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...................................... .......................... .......................... .......................... ......................... ..................... ......... 2 1. BIOGRAFIA ......................... ....................................... .......................... .......................... ..................... ........ 3 1.1 GOBIERNO DE VELASCO .......................... ...................................... ......................... ......................... .......................... .............4 OBRAS PRINCIPALES: ......................... ...................................... .......................... .......................... .............5 2. REFORMA MILITAR DE VELASCO ......................... ....................................... ......................... .......................... .......................... .............. .. 6 2.1 REFORMA AGRARIA .......................... ...................................... ......................... ......................... .......................... ............... .. 7 2.2 SECTOR INDUSTRIAL ......................... ..................................... .......................... .......................... ......................... ..................... ......... 9 2.3 SECTOR MINERO ........................ ..................................... .......................... .......................... .......................... ............... .. 11 2.4 SECTOR PESQUERO ........................ ...................................... ......................... ......................... .......................... .............13 2.5 SECTOR PETROLERO ......................... ...................................... .......................... .......................... ............... .. 18 3. LA MODERNIZACIÓN ESTATAL ......................... ...................................... .......................... .......................... ................. .... 30 4. ENDEUDAMIENTO EXTERNO ......................... ....................................... ......................... ......................... .......................... ........................ ........... 32 5. CONCLUSIONES .......................... ..................................... .......................... .......................... .......................... .......................... ............... .. 34 6. BIBLIOGRAFIA ........................
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JUAN VELASCO ALVARADO 1. BIOGRAFIA
Fue hijo de Juan Manuel Velasco Gallo (de ocupación sanitario) y de Clara Luz Alvarado Zevallos. Nació en Castilla, un distrito de la provincia la provincia de Piura, en Piura, en el seno de una fam ilia trabajadora. Su madre vendía chicha para solventar los gastos del hogar, ya que en total eran once hermanos. Cursó estudios escolares primarios en el Centro Escolar N° 21 (19181922) 1922) y secundarios en el Colegio San Miguel (1923-1927) (1923-1927),, ambos en su ciudad natal. Terminados sus estudios escolares, decidió seguir la carrera militar, pero al no contar con recursos para trasladarse a Lima, demoró meses en partir, hasta que se embarcó de polizón en el barco chileno Imperio que se hallaba acoderado en Paita. En 1929, En 1929, llegó llegó a Lima, cuando ya se había realizado el concurso de admisión a la Escuela de Cadetes de la Escuela Militar de Chorrillos. Chorrillos. Decidió entonces incorporarse al ejército al ejército como recluta, el 5 el 5 de abril de 1929, de 1929, llegando llegando a ser instructor de la Escuela de Clases. Pudo después asistir a la Escuela Militar, de donde egresó el 1 de febrero de 1934, de 1934, con el grado de subteniente de subteniente de infantería, obteniendo el primer puesto de su promoción (llamada Huáscar), pero la espada de honor la ganó su compañero Enrique López Velasco, del arma de ingeniería. En 1937, 1937, ascendió a teniente. En 1939, 1939, pasó a ser instructor de la Escuela de Cadetes. En 1940, 1940, ascendió a a capitán, capitán, siendo destacado a la División de la Selva, pero retornó a Lima en 1941, en 1941, para para servir como instructor en la Escuela de Oficiales. Pasó a cursar en la Escuela Superior de Guerra (1944), (1944), donde más tarde fue profesor de Infantería, Táctica y Estado Mayor (1946). (1946). En 1945, En 1945, ascendió a sargento mayor y en en 1946 fue diplomado como oficial de Estado Mayor. En 1949, ascendió a teniente coronel y en 1952, en 1952, pasó pasó a dirigir la Escuela la Escuela Militar donde hizo reformas y adecuó su reglamento acorde a los avances del arte bélico. En 1953, En 1953, pasó pasó a comandar un batallón de infantería de la División de la Selva, hasta 1954. En 1955 En 1955 ascendió a coronel. a coronel. Luego Luego pasó a ser Director de la Escuela de Infantería y Jefe de Estado Mayor de la IV División del Centro de Instrucción Militar del Perú (1955-1958) (1955-1958).. En 1959, En 1959, bajo bajo el segundo gobierno de Manuel de Manuel Prado Ugarteche, fue Ugarteche, fue ascendido a General a General de Brigada y nombrado Director General de Tiro y Comandante General de la II División Ligera (1960-1961) (1960-1961)
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JUAN VELASCO ALVARADO 1. BIOGRAFIA
Fue hijo de Juan Manuel Velasco Gallo (de ocupación sanitario) y de Clara Luz Alvarado Zevallos. Nació en Castilla, un distrito de la provincia la provincia de Piura, en Piura, en el seno de una fam ilia trabajadora. Su madre vendía chicha para solventar los gastos del hogar, ya que en total eran once hermanos. Cursó estudios escolares primarios en el Centro Escolar N° 21 (19181922) 1922) y secundarios en el Colegio San Miguel (1923-1927) (1923-1927),, ambos en su ciudad natal. Terminados sus estudios escolares, decidió seguir la carrera militar, pero al no contar con recursos para trasladarse a Lima, demoró meses en partir, hasta que se embarcó de polizón en el barco chileno Imperio que se hallaba acoderado en Paita. En 1929, En 1929, llegó llegó a Lima, cuando ya se había realizado el concurso de admisión a la Escuela de Cadetes de la Escuela Militar de Chorrillos. Chorrillos. Decidió entonces incorporarse al ejército al ejército como recluta, el 5 el 5 de abril de 1929, de 1929, llegando llegando a ser instructor de la Escuela de Clases. Pudo después asistir a la Escuela Militar, de donde egresó el 1 de febrero de 1934, de 1934, con el grado de subteniente de subteniente de infantería, obteniendo el primer puesto de su promoción (llamada Huáscar), pero la espada de honor la ganó su compañero Enrique López Velasco, del arma de ingeniería. En 1937, 1937, ascendió a teniente. En 1939, 1939, pasó a ser instructor de la Escuela de Cadetes. En 1940, 1940, ascendió a a capitán, capitán, siendo destacado a la División de la Selva, pero retornó a Lima en 1941, en 1941, para para servir como instructor en la Escuela de Oficiales. Pasó a cursar en la Escuela Superior de Guerra (1944), (1944), donde más tarde fue profesor de Infantería, Táctica y Estado Mayor (1946). (1946). En 1945, En 1945, ascendió a sargento mayor y en en 1946 fue diplomado como oficial de Estado Mayor. En 1949, ascendió a teniente coronel y en 1952, en 1952, pasó pasó a dirigir la Escuela la Escuela Militar donde hizo reformas y adecuó su reglamento acorde a los avances del arte bélico. En 1953, En 1953, pasó pasó a comandar un batallón de infantería de la División de la Selva, hasta 1954. En 1955 En 1955 ascendió a coronel. a coronel. Luego Luego pasó a ser Director de la Escuela de Infantería y Jefe de Estado Mayor de la IV División del Centro de Instrucción Militar del Perú (1955-1958) (1955-1958).. En 1959, En 1959, bajo bajo el segundo gobierno de Manuel de Manuel Prado Ugarteche, fue Ugarteche, fue ascendido a General a General de Brigada y nombrado Director General de Tiro y Comandante General de la II División Ligera (1960-1961) (1960-1961)
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En 1962, En 1962, pasó pasó a ser Agregado Militar en la Embajada del Perú en París, Francia París, Francia y, ya de retorno, fue nombrado Jefe de Estado Mayor de la I Región Militar (1964). (1964). En 1965, ascendió a General a General de División. En División. En enero de 1968, de 1968, bajo bajo el primer gobierno de Fernando de Fernando Belaúnde Terry, Terry, asumió la Comandancia General del Ejército y la presidencia del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas del Perú. En Chincha, Chincha, conoció a la que sería su esposa, Consuelo Gonzáles Posada, que por entonces era una activista aprista. De esta unión nacieron: Teresa Consuelo, María Elena, Francisco Javier y Juan Mario. El 2 El 2 de octubre de 1968, de 1968, el el general Velasco acudió por la mañana a Palacio de Gobierno y presentó su saludo al presidente Belaúnde, durante la juramentación del gabinete presidido por Miguel por Miguel Mujica Gallo. En Gallo. En horas de la madrugada del 3 de octubre, tanques octubre, tanques de la división blindada rodearon Palacio de Gobierno, así como el Palacio del Congreso. El presidente Fernando Belaúnde Terry fue aprehendido y enviado en avión hacia Buenos Aires. Aires. El Congreso fue cerrado. Se consumó así el golpe de estado, que a decir de los golpistas tenía tenía carácter de “institucional”, es decir que contaba con el apoyo de las Fuerzas Armadas en sus tres armas (Ejército, Marina y Aviación). Sin embargo se sabe que ello no era cierto. Como ya señalamos, el golpe fue planeado por un grupo de oficiales del Ejército encabezados por Velasco; los demás miembros de las Fuerzas Armadas se fueron plegando paulatinamente, como aceptando los hechos consumados. consumados. 1.1 GOBIERNO DE VELASCO
En el manifiesto que ese mismo 3 mismo 3 de octubre de 1968, de 1968, dieron dieron los militares, estos trataron de justificar el golpe arguyendo contra el gobierno depuesto la «seuda solución entreguista dada al problema de La Brea y Pariñas». Acto seguido se dio el Estatuto que regiría al autodenominado Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas. Los comandantes generales del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea se constituyeron en Junta Revolucionaria y designaron al general Juan Velasco Alvarado como Presidente de la República. A diferencia de la Junta Militar de 1962, la Junta Revolucionaria instalada en 1968 no puso límite al tiempo en que permanecería en el poder. Se habló de un “proceso” requerido para llevar a cabo las grandes reformas que el país precisaba. En principio el gobierno revolucionario se sujetaba a la Constitución vigente (la de 1933) y a las demás leyes, pero siempre en cuantas estas «sean compatibles con los objetivos del gobierno revolucionario». En otras palabras, la Constitución y las leyes quedaban subordinadas a los objetivos del gobierno. El El 9 de octubre de 1968, 1968, el gobierno ordenó la toma de las instalaciones de la IPC en Talara, la misma que la realizaron las fuerzas de la Primera Región Militar con sede en Piura, al mando del general Fermín Málaga. Este hecho tuvo un gran impacto en el país y ayudó al gobierno a consolidarse en el poder. La fecha del 9 de octubre se celebró a lo largo del gobierno militar como el Día de la Dignidad Nacional. Posteriormente, esta
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efeméride fue eliminada del calendario cívico del país al restaurarse el gobierno democrático. La IPC fue expulsada definitivamente del país, y aunque Velasco anunció reiteradamente que no pagaría ningún centavo a dicha empresa (que era filial de la Standard Oil de New Jersey), más tarde se supo que el gobierno negoció en secreto con la IPC, y que, mediante el Convenio De la Flor-Greene, el Perú pagó una indemnización de 76 millones de dólares. En cuanto a los adeudos que la IPC tenía con el Estado peruano, no se volvieron a mencionar nunca más. Velasco conformó un gabinete compuesto por ministros militares y civiles. Su primer ministro y ministro de Guerra fue el general Ernesto Montagne Sánchez. En líneas generales, su política se enfocó a nacionalizar los sectores claves de la economía por medio de medidas proteccionistas e intervencionistas. Se rodeó de muchos civiles de notoria filiación izquierdista y tanto él como el resto de los militares que integraban la Junta y el Consejo de Ministros, se decían “progresistas”. OBRAS PRINCIPALES:
Nacionalizó la Banca Nacional desde el inicio del gobierno, cuando el 31 de diciembre de 1968 se dio el decreto ley 17330 disponiendo que el 75% del accionariado debía estar en manos de peruanos.
