La Agenda Etica Pendiente de America Latina...

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LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA


SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO



LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA Amartya Sen Carlos Mesa Daniel Filmus José Antonio Ocampo Rebeca Grynspan Mirta Roses Alicia Kirchner Tarso Genro Carmelo Ángulo Martín Hopenhayn

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Gloria Bonder Sturla Stalsett Fernando Montes Joan Prats I Cátala Cézar Busatto José Molinas Orlando Reos Michel Azcueta Fran^ois Vallaeys

FONDO DE CULTURA ECONÓMICA


BERNARDO KLIKSBERG (COMPILADOR)

Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntos de vista del BID. Para más información dirigirse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue NW Washington DC 20577 Estados Unidos de América Tel.: (202) 623-1753 Fax: (202) 623-1709 1-877-782-7432 [email protected] www.iadb.org/pub

La agenda ética pendiente de América Latina D. R. © 2005, BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO D. R. © 2005, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA DE ARGENTINA, S.A. El Salvador 5665; 1414 Buenos Aires e-mail: [email protected]/www.fce.com.ar Av. Picacho Ajusco 227; 14200 México D.F. ISBN: 950-557-650-1 Fotocopiar libros está penado por la ley. Prohibida su reproducción total o parcial por cualquier medio de impresión o digital, en forma idéntica, extractada o modificada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin la autorización expresa de la editorial. IMPRESO EN IA ARGENTINA - PRINTED INARGENTINA Hecho el depósito que marca la ley 11.723.


Primera edición en español, 2005


PRESENTACIONES



Los nuevos desafíos éticos*

Montevideo será, a través de esta importante reunión, la sede de la gran discusión ética que se ha abierto en América Latina. Esta tierra uruguaya tiene todos los méritos para serlo. Una preocupación profunda por los valores morales, por la educación, por los derechos humanos, por el perfil humano de la sociedad fue la impronta del Uruguay ante el mundo durante el último siglo. Por ello acogí con gran entusiasmo el pedido de las instituciones que establecieron el Nodo Uruguay de capital social y ética, de que nuestra Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo organice con ellas este Encuentro Internacional en el Uruguay. Y no nos equivocamos, como lo indican la entrega con que las instituciones uruguayas, la Iniciativa y nuestra Representación en el Uruguay han organizado esta magna reunión, así como la repercusión que ha tenido en los medios y en el país todo. Debo confesarles que todavía estamos admirados en el BID del impacto que la Iniciativa de Ética y Desarrollo que concebimos con nuestro amigo el Primer Ministro de Noruega, Kjell Magne Bondevick, y cuya dirección encomendamos a Bernardo Kliksberg, ha tenido en la región. En apenas un año y medio la Iniciativa, que cuenta con el inapreciable apoyo del Gobierno de Noruega, ha congregado en ocho encuentros internacionales a 20 mil líderes de todos los sectores de la región, ha puesto en marcha con múltiples organizaciones redes de trabajo conjunto sobre campos cruciales, entrenado a numerosos especialistas del BID y otros organismos internacionales para la aplicación de estas dimensiones en el diseño de proyectos, impulsado una red de universidades para promover la enseñanza de estos temas, apoyado el voluntariado de la región y *

Palabras pronunciadas en la inauguración del Encuentro Internacional "La Agenda Ética Pendiente de América Latina", realizado en Montevideo el 18-19 de diciembre de 2003. El encuentro fue organizado por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo, y la División de Estado y Sociedad Civil (wU) del BID junto con la Universidad Mayor de la República, la Universidad Católica, la Asociación de Instituciones no Gubernamentales y el CLAEH. " Presidente del BID. 9


Enrique V. Iglesias™


construido un espacio en Internet que, con más de 500 mil ingresos en los últimos seis meses, se ha convertido en el primero del mundo en estas temáticas. América Latina nos está diciendo que quiere que haya una discusión ética profunda, seria, intensa, que no quiere postergar más. Lo dice en encuestas como el Latinbarómetro, que testimonian que éste es un continente que definitivamente ha optado por la democracia, que no aceptará otra cosa, pero que quiere una democracia de calidad, con pleno apego a la ética. ¿Qué nos puede aportar discutir sobre ética y capital social? Ante todo, implica cambiar el marco de los debates convencionales de América Latina, ampliándolo y enriqueciéndolo. Incorporar las dimensiones éticas del desarrollo y aspectos como los que resalta la idea de capital social, la confianza, la capacidad de asociatividad, la conciencia cívica, nos permite salir de una visión economicista unidimensional, para pensar en términos de un modelo de desarrollo integrado. Esto es, un modelo que, al mismo tiempo que preserva la estabilidad, el progreso tecnológico, la competitividad —que son imprescindibles—, promueve la educación, la salud, el apoyo a la pequeña y mediana empresa, el acceso al crédito, la democratización de las oportunidades; vela por el medio ambiente; fortalece la cultura, y se orienta por parámetros éticos. Un modelo integrado buscará permanentemente la consistencia con los valores éticos. Su Santidad el papa Juan Pablo II ha llamado la atención sobre la necesidad de que la ética oriente la economía, ha enfatizado incluso que la globalización debía tener un código ético y ha lanzado una exhortación que no puede ser desoída diciendo: "Invito a los economistas y profesionales financieros, así como a los líderes políticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prácticas económicas y las políticas vinculadas tengan como meta el bien en cada persona y de la totalidad de la persona". Por otra parte, hoy sabemos que la calidad ética de una sociedad influye fuertemente en su desempeño económico. Ya lo había anticipado Adam Smith cuando en sus trabajos enfatizaba el papel de factores como la confianza y la transparencia que consideraba claves para que los mercados pudieran rendir sus beneficios. Lo desarrolló a fondo el Nobel Amartya Sen en su obra On ethics and economicsy en sus investigaciones al indicar que los valores éticos de sectores claves de una sociedad, como los empresarios y los profesionales, forman parte de sus activos productivos si son positivos, o de sus pasivos si son negativos. Se evidencia a diario cuando se observa cómo la corrupción pública o la corrupción corporativa minan la confianza y dañan severamente la economía. También es visible en los ejemplos contrarios, como el que ofrecen los países nórdicos Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Islandia, por ejemplo, donde


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sus altos estándares éticos, integrados a su cultura, los han convertido en líderes en transparencia, y han influido significativamente en sus importantes logros económicos y tecnológicos. Hemos aprendido, asimismo, que hay dimensiones de la ética que pueden ser decisivas para la marcha de una sociedad, como la honestidad, la solidaridad y el sentimiento de preocupación del uno por el otro. Hoy en esta América Latina con tantas posibilidades y avances, pero al mismo tiempo con niveles de pobreza e inequidad inadmisibles, necesitamos potenciar esa solidaridad, que nos puede aportar en lo cotidiano, y ser un firme cimiento para construir sociedades de inclusión social universal y democratización de oportunidades. En definitiva, la ética se plasma en comportamientos cotidianos, en la asunción de responsabilidades por parte de todos los actores sociales. Necesitamos, en América Latina, reforzar esas responsabilidades. Son temas claves para nuestra región la responsabilidad social que les compete a las políticas públicas, la responsabilidad social de la empresa privada, las responsabilidades de la sociedad civil, el voluntariado, la responsabilidad de las universidades, la responsabilidad de los medios. En todos los campos debemos avanzar hacia niveles superiores de compromiso y asunción de responsabilidades éticas. Ello no se obtiene mágicamente; está vinculado a un gran trabajo, continuo y paciente que hay que hacer en el campo educativo. Se ha demostrado en los Estados Unidos, una sociedad con alto grado de voluntariado, que quienes han tenido una educación fuerte en valores y prácticas comunitarias en sus años de formación básica tienen mucho mayor propensión al trabajo voluntario en sus años adultos. Una línea maestra de trabajo de nuestra Iniciativa Interamericana de Ética y Desarrollo es cómo fortalecer la educación en ética y desarrollo y el capital social en las universidades de la región, y particularmente en carreras estratégicas para el desarrollo, como las económicas, gerenciales, contables, entre otras. La red interuniversitaria, que se está organizando con la iniciativa del BID para llevar adelante este esfuerzo, puede tener un gran papel. También puede ser muy relevante la idea de impulsar, a través de ella, el voluntariado universitario que, en carreras como las mencionadas, puede ayudar con sus conocimientos de gestión a pequeñas y medianas empresas, municipios carenciados y grupos desfavorecidos. Hemos visto en experiencias concretas el rol estratégico que puede jugar la ética y la movilización del capital social complementando las políticas públicas. Así, algunos de los proyectos más exitosos de lucha contra la criminalidad juvenil son los que han surgido de esfuerzos combinados de los municipios, las iglesias y diversos sectores de la comunidad para crear oportunidades de capacitación, cultura, deporte y trabajo para los jóvenes excluidos.


LOS NUEVOS DESAFÍOS ÉTICOS


Asimismo, sabemos que las comunidades pobres pueden no tener bienes materiales pero son muy ricas en capital social, cultural, valores, que si se potencian pueden dar resultados de excepción, como ha sucedido entre otros con experiencias internacionalmente premiadas, como Villa El Salvador de Perú y las escuelas EDUCO de campesinos pobres de El Salvador, y como ha sucedido con las experiencias del BID en favelas en Río de Janeiro. América Latina intuye hoy que en el vacío de una discusión ética importante estuvieron algunas de las causas de problemas como la corrupción, la acentuación de inequidades y exclusiones, las discriminaciones y otros semejantes que han afectado profundamente a amplios sectores de la población. Exige que una ética basada en la equidad, la solidaridad, la generosidad, la protección de la familia, de los niños, de los ancianos, de los discapacitados, la superación de las discriminaciones de la población indígena y de los afroamericanos, debe orientar los rumbos de los esfuerzos por el desarrollo. Tiene sed de ética. La movilización de esa ética colectiva puede ser el cimiento para forjar grandes concertaciones entre Estado, empresa privada y sociedad civil que no permitan estos niveles intolerables de exclusión e inequidad en un continente de tantas potencialidades. Espero que este Encuentro tan representativo pueda contribuir significativamente a esta demanda colectiva por ética que no puede postergarse más.


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Kjell Magne Bondevik*"

Señor Presidente Lula da Silva, excelencias, damas y caballeros: No tienen idea del placer que representa para mí estar hoy con ustedes en esta hermosa ciudad de Belo Horizonte, cuyo horizonte, en efecto hermoso, a mi juicio, servirá de inspiración a la conferencia que nos congrega en el día de hoy. Deseo expresar mi gratitud al Gobernador de Minas Gerais, a la Federación de Industrias del Estado de Minas Gerais y al BID, por haber organizado este acontecimiento. Espero que esta conferencia contribuya a lograr algo que creo necesario: un horizonte más amplio y luminoso en relación con la política pública nacional e internacional, la gobernanza empresarial y el diálogo social.

INTRODUCCIÓN: BRASIL Ésta es mi tercera visita al Brasil, y mucho me complace haber regresado. Para los cientos de millones de personas de todas partes del mundo que aman el fútbol, no hay país como el Brasil. Me cuento entre las numerosísimas personas a quienes impresiona profundamente la destreza con que los brasileños han practicado siempre ese juego maravilloso. Pocos han logrado, como los jugadores brasileños, combinar la habilidad técnica con el ritmo y la pasión. Hay algo mágico en los nombres de Pelé, Sócrates, Júnior y Ronaldo. Presenciando muchos partidos en mi país de origen, Noruega, me he preguntado: "¿por qué nuestros jugadores no pueden jugar un poco más como estos brasileños?". Me

* Palabras inaugurales del Primer Ministro de Noruega Kjell Magne Bondevik en la Conferencia Internacional sobre las "Dimensiones Éticas del Desarrollo", realizada en Belo Horizonte el 3-4 de julio de 2003, organizada por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo y la División de Estado y Sociedad Civil (atl) del BID y el Gobierno de Noruega junto con la Federacáo das Industrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) y la Gobernación del Estado. ** Primer Ministro de Noruega. 13


Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega*


temo que ése sigue siendo un sueño distante, pero hay esperanzas de lograrlo, pues me consta que los brasileños inspiran a muchos jugadores noruegos. Pero, en los últimos tiempos, no son sólo los jugadores de fútbol y los aficionados a ese deporte quienes acuden al Brasil en procura de inspiración. Personas de todas partes del mundo perciben que algo nuevo está en marcha en este país. Perciben que, por fin, existe la determinación política de hacer de la lucha contra la pobreza y la injusticia social el objetivo fundamental de la política pública. El Presidente Lula da Silva, el más votado de los presidentes democráticamente electos del mundo, ha puesto en marcha un ambicioso programa de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, que está siendo seguido con gran interés en todo el mundo. Quizás ha llegado la hora del cambio en el Brasil. Y si así sucede en el Brasil, ¿por qué no en otras partes del mundo? El Presidente Lula tiene ante sí un enorme desafío, pero si él y su gobierno logran combinar en el campo de la política económica y social la destreza técnica con el ritmo y la pasión que los jugadores brasileños despliegan en el campo de fútbol, no cabe duda de que el Presidente Lula será una profunda fuente de inspiración mucho más allá de las fronteras brasileñas. Él nos infunde la esperanza de que el mundo no se rija exclusivamente por intereses económicos, sino también por valores humanos y principios éticos, y de que los valores humanos y la ética pueden convertirse en una fuente de movilización política y contribuir al cambio social. Por lo tanto, es más que oportuno que esta conferencia sobre ética y desarrollo tenga lugar en el Brasil.

INTRODUCCIÓN: ÉTICA Y DESARROLLO Soy un teólogo y he sido ordenado como ministro en la Iglesia Luterana noruega. Esto suele causar sorpresa. No es usual que un clérigo se convierta en político. Creo, sin embargo, que la teología puede representar una rica y poderosa fuente de inspiración a los efectos de la elaboración de políticas responsables. Mi formación en teología me ha ayudado a considerar las opciones de políticas en el contexto de los valores y la ética cristianos. Estoy persuadido de que los valores y la ética están directamente vinculados con el arte de la elaboración de una política pública responsable. La política pública entraña arduas opciones, pero además implica la formulación de juicios de valor. Todo el proceso de elaboración de políticas se basa en juicios de valor, que deben ser objeto de fiscalización y debate públicos. Ésa era mi opinión cuando asumí el cargo de Primer Ministro de Noruega, hace seis años, y establecí una Comisión de Valores Humanos con el propósito de invitar


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a toda la población a reflexionar sobre preguntas como éstas: ¿cómo se define una buena vida? ¿En qué valores queremos que se base nuestra sociedad? ¿Cómo podemos lograr que todos los actores sociales contribuyan a suscitar un futuro beneficioso para todos nosotros? A mi juicio, tres conjuntos de valores fundamentales revisten especial importancia y deberían orientarnos e inspirar nuestros esfuerzos encaminados a promover el desarrollo y combatir la pobreza. El primero es el respeto de la vida y de la dignidad humanas; en él deben basarse nuestros esfuerzos tendientes a proteger y promover los derechos humanos. El segundo es el de la ordenación, en que deben basarse nuestros esfuerzos encaminados a salvaguardar el medio ambiente y hacer posible una gestión bien concebida de los recursos. El tercero es el de la compasión y la solidaridad, que debe servir de base a nuestros esfuerzos tendientes a promover la justicia, el desarrollo económico y social, en el plano nacional y en la esfera internacional. Debemos recordar las palabras de Martin Luther King: "Una injusticia, doquiera se cometa, es una amenaza para la justicia en todas partes". Mi iniciativa se inspiró en la convicción de que existen valores comunes a partir de los cuales podemos avanzar. Prácticamente todos los países han suscrito la Declaración de los Derechos Humanos, que se basa en el respeto de la dignidad humana. Mi iniciativa ha inspirado acontecimientos que explican el porqué de mi presencia aquí en el día de hoy. La Comisión fue un tema de debate en Oslo, en 1998, cuando cuve la satisfacción de conocer al Presidente del BID, Enrique Iglesias. Ambos, además, conversamos largamente sobre la necesidad de dar aún mayor preponderancia a la ética y a los valores humanos entre los objetivos de política pública en la esfera internacional, incluida América Latina. Poco después, el BID, con el respaldo de Noruega, estableció la Iniciativa de Ética y Desarrollo. Ha sido con gran admiración para con el equipo del BID, y quizá con una pizca de orgullo, que he tomado nota de los resultados alcanzados por esa iniciativa hasta la fecha. Algunos formulaban la advertencia de que el tema de la ética y el desarrollo no puede despertar mucho interés. El elevado número de asistentes a esta reunión del día de hoy demuestra lo contrario. Además, me consta que foros similares realizados en otros países latinoamericanos han atraído a millares de participantes. El realizado en Chile, hace apenas un mes, por ejemplo, reunió a más de 5 mil personas, muchas de ellas jóvenes, de todas partes de América Latina. Es un buen augurio para el futuro. Bernardo Kliksberg, el diestro y entusiasta coordinador general de la iniciativa y coorganizador de esta conferencia, acaba de decirme que el sitio virtual de la iniciativa en Internet cuenta con más de 100 mil usuarios activos, la mayor parte de ellos en América


ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO...

LA AG ENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA

Latina. Se me ha dicho, asimismo, que ese elevado número de usuarios representan una amplia gama de categorías sociales: autoridades políticas, académicos y estudiantes, activistas, personas vinculadas con instituciones religiosas, empresarios, sindicalistas. Finalmente, en lo que constituye quizá su atributo más notable, la iniciativa ya ha suscitado, en el propio BID y en algunos países latinoamericanos, iniciativas y reformas de políticas, lo que constituye un cuantioso retorno por una inversión inicial de muy modestas proporciones. ¿Qué sucede? ¿A qué se debe que esta iniciativa haya despertado tan amplio interés? Suele decirse que el mundo actual tiene sed de valores éticos, y es preciso conocer el porqué. Desearía examinar tres importantes respuestas a ese respecto.

¿A QUÉ OBEDECE LA DEMANDA DE ÉTICA?

La primera respuesta es que las tendencias del desarrollo reflejan persistentes injusticias a escala mundial y local. Aproximadamente el 23% de la población del mundo sigue viviendo en la extrema pobreza, con menos de un dólar por día; el 20% más rico de la población mundial obtiene el 83% del ingreso del mundo, y en los años noventa la desigualdad en la distribución del ingreso entre los diferentes países se hizo cada vez más pronunciada. Al mismo tiempo, los pobres corren mayor riesgo que las demás personas de padecer crisis, enfermedades y violencia. Por ejemplo, el 95% de las personas con VIH/SIDA viven en países en desarrollo. Sólo el 10% del total de los recursos mundiales dedicados a investigaciones médicas y sanitarias se destina a aliviar el 90% de la carga mundial de enfermedades. Pocas dudas caben de que los pobres, la mayor parte de los cuales son mujeres, figuran entre las principales víctimas de las recientes crisis económicas experimentadas por América Latina y otras regiones, y de que son mayoría entre las víctimas de los desastres naturales. Naturalmente, la reacción frente a esos hechos no puede limitarse a describirlos como un fenómeno ineluctable. Se trata de graves injusticias cuya eliminación debe convertirse en un objetivo básico de la política pública a nivel nacional e internacional. Se trata de desafíos que es preciso superar y que pueden superarse si se cuenta con determinación y capacidad políticas suficientes. La segunda respuesta es que las viejas soluciones basadas en conocimientos científicos y modelos aparentemente gratuitos no han suscitado una solución duradera a apremiantes problemas, lo que quizá se hace sentir con especial intensidad en América Latina. Actualmente se admite, en amplias esferas, que el experimento neoliberal realizado en América Latina no ha tenido más que un


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éxito parcial: no ha permitido dar respuesta al desafío más elemental que tiene ante sí cualquier gobierno: lograr mejores condiciones de vida para toda la población del país. Aunque en los últimos quince años se ha registrado en América Latina cierto crecimiento económico, ello no ha dado lugar aún a mejores condiciones de vida para la mayor parte de la población de la región. Pese a que el 70% de los países de esta última son países de ingreso medio, alrededor de un tercio de la población vive en la pobreza, y los niveles de pobreza no se están reduciendo. Por lo tanto, es necesario centrar la atención en valores distintos del crecimiento económico, que lo complementen. Se trata de un reto que tanto Brasil como el BID han tomado en serio. La tercera respuesta es que en la actualidad admitimos que no basta contar con instituciones y normas jurídicas nacionales e internacionales bien concebidas y eficientes, si es que hemos de combatir la pobreza y lograr un desarrollo sostenible. No podemos ni queremos regularlo todo. Tanto las personas como los agentes económicos son responsables de su propio comportamiento y de su relación con la comunidad. Libertad entraña responsabilidad. El enfoque clásico, que hace hincapié en la sanción de leyes y reglamentos, debe ser complementado con medidas voluntarias y con una más viva conciencia ética, aunadas a nuevas modalidades de colaboración y formación de asociaciones entre el gobierno, el sector privado y la sociedad civil. ¿Cómo podemos entonces movilizar a los diversos protagonistas para que hagan frente a los nuevos desafíos? A mi juicio, una conferencia como ésta puede constituir un instrumento muy útil a esos efectos, en la medida en que sea seguida por otros tipos de medidas.

MOTIVACIÓN DE LOS DIVERSOS PROTAGONISTAS A lo largo de estos dos días ustedes analizarán la responsabilidad ética del gobierno, de la sociedad civil y de las empresas. En primer lugar, los gobiernos deben cumplir un papel decisivo en la labor tendiente a hacer frente a la injusticia y a la exclusión. Sólo puede enfrentarse la pobreza a escala mundial modificando las estructuras internacionales de la deuda, el comercio y la inversión, a través del suministro de asistencia para el desarrollo y la reforma de la política pública nacional. Todas las medidas deben aplicarse simultáneamente. Los países ricos deben dispensar más y mejor asistencia. Los países en desarrollo deben mejorar sus programas y la gobernanza. Un desafío especial, para los países de América Latina, es el referente a la brecha entre ricos y pobres que existe en la mayoría de ellos. Es preciso enfrentar ese




problema. En este continente no puede erradicarse la pobreza desde fuera. El crecimiento económico y el "efecto de filtración" no bastarán para sacar de la pobreza a los pobres de este continente. Son importantes las políticas. El éxito de nuestra lucha contra la pobreza y el hambre depende de que todos —en ambos hemisferios- actuemos mejor. Además, los gobiernos deben cumplir el papel que les corresponde como legisladores y como promotores y defensores de derechos humanos básicos. Esta aseveración vale tanto para los derechos políticos y civiles como para los derechos económicos y sociales. Aunque es esencial que se adopten medidas voluntarias, debemos recordar que en la mayoría de los países desarrollados, incluido mi propio país, las mejoras de las prácticas empresariales referentes a la gestión del medio ambiente, la gestión de los recursos humanos y los derechos de los trabajadores se lograron originalmente a través de la legislación. Esta realidad sigue presente en muchos lugares. En otros términos, el papel del gobierno reviste fundamental importancia. Una tercera función que debe cumplir el gobierno consiste en crear ámbitos de diálogo. En Noruega, el gobierno estableció en 1998 un foro consultivo para debatir el tema de las medidas que deberían adoptar las empresas noruegas frente a los desafíos referentes a los derechos humanos en el exterior. En él participan representantes del sector privado, la sociedad civil, los sindicatos, el sector público y las entidades académicas, y el foro inspiró ulteriormente el Pacto Mundial. No obstante, para que el diálogo sea fructífero debe existir confianza mutua entre las partes, lo que sólo puede lograrse cuando el sector público y las empresas privadas están resueltos a actuar en forma transparente. Además, el diálogo debe ser seguido por la acción. Sólo puede crearse confianza si las personas creen que sus opiniones son escuchadas y tenidas en cuenta. En cuarto lugar, el gobierno debe ser un modelo de conducta en cuanto a adecuada gestión de los recursos humanos y adopción de políticas ambientales bien concebidas, y debe poseer antecedentes satisfactorios en cuanto a lucha contra la corrupción y el fraude e inversiones éticas. En especial, debe dar buenos ejemplos en materia de transparencia. En la esfera de las inversiones, mi gobierno ha encargado la realización de un informe sobre la manera de hacer gravitar las consideraciones éticas en la gestión del Fondo Noruego del Petróleo. Finalmente, el gobierno debe asumir seriamente su amplia responsabilidad social, y hacer participar a otros protagonistas en sus programas de fomento de un desarrollo sostenible y equitativo. El programa brasileño Hambre Cero, de erradicación de la pobreza, es un ejemplo elocuente de los mecanismos a través de los cuales un gobierno puede hacer participar al sector privado y a otros


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protagonistas, como los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, en los esfuerzos tendientes a alcanzar objetivos comunes. El sector privado debería aprovechar ávidamente esas posibilidades de contribuir al objetivo común. Otros gobiernos deberían emular el magnífico ejemplo del gobierno brasileño. La idea de que las empresas tienen una responsabilidad que no se limita a obtener ganancias, suministrar empleo y pagar tributos, fue establecida por la comunidad internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992. Diez años más tarde fue reafirmada en la Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo, en Monterrey, México, y una vez más en Johannesburgo en ese mismo año. El concepto de responsabilidad social de las empresas gana terreno en todas partes del mundo. En la lista de la UNCTAD sobre las cien mayores economías del mundo figuran 71 países y 29 compañías. El poder seguirá desplazándose de las oficinas públicas a las salas de los directorios de las compañías privadas, con el consiguiente incremento de la importancia y pertinencia de la responsabilidad social de las empresas, muchas de las cuales ejercen gran influencia en la sociedad y sobre las autoridades locales y nacionales, en especial cuando las estructuras estatales son débiles. Esa influencia debe ser acompañada por una responsabilidad de idénticas proporciones. En todo el mundo se ha puesto en marcha una serie de iniciativas tendientes a hacer que las empresas asuman su responsabilidad cívica velando por sus empleados, por la comunidad y por el medio ambiente. Ustedes los brasileños han cumplido un papel de vanguardia en la promoción de una comunidad empresarial socialmente responsable, al establecer el Novo Mercado, una bolsa de valores reservada exclusivamente a las empresas cuya gobernanza institucional es sumamente satisfactoria, así como versiones locales del Pacto Mundial. No obstante, aunque la idea de la responsabilidad social de las empresas está ganando terreno, aún se está muy lejos de lograr el respaldo de la mayor parte de las empresas del mundo. La Iniciativa del Pacto Mundial de las Naciones Unidas tiene 600 compañías miembros. El debate sobre la responsabilidad social de las empresas se centra principalmente en las grandes sociedades multinacionales, pero es importante incluir a las empresas de pequeña y mediana escala, que en definitiva son mayoría entre las compañías del mundo. Para que la responsabilidad social de las empresas suscite un efecto duradero en aras de un desarrollo sostenible tenemos que lograr que más empresas se identifiquen con este objetivo. Hacer participar a las empresas en la labor encaminada a un desarrollo sostenible no es solamente un tema de interés de las compañías, sino que compromete la responsabilidad de los gobiernos, de la sociedad civil y de los sindicatos de trabajadores.




La sociedad civil tiene un importante papel que cumplir. Pocas dudas caben de que sin su persistente crítica y presión la idea de la responsabilidad social de las empresas no gozaría de una aceptación tan amplia como la que actualmente se le dispensa. No obstante, también es evidente que la responsabilidad de la sociedad civil no se limita a la formulación de críticas. La sociedad civil debe contribuir, además, a encontrar soluciones a través de un diálogo que fomente la confianza entre las partes y promueva la consecución de un conjunto de objetivos encaminado a abordar desafios sociales fundamentales. Necesitamos una sociedad civil responsable en la misma medida en que necesitamos empresas responsables. Una de las más importantes funciones de la sociedad civil consiste en contribuir a la creación de valores comunes y confianza entre los pueblos. A este respecto, la Iglesia se encuentra en una posición especialmente sólida, pues ninguna otra institución posee tanta capacidad como ella para unir a las personas en torno a un conjunto de valores comunes. En varios países latinoamericanos la Iglesia Católica es, a la vez, uno de los más importantes portavoces de los pobres y una institución que goza de la confianza de personas pertenecientes a todos los niveles sociales. El debate sobre el desarrollo debería centrarse en los valores cristianos del amor, el respeto y la solidaridad. Deberíamos aprovechar el ejemplo de la Iglesia y promover la inclusión social, en lugar de la exclusión. Debemos procurar un diálogo con todos los protagonistas sociales y hacer frente a la injusticia.

EL NUEVO CONJUNTO DE OBJETIVOS

El gobierno noruego ve con satisfacción la renovada importancia que la sociedad civil y el sector privado dan a la ética, a los valores humanos y al papel de los esfuerzos voluntarios. No obstante, al tratar de alcanzar juntos este objetivo debemos evitar dos posibles inconvenientes. Primero, nunca debemos dejar que el debate referente a la ética y a la responsabilidad social gire en torno al concepto de beneficencia. La responsabilidad social implica respeto por el derecho de las personas a vivir dignamente; está vinculada con los derechos humanos, las normas laborales y la salvaguardia del medio ambiente. Como señaló el Ministro Extraordinario de Seguridad Alimentaria y Programa Hambre Cero de su país, José Graziano, el modelo de la filantropía, de la beneficencia, es inadecuado, pues conduce invariablemente a la exclusión social. Tenemos que hallar mecanismos de lucha contra la pobreza que además promuevan la inclusión social.


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Segundo, no basta movilizar a las empresas y a los gobiernos para aliviar el infortunio de las personas vulnerables. Jamás debemos olvidar que todas nuestras instituciones, las estructuras económicas que decidimos respaldar, y la propia globalización, llevan en su seno, implícitamente, ciertos valores. El logro de un mejor futuro no sólo depende de que las empresas, la sociedad civil y los gobiernos asuman seriamente su propia responsabilidad social, sino también de la realización de esfuerzos concertados encaminados a hacer de los valores éticos la médula de nuestras instituciones y modalidades de interacción mundiales. Debemos reconocer el hecho de que la globalización misma no es neutra en cuanto a valores. Tengo la convicción de que debemos dotarnos de mayor capacidad a nivel internacional para realizar y mantener un diálogo mundial significativo sobre la dimensión ética de la elaboración de políticas. Necesitamos un escenario en que podamos realizar un debate de ideas serio, que contribuya a crear otros escenarios de negociación y adopción de decisiones de alcance mundial. Dos iniciativas en curso, muy diferentes entre sí, son, a mi juicio, sumamente promisorias a ese respecto. La primera es la que ha congregado a todos los aquí presentes: la Iniciativa de Ética y Desarrollo. Ello reviste especial interés porque demuestra que a amplios sectores de toda América Latina les preocupa profundamente la relación entre ética y política pública. A este respecto es necesario aprender algunas enseñanzas importantes cuya aplicación no se limita a este gran continente. Confío en que esta iniciativa suscite claras medidas de política pública en ámbitos decisivos de la labor tendiente a erradicar la pobreza. La otra iniciativa es la referente a la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización, encabezada por los Presidentes de Finlandia y Tanzania y de la que forman parte la Sra. Ruth Cardoso, ex Primera Dama del Brasil; el Premio Nobel Joseph Stiglitz, y el influyente economista peruano Dr. Hernando de Soto. La Comisión se encarga de abordar la cuestión de hacer de la globalización un proceso más inclusivo. La Comisión ha tomado como punto de partida los convenios y principios básicos de la O1T sobre normas laborales y derechos sociales en una economía globalizada. Espero que logre formular ideas y recomendaciones claras, realistas y persuasivas sobre la manera como la globalización pueda convertirse en un proceso más justo e inclusivo. En muchos aspectos, la OIT se encuentra en condiciones singularmente apropiadas para promover esta importante labor y colaborar en la etapa de seguimiento. Es el único organismo de las Naciones Unidas que desde su creación se ha basado en una estructura tripartita, integrada por los gobiernos, el sector de




las empresas y los sindicatos de trabajadores, y suscita singulares beneficios, que deberíamos aprender a utilizar más eficazmente en la esfera de la política pública internacional. Reforzando los lazos entre la OIT, los demás organismos de las Naciones Unidas y los bancos multilaterales de desarrollo encontraremos mecanismos más eficaces para crear hábitos de consulta con una amplia gama de entidades en el proceso de adopción de decisiones. Si ahora examinamos en forma paralela esas dos iniciativas —la Comisión Mundial y la Iniciativa de Ética en el Desarrollo—, podría ser útil organizar un diálogo sobre temas precisos entre representantes de ambas para analizar mecanismos que les permitan aprovechar sus perspectivas y experiencia respectivas. El objetivo supremo debería consistir en crear impulso para que el avance no se detenga una vez que llegue a su fin la labor de la Comisión o se agote el financiamiento proporcionado por donantes a la Iniciativa de Ética del BID. Es importante que las iniciativas referentes a la dimensión social no se encierren en sí mismas, sino que se relacionen con los procesos de política pública "de la vida real", vitales para nuestras sociedades y para nuestra población. Consideremos, por ejemplo, las negociaciones referentes a un Área de Libre Comercio de las Américas, o las que se realizan en la OMC, que afectarán a la vida de más de mil millones de personas. Es importante debatir y analizar continuamente los valores básicos implícitos en esos procesos. Uno de los grandes desafíos éticos con los que se ven confrontados los gobiernos en nuestra época consiste en crear un vínculo entre las preocupaciones de la población y los procesos mundiales y regionales. La pobreza y la injusticia que vemos en todo el mundo difieren pronunciadamente de nuestras concepciones políticas y de los valores éticos básicos con los que estamos identificados. ¡Es preciso actuar en la esfera política! En materia de política interna, cada gobierno debe dar prioridad a la justicia social: ¡a la lucha contra la pobreza y el hambre; a la promoción del desarrollo! ¡Los países en desarrollo deben mejorar sus políticas y sus gobiernos! En la esfera de la política internacional, los países ricos deben: dar acceso más expedito a sus mercados; incrementar las inversiones en los países en desarrollo; acelerar el proceso de reducción de la deuda; mejorar e incrementar la asistencia para el desarrollo. Mi país, Noruega, realizará una activa contribución. ¡Nos hemos comprometido a hacer más y mejor! Estamos deseosos de colaborar en forma más estrecha con el Brasil en esta tarea. ¡Concertar alianzas para avanzar es la vía que conduce a resultados prácticos!


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Espero que esta conferencia de Belo Horizonte contribuya en forma tangible a crear un horizonte más luminoso, una nueva y mejor aurora para los pobres, los excluidos, los vulnerables, aquí en el Brasil, en América Latina y en todo el mundo. Confío en que podamos realizar importantes avances haciendo gravitar valores y principios éticos en la política pública y en el debate público. Debemos dejar de aceptar el credo establecido de que esas consideraciones "blandas" son propias de las iglesias, y no de los parlamentos, las municipalidades o las instituciones internacionales. Todos debemos hacer lo más que podamos para cambiar esta realidad, ya que, para citar a un joven filósofo noruego, Henrik Syse, hijo de un ex Primer Ministro de Noruega: "Hay otros valores, además de los que se negocian en la bolsa de valores". Damas y caballeros: gracias por haberme invitado a hacer uso de la palabra en la mañana de hoy. Tienen ante sí una gran tarea que realizar en estos dos días. ¡Confíen en que su aporte puede ser decisivo! ¡Atrévanse a ser visionarios! Atrévanse a dar a conocer con franqueza sus pensamientos e ideas referentes a los problemas de sus comunidades, de sus estados o provincias, de sus países, del continente al que pertenecen, o del mundo en general. Les deseo una conferencia exitosa y productiva. Seguiré de cerca el desarrollo de la Iniciativa de Ética y Desarrollo en los próximos meses y años. Gracias por su atención.





Ricardo L. Santiago*

El BID, desde su creación, hace ya 45 años, ha estado siempre buscando la mejor forma de responder a las necesidades y demandas de los países y de sus gobiernos, que son los dueños del Banco. En esta búsqueda para hallar la mejor respuesta, la institución ha ido ajustándose al cambio de las realidades e incorporando a la misión institucional dimensiones que hace algunas décadas no eran tomadas en cuenta como parte del desarrollo económico y social, que es el objetivo esencial del Banco. Hoy encontramos que es necesario poner en la base de nuestro trabajo los valores que contribuirán a que el desarrollo sea sostenible e incluyente, y que necesitamos aportar enfoques más amplios a algunos de los problemas que debemos atender. Uno de los propósitos de este libro es poner a disposición del lector algunas reflexiones que reflejan las preocupaciones de académicos, dirigentes políticos y sociales, especialistas del BID y otras instituciones multilaterales acerca de las dimensiones éticas en la tarea de propender al desarrollo. Tales preocupaciones se toman en cuenta en las diversas actividades de la Institución y muy especialmente en muchas de nuestras operaciones en los países. Al mismo tiempo, queremos también acompañar el esfuerzo que nuestros países están haciendo hoy para enriquecer las instituciones democráticas, con instrumentos que fortalecen el Estado y la participación ciudadana. Esta tarea está llevando a redescubrir la ética y a reencontrar su valor como recurso para mejorar las gestiones de los gobiernos, atender los problemas de crecimiento, reducción de la pobreza y exclusión social, y mejor la distribución. Este libro sirve también para compartir con sus lectores algunas de las importantes experiencias que se han llevado a cabo en años recientes a través de reuniones internacionales, seminarios y talleres de trabajo sobre el tema de Etica y Capital Social en el Desarrollo. En todo el continente americano, y en particular en los países de la Región 1 del Banco (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), estos encuentros han servido para advertir la enor" Gerente, Departamento Regional de Operaciones 1 del BID. 25


Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo


me ansiedad del público acerca de la discusión de estos temas. Las varias reuniones que se han llevado a cabo contaron con la asistencia de varios miles de personas, incluidos estudiantes, profesionales, dirigentes sociales, políticos y religiosos, periodistas, y simples ciudadanos que han recibido la iniciativa del BID con interés y hasta con pasión. Tal como ha dicho el Presidente Enrique Iglesias, en América Latina y el Caribe existe una "sed de ética". Sucesivas circunstancias y eventos políticos de muchos de nuestros países han permitido advertir que la construcción de instituciones democráticas requiere de dirigentes e individuos comprometidos con valores éticos. De otra manera, pueden continuar sucediéndose frustraciones que podrían llegar aun a poner en peligro la continuidad democrática y representativa de nuestros gobiernos. Finalmente, esta publicación podrá servir para instalar en el debate público sobre políticas de desarrollo muchos de los temas que plantean los autores de las diversas contribuciones. La mayor parte de nuestras preocupaciones en la práctica diaria del Banco tiene como objetivo mejorar la efectividad en el desarrollo de nuestras acciones. Los valores éticos, incluidos temas como la solidaridad, la honestidad o la equidad, son aspectos centrales en tal sentido. Quisiéramos que el libro sirva para hacer comprender mejor las dimensiones y valores que estamos tratando de incorporar a nuestro trabajo. También pensamos que los temas aquí planteados serán una contribución importante al pensamiento y al trabajo de los dirigentes públicos de América Latina que están formulando políticas, reformando sistemas de gestión pública o de justicia, educando a nuestros jóvenes, o actuando como ciudadanos en el ejercicio de sus derechos de participar, de ser escuchados y de ser atendidos en sus demandas por un desarrollo pleno e incluyente.


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Introducción. ¿Por qué la ética?

Una pregunta recorre la América Latina en esperanzador proceso de democratización, y suena con fuerza creciente en manos de una ciudadanía cada vez más participativa; ¿cuáles son las causas de que un continente con tantas riquezas potenciales, y con realizaciones tan significativas, tenga los altísimos niveles de exclusión social que lo caracterizan? Consultados en encuestas de opinión los latinoamericanos resienten fuertemente los niveles de pobreza y desocupación, y la falta de acceso a bienes públicos básicos de amplios sectores: nueve de cada diez cuestionan severamente los altos niveles de inequidad que traban el progreso de la región. Sostienen que creen firmemente en el sistema democrático, pero que quieren una democracia de mayor calidad, que dé respuestas a temas tan prioritarios. La preocupación de la ciudadanía está fundada en hechos reales. El 44% de la población de la región está por debajo de la línea de la pobreza, y casi la mitad de esa cifra en indigencia. Se estima que hay 58 millones de jóvenes pobres, 21 millones de ellos en pobreza extrema. Pese a los notables avances, hay un 50% de deserción en la escuela primaria, lo que determina un índice de escolaridad para toda la región que escasamente supera los 6 años de edad. Ello tiene severas consecuencias, ya que se estima que una persona con menos de 11 años de escolaridad difícilmente pueda aspirar a salir de la pobreza. La tasa de desempleo de los jóvenes duplica dos veces y media la elevada tasa de desempleo general. Asimismo, a pesar de los significativos avances en salud, 71 de cada mil niños mueren antes de cumplir 5 años de edad, frente a cuatro en los países nórdicos. En un continente pleno en capacidades de producción de alimentos, el hambre sigue siendo un tema de gran relevancia. Padecen hambre el 27% de los niños en Bolivia, el 26% en Ecuador, el 25% en Perú, y aun en un país como la Argentina, quinta potencia alimentaria del planeta, a fines de 2002, el 20% de los niños del Gran Buenos Aires estaba desnutrido. * Coordinador General de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo (BID-Noruega). 27


Bernardo Kliksberg*


La situación de las minorías es aún más aflígeme que los promedios. Un 30% de la población de la región es de origen afroamericano. De ella, un 92% vive en la pobreza y un 35% es analfabeta. Diene (enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas, 2004) señala que "en América Latina y el Caribe hay un mapa de pobreza, marginalidad e invisibilidad de comunidades afrodescendientes discriminadas". Igual de difícil es la situación de los pueblos indígenas. Se estima que viven en la región 40 millones de indígenas, y la cifra de pobreza no es menor al 80%. Según los datos de Unicef (2004), en México, 80% de los indígenas son pobres frente a 18% de no indígenas. En Panamá, 95% son pobres frente a 37% de no indígenas. Las mismas inequidades se dan en otros países. La pobreza tiene fuerte impacto en la mortalidad infantil indígena. En tres de los países con mayor presencia indígena—Solivia, Guatemala y Perú— alcanza cifras elevadas: 99 de cada 1.000 niños no alcanzan los 5 años de edad en Bolivia, 79 en Guatemala y 68 en Perú (Banco Mundial, 2004). El sesgo étnico es también muy intenso en educación. En Guatemala, los niños indígenas tienen una tasa de repetición del 90%. En Bolivia, un niño de lengua indígena tiene el doble de posibilidades de repetir que uno de habla hispana. El contraste entre posibilidades de la región y sus realidades de exclusión social tiene, según un amplio número de estudios recientes, una de sus causas centrales en las disparidades que la han convertido en el continente más desigual del orbe. Según datos del Banco Mundial (2004), el 10% de más ingresos tiene el 48% de la renta nacional, y el 10% más pobre el 1,6%. Destaca que estas enormes disparidades "minan el proceso de desarrollo en sí". Un exhaustivo estudio de CEPAL, IPEA y PNUD (2003) sobre los impactos regresivos de la desigualdad en la región concluye: "Los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza realizados últimamente en América Latina y el Caribe han sido desalentadores en gran medida porque no ha sido posible controlar los elevados niveles de desigualdad". Una ciudadanía cada vez más activa está reclamando una discusión más activa y profunda sobre las causas de esta "pobreza en medio de la riqueza potencial" y sobre las posibles soluciones. Y ha ubicado en el centro de esa discusión a la ética. Ya en 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas había aprobado una declaración que establecía el derecho de los seres humanos al desarrollo. Hoy, vastos sectores de América Latina reclaman ese derecho, y lo consideran ante todo una cuestión ética. Como lo ha señalado repetidamente el Presidente del BID, Enrique Iglesias, "los niveles de pobreza y desigualdad de América Latina son éticamente intolerables". En el proceso de avances democráticos continuos que está experimentando el continente, sociedades civiles cada vez más articuladas han posicionado en la


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agenda pública grandes temas éticos, entre ellos la preocupación por el impacto de la pobreza sobre la familia, la difícil situación de la infancia, la consideración de la salud y la educación como inversiones prioritarias, la apertura de oportunidades para los jóvenes, la protección de las edades mayores, la situación de las minorías indígenas y afroamericanas, la discriminación de género, la protección de la mujer. La opinión pública reclama unánimemente terminar con todas las formas de corrupción y avanzar hacia la plena transparencia, pero su agenda ética va cada vez más lejos. A ese tema básico, se suman todos los antes mencionados, y muchos otros del mismo tipo. En el imaginario colectivo crece la visión de que una sociedad que sea capaz de poner en primer lugar las prioridades éticas, fortificará sus posibilidades de construir una economía pujante, estable, dinámica y sostenible. Se percibe que valores como la equidad, y el desarrollo del capital humano y el capital social son bases firmes para que esta economía sea factible. Esta obra aparece en el marco de este nuevo debate que denuncia las graves contradicciones éticas presentes, y que al mismo tiempo demanda a todos los actores sociales —gobiernos, empresas, sociedad civil, sindicatos, universidades y otros- elevar sus estándares de exigencia ética y asumir compromisos concretos de responsabilidad social. La Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo creada por el BID y el Gobierno de Noruega, por inspiración de Enrique Iglesias y el Primer Ministro Noruego Kjell Magne Bondevik, y la Región 1 del BID que conducen Ricardo Santiago (Gerente) y Luisa Rains (Subgerente), a través de su División de Estado y Sociedad Civil dirigida por Orlando Reos, organizaron en forma conjunta con Gobiernos e instituciones de la región, diversos encuentros sobre cuestiones claves de la agenda ética pendiente donde se generaron los trabajos aquí presentados. Realizados en diversas ciudades de la región, entre ellas Santiago de Chile, Buenos Aires, La Paz, Asunción, Belo Horizonte y Montevideo, los encuentros atrajeron la participación de miles de representantes de organizaciones públicas, empresas privadas, ONG, iglesias, sindicatos, universidades y otros sectores. Los trabajos han sido agrupados en tres grandes áreas. A las introducciones del Presidente del BID Enrique Iglesias, del Primer Ministro Noruego Kjell Magne Bondevik, de Ricardo Santiago —Gerente de la Región 1— y del compilador, sigue una primera parte con reflexiones de fondo sobre las interrelaciones entre Ética y Economía en el mundo contemporáneo, un tema crucial limitadamente abordado. Allí se presentan aportes del Premio Nobel de Economía Amartya Sen; del catedrático de la Universidad de Oslo, Sturla Stalsett; y del Padre Fer-


INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA?


nando Montes, Rector de la Universidad Católica Padre Hurtado de Chile, que enfocan diversos ángulos de la gran agenda a desarrollar en materia de vínculos entre la ética y los modelos económicos. La segunda parte está dedicada a algunos de los principales dilemas éticos que enfrenta América Latina y recorre diversas dimensiones de estos últimos. El compilador analiza el impacto de la pobreza sobre la familia; José Antonio Ocampo, ex Secretario General de la CEPAL y actual Subsecretario General para Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, examina las interacciones entre economía y democracia en la región. Rebeca Grynspan, ex Vicepresidenta de Costa Rica y Directora de la CEPAL en México, indaga sobre la desigualdad en las oportunidades en el continente; Mirta Roses, Directora General de la Organización Panamericana de la Salud, pone en foco las desigualdades de género en el campo de la salud. Daniel Filmus, Ministro de Educación de la Argentina, analiza los desafíos en educación; Joan Prats I Cátala, Director del Instituto de Gobernabilidad de Cataluña, reflexiona sobre la ética y la política, y el actual Presidente de Solivia, Carlos Mesa, realiza anotaciones sobre la lucha contra la corrupción. La última parte de la obra tiene una finalidad directamente aplicada. Procura mostrar algunas experiencias donde se está procurando responder a la demanda ética, a través del desarrollo de políticas y proyectos innovadores, que están obteniendo significativos resultados. Las "prácticas ejemplares" que se incluyen cubren una amplia gama. Los primeros trabajos tienen que ver con la responsabilidad ética de las políticas públicas. Alicia Kirchner, Ministro de Desarrollo Social de la Argentina, donde se está desenvolviendo una vigorosa política social orientada por fuertes bases éticas, plantea elementos centrales de esta última; Cézar Busatto, Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las Políticas Públicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul del Brasil, explica un pionero proyecto legislativo de responsabilidad social de las políticas públicas. Varias experiencias de participación de la ciudadanía ligadas a las exigencias éticas de la sociedad son presentadas por Carmelo Ángulo, ex Representante del PNUD en la Argentina y actual Embajador de España en ese país, y la participación de los ciudadanos en la lucha contra la corrupción es examinada por Orlando Reos, jefe de la División de Estado y Sociedad Civil de la Región 1 del BID. Asimismo, se incluyen algunas de las bases conceptuales del mundialmente reconocido presupuesto participativo de Porto Alegre en el Brasil, formuladas por uno de sus creadores Tarso Genro, ex Alcalde de Porto Alegre y actual Ministro de Educación de dicho país. ¿Qué pasa cuando se desarrolla sistemáticamente el capital social de las comunidades pobres? Michel Azcueta, ex Alcalde de Villa el Salvador del Perú


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—municipio reiteradamente premiado mundialmente por sus logros-, analiza enseñanzas de la experiencia útiles para la lucha contra la pobreza, y José Molinos, Director del Instituto de Desarrollo del Paraguay, refiere los resultados obtenidos en el Municipio de Carapeguá de ese país. Proyectos e ideas de alto énfasis ético son presentados en trabajos sobre las relaciones entre voluntariado y dos sectores fundamentales: los jóvenes y las mujeres. Martín Hopenhayn, experto de la CEPAL, explica la importancia del trabajo voluntario para los valores de los jóvenes actuales; y Gloria Bonder, Directora del Programa Regional de Formación en Género y Políticas Públicas, incursiona sobre la relación entre mujeres y voluntariado. Finalmente, se incluye un trabajo sobre cómo llevar la enseñanza de la ética a la Universidad, producto de Francois Vallaeys, catedrático de la Universidad Católica del Perú que ha desarrollado amplios proyectos en este terreno. En su conjunto la obra intenta contribuir a enriquecer una discusión que amplios sectores de la ciudadanía latinoamericana exigen a diario: el debate ético postergado. La ciudadanía intuye que de él pueden derivar propuestas muy concretas para dar respuesta efectiva al gran interrogante de por qué tanta exclusión social en una tierra de tan inmensas posibilidades.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Banco Mundial (2004), Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Ruptura con la historia?, Washington DC, Banco Mundial. CEPAL, IPEA, PNUD (2003), Meetingthe millennium poverty reduction targets in Latín America and the Caribbean, Santiago de Chile. Diene, Doudu (2004), Enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los derechos humanos. Disertación en "Jornadas de sensibilización sobre la esclavitud y su impacto social en la sociedad actual", Panamá. Unicef (2004), Igualdad con dignidad: hacia nuevas formas de actuación con la niñez indígena en América Latina.


INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA?



ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO


PARTE I



Amartya Sen*

I. Es maravilloso para nosotros reunimos en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en el Día de la Ética y el Desarrollo. Centrarse en la importancia de la ética para el desarrollo es, de hecho, un movimiento innovador, sin precedentes en la historia de las organizaciones internacionales financieras. Es particularmente asertivo que estas acciones en el BID estén lideradas por el propio presidente Enrique Iglesias, puesto que ya ha trabajado tanto en busca de una visión amplia del desarrollo. El BID ha sido, bajo su orientación, un actor pionero en ensanchar el alcance del pensamiento y la práctica del desarrollo. También es maravilloso que estemos juntos con el embajador noruego Knut Vollebaek. Como líder político en Noruega, ha estado muy vinculado con asuntos relacionados con el desarrollo durante largo tiempo; y el país que representa se encuentra en el primer lugar entre todos los países del mundo en cuanto a hacer lo máximo posible por ayudar en los esfuerzos mundiales de desarrollo. Nuestro anfitrión en el BID, la Iniciativa Interamericana en Capital Social, Ética y Desarrollo, que está dirigida con notable energía y visión por mi amigo Bernardo Kliksberg, ha tenido ya —en un corto período de tiempo— mucho éxito al colocar firmemente los asuntos éticos en la agenda del desarrollo. Los trabajos de la Iniciativa son ampliamente discutidos y extensamente admirados; las reuniones regionales que organiza o promueve son tremendamente bien atendidas; y tengo entendido que el número de visitas a su página webha. empezado a competir con la página web de Jennifer López. Además, he oído personalmente de un gran número de economistas y comentadores sociales de una gran variedad de países acerca de su profundo interés en el trabajo de la Iniciativa de Etica. De hecho, la Iniciativa ha llevado a muchas personas a pensar sobre la ética para el desarrollo, y a considerar caminos y medios para avanzar en el uso del pensamiento ético y el comportamiento normativo en la causa del progreso económico, social y político. Además de su impacto en el análisis po* Premio Nobel de Economía. 35


Reanalizando la relación entre ética y desarrollo


lírico y las decisiones prácticas, iniciativas como ésta han hecho mucho, en años recientes, por ampliar el horizonte intelectual de economistas y otros científicos sociales, algunos de los cuales tienden a presumir que el duro trabajo del desarrollo demanda solamente cuidado y prudencia, y no ideales, compromisos o moral. II. Dados estos logros, y las promesas de logros futuros que uno puede ver más adelante, podemos preguntarnos: ¿por qué preocuparse? ¿Necesitamos discutir los problemas y las dificultades de la ética para el desarrollo en encuentros como éste, en lugar de simplemente aplaudir el éxito que ya ha sido conseguido? ¿No es el Día de Ética y Desarrollo una ocasión de celebración, más que un día para tener arduas discusiones sobre "Reanalizando la relación entre ética y desarrollo" (el título de mi conferencia)? A pesar de los alcances evidentes, reanalizar es importante por, al menos, tres razones distintas. Primero, existe el caso del "escrutinio disciplinario", que contiene todas las proposiciones serias para una reexaminación persistente. El progreso del conocimiento y la comprensión se pueden beneficiar en gran parte de la revisión de asuntos complejos, más que de tomar los saberes ya establecidos como perfectos e inmejorables. La necesidad por continuar el escrutinio es un punto tan obvio que no me demoraré más en ello. La segunda razón —podemos llamarla el caso del "escrutinio interdisciplinario"- se refiere a la dependencia de la ética para el desarrollo en la comprensión científica en otras disciplinas, tales como: la economía, la política, la sociología, la psicología o la jurisprudencia. Tenemos que ver cómo podemos tomar nota de los nuevos resultados y refrescar la comprensión de los campos vecinos. Para dar simplemente un ejemplo (uno puede pensar en muchos otros), trabajos recientes en teoría de juegos -tanto experimentales como analíticos- han traído a la luz el rol y el alcance de la formación evolutiva de valores, y hay mucho por decir en la investigación de las implicaciones de esos descubrimientos en el tipo de trabajo que hace la Iniciativa de Etica. El mundo del conocimiento no permanece estacionario, y existe un buen ejemplo para permanecer en alerta sobre las implicaciones del nuevo y creciente conocimiento y la comprensión en las disciplinas en las cuales la ética del desarrollo está presente. Una tercera razón -que debo llamar "aplicación y extensión"— hace referencia no tanto a conservar la formación intelectual a través del escrutinio disciplinario e interdisciplinario, sino a ir por delante de lo que ha sido ya establecido, a proposiciones más profundas, tratando particularmente con usos, aplicaciones y extensiones. Es importante investigar las implicaciones —posiblemente bastante complejas— de la comprensión básica de que la ética puede tener una


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fuerte influencia en el comportamiento y la práctica (en operaciones de negocios, en la conducta familiar, en la utilidad social, en los movimientos políticos). ¿Cómo puede ser utilizada esta aproximación general para hacer del mundo un lugar mejor? Y, en particular, ¿cómo debemos pensar acerca de las instituciones sociales y su conveniencia a la luz de nuestro enfoque? Las conexiones institucionales conllevan variedad de preocupaciones. Ni la naturaleza de nuestros valores, ni sus impactos, pueden ser independientes de las instituciones que nos rodean. Por ejemplo, los valores socializadores de las personas pueden ser formados más fácilmente, y ser trasformados en políticas de forma más plena, si el sistema es democrático y responde a las opiniones y prioridades de los ciudadanos. En este sentido, la fuerza de la conexión valorativa de la ética con el desarrollo depende de las instituciones, y existen significativos elementos para probar esos enlaces de forma más profunda. Además, algunos de nuestros valores atañen a los méritos y "deméritos" de las instituciones por sí mismas, en términos de su proceso de imparcialidad. El caso de la democracia, por ejemplo, depende no sólo de que la democracia pueda lograrlo instrumentalmente (por ejemplo, al prevenir desastres como la hambruna, reducir la corrupción, fomentar la contabilidad pública), sino también de la comprensión de que la democracia por sí misma es un valor muy importante. Las dimensiones intrínseca e instrumental de instituciones como la democracia tienen que ser vistas de manera conjunta. Más aún, mientras buscamos formas y medios de mejorar el alcance de la democracia (como debemos), tenemos que asegurarnos de que esas formas y medios no minen la razón fundacional por la cual la democracia es valorada: respetar la voz y las preocupaciones de las personas. El enlace interno entre los distintos asuntos institucionales está bien destacado en la discusión sobre el papel del Estado en el libro de Bernardo Kliksberg, Towards an Intelligent State: Es necesario desarrollar una nueva visión del Estado, un Estado que contribuya a resolver problemas en los que la política pública pueda jugar un papel esencial y no pueda ser fácilmente sustituido; un Estado que tenga la capacidad de pensamiento inteligente, de acción innovadora, de descentralización, de flexibilidad, y que persiga hacer las cosas. Al mismo tiempo, este Estado debe estar realmente codirigido por los ciudadanos; este Estado debe basarse en los ciudadanos e integrarse con la sociedad civil para promover esfuerzos de desarrollo. Kliksberg está dirigiendo la atención aquí a la necesidad de prestar una atención simultánea a: 1) el papel y la efectividad de la institución en cuestión, en este caso el Estado (cómo hacerlo más funcional de forma eficiente, así como


REANALIZANDO LA RELACIÓN ENTRE ÉTICA Y DESARROLLO


más inteligente), y 2) las formas institucionales deseables, en particular, la necesidad de que el Estado sea participativo y democrático (debe ser "codirigido", como Kliksberg indica, por los ciudadanos). Pueden implicar diferentes tipos de valores, pero tienen que ser dirigidas conjuntamente. III. Pero ¿qué ocurre con el último asunto que Kliksberg señala: la necesidad de "basarse en la ciudadanía" y de "integrarse con la sociedad civil"? La importancia de la idea de ciudadanía y sus implicaciones de participación demandan un mayor análisis del que se encuentra en la literatura. Diría que existe una considerable necesidad de reanal izar en este punto. En el resto de mi breve charla, discutiré por qué un escrutinio de las demandas de la ciudadanía puede ser particularmente necesario en este momento. Para concretar, ilustraré mis puntos en términos de un problema específico de ética para el desarrollo, a saber, las formas y los medios de lograr desarrollo sostenible -un asunto actual que está bajo considerable revisión ahora mismo—. La necesidad de ampliar los instrumentos para el desarrollo sostenible es ciertamente fuerte; la ética y una ciudadanía participativa son claramente importantes en esta ampliación. Pero la ética no sólo tiene una importancia instrumental —puede cambiar lo que valoramos-. Percibir a una persona como ciudadano es tener una visión especial de la humanidad, y es así como deja de ser percibida como una criatura egoísta; tenemos que ver y entender a las personas como seres racionales, que piensan, valoran, deciden y actúan. La idea del desarrollo sostenible fue perseguida en el poderoso y pionero trabajo del Dr. Gro Brundtland (anteriormente Primer Ministro de Noruega y, más tarde, Director General de la Organización Mundial de la Salud, OMS) en 1980. El trabajo de Brundtland definía el desarrollo sostenible como el requerimiento para encontrar "las necesidades del presente sin comprometer la habilidad de futuras generaciones para encontrar sus propias necesidades". El concepto de sostenibilidad de Brundtland ha sido redefinido más a fondo y elegantemente extendido por Robert Solow (uno de los economistas líderes en el mundo contemporáneo), en una monografía llamada "Un paso casi práctico hacia la sostenibilidad", publicada hace poco más de una década. La formulación de Solow considera la sostenibilidad como el requerimiento de que la próxima generación debe ser dejada con "aquello que sea necesario para lograr un nivel de vida, al menos, tan bueno como el nuestro, y para cuidar de la siguiente generación de forma similar". No hay duda de que el enfoque de Brundtland y Solow ha contribuido tremendamente a la ética del desarrollo, en general, y a la ética del medio ambiente, en particular. Pero ¿es completamente aceptable? Yo discutiré que no es


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del todo adecuado si vemos a las personas como ciudadanos. ¿Por qué no? El enfoque de Brundtland y Solow considera a las personas como pacientes cuyas necesidades tienen que ser satisfechas y cuyos niveles de vida deben ser preservados, pero debemos ver a las personas también como agentes racionales cuyos juicios, valores y libertades son importantes por sí mismos. No es lo mismo tener niveles de vida sostenibles que sostener las libertades de las personas, lo que ellos valoran y tienen razones para considerar importante. Nuestra razón para valorar oportunidades particulares no siempre descansa, necesariamente, en la contribución de esas oportunidades a nuestros niveles de vida. IV. Consideramos nuestro sentido de la responsabilidad en cuanto al futuro de otras especies no meramente porque la presencia de esas especies mejora nuestros niveles de vida. Por ejemplo, una persona puede juzgar que debemos hacer lo que podamos por asegurar la preservación de algunas especies animales amenazadas, por ejemplo una especie rara de ave. No habría contradicción si esa persona dijera: "Nuestros niveles de vida no se verían afectados en gran medida —o por completo— por la presencia o la ausencia de ese pájaro, pero creo fuertemente que no debemos dejar que este pájaro se extinga, por razones que no tienen mucho que ver con los niveles de vida". Gautama Buda usó una analogía para hacer una distinción similar hace 125 años. Señaló en Sutta Nipata que, ya que somos enormemente más poderosos que las otras especies, tenemos una responsabilidad hacia esas otras especies, que enlaza con esta asimetría de poder. Buda continuó ilustrando ese punto a través de una analogía con la responsabilidad de la madre hacia su hijo, no porque dio luz al niño (no nos referimos a esa conexión en esta discusión, hay sitio para ella en otras partes), sino porque la madre puede hacer cosas para influir en la vida de su hijo, positiva o negativamente, que el niño por sí mismo no puede hacer. La razón para cuidar de los hijos, en este razonamiento, no es nuestro nivel de vida (aunque eso también se verá afectado casi con certeza), pero debemos admitir la responsabilidad precisamente por nuestro poder. Podemos tener muchas razones a favor de nuestros esfuerzos conservadores —no todos los cuales son esfuerzos en nuestras vidas y algunos de los cuales estimulan nuestro sentido de valores y de responsabilidad ética fiduciaria—. V. Existe un asunto más profundo implicado en nuestro papel como ciudadanos o como agentes, e implica el valor de la participación en sí misma. La libertad de participación se encuentra entre las oportunidades que tenemos razones para valorar, y es central para la ciudadanía. Si las deliberaciones participativas fueran a obstaculizarse o debilitarse, entonces se estaría perdien-




do algo de valor. Por ejemplo, el reciente debilitamiento en las regulaciones y requerimientos medioambientales de los Estados Unidos, que ha sucedido con pocas oportunidades para la discusión pública, no sólo amenaza el futuro (como ha sido ampliamente —y correctamente- señalado), sino que también mina la libertad de participación de los ciudadanos estadounidense. Mientras esto pasa, cuando en 2001 el presidente George W. Bush abandonó abruptamente el acuerdo medioambiental al que se había llegado en Kyoto (el llamado "Protocolo de Kyoto"), una encuesta de opinión de la CNN y del Time (publicada en Time, el 9 de abril de 2001) indicaba que una extensa mayoría del público estadounidense tenía una visión diferente de la del presidente. Y apenas hubo una tentativa seria de tomar nota de la opinión pública al hacer política, o dirigir a los ciudadanos hacía discusiones interactivas con los políticos. En vez de mejorar y ampliar la discusión pública sobre el medioambiente, los Estados Unidos han retrocedido en este tema durante los últimos años. Para tomar otro ejemplo, el famoso asunto confidencial del vicepresidente Cheney, el "comité de la industria energética", que pretendía examinar las pautas de la industria en los Estados Unidos, ha mostrado poco interés en la comunicación pública. De hecho, Cheney ha sido bastante reticente a revelar incluso cuáles fueron realmente los miembros de esa fuerza de trabajo. Éstos y otros casos de distanciamiento de las decisiones de la deliberación pública ilustran la extensión del retroceso del gobierno en buscar la participación pública en temas medioambientales de vital importancia. Los críticos temen, con razón, que todo esto pueda ser muy perjudicial para el futuro; pero a ello debemos añadir el reconocimiento de que la desaprobación de la oportunidad de una participación informada es en sí misma una pérdida significativa de la libertad contemporánea, y esta pérdida ya está ocurriendo en el presente. El mantenimiento de la participación está fallando. VI. De esta forma, la ciudadanía tiene relevancia por varias razones diferentes. Puede ayudar a los individuos a comportarse de forma más responsable. Puede proveer razones para un comportamiento "respetuoso del medioambiente" y, generalmente, más ético. Pero, yendo mucho más lejos, la idea de ciudadanía saca a la luz la necesidad de considerar a las personas como agentes racionales, no meramente como seres cuyas necesidades tienen que ser satisfechas o cuyos niveles de vida deben ser preservados. Además, identifica la importancia de la participación pública, no simplemente por su efectividad social, sino también por el valor de ese proceso en sí mismo. La relación entre ética y desarrollo implica diferentes tipos de valores y preocupaciones. Al emprender el reanálisis que los organizadores del Día de Ética


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y Desarrollo han solicitado, tenemos que ir más allá de los asuntos más obvios, hacia los más complejos, que hacen mayor justicia a los seres humanos como agentes racionales y como ciudadanos interactivos. Tenemos que tomar nota no sólo de la importancia de la efectividad, sino además del significado del poder inherente y de la ciudadanía en sí mismos. Éstas no son preocupaciones inútiles.





Sturla I. Stalsetf

I. INTRODUCCIÓN: DOS DIMENSIONES DE "LO ÉTICO" Existe hoy un interés fuerte y renovado en cuestiones éticas. Los desafíos, dilemas, deficiencias e injusticias del mundo globalizado nos rodean por todas partes. El programa "Ética y Desarrollo" del Banco Interamericano de Desarrollo es una muestra de tal interés, al mismo tiempo que lo promueve y profundiza. La respuesta a este programa ha sido impresionante, lo que muestra la necesidad y relevancia de poner el tema ético en relación con las grandes transformaciones latinoamericanas y globales. Antes de empezar, agradezco la invitación a formar parte en la junta de asesores de la iniciativa "Ética y Desarrollo del BID", y a contribuir en esta gran conferencia sobre los nuevos desafíos éticos del Estado, la empresa y la sociedad civil. Estoy muy contento, y considero que es muy oportuno que este importante evento se realice aquí, en el Brasil, una nación que bajo el liderazgo de su nuevo presidente Luiz Inacio Lula da Silva se está convirtiendo en un signo de esperanza para millones de personas que, en este continente y en otros, están buscando un desarrollo económico y humano más ético, más justo. El tema que me han adjudicado en particular es, simplemente, el tema de la ética y la globalización.1 Aunque lo voy a desarrollar en un nivel bastante general, espero que mis aportes puedan funcionar como plataforma o marco de referencia ética al tratamiento de los desafíos más concretos políticos y económicos que ocupan esta conferencia. Hay, por cierto, varias concepciones y sentidos de "lo ético". Para nuestros propósitos, creo que sería útil distinguir entre "ética" como la búsqueda de la actitud cor recta, la buena conducta del ser humano, por un lado, y "ética" como * Profesor asociado y director del Programa de Investigación: Religión in a globalisedage [RIGA], Facultad de Teología, Universidad de Oslo, Noruega. 1 Entre muchos libros recientes sobre ética y globalización, menciono los de Singer (2002) y Sáenz (2002). 43


Vulnerabilidad, dignidad y justicia: valores éticos fundamentales en un mundo globalizado


la buena vida o la buena sociedad, por otro lado. Dicho de manera simple, la diferencia radica en si se pone mayor énfasis en cómo se camina o en hacia dónde se va. En la primera concepción de la ética hay un énfasis en la calidad éticomoral de los procedimientos. Se enfoca si la manera en que se realiza tal o cual operación o actividad es "buena", es decir, si se la lleva a cabo con rectitud, buenas intenciones, honestidad, transparencia, etc. Ésta es ética de profesión, muchas veces con un fuerte carácter individualista. Sin duda, esta dimensión de la ética tiene hoy gran relevancia en América Latina y el resto del mundo. Los temas de la corrupción, crisis de confianza, mal uso del poder, malversación de fondos públicos, favoritismos, impunidad, etc., están vigentes y debemos enfrentarlos con urgencia. En el mundo de hoy se necesitan personas, mujeres y hombres, de gran estatura moral, en quienes se pueda confiar. Gente que siga las reglas del juego. Sin embargo, esto no es suficiente. Porque poco ayuda que se camine correctamente hacia una meta errónea; no sirve para nada seguir las reglas si éstas son malas. Es fundamental, por lo tanto, llegar a otra dimensión más profunda de lo ético. Ésta comprende la calidad ética fundamental de las metas, y la sustancia y legitimidad de las reglas. La pregunta es: ¿qué es la vida buena para el ser humano? ¿Qué es, en fin, la sociedad buena? Esta concepción de la ética como búsqueda de la vida buena puede parecer superficial. Pero no es la misma pregunta que se nos responde tan simplísticamente en los comerciales. Esta pregunta por la vida buena en un sentido ético-moral tiene raíces profundas en la tradición aristotélica, tanto como en la tradición judeocristiana. Es importante añadir algo que, en nuestro tiempo, le da un acento crítico explícito: ¿qué es la buena vida para todos y todas en la comunidad y, en particular, para aquellas personas que por algunas razones han sido excluidas? De ahí la pregunta por el bien común y el derecho del marginalizado, que no tiene por qué estar en contradicción con el anhelo y derecho individual de vivir en plenitud y con dignidad. Lo que quiero proponer en esta ponencia corresponde sobre todo a esta segunda dimensión ética. Con el propósito de acercarme a la problemática de la vida buena y la sociedad buena desde la perspectiva de los valores que las caracterizan, quiero proponer tres valores éticos fundamentales en el mundo globalizado. Estos valores son la vulnerabilidad, la dignidad y la justicia. Puede sorprender que proponga la vulnerabilidad como un valor ético; por esa razón, voy a comenzar con él. Además, puesto que se trata de un concepto no sólo fundamental sino también ambiguo o dialéctico, me parece fructífero utilizarlo como punto de partida al tratar de definir lo que se quiere decir con "un mundo globalizado".


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VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA...

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¿Qué entendemos aquí por "globalización"? Entre la gran multitud de definiciones que hoy se presentan,2 quisiera proponer una perspectiva parcial, pero —creo yo— iluminadora y útil para la reflexión ética.3 Los orígenes históricos de la globalización los encontramos en la conciencia de la posibilidad del acceso a todo el mundo, es decir, en el reconocimiento de la Tierra como un todo que es accesible y está a disposición para (algunos de) los seres humanos. Obviamente, el año 1492 es sumamente significativo en este sentido,4 así como el descubrimiento de que la tierra es redonda y la Revolución Industrial con su división del trabajo y explotación a escala mundial. Sin embargo, globalización en sentido propio, sobre todo, se refiere a la situación actual, en la que esta disponibilidad o accesibilidad al todo les corresponde a las compañías transnacionales, el capitalismo global y el mercado ilimitado. Ahora bien, propongo que la globalización en el sentido crítico se refiere al lado negativo o a los límites de esa accesibilidad y disponibilidad global que, aunque violentamente presentes ya en el proceso de la conquista del siglo xv, se presentan de manera más sistemática desde el siglo pasado. Esto es, la conciencia de que el mundo como un todo es vulnerable, y de que esta vulnerabilidad es compartida entre todos los habitantes de la Tierra. En el plano geopolítico y militar, esto se expresa en la sobre-capacidad de destrucción mutua y total del balance del terror en la edad nuclear.5 En el plano ecológico, esta vulnerabilidad global se muestra por primera vez en el informe del Club de Roma, Limits to Growth, de 1972, cuando se advierte que el crecimiento tiene límites, que se acerca el momento en que el mundo ya no tolera más la contaminación humana, y luego en el Informe de la Comisión Brundtland (Our Common Future, 1987), el Protocolo de Kyoto de 1997,6 y las Conferencias en Río de Janeiro 1992 y Johanesburgo 2002 sobre el ambiente y el desarrollo.7 En las últimas décadas, el sentido de una vulnerabilidad global y mutua ha crecido a causa de las crisis financieras de México, Asia y Argentina, y las epidemias como la del 2

Véanse, por ejemplo, Held y McGrew (2000) y Held, Goldblatt y McGrew (2000). Esta perspectiva se inspira en el trabajo crítico analítico sobre globalización, ética y teología realizado en el Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI), en San José de Costa Rica. Véase en particular los trabajos de Franz Hinkelammert (1996-1999), Germán Gutiérrez (1998) yElsaTamez(1991). 4 Véase Dussel (1992 y 1998), Hinkelammert (1999). ' Véase la doctrina de la destrucción mutua asegurada, Mutuully Aaured Destruction, MAD. 6 http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccprokio.htm. 7 Véase, por ejemplo, http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/rio.declaration.1992.html. 3


II. GLOBALIZACIÓN: VULNERABILIDAD COMPARTIDA PERO ASIMÉTRICA


viH-sida y, ahora, el SARS. Por último, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 y su respuesta en la guerra contra el terrorismo representan la culminación de este proceso de globalización en el sentido de vulnerabilidad global compartida. Es importante notar que aunque esta vulnerabilidad sea compartida, en el sentido de que nadie en principio puede evadirla (por ejemplo, el fenómeno del calentamiento global como resultado de la contaminación), a la vez es claramente asimétrica. No afecta a todos por igual, de igual manera o en el mismo grado. Al contrario, un resultado innegable de la globalización es la polarización económica y la exclusión social.8 En la globalización hay "muchos perdedores y pocos ganadores", como bien ha demostrado el Dr. Bernardo Kliksberg, coordinador de la iniciativa de Ética y Desarrollo en el BID y organizador de este evento.9 Si la globalización representa "un mundo de oportunidades", éstas de hecho son oportunidades exclusivas para una élite mundial. 10 Paradójicamente, parece ser un aspecto constitutivo del proceso de globalización actual que en el mismo movimiento en que acaparan el todo, las fuerzas globalizadoras expulsan Cada vez más gente. Hay un mundo creciente "afuera", un mundo que sobra, un mundo que para el sistema parece ser desechable. Globalización también es el "crecimiento paradójico de un mundo afuera del globo".11 La marginación y exclusión, que aquí llamo la asimetría de la vulnerabilidad compartida, nos lleva a las cuestiones de poder y de justicia, que son cuestiones éticas fundamentales. Dicho de otro modo, al hablar de la ética frente a la globalización me refiero a la conciencia sobre esta vulnerabilidad compartida pero asimétrica, y a la voluntad de asumir la responsabilidad y actuar frente a esta asimetría destructiva. El momento ético ocurre cuando se reconoce esta vulnerabilidad asimétrica, y se la asume como tarea personal y colectiva. Ética es vulnerabilidad reconocida y asumida. 8

Véase, por ejemplo, Bauman (1998). 9 "El mundo tiende a dividirse cada vez más entre ganadores y perdedores. Estos últimos superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones gana menos de dos dólares diarios, y otros 1.500 millones, menos de un dólar diario. Son pobres. Su número creció en relación con 1980. Las distancias sociales aumentan. Las diferencias de ingresos entre el 20% de la población que vive en los países más ricos y el 20% que vive en los más pobres era de 30 a 1 en 1960, pasó a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya había llegado a 74 a 1" (Kliksberg, 2000). 10 Recientemente el Gobierno de Noruega presentó un Libro Rojo sobre la globalización llamado Un mundo de oportunidades. La edad de la globalización y sus desafíos (En verden av muligheter — globaliseringens tidsalder og dens utfordringer, 2003), en el cual, según mi opinión, se presenta una visión demasiado armónica de la globalización. n Sáenz(2002),p. 3.


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La globalización es, en este sentido, una crisis. Muchos la ven, por ejemplo Franz Hinkelammert, como una crisis de la civilización: Esta crisis de la civilización se refiere a toda la modernidad surgida desde el siglo xvr y construida sobre la eficiencia en términos de relaciones medio-fin aisladas y parcializadas. Hoy tenemos que supeditar esta eficiencia a otra, que es la eficiencia de la sostenibilidad de la vida humana en una naturaleza sostcnible.12 La palabra "crisis" quiere decir 'juicio y oportunidad de cambio'. ¿Cuáles son los conceptos o valores éticos que nos muestran por dónde hay que buscar las soluciones a esta crisis mundial? ¿Cuáles son las calidades que caracterizarán una globalización alternativa, una sociedad global realmente humana? Aunque parezca paradójico, quiero continuar aquí con el concepto de vulnerabilidad. Normalmente, por "vulnerabilidad" se entiende una debilidad, una fragilidad. Y hay razones para ello, porque vulnerabilidad significa la posibilidad de ser herido. Pero nadie quiere ser herido. Por lo tanto, el otro lado de la vulnerabilidad es el derecho a la protección y la necesidad de seguridad en sentido amplio. Pero eso no es todo. Cuando se entiende exclusivamente así, la búsqueda de la eliminación de la vulnerabilidad humana lleva a una preocupación excesiva por la seguridad, que puede tener consecuencias deshumanizantes. Esto es así porque la vulnerabilidad, en un sentido profundo, es una característica humana indeleble y constituyente. Ser humano es ser vulnerable. Un ser invulnerable sería un ser inhumano. Sin vulnerabilidad humana, no hay ser humano. La vulnerabilidad es una condición antropológica fundamental y, por lo tanto, imborrable. Este presupuesto antropológico tiene consecuencias éticas. Porque la vulnerabilidad humana también significa apertura hacia el Otro.13 Es el fundamento de la sensibilidad, de la compasión y de la comunidad. Sin vulnerabilidad humana, o más bien, sin el reconocimiento de la vulnerabilidad propia, no habría condiciones para reconocer la vulnerabilidad del otro y la demanda ética que presenta. Sin vulnerabilidad, no hay reconocimiento del desafío ético.14 Es por eso que el sueño de la invulnerabilidad, tan central en el proyecto moderno, tan deseado por los imperios históricos y actuales, es finalmente un 12 13 14

H¡nkelammert(1999),p. 15. Lévinas (1972), pp. 102-106. Lagstrup (1989 [1956]).


III. VULNERABILIDAD COMO VALOR ANTROPOLÓGICO Y ÉTICO


sueño inmoral. Es inmoral porque es deshumanizante. La preocupación excesiva por la seguridad está paradigmáticamente expresada en las construcciones de muros: el muro de Berlín, el nuevo muro que construyen en Israel para encerrar a los palestinos, los millones de muros para proteger las propiedades privadas en América Latina de la violencia de la calle,15 los "muros" de control de la frontera entre el mundo rico y el mundo pobre, y hasta el proyecto de construir "muros" antimisiles en el espacio.16 Pero esta actividad enérgica para "asegurarse", paradójicamente, conlleva mayor inseguridad siempre y cuando sea un intento de olvidar o eliminar la vulnerabilidad humana compartida. Por el contrario, la búsqueda de seguridad legítima, que implica el derecho a la protección, no es un intento de reducir o remover la vulnerabilidad expresada como interdependencia fundamental, sino que procura precisamente las condiciones para que el ser humano pueda vivir y desarrollarse como ser vulnerable, abierto a los otros. Esta vida en fragilidad y plenitud es lo que puede expresarse con el segundo concepto ético fundamental frente a la globalización: la dignidad.

IV. DIGNIDAD HUMANA: REQUERIMIENTO MÍNIMO Y CRITERIO DE JUICIO DE UN PROCESO DE DESARROLLO

En su importante libro Development asFreedom, Amartya Sen argumenta que la libertad debe ser vista como el objetivo primario tanto como el principal medio del desarrollo. 17 Se redefine el concepto de pobreza ("poverty as capability deprivation"),18y nos recuerda un aspecto básico que fue importante para Adam Smith en su obra clásica Wealth ofNations, pero que ha sido olvidado por muchos de sus autoproclamados seguidores en la actualidad. Es el significado de la autoestima y autorrespeto de los actores económicos, o mejor dicho, de los pobres.19 Quiero relacionar esto con la importancia ética del concepto de dignidad humana frente a la globalización. 15 La seguridad privada es quizá el negocio más lucrativo en América Latina hoy. No es porque sí que se habla de una "paramilitarización" del continente (Stálsett, 2002). 16 En su impactante discurso en Davos, en enero de 2003, el Presidente Lula también hizo referencia a tales muros: muros que separan a los que comen de los hambrientos, a los que tienen trabajo de los desempleados, a los que tienen una vivienda digna de los que viven en la calle o en las miserables favelas, a los que tienen acceso a la educación de los analfabetos... Véase: World Economic Forum Annual Meeting 2003, Discurso del Presidente Luiz Inacio Lula da Silva, 26 de enero de 2003. 17 Sen (1999), Sen (2001). 18 Sen (1999), pp. 87-110. '9 Sen (1999), pp. 71,88, 136.


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La pobreza, obviamente, tiene mucho que ver con la privación de recursos económicos básicos. Sen subraya que lo importante no es la privación de los recursos en sí, sino la privación de capacidades para hacer realidad meras; en otras palabras, realizar la libertad personal en el desarrollo de sus capacidades y deseos. Dentro de esto, quizás lo más determinante sea la privación del sentido de valor personal, el honor, el respeto público. Porque allí radica el fundamento interno y personal para hacer uso de las capacidades presentes (o para poder soportar y sobrevivir a pesar de la ausencia de estas capacidades). Adam Smith hablaba de la importancia primordial de poder"'appear inpublic withoutshame", presentarse públicamente sin vergüenza. Sen lo usa para mostrar que la pobreza no puede medirse simplemente con cifras o estándares mínimos, aplicables universalmente. Hasta cierto punto, la pobreza es un fenómeno también interpersonal y social. Este aspecto me parece sumamente importante al tratar el tema del desarrollo y la ética.20 Este aspecto de la pobreza -la privación del respeto social o público, la pobreza como sentido de vergüenza— es relativo, personal y contextual. No se puede medir de manera precisa y generalizable. Pero no por eso es menos importante, porque corresponde a un fenómeno humano reconocido universalmente que se expresa con el término "dignidad". La dignidad está íntimamente ligada a la vulnerabilidad humana. Podríamos decir que la dignidad es la fuerza intrínseca de la vulnerabilidad, es su carácter inviolable. Esta dignidad humana es, en mi opinión, tanto el presupuesto para cualquier proceso de desarrollo como su propia meta. La dignidad es, en otras palabras, un requerimiento mínimo y un criterio de juicio de un proceso de desarrollo. El gran profeta y líder espiritual Monseñor Romero, de El Salvador, decía que la vida es lo mínimo, pero que a la vez es el máximo don de Dios. Algo parecido se puede decir sobre la dignidad en el proceso de desarrollo. Es un mínimo y un máximo; es un requerimiento y es la meta. Puede haber crecimiento económico, pero si en este proceso no se respeta ni se fortalece la dignidad de las personas humanas, no representa un desarrollo verdadero. La sociedad buena en el sentido ético es una sociedad en la cual todos los seres humanos que la integran reconocen, respetan y realizan mutuamente su dignidad humana.21 20 Véase también la obra clásica de John Rawls: A Theory ofjustíce (1971), pp. 440-446, donde el autor discute las bases sociales del autorrespeto, y cómo las instituciones y políticas pueden determinarlas. Sen (1999), p. 327, n. 51. 21 Este aporte, aunque parecido al aporte de Amartya Sen en el libro mencionado, se distingue de aquél al dar prioridad conceptual a la dignidad en lugar de la libertad. No creo que sean alternativas excluyentes. Al contrario, dignidad y libertad están profundamente relacionadas; se presuponen y se potencian mutuamente. No obstante, el enfoque de la libertad, con todos sus




La dignidad depende de factores externos y factores internos. Sus factores externos son el reconocimiento, el respeto, y las condiciones concretas -culturales, materiales, económicas, políticas, etc—. Para tomar un ejemplo cercano: asegurar las condiciones para que todos y todas en el Brasil puedan comer sus tres comidas al día implica cubrir necesidades humanas básicas. Pero más que todo, se trata de respetar y conservar la dignidad humana. Se trata asimismo del acceso a un empleo sustentable22 o a un pedazo de tierra que se pueda cultivar. La lucha política contra el desempleo y a favor de una reforma agraria que dé una distribución más justa de la tierra es, ante todo, parte de lo que podríamos llamar una "política de dignidad". La misma importancia tienen los factores internos de la dignidad: la dignidad humana surge del autorrespeto, de la autoestima, de la autoafirmación de la persona. Se trata, en otras palabras, de la necesidad de amarse a sí mismo, pero no como egoísmo. Estamos, como Amartya Sen, lejos de afirmar el mal uso de la sentencia famosa de Smith acerca del carnicero, el cervecero y el panadero para promover el egoísmo como la virtud económica por excelenméritos excelentemente elaborados por Sen, también tiene algunas limitaciones, como ha mostrado claramente el fracasado modelo neoliberal. Señalo algunas de ellas en forma de preguntas: 1) ¿Es libertad realmente una meta, un fin en sí (véase Aristóteles, La ética nicomáqueza, libro 1, parte 7), o más bien, un medio, una capacidad para realizar algo?; 2) La capacidad de evitar el hambre, la muerte prematura por enfermedades curables, así como el acceso a la educación o al trabajo son adecuadamente definidos como libertades en sí (véase Sen, 1999, pp. 35 y ss.)? ¿No deben definirse, acaso, como condiciones para hacer uso de su libertad?; 3) ¿Soy realmente libre frente a la vulnerabilidad-dignidad del Otro? Esto lleva a una discusión profunda del carácter "esencial" de la libertad, en el que sería fructífero, en mi opinión, nutrirse del pensamiento sobre la libertad que presentan autores tan diversos corno, por ejemplo, Martín Lutero, Emmanuel Lévinas y Enrique Dussel. En breve, se podría decir que la libertad del yo en cierto sentido se restringe con la presencia del Otro, pero a la vez que la libertad verdadera es estar ligado a ese Otro y poder responder a su llamamiento, poder servirle. En relación con la tesis de Sen, me parece necesario investigar más a fondo qué consecuencias tendría para el proceso de desarrollo esta limitación de la libertad propia por la defensa o promoción de la libertad de la otra persona. 22 Véase la importante observación de Bernardo Kliksberg referente al aumento del desempleo como tema ético: "El Premio Nobel de economía Roben Solow critica acerbamente el razonamiento economicista al respecto. Dice Solow que los economistas convencionales suponen que si el desempleo es alto, los desocupados buscarán cada vez más activamente trabajo, y bajarán sus aspiraciones salariales, y ello producirá un equilibrio entre oferta y demanda. La realidad es distinta. Las investigaciones muestran que cuando el desempleo se prolonga, la persona se deteriora psicológicamente, su autoestima sufre, su familia es muy afectada, y en lugar de buscar trabajo, tiende a retirarse del mercado laboral porque no puede tolerar nuevos rechazos. Incluso, se retrae socialmente, porque tiene "vergüenza". Este proceso es muy visible actualmente en América Latina en las clases medias en descenso. Están abandonando sus pertenencias sociales, porque se sienten inferiorizadas. Estos sufrimientos humanos son otro tema ético" (Kliksberg, 2001).


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cia.23 El amor a sí mismo lo entendemos como en el mandamiento bíblico "Ama a tu prójimo como a ti mismo" (Levítico 19:18, San Mateo 19:19, par.), que está presente, de forma análoga, en casi todas las grandes religiones. Aquí encontramos una autorreflexión, una interdependencia profunda, expresada en la pequeña palabra "como" ("como a ti mismo"), que conforma el núcleo de la dignidad humana y que nos relaciona a cada uno. La vida buena, la vida en plenitud entendida éticamente, depende de esta interrelacionalidad entre lo interno (amarse a sí mismo) y lo externo (amar a su prójimo). 24 Cuando digo que los factores internos de la dignidad son tan importantes como los externos, no quiero despolitizar el concepto. Lo que quiero subrayar es que la dignidad humana puede estar presente a pesar de la falta de un reconocimiento explícito externo de ella; esto es lo que le da su enorme importancia como fuerza de supervivencia y resistencia en situaciones de marginación y opresión. La fuerza de hacer frente a las dificultades, de resistir, recuperarse y seguir adelante (lo que en inglés se expresa con las palabras "doping'j "resilience") es al mismo tiempo fundamento y efecto de la vulnerabilidad: dignidad humana. Es más originario y va más allá de lo político, sin que en ningún momento quite la importancia de lo político. Al contrario, la afirmación de dignidad propia lleva a demandas políticas fundamentales. ¿Será por eso que, por ejemplo, el movimiento zapatista ha tenido un impacto tan grande y ha ganado tantos simpatizantes en el mundo, pues se trata de una manifestación política de la dignidad de los excluidos?25 ¿Será por eso que los "sin tierra" se encuentran hoy entre los actores sociales más importantes del Brasil, y con repercusiones significativas en toda la región? ¿Será por eso que se hace cada vez más urgente y prioritario la tarea de promover el papel protagonista de la mujer en procesos comunitarios de desarrollo? No es por acaso que las luchas de las mujeres latinoamericanas, desde las madres y abuelas en la Argentina y las viudas en Guatemala hasta las líderes comunitarias en tantos países..., son reconocidas 23 "No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que esperamos nuestra comida, sino de la consideración que ellos hacen de sus propios intereses. Apelamos no a su sentido humanitario sino a su amor por sí mismos" (Adam Smith, An inquiry into the nature and causes ofthe Wealth ofNations, 1776, nueva edición, Londres, 1910, citado por Amartya Sen [2001]). 24 Esta interdependencia se puede expresar de varias maneras. En África del Sur es común hacer referencias al concepto de ubuntu, que subraya el carácter comunitario de la identidad de cada individuo: "Yo soy en cuanto tú eres". En la misma lógica, también ligado a la interpretación que E. Lévinas hace de la prohibición del asesinato ("No matarás a tu prójimo porque tú lo eres"), Franz Hmkelammert ha desarrollado la tesis "asesinato es suicidio". 25 El Premio Nobel de Literatura, José Saramago, expresó después de un viaje a Chiapas que los zapatistas habían dado al mundo "una lección en dignidad".




mundialmente como admirables ejemplos de cómo hacer de su vulnerabilidad y dignidad una fuerza de resistencia y nueva vida. En resumen, la capacidad humana de verse, aun en circunstancias adversas, como persona completa, integral y con valor intrínseco es un valor fundamental en e) mundo actual globalizado. Por lo tanto, el fortalecimiento de esta capacidad, expresado como dignidad humana, debe ser visto como un requerimiento mínimo y un criterio de juicio ético del proceso de desarrollo.

