NOVOS RUMOS DA GESTÃO PÚBLICA Antonio Célio de Aguiar 1
RESUMO O presente trabalho aborda a tendência mundial de se reformar o aparelho estata est atal.l. Essa Essa ten tendên dência cia de reform reformaa com começ eçou ou a ma manif nifest estarar-se se nas últ última imass décadas do século XX. O que levou os governos a se preocuparem com o modelo de administ istraç ração públic lica empregado nos seus Estados, foi basicamente a crise mundial que eclodiu nos anos 70. A maioria das nações aind aindaa em empr preg egaa o mo mode delo lo bu buro rocr crát átic icoo de Ma Maxx Webe Weber, r, qu que, e, em virtu virtude de de mudanças na economia mundial, principalmente o processo de globalização que ating tingiu iu qua uasse to toddos os regi regim mes es,, nã nãoo es esta tavva mais func funcio ionnado adequadamente. Esse modelo de administração pública já pública já não supria mais as nece ne cess ssid idad ades es do Esta Estado do.. Mu Muito itoss fo fora ram m os pa país íses es qu quee já de demo mons nstra traram ram sucesso com a adoção do modelo gerencial de administração pública, tais como Inglaterra e Nova Zelândia. No Brasil, as primeiras idéias de mudança no sistema administrativo do setor público surgiram quando da instauração da chamada nova república. Entretanto a efetivação do processo de reforma se deu no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso quando foi criado o Ministério da Administração Administração Federal e Reforma do Estado Estado – MARE, cujo titular foi Luis Carlos Bresser Pereira que coordenou o programa de elaboração do projeto de reforma. Bresser Pereira com o seu projeto assinalava um novo modelo para a administração pública brasileira fundamentado na administração gerencial. PALAVRAS-CHAVE: administração; reforma; política
INTRODUÇÃO Nas duas últimas décadas os Estados vêm tentando resolver r esolver um entrave que atrapalha a governabilidade, que é a administração pública. Surgiram nesse período vários conceitos sobre qual seria o melhor modelo para se fazer umaa ve um verd rdad adei eira ra mu muda danç nçaa na ge gest stão ão pú públ blic ica. a. Mu Muititas as fora foram m as inic inicia iatitiva vass direcionadas para reforma do Estado moderno (Bresser Pereira & Spink., 2001 20 01). ). No ca caso so do Bras Brasilil as au auto tori rida dade dess tamb também ém de demo mons nstr trar aram am gran grande de preocupação com o modelo ora adotado e buscaram mudanças que viessem a 1
Engenheiro Civil da Coordenadoria de Obras e Projetos da Universidade Federal do Ceará, graduado em Administração e Ciências Econômicas, especialista em gestão universitária, mestre em Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior .
colaborar com a administração do país. O que todos procuram no mundo atual é encontrar soluções que visem aumentar a eficiência do Estado, bem como, redu reduzi zirr se seuu ta tama manh nho. o. O Bras Brasilil nã nãoo se ab abst stev evee de dess ssaa proc procur uraa e tamb também ém elaborou um projeto para a modernização da máquina estatal. Este projeto iniciado no governo Fernando Henrique Cardoso tem como diretrizes básicas a redefinição do papel do Estado (Ferlie, E. E. et al, 1999). A primeira idéia de se reformar o aparelho do Estado já tinha aparecido em meados da década de 70. O primeiro fato que levou a administração pública a pensar numa redefinição do papel do Estado foi a crise do petróleo. No Brasil a mudança foi pensada depois da redemocratização do país. As muda mu danç nças as no ap apar arel elho ho do Esta Estado do fo fora ram m prop propos osta tass pe pelo lo Mi Mini nist stér ério io da Administração Federal e da Reforma do Estado – MARE do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), através de um Plano Diretor. O referido Plano tomou como referência de análise a existência de quatro setores dentro do Estado: 1) a estratégia do Estado, onde são definidas as leis e políticas públicas; 2) as atividades exclusivas do Estado, onde é exercido o poder do Estado, isto é de regular, legislar, tributar e transferir recursos; 3) os serviç serviços os não não-ex -exclu clusiv sivos os ou com compet petitiv itivos os do Estad Estado, o, que são aqueles que o Estado realiza e/ou subsidia porque determinam o exercício da cidadania e 4) os serviços prestados pelo Estado através de empresas públicas ou de economia mista. (Przworski, 1996).