Nacionalizó los recursos mineros del país: expropió los yacimientos petrolíferos de Talara (de la IPC), así como las explotaciones e instalaciones de Cerro de Pasco Corporation y Marcona Mining. Surgieron diversas empresas estatales: PETROPERÚ (Petróleos del Perú), CENTROMIN PERÚ (encargada de la actividad minera metalúrgica de la zona central del Perú), HIERRO PERÚ (para Marcona) y SIDER PERÚ (para la siderúrgica de Chimbote).
Por decreto ley 17716 dada el 29 de junio de 1969, se dispuso una reforma agraria en todo el país con el objetivo de poner fin a la oligarquía terrateniente. Afectó a los latifundios de la sierra, pero también a los complejos agroindustriales de la costa, en las que se crearon Cooperativas Agrarias de Producción (CAPS), sin estar debidamente capacitadas para administrarlas. Ello condujo al colapso de la industria azucarera, hasta entonces uno de los pilares de la economía peruana.
Estatizó la industria pesquera y creó el Ministerio de Pesquería. La pesquería se orientó hacia el consumo humano. Con ello se mejoró la alimentación de la población, puesto que por ejemplo el pescado de mar que nunca había llegado fresco a los andes peruanos, llegaba ahora en carros refrigerados de la empresa pesquera estatal. Pero de otro lado, se inició el colapso de la industria pesquera (harina y aceite de pescado), hasta entonces la primera del planeta. Para distribuir los alimentos producidos por las cooperativas agrarias creadas por la revolución, se creó el Ministerio de Alimentación, que gestionó convenios para importar alimentos para el país.
La reforma del sector industrial se hizo por medio de la Ley General de Industrias,
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que creó la Comunidad Industrial. Esta involucraba a todos los trabajadores de una empresa, los cuales en teoría debían participar en las utilidades, en la gestión y la administración de la misma.
Impuso un control directo del Estado sobre las telecomunicaciones. La Compañía Peruana de Teléfonos fue expropiada y el Estado asumió una participación mayoritaria en la Radio y la Televisión, inicialmente en un 51% del accionariado; posteriormente abarcó el 100%. Impuso fuertes restricciones a la libertad de prensa, confiscando todos los diarios de la capital, en la medianoche del 27 de julio de 1974. También se confiscaron diarios en provincias.
Las Fuerzas Armadas fueron equipadas con moderno armamento adquirido de Rusia, convirtiéndose en una de las mejores de América Latina.
Con el fin de movilizar organizadamente a la población y controlar las movilizaciones sociales, creó en 1972 el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social (SINAMOS), que pronto ofició como una organización política al servicio del gobierno revolucionario, odiada y temida.
En el ámbito internacional, el gobierno de las Fuerzas Armadas promovió una política de no alineación, bajo el lema "ni con el capitalismo ni con el comunismo". En los hechos, la ruptura con los Estados Unidos implicó alianzas con el bloque soviético.
En 1972, decretó una reforma educativa que previó entre otros una educación bilingüe para los indígenas y hablantes de lenguas originarias, que componían casi la mitad de la población. En 1975, se oficializó el quechua como lengua oficial junto al castellano. Sin embargo, tras la caída de Velasco esta ley fue olvidada.
2. REFORMA MILITAR DE VELASCO
El Gobierno Revolucionario De Juan Velasco Alvarado, al asumir la Fuerza Armada el gobierno de la Nación, emitió un manifestó en el que explica las causas por las cuales adoptó esa determinación (Reforma Agraria). El gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, inició un proceso rápido de reformas. Empezó con la Reforma Agraria, expropiando más de 7 millones de hectáreas, e impuso un sistema colectivo de tendencia a los campesinos, mediante las SAIS y las CAPS, que fracasaron. Crea un organismo de control, denominado SINAMOS. Termina con el problema de la IPC (International Petroleum Company), pagando a la ESSO Standard (propietaria de la IPC), una compensación de sus bienes. En esta época es asesinado el magnate pesquero ingeniero Luis Banchero Rossi. Se toma el control de la Industria Pesquera y Conserva. Son intervenidas algunas Universidades Nacionales. Se compra gran cantidad de armamento soviético. En la región de Huamanga se produce, el movimiento "por la gratuidad de la enseñanza", en 1969, que resume el momento de mayor importancia del Frente de Defensa del Pueblo. El Decreto 006 emitido por el gobierno velasquista proponía elevar el
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nivel de la educación mediante el pago de una mensualidad, de parte de los alumnos aplazados en su promedio final anual. Por el sesquicentenario en 1974 de Batalla de de Ayacucho (de 1824) se realizan obras de infraestructura y planificación urbana; para completar el festejo se tuvo la visita de cerca de una docena de jefes de Estado que participaron de la celebración. "Ayacucho, barriada de Caracas" fue la fase acuñada con ironía por los estudiantes de entonces para resumir, un poco exageradamente, la construcción de obras con dinero del gobierno venezolano y del Estado peruano. La construcción de obras como el Centro Cultural Simón Bolívar, la carretera asfaltada a Quinua, la "reconstrucción" del pueblo de Quinua, el frigorífico zonal, el restaurante "Agallas de Oro", el monumento a Bolívar y el obelisco en las Pampas de Quinua corresponden a este período. El 29 de agosto de 1975, el general francisco Morales Bermúdez se pronuncia en Tacna, con el apoyo de todas las regiones militares, depone a Velasco dando fin a la primera fase. También en esta época se inicia el Pacto Andino,integrado por los países de la Cuenca del Pacífico, y por la cual se suscribió el "Acuerdo de Cartagena”. 2.1 REFORMA AGRARIA
Desde inicios del siglo veinte, se venía planteando la necesidad de una transformación profunda de la situación económica y social del campo, generándose una nueva estructura agraria. En 1963, el gobierno de los generales Ricardo Pérez Godoy y Nicolás Lindley López, promulgó la denominada Ley de bases para la Reforma Agraria; por otro lado, Fernando Belaunde promulgó el 21 de mayo de 1964, una Ley de Reforma Agraria, que como característica principal tuvo el exceptuar a los complejos agroindustriales azucareros y en general a la gran propiedad. El 24 de junio de 1969, el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas promulgó el Decreto Ley Nº 17716, contemplándose entre sus objetivos principales los siguientes: a) b) c) d) e) f)
Eliminación del latifundio, del minifundio y de toda forma antisocial de tenencia de la tierra. El establecimiento de empresas de producción de carácter asociativo, de base campesina. La reestructuración de las comunidades campesinas tradicionales. El establecimiento de una agricultura organizada a base del esfuerzo asociativo de los agricultores. La creación de nuevos mercados a través de una justa distribución del ingreso que incremente el poder adquisitivo de la población marginada. El desarrollo paralelo de las industrias de transformación primaria en el campo.
Pero La Reforma Agraria produjo una profunda transformación de la realidad del campo, que permitió eliminar muchas de las causas de conflictos sociales del campo, los mismos que se venían incubando desde la conquista y que generaron condiciones de conflicto que puede derivar en una explosión social.
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Sin embargo, no todos los efectos de la reforma agraria han sido positivos, de hecho se pueden apreciar los siguientes problemas luego de la reforma agraria: a)
Las empresas agrarias de producción de carácter asociativas no lograron el nivel de eficiencia deseado.
b)
Ante el fracaso de las mencionadas empresas, la mayoría de ellas se han desintegrado, generándose un proceso masivo de parcelación individual en favor de los socios de estas empresas, lo que ha restado productividad y eficiencia a la explotación de las mismas.
c) d) e)
Eliminación del mercado de tierras. Descapitalización del campo Parcelación y excesivo minifundismo.
f)
Eliminación de las empresas privadas en el agro, lo que disminuyó la inversión en nuevas tecnologías.
