer los servidores públicos, con prisión de uno a nueve años y de 200 a 400 días multa. En relación a las penas pecuniarias que como ya se dijo van de diez a quinientos días multa, cabe precisar que el “día multa” no es un múltiplo del salario mínimo, sino una pena pecuniaria que, en los términos de lo dispuesto por el artículo 29 del Código Penal Federal, equivale a la percepción neta diaria del sentenciado en el momento de cometer el delito, tomando en cuenta todos sus ingresos. En relación con las penas privativas de la libertad, que como ya se señaló van de seis meses a nueve años de prisión, cabe tener presente que de conformidad con el artículo 413, los responsables de los delitos electorales, por haber acordado o pre parado su realización, en los términos de la fracción I del artículo 13, no podrán gozar de li bertad provisional. La disposición de referencia obliga a tener presente, tanto lo dispuesto en el artículo 13 del Código Penal Federal, que se refiere a los autores partícipes del delito, como lo dispuesto por el artículo 194 del Có digo Federal de Procedimientos Penales, que precisa cuáles son los delitos graves que no dan lugar a la libertad provisional. En los términos del referido artículo 13, son au tores partícipes del delito: 1) Los que acuerden o preparen su realización; 2) Los que realicen por sí; 3) Los que lo realicen conjuntamente;


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4) Los que lo lleven a cabo sirviéndose de otro; 5) Los que determinen dolosamente a otro a co meterlo; 6) Los que dolosamente presten ayuda o auxilien a otro para su comisión; 7) Los que con posterioridad a su ejecución auxilien al delincuente, en cumplimiento de una promesa anterior al delito, y 8) cuando Los queno sinseacuerdo previo intervengan su comisión, pueda precisar el resultado con que otros cada en quien produjo. Por lo que hace a la libertad provisional, se debe tener presente que en el artículo 194 del Có digo Federal de Procedimientos Penales se dispone que no tienen derecho a dicha libertad quienes cometan un delito grave y en la enumeración que hace de los mismos no figuran los delitos electorales. En vista de ello se puede decir que la determinación de si procede o no el beneficio de la li bertad provisional para los responsables de los delitos electorales, que hayan preparado o acordado su realización, es una determinación que corresponde al órgano jurisdiccional que conozca del delito electoral en cuestión. A favor de que se debe estar a lo dispuesto por el artículo 413, se pueden formular tres tipos de razonamientos: en primer término, se puede considerar que al disponer el legislador que los responsables de los delitos electorales que acuerden o pre paren su realización no podrán gozar del beneficio de la libertad provisional; con ello le es tá confiriendo implícitamente a dichos delitos el carácter de graves; en segundo lugar se puede argumentar que el artículo 413 del Código Penal es posterior en tiempo a la disposición que contiene el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales y puesto que son de igual jerarquía debe prevalecer lo dispuesto por el Código Penal y en tercer lugar se puede argumentar que en los casos de discrepancia entre una disposición general y unaEnessentido pecífica,opuesto se debeseestar a esta última. que en todo tiempo se debe puede argumentar aplicar la disposición que resulte más favorable al inculpado. Ahora bien, toda vez que se pueden esgrimir argumentos en uno y otro sentido, la determinación final le corresponderá al órgano jurisdiccional penal que conozca del asunto en cuestión. También en relación a las penas que se puede imponer a quienes cometan delitos electorales se debe tener presente que en el artículo 402, con el carácter de prevención general, se dispone que a quienes incurran

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en cualesquiera de los delitos electorales se les podrá inhabilitar de uno a cinco años y en su caso destituir del cargo, disposición cuyos alcances deben ser precisados con apego a los criterios de interpretación gramatical, sistemática y funcional. Por último, cabe tener presente que la atención de las denuncias que se presenten por la posible comisión de delitos electorales le corresponde tanto a la Procuraduría General de la República como a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal y a las procuradurías generales de justicia de los estados, en sus respectivas órbitas competenciales; como resultado de ello a la Fiscalía Especializada de Delitos Electorales de la Procuraduría General de la República le corresponde llevar a cabo las diligencias de procuración de justicia relacionadas con la comisión de delitos electorales federales que son los que se pueden cometer con motivo de las elecciones de presidente de la República, senadores y diputados federales y a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal le compete, a través del área correspondiente, atender las diligencias de procuración de justicia relacionadas con los delitos electorales locales del Distrito Federal, que son los que se pueden cometer con motivo de las elecciones de jefe de gobierno del Distrito Federal, de los jefes de demarcaciones territoriales y de los diputados locales miembros de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y a la Procuraduría General de Justicia de cada estado le compete atender a través del área correspondiente, lo relacionado con los delitos electorales que se pueden cometer con motivo de las elecciones de gobernadores, diputados locales y miembros de los ayuntamientos. 4.5 El bien jurídico tutelado por los delitos electorales Una vez ex plicado el origen, la organización y el funcionamiento de la FEPADE, así como estructura y el formular contenidounadelreflexión título vigésimo cuarto del Código PenallaFederal, procede sobre el bien jurídico tutelado por los delitos electorales. En mi concepto, el análisis del título vigésimo cuarto del Código Penal permite precisar cuál es el bien jurídico tutelado por cada uno de los delitos electorales así como el bien jurídico tutelado por todos los delitos electorales que configuran al título vigésimo cuarto en su con junto. Con apego a este planteamiento, se puede decir que en el artículo 403 el bien jurídico tutelado es el derecho al voto, toda vez que este derecho