A REFORMA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Devido a alguns fatores que geraram crises nas nações do mundo moder mo derno no inicio iniciou-s u-see um umaa corren corrente te de pen pensam sament entoo que tinh tinhaa com comoo obj objeti etivo vo acabar com o emprego da administração burocrática. Para Abrúcio: “quatro fatores sócio-econômicos contribuíram fortemente para para deton detonar ar a crise crise do Estado Estado montad montado o no pós-gu pós-guerra erra.” .” (Abrúc (Abrúcio, io, 2001, 2001, p.175). O primeiro fator foi a crise econômica mundial que teve seu início na década década de 70. O mesmo autor afirma afirma que “o fato é que a economia mundial mundial enfrentou um grande período recessivo, mesmo que fracamente revertido nos
últimos anos, e nunca mais retomou os níveis de crescimento atingidos nas décadas de 50 e 60” (Abrúcio, ( Abrúcio, 2001, p.175).
A crise econômica mundial foi combatida e quase que totalmente eliminada nos últimos quinze anos. (Abrúcio, 2001). O segundo fator apontado por Fernando Luiz Abrúcio foi a crise fiscal que desestabilizou o alicerce do modelo de Estado que ainda está sendo praticado. O terceiro fator foi a condição de “ingovernabilidade” por que passam as várias nações. Por fim o quarto fator que levou a um estudo sobre a muda dannça nos parad radigm igmas que rege regem m a ad adm minis nistraç traçãão pú púbblic lica foi foi a globalização. No mundo atual torna-se muito difícil imaginar uma sociedade sem a pres presen ença ça do Esta Estado do.. Me Mesm smoo na nass na naçõ ções es mais ais de dese senv nvol olvi vida dass on onde de o neoliberalismo é mais acentuado e onde o Estado não funciona como nos países da América Latina como o Brasil e a Argentina a presença estatal ainda é marcante. Mesmo na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos o Estado sempre funcionou cumprindo determinados interesses de grupos. Nas sociedades mais liberais, o poder público garante aos seus membros instrumentos razoáveis à criaç criação ão de co cond ndiç içõe õess sa satis tisfa fató tóri rias as à im impla plant ntaç ação ão de po polít lític icas as pú públ blic icas as destinadas ao tratamento de diferenças diversas. Assim sendo, mesmo em países como os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, o poder público sempre inte interv rvei eioo na nass situ situaç açõe õess de con onflflititos os em qu quee ha havi viaa am amea eaça çass pa para ra a govern gov ernabi abilid lidad ade. e. (Prze (Przewor worski ski,, 199 1996). 6). O que fica fica cla claro ro é que para para sup supera erar r grandes crises o poder público sempre interveio, como no caso da crise de 1929 nos Estados Unidos. Se o capitalismo como forma de produção é garantida pelo Estado, quando esse lhe dá total legitimidade de atuação, entende-se então que a ausência do Estado não garanta que os problemas econômicos atuais serão resolvidos; o que se percebe é que, o Estado ainda apresenta a função de organizar o debate quanto à sua própria reforma. A participação estatal não pode ser isolada, faz-se necessário “pensar a reforma do Estado em estreita conexão conexão com o tema da consolida consolidação ção democrática” democrática” (Din (Diniz iz,, 199 19966 p. p. 5). 5).
A
maioria dos autores acha ser impossível imaginar uma reforma do Estado limitada pela burocracia. Segundo Diniz, o tema da democracia deve está permanentemente presente para não se perder de vista que o Estado não é
outra coisa senão um conjunto de disposições onde se deve levar em conta as expectativas dos cidadãos. Qualquer reforma que vise alterar a configuração das instituições públicas só terá validade se ampliar e incluir em seu interior a cidadania. Por isso não se pode reformar uma instituição pública deixando de lado o regime político em vigor, ou ignorando o conceito de poliarquia2 (Diniz, 1996). 199 6). O Estado Estado apesar apesar de em algumas algumas vezes vezes está present presentee em conflit conflitos os gerados por grupos minoritários, procurando uma inclusão nesses grupos, a sua participação é mais destacada quando os conflitos são originados de grupos maiores. Em outro caso o Estado busca uma inclusão para atender os anseios dos participantes do grupo. Os ac acha hado doss bibl biblio iogr gráf áfic icos os de deix ixam am tran transp spar arec ecer er qu quee a refo reform rmaa da administração pública visa principalmente dar ao estado uma maior eficácia. Segundo Kettl “embora a idéia de reforma do Estado tenha surgido em todo mundo, muito pouco se sabe sobre suas causas” (Kettl, 2001, p.75). O mesmo autor afirma ainda que: “o que chama a atenção é que o movimento favorável à redução do Estado tornou-se virtualmente universal, por maiores que sejam alguns deles”.