2.2 SECTOR INDUSTRIAL
Se promulga la Ley General de Industrias y se crea la Comunidad Industrial el 27 de Julio de 1970, por la cual se institucionaliza la participación progresiva de los trabajadores estables y que laboran a tiempo completo en una empresa industrial mediante una modalidad que les permite conseguir la paridad en la propiedad, en la gestión y en las utilidades de la empresa. Sirvió de modelo para la creación de los otros tipos de comunidades laborales como la pesquera, la minera y la de telecomunicaciones. Sin embargo, la comunidad industrial logró un mayor desarrollo económico, institucional y político debido a su naturaleza urbana y fue la que tuvo mayor cobertura territorial. Nace la Confederación Nacional de Comunidades Industriales (CONACI) tras un largo proceso de movilización laboral y como producto del I Congreso Nacional de Comunidades Industriales realizado en 1973. CONACI tuvo la finalidad de representar y defender a la Comunidad Industrial Si bien es cierto, la clase obrera evolucionó social y políticamente al mismo tiempo en que la comunidad industrial se desarrollaba, no logró aprovechar las oportunidades que le fueron entregadas, tales como la cogestión y copropiedad de las empresas, limitándose a exigir reivindicaciones económicas y mejoras en sus condiciones de trabajo probablemente por estar habituados a la práctica sindical. La Comunidad Industrial se concibió como una forma de lograr transformar al trabajador
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de simple asalariado en propietario asociativo; cambiar su condición de ser objeto del quehacer económico y convertirlo en sujeto del mismo, superar la estructura de lucha de clases, estimular la producción y el desarrollo industrial. La Comunidad Industrial fue creada por Decreto Ley N°18350 (Conocida como Ley General de Industrias) del 27 de Julio de 1970 en su artículo 23°, como una persona jurídica existente en la empresa industrial; pero no especifica sus objetivos ni el funcionamiento de la misma porque éstos son objeto de una ley especial promulgada y el 1° de setiembre de 1970, el Decreto Ley N°18384 (Conocida como Ley de Comunidades Industriales). La Comunidad Industrial es una persona jurídica que nace en una empresa industrial, como representación del conjunto de los trabajadores que a tiempo completo laboren en ella y cuyo objeto es la administración de los bienes que adquiera. Su aplicación se hizo tanto en el sector nacionalizado o estatal como en el privado. En el sector privado se debía constituir en toda empresa industrial que tuviera más de seis trabajadores o que tuviera un ingreso bruto mayor al de un millón de soles. Estas empresas debían reinvertir progresivamente 15% de las ganancias anuales en acciones a nombre de sus trabajadores y hasta lograr que el 50%, del capital accionario fuera propiedad de la comunidad, asimismo debían ofrecerles un nivel de participación en la administración y distribuir el 10% de sus utilidades anuales a la comunidad laboral (compuesta por todos los empleados de la empresa, incluida la administración o gerencia) Con estas medidas se esperaba expandir la producción y moderar el conflicto entre los trabajadores y capital, sin embargo no se consiguió eso sino por el contrario el número y la intensidad de las huelgas aumentaron. Además, el número de trabajadores incluidos en las nuevas Comunidades Industriales que sumaban casi 3500 en 1973 resultó ser una minoría privilegiada del total de la fuerza laboral potencial. En el sector privado la población subempleada y desempleada así como el creciente sector informal quedaron fuera de la comunidad industrial. En el sector estatal, los trabajadores recibieron bonos en lugar de acciones en las empresas y apenas 200,000 de ellos osea un 4.3% de la población económicamente activa, pertenecía a las Comunidades Industriales en 1975 De esta forma quedaron incluidas en la Ley de Comunidades Industriales no solo las “industrias” por su nivel de organización, inversió n y tecnología, sino también muchos talleres y pequeños negocios con menos de veinte trabajadores y que en conjunto representaban el 50% de las comunidades industriales (1,668 de 3,352), pero que comprendían solamente el 14% del total de trabajadores organizados comunitariamente. En un documento que la Sociedad Nacional de Industrias dirige al Ministerio de Trabajo se señala:
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“El reparto de las utilidades entraña, como anteriormente lo han señalado las esferas patronales, el comienzo de la intromisión de los trabajadores en el manejo de las empresas. Se inicia con dudas acerca de la veracidad de los balances, continúa con los reparos de gastos, sueldos, castigos y reservas; sigue con la controversia de las directivas técnicas y económicas; y desemboca en el desquiciamiento de la producción. En el hecho, presenta un drenaje tremendo para la economía de las empresas; mientras que, desde el lado de los trabajadores, representa una minúscula participación” Muchas industrias mediante un hábil manejo de las utilidades en libros de la empresa, podían dilatar indefinidamente el momento de gestión de los trabajadores, por lo cual el alcance de la posible redistribución que implicaban las medidas era bastante limitado. Se llegó a calcular que en conjunto las leyes de Industria, minería y pesquería tuvieron un efecto conjunto de transferir no más de un 2% del ingreso nacional al estrato de los trabajadores del sector moderno, que asciende a solo 8% por ciento de la fuerza nacional de trabajo y está situado en el nivel superior de la distribución del ingreso nacional. Los trabajadores que no pertenecían a este sector no se vieron afectados por estas reformas. 2.3 SECTOR MINERO
En 1968 el capital extranjero dominaba la producción minera amparado por el código general de minería dictado por Odria en 1950 y que permitía que estas empresas obtengan buenas utilidades y a su vez dejen pocos dividendos al Perú. Es así que empresas como la de Cerro de Pasco, la Southern Perú, la Marcona, la IPC tenían prácticamente control del sector definiendo las políticas de inversión a realizar. Es por ello que a finales de ese año las tres cuartas partes de la industria minera eran controladas por extranjeros. Ante este escenario, cuando Velasco asume la presidencia en 1968 toma como primera gran medida la expropiación de la International Petroleum Corporation, negándose a darle compensación alguna a la empresa norteamericana aduciendo que el contrato que tenían no era valido y que arrastraba una gran deuda tributaria, a pesar que esto conllevara problemas con Estados Unidos al amenazar al país con cortarle los créditos amparados en la enmienda Hickenlooper. Esta primera iniciativa de Velasco era parte del plan que tenia de darle al estado un mayor protagonismo y hegemonía en la economía y el proceso de desarrollo. Con ello se buscaba darle una independencia económica al país mediante marcadas acciones nacionalistas. El impulso esencial del programa de desarrollo de Velasco era pasar de una economía de laissez faire a otra mixta y reemplazar la estrategia de desarrollo impulsada por las exportaciones por una industrialización por sustitución de importaciones.
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Cuando las demás empresas, que no estaban de acuerdo con las nuevas condiciones se retrajeron en sus compromisos de inversión y se negaron a explotar los nuevos depósitos del sur se decidió dar por finalizada su concesión. Con ello se dio inicio a una serie de expropiaciones como la ITT en 1969, la Peruvian Corporation y la refinería de Conchan en 1972, la cerro Corporation en 1974, que paso a llamarse Centromin y la Marcona Minning Company en 1975. Estas empresas pasaron a ser estatizadas y administradas por Mineroperú, compañía estatal creada con la ley de minería de 1970, ampliada en 1971 con la ley general de minería, la cual se encargaba de comercializar la producción de minerales en el mercado internacional y de explotar los nuevos depósitos tal como lo menciona en su discurso presidencial del 28 de julio de 1971. "La Ley General de Minería consagra el derecho preeminente del Estado sobre todos los recursos mineros del país. Por primera vez se asume el control efectivo de los cuantiosos recursos mineros y se reserva la refinación de los metales y la comercialización de los productos. Asimismo, la ley establece que los recursos minerales no pueden permanecer indefinidamente inexplotados mediante el tradicional sistema de pago de un simple canon territorial. Ahora, las empresas mineras están obligadas a invertir en las fases de exploración, preparación e iniciación de la producción de las minas, etapas para las cuales la ley establece límites de tiempo muy precisos en relación con los volúmenes de mineral de cada yacimiento. De este modo, las minas no podrán ser mantenidas improductivas por las empresas que solían guardarlas como reserva de acuerdo a su interés particular”. La ley establece que la actividad empresarial del Estado es factor esencial en el desarrollo de la industria minera; principio que sustenta la creación de Minero Perú como la gran empresa estatal de minería, así como el establecimiento de las normas que habrán de regir las empresas, en las que el Estado participará en concurrencia con el sector privado. A pesar de ello en el caso de la Southern Perú Corporation se hizo una excepción ya que era una compañía que contaba con un gran desarrollo tecnológico y le dejaba buenos dividendos al estado. Por ello, continuo operando con la mayoría de las concesiones anteriores, lo cual logro por la presión de los bancos y agencias internacionales de crédito, con los cuales se buscaba la renegociación de la deuda externa Con las reformas planteadas el gobierno esperaba un mayor crecimiento de la inversión que partiría de dos fuentes fundamentales: las empresas extranjeras del sector minero, en donde el gobierno presionaba para lograr el desarrollo de los yacimientos mineros no explotados; y la liberación de la influencia oligárquica por parte de los empresarios locales. Sin embargo la realidad fue opuesta y decepcionante, ya que el gobierno no encontró la acogida esperada por parte de las empresas extranjeras obligándolo a
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desembolsar recursos y solicitar prestamos extranjeros denotando el fracaso de su modelo de desarrollo nacionalista.
2.4 SECTOR PESQUERO
Es importante indicar, que dentro del manifiesto del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas se contempló transformar las estructuras sociales, económicas y culturales del Perú; con respecto a este manifiesto es primordial revisar como afectaron estos cambios en el sector pesquero, ya que nuestro país es poseedor de abundante riqueza ictiológica y durante este período se creó el Ministerio de Pesquería, la Empresa Pública de Comercialización de Harina y Aceite de Pescado (EPCHAPE) y la Comunidad de Pesquería o Comunidad Pesquera, para la participación del trabajador en el capital, la gestión y las utilidades de cada empresa. Se estableció la Comunidad de Compensación pesquera. Durante el gobierno militar, el blanco principal era aquel que se encontraba dominado por extranjeros, que durante el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry , había alcanzado una posición significativa en la economía del país, contando con una participación del 33% de la producción del sector corporativo. Es elemental mencionar que durante el año 1968, durante el gobierno de Belaunde, un tercio de la industria pesquera se encontraba bajo control extranjero directo. En 1968, el Estado tenía control del 16% del PBI, Es importante mencionar en este hito, que dentro del Plan Inca que fue dado a conocer el 28 de julio de 1974 en el mensaje presidencial con ocasión del 153 aniversario de la Independencia del Perú, correspondiente al sector pesquero menciona lo siguiente: 2.4.1 SITUACION
I.
Actividad pesquera dedicada casi exclusivamente a la producción de harina de pescado con abandono de la pesca para consumo humano, en perjuicio de la alimentación del pueblo. Grupos de poder nacionales y extranjeros controlan todas las etapas de la actividad pesquera y en especial la comercialización. Empresas con serias deficiencias estructurales particularmente por exceso de capacidad instalada. Escasa participación, orientación y control estatal de la actividad pesquera, a pesar de su gran importancia en la economía del país.
II. III. IV.
2.4.2 OBJETIVO
Explotación hidrobiológica del país al máximo compatible con sus preservación, reservando para el Estado la extracción y transformación en gran escala y la comercialización externa.
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2.4.3 ACCIONES
I.
Crear el Ministerio de Pesquería.
II.
