Jorge Carpizo - El Presidencialismo Mexicano

jorge carpizo EL PRESIDENCIALISMO

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INDICE

siglo veintiuno editores, s.a. de c.v. CERRO DEL AGUA 24ñ. DELEGACIÓN COYOACÁN W31U MÉXICO. D F

siglo veintiuno de españa editores, s.a. CALLE PLAZA 5, 2004.1 MADRID. ESPAÑA

A MANERA

DE

I. S I S T E M A

PROLOGO

PRESIDENCIAL

1. Características, r i c a L a t i n a , 16 II. P R E D O M I N I O

S L IPÎ Q

3 7 J

6

DEL

12; 2. A n t e c e d e n t e s ,

PODER

15; 3. E n

Amé-

EJECUTIVO

1. L a s causas, 19; 2. E n M é x i c o , 2 3 ; 3. L a visión cjuc se tiene d e la presidencia, 2 6 ; 4. Dos concepciones, 28 III. M É X I C O :

PRESIDENCIALISMO

PURO

1. O p i n i o n e s sobre el presidencialismo m e x i c a n o , 2 9 ; 2. Supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , 3 1 ; 3. El r e f r e n do, 3 3 ; 4. L o s i n f o r m e s d e los secretarios de estado, 3 6 ; 5. O t r o s casos, 38

: )

IV. F U E N T E S

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

1. F u e n t e s , 4 1 ; 2. El constituyente d e Q u e r é t a r o , 43 V. ORGANIZACIÓN

DEL

EJECUTIVO.

I

1. E j e c u t i v o u n i t a r i o , 4 5 ; 2. Elección d i r e c t a , 4 9 ; 3. Requisitos p a r a ser presidente, 5 0 ; 4. El p r i n c i p i o d e n o reelección, 5 5 ; 5. El p e r í o d o presidencial, 61 VI. ORGANIZACIÓN

edición al cuidado del autor primera edición, 1978 dccimoscgunda edición, 1994 (O siglo xxi editores, s.a. de c.v. isbn 968-23-02X3-8

DEL

EJECUTIVO.

II

1. I.a sustitución presidencial, 6 3 ; 2. L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l , 6 9 ; 3. Los secretarios de e s t a d o y los jefes de d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o , 7 0 ; 4. El g a b i n e t e , 7 6 ; 5. L a o f i c i n a del presidente, 7 8 ; 6. L o s presidentes d e México, 78 VII. F A C U L T A D E S

DEL

PRESIDENTE

EN

EL

PROCEDIMIENTO

LE-

GISLATIVO

1. Las f a c u l t a d e s presidenciales, 8 2 ; 2. L a iniciativa legislativa, 8 3 ; 3. El veto, 8 5 ; 4. L a p u b l i c a c i ó n , 9 2 ; 5. L a e j e c u c i ó n , 94

derechos reservados conforme a la ley impreso y hecho en mcxico-printcd and mude in tncxico

[5]

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• •

INDICE

VIII.

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

ÍNDICE

1. Los organismos descentralizados y empresas de participación estatal inayoritaria, 151; 2. E n m a t e r i a agraria, 154; 3. En m a t e r i a de expropiación, 156; 4. Expulsión de extranjeros, 156; 5. En m a t e r i a laboral, 157

99

1. Los casos en los cuales el presidente p u e d e legislar, 9 9 ; 2. Las situaciones de emergencia, 100; 3. Las medidas de salubridad, 104; 4. Los tratados internacionales, 105; 5. L a facultad reglamentaria, 105; 6. L a regulación económica, 108

XIV. F A C U L T A D E S MATERIA

IX. A S P E C T O S CUTIVO

Y

DE L A S

RELACIONES

ENTRE

LOS

PODERES

AL

110

Y PRESERVACIÓN

EN

MATERIA DE R E L A C I O N E S

117

DE CARACTER

ECONOMICO

EXTERIORES

Y

FACULTADES ZADOS

Y

TARIA Y , E N SION

RESPECTO

EMPRESAS

DE

A LOS

H A C E N DARIO

ORGANISMOS

PARTICIPACION

Y LABORAL

XV.

FACULTADES

PENAL,

MEDIOS

EN

MASIVOS Y

ELECTORAL

JURISDICCIONALES CON

XVI. F A C U L T A D E S

.

EL PODER

DEL

PRESIDENTE

Y

SUS

JUDICIAL

170

129

METACONSTITUCIONALES

DEL

PRESIDENTE

XVII. EL A S P E C T O P E R S O N A L E N LA PRESIDENCIA Y L O S POLÍTICOS

135

190

1. J e f a t u r a real del PRI, 190; 2. Designación de su sucesor, 191; 3. Designación de los gobernadores, 197; 4. Remoción de los gobernadores, 198

DEL P R E S I D E N T E

PODERES

ENTRANTE

200

1. Funciones ceremoniales del presidente, 200; 2. L a influencia del cargo en el presidente, y viceversa, 201; 3. El p o d e r de persuasión, 203; 4. Los poderes políticos del presidente entrante, 204 XVIII. LAS

LIMITACIONES

AL

PODER

DEL

PRESIDENTE

209

1. El juicio político de responsabilidad, 209; 2. Posibles controles del congreso sobre el presidente, 214, 3. Algunas limitaciones al poder del presidente, 217

DESCENTRALI-

ESTATAL

MATERIA AGRARIA, DE EXPROPIACION,

DE E X T R A N J E R O S

ACCION

1. Facultades jurisdiccionales del presidente, 170; 2. L a i n d e p e n d e n c i a del poder judicial federal, 177; 3. L a s garantías judiciales, 181; 4. Las labores de auxilio al poder judicial, 187; 5. L a f a c u l t a d de indulto, 188

1. Intervención del ejecutivo en el proceso económico: producción, distribución y consumo, 135; 2. Política m o n e t a r i a , 137; 3. Los empréstitos, 141; 4. Inversiones públicas, habilitación d e puertos e inversiones extranjeras, 142; 5. L a ley de ingresos, 143; 6. El presupuesto de egresos, 146; 7. L a c u e n t a pública, 148 XIII.

PROCEDIMIENTO

RELACIONES

1. Cuestiones de terminología, 129; 2. Principales atribuciones en materia de relaciones exteriores, 131; 3. El t r a t a d o anticonstitucional, 133 XII. F A C U L T A D E S

LA

A LOS

DE GUERRA

DE LA SEGURIDAD INTERIOR

1. Las f a c u l t a d e s constitucionales de n o m b r a m i e n t o , 117; 2. Las facultades metaconstitucionales de n o m b r a miento, 120; 3. L a declaración y conducción de la guerra, 121; 4. El envío d e tropas al exterior, 124; 5. ¿Form a p a r t e el presidente de las fuerzas a r m a d a s ? , 125; 6. Declaración de neutralidad y suspensión de relaciones comerciales, 125; 7. L a preservación d e la seguridad interior, 126 XI. F A C U L T A D E S

DE

Y RESPECTO

1. El p r o c u r a d o r general de la república y el ejercicio d e la acción penal, 159; 2. E n m a t e r i a educativa, 162; 3. Medios masivos de comunicación, 164; 4. El gobierno del distrito federal, 166; 5. En el p r o c e d i m i e n t o electoral 168

1. Período ordinario d e sesiones del congreso, 110; 2. L a convocatoria a sesiones extraordinarias, 111; 3. El privilegio ejecutivo, 112; 4. El informe presidencial, 113; 5. L a independencia del legislativo, 115 X. F A C U L T A D E S DE N O M B R A M I E N T O , DECLARACION

EL EJERCICIO

DE C O M U N I C A C I Ó N , AL GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

EJE-

LEGISLATIVO

EN

EDUCATIVA

RECAPITULACIÓN

MAYORI-

BIBLIOGRAFÍA

EXPUL151

220 230

A MANERA DE

A RUBÉN BONIFAZ

ÑUÑO

Y A HÉCTOR

FIX-ZAMUDIO

PRÓLOGO

Escogí corno terna de este ensayo el sistema presidencial mexicano porsu existencia constituye, con la de u n p a r t i d o político predominante, u n a de las dos piezas m á s importantes del sistema político mexicano, el (|ue, con todos sus defectos, vicios e injusticias, ha d a d o a nuestro país varios decenios de estabilidad política, un gobierno civil, cierto n ú m e r o de libertades y algunas posibilidades p a r a la realización personal. Pese a que el presidencialismo mexicano h a ejercido atracción p a r a los estudiosos del derecho, de la ciencia política y de la historia, h a sido poco investigado. Encontrarnos escasas m o n o g r a f í a s al respecto; algunos artículos y capítulos específicos en las obras de derecho constitucional y en las qu'¿ e x a m i n a n nuestro sistema político, q u e t a m poco son a b u n d a n t e s . tille

H e querido esbozar un p a n o r a m a general de qué es el presidencialismo mexicano, cuáles son las facultades constitucionales y metaconstitucionales del presidente, cómo se ejercen éstas, y, a pesar de su g r a n poder, las limitaciones que el titular del ejecutivo e n c u e n t r a frente a sí, es decir, aquello q u e no p u e d e realizar el presidente, a u n q u e quiera. Del análisis de las diversas y numerosas facultades q u e posee el presid?nte y de sus relaciones con los poderes legislativo y judicial, surgen las causas de por qué contamos con un ejecutivo muy f u e r t e y con atribuciones tan amplias que le d a n un a m p l i o m a r g e n de decisión. Sus decisiones sólo tienen el límite d e t e r m i n a d o por la existencia de unos c u a n t o s factores de poder. C i e r t a m e n t e , la ley f u n d a m e n t a l estructura un ejecutivo poderoso, y la práctica concreta del sistema político mexicano lo fortalece a ú n más. Mi preocupación n o es la existencia de un presidente con todo esc c ú m u l o de facultades, sino q u e actúe de a c u e r d o con la constitución, q u e su m a r c o de acción sea la c a r t a m a g n a , p a r a q u e n o peligren la libertad y la seguridad de los habitantes del país. Asimismo, necesario es q u e operen los controles legislativos q u e la constitución establece p a r a lograr u n equilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo. C u a n d o la ley f u n d a m e n t a l supone, p a r a el ejercicio de u n a atribución, la participación del congreso, ésta debe ser real y no v i r t u a l ; estas dos voluntades deben armonizarse y no [9]

10

A

MANERA

DE

PRÓLOCO

subordinarse el legislativo al ejecutivo. Si no existe esta participación real por p a r t e del congreso, se d e j a n manos libres al presidente p a r a el ejercicio de múltiples facultades, y se tolera o auspicia u n régimen autoritario. U n v e r d a d e r o sistema democrático implica necesariamente la independencia de los poderes legislativo y judicial, p a r a que ambos ejerzan con plenitud las atribuciones q u e la constitución les confiere y, al hacerlas efectivas, eviten que u n país de más de sesenta millones de habitantes se rija casi por la voluntad d e un hombre, así f u e r a alguien q u e poseyera cualidades excepcionales. L a lucha del constitucionalismo, y en ella la del mexicano, es impulsada por el a n h e l o por lograr un gobierno de leyes y no de hombres, de principios generales y no de actos discrecionales; un gobierno al servicio del h o m b r e libre, q u e ayude a fortalecer su dignidad y q u e asegure económica, social y políticamente su existencia y su realización como persona h u mana. Así, en los casos en q u e el presidente mexicano h a u s u r p a d o f u n ciones q u e pertenecen al pueblo y al poder legislativo, hay, con u r gencia, q u e regresárselas a éstos, p o r q u e de lo contrario se están propiciando e n f r e n t a m i e n t o s estériles y luchas fratricidas p a r a conseguir q u e p u e d a n r e t o r n a r las atribuciones a quien de a c u e r d o con la constitución las posee. Y conste, no p r o p u g n o por u n ejecutivo débil; soy consciente d e q u e u n a nación como México, agobiada de graves problemas, necesita un presidente fuerte, pero d e n t r o de los marcos constitucionales. El presidente debe ejercer p l e n a m e n t e los poderes que le otorga la ley f u n d a m e n t a l , pero ningún o t r o ; su actuación debe estar s u b o r d i n a d a a la carta m a g n a , debe existir un equilibrio entre los dos p o d e r e s políticos, y el judicial debe a c t u a r realmente con i n d e p e n d e n c i a . Ésta es mi tesis, ésta es mi utopía. Tesis y utopía q u e se c o n j u g a n en el a n h e l o de tener un sistema más d e m o c r á t i c o y justo, d o n d e no existan varios Méxicos con graves desigualdades económicas, sociales y culturales entre sus habitantes, sino un solo México, en el cual todos los mexicanos p o d a m o s llevar u n a vida digna. Y bien, éste es un estudio jurídico, realizado con el instrumental del d e r e c h o constitucional, pero a d e m á s contiene datos históricos, sociológicos y económicos q u e nos ayudan a precisar q u é es el sistema presidencial mexicano, ya q u e sin dichos elementos, el ensayo estaría incompleto y no presentaría- lo que realmente es entre nosotros el presidencialismo. El d e r e c h o constitucional es el reflejo de u n a época y del estilo de vida q u e lleva u n a nación. Los problemas q u e e x a m i n a el d e r e c h o

A

MANERA

DE P R O L O G O

J.

constitucional son problemas de p o d e r ; son, en última instancia, cuestiones políticas q u e deben encauzarse d e n t r o de los marcos del orden jurídico. E n consecuencia, el derecho constitucional necesita el auxilio de la teoría general del derecho, pero también de la ciencia política, de la sociología, de la historia, de la economía. Por ello, en este ensayo recurrimos a datos q u e nos a p o r t a n esas disciplinas. N o hemos realizado u n estudio j u r í d i c a m e n t e p u r o , no i n t e n t a m o s hacerlo, n o lo haremos, p o r q u e hay q u e c o n f r o n t a r la n o r m a con la realidad, con la v i d a ; describir y buscar el deber ser. Los juristas preocupados por el derecho constitucional mexicano, debemos realizar estudios útiles q u e nos p e r m i t a n q u i t a r el velo q u e c u b r e nuestras instituciones, con el objeto de superar los obstáculos y a y u d a r a crear conciencia de nuestros problemas sociales, políticos y jurídicos, p a r a resolverlos, p a r a t r a t a r de crear u n M é x i c o m e j o r . N o es h o r a de estudios de gabinete p a r a el gabinete. N o es h o r a de estudios e m a n a d o s de las torres de marfil. Estamos c o m p r o m e t i dos con nuestra época, con nuestro México, con nuestros problemas, con nuestras injusticias, con nuestras desigualdades, con nuestras miserias. T o d o ello está estrechamente v i n c u l a d o con el d e r e c h o constitucional, tal y c o m o lo e n t e n d e m o s : el c o n j u n t o de n o r m a s q u e t r a t a n de asegurar nuestra libertad y nuestra dignidad. De a q u í q u e si en otras disciplinas jurídicas son posibles — n o me interesa saberlo— los estudios jurídicos puros, en el derecho constitucional 110 lo son porque en él se manifiesta la c o n f r o n t a c i ó n del h o m b r e con su época y persigue subordinarle las estructuras estatales q u e el propio h o m bre h a construido p a r a su servicio y beneficio, y n u n c a , pero n u n c a , al contrario. De la concepción anterior se deriva la metodología q u e he seguido en este ensayo: descripción de la n o r m a jurídica, de sus antecedentes y c o n f r o n t a c i ó n de ella con la realidad en que se aplica. Si este tipo de estudios disgusta a u n a clase de juristas, peor p a r a ellos. El h o m b r e que no vive su época, está perdido. U n a aclaración ú l t i m a : c u a n d o se cita u n artículo y 110 se m e n ciona a qué c u e r p o legal pertenece, lo es de la constitución m e x i c a n a vigente. E n la ciudad universitaria del pedregal, D. F., en el mes d e m a r zo d e 1978.

I ..1 inloi m a r i ó n q u e contiene este libro está actualizada al 30 de m a y o de

CARACTERISTICAS

I. S I S T E M A

1.

PRESIDENCIAL

CARACTERÍSTICAS

H o y en día existen p r i n c i p a l m e n t e dos g r a n d e s sistemas d e gobiern o : 1 el p a r l a m e n t a r i o y el presidencial. C a d a u n o de ellos tiene sus características p r o p i a s q u e son las q u e nos a y u d a n a d e f i n i r el sistema d e los diversos países, características q u e c a m b i a n y se m o d i fican, se a c e n t ú a n o se debilitan d e a c u e r d o con el sistema político del país en cuestión. T a m b i é n existen países cuyos sistemas c o n t i e n e n notas t a n t o del sistema presidencial c o m o del p a r l a m e n t a r i o . 2 Esto d e p e n d e de u n a serie de circunstancias políticas y obedece al a n h e l o d e c o n t a r con u n sistema d e g o b i e r n o q u e sea i n s t r u m e n t o a d e c u a d o d e n t r o del p a n o r a m a político-social q u e viven los estados. Los t r a t a d i s t a s lian p r o c u r a d o precisar cuáles son los aspectos q u e c o n f i g u r a n u n sistema presidencial. V e a m o s algunos intentos al respecto, p a r a después i n d i c a r n u e s t r a opinión a c e r c a del m i s m o p r o blema. Joseph L a P a l o m b a r a a f i r m a q u e en u n sistema presidencial, el presidente, q u i e n es j e f e de e s t a d o y de g o b i e r n o a la vez, es i n d e p e n d i e n t e del p o d e r legislativo- y p o r t a n t o n o d e p e n d e m a y o r ni cont i n u a m e n t e d e éste p a r a su existencia o sobrevivencia; los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o son i n t e r d e p e n d i e n t e s : el legislativo n o está o b l i g a d o a a p r o b a r los proyectos de ley q u e p r o v i e n e n del e j e c u t i v o , el p r e s i d e n t e p u e d e v e t a r las leyes del legislativo; el p r e s i d e n t e tiene la f a c u l t a d d e realizar n o m b r a m i e n t o s , el legislativo tiene la f a c u l t a d d e a u t o r i z a r o n o recursos e c o n ó m i c o s ; el e j e c u t i v o p u e d e a p e l a r dir e c t a m e n t e al p u e b l o a través de plebiscitos y r e f e r e n d o s , el legislativo p u e d e j u z g a r y r e m o v e r al presidente. El p r e s i d e n t e tiene u n a g r a n i n j e r e n c i a en la designación de los m i e m b r o s del g a b i n e t e , e n la 1

SE puede entender por sistema de gobierno, MI y como ya anteriormente lo liemos asentado, la existencia de dos o más detentadores del poder, cada uno de ellos con competencia otorgada constiuicionalmente y
13

p r e s e n t a c i ó n d e iniciativas de ley y en la p r e p a r a c i ó n clel p r e s u p u e s t o . Se e s p e r a q u e el p r e s i d e n t e sea el líder d e su p u e b l o , y es éste q u i e n lo elige. 11 E n la o b r a Regímenes políticos contemporáneos se e n u n c i a n las siguientes características del sistema p r e s i d e n c i a l : a] el p r e s i d e n t e es electo p e r i ó d i c a m e n t e p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo; b] el p r e s i d e n t e designa a los ministros, quienes n o son responsables a n t e el p o d e r legislativo y p o r t a n t o n o p u e d e n ser destituidos p o r éste; c] e n t r e el p r e s i d e n t e y el legislativo n o existen la c o l a b o r a c i ó n ni los medios d e acción recíprocos — v o t o de c e n s u r a , d i s o l u c i ó n — q u e se d a n e n el sistema p a r l a m e n t a r i o y, d] el r é g i m e n d e p a r t i d o s , ya sea éste b i p a r t i d i s t a o jrluripartidista, influye en el g o b i e r n o p r e sidencial, y se p u e d e a g r e g a r q u e t a m b i é n i n f l u i r á g r a n d e m e n t e en él u n sistema d e p a r t i d o único. 4 P a r a T o m á s R o d r í g u e z Z a m o r a , la esencia del r é g i m e n p r e s i d e n cial se e n c u e n t r a en q u e : a] el p r e s i d e n t e es j e f e de e s t a d o y j e f e d e g o b i e r n o ; b] es a u x i l i a d o p o r u n g a b i n e t e con f u n c i o n e s consultivas, y c] ni el p r e s i d e n t e ni su g o b i e r n o son responsables a n t e el p o d e r legislativo al cual n o asisten. 5 E n o p i n i ó n de M a u r i c e D u v e r g e r , el sistema presidencial se c a r a c teriza p o r el p r i n c i p i o de separación de poderes en d o n d e el presid e n t e es d e s i g n a d o p o r s u f r a g i o universal, n o m b r a y r e m u e v e a sus ministros y éstos n o son responsables a n t e el parlamento.® E n mi o p i n i ó n , la m a n e r a m á s c l a r a de c a p t a r las características q u e c o n f i g u r a n el sistema presidencial es c o n t r a s t a n d o sus n o t a s con las del sistema p a r l a m e n t a r i o , y en esta f o r m a voy a p r o c e d e r . L a s características del sistema p a r l a m e n t a r i o son las siguientes: a] Los m i e m b r o s del g a b i n e t e (gobierno, jjoder e j e c u t i v o ) son t a m bién m i e m b r o s del p a r l a m e n t o ( p o d e r legislativo). b] El g a b i n e t e está i n t e g r a d o p o r los jefes del p a r t i d o m a y o r i t a r i o o p o r los jefes d e los p a r t i d o s q u e p o r coalición f o r m a n la m a y o r í a parlamentaria. c] El p o d e r e j e c u t i v o es d o b l e : existe u n j e f e de e s t a d o q u e tiene p r i n c i p a l m e n t e f u n c i o n e s de r e p r e s e n t a c i ó n y p r o t o c o l o , y u n j e f e d e n Joseph LaPalombara, l'olitics within nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1974, pp. 198-19!). ' Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes politicos contemporáneos. Curso de formación política, Barcelona, Ed. Uoscli, 1958, p. 22. 5 Tomás Zamora Rodríguez, El poder ejecutivo en /•rancia, en Revista General de Legislación y Jurisprudencia, año cxn, t. X L V I I I , núm. 0, Madrid, Instituto Editorial Reus, 1904, p. 901. 0 Maurice Duverger, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona, Ed. Ariel, 1902, p. 319.

14

SISTEMA

PRESIDENCIAL

g o b i e r n o q u e es q u i e n lleva la a d m i n i s t r a c i ó n y el g o b i e r n o m i s m o . d] E n el g a b i n e t e existe u n a p e r s o n a q u e tiene s u p r e m a c í a y a q u i e n se suele d e n o m i n a r p r i m e r ministro. e] E l g a b i n e t e subsistirá, siempre y c u a n d o c u e n t e con el a p o y o d e la m a y o r í a p a r l a m e n t a r i a . f] L a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a está e n c o m e n d a d a al g a b i n e t e , p e r o éste se e n c u e n t r a s o m e t i d o a la c o n s t a n t e supervisión del p a r l a m e n t o . g] Existe e n t r e p a r l a m e n t o y g o b i e r n o u n m u t u o control. El p a r l a m e n t o p u e d e exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a u n o d e sus m i e m b r o s o al g a b i n e t e c o m o u n i d a d . A d e m á s el p a r l a m e n t o p u e d e n e g a r u n v o t o d e c o n f i a n z a u o t o r g a r u n v o t o de c e n s u r a al g a b i n e t e , con lo cual éste se ve o b l i g a d o a d i m i t i r ; p e r o el g o b i e r n o n o se e n c u e n t r a d e s a r m a d o f r e n t e al p a r l a m e n t o , pues tiene la a t r i b u c i ó n d e pedirle al j e f e d e estado, q u i e n g e n e r a l m e n t e a c c e d e r á , q u e disuelva el p a r l a m e n t o . Y e n las n u e v a s elecciones es el p u e b l o q u i e n d e c i d e q u i é n poseía la r a z ó n : si el p a r l a m e n t o o el gobierno. 7 '"( L a s características del sistema presidencial son las siguientes: a] El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o . E s t á d e p o s i t a d o e n u n presid e n t e q u e es, al m i s m o t i e m p o , j e f e de e s t a d o y jefe d e gobierno. b] El p r e s i d e n t e es electo p o r el p u e b l o y n o p o r el p o d e r legislativo, lo q u e le d a i n d e p e n d e n c i a f r e n t e a éste. c] El p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios de estado. d] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o son p o l í t i c a m e n t e responsables a n t e el congreso. e] N i el p r e s i d e n t e ni los secretarios d e e s t a d o p u e d e n ser m i e m bros del congreso. f] El p r e s i d e n t e p u e d e estar a f i l i a d o a u n p a r t i d o político d i f e r e n t e al d e la m a y o r í a del congreso. g] El p r e s i d e n t e n o p u e d e disolver el congreso, p e r o el congreso no puede darle un voto de censura.8 C l a r o está q u e n o todas estas notas se d a n en todos los sistemas presidenciales y m u c h o m e n o s en f o r m a p u r a ; p e r o establecer sus p r i n c i p i o s nos sirve p a r a p o d e r precisar si u n sistema es presidencial o p a r l a m e n t a r i o , o si es p r e d o m i n a n t e m e n t e presidencial con matices d e p a r l a m e n t a r i o o viceversa. E n p r i n c i p i o / e n u n .sistema p r e s i d e n c i a l la s e p a r a c i ó n de p o d e r e s d e b e ser m á s clara, d i á f a n a y p r o f u n d a , ya 1 Esta enunciación está basada en la que realiza Karl Loewcnstein, Teoría de la constitución, Barcelona, lid. Ariel, 1965, pp. 105-107. 8 Jorge Carpizo, Derecho constitucional, en Las humanidades en el siglo xx. El derecho, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, p. 121.