O CASO DO BRASIL Os teóricos identificam que o estudo da administração pública brasileira é bastante complexo devido a quantidade exagerada de regras jurídicas, que limitam lim itam a sua cla clarez reza. a. A adm admini inistr straçã açãoo púb públic licaa fica fica assim assim co condi ndicio cionad nadaa à elaboração de leis e regulamentos para a sua aplicação que explicitem todos os pormenores necessários para o seu cumprimento (Castor et al, 1987). Segundo Levine: o campo da Administração Pública já foi caracterizado como um campo campo à ´deriva ´deriva´´ , enfrent enfrentando ando ´uma ´uma crise crise intelec intelectua tual´, l´, necessitando de uma nova perspectiva, um campo que vinha torn tornan ando do-s -se e `is `isola olado` do` e em um perí períod odo o de `te `tensão nsão e mudança(Levine et al 1977).
A reforma da administração pública brasileira proposta inicialmente por Bres Bresse serr Perei ereira ra es está tá fu fund ndam amen enta tada da no prin princí cípi pioo de faze fazerr co com m qu quee a admi ad mini nist stra raçã çãoo pú públ blic icaa se to torn rnee ma mais is ef efic icie ient ntee e qu quee se seja ja diri dirigi gida da pa para ra o 2
Poliarquia – governo exercido por muitos
cidadão. Aliás, no Brasil, o assunto relacionado à reforma do Estado foi muito discutido desde o fim dos governos militares, ou melhor, a partir de 1985, sobretudo nos anos 90. O que se viu, entretanto é que não houve uma verdadeira efetivação do projeto, ou melhor, não se conseguiu efetivar uma verdad verdadeir eiraa reform reformaa qu quee me melho lhoras rasse se as ins institu tituiçõ ições es púb públic licas. as. A Ref Reform ormaa originada no governo Fernando Henrique Cardoso tem três propostas básicas: 1) estabelecer limites para as ações do Estado; 2) conseguir um aumento na capacidade administrativa do Estado e 3) remanejar obrigações do âmbito federal para os estados e municípios descentralizando assim as ações de caráter local. As propostas para a reforma das lei leis que reg regem a máquina ina administrativa brasileira foram desenvolvidas depois que se constatou que o Estado brasileiro enraizou algumas características tais como: centralização das decisões, adoção de estruturas piramidais de poder, rigidez e impessoalidade das rotinas e dos controles dos processos administrativos. Dessa forma os órgãos das administrações direta e indireta voltaram-se para dentro e não para o atendimento aos cidadãos. Com essa visão voltada para o próprio interior depreende-se claramente a necessidade de uma administração que busque uma melhoria na qualidade dos serviços prestados ao cidadão, bem como, procure uma maximização dos resultados e uma redução de custos. Os idealizadores da reforma entendem que a administração deve ser do tip tipo geren erenccial ial qu quee seja eja volta oltada da pa para ra o con ontr troole de resu resultltad adoos e nã nãoo sim simples plesm men ente te de co cont ntro role le de proc proces esso sos. s. De ac acor ordo do co com m a lite litera ratu tura ra especializada o que se observa no caso brasileiro é que o debate estrutural parece sucumbir diante de questões de ordem conjuntural. Assim sendo, o que é essencial deixa de ser discutido em favor de “programas de estabilização econômica e o acirramento dos conflitos em torno da distribuição de recursos escassos” (Diniz, 1996: 8). Essas observações levam a crer que a discussão
sobre a reforma do Estado brasileiro não se transformou em realidade, não se sabe bem os motivos, mas o fato é que, o que se pretendia era simplesmente e tão som soment entee um umaa reform reformaa adm admini inistr strati ativa va que fac facilit ilitass assee a privat privatiza izaçã çãoo de estatais com grande potencial econômico-financeiro. econômico-financeiro. A refo reform rmaa do Esta Estado do bras brasile ileir iroo ficou ficou na de depe pend ndên ênci ciaa de ac acor ordo doss “deixando camadas camadas part pa rtidá idári rios os e de ca capr pric icho hoss de grup grupos os de bu buro rocr crat atas as,, “deixando
expressivas da população à margem da área das instituições encarregadas de reso resolv lver er seus seus prob problem lemas as prim primár ário ios s de sane saneam amen ento to,, saúd saúde, e, segu segura ranç nça, a, transporte e educação” (Diniz, 1996: p15).
