La Ley de Educación Nacional (Decreto 12-91) y la propuesta de su reglamento continúan siendo vigentes Por Carlos Enrique Fuentes S.* - Guatemala, 25 de abril de 2007
Ante los señalamientos de algunos sectores y personas en particular, especialmente del Ministerio de Educación y la Vicepresidencia de la República, de que la actual ley de Educación Nacional, (Decreto 12-91 del Congreso de la República) es obsoleta por haber sido aprobada en 1991 y que no incluye algunos temas de actualidad, por lo cual no merece reglamentarse, nos permitimos trasladar a la opinión pública nacional e internacional, la siguiente información.
ANTECEDENTES: La problemática educativa nacional no es nueva. Desde 1954, con la contrarrevolución, la educación nacional se desdibujó del panorama democrático de los gobiernos de la revolución y se dio más importancia a los gastos militares contra la insurgencia. La educación fue abandonada y desde 1970 diversos sectores de la sociedad civil lo denunciaron y fueron acallados por represión, exilio y muerte. No obstante, el Magisterio Nacional mantuvo fuertes niveles de lucha a favor de la educación. Desde la montaña y las ciudades, compartiendo ideas de otros países centroamericanos y de América Latina, el magisterio nacional y otros sectores organizados iniciaron acciones propugnando por un mayor presupuesto para la educación. Con el surgimiento del Frente Nacional Magisterial, el Consejo Nacional Magisterial y posteriormente el Sindicato de Trabajadores de la Educación de GuatemalaSTEG- (en 1987) y otras organizaciones magisteriales, se organizaron y desarrollaron eventos de análisis educativo a la luz de las propuestas de países socialistas y democráticos, tomando en cuenta el avance de pueblos indígenas (preparándose para la llegada de los 500 años de la invasión europea), los derechos de las mujeres y los niños y niñas, las nuevas ideas de la descentralización, el cuidado ambiental, etc. Con esto, se entiende que tanto el magisterio como otros sectores estaban preparados para iniciar una Reforma Educativa desde la sociedad civil.
CÓMO Y CUÁNDO FUE ELABORADA LA ACTUAL LEY DE EDUCACIÓN NACIONAL. En 1989, el gobierno de Vinicio Cerezo Arévalo, a través el MINEDUC, propone un inicio de Reforma Educativa con la Adecuación Curricular a cargo del SIMAC (Sistema de Mejoramiento y Adecuación Curricular) provocando una intensa lucha magisterial de varios meses, la cual culminó con el castigo al magisterio de perder parte de su salario. Durante 1990, como las propuestas del Ministerio de Educación no podían quedar en el aire, se presentó al Congreso de la República de aquel entonces dos propuestas de Ley de educación Nacional que, en su momento, por ser violatorias de los derechos
constitucionales y laborales del magisterio nacional y al derecho a la educación, fueron rechazadas. A pesar de ello, y en silencio, el proceso de aprobación de la segunda propuesta continuó a espaldas del magisterio. En septiembre de 1990, cuando el Magisterio Nacional se enteró que dicha iniciativa estaba ya en su segunda lectura convocó a una manifestación nacional de rechazo, con la cual se logró una reunión con la Comisión de Educación del Congreso de aquel entonces. Como resultado de tal reunión, se consiguió que se permitiera a una Comisión Multisectorial, que incluía al magisterio Nacional, el elaborar una propuesta de ley de educación. Durante los meses de septiembre, octubre y noviembre dicha Comisión Multisectorial, integrada por miembros del magisterio nacional con sus diversas organizaciones, estudiantes de educación media, padres de familia, Sindicatos, la USAC, el Ministerio de Educación, la Comisión de Educación del Congreso y otros personas y sectores, .se reunió en diversas sedes para elaborar tal propuesta. La metodología fue la presentación por parte del Magisterio Nacional y otros sectores de sendas propuestas de Ley, las que se discutían, artículo por artículo hasta ser consensuados. Aquellos aspectos muy detallados, fueron acumulados para, posteriormente, ser integrados en la propuesta de Reglamento de la Ley, La propuesta de Ley fue finalizada en noviembre y presentada al Congreso, en donde fue discutida con la Comisión de Educación del Congreso, la cual insertó algunos cambios de fondo en el contenido de la propuesta, pero conservando un 90% de la propuesta original. Con tales modificaciones fue aprobada con el Número 12-91 el 09 de