Establecer los organismos estatales que se encarguen de la extracción y transformación en gran escala y de la comercialización externa de todos los productos hidrobiológicos Racionalizar la pesca industrial y reducir la capacidad instalada en exceso. Impulsar al máximo la pesca para el consumo humano en el país y para la exportación. Crear la infraestructura adecuada para una explotación masiva. Organizar una flota para el transporte de la riqueza hidrobiológica. Consolidar la industria y aumentar su productividad. Desarrollar la investigación científica y tecnológica
III. IV. V. VI. VII. VIII.
El 16 de diciembre de 1969 es creado el Ministerio de Pesquería, según D.L. 18026, siendo nombrado como ministro el Gral. Javier Tantaleán Vanini. Dentro de la Reforma Pesquera, y en el discurso presidencial del 1969, el Gral. Juan Velasco Alvarado, menciona que se deben aprovechar al máximo los recursos marítimos de las 200 millas por el cuál el Perú tiene jurisdicción, esto con la finalidad de tener equidad en la pequeña, mediana y grande pesquería. “El 05 de mayo del 1970, se promulga el D. L. 18253 que crea la Empresa Pública de Comercialización de Harina y Aceite de Pescado (EPCHAP) y aprueba su ley orgánica”. Es importante mencionar que en marzo de 1971, la Ley de Pesquería estableció que el estado tendría el control sobre la comercialización de las exportaciones pesqueras, también dispuso la eliminación progresiva del capital extranjero del sector y sentó las bases para la participación de los trabajadores. “En abril de 1971, la SNP y la Socieda d de Armadores se pronuncian objetando la Comunidad Pesquera, señalando que tiene los mismos errores que la Comunidad Industrial”. “El 13 de octubre de 1971, la Sociedad Nacional de Pesquería publica un comunicado sobre la situación de la industria pesquera señalando que la misma se encuentra en crisis por defectos de la comercialización de la harina de pescado y por la desmedida tributación que afecta a dicho sector”. Por el comunicado antes mencionado, el presidente de la SNP señor César Alvarado Olivares fue detenido durante 03 días por divulgar según el gobierno cifras falsas. Luego el 12 de octubre de 1971, nuevamente la Sociedad Nacional de Pesquería emite un nuevo comunicado pero en esta ocasión indica que su intención no era la de alarmar al
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país sino la de exponer la situación financiera del Perú en esos momentos. Durante el año de 1972 se realizaron 22 huelgas en el sector de agricultura y pesca. El 07 de mayo de 1973, se crea la empresa Pesca-Perú la misma que tendría que dirigir el monopolio que asume el Estado con respecto a la Industria de Harina y Aceite de Pescado. (D.L. 20000 y 20001). En este mismo mes, el Ministro de Pesquería a través de un mensaje, hace reseña de la crisis que atraviesa el sector: a) Endeudamiento de 9,000 millones de soles con el Estado, ascendiendo el patrimonio de las empresas sólo a 4,800 millones de soles. b) La necesidad de una reorganización de este sector, por el crecimiento desarticulado que ha tenido. c) El alto grado de desocupación, generado ante la ausencia del recurso natural Ante lo antes descrito, la SNP hace conocer su firme oposición e indica que la industria no debió ser estatizada y que las reglas de juego no pueden ser cambiadas y se deben respetar Cabe citar que el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, se encontraba respaldado por la Iglesia Católica durante los primeros años de gobierno, ya que buscaban la justicia social para los pobres; esta revolución fue proclamada como cristiana. Es significativo destacar que dentro de la reforma pesquera, la exportación de harina de pescado fue una de las actividades más lucrativas para el gobierno. Luego de todo lo mencionando, es importante preguntarnos si luego de siete años de gobierno, ¿funcionaron las reformas económicas del gobierno así como la reestructuración masiva del Estado y la sociedad?; según lo investigado podemos indicar que la respuesta es no. 2.5 SECTOR PETROLERO
Hasta 1968, casi toda la actividad petrolera se encontraba en manos extranjeras. La International Petroleum Company (IPC), subsidiaria de la transnacional Standard Oil, había comprado en 1914 los yacimientos petrolíferos de la Brea y Pariña s[1] y en 1922 durante el gobierno de Leguía y mediante un laudo arbitral quedaba liberada de pagar impuestos a las utilidades y pagar sólo 25 centavos de dólar por barril como impuesto de exportación. La disputa y desacuerdos con la IPC fue un problema grave durante el primer gobierno de Belaunde, así como también lo fue para su fin. La IPC estaba convencida que si no llegaba a un acuerdo con el actual gobierno de Belaunde y debido a las manifestaciones en contra de la compañía, era muy probable que el nuevo presidente que sería elegido al año siguiente, expropiara la empresa. Tras largas negociaciones, el presidente Fernando Belaunde firmó el Acta de Talara en 1968, este acuerdo fue tomado por el gobierno como un gran logro ya que la IPC,
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además de reconocer la soberanía plena del Perú sobre los recursos del subsuelo de La Brea y Pariñas, cedía sus instalaciones en la superficie. Por su parte, el gobierno daba por cancelado los impuestos atrasados y otorgaba un contrato a través del cual la Empresa Petrolera Fiscal del Perú le vendía a la IPC el 80% del petróleo que se extrajera de los yacimientos de La Brea y Pariñas, refinándolo y distribuyéndolo en el Perú por cuatro décadas. El punto más álgido del acuerdo fue lo relacionado al precio pactado y a medida que la información del acuerdo se hacía pública, los reproches al contrato fueron en aumento, argumentándose que el precio pactado había sido demasiado bajo y que iba en contra de los intereses del país. Uno de los opositores era Carlos Loret de Mola, Presidente de la Empresa Petrolera Estatal, quien declaraba que él había firmado una página final, la llamada “Página 11” en la cual se contemplaba un precio mínimo en dólares para el petróleo, señalando también que esta página se había extraviado. Transcurrido un mes de este problema, el general Juan Velasco Alvarado encabezaba un golpe de Estado contra el gobierno de Belaunde. McClintock afirma que este gobierno se considera como el Régimen Militar más izquierdista en América Latina: “Se puede argumentar, sobre la base de las estrechas relaciones entre el gobierno de Velasco y las fuerzas armadas soviéticas y de su política inicial hacia la IPC, que el gobierno militar representaba una amenaza mayor a los intereses de EEUU que la del gobierno de Salvador Allende en Chile (1970-1973)” (2005: 62-63) Un día después que el General Velasco diera el Golpe de Estado decretó con Decreto Ley Nro. 3 (17065) la nulidad del Contrato celebrado con la IPC y el Acta de Talara y a través del Decreto Ley Nro. 4 (17066) el Complejo Industrial de Talara, Refinería, Instalaciones y anexos fueron expropiados por el Gobierno Revolucionario de la Fuerza Armada, con este decreto se encargó a la Empresa Petrolera Fiscal la administración de los yacimientos y del Complejo Industrial de Talara. Posteriormente para proseguir con la explotación petrolera se creó la entidad estatal PETROPERU. 2.6 SECTOR ECONOMICO
Uno de los lineamientos de la política económica durante el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas era la transformación de una economía regida por las exportaciones y basada en los recursos naturales en otra basada en la industria, que provea al mercado nacional doméstico. Uno de los argumentos conocidos era que, en vista de debilidad de los grupos industriales nacionales en los países subdesarrollados, el estado mismo tendría que llevar a cabo esa tarea. Sobre esa base, se ejecutaron una serie de estatizaciones y expropiaciones de industrias, que afectaron el desarrollo y desempeño económico del país durante la década del 70. “Una idea central del pensamiento de Velasco era que la debilidad de la producción de exportación y la falta general de dinamismo de la economía durante la década del sesenta podrían ser remediadas mediante el control nacional del excedente económico”. (Thorp 1988:463)
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Bajo el régimen militar del general Velasco Alvarado se dieron una serie de reformas dirigidas a lograr una transformación estructural de la economía y la sociedad peruana, con el fin de colocar al país en una posición más nacionalista e independiente y reducir la dependencia del extranjero. Estas reformas habían sido propuestas y hasta incluidas en la legislación por los gobiernos desde principios de los años sesenta, pero la diferencia fue la inusitada determinación con que las aplicó el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas. Debido a la expropiación de la IPC con el consiguiente control total de la explotación y refinación del petróleo en manos del gobierno, la reforma agraria incluyendo la expropiación de los complejos azucareros del norte, la ley de minería y el monopolio en la minería de exportación por parte de Minero Perú, la reforma industrial con la creación de las comunidades industriales y la ley de pesquería que dispuso la eliminación del capital extranjero en el rubro, el aparato estatal creció aún más con expropiaciones adhoc de grandes firmas foráneas como el Chase Manhattan Bank, la Peruvian Corporation y la refinería de Conchán, la Cerro de Pasco Corporation y la Marcona Mining Company, entre las principales. “A mediados de los años setenta, e l Estado desempeñó el papel que mantenía anteriormente el capital extranjero en la minería, el petróleo, la electricidad y los ferrocarriles; además tomó a su cargo la mayor parte del sistema bancario, casi toda la comercialización de exportaciones y el sector pesquero en su totalidad y realizó una serie de reformas destinadas a beneficiar a los empleados de las empresas del sector moderno de la economía”. (Thorp 1988:459) “El segundo cambio fundamental fue el crecimiento del estado, que por primera vez asumió un papel cardinal en la economía (…). Por ejemplo, al finalizar el gobierno de Belaúnde en 1968, las tres cuartas partes de la minería, la mitad de las manufacturas, las dos terceras partes de la banca comercial y un tercio de la industria pesquera estaban bajo el control extranjero directo (…). El gobierno de Velasco revirtió ese patrón, duplicando la participación del sector estatal en el PBI al treinta y uno por ciento. Aparecieron nuevas empresas estatales (…). Estas empresas daban cuenta de más de la mitad de la producción minera, las dos terceras partes del sistema bancario, una quinta parte de la producción industrial y la mitad de la inversión total en la economí a”. (Klaren:416)
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En 1970, luego de haber realizado las reformas estructurales, el gobierno esperaba un rápido crecimiento de la inversión y, como consecuencia, un aumento en la tasa de crecimiento. La reactivación debía partir de dos fuentes principales: las empresas extranjeras del sector minero a las que el gobierno presionaba para que exploten los yacimientos no explotados y la liberación de los empresarios locales de la influencia “oligárquica”. Sin embargo, ninguno de estos grupos actuó de acuerdo a lo planeado.
Las empresas extranjeras mineras no explotaron los yacimientos vírgenes, a pesar de las amenazas del gobierno y, en 1970, Velasco los expropió. Estaba claro que las empresas extranjeras no estaban dispuestas a comprometer su capital bajo las condiciones establecidas por los militares. Seguidamente, bajo la ley de minería creó Mineroperú, para hacerse cargo de la explotación de los yacimientos no aprovechados. Asimismo, el gobierno había intentado recuperarse de la recesión económica mitigando las restricciones crediticias e incentivando la inversión industrial. Esa fue la prueba crucial de la suposición de Velasco de que un ataque contra el gran capital extranjero y local abriría el camino a un nuevo grupo de empresas nacionales dinámicas de mediana escala. Para inquietud del gobierno, el resultado fue negativo. Intentó poner en manos locales la
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banca y el resultado fue que el gobierno mismo se viera obligado a expropiar gran parte del sistema bancario. La inversión en agricultura siguió siendo escasa, por la incertidumbre creada por la reforma agraria y, salvo algunas excepciones, la inversión minera local no pudo resurgir. “Frente a esta abstención por parte del capital privado, el gobierno tuvo que tomar el rol de inversionista principal en la economía. De la meta original de una economía mixta con un fuerte sector privado, la economía peruana había pasado rápidamente hacia el capitalismo del Estado”. La financiación de esta inversión pública fue muy difícil. Las dos grandes fuentes de fondos eran los ahorros del sector privado y las ganancias de las compañías expropiadas por el Estado. Pero, esto último fue una gran decepción, ya que la mayoría de estas empresas nacionalizadas producían enormes pérdidas o habían sido descapitalizadas por sus matrices extranjeras antes de su expropiación. Esto convirtió al ahorro privado en la única fuente interna de financiamiento de las inversiones públicas. La continua alza de la inversión estatal entre 1974-1976 fue casi íntegramente financiada por préstamos solicitados al extranjero. La deuda externa pública aumentó a US$ 945 millones en 1970, a US$ 2,170 millones en 1974 y a US$ 4,127 millones a fines de 1976.