Sobre a reforma do Estado temos a opinião de Glade: o fato de a reestruturaçã reestruturação o e de a reforma reforma administrativa administrativa terem se origina originado do no mesmo mesmo conjun conjunto to de circuns circunstân tância cias s e, sem dúvida, a razão de o Banco Mundial, cujo interesse na reforma administrativa diminuiu após os anos 60, estar hoje apoiando progra programas mas de ´enxug ´enxugame amento nto´´ do Estado Estado e de melhor melhoria ia do gerenciamento público em mais de duas dezenas de países. Isso deixa transparecer que a reforma do Estado brasileiro está em consonância com as diretrizes do Banco Mundial (Glade, 2001, p.132).
Para Diniz a complexidade da burocracia brasileira que mostra uma irracionalidade explícita claramente notada (Diniz,1996). Essa irracionalidade também tam bém é apo aponta ntada da no es estud tudoo fei feito to por Angeli Angelina na Figuei Figueired redoo e Fernan Fernando do Limongi no livro Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional . Esses “que o pode poderr Ex Exec ecut utiv ivo o em virt virtud ude e de seus seus pode podere res s autore aut oress afi afirma rmam m “que legi legisl slat ativ ivos os,, coma comand nda a o proc proces esso so legi legisl slat ativ ivo, o, mina minand ndo o assi assim m o próp própri rio o fortal fortaleci ecimen mento to do Congre Congresso sso como como poder poder autôno autônomo” mo” . (Figueiredo(Figueiredo-Limo Limongi, ngi,
1999, p. 41). A burocracia estatal que está atrelada principalmente ao Executivo, tem em mãos poderes que a torna de certa forma autônoma. A burocracia do aparato aparato estatal muit muito o distante da realidade, realidade, que a torna conflitante, conflitante, exigindo exigindo uma atuação forte do poder político para colocar a técnica em favor das verdadeiras decisões de Estado, que são aquelas destinadas a atender o público. A literatura aponta que o sistema administrativo brasileiro apesar de querer galgar um degrau mais alto ou uma posição mais relevante ainda abrange no seu âmago resquícios de doutrinas vigentes no século XIX como o patrimonialismo (Pinho,1998). O Brasil que ainda não conseguiu implantar a burocracia weberiana tem em seus dirigentes a intenção de fazer uma reforma administrativa baseada no modelo gerencial.