V. JUSTICIA: DEMANDA PRIORITARIA Y HORIZONTE ÚLTIMO DEL DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBALIZADO

Vulnerabilidad, dignidad y justicia. Al proponer que la vulnerabilidad sea reconocida como un valor ético por ser un factor antropológico y ético constituyente, y al decir que la dignidad humana no depende de la actitud o acción política del Estado o de los partidos, ni de la sociedad civil o de las compañías privadas, es importante al mismo tiempo mantener con fuerza que esto no reduce el significado del tercer valor ético fundamental: la justicia. Hemos definido la globalización como la conciencia de la vulnerabilidad compartida y asimétrica. Aunque en cierto sentido esta asimetría relacional siempre se mantendrá por tratarse de múltiples relaciones unilaterales e incompatibles,26 el carácter sistemático y acumulado de esta asimetría crea conciencia de la ausencia de justicia en el mundo globalizado, y se convierte en la demanda de aquélla. De igual manera, "la irrupción de la dignidad de las víctimas"27, a pesar y en contra de las injusticias, es a la vez una expresión de protesta y demanda de justicia.28 ¿Qué significa la justicia en un mundo globalizado? ¿Qué forma tomará la justicia? Como en el caso de la libertad o de la equidad, el concepto de justicia puede entenderse de varias maneras, divergentes entre sí y hasta incompatibles. Volvamos ahora brevemente a mi distinción inicial de las dos dimensiones de lo ético —ética como buen comportamiento, buen proceso, o ética como buena meta o buen resultado—. Algo parecido podemos decir sobre la justicia. Justicia puede ser simplemente que se cumplan las leyes, que se sigan las reglas del juego. Esto en sí -repito—, en América Latina y en el mundo, es sumamente 26

L,0gstrup subraya que la demanda ética que surge de la interdependencia siempre es unilateral (L0gs:rup, 1989 [1956]). 27 Véase el significado de "la irrupción de los pobres" en la obra del teólogo de la liberación Gustavo Gutiérrez (Gutiérrez, 1982). 28 Para Rawls el autorrespeto es quizás el bien más importante de rodos en la elaboración de una teoría de la justicia (Sen, 1999, p. 136, véase nota arriba).


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importante. Y a la vez, hay que ir más allá. Inspirado por el concepto teológico de "justificación", creo que se debe ver a la justicia también como inclusión radical frente a leyes jurídicas y económicas que excluyen y deshumanizan. 29 La ley es necesaria. La corrupción y la impunidad frente a la ley tienen efectos desastrosos en la sociedad. La comunidad se construye por medio de leyes cuando éstas son consideradas justas y, por lo tanto, respetadas. Hasta cierto punto, la aplicación de la justicia en el mundo se expresa en las leyes y su cumplimiento. No obstante, es una verdad cristiana y humana muy profunda que la ley debe servir a la vida humana, y no al revés. Porque una ley puede llegar a convertirse en una ley que mata, a pesar de que su intención sea buena o su fundamento sea legítimo. En ese momento, la obediencia de la ley se impone por encima de las necesidades básicas de la vida humana: el derecho a la vida digna de todas las personas de la comunidad. Como reconocerán, esta reflexión se inspira en la crítica de la vigencia soteriológica y ética de la ley que encontramos en los evangelios y en las espitólas de Pablo. El sábado fue instituido páralos seres humanos, no al revés, dice Jesús (San Marco 2:27, par.). La ley mata, dice Pablo (Romanos 3; Calatas 3; 1 Corintios 15:56). "Justificación" quiere decir restitución de la vida, vida en dignidad y en plenitud, en contra de la ley que mata. Cuando en el mundo globalizado se imponen leyes políticas, jurídicas y económicas que llevan a la exclusión creciente de seres humanos, esto es una señal de que la ley no sirve a su propósito principal: el propósito de servir a la vida humana, de proteger a. la persona vulnerable como un ser frágil y digno. Las leyes más peligrosas son las que se establecen como leyes "naturales", por lo tanto, leyes eternas e inmutables. El cálculo medio-fin, la ley de la eficiencia y la rentabilidad, son leyes consideradas casi naturales y eternas en el sistema de la global ización. Urge, por tanto, subordinar estas leyes a la lógica de la vida humana. Aquí encontramos, en mi opinión, el carácter inmoral del neoliberalismo que ha reinado en América Latina y en casi todo el mundo durante más de una década. Este sistema da prioridad absoluta a la propiedad y al contrato, aun al costo de tantas vidas humanas.30 Ahora notamos con satisfacción que cada vez más gente —incluso líderes políticos, hombres de negocios y economistas- ve que así no se puede seguir. Un sistema que da prioridad a "leyes" económicas sobre la vida humana no es económicamente sostenible, ni éticamente legítimo. 29 Esta interpretación y aplicación del concepto teológico de "justificación" en un contexto de globalización se inspira en las contribuciones originales y renovadoras de Elsa Tamez (1991,

1993) y Franz Hinkelammert (1996, 1999) 30 Véase Myhrvold-Hanssen, 2002.




Pero todavía falta mucho para que esta realización en el nivel de conciencia y la teoría se convierta en realidades políticas. También desde esta perspectiva, tenemos que ver la necesidad ética de cancelar las deudas impagables e injustas de los países pobres del planeta. La obligación de los pueblos pobres y sufridos de pagar deudas sobre las que no han tenido influencia política y de las que no han recibido beneficios, tiene que ceder frente a la obligación de brindar alimentación, salud y educación a nuevas generaciones en estos países. La deuda externa no puede ni debe hacerse eterna. La justicia va más allá del simple cumplimiento de las reglas y los contratos. La justicia sirve a la vida. Por lo tanto, tiene aspectos materiales, no sólo formales. Para la gente que vive al margen del sistema, para aquellos que no reciben ninguna de las supuestas bendiciones de la globalización, la justicia quiere decir techo, tierra, trabajo, alimentación, educación, salud. Otra vez estamos ante un mínimo que es un máximo, ante un fundamento que también es un horizonte último. Es verdad que la justicia no puede esperar, no se puede posponer. Y a la vez, es verdad que vivimos en un mundo en el que la justicia completa, la vida en plenitud y la dignidad para todos y todas, siguen siendo una esperanza más que una realidad presente. Tenemos que vivir en esta tensión, siempre buscando los pasos primeros, los actos que -aunque parezcan insignificantes— se pueden dar ahora con el fin de un día llegar a la meta. En este sentido, las dos dimensiones de la ética con que empecé esta ponencia no se contradicen; más bien, se ve una interrelación íntima entre ética como proceso y ética como realización de la vida buena y la sociedad global buena. Para terminar quisiera decir que, en mi opinión, vulnerabilidad, dignidad y justicia son valores éticos indispensables en la tarea de construir un mundo más humano: La vulnerabilidad, por ser —misteriosamente, en medio de lo frágil y lo débil— un factor antropológico y ético constituyente. La dignidad, por ser la fuerza que surge de la vulnerabilidad, y que desafía a cualquier sistema político, económico y social que no respete, proteja y promueva la persona humana tal como es. La justicia, porque más allá del necesario respeto de los contratos y las leyes, requiere una inclusión radical y una defensa incansable de la vida humana: la vida en plenitud, la vida para todos y todas.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Bauman, Zygmunt (1998), Globa.liza.tion. The Human Consequences, Cambridge, Polity Press [trad. esp.: (1999) La globalización. Consecuencias humanas, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica].


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Fernando Montes S. J.'

Provengo de un pequeño país que, desde los años ochenta, ha aplicado ortodoxamente los postulados de una economía de mercado abierto. Los sacrificios iniciales fueron no pequeños, pero los éxitos fueron también considerables. Alto crecimiento, baja inflación, finanzas públicas ordenadas, decrecimiento del número de pobres, en los primeros años aumento del empleo, etcétera. Sin embargo, pasados quince años, aunque nadie quiere perder lo alcanzado, se constata un creciente descontento y un malestar que abarca no sólo el campo económico. Aunque hemos recuperado la democracia, en muchos aspectos estamos ante un país más desarticulado, con menos ciudadanos y más consumidores. Hay una pena que se extiende. Existe el sentimiento de que pasamos de un período militar, donde las fuerzas armadas no estuvieron bajo el control político civil, a algo analógico: un grupo de economistas que en cierto modo están por encima del sentir y control ciudadano. En este contexto quisiéramos reanalizar las relaciones entre ética y economía. Procederé en dos partes. En la primera, constataré ciertos deslizamientos, o cierta evolución en las relaciones entre ética y economía; en la segunda, me referiré a ciertos desafíos particulares en la actual coyuntura que vive nuestro país.

I. DESLIZAMIENTOS o EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE ÉTICA Y ECONOMÍA

El desarrollo de las relaciones entre ética y economía no ha sido lineal ni fácil. Toda descripción somera de una evolución comporta necesariamente elementos de simplificación. Señalaré cuatro "deslizamientos" o líneas de progresión.

* Rector de la Universidad Alberto Hurtado de Chile. 57


Etica de la economía


a) De Adam Smith a Amartya Sen. Redescubrimiento de la economía como ciencia social \. La economía nace merodeando el campo de la reflexión erica. De hecho, Adam Smirh fue ante rodo un moralista. El conjunto de su obra, en particular La teoría de los sentimientos morales, lo atestigua. 2. Una ve?, constituida la economía como ciencia, tuvo la tentación de concebirse cada vez más como ciencia exacta. Usó más y más las formalizaciones y modelos predicrivos matemáticos y se desligó de la consideración moral. La persistencia, complejidad y novedad de los problemas, el progreso en la epistemología de las ciencias y otros factores han contribuido a pensar que el desarrollo no puede limitarse a lo puramente económico ni depender exclusivamente de la economía. Se ha llegado a hablar de desarrollo del capital social y, por ende, de desarrollo humano. Testigo de esta evolución es el indio Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, que habla del desarrollo como libertad. La ética pasa a ocupar un lugar de privilegio en la búsqueda de soluciones económicas. Los economistas se hacen más suspicaces frente a la "mano invisible", que parece ser desigual en el modo de repartir sus golpes o restablecer los equilibrios. En otras palabras, ha habido un paulatino retorno a los factores éticos.

b) De la administración a la economía 1. Por la inmediatez de los problemas y sus consecuencias prácticas, se desarrolló fuertemente un pensamiento moral ligado a la empresa y a la administración. Ese pensamiento tuvo, por lo general, una lógica utilitarista y pragmática, aunque no exclusivamente. Lo ético (no robar, no mentir, cumplir los compromisos) es presentado como buen negocio, como algo rentable a largo plazo. 2. De esa visión más ligada a los negocios, se ha ido pasando paulatinamente a la necesidad de una reflexión etica en torno a la economía misma, a los modelos que ella propone y a las decisiones globales que se román. La economía parecía en deuda con la moral, pues prácticamente sólo trataba el problema de la equidad relacionado con la distribución. Hoy vemos que todas las decisiones económicas tienen consecuencias inmediatas en la conducta humana, en la organización social y en la cultura.


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ÉTICA DE LA ECONOMÍA

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1. Muy frecuentemente se buscó en la ética una justificación o una aprobación desde el punto de vista de la vida social. Por ejemplo, debió justificarse el lucro o el préstamo a interés. Es famosa la defensa del relativo "egoísmo" del carnicero y el panadero en un texto frecuentemente citado de Adarn Smith. 2. En un mundo que ha perdido sus metarrelatos, se ha visto la necesidad de ir al fondo de las cosas discutiendo el destino mismo de la economía y su ubicación en el conjunto. Ella se ha ido abriendo a una interrogación total y de fondo, sobre todo al situarla en el conjunto del proyecto humano. ¿Para qué?¿Por qué y cómo? ¿Qué consecuencias tiene no sólo económicas sino para toda la vida social y humana?

d) De los valores económicamente relevantes a. la, responsabilidad social 1. Tal vez haciéndose eco de las consideraciones de Weber en la Etica protestante y el espíritu del capitalismo, se ha reflexionado en los "valores que contribuyen al desarrollo económico". Se estudió cómo fomentar el espíritu de trabajo bien hecho, la honradez, la verdad, la austeridad y el espíritu de ahorro, así como la capacidad de riesgo, porque eso tenía directa insidencia en el desarrollo económico. Últimamente se ha insistido en la confianza (Peyrefitte). Ése es un avance desde el punto de vista ético porque lleva a comprender el factor humano de la economía, que no es sólo un problema monetario o de producción. 2. Desde esa consideración centrada en los valores se ha abierto otra perspectiva para reanalizar la relación entre ética y economía: tomar conciencia de las hondas consecuencias que tienen las teorías y decisiones económicas en la vida y desarrollo de las personas y las sociedades. Las decisiones no son neutras como podría pretender un cierto tipo de ciencia. Cada decisión influye en la vida y en la muerte de hombres, mujeres y niños; y marcan los movimientos sociales y sus organizaciones.

II. ALGUNOS DESAFÍOS PARTICULARES Precisamente desde la perspectivas de las consecuencias que se siguen de las diferentes opciones económicas, señalaré cinco puntos que se presentan como desafíos.


c) De la justificación al sentido

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El conocimiento humano, por objetivo que sea, está fuertemente influido por la perspectiva desde el cual se hace. El lugar social colorea la elección de los temas, cuestiona las soluciones y, ciertamente, interviene en los acentos. Si esto es verdad en cualquier parte de la tierra, lo es aún más en América Latina, porque se trata de sociedades profundamente segmentadas. Los profesionales generalmente provienen de un grupo social y se relacionan con dicho grupo. La situación se agrava porque normalmente se tiene como referencia principal el mundo académico de sociedades desarrolladas. Los académicos repiten lo aprendido en Chicago, con los matices propios de esa escuela, usando métodos y mediaciones americanas, y pensando publicar en revistas de referato que avalan la validez académica. La ciencia tiene algo de universal, y no se trata de fomentar un nacionalismo estrecho; pero una ciencia aplicada, una ciencia social como es la economía, es necesariamente deudora de su entorno. Permítanme una analogía con lo sucedido con la Teología de la Liberación, que surgió en los años sesenta en América Latina. Por 500 años había habido facultades teológicas en el continente y, curiosamente, eran muy pocas las cosas relevantes que se habían producido en nuestras tierras. Poseíamos un pensamiento reflejo, repetidor de textos y doctrinas europeas. En los años sesenta, un grupo de teólogos cambia el interlocutor, porque ya no serán más las universidades europeas, y cambia el lugar mismo de reflexión. Ya no serán los temas clasicos discutidos en Europa, sino los problemas propios de los más pobres de América Latina. Se reflexiona con rigor, desde comunidades de base y se habla con ellas. Al comienzo, el rechazo del mundo académico fue general. Se criticaba el método, la elección de los temas, los presupuestos filosóficos. Poco a poco, sin embargo, el tema se fue imponiendo; se percibió un aire fresco, verdadero y renovador. Se cambió la jerga. Gustavo Gutiérrez fue recibiendo doctorado Honoris Causa tras doctorado en reconocimiento y respeto por su trabajo. Otro ejemplo. En mi patria, ante la grave situación de la vivienda, un sacerdote convocó a algunos arquitectos para planear casas elementales que resolvieran, al menos transitoriamente, el problema. Los arquitectos profesionales, formados en nuestras universidades, fueron incapaces. Un joven, sin estudios de arquitectura, sobre un papel cuadriculado de aritmética propuso un modelo que ha dado alivio a miles y miles de familias jóvenes y a los más pobres, que no tenían siquiera lo más mínimo en términos de privacidad y vida familiar. Faltaba alguien que hiciera arquitectura desde otro ángulo, con ojos nuevos y creatividad... aunque con pocos medios.


a) La perspectiva, desde donde se hace economía

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En Chile, los economistas conocen a los pobres fundamentalmente por las estadísticas. En las universidades se estudian casos importados y los jóvenes no conocen la realidad de su pueblo. Están más familiarizados con lo que pasa en Miami que con las poblaciones más pobres de su ciudad. No deja de ser significativo el vuelco dado por Yunus, con su banco de los pobres, que desde Bangladesh rompió todas las certezas de banqueros y teóricos clásicos. En la Universidad Católica se publicó un libro de artículos sobre la pobreza en Chile, destinado a nosotros, y todos esos artículos están escritos en inglés. En nuestro Banco Central se hacen regularmente seminarios entre los investigadores del lugar, y también se hacen en inglés. Esto es anecdótico, pero es grave porque denota un grupo herodiano... es decir, vueltos a la cabeza del imperio y no hacia aquellos a quienes se debe servir. Una relación fructífera entre ética y economía supone necesariamente cuestionar el punto de partida y el punto de referencia de esta ciencia. Una experiencia interesante, llevada a cabo en Chile, es el programa de viviendas populares (Un Techo para Chile), que agrupa estudiantes de todas las universidades que sienten el vacío en la formación recibida y quieren conocer y servir a los más necesitados de su pueblo. Eso ha influido en su modo de estudiar y de producir académicamente.

b) Economistas vs. políticos. La necesidad de interdisciplinctnedad Es un hecho que poco a poco la economía ha ido convirtiéndose en el tema central cuando se habla de desarrollo. Si hoy todos reconocen que el desarrollo humano no se limita a lo económico, en la práctica el tema económico sigue siendo central. Esto ha significado que los economistas y los empresarios han tomado el relevo de los políticos en las decisiones más importantes. Ellos deciden las inversiones, asignan los sacrificios, determinan los ritmos, etcétera. Los políticos, con menos ciencia en la materia, pierden ante los empresarios y economistas su autoridad. En otras palabras, en la actualidad vemos que se desarticula el sistema político. Los políticos pierden estima y autoridad. Hagan las promesas que hagan, a la hora de llegar al poder, deben seguir los dictados de los economistas, que reconocen pocas posibilidades de movimiento. Esto puede tener consecuencias fatales, como el desinterés en la política, la falta de participación de los jóvenes... lo cual puede llevar a aventuras antidemocráticas o populistas. La centralidad de lo económico ha llevado también a una desarticulación de los sistemas sociales de participación. Las organizaciones populares se disgregaron. De ciudadano se ha pasado a consumidor.




En suma, puesto que las consecuencias de las decisiones económicas tienen repercusiones sociales y políticas, es necesaria una reformulación ética.

c) Una economía que no nos quite el carácter de ser sujetos de la historia Cinco preguntas que vienen del siglo xix El Renacimiento significó un sueño de la centralidad del ser humano en el universo. Eso llegó a formularse en el Siglo de las Luces y en la Revolución francesa en una gran confianza en la razón y la libertad. Surgieron, sin embargo, en el siglo xix preguntas que cuestionaron a fondo las certezas culturales de la centralidad del sujeto libre y razonable. Marx nos llenó de dudas, porque nos condicionó fuertemente a los sistemas productivos y a las clases sociales. La libertad, ciertamente, era algo que debía obtenerse a largo plazo, porque estaba limitada por sus alineaciones. Por otra parte, Freud nos hizo descubrir que nuestra libertad estaba inmersa en un mundo inconsciente de pulsiones y traumas desconocidos que nos arrebatan la libertad y la condicionan. Por su parte, Darwin nos quitó la pretendida diferencia esencial del hombre con los otros seres, pues nos hizo ser parte de una cadena de vivientes que, pasando de las células primordiales, llegó hasta la conciencia. Este planteo es hoy aún más radical, porque se estudia la evolución de la materia y se nos inserta en un proceso que va de los elementos minerales a la vida y la conciencia. Para consolarnos, se nos dice que somos polvo de estrellas... pero, en definitiva, sólo polvo. Nietzsche lleva todas esas preguntas al plano moral y nos interroga en esas circunstancias sobre las fuentes de la moralidad. Es interesante que la "hubris", el orgullo humano nacido en el Renacimiento, es fuertemente cuestionado; el sujeto parece perder su autonomía, y su libertad es puesta en entredicho. Touraine nos recuerda que la modernidad nació sobre dos pilares: la razón y la libertad, pero que, por la concepción reinante en la ciencia, la razón aplastó a la libertad. El hombre fue sometido a un destino impuesto por las leyes de la naturaleza que se extendieron a las ciencias sociales y políticas. Se establecieron regímenes que parecían imponer la fuerza de la razón ordenadora en la sociedad destruyendo al individuo. En esa línea se inserta parte de la economía clásica, y eso entra en crisis. Hay que repensar el rol de la libertad y el factor humano. Hay que reintroducir la ética para que las leyes económicas no sean concebidas como algo inexorable, sino como una oportunidad para que el hombre sea sujeto de la historia, libre y responsable de los demás.


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La crisis de un constructivismo voluntarista, que creyó que se podía conducir la economía de manera arbitraria, y el reconocimiento de que hay ciertas leyes y principios que se deben respetar hicieron creer que el hombre debía bajar la cabeza y someterse a esas leyes. Es un desafío llegar a un equilibrio a fin de desarrollar su libertad y su responsabilidad.

d) La economía dentro de un cambio cultural Sabemos que la cultura es lo que nos permite vivir humanamente, lo que nos permite ordenar nuestro mundo, tener parámetros para ubicarnos, lo que ordena nuestros valores y fija nuestros fines jerarquizando los medios. Somos cada vez más conscientes de que la economía se entiende dentro de una cultura y que ella influye a su vez en la cultura. El verdadero desarrollo está ligado a un desarrollo cultural. Una invasión cultural puede paralogizar y dejar a las víctimas en estado de anomia, de autismo cultural. Parte de eso les pasó a nuestros grupos étnicos a la hora de la invasión hispánica. Un cambio de cultura rompió el alma de muchos pueblos. Quisiera señalar dos elementos de la cultura en referencia al problema de la ética y la economía: el problema de los fines y medios, y el problema del individualismo y las redes de trasmisión de la cultura. 1. Fines y medios Israel introdujo en nuestra cultura la noción de progreso y de fin. Ante el mito del eterno retorno (Eliade) de los pueblo antiguos, Israel rompió ese círculo infernal. Se puso en marcha tras una esperanza: la tierra prometida. Esa tierra ordenó la marcha, permitió elegir los medios y fijar los plazos. Cuando se nubla el fin, erramos sin destino. Un ser sin fin pierde la libertad. Si llegamos a un aeropuerto sin saber nuestro destino, todos los vuelos pierden su sentido para nosotros. Fácilmente quedamos sin sentido y sin esperanza, o convertimos en fines los medios que son sólo medios. Hacer de un medio un fin es hacerse esclavo. Vivimos en una sociedad rica en medios y carente de fines por los cuales valga la pena vivir y sacrificarse. 2. Individuo vs. persona Nuestra cultura ha insistido en el individuo más que en la persona. El concepto de persona recalca la idea de que somos un centro de relaciones; en cambio, la noción de individuo acentúa la división, la diferencia. Al insitir en el individuo,




el autoconomiciento, la autorrealización, la competencia, se convierten en valores importantes en desmedro del servicio, la solidaridad, la división complementaria del trabajo y, sobre todo, el sacrificio por los demás. Fácilmente se quiebra el sentido social, el sentido de pertenencia, de responsabilidad social. Hay problemas para el sacrificio y para soportar la frustración. En parte eso se debe a un debilitamiento del rol del padre, cuya función psicológica es abrirnos a un mundo más ancho que la relación madre-hijo. El padre nos inserta en un mundo más amplio: el mundo social. Ese mundo supone aceptar una cultura recibida de los mayores, los derechos de otros, etcétera. El padre nos limita y a la vez nos abre a un mundo más amplio. Hoy se insiste en nuestros derechos, en los derechos del niños... pero no se nos educa en nuestros deberes. Se ha roto la figura del padre y con eso la red de transmisión de valores. Como dice Albert Camus en su novela El primer hombre, ahora todos estamos condenados a inventar nuestro mundo, y eso es terrible porque nos condena a la soledad. Así se distorsiona la noción de libertad, que se convierte en autoafirmación más que en solidaridad y responsabilidad; convierte la noción de amor en autocomplacencia y hedonismo. Ésta es una cuestión interesante, y la economía tiene mucho que decir al respecto, porque responde a necesidades humanas y crea nuevas necesidades.

e) Gmtuidad No quisiera terminar esta exposición sin referirme a algo que no es fácil ligar con la economía, pero que es altamente esencial para la humanidad. Me refiero a la gratuidad. Es algo en lo que los pueblos latinoamericanos podemos aportar. Desde nuestra pobreza, nuestro sentido de acogida, nuestro gusto por la fiesta, podemos decir algo acerca del verdadero desarrollo humano. Lo más humano no se compra ni se vende, tiene valor pero no tiene precio. La amistad, una sonrisa, la felicidad, el amor... la misma muerte, se reciben y se dan. La poesía es una dimensión humana que también está en el reino de lo gratuito. Cuando Miguel Hernández estaba preso en las cárceles de España, le escribía a su hijo "tu risa me hace libre... cárcel me quita". No es fácil que un economista entienda esa lógica, que es esencial para la vida del hombre en esta tierra y para su desarrollo. Vengo de una tierra que ha obtenido dos premios Nobel de Literatura por su poesía, y no podemos dejar que se cercene esta dimensión. Neruda le pedía al aire que no se dejara encajonar, que no se vendiera, que correteara haciendo fiesta. Paradójicamente, eso no puede ser ajeno


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al pensar económico. El Evangelio tiene en sus inicios una máxima sabia: "No sólo de pan vive el hombre". Dicho de otro modo, necesitamos alimentarnos de panes confeccionados con trigos más sutiles. En esa línea podemos aportar algo, porque nuestro mundo por ser pobre es más poético y más gratuito. El mismo Neruda, al visitar Machu Pichu, y al ver las maravillas hechas por el ser humano y contemplar los éxitos de la empresa productiva, le pregunta a las ruinas: Aire en el aire... ¿y el hombre dónde estaba? Piedra en la piedra... ¿y el hombre dónde estaba?... Piedra en la piedra ¿y en la base harapos?... Y suplica a esos restos de piedras milenarias "devuélveme al esclavo que enterraste". Hay ahí una intuición: el rechazo de un progreso que pueda esclavizarnos. Pienso, con Amartya Sen que ética y economía se relacionan porque finalmente en ellas se juega la libertad del ser humano. Y esa libertad humana es rica en novedades, en recursos... en sencillez y gratuidad. En otras palabras, no podemos descuidar de producir en abundancia el pan que compartimos, para que en ninguna mesa de nuestro continente él escasee. Pero debemos saber que ese pan se amasa no sólo con trigo sino con lágrimas, con dignidad, con esperanzas y con libertad. Ahí se expresa el alma de la parte nuestra de América.





DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA


PARTE II



Bernardo Kliksberg

I. UNA AGUDA Y SILENC1OSA DISCRIMINACI6N

La aspiracion a una sociedad entre cuyos pilares cste la superacion de las discriminaciones se halla en las entranas del "sueno latinoamericano". Recorre toda la historia del continente, tiene profundas representaciones a nivel nacional en casi codos los paises, y es objeto actualmente de continuas luchas. En estos ticmpos, cuando con grandes sacrificios los pueblos ban logrado hacer avanzar procesos genuinos de democratizaci6n, se suceden los esfuerzos para denunciar las discriminaciones de toda indole, y bregar por su superacion. Sin embargo, no bastan los suefios para cambiar las duras realidades de la region. La recorren graves tendencias hacia la pauperization y la polarizaci6n social, que estan despertando fuerte preocupacion canto dentro de los paises, como a nivel internacional, y que son el contexto propicio para la acentuacion de discriminaciones. Asi, las desigualdades extremas en el acceso a oportunidades socioeconomicas mantienen y agudizan dramas, tales como la miseria en que viven las comunidades indigenas, la marginacion en algunos paises de la poblacion de color, la inferiorizacion de la mujer, sobre todo de la mujer pobre en diversas areas, la marginacion de los discapacitados y de las personas mayores de edad. De todo ello surge una sociedad con fuertes fracturas, que generan exclusion, tension social y, con frecuencia, ideologias intolerantes racionalizadoras escas ultimas. Deseamos focalizar en este trabajo un aspecto de las discriminaciones que recorren la realidad de la region y que deberian ser objeto de muchisima mas atencion. Se trabaja cada vez mas sobre las inequidades que la caracterizan en pianos como el acceso al trabajo, la distribution de ingresos, las oportunidades educativas, el acceso a la atencion de salud, pero son limitados los analisis sobre que esta pasando en una cuestion vital: las posibilidades que tienen los diversos estratos sociales en cuanto a la conformation de una unidad familiar solida y estable. Las cifras indican que existen grandes diferencias, que alii se esta produciendo un silencioso drama de vastas proporciones. 69


Un tema etico central: el impacto de la pobreza sobre la familia en America Latina


Independientemente de su voluntad, numerosas parejas jóvenes no tienen las oportunidades reales para conformar o mantener una familia. Muchas familias son destruidas ante el embate de la pobreza y la desigualdad, otras se degradan, y otras no llegan siquiera a constituirse. Hay una grosera discriminación en este campo, que es reforzada por la falta de políticas públicas activas que hagan hincapié en la protección de la unidad familiar. Todo ello afecta visceralmente a la visión de una sociedad pluralista y diversa. El derecho elemental a la formación y al desarrollo de una familia debería ser uno de sus pilares. En este trabajo se desea sobre todo estimular la investigación, la reflexión y el intercambio sobre esta temática. Para ello, en un primer momento, se plantean algunos elementos sobre los roles claves que juega la familia en las sociedades actuales, y en el mismo proceso de desarrollo. En segundo término, se refieren algunos datos sobre los agudos problemas sociales que sufre la región y que caracteriza el contexto en el que viven las familias. En tercer término, se examinan ciertos impactos de este contexto sobre la unidad familiar. Finalmente, se efectúa una reflexión de conjunto.

II. EL REDESCUBRIMIENTO DE LA FAMILIA

A inicios del siglo xxi existe una creciente revalorización del rol de la familia en la sociedad. Desde la perspectiva espiritual, la familia apareció siempre como la unidad básica del género humano. Las grandes cosmovisiones religiosas destacaron que su peso en lo moral y afectivo era decisivo para la vida humana. En los últimos años, se han sumado a esa perspectiva fundamental conclusiones de investigaciones de las ciencias sociales que indican que la unidad familiar realiza, además, aportaciones de gran valor en campos muy concretos. Entre otros aspectos, las investigaciones destacan el papel de la familia en el rendimiento educativo, en el desarrollo de la inteligencia emocional, en las formas de pensar, en la salud y en la prevención de la criminalidad. La calidad de las escuelas tiene un fuerte peso en el rendimiento educativo. El curriculum, la capacitación de los docentes, los textos escolares, los otros materiales de apoyo utilizados, la infraestructura escolar, influyen en todos los aspectos de los procesos de aprendizaje. Pero hay otros factores incidentes, según refieren las investigaciones. Según concluye un informe de la CEPAL (1997), el 60% de las diferencias en los desempeños estarían vinculadas al clima educacional del hogar, a su nivel socioeconómico, a la infraestructura de vivienda (hacinadas y no hacinadas) y al tipo de familia. Aspectos básicos de la estructura de la familia tendrían, por tanto, fuerte influencia en los resultados educativos. Entre ellos,


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figuran elementos como el grado de organicidad del núcleo familiar, el capital cultural que traen consigo los padres, su nivel de dedicación para acompañar los estudios de los hijos, así como su apoyo y estímulo permanente a estos últimos. Múltiples estudios corroboran esta tendencia y el papel clave de la fortaleza del núcleo familiar. La Secretaría de Salud y Servicios Humanos de los Estados Unidos realizó un estudio con 60.000 niños. Wilson (1994) informa sobre sus conclusiones: En todos los niveles de ingreso, salvo el muy alto (más de 50.000 dólares al año), en el caso de los dos sexos y para los blancos, negros e hispanos por igual, los niños que vivían con una madre divorciada o que nunca se había casado, estaban claramente peor que los pertenecientes a familias que vivían con los dos progenitores. En comparación con los niños que vivían con sus dos padres biológicos, los niños de familia con un solo progenitor eran dos veces más propensos 3 ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emocionales o de conducta y a tener dificultades con sus compañeros. También eran mucho más proclives a tener una conducta antisocial. Las características de la familia tienen asimismo influencia sobre otro tipo de educación, la emocional. Hay un significativo interés actualmente en el tema de la denominada "inteligencia emocional". Según indican las investigaciones de Goleman (1995), y otras, el buen desempeño y el éxito de las personas, en su vida productiva, no se hallan ligados sólo a su cociente intelectual, sino que tienen estrecha relación con sus calidades emocionales. Entre los componentes de este orden particular de inteligencia, se hallan el autodominio, la persistencia, la capacidad de automotivación, la facilidad para establecer relaciones interpersonales sanas y para interactuar en grupos, y otros semejantes. Según se ha verificado, con frecuencia personas de elevada inteligencia emocional tienen mejores resultados que otras con cociente intelectual mayor, pero reducidas calidades en ese orden. La familia tiene un gran peso en la conformación y desarrollo de la inteligencia emocional. Los niños perciben en las relaciones entre sus padres, y de estos úlimos con los niños mismos, modos de vincularse con lo emocional que van a incidir sobre sus propios estilos de comportamiento. Destaca Goleman: "La vida en familia es nuestra primera escuela para el aprendizaje emocional". Otro aspecto en que la familia, con su dinámica, va moldeando perfiles de comportamiento en los niños es el que se produce en el campo de "las formas de pensar". Naum Kliksberg (1999) señala, al respecto, que el niño se vincula con sus padres y hermanos a través de tres modalidades básicas: de aceptación pasiva, de imposición autoritaria y de diálogo democrático. En los hogares tiende a predominar alguno de estos modelos de interacción. Resalta el investigador que si el


UN TEMA ÉTICO CENTRAL...


predominante es el de aceptación pasiva, se genera una forma de pensar "sometida" que acepta argumentos y posiciones, sin inquirir mayormente sobre sus fundamentos. Si la interacción usual es la autoritaria, se desarrolla una forma de pensar orientada a imponer el propio pensamiento al otro, y sólo centrada en las coerciones necesarias para lograr ese objetivo. Si, en cambio, el modelo de interacción es "dialogal democrático", la forma de pensar que se desenvuelve es crítica, se sabe escuchar al otro, se trata de entenderlo y de explicarse. En el campo de la salud, Katzman (1997) señala, resumiendo estudios efectuados en el Uruguay, que los niños extramatrimoniales tienen una tasa de mortalidad infantil mucho mayor, y que los niños que no viven con sus dos padres tienen mayores daños en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz. Una preocupación central de nuestro tiempo es el aumento de la criminalidad en diversos países. La familia aparece, a la luz de las investigaciones al respecto, como uno de los recursos fundamentales con que cuenta la sociedad para prevenir la criminalidad. Los valores inculcados a los niños en la familia en esta materia, en los años tempranos, y los ejemplos de conducta observados van a incidir considerablemente sobre sus decisiones y conductas futuras. Un estudio realizado en los Estados Unidos (Dafoe Whitehead, 1993) identificó que, al examinar la situación familiar de los jóvenes en centros de detención juvenil en el país, se verificaba que más del 70% provenían de familias con padre ausente. En resumen, la familia, junto a sus históricas y decisivas funciones afectivas y morales, exaltadas en religiones como la cristiana y la judía, entre otras, cumple funciones esenciales para el bienestar colectivo. A partir de esa visión, existe, en diversos países desarrollados, un activo movimiento de creación de condiciones favorables para el buen desenvolvimiento y el fortalecimiento de la familia. Las políticas públicas de los países de la Comunidad Económica Europea brindan, entre otros aspectos: garantías plenas de atención médica adecuada para las madres durante el embarazo, el parto y el período posterior, amplios permisos remunerados por maternidad que van desde tres meses en Portugal hasta 28 semanas en Dinamarca, subvenciones a las familias con hijos, deducciones fiscales. Diversos países, como los nórdicos, han establecido amplios servicios de apoyo a la familia, como las guarderías, y servicios de ayuda domiciliaria a ancianos e incapacitados. La necesidad de fortalecer la institución familiar y apoyarla de modo concreto tiene múltiples defensores. Reflejando muchas opiniones similares, un estudio español (Caballo, 1990) plantea que "la familia es una fuente importante de creación de capital humano. Por una parte, ofrece servicios de salud en forma de cuidado de enfermos y niños que tendrían un elevado coste si tuvieran que ser provistos por el mercado o el sector público. Por ocra, es en ella donde tiene lugar


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la primera educación que recibe un niño, que es además la que tiene una rentabilidad más elevada". Ante ello se pregunta: ¿En la práctica, el sector público está financiando gran parte de los gastos en educación en la mayoría de los países? La otra pregunta inmediata es: ¿entonces, por qué sólo una parte de la educación, la impartida en escuelas públicas o privadas? Si este tipo de educación es subvencionada, no hay razón alguna para que no se subvencione también la educación impartida en la casa. Otro trabajo (Navarro, 1999) reclama: "la universalización (en España) de los servicios de ayuda a la familia", y demuestra su factibilidad en términos de costos económicos. Frente a esta revalorización internacional del rol de la familia, y la verificación de sus enormes potencialidades de aporte a la sociedad, ¿qué sucede en los hechos en América Latina? ¿Cuál es el contexto socioeconómico actual y cómo afecta a las familias concretas de la región?

III. LOS AGUDOS INTERROGANTES SOCIALES

La evolución de la situación social de la región ha generado fuerte alarma en amplios sectores. Diversos organismos internacionales, entre ellos las Naciones Unidas y el BID, han llamado la atención sobre los inquietantes déficits sociales. La Iglesia, a través de sus máximas autoridades, ha hecho repetidos llamamientos a dar la máxima prioridad a las graves dificultades que experimentan extensos grupos de la población. La ciudadanía ha indicado, por diversas vías, que considera que sus problemas de mayor gravedad se hallan en el área social. Según el Panorama Social de la CEPAL (2001), la población ubicada por debajo de la línea de la pobreza representaba el 41% de la población total de la región en 1980, cifra muy elevada en relación con los promedios del mundo desarrollado y de los países de desarrollo medio. Portugal, el país con más pobreza de la Unión Europea, tiene un 22% de la población pobre. La cifra empeoró en las dos últimas décadas y el porcentaje de pobreza latinoamericano pasó a significar en 2002 el 44% de una población mucho mayor. Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en toda la región con muy pocas excepciones. En Centroamérica, son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los hondurenos, el 68% de los nicaragüenses y el 55% de los salvadoreños. Es pobre el 53% de la población peruana, más del 70% de la ecuatoriana, y el 63% de la boliviana. En México, es pobre actualmente el 51,7%




de la población y en el Brasil se estima que 44 millones de personas están en extrema pobreza con un ingreso de menos de un dólar diario (Proyecto Fome Zero, 2004). La Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificultades de la región. Un país que tenía a inicios de los años sesenta porcentajes menores al 10% en pobreza, llegó a fines de 2002 a un 58% de la población por debajo de la línea de la pobreza. CUADRO 1. Evolución de la pobreza en América Latina, 2000-2002 (porcentaje de la población)

Año

Indigencia

Pobreza

2000 2001 2002

17,8% 18,6% 20,10%

42,1% 43,0% 44,0%

Nota: de 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.

La región presenta elevados niveles de desocupación e informalidad que son una causa central de la evolución de la pobreza. La tasa de desempleo promedio subió del siguiente modo: CUADRO 2. América Latina. Crecimiento y desempleo, 1980-2003 Período

1981-1990 1991-1997 1998-2003

Jasa de desempleo urbano

8,4% 8,8% 10,4%

Fuente: CEPAL. Informes anuales.

A esas altas tasas se suma el ascenso del porcentaje de la mano de obra activa que trabaja en la economía informal, constituida en tramos importantes por ocupaciones inestables, sin base económica sólida, de reducida productividad, bajos ingresos, y por la ausencia de toda protección social. La informalización implica, según subraya Tokman (1998), un proceso de descenso de la calidad de los trabajos existentes. En 1980 trabajaba, en la economía informal, el 40,6% de la mano de obra no agrícola ocupada; hoy representa el 59%. A ello se agrega la precarización: hay un número creciente de trabajadores sin contrato o bajo contratos temporales. Alrededor del 35% de los asalariados está en esas condiciones en la Argentina, Colombia y Chile, y el 74% en el Perú. Uno de los puntos de preocupación central, con múltiples consecuencias, es que las serias dificultades ocupacionales son aun de mayor envergadura en los grupos jóvenes. Así lo indica el cuadro siguiente:


74


75

País Argentina

Grupo de edad

15-19 15-24 10-19 20-19 15-17 18-24 15-19 20-24 12-17 18-24 12-24 15-24 15-24 10-24 12-19 20-24 15-24 15-19 20-24 14-24 14-24 15-24

Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras México Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela

1990 1995 2000

46,6 30,1 5,0 5,4 11,0 9,3 15,8 10,1 21,0 16,6 13,5 15,3 13,3 10,2 13,1 9,9 31,9 10,8 7,8 11,2 25,5 19,9

21,7 15,2 133 9,5 15,9 12,0 10,4 13,5 18,6 10,7 7,0 18,4 14,1 15,4 26,6 18,0

39,5

17,8 14,7 26,1 20,1 44,7 34,8 10,9 17,4 14,3 5,4 4,1 32,6

17,1 31,7 25,3

Puente: HNUD, 2004.

Como se observa, el desempleo entre los jóvenes viene creciendo fuertemente en todos los países. Ello crea un foco de conflicto muy serio. Desempleo, subempleo y pobreza se ligan estrechamente. Llevan a carencias de todo orden en la vida cotidiana. Una de sus expresiones más extremas es la presencia, en diversos países, de cuadros alarmantes de desnutrición. Las cifras de desnutrición son elevadas en toda la región como puede apreciarse en el siguiente cuadro: CUADRO 4. Desnutrición infantil ' País

Argentina Bolivia Brasil

Último año

1995/1996 1998 1996

12,4 26,8 10,5 (continúa)


CUADRO 3. América Latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales)

76


El Salvador Guatemala Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela América Latina

Ultimo año

1999 2000 1996 1998 1998 1999 1996 1999 1998 1997 1990 2000 1996 1992/93 2000

1,9 13,5 6,1 26,4 23,3 26,4 38,9 17,7 24,9 18,2 13,9 25,4 10,7 9,5 12,8 18,9

Fuente: cálculo basado en datos de la OMS, Departamento de Nutrición para la Salud y el Desarrollo, 2002. PNUD, 2004.

Un informe de la Organización Panamericana de la Salud y la CEPAL (1998) destacaba sobre el problema: "Se observa en casi todos los países de la región un incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con la alimentación y la nutrición". La desnutrición y otros aspectos de la pobreza llevan a fuertes retrasos en los niños pobres, que van a afectar toda su existencia. Estudios de Unicef (1992) identificaron retrasos en el desarrollo psicomotor de una muestra de niños pobres a partir de los 18 meses de edad. A los 5 años, la mitad de los niños de la muestra examinada presentaban retrasos en el desarrollo del lenguaje, 40% en su desarrollo general y 30% en su evolución visual y motora.

IV. LA REGIÓN MÁS DESIGUAL DEL PLANETA

Junto a la pobreza, la situación social de América Latina se singulariza por acentuadas inequidades. La región se ha convertido, según indican las cifras, en el continente de mayor polarización social del mundo. El Informe de Progreso Económico y Social del BID (1998/1999) proporciona las siguientes cifras al respecto:


CUADRO 4. (Continuación) País Chile Colombia Costa Rica Ecuador


77

Como se observa, en América Latina el 5% más rico de la población recibe el 25% del ingreso. La proporción supera a lo que recibe el 5% más rico en las otras áreas del mundo. A su vez, es la región donde el 30% más pobre de la población recibe el menor porcentaje del ingreso (7,6%) en relación con todos los otros continentes, como puede apreciarse en la siguiente figura del BID: FIGURA 2. Ingreso que recibe el 30% más pobre (porcentaje del ingreso total)

Fuente: figuras 1 y 2: BID-IPES, 1998.


FIGURA 1. Ingreso que recibe el 5% más rico (porcentaje del ingreso total)

Medida asimismo en términos del coeficiente de Gini, que da cuenta del nivel de desigualdad en la distribución del ingreso de una sociedad, América Latina presenta el peor coeficiente de Gini, a nivel mundial, como puede apreciarse a continuación: CUADRO 5. Inequidad comparada (medida con el coeficiente de Gini) Países más desarrollados, en términos de equidad (Suecia, Dinamarca, Países Bajos, otros)

0,25 a 0,30

Países desarrollados

0,30

Promedio universal

0,40

América Latina

0,57

Cuanto más bajo es el coeficiente de Gini, mejor es la distribución del ingreso en una sociedad. El de América Latina supera ampliamente a los de los países más equitativos, y es significativamente más elevado que la media mundial. Pueden observarse cifras comparativas nacionales en el siguiente cuadro: CUADRO 6. Indicadores de desigualdad para algunos de los países de América Latina, Estados Unidos e Italia

Coeficiente de Gini Brasil (2001)

Guatemala (2000) Colombia (1999) Chile (2000) México (2000) Argentina (2000) Jamaica (1999) Rep. Dominicana (1997) Costa Rica (2000) Uruguay (2000) Estados Unidos (1997) Italia (1998)

59,0 58,3 57,6 57,1 54,6 52,2 52,0 49,7 46,5 44,6 40,8 36,0

Porcentaje Relación entre Porcentaje del del 20% los ingresos del 10% superior inferior en el décimo decil en el ingreso total ingreso total y el primer decil

47,2% 46,8% 46,5% 47,0% 43,1% 38,9% 40,1% 38,6% 34,8% 33,5% 30,5% 27,4%

2,6% 2,4% 2,7% 3,4% 3,1% 3,1% 3,4% 4,0% 4,2% 4,8% 5,2% 6,0%

54,4 63,3 57,8 40,6 45,0 39,1 36,5 28,4 25,1 18,9 16,9 14,4

Fuente: Banco Mundial, 2004.

Las acentuadas disparidades sociales de la región tienen impactos regresivos en múltiples áreas: reducen la capacidad de ahorro nacional, limitan el mercado interno, afectan a la productividad, causan diversos efectos negativos sobre el



78

79

sistema educativo, perjudican la salud pública, potencian la pobreza, favorecen la exclusión social, erosionan el clima de confianza interno, y debilitan la gobernabilidad democrática. Inequidad y pobreza interaccionan estrechamente. El empeoramiento de la incquidad ha operado como un factor de gran peso en el aumento de la pobreza en la región. Así lo indican, entre otros estudios, los realizados por Birdsall y Londoño (1997). Los investigadores han reconstruido cuál sería la curva de pobreza de América Latina si la desigualdad hubiera seguido en los años ochenta en los mismos niveles que presentaba a los inicios de la década de 1970, que eran elevados, pero que se acentuaron después. Las conclusiones son las que aparecen en el siguiente gráfico: FIGURA 3. El impacto de la desigualdad sobre la pobreza en América Latina, 1970-1995

Fuente: Birdall y Londoño, 1997.

La línea sólida del cuadro indica la evolución de la pobreza en millones de pobres entre 1970 y 1995. La línea quebrada es una simulación econométrica que indica cuál hubiera sido esa evolución si se hubiera mantenido la estructura de distribución de ingresos de inicios de los años setenta. La pobreza hubiera sido en ese caso, según estiman, la mitad de la que efectivamente fue. Hay un "exceso de pobreza", de importantes dimensiones, causado por el aumento de la desigualdad. La pobreza y la inequidad tienen expresiones agudas en los indicadores de mortalidad materna e infantil. La cifra promedio de niños que fallecen antes de cumplir 5 años de edad es, en la región, de 71 de cada 1.000. Supera a la de región de Asia Oriental y el Pacífico, que es de 57,1. Hay fuertes diferencias



entre los países (la tasa asciende en Haití a 140,6 y en Bolivia a 99,1), y también son acentuadas las disparidades entre los diversos niveles sociales, como puede observarse: CUADRO 7. Tasa de mortalidad de menores de 5 años

País /región Bolivia Brasil Colombia República Dominicana Guatemala Haití Nicaragua Paraguay Perú América Latina y el Caribe Asia Oriental, Pacífico Asia Central Oriente Medio, África del Norte Asia del Sur África Subsahariana Totalpaíses

1

Tasa de mortalidad de menores de 5 años (en miles) 2 4 Promedio 3 5

146,5 98,9 52,1 89,9 89,1 163,3 68,8 57,2 110,0 97,3 84,0 82,5 140,6 144,2 191,7 148,3

114,9 56,0 37,1 73,0 102,9 150,1 66,6 50,0 76,2 80,8 62,9 64,5 117,8 152,6 190,9 140,8

104,0 39,2 30,7 60,1 82,0 137,1 52,5 59,0 48,0 68,1 53,7 69,8 92,2 136,1 174,3 126,8

47,8 26,7 34,9 37,3 60,7 130,6 48,5 39,4 44,1 52,2 41,1 57,5 80,1 110,8 156,6 110,0

32,0 33,3 23,6 26,6 37,9 105,6 29,7 20,1 22,1 38,8 27,1 40,2 50,4 71,7 112,4 77,4

99,1 56,7

37,4 61,0 79,2 140,6 56,0 46,6 68,4 71,7 57,1 64,9 100,3 126,6 168,4 124,2

Fuente: Banco Mundial, 2004.

En Bolivia, en el 20% más rico de la población, mueren 32 de cada 1000 niños antes de cumplir cinco años; en el 20% más pobre la cifra se quintuplica: 146,5 por mil. Esta gravísima realidad tiene un sesgo étnico muy concreto, pues la más afectada es la población indígena. Lo mismo sucede en Perú, donde la mortalidad infantil antes de los 5 años del 20% más pobre quintuplica a la del 20% más rico, 111 vs. 22.2, y en el Brasil la triplica: 98,9 vs. 33,3. Las cifras de desnutrición infantil crónica muestran asimismo importantes disparidades por etnias, residencia urbana o rural, y estratos de ingresos. Véase el siguiente cuadro correspondiente a la región andina:



80

CUADRO 8. Prevalencia del retraso del crecimiento infantil (%), por país, lugar de residencia, etnicidad, región y status socioeconómico, en cuatro países andinos País Lugar de residencia1 Ciudades grandes Ciudades pequeñas Pueblos Área rural Etnicidttd Población no indígena Población indígena Región Alciplano Otras regiones Deciles de SES3 1 (menor)

2

3 4 5 6 7 8 9 10 (mayor) índice de concentración^ Total países

Colombia

Ecuador

Perú

Bolivia

12,7 10,9 14,0 19,3

20,7 22,4 28,2 .35,2

13,2 20,1 27,2 40,8

18,5 20,3 22,4 37,2

24,2 58,2

22,5 47,0

23,7 50,5

33,3 22,2

38,5 18,2

31,2 23,9

38,5 51,8 30,6 27,6 17,9 24,4 19,0 19,1 15,8 11,9 -0,223 26,5

49,6 46,8 39,6 32,5 23,4 19,9 18,3 12,8 12,6

42,2 39,9 38,7 32,8 31,8 25,0 22,7 18,2 13,5

...2

26,8 24,1 17,1 14,9 16,3 15,2 11,0

11,7 6,3 5,4 -0,221 14,9

5,2

9,7

-0,311 26,1

-0,223 26,9

1 Según encuestas del DHS (Banco Mundial, 2004) (Colombia, Perú, y Bolivia), las ciudades grandes incluyen capitales nacionales y ciudades de más de 1 millón de habitantes, y las ciudades pequeñas van de 50.000 a 1 millón de habitantes. Según encuestas de I.SMS (Ecuador), las ciudades pequeñas tienen entre 5.000 y 1 millón de habitantes. 2 El símbolo (...) indica que la información no está disponible. 3 Deciles de SES son tomados para niños, y no corresponden a los deciles de la población, debido a las diferencias socioeconómicas en fertilidad 4 El índice de concentración mide la desigualdad social respecto del retraso en el crecimiento. El índice de concentración es una generalización del coeficiente de Gini, y oscila entre -1 y 0. Los valores cercanos a —1 indican mayor desigualdad social. Fuente: Larrea y Freiré, 2002.

Las tasas de desnutrición infantil en la región andina son altas; superan en Bolivia, Ecuador y Perú el 21%, pero muestran asimismo claros gradientes eco-


81



nómicos. En general, en los países andinos las tasas de desnutrición crónica son tres veces mayores en los deciles más pobres que en los más ricos. Así, por ejemplo, en el 10% más rico de Ecuador, sólo el 11% de los niños presenta problemas de desnutrición, mientras que en el 10% más pobre la cifra casi se cuadruplica y en la población indígena la cifra llega al 58%. La mortalidad materna se cobra numerosas víctimas en la región. Según denunció la OPS (2004), 23.000 mujeres mueren en América Latina y el Caribe durante el embarazo o el parto, en la gran mayoría de los casos por "causas evitables que son prevenidas en forma rutinaria en los países desarrollados". El riesgo de fallecer por dar a luz es en América Latina de 1/160 frente a los I/ 4.000 en Europa occidental, esto es, 25 veces mayor. Mientras que en los Estados Unidos mueren anualmente 17 madres por cada 100.000 niños nacidos vivos, en Haití son 600 y en Colombia 100. Entre las causales básicas, estas cifras están vinculadas con la inexistencia de asistencia médica institucionalizada. El 24% de las madres no tienen asistencia médica durante el embarazo, y una tercera parte no tiene atención médica en el momento del parto. Las cifras muestran altos sesgos según los gradientes económicos como puede observarse en el Cuadro 9. En el 20% más rico de la población, las cifras de asistencia institucionalizada superan el 90%, tanto en la atención durante el embarazo como en el parto. En el 20% más pobre los déficit son agudísimos. En Solivia, el 60% carece de atención prenatal; y el 80%, de asistencia médica durante el parto. En el Brasil, casi un tercio del quintil más pobre carece de atención institucionalizada en ambos casos. En Perú, en el 20% más pobre, un 60% no tiene atención durante el embarazo y un 86% no la tiene durante el parto. La inequidad muestra también significativas expresiones en dos áreas claves para la infancia: una cobertura completa de vacunación y la prevalcncia de diarreas. Como puede apreciarse a continuación, el 20% más pobre de la región tiene pronunciados problemas en ambos campos frente al 20% más rico. En materia de cobertura completa de vacunas, mientras el 56% del quintil más rico cuenta con ella, en el más pobre el porcentaje es un 17% menor: 39%. La prevalencia de diarreas en los niños duplica en el 20% más pobre al 20% más rico en países como Brasil, Bolivia y Perú.


82

95,9 99,9

96,9 95,4 99,2 72,2

93,4 89,8 99,0

87,7 81,1 98,2

67,5 62,3 96,1

Brasil Colombia República Dominicana

71,1

64,8

Todos los países

80,6

0,13

75,7 70,8 91,0

95,3

97,8 98,4

92,3

60,7 86,0 79,8 58,8

0,04

92,8 38,5

99,7 82,2 58,6

17,7 46,2 52,5

49,3 82,1 84,0

59,2 66,2 51,6

32,9 42,1

24,6 31,2

37,7

95,1

0,25

0,26

0,46

0,36

0,22 60,8 98,6

21,9 8,1

21,7

92,3

53,0

80,6

0,20 94,3 93,4 68,4

0,31

56,4 65,8

96,6 72,9

58,4

85,6

75,1

48,0

90,3

0,19

64,6

0,18

69,0 49,9

66,0

0,21 46,3

0,42

0,02

0,09

0,07

0,28

C7*

98,1 87,9

91,5 78,2

62,8

34,8

84,5 31,1 47,4

16,1

87,7 97,7

98,1

56,7

Promedio

98,9

5

97,9 98,6 87,9

4

37,3

97,3

95,7 92,8

67,7

3

11,7 41,2 5,3

0,10

0,30 93,6

12,8 0,32

0,05

82,7

30,5

0,08

0,11

13,7 40,2

41,2

32,9 0,17

0,07

0,07

24,0

9,3

96,9

88,6

0,01 0,19 0,14

88,7 85,2

44,8

2

60,6

71,6

19,8

;

0,09

0,08

0,17

CI*

Tasas de partos asistidos por personas médicamente entrenadas


* índice de concentración. Fuente: Banco Mundial, 2004.

74,9

69,5

55,0

África Subsahariana

84,2

34,6 70,9

43,0

28,8

23,2

16,8 61,1

Sur de Asia

35,2

73,0 49,3

33,4

21,1

13,7

Medio Oriente,

86,9 96,3

África del Norte

81,9

86,8

84,7

78,2

Asia Central

96,2

93,3

86,9

80,7

64,9

Asia Oriental, Pacífico

76,0

57,5

67,3

95,6

89,7 91,4

80,6

72,3

96,0

87,7

79,1

64,8

37,3

Perú América Latina y el Caribe

83,9

98,5

94,8

69,5

81,5

96,0

89,0

85,6

79,5

Paraguay

86,9

80,9

67,0

Nicaragua

52,5 67,7

72,3

60,0

Haití

91,0

49,3

41,1

34,6 44,3

Guatemala

90,0

98,3

82,5

65,1 85,6

83,7

95,3 98,1

88,6

70,4

57,8

38,8

Bolivia

5 Promedio

4

3

2

País I región

/

Tasas de cuidados básicos prenatales por personas médicamente entrenadas

CUADRO 9. Cuidados básicos prenatales y partos asistidos

47,2 35,3 75,3 36,4 63,5 53,2 60,3

66,9 30,2 43,0 20,1 74,6 30,8 63,8 47,6 56,8 67,9

53,8 28,0 41,2 18,8 61,0 20,2 55,3 39,6 48,3 64,2

Colombia República Dominicana Guaremala Haití Nicaragua Paraguay América Latina y el Caribe Asia Oriental, Pacífico Asia Central

41,6 44,4 50,3

42,0 45,8

29,8 33,6 38,3

Sur de Asia Todos los países

0,05

50,7

0,17 0,14

0,17

42,0 47,3

64,4 66,9 66,6

49,8 53,1 57,2

0,17

61,0

70,9

0,04

0,09 0,08 59,3

0,04

49,4

0,18

63,0

34,2

81,1

72,9 77,4

56,5

66,0

53,0

72,6

0,17

30,2

44,1 73,1

0,00

42,6

42,5

0,12

0,07 0,06

73,2

75,7

64,6

56,0

71,7

40,7

85,7

37,9

38,3

38,7

65,5

51,7

74,1

42,6

70,6

25,5 72,5

73,8

30,6

83,1

33,4

cr* 0,08

24,5 21,2

17,0

21,0

10,5 19,0

19,7

21,4

9,8

16,1

30,9

22,8

17,9

18,3 18,4

1 21,8

23,3 19,6

20,3 14,4

15,6

9,9

20,3 17,8

8,5

19,1

22,5

14,3

19,1

9,9 15,0

17,5

18,6

9,2

14,2

14,0

27,1

23,3 24,4

17,8

21,5

16,8

19,8

12,7

20,5

16,4

12,9

6,3

18,5

22,6

15,3

17,2

16,7

14,9 22,3 18,9

14,8

18,7

9,3 15,8

17,0

17,9

8,1

14,0

27,4

20,9

15,7

18,2

14,7 12,4

13,7

8,6 14,6

10,9

8,7 4,6 9,3

20,4

16,0

10,1

-0,05

-0,05

-0,04

-0,06

-0,02

-0,08

-0,09

-0,11

-0,11

-0,07

-0,04

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-0,08

-0,09

-0,16 10,0

-0,07 13,1

7,4

CI*

11,7 . 19,2

15,7

14,1

7,4

14,4

31,6

17,7

14,1

14,9

9,3

17,9

Aparición de casos de diarrea (%) 5 Promedio 4 3

2 19,8


* índice de concentración. Fuente: Banco Mundial, 2004a.

Norte de África África Subsahariana

62,5

71,8

53,3 31,4

Medio Oriente,

Perú

42,2

84,9 68,2 46,9

21,0

24,9 74,0

56,6

Bolivia Brasil

Cobertura de inmunización 4 5 Promedio 3

1 21,8

País 1 región

2

CUADRO 10. Cubertura completa de inmunización y aparición de casos de diarrea

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Ante estos datos, cabe interrogarse acerca del impacto de la pobreza y la inequidad sobre una institución fundamental del tejido social: la familia.

V. ALGUNOS IMPACTOS DE LA SITUACIÓN SOCIAL SOBRE LA FAMILIA LATINOAMERICANA

La familia es un ámbito determinante de los grados de crecimiento, realización, equilibrio, salud y plenitud efectiva, que las personas pueden alcanzar. Aspectos centrales del progreso y bienestar de la sociedad y de sus miembros dependen de las condiciones en que operan las estructuras familiares. El deterioro de parámetros socioeconómicos básicos de la vida cotidiana de amplios sectores de la población de la región está incidiendo, de manera silenciosa, en un proceso de reestructuración de numerosas familias. Surge así el perfil de una familia desarticulada en aspectos importantes, inestable, significativamente debilitada. Ese tipo de familia difícilmente pueda cumplir las funciones potenciales de la unidad familiar, caracterizadas en una sección anterior. Ello hace que el reducto último con que cuenta la sociedad para hacer frente a las crisis sociales no pueda, a causa de su debilidad, cumplir el rol que debería desempeñar. Entre las principales expresiones de los procesos en curso, respecto de las familias, se hallan las que se presentan someramente a continuación.

a) Mujeres solas jefas de hogar Un número creciente de unidades familiares tiene sólo uno de los progenitores al frente, en la inmensa mayoría de los casos, la madre. La correlación entre esta situación y la pobreza es muy estrecha. Un gran porcentaje de las mujeres jefas de hogar pertenecen a estratos humildes de la población. Un estudio BID-CEPALPNUD (1995) describe así la situación: La casi totalidad de los países de América Latina tienen porcentajes de hogares con jefatura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fenómeno conocido como "la feminización de la pobreza". Los estudios de la CEPAL dejan en evidencia la mayor pobreza relativa -muchas veces la indigencia- de los hogares a cargo de una mujer.



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Las consecuencias de pertenecer a una familia donde el progenitor masculino se halla ausente son muy considerables. Además de lo que significan afectivamente, los padres aportan a los hijos activos fundamentales para la vida. En una investigación pionera sobre el tema, Katzman (1997) reconstruye el cuadro resultante. Señala lo siguiente acerca del rol del padre: La presencia del padre es clave para proveer o reforzar ciertos activos de los niños: i) como modelo forjador de identidades, especialmente para los varones; ii) como agente de contención, de creación de hábitos de disciplina y transmisor de experiencias de vida; iii) como soporte material, ya que la falta del aporte del padre reduce considerablemente los ingresos del hogar, particularmente porque las mujeres ganan entre un 20% y un 50% menos que los hombres, y iv) como capital social, en la medida en que la ausencia del padre implica la pérdida de una linca de contacto con las redes masculinas, tanto en el mundo del trabajo como en el de la política; además, al cortarse el nexo con las redes de parientes que podría aportar el padre, disminuyen significativamente los vínculos familiares potenciales. La ausencia del padre va a significar la inexistencia de todos estos activos. Las consecuencias pueden ser muy concretas. Afecta al rendimiento educacional, debido al empobrecimiento del clima socioeducativo del hogar; pesa fuertemente sobre el desarrollo de la inteligencia emocional; golpea la salud; crea condiciones propicias para sensaciones de inferiorización, aislamiento, resentimiento, agresividad; resta una fuente fundamental de orientación en aspectos morales. En una investigación sobre menores internados en el Instituto Nacional del Menor, en el Uruguay, Katzman encuentra que sólo uno de cada tres formaba parte de una familia normal cuando se habían producido los hechos que condujeron a su internación. La cifra, como señala, es sugerentemente similar a la que arroja el estudio sobre centros de detención juvenil en los Estados Unidos. El 63,8% de los niños internados en el Uruguay vivía con su madre, un 30,8% con un padrastro o madrastra, y el 5,4% sin sus padres. Las fuertes desventajas relativas de los niños criados en hogares de este tipo se agudizan, como marca el investigador, en las condiciones de los mercados de trabajo modernos, que exigen un nivel de preparación cada vez mayor y, por lo tanto, procesos educativos cada vez más extensos. Contar con una familia integrada, que apoye emocional y prácticamente ese esfuerzo prolongado, es estratégico para poder llevarlo a cabo. Los niños y jóvenes de familias desarticuladas carecen de este capital social clave.


b) Efectos de la familia incompleta sobre los hijos


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Una proporción creciente de hombres jóvenes de los estratos humildes se resisten a constituir hogares estables. Ello va a aumentar las tasas de familias irregulares e inestables (concubinatos). Esta tendencia parece fuertemente influida por el crecimiento de la pobreza, la desocupación y la informalidad en la región. En muchos de estos casos, el joven no ve la posibilidad de encontrar un empleo estable que le permita cumplir el rol de proveedor principal de los ingresos del hogar, que se espera de él. Por otra parte, un porcentaje significativo de la población ocupada gana salarios mínimos que se hallan por debajo de los ingresos que se necesitarían para solventar los gastos básicos de una familia, aunque se cuente con el aporte femenino. La situación general, como lo indican las encuestas, muestra además un gran temor por la inestabilidad que caracteriza al mercado de trabajo. A todo ello se suman dificultades objetivas, como las severas restricciones para acceder a una vivienda. En estas condiciones, el joven no se ve a sí mismo en rol de esposo y padre de una familia estable, y percibe que le será casi imposible afrontar las obligaciones que ello supone. Un conflicto similar parece ser uno de los precipitantes del abandono de hogar de jóvenes de las zonas urbanas pobres. Katzman (1992) sugiere que la aparente "irresponsabilidad" con que actúan estaría influida por la sensación de que están perdiendo legitimidad en su rol de esposos y padres, al no poder cumplir con la obligación de aportar buena parte de los ingresos del hogar. Sienten dañada su autoestima en el ámbito externo, por la dificultad de encontrar inserción laboral estable, y en el familiar, porque no están actuando según lo que se espera de su rol. A ello se suma un creciente nivel de expectativas de consumo en los hijos de hogares humildes, en lo que influye el mensaje de los medios masivos de comunicación. El joven cónyuge se siente así muy exigido, impotente para poder enfrentar las demandas, y desacreditado. En psicología social se plantea que, en estas situaciones altamente opresivas, las personas tienden a enfrentarlas hasta las últimas consecuencias, o a producir lo que se denominan conductas de "fuga".

d) Nacimientos ilegítimos Un claro síntoma de erosión de la unidad familiar lo da el aumento del número de hijos ilegítimos. La renuencia a formar familia estimula el crecimiento de la tasa de nacimientos de este orden. Los estudios de Katzman sobre el Uruguay muestran la siguiente tendencia:


c) La renuencia a formar y mantener familias

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Años

Tasa de hijos ilegítimos (%)

1975 1984 1993

20,9 23,8 34,5

Fuente: Katzman, 1997.

Como se observa, en sólo 18 años el número de hijos ilegítimos en Montevideo aumentó en un 65%. La ilegitimidad tiene más alto nivel de presentación en las madres más jóvenes, pero es alta en todas las edades.

e) Madres precoces Otra cuestión que merece atención es el significativo aumento en la región del número de madres adolescentes. En la gran mayoría de los casos, la maternidad en la adolescencia no forma familias integradas, pues suele quedar sola la madre con los hijos. Es, asimismo, una causa importante del crecimiento de niños ilegítimos antes referido y constituye, de por sí, una fuente de familias extremadamente débiles. Según las cifras disponibles, la maternidad en la adolescencia se halla estrechamente asociada a la pobreza. En los centros urbanos, en el 25% más pobre de la población, el 32% de los nacimientos son de madres adolescentes, y en las zonas rurales, el 40%. En el 25% siguiente, en cuanto al nivel de ingresos, las cifras son: 20% en los centros urbanos y 32% en las áreas rurales. En total, el 80% de los casos de maternidad adolescente urbana, de la región, están concentrados en el 50% más pobre de la población, mientras que el 25% más rico sólo tiene un 9% de los casos. En las zonas rurales, las cifras son: 70% de los casos en el 50% más pobre, y 12% en el 25% más rico. Aun dentro de los sectores pobres, se observa que cuanto mayor es el nivel de pobreza, más alta es la tasa de maternidad adolescente. La fuerte correlación entre pobreza y maternidad adolescente permite inferir que los aumentos en la pobreza, como los que se están produciendo en la región, actuarán de estímulos para este tipo de maternidad y, por tanto, para la generación de familias muy débiles. Una variable central en este proceso es un componente de la pobreza: las carencias educativas. En los centros urbanos de la región, el porcentaje de madres adolescentes entre las jóvenes urbanas con menos de seis años de educa-


CUADRO 11. Tasa de hijos ilegítimos, Montevideo, Uruguay, 1975, 1984y 1993

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ción es del 40%, es decir que supera a los promedios nacionales del 32%. En el grupo que tiene de seis a nueve años de estudio, el porcentaje de casos de maternidad adolescente desciende al 30%. En las jóvenes con 10 a 12 años de estudio, baja al 15% y, en las que tienen 13 o más años de estudio, es inferior al 10%. La situación que subyace tras el embarazo adolescente en los sectores desfavorecidos configura un "círculo perverso regresivo". La pobreza y la inequidad impactan severamente a dichos sectores en materia educativa. Con limitada escolaridad —recuérdese que la escolaridad promedio de toda América Latina es de sólo 5,2 años, y la de los sectores pobres considerablemente menor—, se dan condiciones que facilitan el embarazo adolescente. A su vez, la maternidad en la adolescencia va a conducir a que estas jóvenes dejen sus estudios. Las cifras indican que las madres pobres adolescentes tienen entre 25 y 30% menos de capital educativo que las madres pobres que no han tenido embarazo adolescente. Al tener menor nivel educativo e hijos a cargo, las madres adolescentes verán reducidas sus posibilidades de obtener trabajos e ingresos, con lo que se consolida y profundiza la situación de pobreza.

f ) Violencia doméstica En la región tiene gran amplitud el fenómeno de la violencia doméstica. Según estiman Buvinic, Morrison y Schifter (1999), entre 30 y 50% de las mujeres latinoamericanas -según el país en que vivan- sufren de violencia psicológica en sus hogares; y entre 10 y 35%, de violencia física. Además de su inhumanidad básica y de sus múltiples repercusiones sobre la mujer, la violencia doméstica causa daños graves a la estructura familiar y tiene repercusiones de todo tipo en los hijos. Un estudio realizado por el BID en Nicaragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son tres veces más propensos a asistir a consultas médicas y son hospitalizados con mayor frecuencia. El 63% de ellos repite años escolares y abandona la escuela, en promedio, a los 9 años de edad. Los de hogares sin violencia permanecen, en promedio, hasta los 12 años en la escuela. Por otra parte, la violencia doméstica es a su vez un modelo de referencia con posibilidades de ser reproducido por los hijos, lo que llevará también a que constituyan familias con serias deficiencias. Diversos estudios, entre ellos el de Strauss (1980), indican que la tasa de conductas de este orden, en hijos que han visto en sus hogares este comportamiento, supera ampliamente a las observables en hijos de familias sin violencia.



DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA I ATINA

Si bien el fenómeno es de gran complejidad y depende de por numerosas variables, la pobreza aparece claramente como un factor de riesgo clave. Según refiere Buvinic (1997), en Chile por ejemplo, los casos de violencia física son cinco veces más frecuentes en los grupos de bajos ingresos, y la violencia física grave es siete veces más común en ellos, relaciones que se verifican también en otros países. Las realidades cotidianas de desocupación, subocupación e informalidad, antes mencionadas, y otros procesos de deterioro económico, tensan al máximo las relaciones intrafamiliares y crean ambientes propicios a este fenómeno, que es fatal para la integridad de la familia.

g) Incapacidad ¿e la familia de proporcionar una infancia normal La pobreza y la inequidad colocan a numerosas familias en serias dificultades para poder dar a sus hijos la infancia que desearían y que les correspondería. Ante la presión de las carencias, se abre un cúmulo de situaciones que afectan duramente a los niños, crean todo orden de conflictos en la unidad familiar e impiden que la familia cumpla muchas de sus funciones. Una de las expresiones principales de la problemática que se plantea es la figura del niño que trabaja desde edades tempranas, lo que obedece, en muchísimos casos, a razones esencialmente económicas. El niño es enviado a trabajar, o se procura trabajos, para poder realizar algún aporte al hogar carenciado del que proviene y poder subsistir personalmente. Como lo ha señalado reiteradamente la OIT, la situación del niño trabajador es muy dura y contradice los convenios internacionales vigentes de protección del niño, así como los objetivos básicos de cualquier sociedad. Los niños que trabajan padecen largas jornadas, graves riesgos de accidentes de trabajo, ninguna protección social y magras remuneraciones. Asimismo, implica en muchos casos el retraso escolar o, directamente, la deserción del sistema educacional. Ello lo colocará en condiciones de inferioridad para ingresar al mercado de trabajo en el futuro. Según la OIT, 22 millones de niños menores de 14 años trabajan en la región. La vinculación entre pobreza y trabajo infantil es muy estrecha. En el Brasil, se estima que el 54% de los niños menores de 17 años que trabaja, proviene de hogares con renta per cápita menor al salario mínimo.


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Existe en la región una población creciente de niños que viven en las calles de muchas urbes. Se los puede encontrar en Río de Janeiro, Sao Paulo, Bogotá, México, Tegucigalpa, y muchas otras ciudades, sobreviviendo en condiciones cruentas. Buscan cada día el sustento para vivir. Están expuestos a todo tipo de peligros. Se han encarnizado con ellos grupos de exterminio, y se ha estimado que no menos de tres niños de la calle son asesinados diariamente en ciudades del Brasil, entre otros países. No se ha logrado cuantificar su número preciso, pero pareciera que tiende a aumentar significativamente. El papa Juan Pablo II, que ha denunciado permanentemente esta situación inhumana, los describió señalando que son "niños abandonados, explotados, enfermos". La presencia y el aumento de los niños de la calle tienen que ver con múltiples factores, pero claramente estar denotando una quiebra profunda de la estructura básica de contención, la familia. Los procesos de erosión de la familia, de desarticulación de la misma, de constitución de familias precarias, y las tensiones extremas que la pauperización genera en interior de la familia, minan silenciosamente la capacidad de las familias de mantener en su seno a estos niños. Es una situación de frontera que está indicando la gravedad del silencioso debilitamiento de muchas unidades familiares de la región. Cuestiones como el aumento de mujeres solas jefas de hogar, la renuencia de hombres jóvenes a formar familias, los nacimientos ilegítimos, madres precoces, violencia doméstica, incapacidad de las familias de proporcionar una infancia normal, niños de la calle, son parte de este cuadro de debilitamiento. Deben ser priorizadas en las políticas públicas y por toda la sociedad, y se les deben buscar soluciones urgentes.

VI. UNA REFLEXIÓN DE CONJUNTO

¿Se puede enfrentar el conjunto de problemas identificados? No es admisible ninguna declaración de impotencia al respecto; América Latina tiene enormes recursos potenciales de carácter económico y una historia plena en valores como para encarar problemas de este orden. Cuenta actualmente, asimismo, con un logro de gigantescas proporciones, la democratización de la región. Este desafío tiene que ser prioridad para las democracias establecidas en toda la región, con tantos esfuerzos y luchas de la población. Es lo que se espera de un sistema democrático. Amartya Sen (1981) ha identificado cómo las grandes hambrunas masivas de este siglo se han producido bajo regímenes dictatoriales. En cambio, en la


h) Los niños de la calle

DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA IjYTINA

democracia, la presión de la opinión pública, de los medios, de diversas expresiones de la sociedad organizada, obliga a los poderes públicos a prevenirlas. Los Estados y las sociedades latinoamericanas deben proponerse amplios pactos sociales para fortalecer la familia. Las políticas públicas en la región deben tomar debida nota de la trascendencia de los roles que juega la familia y actuar en consonancia. En el discurso público usual en América Latina se hace continua referencia a la familia, pero en la realidad no hay un registro en términos de políticas públicas. Son limitados los esfuerzos para montar políticas orgánicas de protección y fortalecimiento a la unidad familiar, agobiada por el avance de la pobreza y la inequidad. Existen numerosas políticas sectoriales, hacia las mujeres, los niños, los jóvenes, pero pocos intentos para armar una política vigorosa hacia la unidad que los enmarca a todos y que va a incidir a fondo en la situación de cada uno: la familia. La política social debería estar fuertemente enfocada hacia esta unidad decisiva. Es necesario dar apoyo concreto a la constitución de familias en los sectores desfavorecidos, proteger detalladamente los diversos pasos de la maternidad, respaldar las sobreexigencias que se presentan a las familias con problemas económicos en los trances fundamentales de su existencia, darles apoyo para erradicar el trabajo infantil y para que sus niños puedan dedicarse a la escuela, desarrollar una red de servicios de apoyo a las mismas (guarderías, apoyos para ancianos y discapacitados, etc.), extender las oportunidades de desarrollo cultural y de recreación familiar. Ello exige políticas explícitas, contar con instrumentos organizacionales para su ejecución, asignación de recursos, alianzas entre el sector público y sectores de la sociedad civil que pueden contribuir a estos objetivos. El peso de la pobreza y la inequidad sobre los sectores humildes de América Latina está creando "situaciones sin salida" que es imprescindible enfrentar, a través de políticas como las referidas y otras que aborden los planos trascendentales del empleo, la producción y diversos aspectos económicos. Es inadmisible que puedan seguir operando "círculos de hierro" como el que capta un informe sobre la familia de la CEPAL (1997b). Este informe señala que "según el país, entre el 72 y el 96% de las familias en situación de indigencia o pobreza tienen padres con menos de 9 años de instrucción". Ello significa que la pobreza lleva en la región a una educación limitada, que a su vez conduce a formar familias cuyos hijos tendrán una escolaridad reducida, lo que influirá en mantener destinos familiares de pobreza intergeneracionalmente. Se podrá argüir que no existen recursos para llevar adelante políticas de familia innovadoras. Es necesario, desde ya, hacer todo lo posible para que los países crezcan, mejoren su productividad y competitividad, y se amplíen los recursos, pero al mismo tiempo se hace imprescindible no perder de vista las prioridades


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finales del desarrollo y se debe procurar protegerlas. Sociedades más pobres que otras tienen, sin embargo, mejores resultados en términos de familia, porque en sus políticas públicas y sus asignaciones presupuestarias han dado efectivo apoyo a las madres, los niños y las unidades familiares. Asimismo, se deben ampliar los recursos convocando ampliamente a toda la sociedad a participar activamente en las políticas de respaldo a la familia. Diversas sociedades avanzadas del mundo cuentan, en este campo, con importantes aportes de la sociedad civil y del trabajo voluntario. Al fortalecer la familia se mejora el capital humano de la sociedad, palanca del crecimiento económico y el desarrollo social, y base de la estabilidad democrática. Pero incluso, más allá de ello, actuar en esta dirección no es sólo mejorar un medio, sino que hace al fin último de toda sociedad democrática. La familia es una base fundamental para múltiples áreas de actividad, pero es sobre todo un fin en sí mismo. Fortalecerla es dar paso efectivo a las posibilidades de desarrollo de las potencialidades del ser humano, es dignificarlo, es ampliar sus oportunidades, es hacer crecer su libertad real. Cada hora que transcurre en esta América Latina, afectada por los problemas sociales descriptos sin que haya políticas efectivas en campos como éste, significará más familias destruidas o que no llegarán a formarse, madres adolescentes, niños desertando de la escuela, jóvenes excluidos. La ética, en primer lugar, la propuesta de la democracia y el ideario histórico de la región exigen sumar esfuerzos y actuar con urgencia para evitarlo.

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Economía y democracia*

La brecha que existe entre las expectativas que generó la extensión de los regímenes democráticos en la región y la satisfacción con sus resultados es considerable. Según Latinobarómetro, mientras que en 2002 el 57% de la población consideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, sólo el 33% se sentía satisfecho con su funcionamiento. Es poco verosímil que el descrédito de la democracia en nuestra región corresponda a una preferencia por regímenes dictatoriales. Antes bien, los ciudadanos de un conjunto amplio de países latinoamericanos conocen muy bien los horrores de las dictaduras. Lo que la gente quiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiran esta forma de gobierno. Una frustración similar se expresa en el terreno económico. Las expectativas que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en los procesos económicos han quedado insatisfechas en gran parte de la región. El * Ex Secretario General de la Clil'AL, actúa! Subsecretario General para Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. ** Documento presentado en el Encuentro Internacional "Movilizando el Capital Social y el Voluntariado de América Latina", realizado en Santiago de Chile, el 22-23 de mayo de 2003, organizado por el mi) y el Gobierno de Chile. Preparado originalmente para el proyecto del PNUD sobre Democracia en América Latina. Utiliza ampliamente documentos institucionales de la CFPAL, donde se han recogido los aportes del autor, y en la Sección I.C un documento elaborado por la chi'AL para el Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (Naciones Unidas, 2001). En los últimos años me he beneficiado enormemente en el análisis de estos temas de las discusiones con algunos colegas, en particular con Eugenio Lahera, Manuel Marfán, Ernesto Ottone y Juan Carlos Ramírez, algunas de cuyas contribuciones se recogen en los documentos de la CKPAL y Naciones Unidas ya mencionados. También me he beneficiado a lo largo de muchos años de múltiples discusiones con mi amigo Carlos Vicente de Roux. Agradezco a Eugenio Lahera y a María Angela Parra su colaboración en la elaboración de este ensayo, así como los comentarios detallados de Reynaldo Bajraj, Carlos Vicente de Roux y Arturo O'Connell y de los participantes en un taller realizado por el PNUD y la ciil'AL, bajo la coordinación de Dante Caputo, donde se discutió una versión anterior de este ensayo. Por supuesto, la responsabilidad por el conjunto es exclusivamente personal. 95


José Antonio Ocámpo"


crecimiento del comercio internacional y de la inversión extranjera directa refleja una internacionalización relativamente exitosa de importantes sectores de nuestras economías. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflación han sido exitosos en la mayor parte de los países. Pese a estos avances, los ritmos de crecimiento económico siguieron siendo bajos y los niveles de pobreza se mantienen altos. En efecto, el ritmo de crecimiento económico de América Latina desde 1990 ha alcanzado sólo un 2,6% anual, la mitad del logrado durante la etapa de industrialización liderada por el Estado entre los años cincuenta y setenta (5,5%). Aun entre 1990 y 1997, hasta ahora la etapa de mejor desempeño del nuevo "estilo de desarrollo", la tasa de crecimiento (3,7% anual) fue muy inferior a la que caracterizó a América Latina hasta la crisis de la deuda. Por otra parte, aunque la incidencia de la pobreza se redujo durante dicho período, lo hizo a un ritmo insatisfactorio, de tal forma que en 1997 el PIB por habitante superaba ya en un 6% al de 1980, pero la incidencia de la pobreza seguía siendo superior a la de entonces en tres puntos porcentuales. Además, desde 1998, tanto el crecimiento económico como la tendencia a la reducción de la pobreza se detuvieron, dando origen a lo que la CEPAL ha venido a denominar la "media década perdida". Esta doble frustración explica la insatisfacción que se ha venido extendiendo en la región, tanto con los resultados de la democracia como de las reformas de mercado. En la mentalidad de los ciudadanos de la región, ambas están, además, correlacionadas. En efecto, cuando se pregunta en la misma encuesta si se preferiría un sistema autoritario sobre uno democrático si diera mejores resultados en el terreno económico, una ligera mayoría de los encuestados responde que sí (51%). Por otra parte, aunque la mayoría de la población latinoamericana prefiere un sistema de mercado (58%), la insatisfacción con los resultados de las reformas económicas se refleja en el exiguo apoyo a las privatizaciones (29%); éste es, por lo demás, un reflejo del rechazo a las decisiones políticas que condujeron a dichos procesos. La relación entre la insatisfacción con la democracia y con las reformas económicas responde en América Latina a un hecho real: la nueva oleada de democratización, que se inició a mediados de los años ochenta, asumió las reformas económicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda. Algunos autores reflejaron esta coincidencia como un hecho histórico en la historia de la democracia latinoamericana (véase, por ejemplo, Domínguez y Purcell, 1999). Posiblemente América Latina sea, con Europa central, la región del mundo en desarrollo donde se combina en forma más clara el avance en materia de democracia representativa con liberalización de los mercados.


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La tensión entre democracia y desarrollo económico puede estar llegando a un punto de inflexión. Este ensayo espera contribuir al análisis de cómo superar esta tensión. Esta dividido en cuatro partes. La primera analiza las relaciones conceptuales entre economía y democracia. La segunda considera sucintamente algunas relaciones entre globalización y democracia. La tercera y cuarta miran a las instituciones y políticas nacionales e internacionales que pueden contribuir a potenciar una mejor relación entre economía y democracia y, por el lado negativo, algunas que la deterioran.

I. TRES PRINCIPIOS PARA UNA BUENA RELACIÓN ENTRE ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 1. Democracia es extensión de ciudadanía El punto de partida de este ensayo es que democracia es mucho más que régimen democrático, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y control mutuo de los poderes, las responsabilidades de las mayorías y los derechos de las minorías que caracterizan a los regímenes democráticos (O'Donnell, 2002). Democracia es la extensión del concepto de la igualdad jurídica y, por ende, de los derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir, como ciudadanía civil, política y social. Este concepto fuerte de democracia se identifica, así, con una visión moderna y amplia de ciudadanía, que va más allá de los derechos políticos. Identifica, en particular, a la democracia como la extensión efectiva de los derechos humanos, en su doble dimensión de derechos civiles y políticos, que garantizan la autonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las decisiones públicas, y la de los derechos económicos, sociales y culturales, que responden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminación (CEPAl, 2000a). Esta visión paralela de democracia y de ciudadanía resalta, asimismo, la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos, que han sido, por lo demás, el producto de un largo proceso histórico. Si bien los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales se rigen por estatutos jurídicos diversos en cuanto a su carácter, exigibilidad y mecanismos de protección, todos forman parte de los derechos fundamentales de las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internacionales correspondientes. De esta manera, si no se logran avances respecto de los derechos económicos, sociales y culturales -e incluso de los derechos civiles,


ECONOMÍA Y DEMOCRACIA


aún de limitada aplicación en la región—, los derechos políticos, tan difícilmente alcanzados en muchos países latinoamericanos, tienden a perder sentido para los sectores con menores recursos. El reconocimiento de la igualdad jurídica de las personas es quizás el avance más trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capitalismo moderno, que exigía reconocer a quienes transan en el mercado como iguales ante la ley. En el pensamiento económico, este concepto ha tenido un renacimiento contemporáneo en la literatura institucionalista, que ha hecho hincapié en el buen funcionamiento de los sistemas jurídicos, incluida la igualdad ante la ley, así como en el respeto a los derechos de propiedad, como elementos esenciales para la reducción de los costos de transacción y, por ende, para el buen funcionamiento de los mercados (North, 1990). Sin embargo, una extensa literatura histórica, tanto de carácter político como económico, ha enfatizado la tensión que también existe entre igualdad social y derechos de propiedad, en la medida en que los segundos consolidan también la desigualdad en la distribución de la riqueza y el ingreso que genera el propio funcionamiento de los mercados. De ahí se deriva la persistente ambivalencia histórica de la relación entre pensamiento liberal y democracia (véase, por ejemplo, Bobbio, 1989). La superación, siempre incompleta, de la tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad sólo ha sido posible a través de la ciudadanía política, que ha ido incorporando gradualmente principios de ciudadanía social a lo largo de la historia. Estos principios se refieren generalmente a medidas sociales redistributivas que compensan la desigualdad reproducida y generada por las fuerzas del mercado, pero también a regulaciones económicas que buscan afectar directamente a la relación entre el funcionamiento de los mercados y la distribución del ingreso. La extensión de ciudadanía social ha significado, por lo tanto, la expansión del papel regulador y redistributivo del Estado, que ha sido visualizado por algunas corrientes económicas como una restricción a los derechos de propiedad y, por ello, como generador de "distorsiones" al buen funcionamiento de los mercados. Este es, de hecho, uno de los temas que diferencia profundamente a las distintas escuelas de pensamiento económico. Como corolario, estas intervenciones del Estado —o, en el caso opuesto, su desmonte- deben ser analizadas no sólo en función de los efectos sobre el funcionamiento de los mercados sino también de los beneficios que generan -o de su pérdida- (Atkinson, 1999). En última instancia, deben ser analizadas en términos de su eficacia para reducir de las desigualdades generadas por las fuerzas del mercado y de los beneficios que derivan de una mayor igualdad y cohesión social.


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Entre estos beneficios se cuentan los efectos positivos que tiene la mejor distribución del ingreso sobre el crecimiento económico (Ros, 2000, cap. 10; Lustig, Arias y Rigolini, 2001), así como la visión de la cohesión social y la estabilidad política como fuentes de competitividad internacional en una era global. En sociedades altamente desiguales, como las latinoamericanas, la superación de la tensión entre los principios mencionados es particularmente compleja. En primer término, la garantía de una efectiva igualdad de oportunidades resulta de por sí más difícil, ya que las personas que están en situación de desventaja no han llegado a ella por obra de una sola carencia, sino de una combinación de ellas. De allí que igualar las oportunidades requiera intcgralidad y un tratamiento diferenciado (acción positiva) para quienes son distintos o están en situaciones disímiles. Además, la igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efecto, el mérito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos sociales y, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medida en que la sociedad no ofreció oportunidades adecuadas a un amplio contingente de la población en etapas tempranas de su vida, produjo pérdidas que son en gran medida irreparables, por ejemplo, en el caso de aquellas personas que experimentaron desnutrición en las etapas tempranas de su vida o no alcanzaron los niveles mínimos de educación necesarios para una buena inserción productiva. De allí la necesidad de contar con políticas que compensen la desigualdad de trayectorias y no sólo de oportunidades. En esta visión de democracia y ciudadanía, la equidad social es vista, por lo tanto, como un objetivo en sí mismo, como la verdadera expresión de los propósitos colectivos que animan a la sociedad y, por ende, como principio básico de cohesión social. La defensa de los derechos económicos, sociales y culturales, y su redefinición gradual hacia formas más complejas (Borja, 2002) se transforman en el objetivo mismo del desarrollo económico y social. Más aún, dado el avance en materia de derechos políticos durante las últimas décadas, América Latina está en un momento oportuno para priorizar el tema de la ciudadanía social, como requisito mismo para el avance de la democracia política (CEPALHDH, 1997). Si bien la visión de estos derechos como un todo indivisible es objeto de amplio consenso, su indivisibilidad es mucho más compleja cuando se pasa al plano de su aplicación. Garantizar el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violación de los derechos civiles y políticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cumplimiento del "derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora




continua de las condiciones de existencia" (art. 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) entra de lleno en el terreno económico, ya que se trata de la generación de una masa de recursos suficientes y de su adecuada asignación. Como es evidente, la sola declaración política de reconocimiento de estos derechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentación debe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, como veremos, con el "Pacto fiscal" imperante en cada sociedad, para así evitar que se traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconómicos que afecten, por otras vías, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo. Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por ende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales, lo máximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar en estas áreas, considerando su nivel de desarrollo. Al afirmar esto es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida de todo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de la sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes (Palme, 2000). Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la producción (en la medida de las capacidades) y/o a la reproducción, cumplir las obligaciones tributarias y participar en la esfera pública. El marco de derechos ciudadanos que sirve como punto de partida de este ensayo tiene una gran coincidencia con otras visiones contemporáneas del desarrollo, como el concepto de "desarrollo humano" (PNUD, 1994), el "desarrollo como libertad" (Sen, 1999) o la perspectiva que ha venido impulsando recientemente el Banco Mundial. Corresponde, además, al concepto de desarrollo integral que la CEPAL ha formulado a lo largo de su historia, más recientemente en CEPAL (2000a). Esta visión busca explotar las sinergias entre los distintos aspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la búsqueda de estos múltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va más allá de la búsqueda de dichas sinergias. En palabras de la CEPAL: "Esta visión integral del desarrollo va más allá de la complementariedad entre las políticas sociales, económicas, ambientales y el ordenamiento democrático, entre capital humano, bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía: debe interpretarse como el sentido mismo del desarrollo" (CEPAL, 2000a, vol. I, p. 41). Las consecuencias de esta perspectiva son más profundas de lo que la mayoría de los economistas están dispuestos a aceptar. Siguiendo a Polanyi (1957),


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significa fundamentalmente que el sistema económico debe estar subordinado a objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporáneas, este principio puede verse como una respuesta a las fuerzas centrífugas que caracterizan actualmente al ámbito privado. Efectivamente, en muchos países en desarrollo (e industrializados), la población viene perdiendo el sentido de pertenencia a la sociedad, de identificación con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de solidaridad. Estas tendencias ponen, por lo tanto, de manifiesto la importancia de fomentar esos lazos, con el fin de "crear sociedad", es decir, una conciencia más difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del conjunto de la organización social. En este sentido, los derechos humanos, en su doble dimensión, configuran un verdadero marco ético para las políticas económicas y sociales y el ordenamiento político.