Sin embargo, a principios de 1975, los bancos internacionales invirtieron sus políticas de préstamos fáciles y el alcance de la crisis económica del Perú se tornó más evidente. Conforme aumentaba el servicio de la deuda y a medida que la exportación se mantenía en crisis, el gobierno militar se encontró con los mismos problemas que atormentaban al gobierno de Belaúnde al cual derrocaron.
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3. LA MODERNIZACIÓN ESTATAL
La caída del Muro de Berlín, el colapso económico y político de la Unión Soviética y el fracaso de las economías centralmente planificadas eliminaron uno de los dos grandes caminos que se ofrecían como alternativa a los países pobres. Al mismo tiempo, la desaparición del modelo soviético de desarrollo permitió apreciar más claramente las diferencias que existen en el funcionamiento de las diversas economías de mercado. Por ejemplo, la versión americana del capitalismo pone énfasis en la competencia individual, el rendimiento financiero a corto plazo en las empresas y limita la gama de servicios sociales brindados por el Estado. En contraste, las versiones alemana y japonesa ponen énfasis en el consenso y en la acción colectiva, y en el desempeño empresarial a largo plazo, y contemplan, además, una gama más amplia de intervenciones estatales en el suministro de bienes públicos. Una de las tareas centrales para responder creativamente a los desafíos del desarrollo en los inicios del siglo xxi consiste en definir adecuadamente el papel que debe jugar el Estado, particularmente en el contexto del nuevo orden global fracturado que está afianzándose en la actualidad. Durante las últimas décadas, los estados han venido perdiendo la capacidad de controlar cualquiera de los fenómenos políticos, económicos, sociales, ambientales, culturales o tecnológicos— que se presentan ahora en el mundo. La preeminencia de los estados está siendo erosionada en muchos aspectos de la política exterior, tal como lo demuestran la renovada importancia de las organizaciones regionales e internacionales en asuntos tales como la prevención y solución de conflictos. Algo similar sucede con la soberanía estatal en la política económica debido, entre otras razones, a la capacidad de las instituciones financieras internacionales de establecer condiciones para el acceso a los recursos bajo su control, a la proliferación de acuerdos comerciales en todas las regiones del mundo, y al creciente poder económico de las corporaciones transnacionales y los inversionistas privados. Además, la influencia que han adquirido las organizaciones internacionales, incluso las no gubernamentales, en campos tales como los derechos humanos y la protección del medio ambiente, condiciona el ejercicio irrestricto de la soberanía nacional. Al mismo tiempo, la necesidad de mejorar la eficiencia de la gestión gubernamental, el deseo de extender y profundizar las prácticas democráticas, la voluntad de reafirmar identidades culturales y la proliferación de conflictos étnicos y religiosos empujan a los estados hacia la cesión de autonomía y la transferencia de competencias a una amplia gama de entidades sub-nacionales de gobierno (distritos, provincias, autonomías, estados, autoridades metropolitanas, consejos territoriales). Se está generalizando la delegación de responsabilidades para la administración de la educación y la salud públicas, para el mantenimiento de la infraestructura física, y para
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muchos otros programas gubernamentales. Además, la descentralización fiscal y la recaudación de impuestos locales han permitido a estas circunscripciones contar con recursos financieros propios para reforzar su autonomía. En casos extremos de conflictos violentos, esto ha llevado a la escisión de varios estados, sobre todo en Europa Oriental, Asia Central y en el África al sur del Sahara. El Estado nación una de las más importantes innovaciones institucionales de los últimos tres siglos— está siendo sometido desde hace varios decenios a enormes tensiones que se originan tanto dentro como fuera de su territorio. Al sobrepasar la capacidad de procesamiento y respuesta de las agencias gubernamentales a través de las cuales actúan los estados, estas nuevas demandas han generado incertidumbre, inestabilidad, turbulencia y una crisis global de gobernabilidad. Para enfrentar esta crisis y crear un entorno internacional más estable y favorable a los esfuerzos de desarrollo será necesario complementar la acción de los estados, involucrando al sector privado y a las organizaciones de la sociedad en muchas tareas que antes eran consideradas como ámbito exclusivo para la acción estatal. No obstante, el Estado está aún muy lejos de desaparecer o de volverse obsoleto. Pese a las presiones que enfrenta desde arriba y desde abajo, y a la diversidad de agentes que intervienen para configurar el orden global fracturado, durante los próximos decenios, los estados continuarán siendo los actores principales en el escenario internacional. Han mostrado una gran capacidad para adaptarse a las cambiantes circunstancias, particularmente considerando el papel más activo que juegan el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de desarrollo al iniciarse el siglo xxi. Además, no se avizoran entidades capaces de reemplazar al Estado en sus funciones de garantizar la seguridad interna y externa, regular los mercados, promover la igualdad de oportunidades, proteger el medio ambiente y proveer infraestructura física, entre otras funciones orientadas hacia lograr el bien común. La toma de conciencia acerca del papel central que seguirá jugando el Estado durante los primeros decenios del siglo xxi ha sido resultado de un amplio debate que tuvo lugar durante los últimos 25 años. La preeminencia que asignaron al Estado las teorías y estrategias de desarrollo desde fines de los años cuarenta empezó a ser cuestionada en círculos académicos y políticos a partir de mediados de la década del setenta y se cristalizó a fines de la década del ochenta en el llamado Consenso de Washington, sobre políticas económicas. Este consenso articuló el sentido común prevaleciente en la comunidad académica y las instituciones financieras internacionales, y su principal contribución fue el reconocer la importancia de los mercados y las limitaciones de la intervención estatal. Sin embargo, muchos funcionarios de organismos internacionales —y aún más importantes, funcionarios gubernamentales responsables de las políticas económicas en América Latina— interpretaron el Consenso de Washington en forma sesgada e inflexible. Esto los llevó a justificar e imponer medidas extremas de liberalización comercial,
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desregulación financiera, privatizaciones apresuradas y recortes del gasto público, sin establecer prioridades, sin tomar en cuenta costos de oportunidad, sin considerar sus efectos secundarios y sin discusión pública. Diez años más tarde, una revisión de este consenso por quienes lo formularon llevó a moderar varias de sus recomendaciones político-económicas, y también a incorporar las reformas de segunda generación, para mejorar el desempeño del Poder Judicial, las agencias reguladoras, el sistema educativo y el funcionamiento de todo tipo de instituciones. Por su parte, el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional han adoptado en los últimos años interpretaciones más balanceadas de las políticas del Consenso de Washington, complementándolas con medidas para reformar las instituciones públicas, eliminar la corrupción, promover el respeto a los derechos humanos y reforzar tanto la participación ciudadana como la gobernabilidad democrática. Estos cambios y vaivenes sugieren que no es fácil ubicar la acción de las fuerzas de mercado en su dimensión correcta. Para lograrlo es preciso reconocer que el mercado es una construcción social, una creación humana y no una ley de la naturaleza. Como toda construcción social, requiere de intervenciones activas para funcionar en forma adecuada y eficiente. Además, el mercado no abarca concepciones éticas ni morales, ni tiene por qué hacerlo: es un instrumento ciego, cuya descarnada operación permite asignar los recursos eficientemente, tanto en el consumo como en la producción de bienes y servicios, en función de la satisfacción y de la rentabilidad anticipada. Sin embargo, para que el mercado funcione en forma óptima, es preciso cumplir con un conjunto de condiciones muy estrictas —información total para productores y consumidores, competencia perfecta sin posibilidad de que las empresas puedan manipular los precios, ausencia de externalidades e inexistencia de bienes públicos, entre otros— que es prácticamente imposible lograr en la vida real. Por lo tanto, para que el mercado cumpla con sus funciones en la economía realmente existente, es necesario crear otras instituciones sociales que permitan aproximarnos a las condiciones ideales de su funcionamiento. El mundo está atravesando por el proceso de globalización, es por ello que la modernización de los países no se presenta en forma aislada; la tendencia moderna es la economía social de mercado, como nuestra misma Constitución lo expresa hoy en su artículo 58: “La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”. Pero nuestro país ha atravesado por muchos procesos de modernización no definidos, los cuales describimos a continuación. Después de producida formalmente la independencia del Perú de España, se conformó
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oficialmente el nuevo Estado, en el cual se produjo una lucha política por el poder, que duró aproximadamente hasta el gobierno de Castilla. En ese periodo, debido al auge del guano, se produjeron las primeras apariciones de la burguesía aduanera. Luego, en el gobierno de Manuel Pardo se intenta una modernización desde el punto de vista democrático, pero no se obtuvieron mayores resultados. Después aconteció la Guerra con Chile y, finalizada esta, se sucedieron gobiernos militares, durante los cuales se realizaron la reconstrucción y se trató de solucionar problemas de coyuntura (primer civilismo); seguidamente, tuvimos la República Aristocrática, denominada así por Basadre, que se produjo durante el gobierno de Piérola (instauración del segundo civilismo). El primer intento modernizador del siglo xx en el Perú se produjo con el gobierno de Leguía, que inicia la idea de la patria nueva, el cual abarca el oncenio de Leguía y acciones concretas que colocaron temporalmente al Perú en el contexto internacional, surgiendo, paralelamente —alrededor de la década de los treinta— los debates ideológicos de Víctor Raúl Haya de la Torre, José Carlos Mariátegui y Víctor Andrés Belaúnde. A su vez, esto requería de la intervención estatal y de la participación de la sociedad civil, lo que condujo a la aparente paradoja — señalada claramente por el historiador Karl Polanyi hace más de medio siglo en su extraordinario libro La gran transformación — de que la regulación estatal, la provisión de bienes públicos, la participación de los consumidores y las relaciones de confianza entre actores económicos y sociales eran condiciones necesarias para el buen funcionamiento de los mercados. Ni el Estado ni las organizaciones de la sociedad civil deben ser simplemente espectadores pasivos de la operación del mercado; por el contrario, debe participar activamente en crear las condiciones para su buen funcionamiento. A partir de estas consideraciones es posible identificar uno de los principales desafíos que enfrentamos los latinoamericanos para avanzar hacia la prosperidad y el bienestar al iniciarse el siglo xxi. Debemos evitar convertirnos, una vez más, en prisioneros de una de las cuatro utopías que, llevadas a sus extremos, han causado mucho daño en nuestra región. Nos referimos a la utopía estatista, en la cual el Estado puede y debe hacerlo todo; la utopía de mercado, en la cual basta solo con dejar que funcionen la fuerzas de mercado para resolver todos nuestros problemas; la utopía basista, en la cual la acción de las bases organizadas es lo único que puede llevarnos hacia el desarrollo; y la utopía caudillista, que postula que solo un liderazgo autoritario con mano dura y fuerte, a menudo encarnado en la fuerza armada, es capaz de conducirnos hacia la prosperidad y el bienestar para todos. Si bien ninguna de estas utopías ha dominado completamente el escenario político a lo largo del tiempo, en determinados momentos alguna de ellas ha llevado la voz cantante en diversos países de América Latina. Por ejemplo, en el Perú hemos experimentado el predominio de las utopías estatista y caudillista con el gobierno militar presidido por Juan Velasco Alvarado a fines de la década