ANTECEDENTES

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q u e se t r a t a d e realizar u n deslinde t a j a n t e e n t r e los p o d e r e s ejec u t i v o y legislativo, y d e q u e m i e m b r o s d e u n o d e ellos n o sean al m i s m o t i e m p o m i e m b r o s del otro.

2.

ANTECEDENTES

El p r i m e r sistema presidencial q u e existió lo e n c o n t r a m o s e n la constitución n o r t e a m e r i c a n a d e 1787. E s a ley f u n d a m e n t a l c o n f i g u r ó u n n u e v o tipo d e relaciones e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, q u e d i o p o r r e s u l t a d o el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l ; p o r esta r a z ó n , se h a c o n s i d e r a d o q u e la constitución n o r t e a m e r i c a n a e s t r u c t u r a el sistema presidencial clásico, p u r o o p o r a n t o n o m a s i a . Los a n t e c e d e n t e s y f u e n t e s de los constituyentes n o r t e a m e r i c a n o s fueron: a] El d e r e c h o p ú b l i c o inglés, ya q u e e n p a r t e t r a t a r o n d e i m i t a r , a u n q u e d e f o r m á n d o l o , el sistema m o n á r q u i c o d e I n g l a t e r r a , p e r o en l u g a r d e u n j e f e d e e s t a d o h e r e d i t a r i o , q u e r í a n u n o de elección p o p u l a r , con f u n c i o n e s l i m i t a d a s e n el t i e m p o . b] L a c o n s t i t u c i ó n de N u e v a Y o r k d e 1777 y en m e n o r m e d i d a la de M a s s a c h u s e t t s d e 1780, q u e c o n f i g u r a r o n ejecutivos i n d e p e n dientes c o n los rasgos p r i n c i p a l e s q u e después e s t r u c t u r a r o n la p r e sidencia n o r t e a m e r i c a n a . A su vez, d e s c a r t a r o n los m o d e l o s d e las constituciones d e C a r o l i n a del N o r t e y R h o d e I s l a n d d o n d e existían legislativos sin m a y o r e s f r e n o s . 9 c] L a s o b r a s d e L o c k e , M o n t e s q u i e u y Blackstone, e n las cuales "el p o d e r e j e c u t i v o n o está d e l i n e a d o en t é r m i n o s d e suspicacia o aversión".10 Estos e l e m e n t o s f u e r o n los q u e a y u d a r o n a c r e a r el sistema e n cuestión y t o d o p a r e c e i n d i c a r cjue P a o l o Biscaretti di R u f f i a e n p a r t e tiene r a z ó n al a f i r m a r q u e , d e u n a m a n e r a c o m p l e t a m e n t e casual, n a c i ó la n u e v a f o r m a d e g o b i e r n o p r e s i d e n c i a l , 1 1 a u n q u e n o p u e d e , ignorarse q u e los constituyentes d e F i l a d e l f i a d e s e a b a n a l e j a r s e del sistema m o n á r q u i c o inglés, n o o b s t a n t e q u e n a t u r a l m e n t e los h a y a " Clinton Kossiter, The American presideney, Nueva York, Harvest Book, 1960, j). 75. 10 Edward S. Corwin, El poder ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Buenos Aires, Ed. Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8. Al respecto se puede consultar: Maurice Duverger, op. cit., p. 322, y Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, op. cit., pp. 169-171. " l'aolo Biscaretti di Ruffia, Introducción al derecho constitucional comparado, México, l'ondo de Cultura Económica, 1975, p. 92.

SISTEMA

Ib

PRESIDENCIAL EN

i n f l u i d o ya q u e lo c o n o c í a n y era el del país m á s p o d e r o s o de a q u e l l a época. C u a n d o se h a c r e a d o u n a n u e v a f i g u r a política, n o siempre se h a p e r s e g u i d o ese fin, sino q u e , al t r a t a r d e precisar o a l c a n z a r ciertos objetivos, se h a conseguido la precisión o la creación de u n a institución n u e v a .

3.

E N AMEKICA LATINA

Los sistemas presidenciales se lian i n s p i r a d o en el m o d e l o n o r t e a m e r i c a n o : p o r q u e en E s t a d o s U n i d o s se creó, p o r q u e a h í h a f u n c i o n a d o , y bien. Sin e m b a r g o , n o h a y q u e desconocer q u e el r é g i m e n presidencial es sólo u n a pieza d e n t r o del sistema político n o r t e a m e r i c a n o , y 110 es posible h a c e r u n diagnóstico sobre él si n o se le r e l a c i o n a con los p o d e r e s legislativo y judicial, con el sistema b i p a r tidista, con el f e d e r a l i s m o , es decir, c o n las otras piezas q u e lo configuran. E m p e r o , el éxito del r é g i m e n presidencial n o r t e a m e r i c a n o hay t a m b i é n q u e r e l a c i o n a r l o c o n factores e x t r a j u r í d i c o s , c o m o son la a b u n d a n c i a d e recursos, la i n f l u e n c i a de la opinión p ú b l i c a y el a l t o nivel d e e d u c a c i ó n política. L o e w c n s t e i n se s o r p r e n d e d e q u e el p r e s i d e n cialismo n o r t e a m e r i c a n o h a y a resistido crisis c o m o la g u e r r a civil, las depresiones e c o n ó m i c a s y las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , ya q u e sig u i e n d o a Bryce o p i n a q u e es " l e n t o y difícil d e m a n e j a r , e n g o r r o s o " , y t i e n d e m á s a la s e g u r i d a d q u e a la r a p i d e z , a pesar d e lo cual h a l o g r a d o u n b u e n r i t m o d e estabilidad política. 1 2 P e r o ese sistema t r a s l a d a d o a u n m e d i o d i f e r e n t e , t a n t o en el asp e c t o físico c o m o m o r a l , h a d a d o resultados distintos al o b t e n i d o en N o r t e a m é r i c a ; incluso, a f i r m a L o e w c n s t e i n , h a sido u n f r a c a s o o su r e s u l t a d o n o h a sido m u y brillante según la expresión d e P a o l o Biscaretti di Ruffia, 1 : 1 y es q u e el r é g i m e n presidencial h a y q u e a n a lizarlo en la p e r s p e c t i v a jurídico-político-social del país e n cuestión. Así p o r e j e m p l o , si e x a m i n á r a m o s los sistemas presidenciales a f r i c a n o s , t e n d r í a m o s q u e t e n e r en c u e n t a , e n t r e otros elementos, el p r o b l e m a tribal, la p o b r e z a , la i g n o r a n c i a , la e n f e r m e d a d , la inercia y el sist e m a de p a r t i d o único. 1 4 12 Karl Loewcnstcin, La "presidencia" fuera ele los lisiados Unidos, en liolelilí del Instituto de Derecho Comparado de México, año n, mim. 5, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1949, p. 20. " I'aolo Biscaretti di Ruffia, up. cit., p. 103. " S. A. de Sin i ti i, Tlie new Commonweallh and ils conshlulions, Londres, Stcvcns and Sons, 19G4, pp. 236-237 y 210.

AMÉRICA

LATINA

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Los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a se b a s a r o n e n el n o r t e a m e r i c a n o , p e r o las p r o f u n d a s diferencias e n t r e u n país rico y d e s a r r o l l a d o y países e n vía d e desarrollo, h a c e n q u e h a y a n evoluc i o n a d o e n f o r m a d i f e r e n t e . E n A m é r i c a L a t i n a n o existe u n a v e r d a d e r a s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s y, e n la m a y o r í a d e los países q u e la int e g r a n , los p o d e r e s legislativos se h a n s u b o r d i n a d o al e j e c u t i v o . El g r a n p r o b l e m a h a consistido p o r u n a p a r t e e n q u e el presid e n t e d e b e c o n t a r con las f a c u l t a d e s q u e se r e q u i e r e n e n u n país e n vías d e desarrollo y, p o r la o t r a , e n q u e h a n de serle s e ñ a l a d a s limitaciones p a r a q u e n o caiga e n la a r b i t r a r i e d a d y se respeten las libertades d e los individuos. Se h a i n t e n t a d o , m á s q u e l i m i t a r el p o d e r del p r e s i d e n t e a través d e u n equilibrio con el p o d e r legislativo, p o nerle límites e n el t i e m p o . 1 5 Se h a d e f i n i d o a los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a , h a c i e n d o r e s a l t a r las características d e u n estricto predominio del presidente y u n papel político importante asumido por el ejército,1(1 lo q u e h a llevado a la d o c t r i n a a h a b l a r d e u n neo presidencialismo cuyos rasgos relevantes son la existencia de u n g o b i e r n o a u t o r i t a r i o , la c o n c e n t r a c i ó n d e las a t r i b u c i o n e s legislativas y e j e c u t i v a s e n el p r e sidente, y la s u b o r d i n a c i ó n del legislativo al e j e c u t i v o ; d i f e r e n c i á n d o l o d e la a u t o c r a c i a p o r la existencia d e p r o c e d i m i e n t o s constitucionales. 1 7 L a s n o t a s a n t e r i o r e s n o se d a n con la m i s m a i n t e n s i d a d e n todos los países l a t i n o a m e r i c a n o s , p o r q u e e n t r e ellos h a y d e s e m e j a n z a s , t a n t o si los analizarnos desde el p u n t o d e vista j u r í d i c o c o m o desde el p u n t o d e vista e c o n ó m i c o , político y social, y p o r ello L o e w e n s t e i n clasificó los sistemas presidenciales en A m é r i c a L a t i n a en tres clases, a saber: a] presidencialismo p u r o , aquellos q u e tienen las características q u e liemos s e ñ a l a d o c o m o distintivas del sistema. A q u í colocó a M é x i c o ; b] p r e s i d e n c i a l i s m o a t e n u a d o , d o n d e el p o d e r se e j e r c e c o n j u n t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e y sus ministros, quienes están o r g a n i z a d o s como gabinete, y c] aquellos d o n d e se h a t r a t a d o de d i s m i n u i r la i n f l u e n c i a del ejecutivo, ya sea i n c o r p o r á n d o l e elementos p a r l a m e n t a r i o s o a d m i t i é n d o se el e j e c u t i v o colegiado. 1 8 A su vez, G ó m e z se refiere a los ejecutivos l a t i n o a m e r i c a n o s , dis15 Jacqucs Lambert, America Latina, Barcelona, lid. Ariel, 1970, pp. 54-58, 514-510. " I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 103. 17 Karl Loewcnstein, La "presidencia" jtiera de los Estados Unidos, op. cit., p. 55. " Karl Loewcnstein, ibid., pp. 22-24.

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SISTEMA

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t i n g u i e n d o e n t r e : a] el p r e s i d e n t e constitucional, b] el c a u d i l l o d e m a g ó g i c o , c] el g u a r d i á n m i l i t a r y d] el caudillo p a t e r n a l i s t a . 1 9 Así, q u e d a c l a r o q u e hay diferencias e n t r e los diversos sistemas presidenciales de A m e r i c a L a t i n a ; p e r o la similitud e n t r e ellos p u e d e e n c o n t r a r s e en el p r e d o m i n i o del e j e c u t i v o y e n la c o l a b o r a c i ó n d e los p o d e r e s cuyas p a u t a s principales son s e ñ a l a d a s p o r el p r o p i o ejecutivo. A n d r ó H a u r i o u h a a f i r m a d o q u e el r é g i m e n d e t i p o presidencial p e r m i t e u n e n c u a d r a m i e n t o m á s a u t o r i t a r i o del país, 2 " y esta a f i r m a c i ó n p a r e c e verificarse, en p a r t e , c u a n d o c o n t e m p l a m o s q u e varios países se h a n d e c i d i d o p o r el sistema presidencial, o h a n p a s a d o a él, después d e u n a e x p e r i e n c i a p a r l a m e n t a r i a , c o m o u n a f o r m a de c o n f i g u r a r u n e j e c u t i v o m á s f u e r t e . 2 1 El p r o b l e m a del sistema presidencial e n A m é r i c a L a t i n a i m p l i c a el p r o b l e m a d e t o d o su sistema político, y en el f o n d o se e n c u e n t r a la v i e j a p r e o c u p a c i ó n de c ó m o a r m o n i z a r la libertad y el o r d e n , la libertad y la a u t o r i d a d ; 2 2 c ó m o limitar u n p o d e r q u e h a c r e c i d o e n tal f o r m a q u e d e t e r m i n a el destino del país y, e n b u e n a p a r t e , las libertades d e sus h a b i t a n t e s . D e n t r o d e este e s q u e m a se e n c u e n t r a la difícil p r o b l e m á t i c a del sistema presidencial e n M é x i c o .

II. P R E D O M I N I O D E L P O D E R

EJECUTIVO

1. LAS C A U S A S

C a r a c t e r í s t i c a d e los sistemas políticos c o n t e m p o r á n e o s es el p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o sobre los otros p o d e r e s y sobre los m e c a nismos d e decisión política e n el estado. Esta a f i r m a c i ó n resulta c i e r t a lo m i s m o en los países capitalistas q u e en los socialistas o c o m u n i s tas. E s t a a f i r m a c i ó n resulta cierta igual e n los sistemas presidenciales q u e en los cuasi presidenciales, p a r l a m e n t a r i o s , d e g a b i n e t e o d e gob i e r n o congresional. L a s f a c u l t a d e s de decisión se h a n i d o c o n c e n t r a n d o e n el p o d e r e j e c u t i v o , y en este s e n t i d o la aseveración es válida tanto p a r a Brejnev como p a r a Cárter, p a r a Castro como p a r a Geisel, p a r a Beguin c o m o p a r a S a d a t . L o q u e c a r a c t e r i z a al g o b i e r n o c o n t e m p o r á n e o es la existencia d e u n e j e c u t i v o f u e r t e o m u y f u e r t e . M a c G r e g o r B u r n s a f i r m a q u e los siglos x v i y xvir se distinguieron e n el m u n d o o c c i d e n t a l p o r el gob i e r n o d e m o n a r c a s m u y poderosos q u e c e n t r a l i z a r o n el p o d e r , q u e el siglo XVIII f u e la é p o c a d e las a s a m b l e a s p o p u l a r e s y las legislaturas, q u e el x i x y los principios del x x se s e ñ a l a n p o r la f o r m a c i ó n d e los p a r t i d o s , y se p r e g u n t a si a c t u a l m e n t e , en t o d o el m u n d o , estamos e n t r a n d o e n u n a e t a p a d e g o b i e r n o e j e c u t i v o . 1 A h o r a bien, d e b e m o s i n q u i r i r cuáles son los f a c t o r e s q u e h a n conf i g u r a d o en t o d a s p a r t e s del m u n d o , sin q u e i m p o r t e el sistema político y d e g o b i e r n o , u n e j e c u t i v o f u e r t e q u e es el c e n t r o del sistema político.

i» K. A. Gomez, Government and politics in Latin América, Nueva York, Random House, 1965, pp. 90-98. 20 Andró Hauriou, Derecho constitucional e instituciones políticas, Barcelona, Ed. Ariel, 1971, p. 839. 21 Véase Jorge Carpizo, Lincamientos..., op. cit., pp. 63-04 y Andró Hauriou, op.21 cit., p. 838. Karl Loewcnslein, La "presidencia"..., op. cit., p. 6i.

A n t e s de e n t r a r a c o n t e m p l a r el p r o b l e m a expuesto, citemos a H a m i l t o n q u i e n , en El federalista, diáfanamente expuso: " U n ejecutivo débil significa u n a e j e c u c i ó n débil del g o b i e r n o . U n a e j e c u c i ó n débil n o es sino o t r a m a n e r a d e d e s i g n a r u n a e j e c u c i ó n m a l a ; y u n gob i e r n o q u e e j e c u t a m a l , sea lo q u e f u e r e e n teoría, e n la p r á c t i c a tiene q u e r e s u l t a r u n m a l g o b i e r n o . D a n d o p o r supuesto, p o r consig u i e n t e , q u e todos los h o m b r e s sensatos c o n v e n d r á n e n q u e es necesario u n e j e c u t i v o enérgico, ú n i c a m e n t e f a l t a investigar q u é i n g r e d i e n tes constituyen esa e n e r g í a , h a s t a q u é g r a d o es f a c t i b l e c o m b i n a r l o s con esos otros e l e m e n t o s q u e a s e g u r a n el m a n t e n i m i e n t o del g o b i e r n o 1

James MacGregor Burns, Gobierno presidencial, México, Ed. Limusa Wiley, 1907, pp. 416-417. [ 1 9 ]

LAS

20

PREDOMINIO

DEL

l'Olii R

EJECUTIVO

r e p u b l i c a n o y en q u é m e d i d a c a r a c t e r i z a d i c h a c o m b i n a c i ó n el p l a n e l a b o r a d o p o r la convención. Los ingredientes q u e d a n p o r r e s u l t a d o la e n e r g í a del e j e c u t i v o s o n : p r i m e r o , la u n i d a d ; segundo, la p e r m a n e n c i a ; tercero, el p r o v e e r a d e c u a d a m e n t e a su s o s t e n i m i e n t o ; c u a r to, p o d e r e s suficientes. Los ingredientes q u e nos p r o p o r c i o n a n segur i d a d en u n sentido r e p u b l i c a n o s o n : p r i m e r o , la d e p e n d e n c i a q u e es d e b i d a respecto del p u e b l o ; segundo, la responsabilidad necesaria." D e la t r a n s c r i t a exposición d e H a m i l t o n se p u e d e concluir q u e el e j e c u t i v o d e b e ser f u e r t e y enérgico, p e r o q u e al m i s m o t i e m p o los c i u d a d a n o s d e b e n vivir t r a n q u i l o s p o r q u e el e j e c u t i v o d e p e n d e del p u e b l o y d e b e ser responsable d e sus actos." A h o r a regresemos a la contestación de la p r e g u n t a p e n d i e n t e . A n d r é H a u r i o u se refiere a la hipertrofia del e j e c u t i v o respecto al legislativo, y señala p a r a ello c u a t r o r a z o n e s : a] los problemas de defensa, q u e incluyen incluso la supervivencia del g r u p o n a c i o n a l y q u e se p r e s e n t a n m á s difíciles q u e en otras é p o c a s ; b] la socialización tecnocràtica d e O c c i d e n t e q u e necesita de técnicos, siendo el e j e c u t i v o q u i e n c u e n t a con ellos; c] los medios modernos de análisis, información o control de la opinión pública, q u e p e r m i t e n al e j e c u tivo p r e c i s a r m e j o r la cronología p a r a la t o m a de decisiones, y d j el d i s f r u t e p o r el ejecutivo, d e u n a delegación directa de la soberanía nacional al ser electo p o r s u f r a g i o u n i v e r s a l / ' Por su p a r t e , A n t o n i o C a r r o M a r t í n e z asienta q u e el robustecim i e n t o del e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a tres f u n c i o n e s : a] el p o d e r total d e la f u e r z a militar en m a n o s del ejecutivo, c o m o consec u e n c i a de las dos g u e r r a s m u n d i a l e s , b] la d i p l o m á t i c a y c] la planificación y, corno corolario, la c o n c e n t r a c i ó n del p o d e r económico. 4 2 Alexander Hamilton, James Madison y John Jay, Iìl federalista, Méxiro, Fondo de Cultura Econòmica, 1957, pp. 297-298. 3 André Hauriou, op. cit-, pp. 677 (378. 4 Antonio Carro Martínez, La primacía del poder ejecutivo en el estado contemporáneo, en Revista de Estudios Políticos, núm. 98, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1958, pp. 114-110. Textualmente afirma: "Obsérvese, simplemente, cómo se lia robustecido el ejecutivo a través de tres tipos defunciones durante las últimas décadas. "En primer lugar, la función militar es una incumbencia del estado desde «pie los primitivos dejaron de verse obligados a llevar continuamente armas —según afirmaba Tucídides— porque de su defensa personal se encargó la comunidad. La función militar es, pues, tan antigua como las mismas organizaciones políticas y en todo momento histórico el poder político lia tenido que tener siempre respaldada su autoridad moral por la fuerza militar... pero las dos guerras totales del siglo que vivimos lian provocado el nacimiento de un correspondiente poder total y nadie más caracterizado para su mantenimiento que el ejecutivo. En lodo caso está demostrado que la función de defensa nacional es típica del ejecutivo, y es que en los momentos difíciles

CAUSAS

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P a r a H é c t o r F i x - Z a r n u d i o , los elementos q u e f o r t a l e c e n la s u p r e m a c í a del e j e c u t i v o s o n : a] los factores técnicos q u e se m a n i f i e s t a n en la p l a n e a c i ó n d e los aspectos económicos, financieros y de segur i d a d social, y b] los factores sociopolíticos q u e se m a n i f i e s t a n e n la necesidad d e a s e g u r a r la estabilidad política y la c o n c e n t r a c i ó n d e f a c u l t a d e s p a r a resolver con e n e r g í a y diligencia los p r o b l e m a s n a cionales. 5 Josepli L a P a l o m b a r a indica q u e la c o n c e n t r a c i ó n d e p o d e r e s e n el e j e c u t i v o se d e b e p r i n c i p a l m e n t e a : a j las e m e r g e n c i a s nacionales, b] los poderes d e e m e r g e n c i a q u e las constituciones d e p o s i t a n en el ejecutivo, c] las r e f o r m a s constitucionales q u e h a n a l t e r a d o la distribución de c o m p e t e n c i a s e n t r e el e j e c u t i v o y el legislativo, d] el creciente n ú m e r o y la c o m p l e j i d a d d e la política y los p r o b l e m a s del g o b i e r n o , e] el a u m e n t o d e la intervención g u b e r n a m e n t a l , f j la inclinación ideológica a u n c o n c e p t o de e j e c u t i v o f u e r t e y c e n t r a l i z a d o y g] el a r r a i g a d o impulso h u m a n o p a r a o t o r g a r l e liderazgo a u n a sola persona.® C é s a r E n r i q u e R o m e r o a f i r m a q u e los p r i n c i p a l e s factores p a r a el c r e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o s o n : a] la f r e c u e n c i a de los estados d e e m e r g e n c i a , b] las a t r i b u c i o n e s militares, c] la dirección d e las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , d] la política y los p r o g r a m a s d e p r o g r e s o e c o n ó m i c o y social, e] la dirección b u r o c r á t i c a , f] la delegación d e f a c u l t a d e s legislativas, g] la crisis del p a r l a m e n t o y de los p a r t i d o s políticos, h] la d e c a d e n c i a del f e d e r a l i s m o , i] la l u c h a c o n t r a los g r u quien salva a un país no es ni el parlamento ni los jueces sino la minoría que actúa, decide, manda y gobierna. "En segundo lugar, la función diplomática, ya sea su fin evitar la guerra, preparar la paz, el desarme o el gobierno supranacional supone un complejo de negociaciones y decisiones cu el exterior. Pues bien, quien representa al estado en sus relaciones internacionales es el jefe del ejecutivo; ante él acreditan las potencias extranjeras sus embajadores, y en su nombre se negocian y firman tratados... puede provocar la guerra ordenando a sus ejércitos invadir el territorio enemigo y, frente al hecho internacional consumado sería difícil poder parar la acción bélica con explicaciones de cpie la constitución no otorga facultades tan amplias al ejecutivo. "Se ha querido dejar en tercer y último lugar a la función de planificación. Es, sin duda, la palanca más importante para (pie en los últimos tiempos se haya encumbrado el ejecutivo... La planificación supone concentración del poder económico, y esta concentración se produce en el tronco medular del poder, que es el ejecutivo. El poder económico no puede diluir sus compe leticias, pues precisa de mucha agilidad y pocas trabas." r ' Héctor Eix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo en el derecho constitucional mexicano, cu Comunicaciones mexicanas al Vil Congreso Internacional de Derecho Comparado, Cuadernos de Derecho Comparado, núm. 0, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1907, pp. 170-177. " Joseph LaPalombara, op. cit., p. 211.