enero de 1991y fue enviada al Presidente de la República, Lic. Vinicio Cerezo Arévalo, quien la sancionó un día antes de entregar su cargo, siendo publicada el 19 de enero del mismo año. Tal y como lo establece el artículo 105 de la Ley de Educación, la misma Comisión Multisectorial continuó trabajando en la elaboración de la Propuesta de Reglamento. Durante sesenta días se detalló en la propuesta el desarrollo de los artículos de la ley que así lo exigieran, tal como lo relacionado con el sistema de Consejos de Educación, los programas de apoyo a la niñez, el otorgamiento de becas, etc. La propuesta de Reglamento de la Ley Nacional de Educación fue presentada al nuevo Presidente de la República, Ingeniero Jorge Serrano Elías y dejada en manos del Secretario de la Presidencia de ese entonces, quien lo engavetó durante dos años, lo cual motivó que el magisterio nacional, en nuevas manifestaciones, exigiera la aprobación de dicho documento. En 1993, en febrero, el Presidente Serrano Elías accedió a firmar el documento en un acto público. Se programó un evento político partidario en favor del Movimiento de Acción Solidaria, MAS, en el gran Teatro Nacional, invitando a delegados nacionales e internacionales, con el fin de promover la imagen del Presidente y del Partido. El magisterio rechazó la propuesta por el sesgo político y el documento se quedó sin firma, ya que posteriormente vino el fallido Auto golpe de Estado, propiciado por el Ejército y el Presidente de la República. Durante los gobiernos del Lic. Ramiro de León Carpio, el Bachiller Álvaro Arzú y el Lic. Alfonso Portillo, se insistió ante los Ministros de Educación el aprobar
la Propuesta de Reglamento de la Ley, al igual que se ha hecho ante el presente gobierno, pero ninguno de ellos quiso y ha querido aprobarlo, dado que en dicha propuesta hay artículos de beneficio a la población desposeída y un verdadero sistema de descentralización y participación en la toma de decisiones para la educación del país, lo cual no conviene al Estado y a sus gobiernos representativos de las élites de poder político, económico y militar del país.
POR QUÉ LA LEY NO PUEDE CONSIDERARSE OBSOLETA: Algunos sectores y personas particulares argumentan que por haber sido aprobada en 1991, la actual Ley de Educación es obsoleta, porque deja fuera dos eventos importantes: La firma de los Acuerdos de Paz en 1996 y el Inicio de la Reforma Educativa en 1998. Nada más alejado de la verdad. Volvemos a recordar que, tanto el magisterio Nacional como otros sectores de la Sociedad Civil estaban preparados, desde 1986, para propiciar una reforma educativa nacional. Por ello es que la actual Ley de Educación Nacional y la propuesta de Reglamento de la misma tienen un enfoque futurista que, incluso, 16 años después, NO HA SIDO CUMPLIDO POR LOS DIVERSOS GOBIERNOS. Revisando los considerandos de dicha ley, se puede apreciar que, fundamentado en la Constitución Política de la República, se busca ya “conformar y fortalecer un sistema educativo que sea válido ahora y EN EL FUTURO y que por lo tanto, responda las necesidades y demandas sociales del país, y además, a SU REALIDAD MULTILINGUE, MULTIETNICA Y PLURICULTURAL que requiere de un PROCESO REGIONALIZADO, BILINGÜE Y CON UNA ESTRUCTURA DESCENTRALIZADA a nivel nacional (Las mayúsculas son nuestras). Igualmente, se establece QUE EL SER HUMANO (nótese que no dice hombre, queriendo abarcar tanto al hombre como a la mujer, buscando el enfoque de género) debe consolidar una sociedad justa, por lo que se hace necesario la emisión de una nueva Ley de Educación que corresponda al marco constitucional y responda a las demandas de una sociedad democrática, multiétnica y pluricultural EN CONSTANTE DEVENIR. Puede notarse entonces que ya se enfoca lo relacionado a la multiculturalidad e interculturalidad tan mencionadas en las políticas educativas de los últimos gobiernos, lo de un sistema educativo regionalizado y descentralizado y también ya hay esbozos de descentralización y de enfoque de género. En refuerzo de lo anterior, la ley se refiere en su articulado, como principios y fines, a la PERSONA HUMANA (Mujer y Hombre); a un entorno multiétnico, multilingüe y pluricultural en función de las comunidades que lo conforman, y el desarrollo en el educando de actitudes responsables y comprometidas con la defensa y desarrollo del patrimonio histórico, económico, social ETNICO Y CULTURAL DE LA NACIÓN.