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tiene una significación muy ri ca, ya que a través del mismo el ciudadano no sólo elige a sus representantes sino que también elige un programa político con apego al cual se debe gobernar el país, y además, a través del voto, se reitera, actualiza y confirma su decisión de que la democracia debe ser la norma básica de gobierno; en el 404, el bien jurídico tutelado es la preservación de la decisión histórica de separación entre la Iglesia y el Estado, que postula que las iglesias deben ejercer un liderazgo espiritual y no servirse del mismo para hacer política militante a favor o en contra de un partido político o candidato, y de igual forma se debe tener presente en todo tiempo que al Estado le corresponde regular la conducta del hombre en sociedad, pero no la conciencia de las personas; en el artículo 405 el bien ju rídico tutelado es el correcto funcionamiento de la función electoral; es decir, que las instituciones electorales y los funcionarios electorales se conduzcan con apego a los principios constitucionales de legalidad, imparcialidad, certeza, objetividad e independencia; en el ar tículo 406 el bien ju rídico tutelado radica en garantizar que los partido políticos y candidatos respeten la voluntad po pular y no utilicen fondos provenientes de actividades ilícitas para sus campañas electorales; en los artículos 407 y 412 el bien jurídico tutelado consiste en preservar las condiciones legales a que se debe ajustar la contienda electoral, preservar la majestad que le corresponde a la función pública y evitar que ésta se vea distorsionada por la utilización de fondos, bienes o servicios estatales para fines diversos a los institucionales y con el pro pósito de favorecer a un partido político o candidato; las disposiciones que conforman al artículo 408 tienen por objeto garantizar el funcionamiento continuado del Congreso de la Unión; las dis posiciones contenidas en los artículos 409 y 410 buscan preservar la confiabilidad en el registro nacional de ciudadanos, toda vez que se estima que es un instrumento vital para apoyar los procesos de toma de decisiones gubernamentales en la materia; en relación al artículo 411 se puede decir que el bien jurídico tutelado radica en preservar el principio de certeza y la consecuente confiabilidad en los do cumentos públicos electorales como son el padrón electoral, las listas nominales de electores y la credencial para votar, ya que la transparencia en el manejo de estos instrumentos es un sólido punto de partida para la credibilidad de los comicios. Pero con independencia de ello se puede decir que a través de cada uno de los delitos electorales y de todos ellos en su conjunto se puede apreciar que el bien jurídico que el legislador procuró proteger a través

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de las disposiciones que confirman al título vigésimo cuarto en su integridad es el correcto funcionamiento de las instituciones democráticas y republicanas y para cuya comprobación quisiera formular las siguientes consideraciones: El principio fundamental sobre el cual se estructura nuestro régimen democrático representativo se encuentra delineado en el artículo 39 constitucional, en el que sa que la so beranía nacional residedelesen cial ginariamente en se el pre pueciblo. Todo poder público dimana pue bloyyoriseinstituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno. En seguimiento de este principio, en el artículo 40 constitucional se precisa que es voluntad del pue blo mexicano constituirse en una república, democrática representativa y federal. Para traducir este propósito en una realidad cotidiana, se requiere, entre otras acciones, contar con una institución responsable que de manera imparcial organice el ejercicio del derecho al voto; que configure diversos instrumentos tendentes a asegurar que tan sólo voten los ciudadanos mexicanos que se encuentren en pleno goce de sus derechos, que cada cabeza sea un voto, que los votos cuenten y se cuenten y que la ciu dadanía pueda ex presar con toda li bertad su voluntad electoral; dicha institución de be garantizar, asimismo, que los partidos políticos puedan participar en las elecciones y en la contienda electoral en los términos y condiciones que establece la ley, y que en su opor tunidad sus candidatos ocupen los cargos de representación que les correspondan de acuerdo al voto ciudadano. Ahora bien, las instituciones democráticas y republicanas que se requieren para ello no fueron delineadas ayer, ni anteayer, sino que el diseño y conformación de las mismas nos ha ocupado un poco más de 189 años, es por ello que proteger su correcto funcionamiento reviste la más alta prioridad (al respecto consúltese el apartado de este libro correspondiente a la génesis y desarrollo del cons titucionalismo mexicano). 4.6 Directrices que se deben observar en materia de procuración de justicia en relación con los delitos electorales

Una vez explicada la organización y las atribuciones de la FEPADE, así como la estructura y el contenido del título vigésimo cuarto del CPF,