O pa patri trimo moni nial alis ismo mo aind aindaa vigo vigora ra em vá vári rias as área áreass da ad admi mini nist stra raçã çãoo pública brasileira. Entretanto o país teve sorte em não agravar seus problemas por opções institucionais erradas, aderindo desde o começo do século XX à democracia política e à economia de mercado, ainda que sem praticá-las contínua e competentemente. O que se constata pela literatura é que se passou pas sou do me merca rcanti ntilism lismoo pat patrim rimoni oniali alista sta ao cap capita italis lismo mo de Estado Estado.. Essa Essa passagem não significa que o país tenha atingido a fase do capitalismo liberalcompetitivo. As políticas neoliberais que começaram a ser implantadas no Brasil e que tanto são questionadas poderiam ser consideradas uma saída desejável, cujo mal ainda não contaminou o país como um todo. A cul cultur turaa pat patrim rimoni oniali alista sta era caract caracteri erizad zadaa pel pelaa tên tênue ue linha linha div divisó isória ria entre ent re a propri proprieda edade de púb públic licaa e a propri proprieda edade de privada privada.. Out Outra ra caract caracterí erísti stica ca marcante dessa prática é a intensa capacidade de se apropriar da coisa pública que tem o poder dominante através de acordos e conchavos. Pelo que foi exposto, a proposta para reformar o Aparelho do Estado inco incorp rpor oraa um umaa ne nece cess ssid idad adee de va valo lore ress de efic eficiê iênc ncia ia e de qu qual alid idad adee do doss serviços públicos prestados. A proposta também indica a adoção de uma cultura gerencial nas orga rganiza izações estatais para que se atinja o des eseenv nvoolvim lvimeent ntoo. A no novva cultur lturaa gerenc rencia iall tem tem com omoo prin princcípio ípioss: a descen des centra traliz lizaçã açãoo po políti lítica; ca; a des desce centr ntraliz alizaçã açãoo ad admin minist istrat rativa iva;; a ad adoçã oçãoo de estruturas mais horizontais; a flexibilidade organizacional compatível com a multltip mu iplilici cida dade de,, a co comp mpet etiç ição ão e o co conf nflilito to;; o co cont ntro role le de resu resultltad ados os e a administração voltada para o atendimento ao cidadão. Nota No ta-s -see en entã tãoo qu quee o at atua uall proj projet etoo de Re Refo form rmaa do Esta Estado do bu busc scaa fortalecer a administração pública direta, direta, e em conseqüência realizar uma descentralização da administração indireta, com a implantação de Agências Executivas Reguladoras e de Organizações Sociais sendo que estas seriam controladas por contratos de gestão. As Agências Executivas são as entidades executoras nos setores de atividades exclusivas do Estado e controladoras no setor dos serviços não-exclusivos do Estado (Brasil, 1997). No caso das atividades não exclusivas do Estado, ou seja, aquelas que podem ser realizadas tanto pelo governo como pelo setor privado, têm dentro do Projeto da Reforma da Administração Pública, um tipo de serviço público não-es não -estat tatal. al. Esse Esse serviç serviçoo nã não-e o-esta statal tal dif difere erenci nciaa do set setor or est estata atall por nã nãoo
envolver o uso do poder do Estado. Ele também não pode ser considerado de natur aturez ezaa priv rivad adaa porq orque prec precis isar aráá de tra trans nsfe ferê rênc ncia iass do Esta stado e diferentemente de uma empresa privada não tem o lucro como um objetivo principal.
AS REFORMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA A primeira tentativa de ser reformar o aparelho do estado no Brasil aconteceu na década de 30 no governo Getúlio Vargas, com a implantação de uma reforma burocrática. Nesse período o que predomina é o conceito de racionalização. O projeto é baseado na escola clássica da administração na qual predominavam os pensadores: Taylor e Fayol. Nessa época precisamente em 1938 foi criado criado o Departamento Departamento de Administr Administração ação do Serviço Serviço Público Público DASP que seria o órgão gestor da administração do país. O DASP logo no início do seu funcionamento procurou fazer com que os servidores públicos passassem por um sistema de ingresso onde prevalecesse a competitividade. Também se preocupou em estabelecer critérios para as prom promoç