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PREDOMINIO

DEL

PODER

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EJECUTIVO

pos d e presión, j] el liderazgo y la j e f a t u r a del estado, k] el progreso técnico y científico, 1] la masificación e industrialización de la socied a d c o n t e m p o r á n e a y m] la planificación. 7 P a r a F. J o r g e G a x i o l a , dos h a n sido las causas del c r e c i m i e n t o del e j e c u t i v o : a] la p l a n i f i c a c i ó n y el i n t e r v e n c i o n i s m o en m a t e r i a econ ó m i c a y b] los graves peligros internacionales. 8 C o r w i n , refiriéndose a los Estados U n i d o s de A m é r i c a , m a n i f i e s t a q u e la p r e s i d e n c i a a c t u a l es el resultado d e : a] la a c e p t a c i ó n social de la i d e a d e q u e el g o b i e r n o d e b e ser activo y r e f o r m i s t a y n o u n simple p r o t e c t o r del o r d e n establecido, b] el d e r r u m b e del f e d e ralismo legislativo, c] el d e r r u m b e del p r i n c i p i o de la división d e poderes c o m o definición d e la relación q u e d e b e existir e n t r e el congreso y el e j e c u t i v o en la creación de las leyes, d] el d e r r u m b e del p r i n c i p i o de q u e el p o d e r legislativo n o p u e d e delegar sus f a c u l t a d e s , e] el e f e c t o d e las dos g u e r r a s m u n d i a l e s sobre las a t r i b u c i o n e s del p r e s i d e n t e c o m o c o m a n d a n t e en j e f e y de su p a p e l en las relaciones internacionales. 9 A h o r a bien, las causas del f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o son diversas de a c u e r d o con c a d a país y su situación e c o n ó m i c a , p o lítica, social, c u l t u r a l ; sin e m b a r g o , e n c o n t r a m o s factores q u e h a n i n f l u i d o e n casi todos los países e n el f e n ó m e n o c o n t e m p o r á n e o de u n p o d e r e j e c u t i v o p r e d o m i n a n t e : los p r o b l e m a s económicos, sociales y d e p l a n e a c i ó n ; los p r o b l e m a s d e d e f e n s a y m i l i t a r e s ; su p a p e l en las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s ; la delegación d e f a c u l t a d e s legislativas, y el control de la opinión p ú b l i c a a través de los medios masivos de información. El p r e d o m i n i o del p o d e r e j e c u t i v o se r e f l e j a h a s t a en la colocación q u e se le d a en las constituciones: h a sido t r a d i c i o n a l q u e los a r t í c u los q u e se refieren al p o d e r legislativo, c o m o el p r i m e r o de los p o deres, c o m o el r e p r e s e n t a n t e de la s o b e r a n í a p o p u l a r , a n t e c e d a n a aquellos q u e e s t r u c t u r a n al ejecutivo. E m p e r o h a s t a esto se está m o d i f i c a n d o . E n F r a n c i a , el país f o r j a d o r d e la idea d e s o b e r a n í a y de 7 Cesar Enrique Romero, El poder ejecutivo en la realidad política contemporánea, en Jurisprudencia Argentina, año xxv, núm. 1393, Buenos Aires, 19G2, p. 2. ' Jorge F. Gaxiola, La presidencia de la república, en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1963, p. 48. ° Edward S. Corwin, op. cit., p. 358. Interesante es el listado que (le los poderes que han hcclio una fuerza indepcndicnle de tremendo impacto al presidente norteamericano, realiza Hermán Tiner, The presideney: crisis and regeneration, Chicago, The University of Chicago l'ress, 1974, p. 118. I'aolo Biscaretti di Ruffia, op. cit., p. 104, présenla los elementos que lian reforzado al poder ejecutivo en América Latina.

F.N

MÉXICO

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las a s a m b l e a s p o p u l a r e s , e n su constitución de 1958, d e s p u é s del título sobre " L a s o b e r a n í a " , se n o r m a lo r e l a c i o n a d o con el p o d e r e j e c u t i v o y p o s t e r i o r m e n t e se r e g u l a al p o d e r legislativo. 1 0 D e n t r o d e este p a n o r a m a , n o d e b e m o s o l v i d a r n o s d e u n d a t o interesante en el c o n t e x t o d e A m é r i c a L a t i n a : J o s é M i r a n d a realizó u n e s t u d i o sobre las Reformas y tendencias constitucionales recientes de la América Latina (1945-1956)11 y en él se r e f i e r e al debilitamiento y constricción que el ejecutivo s u f r i ó e n los países d e esta región d u r a n t e la d é c a d a q u e estudia, y q u e f u e r o n las p r i n c i p a l e s a r m a s en la l u c h a c o n t r a el caudillismo. 1 2 M i r a n d a llegó a la a n t e rior conclusión, p o r q u e algunos países l a t i n o a m e r i c a n o s i n t r o d u j e r o n el p r i n c i p i o d e n o reelección sucesiva, f i j a n d o sanciones si se i n f r i n g í a d i c h a n o r m a ; a d e m á s , e n ellos se a m p l i a r o n los casos d e inelegibilidad p a r a o c u p a r la p r e s i d e n c i a y la v i c e p r e s i d e n c i a ; se c o n c e d i ó al c o n greso la f a c u l t a d d e c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , f a c u l t a d q u e a n t e s d e la r e f o r m a sólo poseía el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; se s u p r i m i ó la a t r i b u c i ó n presidencial de a p l a z a r y p r o r r o g a r las sesiones d e las c á m a r a s ; se c o n c e d i ó al legislativo el s e ñ a l a m i e n t o d e las f u n c i o n e s d e los ministerios, y se estableció u n m a y o r c o n t r o l d e los ministros y d e a l g u n o s aspectos e c o n ó m i c o s y h a c e n d a r i o s p o r p a r t e del legislativo. 1 3 Q u é c i e r t a resulta la a f i r m a c i ó n de L a m b e r t d e q u e la p r i m a c í a del p o d e r e j e c u t i v o n o h a y q u e b u s c a r l a ú n i c a m e n t e e n las constituciones, sino e n la n a t u r a l e z a de la sociedad y en los p r o b l e m a s políticos q u e c o n f r o n t a , 1 4 ya q u e en A m é r i c a L a t i n a , a p a r t e d e las r e f o r m a s y c a m b i o s de constitución q u e h a n a c o n t e c i d o desde 1956, los f a c t o r e s económicos y políticos o t o r g a n al e j e c u t i v o u n a g r a n f u e r z a y lo colocan p o r e n c i m a d e todos los p o d e r e s o g r u p o s con poder.

2.

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MÉXICO

E n n u e s t r o país, sin l u g a r a n i n g u n a d u d a , el p r e s i d e n t e es la pieza 10 Al respecto puede consultarse Tomás Zamora Rodríguez, op. cit., pp. 904-905. 11 Publicado por el Instituto de Derecho Comparado de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1957, 309 pp. 12 José Miranda, op. cit., p. 278. " José Miranda, ib id., pp. 279, 282-283. " Jaiques Lambert, op. cit., p. 567.

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PREDOMINIO

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PODER

EJECUTIVO

clave del sistema político y tiene u n e n o r m e p r e d o m i n i o sobre los otros e l e m e n t o s políticos q u e c o n f i g u r a n al p r o p i o sistema. E n o p i n i ó n d e A r t u r o González Cosío, las causas d e u n m a y o r poder e n el e j e c u t i v o m e x i c a n o son de índole diversa, a s a b e r : "1. L a e s t r u c t u r a del p a r t i d o oficial, del q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a es jefe indiscutible. 2. El d e b i l i t a m i e n t o de los caciques locales y regionales. 3. L a u n i d a d b u r o c r á t i c a d e las centrales c a m p e s i n a s y o b r e r a s . 4. El d e b i l i t a m i e n t o del e j é r c i t o c o m o i n s t r u m e n t o político de sus jefes. 5. L a creciente centralización impositiva en asuntos fiscales. 6. El a u m e n t o d e medios y vías de c o m u n i c a c i ó n . 7. El c r e c i m i e n t o h i p e r t r ó f i c o d e la c a p i t a l . " 1 5 D a n i e l M o r e n o a f i r m a q u e el p a p e l p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o m e x i c a n o se d e b e : a] a dos tradiciones de g r a n a u t o r i t a r i s m o : el m u n d o i n d í g e n a y el g o b i e r n o colonial español, b] a las f a c u l t a d e s e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s q u e tiene y c] a la existencia d e u n p a r t i d o semioficial. 1 0 L a m b e r t m a n i f i e s t a q u e e n los países q u e tienen el sistema d e p a r tido ú n i c o o d e p a r t i d o oficial y el presidente es el jefe del p a r t i d o , ya n o es necesario b u s c a r o t r a razón p a r a la p r e p o n d e r a n c i a p r e sidencial y, al e x p o n e r el caso d e México, indica c ó m o la m a y o r í a de los m i e m b r o s del congreso p e r t e n e c e n al PRI, p a r t i d o q u e es d o m i n a d o p o r el p r e s i d e n t e . " L a situación de los d i p u t a d o s de la m a y o r í a p r e s e n t a cierta a n a l o g í a con la de los m i e m b r o s de la c á m a r a d e los c o m u n e s inglesa, f r e n t e al p r i m e r ministro, con la d i f e r e n c i a d e q u e e n M é x i c o n o existe u n a a u t é n t i c a oposición q u e c u e n t e con u n a i n f l u e n c i a real y q u e t e n g a posibilidades de a l c a n z a r , a l g ú n día, el p o d e r . " 17 10 Arturo González Cosío, Notas para un estudio sobre el estado mexicano, en México: cuatro ensayos de sociología política, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, p. 139. " Daniel Moreno, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Fax-México, 1972, pp. •102-403. 17 Jacques Lambert, of>. cit., pp. 552-553. Al respecto puede consultarse Manuel Moreno Sánchez, Crisis política
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MÉXICO

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P a r a A n d r é s S e r i a R o j a s t o d a la v i d a política de M é x i c o gira alr e d e d o r del p r e s i d e n t e p o r las siguientes c a u s a s : a] la ineficacia del p o d e r judicial p a r a o p o n e r s e a las violaciones d e la ley realizadas p o r la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , b] c o n c e n t r a c i ó n d e todas las cuestiones q u e desee c o n o c e r , c] el ejercicio d e a t r i b u c i o n e s constitucionales m u y a m p l i a s e i m p o r t a n t e s y d] el ejercicio d e actos m á s allá d e la constitución y q u e i n c i d e n e n t o d a la v i d a del e s t a d o . 1 8 M a n u e l C a m a c h o indica q u e las f u n c i o n e s q u e h a c e n t a n p o d e r o s o al p r e s i d e n t e m e x i c a n o s o n : a] e j e r c e r sus p o d e r e s constitucionales, b] ser el j e f e de la clase política, c] ser a r b i t r o d e las p u g n a s m a y o r e s de casi todas las f u e r z a s q u e p a r t i c i p a n en la c o n t i e n d a política, d] ser el vértice d e la transmisión d e p o d e r y e | t e n e r u n a m p l i o d o m i n i o sobre el proceso d e distribución de los recursos públicos. 1 9 E n mi criterio, las causas del p r e d o m i n i o del p r e s i d e n t e m e x i c a no son: a] Es el j e f e del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e , p a r t i d o q u e está i n t e g r a d o p o r las g r a n d e s centrales obreras, c a m p e s i n a s y profesionales. b] El d e b i l i t a m i e n t o del p o d e r legislativo, ya q u e la g r a n m a y o r í a d e los legisladores son m i e m b r o s del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y saben q u e si se o p o n e n al p r e s i d e n t e las posibilidades de éxito cjuc t i e n e n son casi n u l a s y q u e s e g u r a m e n t e están así f r u s t r a n d o su c a r r e r a política. c] L a i n t e g r a c i ó n , e n b u e n a p a r t e , de la s u p r e m a c o r t e d e justicia p o r e l e m e n t o s políticos q u e n o se o p o n e n a los a s u n t o s e n los cuales el p r e s i d e n t e está i n t e r e s a d o . d] L a m a r c a d a i n f l u e n c i a en la e c o n o m í a a través d e los m e c a n i s mos del b a n c o c e n t r a l , d e los o r g a n i s m o s d e s c e n t r a l i z a d o s y d e las e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal, así c o m o las a m p l i a s f a c u l t a d e s q u e tiene en m a t e r i a e c o n ó m i c a . c] L a institucionalización del ejército, cuyos jefes d e p e n d e n d e él. f j L a f u e r t e i n f l u e n c i a en la o p i n i ó n p ú b l i c a a través de los c o n troles y f a c u l t a d e s q u e tiene respecto a los medios masivos de comunicación. descentralizados y de las empresas de participación estatal. Todo ese impresionante volumen de funcionarios y empleados, depende del presidente de la república; él los designa y los remueve, les ordena y les determina los medios económicos para su acción..." " Andrés Scrra Rojas, La función constitucional del presidente de la república, «.n El pensamiento jurídico de México en el derecho administrativo, México, Lib. Manuel Porrúa, 1Í1G2, pp. 226-227. 10 Manuel Camacho, Los nudos históricos del sistema fiolitico mexicano, en Las crisis en el sistema político mexicano (1928-1977), México, El Colegio de México, 1977, p. 184.

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PREDOMINIO

DEL

L'ODER

EJECUTIVO

g] L a c o n c e n t r a c i ó n ele recursos económicos en la f e d e r a c i ó n , espec í f i c a m e n t e e n el ejecutivo. h] L a s a m p l i a s f a c u l t a d e s constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a l e s , c o m o son la f a c u l t a d de d e s i g n a r a su sucesor y a los g o b e r n a d o r e s de las e n t i d a d e s federativas. i] L a d e t e r m i n a c i ó n d e todos los aspectos i n t e r n a c i o n a l e s e n los cuales interviene el país, sin q u e p a r a ello exista n i n g ú n f r e n o en el senado. j] El g o b i e r n o d i r e c t o d e la región m á s i m p o r t a n t e , con m u c h o , del país, c o m o lo es el distrito federal. k] U n e l e m e n t o psicológico: q u e en lo general se a c e p t a el p a p e l p r e d o m i n a n t e del e j e c u t i v o sin q u e m a y o r m e n t e se le cuestione.

3.

LA V I S I Ó N Q U E S E T I E N E DE LA

PRESIDENCIA

El f o r t a l e c i m i e n t o del e j e c u t i v o suscita, según B. M i r k i n e - G u e t z e v i t c h con q u i e n estoy de a c u e r d o , el p r o b l e m a de la s u p r e m a c í a política y n o constitucional del ejecutivo. U n e j e c u t i v o f u e r t e n o es en sí a n t i d e m o c r á t i c o , s i e m p r e y c u a n d o esté c o n t r o l a d o , esté s u b o r d i n a d o al s u f r a g i o universal, 2 0 y sus actos estén e n m a r c a d o s d e n t r o d e la ley f u n d a m e n t a l . H e m o s crecido d e n t r o de regímenes d e ejecutivos fuertes. D e s d e q u e n a c e m o s h e m o s ido c a p t a n d o la existencia d e u n p r e s i d e n t e p o deroso, q u e p e n s a m o s q u e lo p u e d e t o d o o casi todo. Es u n ser m u y l e j a n o a u n o , d e c a r á c t e r q u e casi p o d r í a considerarse m í t i c o y d e q u i e n d e p e n d e , en u n a b u e n a p a r t e , lo q u e le a c o n t e z c a al país y a uno mismo. E n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a se h a n realizado estudios m u y interesantes sobre la a c t i t u d de los niños respecto al p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a . E n el realizado p o r Iless y E a s t o n , con niños d e p r i m a ria, se e n c o n t r ó q u e las dos figuras m á s i m p o r t a n t e s en la c o n c e p ción política del n i ñ o son el policía local y el presidente, y h a c i a este ú l t i m o las a c t i t u d e s son m u y idealizadas, ya q u e " l o consider a b a n m u c h o m á s t r a b a j a d o r q u e la m a y o r í a d e los h o m b r e s ; m á s h o n r a d o , t e n i e n d o m á s s i m p a t í a p a r a la g e n t e y s a b i e n d o m u c h o m á s q u e todos. C o r n o p e r s o n a e r a el mejor del mundo p a r a el 6 1 % d e los niños d e s e g u n d o a ñ o ; y t a n t o el m e j o r del m u n d o c o m o bueno p a r a todos ellos a excepción de u n a m i n o r í a í n f i m a . L o veían 20

B. Mirkine-Guetzevitcli, Modernas Madrid, Ed. Rcus, 1931, pp. 199 208.

tendencias

del derecho

constitucional,

LA

VISIÓN


SE

TIENE

DE

LA

PRESIDENCIA

>>7

c o m o u n a f i g u r a p o t e n t e , q u e d e s e m p e ñ a la p a r t e p r i n c i p a l e n la p r e p a r a c i ó n de las leyes, con los congresistas c o m o a y u d a n t e s y los g o b e r n a d o r e s y alcaldes c o m o s u b o r d i n a d o s . Los niños t i e n e n ideas respecto al puesto, n o n a d a m á s respecto al h o m b r e . Existía, i n f o r m a n los citados autores, una línea básica de expectaciones "sobre la conducta y calificaciones del hombre que la ocupa o trata de ocuparla." 21 O t r o estudio, r e a l i z a d o t a m b i é n c o n niños d e p r i m a r i a , e n 1962, reveló q u e u n a g r a n m a y o r í a ve al p r e s i d e n t e c o m o o m n i s a p i e n t e , o m n i p o t e n t e e infalible. 2 2 Y esta c o n c e p c i ó n de los niños p e r d u r a e n muchos adultos. Este siglo h a c o n o c i d o ejecutivos m u y fuertes, e n t r e los q u e p o d e m o s m e n c i o n a r a los dos Roosevelt, N i x o n , Stalin, F r a n c o , C h u r c h i l l , I n d i r a G a n d h i , M a o T s e - t u n g , P e r ó n , D e G a u l l e . Este ú l t i m o ya d e s d e 1946 p u g n a b a p o r u n p r e s i d e n t e c a p a z d e l o g r a r q u e p o r e n c i m a " d e las c o n t i n g e n c i a s políticas sea e s t a b l e c i d o u n a r b i t r a j e n a c i o n a l q u e h a g a valer la c o n t i n u i d a d e n m e d i o d e las c o m b i n a c i o n e s . . . " 2 S J o h n F. K e n n e d y escribió 2 4 q u e la p r e s i d e n c i a a m e r i c a n a es u n a institución f o r m i d a b l e , e x p u e s t a y misteriosa. A f i r m ó q u e es f o r m i d a b l e p o r q u e es el p u n t o d e decisión ú l t i m o en el sistema político n o r t e a m e r i c a n o ; q u e es e x p u e s t a p o r q u e la decisión n o se p u e d e t o m a r e n el vacío, ya q u e la p r e s i d e n c i a está en el c e n t r o del j u e g o d e los intereses, presiones e ideas y es el torbellino e n el c u a l los e l e m e n t o s d e las decisiones nacionales son t o m a d a s , y q u e es misteriosa p o r q u e la esencia d e la decisión ú l t i m a p e r m a n e c e i m p e n e t r a b l e p a r a el obs e r v a d o r y a m e n u d o incluso p a r a q u i e n la t o m ó . Así, dos g r a n d e s p r e s i d e n t e s h a n c r e í d o e n la g r a n d e z a d e la institución presidencial, en el prestigio y la f u e r z a d e la m i s m a , y m u c h o hicieron en sus respectivos países p o r el f o r t a l e c i m i e n t o del c a r g o .

21 Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 391-395. Al respecto, muy interesante es la obra de Rafael Segovia, la politización del niño mexicano, México, El Colegio de México, 1975, 104 pp. 21 Citado en James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 394-395. 22 Theodore C. Sorcnsen, Watchmen in the niglit. Presiilential accountabi¡ity a/ter Watergate, Cambridge, Massachusetts, T h e MIT l'rcss, 1975, p. 140. 23 Juan |. Trías, Las concepciones del general De Gaulle sobre la presidencia de la república, en Revista de Estudios l'oliticos, mim. 111-142, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 19G5, pp. 102-111. Al respecto, consúltese Marcel Waline, Le parlement, le pouvoir exécutif el les partís poliliques en fonction de la democratie, en llevue Internationale de Droit Compare, año séptimo, mim. 2, l'arís, 1955, pp. 396-397. 24 En el prólogo de la obra de Theodore C. Sorcnsen, Decision-mahing in the IVIiite House, Nueva York, Coluinbia Univcrsity Press, 1963, p. xi.

PREDOMINIO

ZO 4 . DOS

DEL

PODER

EJECUTIVO

CONCEPCIONES

T l i c o d o r c Rooscvelt creó la l l a m a d a teoría de la administración, en la c u a l a f i r m ó cjue el p o d e r e j e c u t i v o se h a l l a l i m i t a d o s o l a m e n t e p o r restricciones y p r o h i b i c i o n e s específicas c o n t e n i d a s e n la constitución o i m p u e s t a s p o r el p o d e r legislativo sobre sus poderes constitucionales. Es decir, q u e el p r e s i d e n t e p u e d e a c t u a r con g r a n libertad y a m p l i t u d , a m e n o s q u e se e n c u e n t r e e x p r e s a m e n t e con u n a restricción o p r o h i b i c i ó n . Roosevelt agregó q u e el p r e s i d e n t e 110 sólo tiene el d e r e c h o sino t a m b i é n el d e b e r de h a c e r t o d o a q u e l l o q u e req u i e r a n las necesidades d e la nación, a m e n o s q u e existiese a l g u n a p r o h i b i c i ó n , y sobre esta base d e c l a r ó q u e n o h a b í a u s u r p a d o el poder, sino q u e h a b í a a m p l i a d o n o t a b l e m e n t e el uso del p o d e r ejecutivo. 2r> W i l l i a m I I . T a f t t u v o u n a c o n c e p c i ó n d i f e r e n t e y c o n t r a r i a a la del p r i m e r Roosevelt, ya q u e p a r a T a f t el p r e s i d e n t e 110 p u e d e e j e r cer n i n g u n a f a c u l t a d q u e 110 p r o c e d a " j u s t a y r a z o n a b l e m e n t e d e a l g u n a concesión d e p o d e r o se e n c u e n t r e d e b i d a m e n t e implícita e incluida, c o m o a d e c u a d a y necesaria, en u n a concesión e x p r e s a " . 2 0 R e s p e c t o a M é x i c o n o es aplicable la teoría d e Roosevelt, p o r q u e la constitución m e x i c a n a se basa en el p r i n c i p i o de q u e hay q u e dist i n g u i r e n t r e p o d e r constituyente y poderes constituidos, y estos últimos son p o d e r e s con f a c u l t a d e s expresas y limitadas. El p o d e r e j e c u t i v o n o p u e d e a c t u a r m á s allá de las f a c u l t a d e s q u e le o t o r g a n la ley f u n d a m e n t a l y las leyes; 110 p u e d e salirse d e este m a r c o d e r e f e r e n c i a , y si lo h a c e su a c t u a c i ó n es inconstitucional o ilegal. Los p o d e r e s e j e c u t i v o , legislativo y j u d i c i a l son p o d e r e s con f a c u l tades limitadas. L a constitución los crea, los o r g a n i z a y les o t o r g a sus a t r i b u c i o n e s , y n o p u e d e n a c t u a r sin f u n d a m e n t o constitucional o legal. Es m á s , este p r i n c i p i o constituye e n el o r d e n j u r í d i c o mexic a n o u n a g a r a n t í a individual.

a

Citado por Edward S. Corwin, op. eil., p. 1 (Hi. Citado por Edward S. Corwin, op. til., p. 101». William Howard 'l'aft, The president and Iiis poxccrs, Nueva York, Columbia University l'rcss, 1907, pp. 139-140. 15

M

III. M E X I C O :

1. O P I N I O N E S

PRESIDENCIALISMO

SOBRE EL PRESIDENCIALISMO

PURO

MEXICANO

L a constitución m e x i c a n a e s t r u c t u r a u n sistema presidencial c o n todas las características q u e c o n f o r m a n a este y q u e ya h e m o s e n u n c i a d o , y p o d e m o s calificarlo d e p u r o p o r q u e n o c o n t i e n e n i n g ú n m a t i z o e l e m e n t o p a r l a m e n t a r i o , tal y c o m o m á s a d e l a n t e a n a l i z a remos. A n t e s d e c o m e n z a r el e x a m e n d e p o r q u é e n M é x i c o c o n t a m o s con u n sistema presidencial p u r o , r e p a s e m o s a l g u n a s opiniones q u e se h a n v e r t i d o sobre el presidencialismo m e x i c a n o : a] Los especialistas: Daniel M o r e n o encuentra en nuestro ejecutivo u n a r e m i n i s c e n c i a p r e h i s p á n i c a , con p o d e r e s casi mágicos, a d h i r i é n dose a la a f i r m a c i ó n d e q u e en M é x i c o t e n e m o s u n emperador sexenal.1 P a r a D a n i e l Cosío Villegas el p o d e r del p r e s i d e n t e a u m e n t a m u c h o p o r la creencia, g e n e r a l e n t r e los m e x i c a n o s d e c u a l q u i e r clase social, d e q u e p u e d e resolver c u a l q u i e r p r o b l e m a " c o n sólo q u e r e r o p r o p o n é r s e l o " . A f i r m a q u e M é x i c o es la ú n i c a r e p ú b l i c a del m u n d o g o b e r n a d a p o r u n a m o n a r q u í a sexenal a b s o l u t a : " Y la c i r c u n s t a n c i a d e q u e p a r a ser p r e s i d e n t e sea preciso p e r t e n e c e r a la f a m i l i a revoluc i o n a r i a , h a llevado al c o m e n t a r i s t a c h o c a r r e r o a a f i n a r la d e f i n i ción a n t e r i o r d i c i e n d o q u e se t r a t a de u n a m o n a r q u í a a b s o l u t a sexenal y h e r e d i t a r i a e n línea transversal." 2 P a r a J o r g e M o n t a n o el p r e s i d e n t e es el c e n t r o i n d i s p u t a b l e d e la p i r á m i d e política, siendo n o sólo el j e f e del p o d e r e j e c u t i v o sino d e t o d o el sistema, y a c e p t á n d o s e q u e al ser el c e n t r o d e la a u t o r i d a d es t a m b i é n el p u n t o necesario d e equilibrio.® P a r a A l b e r t o G . S a l c e d a el p r e s i d e n t e es el c e n t r o y la clave d e t o d a la e s t r u c t u r a política, ya q u e : " L a m a g n i t u d d e sus p o d e r e s d e h e c h o lo colocan e n posición t a n e m i n e n t e q u e sólo p u e d e ser c o m p a r a d a a la d e los m á s poderosos m o n a r c a s absolutos q u e h a con o c i d o la historia. S u o m n i p o t e n c i a 110 conoce n i n g u n a d e esas limi1 Daniel Moreno, Síntesis del derecho constitucional, Mcxico, Universidad Nacional Autónoma de México, 1905, p. '10. 2 Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1972, pp. 30-31. 3 Jorge Montano, Eos pobres de la ciudad en los asentamientos espontáneos, Mcxico, Siglo XXI, 1970, p. 80.