2. Democracia es diversidad El segundo concepto esencial para el análisis de la relación entre economía y democracia se puede formular de manera simple: la democracia implica diversidad. En efecto, la ciudadanía no tiene sentido cuando los ciudadanos carecen de opciones entre las cuales elegir. Afortunadamente, la historia indica que aun las economías de mercado se caracterizan por su diversidad, por diferentes "variedades de capitalismo", para utilizar la expresión de Albert (1992) y Rodrik (1999). En efecto, aun detrás de la tendencia al fortalecimiento de las relaciones de mercado, el mundo moderno sigue mostrando variedades en las mezclas entre Estado y mercado, así como en las formas de accionar del Estado. En los países industrializados, siguen existiendo nfodelos diversos, que abarcan desde el Estado de Bienestar limitado de los Estados Unidos hasta los más elaborados Estados de Bienestar del continente europeo. En nuestra región, existen formas diversas a través de las cuales se han expresado dichas tendencias en las últimas décadas. Existen, por ejemplo, países que destinan al gasto social entre el 4 y el 6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan más del 20%. Existen modelos de privatización radical de empresas estatales y otros donde este proceso ha sido muy limitado. Y existen distintos modelos de reestructuración de la seguridad social, con muy diversos componentes de solidaridad y diferentes mezclas de participación pública y privada. Esta visión tiene, además, sustento conceptual en la idea según la cual el desarrollo institucional posee dos características esenciales: aun si las funciones básicas de las instituciones son las mismas, la forma particular que adoptan es




variable; y una de las explicaciones básicas de ello es que todo desarrollo institucional implica un proceso activo de aprendizaje, que da lugar a trayectorias diferentes (Rodrik, 2001). Para expresarlo en otros términos, esto implica que e! desarrollo institucional ("capital institucional"), así como la construcción de mecanismos de cohesión social ("capital social") y la formación de capital humano y capacidad tecnológica ("capital conocimiento"), son procesos esencialmente endógenos. Es interesante notar que la idea según la cual el desarrollo institucional y la cohesión social son procesos esencialmente endógenos ha sido reconocida, en las concepciones más recientes de la cooperación para el desarrollo, en las que se hace hincapié en que su eficacia depende del "sentido de pertenencia" (ownership) de las políticas nacionales. Este principio ha sido aceptado como un requisito esencial de la asistencia oficial para el desarrollo y de las políticas de los organismos financieros internacionales. Sin embargo, la contradicción entre este principio y el funcionamiento de la condicionalidad internacional es todavía objeto de mucha controversia (véase la sección IV.2). En contra de esta visión milita el "fetichismo de las reformas" que se ha implantado en la comunidad internacional: el fundamcntalismo de mercado, una de cuyas expresiones —y, ciertamente, no la más radical- fue el "Consenso de Washington". Detrás de ésta subyace la idea de que existe un modelo único de desarrollo, aplicable a todos los países en todas las circunstancias, y una visión de la "economía de mercado" como antagónica del intervencionismo estatal. Los organismos de Bretton Woods impulsaron esta visión a partir de los años ochenta a través de la "condicionalidad estructural". En los últimos años, esta visión se ha venido moderando, gracias al reconocimiento del desarrollo institucional y, por ende, del Estado como elementos complementarios del mercado. Pero aun así, el enfoque de estos organismos ha mantenido un sesgo hacia limitar la acción del Estado. Una de las expresiones de esta visión revisionista—que Rodrik ha denominado el "Consenso de Washington ampliado"- es la idea de "generaciones de reformas". En efecto, se dice que para superar los problemas que han experimentado las economías en desarrollo con los procesos de liberalización se necesita complementar la primera generación de reformas con una segunda y, quizás más adelante, una tercera. Las fronteras entre las "generaciones" de reformas se han desperfilado progresivamente. Incluso las primeras, asociadas a la liberalización de la economía y a la disciplina macroeconómica, se han prestado a distintas interpretaciones y sobre su contenido existen diferencias de énfasis y amplias polémicas. La "segunda" generación de reformas tiene tantos significados como interpretaciones posibles de lo que es un desarrollo institucional ade-


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cuado, foco de atención de quienes la propugnan. La necesidad de mejorar los resultados de las reformas en términos de equidad puede presentarse como un llamado a una "tercera" generación de reformas, que sitúe este objetivo en el centro de la agenda de políticas. Pero ésta no parece la manera más apropiada de plantear la necesidad de cambio. El concepto de "generaciones" de reformas lleva implícita la visión de procesos lineales y universales, en que los logros de etapas anteriores permanecen inmodificables como cimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisos del edificio. Sin embargo, esta afirmación resulta inapropiada cuando —como es el caso— la fragilidad de algunos de los cimientos da lugar a problemas que luego se trata de resolver en etapas posteriores. Éste es, por ejemplo, el caso en el cual la liberalización da lugar a mayores niveles de inestabilidad macrocconómica, a la destrucción de encadenamientos productivos y tecnológicos que no son sustituidos por otros de nuevo corte, o a crecientes dualismos en las estructuras productivas. En este caso, será necesario, más bien, "reformar las reformas" (French-Davis, 1999; CF.PAL, 2000a). La misma confusión terminológica afecta a la ¡dea de que es necesario "consolidar" las reformas. Hay un sustrato mínimo en torno del cual existe un cierto grado de consenso (aunque también voces discordantes): consolidación de los logros en materia macroeconómica, sobre todo con respecto a la solidez fiscal y a la reducción de la inflación, a la apertura a las oportunidades que ofrece la economía internacional, a la mayor participación del sector privado en el desarrollo y a la necesidad de contar con Estados más eficientes. Pero de inmediato surgen discrepancias profundas en cuanto al contenido de estos términos. De hecho, no hay un solo modelo de manejo macroeconómico que garantice los resultados señalados, ni una única forma de integrarse a la economía internacional, o de combinar los esfuerzos de los sectores público y privado. Estas diferencias se reflejan, por lo demás, como ya lo hemos señalado, en el desarrollo de los países industrializados y de la región, en el que la diversidad de soluciones a los temas propuestos en este consenso mínimo pasan a ser más importantes que la inalcanzable homogeneidad del nuevo "modelo de desarrollo". En realidad, la idea de que debe existir una especie de patrón, estilo o modelo único de desarrollo, aplicable a todos los países, no sólo es ahistórica, sino nociva y contraria a la democracia. El apoyo a la democracia está ligado al reconocimiento de que ella genera una diversidad de soluciones a los problemas de la gente. En definitiva, conceptos como el de "generaciones de reformas" o incluso el de "economía de mercado" pueden generar más confusión que claridad, e impiden reconocer la diversidad como un objetivo explícito y deseable.




3. La democracia y las reglas macroeconómicas claras y fuertes son complementarias La valoración positiva de la diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobre experiencias concretas. En no pocas ocasiones, han existido políticas que terminan destruyendo los fundamentos sobre los cuales funcionan los sistemas económicos, es decir, cayendo en el "populismo económico", para emplear el concepto sugerido hace algunos años por Dornbusch y Edwards (1989). Aunque este concepto no se ha empleado con gran precisión en los debates contemporáneos, suele utilizarse -y así, por lo tanto, lo emplearemos aquí— para referirse a prácticas macroeconómicas que tienden a generar prosperidades transitorias pero que, debido a la insostenibilidad de los niveles de gasto público o privado que promueven, conducen inexorablemente a la crisis. También ha sido utilizado para hacer alusión a políticas que buscan redistribuir el ingreso mediante formas de regulación económica que distorsionan severamente el funcionamiento de los mercados, pero en tal sentido es difícil diferenciarlo del intervencionismo estatal en un sentido más amplio. Este concepto ha sido criticado, con razón, por su imprecisión y la falta de relación clara con el concepto de populismo desarrollado por la ciencia política, que se refiere a formas particulares de movilización de masas basada en promesas de bienestar social. En efecto, el "populismo económico", tal como fue definido en el párrafo anterior, ha sido practicado en no pocos casos por regímenes políticos no populistas, incluso dictatoriales, y hasta por regímenes económicos aparentemente muy ortodoxos. Esto es cierto, como veremos, en países que han utilizado los períodos de euforia en los mercados internacionales de capitales para llevar a cabo procesos de liberalización financiera acelerados, acompañados de sobrcvaluación y otros desequilibrios macroeconómicos, que terminan desencadenando primero expansiones aceleradas del gasto público y privado y, posteriormente, fuertes crisis macroeconómicas. Por eso, quizás sería mejor referirse a estas formas de comportamiento macroeconómico como "facilismo" macroeconómico más que como "populismo".1 El corolario más importante de este ambiguo concepto es, sin embargo, que el avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconómicas claras y fuertes no deben verse como antagónicos, sino como complementarios. Existen varias razones para esto y la forma de hacerlo es promoviendo soluciones democráticas y no sustituyendo los acuerdos democráticos por arreglos de 1

Ésre es el término que propuso Arturo O'Connell en las discusiones del proyecto.


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otra naturaleza, en particular por el excesivo peso otorgado a intervenciones de corte tecnocrático (véase, al respecto, la sección III.2). La razón más importante es que, para que la política pública sea eficaz y sostenida, tiene que haber coherencia entre las distintas metas establecidas por las autoridades. De hecho, la falta de coherencia ha sido uña de las principales causas de los dolorosos ajustes que ha sido necesario realizar en el diseño de política, como ocurrió en los años ochenta y en las crisis más recientes en América Latina. Por otra parte, la historia regional indica que todas las formas de inestabilidad macroeconómica son costosas en términos sociales. Los efectos regresivos de la inflación —y, especialmente, de una inflación alta— han sido constatados ampliamente en el pasado. También lo han sido los efectos de los desórdenes cambiarlos, ya que la fuga de capitales garantiza una cobertura adecuada de los intereses de los sectores poderosos, al tiempo que los ajustes posteriores del tipo de cambio, agudizados por la fuga de capitales, elevan la carga del servicio de la deuda externa y redistribuyen dicha carga sobre otros sectores sociales. La "década perdida" de los años ochenta y los fuertes vaivenes macroeconómicos de los noventa han permitido constatar que la inestabilidad real -es decir, los ciclos económicos acentuados— también tiene costos sociales elevados. Las recesiones provocan una desorganización de los servicios gubernamentales; una pérdida permanente del capital humano de los descmpleados o subempleados, que los conduce al desempleo estructural o a grandes sacrificios en términos de calidad del empleo y de los ingresos que pueden obtener cuando se reintegran al mundo laboral; una rápida elevación del desempleo y la pobreza, en tanto que la recuperación económica posterior rara vez conlleva un restablecimiento de los niveles de empleo y pobreza prevalecientes antes del ajuste, o dicho restablecimiento se da en forma más lenta que el deterioro precedente, por lo cual la inestabilidad del crecimiento crea una especie de histéresis en el empleo y la pobreza; y, en condiciones críticas, las crisis generan deserción escolar, que sacrifica para siempre las oportunidades de quienes abandonan sus estudios. Las crisis conllevan también una gran pérdida de recursos económicos, entre otros una pérdida irreversible de activos empresariales, tanto tangibles como intangibles, que puede tener efectos prolongados. En términos más amplios, la inestabilidad real, tanto como la inflación, afectan al proceso de ahorro e inversión y, en particular, promueven estrategias rnicroeconómicas "defensivas" que castigan la inversión en activos fijos y tecnología, y privilegian la utilización de oportunidades coyunturales y de estrategias de reestructuración empresarial orientadas a racionalizar lo existente, más que a desarrollar nuevas actividades.



DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA I ATINA

Por este motivo, existe una asociación negativa entre crecimiento de largo plazo y la amplitud del ciclo económico (Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002). Ambos factores, inestabilidad real y lento crecimiento económico, tienen efectos distributivos adversos, que se reflejan, en particular, en el comportamiento de las empresas pequeñas. Un ambiente de crecimiento es esencial para que florezcan estas empresas, que por el contrario son castigadas severamente por la inestabilidad real, en especial, aunque no únicamente, por el acceso inestable al crédito. Un crecimiento lento e inestable puede acentuar, por lo tanto, el dualismo (o heterogeneidad estructural) que caracteriza las estructuras productivas de los países en desarrollo. Esto fue lo que sucedió en América Latina en los años noventa: ia región generó más empresas de "clase mundial", capaces de integrarse exitosamente a la economía global, pero al mismo tiempo aumentaron las actividades de baja productividad, que originaron el grueso del empleo de mala calidad en la región durante los años noventa. La coherencia y la estabilidad son, por lo tanto, condiciones necesarias para lograr las metas del desarrollo, incluido el mejoramiento de la distribución del ingreso y de las oportunidades. Por lo general, cuando se ha logrado la estabilidad económica de corto plazo, la agenda de políticas tendrá un horizonte temporal más largo. En cambio, durante los episodios de recesión, desempleo, inflación creciente y crisis de balanza de pagos, la agenda de largo plazo tiende a desaparecer, y la recuperación del control macroeconómico se convierte en el único y más urgente objetivo de la política económica. Un contexto caracterizado por la estabilidad y la coherencia de las políticas ofrece, por lo tanto, un mayor grado de predectibilidad y alarga el horizonte temporal para la adopción de decisiones de individuos, empresas y autoridades y, por ende, facilitan el buen funcionamiento de la democracia. Sin embargo, la estabilidad y la consistencia son coherencia necesarias pero no suficientes para un mejor desempeño social en un contexto democrático. En general, son condiciones necesarias para todo conjunto de metas estructurales, muchas de las cuales pueden no tener una dimensión social evidente. Por ejemplo, puede darse el caso de que la meta estructural considerada como primordial y de mayor prioridad por las autoridades sea reducir el tamaño del Estado y ampliar el ámbito del sector privado, incluso a costa de sacrificar la política social. Por lo tanto, el conflicto no se plantea entre política social, por una parte, y estabilidad y coherencia macroeconómicas por otra, sino entre ésta y otras prioridades de largo plazo. Por lo demás, la baja inflación y las cuentas fiscales equilibradas son componentes de la estabilidad y la consistencia, pero no son sinónimos (CEPAL, 2000a, vol. III, cap. 1; Ocampo, 2001). Ésta es una consideración importante, ya que


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la mayor parte de las medidas macroeconómicas se han concentrado en estos dos aspectos. Entre otros ejemplos, en la antesala de sus respectivas crisis de los años noventa, México y las economías del Sudeste Asiático presentaban un equilibrio o un excedente fiscal y bajas tasas de inflación, al tiempo que exhibían atrasos cambíanos y déficit insostenibles en cuenta corriente. En otros casos, en los que la inflación y la política fiscal también estaban controladas, el problema más grave fue la alta concentración de deuda pública y/o externa en el corto plazo. Es interesante observar que, en la mayoría de estos casos, el superávit fiscal coexistía con excesos de gasto interno, reflejado en los desequilibrios de cuenta corriente, que implicaban la presencia de significativos déficit del sector privado. Si los gobiernos hubieran aprovechado las holguras contenidas en el excedente del sector público para financiar nuevos programas sociales, el desequilibrio macroeconómico general habría sido aún peor. En ese sentido, el exceso de gasto privado produce un efecto de desplazamiento ("crowding-out") de\ gasto público, tan claro como el efecto opuesto resaltado por la literatura económica ortodoxa. Como se sabe bien, en ausencia de desequilibrios fiscales, los déficit crecientes en cuenta corriente constituyen la contrapartida de déficit privados y del ingreso masivo de financiamiento externo dirigido a este sector, que pueden transformarse en fuentes de desequilibrio macroeconómico tanto o más agudas que las provenientes de déficit públicos, en particular cuando están acompañados de una regulación deficiente de los mercados financieros internos y terminan, por ende, en crisis financieras nacionales (Marfán, 2001). Como lo enseñan ya varias experiencias de este tipo, la brusca suspensión del financiamiento externo genera difíciles procesos de ajuste, con consecuencias negativas para los grupos más vulnerables. Esto implica, por lo demás, que el control de la inflación y de los desequilibrios fiscales no son siempre suficientes para garantizar el equilibrio macroeconómico. Todo esto resalta la importancia de lograr mayores niveles de estabilidad macroeconómica, en un sentido amplio del término, que incluye no sólo control fiscal y bajos niveles de inflación, sino también estabilidad del crecimiento económico y de las cuentas externas. Indica que lograr estabilidad de precios o un crecimiento rápido con rezago cambiarlo resulta costoso a la larga, al igual que con políticas procíclicas que agudizan los efectos de los ciclos financieros internacionales sobre las economías; o una aplicación demasiado estrecha de los objetivos de estabilización de precios, que ignore otras dimensiones de estabilidad y los costos de transición que pueden generar las políticas antiinflacionarias. Las fórmulas para hacerlo son diversas y, además, en la medida en que las distintas dimensiones de la estabilidad no son necesariamente complementarias, no deben ignorar las múltiples disyuntivas que enfrentan las autoridades.



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La tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad ha adquirido dimensiones nuevas en la fase actual de la globalización. La "nivelación del campo de juego" (homogeneización normativa) que ha traído la globalización ha significado un renovado impulso a la defensa de los derechos de propiedad y, más específicamente, a la extensión de las reglas de juego del mundo industrializado. Ello se ha expresado en la suscripción de múltiples tratados de protección a la inversión, así como la generalización de las reglas de protección a la propiedad intelectual. En un mundo en que las oportunidades de desarrollo están desigualmente distribuidas, esta homogeneización de las reglas del juego ha estado acompañada de tensiones distributivas crecientes. En efecto, durante el último cuarto del siglo XX la desigualdad internacional, medida por la dispersión del ingreso por habitante de los distintos países del mundo, aumentó y estuvo acompañada por un aumento en la variabilidad de dichos ingresos (CEPAL, 2002). Existe, además, evidencia amplia de un aumento en la desigualdad de la distribución del ingreso en el interior de los países, tanto en el mundo desarrollado como en el mundo en desarrollo (uNCTAD, 1997; PNUD, 1999; Gomia, 1999; Bourguinon y Morrison, 2002). De acuerdo con una de las estimaciones existentes, el 57% de la población mundial vive en países cuya distribución del ingreso se ha deteriorado, frente a sólo un 16% en aquellos en que ha mejorado, mientras que en los demás no se observa una tendencia definida (Cornia, 1999). Las explicaciones alternativas de estas tendencias siguen siendo objeto de un agitado debate. Una de las explicaciones de dichas tendencias es el aumento de los diferenciales de ingreso en función del grado de calificación de la mano de obra, que es un fenómeno virtualmente universal. Otra es la asimetría creciente que existe entre la movilidad internacional de algunos factores de producción (el capital y la mano de obra altamente calificada) y las restricciones a la movilidad de otros (mano de obra poco calificada), que genera fuerzas distributivas en contra de los últimos (Rodrik, 1997). El debilitamiento de las instituciones de protección social e incluso la creciente dificultad de los gobiernos para proporcionar instrumentos eficaces de protección social constituyen una tercera explicación. Esto último resulta paradójico, ya que la actual fase de globalización es un fenómeno multidimensional, que ha incluido también la extensión gradual de principios éticos comunes, entre los que se destacan las declaraciones de derechos humanos y los principios consagrados en las cumbres de las Naciones Unidas. Estos procesos se arraigan en una trayectoria de luchas de la sociedad


II. UNAS BREVES NOTAS SOBRE GLOBALIZACIÓN Y DEiMOCRACIA

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civil internacional por los derechos humanos, la equidad social, la igualdad de género, la protección del medio ambiente y, más recientemente, la globalización de la solidaridad y el derecho a ser diferente. Estas dimensiones de la globalización han sido favorables para la extensión mundial de los regímenes democráticos y de una visión amplia de ciudadanía. Sin embargo, la coincidencia de este proceso con la libcraíización de las fuerzas del mercado ha generado tensiones, sin que se haya creado los mecanismos para atenuarlas. La razón básica de ello es que el proceso de globalización, al tiempo que ha promovido la democracia, ha erosionado la capacidad de acción de los gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulación económica. Ha retenido en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de mantener la cohesión social, pero con menos márgenes de acción para hacerlo. Más aún, como resultado de la homogenización normativa y del peso creciente de la condicionalidad estructural, los espacios para la diversidad que exige la democracia se han venido reduciendo. Como se ha hecho evidente en las controversias recientes sobre la inestabilidad financiera internacional, estos dilemas sólo se resuelven, en última instancia, fortaleciendo una gobernabilidad global. Pero en ésta y otras materias, las tendencias democráticas del mundo actual son virtualmente nulas. No hay, en efecto, procesos en curso que estén abriendo espacios para que las decisiones económicas de carácter global tengan algún contenido democrático. Más aún, independientemente de su contenido democrático, no existen ni siquiera fuerzas favorables a la creación de espacios más amplios de gobernabilidad económica internacional. La ausencia de una verdadera internacionalización de la política es, en tal sentido, la principal paradoja que caracteriza al actual proceso de globalización. En otras palabras, la acentuación simultánea de las fuerzas democráticas y de las tensiones distributivas no ha estado acompañada de un fortalecimiento efectivo de instancias políticas que permitan reducir la tensión entre ambas. Existen, en efecto, espacios incipientes de ciudadanía global, que toman la forma particular de luchas de la sociedad civil internacional, pero su capacidad para transformar la realidad sigue dependiendo de su incidencia en los procesos políticos nacionales. Esto tiene implicaciones profundas para el ordenamiento internacional. Implica, en primer lugar, que es necesario crear espacios democráticos de carácter global. Sin embargo, este proceso será necesariamente lento. Por ello, y en tanto las expresiones de la ciudadanía política sigan siendo esencialmente nacionales, implica que hoy el fomento de la democracia como valor universal sólo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representación




y participación determinen las estrategias de desarrollo económico y social, y ejerzan una mediación eficaz de las tensiones propias del proceso de globalización. Esto significa, a su vez, que el ordenamiento internacional debe ser respetuoso de la diversidad, dentro de los límites de la interdependencia. También implica que una función esencial de los organismos internacionales es apoyar las estrategias nacionales que contribuyan a reducir, por la vía de la ciudadanía política, las profundas tensiones que existen hoy entre el principio de igualdad y el funcionamiento de los mercados globalizados.

III. INSTITUCIONES NACIONALES 1. Mercado, Estado y sociedad El análisis precedente indica en forma categórica que es necesario encontrar un nuevo equilibrio entre el mercado y el interés público que permita hacer frente a las poderosas fuerzas centrífugas de los mercados globalizados. La definición de "interés público" nos remite, a su vez, a las discusiones clásicas sobre las funciones del Estado o, en términos del debate contemporáneo, al desarrollo institucional. 2 Existen muchas taxonomías posibles pero, para los propósitos de este ensayo, podemos utilizar una muy simple, que permite clasificar las funciones/instituciones públicas relevantes para el análisis de la relación entre economía y política en dos grandes agrupaciones: las que garantizan el buen funcionamiento de los mercados y las que garantizan la coherencia entre dicho funcionamiento y la cohesión (o integración) social. Las primeras pueden clasificarse, a su vez, en cuatro conjuntos de funciones, ciertamente interrelacionadas: a) las orientadas a reducir los costos de las transacciones entre agentes económicos (información, negociación, vigilancia y control) a través de la clara asignación de derechos de propiedad (en un sentido genérico, y no sólo de propiedad privada), y de instituciones judiciales para dirimir la violación de dichos derechos o posibles colisiones de intereses; b) el manejo de los bienes y espacios comunes (commons), el suministro adecuado de bienes públicos (en el sentido económico del término, es decir, de bienes cuyo consumo es no rival y no excluyente) y de bienes que generan externalidades positivas; por el lado negativo, estas funciones se relacionan, a su vez, con la prevención de males públicos y la reducción de la producción de bienes que 2 Véanse, al respecto, los textos ya clásicos de Musgrave (1959) y Atkinson y Stiglitz (1980), así como el ensayo más reciente de Rodrik (2001).


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generan extern al ¡(lacles negativas; c) el manejo directo o la regulación de mercados no competitivos, ya sea por la presencia de economías de escala o de problemas de información, incluida la ausencia de información sobre el futuro, que implica que los mercados que involucran una dimensión intertemporal son esencialmente imperfectos; y d) la búsqueda de resultados macroeconómicos adecuados, tanto evitando el desequilibrio macroeconómico de corto plazo (la recesión y el desempleo, así como la inflación y desequilibrios insostenibles de la balanza de pagos) como suministrando condiciones apropiadas para un crecimiento de largo plazo (incentivos y financiamiento de la innovación tecnológica, la acumulación de capital humano y la inversión, y superación de las fallas de coordinación entre las decisiones complementarias de inversión). Expresando estas ideas en términos de desarrollo institucional, podemos hablar de la necesidad de instituciones creadoras de mercado, proveedoras de bienes públicos (en un sentido genérico, que incluye los bienes comunes y aquellos con airas cxternalidades), de regulación microeconómica y de regulación macroeconómica. Las funciones mencionadas incluyen elementos de política social. Así, el capital humano es un bien sujeto a altas externalidades que es, además, crítico para el crecimiento económico. La regulación de los mercados laborales es igualmente uno de los elementos centrales de la regulación microeconómica y puede contribuir a una buena regulación macroeconómica. Sin embargo, los mejores resultados del funcionamiento de los mercados pueden dar lugar a muy diferentes resultados distributivos. El concepto de "óptimo de Pareto" de la economía de bienestar es la expresión más concreta de la forma como un resultado eficiente desde el punto de vista de los mercados es coherente con distintas combinaciones de distribución de sus beneficios. Este concepto es, por lo tanto, insuficiente cuando se trata de analizar las relaciones entre economía, sociedad y política o, como se ha expresado anteriormente, a las funciones/instituciones que interrelacionan el funcionamiento de los mercados con la cohesión social. Las funciones de este segundo conjunto de instituciones es amplia, pero quizás genéricamente podemos referirnos a tres, también estrechamente interrelacionadas: a) las distributivas, que buscan garantizar una estructura deseable de propiedad de activos, de distribución del ingreso, de provisión de servicios sociales y de funcionamiento de los mercados (particularmente de mercados de factores de producción) que garanticen estos resultados; b) las de manejo de los conflictos generados por el funcionamiento de los mercados y de conformación de acuerdos para administrarlos y, eventualmente, superarlos; y c) las de participación en los procesos decisorios, no sólo los que atañen a los resultados distributivos del funcionamiento de los mercados sino también en aquellos




que desarrolle la sociedad para el funcionamiento mismo de los mercados. Esto último es esencial, como también lo señalamos en relación con las funciones distributivas, ya que el propio funcionamiento de los mercados da lugar a distintos resultados distributivos y no es posible, en general, lograr los resultados distributivos deseables sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. En este contexto, vale la pena recordar con Sen (1999) que el ejercicio de la ciudadanía política y de los canales específicos que proporciona la democracia no sólo es un derecho, que contribuye como tal al bienestar de las personas, sino también el medio más efectivo para garantizar que los objetivos sociales del desarrollo estén adecuadamente representados en las decisiones públicas. En el marco de derechos ciudadanos que sirve como elemento articulador de este ensayo, los resultados sociales deseables pueden definirse como unos mínimos que la sociedad debe garantizar a todos sus ciudadanos, que desde el marco de ciudadanía son sus derechos económicos y sociales, y desde el marco de la economía del bienestar son "bienes de valor social" (merit goods] ? La determinación de cuáles son estos bienes supone la definición de auténticas preferencias sociales, que por lo tanto van más allá de las preferencias individuales que sirven de partida a todo el análisis de la economía de bienestar. De hecho, tal definición tiende a hacerse a través de procesos políticos y expresarse en normas constitucionales y legales. En épocas recientes, las cartas políticas de Brasil, Colombia y Venezuela son expresiones concretas de ello y, en tal sentido, la definición de los "bienes de valor social" son elementos esenciales de los pactos sociales que las instituciones políticas han definido explícitamente. Como es obvio, este concepto está estrechamente relacionado con la discusión sobre derechos en la primera sección de este ensayo. Allí señalamos que el concepto de derechos implica la igualdad de oportunidades, modificada para incluir a aquellos para quienes la sociedad más justa ha llegado tarde, y también a aquellos que no alcanzan estándares mínimos de bienestar. Estos últimos calificativos implican que las desigualdades de origen no deben ser confirmadas por la sociedad, sino modificadas con acciones positivas. Además, como la posibilidad de acceso de toda la población y la definición misma de los bienes de valor social —como de los derechos- se amplían con el tiempo, los logros en distintos períodos históricos deben interpretarse respecto de las potencialidades que entonces existen. Implica, además, que hacer realidad dicho acceso, apenas sea posible, es una exigencia ética. 3 Ésta es la traducción alternativa de concepto de "merit goods" o "merit wants" de Musgrave (1959) que hizo CKPAL (2000a) en sustitución de "bienes meritorios", que no capta en forma precisa el sentido de la expresión inglesa.


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Las funciones básicas de las políticas públicas se relacionan, por lo tanto, con cómo garantizar el buen funcionamiento de los mercados y la coherencia entre dicho funcionamiento y la cohesión social, incluidos la definición y el suministro de los bienes de valor social. Sin embargo, en este sentido amplio, las "políticas públicas" deben ser entendidas como toda forma de acción organizada en favor de objetivos de interés común, más que exclusivamente como acciones estatales. En este sentido, el ámbito de "lo público" debe concebirse como el punto de encuentro de los intereses colectivos más que como un sinónimo de las actividades del Estado. Aunque el liderazgo natural recae necesariamente sobre el Estado, el cumplimiento de estas funciones debe tener en cuenta no sólo las "fallas del mercado", que dan lugar a dichas funciones, sino también las "fallas del gobierno" (y de otras formas de acción colectiva). Estas últimas incluyen los problemas de representación o de agencia, la introducción de racionalidades no económicas ni sociales (burocráticas o clientelistas) en el funcionamiento de las instituciones, el reflejo en su operación de intereses económicos y sociales dominantes (es decir, de problemas de economía política), las oportunidades que genera la intervención del Estado para la captura de rentas y los problemas de información que afectan igualmente alas acciones gubernamentales. 4 En un contexto caracterizado por la crisis del Estado, donde estas fallas han llegado a ser protuberantes, es necesario, por lo tanto, no sólo buscar mejorar el funcionamiento de los aparatos estatales, sino también abrir nuevos espacios para la participación de la sociedad civil. Este enfoque resalta, por lo tanto, la importancia de crear una institucionalidad fuerte -una alta densidad institucional-, con participación activa de múltiples actores sociales y adecuada responsabilidad ante la ciudadanía -es decir, una alta densidad democrática—. Abre espacios tanto a instituciones estatales como de la sociedad civil y, en uno y otro caso, tanto a instituciones locales como nacionales y supranacionales, como reflejo de la profunda reestructuración de los espacios de lo público que ha tenido lugar en las últimas décadas. Significa, en otras palabras, que todos los sectores de la sociedad deben participar más activamente en las instituciones públicas democráticas, pero también desarrollar múltiples instituciones propias, que fortalezcan las relaciones de solidaridad y responsabilidad social, que consoliden una cultura de convivencia y desarrollo colectivo. 4 Éstos son los temas preferidos de la nueva literatura institucional en relación con el funcionamiento de los gobiernos, pero tienen una larga tradición en la literatura sobre elección pública. Sobre los nuevos enfoques institucionales, véanse los textos recogidos en Saiegh yTommasi (1998).



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Estas reflexiones nos llevan a otra que se relaciona directamente con el concepto de democracia como diversidad: no es posible una democracia efectiva sin que los ternas de organización económica y social sean parte de su agenda. Sustraerle dichos temas a la democracia es dejarla sin uno de sus contenidos fundamentales. Este concepto choca, sin embargo, con algunas de las ideas más difundidas en el pensamiento económico contemporáneo, que puede denominarse con razón como "ideología tecnocrática". Tras este concepto subyace una visión profundamente pesimista de la democracia, en la que se la visualiza como un sistema de competencia por la concesión de privilegios del Estado, de "búsqueda de rentas", para utilizar el término más conocido. Frente a esta racionalidad sólo cabría desarrollar instituciones económicas aisladas de la democracia e incluso protegidas contra ella. También subyace una tendencia oligárquica intrínseca —en un sentido muy platónico del término, como "gobierno de los sabios"— que comparten, de una u otra manera, todas las escuelas de pensamiento económico, y que otorga al conocimiento y al grupo elitista que lo controla (la tecnocracia) el papel central en la adopción de decisiones económicas.'' Sin descartar la importancia de instancias técnicas sólidas en todo buen ordenamiento del Estado y sin perjuicio, además, de reconocer el trasfondo científico del análisis económico, la verdad es que este último está siempre permeado de ideología, que divide a la economía en escuelas de pensamiento antagónicas. Por este motivo, la economía debe estar sujeta a la política y, en particular, a procesos políticos democráticos, porque ésta es la manera en que la sociedad dirime sus controversias ideológicas. Este tipo de razonamiento tiene tres implicaciones básicas. La primera es que es difícil pensar en buenas democracias sin partidos políticos sólidos que ofrezcan a la ciudadanía opciones alternativas de ordenamiento económico y social. Sin esta competencia ideológica, la política se vuelve, en el peor de los casos, clientelismo puro, y en el mejor, competencia electoral entre potenciales "gerentes públicos". ¿No será que las tendencias que experimenta la política en uno y otro sentido, y su incapacidad de convocar a la gente, están asociadas a la sustracción de contenidos básicos de la política? Revertir esta tendencia, cargando, por lo tanto, de mayor contenido a la democracia, es esencial para tener una política que responda más a las necesidades del desarrollo. Para lograr estos resultados, es necesario garantizar el pluralismo en el debate académico y crear mecanismos que transformen estos debates técnicos en 5

Algunas de estas ideas se analizan en forma más extensa en Ocampo (1992).


2. Democracia, debate público y tecnocracia

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debates sociales. De ahí se deriva la importancia de facilitar la interacción entre los grupos académicos y las distintas organizaciones sociales y de difundir los debates correspondientes a través de los medios masivos de comunicación. La tercera implicación es que el fortalecimiento de las instancias tecnocráticas y las autoridades económicas autónomas debe estar acompañado de un control político apropiado. Un elemento esencial es el fortalecimiento de la capacidad de las instancias de control político pata hacerlo con propiedad. En esta perspectiva, la prioridad es la conformación de cuadros técnicos de apoyo a los parlamentos, a los partidos políticos, a los sindicatos y organizaciones populares y a las organizaciones empresariales, sin lo cual no puede haber una interlocución apropiada con los sectores técnicos de los gobiernos. Ésta es una de las prioridades de la agenda democrática a la que se ha prestado poca atención. Las contribuciones de la reciente literatura sobre "economía de la política" pueden ayudar a entender más cómo las instituciones políticas coadyuvan al cumplimiento de estos principios, colaborando con a mejorar la relación entre los debates ideológicos, los programas políticos, los procesos decisorios y las políticas públicas (véase, sobre este último tema, la sección III.6). F.n tal sentido, dichos análisis permite entender las virtudes y límites de las instituciones desarrolladas para superar las principales "fallas del gobierno", garantizando, en particular, la primacía de los intereses generales vs. los específicos, y de los intereses de los electores sobre los de los elegidos, así como la capacidad efectiva de traducir las preferencias en decisiones y políticas públicas. El análisis del funcionamiento de los partidos, de las instituciones electorales, de las reglas para expresión de los intereses específicos (lobbying), de los contrapesos institucionales, y de las reglas que definen la relación entre poderes y los procesos decisorios son algunos de los temas críticos en tal sentido (Persson y Tabellini, 2002). Sobre este tema y, en particular, sobre su relación con las políticas económicas en América Latina, queda mucho por investigar (véase, al respecto, BID, 2000, cap. 4).

3. El desarrollo de marcos integrados de política económica y social Como se desprende del análisis sobre las funciones/instituciones públicas, el cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. Expresado en términos de una economía en desarrollo, la búsqueda de mayores niveles de bienestar para la población exige un crecimiento económico dinámico, pero éste resulta insuficiente cuando los patrones de desarrollo económico generan tendencias




distributivas desfavorables, como una y otra vez lo ha reiterado la experiencia latinoamericana. En estas condiciones, la política social, por acertada que sea, no puede corregir estas tendencias adversas. En tal sentido, la experiencia internacional y nuestra propia historia, indican que el desarrollo social debe concebirse como el producto de tres factores básicos: a) una política social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garantizar la inclusión; b) un crecimiento económico estable que genere un volumen adecuado de empleos de calidad y un ambiente favorable para el progreso de las pequeñas empresas; y c) una reducción del dualismo (o heterogeneidad estructural) de los sectores productivos, que reduzca las brechas productivas entre distintas actividades económicas y entre distintos agentes productivos. Estos dos últimos elementos pertenecen al ámbito de la política y los procesos económicos. Esto indica claramente que será imposible avanzar en el desarrollo social si los objetivos sociales no se colocan en el centro de la política económica. Más aún, cada vez es más evidente que sólo mediante una estrategia de este tipo será posible consolidar el desarrollo económico. En efecto, el mundo no ha conocido hasta ahora sociedades industrializadas con los niveles de desigualdad de ingresos y segmentación social que caracterizan a la mayoría de los países latinoamericanos. La desigualdad social puede convertirse, de hecho, en una verdadera trampa al desarrollo, en la medida en que la marginalización de grupos amplios de la población de los frutos del desarrollo económico reduce la acumulación de capital de las pequeñas empresas, rurales y urbanas, y limita la acumulación de capital humano. Ciertas características del mundo contemporáneo afianzan aún más esta visión. En efecto, la experiencia internacional demuestra que las ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frágiles e inestables. Para competir en la sociedad de conocimiento, es fundamental la producción eficiente, la innovación de procesos, el diseño y diferenciación de productos, y el desarrollo de servicios de apoyo óptimos. Para todo ello es esencial contar con un capital humano calificado, capaz de adaptarse de manera flexible a los cambios característicos del mundo de hoy. Por último, pero no menos importante, el logro de consensos sociales estables es más complejo en sociedades desiguales. La desigualdad genera riesgos políticos para la actividad productiva y presiones redistributivas que reducen la predictibilidad de la política fiscal y, más en general, de las decisiones gubernamentales. Para expresarlo en términos del debate sobre estabilidad macroeconómica —y tal como, por lo demás, lo enseña extensamente la historia latinoamericana—, las sociedades desiguales son un campo fértil para experimentos populistas, que poco contribuyen a lograr los objetivos de igualdad social, al tiempo que entraban el desarrollo económico.


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Para alcanzar estos objetivos, la política social debe estar orientada fundamentalmente hacia los determinantes de la distribución del ingreso: educación, empleo, distribución de la riqueza y dependencia demográfica, así como a sus dimensiones étnicas y de género. Estos factores son la clave de la transmisión ¡ntergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Romper estos encadenamientos es, por lo tanto, la clave de una estrategia social exitosa (CEPAL, 2000a y 2000b). A su vez, la política social debe guiarse por cuatro principios básicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. En los últimos años se ha producido una gran confusión con respecto a este tema, ya que los instrumentos —focalización, criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralización, participación del sector privado—, y no los principios, han guiado las reformas del sector social. Más aún, los principios rectores de las reformas hacen hincapié en el papel esencial de la política social como instrumento de cohesión social. Por lo tanto, los instrumentos deben estar claramente subordinados a los principios señalados. Así, la focalización debe considerarse un instrumento para lograr que los servicios básicos tengan una cobertura universal y nunca como un sustituto de la universalidad. Los criterios de equivalencia no deberían entrar en contradicción con el principio de solidaridad. Aplicados en forma adecuada, son un instrumento que contribuye a la eficiencia, al igual que la descentralización y la participación del sector privado. El excesivo énfasis instrumental que ha caracterizado a las reformas sociales puede haber afectado también a su capacidad de convocatoria política. América Latina había desarrollado en su etapa de industrialización lidcrada por el Estado —y en unos pocos países, particularmente del Cono Sur, desde antes— unos "Estados de bienestar segmentados", que se caracterizaban por su incapacidad para cubrir a toda la población y, como se vino a demostrar con el tiempo, su insostcnibilidad financiera. Esta estrategia de desarrollo social encarnaba privilegios —aunque ciertamente más limitados que aquellos que tenían desde antes y continuaron teniendo los sectores más ricos de la población- y contribuía de esta manera a generar nuevas formas de desigualdad en sociedades de por sí inequitativas. La racionalización de estos sistemas, la descentralización y participación de agentes privados que caracterizó a las reformas, así como la inclusión de criterios de focalización del gasto social en los sectores más pobres de la población constituyó un avance. Sin embargo, la capacidad de convocatoria de la ciudadanía en torno a este "Estado focalizador", para ponerle un nombre, ha resultado limitada, entre otras cosas porque no ofrece lo mínimo que la sociedad espera del Estado: una propuesta para el conjunto de la sociedad y no sólo para




algunas de sus partes. Su efecto sobre la distribución del ingreso es posiblemente más limitada que las estrategias universales que han caracterizado a los Estados de Bienestar más desarrollados (Palme, 2000) o, en la propia América Latina, las políticas sociales más universales de Costa Rica, Cuba y Uruguay, los tres países latinoamericanos con mejor distribución del ingreso. Además, algunos de sus instrumentos no han sido inmunes a las "fallas del gobierno": los subsidios a la demanda han sido apropiables por el clientelismo, y la participación privada en la oferta de servicios sociales se ha convertido en un nuevo mecanismo de presión para mantener formas de segmentación que reproducen desigualdades existentes. Todo esto resalta la importancia de retomar como marco de las políticas sociales los principios básicos enunciados. Dada la innegable relación existente entre desarrollo económico y social, es indispensable diseñar marcos integrados de política. Estos marcos deben considerar explícitamente la relación entre desarrollo y equidad, pero también las que existen entre distintas políticas sociales (refuerzo mutuo entre distintas políticas sociales, sobre todo a través de programas integrados de erradicación de la pobreza) y entre políticas económicas (conexiones entre macro y mesoeconomía, para facilitar el desarrollo de sectores dinámicos de pequeñas empresas). Uno de los puntos más débiles en esta esfera es la falta de instituciones que promuevan la integralidad. Estas instituciones deben crear, en primer término, normas que faciliten la "visibilidad" de los efectos sociales de las políticas económicas. Esto exige, entre otras cosas, que las autoridades macroeconómicas, incluidos los bancos centrales, examinen periódicamente los efectos esperados de sus políticas sobre el empleo y los ingresos de los sectores más pobres; normas que exijan que los proyectos de ley de presupuesto y de reforma tributaria incorporen un análisis de los efectos distributivos del gasto público o los mayores tributos; y la obligación de las entidades públicas encargadas de la política tecnológica, industrial o agropecuaria de analizar regularmente a quién benefician sus programas. Éste es sólo el punto de partida hacia el diseño de sistemas eficaces de coordinación entre las autoridades económicas y sociales, en los que las prioridades sociales se incorporen en el centro mismo del diseño de la política económica, es decir, de la política monetaria, fiscal, tecnológica o productiva. El desarrollo de estos mecanismos debe abrir, además, nuevos espacios para la participación de distintos actores sociales, en particular de los sectores más pobres de la población.


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Como lo ha señalado extensamente la literatura institucional, no existe mercado sin derechos de propiedad, pero tampoco existe mercado que funcione en un vacío institucional. Por este motivo, cuando se afirma que no es posible sustraerle a la democracia los temas de la organización económica, ello se aplica en primer término a la definición de las reglas que definen las relaciones de propiedad. No existe ningún campo de la economía donde existan tantas diferencias entre las escuelas de pensamiento económico como éste y, sobre todo, respecto de dos dimensiones específicas: los límites que debe imponer la sociedad a la gran propiedad privada (la "función social de la propiedad") y el alcance de la propiedad estatal. Pero este tema abarca por lo menos otras dos dimensiones: el fomento de la pequeña propiedad privada y de formas alternativas de propiedad (cooperativa, comunal). Los límites a la gran propiedad privada se relacionan, en primer término, con la fuerte asociación que existe entre una mala distribución de activos y una mala distribución del ingreso, ambas características destacadas de América Latina. Los primeros límites se establecen, por lo tanto, en relación con los niveles de desigualdad en la distribución de activos que una sociedad está dispuesta a tolerar, así como el establecimiento de la tributación a las rentas del capital o a la riqueza misma como fuente de redistribución de la propiedad y del ingreso. Un segundo conjunto de límites se relaciona con el posible abuso del poder de mercado, que pueden llegar a tener los grandes propietarios, y forma parte de las reglas sobre buen funcionamiento de los mercados a que hemos hecho mención en una sección anterior. El tercero se refiere a la capacidad del poder económico de extender su influencia más allá de los mercados, gracias a su audiencia preferencial en el sistema político o a la extensión de su control hacia otras esferas del poder típicas de la sociedad contemporánea —los medios de comunicación, en particular—. Las reglas constitucionales y legales que definen los límites a la relación entre poder económico y poder político, así como entre el poder económico y el control de los medios de comunicación, son, por lo tanto, parte esencial de la política hacia la gran propiedad privada (o, en caso contrario, de su ausencia). En la producción de bienes públicos o bienes con fuertes externalidades, o cuando el control del sector correspondiente confiere un gran poder económico en una economía determinada, una de las opciones que han promovido algunos movimientos políticos y escuelas de pensamiento económico ha sido la propiedad estatal. La regulación indirecta del sector correspondiente es una


4. Políticas sobre la propiedad


opción en estos casos, pero enfrenta serios problemas de información asimétrica y dificultades para evitar la "captura de la regulación" por parte del poder económico que controla el sector respectivo. Por este motivo, la propiedad directa puede ser la opción más conveniente. Sin embargo, la evidencia indica que esta opción enfrenta problemas asociados tanto a las "fallas del gobierno" como a la indefinición efectiva de los derechos de propiedad. Uno y otro problema dan origen a una apropiación privada de la empresa correspondiente o de algunas de sus operaciones (control de la burocracia y de los contratos de la empresa y, en el caso extremo, corrupción), así como a la ausencia de incentivos económicos fuertes (restricciones presupuéstales "débiles") que se traducen en ineficiencia en su gestión. Debe agregarse, además, que en este caso se genera uno de los problemas que caracterizan a la gran empresa privada, aunque con signo inverso: el control político puede generar exceso de control económico. Todo esto significa que la definición de reglas que garanticen el carácter efectivamente público de las empresas estatales y de su buen funcionamiento económico son, por lo tanto, parte esencial de una política sobre la propiedad, en el sentido amplio en que utilizamos este término. La defensa de los bienes y espacios comunes (commons) ha adquirido una importancia creciente con la conciencia sobre la importancia del medio ambiente, pero abarca una familia más amplia de temas, entre los que se destacan los espacios públicos urbanos y rurales que subsisten. No es evidente que el problema se pueda solucionar en estos casos con la asignación privada de los bienes correspondientes, entre otras cosas porque la inexistencia de algunos mercados (la de servicios ambientales, en particular) generaría ineficiencias en la asignación de recursos, la falta de información sobre la naturaleza específica de las cxternalidades tornaría ineficiente, de por sí, la regulación, y porque el control privado del recurso podría generar una apropiación indeseable de la regulación.6 El problema es aún más complejo porque la asignación de derechos de propiedad sobre otros activos puede dar lugar a la presunción de derechos sobre activos o servicios ambientales asociados sobre los cuales la propiedad no está claramente definida. Uno de los casos más relevantes es la propiedad de la tierra, ya que los propietarios consideran que los recursos ambientales que están asociados a ella, tales como los recursos hídricos o la flora y fauna transhumante, son parte integral de sus derechos. Esto resalta la necesidad de una normativa constitucional y legal clara sobre los bienes y espacios comunes y el establecimiento de mecanismos efectivos de defensa de la propiedad social colectiva de dichos bienes. 6 La controversia sobre la asignación de derechos de propiedad privada sobre fuentes de agua es un caso en cuestión.


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El fomento de la pequeña propiedad privada debería ser quizás el menos controvertible de los elementos de una política sobre la propiedad. En tal sentido, se puede incluso argumentar que la propiedad privada más afín con la democracia es una propiedad ampliamente difundida.7 De acuerdo con este principio, las políticas correspondientes son la promoción del acceso a la propiedad sobre la vivienda, el apoyo a las pequeñas empresas, rurales (campesinas) y urbanas, el apoyo al pequeño accionista y—un tema hoy más debatible que hace algunos años— la participación de los trabajadores en la propiedad y la gestión de las empresas (que, en terminología moderna, puede concebirse como una forma a través de la cual los trabajadores adquieren algunos derechos de propiedad sobre la empresa en la que trabajan). El fomento de la pequeña propiedad debe estar estrechamente asociado con el apoyo a formas asociativas de propiedad, que en la práctica desarrollan los pequeños propietarios para explotar las economías de escala en actividades asociadas (en la adquisición de insumos o en la comercialización de sus productos, por ejemplo) y, por lo tanto, para competir con la gran propiedad. El fomento de estas formas alternativas surge también de la coexistencia de las economías modernas con espacios comunales -entre los que se destacan los de las comunidades indígenas-, así como de las ventajas que tienen estas formas de propiedad como expresión de un mayor espacio de "lo público".8

5. Pacto fiscal y racionalidad estatal Las finanzas públicas están en el centro de todo proceso democrático. En este sentido, como lo ha señalado la CEPAL (1998), la robustez o fragilidad de las finanzas públicas refleja la fortaleza o debilidad del "Pacto fiscal" que contribuye a legitimizar el papel del Estado y el campo de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. En efecto, la ausencia de un patrón generalmente aceptado de las funciones estatales erosiona el consenso sobre la cuantía de los recursos que debe manejar el Estado, de dónde deben surgir éstos y cuáles deben ser las reglas para su asignación y utilización. Por el contrario, un acuerdo político de los distintos sectores sociales sobre qué debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la carga tributaria necesaria para su fmanciamiento. Visto en este contexto, el "Pacto fiscal" debe contar con cinco elementos fundamentales: a) Establecer reglas claras de disciplina fiscal, pero también una 7 8

Véase una defensa de este punto de vista en Ramos (1991). Véase, por ejemplo, Moulian (2000).




estructura tributaria adecuada para las funciones que la sociedad le asigna al Estado; b) Transparencia del gasto público, lo cual implica, por una parte, la inclusión de todas las partidas de gasto dentro de los presupuestos públicos -incluidas, por lo tanto, aquellas de carácter contingente o las que resultan de los múltiples beneficios tributarios que contemplan típicamente nuestras legislaciones- y, por otra, el conocimiento público de tales presupuestos, de su cumplimiento y de su evaluación; c) Introducir criterios de eficiencia en la gestión del Estado; d) Reconocer el papel central que desempeña el presupuesto público en la provisión de bienes de valor social y, más en general, en la distribución del ingreso; e) Finalmente, fomentar instituciones fiscales equilibradas y democráticas, y abrir nuevos espacios para la participación ciudadana. El primero de estos criterios requiere consideraciones especiales. Las reglas de disciplina deben materializarse en metas de equilibrio presupuestario o límites al endeudamiento público, dentro de una presupuestación de carácter plurianual que sirva como elemento ordenador de los planes de acción del Estado. Este manejo no debe ser incompatible, sin embargo, con el uso de la política fiscal en el corto plazo con propósitos de compensación del ciclo económico. Estas reglas son esenciales para la estabilidad macroeconómica aunque, según vimos, no son suficientes. En cualquier caso, las reglas de equilibrio presupuestario deben estar acompañadas de la asignación de recursos adecuados para el cumplimiento de las funciones básicas que la sociedad asigne al Estado. De hecho, una de las características de América Latina es, sin duda, la tendencia a cargar de objetivos al Estado, pero al mismo tiempo darle pocos recursos para cumplirlos, produciendo de esta manera tanto desequilibrios fiscales como continuos incumplimientos de los programas de gobierno, ambos con efectos nocivos para la democracia. Esto es, por cierto, el reflejo de la ausencia de una cultura de responsabilidad de la ciudadanía frente al Estado y, en particular, de responsabilidad tributaria, es decir, de una cultura de deberes ciudadanos que, como hemos visto, son la contrapartida de los derechos. Por eso, en países donde -como acontece en América Latina casi como regla- las tasas de tributación son inferiores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, el "Pacto fiscal" pasa ineludiblemente por una elevación de la carga tributaria. Una de las formas que adopta la ausencia de una cultura de responsabilidad tributaria es la tendencia a cargar de excepciones las normas tributarias. De ahí la conveniencia de limitar estos beneficios específicos, de incluir dentro del debate presupuestario estimaciones de los costos de los beneficios tributarios establecidos en la legislación y, por supuesto, de castigar en forma severa a quienes violen las normas tributarias.


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Las instituciones fiscales que se adopten deben perseguir los objetivos mencionados en forma simultánea. En tal sentido, deben buscar la disciplina fiscal, pero también garantizar niveles de ingreso compatibles con los planes de gobierno que surgen del proceso democrático y ofrecer incentivos al buen uso de los recursos. La idea de hacer descansar estas responsabilidades sobre unos pocos órganos del poder central -en particular, unos Ministerios de Hacienda fuertes— no ha resultado en la práctica la más adecuada, porque no logra que la cultura de disciplina y buen uso de los recursos permec toda la estructura del Estado, e incluso fomenta enfrentamientos en el interior del Estado y la búsqueda de prácticas cuasifiscales para evadir los controles que ejercen dichos órganos. Mucho menos lo lograría hacer recaer dicha función sobre un poder autónomo -una Junta Fiscal (Fiscal Board)- que, por lo demás, puede considerarse como una institución que sustraería a la democracia uno de sus elementos más esenciales. En efecto, en una democracia nada puede reemplazar las funciones básicas de los parlamentos en la definición de los niveles de ingreso y gasto público deseables, ni la responsabilidad en el buen uso de los recursos de cada órgano y funcionario del Estado. En tal sentido, la promulgación de leyes de responsabilidad fiscal y la adopción de reglas fiscales explícitas por parte de los gobiernos es una orientación más apropiada para lograr la disciplina fiscal, como lo son, en relación con el buen uso de los recursos, las acciones orientadas a mejorar la gestión de las políticas públicas (véase, al respecto, la sección siguiente). Uno de los corolarios más importantes del análisis anterior es que todo arreglo fiscal equilibrado y democrático debe fortalecer las instancias más débiles dentro del proceso presupuestal: el poder legislativo, los gobiernos subnacionales y la ciudadanía. Esto implica, sin duda, que es necesario robustecer el análisis presupuestario por parte de rodas estas instancias para promover uri amplio debate democrático. La creación de Oficinas de Análisis Presupuestario en los parlamentos, así como cíe instancias de participación ciudadana en los debates presupuestarios, incluidos los esquemas de presupuestos participativos y el involucramicnto de la sociedad civil en los debates de los planes fiscales plurianuales (como parte de los debates sobre los planes de desarrollo) o anuales, son virtudes democráticas que deben promoverse.

6. Políticas públicas Las acciones orientadas a mejorar el uso de los recursos públicos debe partir de definir las "políticas públicas" como la unidad básica de análisis de la gestión pública (Lahera, 2002). En su origen, ellas reflejan las controversias ideológicas




existentes en la sociedad, que se traducen en propuestas de desarrollo que ingresan en la agenda de los partidos y de los movimientos sociales. Pero el paso al mundo de lo factible se da cuando ellas son operacionalizadas por los gobiernos en políticas públicas, iniciando el ciclo analítico de las políticas públicas: diseño, gestión y evaluación. En el concepto tradicional, las políticas públicas corresponden al programa de acción de una autoridad pública. Pero ese concepto asigna un papel demasiado central al Estado, ignorando que las autoridades políticas y administrativas no tienen una posición excluyente en el tratamiento de los problemas públicos. Las políticas públicas pueden ser definidas, así, en forma más clara como flujos de información y cursos de acción relacionados con un objetivo público definido en forma democrática y coherente, por lo tanto, con las orientaciones del Estado y el programa de gobierno escogido por la ciudadanía. Estos cursos de acción y flujos de información son desarrollados por el sector público, pero frecuentemente cuentan con la participación de la comunidad y del sector privado. Una política pública de calidad incluirá contenidos, instrumentos, definiciones institucionales y la previsión de sus resultados. Este concepto incluye tanto a las políticas de gobierno como a las de Estado. Estas últimas son, en realidad, políticas de más de un gobierno, pero también es posible considerarlas como aquellas que involucran al conjunto de los poderes del Estado en su diseño o ejecución. Por otra parte, es frecuente que las políticas públicas sean una extensión o profundización de otras y rara vez se extinguen por completo; es más habitual que cambien o se combinen con otras, pero algunas tienen aspectos temporales definidos. Las políticas públicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propósito, leyes, metas ministeriales, prácticas administrativas y partidas presupuestarias. Ellas pueden entregar al gobierno los principales criterios de análisis estratégico, así como de evaluación de la gestión pública. El apoyo de los partidos al gobierno podría estructurarse en torno a ellas. Por las mismas razones, conviene que quien quiera reformar el Estado, lo haga en torno de las políticas públicas y no de consideraciones exclusivamente organizacionales. Visto de esta manera, la capacidad de formular y ejecutar políticas públicas es un indicador del desarrollo político, bastante más sensible que las constituciones o las leyes. El buen manejo del gobierno equivale a que las políticas públicas tengan una trayectoria óptima en cada una de sus fases. Ése es también el contenido de la reforma del Estado: un buen gobierno reforma su estructura y su gestión de modo que las políticas públicas se cumplan de manera cabal. Cabe recordar que, desde el punto de vista de la nueva economía institucional, la elección de un tipo de organización conduce a la elección de arreglos


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contractuales, que a su vez están determinados por el nivel de los costos de transacción. Cada tipo de contrato representa diferentes costos de supervisión, mediación y negociación. La forma de organización económica, junto con la función del mercado, cambia conforme se elijan diferentes tipos de arreglos contractuales. Conviene notar que las estructuras de organización compleja son ¡ncrementalmente más eficientes hasta cierto punto, más allá del cual los beneficios marginales del aumento del tamaño (y complejidad) de la organización comienzan a decrecer. Esto es así porque, a medida que aumenta el tamaño de la empresa y se añaden niveles de organización, la organización comienza a perder el control de la información (surgen problemas de agencia, del polizonte, etc.) afectando negativamente al proceso de decisión, con lo que se pierden las ventajas de la integración. En esta perspectiva, las políticas públicas son la unidad de transacción del sector gubernamental. Corresponde también a la naturaleza de las políticas públicas que ellas tengan costos de transacción, generados por la estructura del gobierno, así como por el medio legal, político, económico y cultural. Debe reconocerse, en tal sentido, que los criterios tradicionales del análisis económico no siempre resultan apropiados en un contexto en el cual las funciones de producción son múltiples, están encargadas a varios actores, son objeto de debate entre ellos y no existe, en última instancia, ninguna disciplina de mercado. Por otra parte, las organizaciones, además de tener alguna función de producción, tienen una estructura de gobernabilidad, la que permite no sólo gobernar internamente a la organización, sino también relacionar a la organización con otras para completar las distintas transacciones. La gobernabilidad de la organización es un factor clave para minimizar los costos de transacción. La gobernabilidad será un esfuerzo para establecer un orden que permita mitigar el conflicto y obtener ganancias mutuas. Pero ello requiere, a la vez, que el gobierno sea gobernable. Este enfoque permite conccptualizar mejor los problemas asociados a la reforma del Estado. Sobre esta materia, existen distintos enfoques. Sin embargo, las consideraciones precedentes indican que el análisis del gobierno centrado en la administración y los organigramas tienen una capacidad analítica limitada. De manera creciente, los problemas de la organización gubernamental se refieren al procesamiento de la información: se trata menos de división del trabajo que del proceso de decisión y ejecución. Los enfoques predominantes sobre reforma del Estado pueden dividirse en cuatro grandes vertientes:




a) El enfoque de estructura, que plantea que la eficiencia está subrepresentada en el proceso político, porque siendo del interés de todos no es problema prioritario de nadie; es más, a menudo existen beneficiarios particulares de la ineficiencia. De allí que se proponga la creación de agencias públicas encargadas de representar la búsqueda de eficiencia. Ésta es una solución simplista. b) Un enfoque de corte cuantitativista, con dos variantes. Por una parte, aquellos para quienes modernizar el Estado es achicarlo. Por otra parte, quienes creen que lo determinante es aumentar ciertos insumos y recursos (más computadores, mejores sueldos). Esta segunda vertiente tiende a alentar la autojustificación funcionaria, riesgo inherente a toda burocracia. El aumento de los recursos por sí solo no garantiza resultados óptimos. c) El tercer enfoque plantea la necesidad de centrar la reforma del Estado en el logro de sus objetivos, preocupándose más de los productos que de los insumos y de la normativa que determina las modalidades de operación del sector público. Se ha criticado a este enfoque desde el punto de vista de la eficiencia, ya que aquella centrada en objetivos difiere de la eficiencia organizacional. Esta última incluye diversos aspectos referidos a la innovación, adaptabilidad, aprendizaje organizacional y capacidad para evaluar el cambio. d) Un enfoque que podría ser complementario del anterior es el del cambio por procesos. Éstos incluyen organización y método, racionalización, calidad total, reingeniería, dcsregulación y medición del rendimiento. Lo mismo sucede respecto de quienes jerarquizan la necesidad de reformar la gestión pública, por ejemplo desregulando internamente el gobierno o sometiendo su gerencia a profundas modificaciones. Muchas de estas propuestas tienen algún valor, pero la dispersión de los esfuerzos de reforma a los cuales han dado lugar han minado la eficacia y la eficiencia del proceso. Ninguno de estos enfoques toma, sin embargo, como objetivo de reforma lo que hemos caracterizado como la unidad básica de transacción: las políticas públicas. Esto implica que, más que mirar a las actividades del sector público como determinadas por su organización, conviene mirar la organización como un instrumento para la realización de las políticas públicas; es decir, al órgano (el gobierno) como un instrumento de la función (las políticas públicas). Con este enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estructura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos materiales, pero se privilegia la consideración del diseño, gestión y evaluación de conjuntos significativos de líneas de acción y modificaciones institucionales referidas a un objetivo público. Ello no implica menospreciar los procedimientos y normas administrativas, que son un avance democrático. Es en torno a


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estos flujos de información y acción que los problemas del sector público deben ser ordenados y resueltos. Primero debe cambiar la forma de trabajo y luego la estructura, ya que ésta sigue a la estrategia.

IV. INSTITUCIONES INTERNACIONALES 1. La exigibilidad de los derechos económicos y sociales y su relación con la asistencia internacional En el marco de derechos que sirve como punto de partida de este ensayo, la construcción de la agenda social se identifica con el reconocimiento de todo miembro de la sociedad como ciudadano y, por lo tanto, como depositario de derechos. Desde este punto de vista, los "bienes de valor social" son simultáneamente derechos y mercancías, por lo que deben ser reglamentados como parte del proceso de garantía de su suministro. Una de las actividades esenciales en este campo es la producción, la difusión y el análisis de información sobre la situación de los derechos económicos, sociales y culturales y otros derechos, y el cumplimiento de las metas acordadas en las cumbres mundiales, para contribuir a determinar las prioridades, crear una cultura de responsabilidad y lograr los ajustes necesarios en las políticas públicas. El alcance internacional de las declaraciones y convenciones sobre derechos humanos puede considerarse como la definición, aún incipiente, de un concepto de ciudadanía local. Sin embargo, en esta materia, no ha habido un tránsito pleno de una institucionalidad nacional a una internacional. En efecto, el respeto a los derechos humanos sigue siendo una responsabilidad básicamente nacional, y no existen hasta ahora políticas o mecanismos internacionales claros, definidos y estables que permitan que las voluntades y realizaciones de los países trasciendan la esfera nacional. Por otra parte, la aplicación de estos derechos se circunscribe a los Estados y no cubre explícitamente a otros agentes sociales. Por último, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora incentivos claros, ni existen métodos que garanticen su aplicación en cada Estado nacional. Por este motivo, la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales debe evolucionar hacia una exigibilidad política mucho más clara. Esto se lograría, en particular, mediante el debate, en foros nacionales representativos, de las evaluaciones nacionales e internacionales periódicas sobre el cumplimiento de los compromisos adoptados por los países. Esta evaluación debe ser integral y abarcar no sólo el respeto de estos derechos, sino también de otros cuerpos de




derechos sociales reconocidos internacionalmente (los principios y derechos fundamentales aplicables en la esfera del trabajo acordados en el seno de la Organización Internacional del Trabajo, y los derechos de los niños, las mujeres y los grupos étnicos), así como los compromisos adquiridos en las cumbres mundiales de las Naciones Unidas, con los que están estrechamente relacionados. Estos debates en torno a las evaluaciones nacionales sobre el cumplimiento de los compromisos internacionales podrían estar acompañados de procesos similares a nivel regional. Esta exigibilidad política puede ceder paso progresivamente, en algunos casos calificados, a una exigibilidad judicial, tanto en tribunales nacionales como en tribunales internacionales competentes. La Unión Europea ha sido la única parte del mundo donde se ha dado este paso. En todos los casos, como ya se ha mencionado, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordar con el grado de desarrollo de los países y, en particular, con su capacidad para alcanzar metas que puedan beneficiar efectivamente a todos los ciudadanos, evitando tanto el voluntarismo como el populismo. Por otra parte, es importante reconocer que la responsabilidad por la observancia de los derechos, su desarrollo y su aplicación supera las fronteras de lo estatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre múltiples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un amplio llamado al sector empresarial de todos los países, a través del Convenio Global (Global Comfact),a promover el respeto de los derechos humanos en ese ámbito, tanto en sus prácticas como mediante el respaldo a políticas públicas sobre derechos humanos, el respeto de los derechos laborales básicos y la protección del medio ambiente. 9 Este proceso ha estado acompañado de iniciativas estrictamente privadas, tanto por parte de sectores empresariales como de movimientos sociales de distinto origen.10 Los principios de responsabilidad social corporativa, que estas iniciativas encarnan, han comenzado a ser sujetos a un seguimiento regular por parte de distintas organizaciones, como parte de la consolidación de una verdadera cultura, estrechamente vinculada al proceso de globalización, basada en criterios de responsabilidad social y ambiental de los actores privados. Vale la pena agregar, sin embargo, que existe todavía amplia controversia entre quienes (principalmente organizaciones no gubernamentales) abogan por esquemas de responsa9 www.unglobalcompact.org. 10 Entre las iniciativas correspondientes se encuentran las directrices sobre empresas multinacionales preparadas por la üCDt en 2001, el índice de Sostenibilidad de Dow Jones, la certificación internacional sobre gestión ambiental iso 14001, y el índice de Responsabilidad Corporativa, promovido por la empresa inglesa Business and the Community y asociado al índice bursátil británico (Financial Times Stock Exchange).


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bilidad empresarial de carácter obligatorio y aquellos (las organizaciones empresariales) que los consideran como marcos voluntarios que definen "mejores prácticas" que se irán extendiendo a través de la emulación. El contraste entre estas dos perspectivas fue evidente en la reciente Cumbre de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo. Como lo hemos señalado en forma reiterada, la capacidad efectiva de garantizar los derechos económicos y sociales o, lo que es equivalente, de suministrar un nivel determinado de "bienes de valor social" depende del nivel de desarrollo de los países. En este sentido, las acentuadas desigualdades y asimetrías del orden global indican que un elemento esencial de la materialización de los derechos es la asistencia oficial para el desarrollo. Ésta debería proporcionarse, por lo tanto, de conformidad con los compromisos adquiridos en el seno de las Naciones Unidas y los criterios básicos que comparte la comunidad internacional y que fueron definidos claramente en la Cumbre de Monterrey sobre Financiación para el Desarrollo: el otorgamiento de prioridad a la lucha contra la pobreza y el "sentido de pertenencia" de las estrategias y políticas de desarrollo económico y social (Naciones Unidas, 2002). La cooperación para el desarrollo debe concebirse desde esta perspectiva, como un apoyo simultáneo a la construcción de la democracia y la erradicación de la pobreza, de acuerdo con un enfoque en que se dé un papel central a los derechos. Algunas propuestas internacionales sobre la materia, entre otras la "Iniciativa 20/20", han representado avances importantes en esta dirección (Ganuza, León y Sauma, 2000). Un enfoque complementario es el reconocimiento explícito de que la globalización económica no logrará el propósito de contribuir a la convergencia de los niveles de desarrollo de los distintos países si no está acompañada de flujos de recursos que estén orientados explícitamente a este objetivo (CEPAL, 2002). La Unión Europea ha sido, indudablemente, el proceso internacional en el que estos principios se han plasmado más claramente, a través de su política de "cohesión social". Es sintomático de la filosofía política subyacente a estos acuerdos que la profundización de la integración económica en el último decenio del siglo xx fuera acompañada por el fortalecimiento de dicha política de cohesión (Marín, 1999). Más aún, actualmente esta política se aplica también —aunque con matices— a los países de Europa central interesados en integrarse a la Unión Europea.

2. La condicionalidad internacional Las consideraciones sobre recursos financieros internacionales nos llevan al debate sobre la condicionalidad a través de la cual se facilitan dichos recursos y su




relación con los procesos nacionales de participación y representación política. En este sentido, las conclusiones de los debates recientes tienen una visión positiva de esta relación, al señalar enfáticamente que la condicionalidad no es efectiva, o por lo menos es un medio ineficiente para alcanzar objetivos que la comunidad internacional quiere atar al apoyo financiero. Si no hay un verdadero "sentido de pertenencia" (ownership) de las políticas involucradas -es decir, mientras no tengan un fuerte apoyo interno—, no tienen muchas probabilidades de mantenerse. Esto está asociado con el hecho de que el sentido de pertenencia es esencial para la construcción de instituciones, que es reconocida en forma amplia hoy como una de las claves de las políticas de desarrollo exitosas. Sin embargo, el significado particular de este principio ha sido objeto de mucha controversia y, en muchos casos, ha estado acompañado de prácticas que lo ignoran y a través de las cuales se procura incluso "forzar" ese "sentido de pertenencia" para que se lleven a cabo las políticas que los organismos internacionales consideran apropiadas (Helleiner, 2000; Stiglitz, 2002). Con todo, el "sentido de pertenencia" establece la regla básica para el funcionamiento de los organismos internacionales: su papel no es sustituir, sino respaldar los procesos nacionales de participación y representación política. En el caso del FMI, la condicionalidad ha sido un tema central de debate desde hace mucho tiempo. El tema se ha vuelto cada vez más problemático. Este hecho está asociado a que el ámbito de la condicionalidad se ha expandido gradualmente para incluir estrategias internas de desarrollo económico y social e instituciones que, como lo indicó un Grupo de Trabajo Especial de las Naciones Unidas, "por su naturaleza deben ser decididas por autoridades nacionales legítimas, basadas en un amplio consenso social" (Naciones Unidas, 1999, sección 5). Esta ampliación de la condicionalidad, no sólo hacia nuevos ámbitos económicos sino también hacia temas de política social y de gobernabilidad, ha sido criticada por los países en desarrollo (Grupo de los 24, 1999). Por este motivo, la necesidad de restringir la condicionalidad a la política macroeconómica y a temas del sector financiero es compartida por un amplio grupo de analistas con visiones bastante diferentes del futuro papel del FMI (Council on Foreign Relations, 1999; Collier y Gunning, 1999; Crow, Arriazu yThygesen, 1999; Feldstein, 1998; Helleiner, 2000; Meltzer et al., 2000 y Rodrik, 1999). Conclusiones similares a las anteriores se aplican a los bancos multilaterales de desarrollo. En relación con este tema, un informe del Banco Mundial que analizó los préstamos estructurales, llegó a la conclusión de que la condicionalidad no tiene influencia en el éxito o fracaso de esos programas (Banco Mundial, 1998).'' 11

Véanse también Gilbert, Powell y Vines (1999) y Stiglitz (1999).


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En todo caso, de acuerdo con el mismo informe, la efectividad de la ayuda no es independiente de las políticas económicas que el país sigue. En particular, los efectos de la asistencia oficial para el desarrollo (incluido el financiamiento multilateral) sobre el crecimiento son mayores en países que adoptan "buenas políticas", que, de acuerdo con la definición del documento del Banco Mundial ya mencionado, incluyen entornos macroeconómicos estables, regímenes comerciales abiertos, protección adecuada de los derechos de propiedad y burocracias públicas eficientes que puedan proveer servicios sociales de buena calidad. En cualquier caso, el estudio concluye —en forma algo incoherente con algunas de las conclusiones precedentes— que la condicionalidad "tiene en todo caso un papel, permitir que el gobierno se comprometa con las reformas y dar señales acerca de la seriedad de éstas, pero para ser efectiva en este objetivo debe focalizarse en un pequeño número de medidas verdaderamente importantes" (Banco Mundial, 1998). Estos argumentos y controversias han sido instrumentos para la aceptación del "sentido de pertenencia" como un tema central de los programas de asistencia oficial para el desarrollo (OECD/DAC, 1996) y, más recientemente, del FMI y del Banco Mundial (Kóhler y Wolfensohn, 2000; Banco Mundial, 1998). Asimismo llegaron a la conclusión de que la condicionalidad debe ser más focalizada (Kóhler, 2000), un tema que fue discutido por el Directorio del FMI en 2001, basándose en una evaluación interna de dicho organismo (FMI, 2001). Esta evaluación reconoció que la condicionalidad estructural se había sobre extendido, particularmente en relación con los procesos de reforma de las economías en transición y durante la crisis asiática. Aún más, aceptó que el sentido de pertenencia de los programas de ajuste es esencial para que los programas de financiamiento de emergencia del FMI funcionen adecuadamente y, por lo tanto, que la condicionalidad "no debería infringir la soberanía nacional". Sin embargo, también estableció claramente que un elemento esencial de las políticas del FMI debe ser salvaguardar los recursos del Fondo, para lo cual se requiere la condicionalidad. Una debilidad importante de los dos informes mencionados es la ausencia de una clara comprensión de cómo opera la condicionalidad para reducir, eliminar o distorsionar el "sentido de pertenencia" de las políticas. El mecanismo no es -o, al menos, no siempre o no principalmente— una imposición del equipo o del directorio del FMI o de los bancos multilaterales. En realidad, cuatro canales adicionales son decisivos: a) las condiciones en las que está disponible el financiamiento restringen severamente las opciones de los países; b) en situaciones de crisis, un posible apoyo del Banco Mundial o del FMI afecta a las discusiones en el interior de los gobiernos, aumentando el poder de negociación de los grupos que se inclinan hacia los puntos de vista de dichos organis-




mos; c) el soporte técnico que las instituciones proveen a los países también sesga las discusiones internas; y d) la participación del equipo de estas instituciones en dichas discusiones tiene un efecto similar. Un punto esencial en este sentido es la confusión que pesa sobre el término "reformas estructurales". En realidad, existen al menos dos significados del término que son relevantes para el debate sobre condicionalidad macroeconómica. El primero de ellos se refiere a los factores institucionales que afectan directamente a los equilibrios macroeconómicos, es decir, el equilibrio de la balanza de pagos (v. gr., regímenes cambiarlos inconsistentes o una cuenta de capitales que ha sido liberalizada sin tomar las medidas preventivas adecuadas) o su contrapartida en los déficit del sector público o privado. El segundo se refiere a factores institucionales que pueden ser importantes para el funcionamiento de las economías, pero tienen un efecto más indirecto en los equilibrios macroeconómicos: en la terminología del trabajo del FMI sobre condicionalidad, factores que determinan la eficiencia y capacidad de recuperación (resiliencé) de la economía frente a choques adversos. Las reformas estructurales impulsadas por el FMI y el Banco Mundial tienen una comprensión particular de qué es lo deseable en este sentido: las economías liberalizadas son más eficientes y tiene mayor capacidad de recuperación. Pero los equilibrios macroeconómicos estructurales pueden producirse, y de hecho se han producido en el pasado en economías con altos niveles de intervención del Estado. Asimismo, subsiste un amplio debate académico sobre si las economías más liberalizadas tienen mayor capacidad tanto para recuperarse como para crecer. Hoy sabemos que la liberalización puede aumentar la vulnerabilidad, en particular frente a choques externos; sin una corrección adecuada de las fallas del mercado, la eficiencia no está garantizada; y las economías liberalizadas no necesariamente crecen más rápido. Un conocido ensayo de Rodríguez y Rodrik (2001) aclara este punto: la estabilidad macroeconómica es esencial para el crecimiento, pero las economías liberalizadas (en particular con relación al comercio) no necesariamente crecen más rápido. Aún más, dicho ensayo muestra que las medidas tradicionales de apertura, que han sido extensamente utilizadas en los análisis del FMI y el Banco Mundial, son inadecuadas. De esta manera, para que el "sentido de pertenencia" de las políticas sea compatible con el apoyo internacional, se deben cumplir dos condiciones adicionales: a) deben establecer una fuerte restricción contra cualquier forma de condicionalidad del FMI que vaya más allá de los factores que afectan directamente los equilibrios macroeconómicos;12 y b) los países deben poder disponer 12

En cal sentido, una de las dificultades que encaran las discusiones y decisiones del FMI sobre este tema se asocian a que, a pesar de que se espera que el FMI concentre su atención en los temas macroeconómicos y financieros, también debe velar por los "aspectos institucionales y


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de paquetes alternativos de reforma y las instituciones de Bretton Woods deben proveer estas alternativas con el mismo rigor técnico con que cuentan los programas tradicionales de reforma y deben estar disponibles para prestar soporte técnico en tal sentido cuando los países lo soliciten. Para cumplir este segundo objetivo, la composición del equipo técnico del FMI y del Banco Mundial debe ser representativa de las visiones heterogéneas que existen-acerca del ajuste macroeconómico y estructural, y/o estas instituciones deben estar dispuestas a acudir a organismos o economistas que piensan de manera diferente para apoyarlos en el diseño de programas alternativos. Por lo demás, esto también implica que el "sentido de pertenencia" sólo puede ser promovido a través de una discusión pluralista efectiva acerca de las virtudes de los paquetes alternativos de reformas macrocconómicas y estructurales (Stiglitz, 1999). Por otra parte, la clara inclusión de criterios sociales en el diseño de los programas del FMI y del Banco Mundial, en particular el énfasis en la reducción de la pobreza como un objetivo explícito de la ayuda externa, representa una mejora significativa en los programas de ambas instituciones. Sin embargo, esto no debe entenderse como un argumento adicional para aumentar la condicionalidad. En este sentido, existe el riesgo de que la condicionalidad termine expandiendo una visión particular, y no necesariamente la más adecuada, de cómo organizar los programas sociales en el mundo en desarrollo. En particular, es necesario hacer hincapié en que la inclusión de los temas sociales dentro de los programas de ajuste no implica simplemente diseñar redes adecuadas de protección social para sectores sociales afectados por las crisis macroeconómicas o los programas de ajuste estructural; en realidad, esta visión compensatoria del papel de los programas sociales ha sido seriamente cuestionada (Naciones Unidas, 2001). De acuerdo con las consideraciones precedentes, se trata más bien de incluir las implicaciones sociales en el diseño mismo de ia política macroeconómica y de las reformas estructurales.

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Rebeca Grynspan*

I. Éste es un momento importante en la discusión en América Latina y sobre América Latina en cuanto a las estrategias de desarrollo. Los resultados económicos, sociales y políticos de las ultimas dos décadas deben llevarnos a una reflexión profunda, sin dogmatismos. Creo que se ha abierto un espacio para la discusión amplia y creativa, que permite volver a abrir la agenda del desarrollo, sin la prepotencia de creer que tenemos todas las respuestas y que existe una receta única 1 de aplicación universal para el logro de un crecimiento sostenido y sostenible, acompañado del mejoramiento social. Debemos mirar los resultados con humildad ante los fracasos, y con seriedad y sobriedad ante los aciertos y las lecciones aprendidas. II. Ciertamente, el siglo xx vio quintuplicarse el ingreso per cápita de la región, el sector industrial pasó de representar el 5% de la producción a un 25%. La esperanza de vida pasó de 40 a 70 años y el índice de alfabetismo pasó del 35% al 85%. III. Sin embargo, la brecha entre los países industrializados y los países en desarrollo siguió aumentando (por ejemplo, la participación de América Latina en el comercio internacional pasó del 7% al 3%) y las desigualdades en la región y en el interior de los países también. Nos hemos ganado el trofeo de ser la región más desigual del mundo, con un coeficiente de Gini con valores entre el 0,5 y el 0,6, mientras en el mundo desarrollado es alrededor del 0,3. Un coeficiente de Gini del 0,6 significa que el 10% más rico de la población tiene alrededor de 84 Directora de la CEPAI,, México, ex Vicepresidema de Costa Rica, ex Coordinadora del Sector Social y del Plan de Combate a la pobreza. Aunque suene a caricatura, muchos creyeron que la apertura y privatización en lo económico, la focali'zación en lo social y la minimización del Estado en lo político eran la receta necesaria para lograr el crecimiento económico, el cual, a través del "goteo", llevaría a los sectores más vulnerables al disfrute de los beneficios del crecimiento. 137


La desigualdad en las oportunidades en América Latina: una revisión crítica de los resultados de las últimas dos décadas


veces más recursos que el 10% más pobre. En América Latina, el 20% más pobre de la población recibe únicamente el 3,3% del ingreso nacional, mientras que el 20% más rico recibe el 57,9%. Más de 200 millones de personas son pobres en la región, alrededor del 40-45% de las personas y del 35-40% de los hogares se encuentran en esta situación. IV. Si bien no hay ningún nivel de pobreza que pueda considerarse "normal", uno se pregunta si este nivel de pobreza en América Latina es el esperado de acuerdo con el patrón mundial. Un estudio de Londoño señala que hay un "exceso" de pobreza en América Latina generado por un "exceso" de desigualdad. América Latina es más desigual que lo que sería esperable para su nivel de desarrollo económico. Por esta razón, un 50% de la pobreza (100 millones de personas) se explica por el "exceso" de desigualdad de la región. V. Según Londoño, para el decenio 1995-2005, suponiendo para la región un crecimiento del producto per cápita del 1,9% anual y sin que se produzcan cambios en los niveles de desigualdad, la pobreza continuaría creciendo en términos absolutos a un ritmo anual de un millón de personas. VI. La desigualdad y la pobreza en la región no son un producto reciente; aun en la década de 1960 y 1970 los índices dejaban mucho que desear. Sin duda, la crisis de los años ochenta profundizó esta realidad. De esta crisis aprendimos que los desequilibrios macroeconómicos y la irresponsabilidad fiscal no son una buena receta para lograr un crecimiento sostenible y que sus efectos sobre la pobreza y la desigualdad pueden ser devastadores. Pero ¿por qué a pesar de los esfuerzos (por ejemplo la reducción de los aranceles en casi la mitad y de las barreras no arancelarias en menos de la mitad, la apertura de la cuenta de capitales, los ajustes fiscales, la reforma financiera) realizados y de los programas de ajuste estructural los resultados de estas dos décadas son tan desalentadores? ¿Qué pasó? Revisemos los resultados. VIL Primero, en el campo económico. Si bien en general estabilizamos las macroeconomías y se bajó la inflación, el crecimiento no fue ni lo acelerado, ni lo estable que se esperaba. En promedio crecimos un 3,2% anual, muy alejado del 6% requerido "para reducir razonablemente los rezagos tecnológicos y sociales" (CEPAL, 2000) y muy inferior al crecimiento experimentado en las décadas anteriores a la crisis en que el crecimiento fue alrededor de un 5,5% anual. Además seguimos experimentando una volatilidad enorme en la producción, el doble que la que sufren los países desarrollados, con el agravante de que


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esta volatilidad afecta más fuertemente al consumo de las personas, que es exactamente lo contrario de lo que sucede en los países desarrollados. O sea, tenemos economías mucho más riesgosas tanto para las personas y las familias como para las empresas. Para ejemplo un botón, en los años 1998-1999 cuando América Latina sufrió por la crisis asiática, a pesar de que no se puede catalogar de una crisis de gran magnitud, la CEPAL (CEPAL 2000) estima que el deterioro en los ingresos como consecuencia de la crisis financiera aumentó en 7 millones el número de pobres. Esta vulnerabilidad tiene diversas explicaciones. Una parte se explica en que la mayor estabilidad lograda ha ido acompañada de un aumento en el déficit externo, el cual se ha financiado con capitales volátiles y sin recuperar los niveles de ahorro e inversión anteriores a la crisis. Por otro lado, esta mayor vulnerabilidad no sólo económica sino también social ante los embates externos, también se explica por la falta de mecanismos de apoyo y de acciones anticíclicas que permitan reducir los costos sociales. Y por último, quiero mencionar uno de los elementos menos analizados, y es el hecho de que en la crisis de los ochenta perdimos lo que yo llamo "el colchón" (el "buffer") para enfrentar situaciones difíciles. Nos hemos concentrado en analizar los flujos y la recuperación del nivel precrisis de los flujos, pero se nos olvidó la pérdida de los "stocks", especialmente en los sectores medios empobrecidos. La pérdida de "capital" tanto en términos del ahorro de las personas en dinero como en bienes, donde la depreciación de éstos no pudo ser compensada (deterioro de la casa, del carro, etc.), y la pérdida en capital humano (por ejemplo, los jóvenes que durante la crisis dejaron sus estudios, especialmente en los sectores pobres y medios bajos). El crecimiento experimentado durante las últimas dos décadas, precisamente por no haber sido ni tan elevado ni tan estable como se esperaba, no ha permitido volver a construir esos "colchones" que nos ayudan a enfrentar los riesgos, ese ahorro generado en el pasado por décadas de alto crecimiento. Por lo tanto, ni en cuanto a bienes, ni en cuanto a capital humano, se ha recuperado lo perdido en la crisis. VIII. Esta mayor volatilidad y vulnerabilidad de la economía y de las personas, se ve agravada por el hecho de que en las "bajadas" (cuando se desacelera la tasa de crecimiento o cuando hay recesión) aumentan la pobreza y la desigualdad (no sólo porque disminuye el producto o su tasa de crecimiento, sino porque no se protege el capital humano por la predominancia del asistencialismo, por la focalización mal entendida, porque el gasto social es pro cíclico) y en las "subidas" lo que se pierde en desigualdad, por lo menos en América Latina, no se recupera después,


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DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA LATINA

aunque volvamos a crecer (la desigualdad es flexible al alza pero inflexible a la baja). En cuanto a los niveles de pobreza, ésta se recupera mucho más lentamente que el producto. Es el perfecto círculo vicioso de América Latina. IX. Como señala el PNUD (1996), "con frecuencia las políticas de ajuste equilibraron los presupuestos pero desequilibraron la vida de la gente"; y seguimos desequilibrados. Éstos no son males menores que si esperamos pacientemente se van a solucionar con el crecimiento. Esta manera de pensar no sólo es un reduccionismo económico sino, como dice Stiglitz, "mala economía". Cuántas veces habrá que repetir que ¡el corto y el largo plazo comienzan al mismo tiempo! Éste es un problema central del planteamiento del goteo, que de hecho apuesta al crecimiento en el corto plazo, pero en el largo plazo "la jarana sale a la cara". Porque el goteo no apuesta a las capacidades de la gente, a la inversión en capital humano y en capital social, que es precisamente apostar al proceso de la igualdad de oportunidades para la potenciación de las capacidades de la gente (Sen, 2000). X. Los resultados arriba expuestos han dividido la discusión sobre el desarrollo en América Latina por lo menos en dos grupos: los que argumentan que el problema es que las reformas han sido incompletas y por tanto sería un error dar marcha atrás y que lo que se requiere es "la profundización de las reformas", y los que argumentan que el problema es que el modelo era incompleto y reduccionista, ya que se marginaban otras dimensiones trascendentales del desarrollo económico y social, lo que afectó negativamente tanto al crecimiento como a la situación social de la región. El consenso se ha ido moviendo en esta última dirección. Se apostó al mercado, a la apertura, a la privatización, a la minimización del Estado, a la macroeconomía (abandonando la política sectorial, por ejemplo, los programas de desarrollo rural para enfrentar el desequilibrio rural-urbano) y se marginaron elementos fundamentales del desarrollo. Dani Rodrik muestra en su artículo "¿Has Globalization gone to far?" cómo la apertura tanto de bienes como de la cuenta de capitales es mucho menos importante para el crecimiento y para hacerle frente a los "shocks externos" que el sistema de protección social, una institucionalidad democrática, un mejor sistema jurídico y de aplicación de la justicia y una mayor equidad. XI. En la misma línea de que el problema de la desigualdad relativa no sólo es pertinente por su impacto en la erradicación de la pobreza y en las aspiraciones de integración social y la sostenibilidad democrática, sino también porque atenta en contra de las mismas posibilidades de seguir creciendo sostenidamente, se han pronunciado Birdsall, Ross y Sabot (1994):


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La evidencia sugiere que en América latina, la asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí un obstáculo para el crecimiento. Inversamente, el bajo nivel de desigualdad que existe en Asia Oriental puede haber constituido un significativo estímulo para el crecimiento económico. Sin mejoramientos claros en los niveles de desigualdad, todo el peso en la reducción de la pobreza recaería en el crecimiento. En este escenario, se demandaría de un crecimiento alto y sostenido para obtener resultados significativos en la reducción de la pobreza, lo que como vimos es poco probable precisamente por los altos niveles de desigualdad pero... aunque creciéramos más, sin canales de transmisión de los beneficios a los grupos más pobres y medios de la población para que participen de ese crecimiento y se beneficien de él, poco se puede avanzar para enfrentar la parte "dura" de la pobreza. XII. Como se señaló, el balance distributivo de la última década muestra resultados desalentadores, ya que persisten y tienden a crecer los elevados niveles de desigualdad y rigidez en la distribución del ingreso, incluso en países que han logrado altas tasas de crecimiento. Con la excepción de Uruguay, ningún otro país logró reducir los niveles de desigualdad entre 1985 y 1995, a pesar de que algunos de ellos crecieron a tasas elevadas y por períodos más o menos prolongados. XIII. Veamos las desigualdades que alimentan esta desigualdad global (¡para llamarla con un término de moda!) en América Latina. Por cuestiones de tiempo, me referiré a las desigualdades en el mundo del trabajo, en la provisión de servicios básicos y en educación (aunque habría que referirse a las desigualdades en las oportunidades entre hombres y mujeres, a las desigualdades de etnia, a la desigualdad en la distribución de la cierra y en el acceso al crédito y a la creciente segregación habitacional, para mencionar sólo algunas). XIV. Con respecto al empleo, es claro que el modelo fue incapaz de producir la cantidad y la calidad de empleos requeridas. No sólo las tasas de desempleo han aumentado y se han mantenido a niveles elevados, sino que de cada 100 empleos nuevos generados en la última década, 69 se generaron en el sector informal, lo que ha estancado la productividad laboral promedio (CEPAL, 1997) y, por tanto los salarios reales se estancaron a los niveles de 1996 y en general ¡siguen siendo inferiores a los de 1980! Como si esto fuera poco, han aumentado las disparidades de ingresos entre los ocupados con distintos niveles de calificación, en favor de los más calificados y ubicados en sectores más dinámicos


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(CEPAL, 1997). Este fenómeno destaca como uno de los principales factores de desigualdad en la región y como uno de los principales obstáculos para mejorar la distribución del ingreso, agravado por el hecho de que ha comprometido de manera creciente no sólo a los sectores pobres sino también a los sectores medios (especialmente a los jóvenes). "Esta tendencia puede acentuarse con la revolución de la información y el conocimiento, agravando la división entre integrados y excluidos" en un área que constituye el eje de la integración social, ya que más allá de ser el principal medio de subsistencia, es la actividad que proporciona identidad psicosocial (CEPAL, 2000). XV El desempleo, la informalidad y la precarización del empleo formal, junto a las políticas públicas seguidas de las últimas décadas, han profundizado las desigualdades en la provisión de servicios básicos como salud y seguridad social, al debilitarse las fuentes de financiamiento de estos sistemas. No hay duda de que el abuso y la ineficiencia de los sistemas contribuyó también de manera importante a la crisis experimentada en la prestación pública de estos servicios y a la necesidad de su reforma, pero hoy por hoy también es evidente que, a pesar de la recuperación del gasto social, ha aumentado la segregación en la prestación de servicios, afectando tanto a la cobertura como a la calidad de aquéllos. Además, el debilitamiento de los elementos de solidaridad ha puesto en duda la sostenibilidad y equidad de la reforma efectuada. Esta desigualdad se expresa claramente en las diferencias en la esperanza de vida y la mortalidad infantil entre países, entre estratos socioeconómicos y entre zonas geográficas. Como bien ha dicho Bernardo Kliksberg (2000), éste no es un punto menor, estas desigualdades expresan decisiones entre la vida y la muerte, es la probabilidad para los adultos de morir a los 65 o a los 75 años; para los niños es la probabilidad de nacer vivo y de vivir más de un año.2 Por supuesto que muchas de las decisiones que se toman nunca se ponen en esta dimensión, pero en realidad... ésta es la dimensión que tienen. ¿Quién tiene el derecho de sacrificar una generación, ya sea de adultos o de niños? XVI. Las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, en la generación de ingresos de las familias y en el acceso a los servicios básicos tienen factores explicativos claros: "una también elevada concentración del capital educativo, y el patrimonio físico y financiero" de las familias (CEPAL, 2000). 2

De acuerdo con las cifras del PNUD (1999), la esperanza de vida al nacer en los países desarrollados era 77,7 años y en los países en desarrollo 64,4, la mortalidad infantil de 44 y 41 por 1.000 en El Salvador y Honduras vis á vis un 12 por mil en Costa Rica (BID, F..SDB, 1996).