Igual, en el artículo 4, se habla de un sistema PARTICIPATIVO, REGIONALIZADO, DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO, términos muy de moda a partir del año 2000 y que dan respuesta a los compromisos establecido en los Acuerdos de Paz y la Trilogía de Leyes de Consejos de Desarrollo, Descentralización y nuevo Código Municipal. Para lograr lo anterior, la Ley de Educación y la Propuesta del Reglamento establecen el CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN y el Sistema de Consejos Municipales y Departamentales de educación, como órganos multisectoriales para analizar y aprobar conjuntamente con las autoridades educativas las principales políticas, estrategias y acciones de la administración educativa. Puede notarse entonces que tanto la Ley como la propuesta de reglamento FUERON FUTURISTAS y que sin embargo ninguno de los gobiernos, incluyendo el actual, han querido cumplir con la ley y con lo establecido en los Acuerdos de Paz. En los artículos 56 a 58, se define Educación Bilingüe y, aunque muy pobre en su concepción y definición, el articulado de la Ley puede servir de base para el desarrollo de la Educación Bilingüe e Intercultural y más en concreto, para la Educación Maya, a través de un articulado completo en la Propuesta de Reglamento de Educación, o sea, en el Reglamento, se puede colocar todos aquellos avances en materia de Educación Bilingüe e Intercultural y de educación Maya en Particular. En los artículos 66 a 71, se establece lo relacionado a la CALIDAD DE LA EDUCACION, la INVESTIGACIÓN PEDAGÓGICA Y LA EVALUACIÓN. Igualmente, estos temas están desarrollados en la propuesta de Reglamento. ¿Acaso no es uno de los fuertes que buscan desarrollar las políticas educativas de los últimos gobiernos? Entonces,… ¿Dónde está lo obsoleto de la Actual
Ley de Educación?
En el artículo 90 nuevamente se insiste en la Estructura descentralizada del Ministerio de Educación y el artículo 92 se habla de la formación cultural, MORAL y CIVICA, que coincide exactamente con los programas de las dos últimas administraciones con sus programas de Educación en Valores y Educación para la ciudadanía. Todo lo anteriormente citado viene a confirmar que LA ACTUAL LEY DE EDUCACIÓN NO ES OBSOLETA. Continúa teniendo vigencia y muchos de sus preceptos aún no han sido cumplidos, por lo cual se concluye que, antes de pensar en modificar el Decreto 12-91 debe pensarse en revisar, actualizar y aprobar el Reglamento de la misma, con base en la propuesta que la comisión Multisectorial presentara en 1991.