[29]

Mixteo:

30

PRESIDENCIALISMO

PURO

taciones q u e f o r m a n el c o m p l i c a d o sistema d e f r e n o s y contrapesos i d e a d o p o r el federalismo, p o r el p a r l a m e n t a r i s m o , p o r la división d e p o d e r e s y p o r el r é g i m e n d e partidos. E n las m a n o s del presid e n t e están todos los bienes y todos los males de la n a c i ó n , y p o r ello, el p u e b l o lo espera t o d o de él y t o d o lo p u e d e t e m e r d e él. A él se le p i d e la solución de los g r a n d e s p r o b l e m a s n a c i o n a l e s y el r e m e d i o de los m á s p e q u e ñ o s defectos municipales, y a él se a t r i b u y e n el m é r i t o d e todos los éxitos y la c u l p a de todos los f r a casos. D e a q u í la r a d i c a l i m p o r t a n c i a del sistema q u e se establezca p a r a la designación del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , pues este sistema tiene t o d o el v a l o r d e u n a ley d e sucesión al t r o n o en u n e s t a d o monárquico." 4 P a t r i c i o E . M a r c o s , J a c q u e l i n e P e s c h a r d y C a r m e n V á z q u e z asient a n q u e t a n t o e n los juristas, los politólogos y sociólogos, p a r e c e d o m i n a r la idea d e q u e el p r e s i d e n t e es u n a especie d e m o n a r c a absoluto, c u a n d o n o u n d i c t a d o r constitucional. 5 E n la revista Análisis Político se a f i r m a q u e el presidencialismo m e x i c a n o tiene c u a t r o bases: la constitucional, la militar, la del control político y la e c o n ó m i c a . 8 b] Los no especialistas: P a r a O c t a v i o Paz, el p r e s i d e n t e es d u e ñ o del PRI y d e los m e d i o s d e i n f o r m a c i ó n , y tiene f a c u l t a d e s casi ilim i t a d a s p a r a u s a r los f o n d o s federales. " L o e x t r a o r d i n a r i o es q u e c o n s e m e j a n t e s p o d e r e s nuestros presidentes n o h a y a n sido n i C a lígulas, ni N e r o n e s . L a r a z ó n reside, quizá, e n los largos a ñ o s d e disciplina y a d i e s t r a m i e n t o q u e el PRI i m p o n e a sus fieles. A p a r e c e d e n u e v o la relación o r g á n i c a e n t r e la institución presidencial y el p a r t i d o . D e s d e su origen f u e r o n y son r e a l i d a d e s c o m p l e m e n t a r i a s . " 7 P a r a C a r l o s F u e n t e s , e n la c i m a del sistema se e n c u e n t r a d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u e es institución m á s q u e h o m b r e , y d e u n rito m á s q u e institución, él a s u m e c o n el cargo u n a q u e p r o v i e n e de los e m p e r a d o r e s aztecas, d e a c u e r d o c o n ficación p o p u l a r . 8 c] Los extranjeros:

el presisacerdote tradición la miti-

P a r a P a b l o N e r u d a el p r e s i d e n t e es u n e m p e -

1 Alberto G. Salceda, La elección del presidente de la república, en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. n, iiúm. G, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 35. " Patricio E. Marcos, Jacqueline Peschard, y Carmen Vázquez, El presidencialismo mexicano como fábula política, en Estudios Políticos, vol. i, núm. 3-4, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 34. 0 El presidencialismo mexicano, en Análisis Política, vol. 5, núm. 25, México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1970, p. 195. 7 Octavio Paz, Posdata, México, Siglo XXI, 1970, p. 55. " Carlos Fuentes, Tiempo mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1971, p. 70.

SUPUESTOS

MATICES

PARLAMENTARIOS

31

r a d o r azteca, mil veces m á s i n t o c a b l e cjue la f a m i l i a real inglesa, y a f i r m a q u e M é x i c o vive la d e m o c r a c i a m á s d i c t a t o r i a l cjue p u e d e concebirse.® P a r a J a c q u e s L a m b e r t , M é x i c o h a vivido u n r é g i m e n de p r e p o n d e r a n c i a presidencialista estable, q u e es m u y a u t o r i t a r i o , p e r o cjue está lejos d e ser u n r é g i m e n d e espíritu d i c t a t o r i a l o t o t a l i t a r i o . 1 0 P a r a J a m e s L . Busey, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o es el p a t r ó n político d e t o d a la r e p ú b l i c a y, en u n s e n t i d o político, M é x i c o es su h a c i e n d a . El p r e s i d e n t e r e p r e s e n t a la i m a g e n del p a d r e y del j e f e p a r a todos los h a b i t a n t e s del país. 1 1 D e las o p i n i o n e s anteriores se recoge la idea d e u n p r e s i d e n t e m u y p o d e r o s o y f u e r t e , q u e tiene múltiples f a c u l t a d e s y q u e casi t o d o lo p u e d e ; cjue sus p o d e r e s son casi ilimitados y q u e su f i g u r a a d q u i e r e u n c a r á c t e r mítico. A t r a t a r d e t e n e r u n a idea m á s precisa d e q u é es el sistema presidencial m e x i c a n o , q u é p u e d e , d ó n d e p u e d e y q u é n o p u e d e h a c e r u n p r e s i d e n t e en M é x i c o , se d e d i c a la a t e n c i ó n en este t r a b a j o , p a r a p r o c u r a r llegar a conclusiones q u e nos p e r m i t a n a c e r c a r n o s a q u é es r e a l m e n t e el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o e n nuestros días.

2.

SUPUESTOS

MATICES

PARLAMENTARIOS

L a constitución m e x i c a n a d e 1917 e s t r u c t u r a u n sistema ¡ r e s i d e n c i a l ¡juro, sin n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o . Sin e m b a r g o , varios a u t o r e s h a n p r e t e n d i d o q u e n u e s t r o r é g i m e n presidencial, d e s d e el á n g u l o constitucional y jurídico, contiene algunos elementos parlamentarios.12 Felipe T e n a R a m í r e z , d i s t i n g u i d o constitucionalista y a u t o r d e u n m u y i m p o r t a n t e t r a t a d o sobre la m a t e r i a , t a m b i é n e n c u e n t r a d i c h o s m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s , a u n q u e a f i r m a cjue son p u r a m e n t e f o r m a l e s , p u e s n o a l t e r a n e n n a d a el sistema presidencial a s e n t a d o e n la ley " Pablo Neruda, Confieso que he vivido. Memorias, México, Seix Banal, 1974, pp. 230-231. 10 Jacques Lambert, op. cit., p. 533. 11 James I.. IJusey, Latín America: political institutions and processes, Nueva York, Kandotn House, 1901, p. 29. 12 Enrique González Flores, Manual de derecho constitucional, México, Textos Universitarios, 1905, pp. 149-150; Arturo González Cosío, op. cit., pp. 137 y 116; Evangelina A. Castro, Estructura y funciones del ejecutivo gubernamental mexicano, en Revista del Instituto Técnico Administrativo del Trabajo, núm. 20-21, México, 1963, p. 70. En cambio, Héctor Fix-Zamudio, op. cit., p. 130, y Miguel de la Madrid Hurtado, Estudios de derecho constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 141, afirman que México tiene un sistema presidencial puro.

EI. REFRENDO MÉXICO:

PRESIDENCIALISMO

f u n d a m e n t a l ; e n n i n g u n o d e esos matices el e j e c u t i v o q u e d a subord i n a d o al legislativo. 1 ' 1 E n p r i n c i p i o es irrelevante si la constitución a d m i t e algunos elem e n t o s p a r l a m e n t a r i o s o no, si el r e s u l t a d o político del sistema es u n a c o n c e n t r a c i ó n d e f a c u l t a d e s en el e j e c u t i v o , r o m p i é n d o s e el equilibrio con el p o d e r legislativo, y c l a u d i c a n d o éste de su f u n c i ó n d e control h a c i a el e j e c u t i v o ; a p e s a r d e ello, desde el p u n t o d e vista teórico d e b e tenerse u n a idea precisa d e la e s t r u c t u r a c i ó n jurídicoc o n s t i t u c i o n a l , ya q u e ésta, llegado el m o m e n t o , p u e d e i n f l u i r en la r e a l i d a d ; p e r o a u n q u e así n o f u e r a , el j u r i s t a n o d e b e c o n f u n d i r los e l e m e n t o s teóricos. P o r ello v a m o s a e x a m i n a r los supuestos m a t i c e s p a r l a m e n t a r i o s en el r é g i m e n presidencial m e x i c a n o , ejercicio q u e ya e n o t r a ocasión h e m o s e f e c t u a d o . 1 4 D u r a n t e este siglo, e n M é x i c o , en varias ocasiones se h a q u e r i d o oscilar h a c i a el sistema p a r l a m e n t a r i o , quizá p o r q u e se h a consider a d o — i n o c e n t e m e n t e — q u e él a y u d a r á a q u e el j u e g o político se a c e r q u e m á s a u n c o n c e p t o de d e m o c r a c i a . E n el p r o p i o constituy e n t e d e 1916-1917 e n c o n t r a m o s iniciativas e n este sentido, 1 5 y p o s t e r i o r m e n t e se insistió en la idea. 1 0 P a r e c e ser q u e se h a visto en el f u n c i o n a m i e n t o del p a r l a m e n t a r i s m o u n m a y o r m a r g e n d e e x p r e sión política y tal vez u n d e b i l i t a m i e n t o e n el p a p e l q u e j u e g a el e j e c u t i v o , sin m e d i t a r s e q u e el l u g a r del e j e c u t i v o e n el sistema p o lítico se d e b e a causas políticas, económicas, sociales, p o r m e d i o de las cuales el m e c a n i s m o j u r í d i c o d e las relaciones e n t r e los p o d e r e s se p u e d e v e r r e b a s a d o . E n otras p a l a b r a s , n o se es m á s o m e n o s d e m o c r á t i c o p o r q u e se t e n g a u n sistema presidencial o p a r l a m e n t a r i o ,

13

33

PURO

Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, F.d. I'orrúa, 1972, pp. 249 y 257. " Jorge Carpizo, La constitución ... op. cit., pp. 352-358. 15 Diario ele los debates del congreso constituyente, 1916-1917, México, Ediciones de la comisión nacional para la celebración del scsquiccntcnario de la proclamación de la independencia nacional y del cincuentenario de la revolución mexicana, 1900, t. ii, pp. 003 y 009. Daniel Cosío Villegas, op. cit., pp. 42-43: en diciembre de 1921, "Un grupo de diputados de ese partido [el Liberal Constitucionalista] presentó en la cámara una iniciativa para reformar la constitución de modo de instaurar en México un régimen parlamentario de gobierno. Según ella, el presidente de la república seguirla siendo electo popularmente; pero el 'primer ministro' y los secretarios de estado serían designados por el congreso de ternas que para cada caso le sometiera el presidente." Es verdad que desde junio de 1918, en ocasión de las elecciones de una nueva legislatura federal el PLC lanzó todo 1111 programa que debían aceptar y sostener sus candidatos a diputados y senadores, y en el cual figuraba "el establecimiento del régimen parlamentario de gobierno"

sino q u e el análisis d e b e ser e f e c t u a d o respecto al equilibrio d e existir e n t r e los p o d e r e s políticos y los controles m u t u o s tes e n t r e ellos. L o s matices p a r l a m e n t a r i o s q u e los a u t o r e s e n c u e n t r a n e n constitución, los localizan p r i n c i p a l m e n t e en los artículos 92, 66, 8 4 y 85, y 71. E x a m i n é m o s l o s .

3.

M.

que ha operannuestra 93, 29,

REFRENDO

El a r t í c u l o 92 d e la constitución construye la institución d e n o m i n a d a r e f r e n d o , y a la l e t r a d i c e : " T o d o s los r e g l a m e n t o s , decretos y órd e n e s del p r e s i d e n t e d e b e r á n estar f i r m a d o s p o r el secretario del d e s p a c h o , e n c a r g a d o del r a m o a q u e el a s u n t o c o r r e s p o n d a y sin este requisito n o s e r á n obedecidos. Los reglamentos, decretos y ó r d e n e s del p r e s i d e n t e relativos al g o b i e r n o del Distrito F e d e r a l y a los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s , serán e n v i a d o s d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e al g o b e r n a d o r del Distrito y al j e f e del d e p a r t a m e n t o respectivo." El r e f r e n d o , e n c u a n t o f o r m a l i d a d d e cancillería, tiene su origen e n las a n t i g u a s m o n a r q u í a s asiáticas y lo q u e persiguió f u e a u t e n t i f i c a r el sello del m o n a r c a y q u e la decisión n o f u e r a u n a expresión a r b i t r a r i a d e p o d e r personal. 1 7 M á s c e r c a n o s en el t i e m p o , los a n t e c e d e n t e s d e n u e s t r o r e f r e n d o son la constitución f r a n c e s a del 3 d e s e p t i e m b r e de 1791 y la e s p a ñ o l a d e 1812. E n estas constituciones los ministros n o p o d í a n ser m i e m bros del p o d e r legislativo, lo q u e ya i m p l i c a b a u n d i s t a n c i a m i e n t o con el sistema p a r l a m e n t a r i o . A d e m á s , la constitución f r a n c e s a a s e n t ó q u e el rey g o b i e r n a con sus ministros, es decir, n o g o b i e r n a solo, y es ú n i c a m e n t e el rey q u i e n los n o m b r a y quien los p u e d e sustituir, d e p e n d i e n d o los ministros p o r t a n t o sólo d e él. 1 8 El r e l r c n d o p a s ó al d e r e c h o constitucional m e x i c a n o y n o t e n e m o s m a y o r e s a n t e c e d e n t e s de lo q u e se persiguió con su establecimiento, a u n q u e lo p o d a m o s d e d u c i r , p o r q u e a p e s a r de q u e q u e d ó p l a s m a d o e n el a r t í c u l o 17 del a c t a c o n s t i t u t i v a de 1824, n o h u b o m a y o r d e b a t e sobre él. F u e José M a r í a L u i s M o r a q u i e n solicitó q u e el ref r e n d o q u e d a r a en el a c t a , ya q u e el a r t í c u l o del p r o y e c t o d e a c t a q u e lo c o n s a g r a b a h a b í a sido s u s p e n d i d o y éste e i a u n a f i g u r a jtt17 Maurice Hauriou, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto Editorial Reus, s. f„ p. 418. 13 Antonio Martínez Iláez. VA ejecutivo y su gabinete, cu Revista de la 1 lievitati lie Derecho de México, t. n, mìni, ti, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, pp. 59-62.

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MÉXICO:

PRESIDENCIALISMO

L'URO

rídica i m p o r t a n t e " p o r q u e es u n a s a l v a g u a r d i a d e las leyes y u n a t r a b a al p o d e r e j e c u t i v o al n o p o d e r éste e x p e d i r ó r d e n e s o d e c r e t o s sin la f i r m a del secretario respectivo". Z a v a l a , C a ñ e d o y B u s t a m a n t e a p o y a r o n a M o r a . 1 " E n los d e b a t e s d e la constitución d e 1824, t a m p o c o se suscitó m a y o r discusión al respecto. 2 0 A h o r a b i e n , ¿ q u é p a p e l j u e g a el r e f r e n d o e n el sistema p r e s i d e n cial m e x i c a n o ? G a b i n o F r a g a h a realizado u n serio y bien d o c u m e n t a d o estudio sobre esta institución. D i c e el t r a t a d i s t a c i t a d o q u e a p r i m e r a vista en u n r é g i m e n presidencial, el r e f r e n d o tiene p o r misión d a r a u t e n t i c i d a d a los actos q u e certifica, y q u e esta suposición se ve r e f o r z a d a p o r dos a r g u m e n t o s : a] q u e el goce y ejercicio de todas las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s las posee el p r e s i d e n t e y b] q u e el p r e s i d e n t e p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los secretarios de estado. Sin e m b a r g o , señala la existencia d e a r g u m e n t o s en c o n t r a del p u n t o a s e n t a d o e n el p á r r a f o a n t e r i o r : i] q u e el r e f r e n d o viene d e la constitución d e C á d i z , d o n d e se quiso l i m i t a r el p o d e r del m o n a r c a , y q u e tal i d e a p a r e c e ser la q u e inspiró al constituyente de Q u e r é t a r o ; 11] q u e si la f u n c i ó n del secretario d e e s t a d o f u e r a e x c l u s i v a m e n t e c e r t i f i c a n t e , n o se e n c o n t r a r í a la razón p o r la cual se excluye a los jefes d e d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; ni] q u e la constitución es-1 tablece p r á c t i c a m e n t e la irresponsabilidad del p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o I 108: o r d e n a q u e d u r a n t e el t i e m p o d e su m a n d a t o ú n i c a m e n t e p u e - ' d e ser a c u s a d o p o r traición a la p a t r i a y p o r delitos graves del o r d e n 1 c o m ú n ) y, p o r t a n t o , q u e la responsabilidad del ejercicio d e las f a c u l t a d e s del p o d e r e j e c u t i v o recae en los secretarios d e estado. Así, el m e n c i o n a d o f u n c i o n a r i o p a r a e v i t a r c a e r e n la r e s p o n s a b i l i d a d d e r e f r e n d a r u n a ley a n t i c o n s t i t u c i o n a l , d e b e negarse a solidarizarse c o n esa n o r m a . F r a g a concluye q u e : " L a s f u n c i o n e s del r e f r e n d o d e n t r o de nuest r a legislación, se a s e m e j a n a las q u e d e s e m p e ñ a d e n t r o del r é g i m e n p a r l a m e n t a r i o , p u e s t o q u e a d e m á s de constituir u n a limitación m a terial a la v o l u n t a d del p r e s i d e n t e es la base d e la responsabilidad ministerial. Sin e m b a r g o , a m b a s f u n c i o n e s las realiza d e m o d o imp e r f e c t o , p u e s t o q u e la f a l t a de c o n f o r m i d a d d e u n secretario n o i m p i d e al p r e s i d e n t e q u e lleve a c a b o su d e t e r m i n a c i ó n , pues con la f a c u l t a d q u e tiene p a r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a sus secretarios, p o d r á " Crónicas del acta constitutiva de la federación, México, Comisión para la conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, p. 580. 20 Crónicas de la constitución federal de 1S24, México, Comisión para la conmemoración del sesquicentenario de la república federal y el centenario de la restauración del senado, cámara de diputados, 1974, pp. 020 y 771.

E L REFRENDO

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sustituir al reacio c o n o t r o q u e esté dispuesto a r e f r e n d a r . P o r o t r a p a r t e , a u n q u e con el r e f r e n d o el secretario c o n t r a e r e s p o n s a b i l i d a d , ésta es p r á c t i c a m e n t e n u g a t o r i a , p o r q u e d a d a la f u e r z a del e j e c u t i v o , u n p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirla sólo p o d r í a i n s t a u r a r s e c u a n d o h u b i e r a d i s c o r d a n c i a e n t r e el p r e s i d e n t e y el secretario, q u e es precis a m e n t e el caso e n q u e n o existe tal r e f r e n d o . " 2 1 A p e s a r d e la a u t o r i d a d d e F r a g a , n o estamos d e a c u e r d o con él, p u e s c r e e m o s q u e la f u n c i ó n del r e f r e n d o e n n u e s t r o r é g i m e n presidencialista está m u y a l e j a d a d e a q u e l l a q u e d e s e m p e ñ a en el sistema p a r l a m e n t a r i o , ya q u e en éste la " v o l u n t a d p e r s o n a l del m i n i s t r o r e f r e n d a t a r i o " es insustituible, p o r q u e e n el sistema p a r l a m e n t a r i o , c u a n d o m e n o s en teoría, la designación y r e n u n c i a del g a b i n e t e d e p e n d e n d e la m a y o r í a q u e existe e n la c á m a r a b a j a ; e n c a m b i o , e n el r é g i m e n presidencial nuestro, el secretario q u e se niega a r e f r e n d a r el a c t o del p r e s i d e n t e , es r e m o v i d o p o r éste d e su p u e s t o sin n i n g ú n p r o b l e m a : " p o r lo t a n t o , n o implica e n n u e s t r o sistema u n a limitación i n s u p e r a b l e , c o m o el p a r l a m e n t a r i o ; p a r a ello sería m e nester q u e el p r e s i d e n t e n o h a l l a r a a p e r s o n a a l g u n a q u e , e n f u n c i o nes d e secretario, se p r e s e n t a r a a r e f r e n d a r el acto. El. r e f r e n d o , en el sistema presidencial, p u e d e ser a lo s u m o u n a l i m i t a c i ó n m o r a l . . ." 2 2 I g n a c i o B u r g o a insiste e n q u e , a través del r e f r e n d o , el secretario t d e e s t a d o es u n simple a u t e n t i f i c a d o r de la f i r m a del p r e s i d e n t e q u e a p a r e c e e n los actos en q u e éste i n t e r v i e n e , 2 3 y D a n i e l M o r e n o d e c l a r a q u e tal r e f r e n d o en n u e s t r o sistema n o tiene n i n g u n a c o n s e c u e n - ; c i a ; a lo m á s establecerá u n a d i f e r e n c i a j e r á r q u i c a d e los secretarios i d e e s t a d o respecto a los jefes d e d e p a r t a m e n t o q u e n o tienen tal facultad.24 E n n u e s t r o sistema, la f a c u l t a d d e r e f r e n d o d e los secretarios d e e s t a d o está í n t i m a m e n t e ligada con la a t r i b u c i ó n del p r e s i d e n t e de | n o m b r a r l o s y removerlos l i b r e m e n t e . Por t a n t o , j u r í d i c a m e n t e , el ref r e n d o e n t r e nosotros c u m p l e sólo u n a f u n c i ó n f o r m a l d e c a r á c t e r certificativo, sin desconocerse q u e p u e d e a d q u i r i r s e n t i d o político si u n secretario d e e s t a d o r e n u n c i a p o r negarse a r e f r e n d a r , y sus r a zones son d e peso. E n este caso el e f e c t o d e p e n d e r á e n m u c h o d e las c i r c u n s t a n c i a s y p e r s o n a l i d a d política del r e n u n c i a n t e , así c o m o 21

Gabino Fraga, Derecho administrativo,

México, Ecl. l'orrúa,

1902, pp.