oçõe õess po porr me mere reci cime ment nto. o. No DASP DASP es esta tava vam m ce cent ntra raliz lizad adas as toda todass as questões ligadas às áreas de pessoal, material, orçamento, organização e método. DeveDeve- se ressaltar que o DASP apesar de ser um órgão público foi um verdadeiro berço da produção e divulgação dos preceitos administrativos. Para a crítica especializada o ponto que marcou uma disfuncionalidade no DASP ficou acentuado no caráter fechado que tinha o órgão, que acabou ocasionando uma hipertrofia desse Departamento em relação à administração estatal (Martins, 2006). Na reforma burocrática de 1936 as principais áreas nas quais o projeto de reforma procurou intervir foram: a administração de pessoal. O orçamento e a administração orçamentária, a administração de material e a revisão e racionalização de métodos (Bresser Pereira, 2001). A segunda reforma por que passou a administração pública brasileira foi na década de 60 no primeiro governo do regime militar. O que prevaleceu nes essse pe perí ríoodo fo foii o co connce ceititoo de “des “desen envo volv lvim imen entitism smoo”. Ess Essa idéi idéiaa desenvolvimentista partiu dos países ricos e expressava o desejo de criar nas nações mais pobres condições para investimentos. O Decreto-Lei 200 de 1967 fo foii a legis legislaç lação ão bá bási sica ca da refo reform rmaa ad admi mini nist stra rativ tivaa do go gove vern rnoo mi mililita tar, r, e
estabeleceu uma verdadeira revolução na administração pública do Brasil. A mudança proposta pelo DL 200 se baseava nos conceitos de planejamento, organicidade, centralização decisória e normativa e descentralização funcional (Martins, 2006). Para
Martins
“as
reformas
iniciadas
em
1967
visavam
a
operac ope racion ionali alizaç zação ão do mo model deloo de adm adminis inistra traçã çãoo para para o des desenv envolv olvime imento nto basead bas eadoo na con conso solida lidaçã çãoo burocr burocrátic áticaa de um Estado Estado forte, forte, vol voltad tadoo pa para ra o desenvolvimento econômico, cuja característica principal foi o predomínio da racionalidade funcional...”(Martins,2006, p.178) . O modelo de reforma do DL 200 era caracterizado pela racionalidade funcional consubstanciada por uma estrutura tecnológica que garantisse o regime autoritário (Martins,). O período em que vigorou o Decreto-Lei 200 ficou marcado pela racionalização funcional da administração pública. Devendo ser ressalvada que essa racionalização ficou concentrada na administração indireta. Na opinião de Bresser Pereira.: A reforma burocrática não se completara no Brasil, mas, desde o iníc início io dos dos anos anos 60, 60, esta estava va clar claro o que que a util utiliz izaç ação ão dos dos prin princí cípi pios os
rígid rígidos os
cons consti titu tuía íamm-se se
em
da
admin adminis istr traçã ação o
um
empe empeci cilh lho o
públ públic ica a ao
buroc burocrá ráti tica ca
dese desenv nvol olvi vime ment nto o
econômico do país. A reforma de 1967, realizada por meio do Decreto-Lei nº 200 reconheceu esse fato e procurou substituir a administração pública burocrática por uma ´ administração par para a
o
des desenv envolv olvimen imento to
´:
dist distin ingu guiu iu
com com
clar clarez eza a
a
administração direta com a administração indireta, e garantiu às autarquias e fundações desse segundo setor, e também às empresas estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam anteriormente.(Bresser Pereira, 1998, p.167).
O qu quee se pe perc rceb ebee é qu quee a refo reform rmaa de 19 1967 67 co com m ca cara ract cter erís ístitica ca dese de senv nvol olvi vime ment ntis ista ta fo foii na real realid idad adee um atal atalho ho pa para ra drib dribla larr a rigi rigide dezz da administração burocrática que vigorava na época. O atual projeto de reforma do Aparelho Aparelho do Estado de 1995 1995 foi planejado no gov govern ernoo Fernan Fernando do Hen Henriq rique ue Cardos Cardoso. o. Foi den denom omina inada da com comoo Ref Reform ormaa Gerencial e era constituída por dois documentos: o primeiro era a proposta de emenda constitucional do capítulo da administração pública e o segundo era o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Bresser Pereira, 2001).