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Las enormes desigualdades en cuanto al capital financiero, donde sólo el 2% de los créditos llegan a las microcmpresas, y en cuanto al acceso a la tierra, con índices de Gini superiores a 0,9 para México, Chile y Paraguay, entre 0,8 y 0,85 para Venezuela y Costa Rica, y no menor al 0,65 para los otros países latinoamericanos, son sin duda factores de gran importancia. Pero si tenemos que escoger, son las desigualdades en educación y en el capital humano las que han contribuido de manera creciente a la persistencia de la alta desigualdad en el continente. Londoño encuentra que el efecto de la dispersión del capital humano podría haber significado un aumento de cinco puntos en el coeficiente de Gini. Esta dispersión en el capital humano, producto de una expansión insuficiente en los servicios educativos, se ha traducido también en una insuficiencia global de educación que repercute directamente sobre las posibilidades de un crecimiento sostenido de calidad. La CEPAL, en su informe sobre el Panorama Social (1997), establece: Pese a la importante expansión educacional registrada en la región, en los últimos 15 años se mantuvieron las acentuadas desigualdades en las posibilidades de los jóvenes de diferentes estratos sociales de lograr un nivel de educación que les permita alcanzar un cierto nivel mínimo de bienestar. Actualmente, sólo alrededor de 20% de los jóvenes cuyos padres no completaron la educación primaria logran terminar el ciclo secundario; en cambio, ese porcentaje supera el 60% entre los hijos de padres que han cursado al menos 10 años de estudio. Si no hacemos nada, ya sabemos, que el 80% de jóvenes provenientes de hogares cuyos padres no terminaron la primaria, serán probablemente pobres, y no podrán beneficiarse de los beneficios de una era basada en el conocimiento y la información. ¿Otra generación perdida? La preocupación por la transmisión intergeneracional de la pobreza y de las oportunidades de bienestar debe llevar a propuestas que logren promover un salto cualitativo de los sectores más vulnerables, tanto en cuanto a su acceso a las oportunidades educativas como a la calidad de la misma. La simple mejora en el promedio del número de años de estudio de la población en general y de estos sectores en particular (sin menospreciar el enorme esfuerzo que esto significa) no es suficiente para cerrar la brecha en las desigualdades educativas. Prueba de lo anterior es que, a pesar del aumento en la cobertura educativa experimentada en los últimos 10 o 15 años, la brecha educativa ha venido aumentando (CEPAL, 1997). Lo anterior se ve agravado por el hecho de que el número de años de estudio no es la única fuente de desigualdades en la formación del capital educacional; igualmente importante y preocupante es la calidad de la educa-


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ción a la que tienen acceso los jóvenes de los distintos estratos sociales y la creciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelas públicas con las privadas.3 Es así como, sin haber superado en muchos de los países de la región el tema de la cobertura de la educación básica, el nuevo desafio se asocia con la necesidad de ofrecer una educación de calidad. El conocimiento se ha convertido en el principal factor productivo y la postergación de políticas sociales que expandan las posibilidades de ampliar el capital humano ya no sólo es una grave falta ética, sino un error económico que priva a la sociedad de recursos flexibles y calificados para adaptarse a la veloz incorporación de progreso técnico en los procesos productivos, elemento imprescindible para la competitividad de nuestros países en el mediano plazo (Franco, 1996). Como concluyen Birdsall, Roos y Sabot (1994), "la inversión en educación constituye, por lo tanto, un factor clave del crecimiento sostenido, no sólo porque contribuye directamente a través de los efectos relacionados con la productividad, sino porque reduce la desigualdad de los ingresos". XVII. El combate a la pobreza, la disminución de la desigualdad y la mejora de las oportunidades educativas para las mayorías siguen siendo los retos viejos y nuevos que enfrentan las sociedades latinoamericanas. Ya sabemos cómo crecer con exclusión, es hora de que aprendamos a hacerlo con desarrollo social. Debemos apostar a una estrategia de desarrollo que combine el crecimiento económico con el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental; un modelo que articule la acción del mercado, el Estado y la sociedad civil. Para lograr lo anterior requerimos de tres elementos: i) un motor de crecimiento de calidad; ii) una política social incluyente y iii) una institucionalidad permanente y responsable. XVIII. Un motor de crecimiento de calidad que permita la creación de empleo de alta productividad y, por tanto, de remuneraciones y salarios reales altos. Se requiere de una inversión privada que se dirija a la producción de bienes de alto valor agregado, que valorice los recursos humanos y ambientales y pueda pagar salarios compatibles con una alta calidad de vida. Estas inversiones sólo serán posibles si contamos con una población sana y educada, que incorpore tecnología 3

En esta dirección es interesante leer el artículo de Victoria Tatti del periódico El Clarín de la Argentina, publicado del jueves 20 de abril de 2000, y el análisis aparecido en el periódico El Mercurio de Chile por Bárbara Eyzaguirre, Carmen Le Foulon y Ximena Hinzpeter, del domingo 2 de julio de 2000.


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y conocimiento a la producción y genere ese círculo virtuoso entre producción y generación de empleo de calidad. Es este círculo virtuoso el que permite una demanda desde el sector productivo por inversión en educación y capital humano; ya no sólo como una demanda social sino como una necesidad económica, lo que internaliza la variable social en la lógica del crecimiento económico. La pregunta que siempre surge en este punto es: ¿qué es primero: la inversión en educación o la inversión productiva que demanda esa mano de obra? ¿Educamos antes o cuando el aparato productivo requiera de mano de obra tan calificada? El tipo de inversión que atraigan nuestros países, dependerá de la calidad de los recursos humanos que hayamos formado y del tipo de sociedad que hayamos construido. XIX. Una política social incluyente: el contar con un motor de crecimiento de calidad es un requisito necesario pero no suficiente. Igualmente podría darse que a los empleos de calidad creados sólo tengan acceso los sectores medios altos y altos, y que los hijos de los sectores vulnerables no logren romper los determinantes de la pobreza del hogar en que nacieron. Necesitamos de una política social que invierta en las personas, amplíe sus capacidades y cierre las brechas existentes en el acceso a las oportunidades, el conocimiento y la información. Una política social basada en el reconocimiento de derechos y responsabilidades, y no en la distribución de dádivas. Una política social diseñada no para excluir a la clase media, sino para incluir a los pobres en el acceso a los servicios de calidad de que goza el resto de la población. Una política social que no se conforme con ofrecerles a los pobres paquetes básicos o mínimos, que sin duda les ayudan, pero que lo siguen manteniendo en la marginalidad. Una política social que aspira, no sólo a la sobrevivencia y a satisfacer las "necesidades mínimas" sino al desarrollo de las potencialidades humanas y a una cultura de derechos y de respeto. En este punto vale la pena oír y aprender la lección que nos enseñan los pobres a través del libro Volees of' the Poor (Deepa Narayan,1999). XX. Una institucionalidad democrática, permanente y responsable: requerimos de instituciones permanentes, con visión de largo plazo y basadas en una activa participación ciudadana. Aun cuando contáramos con un motor de crecimiento de calidad y con una política social incluyente, el factor que seguirá siendo clave para completar el modelo es el de las instituciones que logren darle sustento a los dos factores anteriores. Esta institucionalidad requiere de la acción conjunta del mercado, el Estado y la sociedad civil. El Estado debe recuperar su papel estratégico y concertador, el mercado debe proveer los bienes de la


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manera más eficiente y al menor cosco (para lo cual muchas veces requiere de una regulación adecuada), y la sociedad civil debe proyectarse no sólo como una ejecutora de proyectos (visión de ONG) sino fundamentalmente como la principal responsable de, por un lado, ejercer el control ciudadano sobre el gobierno y el diálogo con el gobierno y e! sector privado, y, por otro lado, de proveer una visión de largo plazo como elemento indispensable de todo proyecto de sociedad. Esta función difícilmente podrán cumplirla los gobiernos cuya vida está sujeta a procesos electorales continuos y, precisamente, en un marco democrático, al cambio. Los gobiernos tienden a pagar costos políticos muy altos en el corto plazo, por impulsar reformas cuyos beneficios sólo se ven en el largo plazo. Por eso le corresponde a la sociedad civil, como un ejercicio esencial de una ciudadanía activa, promover un sentido de más largo plazo y establecer prioridades que trasciendan los ciclos electorales a los que está sometida la democracia. XXI. Apostemos a un crecimiento que proporcione empleos de calidad, que valorice nuestros recursos humanos y ambientales, no que los degrade; apostemos a una política social que nos permita pasar de sociedades divididas por la pobreza a sociedades integradas por las oportunidades; apostemos a una profundización democrática que reinvindique la política como un espacio de diálogo y de servicio público, una democracia más participativa y más plural. Y como dice el antiguo refrán: Si no es ahora... ¿cuándo?

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Desigualdades ocultas

La reforma del sector salud ha sido uno de los procesos de transformación sectorial más extendidos en América Latina y el Caribe en la última década. A pesar de que fue concebida como un medio para incrementar la equidad en la provisión de servicios y satisfacer las necesidades de salud de la población, las consideraciones en torno a las inequidades de género han sido escasamente abordadas. A mediados de los noventa, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe iniciaron reformas de sus sistemas de salud y la extensión de sus programas de seguridad social. La reforma sectorial formó parte del proceso de reforma del Estado y sus políticas se centraron prioritariamente en cambios institucionales y financieros en los sistemas de salud. Sus ejes centrales han sido la privatización, la descentralización y la separación de funciones entre la provisión y la regulación de los servicios. Estas políticas, aunque en gran medida estandarizadas por las instituciones financieras internacionales, han tenido alcances e impactos diferenciados por país y subregión. La característica común en la mayoría de los países ha sido la limitada inserción de la perspectiva de género para abordar temas cruciales como el de los determinantes de salud, el acceso a servicios, el financiamiento, y el trabajo y la participación social en salud. La observación actual revela que no es posible seguir insistiendo en el potencial impacto de la reforma sectorial para reducir las inequidades si las necesidades y condiciones específicas de hombres y mujeres no se toman en cuenta desde el inicio en su diseño, implementación, financiamiento y monitoreo. En relación con los determinantes de salud, la información disponible en América Latina y el Caribe muestra las disparidades entre hombres y mujeres en términos de participación social y política, acceso a la vivienda, educación, información, ingreso, protección social, alimentación, saneamiento básico, agua * Directora General de la Organización Panamericana de la Salud. 149


Mirta Roses"


potable, así como en otros aspectos como el uso del tiempo libre, riesgos frente a la violencia sexual y doméstica, y la participación en el trabajo doméstico y comunitario. Todos estos factores se presentan de manera distinta según el sexo y, por lo tanto, establecen condiciones de vida, riesgos de salud y posibilidades de acceso a recursos y servicios diferenciados entre mujeres y hombres. Las mujeres están concentradas en los trabajos de menor remuneración y con escasa protección laboral, a pesar de que su nivel educativo se ha incrementado considerablemente en las últimas dos décadas. Según datos de la CEPAL del año 1999, la relación entre el ingreso per cápita de las mujeres y el de los hombres fue en Bolivia de 45,1%, en el Brasil 48,5%, en Costa Rica de 38,6%, en México 32,6% y en Guatemala el 37,6%. Asimismo, la proporción de hogares encabezados por mujeres en los distintos estratos de pobreza es realmente alarmante. Hacia 1999, en Bolivia el 24,4% de los hogares en condición de indigencia estaban encabezados por mujeres, en la Argentina el 36,9%, en Costa Rica el 55,8%, en El Salvador el 35,5% y en Honduras el 32,2%. En este sentido, aunque en la mayoría de las políticas de reforma se establece la población pobre como grupo prioritario, la ausencia de un análisis desagregado por sexo limita el desarrollo de estrategias eficaces que atiendan a la población según sus necesidades. El sexo también se articula con otras categorías que pueden traer consigo diferentes niveles de vulnerabilidad social como la edad, la etnia, la zona de residencia, entre otras. Además, el trabajo doméstico no reconocido ni compartido constituye una carga de trabajo adicional para las mujeres y una exposición a riesgos laborales específicos dentro del hogar. Igualmente, la violencia originada por razones de género es uno de los problemas más graves de salud pública. Según datos de las encuestas demográficas y de salud, en Nicaragua (1998), a nivel nacional, el 29% de las mujeres alguna vez en unión ha sido objeto de abuso físico o sexual alguna vez en su vida por parte de sus compañeros. En Colombia (2000), el 41% de las mujeres señaló que había sufrido violencia física por parte del esposo, y en Perú (2000), el 41% de las mujeres alguna vez unidas manifestó haber sido empujada, golpeada o agredida físicamente por su esposo o compañero. En términos de condiciones de salud, la mayor longevidad femenina no implica en ninguna medida mejor salud o calidad de vida. Las complicaciones vinculadas al embarazo y a la capacidad reproductiva continúan apareciendo como causas importantes de muerte. Tal como se señala en el informe de la OPS/OMS, La Salud en las Amérícas 2002, en los albores del siglo xxi, el 15% de las madres gestantes en la región sufrirán complicaciones potencialmente mortales durante el embarazo, el parto o el puerperio y, anualmente, por lo menos 22.000 mujeres en edad fértil de América Latina y el Caribe morirán por esa causa.


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Por otro lado, la utilización de los servicios de salud se asocia a diversas variables como el estrato socioeconómico, la edad y el tipo de servicios. Las mujeres tienden a utilizar más los servicios preventivos, mientras que los hombres recurren con más frecuencia a los de urgencia, y las diferencias son variables en cuanto a servicios hospitalarios. Por su función reproductiva, las mujeres tienen mayor necesidad de utilizar los servicios de salud. En cuanto al financiamiento de los servicios de salud, habitualmente las mujeres pagan más que los hombres por su salud y participan con enormes desventajas en el sistema formal e informal de prestación de salud. Por estas y otras razones, resultan más afectadas cuando hay variaciones en los servicios públicos y cuando hay dificultad para acceder a ellos. Esta situación de discriminación negativa de las mujeres contrasta enormemente con su rol como productoras de salud. Está comprobado que en los países de las Américas, las mujeres son las principales gestoras de la salud familiar para todos los grupos de edad: niñas y niños, adolescentes, adultos y adultos mayores. Se sabe también que las mujeres representan el 80% de la fuerza laboral remunerada en salud (aunque con muy escasa presencia en puestos de toma de decisión), y que representan el 90% del voluntariado comunitario en salud, además de ser las principales protectoras de la salud familiar, donde ocurre el 80% de los actos de detección oportuna y atención primaria de la salud. Como indica el informe de la OPS, uno de los principios más básicos y generales de la reforma de los sistemas de salud expresa el concepto más democrático de que las políticas públicas abren espacios a la participación de la sociedad civil en la definición de los intereses públicos y en la forma de satisfacerlos. Cuando se habla de sistemas de salud no sólo se incluye a los establecimientos y redes, sino también a todos los que cumplen una función de provisión de cuidados de salud a las personas, "sin importar su naturaleza jurídica o económica". ¿Tiene entonces la mujer, en este marco, la posibilidad de ocupar un lugar mejor? Los cambios en los modelos de gestión deben incluir a la mujer, pieza clave en la promoción de salud, de una forma más dinámica y contundente. Pero persisten muchos interrogantes al respecto. Cabe preguntarse: ¿incluyen estas reformas medidas para reducir brechas injustas? ¿Consideran impactos diferenciales para mujeres y hombres de distintos grupos sociales? ¿La gestión de los recursos humanos incluye la participación femenina? Un punto clave de este proceso, la descentralización, que aparece como una oportunidad para consolidar la participación de la mujer, también puede dar resultados negativos. Lo que podría ser un mecanismo canalizador de la voz


DESIGUALDADES OCULTAS


femenina puede resultar en un efecto atomizador, relegando esas voces tan sólo a los niveles locales de discusión. Además, ¿proponen las plataformas de estas reformas mecanismos de inclusión para las mujeres de estratos sociales más pobres? Los laberintos de la exclusión pueden ser infinitos. Las palabras pueden variar su sentido según cómo sean aplicadas. Políticas aparentemente neutras como "reducción de costos", "eficiencia" y "descentralización" pueden reflejar, como señala Elsa Gómez, consultora del Programa Mujer, Salud y Desarrollo de la OPS, profundos sesgos de género porque implican transferencias de costos de la economía remunerada a la economía basada en el trabajo no pago de las mujeres, que son las principales proveedoras y promotoras del cuidado de salud en el hogar. La mayoría de los países garantizan expresamente el derecho de los habitantes a los cuidados de salud, muchos de ellos en sus constituciones. Pero, curiosamente, no hay información accesible para que cada ciudadano conozca, ejerza y exija este derecho. Muchas veces las prestaciones básicas (ofrecidas en forma de paquetes) no son suficientes. La mujer es la principal afectada por estos problemas, entre otras cosas, por su mayor morbilidad y longevidad. No cabe duda de que no existe neutralidad de género en las políticas sobre el sector salud. El proceso todavía está abierto. Las políticas que no consideren las desigualdades de género terminarán siendo limitantes, produciendo, perpetuando o exacerbando las desigualdades, en desmedro de las salud de la sociedad y de las generaciones futuras. Incorporar la mirada de género garantiza la solidez de las políticas desarrolladas en los procesos de reforma de los sistemas de salud. Es imperativo documentar las inequidades de género y diseminar estratégicamente esta información para fortalecer estrategias para este análisis. También propiciar mayor diálogo e interacción entre la sociedad y sus Gobiernos para poder abrir el juego a mayores y mejores propuestas integradas, plurales e iguales. Aún la agenda sobre género y reforma tiene varias asignaturas pendientes. Se necesita revisar el tema de la salud como derecho humano, que no se agota en el acceso a los servicios, y aspectos como la dignidad y privacidad deben ser operacionalizados más allá de arreglos institucionales sobre problemas técnicos y de infraestructura, incorporando a las personas como sujetos sociales en la gestión en salud. Por otro lado, los procesos de globaiización han transformado el mapa laboral en América Latina y el Caribe, generando nuevas condiciones de trabajo y nuevos retos vinculados a la migración, el tráfico de personas, particularmente de mujeres, y la explotación sexual, entre otros aspectos. En este sentido, la reforma del sector salud debe ser analizada más allá de los componentes institu-


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clónales y/o sectoriales, colocándola en un marco amplio de políticas públicas, donde la salud sea entendida y atendida como un producto social. Las inequidades sólo pueden ser transformadas cuando se hacen visibles y se actúa para eliminarlas. Incorporar la perspectiva de género en los procesos de reforma es un reto ético y político impostergable que nos asegurará tener sociedades más justas y saludables.


DESIGUALDADES OCULTAS



Daniel Filmus*

Analizar el aporte de la educación al desarrollo humano en el marco de las profundas transformaciones sociales que han ocurrido en las últimas décadas, exige replantear tanto la perspectiva desde la cual concebimos el modelo de sociedad que aspiramos a construir en el siglo xxi, como también las nuevas funciones que la educación debe desempeñar para que nadie quede excluido. En este sentido es necesario revisar las concepciones de desarrollo humano proponiendo un paradigma superador de las tradicionales perspectivas que privilegiaban únicamente el progreso económico. Una visión integral del desarrollo debe incorporar aspectos tales como la calidad de vida, la protección del medio ambiente, el acceso al trabajo digno, la eliminación de la pobreza, la democratización de todos los aspectos de la vida social. Se trata, según el Informe Argentino sobre Desarrollo Humano (1995), de: un desarrollo que pone a la gente en primer lugar. Que no sólo genera crecimiento económico sino que distribuye sus beneficios de manera equitativa [...]. La dimensión humana del desarrollo exige como condición el desenvolvimiento pleno de las capacidades de las personas [...]. Se trata de una ética conforme a la cual todas las personas deben participar —en tanto sujetos activos del desarrollo— en las transformaciones de las relaciones del poder.

Esta breve cita permite proponer que las posibilidades de las personas de participar de los beneficios de las asombrosas transformaciones científico-tecnológicas y de los bienes que estas últimas permiten crear, dependen principalmente de su protagonismo. En este marco, la tarea de la escuela en cuanto al desarrollo en los niños y jóvenes de las competencias necesarias para esta participación es fundamental. Una de las paradojas centrales de la época consiste en que el avance tecnológico está siendo acompañado de alarmantes tendencias hacia la marginación

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Desafíos de la educación para el desarrollo humano integral


de importantes sectores de la población. La complejidad del mundo actual y el nuevo papel que desempeña el conocimiento colocan en peligro de exclusión a quienes no accedan a los saberes que les permitan comprender y participar en los nuevos procesos sociales de fin de siglo. ¿Existe otra institución que no sea la escuela y que esté en condiciones de crear, recrear y transmitir los saberes y valores que se requiere para la integración social? Nos animamos a plantear que no. Es evidente la prioridad de destacar el papel de estos saberes (y de los certificados que los acreditan) para incorporarse a un mercado de trabajo cada vez más selectivo. Pero no menos importante es su rol en la posibilidad de realizar una lectura crítica de la compleja realidad, en el procesamiento e interpretación de información que llega cada vez más rápidamente, en el manejo de las nuevas categorías de tiempo y espacio que nos proponen desde los medios de comunicación, en el desarrollo de la capacidad de organización y articulación de las demandas sociales y en la posibilidad de participar del conjunto de las instituciones de la sociedad. En definitiva, es imposible acceder a la ciudadanía plena sin contar con los conocimientos y competencias que distribuye el sistema educativo.

El, PAPEL DE LA EDUCACIÓN EN UNA CONCEPCIÓN INTEGRAL DEL DESARROLLO HUMANO

Si partimos de la perspectiva de la concepción de desarrollo humano anteriormente citada, la incertidumbre, el aumento de la polarización social, la tendencia a la exclusión, etc., que parecen signar esta época, lejos de cuestionar el lugar de la escuela, lo amplían, y también potencian las funciones que la educación debe desempeñar. En este contexto, consideramos indispensable proponer un conjunto de elementos crecientemente consensuados en torno de los cuales es posible delinear las principales funciones de la educación que apuntan hacia la construcción de un modelo de desarrollo humano integral. Nos referimos a cuatro ejes vertebradores: a) la identidad nacional, b) la democracia, c) la productividad y el crecimiento, y d) la integración y la equidad social.

a) Educar para la, consolidación de la identidad nacional Uno de los principales desafíos educativos del momento es la recuperación del papel de la escuela en torno a la consolidación de la identidad nacional. Cabe destacar el lugar central que ocupó esta problemática en la etapa del surgimien-


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to del Estado nacional. Es posible proponer que su lugar entre las tareas actuales no es menos importante. Nuestra identidad como nación depende, en gran parte, de la capacidad del sistema educativo de crear, recrear y transmitir a todos los argentinos los valores, pautas culturales y códigos comunes. Quedar marginado de estos valores, pautas o códigos implica, al mismo tiempo, quedar excluido de la posibilidad de participación en importantes esferas de la vida nacional. Aunque son poderosos mecanismos socializadores, los medios de comunicación de masas no garantizan esta función. Por el contrario, la actual indiferenciación de los mensajes, producto de la universalización de los códigos de los medios masivos, plantea nuevos problemas a la construcción de las identidades nacionales. Es la escuela la que está en condiciones de integrar culturalmente a través de su accionar cotidiano. Dos objeciones se suelen anteponer a esta propuesta. La primera de ellas hace referencia a la identidad nacional como algo heredado, ya construido por quienes forjaron la Nación, y no como una preocupación permanente. Ésta es una visión estrecha de los mecanismos de construcción de las identidades comunes. El pasado compartido es sólo uno de los elementos constitutivos de la nacionalidad. Tan importante como este factor es la definición conjunta de los principales problemas del presente y la construcción también compartida de un proyecto futuro. Justamente, ésta fue la estrategia exitosa de la Generación del '80. No había en aquel entonces un pasado necesariamente común para todos los habitantes de este suelo. La consolidación del sentimiento nacional estuvo mis vinculada a la posibilidad de incorporar a distintos grupos sociales a un proyecto nacional hegemónico que a la apelación al acervo y la conciencia histórica (Rouquié, 1982). La segunda de las objeciones es planteada desde las perspectivas que vaticinan que la globalización y la universalización acabarán con las identidades nacionales o regionales. Por el contrario, es posible sostener que el fortalecimiento de las identidades nacionales es necesario para garantizar que el proceso de integración planetaria no sea el resultado de la imposición de la voluntad de algunos países sobre otros. Sólo se puede integrar lo diferente, aquello que tiene personalidad propia. Un proceso basado en la pérdida de la identidad nacional conduce a la disolución, no a la integración. Es necesario señalar que en muchos casos los valores considerados como universales por quienes monopolizan los mercados culturales a nivel global, no son tales. Son los valores nacionales de aquellos países que, por su situación de privilegio, están en condiciones de convertir su "arbitrario cultural" en el universo de los valores, códigos y significados posibles (Bourdieu y Passeron, 1977). Fortalecer la identidad nacional no es incompatible con una integración más activa al escenario mundial. De hecho, los procesos exitosos de integración regio-


DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL


nal, como el de la Comunidad Económica Europea, muestran al mismo tiempo procesos muy interesantes de revalorización de las culturas nacionales y locales. Por otra parte, es importante destacar que la concepción de identidad nacional que está implícita en esta propuesta no presupone la negación de las identidades y culturas particulares. Ello marca una diferencia respecto de una "tradición" de nuestro sistema educativo. La necesidad de aportar a la construcción de la Nación implicó, en muchos momentos, una escasa atención de nuestras escuelas al respeto de las identidades regionales, sociales y étnicas. En la actualidad y siguiendo a A. Touraine (1995), se debe rescatar una acción educativa que permita la integración cultural a partir del reconocimiento de las diferencias: "¿Para qué sirve la escuela si no es capaz de hacer que niños y niñas formados en medios sociales y culturales diferentes compartan el espíritu nacional, la tolerancia y la voluntad de libertad?". Pero no se trata sólo del reconocimiento de la heterogeneidad, se trata de utilizarla como elemento pedagógico. Si el otro es distinto, es posible aprender cosas de él (Mayor Zaragoza, 1995). En palabras de Emilia Ferreiro (1994): "Transformar la diversidad conocida y reconocida en una ventaja pedagógica: ese me parece ser el gran desafío para el futuro". En esta dirección, la identidad nacional no significa uniformidad cultural. Por el contrario, es unidad en la diversidad. En el caso argentino, este aspecto está enfatizado porque el elemento estructurador de la identidad está determinado por el carácter federal de la Nación. Por último, la revalorización de la identidad nacional debe convertirse en un factor que sustente la integración regional y subregional, y no en un elemento alternativo. Cualquier modelo de desarrollo y crecimiento sostenido supone mayores niveles de cooperación e interdependencia con otras naciones y en particular con las de la región. El atraso relativo que existe en los aspectos culturales y educativos del proceso de integración respecto de las temáticas económicas, exige un papel más activo de la escuela para vencer los prejuicios propios de los nacionalismos estrechos. Estos prejuicios se constituyen muchas veces en uno de los principales obstáculos para las estrategias de integración latinoamericana.

b) Educar para la democracia A pesar de que el objetivo de la formación para la ciudadanía ha estado presente desde la conformación de nuestro sistema educativo, los períodos en los cuales existieron restricciones al ejercicio de los derechos ciudadanos han sido numerosos. Los actuales desafíos en torno a la educación para la democracia resultan mucho más complejos. Por un lado, porque es necesario desmontar las culturas


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autoritarias construidas en las etapas donde no tuvieron plena vigencia las instituciones políticas. Por otro, porque en el marco de creciente complejidad de la sociedad moderna la participación ciudadana requiere de una capacitación que vaya mucho más allá de la alfabetización básica propuesta como objetivo sobre fines del siglo xix (Tenti, 1993). La educación para la democracia debe abarcar, entre otros aspectos, las tres dimensiones en las que, según Claus Offe, se constituye la relación entre los ciudadanos y la autoridad estatal (Offe, 1990). La primera de ellas tiene que ver con la propia génesis del Estado liberal y hace referencia a la libertad «negativa». Es decir, la posibilidad de los ciudadanos de hacer valer sus garantías contra la arbitrariedad política o frente a la fuerza y la coacción organizada estatalmente. Esta dimensión, siempre presente en el debate respecto de la relación Estadosociedad civil, adquiere en nuestro país y en la región una relevancia particular. La dolorosa experiencia argentina en torno a la conculcación de los derechos humanos más básicos y sus secuelas en nuestra vida cotidiana exigen que esta problemática se encuentre permanentemente en la formación ciudadana. "¿Cómo educar después del Proceso?" pregunta Graciela Frigerio (1993), parafraseando las reflexiones de Adorno y Masscheleim respecto de Auschwitz e Hiroshima, respectivamente. El desafío de la escuela y los docentes en esta dirección no es pequeño. El compromiso con valores como la vida, la justicia, la verdad y la paz debe adquirir una dimensión superior. La segunda de las dimensiones a la que queremos hacer referencia es la concepción "positiva" de la libertad. Es la que tiene que ver con la condición ciudadana de ser soberana de la autoridad estatal. En este punto la educación juega un rol preponderante en la formación para la participación política. No sólo en cuanto a ejercer el derecho universal al voto, sino en el conjunto de las instituciones de la vida social. El ciudadano como sujeto activo en los partidos políticos, en las organizaciones gremiales, empresariales, confesionales, vecinales, estudiantiles, etc., que conforman la red que permite el ejercicio cotidiano e inmediato de la participación democrática. La función de la escuela en esta temática tiene dos vertientes. Por un lado, debe brindar la formación en el pensamiento crítico y en el respeto al pluralismo y al disenso como para poder participar en el debate político. Por el otro, debe formar en las competencias y calificaciones necesarias para la comprensión de los procesos sociales, para ejercer la representación y elegir representantes y para la toma de decisiones en torno a las diferentes alternativas de desarrollo económico-social (Ibarrola y Gallart, 1994). Por último, y en el marco de un Estado activo en las políticas sociales, la escuela también debe desempeñar un importante rol en una tercera dimensión




del ejercicio de la ciudadanía. Es la que tiene que ver con la participación social como "cliente que depende de servicios, programas y bienes colectivos suministrados estatalmente para asegurar sus medios materiales, sociales y culturales de supervivencia y bienestar" (Offe, 1990). Estamos haciendo referencia a la formación en la capacidad de demanda de aquellos bienes que, como la educación, la justicia, la seguridad, el medio ambiente sostenible, aseguran la posibilidad de una igualdad de oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidad de vida. Algunos aspectos de las dimensiones señaladas exigen la incorporación de contenidos específicos al desarrollo curricular para ser conocidos y aprendidos por los estudiantes, con el objeto de que luego puedan hacer valer sus derechos ciudadanos. Otros, en cambio, requieren de la modificación de las instituciones escolares en dirección a convertirse en organizaciones profundamente democráticas donde las actitudes de protagonismo se internalicen a partir del ejercicio cotidiano. No hay forma de aprender a participar que no sea participando. Respecto de los aspectos curriculares, la formación para la democracia no debiera ser partimonio o agotarse en una materia específica. Se trata, como en el caso de la educación moral para Durkheim, de un contenido que debe estar presente en el conjunto de las disciplinas (Tenti, 1993). La educación en las prácticas tolerantes y democráticas, por su parte, representan un particular desafío para los docentes. La práctica pedagógica muestra que, cuando se trata de valores, los estudiantes no internalizan lo que se les dice, sino las conductas que observan diariamente. No se trata de discursos, el compromiso profundo con este tipo de formación se manifiesta principalmente a través del ejemplo brindado por la actitud cotidiana.

c) Educar para la productividad y el crecimiento Una de las características principales de las transformaciones ocurridas en los últimos años ha sido haber colocado a la educación y al conocimiento como uno de los factores principales de la productividad y la competitividad de las naciones. El proceso de globalización de los mercados implica el riesgo de marginación a perpetuidad para quienes queden fuera de este proceso. Los elementos centrales del crecimiento de las naciones en el último siglo, recursos naturales, capital, tecnología y trabajo, han perdido importancia como ventajas comparativas. "Dado que reduce la necesidad de materias primas, trabajo, tiempo, espacio, y capital, el conocimiento pasa a ser el recurso central de la economía avanzada", señala A. Toffler (1992). "Los factores tradi-


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clónales de producción, tierra, trabajo y capital se están convirtiendo en fuerzas de limitación más que en fuerzas de impulso. El conocimiento se está convirtiendo en un factor crítico de producción", agrega P. Drucker (1993). Taichi Sakaiya (1994), al definir la "sociedad del conocimiento", también prevé que la importancia del conocimiento estará por encima del resto de los factores productivos: "la creación de valor-conocimiento muy pronto se va a considerar la palanca principal del crecimiento de la economía social y de la acumulación de bienes de capital". Otros autores sostienen que, actualmente, el conjunto de los factores antes mencionados se pueden desplazar alrededor del mundo para instalarse en aquellas regiones en las cuales puedan maximizar sus beneficios. "Dónde se instalen dependerá de quienes puedan organizar la capacidad cerebral para aprovecharlos. En el siglo que se avecina la ventaja comparativa será la creación humana", señala Lester Thurow (1993). En un mundo donde las materias primas y los productos se desplazarán con mucha rapidez, "lo único que persistirá dentro de las fronteras nacionales será la población que compone un país. Los bienes fundamentales de una nación serán la capacidad y destreza de sus ciudadanos" (Rcich, 1993). El sentido de esta breve compilación de citas es plantear que el debate actual en los países más desarrollados está centrado en la reconversión de sus sistemas educativos para las nuevas condiciones de competitividad. Cabe destacar que no se trata únicamente de promover la creación de una pequeña élite extremadamente educada. Los trabajos mencionados plantean que han tenido más éxito las economías dirigidas principalmente hacia la investigación en nuevos procesos productivos (Japón o Alemania) que las que desarrollaron nuevos productos. No es ésta una distinción meramente técnica, posee consecuencias muy importantes para el diseño de las estrategias educativas y científicas. Explicado con palabras de Thurow (1993): "Si el camino que lleva al éxito es la invención de nuevos productos, la educación del 25% más inteligente de la fuerza de trabajo es decisiva. Si el camino que lleva al éxito es el que está en hacer los productos más baratos y mejor, la educación del 50% inferior de la población ocupa el centro del escenario. Este sector de la población debe abordar esos nuevos procesos. Si el 50% inferior no puede aprender lo que debe ser aprendido, será imposible utilizar los nuevos procesos de alta tecnología". ¿Son estas estrategias viables únicamente para los países centrales? Nos animamos a proponer que no. Las posibilidades de crecimiento sostenido y de aumento de la productividad en los países como el nuestro están íntimamente vinculadas al desarrollo de las capacidades endógenas. Estas capacidades son necesarias tanto para construir una base económica menos dependiente del




exterior en cuanto a los productos básicos estandarizados y los de avanzado desarrollo tecnológico, como para una inserción más competitiva en el comercio internacional. En momentos en los que la apertura de los mercados es una de las características principales de la época, estas capacidades dependen principalmente de las competencias que el sistema educativo sea capaz de desarrollar en el conjunto de los ciudadanos para que estén en condiciones de incorporarse en los nuevos procesos productivos. En nuestro caso, la alta capacitación de los recursos humanos es, también, una de las principales ventajas comparativas que se puede privilegiar en el marco de la integración subregional con el Mercosur. Es importante destacar que el énfasis colocado en el aporte de la educación al aumento de la productividad no implica caer en un enfoque puramente economicista. Las estrategias que plantean combinar competitividad con equidad proponen modelos en los cuales el desarrollo integral permite incorporar a toda la población a sus beneficios. Beneficios que surgen, en primer lugar, a partir de la apertura de nuevas y más calificadas fuentes cíe trabajo y, por lo tanto, de alternativas para la integración social para nuevos sectores. En segundo lugar, posibilitan la elevación del nivel de vida de la población. Por un lado, porque permiten el desarrollo de tecnologías y la producción de bienes para resolver en forma más económica y urgente problemas sociales que, como la salud, vivienda, transporte alimentación, etc., tienen larga data. Por otro lado, porque la productividad basada en la incorporación y difusión del progreso técnico permite generar condiciones para una competitividad "genuina". Ello implica frenar la tendencia hacia la competitividad "espuria", que está sustentada en la disponibilidad de uso de mano de obra barata y en la depredación ambiental. Por último, la ya mencionada coincidencia actual entre las competencias exigidas para el desempeño en el mundo del trabajo y las necesarias para la participación social y política plena, genera una nueva situación. Al formar para la productividad y la competitividad, el sistema educativo también puede estar contribuyendo a la participación de los ciudadanos en el debate acerca del modelo de relaciones laborales, de acumulación y de distribución de los bienes producidos que la sociedad escoge como propio.

d) Educar para la integración y la equidad social El dinamismo del crecimiento del sistema educativo en distintos momentos históricos fue claramente superior al del resto de los subsistemas sociales, por lo que se convirtió en el principal pasaporte para la integración social y para la movilidad social ascendente.


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La década de 1980 significó la reversión de los procesos de integración social. Producto de la declinación económica y de la crisis del modelo de Estado, se desarrolló en el país una tendencia hacia el aumento de la desigualdad y la marginación social. En este contexto, la función de la escuela en cuanto a la distribución equitativa los conocimientos, habilidades y competencias necesarias para la integración social aparece como fundamental. En los momentos de expansión de! mercado laboral, la mayor escolaridad permitió la movilidad social ascendente. En situación de crisis, la educación se convirtió en un mecanismo eficaz para atenuar su impacto. Frente a las tendencias excluyentes que provienen de otros ámbitos de la vida social, particularmente del mercado, actualmente la escuela constituye el único servicio del Estado en condiciones de llegar a la totalidad de la población. Es necesario enfatizar este factor debido al vertiginoso crecimiento de las tasas de desocupación y de ios grupos que conforman la nueva pobreza en los grandes centros urbanos. El peligro de "anomia" en que se encuentran estos grupos es sumamente alto. Sus características son marcadamente diferentes a las de quienes integran la pobreza urbana tradicional de la Argentina. Ella estaba compuesta mayoritariamente por los sectores que se aglutinaron en los suburbios de las grandes ciudades, en el marco de los procesos de urbanización que se desarrollaron a partir del crecimiento industrial. El haber llegado a la ciudad les permitió acceder también a un conjunto de servicios de los que antes carecían (salud, educación, etc.) y a organizaciones que, como los sindicatos y los movimientos políticos, los contuvieron y expresaron en sus reclamos. Aun en la pobreza, mejoraron su situación anterior, su integración no fue particularmente conflictiva. Los sectores recientemente pauperizados, en cambio, ya habían logrado un cierto nivel de participación en los servicios y las organizaciones mencionadas y ahora lo están perdiendo. Expresan su descontento muchas veces en forma violenta, contra toda la sociedad. No tienen un referente (Estado, empresa, sindicato, etc.) ante el cual manifestar su disconformidad. Tampoco organizaciones que los convoquen. La ruptura del tejido social destruye sus posibilidades de estructurarse solidariamente en función de sus demandas. Muchas veces, las sectas o las patotas se convierten en sus principales grupos de pertenencia. En dirección a estos grupos, la escuela debe cumplir una función irreemplazable tanto en torno a la cohesión social como a la igualdad de posibilidades. Aquellos niños y jóvenes que queden actualmente al margen de la escuela o que habiendo accedido a ella no alcancen los saberes que la educación promete, quedarán inexorablemente marginados de las posibilidades de participación laboral y social en el próximo siglo.




¿Cuáles son los elementos mínimos que la escuela debe proveer a todos los habitantes para posibilitar su inclusión social? La Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, celebrada en Tailandia en 1990, dio un paso importante en dirección a responder esta pregunta al definir las Necesidades Básicas de Aprendizaje (NEEAS). Allí se describieron las NEBAS como un conjunto de herramientas esenciales para el aprendizaje (lectura, escritura, expresión oral, cálculo, solución de problemas) y los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades básicas y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura y cambian inevitablemente con el transcurso del tiempo. Es posible proponer que la principal función del sistema educativo respecto de las posibilidades de aportar a la integración y a la equidad social, está indisolublemente vinculada a su capacidad de satisfacer las NEBAS de todos los ciudadanos argentinos. Como hemos visto, la democratización de los bienes que promete la educación es condición necesaria, pero no suficiente para una democratización integral de la sociedad. Es por ello que la tarea de articular las acciones educativas con el conjunto de políticas económico-sociales se torna imprescindible para garantizar crecientes niveles de justicia social.

CONCLUSIONES La vertiginosidad de las transformaciones marca el signo del nuevo siglo: la incertidumbre. Enfrentamos el futuro con la angustia de saber que ya no poseemos teorías sociales que permitan prever un solo horizonte posible. Pero también con la oportunidad que significa saber que si el escenario futuro no está predeterminado, su configuración depende del papel que desempeñen los actores sociales. Nos permitimos proponer que las posibilidades de construcción de un modelo de desarrollo humano integral estarán definidas, en gran medida, por el sentido que adopte la resolución de una de las principales tensiones que presiden el conjunto de los cambios. Es la tensión producida entre las fuerzas que tienden hacia la exclusión y las que tienden hacia la inclusión. Planteado en otros términos: ¿los beneficios de los avances científico-tecnológicos que logra la hu-


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manidad serán para algunos o para todos? Esta problemática se plantea tanto a nivel de las desigualdades entre los distintos países, como a nivel de las relaciones sociales en el interior de cada uno de ellos. En la primera de estas dimensiones, las estadísticas muestran que la brecha en los niveles de desarrollo y bienestar entre los diferentes países tienden a ensancharse en forma alarmante. Nuestro objetivo principal radica en alcanzar la capacidad de integrarnos con un sentido protagonice en un orden mundial caracterizado por la globalización de las relaciones. Ello implica dejar de lado tanto las visiones arcaicas que tienden al aislamiento, como las estrategias que plantean modelos de articulación donde las posibilidades de integración se basan en la renuncia a defender nuestra identidad e intereses. En la dimensión interna, se trata de desarrollar un modelo social integrador, capaz de contrarrestar las tendencias hacia el aumento de las desigualdades sociales y hacia la exclusión. En este marco, nos animamos a proponer que la educación está en condiciones de convertirse en la estrategia fundamental de un modelo integrador, donde los mecanismos de articulación al orden mundial permitan que el conjunto de la ciudadanía pueda disfrutar de los beneficios del modelo. La posibilidad de que la educación desempeñe este papel depende, entre otros factores, de enfrentar con éxito el desafío de atender con similar énfasis el conjunto de las funciones planteadas para el sistema educativo. Ello implica romper con la histórica tendencia a privilegiar en cada etapa del desarrollo sólo alguna de las dimensiones sociales a las que la educación puede aportar. El aumento de la complejidad e interdependencia de los factores sociopolíticos y económicos exige la generación de la capacidad del sistema educativo de brindar un aporte integral al progreso social. Veamos algunos ejemplos. Educar para la elevación de los niveles de productividad y competitividad es imprescindible para la integración plena al mercado mundial. Pero en las actuales condiciones de convivencia internacional, es impensable que esta integración pueda efectivizarse al margen de la vigencia de las instituciones democráticas. Al mismo tiempo, una educación centrada en el fortalecimiento del sistema democrático que no contemple su aporte a mayores niveles de equidad, permitirá la agudización de los conflictos de gobernabilidad de nuestro país. Conflictos que, a su vez, cuestionarán la estabilidad institucional. Educar para la justicia social, sin mejorar las condiciones de competitividad y productividad, imposibilitará que se produzcan los bienes y servicios necesarios para garantizar que la prometida equidad permita una elevación del nivel de vida de toda la población. Finalmente, es impensable proponer que la integración nacional dependa únicamente de los factores productivos y distributivos. Como hemos visto, es imprescindible el aporte que la educación puede




realizar a la construcción de la identidad nacional a partir de la distribución de valores y pautas culturales comunes. Por último, cabe destacar que un proyecto educativo de semejante magnitud requiere de una energía social y de tiempos políticos que sólo se pueden obtener con un profundo compromiso con el cambio del conjunto de la comunidad. Este compromiso se debe expresar, en primer lugar, en el apoyo a la profesionalización y la jerarquización de la tarea docente como contrapartida de su esfuerzo cotidiano en dirección a encabezar la epopeya por la transformación. Y sólo será posible en la medida que la sociedad recupere su capacidad de proyectarse hacia un futuro en el cual un modelo de desarrollo humano integral sea posible.

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Joan Pratt"

A Luis Ossio SANJINÉS, por su inspiración y ejemplo.

I. PRESENTACIÓN El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: 1) América Latina no puede renunciar al desarrollo; 2) el desarrollo no se conseguirá sin la política: necesitamos buenas políticas que produzcan buen desarrollo; 3) actualmente tenemos un déficit de buenas políticas y un superávit de malas políticas; 4) las malas políticas no se corrigen con la ética sino con las buenas políticas;1 5) entonces, ¿para qué sirve la ética?, ¿qué puede aportar la ética a las buenas políticas?, ¿qué ética política es necesaria para el buen desarrollo? Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irrenunciable para América Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento alternativo que propone el abandono de la idea de desarrollo como horizonte de progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del desarrollo no es el concepto utilitarista todavía dominante sino el elaborado por Amartya Sen y popularizado por el PNUD como "desarrollo humano sostenible".2 Como se sabe, la propuesta seniana es relevante tanto para los países en desarrollo como para los países desarrollados. Tampoco vamos a insistir excesivamente en la importancia trascendental que la política tiene para el desarrollo. Estamos ya lejos de las ilusiones tecnocráticas que dominaron por tanto tiempo el pensamiento y la práctica del desarrollo. El Presidente Lula recordaba enfáticamente esta mañana que el desarrollo precisa de buena política y de buenos políticos. Desde el descubrimien* Director del Instituí Internacional de Governabilitat de Catalunya (lic.c) Universitat Oberta de Catalunya. 1 Esta afirmación la tomo prestada de Manuel Zafra Jaén, a cuya amistad, conversaciones y lecturas tanto debo. 2 Un compendio divulgativo del pensamiento de Sen se encuentra en su obra El desarrollo como libertadÁlW-)). Una buena síntesis analítica del contraste entre la concepción utilitarista y la concepción seniana del desarrollo puede verse en Joan-Oriol Prats Cabrera (1999).

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Ética para el buen oficio político


to de la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo y del hecho de que, aunque los cambios institucionales no se originen siempre en la política necesitan de ella para su consolidación e inserción en el marco institucional general, ya nadie niega la importancia que las buenas o las malas políticas tienen para el desarrollo. En el Anexo 1 de este trabajo exponemos cómo el reconocimiento de la naturaleza y necesidad de la reforma institucional conduce al reconocimiento de la necesidad, a la revalorización y a la exigencia de reforma de la política.

La mala gobernabilidad es la matriz de la brecha de desarrollo de América Latina El desarrollo de América Latina no anda bien. Entre 1975 y 2000 el PIB per cápita de América Latina creció al 0,7%, mientras que en los países de la OCDE lo hizo al 2% anual. Se sigue ampliando una brecha con los países ricos, originada al menos desde mediados del siglo xvm y que hoy, a principios del siglo xxi, se ha hecho estructural. Los datos sociales no son alentadores. Según los datos de la CEPAL, en 1980 teníamos en América Latina 135,9 millones de pobres y 62,4 millones de indigentes que representaban el 40,5% y el 18,6%, respectivamente, de la población total. En 1999 los pobres habían aumentado a 211,4 millones, el 43,8%, y los indigentes a 89,4 millones, el 18,5% de la población total. Por lo demás, como es bien sabido, América Latina sigue siendo el continente de la desigualdad, que se ha hecho tan estructural como la brecha del crecimiento. Desde luego, es siempre necesario advertir que hablar de América Latina es una licencia intelectual, dada la diversidad de situaciones nacionales, regionales y hasta locales. Pese a ello, las reflexiones que siguen pretenden ser un marco de referencia de relevancia general para la región. La hipótesis que inspira este trabajo, y que se encuentra cada vez mejor fundamentada, es que la razón de ser profunda de esta ampliación estructural de la brecha de desarrollo se encuentra en la mala gobernabilidad general que registra la región. Por gobernabilidad entendemos aquí las reglas y procedimientos (instituciones) a través de las cuales los actores estratégicos de un determinado sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman decisiones de autoridad. Obvio resulta decir que las instituciones pueden ser formales o informales, que los actores estratégicos pueden ser gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o internacionales, que los conflictos pueden ser declarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones comprende tanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas informal-


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mente.3 En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposición de buena parte de la investigación empírica existente sobre las relaciones entre instituciones y desarrollo.4 Los datos de que disponemos sobre la evolución de la gobernabilidad tampoco son muy alentadores. Es cierto que en comparación con el pasado hay progresos que vale la pena registrar. De los 11 Presidentes que en los últimos 20 años tuvieron que abandonar sus cargos antes de finalizar el mandato, todos lo hicieron por métodos constitucionales, lo que sin duda constituye una muy buena noticia para la región. El indicador de estabilidad política ha mejorado sin duda, aunque no en todos los países y, en general, se encuentra a considerable distancia de los países desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrático dieron un gran salto adelante con las transiciones del autoritarismo a las democracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos han retrocedido. Los indicadores de libertades civiles se están deteriorando en bastantes países. El Estado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lo mismo con los indicadores de corrupción y eficacia del gobierno. El indicador de calidad rcgulatoria se ha movido positivamente por lo general. Pero la confianza en las instituciones políticas y legales y la confianza interpersonal han caído llamativamente. 5 Todo lo anterior apunta a la vigencia en la región de unas democracias y una ciudadanía todavía de muy baja intensidad. En general, las democracias vigentes flotan sobre una profunda desigualdad y a veces diversidad étnica y cultural, sobre mercados muy imperfectos y fragmentados, desigual y problemáticamente integrados en los mercados globales, sobre culturas civiles y políticas con poco fundamento democrático y plagadas de "demócratas por defecto". Todo esto no es ninguna idiosincrasia latinoamericana. Responde a razones históricas profundas y se halla condicionado por una geopolítica y un tipo de inserción económica internacional que no pueden ignorarse. La consecuencias se ven en los bajos niveles de cultura de la legalidad, en la supervivencia del clientelismo (que consigue en muchos casos hacer del voto no el ejercicio de una libertad sino la transacción de un activo), el corporativismo, el parrimonialismo, la connivencia ilegítima entre negocios y política... Todo lo cual delata una estructura institucional informal (las verdaderas reglas del juego) 3

Si se quiere un mayor desarrollo del concepto de gobernabilidad y de su relación con el de gobernanza, así como de la importancia de ambos para el desarrollo, puede verse Joan Prats, (2001). 4 La autoría del texto del Anexo 2 corresponde a Joan-Oriol Prats Cabrera. 5 Una batería muy completa de indicadores de gobernabilidad puede encontrarse en IIG (2003).


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rodeada de una gran opacidad, conocida sólo por sus operadores, que subvierte las reglas democráticas formales y explica por qué el poder conquistado electoralmente queda muchas veces en manos de coaliciones (políticas, económicas, mediáticas, sindicales, incluidos los actores internacionales) que impiden el diagnóstico, la visión, las políticas y los liderazgos necesarios para emprender el desarrollo humano sostenible.6 El cuadro trazado es sombrío. No sería justo no completarlo con las luces que sin duda existen. Principalmente a nivel local y estatal, y ahora quizás también en el Brasil y la Argentina a nivel federal por la esperanza que despiertan el liderazgo de los Presidentes Lula y Kirchncr. América Latina es de hecho un gran laboratorio de experiencias empresariales, sociales, culturales y políticas, de esfuerzos generosos y voluntarios que están alumbrando nuevos entendimientos del desarrollo y del rol que para su producción juegan la sociedad civil, las empresas y los gobiernos en sus diferentes niveles. Todos estos movimientos tratan de ser capturados por la vieja política, pero desde su autonomía pueden convertirse en actores relevantes del cambio cultural e institucional que el desarrollo demanda. Lo que está pendiente es la elaboración intelectual y práctica de proyectos políticos capaces de articular y multiplicar estos esfuerzos impactando de modo general en la cultura, las políticas y los comportamientos empresariales.

Ética y oficio político Ya estamos lejos de los encantamientos tecnocráticos. La política importa para el desarrollo y mucho. La vieja aproximación tecnocrática al desarrollo se basó en el supuesto infundado de que la ciencia y la técnica tenían las soluciones a los problemas de desarrollo y que la aplicación efectiva de estas soluciones era sólo cuestión de "voluntad política". Hoy sabemos que la ciencia y la técnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones políticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad. Ni la ciencia comprende todas las razo6 Una exposición de los procesos a través de los cuales en las democracias de baja intensidad el proceso político puede ser capturado por coaliciones rentistas capaces de bloquear las reformas necesarias para el desarrollo puede verse en Pranab Bardham (2001). El argumento en que se centra Bardham es que las instituciones de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos distributivos estratégicos entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribución del poder y los recursos a veces puede bloquear el realíneamiento de estas instituciones hacia formas conducentes al desarrollo de todos.


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nes disponibles ni la voluntad política se produce en el vacío. Contrariamente, las opciones políticas se dan siempre dentro de un marco institucional determinado que expresa un equilibrio de fuerzas y de preferencias, así como de potenciales conflictos entre actores estratégicos. Pero la decisión política nunca está totalmente predeterminada, siempre es basta cierto punto fruto de la libertad y la responsabilidad. De ahí la importancia de la ética de los decisores. Por eso, como enseñara Popper en su crítica del determinismo historicista, tenemos responsabilidad moral por la historia. Por eso, el juicio técnico y experto, que tan necesarios resultan, no pueden nunca imponerse ni sustituir al juicio político. El Consenso de Washington representó —esperemos— la última ilusión tccnocrática en materia de desarrollo. A nuestro modo de ver, sus críticos no han enfatizado suficientemente este aspecto. No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son realizadas por una autoridad democrática o por un dictador benevolente, omnisciente y omnipotente como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la política económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "falta de capacidad técnica o de voluntad política". Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación, incluida la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de operación), podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde una perspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico, cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para obtener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses.7 Si se adopta esta sencilla perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el entendimiento de la formulación y aplicación de las políticas.

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Desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecha para maximizar una función social de bienestar, sino como un episodio o jugada dentro de la serie de reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movimientos estratégicos que son capaces de afectar o alterar a las futuras reglas e instituciones. Desde esta misma perspectiva, las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras de consenso unánime y proveedoras del conjunto de reglas necesarias para la elaboración de los futuros actos de política. Contrariamente, las instituciones se consideran como contratos incompletos que regulan un mundo cambiante y complejo, y que contienen algunas provisiones sobre los procedimientos con los que crataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a enmiendas explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit, 1996).


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Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar, conforme a la mejor teoría económica prevalente en el momento, un mix de políticas de pretendido valor universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente voluntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente ciencia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los propios límites intelectuales y de acción colectiva iban a producir resultados calamitosos.8 No habrá desarrollo humano sin buena política. Pero la mala política no se corrige con la ética sino con la buena política. Entonces, ¿para qué nos sirve la ética? ¿Necesita la política de la ética? ¿Qué clase de ética demanda la buena política? En materia de ética tendremos que ser tan específicos como en cualquier otra cosa importante, si queremos superar el estadio de meros agitadores morales en el mejor de los casos o el de cobertura pseudoética de malas prácticas empresariales y políticas en el peor (no puedo olvidar que quien ganó en España un doctorado honoris causa por haber financiado la introducción de la ética empresarial se halla en prisión por haber protagonizado uno de los mayores fraudes financieros, así como una muy grave conspiración política). No corresponde ahora exponer lo que entendemos por ética. Sin embargo, como creemos que para el debate de ética y política resulta fundamental tener una idea clara y precisa sobre el origen y fundamento de los juicios éticos, en el Anexo 3 de este trabajo explicitamos nuestro entendimiento de este tema clave. Más allá del núcleo ético compartido que todos necesitamos como ciudadanos, cada función social específica plantea requerimientos éticos específicos. No es la misma ética la que necesitamos como políticos, empresarios, profesores, trabajadores, padres, religiosos, etcétera. No bastan altos niveles éticos ge8

Todo el esquema de la cooperación tradicional al desarrollo, aún en gran parte vigente, se basó en la ilusión de que los expertos -internacionales y nacionales- podían obtener todo el conocimiento necesario sobre qué era necesario y posible hacer en cada momento para producir desarrollo y sobre cómo hacerlo. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limitado y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se halla disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el éxito en la conducción de la transformación en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no es conocimiento experto, sino posesión de habilidades y capacidades para dirigir la acción colectiva, el cual no puede obtenerse por investigación o estudio sino sólo a través del aprendizaje desde la acción y para la acción. Ésta es la sabiduría característica de los líderes y emprendedores públicos, a la que la sabiduría de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca sustituir.


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nerales para producir buenos políticos. ¿Se imaginan ustedes el Brasil gobernado por los mejores Santos de la Corte Celestial? ¿Se imaginan a los Santos gobernando las empresas? Todos piensan espontáneamente que sería una gran catástrofe. Pero quizás sí se los imaginan creando ONG e incluso transnacionales, siguiendo el ejemplo que va de Ignacio de Loyola a Teresa de Calcuta pasando por el polémico Escriba de Balaguer. Pero tendrán que reconocer que en todos estos casos, sin perjuicio del ímpetu ético y —para los creyentes— hasta divino, los personajes citados reunían ingentes dosis de lo que hoy llamamos liderazgo y capacidad de emprender. Sin duda, hoy hay muchos santos anónimos que empujan ONG, pero ninguno puede prescindir de enviar a su gente a seguir los cursos de liderazgo y gestión de entidades no lucrativas. Para encontrar la ética específica que requiere la buena política es necesario reconocer la política como un oficio, como una función socialmente necesaria, quizás la más importante y difícil de todas. Es necesario salir del menosprecio estúpido (los griegos consideraban "estúpido" al que se ausenta de los intereses de la ciudad, no se interesa y no participa en la polis) de la política para repol ¡tizar la sociedad, reencantarla y poder así reinventar y reformar la política, es decir, superar las malas políticas que hoy bloquean el desarrollo e ir instalando las buenas políticas que el desarrollo humano requiere. Hay que redescubrir el oficio de la política en la línea iniciada por los grandes pensadores republicanos.9 Obviamente, en democracia, desde el axioma fundamental de la igualdad en la participación política, se trata de un oficio abierto a todos, sin que quepa 9

El republicanismo es una concepción radical de la democracia que se contrapone a la concepción liberal hoy prevaleciente. A lo largo de la historia, república y democracia se han utilizado indistintamente. El liberalismo no fue democrático inicialmente y cuando aceptó la democracia impuso una idea de ésta que no se corresponde con la tradición republicana: la República romana (Cicerón), el Renacimiento humanista italiano (Maquiavelo), la tradición de la Commonwealth británica (Harrington y íVülton), el federalismo español (Pi i Margall), algunas corrientes del socialismo democrático (Bersteín)... El republicanismo es un proyecto de liberación humana. Su valor final es la libertad, pero entendida de modo radical, como la situación en la que la persona no está sujeta al dominio de nadie, ni en la esfera privada, ni en la esfera pública. Esto sólo es posible si, además del derecho, contamos con ciudadanos que cultivan las virtudes públicas (como las señaladas ya por Cicerón: igualdad, sencillez, honestidad, integridad, prudencia, etc.), que califican para formar parte de la res publica y para participar en su determinación. La lucha por las libertades y contra la dominación, la reivindicación de las virtudes ciudadanas y la dignificación de la esfera pública, adaptadas a las exigencias de cada tiempo, son constantes de la tradición republicana. Pero la reivindicación de las virtudes públicas o cívicas que hace el republicanismo no puede confundirse con el discurso moralista al uso. El republicanismo se limita a resaltar las características, valores y capacidades que han de determinar el comportamiento público o de acción y participación democrática de los ciudadanos (El libro más conocido sobre el tema se debe a Philip Pettit (1999), Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno.


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su reserva a los guardianes o tutores que desde Platón han tratado de "liberar" a las democracias de sus imperfecciones. Pero la apertura del oficio al conjunto de la ciudadanía no priva a ésta de reconocer y desarrollar las capacidades necesarias para su buen desempeño. El cultivo de las virtudes públicas sobre las que siempre insistió la tradición republicana tiende precisamente a ello. En todo caso, hay que tener presente que el oficio requerido para hacer la mala política es muy diferente al oficio requerido para la buena política. Las éticas de uno y otro también han de ser muy diferentes. ¿Qué hace el mal político? Niega y desconoce la realidad, la falsea, presenta falsas imágenes que producen falsas ilusiones, temores y esperanzas, manipula (son los vendedores acríticos del Consenso de Washington, los que proclamaron: ya somos una democracia, una economía del mercado, un estado social, una administración por resultados superadora de la burocracia wcberiana...). Estos políticos son grandes conservadores del statu quo cultural, político, económico y ético. Producen desarrollo aprovechando una coyuntura positiva de orden internacional; pero se trata de un desarrollo volátil y de pobre calidad distributiva. No transforman los patrones de gobernabilidad: son hábiles operadores de partidos caudillistas, fragmentados y de baja institucionalización; se saben manejar en las alcantarillas del financiamiento político, manejan las redes clientelares electorales, asignan los empleos públicos en una administración patrimonializada, gestionan mayorías parlamentarias ocasionales y transan con los votos de los legisladores, intermedian con el sector privado la producción de leyes y reglamentos, las adjudicaciones en licitaciones públicas o en las privatizaciones, negocian la concesión de beneficios y exenciones.... Cuando este tipo de oficio prevalece en la política estamos ante la mala gobernabilidad que bloquea el desarrollo. Es este tipo de política el que justamente merece el repudio cívico y el desprestigio hoy generalizado de la política. Pero repárese que, para hacer bien todo esto, hace falta una ética: la que se corresponde con las instituciones informales en las que opera hábilmente el mal político. En efecto, el mal político para cumplir bien con su oficio ha de ser confiable. Ha de cumplir sus contratos. Ha de ser hombre de palabra. Y ha de ser capaz de hacerse respetar cuando los otros no cumplan la suya. Ha de ser respetable, respetado y temido por todos aquellos con los que contrata en la opacidad de las instituciones informales. Obviamente, este mal político puede ser una buena persona, un buen padre, marido, amigo, socio... incluso crear fundaciones y cátedras para la ética política. En el mejor de los casos aportará a la sociedad estabilidad política, cohesión con desigualdad, pero será incapaz de producir las transformaciones que requiere la conquista de la verdadera democracia y el desarrollo humano.


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¿Qué es lo que hacen los buenos políticos que en parte tenemos y que masivamente necesitamos? Primeramente, son grandes patriotas, pero patriotas que no sólo aman al país que fue y es sino también al que puede y debe ser; no se engañan ni engañan con la realidad, pero no renuncian a un ideal, tienen un proyecto, una estrategia, forman equipos y tratan de proyectar su acción en el tiempo creando partidos institucionalizados. En segundo lugar, desarrollan lo que Berlin llamó el buen juicio político, tan diferente del juicio científico o experto: captan las anomalías, las amenazas y oportunidades, soportan la presión, crean sistemas de información, proponen metas creíbles y movilizadoras, crean conceptos e imágenes, superan bloqueos que previamente parecían insuperables, gestionan conflictos, negocian, construyen coaliciones, saben lo que en cada momento corresponde hacer y en base a ello renuncian a involucrarse en muchas cosas importantes pero inoportunas... Para hacer todo esto tienen que contar o pactar con quienes manejan la mala política, pero lo hacen poniéndolos al servicio de la transformación de la propia política y no dejándose atrapar en su lógica conservadora. Transformando al país, no sólo lo hacen crecer, sino que dejan mejores instituciones, mejores prácticas políticas, mejores valores, actitudes y capacidades. Transformando la política se transforman a sí mismos y a la sociedad. ¿O es que alguien cree que podremos alguna vez ser desarrollados y seguir siendo como somos, por ejemplo, en materia de relaciones de género? Lo que importa para pensar y dirigir las acciones de desarrollo apropiadas a cada situación es la comprensión de la situación en su singularidad, de los hombres, acontecimientos y peligros particulares, de las esperanzas y los miedos concretos que intervienen activamente en un determinado momento y lugar. Damos confianza a determinadas personas no por sus calidades intelectuales sino porque les atribuimos buen ojo, sentido y olfato político, porque creemos que no nos defraudarán cuando vengan los momentos de tensión y conflicto, porque confiamos en su sentido de ponderación y equilibrio necesarios para mantener las coaliciones necesarias y no generar antagonismos innecesarios. El don intelectual que poseen estos individuos es una capacidad para integrar una amalgama de datos constantemente cambiantes, multicolores, evanescentes, solapándose perpetuamente... en un esquema único y verlos como síntomas de posibilidades pasadas y futuras. Su compromiso no es diseccionar, correlacionar datos y formular teorías, sino sentir y vivir los datos, discernir lo que es importante del resto, y determinar lo importante en función de las oportunidades que determinados datos revelan... Es un sentido acerca de lo cualitativo más que de lo cuantitativo, de lo específico y singular más que de lo general; es una especie de conocimiento directo, distinto a una capacidad para la descripción, el cálculo o



DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA la inferencia; es lo que se llama variadamente sabiduría natural, comprensión imaginativa, penetración, capacidad de percepción y, más engañosamente, intuición, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes -admirables como son- del conocimiento o saber teórico, la erudición, las capacidades de razonamiento y generalización, el genio intelectual... "No creemos que estas capacidades o sabidurías prácticas puedan ser propiamente enseñadas" (Berlín, 1998, pp. 120-121).


Fácilmente comprenderemos que la ética necesaria para este oficio es muy exigente. Los dilemas éticos que enfrenta el buen político son permanentes. En casi todas las decisiones importantes hay más de un bien ético en juego y la información sobre los costes y beneficios de toda decisión nunca es suficientemente precisa (a veces ni siquiera está claro lo que conviene ya no al país sino al político que decide). Desde luego siempre hay un límite por debajo del cual las decisiones son éticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (¿dónde termina la política industrial razonable y comienza la concesión a las empresas poderosas de privilegios que deteriorarán la institucionalidad propia del mercado eficiente?). En general, en contextos decisionales específicos, casi nunca se impone una sola solución como la única éticamente correcta. La grandeza de la política reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente contrarias a los intereses generales, hay que optar entre bienes públicos igualmente valiosos. En estas decisiones se mezclan conocimiento, razón, sensibilidad, valores, cálculos, azar... Es el momento egregio de la política que no puede ser sustituido por ningún manual o consultor. Es también el momento de la libertad y la vida en toda su plenitud. Son los momentos en que hacemos historia.10 Seguidamente nos vamos a permitir la audacia de establecer una serie de principios éticos que deben ser considerados en el oficio del buen político. Aunque esta exposición no tiene en absoluto valor de conocimiento académico, tampoco es una mera ocurrencia. Además de reflejar la reflexión sobre la propia experiencia, se apoya en algo más objetivado: la convicción de que los buenos políticos son los que mejoran constante y decididamente la gobernabilidad del 10

Todos nosotros somos "tomadores de historia". Algunos de nosotros somos por nuestra capacidad analítica ex fon "contadores de historia"; otros por su afición previsora ex ante son "contadores de historias"; sólo unos cuantos alcanzan la calidad de "hacedores de historia" y, sin duda, los buenos políticos, como en general todos los líderes y emprendedores, se encuentran entre ellos.


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país, su sistema institucional en sentido amplio, al que consideran el mejor activo para lograr el desarrollo humano sostenible. Los buenos políticos son hombres y mujeres prácticos. Tras un discurso como éste tenderán siempre a preguntar: bueno, ¿y qué puedo hacer yo para que la ética fortalezca el buen desempeño de mi oficio? Como además son inteligentes y vivos, si se les ofrece un manual lo rechazarán, pero seguirán inquiriendo: ¿existen algunos principios o guías que me ayuden a ver mejor las exigencias de mi oficio y a cultivar el desarrollo personal necesario? El oficio de buen político no se aprende en una maestría. Las maestrías enseñan a gestionar y a administrar. Los buenos políticos siempre son líderes y emprendedores, hacen historia. Ellos no nacen, se hacen a sí mismos por la determinación de ponerse al frente y hacer una diferencia positiva. En el bien entendido que, como decía Peter Drucker, sólo es líder el que tiene seguidores. Los buenos políticos se esfuerzan siempre, como los grandes artistas y todos los creadores. Nunca se puede decir ya domino plenamente el oficio, como nunca se puede decir, por ejemplo, que el violín o la guitarra ya no tienen secretos para mí. Los buenos políticos mueren aprendiendo y para aprender practican permanentemente las disciplinas 11 que los ayudan a dominar su oficio. Para ello necesitan guías o principios éticos y ahí van unos cuantos. 1. Subjetivamente se esfuerzan por el autoconocimiento y el autodominio. Sin ello es imposible la autenticidad, la integridad. Sin ello no se logra inspirar confianza ni se consigue la buena comunicación. Comunicar no es hablar bien, ni siquiera expresar buenas cosas, sino conseguir la atención y el respeto de las audiencias, lo que se hace imposible si la audiencia no percibe autenticidad en los mensajes, es decir, si no reconoce una coherencia básica entre el mensaje y la trayectoria de vida. ¿Conozco mis motivaciones y ambiciones últimas? ¿Tengo una medida adecuada de mis capacidades? ¿Soy capaz de reconocer y resistir las peores tentaciones del poder? ¿Sé encontrar los espacios de recogimiento en los que me pregunto permanentemente quién soy, que pretendo, para qué estoy en 11

Seguimos en este punto la obra bien conocida de Peter Senge: "Por disciplina no aludo a un 'orden impuesto' o un 'medio de castigo', sino a un corpus teórico y técnico que se debe estudiar y dominar para llevarlo a la práctica. Una disciplina es una senda de desarrollo para adquirir ciertas aptitudes o competencias. Al igual que en cualquier disciplina, desde la ejecución del piano hasta la ingeniería eléctrica, algunas personas tienen un 'don' innato, pero con la práctica cualquiera puede desarrollar un grado de habilidad. I.a práctica de una disciplina supone un compromiso constante con el aprendizaje. 'Nunca se llega": uno se pasa la vida dominando disciplinas. Nunca se puede decir: 'Somos una organización inteligente', así como nadie puede decir: 'Soy una persona culta. Cuanto más aprendemos, más comprendemos nuestra ignorancia" (Senge, 1992).




este mundo? ¿Conozco mis modelos mentales? ¿Soy capaz de comprender los modelos mentales de mis interlocutores y adversarios sin dejar de ser fiel a mis propósitos? ¿Soy capaz de resistir al oportunismo del cambio? ¿Soy capaz de cambiar cuando resulta necesario? Cuando integramos en nuestra vida la disciplina del dominio personal asumimos dos compromisos permanentes. Por un lado, clarificamos continuamente lo que es importante para nosotros. Por otro, aprendemos a ver con mayor claridad la realidad. Esta yuxtaposición entre visión (lo que estamos determinados a ser) y una clara imagen de la realidad actual (dónde estamos en relación a lo que queremos) genera lo que denominamos "tensión creativa". La esencia del dominio personal consiste en aprender a generar y sostener la tensión creativa en nuestras vidas. Las gentes con alto nivel de dominio personal comparten varias características. Tienen un sentido especial del propósito que subyace a sus visiones y metas. Para esas personas, una visión es una vocación y no sólo una buena idea. Ven la "realidad actual" como una aliado, no como un enemigo. Han aprendido a percibir las fuerzas del cambio y a trabajar con ellas en vez de resistirlas. Son profundamente inquisitivas, y desean ver la realidad con creciente precisión. Se sienten conectadas con otras personas y con la vida misma. Sin embargo, no sacrifican su singularidad. Se sienten parte de un proceso creativo más amplio, en el cual pueden influir sin controlarlo unilateralmente. Las gentes con alto dominio personal "nunca llegan". El dominio personal no es algo que se posee. Es un proceso. Es una disciplina que dura toda la vida. Las gentes con alto nivel de dominio personal son muy conscientes de su ignorancia, su incompetencia, sus zonas de crecimiento. Y sienten una profunda confianza en sí mismas. ¿Una paradoja? Sólo para quienes no entienden que "la recompensa es el viaje". La tensión creativa constituye el principio central del dominio personal, e integra todos los elementos de la disciplina. Es la fuerza que entra en juego cuando reconocemos una visión personal que está reñida con la realidad actual. El dominio de la tensión creativa genera capacidad para la perseverancia y la paciencia. Transforma también el modo en que enfocamos el fracaso. Éste es simplemente una oportunidad para aprender. No testimonia nuestra falta de valía ni nuestra impotencia. Las sociedades abiertas a la innovación y el progreso no ven mal el fracaso: todos los emprendedores esforzados y de talento tendrán que experimentarlo para seguir avanzando.12

Quizás se encuentre también alguna luz en los versos de un poco conocido poeta catalán que me decido a traducir: 12

Textos elaborados a partir de la obra de Peter Senge (1992).


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Comienza preguntándote quién eres las respuestas serán tu autenticidad inspirarás confianza, tendrás integridad serás de una pieza porque si no, ¿quién habría de seguirte si caminas perdido? Siempre sabrás tu lugar tendrás propósitos y metas a los que te mantendrás fiel sin distraerte porque ya conoces el dicho "si quieres vencerlos, distráelos". Quiérete, cree en n mismo no precisas agradarte pero rompe el ensimismamiento mírate desde tu propósito que es el dueño que te mira ante el que responderás pues cuando no hay a quién responder llegan ios problemas. Quiérete desde la sencillez de la verdad Kl arrogante se miente su confianza insulta. Nunca te engañes pues todo se torcerá pero háblate positivamente con palabras amorosas, poderosas y confiadas la clave de tu autodominio es tu conocimiento y el quererte sin arrogancia. Cree en ti mismo y mantente firme, de una pieza no valen las ambivalencias sobre lo que somos o hemos de hacer. Escucha mucho Dios te dio dos orejas y una boca pero cuando tengas la decisión correcta que nada y que nadie te hagan claudicar porque tu amo no te lo perdonaría.

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Si no te conoces, si no te quieres si no crees cien por cien en ti mismo sin arrogancia ¿cómo serás esa fuerza que orienta y empuja? Cuando ya sepas lo que hay que hacer no demores, hazlo por el camino más sabio sin que la prudencia te haga traidor. Todo el mundo se merece un sueño pero todo sueño ha de tener un plan no vale encantarse manos a la obra. (Joanot de Prades, "Poemas a los príncipes republicanos", manuscrito inédito cedido por el autor, Barcelona, 1996.)

2. Los buenos políticos tienen un compromiso con la realidad que pretenden transformar. Buscan el conocimiento y la información necesarias no sólo para operar en la realidad sino para transformarla. Para ello generan sistemas de información y de conocimiento, construyen equipos, establecen "sensores" y sistemas de alerta. Saben que no pueden saberlo todo, pero que es imperdonable cometer errores por no contar con la información necesaria y disponible. Pero el tipo de información y conocimiento que precisan es diferente de la información y el conocimiento que construye la ciencia y la técnica. Éstas producen conocimiento codificado, fácilmente comunicable, dotado de gran valor objetivo en tanto no se halle falsado. Es loco ir contra el conocimiento científicamente bien establecido. Por eso el buen político se rodea de asesores que están al día y, por ejemplo, supera viejos esquemas ideológicos e interioriza las lecciones aprendidas por la comunidad internacional en materia de desarrollo. El compromiso con la realidad es compatible y se refuerza con la firmeza de los valores y los principios, pero es incompatible con el apego dogmático a esquemas ideológicos periclitados. El buen político no desarma la ideología para caer en el pragmatismo más oportunista; contrariamente afirma valores y principios, desarrolla nuevos conceptos, imágenes y eslóganes movilizadores, y con todo ello adapta viejas y respetables ideologías a las nuevas realidades. El tipo de información y de conocimiento que precisa el buen político es muy diferente del conocimiento científico y experto: necesita conocer los desafíos, las oportunidades y amenazas, los actores estratégicos, sus ambiciones y sus miedos, sus estrategias, necesita conocer muy bien los conflictos actuales y potenciales, los recursos y alianzas que puede movilizar, su consistencia y durabilidad... necesita,


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en definitiva, crear los sistemas de información y conocimiento precisos para formular y desarrollar buenas estrategias de cambio. Para ello tiene que desarrollar una capacidad de pensamiento sistémico y estratégico, de reflexión y de indagación, tiene que ser capaz de comprender el sistema y de ver sus anomalías y desarmonías, pues ellas son siempre las que apuntan a la necesidad y la posibilidad de cambios. El mero operador político conoce personas y hechos, gestiona conflictos y compra ambiciones, pero no tiene rumbo. Pone su conocimiento como máximo al servicio de las próximas elecciones. No sabría ponerlo al servicio de las próximas generaciones, porque no tiene visión, no tiene metas y propósitos de cambio. Su pasión por el poder se agota en sí misma. Para él, el poder no es instrumental para el desarrollo humano. El buen político ve y va más allá, es capaz, de ver procesos lentos y graduales, sabe aminorar el ritmo frenético para prestar atención no sólo a lo evidente sino a lo sutil. Busca más allá de los errores individuales o la mala suerte para comprender los problemas importantes. Trata de descubrir las estructuras sistémicas que modelan los actos individuales y posibilitan los acontecimientos. Sabe que esas estructuras que se trata de cambiar no son exteriores, pues son las propias instituciones en las que él opera y a las que pertenece. Sabe que lo fundamental es comprender cómo su posición intcractúa con el sistema institucional real. Pero a medida que comprende mejor las estructuras que condicionan su conducta, ve con más claridad su poder para adoptar las políticas capaces de modificar las estructuras y las conductas. Sabe que todos formamos parte del sistema que se trata de reformar. Para él no hay nada externo y por eso comprende mejor que nadie la sabiduría de la vieja expresión "hemos descubierto al enemigo: somos nosotros". 3. Los buenos políticos se orientan siempre a elevar la gobernabilidad, la institucionalidad existente. Cuando los políticos hacen algo notable pero no lo dejan institucionalizado, la supervivencia del progreso logrado es problemática. Suele desaparecer con su creador, que no habrá sido un buen político al no lograr su institucionalización, al hacer depender de su persona el progreso, al no haber elevado la gobernabilidad. Oí decir una vez a un interlocutor anónimo que "los únicos caudillos que valen son los que acaban haciéndose prescindibles creando buenas instituciones". Esta frase expresa el concepto que Maquiavelo tenía del buen Príncipe, que es el que fija en buenas instituciones el futuro progreso de la República. La idea la remachó magistralmente Napoleón afirmando que "los hombres, por grandes que sean, no pueden fijar la historia. Sólo las instituciones pueden hacerlo".




Esta sabiduría histórica se corresponde con resultados muy recientes y reveladores en el ámbito de las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. En particular los trabajos de Kaufmann y su equipo (2002) desafian la creencia convencional de que la producción de crecimiento acarreará inevitablemente mejoras en la gobernabilidad. Contrariamente, sus trabajos revelan que mientras existe una relación causal y a largo plazo entre buena gobernabilidad y crecimiento duradero y de calidad, la causalidad no funciona en sentido inverso. Lo que ratifica que la gobernabilidad no es un bien de lujo, sino un bien público que es necesario cultivar en todos los estadios del desarrollo. El buen político sabe que la gobernabilidad exigida por el desarrollo humano es la gobernabilidad democrática. Sabe también que la democracia es un sistema exigente que no debe confundirse con las meras aperturas electorales, las seudodemocracias, semidemocracias, las democracias delegativas u otras expresiones descriptivas de las formas más o menos imperfectas de democracia de que disponemos en la región. El buen político sabe que la democracia es un proceso complejo y de fin abierto, en el que se experimentan avances y retrocesos. Sabe que la calidad democrática depende de un criterio fundamental: el grado de igualdad política efectiva que el sistema político permite. Sabe que la opción democrática no es sólo una opción de conveniencia que se justifica por las ventajas positivas que la democracia aporta; no es un demócrata por defecto; es demócrata también por una convicción ética desde la que cree en la superioridad moral de la democracia sobre cualquier otro sistema político. Dicha convicción es la afirmación axiomática de la igualdad humana intrínseca, de que el bien de todo ser humano, cualquiera sea su condición, es intrínsecamente igual al de cualquier otro. La igualdad política no es obviamente una constatación empírica sino un juicio moral sobre el que se interioriza un imperativo categórico. Su formulación más conocida es la que en 1776 hicieron los autores de la Declaración de Independencia de los Estados Unidos: "Sostenemos como evidente estas verdades: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad". Esta afirmación no es ni una manifestación de cinismo ni una descripción de la realidad. Es sencillamente un juicio moral que afirma el deber moral de tratar a todas las personas como si poseyesen una igual pretensión a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses fundamentales. Significa, igualmente, que ninguna persona está definitivamente mejor cualificada que otras, tanto para gobernar como para dotar a cualquiera de ellas de autoridad completa y final sobre el gobierno del Estado. Significa que los derechos de participación política han de ser asignados por igual y que deben


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crearse las condiciones para que toda personas adulta pueda enjuiciar lo que sea mejor para su propio interés y para los intereses generales. Sabe que sin igualdad en la participación política, sin una representación política de calidad, sin inclusión política real y efectiva, la acción social de los gobiernos tenderá siempre a ser paternalista y clientelar. Piensa, como ya escribiera John Stuart Mili (1985, p. 34) en 1861, en Consideration onRepresentative Goverment, que es evidente que El único gobierno que puede satisfacer plenamente las exigencias del estado social es aquel en el que participa todo el pueblo; que cualquier participación, incluso en las más nimias funciones públicas, es útil; que la participación debe ser tan amplia en todas partes como permita el nivel general de mejoramiento de la comunidad; y que nada puede ser tan deseable en último término como la admisión de todos a compartir el poder soberano del Estado. Pero dado que, en una comunidad que exceda el tamaño de una pequeña población, todos no pueden participar personalmente sino en alguna porción mínima de la acción pública, el resultado es que el tipo ideal de un gobierno perfecto debe ser el representativo. 4. El buen político dispone de una estrategia de desarrollo, que ve como parte de un proyecto nacional. Son este proyecto y estrategia los que dan sentido a sus decisiones particulares y lo ayudan a movilizar los recursos y a construir las coaliciones necesarias para enfrentar los conflictos inherentes al cambio. El proyecto del buen político no es un plan irrealista, voluntarista, de esos que plantean y prometen resolver bajo su mandato todos los males patrios y que normalmente acaban en populismo, frustración, desgobierno y división nacional. Desde el imperativo etico de conocer la realidad, el buen político sabe las constricciones con que cuenta, sus recursos y alianzas y propone sólo aquellos cambios que con su liderazgo devienen viables y factibles. Sabe que, son los éxitos en los primeros pasos y conflictos los que le permitirán ampliar sus alianzas y seguir avanzando hacia objetivos más ambiciosos. Sabe que por mal que estemos, nada hay que no sea empeorable, y se mueve tan decidida como cuidadosamente. Sabe que no hay peor político que el que, quizás en nombre de ideales respetables, conduce su país al desgarramiento y al desgobierno. Como buen demócrata sabe que no hay buen gobierno sin fuerte compromiso social. Que el imperativo moral de la igualdad política impone avanzar decididamente hacia la creación de las condiciones que hacen que la igualdad y la libertad sean reales y efectivas. Que la democracia sólo es una fachada para la gente que, víctima de la indigencia o la pobreza, no puede realizar su derecho a la igualdad en la participación política y se ve forzada a renunciar o a transar


F.TICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO


con sus derechos políticos. Que en sociedades profundamente desiguales o hasta estructuralmcnte dualizadas como las nuestras, o la democracia sirve para ir creando las condiciones económicas y sociales de la igualdad política o la democracia se deteriora inevitablemente. Por ello mismo entiende el compromiso democrático como inseparable e integrante del desarrollo humano. Sabe que no hay proyecto democrático sin proyecto de desarrollo. Sabe que aún está lejos el día de la verdadera democracia, que será cuando ningún/a latinoamericano/a, desde la libertad conquistada, deje de mirar a los ojos a cualquier otro. Pero se sabe al frente y responsable de un tramo significativo de este viaje. Se sabe haciendo historia, o intentando hacerla. El buen político ha aprendido que los avances económicos y sociales que no quedan institucionalizados en la cultura cívica y política democrática (como los experimentados en tantos populismos y autoritarismos latinoamericanos) son una bomba del tiempo para el desarrollo humano sostenible del país. La cultura del beneficio o caridad social a lo Evita Perón, o de tantas otras primeras o segundas damas, no produce ciudadanos sino clientes y asistidos. La ciudadanía es una extensión de la cultura de los derechos que debe quedar fijada y garantizada en las instituciones del Estado social y democrático de derecho. Si las mejoras sociales no se acompañan con esta institucionalidad, entonces sólo hay un espejismo de desarrollo que propala malas culturas políticas que acabarán cobrando un alto precio a los países en los que arraiguen. Si un sistema político debe persistir ha de ser capaz de sobrevivir a los desafíos y a la agitación que sin duda se presentarán en forma de las crisis más diversas. Conseguir la durabilidad de la democracia no equivale sólo a navegar con buen tiempo, también hay que poder navegar con borrascas y en peligro [...]. Durante el siglo XX, el colapso de la democracia fue un hecho frecuente como lo atestiguan los setenta casos de quiebras de la democracia que se mencionaron al comienzo de este capítulo. Pero algunas democracias consiguieron campear los temporales y hasta resurgir más fuertes que antes, aunque otras no. ¿Por qué? No hay una sola razón. Pero sí una principal: la estabilidad y progreso democráticos de un país se ven favorecidos si sus ciudadanos y líderes defienden con fuerza las ideas, valores y prácticas democráticas, que se transmiten de una generación a otra. Una cultura polírica democrática contribuye a formar ciudadanos que creen que la democracia y la igualdad política son fines ¡rrenunciables, que el control sobre el ejército y la policía ha de estar completamente en manos de las autoridades electas, que las instituciones democráticas básicas (la autoridad corresponde a los cargos públicos electos; elecciones libres, imparciales y frecuentes; libertad de expresión; acceso a fuentes alternativas de información; autonomía


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de las asociaciones, y ciudadanía inclusiva) deben ser preservadas; y que las diferencias y desacuerdos entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos (Dahl, 1999, pp. 177-178).