181-18G.

- Felipe Tena Ramírez, o¡>. cit., p. 251. Consúltese su interesante teoría sobre el refrendo en las pp. 249-254. 2:1 Ignacio Burgoa, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. l'orrúa, 1973, p. 808. 21 Daniel Moreno, Síntesis del derecho... op. cit., pp. 375-370. Sobre el refrendo puede consultarse Alexander T . Edelmann, I.atin American government and polilics, Iloniewood, Illinois, Tlic Dorsey Press, 1909, p. 435.

PG

MÉXICO:

PRESIDENCIALISMO

PURO

del eco q u e logre en la opinión p ú b l i c a . C l a r o está q u e el secretario d e e s t a d o q u e escogiera este c a m i n o , c o n o c e q u e lo m á s p r o b a b l e es q u e s i m u l t á n e a m e n t e se está s u i c i d a n d o p o l i t i c a m e n t e . N o necesitan r e f r e n d o n i d e b e n llevarlo los decretos p r o m u l g a t o rios d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso, p o r q u e n o son actos p r o p i o s del p r e s i d e n t e y éste, de a c u e r d o con n u e s t r a constitución, está obligado a p r o m u l g a r ( p u b l i c a r ) las leyes. A d e m á s , p o r el d o m i n i o q u e el p r e s i d e n t e tiene sobre los secretarios d e estado, fácil le sería violar su obligación constitucional d e p r o m u l g a r las leyes, con sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos q u e n o r e f r e n d e n . L a p r á c t i c a d e q u e los secretarios de estado r e f r e n d e n el d e c r e t o presidencial p r o m u l g a t o r i o de leyes es m á s q u e s u p e r f l u a , es viciosa y debe desaparecer. Así, p o r lo expuesto, el r e f r e n d o e n t r e nosotros es u n a s i m p l e certificación q u e n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o .

4.

LOS I N F O R M E S DE LOS SECRETARIOS DE E S T A D O

E n el a r t í c u l o 9 3 se lia q u e r i d o e n c o n t r a r o t r o m a t i z p a r l a m e n t a r i o . L o s dos p r i m e r o s p á r r a f o s de d i c h o a r t í c u l o d i c e n : " L o s secretarios del d e s p a c h o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s administrativos, luego q u e esté a b i e r t o el p e r i o d o de sesiones ordinarias, d a r á n c u e n t a al congreso, del e s t a d o q u e g u a r d a n sus respectivos ramos. C u a l q u i e r a de las c á m a r a s p o d r á citar a los secretarios de e s t a d o y a los jefes de los d e p a r t a m e n t o s administrativos, asi c o m o a los directores y a d m i n i s t r a d o r e s d e los organismos descentralizados federales o d e las e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , p a r a q u e i n f o r m e n c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se e s t u d i e u n negocio c o n c e r n i e n t e a sus respectivos r a m o s o a c t i v i d a d e s . " E s t e p r e c e p t o tiene su a n t e c e d e n t e e n la n o r m a 108 del reglamento fiara el gobierno interior del congreso general de 23 de m a r z o d e 1824, q u e disponía q u e " c u a n d o los secretarios f u e r e n l l a m a d o s p o r las c á m a r a s o e n v i a d o s p o r el gobierno, p a r a asistir a a l g u n a discusión, p o d r á n p e d i r el e x p e d i e n t e p a r a instruirse", y p o d í a n los secretarios i n f o r m a r a las c á m a r a s lo q u e creyeran p r u d e n t e , a n t e s q u e e m p e z a r a la discusión y e x p o n i e n d o los f u n d a m e n t o s d e su p e n sar. El r e g l a m e n t o c i t a d o f u e d e r o g a d o p o r el d e 1897, p e r o este ú l t i m o casi r e p r o d u j o las disposiciones d e 1824 al respecto. El a c t u a l r e g l a m e n t o es m u y a m p l i o sobre- este p u n t o , y e n d o m á s allá d e las disposiciones constitucionales,"" ya q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e I' I reglamento para el gobierno interior del congreso general de los Es-

INIORMIS

L)E LOS S E C R E T A R I O S

DE

ESTADO

.'17

p u e d e e n v i a r a los secretarios a las c á m a r a s o éstos asistir c u a n d o quisieren e i n t e r v e n i r e n las sesiones si se discute u n a s u n t o d e su competencia. Así, la f a c u l t a d del congreso d e l l a m a r a los secretarios d e e s t a d o c u a n d o se discutía u n a s u n t o de su c o m p e t e n c i a , n o se e n c o n t r a b a e n la constitución d e 1857 sino en el c i t a d o r e g l a m e n t o del congreso. L e r d o d e T e j a d a , en la c i r c l a r del 14 de agosto d e 1867, p r o p o n í a r e f o r m a r la c o n s t i t u c i ó n p a r a q u e los i n f o r m e s d e l presid e n t e o de los secretarios se hicieran p o r escrito y n o v e r b a l m e n t e , sugerencia q u e las r e f o r m a s d e 1874 n o r e c o g i e r o n ; p e r o el constit u y e n t e de 1917 a p r o b ó e x a c t a m e n t e lo c o n t r a r i o d e lo q u e h a b í a p r o p u e s t o L e r d o de T e j a d a . 2 " L o s secretarios d e e s t a d o i n f o r m a n d e la situación q u e g u a r d a su d e p e n d e n c i a a través d e u n a m e m o r i a , m i s m a q u e el p r e s i d e n t e sintetiza en su i n f o r m e del de septiembre.27 El s e g u n d o p á r r a f o d e este a r t í c u l o 93 f u e a d i c i o n a d o en 1974, ya q u e el p r e c e p t o original sólo se r e f e r í a a los secretarios de e s t a d o c o m o f u n c i o n a r i o s q u e p o d í a n ser citados p o r el congreso. Sin e m b a r g o , la c o s t u m b r e constitucional e r a q u e n o se les citara. E n los últimos a ñ o s h a sido n o r m a l ver a los secretarios d e e s t a d o y a otros f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s ser i n t e r r o g a d o s p o r el c o n g r e s o sobre proyectos de leyes de su c o m p e t e n c i a . C o m o e j e m p l o s p o d e m o s r e c o r d a r al licenciado M a r i o M o y a Palencia, secretario d e g o b e r n a ción, d e f e n d i e n d o la ley g e n e r a l d e p o b l a c i ó n , y al i n g e n i e r o V í c t o r B r a v o A l i u j a , secretario de e d u c a c i ó n p ú b l i c a , la ley o r g á n i c a d e la Universidad Autónoma Metropolitana.28 lados Unidos Mexicanos, en sus artículos 53 y 54, dispone que: "Artículo 53. Los secretarios del despacho asistirán a las sesiones siempre que fueren enviados por el presidente de la república o llamados por acuerdo de la cámara, en los términos que dispone la segunda parte del artículo 93 de la constitución; sin perjuicio de la libertad <|ue tienen de asistir cuando quisieren a las sesiones y, si se discute un asunto de su secretaría, tomar parte en el debate. "Artículo 54. Cuando un secretario del despacho sea llamado al mismo tiempo por ambas cámaras, el presidente de la república podrá acordar (pie concurra primero a la que sea más necesaria o conveniente, y después a la otra." Sobre estos puntos, véase Antonio Martínez Bácz, El presidencialismo mexicano en el siglo xix, sobretiro de la Revista Historia de América, núm. 03-04, México, 1907, pp. 70-71. M Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 256. 57 Al respecto se puede consultar Ignacio llurgoa, op. cit., pp. 869-870; y Serafín Ortiz Ramírez, Derecho constitucional mexicano, México, Ed. Cultura, 1961, p. 463. 31 Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: 19501975, en Evolución de la organización político-constitucional en América iMtina, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1978, pp. 89-90.

MÉXICO:

38

PRESIDENCIALISMO

PURO

A h o r a b i e n , se h a a f i r m a d o q u e este a r t í c u l o nos p o d r í a llevar a u n sistema p a r l a m e n t a r i o si el presidente, a n t e críticas excesivas del c o n g r e s o a u n secretario, le p i d i e r a la r e n u n c i a . 2 " N o estoy d e a c u e r d o c o n esta a f i r m a c i ó n , p o r q u e el p r e s i d e n t e es c o m p l e t a m e n t e libre d e h a c e r caso o n o d e las críticas q u e el congreso p u e d a h a c e r d e u n o d e sus secretarios, ya q u e éstos sólo son responsables políticam e n t e a n t e el p r e s i d e n t e y n o a n t e el congreso. E n la r e a l i d a d m e x i c a n a , el congreso n o a c o s t u m b r a h a c e r críticas a los secretarios d e e s t a d o . E n el sexenio del licenciado D í a z O r d a z , el licenciado U r u c h u r t u f u e r a t i f i c a d o c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e ral p a r a su tercer p e r í o d o , y p r e s e n t ó su r e n u n c i a d e s p u é s d e críticas q u e recibió en la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r a c t u a c i o n e s q u e a n t e s h a b í a realizado con cierta f r e c u e n c i a : claro f u e q u e la c á m a r a d e d i p u t a d o s n o h a b í a a c t u a d o d e tnotu proprio, y q u e ése h a b í a sido el c a m i n o q u e el p r e s i d e n t e h a b í a escogido p a r a e l i m i n a r a u n p o lítico i m p o r t a n t e y d e prestigio. Así, repito, el a r t í c u l o 9 3 n o i m p l i c a n i n g ú n m a t i z p a r l a m e n t a r i o ya q u e los secretarios de e s t a d o son ú n i c a m e n t e responsables a n t e el presidente.

5.

OTROS

CASOS

T a m b i é n e n c u e n t r a n los a u t o r e s e l e m e n t o s p a r l a m e n t a r i o s e n : a] E l a r t í c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l q u e se r e f i e r e a la suspensión d e las g a r a n t í a s individuales y a las f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar. M á s a d e l a n t e m e r e f i e r o a estos interesantes p r o b l e m a s ; a h o r a sólo m e p r e o c u p a s u b r a y a r q u e el presidente, antes d e solicitar al congreso la suspensión d e g a r a n t í a s individuales, d e b e r á t e n e r el a c u e r d o del c o n s e j o d e ministros, expresión q u e ú n i c a m e n t e e n c o n t r a m o s e n la c o n s t i t u c i ó n e n esa ocasión y q u e n o r e p r e s e n t a n i n g ú n t o q u e p a r l a m e n t a r i o , ya q u e el l l a m a d o c o n s e j o d e ministros n o es responsable a n t e el congreso d e la a c t i t u d q u e a d o p t e , y a los secretarios d e e s t a d o q u e se n i e g u e n a a p r o b a r tal m e d i d a el p r e s i d e n t e los p u e d e r e m o v e r l i b r e m e n t e d a d o q u e respecto a todos los i n t e g r a n t e s de tal c o n s e j o tiene d i c h a f a c u l t a d . 3 0 ™ Francisco Ramírez Fonseca

Manual

de derecho constitucional,

México,

Ed.M Porrúa, 19G7, p. 306. El artículo 6 ' de la "Ley orgánica de la administración pública federal" dispone que: "Para los efectos del artículo 29 de la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, el consejo de ministros se integrará con los secretarios de estado, los jefes de departamentos administrativos y el procu-

OTROS CASOS

b] que: mino dente

39

El s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 6 6 c o n s t i t u c i o n a l q u e establece "Si las dos c á m a r a s n o e s t u v i e r a n d e a c u e r d o ¡jara p o n e r téra las sesiones a n t e s d e la f e c h a i n d i c a d a , resolverá el presid e la r e p ú b l i c a . "

Se h a a f i r m a d o q u e c o n criterio sutil p o d r í a decirse q u e esta disposición e q u i v a l e a u n a especie d e disolución d e l c o n g r e s o p o r el ejecutivo. L a v e r d a d es q u e tal a f i r m a c i ó n n o se p u e d e sostener, p o r q u e cosas m u y d i f e r e n t e s son la disolución del p a r l a m e n t o y el p r e c e p t o transcrito. Si el p r e s i d e n t e p u d i e r a disolver al congreso, t e n d r í a m o s q u e c o n c l u i r q u e en M é x i c o n o existe u n sistema d e g o b i e r n o presidencialista. Y en los r e g í m e n e s d o n d e el e j e c u t i v o p u e d e disolver al congreso, los ministros son responsables a n t e el legislativo, p u e s e n c u a l q u i e r sistema p a r l a m e n t a r i o ese c o n t r o l político t i e n e su correlativo. E n n u e s t r o sistema, si el p r e s i d e n t e se a t r e v e a disolver al c o n greso, lo q u e realiza es u n g o l p e d e estado, situación q u e d e s g r a c i a d a m e n t e h a a c o n t e c i d o e n varias ocasiones e n n u e s t r a h i s t o r i a ; incluso e n el a c t u a l siglo, V i c t o r i a n o H u e r t a o r d e n ó disolver la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r la f u e r z a p ú b l i c a . c] Los artículos 8 4 y 85 establecen q u e c u a n d o existe f a l t a a b s o l u t a del p r e s i d e n t e , el congreso n o m b r a a q u i e n d e b e r e m p l a z a r l o . P e r o e n esos p r e c e p t o s t a m p o c o se p u e d e n e n c o n t r a r visos d e p a r l a m e n t a r i s m o , p u e s p o r n i n g ú n m o t i v o la p e r s o n a n o m b r a d a es responsable a n t e q u i e n la designó, o sea a n t e el congreso. D e este p r o b l e m a sobre sustitución p r e s i d e n c i a l nos v a m o s a o c u p a r c o n t o d o detalle en otro capítulo. d ] P o r ú l t i m o , el a r t í c u l o 71 o t o r g a a l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a f a c u l t a d p a r a iniciar leyes o decretos. C o m o el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l clásico es el n o r t e a m e r i c a n o y c o m o la constitución d e ese país n o o t o r g a al e j e c u t i v o esa a t r i b u c i ó n — a u n q u e e n la p r á c t i c a sí la tiene a través d e dos m e d i o s : ya sea p o r c o n d u c t o d e u n legislador a m i g o a q u i e n le p i d a el servicio o de proyectos q u e a n e x a a l inf o r m e a n u a l q u e p r e s e n t a al congreso—• se h a p e n s a d o q u e es u n a f a c e t a p a r l a m e n t a r i a la disposición del a r t í c u l o 71. P e r o lo q u e a c o n t e c e es q u e ú n i c a m e n t e es o t r o aspecto de la c o o p e r a c i ó n d e f u n c i o n e s . Y b u e n o es q u e el p r e s i d e n t e posea la f a c u l t a d d e iniciar leyes o decretos, ya q u e p o r c o n t a r con u n alto a p a r a t o técnico, se s u p o n e q u e es él q u i e n p u e d e p r e s e n t a r las m e j o r e s iniciativas d e leyes. En conclusión:

n i n g u n o d e los aspectos q u e se h a n

mencionado

rador general de la república, presidido por el presidente de los Estados Unidos Mexicanos."

MÉXICO:

40

nnrlamentario

implica

^

PRESIDENCIALISMO

PURO

en el sistema presidencial m e x i c a n o , e n cuestión el p r e s i d e n t e o el secre-

IV. F U E N T E S

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

q

d e " s u d o son responsables p o l í t i c a m e n t e a n t e el congreso, es S S el congreso n o l " p u e d e r e m o v e r D e a q u í q u e n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l c o n f i g u r a u n sistema presidencial p u r o .

T -

1.

FUENTES

C u a n d o en 1824 se creó el sistema presidencial m e x i c a n o , éste n o p o d í a ser r e s u l t a d o d e la t r a d i c i ó n , sino q u e se t r a t a b a d e u n exp e r i m e n t o político e n n u e s t r o país. D e a q u e l e n t o n c e s a nuestros días, el sistema presidencial se h a i d o m o d i f i c a n d o a través d e n u e s t r a s constituciones y, d e a c u e r d o con r e f o r m a s constitucionales y la cost u m b r e , se h a c o n f o r m a d o u n r é g i m e n con características p r o p i a s . L a s f u e n t e s del sistema presidencial c o n f i g u r a d o e n 1824 son d o s : la constitución n o r t e a m e r i c a n a d e 1787 y la constitución e s p a ñ o l a d e

1812. E n m a r z o d e 1823, E s t e b a n A u s t i n r e d a c t ó e n inglés u n p r o y e c t o de constitución p a r a , la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , e n el cual mezcló elem e n t o s d e las dos leyes f u n d a m e n t a l e s c i t a d a s e n el p á r r a f o a n t e r i o r . Austin p r o p u s o el sistema presidencial y estableció q u e se p o d r í a r e m o v e r al p r e s i d e n t e del c a r g o p o r violación a la c o n s t i t u c i ó n o a i las leyes, p o r m a l o s m a n e j o s d e f o n d o s o p o r c r í m e n e s d e a l t a t r a i ción. E n el p r o y e c t o se c r e a b a n las secretarías d e e s t a d o y del desp a c h o , c o m o c o l a b o r a d o r a s del ejecutivo. E n d i c h o p r o y e c t o se a s e n t ó q u e se d e b e r í a n c o p i a r d e la constitución d e C á d i z d e 1812, los a r tículos 133 al 139 — f o r m a c i ó n d e las leyes—, los 225, 226 y 227 —relativos a los secretarios d e e s t a d o — y del 246 al 281 — r e s p e c t o a la a d m i n i s t r a c i ó n d e jiisticia. 1 Posteriormente, Austin redactó otro proyecto de constitución en el q u e reiteró el sistema presidencial, p e r o del c u a l excluyó lo c o n cerniente a los p r e c e p t o s d e la constitución d e C á d i z ; este t r a b a j o se lo e n t r e g ó a R a m o s Arizpe q u i e n e n p a r t e se inspiró e n é l : " A l g u n a s d e sus s e m e j a n z a s verbales nos lo r e v e l a n ; p e r o t a m b i é n es cierto q u e esas s e m e j a n z a s p u e d e n explicarse p o r la i n s p i r a c i ó n c o m ú n q u e a m b o s t u v i e r o n e n la constitución d e los E s t a d o s U n i d o s d e N o r t e a m é r i c a . C o m o a f i r m a B a r k e r , el c o m p i l a d o r del a r c h i v o d e Austin y a d e m á s su m e j o r b i ó g r a f o , el c a r á c t e r d e R a m o s A r i z p e 1 Jorge F. Gaxiola, Orígenes del sistema presidencial. (Génesis del acta constitutiva de 1824), en Revista de la Facultad de Derecho de México, t. ii, núni. 6, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1952, p. 27. [41]

EL CONSTITUYENTE DE QUERÉl'ARO FUENTES

DEL

PRESIDENCIALISMO

c] u n solo p e r í o d o d e sesiones del congreso y

e r a d e m a s i a d o enérgico p a r a a c e p t a r p l a n sin someterlo a su p r o p i o análisis." 2 L a i n f l u e n c i a e s p a ñ o l a se m a n i f e s t ó e n el r e f r e n d o d e los secretarios d e e s t a d o p a r a a u t e n t i f i c a r las leyes, r e g l a m e n t o s y actos del e j e c u t i v o , así c o m o en las relaciones e n t r e éste y el congreso y e n a l g u n a s f r a c c i o n e s del a r t í c u l o q u e n u m e r a las a t r i b u c i o n e s del presidente.3 A n d r é s S e r r a R o j a s está d e a c u e r d o con las a f i r m a c i o n e s h e c h a s , ya q u e en u n e s t u d i o q u e realizó sobre el t e x t o original d e la const i t u c i ó n m e x i c a n a d e 1857, hizo n o t a r el p a r e c i d o e n t r e los a r t í c u los 75 a 8 5 con el a r t í c u l o II, sección I a iv d e la constitución n o r t e a m e r i c a n a , y así c o m o otros artículos m e x i c a n o s sobre el p o d e r e j e c u t i v o t i e n e n t a m b i é n , a u n q u e con sello p r o p i o , su a n t e c e d e n t e e n la constitución del v e c i n o del n o r t e , los artículos 86 al 89 h a l l a n su inspiración en el c a p í t u l o vi, artículos 222 y siguientes d e la ley f u n d a m e n t a l d e 1812. 4 Sin e m b a r g o , en los t r a t a d i s t a s n o h a y u n a n i m i d a d al respecto. M a r i o d e la C u e v a h a escrito q u e n u e s t r o sistema d e g o b i e r n o e n 1824 siguió el establecido e n la constitución d e C á d i z , ya q u e se f i j a r o n escrupulosamente las f a c u l t a d e s del c o n greso y del presidente. Es decir, este t r a t a d i s t a a f i r m a q u e el sistema m e x i c a n o en 1824 n o f u e presidencial ni p a r l a m e n t a r i o , sino q u e se e s t r u c t u r ó c o n f o r m e a los m e c a n i s m o s d e g o b i e r n o establecidos e n la constitución e s p a ñ o l a d e 1812, q u e estuvo v i g e n t e e n M é x i c o y que por tanto f u e conocida.5 N o niego la i n f l u e n c i a d e la constitución e s p a ñ o l a , p e r o e n f o r m a d e s a p a s i o n a d a t a m p o c o es posible n e g a r la i n f l u e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , ya q u e salta a la vista. El sistema p r e s i d e n c i a l c o n f i g u r a d o e n 1824 subsiste e n b u e n a p a r t e h a s t a nuestros días, d a d o q u e e n t r e los sistemas d e g o b i e r n o a s e n t a d o s en las constituciones m e x i c a n a s d e 1824 y 1917 h a y m ú l tiples coincidencias. Se p u e d e a f i r m a r q u e los dos sistemas se a p r o x i m a n e n los p u n t o s p r i n c i p a l e s respecto a la e s t r u c t u r a c i ó n del p o d e r e j e c u t i v o , s i e n d o las coincidencias m á s notorias las siguientes: a ] la existencia del v e t o c o m o f a c u l t a d del presidente, b j el congreso d i v i d i d o en dos c á m a r a s , 5 3

43

MEXICANO

Jorge F. Gaxiola, ibid., p. 31. Antonio Martínez líáez, El ejecutivo..., op. cit., pp. 54-55. ' Andrés Serra Rojas, La estructura del poder ejecutivo en el texto original de la constitución de 1857, en Boletín de Información Judicial, año xn, núm. 118, México, Asociación Nacional de Funcionarios Judiciales, 1957, pp. 3G7-3G8. 5 Mario de la Cueva, La constitución del 5 de febrero de 1857, en El constitucionalismo a mediados del siglo xix, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1957, t. ti, p. 1240.

d ] la f o r m a p a r a c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s a p a r t i r de l a r e f o r m a d e 1923. E n c a m b i o , la c o n s t i t u c i ó n d e 1857 estableció u n s i s t e m a d e gob i e r n o d i f e r e n t e a l d e 1824, y a q u e sus características f u e r o n las o p u e s t a s a las s e ñ a l a d a s : n o veto, congreso u n i c a m a r a l y dos p e ríodos de sesiones. E n 1857, el c e n t r o d e p o d e r p l a s m a d o e n la ley f u n d a m e n t a l se e n c o n t r a b a e n el ó r g a n o legislativo; las r e f o r m a s d e 1874 r e g r e s a r o n , en g r a n p a r t e , a la e s t r u c t u r a teórica q u e se h a b í a c o n o c i d o en M é x i c o desde 1824, m i s m a q u e e n b u e n a m e d i d a r e c o g i ó el c o n s t i t u y e n t e m e x i c a n o d e 1916-1917.°

2.