POR QUÉ NO LE INTERESA A LOS GOBIERNOS REVISAR Y APROBAR EL REGLAMENTO DE LA LEY DE EDUCACIÓN VIGENTE. Una de las razones para no querer revisar y aprobar el reglamento de dicha ley, es que el mismo y la ley buscan que la educación sea un instrumento que coadyuve a la conformación de una sociedad JUSTA Y DEMOCRATICA, así como formar ciudadanos con conciencia crítica de la realidad guatemalteca,
para que fortalezcan la auténtica democracia y puedan adquirir actitudes responsables y comprometidas con la defensa y desarrollo del patrimonio histórico, ECONÓMICO, SOCIAL, ÉTNICO y cultural de la nación. ¿A que gobierno y sector empresarial le puede interesar una educación como la planteada en la Ley actual? Por otro lado, el artículo 12 establece el Consejo Nacional de Educación como “órgano Multisectorial educativo encargado de conocer, analizar y aprobar
conjuntamente con el Despacho Ministerial, las principales políticas, estrategias y acciones e la administración educativa, tendientes a mantener y mejorar los avances que en materia de educación se hubiesen logrado”, con lo cual se le
quita al MINEDUC el poder de decidir unilateralmente en cuestiones educativas y cambiar cada cuatro años las políticas, sin respetar lo bueno alcanzado por los anteriores gobiernos. Así mismo, en el Reglamento se propone que haya consejos Municipales y departamentales, a los cuales se les podría agregar por región sociolingüística o por pueblo, para que desarrollen el mismo papel de toma de decisiones en su respectivo ámbito. Esto se ha propuesto a los últimos tres gobiernos y no lo han aceptado, sobre todo este último gobierno, aduciendo que es inconstitucional porque según la Constitución Política de la República, el MINEDUC es el único rector de la educación. Nótese que el argumento es falso, dado que se habla de analizar y aprobar CONJUNTAMENTE, y dando participación a la sociedad civil, en consonancia con lo establecido en los Acuerdos de Paz, amparados por la Ley Marco de los mismos, según Decreto Ley Número 52-2005 del Congreso de la República. Debe recordarse que la Comisión Consultiva para la Reforma Educativa, CCRE-, ente emanado de los Acuerdos de Paz y constituida por 22 instituciones representativas de la Sociedad Civil, cuyo objetivo es elaborar y desarrollar la reforma de la educación a cargo del Ministerio de Educación; durante el proceso de Consulta y Consenso desarrollado en los años 2000 y 2001 organizó 331 Consejos Municipales provisionales de educación, 22 consejos departamentales y la Coordinadora Nacional de Consejos de Educación, sin que los mismos se haya institucionalizado hasta hoy por negligencia o por falta de voluntad política de los gobiernos de turno. El año 2006, la CCRE presentó al MINEDUC una propuesta para instalar el Consejo Nacional de Educación, propuesta que no ha tenido ni siquiera una revisión y respuesta por parte de las autoridades educativas actuales. Otra de las razones para no querer revisar y aprobar el Reglamento del decreto 12-91 es que en él se detallan las obligaciones y derechos de los educadores, educandos y padres de familia y pero también LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO, que evidencian cómo hasta hoy los diferentes gobiernos no han cumplido con tales obligaciones, violando el derecho a la educación de los ciudadano, lo cual no conviene al actual gobierno ni a los futuros. Igualmente se establecen los derechos y obligaciones de los padres de familia, obligaciones que nada tienen que ver con las obligaciones utilitaristas y esclavistas a que han estado sometidos los padres y madres de familia durante las últimas administraciones, como las estipuladas por los reglamentos del PRONADE y las JUNTAS ESCOLARES, que ponen a los padres de familia a