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del sesenta y principios de la década del setenta; asimismo, hemos presenciado la pugna entre la visión estatista y la utopía basista durante el gobierno de Alan García en la segunda mitad de la década del ochenta; y el predominio de la utopía de mercado, matizada con una importante participación de la fuerza armada, en la última década del siglo xx, durante los dos gobiernos de Alberto Fujimori. Para avanzar en el diseño y puesta en práctica de estrategias de desarrollo en los primeros decenios del siglo xxi es necesario evitar los extremos que representan estas cuatro utopías. Pero como, al fin y al cabo, todo proyecto de renovación social requiere de un cierto componente utópico, deberíamos buscar la utopía del justo medio, que se caracteriza por un equilibrio entre la acción del Estado, de las fuerzas de mercado y de las organizaciones de la sociedad civil, así como por una subordinación sin sumisión de las Fuerzas Armadas al poder civil. Solo un balance adecuado entre todos estos protagonistas de nuestro desarrollo hará que entremos con buen pie al siglo xxi. Los gobiernos de Sánchez Cerro, Benavides y Prado son considerados gobiernos que no tuvieron mayor significación; sin embargo, con Manuel Odría (1948 –1956, segunda posguerra) se produce una diversificación en las exportaciones y modernización industrialista, influido por el desarrollo capitalista y un Estado de bienestar. Aunque la Revolución Cubana no tuvo mucha influencia, se produjeron las primeras insurgencias con guerrillas. El primer gobierno de Fernando Belaúnde Terry no tuvo mayor significación. Con la reforma velasquista (modelo socialista), el gobierno militar buscaba cancelar el régimen de mercado, época en la que se dieron varias reformas estructurales como la reforma agraria, en la que se produjo la expropiación de las tierras; la reforma de la empresa y la política industrial; el proyecto de propiedad social; la reforma educativa, con la cual se declaró como idioma nacional el quechua. Todas estas reformas hicieron que se estanque el sistema de mercado que venía construyendo para la sociedad peruana. Luego asistimos a un periodo de contrarreforma con el gobierno de Morales Bermúdez. Luego vino el segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry, con el cual se forma el nuevo Estado constitucional, donde se produjo, continuando con la política de Morales Bermúdez, el inicio del desmantelamiento tímido de las reformas militares de Velasco, para devenir luego en el tímido intento socializante de Alan García Pérez. El Perú, después de atravesar por estas etapas, se encontraba atravesando los siguientes problemas: diversidad geográfica, étnica, social y cultural. La estructura productiva era arcaica, con una economía informal con bolsones de economía formalmente subdesarrollada, heterogeneidad estructural, desde nuestra geografía hasta nuestras clases sociales, pasando por las culturas y otras dimensiones de la diversidad peruana. En un ambiente de descomposición y fragmentación social, donde la gente se sentía amenazada por el terrorismo y el narcotráfico, estábamos en una crisis política de representación.
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El Proceso Peruano: Durante las últimas cuatro décadas, el Perú ha experimentado varias reformas del Estado y, en particular, del Poder Ejecutivo. Bajo la influencia de las ideas de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), de las Naciones Unidas y del Centro de Altos Estudios Militares (CAEM), el gobierno militar de 1962 a 1963 inició —con la creación del Instituto Nacional de Planificación (INP)— lo que puede considerarse como la primera modernización del aparato estatal peruano del período de la posguerra. Bajo la dirección técnica del coronel José Bailetti, esta institución se convirtió en el principal centro de estudios y análisis de la realidad peruana —aún no existían el Instituto de Estudios Peruanos, GRADE, el Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, y otros centros de estudio estaban más dedicados a las actividades de promoción del desarrollo que a la investigación— y el INP fue el semillero de funcionarios públicos y empresarios privados de destacada trayectoria. Las reformas del primer gobierno del ex presidente Fernando Belaúnde empezaron a darle una mayor capacidad operativa a la administración pública. Se creó el Banco de la Nación a partir de la antigua Caja de Depósitos y Consignaciones, se fortalecieron varios ministerios, se unificaron el Seguro Social del Obrero y del Empleado, y las elecciones municipales reforzaron a los gobiernos locales. También se trató de mejorar la eficiencia de algunas dependencias y empresas públicas, tales como la Empresa Petrolera Fiscal y la Corporación Nacional de Fertilizantes. Casi al finalizar el gobierno del ex presidente Belaúnde, el Primer Ministro Manuel Ulloa intentó introducir una reforma tributaria, cuya ejecución fue interrumpida por el golpe militar de 1968. Entre 1968 y 1975, durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, no solo se transformó completamente el modelo de desarrollo, sino también la estructura del Poder Ejecutivo. Se incrementó el número de ministerios y de entidades con rango ministerial (recordemos, entre otras entidades, al Ministerio de Alimentación, el de Comercio, la Oficina Nacional de Integración y el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social). Se crearon, además, una serie de agencias gubernamentales autónomas adscritas a los diferentes sectores de la administración pública, tales como la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), el Consejo Nacional de Investigación, que más tarde se transformaría en Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, y varios institutos tecnológicos sectoriales. Por otra parte, las nacionalizaciones y la quiebra de algunas empresas privadas que fueron absorbidas por el Estado aumentaron el número de empresas públicas. Por ejemplo, con la quiebra del Banco Popular el Estado se hizo dueño de una serie de empresas que dependían de este (incluyendo el cine Colón en la plaza San Martín que ya se especializaba en películas pornográficas). De esta manera el Estado se convirtió en el principal protagonista de los procesos económicos y sociales. La crisis económica de 1976, con el primer gran paquetazo del ministro Luis Barúa, forzó un ajuste fiscal y una cierta racionalización del gasto público. En 1979, cuando Javier Silva Ruete era Ministro de Economía y Finanzas, se ejecutó uno de los primeros programas de
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reducción de personal del Estado, otorgando un año de sueldo como incentivo para que los funcionarios públicos renunciaran en forma voluntaria. Una evaluación realizada años más tarde indicó que los funcionarios más capaces, quienes tenían mejores posibilidades de obtener trabajo en la empresa privada, en los organismos internacionales y en las instituciones de enseñanza superior fueron los que dejaron el sector público. Esto redujo la planilla gubernamental, pero a cambio aumentó el número de pensionistas y disminuyó significativamente la capacidad operativa de las entidades estatales. En su segundo gobierno el ex presidente Belaúnde empezó a adecuar la administración pública a las nuevas exigencias de las estrategias de desarrollo y el contexto internacional. En 1982 y 1983 se lanzó un programa de modernización administrativa del Estado con un préstamo de 10 millones de dólares otorgados por el Banco Mundial. Se creó un fondo para apoyar la contratación de funcionarios de alto nivel, se hizo un esfuerzo por mejorar el sistema de formulación y ejecución del Presupuesto Nacional y se diseñaron sistemas para la gestión pública, tales como un programa computarizado para el registro y seguimiento de las operaciones de endeudamiento del Estado. Además, dos instituciones educativas, la Escuela Superior de Administración de Negocios (ESAN) y la Universidad del Pacífico, recibieron parte de los recursos del préstamo para realizar estudios sobre la reforma del Estado y preparar materiales para entrenamiento en gestión pública. Sin embargo, nada de esto llegó a ponerse en práctica y la mayor parte de este préstamo se destinó a la contratación de consultores externos cuyo conocimiento del país era bastante limitado. Como consecuencia, el impacto de este programa de modernización administrativa fue muy escaso. Pese a algunos intentos, bastante tímidos, de introducir orden en el aparato estatal durante los dos primeros años del gobierno Presidente Alan García —por ejemplo, a través del refuerzo del CONADE, el holding de empresas públicas— se mantuvo el aparato estatal prácticamente intacto, se añadieron numerosos funcionarios públicos a las planillas del Estado, se intentó nacionalizar la banca privada y se crearon los gobiernos regionales, algunos de los cuales se poblaron de una frondosa burocracia. Para los años 1989 y 1990, el aparato del Estado colapsó por su propio peso: en 1990, las 177 empresas públicas existentes perdieron más de 530 millones de dólares. Además, la hiperinflación y la crisis económica redujeron la recaudación fiscal a menos del 5% del PBI en 1989, una de las proporciones más bajas del mundo. Esto llevó a lo que Richard Webb Duarte ha llamado una privatización de facto del aparato estatal, que perdió su capacidad de cumplir con sus funciones más elementales, incluyendo la de garantizar la seguridad pública. Luego de las medidas de emergencia adoptadas por el ex presidente Alberto Fujimori en 1990, el año siguiente se inició un programa de reducción de personal en el aparato del Estado, principalmente mediante incentivos para estimular renuncias voluntarias. Entre
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1990 y 1993, el número de empleados públicos se redujo en un 14% (el 69% de reducción en el gobierno central fue compensada con un aumento de 142% en los gobiernos regionales, que en 1993 representaron el 44% de los 650 mil empleados públicos). El costo de esta reducción fue estimado por el Banco Mundial en cerca de 520 millones de dólares, de los cuales 110 millones de dólares se pagaron en incentivos a los que dejaron de laborar para el Estado y el resto corresponde a los pagos adicionales por concepto de pensiones. La privatización de empresas públicas y el cierre de numerosas entidades estatales fueron contrarrestados por la creación de nuevos ministerios (Presidencia y Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano), de varias entidades reguladoras, de numerosos programas especiales, y por la multiplicación de los Gobiernos Regionales Transitorios. Los cambios introducidos en los organismos con la avalancha de decretos legislativos luego del autogolpe del ingeniero Alberto Fujimori el 5 de abril de 1992, así como las numerosas modificaciones a las leyes y decretos legislativos que introdujeron tanto el Congreso como el Poder Ejecutivo en los años siguientes, fomentaron la confusión, la superposición de funciones y los conflictos de competencia entre ministerios y otras entidades públicas. Todo esto ha llevado a un Poder Ejecutivo excesivamente centralizado y concentrado, que se caracteriza por su ineficiencia y debilidad institucional, a lo que se debe añadir un estilo de gobierno autoritario, que deja poco espacio para la iniciativa de ministros y otros altos funcionarios. La devolución de un proyecto de Ley Orgánica del Poder Ejecutivo presentado al Congreso por el Primer Ministro Alberto Pandolfi Arbulú en 1996 marcó otro intento fallido de reformar el Poder Ejecutivo. Como parte de este intento, la Presidencia del Consejo de Ministros creó varios equipos de trabajo para apoyar a los ministerios en la preparación de planes estratégicos. Algunos de estos equipos, compuestos principalmente por jóvenes tecnócratas con excelente formación académica, pero con muy poca experiencia, siguieron trabajando para los ministerios una vez que se abandonó el intento de reforma y lograron introducir algunas mejoras administrativas. En forma adicional, el Perú sufrió el bochorno de cancelar un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo por 55 millones de dólares para la reforma de la administración pública, luego de que este fuera aprobado formalmente por el directorio de dicha institución. La razón ostensible para esta cancelación fue la percepción de que la reforma del Poder Ejecutivo dejaría a un buen número de funcionarios públicos sin trabajo. Algo similar sucedió dos años más tarde con la cancelación de un préstamo ya aprobado por el directorio del Banco Mundial por 25 millones de dólares para la reforma del Poder Judicial, pero en este caso el gobierno no aceptó las condiciones de este organismo internacional que exigía una mayor independencia y autonomía para el sistema de administración de justicia. Hacia fines de la década del noventa se volvió a tocar el tema de la reforma del Poder Ejecutivo, esta vez en el contexto de una crisis de crecimiento económico, una