5. Los buenos políticos impulsan siempre la transparencia, combaten la opacidad en la que se envuelven siempre los malos políticos. Sin transparencia en el ámbito público tiene poco sentido la participación política y se hace muy difícil la rendición de cuentas. La transparencia se mide por el grado en que un sistema institucional permite a los ciudadanos o a las organizaciones interesadas acceder eficazmente a información relevante, confiable, suficiente y de calidad en el ámbito económico, social o político que resulte necesario para la defensa de sus intereses o para su participación en la definición de los intereses generales. Estos flujos de información no pueden ser asegurados por los mercados, en parte porque puede haber beneficios importantes derivados de la no revelación. Por eso, el rol de la política y del Estado resulta crítico en este punto, aunque nada fácil, pues también hay rentas políticas derivables de la opacidad. La orientación a la transparencia no es sólo una exigencia de la lucha contra la corrupción. Es también una condición para avanzar en la calidad de la democracia y generar buena cultura política. Pero no basta sólo con la transparencia en el ámbito público. El buen político sabe que hoy la definición y realización de los intereses generales no es ningún monopolio del gobierno, pues éste se ve obligado a decidir y actuar en redes de interdependencia con las empresas y, a veces, con algunas organizaciones sociales. Si estas relaciones no son transparentes, resulta muy alto el riesgo de extorsión de las empresas por los políticos, de captura del gobierno por las empresas, o de connivencias entre unos y otros contrarias a los intereses generales. Por eso, el buen político sabe que la exigencia de transparencia, como imperativo de buena gobernabilidad, alcanza tanto al sector público como al privado, así como a las relaciones entre ambos. Hoy la gobernanza gubernamental ya no es separable de la consideración de la gobernanza empresarial, cuando nos planteamos la construcción de una verdadera gobernanza democrática. Y la letanía de escándalos, encabezada por Enron y Worldcom, que ha recorrido el mundo, pone de manifiesto las graves consecuencias en el ámbito público de profundos defectos en la gobernanza corporativa. Por eso, las políticas de transparencia deben incluir a los gobiernos y a las empresas. Por lo tanto, se trata del uso de préstamos a inversionistas privados y de la solvencia de los prestatarios; cuentas audkadas apropiadamente de instituciones clave gubernamentales, privadas y multinacionales; el proceso presupuestario y



DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA I ATINA

datos clave de la gestión del gobierno; estadísticas monetarias y de la economía real del banco central así como de la provisión de servicios públicos; revelación del financiamiento político y de campañas electorales; registro y publicidad de la votación de los legisladores; supervisión efectiva del papel del Parlamento, los medios y la ciudadanía en las cuentas presupuestarias públicas así como de las actividades de las instituciones e inversionistas externos (Kaufman, 2003). Los buenos políticos enfrentan constantemente el desafío de la captura del Estado, ya sea por grupos políticos, burocráticos, de negocios, financieros o sindicales privilegiados. No olvida la sabiduría de Adam Smith (pp. 12-26) quien advirtiera que "rara vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea con motivo de diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en alguna combinación o concierto contra el beneficio común, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderías". Saben que en los mercados y en las democracias imperfectas todos los grupos de interés con acceso al gobierno tratan de atentar contra los intereses generales, propenden a la opacidad y ocultan sus intereses particulares bajo el velo de los intereses generales. En especial prestan atención al dato crecientemente revelado por investigaciones empíricas de la gravedad de la tendencia de algunas empresas y conglomerados empresariales —incluidos los internacionales— a afectar ilícitamente a la formación de políticas, leyes y regulaciones estatales. La preponderancia de la captura del Estado por parte de poderosos conglomerados (incluyendo algunas transnacionales) pone de relieve cuatro corolarios que desafían los puntos de vista ortodoxos sobre la gobernabilidad y el clima de inversión. En primer lugar, replantea el enfoque tradicional para evaluar el ambiente de negocios y el clima de inversión. Se asumía que era el gobierno quien provee este clima a un sector empresarial pasivo. Pero la realidad es más compleja, mostrando conglomerados y élites poderosas que juegan un papel importante en la formación de las reglas del juego constitutivas del entorno de negocios. 2) En segundo lugar, la existencia de la captura del Estado es una manifestación extrema de la necesidad de entender el nexo entre la gobernanta de los sectores público y privado y, consiguientemente, replantea la recomendación tradicional de controlar la corrupción como un problema casi exclusivo del sector público. 3) Por último, será difícil establecer estrategias de gobernabilidad democrática sin un mejor conocimiento del tipo de nexos específicos existentes entre sector público y privado en un determinado país (Kaufman, 2003, p. 13). De las crisis vividas en Asia, Rusia y América Latina hemos aprendido que el sector financiero ha estado especialmente involucrado en la captura del Estado con consecuencias muy negativas para la gobernabilidad general. Los datos exis-


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rentes indican una correlación fuerre enrre el grado de solidez bancaria y el nivel de conrrol de la corrupción. Estos datos apuntan en el sentido de que una estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad no podría dejar de considerar el fortalecimiento de la gobernanza de las corporaciones privadas y en particular del sector financiero (Kaufman, 2003, p. 17). El buen político sabe distinguir entre las instituciones del mercado y las empresas actualmente existentes. Sabe que a largo plazo el determinante fundamental del número, la calidad, productividad y competitividad de las empresas estriba en la calidad de las instituciones del mercado. Sabe también que necesita la colaboración del sector empresarial existente o, al menos, de una parte significativa este último para impulsar una mejor institucionalidad del mercado y de las relaciones entre las empresas y el Estado. Pero sabe que el gobierno ha de ser mucho más favorecedor del desarrollo de los mercados que de los negocios. Salvar o fortalecer empresas sin asegurar su capacidad para sobrevivir o desarrollarse en entornos de mercados más amplios y perfeccionados equivale a proteger campeones de mercados imperfectos y a bloquear en consecuencia y más pronto que tarde el desarrollo. Sabe lo difícil que resultan estas decisiones y trata de desarrollarlas con transparencia y buscando las difíciles alianzas con las que enfrentar los inevitables conflictos. Respeta la empresa y la riqueza obtenida a través de ella, pero siempre que, tal como exigía Adam Smith, no se hayan obtenido violando "las reglas de juego limpias", es decir, siempre que se haya buscado el propio interés "por un camino justo y bien dirigido". Por eso, como Adam Smith también enseñó, sabe que defender la libre empresa es diferente de defender a los empresarios, pues estos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia y una política industrial coherente con ella), tenderán a realizar su propio interés a costa del interés común. El buen político sabe además que, si no hay buenas reglas del juego y buen manejo de las relaciones entre el gobierno y las empresas, es la propia democracia la que se acaba poniendo en riesgo. Los vínculos estrechos entre los negocios y los gobiernos son perjudiciales para la democracia y para la confianza pública en el gobierno democrático. Las empresas, por su propia existencia, plantean un problema a la democracia, pues mediante su disposición de recursos, poder de persuasión y privilegios legales (principalmente la responsabilidad limitada) inevitablemente alcanzan mayor peso político que los ciudadanos individuales. Lo mismo puede decirse de las graves desigualdades económicas. Ambas desigualdades tienen sus ventajas pero también sus límites. Los gobiernos han de ser arbitros, ejercer de contrapeso de grupos privados poderosos. Pero si en vez de ello permiten o estimulan que las




empresas privadas o los individuos poderosos los manipulen, entonces llevan la fe pública en la democracia hacia el punto de ruptura. 13 El buen político sabe que no es el capitalismo sino su forma institucional específica de economía de mercado lo que constituye una condición favorecedora de la democracia. Pero no se le oculta que la estrecha relación entre democracia y economía de mercado oculta una inevitable paradoja: si bien el desarrollo de las economías de mercado producen transformaciones económicas y sociales que propenden a la democratización política, no es menos cierto que la economía de mercado, al provocar una distribución muy desigual de muchos recursos clave (riqueza, ingresos, status, prestigio, información, organización, educación, información y conocimiento...), determina que unos ciudadanos tengan una influencia mayor que otros sobre las decisiones políticas. La consecuencia es que, de hecho, los ciudadanos no son iguales políticamente y, de este modo, la fundamentación moral de la democracia, la igualdad política, se ve seriamente vulnerada. 14 6. Los buenos políticos se orientan a la rendición de cuentas y a la asunción de responsabilidades. Saben que sin buenos sistemas de transparencia y responsabilización el ejercicio del poder no puede superar los riesgos a que está continuamente sujeto. No cree que los políticos sean corruptos, pero sabe que todos —comenzando por él mismo— somos corruptibles. Por eso, aunque valora el discurso, se esfuerza porque se traduzca en instituciones eficaces de rendición de cuentas. Nuevamente sabe que las buenas instituciones son las que hacen que todo funcione correctamente cuando nos flaquea la ética.15 Que la tendencia del ser humano a acrecentar y abusar del poder corre paralela a la propensión a ocultar la información y silenciar la crítica, a exigir responsabilidades desde la oposición y a boicotear su exigencia y producción desde el gobierno. 13

The Economist, pp. 15-16 del survey "Capitalism and Democracy", 28 de junio de 2003. El argumento se encuentra desarrollado en Dahl, 1999, pp. 195-204. 15 Es muy conocido el aserto de Lord Acton en 1887: "El poder tiende a corromper; el poder absoluto corrompe absolutamente". Un siglo antes, William Pitt, hombre de amplia experiencia política, dijo algo similar: "El poder ilimitado es proclive a corromper las mentes de quienes lo poseen". Ésta fue la perspectiva adoptada por los miembros de la Convención Constitucional Americana de 1787: "Señor, hay dos pasiones que tienen una poderosa influencia sobre los asuntos de los hombres", decía Benjamín Franklin, el delegado de más edad: "Éstas son la avaricia y la ambición: el amor al poder y el amor al dinero". Uno de los delegados más jóvenes, Alexander Hamilton, coincidió en la idea: "Los hombres aman el poder". Y Georges Masón puntualizaba: "Dada la naturaleza del hombre, podemos estar seguros de que aquellos que tienen el poder en sus manos [...] siempre [...] en cuanto puedan [...] lo acrecentarán". 14


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Pero el buen político sabe también que las instituciones de rendición de cuentas interiorizadas en los procesos gubernamentales (controles ex ante del gasto, controles de gestión presupuestaria, evaluación interna de desempeño personal y de resultados organizativos, controlarías, oficinas anticorrupción...) resultan tan necesarias como insuficientes. La experiencia le demuestra y las investigaciones empíricas más actuales le confirman que sin mecanismos más amplios de transparencia y responsabilización externa a cargo de evaluadores externos independientes, los medios de comunicación, los parlamentos, las fiscalías y los jueces penales, y hasta determinadas organizaciones sociales..., sin todo esto, los mecanismos internos de control y responsabilización no funcionan efectivamente. Especialmente en países como los nuestros, donde las estructuras administrativas son altamente imperfectas y vulnerables. Desde luego que el buen político conoce bien las imperfecciones que afectan a los medios de comunicación y a las organizaciones sociales con funciones de supervisión, alerta, control y exigencia de responsabilidad. Pero, además de tratar de superarlas garantizando mayor pluralismo, objetividad e independencia, comprende que el gran aprecio que la ciudadanía muestra por estas instituciones se debe a la convicción cívica profunda de que sin ellas la opacidad y los negociados políticos acabarían matando el nervio democrático. Donde la captura del Estado es preponderante, necesitamos replantear las estrategias para tratar la mala gobernabilidad. En lugar de enfocarnos en cambios en las estructuras burocráticas internas y en reglas y regulaciones organizacionales, la implicación de este trabajo señala de nuevo la necesidad de enfocarse en medidas de rendición de cuentas externas más amplias, donde los mecanismos de voz y transparencia figuren prominentemente, incluyendo revelación de votos parlamentarios, declaración de activos, encuestas transparentes, y exigencia de estándares más altos para los medios de comunicación. La necesidad de enfocarse cada vez más en estos temas se debe en parte a la creciente evidencia de que el trasplante directo de plantillas de la OCDE —tipo nueva gestión pública— para rendición de cuentas internas del gobierno no ha dado resultados en las economías emergentes. De manera similar, crear nuevas agencias públicas, tales como las oficinas y comisiones anticorrupción, ha fallado casi siempre. El reto consiste en mover el péndulo hacia mecanismos de rendición de cuentas externos, con nuevos enfoques participativos, que provean mecanismos de voz y retroalimentación a las partes interesadas fuera del ejecutivo complementando las áreas prioritarias de fortalecimiento institucional fuera del gobierno. Existen ya diversas experiencias en esta dirección (Kaufman, 2003, pp. 13-14).



DILEMAS ÉTICOS DE AMERICA LATINA

7- El buen político se orienta a la construcción y desarrollo del Estado de derecho. Sabe que América Latina, por lu general, registra niveles muy limitados de Estado de derecho. En cualquier caso no confunde a éste con la mera seguridad jurídica del estado de los derechos existentes. La desigualdad estructural que atraviesa la región se expresa también en un acceso muy desigual, entre otros, a los derechos de propiedad eficazmente protegidos. Si confundimos el Estado de derecho con la segundad jurídica del statu quo, muchos países latinoamericanos serían campeones del Estado de derecho. El entramado de privilegios económicos y sociales expresados en la distribución de la tierra, los beneficios fiscales a algunas empresas, los privilegios comerciales, los monopolios otorgados a algunas corporaciones profesionales, regímenes privilegiados de determinados colectivos laborales... y un largo etcétera son restos de un sistema jurídico, procedente del tiempo colonial, en que el derecho se configuraba más como un entramado de privilegios personales o corporativos que como un orden abstracto fundamentador de una ciudadanía universal. Todos los buenos políticos experimentan la dificultad de ir desmontando esos entramados bloqueadores del desarrollo, que suelen hallarse amparados por leyes hechas muchas veces —como solemos decir— con nombre y apellidos. Pero ningún buen político renuncia a este objetivo, pues sabe que la democracia y el desarrollo humano exigen el fortalecimiento progresivo del verdadero Estado de derecho, es decir, el que garantiza derechos de ciudadanía política, civil, económica, social y cultural, con carácter universal, para el conjunto de la población. Capta intuitivamente la idea expresada por Amartya Sen de que "la reforma legal y judicial es importante no sólo para el desarrollo del Estado de derecho, sino también para el desarrollo en las esferas económica, política, civil, social y cultural, las cuales a su vez forman parte del concepto integral de desarrollo humano". Y coincide con la evidencia empírica, pues disponemos ya de análisis econométricos que indican que existe una relación causal y significativa entre el nivel de Estado de derecho, por un lado, y la riqueza de las naciones, el grado de alfabetización y escolarización y la tasa de mortalidad infantil, por otro.16 Hoy sabemos también que el fenómeno de la captura del Estado no se agota en el ejecutivo sino que incluye también al legislativo y al judicial. Por eso sabemos que los programas tradicionales de fortalecimiento institucional basados en formación, cambio en las reglamentaciones, informatización, mejora de recursos presupuestarios, simplificación de procedimientos, reducción de dilaciones, gestión de la carga, visitas de estudios, etc., no producen avances 16

Véase Kaufmann (2001), pp. 4-5.


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sostenibles si no van acompañados de programas tendentes a reducir la captura del poder legislativo y judicial por los grupos de interés más diversos. Por ejemplo, aunque la independencia del poder judicial con relación al poder político continúa siendo un tema mayor en muchos países, en otros es superado por la necesidad de asegurar esta independencia frente al poder económico nacional e internacional; y en otros, por asegurar la transparencia y responsabilización de unos jueces bastante independientes pero poco responsables y eficaces capturadotes de rentas. Superar esa captura es necesario para unlversalizar el derecho de acceso a la justicia y eliminar el impuesto regresivo que la corrupción judicial supone hoy para los pobres y para las pequeñas empresas. Avanzar hacia la independencia, la transparencia, la responsabilización y la confiabilidad de los jueces, administradores y legisladores sigue siendo el tema clave de la construcción del Estado de derecho. Pero la estrategia precisa para lograrlo debe plegarse perfectamente a las condiciones específicas de cada país. En particular, es preciso conocer si el déficit de independencia procede de la subordinación política, de la captura económica o de cualquier otra fuente, o en qué grado procede de cada una de ellas. Sólo este conocimiento -que debe ser la base de todo buen diagnóstico- nos puede alumbrar los puntos de entrada de un proceso eficaz de reforma. 8. Por último, el buen político cultiva la sensibilidad ética, la simpatía y la empatia. Trata de no perder nunca la capacidad de ponerse en el lugar del otro e imaginar cómo siente y piensa. Sabe que el juicio ético es a la vez corazón y razón. Por ello combate permanentemente la apatía, la alogia y la anestesia moral con la que tienden a contagiarnos tantos "triunfadores" al uso. Sabe que las gravísimas diferencias sociales que registramos propenden a inhibir la empatia y a asignar valores diferentes a la vida humana en función del grupo de pertenencia. Al final ya no vemos a los pobres; los usamos pero no los sentimos nuestro prójimo. El buen político trata de no ser cooptado y anulado por los poderosos, pues no olvida las advertencia de Adam Smith, en La teoría de los sentimientos morales, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerarquías y el orden social, es a su vez la causa más grande y universal de la corrupción de nuestros sentimientos morales". Por eso, e! buen político no descuida los gestos de compasión y apoyo hacia las víctimas y los pobres, de respeto y consideración hacia los honestos, los emprendedores, los esforzados, los innovadores, los solidarios... en definitiva, hacia los hombres y mujeres que necesitamos asegurar para que la locura del neoliberalismo (con su sueño imposible de un consu-




mo irrestricto e irresponsable de recursos no renovables, con la manipulación mediática y el aturdimiento sensible que provoca, y con la subordinación de los intereses del mundo a los hegemónicos de la pax americana) no impida el resurgir, el arraigo y la expansión incontenible de una gobernanza global multilateral y democrática sobre la que pueda florecer el desarrollo humano sostenible.

ANEXO 1 El desarrollo como cambio institucional y la revalorización de la política Desde el plano teórico, la mejor fundamentación que nos consta de las relaciones entre instituciones y desarrollo sigue siendo la aportada por el neoinstitucionalismo histórico de Douglas C. North, que ha sido construido desde una teoría del comportamiento humano, combinada con una teoría de los costes de transacción y una teoría de la producción. Se parte de la consideración tradicional de las instituciones como una creación humana para resolver las incertidumbres que surgen en la interacción como consecuencia de la complejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentes para procesar la información existente. Se descubre que económicamente las instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso que en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. También porque afectan a los costes de transformación y determinan en gran medida la estructura productiva de un país. Finalmente, las instituciones determinan igualmente la cantidad, el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en una determinada sociedad (North, 1991).17 17

Aquí radica el fundamento económico de la lucha por la seguridad jurídica. El avance hacia mercados eficientes ha exigido históricamente y sigue exigiendo ahora la reducción progresiva hasta la eliminación del poder arbitrario. La interdicción de la arbitrariedad es la columna vertebral del mercado eficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que iniciaron el proceso de extensión de la ciudadanía y el mercado desde los muros de las villas o burgos a todo el territorio nacional creando la nación moderna. El gobierno constitucional no sólo es un ideal de libertad personal y política, es también una exigencia para el funcionamiento eficiente de los mercados. Las diferencias de incertidumbre respecto de la seguridad de los derechos se corresponden probadamente con las diferencias de desarrollo observables entre los países. Cuando un sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedad del conjunto de la población, la inseguridad resultante no se traduce sólo en mayores costes de transacción sino en la utilización de tecnologías que incorporen poco capital fijo y no impliquen acuerdos a largo plazo. Las empresas tenderán a ser de pequeña dimensión, salvo cuando pertenezcan o estén protegidas por los gobiernos o por su propia fuerza o la de una potencia exterior.


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Para los países en desarrollo lo más grave, con todo, es que las "malas" instituciones tienden a bloquear el desarrollo al influir negativamente en la cantidad, tipo y forma del conocimiento y las habilidades socialmente disponibles. Como las instituciones delimitan las oportunidades de maximización de las organizaciones, también delimitan la dirección que tomará la adquisición de conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades requeridos para maximizar la utilidad de las organizaciones en una economía de mercado moderna son bastante diferentes de los requeridos en un contexto institucional donde la maximización depende de sabotear a los competidores, donde el trabajo organizado incentiva la ralentización o el abandono laboral, donde los agricultores fían casi todo a su capacidad de presión para que el gobierno restrinja la producción o eleve los precios. Lo importante es percibir que el tipo de conocimiento disponible juega como dinamizador u obstaculizador del desarrollo. Dado que el cambio social necesario para éste es altamente dependiente de las representaciones mentales o modelos subjetivos de los actores, la incentivación de un sistema inadecuado de conocimientos tenderá a reforzar el statu quo institucional. Los actores serán más remisos a captar o aceptar los beneficios alcanzables con el cambio y, por el contrario, tenderán a dramatizar los costes del cambio o la no necesidad de este último. Comprender todo lo anterior es imprescindible para producir desarrollo hoy. Pero quizás es todavía más importante comprender que la reforma institucional de un país no podrá hacerse por mera voluntad política, cambio planificado o por decreto. Lo que está implicado en el cambio institucional es nada menos que las reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos mentales, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto sólo puede resultar del proceso de aprendizaje social y sólo puede darse incrementalmcnte. Las correlaciones de que depende el cambio institucional son excesivamente complejas como para permitir su planeamiento válido. Es esa complejidad lo que no sólo hace muy difícil la programación temporal de los cambios sino que producirá también casi inevitablemente cambios no intencionados y efectos imprevistos. El cambio institucional no puede ser sólo fruto de la voluntad humana. Requiere condiciones que North ha expresado del modo siguiente: Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son complejas. Básicamente, son los cambios en los precios relativos y los cambios en las preferencias. Producido un cambio significativo en alguno de estos factores, los actores sociales que se sienten amenazados tratarán de imponer una lectura de éstos compatible con el mantenimiento del statu quo, dramatizarán los costes y




minimizarán los beneficios esperables del cambio institucional en cuestión. La demanda de cambio institucional se articulará si un número suficiente de actores sociales comparten la percepción no sólo de que pueden perder considerables beneficios potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deteriorados sus beneficios actuales de permanecer en el statu quo. No obstante, el cambio no se producirá cuando los actores perciban la situación como de "equilibrio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de cada actor social relevante y de los arreglos institucionales existentes, acaben concluyendo que nadie va a obtener ventajas claras de la inversión en el cambio institucional. Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando un cambio en los precios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambas partes de un intercambio a la percepción de que pueden capturar mayores beneficios cambiando los términos del contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato; pero como el contrato está inserto en una jerarquía de reglas, la renegociación no será posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posición de negociación, para conseguirlo tendrá que invertir recursos en el cambio del marco institucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en las ideas acabará produciendo la erosión de las reglas o instituciones vigentes y su posterior sustitución por otras (North, 1991, p. 57). Las sociedades más exitosas en términos de desarrollo son las que han conseguido ir creando las condiciones del cambio institucional permanente. El éxito de las sociedades occidentales avanzadas parece radicar en haber creado un contexto institucional que ha hecho posible nuevos acuerdos y compromisos entre los actores sociales. Las instituciones políticas deben, pues, evolucionar para procurar ese marco facilitador del cambio incrementa!. Desde una perspectiva de gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por ejemplo, el statu quo de un mero turno electoral caudillista o partidocrático en el ejercicio de un poder en gran parte patrimonial, clientelar, mercantilista y arbitrario. Exige promover la evolución o cambio institucional hacia una sistema de representación y participación política que permita el máximo de intercambios entre el máximo de actores. Es por esta vía como la consolidación democrática se corresponde, además, con la eficiencia económica y la integración social. El reconocimiento de la dimensión institucional del desarrollo conlleva la necesidad de redescubrir y revalorizar la política en las estrategias de desarrollo. North ya señaló que una de las conclusiones más interesantes del neoinstitucionalismo económico es que la política y la economía están inextricablemente relacionadas y que no podemos explicar el desempeño económico de una deter-


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minada sociedad sin considerar esta relación (North, 1991, p. 72). Desgraciadamente no existe todavía conciencia suficiente de la correlación entre la debilidad de las instituciones democráticas y la debilidad de las instituciones económicas en América Latina. El discurso democrático aún está demasiado alejado del discurso económico y social. Parece a veces como si no existiera vínculo estructural entre ambos, lo que se compadece mal con la necesidad de una aproximación integral al desarrollo. Afortunadamente se están dando avances importantes en la dirección que juzgamos correcta tal como muestra el texto siguiente: Según análisis econométricos que se presentan en este informe, más de la mitad de las diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los latinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones de estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de los gobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que en mayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que otras regiones del mundo en desarrollo [...J. La asociación entre calidad de las instituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente estrecha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo proceso de desarrollo [...]. La pregunta que aún no se ha respondido en forma suficientemente satisfactoria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico, es necesario entender primero qué determina la calidad de las instituciones para poder abordar luego el problema de cómo cambiarlas. las instituciones públicas son, por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a través de las cuales las sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la calidad de las instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácticas del sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre los organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus actividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, en el difícil terreno de las ciencias políticas. La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que une el desarrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desarrollo depende en buena parte de las instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y transforman en el contexto generado por el sistema político. Por consiguiente, no es aventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de la existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y permitan el control público de políticos y gobernantes [...]. La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actualmente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de


ÉTICA PARA KL BUEN OFICIO POLÍTICO


democratización que se propagó en América Latina hace más de una década ha comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatisfacción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se requieren reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia económica y la equidad social. Pero, a diferencia de muchas de las reformas anteriores, que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas no pueden concebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento por poner en práctica las llamadas "reformas de segunda generación" estará destinado al fracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, la política y las instituciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en los años venideros (Banco Interamericano de Desarrollo, 2000). Algunos han llegado a proponer que el verdadero objetivo del análisis económico sea el descubrir los arreglos institucionales que subyacen a todo sistema de producción e intercambio para concebir otros alternativos y viables que mejoren el desempeño económico colectivo, nada de lo cual puede hacerse sin introducir el análisis político (Fuentes Quintana, 1993). En realidad, en toda sociedad se da un modo específico de relacionamiento entre la política y la economía que constituye el principal determinante del desempeño económico. En las sociedades actuales la parte del PIB gestionada por los gobiernos y la ubicuidad y dinamismo de las regulaciones impuestas por éstos contienen las claves más determinantes del desempeño económico. La teoría macroeconómica nunca resolverá los problemas que enfrenta a menos que reconozca que las decisiones adoptadas en el proceso político afectan críticamente al funcionamiento de la economía. Esto sólo puede hacerse mediante una modelización del proceso económico-político que incorpore las instituciones específicas afectadas y la consiguiente estructura del intercambio político y económico (North, 1991). El reconocimiento del valor y hasta de la imprescindibilidad de la política para el desarrollo, remite a la agencia humana, a nuestra libertad y responsabilidad por la historia y, consiguientemente, a la trascendencia de las valoraciones y preferencias morales desde las que, cuando se dan las condiciones, procedemos a la reforma institucional. Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para América Latina porque, dados los niveles existentes de dualización, exclusión y desigualdad y las tradiciones populistas, caudillistas, corporativas y autoritarias todavía presentes, enfocar aquí la construcción de la gobernabilidad democrática desde una teoría del neoliberalismo individualista radical no parece el mejor camino. Entre otras razones porque en la mayoría de nuestros países la gran tarea pendiente es la construcción de la comunidad nacional y la ciudadanía plena. Y ello no podrá hacerse sin poner en primer término la construcción de


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unas instituciones que, partiendo del reconocimiento del valor de los mercados, no los convierta en Deus ex machina sino que reconozca sus limitaciones y su radical insuficiencia para enfrentar los retos globales que la región tiene planteados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizará por sí solo la construcción de una ciudadanía plena, libre y responsable. Esto exigirá de otros valores adicionales, integrantes de los que el PNUD llama el desarrollo humano. Gobernabilidad democrática es, pues, también construir una cultura cívica que no se agote en los valores de eficiencia, productividad, competitividad y realización individual, sino que abrace otros como los de solidaridad, convivencia, compasión, igualdad, dignidad y libertad, traducidos en proyectos personales integradores, un sistema de deberes y de un sentido de responsabilidad por la comunidad. La reforma institucional que el desarrollo humano exige, y que constituye el objeto de la política necesaria, es un proceso extraordinariamente difícil porque supone cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los modelos mentales. Es decir, se trata de un proceso de aprendizaje social casi necesariamente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjunto de la sociedad, está lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los ganadores y de sacrificios inevitables para los perdedores. Además, como las instituciones son formales e informales, la simple reforma legislativa no garantiza el enraizamiento del cambio institucional si no va acompañada de un cambio en las actitudes, valores y competencias sociales capaz de insertar en la cultura política las nuevas reglas. De ahí que pueda decirse, con razón, que el cambio institucional no puede hacerse sólo por legislación o decreto, de arriba hacia abajo, sino que supone también el protagonismo o participación activa de los actores actual o potencialmente interesados, es decir, un movimiento de abajo hacia arriba sin el cual no se puede garantizar la transformación necesaria de la informalidad institucional. En las condiciones específicas de la mayoría de nuestros países, la reforma institucional democrática es todavía más difícil y urgente. Es más difícil porque la propia imperfección democrática dificulta la calidad representativa, a la vez que amplios grupos de la población participan no como sujetos activos del proceso democrático sino, en el mejor de los casos, como meros reivindicantes de protección o de una participación subordinada a los beneficios distributivos. Resulta inquietante que, ante la ya imposible o la radical insuficiencia de la redistribución estatal y ante la pervivencia de las prácticas patrimonial-burocráticas, las nuevas democracias, o mejor dicho sus partidos, no hayan sido capaces de generar proyectos políticos que alienten suficientemente la organización y participación política de la gente. En estas condiciones no puede darse en nuestros




países la "eficiencia adaptativa", que es la que permite la reforma institucional incremental en las democracias representativas avanzadas. Y como tampoco puede darse ninguna revolución creíble, corremos el riesgo de quedarnos sin reforma y sin revolución, pero con un descontento y una rebelión crecientes al no percibirse una luz de esperanza al final del túnel. Es a este tipo de círculos viciosos a los que aludía el Presidente Fernando Henrique Cardoso cuando urgía por la reforma política, sin la cual, decía en el Círculo de Montevideo, no será posible ni la reforma económica, ni la social, ni la del Estado. O nuestras democracias son capaces de reformarse o no serán capaces de producir desarrollo para todos, con lo que dejarán el campo presto para nuevos emprendedores políticos cuyo rumbo no tiene por qué ser necesariamente democrático. Al fin y al cabo, si los demócratas oficiales no se cansan de identificar su imperfectísima democracia con "la democracia" y su más imperfecta seguridad jurídica con "el Estado de derecho", no es de extrañar que quienes han quedado excluidos acaben sintiendo poco aprecio por la una y por el otro. No son meros temores. El proceso venezolano, el deterioro colombiano, las incógnitas argentinas y las dificultades de tantos países andinos y centroamericanos expresan procesos inquietantes. No hay reforma institucional verdadera sin líderes ni emprendedores, públicos, privados, sociales, culturales... capaces de construir y articular las coaliciones necesarias, enfrentar los conflictos inevitables, llegar a los acuerdos convenientes y fijar en la cultura cívica y política las nuevas reglas del juego. En América Latina existen no sólo condiciones objetivas sino también capacidades subjetivas para la generación de liderazgos innovadores. No es cierto que los jóvenes se desinteresen de la política, aunque sí que "pasan" de la política que se les ofrece por la vía de los padrinazgos, compadreos o congresos partidistas tradicionales, lo que dista de ser un signo negativo. Si los partidos y sus viejas e inadecuadas coberturas ideológicas no son capaces de movilizar, no es porque la movilización social no sea posible, como demuestra la experiencia de tantos esforzados emprendedores e innovadores comunitarios, empresariales, culturales y económicos. La descentralización, allí donde no ha quedado aprisionada por el patrón clientelar de la política tradicional, ha demostrado su potencial para articular entornos generativos de nuevos actores y positivos em prendimientos con capacidad, aveces, de regenerar las viejas estructuras partidistas. Facilitarla mediante una correcta y precisa definición de competencias, recursos financieros y relaciones intergubernamentales sigue siendo una de las tareas más promisorias de la reforma política democrática. Lo que precisamos urgentemente es una revalorización y reinvención de la política como responsabilidad compartida entre todos por la construcción y el progreso de nuestras comunidades y naciones; y, desde ellas, de un orden interna-


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cional más justo y vivible. Los griegos llamaban "idiota" al "ausente de la ciudad", a quien se dedicaba exclusivamente a sus asuntos privados renunciando de hecho a su condición de ciudadano. Necesitamos estimular una ciudadanía activa que impulse las reformas exigidas para nuestro desarrollo democrático. Sin ella será imposible la renovación o sustitución de los indispensables partidos políticos. Tampoco podemos confiar sólo en los gobiernos y en la mejora de sus capacidades expertas, porque lo que está en juego no es principalmente la calidad de las políticas públicas sino la necesidad de una práctica política democrática renovada. Nadie sabe muy bien cómo se hace eso, incluidos ios expertos. Por eso necesitamos liderazgos que se pongan al frente de procesos de experimentación y aprendizaje social en todos los ámbitos de la existencia colectiva. El tipo de liderazgo político requerido por el cambio institucional positivo difícilmente pueda prescindir de la etica, dado el papel de los valores en la transformación institucional positiva. Burns lo expresó claramente: La esencia del liderazgo está en el reconocimiento de la necesidad real, en el descubrimiento y explotación de las contradicciones entre los valores y las prácticas, en el realineamiento de los valores, en la reorganización de las instituciones y en el gobierno del cambio. Esencialmente, la tarea del líder consiste en la elevación de las conciencias, en inducir a la gente a tomar conciencia de lo que siente y a sentir sus verdaderas necesidades tan fuertemente, a definir sus valores tan sentidamente que pueda ser movilizada para la acción transformadora (Burns, 1975, pp. 43-44). En la misma línea, Heifetz (1994) propone que, en lugar de definir el liderazgo como una posición de autoridad en una estructura social o como un conjunto de características personales, resulta más útil en nuestro tiempo definirlo como una actividad o trabajo adaptativo susceptible de ser emprendido desde todas las posiciones sociales y por cualquier persona en algún momento en su vida. El trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para abordar los conflictos entre los valores de las personas, o para reducir la brecha entre los valores postulados y la realidad que se enfrenta. El trabajo adaptativo requiere un cambio de valores, creencias o conductas. La exposición y orquestación del conflicto —de las contradicciones internas—, en los individuos y los grupos, potencian la movilización de las personas para que aprendan nuevos modos de actuar. Necesitamos políticos emprendedores en el sentido expresado por Spinosa, Flores y Dreyfus, es decir, políticos capaces de captar "desarmonías" en las prácticas sociales, vivir intensamente estas desarmonías como un problema de identidad o sentido vital y actuar como generadores en un espacio colectivo deter-




minado de un proceso de transformación de prácticas sociales que producirá nuevas identidades, significados y reglas. Los verdaderos emprendedores tienen fuerza para hacer historia, superando todos los costes de incertidumbre inherentes a su tarea, porque viven la desarmonía que descubren y deciden vivir para superarla transformándose a sí mismos y al espacio colectivo en el que actúan. Por ello, los citados autores consideran que fortalecer la capacidad de iniciativa no es tanto un problema de conocimientos como de sensibilidad.18 Hemos entrado en un tiempo histórico nuevo de complejidad, interdependencia y mutación sin precedente. El desarrollo ya no depende tanto del manejo de un stock de conocimientos de lenta evolución como de la generación de una capacidad social de aprendizaje de nuevas formas y competencias de acción colectiva, es decir, de reforma institucional permanente. En el nuevo entorno del desarrollo, el aprendizaje social y la reforma institucional no tienen un punto claro de llegada. Difícilmente podremos decir un día que ya hemos consolidado la democracia, hecho eficientes los mercados y equitativa la sociedad (conceptos que, por lo demás, son meramente históricos y no tienen nada que ver con ninguna pretendida condición de naturaleza). Cada generación va a tener su responsabilidad en esta reconstrucción incesante de nuestra historia. El siglo XXI todavía podría ser el de América Latina. Frente al tercer centenario de su emancipación no podemos menospreciar sino reinventar y revalorizar la política como la acción de cada uno en interés de todos, como oportunidad para la autorrealización de un yo comunitario frente a un ego egoísta, como una larga marcha de aprendizaje y construcción de instituciones estimuladoras de comportamientos individuales y organizativos eficientes y solidarios. Esta labor en absoluto está reservada a una élite reducida y selecta. Los políticos líderes y emprendedores que necesitamos para ello no nacen ni se fabrican en escuelas de lujo, sino que se hacen a sí mismos por la determinación de serlo. No hay ninguno de nosotros que en algún momento, en alguna situación, no pueda ponerse al frente y generar un proceso de aprendizaje positivo en su ámbito social. Ocupará entonces una posición de liderazgo, y si lo está haciendo desde la lucidez intelectual y el compromiso por el perfeccionamiento ético, estará haciendo además la política que necesitamos. 18

Para nuestros autores, hay dos clases de competencias requeridas para hacer historia: 1) ser capaz de sentir y hacerse cargo de las desarmonías experimentadas en el propio espacio vital colectivo y 2) ser capaz de cambiar el propio espacio sobre la base de las prácticas en desarmonía. Ello es imposible desde una actitud meramente intelectual, pues exige compromiso y experimentación comprometida. Los emprendedores hacen historia a través de la articulación, la apropiación cruzada y la reconfiguración de las prácticas y las identidades de su espacio vital. Esto no es una tarea especializada sino la mejor forma de vivir nuestra cotidianeidad (Flores, Spinosa y Dreyfus, 1997, pp. 356-358).


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ANEXO 2 Instituciones y desarrollo: una revisión de la literatura empírica actual Joan-Oriol Fracs Cabrera* La forma en que se toman e implementan las decisiones públicas influye de manera determinante en la actividad económica. La existencia de oportunidades de manifestar las preferencias, la provisión de ley y orden, la existencia de derechos de propiedad estables, de bienes públicos básicos y de redistribuciones que promuevan el bienestar y no resulten capturadas por intereses improductivos, depende fundamentalmente de la alineación de las capacidades institucionales con las coaliciones distributivas del país.19 La evidencia empírica en torno a la importancia de la gobernanza para el desarrollo se ha remarcado en múltiples estudios (véanse, por ejemplo, Hall y Jones, 1999; Kaufman, Kraayy Zoido-Lobatón, 1999; Clague etal, 1997; KnackyKeefer, 1997, 1995; Barro, 1996). El conjunto de estos estudios demuestra, utilizando técnicas econométricas, que las variables de gobernanza, como son las reglas que fomentan las libertades políticas y civiles, la responsabilidad política, el nivel de corrupción derivada de incentivos perversos en las reglas y procedimientos, la calidad de la regulación y otras que se comentan en detalle más adelante, están directamente relacionadas con el crecimiento y el bienestar, medido como PIB per cápita, niveles de inversión del país, o indicadores de pobreza como la tasa de mortalidad infantil. A continuación señalamos cuatro de los argumentos más utilizados por la literatura para explicar la constatada relación positiva entre gobernanza y desarrollo. En primer lugar, la literatura señala la importancia de los frenos y contrapesos a la acción de gobierno para promover políticas públicas que atiendan a los problemas de la ciudadanía y eviten la opresión de las minorías (Knack y Keffer, 2002). La denominada "accountability" del gobierno provee de los incentivos necesarios para evitar potenciales comportamientos oportunistas en el ejercicio del poder. El marco constitucional en el que se dibujan estos frenos y contrapesos cobra, pues, una importancia vital en la traslación de las preferencias ciudada* Analista del Instituto de Governabilitat de Catalunya (IIGC). El alineamiento entre capacidades institucionales y las coaliciones distributivas de actores estratégicos en el país determina la viabilidad de las políticas de reforma institucional en un país determinado. Por mucho que en un país exista la capacidad institucional para llevar a cabo una determinada política (se cuenta con los medios y los instrumentos adecuados), si la coalición distributiva que impulsa esta última no engloba a los actores adecuados, su viabilidad será mínima. Los incentivos que confrontan los diversos actores que apoyan una política resultan de vital importancia para entender los resultados de la política misma. 19




ñas en políticas públicas bajo unos principios que eviten tanto la tiranía de las mayorías como de las minorías. Esto resulta especialmente relevante en condiciones de elevada polarización económica y social como la que existe en América Latina. En segundo lugar, la literatura institucional señala la importancia de las instituciones para fijar los derechos de propiedad estables, evitar la captura de rentas y fomentar así el funcionamiento eficiente de los mercados. La existencia de derechos de propiedad estables y la predecibilidad provista por el Estado de derecho son precondiciones básicas para el intercambio eficiente y la inversión a largo plazo (Bates, 2001; North, 1990). Sin dichas precondiciones, no existe confianza en el mercado y se abren las puertas a la conocida captura de rentas. La captura de rentas tiene lugar cuando los potenciales competidores en el desarrollo de una actividad no pueden acceder a determinadas oportunidades y/o recursos debido a la existencia de derechos protegidos sobre determinados mercados, subsidios, recursos naturales y, más importante si cabe en la sociedad actual, sobre la información. En tercer lugar, se señala también desde la literatura la importancia de las instituciones para evitar la corrupción y otras formas de captura de rentas. Los ya tradicionales argumentos de Krueger (1974) y Posner (1975), así como los más recientes de Khan (2000) o Bardham (2001), muestran cómo la acción colectiva requiere de instituciones que eviten el conocido juego de suma negativa, donde a los actores les conviene más invertir en recursos para intentar capturar rentas vía corrupción que invertir en actividades productivas en el mercado. Sin duda, las instituciones están en la raíz de este problema, que no es de inmediata solución, puesto que se encuentra sometido a procesos que dependen de la historia del país (path-dependent) y de las coaliciones distributivas existentes. Bajo determinados patrones culturales y coaliciones distributivas, una institución que a nadie le gusta individualmente persiste como resultado de una red mutuamente sostenida de sanciones sociales, de modo que la gente se acaba adaptando a ella debido al miedo de perder reputación si no lo hace (Bardhan, 200l,p. 9).20 Finalmente, en cuarto lugar, la literatura acostumbra a señalar que las instituciones son vitales para el establecimiento de una burocracia de calidad, un poder judicial independiente y una democracia que fomente el desarrollo. Una 20

Esto supone que, bajo determinadas circunstancias, y en ausencia de instituciones adecuadas como condición necesaria, las sociedades pueden verse encerradas en un equilibrio caracterizado poi una elevada corrupción y bajos niveles de desarrollo y de democracia (Bardhan, 1997; Shleifer yVishny, 1993).


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burocracia fuerte y un poder judicial independiente dependen, fundamentalmente, de reglas y procedimientos que incrementen la transparencia y la responsabilidad y, con ello, el coste de la corrupción y la captura de rentas improductiva. Como señaló Dany Rodrick (1997), la democracia, mediante la rendición de cuentas electoral y de otros tipos, permite tasas de crecimiento a largo plazo más predecibles y estables y provee de mejores mecanismos para afrontar condiciones económicas adversas y promover la redistribución de la riqueza y la lucha contra la pobreza.21 Sin embargo, la democracia formal no es ninguna fórmula mágica para el desarrollo, pues sin instituciones de calidad la democracia puede también ser víctima de la captura de rentas por parte de grupos políticos corruptos nada representativos de la población o de grupos económicos improductivos que capturan derechos monopólicos sobre determinados mercados o recursos. La calidad de las instituciones explica, pues, los fallos del Estado y del mercado para promover el crecimiento y la reducción de la pobreza. A su vez, todos estos factores están interrelacionados en cuanto tienen su fundamento en el papel de las instituciones para resolver los problemas de la acción colectiva. Los problemas de acción colectiva especialmente importantes para el desarrollo se pueden concretar en dos: los problemas de oportunismo y los problemas de coordinación, ambos resultantes del problema conocido como de compromiso, de credibilidad o de confianza de las instituciones. Brevemente y de forma muy sencilla, podemos definir el problema del oportunismo o del "free-rider" como el derivado de anteponer los intereses individuales sobre los colectivos, a la hora de compartir los costes derivados de una determinada política pública, mientras que los problemas de coordinación son aquellos derivados de las disputas inherentes a cómo compartir los beneficios del cambio generado por dicha política pública (Bardhan, 2000). Estos dos tipos de problemas redundan en la credibilidad, el compromiso o la confianza en el cambio institucional. Cuando los problemas de oportunismo o de coordi-nación son demasiado elevados, el cambio institucional positivo es poco probable y, aunque se produzca, resulta poco creíble, pues no genera la confianza necesaria entre los operadores económicos y, por tanto, no conduce al desarrollo económico sostenido a lo largo del tiempo. (Para una revisión más detallada sobre las causas y los efectos de los problemas de credibilidad o compromiso véase North y Weingast, 1989; Greif, 1997; Greif, Milgrom y Weingast, 1994; Dixit y Londregan, 1995; Dixit, 1999; Aoki, 2000.) 21

Estas ideas son compartidas por Dahl (2000), cuando enumera las ventajas que la democracia aporta al desarrollo.




Así pues, la calidad de las instituciones resulta clave para incrementar la credibilidad de las políticas de un país determinado, lo que, a su vez, es condición necesaria para un incremento de la inversión, el crecimiento y las políticas públicas de reducción de la pobreza en general (redistribución, inversión en bienes públicos o bienes comunes locales, y otras). La reforma política pasa a entenderse, pues, como precondición básica del éxito de otro tipo de reformas que, como las económicas, dependen de los incentivos y las restricciones a que la gobernanza somete a los distintos actores implicados (Tamassi, 2002). Tanto las reformas institucionales de primera generación (estabilizaciones macroeconómicas y apertura comercial) como las de segunda generación (modernización del Estado, reforma judicial, políticas de liberalización y regulación, y la descentralización) han tenido y tienen todavía como objetivo fundamental la mejora de las reglas del juego para reducir el oportunismo, aumentar la coordinación y, así, proveer de credibilidad al marco que guía el comportamiento de los agentes en el sector público y privado (Haggard y Kaufman, 1992).

ANEXO 3 El doble origen y fundamento, racional y sensible, de las normas éticas Aunque personalmente me cuesta imaginar un mundo sin religión, no me parece intelectualmente apropiado fundamentar religiosamente nuestras valoraciones y normas éticas. Además de inadecuado es altamente peligroso: si queremos evitar los riesgos de los fundamentalismos hemos de situar religión y ética en planos diferentes. La historia de la liberación humana comienza con el laicismo y la separación consiguiente entre religión, por un lado, y ética y derecho, por otro. La ética es una exigencia de la supervivencia y el desarrollo de la especie humana, una dimensión clave de nuestra cultura, que interesa e involucra a creyentes y no creyentes de todo tipo, y que guarda cabal sentido tanto cuando se tiene como cuando se debilita o se pierde la fe. El fundamento de la ética no se encuentra en la relación de los seres humanos con Dios sino con el prójimo. Por lo demás, en nuestro tiempo, no tenemos ninguna constancia empírica de que las actitudes religiosas más fervientes se correspondan con las actitudes éticamente más meritorias. Aun imaginando un mundo en el que se hubiera erradicado la religión, la ética seguiría siendo una exigencia de la supervivencia y desarrollo de la especie humana. Cuántas veces se ha querido desconocer este dato elemental y, en todos los gulags de la historia, se ha pretendido sustituir la ética por la ciencia, se han sacrificado la libertad y el progreso humano. ¿Dónde


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se encuentra entonces el fundamento de la ética? ¿Cómo surgen y evolucionan nuestras normas y valoraciones éticas? Para desarrollar estas cuestiones me instalaré en los nada sospechosos filósofos morales escoceses Hume y Smith, en los que muchos seguimos encontrando uno de los mejores fundamentos de las modernas ciencias sociales. Hume combatió la corriente del racionalismo constructivista ilustrado que consideraba que la sociedad puede ser objeto de pleno conocimiento y de gobierno perfecto desde la ciencia. Habiendo vivido la devastación producida por los conflictos religiosos de su tiempo saludó positivamente la llegada de la Ilustración, pero se demarcó claramente de los "philosophes"y de su idea de una razón rígida e inmutable, casi trasunto de la divina, que acabó justificando la pervivencia de las estructuras del Antiguo Régimen a través de la centralización, tai como observara Tocqucville. Frente a esa razón deificada, Hume nos propone quedarnos con la "creencia", es decir, en un cierto sentido del mundo producido a partir de la reflexión sobre nuestras percepciones imperfectas de la realidad. Esta reflexión que hace brotar la creencia se debe a la imaginación y puede ser siempre socavada por la razón. Nuestras creencias no proceden de la razón sino de la imaginación. Al reflexionar imaginativamente y construir un sentido para nuestro mundo no sólo expresamos nuestras percepciones, sino que las ordenamos valorativamente. Mediante la constante aplicación de la razón a nuestras creencias fundamos el espíritu de tolerancia y evitamos todo dogmatismo. Una asociación política fundada en un sistema de creencias tiene la doble cualidad de superar el dogmatismo y de reconocer el papel de las valoraciones éticas en la reflexión o imaginación que funda las creencias.22 En 1759, estimulado por Hume, Adam Smith, desde su cátedra de filosofía moral, publicaba la Teoría de los sentimientos morales. Para Smith las valoraciones y normas éticas se fundan en la experiencia de la interacción humana y surgen como un derivado intelectual y sensible de la simpatía, la empatia y la compasión humanas. Por más egoísta que quiera suponerse al hombre, evidentemente hay algunos elementos en su naturaleza que lo hacen interesarse en la suerte de los otros de tal modo que la felicidad de éstos le es necesaria aunque de ello nada obtenga, a no ser el placer de presenciarla. De esta naturaleza es la lástima o compasión, emoción que experimentamos ante la miseria ajena, ya sea cuando la vemos o 22

"Derribemos también esa pretendida razón rígida e inmutable; quedémonos con la creencia, pues ella es suficientemente fuerte para garantizar la vida y la convivencia pero demasiado débil para permitir que en ella se apoye el fanatismo" (Félix Duque, "Introducción", en Tratado de la naturaleza humana, libro I [Hume, 1984J).




cuando se nos obliga a imaginarla de modo particularmente vivido [...]. Como no tenemos la experiencia inmediata de lo que otros hombres sienten, solamente nos es posible hacernos cargo del modo en que están afectados, concibiendo lo que nosotros sentiríamos en una situación semejante [...]. Por medio de la imaginación nos ponemos en la situación del otro, concebimos estar en su cuerpo, y, en cierta medida, nos convertimos en una misma persona, de allí nos formamos una ¡dea de sus sensaciones, aun sentimos algo que, si bien en menor grado, no es del todo desemejante a ellas (Smith).

La aceptación, el aplauso, el rechazo o la aversión de determinados comportamientos se funda en nuestra razón —a través del juicio de conveniencia— y en nuestros sentidos o sensibilidad -nos duele o nos alegra o eleva-. Por eso, la sanción ética conlleva siempre la doble carga intelectual y emotiva. La razón es importante porque no experimentamos simpatía ni compasión por los sentimientos ajenos sin más, sino por la relación entre éstos y su motivación y circunstancia. No nos alegramos si no compartimos la dicha de algunos locos. No experimentamos el mismo sentimiento ante el dolor ajeno cuando lo consideramos merecido y cuando no.23 Sin razón no hay valoración propiamente ética. Pero la sola razón no basta. El fundamento de la ética está en la disposición humana a sentir al prójimo como a nosotros mismos, la cual puede ser cultivada como virtud o anestesiada o corrompida. Los casos extremos de perversión ética proceden de los comportamientos psicópatas incapaces de sufrir y de gozar con los otros, comportamientos que son debidos a alteraciones psicológicas individuales, pero que también vienen fomentados por estructuras sociales profundamente desiguales que inhiben la empatia, o por identidades fundamentalistas que atribuyen valores diferentes a la vida humana según el grupo de pertenencia. Pero existen formas menos extremas y más comunes de corrupción moral. Para Smith, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerar23

Algunas aproximaciones actuales al desarrollo que enfatizan exclusivamente los factores endógenos, tales como el bajo capital social o las instituciones inadecuadas y falentes, sin considerar la responsabilidad de los factores exógenos, tales como el régimen del comercio internacional, la arquitectura del sistema financiero, el consumo de productos ilegales en los países desarrollados o los niveles desproporcionados de contaminación procedentes de éstos, son actitudes que tienden a culpabilizar exclusivamente a la víctima y a anestesiar moralmente a los ciudadanos de los países desarrollados. En éstos, el verdadero problema no es la duda por la eficacia de la ayuda, sino la falta de movimiento y compromiso cívico suficiente para forzar a los gobiernos a incrementar y a reformar la ayuda a un mismo tiempo.


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quías y el orden social, es a su vez la causa mis grande y universal de la corrupción de nuestros sentimientos morales" (Smith, 1988). Adam Smith ha sido interesadamente malinterpretado en sus ideas sobre la riqueza, los empresarios y la mano invisible. A su juicio, es moralmente reprochable toda riqueza obtenida violando "las reglas de juego limpias". La mano invisible sólo promueve "a veces" el interés común cuando el particular busca su propio interés "por un camino justo y bien dirigido". Por último, defender la libre empresa es diferente de defender a los empresarios, pues éstos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia), tenderán a realizar su propio interés a costa del interés común.24 De ahí que para Adam Smith el fundamento de la sociedad no se encuentra ni en la mano invisible, ni en los empresarios, ni en la riqueza sino en la justicia, el derecho y la ética: Cuando prevalece la injusticia, la sociedad necesariamente se destruye. La beneficencia es un ornamento que embellece, no el fundamento que soporta el edificio, y por ello sólo basta con recomendar que se adopten conductas benéficas, pero no hay que imponerlas. Por el contrario, la justicia es el principal pilar del edificio. Si se lo quitara, todo el inmenso tejido de la sociedad se rompe y queda sólo en átomos. A efectos de cumplir con la justicia, la naturaleza ha puesto en el corazón humano un sentimiento de abandono, de temor al castigo merecido, como la mayor garantía que tienen las sociedades, como protección de sus miembros más débiles, para frenar la violencia y para castigar al culpable (Smith, 1988, pp. 12-26).

La justicia se fundamenta en normas generales umversalmente aceptadas y establecidas por la concurrencia de los sentimientos de todos los hombres. Dichas normas están, en última instancia, fundadas en la experiencia de lo que, en casos particulares, aprueban o reprueban nuestras facultades morales o nuestro sentido del mérito y de la conveniencia. Originariamente no aprobamos o condenamos los actos en particular porque al examinarlos resulten estar de acuerdo o no con alguna regla general. Por el contrario, la regla general se forma a través de la experiencia, a través del juicio moral socialmente compartido que realizamos sobre lo aceptable o reprobable de determinado tipo de actos o comportamientos. El juicio moral posee una doble naturaleza, intelectual y sensible. La inducción de reglas generales es una operación imposible sin la razón. Si nuestros ~4 "Raía vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea con motivo de diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en alguna combinación o concierto contra el beneficio común, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o mercaderías" (Smith, 1988, pp. 12-26).




juicios morales dependieran sólo de nuestra emociones y sentimientos inmediatos tan influenciables por nuestros estados de salud, humor o circunstancias, la vida social se resentiría sin duda. El juicio ajeno sobre nuestros propios comportamientos debe responder a reglas ciertas, y esta certidumbre sólo puede ser asegurada por la razón. Pero de ahí no se deduce que la norma moral proceda exclusivamente de la razón, pues las experiencias primarias de lo bueno y de lo malo, a partir de las cuales la razón elabora las reglas generales, no proceden de ésta sino de un inmediato sentido y emoción sobre los comportamientos observados. Por ello, la corrupción moral implica a la vez alogia, apatía y anestesia. Esta doble naturaleza, intelectual y sensible, de las normas éticas explica por que su fundamento se encuentra muchas veces no sólo en la ética sino también en otras disciplinas puramente intelectuales. Tomemos, por ejemplo, la imparcialidad de los funcionarios, una institución que puede valorarse éticamente sin duda, ya que imaginar un funcionario actuando parcialmente a favor de intereses particulares a través de la autoridad de la que ha sido investido para defender el interés público en el marco de las leyes, es algo que -por más corriente que resulte en algunos países- excita negativamente nuestra sensibilidad y produce un juicio moral negativo. Pero la imparcialidad de los funcionarios también es objeto de valoración desde el derecho, la economía, la ciencia política, etc., en tanto que, como institución político-administrativa, se justifica por asegurar determinados bienes públicos sin los cuales se resentirían la seguridad jurídica, la eficiencia económica o la credibilidad del proceso político-administrativo. Corresponde a estas ciencias discutir los arreglos institucionales alternativos disponibles, sus diferentes efectos y el alcance distributivo entre grupos sociales correspondiente a cada uno de ellos. Corresponde a la práctica política el pasar de uno a otro tipo de arreglos institucionales. En todas estas operaciones tiene un rol la ética. Esta doble naturaleza explica también tanto la necesidad como la radical insuficiencia de los enfoques puramente intelectuales o puramente sensibles para el mejoramiento ético de nuestros comportamientos. El fracaso de los tecnócratas tiene su raíz en la sinrazón que representa reducir el progreso o desarrollo humano exclusivamente a su dimensión unilateral de racionalidad instrumental. Sin indignación moral ante hechos irrefutablemente indignos, falta la pasión necesaria para remover el statu quo viciado generador de la apatía moral, la alogia y la anestesia que están dejando maltrecha nuestra capacidad de juzgar. Necesitamos la indignación bien informada de todos los Bernardos Kliksberg del mundo, necesitamos de actitudes proféticas religiosas o laicas para conjurar la amenaza de un mundo tecnificado dominado por unas élites globales y unas clases medias en los países centrales insensibles al dolor ajeno, a la desi-


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gualdad y la injusticia, a la discriminación racial, de género o religiosa, o a la suerte de las generaciones futuras, ensimismados en los yoes más egóticos, autoerigidos en eje del bien, perseguidores histéricos de una seguridad total imposible y sólo para ellos... con una propensión a la vez a la alogia, la anestesia y la apatía moral.

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Carlos Mesa Gisbert"

Señor Rector de la Universidad Católica Boliviana, señores representantes de las instituciones auspiciadoras de este seminario, amigas y amigos. A estas alturas de la historia, ha quedado claro que el modelo político y económico vigente en el mundo es un modelo que ha mostrado ventajas comparativas que le han permitido la preeminencia en relación con los otros ensayos para establecer formas de vida, formas de desarrollo, formas de crecimiento a lo largo de la historia. Está claro que quienes propician ese modelo han construido una estructura y una red compleja y muy importante que hemos definido como "globalización". Y está claro que se trata de un modelo, desde el punto de vista económico, más eficiente que lo que fuera su gran alternativa y que cayera destruido después de la caída del muro de Berlín: el modelo socialista. Pero lo que no está claro es si este modelo político y económico lleva consigo de manera intrínseca la posibilidad de resolver el desafío ético. El gran aplazo del modelo vigente en el mundo es, precisamente, el de la ética. Diría más, parece que hay una contradicción en los términos, por la naturaleza y las premisas del crecimiento, del desarrollo, de la competencia que existen en el mundo y la posibilidad de que esos métodos sean compatibles con respuestas de carácter ético. El Sr. Kliksberg mencionaba, sin embargo, que el punto de partida de una visión ética en la economía lo podíamos encontrar, y no tengo dudas de ello, en las premisas de Smith, el fundador de esta lógica y el fundador de esta filosofía económica. Pero suele pasar con frecuencia, le ocurrió al socialismo y ésta no va a ser la excepción con el liberalismo, que entre las propuestas teóricas y la aplicación práctica hay una distancia tan grande que a veces se produce un divorcio * Discurso de apertura del autor, entonces Vicepresidente de Bolivia, al inaugurar el Seminario Internacional "Capital Social, Ética y Desarrollo" realizado en la Paz, Bolivia, el 25 y 26 de noviembre de 2002. Organizado por el BID, el Gobierno de Bolivia, la Universidad Católica de Bolivia y la CAF. ** Ex Vice-Presiden te y actual Presidente de la República de Bolivia. 213


La lucha contra la corrupción*


entre lo que son premisas conceptuales y lo que son aplicaciones prácticas. Tengo para mí que el problema es saber si realmente este modelo podrá encontrar una respuesta ética o no. Y tengo para mí que hay serias dificultades de que lo logre por, insisto, la naturaleza en la que se funciona a partir de las premisas que el mundo desarrolla en, sobre todo, el ámbito de la economía y la sociedad. Alguien decía que la política no es el arte de la ética. Casi, casi tendríamos que decir que es una verdad de Perogrullo. Pero que en las circunstancias que hoy estamos analizando tiene particular trascendencia, porque lo que Kliksberg decía, a propósito de la economía, es perfectamente aplicable al resto de las disciplinas. El gran problema que estamos afrontando es que cada vez es mayor la separación entre política y ética, entre economía y ética, entre funcionamiento de la sociedad, y de las sociedades entre sí, y ética. Tampoco es un descubrimiento saber que el conjunto de nuestra naturaleza está vinculado a la corrupción. Somos proclives a la corrupción. Practicamos la corrupción. Y nos hemos desarrollado en el medio de la corrupción a lo largo de la historia. Con momentos peores y momentos mejores. La relación entre las naciones no es una relación en que prime la ética, sino que es una relación en la que prima el poder, la violencia, el dominio de unos sobre otros. De manera más o menos sofisticada, desde luego. Desde el proceso de conquista hacia la esclavitud del conquistado, hasta los procesos de conquista económica y de dominio mundial de hoy que matizan esta relación de injusticia, hay, sin duda alguna, elementos distintos, pero la relación esencial no cambia. Es en este contexto que debemos entender el desafío de la lucha por la ética. ¿Por qué hoy nos preocupa tanto la ética? ¿Por una razón de carácter moral? Sí, en parte. ¿Por una razón de carácter práctico? Sí, en mayor parte. Las naciones desarrolladas, los organismos internacionales, el conjunto de quienes están trabajando por un mundo más equilibrado, se dan cuenta de que hoy la corrupción se ha convertido en un verdadero freno para el desarrollo económico y en un verdadero freno para la eficiencia de este modelo. Lo cual es una buena noticia, porque, si no fuera así, probablemente no estaríamos hoy hablando de ética. Estamos hablando de ética porque la rueda de este modelo y de este sistema empieza a trabarse por problemas de corrupción, cosas que antes o no ocurrían o no se percibían. Bien, bienvenido que por razones de tipo práctico y también, si ninguna duda, lo creo, por razones de tipo moral, hay una combinación de ambas, estemos hoy preocupándonos por el tema de la corrupción. El problema de la corrupción, está claro, no es un problema exclusivo de América Latina, es un problema mundial. Pero, lamentablemente, los países de América Latina, y Bolivia es parte de esos países, están entre los que tienen mayores, estamos entre los que tenemos mayores niveles de corrupción. Por


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diferentes razones, que tendrían que analizarse también en vinculación con nuestra cultura, nuestro comportamiento, nuestras formas sociales. ¿Qué es lo que tenemos que hacer en el camino de luchar contra la corrupción? Primero entender, y ésta es la razón de este seminario, que hay una vinculación estrechísima entre ética y desarrollo. Y que hoy la lucha contra la pobreza, la lucha por el crecimiento, la lucha por una sociedad mejor, pasa, indispensablemente, por resolver el problema de la corrupción. No vamos a poder avanzar si no somos capaces de resolver este problema que es, sin ninguna duda, uno de los temas fundamentales de nuestras sociedades. En el caso boliviano, los ciudadanos bolivianos consideran que el primer problema es la crisis económica; el segundo problema, la corrupción; y, obviamente, a partir de esa realidad, uno puede darse perfecta cuenta de que ya no estamos hablando de algo accesorio, sino que estamos hablando de algo central. El rector de la Universidad decía, y es sin duda un elemento fundamental, que no vamos a poder tener éxito solamente a partir de legislación capaz, o teóricamente planteada para luchar contra la corrupción, si esa legislación no es clara, sencilla, de pocos pasos, con un objetivo fundamental, que sea reducir las oportunidades de corrupción y hacer más difícil al corrupto serlo. Ya se ha convertido en una premisa aceptada por todos que no vamos a poder resolver el problema estrictamente con premisas morales y con leyes, sino que vamos a tener que hacer que los mecanismos objetivos hagan de la corrupción un mal negocio. Otra vez, la vinculación de lo práctico con las razones morales. Y es verdad, tenemos que cerrarle las oportunidades al corrupto y tenemos que hacer que la relación costo-beneficio de un hecho de corrupción sea alta, al punto de que no convenga hacerlo. No por razones morales, exclusivamente, sino por razones prácticas. Si tú sabes que metido en un acto de corrupción tus posibilidades de salir indemne y de disfrutar de ese hecho de corrupción son mínimas, no vas a sentirte tentado a hacerlo. Pero, como ocurre en Bolivia, si tus posibilidad de éxito son muy altas y, además, las posibilidades de éxito siguiendo el camino recto son muy bajas, no hay ninguna razón práctica por la que tú te inclines por la línea correcta. En América Latina, uno de los problemas más serios de la corrupción es la burocracia. La burocracia se ha convertido en un instrumento extraordinariamente útil para la corrupción, porque multiplica los pasos a seguir, desde el punto de vista de la formalidad, porque multiplica las oportunidades de que esos pasos se conviertan en elementos de traba y, por supuesto, sólo resolubles por la vía de la corrupción, porque hacen más lento esos procesos y porque no obtienen los resultados para los que han sido creados. Si ustedes analizan, en la mayor parte de los casos, la burocracia ha sido creada para frenar la corrupción;


LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN


y si ustedes analizan, en la mayor porte de los casos, la burocracia lo único que ha hecho es multiplicarla. Romper esa extremadamente compleja red de burocracia en nuestros países es muy difícil y es una de las tareas más importantes en las que tenemos que empeñarnos. No solamente a partir de la burocracia física, sino a partir de la maraña legal que hace que la burocracia exista o que la coloca o la crea a partir de los buenos deseos de eliminarla. Frecuentemente, leyes que buscan luchar contra la corrupción no hacen más que ampliarla por ese mecanismo. El siguiente elemento es el de la justicia. Está claro, es otra verdad de Perogrullo, una democracia sin justicia, no es democracia. Si esa premisa es real, una buena parte de los países de América Latina hoy no tenemos democracias que puedan definirse como tales. Bolivia es un ejemplo claro de ello. Y en la medida en que no seamos capaces de garantizar una justicia para todos, no seremos capaces de garantizar una democracia real. Y ése es, probablemente, el corazón del problema. Porque casi todos los procesos de reforma del Estado que hemos encarado se han estrellado con ese corazón que no hemos podido penetrar y que no hemos podido modificar en la medida que debemos hacerlo. Ésa es la razón por la que yo estoy aquí con ustedes. Como ustedes saben, como candidato a la vicepresidencia acompañé al Presidente Sánchez de Lozada con la premisa de la lucha contra la corrupción. Llevo cuatro meses como Vicepresidente de la República, y muchos de los bolivianos que han votado por mí se preguntan si hicieron una elección correcta. ¿Qué pasa con la corrupción? ¿Por qué el Vicepresidente de la República no hace nada concreto contra la corrupción? La primera respuesta es que, como podía haberlo previsto desde el principio, otra cosa es con guitarra. Cuando uno tiene la guitarra y se da cuenta de la complejidad de la partitura, sabe que los tiempos son muy estrechos, las demandas son muy altas y probablemente sobredimensionadas en relación a las posibilidades reales. ¿Qué es lo que estamos haciendo en la lucha contra la corrupción? Trabajamos en dos frentes: el frente de largo plazo, hemos mencionado que para cambiar cultura, comportamiento, forma de acción, no solamente del Estado, sino de los ciudadanos, se necesita una generación. Cuando tú dices que necesitas veinticinco años para cambiar las cosas, el deseo más importante de la gente es colgarte, porque no han votado por ti para que resuelvas las cosas en veinticinco años. Pero, tengo la mala noticia de decirles que sí, ése es el tiempo que vamos a tardar en un cambio; y estamos trabajando en un proceso de reforma institucional del Estado de largo plazo que implica modificaciones profundas de los tres poderes del Estado: del ejecutivo, el legislativo y el judicial. Particularmente el poder judicial, en el que de verdad tenemos que hacer cambios, que comiencen por romper el vínculo de cordón umbilical dependiente del poder judicial, del poder ejecutivo, que en general controla el sistema judicial. Pero


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ése no es el único punto. Tenemos que hacer más eficiente el trabajo de los jueces, apuntar a que cubran los requerimientos objetivos demográficos que tiene el país y lograr que los jueces respondan realmente a los criterios de procedimiento adecuados, rompiendo los vínculos de corrupción que se han convertido en el vínculo del poder económico de quien va a un tribunal de justicia. Pero tenemos que cambiar también el poder ejecutivo y el poder legislativo. Tenemos que convertir al poder legislativo en fiscalizador de verdad y en legislador de verdad y devolverle su capacidad de representación. La gente no cree en los legisladores y, lo que es más grave, no cree que los legisladores genuinamente los representen. Y ésta es una práctica difícil de cambiar porque el componente político, lo hemos visto en los últimos días, es muy fuerte y no hay posibilidad de un diálogo sensato. Mientras el debate del Parlamento sea el número de votos y no la fuerza de los argumentos, no vamos a romper esa lógica y, lamentablemente, hemos vuelto a entrar en ese mismo mecanismo a pesar de un cambio muy importante en la composición del poder legislativo. Pero, en el corto plazo, mientras trabajamos en un proceso de reforma institucional de largo plazo, tenemos que encontrar respuestas. Estamos haciendo lo que podría definirse como "un proceso de ensayo y error", que permita ver si lo que estamos haciendo es correcto. Dirán ustedes: es demasiado riesgo en un momento de demanda tan importante como éste. ¿Qué es lo que estamos haciendo? Trabajar en la investigación de casos específicos, hacer su seguimiento, impulsar que esos casos se desarrollen, por presión de la opinión publica y por nuestro peso moral, y estamos logrando algunos resultados muy importantes desde el momento en que empezamos a trabajar con fiscales y con jueces que tienen a su cargo casos particularmente sensibles que habían sido detenidos o que están congelados desde hace meses. Estamos poniendo a esos fiscales y a esos jueces a trabajar. Solamente con la pregunta y la presencia de nuestra representante de lucha contra la corrupción, esta lógica de frenar, esta lógica de ocultar, este paraguas de influencias o un proceso "natural" (entre comillas) de retardación de justicia se está empezando a cambiar. Tenemos que identificar, hemos trabajado como ustedes saben en el caso del terremoto de Aiquile, estamos trabajando en el caso del avión Bitchcraft y vamos a ponernos a trabajar intensamente en temas de preocupación de hoy. ¿Qué pasa, por ejemplo, con el sistema de la capitalización? Lo que no quiere decir revisar los contratos de capitalización; quiere decir algo más simple que eso: ¿se cumplieron o no se cumplieron esos contratos? No se trata de colocar en el tapete la seguridad jurídica, se trata de garantizar la seguridad jurídica consultando si las empresas capitalizadas cumplieron su parte en el trato o no la cumplieron. Y ésa es una responsabilidad en la que queremos entrar.


I A LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN


En otras palabras: una tarea de largo plazo, lenta, menos espectacular, pero fundamental, verdaderamente esencial, que revise los mecanismos legales, que establezca procesos de institucionalización, que acelere los caminos, que cambie mentalidades. Es el proceso de reforma en el que estamos a largo plazo. Y en el corto plazo, el análisis específico de casos que dé como resultados que quienes son responsables de actos de corrupción estén donde deben estar; probablemente, en la cárcel. No es un tema fácil. No es un tema tan rápido como el que yo había previsto, sobre todo el de corto plazo, pero sí es un tema en el que vamos a darle resultados a la sociedad. Resultados que la sociedad necesita, porque la sociedad necesita dos cosas: el camino de la estructura de largo plazo y el camino de las señales; una señal adecuada a veces, incluso, es más eficiente que lo que se pueda pensar en el largo plazo con grandes estructuras de organización o de metodología. La lucha contra la corrupción es una larga tarea, que no se gana nunca porque la naturaleza humana está en un matrimonio indisoluble con la corrupción. El bien y el mal son parte de nuestra naturaleza, que nos acompañará por siempre. Pero es una lucha, precisamente por eso, que no debe detenerse. Me congratulo de que las condiciones prácticas hayan colocado al mundo en la necesidad de hablar de corrupción, para pelear contra ella. Me congratulo de que estemos sumando, además, sectores que siempre han defendido principios morales para forzar a que los principios morales sigan siendo los elementos esenciales. Y me sigo preguntando si esa materia en la que el mundo se aplazó, y está aplazado hoy a partir del modelo vigente, podrá ser resuelta o no.


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PRÁCTICAS EJEMPLARES


PARTE III



Alicia Kirchner*

Muchos expertos hablan de pobreza y lo hacen como aquel sacerdote y escriba en la parábola del buen samaritano, como un fenómeno externo y en tercera persona. Los que tenemos la responsabilidad de conducir las políticas sociales debemos ser capaces de aprender y asumir la experiencia vital y cotidiana de los que menos tienen para que, concretamente, seamos capaces de hacer. ALICIA KIRCHNER

I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO LATINOAMERICANO A partir de los procesos de reforma del Estado y de las privatizaciones de servicios y empresas públicas que se iniciaron en la Argentina en los años noventa, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, así como sus funciones, se vieron profundamente reformuladas. Este proceso implicó el retiro del Estado a un "Estado mínimo", reflejo del modelo neoliberal instalado. La sociedad civil sufrió un efecto de desmembramiento y de individualismo, expresado en un "sálvese quien pueda" que quebró tanto los lazos como los espacios de contención y organización. Los vínculos y relaciones entre el Estado y la sociedad civil cedieron lugar, en ese contexto, al fundamentalismo del mercado, como punto neurálgico desde donde la política social y económica era pensada y conducida. Frente al predominio de fuerzas puramente financieras y el desplazamiento de las políticas sociales estatales, la sociedad civil vio erosionadas sus bases de contención y muchas de sus formas organizativas fueron avasalladas. El efecto de todo este proceso es el que hoy vivimos casi todos los países de América Latina y que se derrama en situaciones de pobreza y exclusión. La sociedad civil en su conjunto perdió toda referencia con otras formas de organización que excedieran el marco del mercado. Fue así como proliferaron en la región "los programas sociales enlatados con una lógica compensatoria".1 * Ministra de Desarrollo Social de la Argentina. En la exposición de la Dra. Alicia Kirchner en el Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado, Panamá, noviembre de 2003. !

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El nuevo escenario de las políticas sociales en la Argentina


Copiar estos programas fue asumir respuestas iguales para realidades diferentes, pero lo cierto es que estas copias fueron los indicadores tangibles de que como país no estábamos en un proyecto nacional y sí en el de otros. Estos programas fueron cómplices del modelo y resultaron, como tales, incompetentes para sentar bases que permitieran progresivamente dar respuestas a un desarrollo a escala humana. En la Argentina, por ejemplo, la política social se referenciaba en más de cincuenta programas que representaban la oferta social, sin contar con un hilo conductor que los caracterizara en la aplicación de la política. Comprendían acciones superpuestas, con lo que se descuidaba la integralidad del trabajo hacia sus verdaderos destinatarios: la sociedad civil. Aparecieron también distorsiones en algunas organizaciones, que nacieron especialmente al calor de los políticos del gobierno de turno, a los que éstos derivaban fondos públicos de manera discrecional. El Estado fue convencido, por ese interesado fundamentalismo, de que era "un gran inútil" y, como tal, renunció a su ejercicio. En ese contexto y como respuesta a la crisis, se crea en el 2002 un programa focalizado en la desocupación: "el Jefes y Jefas de Hogar". Justo es decir que, más allá de las debilidades que existieron en su aplicación, dio una respuesta concreta al momento de la emergencia. Entendemos que los planes de ingreso deben ser medidas temporales y excepcionales, "ya que la principal forma de afiliación a la sociedad opera a través del trabajo, y éste es la vía principal para obtener una identidad y un reconocimiento social, que permitan superar la exclusión" (De Lorenzo, 2004). Por eso, los planes sociales no pueden ser proyectados como permanentes. Si lo hiciéramos sería mucho más que asistencialismo, porque estaríamos decidiendo de antemano el fracaso del Estado de cara a la cuestión social, tema central que constituye uno de los impactos mayores del mundo moderno. Pero, además, permitiríamos el reciclado del clientelismo como cultura que degrada a la política hasta límites insospechados. Hoy, el Estado recupera su fortaleza para producir los cambios y para interpretar y abordar la compleja realidad social y "debe orientarse centralmente a crecer y reinstalar la movilidad social ascendente que caracterizó a la Argentina. Educación y salud, políticas de primera calidad, protección y promoción social de los que más necesitan, deben ponerse al servicio del objetivo de expatriar el escarnio de la pobreza" ?•

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Palabras pronunciadas por el Presidente de la Nación, Néstor Carlos Kirchner, el 1 de marzo de 2004.


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EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES...

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En América Latina hay una sed de ética; vastos sectores confluyen en la necesidad de superar la escisión entre ética y economía que caracterizó las últimas décadas. Una economía orientada por la ética no aparece como un simple sueño, sino como una exigencia histórica para lograr que la paradoja de la pobreza en medio de la riqueza pueda realmente superarse y construir un desarrollo pujante sustentable y equitativo.

BKKNARDO KI.IKSBERC (2004). Existe un permanente debate que tiende a reducir la aplicación de la política social a un plan de ingresos. Entendemos que no es posible uniformar respuestas ante las particularidades y realidades diferentes, la política social es mucho más compleja. Nuestro desafío es ir más allá de lo que homoginiza. Las respuestas enlatadas que se exportan como programas y que sirven, como decíamos, para dar supuestas respuestas a problemáticas parecidas, pierde impacto, porque no produce cambios al no tener en cuenta las particularidades y no producen inversión para el desarrollo social. La carencia de oportunidades y la inequidad de la última década en la Argentina, que tuvo su crisis en el 2001, fueron resultado de un modelo de país que despojó a la familia de derechos y de obligaciones. El resultado inevitable fue la "des-ciudadanización", por lo cual amplios sectores de la población se vieron sustraídos del ejercicio de sus derechos sociales y, por lo tanto, desprovistos de la posibilidad de acceso a un real desarrollo no sólo individual sino también colectivo. Este es el cambio que inició el Presidente Néstor Carlos Kirchner a partir de mayo del 2003 y que expresa concretamente cuando dice: La política puesta al servicio del bien común, las instituciones reconciliándose de a poco con la sociedad, el Estado tratando de restañar las heridas con asistencia y, sobre todo, con una intensa tarea de promoción social, las variables macroeconómicas bajo control y una proactiva inversión estatal al servicio del crecimiento y promoción de la actividad; el acento puesto en el fortalecimiento de la educación pública para que cumpla su rol de igualadora de oportunidades, forma parte "del nuevo escenario" <\\K permite recrear las esperanzas y las expectativas. Por eso, hoy la política social que hemos encarado centra su mirada en el desarrollo humano haciendo eje en ¡apersona, la familia y el territorio desde una cuestión de derechos, obligaciones y equidad, y buscando la cohesión del tejido social.


II. EL DESATlO DE LAS NUEVAS POLÍTICAS SOCIALES


Es necesario trabajar desde una política social integral, desde un Estado en movimiento, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado, sino como colectivos humanos y desde sus singularidades, atravesados por la trama social en la que están inmersos, buscando la construcción de un "espacio inclusivo"que fortalezca los derechos ciudadanos políticos, económicos, sociales, culturales, y la equidad territorial. Decimos que hace eje en la persona y en la familia porque: La persona crece y se desarrolla en una familia, establece allí sus primeros vínculos sociales; es la familia la que le da las bases para el desarrollo afectivo e intelectual. En ella se cultivan las cualidades de las personas, y es también el primer germen para generar y propiciar espacios de solidaridad que luego se proyectarán en la comunidad. Cuando decimos que nuestro eje es la persona, lo hacemos con la mirada del conjunto social. Y también que hace eje en el territorio: Porque hay que respetar y considerar las particularidades de cada región y sus posibilidades de desarrollo, como el acceso de la gente a las oportunidades. Por eso, también tenemos en cuenta el perfil productivo y de servicios de ese territorio, ya que ello influirá en el desarrollo de las personas.

III. LA CARACTERIZACIÓN DE ESTAS POLÍTICAS

En la aplicación de las políticas sociales, hay que dejar atrás metodologías muy arraigadas y fortalecidas por el modelo neoliberal, vinculadas a prácticas dientelares y asistencialistas, paternalistas, individualistas y discrecionales. "El asistencialismo es lo querido por el Consenso de Washington como 'aliviador social' de la exacerbación del negocio financiero 'global' concentrado" (De Lorenzo, 2004). No negamos la asistencia, hacerlo sería, como ha dicho Norbcrto Alayón, dar un salto en el vacío, pero sí debemos aseguramos de que esa asistencia se ejercite en una ética práctica, que se apoye y traduzca en valores emancipadores y de respeto hacia la persona. La política social así concebida respeta los derechos humanos y sociales. Por ejemplo, una persona que no tiene una cama para dormir, tiene derecho de acceder a esa cama y a un colchón. En este escenario se requiere su asistencia desde la transferencia ética de bienes o de ingresos, pero articulados a políticas de promoción, donde el empleo resulta ser el mejor integrador social.


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La asistencia se constituye, entonces, en algunas situaciones, en un instrumento necesario para afrontar la realidad y mejorar la calidad de vida. Esto les permitirá a las distintas familias y comunidades proyectar el mañana, desde la certeza del hoy. Así, desde la asistencia no se fomenta la dependencia hacia quienes otorgan los beneficios, sino que se construye protección básica. Por el contrario, si la asistencia se perpetúa, se corre el riesgo de hacer asistencialismo que es la contracara de la. justicia social (De Lorenzo, 2004). La política social que propoes nemos prioriza la promoción de oportunidades para crear activos patrimoniales, familiares y comunitarios, y fortalece el capital social. Es nuestro objetivo: a) promover el desarrollo humano enmarcado en un ideario social asociado a la equidad, y los derechos; b) instalar capacidades y herramientas para superar las carencias, no sólo materiales sino de oportunidades; c) ejercitar la ética del compromiso, desde un Estado que acompaña y articula la consolidación de la política con fuerte inversión social; d) favorecer una gestión asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sector privado. Hoy el Estado, a partir de esta gestión, asume compromisos y obligaciones en razón de los principios que lo animan, orientados al logro de la inclusión y la integración social. Lo hace trabajando desde una democracia participativa, que no se limita a elegir gobernantes, sino que trabaja con los ciudadanos, para que formen parte de una red de acciones solidarias y de promoción, poniendo valor agregado a la inversión social desde la ética del compromiso.

IV. ESTRATEGIA DE GESTIÓN Agotada la concepción política neoliberal, la cuestión social tiene que ver con el trabajo, con el acceso de la ciudadanía a mejores niveles de vida y con la participación, lo que debe traducirse en políticas de integración articuladas y no focalizadas. Por ello, la estrategia de gestión apunta a los siguientes lincamientos: Intervención integral: a fin de evitar la dispersión de recursos, la duplicación de estructuras y la extemporaneidad de objetivos, e impulsar un




trabajo de unificación y articulación de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas. Abordaje territorial: las políticas sociales deben concebirse a partir de una dinámica territorial propia de cada municipio, provincia o región, actuando coordinadamente desde el terreno geográfico. Articulación interjurisdiccional: se considera la articulación en varias dimensiones de la intervención, de tal forma que permita una estrategia relacional entre la producción y la distribución de bienes y servicios y de asistencia técnica. Mirada colectiva: porque la coyuntura no resiste la implementación de acciones acotadas. Planificación de "abajo hacia arriba": las intervenciones masivas requieren flexibilidad y adaptabilidades a las situaciones de cada municipio, porque deben ser concebidas de acuerdo con las necesidades sociales detectadas. Fortalecimiento de espacios participativos: antes que crear nuevos espacios asociativos, hay que rescatar, fortalecer, refuncionalizar y apoyar los espacios preexistentes, para no superponer formas y modelos de gestión ajenos a la realidad local y no interferir en las formas participativas. Promoción del desarrollo localy la economía social: se debe partir de lo local para proyectar las actividades económicas identificadas como motor de crecimiento. La cultura, los saberes y las tradiciones son centrales en los lincamientos del Ministerio de Desarrollo Social. La familia como eje de la inclusión social: la familia es promotora de la integración social y el abordaje de la política social debe formularse a partir del grupo familiar. No hay individuos afectados por los condicionantes de la pobreza, sino que es el grupo familiar el que sufre las consecuencias de una situación social desfavorable. Reconocer a los jóvenes y a los adultos mayores como los grupos de mayor vulnerabilidad: los jóvenes que no están acompañados por dispositivos sociales, educativos y recreativos, se enfrentan a una situación de vulnerabilidad. El Estado debe promover acciones para incrementar la participación en procesos que los orienten a su inserción. En el caso de los adultos mayores, el Estado debe establecer un orden de prioridad para esos sectores, otorgando protección con el objetivo de integrarlos. La política social desde el enfoque de la promoción: <¿\ Estado debe posibilitar el acceso de la población vulnerable a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país.


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El rol de las políticas públicas es claro, ei Estado es responsable en una sociedad democrática de garantizar a todos los ciudadanos el derecho a alimentarse, a salud, a educación, a oportunidades de trabajo.

BERNARDO KLIKSBF.RG (2004).

La aplicación de las políticas sociales propuestas requiere, entonces, desde el Estado una institucionalidad fuerte y articuladora, con un rol activo y de inversión social, como ha afirmado el Presidente Néstor Kirchner, "puesto a la cabeza de la reparación de las desigualdades sociales y de toda la sociedad que acompaña ese esfuerzo, para viabilizar los derechos de los que menos tienen". Sólo a partir del conocimiento fehaciente de cada realidad, con la mirada intersectorial e interdisciplinaria se puede lograr integrar, coordinar y crear las alternativas, sin superponer acciones, para superar las problemáticas. Es así que desde los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo, Educación, Planificación Federal y Economía se trabaja en una gestión asociada para atender las funciones que les competen. El instrumento articulador de estos ministerios es el Consejo Nacional de Políticas Sociales.

El Ministerio de Desarrollo Social y sus planes nacionales Los tres planes nacionales que implementamos a partir de 2003 se expresan en políticas sociales concretas. La Red Federal que articula las acciones de estos planes tiene en su ejecución la mirada de la equidad. Las políticas sociales así concebidas hacen referencia directa a las necesidades sociales detectadas en cada territorio y, necesariamente, deben promover la participación activa de todos los actores locales para dar respuestas a aquéllas. Los planes son: Plan de seguridad alimentaria. "El hambre más urgente" Este plan fue puesto en marcha en 2003 y se dirige a familias que viven en situaciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. Se constituyó en una política de Estado en materia alimentaria, más allá de la emergencia, porque tiende a elevar la calidad de vida de toda la población y abarca el mejoramiento de la salud y la nutrición en el mediano y largo plazo. Desde esta


V. LA INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIÓN


perspectiva, los objetivos a ser alcanzados son brindar asistencia alimentaria adecuada y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país, facilitar la autoproducción de alimentos a las familias y redes, prestacionales; fortalecer la gestión descentralizando fondos; impulsar la integración de recursos nacionales, provinciales y municipales; realizar acciones en materia de educación alimentaria y nutricional, y desarrollar acciones dirigidas a grupos de riesgo focalizados. Los beneficiarios de este plan son las familias con niños menores de 14 años, las mujeres embarazadas, desnutridos, discapacitados y los adultos mayores que viven en condiciones socialmente desfavorables y presentan una situación de vulnerabilidad nutricional. El Plan promueve: Asistencia alimentaria a familias en situación de vulnerabilidad social. Incentivo a la autoproducción de alimentos en las familias y redes prestacionales. Asistencia a comedores escolares y comunitarios. Asistencia a huertas y granjas familiares, escolares y comunitarias. Atención a la embarazada y al niño. Fortalecimiento de la gestión descentralizada de fondos. Plan de desarrollo social y economía social. "Manos a la obra" El Plan también fue lanzado en 2003 y fue pensado con el objetivo de lograr un desarrollo social económicamente sustentable que permita generar empleo y mejorar la calidad de vida de las familias. Lo que se busca es promover la inclusión social a través de la generación de empleo y de la participación en espacios comunitarios. Desde su inicio, se orientó a mejorar el ingreso de la población vulnerable; promover el sector de la economía social o solidaria, y fortalecer a las organizaciones publicas y privadas, así como impulsar espacios asociativos y redes para mejorar los procesos de desarrollo local. "La cultura del trabajo sólo se adquiere con el trabajo ya que no hay tecnología ni modernismo capaz de equipararse a lo empírico. El eje liberador sin lugar a dudas es el trabajo ciudadano, como derecho universal" (De Lorenzo, 2004). La economía social "genera sociedad —como expresa la OIT— en la medida en que establece relaciones entre identidades, historias colectivas, diversas competencias y ámbitos que enlazan las actividades productivas con la reproducción social". El Plan tiene en cuenta: Apoyo económico y financiero a emprendimientos productivos, a cadenas productivas, a servicios a la producción y a los Fondos Solidarios para el Desarrollo.