elaborar los desayunos escolares y mantener el edificio escolar, sin proporcionales a cambios un salario por tales acciones, violando el Código de Trabajo, que establece igual salario por igual trabajo. Así mismo, se puede evidenciar la violación de los derechos de los educadores establecidos en el artículo 41, desarrollados en la propuesta del Reglamento. Quizá tampoco les conviene revisar el reglamento, porque el mismo establece como el Ministerio de Educación debe crear y promover programas de apoyo para mejorar la salud, la nutrición y la recreación de los educandos en TODOS LOS NIVELES obligatorios, especificando el reglamento que tales programas deben ser manejados por los supervisores, no por los padres y madres de familia. El artículo 89 tampoco conviene al Estado, porque obliga al mismo a dotar de recursos no menores del 35% de los ingresos ordinarios del Presupuesto General del Estado incluyendo las otras asignaciones constitucionales, lo cual hasta hoy no ha sido cumplido, pues desde 1991, apenas si los gobiernos han asignado anualmente un 15 o 16% de tal Presupuesto. Igualmente se ha incumplido con otorgar el manejo de la cuota de Operación Escuela a las Escuelas como fondo privativo manejado por los Comités de Finanzas de las mismas. Tampoco les conviene a los propietarios de notificaciones y a los propietarios de empresas de todo tipo el tener que construir, establecer y mantener escuelas, guarderías y centros culturales para los hijos de sus trabajadores, (artículos 94 y 98) como tampoco le conviene a los gobiernos el desarrollo del artículo 100, protección a las Comunidades Educativas, pues ya no podrán utilizar las escuelas e institutos y las festividades de las mismas como espacios para promover mitines político partidarios o resguardar a las fuerzas militares. Finalmente, no querrán aprobar el reglamento, porque el mismo desarrolla la forma en que el Estado deberá incrementar la asignación presupuestaria a la educación hasta alcanzar el 7% del Producto Interno Bruto en relación al aumento de la población escolar y el mejoramiento del nivel educacional del país, pues en el mismo se dan los lineamientos para alcanzar tal porcentaje, con base a eliminar las exenciones a las grandes empresas, disminuir el presupuesto al Ejército y otras recomendaciones que no convienen a los empresarios y otros sectores de poder. LA SITUACIÓN LEGAL Desde el inicio de la presente gestión gubernativa, el Magisterio Nacional ha insistido ante las diferentes Comisiones de Educación del Congreso de la República, el Ministerio de Educación y ante el Presidente de la República, la necesidad de aprobar el reglamento de la Ley de educación vigente. El organismo Ejecutivo, desconociendo el contenido de la propuesta, ha ignorado el discutirlo y aprobarlo. El Ministerio de Educación ha dicho que no debe ser discutido porque antes debe ser modificada la Ley de Educación que, en su punto de vista, ya es obsoleta. Para ello ha presentado también una propuesta de modificación de la misma, la cual ha encontrado el rechazo de diversos
sectores. El Congreso de la República, ha presentado dos iniciativas de Ley de Educación por parte de algunas diputadas del FRG, pero también ha atendido las demandas magisteriales de buscar la aprobación del Reglamento del Decreto 12-91. Como respuesta a estas demandas, desde el año pasado se venía buscando la aprobación de un Decreto que obligara la elaboración, discusión y aprobación de la propuesta de Reglamento existente. Fue hasta el presente año que se logró la aprobación del Decreto 03-2007, en el cual, en el artículo 1, indica que : “Se fija al Ministerio de Educación un plazo de noventa (90) días, contados a
partir de la vigencia del presente decreto, para que proceda a la elaboración, hasta su aprobación, como manda la Constitución Política de la República, del reglamento de la Ley de Educación Nacional en los términos que establece el artículo 105 del Decreto Número 12-91 del Congreso de la República”.