EL C O N S T I T U Y E N T E

DE

QUERETARO

E n el c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o q u e d ó c l a r o q u e se d o t a b a const i t u c i o n a l m e n t e d e a m p l i a s f a c u l t a d e s al e j e c u t i v o . 7 A l g u n o s d i p u tados a f i r m a r o n q u e se h a b í a n l i m i t a d o las a t r i b u c i o n e s d e l legislativo y a m p l i a d o las del e j e c u t i v o , y q u e con esto se p r o p i c i a b a q u e éste se p u d i e r a c o n v e r t i r en u n d i c t a d o r . R e c o r d e m o s ú n i c a m e n t e dos i n t e r v e n c i o n e s q u e se r e a l i z a r o n en la sesión d e la t a r d e del 18 de e n e r o d e 1917. El d i p u t a d o M a n j a r r e z d e c l a r ó q u e : " . . . L a r e v o l u c i ó n , señores d i p u t a d o s , d e b e e n t e n d e r s e bien q u e se hizo, y c u a n d o se r e f i e r e a la p a r t e política, e n c o n t r a del p o d e r e j e c u t i v o , n o se hizo e n c o n t r a del p o d e r legislativo, y c o m o u n a r a z ó n voy a d e c i r a ustedes lo siguiente: supongamos q u e cualquier revolucionario e n c o n t r a r a a u n d i p u t a d o de los q u e sirvieron a P o r f i r i o D í a z o a H u e r t a ; c u a n d o m á s lo m e t e r í a a la cárcel y a los p o c o s d í a s ya estaría l i b r e ; p e r o a Porfirio D í a z , V i c t o r i a n o H u e r t a o c u a l q u i e r o t r o g o b e r n a n t e o j e f e político d e aquellos tiempos, i n d u d a b l e m e n t e q u e se le f o r m a r í a u n 0

Jorge Carpizo, La estructura del gobierno en la constitución de 1824, en La constitución federal de 1824, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1976, pp. G7-G8. Véase Antonio Martínez IWcz, El presidencialismo. .., op. cit., pp. G9-70; y Marcos Armando Ilardy, La teoría del ejecutivo fuerte y la constitución mexicana de 1824, en Revista de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, año vm, núm. 28, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 19G2, pp. 230, 237 y 240. 7 Respecto a las ideas de Carranza sobre este punto, véase José María Calderón, Génesis del presidencialismo en México, México, Ed. El Caballito, 1972, pp. 95-90, 103, 107, 218 y 230-237; y el discurso inaugural de Carranza en el congreso constituyente de 1910-1917, en Diario de los debates del congreso constituyente 1916-1917, op. cit., t. i, pp. 385 si.

44

FUENTES

DEL

PRESIDENCIALISMO

MEXICANO

juicio s u m a r i o y se les colgaría. P e r o , ya repito, señores, q u e e n vez d e v e n i r a l i m i t a r las f u n c i o n e s del e j e c u t i v o v a m o s a a m p l i a r l a s c u a n t o m á s sea posible y v a m o s a m a n i a t a r a l legislativo. Y b i e n , s e ñ o r e s : ya al legislativo le h e m o s q u i t a d o m u c h a s f a c u l t a d e s ; ya c o n ese veto presidencial le va a ser casi imposible legislar a m p l i a m e n t e h a s t a d o n d e los p r e c e p t o s consideren q u e sean a p r o b a d o s , y p o n i e n d o a l legislativo e n condiciones d e q u e n o p u e d a ser ni con m u c h o u n p e l i g r o ; e n c a m b i o , el e j e c u t i v o tiene t o d a clase de f a c u l t a d e s ; t e n e m o s esta constitución llena d e f a c u l t a d e s p a r a el ejecutivo, y esto ¿ q u é q u i e r e d e c i r ? Q u e v a m o s a h a c e r l e g a l m e n t e al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a u n d i c t a d o r , y esto n o d e b e ser." 8 El d i p u t a d o P a s t r a n a J a i m e s aseguró q u e : " . . . h e m o s m a n i a t a d o al p o d e r legislativo a tal g r a d o q u e n o será posible d e hoy en a d e l a n t e q u e ese p o d e r legislativo p u e d a estar agresivo c o n t r a el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o c o n t r a c u a l q u i e r o t r o p o d e r ; p e r o esto n o q u i e r e d e c i r q u e el absolutismo q u e tienen las c á m a r a s lo v a y a m o s a d e p o s i t a r en u n a sola p e r s o n a ; n o q u i e r e d e c i r q u e p o r q u e n o q u e r e m o s dictadores, q u e r a m o s u n solo d i c t a d o r . L o q u e h e m o s h e c h o a q u í al m a n i a t a r al p o d e r legislativo, q u e d a r á i n c o m p l e t o si n o p r o c u r a m o s t a m b i é n o p o n e r u n a restricción, u n a b a r r e r a , u n límite al p o d e r e j e c u t i v o . E l e j e c u t i v o , tal c o m o lo d e j a m o s e n n u e s t r a constitución, n o es u n p o d e r absoluto, y a través d e n u e s t r a historia y c o n o c i m i e n t o s b i e n sabemos todos, y está e n n u e s t r a conciencia, q u e u n p o d e r a b s o l u t o es u n p o d e r débil, p o r q u e es u n p o d e r odioso, p o r q u e n o descansa e n la conciencia d e los c i u d a d a n o s . . . " 9

V. O R G A N I Z A C I Ó N

1. E J E C U T I V O

DEL

EJECUTIVO.

I

UNITARIO

El a r t í c u l o 8 0 d e la constitución d e 1917 dice q u e : " S e d e p o s i t a el ejercicio del s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o d e la u n i ó n e n u n solo i n d i v i d u o q u e se d e n o m i n a r á ' p r e s i d e n t e d e los E s t a d o s U n i d o s M e xicanos'." L a expresión d e s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o es u n a reminiscencia d e otras épocas e n q u e se a c o s t u m b r ó calificar d e s u p r e m o s a los p o deres. Así, e n los Elementos constitucionales de R a y ó n se m e n c i o n a el " s u p r e m o c o n g r e s o " , y e n la constitución d e A p a t z i n g á n se h a b l a de " s u p r e m o c o n g r e s o " , " s u p r e m o g o b i e r n o " y d e " s u p r e m o t r i b u n a l d e justicia". L o ú n i c o curioso es q u e a c t u a l m e n t e sólo se h a c e é n fasis e n d i c h o a d j e t i v o respecto al p o d e r ejecutivo, h a b i e n d o desa p a r e c i d o en lo r e f e r e n t e al p o d e r legislativo, p e r o subsistiendo en • la expresión s u p r e m a c o r t e d e justicia. E n otras constituciones l a t i n o a m e r i c a n a s t a m b i é n f u e c o m ú n calificar d e s u p r e m o s a los p o d e r e s , y, h o y e n d í a c a l i f i c a r a l p o d e r ejecutivo, y p o r t a n t o al presidente, d e s u p r e m o i m p l i c a ú n i c a m e n t e q u e él es la c ú s p i d e d e la p i r á m i d e a d m i n i s t r a t i v a ; 1 p e r o el p o d e r e j e c u t i v o es sólo y e x c l u s i v a m e n t e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E s decir, n u e s t r o a r t í c u l o 8 0 dispone q u e el p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o . E n la a c t u a l i d a d , la g r a n m a y o r í a de las constituciones a s i e n t a n ejecutivos unitarios, a u n q u e h a y excepciones c o m o el caso d e Suiza, y n o h a c e m u c h o t a m b i é n el d e U r u g u a y . 2 E n M é x i c o , e n otros tiempos, se discutió a m p l i a m e n t e y h a s t a con c a l o r si el p o d e r e j e c u t i v o d e b í a ser u n i t a r i o o c o l e g i a d o : e n el f o n d o del a s u n t o v i b r a b a la i n q u i e t u d p o r n o c r e a r u n e j e c u t i v o f u e r te. Los q u e se i n c l i n a b a n p o r u n e j e c u t i v o colegiado lo q u e perse-

e D¡ar¡0 de los debates del congreso constituyeme ' Ibid., p. 004.

1916-1917, op. cit., p. 003.

1 Véase Benjamín Villegas Basavilbaso, El poder ejecutivo. Valoración y análisis. Sil práctica, en Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, año v, ními. 1, Montevideo, 1954, p. 20. 2 Véase Héctor Gros Espiel, El ejecutivo colegiado en el Uruguay, en Revista ele Estudios Políticos, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, núm. 133, 1964, pp. 104i-167. Respecto al ejecutivo colcgi;\do del Sudán, estructurado en la constitución provisional de 1956, véase Miguel Herrero de Miñón, Nacionalismo y constitucionalismo. El derecho constitucional de los nuevos estados, Madrid, Ed. Tccnos, 1971, p. 134.

[ 1 5 ]

ORGANIZACIÓN

f I ír t

' |¡£

¡ I. •1

DFX

EJECUTIVO.

g u í a n e r a d e b i l i t a r este p o d e r . A c t u a l m e n t e , tal discusión lia sido s u p e r a d a e n n u e s t r o país. Se a c e p t a el e j e c u t i v o u n i t a r i o y p o r d é c a d a s h a d e j a d o de discutirse este p r o b l e m a . E m p e r o , en otros países, e n los a ñ o s i n m e d i a t o s anteriores se h a v u e l t o a p l a n t e a r la posibilidad del e j e c u t i v o c o l e g i a d o : en Estados U n i d o s de A m é rica, T u c h m a n p r o p u s o u n d i r e c t o r i o d e seis m i e m b r o s c u y a p r e sidencia sería r o t a t o r i a , y L e r n c r la c r e a c i ó n d e u n c o n s e j o d e e s t a d o al q u e el p r e s i d e n t e estaría obligado a c o n s u l t a r . 3 L o a n t e r i o r d e m u e s t r a q u e estos t e m a s , corno en Los espectros d e I b s e n , suelen r e g r e s a r al t a p e t e d e la discusión política. L a constitución m e x i c a n a d e A p a t z i n g á n e n c a r g ó el p o d e r e j e c u tivo a tres personas. H a sido la ú n i c a d e n u e s t r a s constituciones q u e e s t r u c t u r ó u n e j e c u t i v o colegiado, a u n q u e , f u e r a del m a r c o const i t u c i o n a l , c u e r p o s colegiados se h a n e n c a r g a d o del p o d e r e j e c u t i v o ; c o m o e j e m p l o s p o d e m o s s e ñ a l a r : la regencia d e I t u r b i d e , O ' D o n o j ú , V e l á s q u e z d e L e ó n , Y á ñ e z y d e la B a r c e n a e n los albores d e n u e s t r a i n d e p e n d e n c i a , y el " s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o " i n t e g r a d o p o r P e d r o C e l e s t i n o N e g r e t e , Nicolás B r a v o y G u a d a l u p e V i c t o r i a a la c a í d a del i m p e r i o d e I t u r b i d e , y q u e g o b e r n ó del 3 0 d e m a r z o d e 1823 al 1 d e o c t u b r e d e 1824. José I t u r r i a g a señala q u e son siete las ocasiones e n q u e M é x i c o h a sido g o b e r n a d o p o r u n e j e c u t i v o colegiado. 4 E n los p r i n c i p i o s d e n u e s t r o constitucionalismo, tal y c o m o a f i r m á b a m o s , éste f u e u n t e m a m u y i m p o r t a n t e : u n i d a d o p l u r a l i d a d del e j e c u t i v o . E n la p r o p i a c o n v e n c i ó n d e F i l a d e l f i a se p r o p u s o la existencia d e u n e j e c u t i v o m ú l t i p l e , n o siendo m u y c l a r a s ' l a s razones p o r las cuales n o p r o s p e r ó d i c h a i d e a / ' a u n q u e e n El federalista se 3

Artliur M. Sclilesinger, Jr., The

imperial

presídeney,

EJECUTIVO

I

Boston, Iloughton

UNITARIO

e n c u e n t r a a s e n t a d o q u e el e j e c u t i v o p l u r a l t i e n d e a d i s i m u l a r las faltas y a d e s t r u i r la r e s p o n s a b i l i d a d , así c o m o el riesgo d e q u e d i f i e r a n los m i e m b r o s del c u e r p o c o l e g i a d o c o n las c o n s e c u e n t e s e m u laciones y a u n a n i m o s i d a d personales. 0 E n M é x i c o , la u n i d a d o colegialidad del e j e c u t i v o se discutió a m p l i a m e n t e en el c o n s t i t u y e n t e d e 1823-1824 al d e b a t i r s e los a r t í c u l o s del a c t a c o n s t i t u t i v a d e 1824. V a m o s a e x p o n e r los p a s a j e s m á s i m p o r t a n t e s sobre este p u n t o : u n a b u e n a p a r t e d e los d i p u t a d o s constituyentes se i n c l i n a b a p o r q u e el p o d e r e j e c u t i v o f u e r a colegiado, y así p e n s a b a n i m p e d i r q u e se c a y e r a e n la t i r a n í a y e n la p r e c i p i t a c i ó n e n la t o m a d e decisiones. L a comisión p r o p u s o la a p r o b a c i ó n del e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l . R e j ó n lo o b j e t ó . B u s t a m a n t e ( D . C . ) a p o y ó a la comisión a f i r m a n d o q u e e n el p r o yecto se e v i t a b a la " m o r o s i d a d e n la e j e c u c i ó n , q u e es el d e f e c t o del g o b i e r n o d e m u c h o s a u n q u e éste tiene la v e n t a j a d e la m u l t i p l i c a ción d e l u c e s . . . " R o m e r o t a m b i é n a p o y ó el p r o y e c t o d e la comisión, a l e g a n d o q u e las c i r c u n s t a n c i a s p o r las cuales a t r a v e s a b a M é x i c o d e m a n d a b a n e n e r g í a e n el g o b i e r n o , y esto se l o g r a b a d e p o s i t á n d o l o en u n a sola p e r s o n a . 7 E n la sesión del 2 d e e n e r o d e 1824, R o d r í g u e z a p o y ó el e j e c u tivo colegiado p o r q u e " t i e n e m á s luces, m á s c o n s t a n c i a , y es m u y r e m o t o cjue todos sus i n d i v i d u o s se c o l u d a n c o n t r a la p a t r i a " . 8 M o r a l e s t a m b i é n a p o y ó la i n t e g r a c i ó n p l u r a l del e j e c u t i v o , c o n los siguientes a r g u m e n t o s : q u e si u n o se e n f e r m a h a y otros dos p a r a el d e s p a c h o ; q u e s i e n d o tres los p a r t i d o s , p u e d e n t r a n s i g i r y l o g r a r q u e c u a n d o m e n o s u n h o m b r e d e su c o n f i a n z a q u e d e en el e j e c u t i v o p l u r a l ; y q u e el secreto se a v e n t u r a t a n t o e n el e j e c u t i v o u n i p e r sonal c o m o e n el p l u r a l , p o r q u e en el p r i m e r o , el p r e s i d e n t e d e t o d a s m a n e r a s n o p u e d e h a c e r t o d o p o r sí mismo."

Mifflin, 1973, p. 382. 4 José Iturriaga, Los presidentes y las elecciones en México, en Revista de la Escuela Nacional ele Ciencias Políticas y Sociales, año iv, núni. 11 y 12, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1958, p. 12. Esas siete

P21 p r o y e c t o d e la comisión sobre el e j e c u t i v o ú n i c o f u e p u e s t o a votación y resultó r e c h a z a d o . E n t o n c e s , los d i p u t a d o s p r e s e n t a r o n tres p r o y e c t o s p r o p o n i e n d o u n e j e c u t i v o colegiado.

ocasiones son: a. la "junta provisional gubernativa" emanada de los tratados de Iguala y Córdoba; se integró con 38 personas, b. la "regencia del imperio" que se integró con 5 personas, c. el triunvirato que se formó a la caída de Iturbide, d. el triunvirato de finales del año de 1829, e. el triunvirato de septiembre de 1847, que se formó cuando Santa Anua abandonó la ciudad de México por la proximidad de las tropas invasoras, f. la "junta suprema de gobierno", "que asumió los poderes durante tres días a la entrada de las tropas francesas a esta capital", y g. la junta anterior designó a la "regencia del imperio" que gobernó casi

D e m e t r i o d e l Castillo p r o p u s o q u e el e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a e n tres i n d i v i d u o s q u e se l l a m a r í a n p r e s i d e n t e , v i c e p r e s i d e n t e y designado. El d e s i g n a d o sustituiría al p r e s i d e n t e c u a n d o éste c o n c l u y e r a su gestión, y el v i c e p r e s i d e n t e c u a n d o se e n f e r m a r a o estuviese impedido p o r la ley. E l v i c e p r e s i d e n t e y el d e s i g n a d o t e n d r í a n v o t o consultivo en todos los asuntos, y si se p e r c a t a b a n d e q u e el presidente e s t a b a a t e n t a n d o c o n t r a las libertades p a t r i a s , lo p o n d r í a n e n ° Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 299-301. " Crónicas del acta constitutiva de la federación, op. cit., p. 430. Ibid., p. 437. • Ibid., p. 438. 6

un año. " Hermán Fincr, Teoría Tecnos, 1904, p. 815.

y práctica del gobierno

moderno,

Madrid, Ed.

47

ORGANIZACIÓN

DEL

EJECUTIVO.

I

ELECCIÓN

DIRECTA 49

c o n o c i m i e n t o del congreso, convirtiéndose así en fiscales del presid e n t e . 1 0 H e r r e r a y Lasso c o m e n t a q u e la comisión b e n e v o l e n t e m e n t e r e c h a z ó ese a b s u r d o de c o n t i n u i s m o , t u t e l a y e s p i o n a j e . 1 1 E l s e g u n d o p r o y e c t o f u e de R e j ó n : el e j e c u t i v o se i n t e g r a r í a con tres p e r s o n a s y c a d a a ñ o se c a m b i a r í a a u n o d e esos tres individuos. G u r i d i A l c o c e r p r o p u s o q u e el p o d e r e j e c u t i v o se d e p o s i t a r a en dos i n d i v i d u o s c o n sus d o s suplentes, y u n o d e los suplentes sería q u i e n d i r i m i r í a las discordias y controversias d e los dos depositarios del p o d e r ejecutivo. A f i r m ó G u r i d i q u e se i n s p i r a b a e n el sistema

, j!p. ' f, 2 *Ht ,

r o m a n o d e los d o s cónsules. 1 2 L a comisión insistió e n u n e j e c u t i v o u n i p e r s o n a l y p r e s e n t ó u n n u e v o proyecto d e artículo. R a m o s A r i z p e explicó p o r q u é el n u e v o proyecto, e n c u a d r a d o e n el sistema d e t o d a la constitución, a s e g u r a b a la libertad n a c i o n a l : " . . . p o n e al p r e s i d e n t e u n c o n t r a p e s o m a y o r q u e el c o n t e n i d o en las r e p e t i d a s proposiciones: pues q u e según d i c t a m e n , el p r e s i d e n t e d e b e ser n o m b r a d o p o r los estados: sus decretos y ó r d e n e s n o h a n d e ser obedecidas si n o f u e r e n a u t o r i z a d a s respect i v a m e n t e p o r los secretarios del d e s p a c h o , los cuales son r e s p o n s a bles; y sobre t o d o se le d a u n c o n s e j o de g o b i e r n o c o m p u e s t o de la m i t a d d e los senadores, esto es, u n o d e c a d a e s t a d o c o n el c a r g o d e d a r su d i c t a m e n al p r e s i d e n t e c u a n d o sea c o n s u l t a d o p o r éste. . . " 1 3 T o d a v í a se esgrimieron a r g u m e n t o s e n f a v o r y e n c o n t r a d e la u n i d a d y la p l u r a l i d a d del p o d e r e j e c u t i v o . M i e r p r o p u s o q u e este p r o b l e m a se resolviera e n l a constitución, ya q u e n o h a b í a u r g e n c i a e n f i j a r el n ú m e r o d e individuos q u e i n t e g r a r í a n t a l p o d e r . D e a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e M i e r , e n la sesión del 3 0 d e e n e r o se p u s o a discusión y f u e a p r o b a d o el a r t í c u l o 15 del a c t a , r e d a c t a d o e n la f o r m a siguiente: " E l s u p r e m o p o d e r e j e c u t i v o se deposit a r á p o r la constitución e n el i n d i v i d u o o i n d i v i d u o s q u e ella señale." L o s d e b a t e s anteriores y el h e c h o d e q u e el p r o b l e m a n o h a y a p o d i d o ser resuelto e n el a c t a , nos e n s e ñ a n cjue los constituyentes t e n í a n m i e d o d e c u a l q u i e r cosa q u e p u d i e r a d e g e n e r a r e n tiranía. C u a n d o el a r t í c u l o 74 d e la constitución se p u s o a consideración del congreso constituyente, a ú n 14 d i p u t a d o s v o t a r o n e n c o n t r a del ejecutivo unipersonal. José M a r í a del Castillo Velasco, u n o d e los p r i n c i p a l e s exégetas ,u

¡Ind., pp. 440-441. Manuel Herrera y Lasso, Centralismo y federalismo (18H-1SJ)), en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara
" Ibid., pp. 534-535.

d e la ley f u n d a m e n t a l d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o , esgrimió los a r g u m e n t o s siguientes a f a v o r del e j e c u t i v o u n i t a r i o : la e j e c u c i ó n d e la ley d e b e ser p r o n t a y eficaz, ya tjue si f u e r a discutible d e j a r í a d e ser e j e c u c i ó n ; e n la política d e b e h a b e r u n i d a d d e p e n s a m i e n t o y dirección d e los negocios públicos, y esto necesita u n i d a d , y la política e n t r e los p u e b l o s tiene u n c a r á c t e r de secreto y reserva q u e n o sería realizable si n o se le c o n f i a r a a u n p r e s i d e n t e u n i t a r i o . 1 4

2 . ELECCIÓN

DIRECTA

El a r t i c u l o 8 1 d i s p o n e q u e : " L a elección del p r e s i d e n t e s e r á d i r e c t a y e n los t é r m i n o s q u e d i s p o n g a la ley e l e c t o r a l . " L a historia c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n a se inclinó p o r la elección ind i r e c t a del presidente. L a ley f u n d a m e n t a l d e 1857 n o r m ó u n procedimiento indirecto en primer grado y en escrutinio secreto, y las leyes electorales d e 1857 y 1901 precisaron q u e existiría u n elector p o r c a d a q u i n i e n t o s h a b i t a n t e s ; estos electores, a su vez, v o t a b a n p o r el p r e s i d e n t e . E n t r e las r e f o r m a s q u e C o r n o n f o r t p e n s a b a p r o p o n e r a la constitución d e 1857, se e n c o n t r a b a la d e la elección directa del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a ; 1 5 p e r o n o f u e sino h a s t a la a c t u a l constitución q u e se c a m b i ó a q u e l sistema p o r el de elección directa del p r e s i d e n t e , de a c u e r d o c o n la proposición q u e se e n c o n t r a b a e n el p r o y e c t o de Carranza. L a elección directa tiene la v e n t a j a d e q u e es elegido p r e s i d e n t e quien o b t i e n e la m a y o r í a de los votos p o p u l a r e s . E n c a m b i o , e n el sistem a i n d i r e c t o se p u e d e d a r el caso de q u e los electores designen presid e n t e a a l g u i e n q u e h a y a recibido m e n o s votos q u e o t r o c a n d i d a t o ; en N o r t e a m é r i c a , se h a a f i r m a d o , q u e esto h a a c o n t e c i d o e n d o s ocasiones: e n 1876 y 1888. 1(1 Ú l t i m a m e n t e h a n existido, t a m b i é n e n N o r t e a m é r i c a , v a r i a s p r o p u e s t a s p a r a c a m b i a r el sistema p o r el d e elección d i r e c t a : la del p r e s i d e n t e J o h n s o n e n 1966 1 7 y la d e l senador B i r c h Bayh, q u e inclusive f u e a p r o b a d a p o r la c á m a r a d e r e p r e sentantes y e n la c u a l se p r o p o n í a la abolición del colegio electoral, 11 José María del Castillo Velasco, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, México, Imprenta del gobierno, en palacio, 1871, pp. 160, 177-178. Véase l'radier Fodéré, Elementos de derecho público, México, Imprenta del Comercio, de Dublán y Compañía, 1879, pp. 44-46. 15 Emilio Kabasa, La constitución y la dictadura, México, Ed. Porrúa, 1956, p. 94. 10 Véase Mauricc Duverger, op. cit., p. 330; y Edward S. Convin, op. cit., p. 51. Andrc Hauriou, op. cit-, pp. 450-457.

ORGANIZACIÓN

DEL

EJECUTIVO.