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Fortalecimiento institucional, tomando en cuenta el desarrollo de actividades productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marco de políticas sociales. Asistencia técnica y capacitación para pequeñas unidades de producción y sus beneficiarios en los proyectos de desarrollo local y economía social. El Plan se destina prioritariamente a personas, familias y grupos en situación de pobreza, desocupación y/o vulnerabilidad social y que conformen experiencias productivas y/o comunitarias. Con respecto al programa Jefes y Jefas de Hogar, se les ha dado la posibilidad de mejorar sus ingresos desde la economía social, con subsidios para insumos y herramientas con el objeto de que desarrollen emprendimientos acordes a sus capacidades. Así, los parte de Jefes y Jefas en una gestión asociada están desarrollando más de 5.000 emprendimientos. Plan familias Éste es un Plan considerado central como política de Estado, porque tiende a promover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armoniosa en familia y en sociedad, impulsando la integración, la presencia de valores y sentimientos que pongan en alto la dignidad de la persona humana. Se trata de estimular una política social familiar inclusiva que promueva el respeto a los derechos humanos, a la igualdad de género en el trato y las oportunidades de los miembros de la familia y a la vez garantizar que la educación familiar incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social. Es fundamental el ámbito familiar en la aplicación de las políticas sociales. De allí que el desarrollo de este plan comprenda acciones de protección, prevención, asistencia, acompañamiento y promoción. Estas líneas incluyen un plan de ingreso, pensiones asistenciales, líneas de trabajo con adolescentes y el proyecto "Incluir" dirigido a los jóvenes. El Plan, en realidad, atraviesa transversalmente a los otros dos planes y se integra a ellos en una retroalimentación permanente. Con los programas de ingreso hemos iniciado una transformación que está en su segunda etapa. La primera la marcó el inicio del pago con tarjeta que apuntó a acrecentar los ingresos (devolución del 15% del IVA) y a hacerlos más transparentes. La segunda la marcó la consolidación del Registro Único de Beneficiarios, que cruza los datos nacionales, provinciales y municipales. La tercera etapa se inicia ahora y apunta a transferir del programa de ingreso Jefas y Jefes de Hogar a las madres solas que así lo deseen al Plan de Ingresos Familia, donde lo que se busca es fortalecer los aspectos de salud y educativos tanto de la madre como de los niños. La lógica del Plan Jefes era la contraprestación laboral. La lógica del




Plan de Ingresos Familia es la capacitación no sólo de los hijos, sino también de la madre para su desarrollo y empleabilidad futura desde otras posibilidades de acceso.3 En definitiva, hablar de ética en la aplicación de las políticas sociales desde el Estado es mucho más que el debate de programas sociales, de axiomas y de discusiones académicas, o de los todólogos, autotitulados expertos universales generalistas que opinan desde un mundo de ideas alejados de la práctica social. Hablar de ética en una política social es hablar del contenido de sus prácticas en un proyecto de inclusión social que debe hacer eje en la persona y los grupos sociales. Las políticas que estamos implementado se ejecutan bajo la concepción de esa integralidad. Buscamos que los programas, proyectos, actividades, acciones sean parte de un proyecto colectivo, con responsabilidades compartidas y asumidas por un Estado nacional activo y presente, desde una red federal, junto a la sociedad civil y el sector privado. Pretendemos salir del corsé de las falacias de las recetas o ideas hechas, del "no se puede", del pensamiento retórico, ya sea universalista o focalizado, buscando el camino superador de la integralidad, teniendo en cuenta las identidades como algo a construir y reconstruir. Es ésta quizá la más dura de las tareas, porque el modelo nos vació cultural mente.

VI. CÓMO PARTICIPA LA SOCIEDAD OVIL

La Red Federal de Políticas Sociales articula las prestaciones y programas sociales del Ministerio de Desarrollo Social con otros organismos del Estado nacional, provincial y municipal, como también con diferentes actores y sectores de la sociedad civil, buscando consolidar esos espacios de concertación a través de los Consejos Consultivos Nacionales, provinciales y municipales para el diseño y gestión de las políticas públicas, contemplando las particularidades regionales y locales. La primera experiencia con estos consejos consultivos se había iniciado con la aplicación del programa Jefas y Jefes de hogar. Hoy comprende a la aplicación de las políticas sociales. Estos Consejos son apoyados con capacitación y los estamos fortaleciendo en su desarrollo incipiente, para que cada día se haga más efectiva su institucionalización como espacios de concertación. 3

"La generación de las condiciones necesarias para facilitar la incorporación de la mujer a la fuerza del trabajo es una condición para enfrentar pobreza y debería ser un objetivo de las políticas de la erradicación de ésta" (Valenzuela, 2004).


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Buscamos lograr de esta manera una mejor gestión asociada en la aplicación de las políticas sociales, potenciando los diagnósticos adecuados (perfiles socioeconómicos y productivos), el desarrollo territorial y las políticas de familia e infancia, para fortalecer la Red Federal de Políticas Sociales. Además y con el objeto de lograr la equidad, la transparencia y optimizar los recursos, es fundamental que estos Consejos Consultivos asuman el control ciudadano.

VIL

CÓMO SE OPERATIVIZA EN EL TERRITORIO I7\ APLICACIÓN DE POLÍTICAS

La Argentina, según el censo del INDEC de 2001, tiene 36.260.130 habitantes distribuidos en 2.780.403 km2 de superficie que comprenden 23 provincias y la ciudad de Buenos Aires. El régimen político de gobierno es federal, por lo cual cada provincia tiene su propia administración, al igual que los municipios. Para construir una política social nacional, el Estado articula y financia, desde una red federal con las provincias argentinas, el cumplimiento de los planes junto a los municipios y organizaciones de la sociedad civil. Los fondos nacionales se envían a cada provincia, una vez acordada la aplicación del plan, y se administran a través de la figura OA (Organización Administradora) previamente calificada, que puede ser gubernamental o no gubernamental (provincia, municipio, organizaciones sociales o consorcio de gestión). El trabajo de campo se operativiza en las siete regiones del país: MOA, NEA, cuyo, centro, metropolitana, patagonia norte y patagonia sur, y Se personaliza en los CAP (centros de apoyo provincial) con jurisdicción nacional. Los CAP asisten a los gobiernos provinciales y municipales en la construcción de la política social con la intención de que ésta guarde en todo el territorio nacional un carácter integral. Se busca así dar respuestas no sólo a las realidades emergentes, sino también a las estructurales a superar por cada provincia o municipio, tales como el desarrollo local y la calidad institucional en la aplicación de estas políticas, para evitar la superposición de recursos nacionales, provinciales, municipales y de la sociedad civil. Se aborda en los territorios más vulnerables en los Cíe (centros integradores comunitarios). Este proyecto se ha iniciado a fines del año 2004 y han sido localizados en esta primera etapa en 500 comunidades. Desde un cíe se busca integrar los servicios y prestaciones sociales y de salud y el desarrollo de los planes nacionales. Los Cíe son motores para el desarrollo local, educadores populares, y promueven y asisten en salud y problemáticas sociales. En este momento ya se han iniciado las obras.



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De conceptos y de prácticas Queda claro, entonces, que nuestra política social se construye alrededor de: a) Objetivos claros, con líneas de acción que buscan: la inclusión social de la familia argentina; la generación, a partir de los perfiles regionales, a nivel productivo y de servicios, de empleo social para el desarrollo humano, buscando la integración y la cohesión social, y la creación de oportunidades para ese desarrollo. b) Tres flanes con responsabilidades institucionales distribuidas y articuladas complementariamente: Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre Más Urgente"; Plan Nacional de Economía Social y Desarrollo Local "Manos a la Obra", y Plan Nacional Familia. c) Una red federal de políticas sociales, buscando por sobre todas las cosas que las responsabilidades institucionales se integren en una cogestión, en la Red Federal de Políticas Sociales con aplicación en todo el país. Es decir, un Estado articulado entre: nación, provincias, municipios, organizaciones y sociedad civil. d) Un modelo de gestión integral, que coloca como centro de la escena a la persona, sus necesidades y sus derechos, sin discriminaciones basadas en cuestiones de origen étnico, casta, religión, discapacidad, género, edad, afiliación sindical o política. Un modelo creado a partir de un trabajo de unificación y articulación de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas que combata los vicios de las burocracias institucionales, que son una manera de corrupción.


VIII. CONCRETANDO


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La corresponsabilidad desde: 1. el Estado presente, y 2. una sociedad civil participativa. La equidad, identificar la vulnerabilidad social: 1. de acuerdo a grupos poblacionales (comunidades aborígenes, desocupados, grupos de alto riesgo social, adicciones, etcétera); 2. en situaciones críticas agudas y/o crónicas (emergencias climáticas, catástrofes, violencia familiar, discapacidad, etcétera); 3. en los distintos grupos de edad (desarrollo infantil, adolescentes, tercera edad, etcétera); 4. según las posibilidades territoriales. La ética pública: La transparencia no se declama, se ejerce a partir de la confianza ciudadana con ejemplos concretos en la gestión. El fortalecimiento de esta Red Federal de Políticas Sociales necesita del acompañamiento de la Red Federal de Control Público que hemos puesto en marcha con todos los Tribunales de Cuentas del país, ya que, en nuestro concepto, quien administra controla. Concebimos al control como parte integrante de la gestión, y con el ejercicio de un verdadero control ciudadano. Para eso estamos fortaleciendo y capacitando a los Consejos Consultivos; y en realidad, como dice el Director de Caritas Argentina: "esto no es una tarea fácil [...]. Esto es un verdadero cambio cultural y como tal lleva tiempo y tiene todo tipo de resistencias". Es nuestro objetivo lograr que la gestión, además de ser transparente, sea eficiente, oportuna y optimice el uso de los recursos asignados. Un ejemplo: la ejecución presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social, el gasto operativo fue, en el año 2000, de 6,1%; y en 2004, de 2,1%.


Las pautas que guían este modelo son:

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Los datos son expresiones de acciones concretas. Nuestro país sufrió en el año 2002 una de las mayores crisis de su historia. La situación social de la Argentina hoy ha cambiado, aunque cierto es que sólo hemos dado los primeros pasos, luego de años de abandono. Sin embargo, gracias al crecimiento sostenido y al cambio de lógica de los planes sociales, desde los datos que da la realidad hemos contribuido a partir de la gestión del gobierno nacional, desde mayo de 2003, a mejorar la calidad de vida. Desde esa fecha se ha bajado el nivel de la pobreza del 54% al 44%; y el de la indigencia, del 25% al 17%.4 Las proyecciones estadísticas nos permiten alentar la consolidación de una mayor baja en estos indicadores. La desocupación también ha bajado y es importante considerar también que se ha achicado mucho el efecto desaliento (las personas que no buscaban trabajo porque estaban seguros de que no lo iban a conseguir), como ha señalado el Secretario de Políticas Sociales, Daniel Arroyo. La pobreza y la desocupación no deben ser consideradas naturales ni irreversibles. Simplemente eso es humano y modificable. Es justamente el trabajo el resolutor de los problemas del país, porque media entre la necesidad y la satisfacción, disolviendo el obstáculo (De Lorenzo, 2004). Los cambios sociales y culturales pendientes son cambios estructurales a los que nos hallamos abocados y, por ello, exceden el voluntarismo y necesitan de una planificación estratégica y de acciones que como respuestas se consoliden en el tiempo. Por eso, hablar de ética en política social es hablar de una práctica social que exige, entre otras cosas, rendir cuentas. Así, a partir de diagnósticos concretos: 1. Ordenamos y estamos consolidando la calidad institucional con: un Sistema de Identificación Tributaria y Social (siNTys), cruzando 500 bases de datos centrales de 22 provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. Este sistema hoy tiene registrado a 30.000.000 de personas; la relocalización de un millón de grupos familiares vulnerables para mejorar su situación mediante la empleabilidad los ingresos, y la puesta en marcha de una nueva base de datos de identificación de grupos familiares, superando la metodología de investigación descriptiva para avanzar sobre la investigación-acción. "Las familias cuentan" 4 Datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (iNDEc) del primer semestre de 2004.


IX. RENDIR CUENTAS ES ÉTICA PRÁCTICA

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es el nuevo instrumento de abordaje, realizado por profesionales del área social. 2. Se instalaron capacidades y se desarrollaron empleos desde la línea de la economía social, y se ha llegado a: 410 mil personas a través de 31.500 emprendimlentos, 61.597 jóvenes, 1.700 cooperativas de la economía social que benefician a 28.000 personas, 27.300 personas capacitadas, 2.420 organizaciones sociales, y 155 organizaciones dedicadas a las microfinanzas y 74 proyectos especiales para el área de discapacidad (construcciones, equipamientos, etc.) recibieron apoyo. Se brindó asistencia a: 1.115.000 familias desde el Plan de Seguridad Alimentaria, 1.534.000 personas atendidas en el área materno infantil, 1.796.200 personas asistidas por el programa de ingresos mensuales Jefes y Jefas de Hogar, y Familias (Ministerios de Trabajo y Desarrollo Social), 3.133.000 personas con el INTA en huertas familiares y comunitarias, 1.985.470 personas en comedores comunitarios y escolares, 40.000 alumnos y 3.000 docentes en capacitación en educación alimentaria, 414.088 personas con asistencia directa, elementos personales y para la vivienda, guardapolvos, insumos y medicamentos (total de 1.875.000 unidades), 61.228 personas atendidas en el Tren de Desarrollo Social y Sanitario, y 402.000 personas que reciben pensiones asistenciales no contributivas. Otros datos de interés: Con respecto al Foncap (Fondo de Capital Social), banco de segundo grado constituido con fondos nacionales y privados, logramos un retorno del 94% de los créditos otorgados. La cartera evolucionó con respecto a 2003 en un 94,4%. La evolución de las microempresas asistidas con respecto a 2003 fue de 52,7%.




Los gastos de nivel administrativo se redujeron en 2,1% y alcanzamos la más alta ejecución presupuestaria de los últimos cinco años. La Universidad vuelve a ser para el Estado Nacional la consultora más calificada. Se facilitó el acceso a todo aquel que reuniera los requisitos para pensiones asistenciales, sean mayores de 70 años, discapacitados y madre de 7 hijos o más. Esto llevó a agilizar en seis meses 100.000 trámites pendientes que llevaban un atraso de hasta catorce años, llegando así a 402.000 pensiones. Pusimos en marcha, en el marco de la economía social, el Registro de Efectores para el Desarrollo Local con la figura del monotributista social. Por dos años, los nuevos emprendedores quedan eximidos del pago de tributos a la AFIP. Estamos calificando organizaciones sociales y las capacitamos a fin de que, ética y responsablemente, puedan afrontar y dar respuestas al desafío presente. Estamos construyendo y equipando en todo el país, en los sectores más vulnerables, 500 Centros Integradores Comunitarios (cíe). Hemos iniciado la formación de agentes polivalentes que se reconocen como promotores territoriales para el cambio social.

POR ÚLTIMO

El problema del desarrollo social no se resuelve sólo con el acceso a un programa de ingreso social; lo más importante es acrecentar las capacidades de las personas para colocarlas delante de los procesos. Nuestro objetivo es ayudar a instalar herramientas "para que otros puedan", desde la participación y el trabajo, lograr su inclusión y desarrollarse. Estamos convencidos de que en la generación de igualdad de oportunidades y en el respeto de los derechos sociales se efectiviza la justicia social. Esta convicción exige, por parte del Estado, ejercer su responsabilidad y compromiso, desde una práctica ética. Esto garantiza la accesibilidad. La política social deja el concepto de subordinación a la política económica de décadas anteriores para realizarse de manera integrada en una política socioeconómica. Se construye así un Estado para todos y no sólo para unos pocos. Un Estado representativo, ético, consciente de su lugar y responsable de sus funciones, en el que la tarea diaria se lleva a cabo con la vista puesta en el futuro y donde el obrar está determinado por el consenso, fruto de valores no sólo enunciados, sino que intentamos llevar permanentemente a la práctica.


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De Lorenzo, Jorge Luis (2004), En la América del Sur hay espacio para el pleno empleo, Buenos Aires, Sitioima. Kliksberg, Bernardo (2004), Más ética, más desarrollo, Buenos Aires, Editorial Temas. Valenzuela, María Elena (2004), Políticas de empleo para superar la pobreza. Argentina, Santiago de Chile, on.





Cézar Busatto**

Inicialmente, muchas gracias a la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo del BID por haberme invitado a este Encuentro Internacional "La Agenda Ética pediente en América Latina". Represento una experiencia exitosa de cooperación. Concertada en el Estado brasileño de Rio Grande do Sul, a partir de su capital, Porto Alegre, es fruto de una iniciativa de la Asamblea Legislativa gaucha, que instaló en el año en curso una Comisión Especial para tratar el tema de la responsabilidad social en el sector público. A lo largo de cuatro meses, esta Comisión reunió a representantes del poder público, de la iniciativa privada y del tercer sector y, luego de compartir conocimientos y experiencias, hizo constar en su Informe Fina! un proyecto de ley que "establece normas dirigidas a la responsabilidad social en la gestión pública estadual". "Responsabilidad social en el sector público: un camino para la democracia" —trabajo que ofrezco a este Encuentro— es la sistematización de los conceptos tratados en la Comisión Especial referida y que fundamentan sus conclusiones. En América Latina, las sociedades tienen cada vez más impaciencia respecto de ciertas acciones y decisiones que toman sus clases dirigentes y que, al fin y al cabo, profundizan las desigualdades. Están también cansados del egoísmo de los dirigentes que abusan y aprovechan la política para su bienestar. En este sentido, la agudización de las desigualdades sociales en Argentina en los últimos años es nada más que la cara visible de una realidad más amplia. Presentación realizada en Montevideo en el Encuentro Internacional "La Agenda Ética Pendiente en América Latina", promovido por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo del BID, del 18 al 19 de diciembre de 2003, con base en el documento Responsabilidad Social en el Sector Público, Camino para la Democracia, firmado por el Diputado Cézar Busatto, en el Relatorio Final de la Comisión Especial de Responsabilidad Social en el Sector Público de la Asamblea Legislativa de Rio Grande do Sul. *" Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las Políticas Públicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul. 239


Responsabilidad social en el poder público. Un camino para la democracia*


En el Brasil, casi un tercio de su población —54 millones de brasileños— sobrevive por debajo de la línea de pobreza y, en el Estado de Rio Grande do Sul, 17% —1 >7 millón de gauchos—, y en la capital, Porto Alegre, 150 mil personas viven en favelas. Frente a esta realidad, ¿cuál será nuestra elección: un mundo con dos mil millones de seres humanos viviendo bajo de la línea de pobreza, debilitamiento de la democracia y aumento de la intolerancia, o el diálogo y la cooperación para construir bases comunes de un desarrollo local /global sostenible? Aparentemente maniqueísta, esta proposición replantea una concepción humanista, ahora sobre otras bases. Si antes estaba interdictada por un fundamento ideológico excluyente, hoy ella se expande entre todos los sectores de la sociedad, descartando la opción "Socialismo o Barbarie" en favor del entendimiento promovido por la responsabilidad social. En el Brasil no es diferente. Millones de brasileños, organizados en entidades, se mueven en red, ejercitando la democracia, la iniciativa y la cooperación, en torno de intereses sociales y cívicos que, cuando alcanzan, van transformando los patrones éticos, al recuperar la prioridad de lo social sobre lo económico. Son, efectivamente, miembros de una sociedad más reflexiva, enérgica e inteligente, contraria al conformismo y a la tradición, y siempre dispuesta a efectuar juicios de valor, iniciar proyectos y hacer elecciones. Más aún, esta nueva sociedad actúa descentralizando sus esferas de planificación y ejecución, otorgando responsabilidad a cada célula de sus organizaciones y acercándose cada vez más a las identidades de cada comunidad y, con eso, responsabilizándolas. De manera paradójica, es el poder público el sector menos capacitado para acompañar la velocidad de esas transformaciones y enfrentar la acumulación de demandas sociales. Organizadas verticaimente, sus acciones son fragmentadas, dispendiosas y, por lo general, ineficaces. De la misma forma, internamente, la información es un bien apropiado individualmente, como fuente primaria del ejercicio del poder, lo que perjudica su universalización. Se suma a eso la impermeabilidad del poder público a la representación social —iniciativa privada, tercer sector, individuos— y tenemos asimismo una estructura autorreferente, alienada y refractaria a la planificación, ejecución y evaluación democrática de sus acciones. En efecto, el mundo en el cual el Estado y sus poderes se referencian no existe más. Está claro que el paradigma fundador del Estado nación moderno está agotado. Fue sustentado, por un lado, en la centralización y controles sociales coercitivos y, por otro, en una estructura de saberes fragmentados, concernientes a una etapa de desarrollo de la ciencia que igualaba los procesos humanos a los naturales y marginalizaba las diferencias.


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Vivimos, por lo tanto, la emergencia de un nuevo paradigma estructurante de las relaciones políticas, económicas y sociales —una inédita gobernanza—, aunque todavía no haya sido forjada una arquitectura publica a la altura de sus desafíos. No es casual que, durante mucho tiempo, fuese hegemónica en el Brasil la idea de que primero era preciso hacer crecer la riqueza para después distribuirla. Este concepto orientó el área económica de varios gobiernos, para los cuales la acumulación de capital económico generaría una cantidad de riquezas capaz de proporcionar el acceso de los brasileños a la totalidad de sus derechos. Ledo engaño. Como observa Augusto de Franco, Coordinador de la Agencia de Educación para el Desarrollo (AED) y miembro del Consejo de la Comunidad Solidaria, "está suficientemente demostrado que el capital económico no se acumula y reproduce sosteniblemente en ambientes donde no exista un stock suficiente de capital social". Éste puede ser definido, sintéticamente, como el desarrollo y movilización, en un mismo territorio o en una misma comunidad, de elementos materiales, psicológicos, naturales, morales, éticos y cívicos que se retroalimentan de forma sistcmica, a través de conexiones horizontales, cooperativas, democráticas y socialmente responsables. Cuando hablamos de acumulación de capital social estamos desvelando una realidad donde el desarrollo de los recursos materiales y humanos ocurre simultáneamente, en la dinámica de un territorio comunitario sin pausas entre ambos. En rigor, estamos hablando de un desarrollo sostenible, con eje en el poder local. ¿Qué hacer para recuperar la primera vocación de la política y del poder público, que es mejorar la vida de las personas y multiplicar el capital social de las sociedades? Mejor todavía: si es posible perseguir metas fiscales, incluidos ahí sus desdoblamientos —recaudación, deuda, fiscalización, inversión—, ¿no es también posible y necesario perseguir metas sociales, basadas en indicadores de diagnóstico, acompañamiento, impacto y evaluación de las políticas, programas y proyectos públicos? Además, si las metas fiscales son continuamente publicitadas y ejercen control social para su cumplimiento, ¿no debería seguirse el mismo tratamiento con relación a las metas sociales? Por otra parte, ¿cómo revertir una situación como la del Brasil, donde el Gobierno central aplica más de 2/3 de sus ingresos netos para financiar gastos en el área social -lo que representó, en 2002, un dispendio de 204,2 mil millones de reales (cerca de 70 mil millones de dólares)- pero, cuya eficacia es mínima, pues el patrón de desigualdad y pobreza entre los brasileños no muda hace décadas?


RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO...


Algunas respuestas Fueron sugeridas por la Comisión Especial de Responsabilidad Social en el Sector Público, sintetizadas en un proyecto de ley que propone la institucionalización de una gestión pública socialmente responsable y que, recientemente, fue sometido al Gobernador de Rio Grande do Sul. A través de una ley de Responsabilidad Social, se busca equilibrar la balanza donde, en uno de sus platos, se inclina solitario el imperativo de la responsabilidad fiscal, innegable avance de la conciencia nacional en torno del celo con la administración de los recursos públicos. Con la nueva legislación, se pretende que, en primer lugar, el poder público —sus poderes y esferas municipales, estadual y federal- reasuma su responsabilidad social y se torne el promotor, pues es el ámbito donde, por las características propias de relacionarse con lo local y lo global, se pueden articular las iniciativas, mover para adelante las capacidades y proyectos comunes, disponer de su estructura física y su capital humano en favor de un desarrollo económico social y ambiental equilibrado. En segundo lugar, se pretende que el poder público rompa con el paradigma clásico de estructurarse como un sistema cerrado. Una creciente permeabilidad posibilitará la actualización de los conocimientos de sus agentes públicos y debilitará el corporativismo, oxigenando las vías de comunicación dialogal. El estímulo a la convivencia y articulación interna entre sus departamentos y con el tejido vivo de la sociedad, además de la capacitación permanente de sus cuadros, podrá fundar prácticas de acciones integradas interna y externamente, y con las demás esferas públicas de gobierno. En tercer lugar, el poder público necesita promover la acumulación de capital social, incentivando la participación ciudadana y facilitando la formación de conexiones en red, a partir de la descentralización de su planificación, de sus servicios y de la ejecución de programas y proyectos, de modo dar poder a las comunidades locales y regionales. En cuarto lugar, el poder público debe elaborar, en conjunto con las distintas representaciones sociales, el mapa social, que es el diagnóstico anual de la realidad social con base en indicadores sociales significativos; el catastro social, que es el registro individualizado y actualizado de los destinatarios de los programas, proyectos y acciones sociales, y el mapa de la ciudadanía, que es el levantamiento de todas las organizaciones del tercer sector, de la iniciativa privada y del sector público que actúan en lo social. Con base en estos diagnósticos, el poder público, en conjunto con las distintas representaciones sociales, fijará las metas sociales anuales y plurianuales, cuya atención o no será demostrada en el balance social: informe de los resultados sociales alcanzados a partir de las metas propuestas. El balance social será


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presentado a toda la comunidad, por el Gobernador o el Alcalde, en el Día de la Prestación de Cuentas, fijado el 15 de abril de cada año, en una experiencia inédita de transparencia social. Creemos que éste es un camino para rescatar la agenda ética pendiente, tener más y mejor democracia, más y mejor gobierno, más y mejor bienestar social, dando oportunidades a cada ciudadano o ciudadana para que ejerza su genuina libertad, que no es más que el desarrollo y el ejercicio de sus capacidades. Ésta es nuestra contribución para el perfeccionamiento, siempre permanente, de una gobernanza social solidaria, sostenida en el empoderamiento de las comunidades locales, que se conectan y se mueven teniendo como fin último el bienestar de cada ser humano y de toda la humanidad.

PROYECTO DE LEY N° 303/2003 Establece normas dirigidas para la responsabilidad social en la gestión pública estadual y de otras providencias.

Capítulo I. De la responsabilidad social Art. 1° - Son instituidas por la presente Ley normas dirigidas para la responsabilidad social en la gestión pública estadual, con el objetivo de promover el desarrollo sustentable del Estado, en los términos de que disponen los Títulos IV, VI y VII de la Constitución Estadual y la Ley n° 11.931/03, que instituyó el Consejo Estadual de Desarrollo Económico y Social (CODES). § 1° - La responsabilidad social en la gestión pública estadual se constituye en la acción planeada y transparente del Poder Público Estadual, integrado con los Poderes Públicos Municipales y Federal, por medio de asociaciones sociales con el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, apuntando a la implementación de políticas públicas, planos, programas, proyectos y acciones eficaces y descentralizados, con base en diagnósticos actualizados, sistemas de acompañamiento, evaluación y prestación de cuentas permanentes, de modo de prevenir riesgos y corregir desvíos, capaces de afectar al cumplimento de las metas de mejoría de los indicadores sociales del Estado. § 2° - Las disposiciones de esta Ley se aplican al Poder Ejecutivo, al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Ministerio Público Estadual, al Tribunal de Cuentas y a la Administración Indirecta.




Art. 2° - Las políticas públicas en las áreas económica, financiera, social, ambiental y de infraestructura deberán pautarse según los patrones de responsabilidad social en la gestión pública.

Capítulo II. De los instrumentos de planeamiento social Art. 3° - La gestión pública socialmente responsable utilizará los siguientes instrumentos de planeamiento social: I - Mapa Social: diagnóstico anual de la realidad social del Estado, por municipio y región, tomando en cuenta la misma distribución espacial prevista en la Ley 10.283/94, que instituyó los Consejos Regionales de Desarrollo —Coredes—, con base en indicadores sociales relativos al año de referencia de la prestación de cuentas gubernamental y al año inmediatamente anterior para fines de comparación. II - Catastro Social: registro individualizado y actualizado de los destinatarios de los programas, proyectos y acciones sociales, resultantes de la aplicación de esta Ley. III - Catastro de la Ciudadanía: catastro con base municipal y regional, actualizado, especificado por área, de todas las organizaciones del Tercer Sector, de la Iniciativa Privada y de los Órganos Públicos, involucrados en acciones sociales, cuya función será servir de instrumento para la organización y racionalización de las inversiones sociales, evitando la yuxtaposición y maximizando el uso de los recursos disponibles. IV - índice de Responsabilidad Social de Rio Grande do Sul -IRS-RS- índice elaborado con base municipal y regional, a partir de indicadores de resultados, esfuerzos y participación social, de las áreas que componen el Mapa Social. Art. 4°- Integrará el proyecto de ley del Plan Plurianual previsto en el inciso I del partido 149 de la Constitución Estadual, en atención al artículo 165, § 7°, de la Constitución Federal, el Anexo Social Plurianual, en el cual serán establecidas las metas plurianuales de mejoría de los indicadores sociales contenidos en el Mapa Social y el IRS-RS. Párrafo Único - El Anexo Social plurianual contendrá: I - evaluación del cumplimiento de las metas relativas al período anterior, bien como el resultado obtenido;


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II - demostración de las metas plurianuales, instruidas con memoria y metodología de cálculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su coherencia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados. Art. 5° - Integrará el proyecto de Ley de Directrices Presupuéstales, el Anexo Social Anual, en que serán establecidas las metas anuales de mejoría de los indicadores sociales contenidos en el Mapa Social y el IRS-RS. Párrafo Único - El Anexo Social Anual contendrá: I - evaluación del cumplimiento de las metas relativas al año anterior, bien como el resultado obtenido; II - demostración de las metas anuales, instruido con memoria y metodología de cálculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su coherencia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados. Art. 6° - Integrará el proyecto de ley presupuestaria anual el Anexo Social, referido en los Arts. 4° y 5° de esta Ley, bien como la discriminación de los programas, proyectos y acciones a ser desarrollados para alcanzar las metas establecidas, cuan tincad as financiera e físicamente, siempre que sea posible. Art. 7° - El establecimiento de las metas de los Anexos Sociales será resultado de un proceso de participación de la sociedad, por medio de los instrumentos definidos por el Poder Público estadual. Art. 8° - Hasta treinta días después de la publicación del Presupuesto, en los términos en que disponga la Ley de Directrices Presupuéstales, el Poder Ejecutivo establecerá la programación financiera y el cronograma de ejecución y de desembolso de los recursos públicos presupuestados para la consecución de las metas.

Capítulo III. De Los indicadores sociales

Art. 9° - Cabrá a la Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser —PEE—, la responsabilidad por la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS. Art. 10° - La Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser -FEE-, coordinará un Foro, compuesto por representantes de las diferentes




instituciones y entidades de la. sociedad, para la definición de los indicadores más apropiados a ser utilizados en la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS. Art. 11° - La Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser -FEE-, podrá requerir a los órganos de la Administración Directa e Indirecta del Estado, a las Concesionarias y Permisionarias del Servicio Público, los datos necesarios para la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.

Capítulo IV. De las asociaciones Art. 12° - El Poder Público promoverá asociaciones sociales con organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada para la formulación, ejecución y fiscalización de los programas, proyectos y acciones dirigidas a la consecución de las metas de los Anexos Sociales. Art. 13° - Se consideran asociaciones sociales las formas de cooperación entre el Poder Público, el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, que tengan por objetivo movilizar y potenciar los recursos humanos, financieros y de conocimiento de que disponen, y ejecutar de forma articulada y complementar, programas, proyectos y acciones compartidas y descentralizadas. Art. 14° - Para la consecución de las asociaciones sociales de que disponen los Arts. 12 y 13 de esta Ley, el Poder Público asegurará la participación de los Consejos de Políticas Públicas en la evaluación de los resultados, el acceso a cualquier ciudadano al informe de actividades y a las sanciones previstas en la legislación en el caso de mal uso de los recursos públicos. Art. 15° - El Poder Público establecerá mecanismos de integración de las esferas municipal, estadual y federal, a fin de eliminar las sobreposiciones y optimizar la aplicación de los recursos públicos disponibles. Art. 16° - El Poder Público estimulará el desarrollo del emprendedor social, mediante asociaciones con organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada. Art. 17° - El Poder Público dictará Edictos, cuando sea necesario, para la selección de organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada, con el objetivo de promover las asociaciones sociales previstas en esta Ley .


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Art. 18° - El Jefe del Poder Ejecutivo encaminará anualmente a la Asamblea Legislativa, como parte integrante de la Prestación de Cuentas, de que trata el inciso XII del artículo 82 de la Constitución Estadual, el Balance Social del Estado. Párrafo Único - Queda instituido el día 15 de Abril de cada año, como el Día de la Prestación de Cuentas, cuando el Jefe del Poder Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa el Balance Social del Estado. Art. 19° - El Balance Social del Estado es el instrumento de prestación de cuentas anual, que contendrá el informe detallado de los resultados sociales alcanzados en el ejercicio anterior, teniendo como base las metas del Anexo Social y la ejecución de los programas, proyectos y acciones constantes del Presupuesto para alcanzarlas. Párrafo único - En los casos de no alcanzar las metas del Anexo Social, el Poder Ejecutivo propondrá medidas correctivas a ser incorporadas a la Ley de Directrices Presupuestarias. Art. 20° - El Balance Social quedará disponible, durante todo el ejercicio, en la Asamblea Legislativa del Estado y en el órgano técnico responsable de la elaboración, para consulta y apreciación por los ciudadanos e instituciones de la sociedad. Párrafo único - Se dará amplia divulgación al Balance Social, inclusive en medios digitales. Art. 21° - A los responsables de los Entes Públicos y programas que, según el Balance Social, obtengan un desempeño destacado, serán conferidos, anualmente, por la Asamblea Legislativa, Certificados de Responsabilidad Social por el esfuerzo en pro de la mejoría de las condiciones sociales en el Estado. Párrafo Único - El Poder Ejecutivo ofrecerá cooperación técnica y financiera a los Entes Públicos que obtengan Certificados de Responsabilidad Social. Art. 22° - Queda instituido, en el ámbito del Consejo Estadual de Desarrollo Económico, Social —CODES—, el Catastro de Incumplidores Sociales del Estado.


Capítulo V. De la transparencia social


Art. 23° - El Catastro de Incumplidores Sociales del Estado está constituido por los Entes Públicos que no cumplan con la prestación de informaciones para la elaboración del Mapa Social del Estado y del IRS-RS o no implementen las medidas previstas en la presente Ley. Párrafo 1° - Los Entes Públicos referidos en el caput quedarán impedidos de establecer sociedades con e! Poder Ejecutivo en cuanto persista el litigio. Párrafo 2° - El CODES podrá suspender, por plazo no superior a (ciento ochenta (180) días, la inclusión de un ente público en el Catastro de Incumplidores Sociales del Estado, siempre que éste se comprometa formalmente a suministrar los datos debidos en plazo razonable, a ser determinado, y adoptar las medidas previstas en la presente Ley.

Capítulo VI. De las disposiciones generales

Art. 24° - Queda creada la Escuela de Gestión Pública, en el ámbito de la Universidad Estadual de Rio Grande do Sul —UERGS—, en sociedad con la Fundación para el Desarrollo de Recursos Humanos —FDRH—, para la capacitación de servidores públicos mediante cursos de perfeccionamiento y actualización profesional. Art. 25° - Queda instituido el Programa de Voluntariado Social de los Servidores Públicos Inactivos para cooperar en la realización de planes, programas, proyectos y acciones necesarios para la implementación de esta Ley. Art. 26° - Será de responsabilidad del Consejo Estadual de Desarrollo Económico y Social del Estado —CODES—, el acompañamiento y fiscalización del cumplimiento de la presente Ley, sin perjuicio de los controles interno y externo legalmente definidos, así como la elaboración, mantenimiento y actualización del Catastro Social referido en el inciso II del Art. 3a de esta Ley. Art. 27° - La elaboración del Catastro de la Ciudadanía, previsto en el inciso III del Art. 3° de esta Ley, será responsabilidad de la Secretaría de Coordinación y Planeamiento. Art. 28° - Los gastos derivados de la ejecución de esta Ley correrán a cuenta de las dotaciones propias consignadas en el Presupuesto del Estado.


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Art. 29° - Esta Ley será reglamentada, en lo que quepa, en el plazo de noventa (90) días. Art. 30° - Esta Ley entrará en vigor en la fecha de su publicación, pasando a generar sus efectos a partir del ejercicio de 2004.





Carmelo Ángulo"'

EL PARADIGMA DEL DESARROLLO HUMANO Y LAS METAS DEL MILENIO

El Paradigma del Desarrollo Humano, que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo promueve desde hace más de una década, se centra en reconocer que la expansión de las capacidades y oportunidades de las personas es el elemento motor del bienestar social. Es pensar el desarrollo como un proceso integral apropiado por las personas, quienes a su vez son sus destinatarias últimas, es decir, "el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente", y particularmente "con la gente", es decir, con su participación. Se trata de una nueva mirada sobre la realidad que puede ayudar a construir el ideario que inspire la agenda de cambios que los países necesitan y las sociedades reclaman. Esta manera de percibir el desarrollo contrasta con la preocupación inmediata por la acumulación de riqueza y la concepción del mercado como único regulador de las transacciones entre las personas. Se inscribe en el concepto superior de los derechos humanos, pues el derecho al desarrollo constituye un derecho humano abarcador, directamente conectado con la solidaridad social. La erradicación de la pobreza se convierte en esc contexto en un desafío ético de primer nivel. Esta agenda se ha traducido a nivel global en las Metas de Desarrollo del Milenio, aprobadas en la Asamblea General del año 2000 por la mayoría de los líderes del mundo, en la cual se comprometieron a alcanzar esos objetivos para el año 2015: erradicar la pobreza extrema y el hambre (reduciendo al menos a la mitad la población en esas condiciones), alcanzar una educación universal (asegurando la educación primaria de todas las niñas y niños, y eliminar las disparidades de género en la educación), una mejor salud (reduciendo la mortalidad * Presentación en el Encuentro Internacional "Movilizando el capital social y el voluntariado de América Latina", realizado en Chile el 22-23 de mayo de 2003, organizado por el Bit) y el Gobierno de Chile. ** Ex Representante del PNUD en la Argentina. Actual Embajador de España en la Argentina. 251


Desarrollo humano y calidad democrática: experiencias innovadoras de participación ciudadana*


infantil y de las mujeres en el parto, detener la expansión del SIDA y la incidencia de malaria y otras enfermedades), asegurar efectivamente los principios del desarrollo sostenible y el impulso de una alianza global entre actores públicos y privados para el desarrollo.

LA CALIDAD DEL DESARROLLO

Al evaluar con esa percepción las estrategias de crecimiento de fines de siglo aplicadas en América Latina, inspiradas en el denominado consenso de Washington —impulsando la liberalización comercial y financiera de la economía y un desarrollo centrado en el mercado a expensas del Estado-, es evidente que no se alcanzaron los resultados esperados para la gente. Por el contrario, se ha puesto en evidencia la necesidad de preguntarnos sobre la calidad del desarrollo y su capacidad de traducir la generación de riqueza en mayor equidad y mejor calidad de vida de la gente. Es decir, en la expansión real de las capacidades y opciones económicas, políticas, sociales y culturales de las personas, que presupone necesariamente el mejoramiento de la calidad de las instituciones y del diseño de las políticas públicas. Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, en un artículo reciente sobre el impacto de la ética, sostiene justamente que el concepto de desarrollo no puede limitarse al crecimiento de objetos inanimados de conveniencia, como incrementos del PBI o del ingreso personal, o el progreso tecnológico. Para Sen, si bien éstos son logros importantes, su valor está relacionado con el efecto que tienen sobre las vidas y libertades de las personas. Sen también señala que para la ejecución eficiente y adecuada de una política social es necesario asegurar que las acciones, planes y programas se organicen y presten en forma expedita, para lo que se requieren instituciones -legislación, control y administración—, y normas de comportamiento que aseguren que las promesas serán cumplidas y los contratos respetados.

LA CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Es así como América Latina inició el siglo XXI con un cuadro social extremadamente delicado, corporizado en una brecha descomunal entre ricos y pobres —la más alta del mundo—. La mitad de los habitantes vive por debajo de la línea de pobreza, con índices crecientes de desigualdad y la correspondiente secuela de violación de los derechos económicos, sociales y culturales de la ciudadanía.


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Dramáticamente, junto a ello se extiende el sentimiento, como lo demuestran las encuestas recientes de Latinobarómetro, de que, aunque una amplia mayoría considera a la democracia un bien invalorable, ésta no ha sido capaz de resolver los problemas básicos que afligen a la población, especialmente a los sectores más desprotegidos. Los ciudadanos de América Latina prefieren la democracia, pero están, en términos generales, muy descontentos con su desempeño y la cuestionan fuertemente. ¿Cómo resolver ese desencuentro entre las instituciones del Estado democrático, los partidos políticos y los ciudadanos? Puesto que los procesos de cambio y transformación demandan tiempo y planificación, una participación activa y mínimamente estable de la sociedad civil parece fundamental. Para el PNUD, uno de los principales instrumentos posibles en ese marco participativo es el diálogo cívico, en el que las sociedades democráticas contemporáneas pueden alcanzar consensos básicos a través de los cuales construir y reconstruir valores compartidos, definir normas y reglas del juego que hagan posibles la gobernabilidad y resolver armónicamente las diferencias entre los poderes públicos y la gente, entre gobernantes y gobernados, y entre los diferentes sectores e intereses no gubernamentales. Cuando la confianza en las mediaciones políticas flaquea y se agudizan la crisis institucional y la fragmentación social, es decir, cuando la calidad de las instituciones democráticas es baja, los espacios de diálogo y concertación constituyen una oportunidad para convertir las demandas de la sociedad en políticas de Estado, más allá de los intereses particulares y los problemas de representación. La crisis, de ese modo, estimula la participación y promueve articulaciones que permiten que la ciudadanía misma incida directamente en lo público. Pero para que esto tenga lugar es preciso contar con una sociedad civil dinámica, capaz de articular sus demandas de cara a los poderes públicos, formales y fácticos, y dispuesta a iniciar procesos de corrcsponsabilidad y coadministración de las políticas públicas.

LOS ESPACIOS DE CONSENSO

Con esta filosofía de base, el PNUD en la Argentina aceptó participar y brindar su apoyo técnico al Diálogo Argentino, un proceso complejo que en su primera etapa y en el marco de la crisis más álgida de los primeros meses de 2002, fue convocado por el Gobierno Nacional en el espacio brindado por la Iglesia Católica. Posteriormente, con el impulso renovado de los distintos credos y un importante número de organizaciones no gubernamentales, logró recoger las


DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRÁTICA...


opiniones y propuestas de los más diversos sectores de la sociedad y se convirtió en un espacio de intercambio sincero, abierto y constructivo, en un país signado por la fragmentación y la primacía de los intereses particulares por sobre el bien común. El Diálogo Argentino, mediante la amplia participación de la sociedad, ha buscado contribuir a la reconstrucción de las bases de la convivencia social frente a la profunda crisis político-institucional, económica y social que ha atravesado la República Argentina. Para una cabal compresión de esa experiencia, es fundamental resaltar el marco de gran deterioro y fragmentación de la sociedad argentina. Éste se manifestó, entre otros aspectos, en el alto grado de movilización social de fines de 2001 y principios de 2002, con connotaciones anómicas para muchos sectores por el grave nivel de la exclusión social. Esa Argentina, totalmente diferente a la de años precedentes, se mostraba como un país que había perdido sus valores y horizontes comunes, y en el cual se había quebrado la cohesión social y la competitividad económica. Ante ese panorama, el diálogo se convirtió, desde un primer momento, en un instrumento útil para restaurar las confianzas mínimas, para el reconocimiento mutuo de los diversos actores y fue clave para la identificación y jerarquización de la agenda de la hora: atender y dar respuesta a la urgencia de la crisis social. Estos resultados del diálogo, que podrían parecer poco significativos frente a los desafíos de transformación profunda que la sociedad reclamaba para la transición —y que todavía reclama—, adquieren un mayor valor por constituir el diálogo un instrumento ajeno a la práctica y cultura política del país, donde se reconoce un lugar para el pacto y el acuerdo puntual —especialmente entre las élites—, pero donde el verdadero consenso social más sostenible no era buscado ni reconocido. La sociedad argentina parece haber capitalizado la experiencia, madurado su propio rol y la innata potencialidad del diálogo. E incluso la dirigencia—particularmente la política— parece haber incorporado la noción del diálogo a su discurso, aunque todavía existe una distancia importante en la práctica política efectiva. Además, más allá de las limitaciones del proceso y de la agenda pendiente de la transición, es importante destacar que en materia de resultados concretos, el Diálogo Argentino constituyó un factor clave para la superación de las etapas más graves de la crisis, especialmente por el papel desempeñado en el diseño e implementación de nuevos instrumentos en el área de las políticas sociales.


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En este contexto el Diálogo Argentino se constituyó en un ámbito clave para operacionalizar de manera innovadora, más allá de la retórica, la participación social. Permitió registrar y canalizar la fuerte demanda social y propiciar los consensos necesarios para otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias de los más necesitados, los pobres y los desocupados, unlversalizando las prestaciones por desempleo y un salario de inclusión social. Así, se produjo el lanzamiento del Programa Jefes y Jefas de Hogar, con el reconocimiento del "Derecho Familiar de Inclusión Social" por decreto 565 del Poder Ejecutivo Nacional del 3 de abril de 2002, y que alcanzó a dos millones de hogares con jefas y/o jefes desocupados con hijos menores de 18 años o discapacitados de cualquier edad (o mujer embarazada). El financiamiento del Programa, que tiene un costo mensual cercano a los 100 millones de dólares, proviene de recursos del Tesoro Nacional, a partir de los impuestos (retenciones) a las exportaciones agrícolas y de hidrocarburos. Este programa constituye una de las experiencias de políticas de transferencias y combate a la pobreza más importantes de la región, dado su alcance -llega a unas 10 millones de personas— y su impacto crucial en la rápida respuesta a la emergencia social desatada por la crisis. Fue incluso reconocido por el Banco Mundial, que le otorgó un crédito por US$ 600 millones para contribuir parcialmente a su financiamiento en 2003 y 2004. Presenta una dimensión novedosa, que ha significado una transformación profunda de las prácticas tradicionales en la ejecución de programas sociales: la participación de organizaciones de la sociedad civil en su diseño, ejecución y control. Este nuevo modelo de gestión de las políticas sociales incluyó la conformación de un Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control, a cargo de desarrollar, evaluar y adoptar las políticas destinadas a su irnplementación. Este Consejo está integrado por quince miembros, sólo tres de los cuales representan al sector público y en cuyo seno se encuentran representadas mayoritariamente organizaciones confesionales, sociales, sindicales y empresarias. También, se constituyeron los consejos consultivos provinciales y municipales (1.900 consejos consultivos de los que participan más de 10.000 organizaciones sociales de todo el país), que operan como nuevos ámbitos de articulación entre organizaciones estatales y no gubernamentales, más próximos a la gente para el seguimiento y control social del Programa. Estos nuevos foros institucionalizados hicieron posible asegurar una alta participación social y combatir el clientelismo, para contribuir a la correcta asignación y hacer efectiva la descentralización de los programas sociales (ya


EL PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR


que es el municipio donde se ejecutan sin intermediarios), convirtiéndose en una experiencia significativa de corresponsabilidad de la sociedad civil en la gestión de las políticas públicas.

EL MONITOR SOCIAL

Otro ejemplo concreto e innovador de participación en la Argentina lo constituye el Monitor Social. Surgió también en gran medida como resultado de los consensos sociales emanados del Diálogo Argentino y de los esfuerzos de los gobiernos nacional, provinciales y municipales por crear mecanismos para viabilizar la rendición de cuentas y el control ciudadano de los programas sociales. Así, el PNUD, el BM y e! BID acordaron hace unos meses aunar esfuerzos con el objetivo de contribuir al desarrollo de las capacidades ciudadanas para monitorear el uso y asignación transparente, eficaz y equitativo de los recursos públicos. Para ello se ha puesto en marcha el Monitor Social, proyecto de monitoreo de los programas sociales con financiamiento internacional por parte de un consorcio de ONG con presencia en todo el país. Este programa, que ha sido licitado públicamente entre redes de ONG con vocación de desarrollo y que está actualmente en ejecución, constituye una experiencia inédita de control social, cuyo impacto se ve subrayado dada la desconfianza ciudadana y la fragmentación existentes. Su implementación ha contribuido a impulsar la articulación de diversas organizaciones sociales, que normalmente no trabajan juntas, y a un amplio esfuerzo de capacitación de diversos actores sociales, ampliando las vías de reclamo de los beneficiarios y la participación de la sociedad civil, para impulsar la transparencia de las políticas públicas en el área social.

LA CÁTEDRA DE GERENCIA SOCIAL PARA EL DESARROLLO HUMANO

Un elemento adicional en esta nueva visión en la Argentina, es la creación de la cátedra de Gerencia Social para el Desarrollo Humano entre la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y el PNUD, que bajo el impulso de su Coordinador y Catedrático Emérito, el Dr. Bernardo Kliksberg, ha permitido formar a miles de gestores sociales, gubernamentales y no gubernamentales, a nivel nacional, provincial y local. Así, mujeres y hombres de diversas regiones del país incorporaron una visión abarcadora, participativa e integral del desarrollo, fortaleciendo y potenciando los procesos mencionados.


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DESARROLLO HUMANO Y CAÍ ,IDAD DEMOCRÁTICA....

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En conclusión, la experiencia del Diálogo Argentino, en una primera etapa convocado por el Gobierno con el acompañamiento de la Iglesia Católica y el PNUD, se convirtió en un instrumento útil para encontrar coincidencias y desarrollar consensos básicos que hicieran posible dar respuesta a la crisis e implementar programas de inclusión social y mayor transparencia en la ejecución de programas sociales. Una segunda etapa, con un mayor protagonismo de la sociedad civil, en especial de las confesiones religiosas y un conjunto amplio de ONG, impulsó a distintas organizaciones de la sociedad civil (ose) a trabajar juntas, a tomar contactos con actores políticos, a romper reticencias y a extender sus grados de compromiso, para empujar las transformaciones institucionales, que si bien se exteriorizaron en la primera etapa, quedaron como agenda pendiente de la transición. En todo caso, y no es poco, la crisis ha desatado una nueva dinámica social, donde las OSC han adquirido un nuevo rol y protagonismo. Hay en la Argentina unas 105.000 ose, con la participación de 1,8 millones de colaboradores, de los cuales 1.350.000 son voluntarios y 450.000 rentados (según datos de encuesta PNUD/BID del año 2000). Sus voluntarios y colaboradores participaron en tareas que permitieron "acolchonar" la crisis, acompañando y ayudando a los sectores más afectados, en una suma de "historias mínimas solidarias" que constituyen también un dato clave para entender la posterior evolución de la situación hacia la normalización. Y lo que es más importante de cara al futuro, es un elemento que puede explicar el renacimiento de la esperanza de alcanzar un nuevo contrato social en la Argentina. A las formas organizativas más establecidas de la sociedad civil, que han dado respuestas fundamentalmente a las urgencias de la crisis social, se les suman hoy en este esfuerzo por regenerar el espacio de lo público, miles de personas que buscan redefinir y ejercer en forma protagónica sus derechos ciudadanos por nuevas vías: consejos consultivos, asambleas populares y barriales, movimientos de piqueteros, ahorristas y asociaciones de trueque, entre otras. Estas priorizan sus reclamos particulares y focalizan sus demandas en propuestas puntuales, pero también en las transformaciones institucionales y la calidad democrática. Surge así una sociedad más consciente y participativa, que no sólo demanda sino que se compromete directamente. La fuerza del voluntariado y del asociacionismo, con sus nuevos roles y funciones de mayor compromiso con la cosa pública, como manifestación de una nueva energía social renovadora, permite vislumbrar la posibilidad de cambios sociológicos y políticos profundos en el mediano y largo plazo.


CONCLUSIONES


La Argentina es hoy un país debilitado por una fuerte crisis, de la cual no ha terminado de salir definitivamente, pero al mismo tiempo muestra nuevas energías y fuerzas sociales que quieren tener un rol decisivo en el futuro del país. El reciente proceso electoral ha corroborado el sincero compromiso de la ciudadanía, que masivamente expresó un voto positivo, apoyando mayoritariamente diversas manifestaciones renovadoras y dando un voto de confianza a nuevos líderes de alcance nacional. El diálogo democrático, los programas de transferencias universales, las nuevas instancias de monitoreo social, la capacitación de gestores sociales, todos ellos constituyen distintas vías que alientan el empoderamiento de la gente, es decir, desarrolla el capital social. Creo conveniente superar la tradicional visión de hablar de votantes, personas, consumidores o sujetos del mercado, y asumir el término de ciudadanía, que refleja un pueblo "empoderado", corresponsable y apto para la participación, la coadministración y la fiscalización de las políticas públicas. Todas estas circunstancias enfrentan a la clase política a nuevos desafíos para dar respuesta a las demandas de la sociedad, que apunta a la transformación de las instituciones, para que éstas sean no sólo eficientes sino también transparentes. El resultado final no está garantizado y queda mucho camino por recorrer, pero la experiencia de estos últimos años anima perspectivas favorables para escenarios de transformación con amplio respaldo social. Como siempre, la última palabra, y la conversión de las potencialidades en realidades concretas, está en manos de la gente, sujeto de su destino y protagonista ineludible de toda opción encaminada al desarrollo humano.


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Orlando A. Reos'

I. INTRODUCCIÓN Ei crecimiento económico soscenible requiere de un Estado democrático, moderno y eficiente. Esas condiciones, en un marco de participación activa de la ciudadanía, son indispensables para asegurar una relación eficiente entre el Estado y el mercado e impulsar así el crecimiento económico; y, por otro lado, para asegurar políticas públicas que respondan al interés de los ciudadanos y de la sociedad en su conjunto, garantizando la sostenibilidad social y ambiental del crecimiento.

II. CORRUPCIÓN: CONCEPTO El Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, ha definido alguna vez. la corrupción como: el uso de las oficinas públicas para extraer una ganancia personal en lugar de desempeñar efectivamente el cargo público; y, como un impuesto sobre toda la sociedad, la corrupción impone costos económicos, desviando recursos que se necesitan para el desarrollo, provocando una insatisfacción popular con el régimen democrático y quebrantando el tejido social de la sociedad. Otra definición bastante generalizada indica que la corrupción se refiere al comportamiento por parte de agentes del sector público y privado a través del cual se enriquecen u obtienen beneficios para ellos o para quienes ellos indican, de una manera inapropiada o ilegal usando o abusando para ello de la, posición que lefue confiada.

" Jefe de la División de Programas de Escado >• Sociedad Civil 1, Banco Interamericano de Desarrollo. 259


Participación de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción

PRACTICAS EJEMPLARES

Las definiciones tienen varios elementos en común, tales como la existencia de un agente, es decir, alguien que está encargado de cumplir una función en nombre y representación de otro, el principal, y que en ese cometido utiliza la función para aprovecharse indebidamente en beneficio propio. En la primera definición se hace referencia a algunos de los efectos de este comportamiento, incluidos la ineficiencia en el uso de recursos públicos y el impacto del desgaste e insatisfacción político y social. La segunda definición incluye a agentes del sector privado. Esto destaca que en toda transacción de corruptela hay, o puede haber, una acción indebida por parte de agentes privados. Más allá de la generalización conceptual de la definición, en las economías modernas se desarrollan mecanismos corruptos en el sector privado que afectan a la credibilidad y el funcionamiento de los mercados y, por lo tanto, tienen un impacto más amplio que afectar sólo a las partes involucradas. En términos de las definiciones que se indicaron arriba, debe destacarse que corrupción no es sinónimo de ilegalidad. Existen prácticas y actividades que no implican la violación de ninguna disposición legal, pero llevan consigo una falla ética y del comportamiento individual frente al colectivo de la sociedad o de grupos de involucrados. En otros casos existen faltas a normas o reglamentos profesionales que han sido fijadas por las organizaciones o corporaciones que agrupan a quienes desarrollan una misma actividad, por ejemplo, médicos, abogados, contadores. En la medida en que estos comportamientos tienen efectos sobre el conjunto de la economía y la sociedad son parte de lo que genéricamente se llama corrupción. En años recientes se ha comenzado a discutir en forma más precisa un concepto conocido desde hace mucho: la captura del Estado por individuos, empresas o grupos privados que aprovechan sus influencias, amistades o asociaciones ilícitas para obtener favores especiales o facilitar acciones no autorizadas a otros particulares (Hellman y Kaufmann, 2001). La noción convencional de corrupción describe a políticos, funcionarios o burócratas que extorsionan a personas o firmas privadas para extraer de ellos dinero o algún favor para sí, para sus parientes o amistades, o para el partido político que los ubicó en la posición que permite esas maniobras. En verdad, ya sea por extorsión o por cohecho, es decir, por soborno, la imagen más común de la corrupción tiene la misma estructura. Esto ha derivado en que muchas de las acciones y políticas para disminuir o eliminar la corrupción se propongan solamente reducir el grado de discrecionalidad de las decisiones públicas. Sin embargo, una nueva manera de llevar adelante la corrupción se basa en elementos más complejos. La captura del Estado es el esfuerzo de algunas entidades privadas por formar y definir las políticas, la legislación y las regulaciones del Estado para obte-


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ner así ventajas especiales. Para hacerlo es necesario la existencia de una colusión especial con funcionarios, legisladores o políticos que reciben por su parte ganancias ilícitas o participan de los beneficios de aquellas firmas o grupos de empresas. Esta manera de utilizar las instituciones del Estado es muy compleja y verdaderamente se trata de un continuo que va desde la gestión lícita de peticionar ante las autoridades a través de representantes democráticos y el cabildeo empresario o corporativo bajo el control de la ley, hasta el otro extremo de la influencia absoluta, la limitación de la competencia interna y externa y la creación de bolsones de privilegios y prebendas a cambio de pagos ocultos. En medio de esos extremos, se conocen una gran gama y grados diferentes en la gestión de influencias. La corrupción tradicional se ocupa de cambiar la aplicación de leyes y reglamentos existentes, mientras que la captura del Estado busca afectar a la formación de las leyes y tiende a influir los cambios para que sean convenientes a intereses y grupos. A cambio de ello se desvían recursos de dinero hacia los actores políticos que facilitan esos cambios. Aunque la corrupción como enfermedad social tiene muchas manifestaciones en todos los países del mundo, es probable que en las economías en desarrollo el efecto de la captura del Estado por grupos de interés haya causado males mayores y más permanentes que las versiones más difundidas de "pequeña corrupción".

III. EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN Existe una abundante bibliografía sobre los efectos de la corrupción sobre diferentes dimensiones de la sociedad y en particular sobre la economía. Uno de los mejores resúmenes del tema económico es el trabajo de Bardhan (1997), que sintetiza la mayor parte de esos estudios, teóricos y empíricos. Otros autores, especialmente en publicaciones de instituciones financieras internacionales, se han ocupado del tema, que ha sido reconocido desde hace mucho como el mayor obstáculo individual para el desarrollo económico y social de todos los países, especialmente los menos desarrollados.1 Algunos de los efectos más graves y conocidos son los siguientes:

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En las página de Internet de todas las instituciones multilaterales se puede encontrar una abundante bibliografía e información estadística que se refiere al tema de la corrupción. Consultar, por ejemplo: en el BID: http://www.iadb.org/etica/; en el Banco Mundial: http:// wwwl.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/ ; en el l ; Ml: http://www.imf.org/external/np/leg/ index.htm; en UNDP: http://magnet.undp.org/docs/efa/corruption3/corruption3.htm, y en otras organizaciones multilaterales.


PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA...

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Cuando una economía está excesivamente regulada y cuando existen normas complicadas de cumplir y sujetas a arbitrariedades y decisiones erráticas, entonces las distintas formas de corrupción son la manera que las empresas y los individuos encuentran para romper esas limitaciones. En ciertos casos se utiliza el pago ilegal para acelerar trámites y ahorrar tiempo, y así generar mejoras en la eficiencia. El soborno de los funcionarios que cuidan de las reglamentaciones sería entonces una forma de bajar costos de producción. En tales condiciones, se ha sugerido que la corrupción hasta podría mejorar la eficiencia asignativa de los recursos. Sin embargo, esos argumentos han sido contrapuestos con otros de tipo teórico y con mucha evidencia empírica en el sentido opuesto. A veces, los controles y regulaciones tienen en cuenta objetivos importantes, pero en otros casos las demoras e inconvenientes burocráticos han sido precisamente generados para imponer condiciones difíciles a las firmas e individuos que actúan en el sector productivo y para generar oportunidades de rentas a favor de los funcionarios que pueden liberar esas restricciones. De manera que el verdadero efecto de la corrupción es el de causar una pérdida de eficiencia asignativa de los recursos y así reducir la inversión y la producción. Un efecto directo es el reducir los incentivos a invertir. Cuando a raíz de diversos factores burocráticos o políticos los trámites necesarios para autorizar inversiones privadas son múltiples y complicados y se crean oportunidades de soborno a funcionarios, las empresas preferirán dedicar sus- esfuerzos en otra dirección que la de nuevos emprendimientos. Es el equivalente a un impuesto oculto a las inversiones, aunque con el agravante de no existir exenciones o deducciones y que el producido se concentra en unos pocos individuos, en lugar de destinarse a toda la población a través de acciones del Estado. A su vez, se producirá un desvío de recursos hacia actividades donde se premia la utilización de métodos de producción más conocidos, aunque sean de menor eficacia, en lugar de alentar la innovación y nuevos emprendimientos. En general, estas últimas son las actividades que deben ser autorizadas, puesto que no existían con anterioridad. Si los procedimientos de autorización son sumamente engorrosos, con el propósito oculto de generar oportunidades de sobornos y corrupción, habrá desaliento a esas actividades innovadoras. Así se reducirá la creación de nuevas oportunidades productivas y de empleo. Estudios empíricos han permitido demostrar la magnitud de estas pérdidas. Así, se encontró, en una muestra de 106 países, que el mejoramiento en las condiciones éticas, o sea, la disminución en el nivel de corrupción, está asociado con un aumento en la inversión y en la tasa de crecimiento del PBI per cápita


a) Afecta al crecimiento económico

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(Mauro, 1998).2 En otro estudio empírico para un panel de alrededor de cien países, se demuestra estadísticamente una significativa correlación negativa entre el nivel de corrupción y la inversión extranjera directa (IED) (Wei, 2000, p. 303). Un aumento en la magnitud de una desviación estándar del índice de corrupción usado en el estudio reduce la IED en 28%. En comparación, un aumento de los impuestos que gravan la IED en una magnitud equivalente de una desviación estándar de la tasa impositiva reduce esa inversión en 20%. Es decir que, a escala internacional, la incidencia de la corrupción en las decisiones sobre inversiones directas desde el exterior parece ser mayor que los aspectos tributarios que afectan a ese tipo de inversión. Estas relaciones y otras abundantes en la literatura económica reciente destacan y demuestran que hay además una relación marcada entre corrupción y factores financieros condicionantes de mayor volatilidad y riesgos de crisis financieras. En resumen, la corrupción es una característica de todas las sociedades en diferentes grados, pero es particularmente preocupante en los países en desarrollo, porque influye en el crecimiento económico, previene inversiones extranjeras y reduce los recursos disponibles para infraestructura, servicios públicos y programas para combatir la pobreza.

b) Erosión de la credibilidad El desarrollo de la democracia y de la economía de mercado dependen en gran medida del nivel de confianza y de credibilidad de la ciudadanía en las autoridades, funcionarios y servidores del sector público. El grado de credibilidad por parte de la ciudadanía en las instituciones del Estado, en los políticos, en los partidos y en la propia gestión de las cosas públicas depende en gran medida de la confianza en sus dirigentes y funcionarios. La percepción de corrupción genera situaciones de falta de credibilidad que no favorecen la gobernabilidad y la estabilidad del sistema democrático. En la edición 2003 de Latinobarómetro, el 42% de los encuestados en 16 países de América Latina respondieron que la política y los políticos han perdido credibilidad y no la podrán recuperar. En Paraguay, el porcentaje es aún mayor: 44%. Gran parte de esta decepción se origina en el convenci-

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Mauro demuestra que una disminución en una desviación estándar en el indicador de corrupción está correlacionado con un crecimiento del 4% en la tasa de inversión y con un aumento de más de 0,5% en la tasa de crecimiento de PBI per cápita.




miento de que entre los políticos existe una buena dosis de deshonestidad. Más grave aún es que el 65% de los encuestados encuentran que la evolución de los estándares éticos y morales de los parlamentarios ha empeorado en los últimos años en América Latina (en Paraguay, ese porcentaje es de 85%). Algo similar puede encontrarse cuando se revisan los indicadores de credibilidad de otras instituciones de gobierno, como el Poder Judicial. Como resultado, en la región de América Latina solamente un 31 % de la población encuestada se mostró satisfecha o medianamente satisfecha con la democracia que funciona en su propio país. En Paraguay, menos del 9% lo siente así. Éstas y otras cifras e indicadores muestran que en nuestra región latinoamericana se está produciendo un desgaste de la confianza del público, en gran medida a raíz de la sospecha de corrupción que rodea a muchos de los actores fundamentales de una sociedad democrática.

c. La corrupción reduce la efectividad de los proyectos de desarrollo

El sistema de cooperación internacional para el desarrollo se basa en gran medida en la noción que los esfuerzos continuados de apoyo a la creación de instituciones y de infraestructura permitirán la reducción de la pobreza y la disminución de las desigualdades. Las organizaciones internacionales públicas y privadas de apoyo al desarrollo fundamentan su acción en este paradigma. Pero la corrupción puede alterar totalmente los resultados esperados. Existen efectos muy negativos de la corrupción sobre la distribución del ingreso y la riqueza. Se sabe, por ejemplo, que los pobres reciben un menor nivel de prestaciones de servicios sociales cuando se cobra un cargo o tasa por ellos, no importa si es en la forma de tasas legales o como exacciones ilegales o extorsivas. Sin embargo, cuando hay corrupción en la distribución de esos servicios, el cobro de contribuciones o sobornos es particularmente odioso. Es generalmente una modalidad acompañada de falta de control en las prestaciones mismas por parte de los organismos reguladores. De manera que no solamente deben los pobres pagar arbitrariamente a los grupos corruptos, sino que muchas veces la calidad de las prestaciones es deficiente. Cuando la corrupción ocurre en la prestación de servicios descentralizados en localidades más remotas y alejadas hay, además, menor posibilidad de eludir los pagos de sobornos. En cambio, cuando se produce en poblaciones más cercanas o en centros urbanos con mayor densidad demográfica, existe la posibilidad de mayor control social por parte de instituciones no gubernamentales y de la prensa sobre los funcionarios corruptos. Existe también allí mayor número de alternativas para evitar


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esos pagos ilegítimos, como por ejemplo acudir a otros centros de provisión de los servicios en cuestión. Otra manifestación que afecta a la pobreza es el sesgo que tienen habitualmente los proyectos de inversión del gobierno en contra de la población con menores recursos económicos si las decisiones están afectadas por funcionarios deshonestos. Cuando la corrupción es un factor que orienta decisiones, el tamaño y la complejidad de proyectos de inversión pueden inclinarse a favor de aquellos más grandes y más complejos. Ese tipo de diseño es de difícil control político, administrativo, parlamentario, de la sociedad civil o de los medios periodísticos. Por lo tanto, se favorecen oportunidades de corrupción en forma de contratos, nombramientos, participación en sociedades de consultoría o construcción, etcétera. Pero esos proyectos pocas veces son focalizados a favor de los pobres. Por su misma naturaleza, no resulta posible orientar los resultados hacia grupos de menores ingresos e, incluso, suelen ser intensivos en capital o con menor generación de puestos de trabajo por cada dólar gastado, tanto en su ejecución como en su operación. Esto significa que tampoco en la construcción de tales proyectos existirá una gran utilización de mano de obra de poca calificación y bajos ingresos. La existencia de estas prácticas debilita el apoyo del público en los países donantes para apoyar proyectos de desarrollo con recursos de donación y concesionales. Así, la corrupción perjudica a los pobres por la mala utilización de los recursos públicos, inclusive los derivados de las fuentes extranjeras, e impide la salida de la trampa estructural de la pobreza en que se debaten muchos países.

IV. HERRAMIENTAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN La experiencia ha demostrado que no es posible combatir la corrupción mediante un solo enfoque. Para garantizar el éxito es necesario un conjunto de acciones y una gama amplia de estrategias coordinadas e integradas lo más posible, tanto a nivel nacional como internacional. A nivel nacional se requiere actuar en tres áreas:

a) Gobierno Cuando el Estado es efectivo en sus tareas básicas, es la mejor barrera contra la corrupción. Se requiere de un Estado con un Poder Ejecutivo que gobierne a




través de una administración pública eficaz, eficiente y transparente; un órgano legislativo deliberativo y fortalecido en sus capacidades de control político; y una justicia capa?, de investigar oportuna y eficazmente los delitos y castigar a los delincuentes. La separación y el adecuado equilibrio de los poderes públicos, es fundamental para combatir la corrupción. Posibles acciones en la lucha anticorrupción: Fortalecer la administración financiera del Estado mediante el establecimiento de sistemas impositivos, presupuestarios, aduaneros y de control financiero más simples y eficientes, junto al diseño de políticas y sistemas de administración del gasto público más transparentes, que reduzcan los niveles de derroche e improductividad. Establecer sistemas de adquisición y contratación pública eficientes y transparentes. Reducir la excesiva regulación y establecer sistemas modernos, eficientes, simplificados y transparentes que -especialmente en el contexto de los procesos de privatización— garanticen la competencia y eficiencia en el suministro de bienes y servicios. Ello requiere el fortalecimiento institucional de las superintendencias y contralorías. Desarrollar un verdadero servicio civil basado en la profesionalización de la función pública, que garantice la autonomía del Estado en relación con los intereses corporativos y políticos y asegure una mayor eficiencia en la gestión estatal. Diseñar y ejecutar reformas en el poder judicial que permitan un sistema de justicia independiente, eficiente, confiable y de amplia cobertura. Fortalecer los órganos legislativos para que mejoren su capacidad técnica legislativa, sean verdaderas instancias de participación y representación de los ciudadanos y ejerzan su responsabilidad básica de fiscalización y control. Dentro de todas las herramientas desarrolladas para combatir la corrupción, se ha puesto énfasis, últimamente, en el gobierno electrónico, el uso de la tecnología de información y comunicación a través de Internet, que abre los procesos del gobierno y permite el acceso del público a la información. El gobierno electrónico implica la publicación de información en un sitio en la Red (website) para que los ciudadanos puedan conectarse con las agencias públicas, descargar formularios o solicitudes y utilizar la capacidad de comunicación para acceder a diferentes servicios del gobierno. El gobierno electrónico lleva a una mayor transparencia y reduce la corrupción administrativa. También reduce la discre-


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cionalidad y la oportunidad de decisiones arbitrarias a los funcionarios que reciben solicitudes y tienen que analizar caso por caso. Para reducir la corrupción efectivamente, el diseño de las aplicaciones del gobierno electrónico debe considerar, de manera específica, algunas características que llevan a una mayor transparencia y rendición de cuentas: 1) aumentar el acceso a la información, 2) asegurar que las reglas sean transparentes y aplicadas a decisiones específicas, y 3) crear la habilidad de corroborar los pasos seguidos por los funcionarios en las decisiones y acciones. Si todos esos objetivos se cumplen, la corrupción puede reducirse significativamente. Si se ignora alguno de ellos, se puede frustrar el propósito. Muchos sitios (websites) de gobiernos no son efectivos porque focalizan solamente en proveer acceso electrónico a la información y no se pone muchos esfuerzos para asegurar el aumento de la transparencia y la rendición de cuentas a la sociedad.

b) Sector privado En todo acto de corrupción puede distinguirse la presencia de algún actor del sector privado que, en forma activa o pasiva, sirve como referente en !a relación con el funcionario público. Las herramientas para combatir la corrupción deben, por lo tanto, necesariamente incluir las acciones que se pueden llevar adelante con dicho sector para minimizar o controlar mejor los actos de corrupción. Los códigos de conducta son herramientas importantes. Estudios realizados acerca de las mejores prácticas de programas anticorrupción, utilizados por compañías norteamericanas, demuestran que la efectividad de los códigos de conducta para controlar el comportamiento corporativo depende de las políticas de cumplimiento que adopten las compañías y de la asunción de compromisos por parte del nivel gerencial. Un factor fundamental,'para evaluar el rol de los códigos de conducta para combatir el soborno, es la interacción con los programas del gobierno. La efectividad de los códigos de conducta se intensifica con las medidas adoptadas por el gobierno, y viceversa, los códigos de conducta refuerzan la efectividad de los programas del gobierno para combatir el soborno. Por ejemplo, el grado de severidad de las penas en leyes y códigos penales es indicativo de la importancia que el gobierno asigna a dichos códigos y ayudan a su efectividad (los gerentes se preocuparán más si están expuestos a pasar largas penas en prisión a raíz de sus delitos (Transparencia Internacional y Banco Mundial, 1998).


PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCRA....


Como se indica en una sección anterior, la captura del Estado por poderosos grupos privados es una seria amenaza al funcionamiento honesto de la gestión pública. En ese sentido, las herramientas más importantes para controlar esa amenaza son la existencia de mercados competitivos, transparentes y efectivos. Para ello, la reforma de las instituciones y la legislación que lleva a esa liberalización es un requisito. Dichas reformas, sin embargo, han servido a veces como vehículos para favorecer grupos de influencia y disimular precisamente aquello que se quiere evitar. Por lo tanto, el proceso de liberalización económica, eliminación de controles innecesarios, clarificación y simplificación de reglas, regulación de servicios públicos privatizados y otras acciones similares debe ser objeto de absoluta transparencia y monitoreo ciudadano. A pesar de que en años recientes han surgido voces de rechazo a las reformas económicas, ellas siguen siendo necesarias y quizás hoy más que nunca, debido a que se conoce mejor dónde han fallado algunas instituciones y procedimientos, pero se ha demostrado también su formidable poder para mejorar las condiciones de eficiencia asignativa de recursos en las economías emergentes. Desde el punto de vista del sector privado y de las herramientas para mejorar su acción frente a la corrupción, se han aprendido lecciones acerca del control para el mejor funcionamiento de la gobernanza interna de las organizaciones y corporaciones privadas. Los escándalos recientes, ocurridos tanto en países desarrollados como en desarrollo, enseñan que hay aún mucho margen para mejorar las condiciones y exigencias de transparencia y seguridad en el control de los procedimientos internos de empresas. Esto es especialmente así en aquellas empresas que son de propiedad del público a través del mercado de acciones o las que brindan servicios públicos regulados.

c) Rol de la sociedad civil Para garantizar el éxito de los programas contra la corrupción, es necesario involucrar a la sociedad civil. Únicamente con la participación de organizaciones de la sociedad civil en la discusión, diseño, implementación, monitoreo, control y evaluación de las políticas y las reformas institucionales pueden ellas ser viables y sostenibles. Éstas son algunas de las acciones que pueden favorecer la presencia de la sociedad civil como parte de la lucha contra la corrupción:


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La identificación de los modos y medios de participación deberán tomar en cuenta las condiciones específicas de cada contexto institucional, social y económico. A título ilustrativo puede mencionarse: las audiencias públicas, grupos focales, encuestas de opinión, comisiones ciudadanas y monitoreo social. Varios de éstos constituyen instrumentos muy efectivos de control sobre la gestión pública. Se debe fortalecer la presencia activa de la comunidad organizada creando ambientes de solidaridad favorables a la formación de capital social. La participación ciudadana en los asuntos públicos es un complemento a las políticas de transparencia. Cuanto mayor sea la proximidad de los ciudadanos a las esferas de decisión pública, ya sea en términos de información o de participación, mayor será la probabilidad de que el fundamento u objetivo de tales decisiones concuerde con el interés general o con el de los directamente afectados o beneficiarios de las mismas. Así, se reduce el riesgo de captura de esas decisiones por parte de grupos que promueven intereses particulares, o de aparatos políticos y burocráticos que, sirviéndose de la opacidad y de la discrecionalidad, promueven o representan intereses particulares otros que los relevantes a la decisión (Demichelis, 2003). Es importante que el involucramiento del ciudadano en asuntos públicos pueda canalizarse mediante mecanismos adecuados para garantizar su incidencia efectiva y para asegurar la vigencia de los principios de igualdad y debido proceso. Estos mecanismos deben facilitar y no entorpecer la calidad y eficiencia de la gestión de gobierno. Los países que han involucrado a la sociedad civil, mediante audiencias públicas en las regulaciones y procedimientos legislativos y en el control de instituciones, han conseguido la evolución de las políticas e instituciones necesarias para cambiar las circunstancias (Transparencia Internacional y Banco Mundial, 1998). El acceso a la información se ha convertido en la fuerza motora que une a cientos de organizaciones y movimientos cívicos en todo el mundo (Eigen, 2003, p. 10). Desde las asociaciones comunitarias rurales hasta las campañas transnacionales, estos grupos cívicos están haciendo valer el derecho de los ciudadanos de saber qué hacen sus gobiernos, las organizaciones internacionales y las corporaciones privadas y cómo se asignan los recursos públicos. Algunos de estos reclamos reflejan directamente inquietudes anticorrupción. Sin información los ciudadanos se convierten en presa fácil de los corruptos y abusivos. Es necesario proveer a los ciudadanos de acceso a la información que está en poder del gobierno a fin de ejercer de mejor manera sus derechos en muchas




facetas de su vida cotidiana. Este acceso a la información de dominio público permite mayor confianza en las instituciones y asegurarse de que las mismas están trabajando efectiva y eficientemente. Los gobiernos deben desarrollar políticas articuladas sobre apertura de la información, y deben asimismo difundirlas ampliamente de manera que garanticen el mayor acceso posible para los ciudadanos y los medios por igual, tanto a nivel local como nacional. Se debe garantizar formalmente el derecho de acceso a la información pública que confiere la ley. Las instituciones que administran los registros y bases de datos deben garantizar que la información que tienen derecho a recibir los ciudadanos sea exacta, completa y fácilmente accesible, y que la información esencial llegue a la gente en un formato y lenguaje comprensibles. Muchas veces la información que se necesita puede verse inmersa en una avalancha de datos irrelevantes Los medios de comunicación también son socios en la lucha contra la corrupción. Muchos de los que ocupan cargos públicos se ven más tentados a abusar de sus posiciones cuando están seguros de que no hay riesgo de ser expuestos públicamente y a veces hasta humillados por la prensa. En la medida en que los medios sean independientes, pueden ser efectivos controladores públicos de las conductas de los funcionarios del Estado. Hay un sinnúmero de casos donde los medios de prensa descuidan el rol que debieran ejercer en defensa de los derechos de los ciudadanos y, en cambio, alimentan vínculos indebidamente estrechos con líderes políticos. En este marco, no es factible que los medios puedan arrojar luz a casos de corrupción. La presión política y las relaciones impropias con figuras públicas no son los únicos obstáculos que se interponen en el camino de asegurar altos estándares periodísticos. En muchos países, la concentración de la propiedad de los medios en pocas manos amenaza cada vez más el rol vital de los medios en la lucha anticorrupción.

d) Instituciones internacionales En el ámbito internacional también se necesita una acción coordinada para combatir el flagelo de la corrupción. Las instituciones de cooperación internacional para el desarrollo vienen realizando esfuerzos para mejorar el control y detener la corrupción en el uso de sus fondos de préstamo concesional o donación. En los últimos años se han vuelto más exigentes, insistiendo en la necesidad de comprometerse con las políticas y procedimientos anticorrupción. La insistencia de los donantes en que la sociedad civil goce de un acceso completo


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al monitoreo de gastos y que pueda verificar que la ayuda llegue a los beneficiarios y proyectos para los cuales fue destinada, como escuelas, hospitales, etc., es una acción que va en la dirección correcta de involucrar a los destinatarios directos en el mejor uso de aquellos recursos. A raíz de la creciente importancia que la comunidad internacional otorga a la buena gobernabilidad de cada país como un activo que beneficia a todos los países, se han desarrollado herramientas e instrumentos que se usan a nivel internacional para combatir la corrupción. Algunos de ellos son: Convenciones internacionales Varios son los acuerdos internacionales en este sentido, por ejemplo, la Convención Interamericana contra la Corrupción (oEA),3 cuyo propósito entre otros es el de "promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados partes, de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción". En el ámbito de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OECD), en 1997 se firmó la Convención para combatir el soborno de funcionarios públicos en transacciones comerciales internacionales, en la cual los 29 países que la ratificaron establecen su decisión de transformar en delitos nacionales las acciones de soborno a funcionarios de terceros países y proveer asistencia legal mutua para el enjuiciamiento de los responsables. Organizaciones no gubernamentales (ONG) Las organizaciones privadas internacionales sin fines de lucro, que genéricamente se conocen como ONG, han comenzado a desempeñar desde la última década un papel cada vez más importante en definir los tonos del diálogo en muchas materias de interés de los países, en particular en lo referido a la corrupción. Algunas, como Transparcncy International, tienen un papel fundamental. Su misión es alertar sobre los riesgos y efectos de la corrupción y ayudar a combatirla a través de coaliciones nacionales e internacionales, estimulando a los gobiernos a establecer e implementar efectivas leyes, políticas y programas anticorrupción. Asimismo, busca aumentar la información de la opinión pública, y su apoyo en el entendimiento de los programas anticorrupción, estimular la transparencia pública y la rendición de cuentas en las negociaciones inter3 Para conocer en detalle las características de la Convención visitar: http://www.oas.org/ juridico/english/FighcCur.html


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nacionales, y en la administración de sistemas de adquisición y contratación pública entre otros. Transparencia Internacional publica anualmente, desde hace ya varios años, diversos índices referidos a la corrupción que tienen mucha difusión y han ayudado a poner el tema en las agendas de políticas nacionales e internacionales. El más conocido es el índice de Percepción de la Corrupción, aunque también son muy relevantes otros indicadores, corno el Barómetro Global de Corrupción y la Encuesta de Pagos de Sobornos.4 Organismos multilaterales Desde la mitad de la última década, ante el creciente convencimiento sobre los graves efectos de la corrupción, los organismos financieros multilaterales han tomado seriamente el tema como parte de su mandato. Tanto el Banco Mundial como el Fondo Monetario Internacional y los demás organismos regionales de financiamiento han declarado su decisión de contribuir a la lucha contra esta perniciosa práctica. En una sección anterior se ha indicado la dirección en la Red donde pueden encontrarse innumerables referencias sobre la tarea que llevan adelante el Banco Mundial y el FMI en apoyo a los países como aspecto central de sus agendas. El Banco Interamericano de Desarrollo, por su parte, ha emprendido acciones concretas, financiado investigaciones y estudios, organizado conferencias y además ha establecido con los gobiernos sistemas de adquisición de bienes y servicios que aseguren la transparencia, la igualdad y la libre competencia, entre otros aspectos. El Directorio Ejecutivo del BID, en el mes de febrero de 2001, aprobó el documento "Fortalecimiento de un marco sistémico contraía corrupción", que articula una serie de mandatos y guías dirigidos a minimizar oportunidades de corrupción en el interior de la institución, en el contexto de operaciones que el Banco financia con sus recursos, y en sus países miembros beneficiarios. En las áreas de asistencia a los países, el documento indica que "toda vez que el Banco y sus prestatarios consideren que la corrupción pueda ser una restricción para el logro de objetivos fijados en un proyecto o programa de cualquier sector, se incorporarán componentes específicos para prevenir la corrupción en la operación que se financia". El documento señala también que "han aumentado las oportunidades del Banco de enfocar más directamente la corrupción en sus programas de préstamo". El

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Puede encontrarse información sobre Transparency International en: http://www. transparency.org/


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documento promueve la expansión de acciones en esta línea cuando se interviene al nivel descentralizado del gobierno, cuando se manejan procesos de privatizaciones, cuando se desarrollan programas sociales y cuando se interviene en nuevas áreas de trabajo tales como la reforma comprensiva del servicio civil, la incorporación de sistemas modernos de comunicaciones y de tecnología de la información en la gestión del sector público y la formulación de marcos legales adecuados para las adquisiciones estatales entre otras. Finalmente, agrega que el sector privado y la sociedad civil también contribuyen a dar forma a la acción de gobierno y a la conducta de los empleados públicos y que el Banco continuará apoyando una intervención más activa de parte de la sociedad civil y del sector privado en los asuntos públicos y una alianza más eficaz en el manejo de los temas sociales. En la actualidad, el Directorio Ejecutivo del Banco está analizando y pronto a aprobar una "Estrategia para promover la participación ciudadana en las actividades del Banco". Este documento ha sido fruto de la reflexión interna, de la experiencia operativa en años recientes y de la consulta con innumerables instituciones públicas y privadas que han transmitido sus propias ideas e iniciativas acerca de la participación. El objetivo de la estrategia es establecer criterios de intervención, lincamientos operativos y ámbitos de acción para esa participación, pues se reconoce que el fortalecimiento de relaciones con los ciudadanos ayuda a la mejor formulación de políticas y es un elemento clave de buen gobierno, construye confianza en las autoridades y eleva la calidad de la democracia. Asimismo, se entiende que la participación de los ciudadanos contribuye a reducir las oportunidades de corrupción y que al aumentar la transparencia de los actos de gobierno frente a sus destinatarios, mejora su eficacia y eficiencia.

V. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL CONTRA LA CORRUPCIÓN EN PROYECTOS DEL BID

Como parte del mandato al BID indicado en la sección anterior, se han multiplicado las acciones en contra de la corrupción y sus efectos. En materia de participación de la sociedad civil en los programas de préstamo y en los de cooperación técnica, a continuación se dan algunos ejemplos que tratan de resumir diversas modalidades de participación ciudadana a favor de la ética y de la honestidad en las instituciones prestatarias. Los casos que se describen a continuación corresponden a proyectos localizados mayoritariamente en países de la Región 1 del BÍD, es decir Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.


PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA..,

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PRÁCTICAS EJEMPIARES

La creación de un sistema de control o monitoreo social de programas de gasto público tiene como fin sentar las bases para el desarrollo de un proceso sostenible de construcción y fortalecimiento de capacidades ciudadanas individuales, grupales, comunitarias, institucionales y locales para asegurar que el uso y asignación de recursos públicos se realice de manera transparente, eficaz y equitativa. Sus objetivos específicos son: a) Dotar y fortalecer las capacidades de la sociedad civil, tanto a nivel de organizaciones como individuos, para ejercer el control social del uso de recursos públicos, especialmente aquellos destinados a financiar las emergencias sociales. b) Proveer información relevante sobre el cumplimiento de metas y uso de los recursos públicos, destinados a financiar los programas de proyectos sociales/emergencia social, cofinanciados por el gobierno nacional y los recursos de financiamiento internacional, y difundir los resultados de este monitoreo. Dos casos recientes son los de la Argentina y Paraguay. En la Argentina, el BID, el Banco Mundial y el PNUD han apoyado la formación del consorcio "Foro del Sector Social Nacional (Federación Argentina de Asociaciones Civiles y Fundaciones)", que fue elegido para llevar adelante las actividades de monitoreo social de los programas de emergencia social del gobierno nacional en febrero de 2003. Algunos de los programas monitoreados son el de becas de retención escolar, índice de Desarrollo Humano, Medicamentos básicos, Promeba y otros. En Paraguay el el Banco Mundial, PNUD y GTZ (Cooperación Técnica Alemana) han conjugado recursos para apoyar un sistema similar donde los proyectos a monitorear son: Proyecto de administración de recursos naturales (PARN) (en ejecución) Salud materna y desarrollo infantil (en ejecución) Proyecto de agua potable y rural y saneamiento ambiental (en ejecución) Desarrollo comunitario (Prodeco) (a partir de su ejecución)


Monitor social (Argentina, Paraguay)


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Un componente del programa sobre Participación ciudadana en las políticas y programas públicos tiene como objetivo principal fortalecer la capacidad del Estado para incorporar la participación ciudadana en políticas y programas públicos y generar la reponzabilización ("empoderamiento") de la ciudadanía para que sus instituciones tengan impacto en los asuntos que la afecten. Para lograr este objetivo, se plantearon actividades en temas tales como el sistema de seguimiento de programas públicos, asistencia técnica en el diseño de políticas y programas públicos, observatorio social, fortalecimiento institucional de entidades de la ciudadanía y defensoría del ciudadano. Un logro destacado de este componente es la elaboración de Planes regionales de participación ciudadana, que contienen los compromisos de los gobiernos regionales en esta materia.

Plan Nacional de Integridad (Paraguay) Este programa busca desarrollar y consolidar mecanismos institucionales que reduzcan la corrupción en el sector público paraguayo, por medio del establecimiento de instrumentos efectivos de seguimiento y control de la sociedad civil sobre la cosa pública. El programa se lleva a cabo a través del Consejo Impulsor del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), que logró el compromiso de todos los candidatos en cuanto al cumplimiento de sus respectivos programas anticorrupción mediante la firma de un Acta de Compromiso.

Transparencia en Cuentas Públicas (Cooperación Técnica Regional) La organización contable de los Gobiernos sigue mostrando grandes deficiencias, lo que ha impedido un manejo más transparente de los recursos públicos. Para ayudar a desarrollar un nuevo ordenamiento contable en algunos países de América Latina, el BID decidió, con el concurso de la Asociación Interamericana de Contabilidad, AIC, apoyar este programa, que busca el fortalecimiento de la transparencia fiscal mediante la implementación de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, NICSP. Éstas se han desarrollado con base en los intereses de los distintos usuarios de información de los estados financieros de las entidades públicas. En una primera etapa el programa beneficiará a los siguientes seis países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Perú y Uruguay.


Fortalecimiento de las Alianzas entre el Estado y la sociedad civil (Chile)

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Asistencia para el cumplimiento de las NICSP; Apoyo para la difusión e implementación. Este segundo componente es de gran trascendencia, por cuanto se busca que la sociedad y en especial la comunidad de profesionales nacionales en administración financiera pública tengan acceso y se sensibilicen, por una parte, acerca de la utilidad que la aplicación de los estándares internacionales de contabilidad para mejorar la calidad y confiabilidad de la información en los niveles nacional y territorial, y, por otra, sobre cómo a partir del ordenamiento integral de la información financiera, en torno a un sistema de base contable, se pueden mejorar los controles y combatir efectivamente la corrupción en el aparato estatal.

índices de Integridad para Instituciones Públicas (Cooperación Técnica Colombia) Esta cooperación técnica, que se ha aprobado recientemente, tiene como objetivo general incrementar el conocimiento del país acerca de la corrupción y cuestiones sobre la integridad en las instituciones públicas nacionales, regionales y locales de Colombia, por medio de herramientas de medición cuantitativas y cualitativas. Un actor principal en la lucha contra la corrupción en Colombia es la bien conocida y respetada ONG Transparencia por Colombia (TPC). La actividad de esta ONG ha probado ser muy útil para el sector público, específicamente con el diseño de nuevos indicadores que permiten medir los niveles de corrupción en las principales instituciones del sector público. Un resultado reciente de su trabajo es la publicación del índice de Integridad para Instituciones Públicas 2002, que analizó 88 instituciones públicas nacionales en los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. En el índice, se usan un conjunto de indicadores para medir tres factores: transparencia, control y sanción, e institucionalidad. En el marco de esta cooperación técnica, se espera que Transparencia por Colombia amplíe la calidad del índice a nivel nacional y adapte su diseño conceptual a las condiciones imperantes en las administraciones departamentales y municipales.