A administração proposta no projeto de reforma será de tipo gerencial e será controlada pelo mercado e pelo Estado. A reforma prevê a mudança no rumo das atividades e serviços não exclusivos do Estado para um tipo de prop propri ried edad adee pú públ blic icaa nã nãoo-es esta tata tal.l. Essa Essa mu muda danç nçaa se seri riaa feit feitaa atra atravé véss da transformação dos organismos hoje responsáveis por estas atividades, em Organi Organizaç zações ões Sociai Sociais. s. Estas Estas organi organizaç zações ões terão terão caráte caráterr púb públic licoo e direit direitoo privado o que lhes possibilita uma autonomia administrativa e financeira e ainda ain da a pos possib sibilid ilidade ade de con contra trataç tação ão de nov novos os em empre pregad gados os regido regidoss pel pelaa Consolidação das Leis Trabalhistas-(CLT). As Organizações Sociais terão um contrato de gestão com o órgão regulador e o controle das atividades e serviços por elas prestados. Vale salientar que na reforma reforma fica claro que que essas organizações organizações têm por objetivos dar firmeza ao setor público não-estatal e dentro dessa premissa reduzir o núme nú mero ro de se serv rvid idor ores es pú públ blic icos os na nass área áreass pres presta tado dora rass de se serv rviç iços os nã nãooexcl ex clus usiv ivos os do Esta Estado do.. Assi Assim, m, pe pens nsam am os idea idealiz lizad ador ores es do proj projet eto, o, se será rá fortalecido o controle social com relação à qualidade dos serviços. A Reforma do Aparelho do Estado está fundamentada em dois critérios, que são: a forma de propriedade e a forma de administração das atividades e dos serviços prestados pelo Estado. O projeto de reforma de 1995 prevê que as atividades exclusivas do Estado serão organizadas como Agências Executivas. Essas agências são de propri proprieda edade de do Estad Estadoo e co com m um umaa adm admini inistr straçã açãoo de tip tipoo gerenc gerencial ial.. Elas Elas negociam com o núcleo administrativo o contrato de gestão, através de seu dirigente, nomeado pelo ministro com a qual a Agência Executiva3 tem o contrato de gestão. Esse contrato torna autônoma a Agência Executiva e assim ela terá terá inte inteir iraa lib liberda erdade de de con ontr troolar lar o orça rçamen ento to,, pois ois antes tes sã sãoo estabelecidos os objetivos e os indicadores de desempenho. Sobre os fundamentos da reforma da administração pública brasileira vale destacar a opinião de Bresser Pereira & Pacheco: um dos princípios fundamentais da reforma de 1995-1998 é o de que o Estado só deve executar diretamente as tarefas que são exclusivas do Estado, ou que apliquem os recursos do Estado. Entre as tarefas exclusivas do Estado, porém, deve-se 3
As agências executivas são formadas por autarquias ou fundações públicas que celebram contrato de gestão com o respectivo Ministério supervisor, visando conceder-lhes maior autonomia e agilidade.
distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos do Estado, das tarefas de execução, que devem devem ser ser desc descen entra trali liza zadas das para para agênci agências as exec executi utiva vas s e agências reguladoras autônomas (Bresser Pereira & Pacheco, 2005, p.8).
Para Para Teixei Teixeira, ra, a criaçã criaçãoo de órgãos órgãos respon responsáv sáveis eis por des desemp empenh enhar ar atividades e serviços não exclusivos do Estado será através da transformação dos organismos que atualmente são responsáveis por estas atividades, em Organizações Sociais. Essas organizações serão públicas, porém de direito privado. Isso conferirá a elas uma autonomia administrativa e financeira. Sobre o assunto Bresser Pereira manifesta a seguinte opinião: Na refo reform rma a gere gerenc ncia iall em curs curso o no Esta Estado do bras brasil ilei eiro ro,, a instituição que provavelmente terá a maior repercussão é a das organizações sociais. A proposta da reforma é a transformação dos serviços sociais e científicos, que o Estado hoje presta diretamente, diretamente, em entidades entidades públicas públicas não-estatais, não-estatais, entidades sem fins lucrativos, do terceiro setor. Ao serem qualificadas como organizações sociais, as novas entidades públicas, mas de direito privado, poderão celebrar um contrato de gestão com o respec respectiv tivo o minist ministéri ério o supervi supervisor sor e terão terão de partic participa iparr do orçamento do Estado (Bresser Pereira, 2001, p.).
Isso quer dizer que as Organizações Sociais manterão um contrato de gestão ges tão com o órgão órgão do núc núcleo leo est estrat ratégi égico co respon responsáv sável el pe pela la regula regulação ção e controle das atividades e serviços por elas prestados. O que salta aos olhos é que o projeto as Organizações Sociais poderão substituir os órgãos de prestam serviços não exclusivos do Estado, tais como universidades, institutos de pesquisa, hospitais, museus e a previdência social. O projeto sinaliza que a mudança da atual estrutura dos órgãos existentes atualmente será feita através de “programa de publicização ”. Isso significa significa que pode poderá rá haver a extinção das atuais atuais entida entidades des que serão substituídas por fundações públicas, de direito privado.