Se entiende claramente que este decreto solamente le da vida al artículo 105 del Decreto 12-91 que establece: Elaboración del Reglamento. Se fija un término de sesenta días a partir de la promulgación de esta ley para la elaboración y aprobación de su reglamento, para cuyo efecto el Ministerio de Educación deberá tomar en cuenta a la Comisión Multisectorial de Educación existente, por lo cual los argumentos presentados en el veto fundamentado por el Acuerdo gubernativo No. 85-2007, son oficiosos y sin base. Es evidente que el Organismo Ejecutivo y en concreto el Presidente de la República, no puede aprobar un Reglamento sin que alguno de sus Ministerios lo presente. Se entiende que, para el caso, es el MINEDUC el que debe presentar tal propuesta y, para ello, se le señala que debe hacerlo en 90 días, y “tomar en cuenta a la Comisión Multisectorial existente”
Como esa Comisión Multisectorial de 1991 ya no existe, aunque algunos de sus miembros aún siguen trabajando a favor de la educación (Égil Iván Galindo, Héctor Fernando Reyes, Byron Chavarría Klée, Raúl Hernández, Jorge Zamora, Jorge Estrada, Miguel Ángel Chacón, José Morales Silva, Branly Martínez, Carlos Gómez, Raymond Wennier y Carlos Fuentes), el Ministerio de Educación puede muy bien sustituirla por la Comisión Multisectorial representada por la Comisión Consultiva para la Reforma Educativa-CCRE-, que es una comisión con características semejantes a la anterior, ya que está conformada por delegados de los diferentes sectores de la sociedad civil (Mujeres, magisterio, estudiantes, universidades, iglesias, periodistas, productivo y comercial, colegios privados, pueblos indígenas, gubernamental, Derechos Humanos, ) a través de 22 instituciones. Es conveniente que dicha Comisión sea enriquecida con la presencia de otras nuevas instituciones como Educación Especial, la Coordinadora de Consejos de Educación, el departamento de educación de la FLACSO y la actual Comisión de Educación del Congreso. Esta Comisión debe de retomar la propuesta inicial de Reglamento de la Ley de Educación Nacional, sin desviarse, como lo propone el MINEDUC, a elaborar una nueva legislación, ya que su único mandato es, según el Congreso, elaborar, hasta su aprobación por el Presidente de la República, el Reglamento de la Ley de Educación actual.
CONCLUSIONES:
1. Es falso pretender que la actual ley de educación, Decreto 12-91 es obsoleta. El análisis por artículos demuestra que sigue teniendo vigencia aún después de 16 años de haber sido aprobada y que muchos de sus artículos aún siguen sin “estrenarse” e implementarse por parte de los últimos tres gobiernos. 2. La ley nacional y la propuesta de su reglamento incluyen temas que son propios de la multi e interculturalidad, el enfoque de género y de la descentralización de la educación, así como aquellos temas que dan respuesta a los Acuerdos de Paz. 3. La propuesta de Reglamento para la actual Ley de Educación continua siendo válida y es susceptible de ser modificada por sustitución y ampliación, por lo cual no es necesario modificar la Ley actual. 4. El Decreto 03-2007 del Congreso de la República tiene validez ante el Organismo Ejecutivo, dado que todas las leyes deben tener un reglamento que debe ser elaborado por alguno de los Ministerios del Organismo Ejecutivo para que posteriormente sea firmado por el Presidente de la Republica.
RECOMENDACIONES:
1.
Es urgente que el Ministerio de Educación se convenza de la vigencia y pertinencia temporal y contextual de la actual ley de Educación y convoque ala Comisión Multisectorial para revisar la propuesta de Reglamento de la Ley de Educación consensuada en 1991 y dar cumplimiento al mandato del Decreto 03-2007 del Congreso de la República.
2.
Ante la inexistencia de la Comisión Multisectorial de aquel año, 1991, el Ministerio de Educación debe tomar como la misma a la COMISIÓN CONSULTIVA PARA LA REFORMA EDUCATIVA, dado que en su seno existen un buen número de miembros que conformaron aquella primera Comisión Multisectorial, enriqueciéndola con nuevas instituciones como el Sector de Educación Especial, la Coordinadora Nacional de Consejos de Educación, la Comisión de Educación del Congreso actual, etc.
3.
El Presidente de la República, entendiendo el real papel que le corresponde, debe ordenar a la Ministra de Educación que convoque cuanto antes a la Comisión Multisectorial y dar cumplimiento al artículo 105 de la Ley de Educación actual. Debe entender que, a punto de terminar su período de gobierno, CONVIENE HISTÓRICA Y POLÍTICAMENTE dejar el recuerdo a la ciudadanía y concretamente al Magisterio Nacional, de HABER CUMPLIDO CON LA LEY.