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disminución significativa en la recaudación fiscal, y llamados del empresariado para reducir el gasto público. Luego de todos los intentos de reforma en que se embarcó fallidamente el gobierno durante la década del noventa, la respuesta del Presidente de la República fue pedir a la CONFIEP, el principal gremio empresarial del Perú, que presente sugerencias sobre cómo reformar el Poder Ejecutivo. La reacción del presidente de uno de los gremios afiliados a esa institución fue inmediata: exigir al gobierno que cumpla con sus funciones, su responsabilidad y las promesas que hizo durante la década del noventa, y no esperar que el sector privado sea el que plantee cómo reformar al Estado. La modernización del Estado se enfoca en reducir el gasto público, satisfacer las necesidades de los más pobres, mejorar la calidad de los servicios públicos. Además, el marco institucional debe facilitar la acción del sector privado, complementar al mercado y corregir sus fallas, ahí donde aparezcan. La necesidad de modernización del Estado se sustenta en un diagnóstico que se perfila de una forma casi común para todos los países en desarrollo. La limitada capacidad de infraestructura a las demandas crecientes del ciudadano frente a la gestión gubernamental. La interacción que se genera entre la población y el gobierno por las funciones que este último desarrolla, es de naturaleza diversa y configura, por lo mismo, situaciones y problemas diferentes entre sí. Entre estos problemas se distingue la compleja integración de atribuciones en las dependencias y la concentración de actividades económicas en algunas entidades que ha propiciado, en las primeras, lentitud en sus procedimientos y una restringida capacidad de respuesta frente a la sociedad y, en las segundas, acaparamiento del mercado de diversos bienes o servicios poco eficientes, en detrimento de los consumidores. Por otro lado, la falta de verdaderos mecanismos que, a favor de los particulares, propicie respuestas y atención eficaz e inmediata a demandas o quejas de los ciudadanos, así como la carencia de definición y amplia difusión de los estándares mínimos de calidad de los servicios al público, o la ausencia de criterios claros y específicos en la aplicación de normas, dan cabida al abuso, a la discrecionalidad y a la corrupción. Por otra parte, tampoco ha existido una política generalizada y obligatoria de desregulación y simplificación administrativa para las dependencias y entidades, con el objeto de hacer más accesible y fácil la interacción entre autoridad y particulares. Persisten una fuerte concentración de actividades y un centralismo muy acentuado en la toma de decisiones. Deficiencia en los mecanismos de medición y evaluación del desempeño del Gobierno.
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Tradicionalmente, la actuación y el desempeño de las dependencias y entidades de la administración pública se han evaluado con base en los niveles de gasto autorizados, así como en función de su respectiva asignación a programas y rubros presupuestarios. Por lo general se ha omitido medir la contribución del gasto público al logro de los objetivos a que este se destina. Lo anterior se debe a que el planteamiento programático presupuestal vigente ha tenido como prioridad la disciplina fiscal, sin incorporar criterios de eficiencia y efectividad para cumplir con las expectativas de la población a la que se pretende servir. Por otra parte, tampoco existen verdaderos incentivos para que las dependencias y entidades ofrezcan bienes y servicios diferenciados acordes a la estructura de las poblaciones que constituyen su objetivo, ya que los ingresos extra fiscales que pudieran generarse al ofrecer servicios diferenciados quedarían incorporados a la corriente general de ingresos federales y, en última instancia, se diluirían en el conjunto de organismos gubernamentales. El proceso de rendición de cuentas ha sido incapaz de satisfacer a plenitud las expectativas de cuentas de información que necesita la opinión pública para formular juicios objetivos, ya que se realizan en los más de los casos por medio de documentos que se presentan e a órganos de gobierno, o a las unidades administrativas de jerarquía superior, o son de circulación relativamente restringida. Carencia de una administración adecuada para la dignificación y profesionalización de los servicios públicos. En el desarrollo administrativo del sector público, el objetivo central para la transformación son los recursos humanos. En estos reside el mayor potencial para promover el cambio y el sentido del mismo. Sin embargo, la dignidad del servidor público se ha visto deteriorada, entre otros factores, por la falta de mecanismos efectivos de reconocimientos e incentivos al buen desempeño, a la honestidad, lealtad, esfuerzo y creatividad. Aun cuando existen experiencias y avances importantes en esquemas de servicio civil en algunos sectores de la administración pública, estos son insuficientes para incidir en una mejora amplia de los resultados de la gestión gubernamental. Por otra parte, con el tiempo se han creado diferencias entre los trabajadores afiliados a organizaciones sindicales y los que no están, las cuales impiden el desarrollo del conjunto. A los primeros se les garantiza políticamente la permanencia laboral, pero al mismo tiempo ven fuertemente restringido su ascenso en la escala organizativa y salarial. En contraste, los segundos, que componen básicamente los grupos de mando de las instituciones, si bien gozan de mejores niveles de ingreso, carecen de esquemas de
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desarrollo y crecimiento en el empleo y de una indemnización al perderlo, lo cual incide negativamente en su actuación. Un factor adverso adicional lo constituye el hecho de que la capacitación no es sistemática ni se programa por procesos o unidades integrales, y tampoco es acumulativa y personal, por lo que es frecuente organizar cursos y aplicarlos sin relación directa con la función determinada que se realiza, o se desaprovecha en tanto que no existe método de evaluación subsecuente de los conocimientos y habilidades que se requieren en el desempeño de los puestos específicos. El sistema actual presenta deficiencias que no han erradicado las conductas irregulares o la corrupción. Así mismo, se ha omitido profundizar en el estudio sistemático de las declaraciones patrimoniales correspondientes a servidores públicos que laboran en áreas administrativas en las que, en razón de las funciones que desarrollan, pueda existir mayor proclividad a la corrupción. Desde la década del setenta, el Estado tuvo una conducta intervencionista en la economía. La política económica consistió, entonces, en la manipulación de los precios básicos, que reciben esta denominación en la medida en que son formadores de los demás precios. La estabilización empezó entonces a entenderse como un medio para lograr el crecimiento auto sostenido. El objetivo de las reformas fue liberalizar la mayoría de los mercados para generar una economía moderna, competitiva y orientada hacia el exterior. De acuerdo con lo anterior, era imprescindible modernizar las instituciones, a fin de que el mercado pudiera operar de un modo más eficiente. El objetivo básico del programa de estabilización fue terminar con la hiperinflación. Ello requería cerrar el déficit fiscal, cuyo financiamiento se realizaba con emisión monetaria, proveniente del Banco Central de Reserva. Lograrlo implicaba actuar sobre los ingresos (aumentándolos) o sobre los gastos (reduciéndolos). El programa de choque de agosto de 1990 también llamado fujishock, que fue un elemento fundamental de la estabilización, apuntó a corregir las distorsiones en los precios relativos. Las tarifas públicas, entre las que se encontraba el precio de la gasolina, estaban considerablemente retrasadas; en consecuencia, las empresas estatales no podían ofrecer un servicio eficiente, pues operaban a pérdidas que eran cubiertas con emisión (lo que incidía en la inflación) y, por esta misma razón, no podían transferir al fisco los impuestos correspondientes, hecho que mermaba los ingresos fiscales y ensanchaba el déficit. Por eso el choque era equivalente a un sinceramiento de precios (por ejemplo, la gasolina subió alrededor de 34 veces); como estos precios son
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formadores de otros precios, el resultado fue una inflación correctiva de 397% en agosto de 1990. Debe considerarse que el aumento, además, incluye impuestos a las tarifas públicas, para que de este modo ocurra una transferencia desde las empresas públicas hacia el gobierno central. El aumento de las tarifas públicas incrementó considerablemente los ingresos fiscales; sin embargo, no fue suficiente, por lo que se crearon varios impuestos de emergencia que, si bien eran anti técnicos, fueron concebidos como de naturaleza temporal, mientras se ponía en marcha la reforma tributaria. La presión impositiva, que era de sólo 4% del PBI en agosto de 1990, llegó a 8% en diciembre del mismo año. Un componente vital de la política fiscal es la reforma tributaria, pues como el nivel de gastos depende de los ingresos, un bajo nivel de recaudación llevaría a que el no pueda cumplir con sus gastos básicos, aunque se mantenga el equilibrio. La adecuada priorización del gasto público en materias primas como infraestructura física del país, seguridad interna, pago de deuda y financiamiento parcial de los programas sociales, rol clave de la política fiscal en la lucha por eliminar la pobreza. La comunidad financiera internacional fue otro de los objetivos de la estrategia iniciada en 1990. La importancia de este factor radica en que a lo largo del período, el gobierno necesita generar superávit fiscales para así liberar recursos para el pago de la deuda. El sector público tenía que pasar de tradicionalmente deficitario a superavitario, exigencia que da una idea de la magnitud de la tarea a realizar. Desde el segundo trimestre de 1993 hasta el segundo trimestre de 1995 el sector público incurrió en un exceso de gasto, especialmente en el rubro de inversión pública, que creció en 20,8% en el cuarto trimestre de 1994 y 59,5% en el primer trimestre de 1995. Este mayor gasto elevó la demanda agregada, con tres efectos no excluyentes: aumento en el PBI real (6,5% en 1993, 12,7% en 1994 y 6,5% en 1995), presiones inflacionarias (que no se manifestaron en gran medida debido a los bajos aranceles) y un déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos, financiado con inversión extranjera (5% del PBI en 1994 y 7,2% en 1995). A todo este cuadro se le denominó “sobrecalentamiento”. El gobierno optó entonces por enfriar la economía. De acuerdo a la Carta de Intención firmada con el Fondo Monetario Internacional en 1995, el Perú asumió el compromiso de generar superávit fiscal primario (no incluye ingresos por privatizaciones ni pago de deuda) hasta 1,998. De modo que la política fiscal ajusta la economía, hecho que reflejó en un menor crecimiento del PBI real en 1,996 en 2.5%. La necesidad de recaudar originó la creación de una serie de tributos considerados anti técnicos. Como el impuesto mínimo a la renta 2% de los activos.