CONCLUSÃO
A adm adminis inistra traçã çãoo pú públic blicaa vem pas passan sando do por mu mudan danças ças nas últ última imass décadas para tentar combater a crise por que atravessam os países. As várias nações do mundo experimentaram situações de crise no final do século XX. Essa Essa crise crise de deton tonada ada por fat fatore oress sóciosócio-eco econôm nômico icoss vem con contri tribui buindo ndo para para dificultar o gerenciamento da máquina estatal. Os países que partiram na frente para solucionar o problema apostaram na substituição do modelo burocrático de Max Weber por outro que permitisse uma maior flexibilidade na condução da máquina administrativa e que ao mesmo tempo levasse uma maior eficiência à administração pública. O novo modelo, que permitiria redefinir o papel do Estado, enfrentar e vencer a crise, foi denominado de modelo gerencial. O modelo gerencial surgiu na época em que alguns governos forma substituídos por outros de corrente diferente. Para Abrúcio foi foi ness nesse e
cont contex exto to de esca escass ssez ez de recu recurs rsos os públ públic icos os,,
enfr enfraq aque ueci cime ment nto o do pode poderr esta estata tall e de avan avanço ço de uma uma ideologia privatizante que o modelo burocrático entrou em uma profunda crise. Não obstante, é importante lembrar que esse processo não ocorreu nem no mesmo momento histórico nem da mesm mesma a form forma a nos dive divers rsos os país países es.. Mais Mais do que que isso, isso, deram deram-se -se resp respos osta tas s dife difere renci nciad adas as para para probl problem emas as muit muito o parecidos. parecidos. Contaram para isso a tradição tradição administrati administrativa, va, as regras do sistema sistema político, político, o grau de centralização centralização existente existente e a força força do consen consenso so pró-Wel pró-Welfar fare e State State present presente e em cada cada nação (Abrúcio, 2001, p.178).
A ap aplic licaç ação ão do mo mode delo lo ge gere renc ncia iall va vari riou ou de pa país ís pa para ra pa país ís.. A su suaa implemen imple mentação tação estava estava vinculada vinculada à situação situação polít político-ad ico-admini ministrati strativa va de cada nação. Dependia também do grua de centralização da administração pública e ainda da divisão geopolítica de cada nação. O próprio modelo que se propôs substituir o modelo burocrático no caso o do tipo gerencial gerencial já apresenta algumas alternativas alternativas quanto à sua sua aplicação. Além do chamado chamado “ge “gerenci renciamen amento to puro” existem existem novos novos caminhos caminhos com comoo o “consumerism” e “ public public service orientation ”. No Brasil a proposta para a reforma do Estado foi encaminhada ao congresso em 1995 no governo Fernando Henrique Cardoso. O projeto de reform reformaa adm admini inistr strati ativa va foi co coord ordena enado do pe pelo lo ent então ão titu titular lar do Min Minist istéri érioo de
Administração de Reforma do Estado Luis Carlos Bresser Pereira. Quando do lançamento desse projeto aconteceram muitas discussões em torno da nova abordagem que salientavam principalmente os argumentos utilizados para o seu desenvolvimento que partiam de uma visão intra-estatal. Nas discussões em torno do projeto de reforma do Estado brasileiro deve se ressaltar que o debate ficou concentrado em um ponto crucial que é tornar efetiva a presença do Estado. O que deve ser destaco aqui é que a restrição do tema discutido impediu uma analise mais aprofundada que fizesse um estudo sobre o regime capitalista e o seu modo de produção que levassem para a mudança a intenção de especificar as verdadeiras pelas quais os indivíduos objetivam. Imaginar em uma reforma de Estado sem se preocupar com a natureza intrínseca dele talvez não resolva as questões ligadas à legitimidade ou a eficiência da máquina estatal. O que deixa transparecer nesse estudo é que a reforma do Estado brasileiro deve significar uma reforma que mude as condições objetivas dos homens hom ens,, e, portanto portanto deve deve ser imagina imaginada da ou im imple pleme menta ntada da no
sentid se ntidoo de
transformar os indivíduos em cidadãos.
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