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resulta oportuno precisar los lineamientos con apego a los cuales la Fiscalía debe ejercer la responsabilidad que se le ha confiado. Con este fin cabe señalar, en primer término, que los ministerios públicos encargados de la atención de los delitos electorales deben tener presente, en todo momento, que ha si do un pro pósito reiterado en nuestra historia constitucional hacer de México un Estado de derecho, es decir, un Estado el que elunejercicio poder sometido regulado por elenderecho, Estado del en el quesegoencuentre biernen las leyes yyno los hombres, o para expresarlo con mayor precisión, un Estado en el que gobiernen los hombres con apego a lo dispuesto en las leyes. En vista de ello la FEPADE debe actuar en todo tiempo con escrupuloso apego a los principios y procedimientos establecidos por la Constitución y las leyes que de ella emanan. En esta materia se debe tener presente que se ha dicho y con razón que no podemos seguir fincando nuestras expectativas en la certidumbre de la ley y vivir en la incertidumbre de su cumplimiento. En segundo término, los ministerios públicos responsables de la atención de las denuncias que se presenten con motivo de la posible comisión de delitos electorales deben tener presente en todo momento los lineamientos trazados por Jorge Madrazo, el 5 de febrero de 1997, cuan do intervino con la representación de los poderes de la Unión en la ceremonia conmemorativa de la Promulgación de la Constitución de 1917; en esa ocasión delineó un norte cierto que se de be observar para recuperar la confianza en las instituciones de procuración de justicia y para cuyo efecto precisó “que la procuración de justicia debe ser entendida como una función técnica y no como una tarea política; que la procuración de justicia se debe apegar a criterios jurídicos y no partidarios; que la procuración de justicia debe ejercerse con prudencia, con serenidad, pero con energía, sin importar la condición económica, la influencia social o el posicionamiento político de los presuntos responsables...”. En tercer término se debe tener presente que pocas cosas ofenden tanto a la conciencia ciudadana como una procuración e impartición de justicia tardía, parcial o deficiente y por lo mismo los agentes del Ministerio Público y los fiscales en el campo de la procuración de justicia, así como los jueces y magistrados en el campo de la impartición de justicia, deben comprometer su mejor esfuerzo para que la procuración e im partición de justicia en materia penal electoral sea diligente, imparcial y eficiente.

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En cuarto término ca be recordar que el Ministerio Pú blico de be ser una institución de buena fe a la que le corresponde velar por los intereses de la sociedad, pero de igual forma se debe estar consciente de que los intereses de la sociedad no son uni dimensionales sino complejos, así por ejemplo, el interés social exige que a cada denuncia que se presente se le dé un trato diligente, imparcial y eficiente, ya que quien presenta una denuncia dera seainque se la llein ven a toria cabo ylasendisu ligen ciasejer que men pe pernal tinen tes pa tegrar daga caso cerselaesactición correspondiente; pero también el interés social exige que se respeten escrupulosamente los derechos y garantías del indiciado, que se ob serven escrupulosamente las garantías constitucionales que establece la ley para que no se afecte la libertad física de las personas sino en los casos en que se acredite el cuerpo del delito, es decir, tanto los elementos objetivos como los normativos del tipo penal, así como las condiciones de tiempo, lugar, modo u ocasión, y se cuente con elementos suficientes que hagan presumir la probable responsabilidad del indiciado. En quinto término, si queremos dar pasos firmes para robustecer nuestras instituciones democráticas y nuestro Estado de derecho, todas las autoridades de ben asumir de manera plena la responsabilidad que nuestra ley suprema les ha confiado; desde este mirador cabe tener presente que a los órganos de procuración e impartición de justicia les corresponde crear una atmósfera de seguridad jurídica dentro de la cual toda persona cuente con los medios necesarios para hacer respetar sus derechos en el marco institucional y no a través de corredores laterales o por la vía de la violencia. Por último, con apego al viejo adagio que reza “más vale prevenir que lamentar”, el Ministerio Público en el desempeño de sus funciones debe tener presente en todo momento que en materia de procuración de justicia, tan importante resulta la atención de las denuncias que se presenten con motivo de la pro bable comisión de delitos electorales, como la prevención de los delitos, es decir, tan importante resulta practicar todas las diligencias que se estimen necesarias para integrar las indagatorias correspondientes a toda denuncia presentada a efecto de estar en condiciones de determinar si procede o no el ejercicio de la acción penal, como instrumentar las acciones que tiendan a evitar la comisión de los delitos electorales. De aquí que se haya instrumentado y se deba seguir realizando una campaña de prevención de delitos electorales que comprenda tan-


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to la ex pedición de las normas y comunicados que se es timen pertinentes para prevenir dichos delitos, como un programa editorial y la impartición de conferencias a lo largo y a lo ancho de todo el territorio nacional tendentes a fomentar una toma de conciencia sobre la importancia que reviste la procuración de justicia en el campo penal electoral.

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Nuevo derecho electoral mexicano 2006, 8a. ed.pdf

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