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Evidentemente la creación de mayores impuestos no necesariamente implican mayor recaudación, pero su aparición impacta de modo adverso en la inversión y en el crecimiento. La reforma integral tributaria permite elevar la recaudación y minimizar las consecuencias negativas de los impuestos, la modernización y reducción del sector público se convierten en elementos fundamentales para hacer compatibles los gastos con las necesidades de crecimiento y la función de redistribución del gobierno. 4. ENDEUDAMIENTO EXTERNO
La expansión del papel del Estado en la economía se hizo con la idea de transformar radicalmente las estructuras económicas, sociales, políticas y hasta culturales del país. En el plano económico, el modelo subyacente fue el propugnado por la CEPAL: la industrialización por su sustitución de importaciones. Este modelo, también llamado de crecimiento hacia adentro, se funda en la preservación de la industria de modo que al amparo de la protección de sustitutos importados la naciente industria nacional (sea vía aranceles altos, medidas para –arancelarias o el Registro Nacional de Manufacturas ya mencionado) produzca bienes manufacturados. Estos bienes deben venderse al mercado interno, pues inicialmente la industria no tiene el nivel de eficiencia requerido para poder exportar. Para poder importar más, se requieren dólares. ¿Quién los provee? El sector primario de la economía, donde el país tiene ventajas comparativas: minería, pesca y agricultura. Entre 1960 y 1970 los tres sectores primarios crecieron en promedio a una tasa anual de 3.8%, mientras que la manufactura lo hizo a 7.5%. La crisis en balanza de pagos era cuestión de tiempo, a menos que se diera un aumento importante delas exportaciones. La inversión responde a incentivos y ellos generalmente son consecuencia de reglas de juego claras y estables. Entonces las inversiones tenían que ser asumidas por el Estadio de modo que ella se convirtió en el motor del crecimiento. En segundo lugar, la tendencia declinante del ahorro privado es sugerente; ello significa que el sector privado transfería recursos al sector público (entre 1965 y 1968, del total de ahorro privado más del 25% iba al estado).Entonces era el ahorro privado el que financiaba la inversión pública. Por otro lado, si declinaba el ahorro privado, ¿Cómo se financiaría la inversión pública posterior? Había dos opciones: o se creaban nuevos impuestos (y así se traba de equilibrar el presupuesto fiscal o se recurría al endeudamiento externo. El gobierno militar opto por la segunda de las alternativas y la deuda pública externa aumento de 737 millones de dólares en 1968 a 945 millones en 1970 y a 2170millones en 1974.Mas del 50% de la inversión pública se orientó a actividades productivas. Entre ellas, las actividades priorizadas por el gobierno fueron petróleo, agricultura, minería e industria. Las tres primeras orientadas a las exportaciones y la industria hacia el mercado interno. Si se revisan cifras de la inversión pública por regiones, se observará que en la primera fase del gobierno militar, el 64.9% de la misma se hizo en la costa. Este porcentaje se redujo a 56.1% en la se gunda fase. Durante el periodo de Velasco, la Sierra recibió solo el 8.7% y la selva el 9.8%. El sesgo costeño y , en consecuencia, la exclusión de los otros sectores refleja una
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priorización aparentemente contradictoria con la ideología militar, pues su estrategia global se orientaba hacia los sectores más desposeídos y la mayoría de ellos, como lo confirmarían encuestas posteriores, se encontraba en la sierra rural. Pero, ¿Cómo fue que el gobierno militar nacionalista- radical logro los préstamos del exterior? Luego de la torna de la IPC, el 9 de octubre de 1968, el embajador de Estados Unidos en el Perú, Wesley Jones, solicito en una nota al gobierno peruano una inmediata y justa compensación. El gobierno peruano la considero una injerencia en asuntos internos y una violación de la soberanía. Sin embargo, la necesidad creciente de financiamiento externo conforme el ahorro privado, que antes había financiado la inversión pública, declinaba y obligo a suavizar la postura. Años después, el Perú firmo con el gobierno de Estados Unidos el Acuerdo Green, mediante el cual el gobierno peruano pago 150 millones de dólares y liquido las disputas con las empresas norteamericanas, incluida la IPC. A cambio de ello, el gobierno de Estados Unidos, levanto el veto al Perú, que así pudo acceder a financiamiento externo. Entonces, el gobierno militar se endeudo para financiar el exceso de gastos sobre ingresos. Genero un déficit fiscal creciente, que llego a 4.5% del PBI entre 1969 y1974 y a 11.0% del PBI entre 1974 y 1976. Como es característico en la evolución del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, el impulso inicia la la industria interna genera altas tasas de crecimiento. Entre 1969 y 1974 el PBI global creció 5% anual, pero las importaciones (que posibilitan el crecimiento industrial) aumentaron de 700 millones de dólares en 1970 a 2390 millones en1975.En el ámbito macroeconómico, las tendencias crecientes tanto del déficit fiscal como de la brecha externa implicaban desequilibrios que debían corregirse. La economía peruana repetía los mismos desequilibrios de 1967-68; nuevamente se había presentado el mismo ciclo y patrón de evolución de la economía. En este caso la situación era aún más grave, pues los precios internacionales de las materias primas de exportación experimentaron un aumento considerable entre1973 y 1974 y, aun así, la brecha externa seguía creciendo. El consumo experimento un aumento 7.4% anual entre 1960 y 1970. En un entorno de protección, ello hizo crecer la industria dirigida al mercado interno (creció 7.5% entre 1960 y 1970). La inversión, básicamente pública, creció 16.0%entre 1970 y 1975. Ambos factores generaron un aumento de las importaciones(insumos, tecnología y bienes intermedios para la industria), pero las exportaciones que proveen los dólares disminuyeron 5.6% anual entre 1970 y1975.La conexión entre las políticas fiscales expansivas y la brecha externa fue una consecuencia del modelo aplicado.
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5. CONCLUSIONES
La reforma del Estado es políticamente distinta a la modernización de la administración pública, puesto que la modernización busca mejorar la capacidad de infraestructura para atender las demandas de los ciudadanos y agilizar los procedimientos para que la respuesta a la sociedad sea más pronta, además de mejorar la estructura y gestión pública incrementando de esa manera las condiciones de gobernabilidad.
La reforma del Estado significa realizar modificaciones políticas, económicas y sociales en la estructura del Estado, a fin de mejorar dichas estructuras y fortalecer el sistema institucional. Si los objetivos de la reforma realizada se cumplen, la modernización del Estado será un éxito. Para ello, en nuestro país se han dictado reformas en todos los sectores.
Para realizar una correcta reforma es prioritario identificar los factores que dificultan la gestión pública, lo cual significa examinar el marco normativo de cada institución, para evaluar los aspectos que están cojeando y los que necesitan reformarse, puesto que los problemas de organización son diferentes. Otro aspecto que retrasa la modernización es la corrupción y la burocracia, que genera lentitud en los procedimientos.
Lo más importante del proceso de modernización es que los servidores de la gestión pública adopten el principio del ciudadano, cliente o usuario y se le respete más, y el Gobierno tome el perfil de administrador, ejecutivo o gerente público, guiado por la búsqueda de resultados y evaluando en base a la rendición de cuentas y a la competencia. Porque si bien es cierto que en la mayoría de instituciones se han simplificado los procedimientos administrativos, en otras sucede lo contrario, puesto que para realizar una gestión se necesita una serie de documentos. El ex Presidente Alán García entró al gobierno con un plan de acción inmediata que le faltó completar en los primeros 180 días de su mandato, postergando la reforma de todo el aparato estatal.
Otra medida adoptada fue reducir a la mitad el sueldo de los parlamentarios, ministros, autoridades regionales y alcaldes, ocasionado de esa forma la migración de capital humano a la actividad privada, dejando desprovista a la administración pública de profesionales idóneos.
En medio de esta política demagógica, nadie advirtió que la reducción de sueldos era solo uno de los puntos de su plan inmediato de reforma del Estado que planteó en su campaña.
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Pasó desapercibida la reforma constitucional ofrecida por García en el sentido de incluir en la agenda política del país la discusión del retorno a la Constitución de 1979 y la conveniencia de reinstalar el sistema bicameral en el parlamento.
Las propuestas de mejorar la administración de justicia avanzaron a paso muy lento, pues el SERIAJUS no brindó los frutos esperados al culminar la gestión presidencial.
Treinta fueron las promesas incluidas en el plan de acción inmediata del Apra.
Trece fueron los sectores incluidos en este plan, entre ellos, la reforma y modernización del Estado. No se cumplieron las metas, muchas veces distraídas éstas por los escándalos de corrupción a gran escala dentro del sector público, que, a la larga, postergó la reforma tan esperada del Estado.
En la actualidad, la gestión del presidente Ollanta Humala se torna discordante con el discurso inicial que fue, en la campaña, un discurso antisistema, preconizando el mejoramiento del aparato estatal con una política de inclusión social. El balance a los cien primeros días de su mandato es de una sensación de continuidad en el crecimiento sostenido de la economía, a pesar de que los factores externos (crisis europea) podrían estar afectando la región. Es ahora que el Presidente replantea su posición de centro-izquierda para situarse en un centro-derecha coqueteando con los capitales privados, pues, se ha dado cuenta de que cundo hay una mayor estabilidad política, los inversionistas no se llevan el dinero afuera.
La reforma del Estado no se debe detener y, por el contrario, ha de marchar de forma paralela a las políticas inclusivas, concientizando a la población de que somos un país con prospección a futuro y que la minería conlleva el progreso, pero con la debida intervención del Estado para que los grandes inversionistas no generen abuso en la extracción de nuestros recursos y que capitalicemos el canon en desarrollo para las zonas menos favorecidas.
Por último, debemos reflexionar sobre la necesidad de que la reforma y la modernización del Estado deben pasar necesariamente por la reforma integral del Poder Judicial y del Ministerio Público, es decir, por la reforma del sistema de justicia en el país, pues el Poder Judicial es fundamental para la Democracia y para la consecución de la paz en justicia e inclusión social, dejando claro que tiene en su balanza al Congreso de la República como al Gobierno. No confundamos “Reforma del Estado” (en toda su estructura) con “Reforma del Poder Ejecutivo”.
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