El programa incluye dos componentes principales:

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Fortalecimiento del sistema de protección al consumidor (Paraguay, Brasil y otros países) El objetivo general del proyecto en Paraguay es contribuir al fortalecimiento del Sistema de Protección al Consumidor (SPC), buscando con ello una mayor transparencia en las relaciones de compra y venta de productos y servicios entre los agentes en el mercado. Para lograr esto se pretende: crear mecanismos para la concientización y difusión de las normas respectivas a la defensa del consumidor, promoviendo la activa participación de las asociaciones de consumidores y de otras organizaciones sociales; estimular entre los empresarios la mayor generación posible de información sobre las características, estándares y calidad de los productos y servicios ofrecidos en el mercado y propiciar así la mayor transparencia posible; hacer efectiva la aplicación de las normas mediante la incorporación de un grupo de cinco municipalidades al SPC, así como mediante la formación de los equipos humanos técnicos encargados de aplicarlas, La operación en el Brasil tiene como objetivo principal incrementar la participación del consumidor en el proceso de privatización de los sectores de servicios públicos (agua, energía eléctrica, telecomunicaciones), y además en la fiscalización y control de la prestación de esos servicios básicos. Específicamente, se busca fortalecer la participación de las asociaciones de consumidores en representación de los intereses de los consumidores en el proceso de formulación de políticas sectoriales que conduzcan al desarrollo de marcos normativos y organismos fiscalizadores justos, transparentes y eficaces, y también apoyar y adiestrar a las actuales asociaciones de consumidores.

Fortalecimiento institucional de la Defensoría del Pueblo (Paraguay) El objetivo principal de este proyecto recientemente aprobado es contribuir a promover y velar por el cumplimiento de los derechos y garantías de las personas, en relación con las actividades administrativas del sector público, y a divulgar, proteger y defender los derechos humanos en el país. El objetivo específico es apoyar el inicio del proceso de fortalecimiento institucional y modernización operativa de la Defensoría del Pueblo en la República del Paraguay. Los componentes incluidos en el proyecto son los siguientes:


PARTICIPACIÓN DE IA CIUDADANÍA EN LA LUCHA...


Fortalecimiento Institucional, cuyo propósito es contribuir al cumplimiento de la misión y eficiente desempeño de las funciones de la Defensoría del Pueblo. Plan de Capacitación, cuyo propósito es lograr que los funcionarios de la Defensoría alcancen un mejor desempeño de sus responsabilidades y brinden mejor atención a los ciudadanos. Estrategia de Comunicación y Atención de Denuncias, para difundir a todos los habitantes del Paraguay el papel y las funciones de la Defensoría del Pueblo, desarrollando una campaña promocional amplia e integral para que los residentes sepan dónde, cómo y cuándo acudir a reclamar sus derechos y presentar sus quejas.

Foro sociedad civil y Estado (Paraguay) Los objetivos fundamentales del programa de cooperación técnica son: generar consensos que permitan articular una visión compartida entre la ciudadanía y las instancias estatales sobre la formulación de prioridades y líneas de acción para la inserción regional e internacional de Paraguay, y crear un espacio formal en el Ministerio de Relaciones Exteriores donde se pueda canalizar la visión de la sociedad civil dentro de la agenda de relaciones exteriores. Para alcanzar estos objetivos se incluyeron los siguientes componentes: establecimiento del Foro Sociedad Civil y Estado para la Inserción Internacional de Paraguay; creación de un grupo de trabajo Centro Paraguayo de Estudios Internacionales — MRE, para que coordine la realización del foro e incorpore los resultados dentro de la agenda de relaciones exteriores del país, y establecimiento de una red de información y comunicación.

Operaciones vinculadas a métodos alternativos de solución de conflictos (Argentina, Paraguay, Solivia, Chile y otros países) En la Argentina, la Red Nacional de Arbitraje y Mediación Comercial tiene el objetivo general de contribuir a mejorar la competitividad y eficiencia econó-


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mica de la actividad empresarial, así como el clima para la inversión privada, a través del apoyo a la consolidación y armonización de métodos alternativos de resolución de controversias comerciales en el ámbito nacional, y garantizar la eficiencia y calidad en la prestación del servicio. Como objetivos específicos se definieron: a) el establecimiento de una Red Nacional de Centros de Mediación y Arbitraje Comercial, y b) el fortalecimiento de la capacidad institucional de los centros participantes en la Red. En Bolivia, el programa de Conciliación y Arbitraje Comercial tiene como objetivo general mejorar las condiciones para el desarrollo de la actividad económica privada, creando un ambiente de confianza, transparencia y segundad en la resolución de conflictos comerciales. El objetivo específico es consolidar el sistema de Métodos Alternos de Solución de Conflictos (MASC) existente en el país. En Chile, el Programa de Servicios Arbitrajes y Mediaciones Comerciales tiene el objetivo general de contribuir al desarrollo de una cultura de solución de conflictos comerciales por métodos extrajudiciales, contribuyendo así al descongestionamicnto del sistema de justicia ordinario, y ayudar a establecer un clima favorable a la inversión privada. Los objetivos específicos son: a) fortalecer la capacidad técnica y administrativa del Centro de Arbitraje y Mediación de la Cámara de Comercio de Santiago para brindar servicios eficientes; b) capacitar arbitros, mediadores y actuarios de los juicios arbitrales; c) promover la utilización de los métodos alternativos de solución de conflictos en las comunidades empresarial, judicial y legal de Santiago y Valparaíso. En Paraguay, el programa de Métodos Alternos de Solución Conflictos tiene el objetivo general del Programa de mejorar las condiciones del comercio y de la inversión mediante la promoción de un sistema confiable para la solución de disputas comerciales. Eventual mente, el mayor uso de la Resolución Alternativa de Disputas (RAD) en el ámbito comercial y en otros, contribuirá a mejorar el acceso a la justicia y a aliviar la sobrecarga del Poder Judicial. En todos los casos, los programas que apoyan procedimientos de solución alternativa de conflictos proponen una mayor participación ciudadana que, en condiciones de transparencia y eficiencia, permitan resolver cuestiones litigiosas evitando la sobrecarga de las instituciones judiciales y las oportunidades de comportamientos corruptos en ese Poder. Una serie de muchos otros proyectos de préstamo, y de cooperaciones técnicas sirven para incorporar la participación ciudadana, a través de sus organizaciones libres, en componentes y actividades que tienen el objetivo general o específico de reducir la corrupción y de mejorar el ambiente ético en las diversas instituciones de nuestros países.



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Barhan, P. (1997), "Corruption and development. Arevíewofissues", JournalofEconomic Literature, vol. xxxv, núm. 3, septiembre, pp. 1320-1346. Demichelis, R. (2003), "Iniciativas para incrementar la transparencia y prevenir la corrupción". Fichas de Trabajo, BID. Eigen, R (2003), "Global Corruption Report", Transparencia Internacional. Hellman J. y Kaufmann, D. (2001), "Confronting the challenge of State capture in transition economics", Finance and development, vol. 38, núm. 3, septiembre. Mauro, P. (1998), "The effects of corruption on growth investment and government expenditure", Working Paper 96/98, Washington, FMI. Transparencia Internacional y Banco Mundial (1998), New Perspectives on Combating Corruption, Washington. Wei, S. J. (2000), "Local corruption and global capital flows", BrookingPapers in Economic Activity, vol. 2.



El presupuesto participativo y el Estado*

La importancia de las ciudades modernas, en lo que se refiere a nuevas experiencias políticas y a la creación de nuevas instituciones, se acentuó mucho últimamente. Las ciudades nunca fueron tan debatidas, no solamente en el ámbito de las universidades y en los medios políticos, sino también junto a millares de organizaciones no gubernamentales que pasaron a estudiarlas y a proponer soluciones para sus innumerables "dramas". Tal situación ocurre no sólo porque el proceso de globalización económica reduce la fuerza de los Estados nacionales (lo que "llama la atención" del ámbito local), sino también porque las ciudades están sobrecargadas de problemas, frente a la creciente urbanización del mundo en los últimos treinta años. Los gobiernos locales se ven obligados, entonces, a responder a decenas de cuestiones y sus gestores son presionados de forma cada vez más intensa. "Las respuestas locales a los nuevos dilemas urbanos son frecuentemente más efectivas; las respuestas llegan al núcleo de las realidades locales, basadas en las percepciones locales, en sus motivaciones y cultura" (Ruble et al., 1996, p. 1), dicen los académicos que se dedican a estudiar el asunto, traduciendo algo que hoy es un consenso: el punto de partida "local" es básico para políticas sociales eficientes. Las soluciones "nacionales" —normalmente planeadas por burócratas que no viven lo cotidiano de la población— son cada vez más impotentes. Los sociólogos, economistas y demás científicos sociales profundizaron en las últimas décadas sobre los estudios acerca del nuevo papel de las ciudades en el nuevo contexto mundial. Este esfuerzo es también necesario para reconstruir al Estado nacional, no solamente a partir "de arriba", sino también a partir "de abajo", o sea, a partir de un nuevo tipo de descentralización y de nuevos procesos de democratización, que puedan ser experimentados y fusionados con la vida cotidiana de la población. * Extraído de diversos trabajos del autor sobre la experiencia del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre, " Ex Alcalde de Porto Alegre, actual Ministro de Educación del Brasil. 281


Tarso Genro**


También es un consenso entre los estudiosos más importantes de las cuestiones urbanas que "el gobierno local capaz de dar respuesta a los actuales desafíos urbanos y de construir un proyecto de ciudad, así como de liderarlo, tiene que ser un gobierno promotor''(Castells y Broja, 1996, p. 158). El gobierno local debe hacer, emprender, intervenir, no solamente "administrar" servicios. La formulación es justa, pero insuficiente. En realidad, no basta con ser un gobierno "promotor", pues las mismas inversiones pueden dividir aún más a la sociedad y aumentar sus diferencias sociales. Lo correcto sería preguntar: ¿promotor de que? ¿De quien? ¿De qué proyecto de sociedad? ¿Cuáles son los experimentos que pueden ser realizados en la ciudad, inclusive para conceptuar un nuevo tipo de Estado? Bolonia y Barcelona son dos bellos ejemplos de ciudades que pasaron a pensar en el futuro de forma estratégica, planeando su desarrollo económico, la cultura y sus espacios urbanos, a partir de nuevos conceptos y aun de un nuevo tipo de ciudadanía. Los "modelos" para pensar nuevamente en el futuro de las ciudades, evidentemente, tienen fundamentos ideológicos y políticos y la "forma", así como el "contenido" de las propuestas de los gobiernos locales están vinculados a la siguiente pregunta: ¿quiénes son sus destinatarios? La experiencia realizada por la ciudad de Porto Alegre con el Presupuesto Participativo no es común. No se trató simplemente de "incentivar" la participación popular de una forma espontánea de "hacer obras" o simplemente "aceptar" los mecanismos de la democracia formal. En realidad, fue creado un nuevo centro de decisiones que, junto con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democratizaron efectivamente a la acción política e integraron a los ciudadanos comunes en un nuevo "espacio público". Un espacio público no tradicional, que le dio potencia al ejercicio de los derechos de la ciudadanía e instigó a los ciudadanos a ser más exigentes y más críticos. Este nuevo centro decisivo, que incidió directamente sobre el carácter y la oportunidad de las inversiones públicas, fue fundamental para generar distribución de renta y contribuir con la socialización de la política. Distribuir renta sin socializar la política es muy poco y puede acarrear cierto tipo de paternalismo, que es nocivo para la afirmación de la autonomía de los individuos y de las organizaciones con base en la sociedad. Socializar la política sin tocar a la renta puede promover el desaliento ante la eficacia de la lucha política y la "retirada" de las personas para el ámbito cada vez. más privado de sus existencias. A raíz de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se da cierto tipo de respuesta a la llamada "crisis del Estado": La crisis del Estado, sin embargo, no está asentada solamente en su fragilidad para dar respuestas materiales a las demandas de parcelas importantes de la sociedad. Está


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asentada, también, en la profundidad de su poca transparencia e impermeabilidad para lidiar con una realidad social que se astilla y produce incesantemente nuevos conflictos y nuevos movimientos, los cuales se construyen en torno a nuevas identidades y buscan crear alternativas para contraponerse al brutal aislamiento de los individuos. La desestructuración del modo de vida moderno, que tiene en la destrucción del mundo fabril tradicional (típico de la revolución industrial) y de la estructura de clases de la cual él enseñaba su ejemplo más paradigmático, y la fragmentación de las relaciones parecen haber radicalizado a la impotencia burocrática del Estado, que ya no consigue volverse legítimo nuevamente frente a los ciudadanos. Si la previsibilidad del voto cada cuatro afios, que es, al mismo tiempo, la fuerza y la debilidad de la representación, siempre confirió un tra?,o de insuficiencia a la legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho más, porque la complejidad, la fluidez y la dinámica del tejido social exigen una permanente confirmación de la legitimidad del poder (Utzig, 1996, p. 213),

La larga cita tiene una razón de ser. En los días que corren, el Estado en general, y el Estado brasileño en particular (con raras excepciones), estuvo mayoritariamente ocupado por intereses privados. La crisis social que hoy se esparce por toda la humanidad, con el desempleo, la violencia y la falta de credibilidad de las instituciones políticas, es sentida por el ciudadano común como una "impotencia del Estado". El ciudadano común siente que el Estado hace caso omiso con relación a sus necesidades y él, en consecuencia, se torna una presa fácil de la ideología neoliberal. Sus carencias pasan a ser resultado de un Estado "incompetente", que sólo sabe "sacarle" recursos a la sociedad. El proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre, ciertamente, no es perfecto ni resuelve este dilema histórico. Es más, el Presupuesto Participativo no sólo debe estar en constante mutación (para renovarse y adaptarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadanía), sino que debe ser visto como la apertura de un camino. Un camino al cual debe dársele prioridad constantemente para, por un lado, recuperar la credibilidad del Estado a través de una experiencia de nivel local y, por otro, para mostrar que es posible reformarlo radicalmente. Reformarlo, en el sentido de transformar la relación entre Estado y sociedad, y también para "presionar" al propio Estado, para colocarlo al servicio de los intereses populares.

LUCHA POR UNA OPINIÓN PÚBLICA LIBRE Es importante notar que al lado de la lucha para desmoralizar al Estado (que es promovida por la ideología neoliberal), la crisis social que emerge del "modo de


EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO


vida" de esta misma economía hace crecer "la amenaza de represión, en cuanto decrece la importancia que tiene la opinión de una ciudadanía, la cual sólo se consulta esporádicamente y a través de un sistema [...] conducido por los empresarios de la comunicación" (Correas, 1996, pp. 4-5). Este fenómeno, el de la inducción de la opinión pública como defensa de un "sistema" y de un "modo de vida" que es perjudicial a la propia población, ha sido también una característica de los tiempos actuales. El proceso del Presupuesto Participativo es también un instrumento de lucha contra esta uniformización totalitaria de la opinión pública. Otro aspecto profundamente modernizador del Presupuesto Participativo fue la creación, a través de los Consejos Populares implantados en las diversas regiones de la ciudad, de estructuras de formación y de reproducción de una opinión pública independíente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la acción política, pasan a tener inclusive un juicio crítico sobre el propio poder que las clases privilegiadas ejercen sobre el Estado, pues pasan a convivir con la propia presión que es realizada por los medios de comunicación para realizar determinadas inversiones que son pactadas por intereses elitistas o socialmente minoritarios. Al democratizar las decisiones y al mismo tiempo democratizar la información sobre las cuestiones públicas, el Presupuesto Participativo es capaz de generar una nueva conciencia ciudadana. A través de ésta, las personas comprenden las funciones del Estado, sus límites, y también pasan a decidir con efectivo conocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto a través del cual surgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano: un ciudadano activo, participante, crítico, que se diferencia del ciudadano tradicional, el cual sólo se afirma por medio de demandas aisladas o que ejerce su ciudadanía sólo a través de revueltas aisladas e impotentes.

DEMOCRACIA Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Hay un consenso hoy en los círculos de la ciencia política en cuanto a que "el campo de intervención del Estado nacional no deja de disminuir" (Touraine, 1996, p. 36). En realidad, esto es correcto solamente en parte. El Estado nacional continúa "regulando" el desarrollo económico, sólo que hoy en día está sometido principalmente a directrices que corresponden a los intereses del capital financiero ("volátil"). Éste "monitorea" el desarrollo económico del mundo, como regía para preservar la acumulación de inmensas riquezas en las manos de algunas centenas de instituciones financieras poderosas.


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Las políticas "nacionales", que son aplicadas por los gobiernos neoliberales de cada país, organizan las funciones del Estado de manera que éste permanezca de acuerdo con las directrices del capital financiero. Son estas directrices las que permiten una acumulación cada vez mayor por los grandes conglomerados financieros del mundo, para que aquello que ellos llaman "progreso" se solidifique como característica del nuevo "orden internacional": un progreso con concentración de renta y poder. La democracia política tiene en la doctrina de la soberanía popular su elemento central, o sea, por ella los gobernantes reciben a través del voto un mandato, que debe ser cumplido por un determinado período. ¿Cuál es el resultado histórico de este proceso? Es el de una democracia que traduce, al mismo tiempo, la posibilidad del acceso del ciudadano común a la política y que también limita, su participación. A través del poder económico, las clases privilegiadas de la sociedad, cuyos representantes además han facilitado el acceso a los medios de comunicación, participan de los procesos electorales de una forma mucho más favorable. Eso — es obvio— no invalida la necesidad de que un nuevo proyecto de emancipación incorpore elecciones periódicas y universales, con reglas justas y previsibles, pero obliga a que pensemos también nuevas y creativas formas de influir en el poder, para tornarlo siempre más democrático. Estos hechos no transforman a la democracia en menos importante ni apuntan a la "necesidad" de un tipo de régimen político autoritario o dictatorial, aun cuando este régimen se presente como "defensor" de los intereses de la población y de los trabajadores. Se trata de democratizar radicalmente a la democracia, de crear mecanismos para que ella corresponda a los intereses de la amplia mayoría de la población y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por la ruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre compartidas. "Compartir" quiere decir, en lo que se refiere a la democracia, permitir que entre aquellos que son electos por el sufragio universal (los representantes políticos) y aquellos que son indicados por otras formas de participación directa (oriundos directamente del movimiento social) sean acordadas nuevas formas de "decidir". El Presupuesto Participativo es un ejemplo que va en esta dirección, como veremos por su historia y por su método. Las definiciones creadas por la intelectualidad democrática, formada en la doctrina republicana tradicional, afirman que existe "democracia donde hay varios grupos en concurrencia por la conquista del poder a través de una lucha que tiene por objeto el voto popular" (Bobbio, et al., 1986, p. 326). La definición es correcta, pero insuficiente. El ideal democrático tradicional no se preocupó


EL PRESUPUESTO PARTIC1PATIVO Y EL ESTADO


en constituir formas efectivas de. "participación igual" o por lo menos "más igual", en las decisiones públicas. Éste es un desafío al que debemos responder. En verdad, la realidad del mundo moderno y la gran exclusión social provocada por regímenes, tanto democráticos como autoritarios, apuntan a la necesidad de cambiar este concepto, para, principalmente, buscar un concepto de democracia en la cual la conquista del gobierno, a través del voto popular, no agote la participación de la sociedad, sino que, por lo contrario, permita iniciar otro proceso, generando dos focos de poder democrático: uno, originario del voto; otro, originario de instituciones directas de participación. Éste sería un método para decidir y, al mismo tiempo, para generar controles sobre el Estado y el gobierno, creando instituciones capaces de generar políticas que tengan un grado cada vez mayor de aceptación y legitimidad social. Políticas que sean producto de "consensos" y que emerjan de "conflictos", que, a su vez, puedan abrir la escena pública para que transiten los intereses de todos los ciudadanos. La democracia, a través de esta visión, no puede ser separada de la libertad, y la libertad no puede ser aislada de una igualdad mínima de oportunidades, para tomar de decisiones que tengan por objetivo una creciente supresión de la desigualdad existente entre las clases sociales, desigualdad para influir y para decidir sobre la propia desigualdad social.

LA CRÍTICA DE LA LIBERTAD Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

La crítica marxista de la libertad en el capitalismo (como mera libertad de "quien puede más") es correcta, a pesar de que las soluciones apuntadas por el marxismo tradicional se hayan mostrado históricamente dictatoriales. La visión marxista tradicional tampoco creó instituciones capaces de afirmar crecientemente la libertad de los individuos y —a la par de eso— promover una igualdad estable, capaz de generar una sociedad nueva. La crítica marxista de la libertad en el capitalismo dice que, como regla, la libertad es la "libertad del propietario" y no la verdadera libertad de tener propiedad. No la libertad de comercializar, sino "la libertad anárquica y egoísta que generan los monopolios" y la propia deformación del poder del Estado. No la "emancipación de los individuos", sino "la emancipación del capital", que pasa a actuar como una fuerza incontrolada y tiende a generar cada vez más diferencias, exclusión social y corrupción en el poder. Las experiencias revolucionarias realizadas hasta hoy (a pesar de que en el inicio constituyesen tendencias orientadas a reducir las diferencias sociales) acabaron por transformar "un mundo de abundancia para pocos, en un mundo de


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poco para todos" (Dahrendorf, 1992, p. 23). Las revoluciones populares de este siglo no mejoraron al Estado ni aumentaron o profundizaron la democracia y la participación política. No promovieron al ciudadano común la condición de un ciudadano volcado al conjunto de la sociedad, ni acabaron con la explotación, el egoísmo, el racismo y las discriminaciones contra la mujer. Fueron ensayos históricos que no dieron fruto, a pesar de que sus ideales originarios fuesen elevados. Es obvio que el Presupuesto Participativo no es la solución completa de este problema, pero seguramente es una experimentación altamente positiva para el "poder local" y también apunta hacia uniforma universal de dirigir el Estado y de crear un nuevo tipo de Estado. Un Estado que combine la representación política tradicional (o sea, elecciones periódicas y previsibles) con la participación directa y voluntaria de los ciudadanos (creando formas de "cogestión"), para que los representantes electos por el sufragio universal y los participantes de la democracia directa y voluntaria generen decisiones cada vez más afinadas con los intereses de la mayoría. El proceso del Presupuesto Participativo realiza la crítica práctica de la libertad meramente formal, a través de la cual el ciudadano vota y vuelve a su casa. A través de él los ciudadanos pueden, directa y concretamente, operar la lucha por sus derechos, combinando la decisión individual (querer participar) con la participación colectiva (que genera decisiones públicas).

LA IMPLANTACIÓN Y LAS DIFICULTADES

La idea del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre comenzó con la campaña para la Alcaldía, en 1988. En aquel momento, el programa de gobierno del Partido de los Trabajadores proponía democratizar las decisiones de una nueva gestión a partir de "consejos populares". El objetivo era permitir que cada ciudadano pudiese interferir en la creación de las políticas públicas y en las demás decisiones de gobierno, que tuviesen importancia para el futuro de la ciudad. La propuesta se basaba mucho más en principios generales, originarios de la Comuna de París y de los "soviets", que propiamente en experiencias recogidas de la realidad local. La visión dominante en el Partido, y también en los demás partidos que apoyaron la candidatura de la izquierda en esa oportunidad (1988), era realizar una especie de "transferencia" de poder hacia la clase trabajadora organizada. Con eso sería gradualmente "sustituida" la representación política tradicional, venida de las urnas, por la democracia directa.



PRÁCTICAS EJEMPIARES

Era sin dudas una visión progresista y positiva, aunque extremadamente simplista. El programa de gobierno no diseñaba cómo iría a operar esta transferencia de poder, cómo surgirían las nuevas instituciones de poder popular y cómo sería "resuelta" la propia relación con la Cámara de Concejales, a la que constitucionalmente se le atribuye una enorme suma de competencias, además de ser un organismo con evidente legitimidad política. En el primer año de gobierno, tras la victoria de la izquierda, hubo gran afluencia de la población en todos los plenarios populares de barrio. En las 16 regiones del Presupuesto Participativo las comunidades más pobres participaban masivamente de las reuniones. Ellas, a través de su participación directa, tendrían la misión de decidir sobre inversiones demandadas desde hacía décadas. Pero, todos querían todo al mismo tiempo. Exigían que el gobierno rescatase las "promesas" electorales e iniciase "inmediatamente" las obras destinadas a mejorar la calidad de vida en las regiones históricamente abandonadas por el poder público municipal. El gobierno, sin embargo, no tenía recursos ni proyectos. Era preciso, antes, hacer una profunda reforma tributaria, generar un ahorro local (a través de los propios impuestos locales) y así potenciar al gobierno de la ciudad para responder a las demandas y crear un nivel mínimo de credibilidad. Era necesario dialogar con la ciudad, crear condiciones políticas para que los ciudadanos creyesen en los nuevos métodos de gobernar, los cuales, por primera vez en la historia de la ciudad, incluirían a los ciudadanos comunes. A través de una difícil negociación con la Cámara de Concejales, con gran participación de los delegados y representantes del Presupuesto Participativo, se realizó la primera gran reforma tributaria. Otras modificaciones tributarias fueron hechas a lo largo de los dos gobiernos del PT y del Frente Popular. Tales modificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidad recaudadora del municipio (recaudación propia), que subió gradualmente de 25% de la recaudación total (recaudados en el primer año, 1989) a alrededor de 51% de la recaudación total (en 1996). Esta marca fue alcanzada en el último año del segundo gobierno del Frente Popular en la ciudad, que terminó el 31 de diciembre de 1996. El "dinero en caja", sin embargo, tampoco hacía aparecer las obras de inmediato, porque era necesario, antes, pagar las cuentas pendientes del gobierno anterior. La intensa participación de las comunidades, en 1989, cayó considerablemente en el año siguiente, en las reuniones del Presupuesto Participativo destinadas a "discutir la recaudación" y "programar las obras". La decepción era grande. La reforma tributaria (llevada a cabo en el primer año de gobierno) sólo comenzó a surtir efectos sensibles para la población a partir de 1992. En este


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año se inició la mayoría de las obras decididas a lo largo de los dos primeros años de Presupuesto Participativo. Aun con la escasa participación de la ciudadanía en los plenarios de 1990 (segundo año del primer gobierno), ia Alcaldía respetó las decisiones de la población. Cuando las inversiones comenzaron, aunque con retraso, circuló en los barrios de las clases populares, y principalmente en aquellos en que vivían y viven los trabajadores de más baja renta, que "aquellas obras habían sido decididas con la participación de varias entidades comunitarias". De hecho, la naturaleza y el tipo de obra expresaban el grado de conciencia de cada región y el nivel de organización alcanzado por la comunidad basta aquel momento. La respuesta concreta a las demandas colocadas por la propia población tuvo un efecto extraordinario.

EL CRECIMIENTO

A partir del final del segundo año de gobierno, el Presupuesto Participativo se diseñó como un nuevo hecho político, estructurador de una nueva relación política del Estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras apareciendo, con la información que circulaba "boca a boca" y también con la información dirigida a través de un programa de TV, orientado por la Coordinación de Comunicación Social de la Alcaldía, las comunidades comenzaron a tener conciencia de que "valía la pena ir al Presupuesto". La ciudad comenzó a tener conciencia de que el gobierno realmente reconocía en sus ciudadanos la fuente de sus decisiones más importantes. "Algo de nuevo", en la manera de gobernar, estaba efectivamente ocurriendo. Este "algo de nuevo", que era el cumplimiento de las decisiones tomadas por una base social pobre y movilizada, sumada a la transparencia en la información, comenzó a formar un nuevo imaginario popular. En la periferia de la ciudad, los liderazgos más identificados con la "clientela" y con el ejercicio de influencias personales, o fueron quedando sin audiencia o comenzaron a cambiar su comportamiento. A lo largo de la implantación del Presupuesto Participativo, el gobierno hizo un esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia de ningún ciudadano, ni por convicciones ideológicas ni por compromisos de naturaleza partidaria. Siempre reiteraba que el proceso era un proceso abierto, que todos eran iguales frente al gobierno y que podían ejercer libremente su influencia y luchar por las inversiones que creyesen necesarias. Para eso, bastaba con que mostrasen capacidad de movilización y proporcionasen la participación activa de los interesados en los nuevos procesos decisorios.



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Bobbio, N. etal. (1986), Diccionario de política, Brasilia, Editora Universidade de Brasilia. Castells, M. y Borja, J. (1996), "As cidades como atores políticos", Novas Estados CEBRAO, núm. 45, San Pablo, julio. Correas, O. (1996), "El neoliberalismo en el imaginario jurídico", en: Derecho y neoliberalismo: elementos para una lectura interdisciplinar, Curitiba, Editora del Intituto Brasileño de Estudios Jurídicos. Dahrendorf, R. (1992), O con/lito social moderno: um ensato sobre apolítica da liberdade, San Pablo/Rio de Janeiro, Editora da Universidade de Sao Paulo/Jorge Zahar Editor. Touraine, A. (1996), Carta aos socialistas, Lisboa, Terramar. Ruble, A. B. et al. (1996), "Introduction: Globalism and local realities. Five paths to the urban future", en: Preparingfor the Urban Future..., Washington, Woodrow Wilson Center Special Studies. Utzig, E. (1996), "Notas sobre o governo do PT em Porto Alegre", Novas Estudos CEBRAO, núm. 45, San Pablo, julio.



Michel Azcueta *

I. INTRODUCCIÓN Hace ya varias las décadas que tanto las Naciones Unidas como los organismos internacionales y los propios gobiernos han dedicado grandes esfuerzos al "desarrollo" y a la lucha contra la pobreza. Han probado prácticamente de todo, con resultados máximos en comparación con las demandas existentes de la población pobre, tanto en los países del Sur, como en los de alto nivel de desarrollo. Se han focalizado aspectos que se iban poniendo de moda según los años; los enfoques de especialistas muy lúcidos y convencidos, y también los intereses políticos de corto plazo. De allí que tengamos varias experiencias de programas de desarrollo que se han ido centrando en el campo, en las áreas urbanas, en la salud, en las mujeres, en "políticas de género", en la infancia. Aveces, en la alfabetización y la educación básica. El Estado, los ministerios, los organismos asistencialistas, las organizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos de cooperación internacional directa e indirecta han ido probando, también, diferentes métodos y sistemas de control y evaluación de los múltiples proyectos y programas de lucha contra la pobreza. Los resultados, salvo algunas excepciones muy localizadas en uno u otro país, no son muy alentadores: miles de millones de dólares invertidos en estos programas para que se mantenga el mismo número de pobres y el mismo número de ciudadanos en pobreza extrema en la mayoría de nuestros países de América Latina, África, Asia; y para que aumenten los llamados "bolsones" de pobreza en los países desarrollados. Al entrar al siglo xxi, conviene evaluar profundamente dichos programas en sus objetivos, métodos y resultados, y, a partir de esta evaluación, que debe destacar las experiencias positivas con éxitos comprobados, asumir con valentía los cambios y una voluntad política y ciudadana para enfrentar la pobreza y avanzar hacia el desarrollo integral de los pueblos. * Ex Alcalde de Villa El Salvador, Presidente de la Escuela Mayor de Gestión Municipal. 291


Combate global contra la pobreza. Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador

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Aunque siempre se han producido numerosas evaluaciones y discusiones sobre las causas de la pobreza en el mundo, que incluyen análisis históricos, económicos, culturales y sociales, hay que profundizar aún más sobre estas causas. Los fracasos que se han dado y se siguen dando en los programas de lucha contra la pobreza nos exigen acercarnos más aún a las causas próximas —que debemos y podemos atacar- para llegar a las causas estructurales que todos conocemos y que son la base de las situaciones de pobreza. En muchas ocasiones las causas estructurales, que son ciertas y reales, las aceptamos todos (organismos internacionales, gobiernos y ciudadanía en general), pero, las mantenemos en una especie de "limbo", de manera que su conocimiento y constatación ya no movilizan ni animan a la acción concreta y dejan de ser, en muchas ocasiones, un auténtico motor de promoción del desarrollo. Peor aún, desde algunos gobiernos, las causas estructurales se utilizan como un escudo para salvar, según ellos, responsabilidades, que "si siempre ha sido así, poco se puede hacer". Los resultados en las políticas económicas y sociales de parte de los organismos internacionales son tan claros que nadie los puede negar (Figura 1). Por un lado, en la dimensión distributiva del desarrollo económico, América Latina ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha tenido índices muy altos de concentración del ingreso, superiores a las de cualquier otra región, en los países latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacional es percibido por sólo el 5 por ciento de la población y un 40 por ciento por el 10 por ciento más rico. En contraste, en los países del Sudeste Asiático, el 5 por ciento más rico percibe el 16 por ciento del ingreso promedio y en los países desarrollados, el 13 por ciento (BID, 1999). Por eso, sin dejar de lado lo relacionado con este tema, conviene asumir los cambios efectuados en el mundo, en las regiones y en cada uno de nuestros países, para atender las demandas concretas en un contexto donde los intereses de las personas consideradas pobres y pobres extremos son muy específicos (Figura 2). A partir de ellos, debemos avanzar hacia un desarrollo integral. Junto con este nuevo análisis, también se deben evaluar los modelos de desarrollo implícitos en los programas y proyectos de lucha contra la pobreza. Si, en la práctica, han fracasado las consideraciones fundamentales, también han fracasado los modelos que han logrado una modernización real de sectores minoritarios en cada uno de nuestros países y una auténtica marginación de la mayoría pobre, sobre todo en los países del Sur (Figura 3).


II. ALGUNAS CONSTATACIONES PREVIAS

COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA...

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Fuente: BID (1997), Informe de progreso económico y social: América Latina, tras una década de reformas, Washington.

FIGURA 2. ¿Dónde viven los pobres del mundo en desarrollo? Distribución de la población que vive con menos de US$ 1 diario, 1998 (1.200 millones)

Fuente: Chen y Ravallion (2000).


FIGURA 1. Inequidad comparada por región

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Fuente: Chen y Ravaliion (2000).

De nuevo las cifras oficiales nos demuestran los resultados de este modelo de desarrollo. Según informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): "En los últimos 30 años, la diferencia de ingreso 'per cápita entre los países pobres y ricos ha pasado de 19 a 30. Y esta diferencia se ha agudizado en el interior mismo de los países ricos. En los Estados Unidos, ha pasado de 19 a 60. El ingreso de los ricos que conforma el 1 por ciento de la población se ha multiplicado por 100, mientras el ingreso de la población que representa el 20 por ciento se ha mantenido igual o ha empeorado" (Informe PNUD, 2000) (Cuadro 1). Pareciera que el modelo de desarrollo elegido en la última década tiene como fin exclusivo enlazar ese sector minoritario moderno con la llamada "globalización", de manera que se fortalece la paradoja de una presencia efectiva de dicho sector minoritario en las redes internacionales y una ausencia real de las mayorías nacionales que quedan al margen de ese proceso mundial. Esta globalización económica, financiera y de imagen, no termina de solucionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos y ciudadanas de todas las regiones y países del planeta. Es por esta razón que la "globalización", a pesar de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades, paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, que hay que tener en cuenta. Es la propia "globalización" la que nos lleva al redescubrimiento de lo local y da un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad, participación y desarrollo local. Desarrollo local que es el referente de un que-


FIGURA 3. ¿Dónde ha disminuido la pobreza y dónde no?

hacer social y político de transformación que está teniendo gran influencia en los inicios del nuevo siglo. CUADRO 1. Pobreza comparada por región Población incluida al menos en un estudio (porcentaje)

Personas que viven con menos de US$1 al día (millones)

Región Asia Oriental y el Pacífico Con exclusión de China Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África Asia Meridional África al sur del Sahara

90,8 71,1 81,7 88,0 52,5 97,9 72,9

Total

88,1 84,2

Con exclusión de China

1987

1990

1993

1996

1998

417,5 114,1 1,1 63,7 9,3 474,4 217,2

452,4 92,0 7,1 73,8 5,7 495,1 242,3

431,9 83,5 18,3 70,8 5,0 505,1 273,3

265,1 55,1 23,8 76,0 5,0 531,7 289,0

278,3 65,1 24,0 78,2 5,5 522,0 290,9

1.183,2 1.276,4 1.304,3 1.190,6 879,8 915,9 955,9 980,5

1.198,9 985,7

Personas que viven con menos de US$1 al día (porcentaje) Región Asia Oriental y el Pacífico Con exclusión de China Europa y Asia Central América Latina y el Caribe Oriente Medio y Norte de África Asia Meridional África al sur del Sahara

1987 26,6 23,9 0,2 15,3 4,3 44,9 48,6

1990 27,6 18,5 1,6 16,8 2,4 44,0 47,7

1993 25,2 15,9 4,0 15,3 1,9 42,4 49.7

1996 14,9 10,0 5,1 15,6 1,8 42,3 48,5

1998 15,3 11,3 5,1 15,6 1,9 40,0 46,3

Nota: el umbral de pobreza es de US$ 1,08 sobre la base de l'PA de 1993. Las estimaciones de la pobreza están basadas en datos sobre el ingreso y el consumo de los países de cada región en las que se dispone al menos de un estudio correspondiente al período de 1985-1998. Cuando los estudios no coinciden con los años del cuadro, las estimaciones se han ajustado utilizando el estudio mis próximo disponible y aplicando la tasa de crecimiento del consumo deducida de las cuentas nacionales. Utilizando el supuesto de que la muestra de países incluidos en los estudios es representativa del conjunto de la región, se ha estimado luego el número de personas pobres por región. Este supuesto es, obviamente, menos sólido en las regiones donde la cobertura de los estudios es menor. Puede obtenerse información más detallada sobre los datos y la metodología en Chen y Ravallion (2000).

Después de 20 años ensalzando o criticando la "globalización", las estrategias de desarrollo local son un objetivo político común de diferenciación, de configuración de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmente hegemonizan a la humanidad. Los municipios y las instituciones municipales son los que mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo.


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Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudadanos y las ciudadanas, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias. Por esta razón, en los nuevos programas y proyectos para reducir la pobreza en América Latina, el Caribe, África y Asia, debemos considerar, también, esta nueva dimensión del desarrollo para hacer posible que las grandes mayorías participen activamente en la construcción de las relaciones internacionales propias del nuevo milenio. Debemos atender las demandas concretas de la población pobre, pero con una nueva dimensión, sabiendo unir desarrollo y democracia. Otro de los aspectos que se suele dejar de lado, tanto en la constatación como en las políticas de lucha contra la pobreza, es la imagen de los pobres y de la misma pobreza que se transmite a través de los diferentes medios de comunicación, especialmente por la televisión, a nivel mundial, muy especialmente en los países desarrollados. Aunque de forma individual podemos y solemos tener nuestros propios criterios de evaluación, desde el punto de vista social y cultural masivo se sigue relacionando, en los medios, la pobreza con actitudes individuales negativas, propias de sectores minoritarios de la sociedad (en los países desarrollados) o con poblaciones culturalmente "atrasadas" y sin iniciativa para combatir su situación. Generalmente, no se presentan las noticias sobre la pobreza de manera profunda e integral, sino como hechos aislados producto de una situación coyumural que, como suele ocurrir en la presentación televisiva de hambrunas, catástrofes o epidemias en el Tercer Mundo, nos mueven a cierta compasión, pero casi nunca inducen a una reflexión masiva sobre las causas de la pobreza en el mundo y su relación directa con decisiones que se toman a nivel de gobierno y a nivel internacional. Es cierto que se dan excepciones, como lo demuestran muchos periodistas y comentaristas en el mundo entero. Por ejemplo, en los Encuentros "Sur y Medios de Comunicación" realizados en 1997, en Pamplona (España), se concluye: En la era de las comunicaciones, del desarrollo de nuevas tecnologías, se está produciendo una revolución en el concepto clásico de información y debemos estar alertas ante algunas cualidades del nuevo modelo: la información es unidireccional; la información es universal, paro uniforme. Estas características de la información actual inciden de manera especialmente negativa cuando se aplican a la realidad de los pueblos empobrecidos del planeta y económicamente irrelevantes para el mercado mundial (Médicos Mundi, 1997). Este control de la imagen en relación con la lucha contra la pobreza se refleja, también, en la información sobre los programas de cooperación en el Tercer


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Mundo. El Comité de enlace de las Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD) nos describe algunos ejemplos; Son también muy comunes las imágenes que transmiten la idea de que médicos, maestros, ingenieros y, en general, todo el personal verdaderamente capacitado, son siempre blancos y occidentales, lo que refleja que todavía no se termina de poner en manos de las contrapartes nativas la administración y ejecución de los proyectos, tal y como sería deseable. Tienen, asimismo, connotaciones paternalistas las fotografías que presentan al personaje occidental sano, fuerte y estupendo, agarrando la manita de un niño esquelético; una imagen que vuelve a transmitir que la debilidad y la dependencia de la infancia del Tercer Mundo necesitaba de nuestra ayuda. Lo son, por último, algunos pies de foto en los que se lee, por ejemplo; "Pedro Pérez, director de tal Agencia, abraza a un niño etíope". Donde, al parecer, el director de la ONG merece ser descrito con nombre, apellido y profesión, mientras el niño es sólo un representante abstracto de la infancia etíope desvalida. Hay, por último, algunas manifestaciones muy sutiles o indirectas de prejuicio o discriminación racial (citado en Médicos Mundi, 1999). Una última constatación, que considero útil y necesaria, es aceptar la distinción entre "programas de emergencia" y "programas de desarrollo". Lamentablemente, los "programas de emergencia" ante catástrofes naturales» epidemias, hambrunas, situaciones graves imprevistas, siguen y seguirán siendo necesarios en los países del Tercer Mundo, dada nuestra realidad geográfica, económica y social. Con la experiencia adquirida, deben mantenerse programas y presupuestos para la acción preventiva, para la información y educación de la población de zonas afectadas por terremotos, ciclones, erupciones volcánicas, epidemias, sequías e inundaciones. Dado que esta población está definitivamente dentro de los sectores más pobres de nuestras sociedades, ello hace que las catástrofes naturales en nuestros países sean también un factor de empobrecimiento y de miseria. A pesar de ello, mucho se puede hacer para no repetir errores, ni de parte de la propia población ni de parte de los gobiernos y organismos internacionales que movilizan recursos ante catástrofes, logrando ayudas de emergencia, pero que no concluyen en otro tipo de acciones con objetivos de corto y mediano plazo. De ahí la necesidad e importancia de la distinción entre estos "programas de emergencia" —orientados en su mayoría a la población pobre— y los "programas de desarrollo integral", que se encaminan a soluciones definitivas. Precisamente sobre este último aspecto debemos profundizar y avanzar.



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Ante tanto fracaso y por las propias evaluaciones objetivas de los programas de lucha contra la pobreza, se han analizado, tanto a nivel nacional como internacional, experiencias concretas que terminan en éxito como ejemplos que pudieran ser replicados en otras zonas y países. Más allá de que pueda significar una nueva "moda" o una simple justificación para dichos programas, el hecho es que existen, en todos los continentes, experiencias que señalan algunos caminos concretos por los cuales deberíamos avanzar en la solución al problema de la pobreza. Podemos encontrar algunas de las más conocidas en las últimas publicaciones referentes al tema como, por ejemplo, los informes anuales sobre las mejores experiencias urbanas del programa "Habitat" de las Naciones Unidas; las 17 experiencias recogidas por el Banco Mundial en "Our Dream: a World Free of Poverty" (Washington, 2000); las 32 experiencias de América Latina en el "Kit Ciudades y Medio Ambiente", de la Federación Mundial de Ciudades Unidas (París, 2000); el estudio del grupo "Laboratoire du Futur" (París, 2000) sobre cinco acciones concretas de lucha contra la pobreza en Bangladesh (Granicen Bank), Estados Unidos (Time dollar), Holanda y Bélgica (Max Havelaar), Brasil (Presupuesto participativo de Porto Alegre) y Perú (Desarrollo integral de Villa El Salvador), experiencia esta última en la que participo directamente desde 1971 hasta el presente. Se trata de acciones que se desarrollan a partir de un eje específico: desarrollo económico, social, educativo, en ambientes urbanos o rurales, que guardan relación con temas considerados tradicionales (salud, alimentación, trabajo, producción, organización), pero que han incorporado otros relacionados con la pobreza en el mundo (inmigración, grupos minoritarios, comunicación, identidad nacional, pacificación, derechos humanos, globalización). Son centenares y centenares de esfuerzos en todos los continentes y países (incluidos los países desarrollados y sus "bolsones" de pobreza) que, guardando las distancias y el sector social y poblacional específicos en el que se desarrollan, mantienen ciertas coincidencias y similitudes que conviene recoger: Son experiencias locales con dimensión nacional: parten de lo local pero que no se quedan ahí, sino que construyen puentes de relación y coordinación con otros grupos y con otros sectores, a veces, absolutamente diferentes, con el fin de ampliar su campo de acción, aumentar su fuerza e influir en políticas nacionales e internacionales. Son experiencias que fortalecen la sociedad civil: en cada uno de los países, diferenciándose de las acciones que llevan a cabo los gobiernos centrales,


III. EXISTEN SOLUCIONES

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buscan un "empoderamiento" de los pobres para dirigir sus propios procesos de desarrollo, sobre todo cuando culminan en el fortalecimiento institucional. Son experiencias fie democracia interna: que tienen como objetivo fortalecer los procesos democráticos nacionales e internacionales, construyendo nuevos liderazgos comunales, municipales» políticos, económicos, resaltando los liderazgos de mujeres y de jóvenes. Son experiencias que inciden en proyectos integrales: abarcan diversas maneras de atacar la situación de pobreza. Más allá del "eje" concreto elegido (productivo, educativo, social, cultural, etc., se enmarcan siempre en un proyecto integral de desarrollo, con diferentes acciones y actores coordinados entre sí para lograr objetivos de corto, mediano y largo plazo. Son experiencias que fortalecen ¿a identidad del grupo: generan un orgullo propio entre sus integrantes y logran un alto nivel de reconocimiento desde los sectores externos a la experiencia. Esta identidad propia contribuye al proceso de construcción de nuevas identidades nacionales en varios países de Asia, África y América Latina, o al fortalecimiento de identidades en sectores minoritarios de países desarrollados. Son experiencias que modifican actitudes en los participantes: fortalecen la autoconfianza, aspecto importantísimo en Ja lucha contra la pobreza, ya que todo objetivo alcanzado se transforma en un éxito personal y colectivo, disminuyendo o alejando las frustraciones, una de las características de la cultura de la pobreza. Es aprendiendo de estas experiencias positivas que se debe avanzar en la construcción de un sistema y modelos de desarrollo económico y social que conduzcan tanto a la inmediata reducción de la pobreza como a su futura eliminación definitiva.

IV. PROPUESTA PARA LA ACCIÓN 1. Sobre Ja base de las experiencias que han demostrado ciertos niveles de éxito en la elevación del nivel de vida de poblaciones consideradas pobres, proponemos dar más importancia a proyectos integrales a nivel local, a partir de núcleos generadores de experiencias productivas. No se trata, simplemente, de mantener una situación donde la pobreza no siga avanzando. Se trata de generar riqueza, iniciar o mejorar la producción a nivel local, para asegurar un sostenimiento básico en la familia y aumentar las posibilidades personales de mejorar,




en un futuro próximo, la propia situación. De la pobreza en sí no puede salir la solución. Es necesario romper el círculo vicioso -la pobreza genera más pobreza— a través de lo productivo haciendo uso de las ventajas comparativas y recursos básicos de una comunidad local. La mejora económica incide directa e inmediatamente en la mejora de los servicios elementales como la higiene, la salud, la educación, y no necesariamente se produce la situación inversa. Hay que centrarse en lo económico-productivo. Nuestra experiencia personal de más de tres décadas en Villa El Salvador (un distrito popular de cerca de 400.000 habitantes en el área metropolitana de Lima, Perú) nos ha enseñado a valorar el trabajo productivo de hombres, mujeres y jóvenes como la mejor manera de salir de la pobreza extrema y comenzar a progresar. 2. Es cierto que, en todo lo que se refiere a la producción, es necesario concertar entre los diferentes actores sociales: población organizada, empresarios, gobierno local, gobierno central y ONG. La concertación por y para el desarrollo es la base para reducir la pobreza y fortalecer la democracia. Deben implementarse proyectos productivos enmarcados en un plan de desarrollo integral a nivel local, de manera tal que, al ir elevando y mejorando la producción, se acerquen los mercados y se abran nuevas y mejores relaciones con otras zonas, inclusive las más alejadas. De ese modo se va participando en un plan nacional de desarrollo y fortaleciendo la conciencia ciudadana y la consolidación de derechos y deberes. Precisamente, en mi opinión, es la conciencia de derechos y obligaciones la que demostrará que se está saliendo de la miseria y de la marginación absolutas. 3. De ahí la importancia del componente democrático en todo plan de desarrollo integral. El auténtico reto está en saber unir democracia con eficacia, participación con resultados concretos, producción y empleo con justicia social. La democracia debe ser un objetivo conscientemente asumido dentro de los programas de cooperación, especialmente de América Latina, África y Asia. La Comunidad Democrática y los organismos de las Naciones Unidas deben saber transmitir los valores propios de la democracia en cada uno de los proyectos de cooperación y, consecuentemente, se deben encontrar la mejores maneras y los caminos convenientes para influir en la democratización de las sociedades a las cuales se destina la cooperación. 4. Mi experiencia personal me dice que uno de los caminos seguros es el fortalecimiento de los gobiernos locales. En las últimas dos décadas, se han ido generalizando las elecciones libres en el ámbito municipal y, poco a poco, con tristes


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excepciones, el gobierno local ha ido asumiendo nuevos roles y nuevas responsabilidades en diferentes ámbitos del desarrollo económico, social y cultural. Por eso considero importante tener en cuenta a los municipios y, junto con ellos, a las organizaciones de base que forman la comunidad local, a la hora de definir los objetivos, programas y proyectos de cooperación internacional. El fortalecimiento de la institucionalidad democrática de la sociedad civil debe ser un elemento importante, y, a su vez, uno de los logros visibles de toda cooperación orientada a la erradicación de la pobreza en el mundo. 5. En el contexto de un desarrollo integral, y de ninguna manera aislado, consideramos los importantes aspectos de la educación, la cultura y la información. Para ello, en las próximas décadas debemos producir cambios en todos los actores que participan en los tres procesos. Cambios en los contenidos educativos y culturales, así como en las metodologías, partiendo del respeto a los pobres como personas individuales y como grupos sociales. La educación, tanto en los países y zonas pobres subdesarrolladas como en los "bolsones" de pobreza del mundo desarrollado, debe insistir en la construcción y transmisión de valores y conocimientos que generen autoestima y disminuyan las frustraciones. No se trata solamente de alfabetizar o de aumentar los niveles de escolaridad en dichos sectores, sino también, y además de eso, de ayudar a descubrir sus propias potencialidades internas, tanto individuales como grupales, para que se reconozcan y sean reconocidos como sujetos capaces de alcanzar niveles superiores de desarrollo y, a partir de ello, de participar con aportes propios en el desarrollo mundial. Para lograr este objetivo es fundamental introducir en los procesos educativos, la "pedagogía del éxito", aquella que se basa en objetivos alcanzados que estimulan la confianza en la posibilidad real de lograr objetivos más importantes. La "pedagogía del éxito" puede y debe ser aplicada en todos los niveles y sectores, entre los niños, los jóvenes y los adultos hombres y mujeres que viven, hoy por hoy, en la pobreza. La cultura o las culturas tienen que asumir el reto de la universalización en las relaciones humanas. Siempre seguirán siendo manifestaciones de la actividad, intelectual y práctica, de los miembros que conforman una comunidad determinada, pero en el siglo XXI, más que en otros períodos de la historia de la humanidad, se debe insistir, por un lado, en el respeto a las culturas propias y, por otro, en los aportes a la cultura universal. Esto es absolutamente válido cuando hablamos de la erradicación de la pobreza en el mundo. Consciente o inconscientemente, a través de los modelos de desarrollo y de numerosos programas nacionales e internacionales, se transmiten (a veces se imponen) otros valores y otros conocimientos que configuran otra cultura, despreciando, en la práctica, la cultura propia de los sectores y naciones que se




pretende apoyar. De ese modo se cierran las puertas a sus propios aportes culturales, tan positivos como los de las demás culturas. No se puede combatir la pobreza destruyendo la cultura y las creaciones de aquellos que, circunstancialmente, viven en ella. La información es fundamental, tanto en el interior de los grupos y sociedades como en los ámbitos regionales y mundiales. De ahí la importancia de construir y mantener los accesos a la información y, lógicamente, a los medios y tecnologías de la comunicación. Cuando nos referimos a las estrategias de lucha contra la pobreza, lo hacemos con una visión integral, de manera que debemos considerar un manejo adecuado de la información y de los medios de comunicación al servicio, también, de los objetivos de desarrollo, de las dimensiones culturales (con sus diferencias) y de la construcción de relaciones universales distintas a las existentes. La tecnología comunicacional tiene la ventaja de su rápida expansión y de su abaratamiento creciente, que la hace asequible cada vez más a sectores amplios de la sociedad, incluidos los más pobres. Este es un aspecto muy positivo. El aspecto negativo o difícil es el de los contenidos que se transmiten, así como la imagen que imponen al mundo sobre la realidad de los países pobres y de las minorías pobres. Esto hace que debamos trabajar en los dos niveles: haciendo que dichos sectores se apropien de diferentes mecanismos de información y comunicación; y, por otra parte, lograr que, a nivel mundial, se generen nuevos canales y nuevos contenidos relacionados con un nuevo modelo de desarrollo económico, social y cultural. 6. Junto con la concertación, recordemos que las experiencias también nos han enseñado que la cooperación internacional debe entenderse como un complemento a las acciones de cada grupo humano o de cada comunidad local. Generalmente, proyectos que se inician con financiamiento exterior terminan cuando se va ese apoyo exterior. Definitivamente es mucho más útil —si se habla de desarrollo y no de emergencia- apoyar proyectos económico productivos que han sido iniciados por la propia población pobre, con un núcleo estable y con objetivos claros (que pueden ser mejorados) para asegurar la continuidad del proyecto una vez terminada la cooperación internacional. Ello también es así en lo que se refiere a proyectos y programas culturales y científicos. Una buena evaluación de los proyectos de la cooperación internacional, tanto de los que terminan en éxito como de los que culminan en fracaso, ayudaría realmente a definir mejor las estrategias y métodos de lucha contra la pobreza y de fortalecimiento de la democracia.


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1. Clara voluntad política: de parte de todos y, de manera especial, de aquellos que tenemos algún tipo de responsabilidad pública a nivel local, nacional e internacional. Mientras no estemos convencidos no sólo de la necesidad de erradicar la pobreza en el incipiente siglo XXI, sino también de que este objetivo es realmente alcanzable con el aporte de todos, difícilmente vamos a poder avanzar hacia relaciones económicas y sociales más democráticas y justas. La voluntad política supone proponerse, de manera consciente y utilizando todos los recursos técnicos, humanos, económicos posibles, la erradicación de la pobreza como gran objetivo mundial. 2. Relacionarla inversión nacional e internacional con el desarrollo local: tomar en cuenta que prácticamente todas las experiencias con éxito en la lucha contra la pobreza se inician en espacios locales o grupos sociales concretos y, desde ahí, expanden su influencia a niveles más amplios. No se trata de despreciar acciones en el campo de la macroeconomía, absolutamente necesarias, sino que estas decisiones que se toman desde los gobiernos centrales y desde los organismos internacionales lleguen realmente a las poblaciones y grupos pobres de la sociedad. Ésta es, a la vez, una demanda y una lección de la evaluación de los programas de lucha contra la pobreza. 3. Res feto y desarrollo de conciencia ciudadana a partir del conocimiento y difusión de los deberes y derechos de cada uno de los habitantes de nuestro único planeta: conciencia ciudadana quiere decir transformarnos todos, más allá de nuestra ubicación social y geográfica, en sujetos activos de la sociedad civil, capaces de parcicipar en la construcción de un mundo nuevo, sin exclusiones ni pobrezas de ningún tipo. Es a partir de este compromiso individual que, sumándose al compromiso de los demás, se irá fortaleciendo una conciencia colectiva, fundamento real de una "sociedad civil universal" cohesionada y con relaciones de igualdad. 4. Fomentar experiencias de éxito: dado que una de las características de la historia de las sociedades y grupos pobres, mirada en su conjunto, es que se siente un balance negativo, con más fracasos que éxitos en la tarea colectiva, lógicamente con las naturales excepciones. Demasiados intentos que acaban en frustraciones, demasiadas cosas que quedan a medio camino, demasiada mediocridad, demasiadas buenas intenciones, mucho engaño y mucha mentira. Todo ello influye en los sectores pobres y genera un sentimiento de frustración e impo-


V. RECOMENDACIONES


tencia que bloquea las posibilidades ciertas de superar la pobreza. Por eso, debemos fomentar experiencias que culminen en éxitos concretos, en objetivos alcanzados que permiten y animan plantearse objetivos superiores. 5. Valorar la imaginación y creatividad: después de todo lo que hemos vivido en estas décadas y después de los fracasos demostrados en la erradicación de la pobreza, no sólo no hay que temer a las ideas y prácticas innovadoras, sino que, por el contrario, hay que atreverse a aceptar la imaginación y creatividad de todos aquellos que desean aportar alguna solución. Fijarse más en las ideas, en las prácticas y propuestas que vienen de los jóvenes, de los intelectuales, de los artistas que, generalmente, suelen tener una sensibilidad especial para manifestar sus puntos de vista y sus preocupaciones sobre temas tan importantes como la desigualdad, la solidaridad y los derechos humanos, y sobre los problemas concretos de personas individuales que pueden transformarse en símbolos de las actividades y logros en la lucha contra la pobreza. 6. Fomentar la participación de las mujeres y de losjóvenes: son sectores que cargan el peso mayor de las consecuencias de la pobreza en todos los países, haciéndolo, en la medida de lo posible, desde y con sus propias organizaciones, que son las que garantizan la continuidad de los programas y su expansión. Por un lado, las mujeres, especialmente en las zonas pobres de África, Asia y América Latina, pues ellas tienen un círculo de relaciones y una actividad social, familiar y pública que, en muchos casos, es decisiva para formar actitudes ante la vida y ante la sociedad. Esto hace que fomentar liderazgos entre las mujeres, en el marco de proyectos integrales de lucha contra la pobreza, tenga repercusiones altamente positivas. Más aún, está demostrado que las organizaciones de mujeres tiene mayor estabilidad y continuidad que otro tipo de organizaciones sociales, siendo auténticos puentes para una participación consciente. Los jóvenes, por su parte, tienen muy asumidas las ideas de progreso y superación de un estado de pobreza. Es cierto que las frustraciones y la falta de continuidad de las organizaciones juveniles, por su naturaleza, representan una dificultad. Pero también es cierto que muchos de los líderes juveniles se transforman, después, en dirigentes sociales y políticos en diferentes ámbitos (local, municipal, empresarial, o en el interior de los partidos y movimientos políticos), con influencia y poder representativo. Por ello es importante que en los programas integrales de lucha contra la pobreza se consideren líneas de acción específicas con la juventud. 7. Promover programas de información y comunicación: en la línea que hemos señalado anteriormente, han de promoverse estos programas en el interior del propio


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grupo social con el objetivo de cohesionarlo y fortalecer su identidad; hacia el exterior, a fin de crear mecanismos de intercambio de experiencias de conocimiento de otras realidades, y, fundamentalmente, para cambiar de raíz la imagen de la pobreza y de los pobres transmitida por la mayoría de los medios de comunicación tanto en el Norte como en el Sur. En este campo, los programas deben incluir un trabajo específico con periodistas, comunicadores, especialistas y empresarios dueños de los medios de comunicación, tanto para generar una nueva conciencia sobre el problema de la pobreza, como sobre los contenidos que se transmiten sobre este tema. Asimismo, es necesario apoyar las numerosas experiencias de radio y televisión comunitarias que son propiedad de comunidades locales y de grupos sociales minoritarios, porque representan una cuota concreta de poder en el campo de la información, de la comunicación y de la imagen, junto con el uso de las nuevas tecnologías de la comunicación y de la informática (como Internet) que hacen estos sectores. Está demostrada, por experiencias en todos los continentes, la posibilidad de lograr este objetivo, con pocos recursos, así como la eficacia y la influencia que ejerce la utilización de estos medios tanto al interior como en el entorno de los sectores pobres. 8. Atención a inmigrantes y desplazados en situación de pobreza: un grupo social que ha ido aumentando en los últimos años y que, probablemente, va a seguir aumentando, generando así situaciones difíciles en el interior de numerosos países, son los desplazados de su lugar de origen tanto por causas naturales, como terremotos, sequías, hambrunas, como por violencias políticas, étnicas, terrorismo y guerras, así como por las permanentes olas migratorias en busca de trabajo en otros países. La mayoría de los desplazados y de los inmigrantes viven, por mucho tiempo, en auténtica pobreza. Hay que considerar programas especiales tanto de emergencia —para atender las necesidades inmediatas— como estructurales, orientados a la reubicación segura y estable, con servicios elementales adecuados, en el caso de los desplazados. En el caso de los inmigrantes, hay que mejorar las legislaciones vigentes al respecto y promover la igualdad de derechos y obligaciones con los ciudadanos de los países que los reciben. También se deben desarrollar programas en las naciones de origen de los movimientos migratorios, ya sea para mejorar las condiciones de vida en el propio lugar, ya sea informando las condiciones legales y económicas que van a tener que aceptar en caso de emigración a otro país. 9. Cuidado de la naturaleza y del medio ambiente: se debe generar conciencia de la importancia del tema y vigilar que los programas de lucha contra la pobreza, especialmente aquellos relacionados con cultivos alternativos y con la minería




que buscan el desarrollo de zonas y poblaciones determinadas, no terminen en un deterioro tal del medio ambiente que anule, a largo plazo, las expectativas de vida digna en esos lugares. En dichos programas deben de participar, conjuntamente, los ciudadanos y ciudadanas de la zona, los empresarios, los gobiernos nacionales y locales y los expertos en tecnología ambiental. Además, se debe mejorar la legislación nacional e internacional para que no haya abusos en la utilización de los recursos naturales. Debemos aprender de experiencias positivas que se han venido practicando en muchos países, especialmente en los desarrollados, y contribuir a que los países pobres puedan mejorar la utilización de dichos recursos, beneficiando económicamente a su población, sin dañar el medio y teniendo en cuenta objetivos de corto, mediano y largo plazo. 10. Canjear deuda externa por desarrollo y educación: ésta es una manera real de aliviar a los países pobres de la carga que representa la deuda externa para sus economías, más aún si se ha comprobado que los créditos y préstamos otorgados por los países desarrollados y por los organismos financieros internacionales no siempre han sido utilizados debidamente ni han servido para el beneficio directo de las grandes mayorías de los países deudores, sino que por el contrario, han aumentado las desigualdades y, en muchos casos, los niveles de pobreza. Para prevenir esta situación, se deben crear mecanismos de control de estos acuerdos, en los que participe directamente la población que se pretende ayudar, y no sólo los gobiernos centrales y las entidades financieras y empresariales de los países deudores. Se está generando conciencia, en diferentes partes del mundo, sobre la necesidad de hacer realidad esta propuesta. Por ello, fomentar experiencias concretas que culminen en éxito será muy importante para el futuro de las relaciones económico-financieras entre los países en los próximos años. Estas y otras propuestas y recomendaciones para la lucha contra la pobreza en el mundo se enmarcan, como hemos señalado en las líneas precedentes, en un contexto nacional e internacional que considera tres grandes objetivos mundiales para los próximos años: construir nuevas bases para relaciones internacionales justas, avanzar hacia la universalización del respeto a las culturas particulares, y fortalecer la democracia, la ciudadanía y la vigencia de los derechos humanos en todos los niveles. Nos parece que no se puede separar la erradicación de la pobreza de estos tres grandes objetivos; mejor dicho, en la medida en que dichos programas y acciones también contribuyan a alcanzarlos, de forma más rápida y segura iremos disminuyendo la pobreza en todos nuestros países. Estamos convencidos de que las soluciones existen, de que no solamente hay buena voluntad de parte de miles y miles de personas de toda condición y


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en todos los países, sino que ya hay avances, experiencias concretas que deben ser analizadas, asimiladas y multiplicadas. Debemos asumir la corresponsabilidad ante las causas de un desarrollo desigual y del aumento de la pobreza y sus consecuencias. Debemos asumir la corresponsabilidad desde los países desarrollados y desde los países en vías de desarrollo, en el Norte y en el Sur, globalizando la solidaridad, reconociendo que existen condiciones y suficientes recursos humanos y naturales para que todos sin excepción —en este siglo que recién comienza- vivamos con dignidad y aportemos, como ciudadanos y ciudadanas, a la construcción de una sociedad, unlversalizada y justa, en nuestro único planeta, que es, definitivamente, la casa de todos.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Azcueta (2000a), Desarrollo integral de Villa El Salvador, Municipalidad de Lima, Perú. (2000b), Nuevas propuestas para la articulación de la sociedad civil, Lima, Escuela Mayor de Gestión Municipal. Banco Interamericano de Desarrollo (1999), Dónde estamos y cómo nos vemos: América Latina frente al siglo xxi, Washington, BID. Centro de Participación Popular (1996), "Desarrollo local, democracia y ciudadanía", Seminario CCFD, Montevideo. Chcn, Shaohua y Martin Ravallion (2000), How Did tbe World's Poorest Fare in the 1990s?, World Bank. Federación Mundial de Ciudades Unidas (2001), Kit ciudades y medio ambiente, París, FMCU

Laboratoiredu Future, (2001), LesconspirateursduFuture: CinqHistoiresdenotretemps, París, Laboratorie du Future. Medicus Mundi (1999), "Comunicación Norte-Sur", Pamplona, Medicus Mundi. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2000), "Superar la pobreza humana", Nueva York, PN'UD. Banco Mundial (2000), "Our dream: a world free of poverty", Washington, Banco Mundial.





José Malinas y Bruno O. Martínez"

I. INTRODUCCIÓN ¿Puede lo global y lo local generar una sinergia catalizadora del desarrollo comunitario en forma sostenible? ¿Puede la aplicación de la "caja de herramientas" de la gerencia social fortalecer el capital social, que a su vez impulsará el desarrollo local? ¿Puede la capacitación en gerencia social ser un elemento articulador y catalizador del desarrollo local? El objetivo a corto plazo del programa fue fortalecer el capital social local, para catalizar una estrategia de desarrollo local sostenible que mejore las condiciones de vida de la población en forma compatible con los objetivos de desarrollo del milenio. Para evaluar el impacto del programa sobre el capital social, se presentan y analizan las acciones y procesos del programa que pudieron haber impactado sobre los distintos elementos que constituyen el acervo de capital social de una comunidad. Para esta evaluación se describe la dinámica de concertación de una agenda de desarrollo comunitario entre diversos actores clave, así como la utilización de un curso de capacitación en gerencia social como articulador del proceso de implementación inicial. Posteriormente, se analiza el fortalecimiento de los distintos tipos de capital social existentes en la comunidad, y se realiza un breve recuento de los beneficios generados a corto plazo por esta inversión en capital social. La reflexión sobre la experiencia inicial del programa "Carapeguá en desarrollo" nos indica que existiría una serie de elementos y sinergias que podrían * Este trabajo (diciembre de 2004) se benefició de la gran colaboración de César Cabello y José María Costa, colegas del Instituto Desarrollo, así como de los útiles comentarios recibidos en los seminarios y talleres organizados por la Iniciativa de Ética y Capital Social en Washington (2003 y 2004) y Caracas (2003), y por Bernardo Kliksberg en particular. Todos los errores y omisiones son responsabilidad exclusiva de los autores. ** Instituto Desarrollo, Asunción, Paraguay, www.desarrollo.edu. 309


Capital social, metas del milenio y desarrollo local: el caso de la iniciativa de "Carapeguá en desarrollo", Paraguay*


generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos son: i) la sinergia positiva entre lo global y lo local, ii) el impacto positivo que puede tener sobre la formación de capital social local la aplicación de las herramientas de la gerencia social, iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo local que puede generar una capacitación técnica sistemática de dirigentes locales, iv) la eficiencia en la prestación de servicios públicos generada a partir de la articulación entre vecinos, líderes locales, autoridades municipales y representantes del gobierno central que residen en el municipio. Este modelo de articulación permite la organización de la demanda de los servicios públicos y una mejor coordinación con la oferta disponible. El relato de la experiencia se organiza de la siguiente manera: en la sección II, se presentan los antecedentes del programa, tanto contextualizando el municipio como presentando los objetivos de desarrollo del milenio, que sirvieron de base de discusión de la agenda local de desarrollo. En la sección III, se presenta la información básica del programa: sus objetivos principales y su visión. En la sección IV, se describen las estrategias de implementación inicial del programa. En la sección V, se evalúa en función de su contribución con el objetivo de corto plazo: el fortalecimiento del capital social local, y asimismo se muestran algunos indicios tempranos de mejoramiento de salud y educación. En la sección VI, se concluye con algunas reflexiones que nos permiten enfatizar sobre las preguntas planteadas en el inicio de esta introducción, así como plantear los desafíos que permitirán alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo.

II. ANTECEDENTES Carapeguá está situada en la parte central del Departamento de Paraguari en Paraguay, 85 kilómetros al sudeste de Asunción. Según el Censo 2002, tiene una población de 31.240 habitantes, siendo la misma eminentemente rural (78%) y joven (32% menor a 15 años).1 Su población se ocupa principalmente en la agricultura y la industria artesanal. Según el atlas de necesidades básicas insatisfechas (NBI), en el año 1992, el 64% de su población contaba con al menos una NBI. Los años promedio de escolaridad en 1992 eran de sólo 4,3 años, y la tasa de analfabetismo estimada para 1996 era del 7,6%. La esperanza de vida al nacer se estimaba en 68,6 años, menor al promedio nacional de 70 1

Los datos socioeconómicos del Municipio de Carapeguá utilizados en esta sección provienen del resultado preliminar del Censo 2002 y del Informe Nacional de Desarrollo Humano de Paraguay, 2003.


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años. La incidencia de pobreza estimada en 1997-1998 era del 21%. Los indicadores muestran a Carapeguá como a un municipio por debajo de los niveles medios de condiciones de vida del país. El índice de desarrollo humano (IDH) promedio del Paraguay fue de 0,723 para e! año 1992. El Informe Nacional de Desarrollo Humano del 2003 señala que Carapeguá tenía un IDH de 0,605 en 1992. El IDH de Carapeguá en 1992 ha sido inferior al de Nicaragua (0,611) en ese mismo año. Desde abril de 2002, la Municipalidad de Carapeguá y líderes comunitarios, con el apoyo del Instituto Desarrollo, se encuentran impulsando una estrategia participativa de desarrollo integral que apunta a fortalecer el capital social local, crear capacidades gerenciales y establecer sinergia entre el gobierno local y la sociedad civil en el municipio, para mejorar las condiciones de vida de su población en forma coherente con los Objetivos del Milenio. ¿Qué son los Objetivos del Milenio? En septiembre del año 2000, en la Cumbre del Milenio en Nueva York, 191 países miembros de la Organización de Naciones Unidas (ONU) acuerdan para el año 2015, entre otras cosas, lograr la enseñanza primaria universal, reducir en dos tercios la mortalidad infantil, en tres cuartas partes la mortalidad materna y en la mitad la pobreza extrema, en relación con los niveles prevalecientes en 1990. El conjunto de objetivos acordados en ese entonces se conoce como objetivos de desarrollo del milenio (ODM), y constituye una síntesis de los diversos acuerdos adoptados por los países miembros de las Naciones Unidas en cumbres mundiales a lo largo de los noventa. Los ODM son ocho y están acompañados por 18 metas y 48 indicadores. Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio son: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Lograr la educación primaria universal. Promover la igualdad de género y "empodcrar" a las mujeres. Reducir la mortalidad infantil. Mejorar la salud materna. Combatir VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades. Asegurar la sostcnibilidad del medio ambiente. Construir una alianza global para el desarrollo. Algunas Metas del Milenio seleccionadas son:2 1. Reducir la pobreza extrema a la mitad. 2. Reducir la desnutrición y el hambre a la mitad. 2

Todas las metas se refieren al año 2015 en relación con 1990.


CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL...


3. 4. 5. 6. 7. 8.

Que todos los niños y las niñas completen la educación primaria. Reducir en 75% la mortalidad de los niños menores de 5 años. Reducir en 66% la mortalidad materna. Revertir la incidencia de malaria y otras enfermedades. Revertir la pérdida de los recursos del medio ambiente. Reducir a la mitad el número de personas sin acceso a fuentes sostenibles de agua potable. 9. Lograr mejoras significativas en la vida de los habitantes de viviendas carenciadas. 10. Proveer empleo productivo a los jóvenes. 11. Promover el acceso a los beneficios de la nueva tecnología, sobre todo en las áreas de información y comunicaciones.3 Los ODM pueden constituirse en una poderosa herramienta facilitadora de consensos para definir prioridades de acciones de combate a la pobreza tanto en los niveles nacionales como locales. Los diversos actores reflexionan: si el mundo se puso de acuerdo sobre estos objetivos, ¿por qué no tomarlos como punto de partida? En una rápida revisión de estrategias de reducción de la pobreza de varios países, constatamos que éstas se organizan y/o incorporan los ODM como elementos centrales. Al nivel local también se podría reflexionar de la siguiente forma: el compromiso del país en la Cumbre de Nueva York implica un compromiso concreto para que en nuestro territorio local se concreticen estos objetivos. Por lo tanto, lo podríamos tomar como ejes de articulación de las aspiraciones de los habitantes del municipio. La comunidad de Carapeguá reflexionó sobre la base de estas líneas y ha incorporado a los ODM como objetivos orientadores de acción.

III. I.A INICIATIVA Carapeguá es el primer municipio en el mundo que adoptó por consenso una legislación (ordenanza municipal) que establece lo siguiente: a) las metas del milenio son el eje principal de la estrategia del gobierno municipal (ejecutivo y legislativo); b) el presupuesto del municipio debe reflejar adecuadamente las metas del milenio tal cual lo priorizan sus habitantes en forma participativa, con una asignación de por lo menos el 15% del presupuesto municipal a proyectos relacionados con los ODM, y c) se institucionalizará la participación •' Fuente: www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf


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permanente de la sociedad civil en el monitoreo y asesoramiento de este proceso a través de la instauración de un Consejo de Desarrollo Comunitario compuesto por representantes del gobierno municipal y de la sociedad civil organizada. Dentro del proceso de desarrollo participativo, la comunidad de Carapeguá ha avanzado considerablemente en torno a una estrategia de desarrollo sostenible. Se ha capacitado a un equipo técnico que apoya la articulación de las demandas ciudadanas provenientes de las comunidades rurales; se han iniciado proyectos pilotos innovadores en seis de las 13 comunidades rurales del municipio en las áreas de salud, mantenimiento participativo de caminos rurales, educación popular, alfabetización de adultos, estimulación infantil temprana y capacitación en gestión de fincas a productores campesinos. Además, se ha consolidado la participación concertada de distintos estamentos de la sociedad civil y del gobierno municipal. Jornadas públicas de sensibilización, encuentros comunitarios que reunieron a más de 1.400 carapegüeños para reflexionar sobre el programa y las metas del milenio, un curso de capacitación de líderes locales para el diseño y el gerenciamiento de proyectos de desarrollo, la adopción de una legislación que toma los objetivos del milenio como eje de la política de gobierno del municipio y compromete una porción del presupuesto municipal para financiarlo, la conformación de un Consejo de Desarrollo que institucionaliza la participación de sociedad civil, la formación de promotores de salud y de extensionistas de la educación comunitaria, son algunas de las tareas ya encaradas en el marco de este programa.

3.1. Desarrollo impulsado por el capital social La finalidad del programa "Carapeguá en Desarrollo" es implementar una política sostenible de gestión pública eficiente y participativa para lograr los objetivos de desarrollo del milenio (ODM) en el municipio. Este objetivo general se divide a su vez en objetivos de corto y mediano plazo. A corto plazo, se busca fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo humano local sostenible. A mediano plazo, se pretende mejorar sustancialmente las condiciones de vida de la población de Carapeguá en función de los objetivos de desarrollo del milenio. Esto se pretende lograr a través de la coordinación y monitoreo efectivos de las diversas iniciativas del desarrollo encaradas por el sector público (municipal y central), la sociedad civil y las agencias de cooperación internacional en torno a una estrategia global adecuada para la comunidad de Carapeguá.



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Adoptamos un concepto de capital social amplio, que incluye: instituciones, relaciones, actitudes y valores que gobiernan las interacciones entre las personas y pueden contribuir al desarrollo económico y social (Grootaert y Van Bastelaer, 2001). Sobre la base de esta definición amplia de capital social, podemos establecer una tipología de capital social combinando dos clasificaciones complementarias: i) según el tipo de relación entre los actores involucrados y ii) según su forma.4 El capital social se puede clasificar según la relación de los involucrados: en capital social aglutinador, de puente y vinculante (Narayan, 1999; Woolcok, 2002). Se clasifica según su forma: en capital social cognitivo y estructural (Grootaert y Van Bastelaer, 2001). El capital social aglutinador se refiere a las relaciones "cara a cara" entre familiares, amigos y vecinos (Woolcock, 2002). El de puente se refiere a las conexiones horizontales entre personas con características similares, independientemente de lo bien que se conozcan entre ellas (Woolcock, 2002). Por su parte, el capital social vinculante se refiere a la construcción de la capacidad de movilizar recursos, ideas e información más allá de la comunidad a través de interacciones con personas en posición de poder (Woolcock, 2002). El capital social cognitivo es un concepto más subjetivo e intangible. Se refiere a las normas, valores, confianza, actitudes y creencias compartidas (Grootaert y Van Bastelaer, 2001). El capital social estructural se refiere principalmente a organizaciones (formales e informales) y a redes organizacionales y asociativas.

3.3. La visión del programa La visión del programa "Carapeguá en desarrollo" puede resumirse en los siguientes tres puntos: Que en cada compañía (comunidad rural) y barrio del municipio, los vecinos se organicen en grupos de 10 familias con promotores de desarrollo comunitario que les brinden: — la promoción de la salud (maternoinfantil), - apoyo escolar, — mantenimiento preventivo de los caminos rurales, - apoyo en la generación de ingresos. 4

Véase Molinas (2002) para una discusión más acabada de esta tipología.


3.2. ¿ Qué entendemos por capital social?


Que en cada compañía y barrio de los municipios, los vecinos cuenten con su Consejo Comunitario (ce) que articule a todas las organizaciones existentes en la comunidad. Que el municipio cuente con un Consejo de Desarrollo (CD) municipal, que articule a las autoridades municipales, la sociedad civil y las instituciones del gobierno central. Esta visión refleja una comunidad con un capital social estructural robusto en sus diferentes dimensiones: aglutinadora, de puente y vinculante.

IV. LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA

Las líneas estratégicas del programa son siete: i) sensibilización, comunicación y promoción de la participación; ii) fortalecimiento de la organización comunitaria; iii) coordinación interinstitucional entre la comunidad, el gobierno municipal y el gobierno central y departamental; iv) identificación y adaptación de buenas prácticas; v) movilización de recursos locales, y vi) establecimiento de un sistema de monitoreo continuo. Estas estrategias para alcanzar las metas del milenio se sintetizan en el siguiente gráfico. FIGURA 1. Estrategias del programa Menor pobreza, hambre y desnutrición

Educación

Menos muertes

primaria

maternas e

universal

infantiles

Más agua potable, viviendas y empleo juvenil

Sistema de gestión pública sostenible, eficiente y partidpativo

Sensibilización,

Organización

Coordinación

Identificación y

Movilización

comunicación y

comunitaria

Interinstitucional

adaptación de

de recia ROS

buenas prácticas

locales

participación

Gobierno central y departamental

Gobierno municipal

Comunidad

Capacitación

Equipo técnico local

Promotores comunitarios

Monitoreo continuo


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El proceso de concertación en torno a una agenda de desarrollo comunitario implica fortalecer la voluntad política en torno a esta agenda. La voluntad política en este contexto se refiere a la aceptación del programa y al apoyo a este último brindado por los actores clave de la comunidad. En el programa "Carapeguá en desarrollo" se actuó con la convicción de que la aceptación y el apoyo de actores clave de la comunidad no involucrados inicialmente se lograrían en la medida en que el programa pudiera convocar a vastos sectores de la población organizada y no organizada e involucrarlos efectivamente en la determinación de las prioridades de la agenda a concertar, y también en la medida en que la estrategia de negociación entre los actores fuera encarada en forma cooperativa (ganar-ganar) y se lograra una estrategia de comunicación efectiva a nivel local, nacional e internacional. 4.1.1. Los encuentros comunitarios El primer encuentro comunitario marcó un hito importante en relación con la capacidad de convocatoria del programa a la población organizada y no organizada de Carapeguá. A este encuentro concurrieron más de 600 personas (aproximadamente el 2% de la población total del municipio), provenientes de los diversos barrios del casco urbano y de las comunidades rurales que conforman el municipio. En este evento, se presentaron a la comunidad los ODM y el modo como el programa "Carapeguá en desarrollo" pretendía desencadenar un proceso participativo tendiente a afrontar exitosamente los desafíos que los ODM representaban. La participación obtenida en este primer encuentro superó ampliamente la expectativa inicial, en la que se estimaba, sobre la base de experiencias comunitarias anteriores, que la participación oscilaría en alrededor de 100 personas. Un concejal municipal reconoció, posteriormente, que fue la convocatoria alcanzada en este encuentro comunitario lo que le motivó a acercarse y participar más activamente en el programa. Ciertamente, el mismo proceso de preparación del primer encuentro comunitario fue una ocasión importante para ir involucrando a los actores clave en el proceso. Fue durante las sesiones de preparación que se sumaron paulatinamente dirigentes de organizaciones de artesanos, líderes de grupos de base y políticos de diversos partidos. Estos nuevos actores se insertaban en el grupo impulsor inicial del programa, conformado por el intendente, exponentes representativos de la sociedad civil y autoridades educativas. La incorporación de actores clave al grupo impulsor del programa ha sido un proceso continuo.


4.1. Estrategia 1: Sensibilización, comunicación y promoción de la participación

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En el segundo encuentro comunitario, cinco meses después, el proceso fue muy similar al primero, con la diferencia principal de que, para este segundo encuentro, gran parte de la organización del evento recayó sobre los egresados del curso en gerencia social, cuyos borradores de proyectos serían presentados en el encuentro, además de presentarse a estos egresados y de hacer público su compromiso con la comunidad. La convocatoria al segundo encuentro comunitario superó a la primera: asistieron 800 personas, es decir, un incremento del 25% en relación con la primera convocatoria.

4.1.2. Priorización de los proyectos por la comunidad La probabilidad de aceptación y apoyo de actores clave al programa aumenta en la medida en que el programa responda a necesidades sentidas de la población. Es decir, en la medida en que éste pueda involucrar efectivamente a la comunidad en la determinación de las prioridades de la agenda a concertar. En este sentido, se incorpora como el siguiente paso a su lanzamiento oficial en el primer encuentro comunitario, un taller con líderes locales para priorizar los proyectos que conformarían el plan de acción inicial para el desarrollo comunitario. Estos proyectos serían diseñados en el curso de gerencia social e implementados inicialmenre por los egresados del curso en forma voluntaria. En este taller de priorización, realizado una semana después del primer encuentro comunitario, participaron 110 líderes locales. En el taller, se confeccionó una lista de 27 posibles proyectos relacionados con los ODM. Éstos incluían tanto los aportes de los participantes en el taller como las ideas de proyectos contenidos en un borrador de la estrategia nacional de reducción de pobreza, que el gobierno nacional se encontraba elaborando. A cada participante se le solicitó que ordenara jerárquicamente, de acuerdo con la prioridad asignada, a cada uno de los 27 proyectos. Aquellos que ocuparon los 10 primeros lugares (en promedio) fueron considerados como un mandato de la comunidad a los participantes del curso para el diseño e implementación inicial de dichos proyectos en el municipio. Los proyectos priorizados fueron: 1. Atención primaria de salud: la provisión del paquete básico de atención primaria entregado eficientemente por un equipo de salud local, sobre la base de experiencias actuales en otros municipios. 2. Sistemas de producción y comercialización de artesanías y manufacturas. 3. Programa de enriquecimiento de alimentos: provisión de sal yodada, enriquecimiento de la harina de trigo con hierros y vitaminas, además de la provisión de hierro y ácido fólico a mujeres embarazadas.




4. Expansión de la cobertura, eficiencia y calidad de la educación escolar básica. 5. Mejoramiento de la infraestructura vial de la ciudad: ciclovía, mejoramiento de calles y veredas, caminos vecinales, señalización. 6. Expansión de la cobertura, eficiencia y calidad de la educación media. 7. Sistemas de provisión de agua potable. 8. Alfabetización. 9. Programas de asistencia bucodemal. 10. Sistemas de eliminación de excretas de hogares e instituciones educativas, desagüe sanitario. 4.1.3. La campaña de comunicación Se trató de establecer una campaña de comunicación efectiva a nivel local, nacional e internacional. A nivel local, esta campaña de comunicación tuvo sus picos en el proceso de organización de los dos encuentros comunitarios. Se han utilizado activamente todos los medios de comunicación disponibles en la comunidad. Se incluyeron: i) visitas personalizadas a los líderes de las organizaciones comunitarias, ii) cartas personalizadas a los participantes del primer encuentro que habían dejado registrados sus datos personales, iii) participación en programas radiales locales, iv) anuncios en las misas dominicales, v) visitas a los colegios, vi) anuncios a través de "altoparlantes móviles" (unos altoparlantes instalados en una camioneta que transmite un anuncio grabado),5 y vii) una activa cobertura del canal de cable local. Durante la preparación del segundo encuentro comunitario, los egresados del curso en gerencia social mostraron gran capacidad de adaptación para aprovechar todos los espacios de comunicación existentes. Fueron invitados con unos días de anticipación a participar en un desfile de carrozas por el día de la primavera (21 de septiembre), organizado tradicionalmente por un colegio local. Este desfile de carrozas primaverales moviliza a todos los colegios y a muchas organizaciones locales, y tiene tradicionalmente una amplia convocatoria en el municipio. Los miembros del equipo técnico del programa (los egresados del curso de gerencia social) organizaron dos carrozas: la primera representaba la situación actual de Carapeguá, caracterizada por el clientelismo, la mala provisión de servicios de salud y educación, y el abandono a los pequeños productores. La segunda representaba la visión del programa: una sociedad participativa, con 5 Este medio de comunicación muy utilizado y efectivo en Carapeguá sería prohibido en muchos otros lugares por ser considerado como "contaminantes auditivos".


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servicios públicos eficaces y eficientemente entregados que mejoran sustancialmente las condiciones de vida de los habitantes del municipio. Estas dos carrozas fueron montadas con niños como los actores y actrices principales. Las carrozas preparadas por el programa fueron premiadas, y el premio fue utilizado para financiar parcialmente la logística del segundo encuentro comunitario. Además de tener una activa campaña de comunicación local, el programa logró captar la atención de los medios de comunicación nacionales. Los tres diarios de mayor circulación nacional han cubierto en forma destacada esta iniciativa local. Un programa televisivo de gran audiencia nacional destinó, asimismo, un bloque de entrevista sobre la iniciativa en su etapa inicial. El programa captó también la atención internacional. El informativo diario "Primicias" (Newsfront), en la página web central del PNUD, narra una experiencia llamativa a nivel mundial diariamente en dos idiomas. En este espacio se ha narrado la iniciativa de Carapeguá en Desarrollo en el mes de septiembre. La radio de las Naciones Unidas, difundida vía Internet, ha realizado igualmente un par de notas sobre el programa (en los meses de septiembre y diciembre de 2002). Otro informativo electrónico de las Naciones Unidas, "Poverty Reduction. The Practice Newsletter", ha destacado en mayo de 2003 la experiencia de Carapeguá como el primer municipio en el mundo que adopta los ODM como eje de la política del gobierno local, institucionaliza la participación de la sociedad civil en la formulación de estas políticas y se compromete a una asignación presupuestaria por parte del municipio para el financiamiento de estas iniciativas. También ha circulado información sobre el programa en listas de discusión sobre iniciativas tendientes a implementar los ODM a nivel local en el mundo. A partir de estas listas de discusión, se ha pedido información del programa desde varias partes del mundo y se ha posibilitado igualmente la visita de una misión mexicana (conformada por un representante de la Sedesol —Secretaría de Desarrollo Social— y del Instituto Tecnológico de Monterrey). La cobertura comunicacional local, nacional e internacional, ha servido como fuerza motivadora de los actores clave locales y ha fortalecido igualmente la voluntad política para llevar adelante el programa.

4,2. Estrategia 2: Coordinación interinstitucional Uno de los componentes del programa había sido la creación y fortalecimiento de un consejo de coordinación del desarrollo comunitario. Inicialmente, se pensaba formalizar la creación de este consejo de coordinación en el primer mes de




funcionamiento del programa, pues se suponía que coordinaría todas las acciones ejecutivas. Este enfoque inicial tuvo que cambiar para que se adecué al entorno comunitario. Como diversos actores clave de la comunidad se iban incorporando al grupo impulsor, que había alcanzado un número de alrededor de 20 personas involucradas en la preparación del primer encuentro comunitario, se tropezó con el inconveniente de cómo decidir quien conformaba parte del consejo y quién no. Esta decisión hubiera implicado excluir del consejo a algunos actores que estaban activamente participando del grupo impulsor. Además, existían actores clave en la comunidad por su grado de representatividad que aún no participaban activamente del proceso. Por último, no se visualizaba un mecanismo de selección con suficiente legitimidad para justificar la inclusión de unos y la exclusión de otros.6 Ante esta situación, la conformación de un consejo de desarrollo comunitario pasó a ser uno de los objetivos finales del programa en su primera etapa. Es decir, antes que intentar formarlo en el inicio del programa, quedaba claro que su conformación debería ser el resultado de un proceso ampliamente consultado con la comunidad y que los criterios de selección deberían ser igualmente consensuados con un amplio grupo de actores clave de la comunidad. No obstante, se continuó avanzando en el proceso de institucionalización del programa a nivel local y en la preparación de la consulta tendiente a conformar, al cabo del primer año de trabajo, un consejo de desarrollo comunitario representativo y con legitimidad en el municipio. Los pasos en este sentido han sido los siguientes: i) la preparación del primer encuentro comunitario con un grupo impulsor abierto, que tomaba sus decisiones operativas en asamblea, ii) la conformación de un comité supervisor del curso de capacitación constituido por miembros representativos del grupo impulsor que no participaban en el curso, y tenían la función de decidir sobre cualquier aspecto administrativo del curso que se sometía a su consideración, por ejemplo, si las ausencias de los participantes se consideraban justificadas o no, iii) la conformación de un grupo coordinador local del programa, que funcionaría temporalmente coordinando las acciones ejecutivas del programa, y que coordinaría el proceso de consulta para la conformación de un consejo de desarrollo comunitario, y iv) la institucionalización de un equipo técnico del programa, que acompañaría el

*" Uno de los criterios manejados informalmente en torno a la idea de conformación del consejo de desarrollo comunitario fue el de conformar un consejo de notables. Esta idea fue descartada inmediatamente después de recibir el siguiente comentario de uno de los miembros del grupo impulsor: "Si se quiere hacer un consejo de notables, alguien fuera de la comunidad deberá seleccionarlo, pues aquí todos nos consideramos notables".


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diseño e implemencación participativa de los proyectos priorizados por la comunidad tendiente a materializar los ODM en el municipio. Al final del primer año (9 de abril de 2003), se instaura por ordenanza municipal el Consejo de Desarrollo Comunitario "Carapeguá en desarrollo". Esta ordenanza (ley) municipal ha sido adoptada por consenso entre los legisladores municipales y el intendente.7 En ella se establece la creación del Consejo Comunitario "Carapeguá en desarrollo"como instancia de participación, diálogo, consulta y concertación para orientar, planificar y coordinar la tarea del desarrollo humano sostenible en toda la jurisdicción del Municipio de Carapeguá. Se establece que el Consejo tendrá estrecha relación con los órganos del gobierno municipal. Esta ordenanza establece específicamente que el Consejo tendrá como atribuciones y funciones: a. Ser órgano consultivo de la Intendencia y la Junta Municipal en toda materia concerniente al desarrollo humano en la comunidad. b. Proponer a la Junta Municipal, para su aprobación por ordenanza, el Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario. c. Establecer anualmente los planes operativos y acciones para el cumplimiento del Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario. d. Presentar a la Intendencia y a la Junta Municipal sugerencias y dictámenes para la adopción de medidas tendientes a orientar los recursos presupuestarios en función del Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario. e. Con conocimiento de la Intendencia y la Junta Municipal, gestionar la obtención de recursos para la financiación de proyectos de desarrollo humano. f. Fomentar actividades que ayuden a difundir y alcanzar los Objetivos del Desarrollo Humano fijados por la Cumbre del Milenio de la Organización de las Naciones Unidas. g. Promover la conciencia en la ciudadanía sobre los beneficios de la gestión sostenible y participativa en procura de los Objetivos del Milenio. h. Proponer a la Intendencia y a la Junta Municipal normas (ordenanzas, resoluciones) que se orienten a la consecución de los Objetivos del Desarrollo Humano. i. Elaborar un informe anual sobre el desarrollo humano local para conocimiento de las autoridades locales, departamentales y nacionales, y para su difusión en la comunidad. 7

Esta ordenanza ha sido una muestra del avance en el proceso de gobernabilidad democrática, y la presentaremos con mayor detalle más abajo.




j. Implementar anualmente, en coordinación con la Intendencia y la Junta Municipal, una Audiencia Pública para el Desarrollo con participación amplia de la comunidad en la que el intendente municipal presente su informe de la gestión comunal en torno al Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario. k. Presentar ante dicha Audiencia su informe de gestión anual como Consejo en torno al Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario y anunciar los planes operativos y acciones para el año siguiente. El Consejo, de acuerdo con la ordenanza, estará integrado por: a. b. c. d. e.

El intendente municipal o el representante que aquél designe. El presidente de la Junta Municipal o un representante de esta última. Un representante del Ministerio de Educación y Cultura. Un representante del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Un representante de la Iglesia Católica, cuya designación será solicitada a la jerarquía eclesial local. f. Tres miembros connotados de la comunidad carapegueña que sean designados por la Junta Municipal, previa evaluación de currículos y presentaciones hechas individualmente o a propuesta de organizaciones sociales, gremiales, entidades civiles, culturales o vinculadas al desarrollo. g. Tres miembros de la comunidad capacitados para el diseño y la gestión de planes de desarrollo en el marco del programa "Carapeguá en desarrollo". Los miembros del Consejo durarán en sus funciones tres años. No recibirán como tales remuneración alguna. En el presupuesto municipal se tomarán las previsiones necesarias para garantizar el funcionamiento del Consejo. 4.2.1. Tropiezos en el proceso de involucrar a los actores clave El proceso de involucrar a los actores clave de la comunidad no ha estado exento de errores en la experiencia de Carapeguá. No obstante, estos errores formaron parte de la experiencia de aprendizaje del programa. En las reflexiones sobre las acciones realizadas por parte de los involucrados en "Carapeguá en desarrollo", se identificaron dos situaciones en las que no se procedió correctamente. La primera de ellas fue la de suponer que, debido a que miembros del legislativo municipal (la Junta) se encontraban participando activamente en el grupo impulsor del programa, la Junta sería partícipe de las actividades del programa. Resultó, sin embargo, que la Junta sintió que no se le dio la importancia debida como institución municipal y se empezó a gestar un malestar entre algunos de sus miembros en relación con esta actitud del programa.


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Tan pronto se identificó esta situación, se solicitó una audiencia para informar acabadamente sobre el programa al pleno de la Junta. Esta presentación marcó un hito importante de relacionamiento institucional con la Junta. A partir de entonces el presidente de la Junta participa como miembro en el comité coordinador del programa y el pleno de la Junta ha dado numerosas muestras claras de apoyo institucional al programa; asimismo, a propuesta de la autoridades se establecieron mecanismos oficiales de comunicación (informes mensuales, semanales y una comisión especial conformada por cuatro concejales para monitorear en forma bimensual los avances del proyecto). La lectura posterior de esta experiencia fue que esta presentación oficial del programa se debió haber realizado al inicio del programa, teniendo en cuenta que el programa pudo haberse visto afectado entre las tensiones surgidas entre el legislativo y el ejecutivo municipal por razones ajenas al programa. La otra experiencia de aprendizaje, a partir de una acción poco feliz, fue la experiencia que los participantes del curso de capacitación en gerencia social tuvieron al organizarse para aprovechar un préstamo del BID para la instalación del alcantarillado sanitario en el casco urbano. Los participantes del curso de capacitación se preocuparon muy eficientemente de los aspectos técnicos y financieros del proceso, como fueron los trámites necesarios para cumplir con los plazos requeridos por el organismo ejecutor, el diseño de una estrategia de movilización de recurso para cubrir con una parte significativa de los recursos iniciales, entre otros. Sin embargo, no se prestó suficiente atención al proceso de negociación cooperativa y a establecer una red de alianzas en forma más participativa. Se generó así cierta incomodidad en relación con la amenaza potencial que este nuevo grupo podía implicar para espacios de poder previamente asignados entre otros actores, lo que produjo un bloqueo informal de la iniciativa de dotación de un nuevo y moderno sistema de alcantarillado sanitario al municipio.8

4.3- Estrategia 3: La capacitación como herramienta catalizadora del desarrollo local Dentro del programa "Carapeguá en desarrollo", el curso-taller en gerencia social ha ocupado un lugar central y ha articulado, en gran medida, la etapa inicial del programa. El curso-taller captó el interés de un gran número de actores 8

Ante este bloqueo, el intendente encaró una reforma del sistema vigente de alcantarillado y logró mejorar el manejo de las aguas servidas en el casco urbano, pero con limitaciones que hubieran sido superadas en caso de haberse implementado el proyecto recién mencionado.




clave desde las conversaciones iniciales para el diseño del programa. El interés se basaba en la percepción de que el curso sería de alta calidad, juzgado por parámetros estandarizados internacionalmentc, y con alta aplicabilidad local. Esta percepción se debía principalmente a las siguientes razones: i) el programa se basaba en gran medida en el contenido de los cursos en gerencia social del INDES-BID, que había logrado la aprobación de una vasta audiencia a lo largo de América Latina y el Caribe; ii) el plantel docente estaba conformado en un 80% por docentes con doctorados (o candidatos) en prestigiosas universidades de los Estados Unidos y Europa, con experiencia en el tipo de capacitación ofrecida, y iii) la capacitación sería muy aplicada, pues se esperaba que los participantes elaboraran borradores de proyectos en respuesta a las prioridades establecidas por los líderes locales en un taller previo al inicio de curso. La expectativa y el interés generado en torno al curso en gerencia social permitieron establecer una estructura de incentivos para promover el capital social local. La promoción del capital social se daría en la forma de mayor participación y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad. Específicamente, la estructura de incentivos se estableció de la siguiente manera: i) se valorizó en términos monetarios el costo del curso por persona en US$ 1.200 (descontando la contribución local en especie);9 ii) se enfatizó que existían becas disponibles para la comunidad de Carapeguá, por lo tanto todos los participantes recibirían una beca para la participación en el curso en nombre de la comunidad y se esperaba que retornaran los beneficios en la forma de diseño e implementación inicial (por el término de un año) de uno de los proyectos priorizados por la comunidad, y iii) se estableció que la información relacionada a la asistencia, a la elaboración de los diseños de proyectos priorizados por la comunidad y al cumplimiento del compromiso de los participantes en la implementación inicial de los proyectos, sería pública a través de la página web del Instituto Desarrollo. La prensa local sería entrenada en el acceso a esta información, de modo que su publicidad local se constituyera en un reconocimiento comunitario para quienes cumplieran con su compromiso y en una sanción implícita para quienes no lo hicieran. El compromiso formal, público y por escrito, de participar responsable y activamente en el curso de capacitación y trabajar en el diseño e implementación de uno de los proyectos priorizados por la comunidad era uno de los tres requisitos exigidos para realizar el curso-taller en gerencia social. Los otros dos requisitos eran tener experiencia en organizaciones comunitarias y tener estu' Este costo es significativamente menor a cursos ofrecidos por un plantel docente equivalente en universidades paraguayas.


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dios secundarios concluidos. Estos tres requisitos fueron consensuados tanto con el grupo impulsor del programa como con los interesados en participar en el curso, con quienes se mantuvieron sesiones informativas. La racionalidad detrás de estos requisitos se basaba en que debían tener un entrenamiento académico mínimo para poder aplicar, efectivamente, las herramientas de gerencia social que les servirían para el diseño e implementación inicial de los proyectos. Además, se utilizaba la experiencia en organizaciones comunitarias como un proxy (una aproximación) al grado de compromiso comunitario. Como señalamos, el compromiso formal posibilitaba reforzar los incentivos para que diseñaran e implementaran inicialmente los proyectos priorizados por la comunidad. El establecimiento consensuado de estos requisitos contribuyó a que se alejaran los temores iniciales de algunos actores clave de la comunidad en relación con la posible "partidización o politización" en la selección para el curso, según lo manifestaron posteriormente. Además, estos requisitos claros y sencillos demostraron ser efectivos, a juzgar por los resultados del proceso de selección. Fueron seleccionados participantes motivados, comprometidos con su comunidad, con las habilidades necesarias para absorber y aplicar los contenidos de la capacitación, y sobre todo, se logró conformar un grupo representativo de los diversos sectores de la sociedad local, a juzgar por las características políticas, de edad, de género, religiosa, y de ocupación laboral de los participantes. Esta diversidad del grupo ha demostrado ser un activo importante en el proceso de concertar voluntades de los diversos actores clave en torno a una visión compartida de desarrollo comunitario. El curso de capacitación en gerencia social ha sido muy exitoso como lo muestran los borradores de proyectos obtenidos y la evaluación de los participantes. Concluidas las 120 horas presenciales de capacitación durante un período de 10 semanas, se contaron con borradores de proyectos en cuatro áreas de acción: i) programa en salud: con proyectos en atención primaria de salud, salud bucodental, mejoramiento de la nutrición familiar, agua potable y saneamiento; ii) programa de educación: proyectos de mejoramiento de la calidad y cobertura de la educación escolar básica y media, y educación de adultos; iii) proyecto de mejoría de los caminos vecinales, y iv) proyecto de mejoría del diseño y comercialización de artesanías. Los borradores de proyectos se elaboraban paulatinamente, cuando los participantes en el curso-taller aplicaban el contenido aprendido en las sesiones a la búsqueda de soluciones para los problemas priorizados por la comunidad, contando con el apoyo docente. Para aproximadamente el 70% de los participantes, el curso les brindó una oportunidad de interactuar con nuevas tecnologías de información (Internet) y nuevos instrumentos electrónicos para la formula-




ción y presentación de proyectos. Todos los grupos de trabajo realizaron una revisión, a través de Internet, de iniciativas similares a las que estaban trabajando y que tenían lugar en otros países de América Latina. Con la participación de invitados especiales de organismos gubernamentales nacionales, el curso se constituyó en un espacio de diseminación de información sobre mejores prácticas nacionales. Esto fortaleció los contactos de líderes locales en el municipio con actores clave de los organismos nacionales responsables de la salud, educación, saneamiento y promoción de exportaciones de artesanías. El grado de satisfacción de los participantes fue elevado. La evaluación promedio de las sesiones por parte de los participantes fue de 4,7 en una escala de 1 al 5, tanto en lo referente a la relevancia del contenido como a la calidad de la presentación. Al constatar la importancia de la capacitación como un instrumento articulador de procesos de cambio, debido al status en la comunidad y al reconocimiento de las autoridades locales hacia las personas voluntarias, todas las iniciativas del programa en las comunidades rurales tenían un componente explícito de capacitación, sean iniciativas de salud, caminos o de producción. Desde ese momento, el equipo técnico adoptó como slogan las palabras que, a su entender, eran claves para el desarrollo: capacitación, organización y solidaridad.

4.4. Estrategia 4: Identificación y adaptación de buenas prácticas El curso de capacitación de 120 horas en el cual se conformó el equipo técnico del programa "Carapeguá en desarrollo" generó un espacio para reconocer y adaptar buenas prácticas. La identificación de buenas prácticas tuvo diversos mecanismos: i) la investigación de los docentes de los módulos del curso;10 ii) el contacto con gerentes de programas y proyectos del sector público y de ONG que compartían sus conocimientos de buenas prácticas en otras regiones del país, y iii) el trabajo proactivo de los participantes del curso de capacitación de identificar buenas prácticas en la revisión de experiencias similares vía Internet. El proceso de adaptación de las buenas prácticas identificadas se realizaba en los laboratorios de aplicación del curso. A medida que utilizaban las herramientas de formulación participativa de proyectos para el desarrollo, los miembros del equipo técnico, en su proceso de capacitación, iban adaptando a la realidad de Carapeguá las iniciativas identificadas como referencia. Es decir, el análisis de involucrados, los análisis de árboles, los ejercicios FODA, y la elaboración de 10

Esce aspecto se analiza en mayor detalle en Molinas, Taylor y Elias (2004).


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la matriz del marco lógico fueron los instrumentos con los cuales los participantes del curso fueron adaptando las buenas prácticas de otros lugares a la realidad carapegueña. En este sentido, todos los proyecto formulados e implementados por el equipo técnico del programa "Carapeguá en desarrollo", con el apoyo del Instituto Desarrollo, fueron resultado de la identificación y adaptación de buenas prácticas, ya sean de otras partes del país o del mundo. 11 A diciembre de 2004, el proyecto de salud preventiva está instalado en cinco comunidades rurales, y en ocho compañías de Carapeguá se conformaron comisiones viales.

4.5. Estrategia 5: Organización comunitaria El fortalecimiento de la organización comunitaria se realiza a través de la implementación de los proyectos priorizados por la comunidad en las distintas compañías (comunidades rurales). Como señalamos, la implementación de este proyecto se articula igualmente a través de procesos de capacitación. Desde el mes de octubre de 2002, se ha iniciado el proceso de aplicar en forma experimental los proyectos priorizados por la comunidad y diseñados en el curso de gerencia social. Como paso inicial para la implementación de los proyectos, se decidió seleccionar una comunidad piloto donde comenzar la implementación participativa de los proyectos diseñados. Para que la comunidad sea elegible se establecieron estos requisitos: i) se debe conformar en la comunidad por lo menos 30 grupos de 10 familias vecinas cada uno, que decidan participar en el proyecto, y ii) por cada grupo de 10 familias, se debe identificar una persona voluntaria que será capacitada para la promoción del desarrollo comunitario y deberá acompañar las actividades del grupo vecinal por un año. Estos requisitos para ser seleccionados, promueven la organización de grupos vecinales y, mediante la capacitación de promotores comunitarios, propician su fortalecimiento. Sobre la base de estos requisitos se organizaron tres comunidades rurales en el primer llamado, 12 que representó la organización de " Un ejemplo ilustrativo de este proceso de identificación y adaptación participativa de buenas prácticas lo constituye el proyecto de mantenimiento preventivo y participativo de caminos rurales. En proceso de diseño, se revisaron experiencias de diversos continentes y países en este tipo de iniciativas. Se presentó el resultado de esta revisión a los actores comunitarios en el momento de analizar y decidir sobre distintas alternativas de cursos de acción. 12 Como criterio de focalización, sólo las comunidades rurales eran elegibles para la experiencia piloto (con la excepción de dos barrios marginales del casco urbano). El atea rural en Paraguay es, en promedio, marcadamente más pobre que el área urbana.




más 900 familias, es decir, más del 20% de la población rural total del municipio. Las tres comunidades rurales que se organizaron para participar fueron: Franco Isla, Tayi y Espartillar. Luego de esta primera etapa, el equipo técnico y el intendente generaron eventos en las demás compañías fomentando la formación de estas redes con un promotor comunitario cada 10 familias. En diciembre de 2003, se recorrieron seis compañías y, en marzo de 2004, ya se tenían conformada las redes en otras tres compañías, donde comenzaron las capacitaciones. A diciembre de 2004, el proyecto de salud preventiva está instalado en cinco comunidades. El Hospital público del Municipio trabaja en forma eficiente y participativa con la comunidad, obteniendo mucho más resultados que la gestión promedio de los hospitales públicos en Paraguay con similares recursos, debido a la adopción de medidas costo-efectivas basadas en la prevención y participación comunitaria. Por otro lado, los promotores se reúnen mensualmente con la directora del Hospital Distrital, el secretario ejecutivo del Consejo de Desarrollo y el presidente del Consejo Distrital de Salud a fin de rríonitorear la marcha de los servicios y la acción preventiva de estos últimos. El establecimiento de la red de promotores de salud y la formación de un equipo local de salud catalizan la organización comunitaria en otras áreas por medio del establecimiento de los consejos comunitarios en cada comunidad rural y barrio urbano. Estos consejos comunitarios aglutinan a todas las organizaciones existentes y propician la planificación estratégica participativa a nivel de cada comunidad. Dado que el sector salud convoca a todas las familias por igual y la red de promotores se convierte en un canal efectivo de diseminación de información, la conformación de la red de promotores ha sido indicada como la mejor alternativa para iniciar y fortalecer la coordinación de organizaciones comunitarias a nivel de las compañías. En ocho compañías de Carapeguá se formaron comisiones viales, que fueron convocadas a través y a criterio de los promotores de salud. Ellas detectaron 29 puntos críticos en los caminos vecinales (que son terraplén) y convocaron a las autoridades a hacer un relevamiento conjunto de los problemas y las posibles soluciones técnicas. Estas ocho comisiones viales se articularon con el Consejo de Desarrollo a través de la Coordinadora Distrital de Comisiones Viales y convocaron a técnicos del Ministerio de Obras Públicas (Gobierno Central), debido a que no existe en el país unidades técnicas descentralizadas. A partir de la implementación en las diversas comunidades de proyectos en el área de salud, caminos, educación de adultos, estimulación temprana, mejoramiento de la relación escuela-familia y educación básica, se está formando en el Municipio de Carapeguá una matriz de la organización que combina las


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dimensiones geográficas y sectoriales de las iniciativas del proyecto. Esta modalidad de organización se presenta en el gráfico a continuación. FIGURA 2. Matriz organizacional de las iniciativas del proyecto

En el proceso de implemcntación de los diversos proyectos en las varias compañías de Carapeguá, hemos observado que existe una secuencia "óptima" de puesta en marcha de proyectos sectoriales que favorece la organización comunitaria. Es conveniente primero comenzar con la iniciativa de salud, que despierta un interés más general que las demás. Todas las familias necesitan servicios de salud preventiva, nadie está exento del riesgo de accidentes y enfermedades. Pero, no todas las familias tienen adultos analfabetos o niños en edad escolar, por ejemplo. Dado este interés más generalizado por la salud, es el área que más se presta para realizar la organización de los vecinos en grupos de 10 familias vecinas por promotor. Una vez que este sistema de un promotor cada 10 familias está instalado, la información, motivación a las familias y seguimiento pueden realizarse con mayor facilidad. La secuencia posterior a la organización del sistema de salud, de acuerdo con las lecciones aprendidas, es la siguiente: Educación popular para líderes: centros integrados de acción comunitaria => consejos comunitarios. Organización por grupos de interés: i) alfabetización, i¡) artesanía, iü) caminos vecinales, iv) estimulación temprana.



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En septiembre de 2003, el Consejo de Desarrollo plantea entre sus objetivos estratégicos que "La Municipalidad de Carapeguá cuente con recursos y los utilice en forma transparente, en apoyo a las iniciativas ciudadanas para lograr las metas del milenio". Esta determinación se tomó a raíz de constatar que los gastos corrientes en la Municipalidad no permitían ningún gasto de inversión, con lo que se dificultaba todo el programa. A partir de ello, se consideró como buena práctica las intervenciones realizadas por Finanzas Municipales, una consultora financiada por USAID que estaba apoyando a 12 Municipios para aumentar su recaudación. Si bien Carapeguá no formaba parte de las prioridades iniciales de expansión del servicio de Finanzas Municipales, gracias a la gestión del programa "Carapeguá en desarrollo" se realizaron las negociaciones correspondientes para recibir la asistencia técnica de la USAID. Debido al trabajo coordinado entre la Intendencia y la Junta Municipal, se logró llevar este proyecto al Municipio y, más aún, el municipio de Carapeguá fue el primero en ser implementado por la USAID, incluso antes que los otros municipios con quienes el proyecto de Finanzas Municipales venía conversando para su futura expansión. Esto se realizó debido al trabajo expeditivo de la Intendencia y la Junta Municipal en satisfacer las condiciones previas exigidas, que incluía la aceptación por ordenanza municipal de una serie de criterios establecidos a partir de la experiencia anterior del proyecto de la USAID. La metodología consistía en concentrar el esfuerzo inicial en los grandes contribuyentes tributarios del municipio. Posteriormente, al mejorar las finanzas, se contrataron censistas que mejoraron el catastro del Municipio y relevaron todas las propiedades que puedan tributar, de tal modo de disminuir las evasiones impositivas que alcanzaban al 60%. Para elaborar el catastro en la zona rural se recurrió a las organizaciones ligadas al programa "Carapeguá en desarrollo", que fueron entrenadas para realizar el relevamiento de infraestructura necesario para tener un catastro rural en tres compañías. El proyecto de finanzas municipales ha estado operativo en el 2004. Al término del primer año, según las estimaciones del proyecto de la USAID, los ingresos adicionales del municipio aumentaron en más del 30% en términos reales en relación con el año anterior.


4.6. Estrategia 6: Movilización de recursos locales


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Uno de los elementos centrales en el curso de gerencia social fue el ciclo de proyectos con el enfoque del marco lógico. Como es de esperar, se ha hecho gran hincapié en el monitorco continuo de las actividades realizadas y su relación con los impactos esperados. No obstante, generar una cultura de aprendizaje organizacional basada en la sistematización de las informaciones de monitoreo es un proceso continuo. El monitoreo de proyectos con apoyo de la cooperación internacional se realiza con regularidad. El monitoreo del fortalecimiento institucional de los órganos de dirección del proyecto se realiza en jornadas semestrales de evaluación. No obstante, persiste el desafío de conectar la gestión cotidiana con los objetivos estratégicos relacionados con las metas del milenio. El programa "Carapegua en desarrollo" se encuentra hoy inmerso en ese proceso. El equipo técnico del programa, los miembros del Consejo de Desarrollo Municipal y el Instituto Desarrollo se encuentran implementando un sistema de monitoreo en línea, que conecte la visión estratégica del programa con la gestión cotidiana sobre la base de cuatro perspectivas: proceso de actividades, satisfacción de los usuarios, aprendizaje de los actores y sostenibilidad financiera. Estas perspectivas se aplicarán a las áreas de salud, educación, caminos, producción y gestión municipal. Para su implementación, se ha obtenido la donación de una empresa nacional exportadora de software de gestión que permitirá su despliegue on-line en tiempo real y facilitar la información en forma clara y concisa a todos los actores involucrados del programa. La metodología de monitoreo continuo es la del Balanced Scoredcard (BSC), o Cuadro de Mando Integral, que es una aplicación de gestión estratégica que utiliza la metodología desarrollada en la Universidad de Harvard (Cybira, 2004). El BSC ayuda a dirigir y enfocar los esfuerzos para lograr la alineación estratégica de la organización y medir el progreso hacia el cumplimiento de los objetivos propuestos. El BSC es una herramienta de apoyo para la toma de decisiones de los gerentes sociales y ciudadanos, además de servir de comunicación, movilización y aprendizaje dentro de la iniciativa. Permite analizar las variables relevantes que afectan al desempeño de la iniciativa tales como presupuesto, satisfacción de usuarios, eficiencia de procesos y otras (Cybira, 2004); traducir los objetivos estratégicos del programa en un conjunto coherente de métricas de rendimiento definidas en forma jerárquica, y ordenar los objetivos estratégicos según las perspectivas definidas en la persecución de los logros de la visión y cumplimiento de la misión de la empresa. Eacilita, asimismo, la comunicación me-


4.7. Estrategia 7: Monitoreo continuo


diante gráficos sencillos de interpretar que conectarán lo actual con los objetivos estratégicos a mediano y largo plazo en tableros gráficos. El BSC permitirá registrar toda la estrategia del programa y las relaciones de causa-efecto de los objetivos. De esta forma, la estrategia formará parte de las acciones diarias de cada involucrado, incrementando su compromiso; asimismo, favorecerá la transparencia al comunicar las metas en forma clara y entendible a una vasta audiencia ciudadana. Se espera que este instrumento de monitoreo, gestión y rendición de cuentas esté puesto en funcionamiento en línea y accesible vía Internet para todos los interesados durante el segundo semestre de 2005.

V. EVALUACIÓN DE ALGUNOS INDICADORES TEMPRANOS DEL PROGRAMA El proyecto impactó positivamente en el fortalecimiento del capital social tanto del tipo cognitivo como estructural. Igualmente afectó a las distintas dimensiones de relacionamiento entre actores: relaciones "cara a cara", relaciones horizontales de puente y relaciones verticales de vinculación.

5.1. El fortalecimiento ¿iel capital social cognitivo Tal vez la situación más clara en cuanto al fortalecimiento del capital social cognitivoaglutinador (referentes a relaciones cara a cara) haya sido el curso de capacitación. En las 120 horas presenciales compartidas, en los trabajos grupales adicionales y en los espacios de recreación compartidos se fortalecieron los lazos afectivos entre los participantes. Se fortalecieron también las visiones compartidas a través de los ejercicios de construcción de escenarios y visiones para el futuro de la comunidad, que se realizaron tanto en el proceso de elaboración de los borradores de proyectos como en las sesiones de planificación estratégica una vez concluida la capacitación. El capital social cognitivo, en sus dimensiones de puente y vinculante, también mostró cambios. La campaña de comunicación y los encuentros comunitarios fortalecían una visión de comunidad y una agenda para lograrla. Esto no es otra cosa que fortalecer creencias compartidas entre actores que no necesariamente se conocen cara a cara, y que pueden estar o no en posiciones asimétricas de poder. Además, todo el proceso, en especial la campaña de comunicación, enfatizaba el fortalecimiento de valores como la solidaridad y la participación. El capital cognitivo vinculante se vio igualmente fortalecido por lo que Robert Putnam (1993) denomina la "propiedad transitiva del capital social": "confío en ti aunque no te conozco porque en ti confía ella, a quien conozco y en quien


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confío". Esta propiedad transitiva del capital social amplió los contactos "vinculantes" que tenían los diversos actores involucrados en el proyecto, lo cual favoreció el proceso de concertación en torno al proceso y la agenda de desarrollo que se definió participativamente. Por último, la norma consensuada de reciprocidad para con la comunidad, establecida a través del compromiso formal (requerido para participar en el curso de capacitación), puede ser considerada como una acción tendiente a fortalecer el capital social cognitivo vinculante. Cognitivo, porque se refiere a una norma de reciprocidad con la comunidad. La norma de reciprocidad consiste en que la comunidad "como un todo" recibe un recurso en forma de becas de capacitación, que transfiere a determinados miembros, que a su vez se comprometen a devolver el recurso recibido en la forma de proyectos que serán diseñados e implementados inicialmente por ellos en forma no remunerada. Vinculante, debido a que relaciona a individuos con mayores recursos educativos (el promedio de educación de los egresados del curso es mayor a 12 años), con el resto de la comunidad, que cuenta con un promedio de sólo cuatro años de educación en promedio.

5.2. El fortalecimiento del capital social estructural Con los egresados del curso de capacitación se conforma el equipo técnico del proyecto, una primera instancia organizativa que contribuye al fortalecimiento del capital social estructural aglutinador, basado en relaciones cara a cara de individuos relativamente homogéneos en términos de acceso a recursos. Se forma igualmente el grupo coordinador local, que hasta cierto punto puede ser considerado como una instancia fortalecedora del capital social vinculante. En este grupo coordinador local se encuentran representados actores rurales y urbanos, actores de la sociedad civil y del gobierno local, así como actores representativos de diversas corrientes políticas. A la fecha, el Consejo de Desarrollo ha determinado unos objetivos estratégicos y participó activamente en la realización de la audiencia pública para el presupuesto municipal, así como del equipo evaluador de las solicitudes ciudadanas para estructurar el presupuesto municipal 2005. Tanto el grupo coordinador local como el equipo técnico fortalecen, igualmente, el capital social estructural de puente. Entre sus funciones están las de coordinar las acciones de los diversos grupos en torno a las actividades que permitan lograr los ODM. En este sentido, coordinarán las acciones de los grupos de bases de las diversas comunidades, así como las actividades de los grupos de base preexistentes que




quieran sumarse a la campaña de lograr los ODM. Cabe mencionar que los participantes del curso de capacitación realizaron un inventario de las distintas organizaciones de la sociedad civil existentes en el municipio y registraron a más de 150 organizaciones que tienen una membresía acumulada de 5.000 miembros. Esta base de datos fue utilizada para convocar en forma personalizada a las distintas organizaciones para el segundo encuentro comunitario. El grupo coordinador local y el equipo técnico fortalecen el capital social estructural-vinculante más allá del municipio, mediante la consolidación de redes de apoyo con instituciones departamentales, del gobierno nacional, ONG de la capital y agencias de cooperación internacional. Miembros del grupo coordinador local y del equipo técnico han fortalecido relaciones de trabajo en torno al proyecto con numerosas instituciones no locales. A partir de la finalización del curso de capacitación, apoyar la expansión de las redes de contactos no locales del grupo coordinador local y del equipo técnico se constituyó en la prioridad central del Instituto Desarrollo dentro del proyecto. Como señalamos arriba, el proyecto ha fortalecido el capital social estructuralaglutinador, promoviendo la organización de grupos vecinales. Se organizaron más de 160 grupos de 10 familias vecinas en 6 comunidades de las 13 existentes. La convicción inicial de que la capacitación de líderes locales fomentaría el involucramiento de otros actores comunitarios, se comprobó más tarde a medida que se implementaron los proyectos comunitarios. Así, se pudo observar en el caso del personal de blanco del Hospital Distrital: comenzó como espectador; luego de la primera capacitación de promotores voluntarios de salud, comenzó a participar la Directora, y más tarde, cuando se lleva a cabo la tarea de contacto con las comunidades, se involucraron personal del Departamento de Salud Pública. Hoy el Hospital Distrital ha reasignado funciones y cuenta con una persona encargada de atender a los promotores de salud, tarea que no formaba parte de ningún centro de salud antes del proyecto. También se logró más rápidamente el compromiso de las autoridades en el mejoramiento de caminos vecinales, gracias al relevamiento conjunto y el diseño participativo de las soluciones, con el apoyo técnico de las unidades de la gobernación y el Gobierno Central.

5.3. El retorno a la inversión en capital social en Carapeguá: avance hacia los objetivos de mediano plazo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio El aumento en la inversión de capital social en Carapeguá, que el proyecto trató de realizar en su etapa inicial, ha generado avances observables en la mejora de


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las condiciones de vida de la población de acuerdo con los Objetivos del Milenio. En este sentido cabe destacar lo siguiente: 1. Se ha establecido una hoja de ruta para el desarrollo de Carapeguá. Los ODM han sido incorporados en la agenda de los actores clave de Carapeguá, y se la ha enriquecido con otras prioridades (atención bucodental, por ejemplo). Se elaboraron proyectos que responden a esta hoja de ruta, se diseñó una estrategia gradual de implementación y se inició el proceso inicial de llevar a cabo lo planificado. 2. La articulación de una masa crítica de líderes/técnicos locales entrenados en diseño, gestión y monitoreo de proyectos para el desarrollo comunitario. Esta masa crítica ¡ocal es una apuesta seria a la sostenibilidad del proceso. 3. Se han movilizado exitosamente recursos en torno a la implementación inicial de los proyectos. El Ministerio de Salud ha provisto los recursos humanos para la capacitación de los agentes comunitarios en las comunidades seleccionadas para las pruebas pilotos, el Ministerio de Educación está proveyendo los recursos humanos y materiales didácticos para la educación permanente de adultos en las comunidades seleccionadas. Profesionales de la salud residentes en el municipio también ofrecieron su apoyo, que se suma al acervo de trabajo voluntario que el equipo técnico y el grupo coordinador local están realizando. 4. Se han diseñado proyectos de desarrollo comunitario de alto impactos relacionados con los ODM elaborados en las siguientes áreas: a. Atención primaria de salud. b. Educación permanente de jóvenes y adultos. c. Mejoramiento de caminos vecinales. 5. Se han logrado mejoras observables de condiciones de salud en varias comunidades. El aumento de la cobertura de vacunación en niños de O a 5 años, el control prenatal y del PAP, son los pasos que se están dando, desde el componente salud, para mejorar la salud maternoinfantil, que es el tercer ODM señalado. 6. En educación, el Ministerio del ramo había tenido una experiencia piloto denominada "Escuela Viva", en siete escuelas con un éxito notable. Debido al contacto con la Municipalidad en el Consejo de Desarrollo Municipal, se ha establecido un acuerdo para hacer llegar la experiencia a las 32 escuelas restantes, mediante el aporte del Gobierno Central y la Municipalidad. 7. Se ha obtenido una experiencia de gobernabilidad local muy exitosa, que contrasta con las crisis políticas del país. Es el primer municipio en el mundo que legisla por consenso que las metas del milenio son el eje principal del




gobierno municipal, que el presupuesto del municipio debe reflejar adecuadamente las metas del milenio como lo priorizan sus habitantes en forma participativa, y que simultáneamente institucionaliza la participación de la sociedad civil a través de la instauración de un consejo de desarrollo comunitario compuesto por representantes del gobierno municipal y de la sociedad civil organizada. 8. Se han utilizado más eficientemente los recursos públicos. 9. Se han logrado compromisos de rendición de cuentas periódicas de la gestión pública en relación con las prioridades de la gente. 10. Se ha iniciado un modelo de intervención muy participativo, que a) articula al gobierno municipal, a la sociedad civil organizada y a los vecinos que se organizan en núcleos de 10 familias, y b) cooperan y monitorean la provisión de servicios públicos relacionados con la generación de ingresos, infraestructura, salud y educación.

VI. ALGUNAS LECCIONES APRENDIDAS Y REFLEXIONES FINALES Una reflexión sobre la experiencia inicial del proyecto "Carapeguá en desarrollo" nos indica que existiría una serie de elementos y sinergias que pueden generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos son: i) la sinergia entre lo global y lo local, ii) el impacto positivo que puede tener sobre la formación de capital social local la aplicación de las herramientas de la gerencia social, y iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo local que puede lograr una capacitación técnica sistemática a dirigentes locales. Esta experiencia nos invita igualmente a analizar las transformaciones en los cuadros gerenciales en este proyecto de desarrollo local. Finalmente, quisiéramos concluir identificando los desafíos que el proyecto enfrenta para constituirse en una experiencia de desarrollo local sostenible.

6.1, Sobre lo global y lo local Constatamos en la experiencia de Carapeguá que "lo global" ha generado una fuerza motivadora y catalizadora de una iniciativa local. Lo global en este contexto estuvo dado por: a) los objetivos de desarrollo del milenio, objetivos globales concertados por 191 países, y b) el papel de las agencias de cooperación internacional, que tienen una reputación mundial. Estos elementos globales han facilitado la concertación de una agenda de desarrollo local. Los ODM constituyeron una base de trabajo que contó con la


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suficiente legitimidad como para facilitar la elaboración de una agenda de desarrollo comunitario aceptada por la población de Carapeguá. Los ODM, no obstante, fueron considerados como una base de trabajo y no una imposición externa al nivel local. En este sentido, en el taller de priorización de los objetivos para el desarrollo comunitario, se consideraron proyectos muy relacionados con los ODM, así como otros que no los estuvieron tanto. Por ejemplo, los ODM no incluyen nada respecto de la salud bucodental, una de las 10 prioridades de los carapegueños. Igualmente, el objetivo de reducción de pobreza extrema es lo suficientemente amplio como para que los agentes locales determinen las prioridades que beneficiarán a la población más pobre en la comunidad. La comunidad de Carapeguá consideró que al fortalecer la industria artesanal y mejorando los caminos rurales se estaría generando condiciones propicias para beneficiar a los segmentos más pobres. Es decir, en la operacionalización de los ODM existe un gran margen de discrecionalidad para que la comunidad determine sus propias acciones. Como mencionamos arriba, al inicio del proyecto la reputación de las agencias de cooperación (los donantes) sirvieron para fortalecer los lazos de confianza entre actores locales. Al nivel comunitario, uno de los temores existentes al inicio del proyecto fue la politización partidaria de esta iniciativa. La presencia de las agencias de cooperación alejó en cierta medida estos temores. Se confiaba en su capacidad de supervisión para que la experiencia no se politizase partidariamente. Además, la presencia de las agencias de cooperación generó una mayor sensación de cuerpo entre los diversos actores locales, muchas veces enfrentados entre sí en disputas por espacios de poder. Se identificaron varias oportunidades en que actores clave del municipio participaron como miembros del "equipo Carapeguá" que trataban de salir airoso en el torneo mundial por el desarrollo.13 La presencia de la cooperación internacional propició este sentimiento de equipo local, que se vio fortalecido por la posterior cobertura internacional del proyecto.

6.2. Las herramientas de la gerencia social y el capital social Consideramos que las herramientas de la gerencia social incluyen los siguientes elementos: i) estrategias de negociación cooperativa, ii) análisis de involu13

La metáfora deportiva es representativa de la situación experimentada, pues normalmente sólo en competencias deportivas internacionales se percibe con claridad que los paraguayos paraguayas dejan de lado banderas políticas y comparten anhelos comunes.




erados, ni) planificación estratégica participativa, iv) formación y gerenciamiento de redes, y v) establecimiento de un sistema de monitoreo continuo de las actividades y reformulación de los planes originales, si las circunstancias lo aconsejan. Estas herramientas se han aplicado a lo largo de la etapa inicial, como puede inferirse de la descripción del proceso de implementación señalado arriba. Sus resultados han sido auspiciosos en términos del fortalecimiento de los distintos tipos de capital social, como lo hemos señalado igualmente. Las estrategias de negociación cooperativa (ganar-ganar), que entre otras cosas aconsejan involucrar a los actores en la búsqueda de soluciones conjuntas, han sido una motivación principal en el proceso de involucrar a actores clave en la negociación de la agenda de desarrollo comunitario. A pesar de algunas falencias señaladas, la identificación de los actores que apoyarían u obstaculizarían el proyecto, y el diseño de estrategias de concertación de acuerdo con ello, se han realizado con frecuencia durante la etapa inicial del proyecto. Con el grupo de egresados y los miembros del grupo coordinador local, se ha realizado un taller de planificación estratégica a fin de clarificar visiones y líneas de acción tendientes a implementar un plan de acción de desarrollo comunitario. Se han creado y fortalecido redes de cooperación entre el grupo coordinador local, el equipo técnico local, grupos comunitarios del municipio, las instancias del gobierno municipal (ejecutivo y legislativo), autoridades educativas y del sector salud tanto del municipio, del departamento como del gobierno central. Se ha involucrado igualmente al gobierno departamental en la iniciativa y se han expandido las relaciones con las agencias de cooperación. En otras palabras, la creación y el gerenciamiento de estas redes es el corazón del programa en su etapa actual de implementación de los proyectos en forma piloto en algunas comunidades seleccionadas. Se ha establecido igualmente un sistema de registro de todas las reuniones y actividades realizadas. Esto permite monitorear las acciones realizadas, reflexionar sobre las estrategias implementadas y ajustarías si las circunstancias lo aconsejan. Se ha monitoreado cuantitativamente la asistencia a los diversos encuentros del proyecto, el grado de satisfacción con la capacitación ofrecida, los grupos de bases contactados y formados. Se ha monitoreado cualitativamente las estrategias de acción y se ha reformulado el componente de formación del consejo de desarrollo comunitario como resultado de este monitoreo continuo. » La aplicación de estos instrumentos de la gerencia social ha permitido fortalecer el capital social cognitivo en la forma de una visión compartida del desarrollo comunitario, y de lazos afectivos entre los impulsores locales del proyecto. El capital social estructural se fortaleció igualmente con las instancias de coordinación y los grupos de base creados, y con las redes interinstitucionales fortalecidas.


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Como señalamos, el curso de capacitación organizado sobre la base de estándares internacionales de calidad académica permitió: i) captar el interés de actores claves, ii) establecer una estructura de incentivos para promover mayor participación y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad, iii) elaborar los borradores de proyectos que conformaron las áreas de acción del proyecto, en respuesta a las necesidades priorizadas por la comunidad. En este sentido, una capacitación ambiciosa (en términos relativos a la oferta de capacitación al nivel local en Paraguay) es una inversión en capital humano y social muy rentable. La alta rentabilidad se manifiesta en: i) la identificación de los técnicos y dirigentes locales con las necesidades priorizadas por la comunidad, ii) la conformación de una masa crítica de participantes locales que manejan un lenguaje común y son capaces de ser interlocutores válidos con técnicos de las instancias nacionales y de la cooperación internacional, iii) una masa crítica de técnicos locales que pueden ajustar los planes iniciales, por ellos elaborados, a las circunstancias cambiantes del entorno, iv) el fortalecimiento del capital social comunitario en la forma de trabajo voluntario calificado y oportuno en cuanto a las necesidades de la población local, v) la conformación de una masa crítica técnica y dirigencial identificada con el proyecto, que lo asume como propio y apuesta a su sostenibilidad futura.

6.4. Los desafíos futuros El objetivo de corto plazo del proyecto, a saber, fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo humano local sostenible, avanza en forma acelerada y exitosa. Pero este objetivo es instrumental para el objetivo de mejorar sustantivamente las condiciones de vida de la población pobre en el municipio. ¿Cuáles son los desafíos para que estos objetivos de mejoramiento de las condiciones de vida se logren en forma sostenible? Consideramos que estos desafíos son principalmente tres: 1. que el Consejo de Desarrollo se mantenga motivado para determinar políticas de largo alcance y no caiga en el activismo que puede ser asumido por otro grupo u organización municipal; 2. que se logre institucionalizar el sostenimiento financiero a los proyectos elaborados por parte de la municipalidad, de la gobernación, de los ministerios del gobierno central y de la cooperación internacional, y


6.3. La capacitación como herramienta del desarrollo comunitario


3. que se mantenga el apoyo de los actores clave, a pesar de las contiendas electorales. Asimismo, consideramos que la mejor estrategia para enfrentar estos desafíos es continuar aplicando activamente las herramientas de la gerencia social, fortalecer las alianzas con los organismos de cooperación, iniciar un proceso de capacitación adecuada a los promotores comunitarios, continuar con una activa campaña de comunicación y monitorear el proceso continuamente.

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Martín Hopenhayn

Quisiera partir de una definición personal de acción voluntaria, a saber: Es una práctica de libre elección individual, pero colectivamente organizada, que tiene por objeto el apoyo a otros que padecen una situación o una condición que, ajuicio de quien emprende la práctica, requiere de apoyo solidario. De acuerdo con esta definición, y los invito por un rato a regirnos por ella, deduzco al menos seis rasgos que a su vez resultan, en mi opinión, muy pertinentes en relación con otros tantos rasgos que marcan la juventud latinoamericana actual. Mi intención es, en los párrafos siguientes, ir haciendo estos cruces entre ellos. I. Afirmación de la autonomía del sujeto que la asume: El sujeto de la acción voluntaria se compromete con ella autónomamente, vale decir, afirma su autonomía al embarcarse en dicha acción. Esto es muy apetecido por los jóvenes, precisamente porque para ellos actualmente la autonomía es un proceso conflictivo. Y es conflictivo por las siguientes razones. Primero, porque la principal fuente de autonomía es el empleo, y hoy los jóvenes tienen índices de desempleo que duplican o triplican a los promedios nacionales, y cuadruplican el desempleo adulto. Segundo, porque la otra fuente de autonomía es la vivienda separada de los padres, y actualmente la vivienda urbana es más costosa y se requiere de un patrimonio mínimo para acceder a ella. Por otro lado, los jóvenes de hoy son los más "formados" en el valor de la autonomía, vale decir, quienes más la valoran, porque existe toda una "épica" de la autonomía transmitida por la cultura de la modernidad. Pero las razones previas muestran que las opciones para los jóvenes de ejercer dicha autonomía son más estrechas en los campos donde es más básica y material (la vivienda, la División de Desarrollo Social, CEPAL. 341


Juventud y acción voluntaria: una ecuación con sentido


independencia económica, la postergación de la independencia por las crecientes exigencias formativas). De allí que los jóvenes valoran las acciones que les permiten afirmarse en opciones de autonomía que tanto les cuesta tener en los campos vitales de la supervivencia. II. Como se trata de una opción compartida entre jóvenes, vale decir, un tipo de actividad que se realiza colectivamente, la acción voluntaria supone una pertenencia de los individuos involucrados a un colectivo caracterizado precisamente por la autonomía en la elección de pertenencia de sus miembros (no coactivo). Esto reafirma lo anterior, y lo refuerza. No sólo es valorada la acción voluntaria porque se elige autónomamente, sino porque dentro de ella se socializa con otros movidos por ímpetus análogos, y dentro de un contexto colectivo donde lo principal es el carácter voluntario, no co-activo, a diferencia de otras instituciones donde los jóvenes encuentran conflictos para su autonomía (la familia, la escuela y el trabajo principalmente). Finalmente, como en el campo más formalizado de la política muchos jóvenes manifiestan rechazo debido a que se sienten cooptados o infantilizados por las dirigencias partidarias, encuentran en el campo de la acción voluntaria una lógica distinta, no movida por intereses de cooptación o hegemonía. ///. En la acción voluntaria, los protagonistas pueden prescindir de la lógica utilitarista, sea ésta de ganancia económica o de poder político. No se elige lo útil sino el bien, en una comunidad de pares unidos por esta misma prescindibilidad. Esto motiva a los jóvenes por varias razones. En primer lugar, encuentran allí la posibilidad de no pensarse a sí mismos como capital humano, vale decir, como sujetos de disciplinamiento que deben regirse siempre por la perspectiva de adquirir destrezas que sean rentabilizadas en el futuro. Están ya bastante cansados de los mensajes que reciben de la familia, la escuela, los medios de comunicación y otras fuentes de autoridad, que les dicen que deben orientar sus esfuerzos a lo que les sea útil para ganarse la vida y competir frente a otros. En la acción voluntaria encuentran un respiro a este disciplinamiento: allí no los mueve el interés rentable, sino la vocación solidaria. Por otro lado, y como se señaló en el punto anterior, encuentran aquí un campo en que no se juega el poder político, o al menos no se juega con el peso que suele ocupar en la actividad política partidaria. También pueden, por lo mismo, tomar distancia de la lógica de poder en que muchos suelen sentirse manipulados, sobre todo, los jóvenes. IV La acción voluntaria, por no estar motivada por intereses económicos o de poder, permite armonizar el móvil ético con la acción colectiva, el esfuerzo personal con


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cierto imaginario utópico solidario, sin por ello tener que suscribirse a doctrinas o autoridades doctrinarías. Recordemos que los jóvenes apuestan a la política, sobre todo, desde una pulsión utópica y una inquietud ética. La política los invita cuando ven en ella la posibilidad de plasmar su propia práctica personal con un proyecto colectivo en el que visualizan la transformación social desde la perspectiva de la ética (del bien colectivo) y de la utopía (de mayor felicidad o bienestar para todos a futuro). El problema es que actualmente la política, en sus campos tradicionales, tiende mucho más a una racionalidad administrativa y pragmática, con muchas restricciones para imaginar y emprender nuevos proyectos colectivos. Hace ya más de una década que se divorció la utopía del discurso político. Coincide, sintomáticamente, con la desafección de los jóvenes respecto del sistema político (o de buena parte de los jóvenes). Por lo mismo, la acción voluntaria constituye un receptáculo propicio para recoger estas inquietudes truncadas, este deseo de los jóvenes de comprometerse en proyectos colectivos donde claramente pueden visualizar el sentido ético y utópico (en el buen sentido). V. La acción voluntaria permite una mayor vinculación clara, y sobre todo inmediata y directa, entre la inversión (afectiva) y la retribución (simbólica). Esto es muy importante porque la juventud constituye, al menos en la modernidad, la fase ctaria en la que se padece la máxima tensión entre invertir en el goce presente o en la preparación para el futuro, o la tensión entre la gratificación presente y la gratificación diferida, entre el goce del presente y la postergación del placer en función del equipamiento para el futuro. Por una parte, la voluntad de experimentación y de gozar el momento, de jugar por un tiempo al ensayo y error y de vivir la inmediatez de la experiencia, como parte esencial de la fase etaria. Por otra parte, el disciplinamiento escolar y productivo que entrena a sacrificar el placer en aras del rendimiento futuro (la voz del maestro y el padre que repica al oído advirtiendo de los costos de no prepararse lo suficiente). Esta tensión de los jóvenes también la vive hoy el resto de la sociedad a su manera: por una parte, la publicidad y el crédito de consumo que alientan a consumir hoy y pagar después (inviniendo la clásica secuencia de ahorro-disfrute), pero, por otra, la competitividad cada vez más cruda en la economía y el trabajo que impone más contención, más capacitación, más disciplina. A esto se agregan otras tensiones que hacen que los jóvenes tengan que diferir o postergar la gratificación: más capacitados que sus padres porque tienen más años de educación, pero menos oportunidades en el mercado del trabajo; y mayor conexión con la publicidad que incrementa las expectativas de consumo, pero sin fuentes de ingresos que permitan satisfacer expectativas. Por todo


JUVENTUD Y ACCIÓN VOLUNTARIA...


lo anterior, los jóvenes valoran una actividad donde es más directa y presente la relación entre un esfuerzo personal que involucra una cuota de deseo, convicción y afectividad, y su impacto en otros que agradecen y reconocen dicho esfuerzo. Esta mayor inmediatez entre la inversión y la recompensa les da a los jóvenes lo que otros ámbitos de la vida actual les niega. VI. La acción voluntaria le permite al joven involucrado colocarse como protagonista y no como marginado, como proveedor y no como dependiente, como héroe y no como víctima, como meritorio y no como objeto de sospecha por parte de los adultos. De esta manera puede revertir, en la acción voluntaria, todos los estigmas que pesan sobre sus espaldas. Porque en la actual sociedad el joven, sobre todo si es varón y de pocos ingresos, es visto por el resto de la sociedad como sospechoso, como un lastre, como un inútil, un débil, un incapaz, una víctima. Todos estos prejuicios construidos socialmente en su contra operan también como profecías autocumplidas en la conciencia de los jóvenes que acaban introyectando dicho discurso. Por lo mismo, la acción voluntaria invita: es un espacio para revertir los estigmas. Al respecto, y para terminar, quiero recordar la frase de un abogado que fue víctima reciente de las inundaciones en Santa Fe, Argentina, en relación con los jóvenes: "Yo criticaba a los bulliciosos estudiantes hasta que de a cientos me tendieron sus manos solidarias". Por todo lo anterior me parece que hay un campo muy propicio en la acción voluntaria para revertir esta serie de dislocaciones y frustraciones de la juventud latinoamericana, y para recuperar el sentido (y no sólo la función) de una acción colectiva con fundamento ético e impacto concreto al mismo tiempo. Lo importante, creo, es establecer este vínculo con los jóvenes hablándoles desde sus propias pulsiones y frustraciones, viendo con ellos cómo estos rasgos de la acción voluntaria pueden potenciarse y, al mismo tiempo, potenciar a los jóvenes.


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Gloría Bonder**

•I. INTRODUCCIÓN La participación de las mujeres como voluntarias en tareas de asistencia social recorre toda la historia. Ellas han sido las principales contribuyentes de innumerables iniciativas que, en diversos contextos, intentaron brindar respuestas a necesidades sociales, en especial, las provenientes de los sectores más vulnerables y desprotegidos: niñez, ancianidad, enfermos, mujeres y personas con limitaciones económicas, educativas, de salud, y en el acceso a bienes y servicios básicos. Esta situación abre una serie de interrogantes: ¿por qué las mujeres se han involucrado en mayor medida que los hombres en este tipo de prácticas? ¿tiene alguna relación con ciertas características emocionales y vinculares que se le atribuyen a la identidad femenina, con una modalidad particular de ética, con las aspiraciones, deseos e ideales del Yo que se estimulan durante su proceso de socialización? ¿son estas actividades una extensión en la esfera pública de los roles sociales asignados a las mujeres en el ámbito familiar y doméstico? ¿qué reconocimiento les han brindado la sociedad y el Estado por sus aportes al bienestar colectivo? Teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos, los propósitos, la modalidad de los intercambios y las expectativas que configuran las actividades voluntarias guardan una relación real y simbólica con las funciones y cualidades

* Colaboró en la elaboración de este trabajo Karina Felitci. " Directora del Programa Regional de Formación en Género y Políticas Públicas (PRICÍEPPFI.ACSO Argentina). 345


Mujeres y voluntariado: faceta de una relación histórica*


tradicionalmente asignadas a su género (altruismo, sensibilidad, compasión, cuidado, etcétera): ¿es beneficioso para su crecimiento personal y el logro de mejores oportunidades sociales participar en este sector? ¿en qué medida sólo contribuye a la reproducción de estereotipos de género y a una división inequitativa de ámbitos, poderes y recursos entre varones y mujeres, y hasta dónde resignifica esos patrones? ¿qué aprendizajes realizan al desempeñar tareas sociales voluntarias? ¿qué procesos informales de socialización política y ejercicio de la ciudadanía se desencadenan en ese proceso? Considerando la creciente demanda de agentes voluntarios para responder a problemáticas sociales cada vez más urgentes y extendidas: ¿cómo evitar que los Estados, las empresas y otras instituciones desliguen sus responsabilidades sobre el bienestar social en una fuerza de trabajo no remunerada, mayoritariamente femenina, explotando su disposición por este tipo de tareas? Por último, podríamos preguntarnos qué se ha hecho y, sobre todo, qué debería hacerse para que ciertos valores y características subjetivas atribuidas a las mujeres, como la mayor sensibilidad hacia las necesidades y sentimientos de las personas, y el interés por el cuidado de los otros, puedan transformarse en valores universales y, por tanto, esperables y deseables en el comportamiento de ambos géneros, en una premisa ética insoslayable para la generación de nuevos y mejores modelos de sociedad. Estos interrogantes dieron lugar a diversas teorías e interpretaciones que han animado un debate de gran interés. Entre otros aspectos, han puesto la lupa sobre un aspecto poco tratado en los análisis de la construcción cultural de las diferencias según el género: el desarrollo del juicio moral en varones y mujeres, y sus implicancias en la conducta social de ambos.

II. DIFERENCIAS EN LA FORMACIÓN Y EL EJERCICIO DEL JUICIO MORAL: UNA CUESTIÓN DE GÉNERO

Una de las contribuciones más influyentes de las ultimas décadas en el campo de la investigación psicológica sobre las diferencias entre varones y mujeres fue reali-


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zada por Carol Gilligan. Sus estudios tienen además el valor de aportar a otros temas cruciales de la teoría política, como es la incidencia del género en la construcción de la ciudadanía y la participación social y política (Gilligan, 1985). A partir de una revisión de la escala de Kohlberg sobre la formación del juicio moral en la infancia y la adolescencia, Gilligan cuestiona los sesgos androcéntricos que informan sus resultados. Postula la imposibilidad de evaluar con un único estándar (el masculino) la forma en que mujeres y varones actúan frente a situaciones o conflictos sociales que demandan una decisión ética. Del mismo modo, considera inadecuado sostener que la imparcialidad y la justicia como principio abstracto deben ser los patrones más elevados para juzgar la conducta moral de todas las personas. Sugiere en cambio que, debido a la conformación del Yo de mujeres y varones, ellas tienden a evaluar los problemas éticos en relación con su contexto, considerando los sentimientos y problemas de cada uno de los actores antes de emitir un juicio, en lugar de aplicar principios morales de modo formal o buscar la imparcialidad. Gilligan plantea entonces la existencia de dos modalidades de ética: la ética de ¡ajusticia (propia del género masculino), basada en el respeto de los derechos formales, en una consideración del individuo como un ser responsable y diferenciado dentro su entorno, y en la aplicación de reglas y procedimientos objetivos e imparciales, que llevan a lograr resultados justos. En contraposición, nos habla de una ética del cuidado, mucho más afín al Yo de las mujeres. Su característica principal es una tendencia a formular juicios morales teniendo en cuenta el punto de vista o la situación en que se encuentran las personas, a ver el mundo como una red de relaciones y a enfatizar la responsabilidad por los otros como un principio central de la conducta social. En otros términos, para esta modalidad ética la aplicación de reglas o leyes no es suficiente para atender los conflictos sociales, se necesita asumir una responsabilidad activa por los demás; no actuar cuando podríamos hacerlo es también una falta ética. Si nos basamos, como hizo Kohlberg, en los principios del contrato social y el ideal de autonomía moral y autodeterminación de los sujetos que está implícito en posiciones como las de Rousseau o Hobbes, la ética de la justicia sería el punto más alto de la formación moral de los sujetos. Por el contrario, la ética del cuidado estaría en una posición inferior o sería sólo aplicable a los ámbitos familiares o privados, pero no a los públicos. Este supuesto fue problematizado por Gilligan, quien, guiándose en los resultados de sus investigaciones, cuestiona que las teorías sobre el comportamiento humano sigan considerando la conducta masculina prototípica como el estándar de medida; por ende, las características "femeninas" o son invisibles en el discurso teórico, o aparecen como defecto, inferioridad o carencia.


MUJERES Y VOLUNTARIADO...


Diversos trabajos han cuestionado las interpretaciones de esta investigadora debido a que, a] diferenciar tan netamente a varones y mujeres, tiende hacia el esencialismo y a la generalización. En consecuencia, y más allá de sus propósitos, este discurso sería funcional a la perpetuación de las diferencias de género, ya que no da respuestas políticas a las limitaciones para la participación femenina en la esfera publica.' La explicación de Gilligan sobre la concepción del Yo de las mujeres favorecería la conclusión de que ellas son las mejores "cuidadoras" casi por una cuestión de naturaleza, dejando de lado las diferencias en la posición social y en el acceso al poder que facilitan que ellas desarrollen ciertos rasgos más que otros (Kerber, 1986). Sin embargo, también cabe otra lectura de sus ideas. Podría pensarse que su análisis contribuye a una revisión necesaria del marco ético predominante, al tiempo que sugiere un camino para la construcción de una nueva ética universal que abarque el modelo de la justicia (reciprocidad, contrato) y también el del cuidado (trabajo voluntario, caridad, responsabilidad, solidaridad), una visión de la sociedad en la cual mujeres y varones compartan tareas, responsabilidades y protagonismo. Esta línea de pensamiento la encontramos también en quienes proponen como norte del cambio ético la construcción de una "sociedad del cuidado". En ella los miembros de la comunidad no sólo deberían gozar de derechos, sino también asumir obligaciones por el bienestar colectivo. La responsabilidad de todos y cada uno de los sujetos hacia las familias, las comunidades y el medio ambiente, se conciben como un aspecto fundamental de la ciudadanía, una inversión social que fortalece la capacidad de la comunidad para asegurar el desarrollo sustentable (Torjman, 1998). Si bien en el actual contexto global estas propuestas podrían ser vistas como expresiones retóricas, manifestaciones de buenos deseos de escasa viabilidad, tienen al menos el interés de iluminar y revalorizar como referentes éticos deseables para el conjunto, atributos y relaciones que fueron asignadas a las mujeres y encapsuladas en sus ámbitos más específicos como el hogar.

III. El VOLUNTARIADO FEMENINO EN ACCIÓN: DIVERSIDAD DE INTERESES Y PRÁCTICAS

Para intentar dar respuesta a los interrogantes que hemos planteado al comienzo, analizaremos algunos de los rasgos que han caracterizado la participación de 1

Una reseña de este debate ha sido realizada por Gloria Marín (1993).


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las mujeres en tareas voluntarias en la Argentina, entendiendo que las conclusiones que se desprenden de este caso pueden extenderse a otras realidades (Thompson, 1995). Como antes mencionamos, muchos trabajos han investigado la participación de las mujeres en tareas filantrópicas asumiendo como premisa que se trata de extensiones en la esfera pública de determinados roles y atributos adjudicados a las mujeres históricamente. Pero también se observan trabajos que nos informan que para muchas mujeres, actuar como voluntarias no ha sido meramente reproducir estereotipos o realizar las mismas actividades que las desempeñadas en sus hogares. Al cumplir con su labor social, han ido transformándose, ganando más autonomía y poder para llegar a ocupar un lugar en el mundo público (Ciafardo, 1990; Little, 1985). Otro aspecto a remarcar de los estudios históricos es que nos permiten apreciar diversos matices políticos e ideológicos del voluntariado femenino conforme a sus ámbitos de actuación. Así, una activista de principios del siglo xx podía definir su actividad pública en la asistencia social como "caridad cristiana" si se desarrollaba en la esfera de las asociaciones parroquiales, como "deber patriótico" si era dentro de organizaciones de carácter público y estatal como las sociedades de beneficencia, o como "militancia feminista" si su actividad se realizaba en el marco de una asociación que promovía los derechos de las mujeres (Vasallo, 2000). Aunque aparentemente todas estas intervenciones son representativas de la actuación voluntaria de las mujeres en causas sociales, se basan en distintas concepciones sobre el rol de las mujeres en la sociedad, implican distintos propósitos en términos de desarrollo personal y cambio social, y han dado lugar a diversas estrategias de organización y participación. Durante el siglo xix en América Latina, las mujeres encontraron en las asociaciones voluntarias un espacio de sociabilidad y a la vez respondieron a las necesidades estatales, pues no sólo se ocuparon de tareas de asistencia a sectores necesitados, sino que también difundieron los valores de la nacionalidad y actuaron como agentes de moralidad y disciplinamiento social. En Buenos Aires, la creación de la Sociedad de Beneficencia comprueba el temprano valor que adquirió su presencia para los Estados en formación. 2 En el decreto que dio vida a esta institución, se manifestaba que "la existencia social" de las mujeres, "aún demasiado vaga e incierta", se veía impedida por serios 2

Esta institución fue creada en Buenos Aires en 1823 por Bernardino Rivadavia. Con su fundación se procuró disminuir la influencia de la Iglesia en la vida social argentina y reforzar la sociedad civil en formación.




escollos. Estos obstáculos debían eliminarse puesto que "la perfección física de un pueblo emana igualmente de la belleza y sanidad del hombre, como de la mujer. La naturaleza, al dar a la mujer distintos destinos y medios de hacer servicios que lo que rinde el hombre para satisfacer sus necesidades y llenar su vida, dio también a su corazón y a su espíritu calidades que no posee el hombre". Para las autoridades que gestaron este proyecto el espíritu maternal podía reemplazar al espíritu religioso actuando de manera privada pero bajo el ala del Estado.3 AJ mismo tiempo, un periódico oficialista publicaba una nota celebrando esta iniciativa "que vengará a las Damas de Buenos Ayres de la injusticia con que han estado privadas en la sociedad del lugar a que las hacen acreedoras sus virtudes y su mérito [...]. Estamos convencidos de que haciendo obrar a las Damas, como miembros activos de la sociedad, se pone en movimiento uno de los resortes más poderosos para crear la moral pública, uniformar la opinión y producir otras ventajas".4 Es precisamente esta tarca moralizadora, en especial dirigida hacia los sectores populares, la que pone de manifiesto el papel que pueden llegar a tener los sistemas de caridad y filantropía como agentes de control social, en una acción que podía tener objetivos religiosos (conversión al catolicismo y moralización cristiana), económicos (incitación al trabajo) y políticos (lucha contra la agitación revolucionaria de izquierda). 5 Ahora bien, ¿por qué los Estados consideraron que las mujeres podían ser más aptas para realizar estas tareas? Basándose en un supuesto orden natural, se les asignaban atributos morales como la "humildad, dulzura, bondad", "celo, empeño, tesón", y específicamente a las mujeres de la élite, pioneras en este terreno, se les adjudicaba una "instrucción sólida y talento aristocrático" que las volvía más eficientes. Cuando asumieron esta función, ellas encontraron una valiosa oportunidad de participación y reprodujeron prácticas y formas de representación que se daban en el sistema decisional. Las socias activas eran electoras y elegibles, realizaban asambleas ordinarias y extraordinarias, tenían comisiones directivas, presentaban memorias y balances. Estas formas de acción constituyeron una de las primeras manifestaciones de socialización política que les brindó muchos 3

Decreto del 2 de enero de 1823, citado en Di Stefano (2002). El Centinela, 23 de febrero de 1823, citado en Di Stefano (2002). 5 Por ejemplo, los propósitos moralizadores de la Sociedad de Beneficencia se manifestaban en los premios que se entregaban a la mujer que se hubiera distinguido "por la práctica de las virtudes propias de su sexo y de su estado" o la mujer "más esmerada en el tesón de adquirir con honradez por medio de un trabajo industrioso, los medios de subsistencia o la de sus padres e hijos" (Tenti Fanfani, 1989). 4


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aprendizajes, les permitió articularse con los poderes institucionalizados y muchas veces competir con sus áreas de influencia. De este modo, utilizaron los códigos de la domesticidad y la maternidad como trampolines para trascender de la esfera privada y doméstica hacia la vida política asociativa. Esta progresiva inserción en la esfera pública no se limitó al ámbito estatal. A principios del siglo XX, las mujeres comenzaron a intervenir en otras agrupaciones sociales y políticas de distinto signo. Como señala Sandra McGee Deutsch al analizar la participación femenina en grupos de derecha en la Argentina, Brasil y Uruguay, en un primer momento priorizaron la militancia en el catolicismo social aprovechando el énfasis que ponía la Iglesia en el papel tradicional de la mujer como educadora y compañera en la familia, y como filántropa y guardiana de la pureza de la sociedad en general. Luego, muchas de estas militantes pasaron a engrosar las filas de las nuevas agrupaciones de derecha (McGee Deutsch, 1993). En la Argentina, se vincularon con la Liga Patriótica, cuyo líder fundador creía que la experiencia filantrópica femenina podría inculcar moralidad y patriotismo en los hogares de la clase trabajadora, especialmente entre las mujeres y niños/as. Como es previsible para ese momento histórico, la dirigencia del movimiento, a cargo de varones, evitó la participación directa de las mujeres en la toma de decisiones y la generación de propuestas. Esas ocupaciones se consideraban "inapropiadas" para ellas y las labores al interior de esta organización se repartían según el género de sus integrantes. Los hombres se encargaban de la represión a los sectores considerados revolucionarias mientras que las mujeres, a través de clases de civismo y proyectos de bienestar social, eran la variante pacífica de la política de control. El objetivo era convertir a las trabajadoras en obreras obedientes y patrióticas, argentinizar a las madres necesitadas y a los niños. Nuevamente estas funciones confirman la porosidad de las fronteras entre las esferas públicas y privadas: las habituales tareas educativas, caritativas y de protección familiar adquirieron en este contexto una dimensión abiertamente política con signos conservadores. Las prácticas públicas de las mujeres contribuían a reforzar la división sexual del trabajo en la comunidady, asimismo, a configurar un orden social basado en una retórica familiarista, funcional para asegurar la reproducción de la jerarquía social vigente. De este modo, las cualidades femeninas se ponían al servicio de ideas conservadoras, antidemocráticas y opresivas para las mismas mujeres. Ellas también desarrollaron tareas filantrópicas y de asistencia dentro de las agrupaciones de izquierda. Un ejemplo recientemente estudiado fue la participación femenina en la huelga de la construcción (1935-1936) en Buenos Aires (D'Antonio, 2000). Allí promovieron el funcionamiento de los comedores




populares que alimentaron a los/as huelguistas y a sus hijos e hijas. También asistieron a los activistas en temas relacionados con el encarcelamiento o represión. Los gobiernos latinoamericanos que adhirieron al modelo del Estado de bienestar en las décadas de 1940 y 1950, también contaron con una importante fuerza de trabajo voluntaria femenina. En la Argentina, el gobierno peronista (1946-1955) evitó las definiciones claras acerca de su rol. Mientras se aceptaba la necesidad de otorgarles derechos políticos, continuaba privilegiándose su lugar en el hogar. Por ejemplo, las mujeres que militaban en el Partido Peronista Femenino (PPF) no realizaban tareas políticas y se dedicaban a la ayuda social. En palabras del propio Perón: Basca pasar por una unidad básica del PPF para darse cuenta de que, desde el umbral de esa casa, comienza a respirarse limpieza y honorabilidad. Basta asomarse a una de esas unidades para darse cuenta de que allí todo es moral, de que todo es virtuoso [...]. Cuando veo que una de esas unidades básicas es un centro de ayuda política, un centro de ayuda social, y un refugio para aquel que necesita un consejo o que precisa una ayuda; que es a la vez un centro de elevación cultural, donde las mujeres pueden reunirse a conversar [...] a coser en una máquina [...] o a dar enseñanza a quien no ha tenido la suerte de aprender alguna de las cosas que se necesitan para defenderse en la vida.6 Esta representación fue asumida por las propias protagonistas, quienes, en entrevistas realizadas en la década de 1980, recordaban su militancia de aquella época como una tarea semirreligiosa, completamente separada de la política y cercana al ámbito del trabajo social (Sanchis y Bianchi, 1986). Durante la segunda mitad del siglo xx, las mujeres continuaron su actividad en estas asociaciones para lograr una mayor presencia política y defender la democracia en contextos dictatoriales.7 Desde allí organizaron su lucha por el respeto de los derechos humanos y esgrimieron demandas a favor del bienestar de los trabajadores, la niñez, la ancianidad y las propias mujeres (Jelin, 1989; Jaquette, 1994).

6

Discurso de Perón a las delegadas del i'PH, Demacrada, 24/02/1951, citado por Plotkin (1993). 7 En la Argentina, el caso más significativo es el movimiento de Madres de Plaza de Mayo creado en 1977. Ellas trascendieron a la vida política desde el lugar biológico de la maternidad, en palabras de una de sus fundadoras: "Nuestro hijo biológico se transformó en 30.000 hijos. Y por ellos parimos una vida totalmente política y en la calle [...]. Yo viví durante muchos años la tensión de ser dos madres a la vez: la biológica y la política". Testimonio de Nora Cottiñas en Belucci (2000).


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En todos estos casos se destaca un aspecto común de gran significación: más allá de cumplir con las tareas asignadas, raramente han tenido poder de decisión dentro de sus partidos y organizaciones, especialmente las mixtas. La utilización de las mujeres como agentes ideológicos complementarios, con limitadas instancias de participación y con escasas posibilidades de decisión, ha sido también un rasgo de las organizaciones más radicales y progresistas.8 Precisamente ello motivó a que, durante las décadas de 1960 y 1970 de nuestro siglo, muchas de ellas, conscientes de su discriminación, abandonaran los partidos y otras organizaciones sindicales, sociales o mixtas, y crearan sus propios espacios en el movimiento de mujeres o el feminismo en Latinoamérica.9 En la actualidad, se constata una inmensa presencia femenina en los movimientos sociales de reciente aparición en la Argentina, como los grupos de desocupados, piqueteros y asambleas barriales. Según algunos estudios, ellas conforman más del 60% de sus integrantes. Por ejemplo, los centros populares de los piqueteros, que son la base física de sus organizaciones, están a cargo de mujeres, en ocho o nueve de cada diez casos. Se ocupan de manejar los comedores populares, y además de cocinar y servir, piden donaciones por el barrio, se encargan de la enfermería del lugar y también participan de los cortes de rutas.10 Sin embargo, son generalmente los varones quienes hablan en nombre del movimiento y actúan como representantes públicos de estas organizaciones. Pareciera que sólo las mártires de estas luchas, como es el caso de Teresa Rodríguez, pueden adquirir una identidad pública valorada.11

IV. CONTRIBUCIONES, DERECHOS, DECISIONES: UN BALANCE NECESARIO En este somero recorrido histórico hemos visto como tanto el Estado como distintas agrupaciones políticas y sociales incentivaron la participación femenina en tareas de asistencia, conformando un ámbito de pertenencia, proyección y transición hacia el ámbito público. Las mujeres accedieron a ocuparse de estas tareas respondien8 Esta diferenciación se dio también en los movimientos de guerrilla de la década del setenta. Para el caso argentino se puede consultar: Marta Diana (1996). 9 Durante esas décadas un punto de debate para muchas mujeres fue el de su doble militancia en partidos y en el incipiente movimiento feminista de la segunda ola. 10 Véase el diario Clarín, 26 de septiembre de 2002. 1 ' Teresa Rodríguez fue asesinada por la policía en un corte de ruta en Cutral-Có (Neuquén), el 12 de abril de 1997. Sus compañeros la recuerdan como "una mujer del pueblo neuquino, madre de dos hijos, maestra jardinera" que no tenía trabajo y "hacía limpieza por hora para sobrevivir", www.elteresa.org.ar.




do a una de las pocas oportunidades de participación que se les brindó a principios del siglo xrx. Quienes las convocaron asumieron que en tanto mujeres, madres y esposas, podrían sanar, civilizar y disciplinar a la sociedad. Para ellas, éste constituyó su primer paso hacia la socialización política y el "empoderamiento" personal. Aunque la situación de las mujeres en el continente haya variado enormemente, especialmente desde mediados del siglo XX, y cada vez sean más las que ocupan lugares de decisión en la política, las empresas y la sociedad, es importante recordar que todavía son una minoría en relación con los varones y que, por el contrario, son mayoría como trabajadoras voluntarias. Esta participación ya no se limita a las damas de la élite y hoy en día las mujeres de sectores medios, y aun de sectores populares, desarrollan tareas sociales de gran envergadura, hasta el punto que cuesta imaginarse qué pasaría en muchas situaciones críticas que viven nuestras sociedades sin sus aportes. Las situaciones analizadas, que han tomado como base la experiencia argentina, nos demuestran que el trabajo filantrópico o el voluntariado social las requiere, y ellas responden a esta convocatoria. Los motivos de esta actitud todavía son objeto de estudio y de polémicas. Se corre el riesgo de atribuirles ciertos rasgos subjetivos esenciales que las harían más proclives a estas funciones, o diferenciarlas netamente del conjunto de los varones ignorando la diversidad interna en cada grupo genérico.12 Consecuentemente, esta postura contribuiría a segregar a unos y otras, y a repetir estereotipos empobrecedores, aunque en este caso se recubra con la idealización de la sensibilidad femenina. Es importante poner bajo la lupa afirmaciones tales como "las mujeres son más buenas", "más sensibles", "menos corruptas", "más prácticas", "menos deseosas del poder", etcétera. ¿Son así todas las mujeres o solamente algunas? ¿Hay varones con esas características? Y más importante aún, ¿quiénes, en qué contextos y por cuáles razones exaltan las cualidades femeninas apropiadas para el trabajo solidario? En igual sentido, qué ha hecho que ciertos rasgos de personalidad tiendan a manifestarse y expresarse más por uno de los géneros, y en qué medida esta situación es beneficiosa para quienes deben demostrar que los poseen para ser aceptados o valorados, y para quienes deben demostrar que no los poseen también para ser valorados. También nos hace pensar que el involucrarse en actividades sociales contiene una serie de potencialidades para las mujeres tanto en términos del propio 12

Algunos estudios sobre masculinidad demuestran el sufrimiento de muchos varones que se apartan de los estereotipos masculinos que reniegan de la sensibilildad, la afectividad y las inseguridades (Valdés y Clavaria, 1998).


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desarrollo personal, pues suele ser una fuente de "empoderamiento" en cuanto a habilidades sociales, cognitivas y de socialización política, como para las organizaciones que se nutren de un valioso capital simbólico, se dinamizan con un flujo de experiencias, vínculos, saberes y deseos de este colectivo social. Sin embargo, en la medida en que ellas, sus necesidades y, sobre todo, sus propuestas y capacidades no estén realmente en el centro de las decisiones que se tomen en materia de iniciativas sociales, seguirán siendo un recurso barato y utilizable para fines que ignoran, cómplices involuntarias de metodologías que no transforman de raíz muchas de las causas que nos impiden construir una sociedad donde derechos, justicia y cuidado interpersonal sean aspiraciones y satisfacciones para todos y todas.

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Plotkin, M. (1993), Mañana es San Perón. Propaganda, rituales políticos y educación en el régimen peronista (1946-1955), Buenos Aires, CEAL. Sanchis, N. y Bianchi, S. (1986), El Partido peronista femenino, Buenos Aires, CEAL. Tenti Fanfarni, E. (1989), Estado y pobreza: estrategias típicas de intervención, 2 tomos, Buenos Aires, CEAL. Thompson, A. (1995), "Beneficencia, filantropía y justicia social. El tercer sector en la historia argentina", en: Andrés Thompson (comp.), Público y privado. Las organizaciones sinfines de lucro en la Argentina, Buenos Aires, Unicef/Losada. Torjman, S. (1998), "Strategies for a caring society. Ponencia presentada en Investing in the Whole Community: Strategies for a Caring Society", organizada por The Trillium Foundation, Toronto, 15 y 16 de octubre de 1998. Valdés, T. y Olavaria, J. (comps.) (1998), Masculinidady equidad de género en América Latina, Santiago, FLACSO. Vasallo, A. (2000), "Entre el conflicto y la negociación. Los feminismos argentinos en los inicios del Consejo Nacional de Mujeres, 1900-1910", en: Fernanda Gil Lozano, Valeria Pita y María Gabriela Ini (comps.), Historia de las mujeres en Argentina. Siglo xx, Buenos Aires, Taurus.


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Franfois Vallaeys"

UN RETO ÉTICO

Nuestra era de acciones globales con repercusiones sistémicas de las decisiones y acciones emprendidas pide manejar una visión sistémica de la responsabilidad. Ya no estamos en un mundo de acciones meramente locales con interlocutores copresentes y consecuencias limitadas en el tiempo y espacio. La responsabilidad ya no se puede limitar a la persona o al pequeño grupo y la visión al futuro y entorno inmediatos. La responsabilidad, en la era de la tecnociencia planetaria, no es sólo individual sino social y global, porque muchos de los daños lo son, como es el caso de los daños ecológicos, los riesgos nucleares, las crisis financieras, etcétera. Esta nueva responsabilidad pide una nueva sensibilidad ética por lo ajeno y abstracto (sensibilidad frente a lo que puede suceder en otra parte del mundo, sensibilidad frente a lo que las cifras estadísticas significan). El progreso ético, durante los últimos siglos, condujo a la superación de la moral particular de grupo y dependiente de una visión religiosa del mundo, hacia un universalismo humanista, laico y transcultural. Hoy en día, se trata de hacer de este humanismo universalista una nueva sensibilidad al mundo, vasto y complejo, entretejido de estructuras y reacciones en cadena que, por muy abstractas que puedan aparecer cuando uno las explica, deben de tener la misma capacidad de llamarnos la atención y la compasión como lo que sucede en nuestra casa o nuestro barrio. El espíritu ilustrado del siglo xvm enfrenta aquí un nuevo reto de hacerse cercano y empático a lo más alejado y abstracto.

* Montevideo, 18 de diciembre del 2003. " Responsable del curso de Ética y Gerencia Social en la Maestría en Gerencia Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 357


Enseñar la ética y el desarrollo en la universidad en la era planetaria*

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Esto no puede sino significar una superación de la visión cientificista y positivista del mundo que nos trajo la Revolución Industrial, y que hace del entorno un mero conjunto inanimado de cosas objetivadas en el cual se movilizan los sujetos humanos, únicos dueños de atributos valorados como son el pensamiento y la voluntad. Se trata de reenseñar el respeto por "los seres" en una época no animista ni religiosa. Se trata de abandonar una visión técnica del mundo como un algo "a disposición" del poder de la tecnología y del querer humano, un algo neutral "manipulable" a voluntad. Proyecto difícil en la era de la ciencia que ha elevado el ser humano al rango de "sujeto libre" de su vida, transformando por esta misma razón lo que rodea ese sujeto en objetos. ¿Cómo, sin abandonar la visión humanista del sujeto, reencontrar un vínculo con el mundo como algo más y diferente que un mero objeto manipulable, y sin volver a figuras premodernas de la realidad (cosmovisiones mítico-religiosas) condenadas como obsoletas por la misma ciencia? He aquí el problema filosófico fundamental que yace debajo del reto ético contemporáneo, y que, por ejemplo, está detrás de las problemáticas de la ética ecológica cuando reivindica la posibilidad de pensar un "derecho" para las plantas o los animales, lo que conlleva la idea de una limitación de la libertad humana a favor del respeto de seres no humanos (plantas o animales, ecosistemas, etcétera). ¿Sobre qué fundar un tal respeto? ¿Las generaciones futuras? ¿La compasión por la existencia del árbol o de la nutria? ¿La visión astuta y utilitarista del máximo provecho de la vida gracias al desarrollo sostenible? Y ¿qué contestar a aquel que nos responde: "A mí, todo esto no me importa"?

UN PROBLEMA UNIVERSITARIO

La universidad, en su doble papel de formación de las futuras élites de la sociedad y de ilustración de los decidores del presente, tiene que poder relevar y resolver este desafío. Pero ¿qué tan preparada está la universidad para asumir esta evolución? No podemos sino constatar que las fuerzas reactivas que quieren mantener el statu quo son todavía muy poderosas en la universidad, que tiene de por sí la desventaja de ser una institución que asocia poder y saber, lo que no facilita las dinámicas de cambio. Dentro de estas fuerzas reactivas, es preciso notar: La fragmentación de los saberes, basada en una organización universitaria por carreras y especialidades, que dificultan mucho la práctica de la ínter- y


UN PROBLEMA FILOSÓFICO

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trans-disciplinariedad, que necesita el enfoque de capital social, ética y desarrollo. La presión mercantilista de la sociedad actual que sólo vende a los jóvenes el éxito personal del competidor contra los demás como modelo de vida. (En la época en que nunca antes como hoy, la potencia humana hace que las consecuencias de los actos locales sean globales, vivimos la paradoja de que nunca antes como hoy se ha criado a los niños y jóvenes en un individualismo tan feroz y ciego.) Este modelo dominante termina haciendo pasar el hecho de ganar dinero de necesidad a único deseo, y de medio a fin, en concordancia con la monetización creciente de casi todos los aspectos de la vida cotidiana. La colaboración de la mayoría de las universidades con este modelo mercantilista que terminan, a fin de atraer a los estudiantes ahora "clientes", dirigiendo los esfuerzos académicos y de investigación hacia la colocación de la mayoría de sus estudiantes en los mejores puestos de trabajo. Cuando es el mercado el que fija el prestigio de una universidad, es difícil resistir a la tendencia de transformar la investigación en consultorías y mantener un enfoque humanístico y solidario en la formación de los futuros profesionales en feroz competencia. ¿Cómo promover una acción educativa que dé al joven la conciencia global y compleja, podríamos decir "ecológica", que él necesita para comprender lo que significa el desarrollo equitativo, y que le dé además el afán de participar como ciudadano responsable y solidario en su ámbito local para resolver los problemas e injusticias a su alcance? Sin pretender responder del todo a esta difícil y urgente pregunta, quisiera resaltar los siguientes cinco puntos: 1. Es imprescindible, tanco a nivel epistemológico como organizacional, enseñar lo que E. Morin llamó el pensamiento complejo, una visión sistémica no simplificadora de la realidad, y esto necesita rediseñar la institución universitaria para lograr este propósito. Es preciso "desfragmentar" los saberes, que los estudiantes puedan trabajar más a partir de problemas interdisciplinarios como son los del "desarrollo sostenible". Es necesario ser honesto y afirmar a los estudiantes que, hoy en día, cualquier especialidad que no sabe colaborar con otras no es más que "saber ciego", es decir, un nuevo tipo de ignorancia sabia y experta, potencialmente dañina para el mundo. 2. Es imprescindible, en un mundo multicultural, y especialmente en países latinos donde conviven muchos grupos étnicos, raciales, socioeconómicos muy dispares, enseñar a los estudiantes "el otro", quién es él o ella, cómo cons-


ENSEÑAR LA ÉTICA Y EL DESARROLLO EN LA UNIVERSIDAD...


truye su propia realidad (al igual que nosotros la construimos sin darnos cuenta) y cómo el otro nos trata como su otro. La relativización de la propia cultura y la lucha contra el etno-socio-centrismo a través de la promoción de una visión plural "etnológica" de las diversas maneras de ser e inventarse humano, es una necesidad para que los jóvenes puedan ser agentes del desarrollo solidario y no reproduzcan más el imperialismo cultural disfrazado detrás de la ambigua noción de "progreso" y la sospechosa sobrevaloración de lo que se llama vulgarmente "la ciencia". No hay riesgo de caer con esta relativización cultural en un relativismo epistemológico, sino que se trata de hacer concebir la "razón" no como un ente sustancial y separado, sino como un proceso colectivo intersubjetivo de diálogo y consensos, tal como la filosofía del siglo XX nos invitó a pensarlo. 3. Es provechoso trabajar con los estudiantes a partir de ejemplos y situaciones lúdicas virtuales, como para demostrarles en la práctica la inefectividad de los juegos de suma nula a nivel social y global, es decir de estos juegos en los cuales si yo gano, tú pierdes y viceversa. El juego del desarrollo es al contrario un juego solidario por excelencia, en el cual el afán de querer ganar contra el otro hace perder a todos, y sólo si el otro gana también puedo considerarme como ganador. Es muy útil, en este sentido, hacer ver al estudiante cómo la ética y la promoción del capital social son, al final, el único método eficaz y racional de organización social. Así la ética deja de ser un conjunto de bellas palabras utópicas y se transforma en estrategia eficiente de progreso social. 4. Es importante también, desde el aula y la vida cotidiana estudiantil, hacer de la universidad misma una escuela de democracia y ciudadanía responsable. Más que de cursos específicos de ética y democracia, lo que necesitamos son jóvenes acostumbrados desde temprano a la democracia y participación interactiva en la construcción del saber, del aprendizaje y de la opinión, jóvenes ciudadanos con hábitos democráticos de diálogo, consenso y preocupación por el destino global del planeta, adquiridos desde la escuela. 5. Finalmente, last but notleast, es posible como profesores tener una influencia pedagógica directa sobre la sensibilidad ética de los estudiantes, que pasa por métodos y enfoques más corporales y psicoemocionales que intelectuales y mentales. Sin duda, buena parte de las dificultades actuales de educación de los jóvenes viene de una visión reduccionista de la enseñanza escolar, bajo un paradigma "logocrático" (poder al solo logos), olvidando y caricaturizando al cuerpo humano como mera máquina tras siglos de cartesianismo. Sin embargo, la problemática ética depende de la sensibilidad y la emoción más que del entendimiento, precisa capacidad empalica para que el individuo


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pueda "extender" su sensibilidad ética (como decía el filósofo chino Mencio) a todo lo que, por ignorancia o falta de sensibilidad, sigue soportando sin sentir pena ni compasión. Tal desarrollo personal pasa por trabajar con y desde el cuerpo (relajación, meditación, dinámicas somáticas en grupo, ejercicios de escucha y plenitud de conciencia, etcétera). Al contrario, vivimos actualmente una dramática desensibilización y virtualización frente a los problemas éticos, que se acompaña de una sobrecarga de informaciones mediáticas, alejamiento de los problemas reales y falta de vínculo personal con ellos. El debate está abierto, no puede dejar de estarlo, porque se trata de nuestro futuro común y de nuestro presente de seres humanos. Implica muchos cambios en la universidad, y como todo cambio da miedo, implica muchas resistencias y, lo peor, resistencias disfrazadas detrás de discursos morales muy estéticos pero poco eficaces, salvo para poder darnos buena conciencia de modo barato. Quizás es por eso que, a nosotros los dirigentes y docentes universitarios, nos vendría bien una pequeña crisis de mala conciencia, como para empezar a emprender el camino hacia la formación de verdaderos profesionales éticos comprometidos con el desarrollo de su país.


ENSEÑAR LA ÉTICA Y EL DESARROLLO EN LA UNIVERSIDAD...



Presentaciones Los nuevos desafíos éticos Enrique V Iglesias

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Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega Kjell Magne Bondevik

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Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo Ricardo L. Santiago

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Introducción. ¿Por qué la ética? Bernardo Kliksberg

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Parte I Ética y economía en el mundo contemporáneo Reanalizando la relación entre ética y desarrollo Amartya Sen Vulnerabilidad, dignidad y justicia: valores éticos fundamentales en un mundo globalizado SturlaJ. Stalsett Etica de la economía Fernando Montes S. J.

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Parte II Dilemas éticos de América Latina Un tema ético central: el impacto de la pobreza sobre la familia en América Latina Bernardo Kliksberg 363

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índice


Economía y democracia José Antonio Ocampo

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La desigualdad en las oportunidades en América Latina: una revisión crítica de los resultados de las últimas dos décadas Rebeca Grynspan

137

Desigualdades ocultas Mirto. Roses

149

Desafíos de la educación para el desarrollo humano integral Daniel Filmus

155

Ética para el buen oficio político Joan Prats

167

La lucha contra la corrupción Carlos Mesa Gisbert

213

Parte III Prácticas ejemplares El nuevo escenario de las políticas sociales en la Argentina Alicia Kirchner

221

Responsabilidad social en el poder público. Un camino para la democracia Cézar Busatto

239

Desarrollo humano y calidad democrática: experiencias innovadoras de participación ciudadana Carmelo Ángulo

251

Participación de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción Orlando A. Reos

259

El presupuesto participativo y el Estado Tarso Genro

281

Combate global contra la pobreza. Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador Michel Azcueta

291

Capital social, metas del milenio y desarrollo local: el caso de la iniciativa de "Carapeguá en desarrollo", Paraguay José Malinas y Bruno O, Martínez

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305

Juventud y acción voluntaria: una ecuación con sentido Martín Hopenhayn

341

Mujeres y voluntariado: faceta de una relación histórica Gloria Bonder

345

Enseñar la ética y el desarrollo en la universidad en la era planetaria Franjáis Vallaeys

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ÍNDICE


La Agenda Etica Pendiente de America Latina...

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