I

R E Q U I S I T O S P A R A SER

PRESIDENTE

50

eligiéndose p r e s i d e n t e al cjue l o g r a r a la m a y o r í a d e los votos; p e r o si n i n g u n o conseguía el 4 0 % d e ellos, h a b r í a u n a s e g u n d a v u e l t a e n t r e los dos c a n d i d a t o s q u e h u b i e r a n l o g r a d o los m a y o r e s p o r c e n tajes.18 El ú n i c o p e l i g r o q u e p o d r í a t e n e r la elección d i r e c t a es q u e se p r o p i c i a r a n múltiples c a n d i d a t u r a s a la presidencia y q u e a l g u i e n saliera electo p r e s i d e n t e c o n t a n d o c o n u n p o r c e n t a j e p e q u e ñ o d e los votos. R e a l m e n t e éste es u n p r o b l e m a q u e n o se h a p r e s e n t a d o e n M é x i c o , p e r o q u e a d e m á s está l i g a d o al sistema d e p a r t i d o s políticos y a su r e g l a m e n t a c i ó n p a r a e v i t a r la existencia d e p a r t i d o s q u e n o a s e g u r e n q u e tienen u n m í n i m o d e r e p r e s e n t a t i v i d a d . C r e e m o s q u e este p r o b l e m a n o nos d e b e p r e o c u p a r ; q u i z á lo ú n i c o q u e se p o d r í a p r o p o n e r es q u e el p r e s i d e n t e d e b e ser electo p o r u n p o r c e n t a j e m í n i m o , q u e p u d i e r a ser del 5 0 % , y e n caso d e q u e ning u n o d e los c a n d i d a t o s l o g r a r a d i c h o p o r c e n t a j e , se p r o c e d e r í a a u n a s e g u n d a v u e l t a eiltre los dos q u e h u b i e r a n l o g r a d o los p o r c e n t a j e s m á s altos, tal y c o m o ya o c u r r e e n diversos países. P a r a u n sistema político n o h a y m u c h a d i f e r e n c i a e n t r e q u e la elección sea r e a l i z a d a e n f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a u n q u e p e n s a m o s q u e es s u p e r i o r la elección d i r e c t a , p o r la simple r a z ó n d e q u e e n ella la elección d e p r e s i d e n t e n e c e s a r i a m e n t e recae e n q u i e n h a c o n s e g u i d o la m a y o r í a d e los sufragios.

3.

REQUISITOS

PARA

SER

PRESIDENTE

Éstos están c o n t e n i d o s e n el a r t í c u l o 82, e n diversas f r a c c i o n e s q u e son las siguientes: i. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento. Lo primero q u e se exige es ser c i u d a d a n o m e x i c a n o , lo cual es m u y n a t u r a l ya q u e , c o n f o r m e a la f r a c c i ó n n del a r t í c u l o 3 5 constitucional, es p r e r r o g a t i v a del c i u d a d a n o p o d e r ser v o t a d o p a r a todos los cargos d e elección p o p u l a r , y p a r a p o d e r d e s e m p e ñ a r ese c a r g o n e c e s a r i a m e n t e tiene cjue estar e n p l e n o goce d e sus d e r e c h o s . A d e m á s , se p i d e ser c i u d a d a n o m e x i c a n o por nacimiento, p u e s se s u p o n e q u e así se es m á s a d i c t o a la p a t r i a q u e los q u e son m e x i c a n o s p o r simple n a t u r a l i z a c i ó n ; , ! ) se t r a t a d e e v i t a r q u e se sigan intereses " Revista Time, 4 de mayo de 1970, p. 1G. Genaro García, Nociones de derecho constitucional ajustadas a la constitución de 1917, México, Sociedad de Edición y Librería Franco Americana, 1925, p. 108. 18

q u e n o sean los de M é x i c o , c o m o p o d r í a a c o n t e c e r si a n t e s se h a tenido otra nacionalidad. P e r o a d e m á s h a y o t r o r e q u e r i m i e n t o : ser h i j o d e p a d r e s mexic a n o s p o r n a c i m i e n t o . E s t a p a r t e d e la f r a c c i ó n es u n a n o v e d a d del c o n s t i t u y e n t e d e 1917. Se t r a t ó d e e v i t a r q u e u n a p e r s o n a "ext r a n j e r i z a n t e " p u d i e r a llegar a la p r e s i d e n c i a : es p r o b a b l e q u e se h a y a t e n i d o en m e n t e i m p e d i r q u e alguien c o m o José Ivés L i m a n t o u r , a q u i e n se le c o n s i d e r a b a a f r a n c e s a d o , estuviera e n c o n d i c i o n e s d e a l c a n z a r esa r e p r e s e n t a c i ó n . 2 0 T e n a R a m í r e z critica esta p a r t e d e la f r a c c i ó n p o r c o n s i d e r a r q u e se t r a t a d e u n n a c i o n a l i s m o excesivo y n o justificable p o r q u e " n u n c a se h a d a d o el caso d e q u e a través de u n p r e s i d e n t e , h i j o d e p a d r e s e x t r a n j e r o s , ejerza i n f l u e n c i a e n los destinos d e M é x i c o el país d e origen d e los p a d r e s " . 2 1 Y M o r e n o S á n c h e z a b o g ó p o r la supresión d e esta limitación, a r g u m e n t a n d o q u e liemos r e c i b i d o y c o n t i n u a m o s r e c i b i e n d o m i g r a c i o n e s d e i m p o r t a n c i a , y p o r q u e el p a í s es m u y libre y generoso. 2 2 Este requisito n o d e b e suprimirse p a r a a b r i r l e las p u e r t a s de la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a a u n a p e r s o n a d e t e r m i n a d a , p o r q u e a p a r t e del p o c o respeto q u e se d e m o s t r a r í a u n a vez m á s p o r la constitución, lesionaría a la p r o p i a p e r s o n a q u e así l l e g a r a a ser presid e n t e , restándosele legitimidad a su elección y v u l n e r a n d o la instit u c i ó n d e la presidencia. En nuestra opinión, una reforma constitucional para suprimir el requisito d e ser h i j o d e p a d r e s m e x i c a n o s p o r n a c i m i e n t o , sólo d e b e r í a hacerse si existiera consenso n a c i o n a l al r e s p e c t o y ú n i c a m e n t e al p r i n c i p i o d e u n sexenio, p a r a q u e n o f u e r a a existir la m á s m í n i m a d u d a d e q u e n o se t r a t a de u n a razón personalista. II. Tener treinta y cinco años cumplidos al tiempo de la elección. Se exige u n a e d a d en la cual la constitución s u p o n e q u e la p e r s o n a h a a l c a n z a d o la m a d u r e z d e criterio. Sólo e n este caso y e n el d e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia se solicita esta e d a d , q u e es la m á x i m a cjue la ley f u n d a m e n t a l llega a p e d i r . 2 3 P o r la r e d a c c i ó n del a r t í c u l o , u n p a r t i d o p u e d e p o s t u l a r c o m o c a n d i d a t o 20 Cartas de Rosendo Pineda a José lúes Limantour, en Trimestre Político, núm. 2, México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p. 136. Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 440. M Excelsior, 17 de agosto de 1977. Antes de la reforma constitucional de lebrero de 1972 para ser senador también se requería tener 35 años cumplidos el día de la elección; actualmente sólo se exigen 30 años. Al respecto se puede consultar Jorge Carpizo, l'.l sistema lepiesentativo en México, cu Revista Jurídica Veracruzana, t. xxui, núm. 2, Xalapa, Veracruz, 1972, pp. 17-20.

2

ORGANIZACIÓN

DEL EJECUTIVO.

I

a u n a p e r s o n a d e 34 años, y se satisfará el requisito si c u m p l e los 35 a ñ o s incluso el día d e la elección. III. llaber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección. Este requisito obedece p r i m o r d i a l m e n t e a q u e la p e r s o n a q u e v a a o c u p a r la presidencia d e b e tener u n a m p l i o c o n o c i m i e n t o d e la r e a l i d a d y n o estar d e s v i n c u l a d a d e los p r o b l e m a s nacionales. E n M é x i c o esta p e r m a n e n c i a es corta, pues se r e d u c e a u n a ñ o . L a constitución n o r t e a m e r i c a n a solicita c a t o r c e a ñ o s d e residencia p r e v i a e n el país. R e s p e c t o a la exigencia de h a b e r residido en el país t o d o el a ñ o a n t e r i o r , la constitución n o h a c e n i n g u n a excepción c o m o sí existe p a r a los d i p u t a d o s y senadores, d a d o q u e en la f r a c c i ó n m del a r tículo 55 se dispone q u e : " L a v e c i n d a d n o se pierde p o r ausencia en el d e s e m p e ñ o de cargos públicos d e elección p o p u l a r " ; luego, al n o hacerse la excepción, el i n t é r p r e t e n o la p u e d e realizar. A d e m á s n o son sinónimos los términos d e v e c i n d a d y residencia. Sin e m b a r g o , el i n g e n i e r o P a s c u a l O r t i z R u b i o f u e c a n d i d a t o a la presidencia d e la r e p ú b l i c a sin h a b e r residido e n el país el a ñ o a n t e r i o r al día d e las elecciones, ya q u e e n ese a ñ o a n t e r i o r d e s e m p e ñ ó el c a r g o d e e m b a j a d o r d e M é x i c o en Brasil, y h a b í a e s t a d o a u s e n t e del país p o r o c h o años. 2 4 P a r a j u s t i f i c a r q u e sí p u d i e r a ser presidente, se a d u j o la ficción d e la e x t r a t e r r i t o r i a l i d a d . C r e e m o s q u e ella n o o p e r a p o r q u e : a] sería necesario q u e así lo d i j e r a e x p r e s a m e n t e la c o n s t i t u c i ó n ; b] n o p u e d e hacerse u n a extensión analógica con la fracción III del a r t í c u l o 55, p u e s m i e n t r a s d i c h a f r a c c i ó n se refiere a cargos de elección p o p u l a r , los d i p l o m á t i c o s son n o m b r a m i e n t o s del presidente, y c] la f i n a l i d a d q u e persigue esta f r a c c i ó n , q u e ya h e m o s expuesto. L a i n t e r p r e t a c i ó n i n d e b i d a q u e se le dio a la c o m e n t a d a f r a c c i ó n e n el caso d e O r t i z R u b i o , f u e de c a r á c t e r político. 2 5 iv. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto. E s t a disposición t a m b i é n se e n c u e n t r a e n el n o v e n o p á r r a f o del a r t í c u l o 130, e n el q u e c l a r a m e n t e se o r d e n a q u e los ministros de los cultos n o tienen v o t o activo ni pasivo. L a r a z ó n es c l a r a : los sacerdotes d e p e n d e n d e u n p o d e r e x t r a ñ o al estado m e x i c a n o , obed e c i e n d o a u n jefe d e e s t a d o e x t r a n j e r o . liaste r e c o r d a r q u e e n 1857, al p r o m u l g a r s e la constitución, el clero a c a t ó el m a n d a t o del p a p a 2i Emilio Portes Gil, Autobiografía de la revolución mexicana, México, Instituto Mexicano de Cultura, 1964, pp. 448-455. 25 Jorge Carpizo y Héctor Eix-Zamudio, Algunas reflexiones sobre la interpretación constitucional en el ordenamiento mexicano, en La interpretación constitucional, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, p. 53.

REQUISITOS PARA SER PRESIDENTE

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q u e d e c l a r ó n u l a la ley f u n d a m e n t a l m e x i c a n a . El clero p a g ó y sostuvo la g u e r r a c o n t r a la constitución d e 1857. E l a r z o b i s p o d e M é x i c o se d e c l a r ó p o r el p l a n d e T a c u b a y a , y el p r e s b í t e r o V a l d o vinos lo b e n d e c í a . 2 0 v. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer seis meses antes del día de la elección.

al

ejército,

vi. No ser secretario o subsecretario de estado, jefe o secretario general de departamento administrativo, procurador general de la república, ni gobernador de algún estado a menos de que se separe de su puesto seis meses antes del día de la elección. Estas dos f r a c ciones p e r s i g u e n q u e las p e r s o n a s a q u i e n e s m e n c i o n a se r e t i r e n d e sus cargos, d e n t r o del t é r m i n o q u e se indica, p a r a q u e n o v a y a n a a p r o v e c h a r s e d e la i n f l u e n c i a d e sus cargos c inclinar la elección a su f a v o r . E s decir, se busca la i m p a r c i a l i d a d en las elecciones. A h o r a bien, los requisitos del a r t í c u l o 82 se r e f i e r e n a l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , sin hacerse n i n g u n a d i f e r e n c i a e n t r e el electo p o p u l a r m e n t e y el d e s i g n a d o p o r el p o d e r legislativo. E m p e r o , se h a a f i r m a d o q u e las f r a c c i o n e s v y vi sólo son aplicables al p r e s i d e n t e electo p o p u l a r m e n t e , y a q u e la s e p a r a c i ó n d e l c a r g o d e b e ser antes del día de la elección, y el n o m b r a m i e n t o q u e h a c e el p o d e r legislativo d e u n p r e s i d e n t e interino, sustituto o provisional, n o es u n a elección. Ésta f u e la base sobre la cual E m i l i o Portes Gil p u d o ser d e s i g n a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o y el general A b e l a r d o L . R o d r í g u e z p r e s i d e n t e sustituto, ya q u e f u n g í a n c o m o secretarios d e e s t a d o inm e d i a t a m e n t e a n t e s d e su designación. C o n todo a c i e r t o T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e siguiéndose este criterio se p o d r í a sostener q u e el p r e s i d e n t e " n o necesita t e n e r t r e i n t a y c i n c o a ñ o s c u m p l i d o s al t i e m p o d e la elección n i h a b e r residido en el país d u r a n t e t o d o el a ñ o a n t e r i o r al d í a d e la elección el presid e n t e n o m b r a d o p o r el congreso. E n v e r d a d es ésta u n a i n t e r p r e tación f o r z a d a , p u e s a p a r t e d e q u e la p a l a b r a 'elección', p u e d e g r a m a t i c a l m e n t e aplicarse a l a c t o d e designación p o r el p u e b l o y a l q u e lleva a c a b o u n a a s a m b l e a , las razones q u e i n s p i r a r o n los r e q u i sitos del a r t i c u l o 82 valen p o r igual p a r a todos los presidentes, cualq u i e r a q u e sea su origen. E s p e c i a l m e n t e los motivos d e i m p a r c i a l i d a d , de i m p e d i r el a b u s o del p o d e r , q u e se tuvieron en c u e n t a p a r a erigir las c o n d i c i o n e s d e las f r a c c i o n e s v y vi, son m á s d e s t a c a d o s c u a n d o Ll " Justo Sierra, Juilrez. Su obra y su tiempo, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1956, p. 119. Al respecto puede consultarse Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 311-326; Emilio Portes Gil, La lucha entre el poder civil y el clero, México, s. c., 1934, 113 pp.; y Alfonso Toro, La iglesia y el estado en México, México, Archivo General de la Nación, 1927, 501 pp.

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ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

la i n f l u e n c i a política se e m p l e a p a r a i n c l i n a r la v o l u n t a d d e u n a a s a m b l e a r e d u c i d a , c o m o es el congreso d e la u n i ó n . " 2 7 T e n a t i e n e t o d a la razón. L a i n t e r p r e t a c i ó n q u e se h a h e c h o d e las f r a c c i o n e s v y vi es e r r ó n e a . A h o r a b i e n , el p r o b l e m a q u e se p r e s e n t a r á , si en el f u t u r o se h i ciera necesario q u e el congreso o la comisión p e r m a n e n t e d e s i g n a r a a u n p r e s i d e n t e d e a c u e r d o c o n los artículos 8 4 y 85, es q u e p o r u n a p a r t e existen los p r e c e d e n t e s d e los casos d e Portes Gil y A b e l a r d o L. R o d r í g u e z , y p o r la o t r a la recta i n t e r p r e t a c i ó n d e las f r a c c i o n e s v y vi. P e r o fácil es ver q u e lo m á s p r o b a b l e es q u e se sigan los p r e c e d e n t e s , ya q u e los q u e están imposibilitados son los p e r s o n a j e s políticos m á s f u e r t e s y conocidos del m o m e n t o , y es difícil q u e se designe a alguien p a s a n d o p o r e n c i m a d e los secretarios y subsecretarios d e estado, los jefes y secretarios generales d e d e p a r t a m e n t o , los g o b e r n a d o r e s y el p r o c u r a d o r general de la r e p ú b l i c a . As!, las opciones reales del congreso o d e la comisión p e r m a n e n t e se restringirían al p r o c u r a d o r d e justicia del distrito f e d e r a l , los directores d e los principales o r g a n i s m o s y e m p r e s a s d e s c e n t r a l i z a d a s c o m o P E M E X , I M S S , I S S S T E , C F E , ferrocarriles, etc., d e oficiales m a yores h a c i a a b a j o y el presidente del p a r t i d o revolucionario institucional. Sin e m b a r g o , g e n e r a l m e n t e el p r e s i d e n t e sale del circulo d e los secretarios d e estado. P o r t a n t o , d e b e adicionarse la f r a c c i ó n vi p a r a especificar q u e n o se a p l i c a en los supuestos d e los artículos 8 4 y 85. Y n o p r e o c u p a e s p e c i a l m e n t e q u e los s e c ú t a n o s y los otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n p r e s i o n a r al congreso e n estos casos, p o r q u e los varios c a n d i d a t o s servirán d e equilibrio e n t r e ellos, y el congreso t e n d r á varias o p ciones. vil. No estar comprendido en alguna de las causas de incapacidad establecida en el artículo 83. L o q u e establece el a r t í c u l o 83 es el p r i n c i p i o d e n o reelección. El original a r t í c u l o 82 c o n t e n í a u n a f r a c ción vil q u e d e c í a : "No haber figurado directa o indirectamente, en alguna asonada, motín o cuartelazo." Esta fracción f u e suprimida en e n e r o de 1927. 2 8 E n las elecciones d e 1920, O b r e g ó n o b t u v o 1 131 751 votos, y Robles D o m í n g u e z 47 442. E m p e r o se p r e s e n t ó petición a la c á m a r a d e d i p u t a d o s p a r a q u e d e c l a r a r a ilegal la c a n d i d a t u r a d e O b r e g ó n , b a s á n d o s e p r e c i s a m e n t e en la e n t o n c e s f r a c c i ó n v n del a r t í c u l o 82, y a c u s a n d o a O b r e g ó n d e h a b e r p a r t i c i p a d o en u n l e v a n t a m i e n t o , 37 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 442. Consúltese Miguel Lanz Duret, Drreclio constitucional mexicano, México, Norgis Editores, 1959, pp. 224-225. M Véase Felipe Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México. 1808-1961,

México, Ed. Porrúa, 1964, p. 910.

EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

m o t í n y golpe militar. L a citud.2"

4.

E L P R I N C I P I O DE N O

c á m a r a de d i p u t a d o s desechó d i c h a soli-

REELECCION

El original a r t í c u l o 83 de n u e s t r a constitución e x p r e s a b a : " E l p r e sidente e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l p d e d i c i e m b r e , d u r a r á e n él c u a t r o a ñ o s y n u n c a p o d r á ser reelecto. E l c i u d a d a n o q u e sustituyere al p r e s i d e n t e constitucional, e n caso d e f a l t a a b s o l u t a d e éste, n o p o d r á ser electo p r e s i d e n t e p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . T a m p o c o p o d r á ser reelecto p r e s i d e n t e p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , el c i u d a d a n o q u e f u e r e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o en las faltas t e m p o r a l e s del p r e sidente c o n s t i t u c i o n a l . " Así, se llevaba a la n u e v a constitución el p o s t u l a d o político de n o reelección del p l a n d e S a n Luis d e 1910. E n M é x i c o , u n a vez q u e ™ Stephcn Spencer Goodspeed, El papel del jefe del ejecutivo en México, en Problemas Agrícolas e Industriales de México, México, Talleres Gráficos de la Nación, 1955, vol. vn, pp. 57-58. El dictamen de la comisión respectiva de la cámara de diputados fue el siguiente: "Esta comisión cree que las palabras utilizadas [en la demanda] no pueden ni deben sujetarse a una interpretación arbitraria cuando son definidas por nuestras leyes; por consiguiente, tomando en cuenta la definición del código penal de las palabras 'levantamiento o motín', en cuyo artículo 919 se establece que son 'una reunión tumultuosa de 10 o más personas en las calles, parques y otros lugares públicos, con el objeto de cometer un delito distinto del de traición, rebelión o sedición', la comisión cree que la demanda de nulificación basada en esos dos supuestos delitos, no debe ser otorgada. [En cuanto al golpe militar].., la comisión es de la opinión de que aunque el término no es definido por ninguna de nuestras leyes, los legisladores tuvieron en consideración los actos que habían tenido lugar en nuestra historia los cuales originaron esc término; esto es, el liso violento, hecho por militares, de las fuerzas y elementos puestos bajo su mando por el gobierno, en contra de este mismo gobierno. Los peticionarios declaran, por su parte, que un 'golpe militar es lo mismo que un motín', con la única diferencia de que la violencia y el tumulto son hechos por soldados. Admitiendo cualquiera de las dos interpretaciones, esta comisión no puede convenir en que se aplique el término 'golpe militar' a un movimiento de carácter nacional sujeto a un plan político bien definido, sancionado, además, por la opinión pública y justificado por acontecimientos posteriores; además la comisión no puede hacer responsable o participante al ciudadano Obregón en un golpe militar... sin elementos oficiales a su disposición, se vio obligado a buscar seguridad contra una agresión injustificada del gobierno, uniéndose después al movimiento revolucionario iniciado en Sonora, en abril pasado, el cual, por un lado, impidió la consumación de un atentado contra la soberanía del estado, y por otro protegió el derecho al libre sufragio."

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ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I

u n a p e r s o n a llegaba a la presidencia, sólo se le p o d í a sustituir ya f u e r a p o r la f u e r z a d e las a r m a s o p o r su m u e r t e ; tal f u e la situación c o n S a n t a Anna,'" 10 J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a y P o r f i r i o D í a z . E n t r e ellos c u a t r o g o b e r n a r o n 5 8 d e los p r i m e r o s 9 0 a ñ o s del M é x i c o i n dependiente. L a constitución d e 1857 p e r m i t í a la reelección i n d e f i n i d a del p r e sidente d e la r e p ú b l i c a . D í a z se sublevó c o n t r a L e r d o d e T e j a d a con el p l a n d e T u x t e p e c q u e c o n t e n í a el p r i n c i p i o d e n o reelección. C u a n d o D í a z llegó a la presidencia, a fin de c u m p l i r con la p r o m e s a d e T u x t e p e c se r e f o r m ó la constitución el 5 d e m a y o d e 1878, a s e n t a n d o q u e el p r e s i d e n t e n o p o d r í a ser reelecto p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , o sea q u e después sí p o d r í a serlo. El 21 d e o c t u b r e d e 1887 se volvió a r e f o r m a r el a r t í c u l o 78 p a r a p e r m i t i r q u e el p r e s i d e n t e sí p u d i e r a ser reelecto p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , p r o h i b i é n d o s e la reelección p a r a u n t e r c e r p e r í o d o si a n t e s n o hubiesen t r a n s c u r r i d o c u a t r o a ñ o s •—un p e r í o d o — , c o n t a d o s desde el día e n q u e h u b i e r a t e r m i n a d o sus f u n c i o n e s c o m o p r e s i d e n t e . El 20 d e d i c i e m b r e de 1890, d e n u e v a c u e n t a se m o d i f i c ó el a r tículo 78 p a r a r e g r e s a r a la disposición original d e la constitución d e m e d i a d o s del siglo p a s a d o : a d m i s i ó n p a r a la reelección indefinida. M a d e r o p u d o c u m p l i r con la p r o m e s a política d e su p l a n d e S a n L u i s y el 28 d e n o v i e m b r e d e 1911 p r o m u l g ó u n a r e f o r m a a la ley f u n d a m e n t a l d e 1857: el p r e s i d e n t e y el vicepresidente n u n c a p o d r í a n ser reelectos. El congreso constituyente de 1916-1917 f u e a n t i r r e e l e c c i o n i s t a : se n u t r í a d e la experiencia de los últimos decenios y del espíritu del m o v i m i e n t o m a d e r i s t a : el r e s u l t a d o f u e el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 83. Sin e m b a r g o , la a m b i c i ó n p e r s o n a l f u e m á s f u e r t e q u e el m a r c o constitucional. E n 1924, el general O b r e g ó n p u s o a Calles c o m o su sucesor en la presidencia, c o n el deseo d e sustituirlo al t é r m i n o del p e r í o d o d e c u a t r o años d e Calles. E n o c t u b r e d e 1925, el p a r t i d o agrarista p r o p u s o la m o d i f i c a c i ó n constitucional q u e p e r m i t i r í a la reelección de O b r e g ó n , n o obteniéndose resultado positivo d e b i d o a la posición del p a r t i d o laborista; p e r o en e n e r o de 1926 el congreso a p r o b ó la r e f o r m a , y el 22 d e e n e r o de 1927 se publicó en el Diario Oficial. El s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 8 3 q u e d ó r e d a c t a d o en la f o r m a siguiente: " N o p o d r á ser electo p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . P a s a d o éste, p o d r á d e s e m p e ñ a r n u e v a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e , sólo p o r u n p e r í o d o más. T e r m i n a d o el s e g u n d o p e r í o d o d e ejerSania Anna gobernó menos de seis años a pesar de haber ocupado el poder 11 veces. Consúltese José Iturriaga, o¡>. cit., p. 1!).

El. PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

cicio, q u e d a r á d e f i n i t i v a m e n t e i n c a p a c i t a d o p a r a ser electo y d e s e m p e ñ a r el c a r g o d e p r e s i d e n t e e n c u a l q u i e r t i e m p o . " E n j u n i o d e 1927, O b r e g ó n m a n i f e s t ó lo q u e ya t o d o M é x i c o sab í a : q u e a c e p t a b a su c a n d i d a t u r a a la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a . L o s otros dos c a n d i d a t o s f u e r o n asesinados: A r n u l f o G ó m e z y el general Francisco Serrano. Q u e d ó c l a r o q u e las instituciones m e x i c a n a s se d e s m o r o n a b a n a n t e la f u e r z a p e r s o n a l del caudillo. T o d o h a c í a v e r q u e se volvía a a b r i r e n n u e s t r a historia el c a m i n o d e T u x t e p e c : c o n f r ó n t e n s e la r e f o r m a d e D í a z d e 1878 y la d e O b r e g ó n d e 1927. El 2 4 d e e n e r o d e 1928 se volvió a r e f o r m a r d e n u e v a c u e n t a el a r t í c u l o 8 3 c u y o p r i m e r p á r r a f o a s e n t ó qite " E l p r e s i d e n t e e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e , d u r a r á en él seis años y n u n c a p o d r á ser reelecto p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . " C o m o se desp r e n d e del texto, u n p r e s i d e n t e p o d r í a ser reelecto e n varias ocasiones, s i e m p r e y c u a n d o n o f u e r a p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o . O b r e g ó n , después d e las elecciones y a n t e s d e ser d e c l a r a d o presid e n t e constitucional, f u e asesinado, lo q u e salvó a M é x i c o d e c o n t a r con u n s e g u n d o Díaz, p u e s d i f í c i l m e n t e se h u b i e r a p o d i d o s a c a r a O b r e g ó n d e la silla presidencial, ya q u e t a m b i é n h u b i é r a m o s t e n i d o en este siglo n u e s t r o 1890. E n el I congreso n a c i o n a l ele legisladores de los estados, q u e f u e c o n v o c a d o p o r el c o m i t é e j e c u t i v o nacional del FNR, f u e r a d e a g e n d a se e f e c t u ó u n a p o l é m i c a sobre el p r i n c i p i o d e n o reelección. P o r esta razón, el m e n c i o n a d o c o m i t é e j e c u t i v o c o n v o c ó a u n a c o n v e n ción n a c i o n a l d e ese p a r t i d o e n Aguascalientes en 1932, y se p r e sentó u n d i c t a m e n q u e c o n t e n í a el p r i n c i p i o de n o reelección. : M E n esa c o n v e n c i ó n , el e n t o n c e s p r e s i d e n t e del p a r t i d o M a n u e l Pérez T r e viño expresó u n a idea q u e p o s t e r i o r m e n t e h a sido bien a c o g i d a p o r los t r a t a d i s t a s d e la m a t e r i a , con la cual n o estamos d e a c u e r d o y de la q u e nos o c u p a r e m o s d e s p u é s ; d i j o : " h e m o s , repito, s a c r i f i c a d o o q u e m a d o u n d e r e c h o ( v o t a r p o r q u i e n se q u i e r a ) e n a r a s d e u n p r i n c i p i o " (la n o reelección). : ! 2 L a m u e r t e de O b r e g ó n hizo posible q u e el 29 d e abril d e 1933 a p a r e c i e r a p u b l i c a d a en el Diario Oficial u n a n u e v a r e f o r m a al a r tículo 83, q u e es la q u e subsiste h a s t a nuestros días. D i j o y d i c e q u e : " E l p r e s i d e n t e e n t r a r á a e j e r c e r su e n c a r g o el l 9 d e d i c i e m b r e y d u r a r á en él seis años. El c i u d a d a n o q u e h a y a d e s e m p e ñ a d o el c a r g o "L Este dictamen puede verse en Manuel Pérez Trcviño, El Parlido Nocional Revolucionario y lo no reelección, Materiales de cultura y divulgación política mexicana 13, México, Partido Revolucionario Institucional, 1974., pp. 11-12. ** Manuel Pérez Trcviño, <;/>. cil., p. 15.

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ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O .

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d e p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , electo p o p u l a r m e n t e , o con el c a r á c t e r d e i n t e r i n o , provisional o sustituto, e n n i n g ú n caso y p o r n i n g ú n m o t i v o p o d r á volver a d e s e m p e ñ a r ese p u e s t o . " L o s t é r m i n o s d e la r e f o r m a d e 1933 son m á s severos q u e e n 1917, ya cjue e n t o n c e s los presidentes con c a r á c t e r i n t e r i n o , provisional y s u s t i t u t o n o p o d í a n ser electos p a r a el p e r í o d o i n m e d i a t o , p e r o sí después. E n c a m b i o a p a r t i r d e 1933, el p r e s i d e n t e , sin i m p o r t a r el c a r á c t e r q u e h a y a t e n i d o , n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la presid e n c i a . A h o r a se tiene u n a p r o h i b i c i ó n a b s o l u t a con la c u a l e s t a m o s d e a c u e r d o , p o r q u e ella nos h a sido e n s e ñ a d a p o r la h i s t o r i a ; sin e m b a r g o , tal p a r e c e q u e e n 1933 se sentía a r r e p e n t i m i e n t o y q u i z á v e r g ü e n z a d e la r e f o r m a d e 1927, p o r lo q u e se quiso ir m á s allá del t e x t o original d e 1917. A p a r t i r de entonces, e n ocasiones se h a n oído r u m o r e s reeleccionistas en f a v o r del p r e s i d e n t e en t u r n o : e n f e b r e r o d e 1944, u n g r u p o d e p e r s o n a s p r o p u s o a Ávila G a m a c h o su reelección, a lo q u e Ávila C a m a c h o se negó, r e s p o n d i e n d o q u e d e s e a b a retirarse a la v i d a p r i v a d a , p e r o q u e a d e m á s la ley f u n d a m e n t a l sólo p e r m i t í a u n p e r í o d o presidencial." 3 T a m b i é n b a s t a n t e s r u m o r e s h u b o sobre u n a posible reelección del p r e s i d e n t e A l e m á n . D e s d e abril d e 1950, el d i p u t a d o local v e r a c r u z a n o R a f a e l O r t e g a , secretario d e la c o n f e d e r a c i ó n d e o b r e r o s y c a m pesinos, se p r o n u n c i ó e n el sentido d e q u e A l e m á n f u e r a r e e l e c t o en 1952. P o s t e r i o r m e n t e se d i o u n a c a m p a ñ a p a r a glorificar a Alem á n , e incluso se hicieron consultas al p r o p i o C á r d e n a s p a r a c o n o c e r q u e p e n s a b a d e la reelección. 3 4 M á s cerca en el t i e m p o , c u a n d o el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a se p u s o a h a c e r el r e t r a t o h a b l a d o d e su sucesor, la g e n t e se d i o c u e n t a d e q u e las características q u e e x p r e s a b a E c h e v e r r í a c o i n c i d í a n m u c h o con él, lo q u e d i o origen a especulaciones en el sentido de q u e a n d a b a b u s c a n d o ser reelecto. Los t r a t a d i s t a s m e x i c a n o s en general n o h a n sido m u y afectos al p r i n c i p i o d e n o reelección. E m i l i o l l a b a s a a f i r m ó q u e la p r o h i b i c i ó n n o sólo es inútil sino a t e n t a t o r i a , y q u e n o h a y q u e r e c u r r i r a remedios artificiales, existiéndolos d e c a r á c t e r n a t u r a l p a r a e v i t a r el m a l : h a c e r efectiva la f u n c i ó n del p u e b l o en la sucesión p r e s i d e n c i a l . 3 5 33 34

Slcphcn Spcnccr Goodspeeil, op. cil., p. 155. Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, México, Joaquín Mortiz, 1ÍI75, pp. 113, 118-120. Al respecto se puede profundizar en Bcrtlia Lcnicr de Sheinbaum, y Susana Ralsky de Ciinct, El poder de los presidentes. Alcances v perspectivas (1910-197)), México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos,

EL PRINCIPIO DE NO REELECCIÓN

59 T e n a R a m í r e z c o n c l u y e q u e e n n u e s t r o p a í s h a sido necesario establecer u n p r i n c i p i o a n t i d e m o c r á t i c o — e l d e n o r e e l e c c i ó n — c o n la f i n a l i d a d d e p r o t e g e r a n u e s t r a i n c i p i e n t e d e m o c r a c i a , 3 8 y D a n i e l M o r e n o se p r e g u n t a p o r q u é se h a d e i m p e d i r q u e se r e e l i j a u n p r e s i d e n t e q u e se h a d e s e m p e ñ a d o c o n e f i c a c i a y p a t r i o t i s m o , si es el p r o p i o p u e b l o q u i e n así lo d e c i d e . Y se c o n t e s t a d i c i e n d o q u e p a r a p e r m i t i r la reelección, p r i m e r o d e b e existir u n a libre elección, p o r q u e si n o ¿ q u i é n v a a c a l i f i c a r la e f i c a c i a y el p a t r i o t i s m o d e u n presidente? 37 Los p r i n c i p i o s e n a b s t r a c t o n o s i e m p r e son aplicables a la realid a d . E n M é x i c o , el p r i n c i p i o d e n o reelección, d u r a n t e la v i g e n c i a de la a c t u a l c o n s t i t u c i ó n , se d e r r u m b ó al existir el c a u d i l l o c o n la f u e r z a suficiente p a r a a b o l i r l o ; sin e m b a r g o , c o n t o d a s las f a l l a s del sistema, M é x i c o se h a i d o i n s t i t u c i o n a l i z a n d o y el p r i n c i p i o d e n o reelección h a o p e r a d o : a p a r t i r d e la ú l t i m a r e f o r m a a l a r t í c u l o 83, se h a n d a d o o c h o sucesiones p r e s i d e n c i a l e s : c a d a u n o d e esos presidentes h a sido m u y poderoso, y a p e s a r d e los corrillos y r u mores, n i n g u n o ' se a t r e v i ó a r e f o r m a r la constitución y l o g r a r la reelección. D e n t r o del c o n t e x t o político q u e vivimos, el p r i n c i p i o d e n o reelección es u n a d e las p r i n c i p a l e s reglas d e j u e g o d e l s i s t e m a : la limitación al p r e s i d e n t e e n el t i e m p o ; si esta regla se a l t e r a r a se m o d i f i c a r í a el equilibrio sobre el c u a l se s u s t e n t a n las bases constitucionales y e x t r a c o n s t i t u c i o n a i e s d e n u e s t r o sistema político, s i e n d o m u y difícil d e p r e c i s a r cuáles serían las consecuencias. E n sí, el p r i n c i p i o d e n o reelección n o es a n t i d e m o c r á t i c o ; esta a f i r m a c i ó n sólo se p u e d e d a r respecto a u n c o n c e p t o ideal d e d e m o cracia, ya q u e estos principios se v a n a j u s f a n d o d e a c u e r d o c o n las necesidades d e u n país d e t e r m i n a d o , y estas m e d i d a s se d a n , e n la m a y o r í a d e los casos, p r e c i s a m e n t e p a r a s a l v a r u n a i n c i p i e n t e d e m o cracia o p a r a r e a f i r m a r u n p l e n o sistema d e m o c r á t i c o . C r e e m o s q u e la a f i r m a c i ó n a n t e r i o r a d q u i e r e su j u s t o v a l o r si r e p a s a m o s lo q u e ha a c o n t e c i d o e n E s t a d o s U n i d o s , e n d o n d e t a m b i é n a l g u n a vez existió la i d e a d e q u e n o d e b í a h a b e r n i n g u n a p r o h i b i c i ó n q u e i m p i diera a la n a c i ó n la utilización d e sus p r o p i o s c i u d a d a n o s e n la f o r m a q u e m á s c o n v i n i e r a a las exigencias y c i r c u n s t a n c i a s d e la nación.38 Pues bien, W a s h i n g t o n , al n o h a b e r a c e p t a d o reelegirse p a r a u n tercer p e r í o d o , estableció u n a c o s t u m b r e constitucional q u e se respetó h a s t a q u e F r a n k l i n D. Roosevelt logró reelegirse n o sólo p a r a M 37

1970, 35

pp.

210-248.

Emilio Rabasa, op. cit., p. 135.

Felipe 'lena Ramírez, op. cit., p. 444. Daniel Moreno, Derecho constitucional... op. cit., p. 391. Hamilton, Madison y Jay, op. cit., pp. 291 y 310.

ORGANIZACIÓN l>EL EJECUTIVO. 1


u n t e r c e r o sino p a r a u n c u a r t o período. L a reacción subsiguiente f u e q u e se r e f o r m ó la constitución a través d e la e n m i e n d a 22 p a r a l i m i t a r a d o s los períodos del p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o . ¿ E s la e n m i e n d a 22 a n t i d e m o c r á t i c a ? D e s d e luego q u e no, sino q u e o b e d e c i ó a m o m e n t o s y circunstancias especiales, c o m o especiales f u e r o n las c i r c u n s t a n c i a s — g r a v e s p r o b l e m a s económicos y la s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l — q u e hicieron posible q u e Roosevelt p u d i e r a q u e b r a r esa c o s t u m b r e constitucional. P e r o t o d a v í a h a y m á s : e n varias épocas se h a sugerido en N o r t e a m é r i c a q u e el p r e s i d e n t e ú n i c a m e n t e d e b e o c u p a r el c a r g o d u r a n t e u n solo p e r í o d o d e c u a t r o , seis o siete a ñ o s : en este s e n t i d o se h a n p r o n u n c i a d o los presidentes A n d r e w J a c k s o n , A n d r e w J o h n s o n , H a y c s y T a f t , y L y n d o n J o h n s o n y N i x o n n o vieron c o n d e s a g r a d o tal

El. PERÍODO PRESIDENCIAL

01 A h o r a bien, el p r i n c i p i o d e n o reelección n o a d m i t e simulaciones, c o m o sería q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor c o n el á n i m o d e c o n t i n u a r g o b e r n a n d o ; ése p u d i e r a ser el caso si el sucesor f u e r a su esposa, u n h i j o o u n a p e r s o n a con características similares. L a o p e r a t i v i d a d del p r i n c i p i o d e n o reelección exige q u e éste sea r e a l y p l e n o , y n o p e r m i t e n i n g ú n f a l s e a m i e n t o ; si éste se d i e r a m á s allá del s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la ley f u n d a m e n t a l , se estaría v i o l e n t a n d o el significado real y político del p r i n c i p i o d e n o reelección e n el sistema m e x i c a n o .

5.

EL

PERÍODO

PRESIDENCIAL

posibilidad. 3 " L o s s e n a d o r e s M i k e M a n s f i e l d y G e o r g e Aiken t a m b i é n se p r o n u n c i a r o n p o r u n solo p e r í o d o d e seis años, c o n s i d e r a n d o q u e esto c o l o c a r í a al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a d e las políticas p a r t i d i s t a s ; 4 0 desde luego q u e h a n existido críticas a esas proposiciones, 4 1 tal y c o m o t a m b i é n se le h a n h e c h o a la e n m i e n d a 22. 4 2 Es decir, las proposiciones e n N o r t e a m é r i c a h a n sido m u y p a r e c i d a s al a c t u a l sistema m e x i c a n o , y desde luego a q u í h a o p e r a d o , c u a n d o m e n o s a p a r t i r d e 1933 y h a s t a a h o r a . Nosotros consideramos q u e d e b e seguir oper a n d o ya q u e su d e r o g a c i ó n p u e d e ser m u y g r a v e ; n o i g n o r a m o s cjue e n el p r o p i o congreso constituyente d e 1916-1917 se expresó q u e el p r i n c i p i o d e n o reelección p o d í a c a e r a n t e u n p r e s i d e n t e d e g r a n talla política y a c e r c a d e cuya reelección todos e s t u v i é r a m o s c o n v e n cidos de q u e es s a l u d a b l e . 4 3 M Arlhur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., pp. 380-387; William Howard Talt, op. cit., p. 4, Edward S. Corwin, op. cit., p. 39. "> Arlliur M. Schlcsingcr, Jr., op. cit., p. 380. " Thcodorc C. Sorcnscn, Watctimen..., op. cit-, p. 77. 12 Thcodorc C. Sorcnscn, ibid., p. 27. " Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. II, p. 5'J3. El diputado Martínez de Escobar al respecto, manifestó que: "Si se presenta un presidente de gran talla política, que todos nosotros estemos convencidos de que debe volver a la presidencia de la república, yo digo que un artículo de ésos no tiene vida perpetua. Todos sabemos que siempre, además de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, en el fondo existe un poder constituyente y lo llamo poder constituyente cuando reforma un artículo constitucional, es decir, que el congreso nacional puede hacer la modificación. I)e manera que no existe esc temor de que un hombre de gran talla política no pueda ser presidente «le la república por segunda vez; sí podrá serlo porque ese artículo podrá modificarse para esc caso; de manera que sí debe dejarse aquí, como protesta a todo lo malo que hemos tenido en nuestra historia, la palabra 'nunca'."

El ya c i t a d o y t r a n s c r i t o a r t í c u l o 83 dispone q u e el p r e s i d e n t e d u r a en el c a r g o seis años. E l original a r t í c u l o 8 3 i n d i c a b a q u e la d u r a c i ó n del c a r g o presidencial e r a d e c u a t r o años, p e r o el p e r í o d o se a m p l i ó e n dos a ñ o s p o r m e d i o d e la r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l de e n e r o d e 1928, c o n el a r g u m e n t o d e q u e los lapsos de agitación electoral n o d e b e r í a n ser t a n cercanos. 4 4 E l p r o p i o a r t í c u l o 8 3 dice q u e el p r e s i d e n t e e n t r a a e j e r c e r su f u n ción el l v d e d i c i e m b r e , y el a r t í c u l o 87 n o r m a q u e al t o m a r p o s e sión del c a r g o d e b e r á p r e s t a r a n t e el congreso d e la u n i ó n , o a n t e la comisión p e r m a n e n t e , e n los recesos d e a q u é l , la p r o t e s t a sig u i e n t e í " P r o t e s t o g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la constitución política de los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s y las leyes q u e d e ella e m a n e n y d e s e m p e ñ a r leal y p a t r i ó t i c a m e n t e el c a r g o d e p r e s i d e n t e d e la r e p ú blica q u e el p u e b l o m e h a c o n f e r i d o , m i r a n d o en t o d o p o r el bien y p r o s p e r i d a d d e la u n i ó n ; y si así n o lo hiciere, q u e la me lo d e m a n d e . "

nación

D e b e m o s p r e g u n t a r n o s c u á l es la n a t u r a l e z a d e d i c h a p r o t e s t a . ¿Es q u e m i e n t r a s n o se la r i n d e n o es t o d a v í a p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ? ¿ E n q u i é n r e c a e n las f a c u l t a d e s e j e c u t i v a s a p a r t i r d e l p r i m e r s e g u n d o del d í a l p d e d i c i e m b r e h a s t a la r e n d i c i ó n de la protesta? ¿ E n caso d e u n a e m e r g e n c i a , q u i é n d e c i d e e n el l a p s o señalado? Si p o r e n f e r m e d a d n o se r i n d i e r a la protesta, ¿ c u á l sería la s i t u a c i ó n ? L a p r o t e s t a , se h a a f i r m a d o , constituye u n a c t o del m á s a l t o c o n tenido cívico q u e sustituyó al j u r a m e n t o d e c a r á c t e r religioso q u e se usaba e n M é x i c o y t o d a v í a se utilizó, e n la j u r a d e la ley f u n d a " José Iturriaga, op. cit., p. 12.

02

ORGANIZACIÓN

DEL

EJECUTIVO.

I

VI. ORGANIZACIÓN

45

m e n t a l d e 105 7. L a s d u d a s y discusiones se a c a b a r í a n si el presid e n t e r i n d i e r a la p r o t e s t a el día 30 d e n o v i e m b r e , tal y c o m o lo hizo e n su t i e m p o el p r e s i d e n t e L á z a r o C á r d e n a s . 4 0 Sin e m b a r g o , las d u d a s subsisten p a r a aquellos presidentes q u e p r o t e s t a n el l 9 d e d i c i e m b r e o días después. E n N o r t e a m é r i c a , se señala el caso d e q u e la ley del l p d e m a r z o d e 1792 s u p o n e q u e W a s h i n g t o n a s u m i ó la p r e s i d e n c i a el 4 d e m a r z o d e 1789, p e r o n o prestó el j u r a m e n t o sino h a s t a el 3 0 d e abril, y se m a n i f i e s t a q u e u n caso p a r a l e l o se e n c u e n t r a e n el j u r a m e n t o d e c o r o n a c i ó n del m o n a r c a b r i t á n i c o , ya q u e d i c h o j u r a m e n t o a veces h a sido pospuesto p o r años después q u e el h e r e d e r o h a o c u p a d o el trono. 4 7 D e lo a n t e r i o r , C o r w i n concluye q u e el p r e s i d e n t e ya se e n c u e n t r a en posesión del c a r g o c u a n d o r i n d e su p r o t e s t a , y q u e "el p r i m e r d e b e r oficial del p r e s i d e n t e es p r e s t a r el j u r a m e n t o m e n c i o n a d o , s i e n d o su n e g a t i v a a realizarlo u n a violación d e la constitución".48 E n n u e s t r a opinión la p r o t e s t a n o constituye el c a r g o p o r q u e con o sin ella, el p r e s i d e n t e está o b l i g a d o a g u a r d a r y h a c e r g u a r d a r la constitución y a d e m á s sería p o n e r la p r o t e s t a p o r e n c i m a d e las p r o p i a s elecciones. L a p r o t e s t a es d e c a r á c t e r f o r m a l , a u n q u e i m p o r t a n t e , p o r q u e es la m a n i f e s t a c i ó n p ú b l i c a d e la s u b o r d i n a c i ó n del p r e s i d e n t e al o r d e n j u r í d i c o . D e s d e este p u n t o d e vista, y c o n base e n los artículos 8 3 y 85, el p r e s i d e n t e lo es desde q u e c o m i e n z a el día l v de diciembre. D e s d e luego el p r e s i d e n t e d e b e p r e s t a r la p r o t e s t a lo a n t e s posible. P o r ello, r e i t e r a m o s la c o n v e n i e n c i a d e q u e lo h a g a el 3 0 d e n o v i e m b r e . Si u n p r e s i d e n t e n o r i n d e la p r o t e s t a y p a s a n así varios días, el congreso le d e b e solicitar q u e lo h a g a , y si n o a c c e d i e r a , sería c a u s a d e responsabilidad del presidente.

~ t, i „ n „ , ¡ - , Caballero, Mexicano: esta es tu Emilio O. Rabasa y Gloiia uaDaunu, México, Cámara ele Diputados, 1908, p. ¿M. « Enrique González Flores, op. al* p. •• ¿ ¡ & J K S S P : ¿ ? S S L L 437-438. •» Kdward S. Corwin, op. cit., p. 50.

priLtm, o , , , « .

1. LA S U S T I T U C I Ó N

DEL

EJECUTIVO.

II

PRESIDENCIAL

U n p r o b l e m a difícil y c o n t r o v e r t i d o es la f o r m a d e sustituir a l p r e s i d e n t e electo o a l p r e s i d e n t e c u a n d o éste f a l t a a n t e s d e t o m a r posesión del c a r g o o a n t e s d e la t e r m i n a c i ó n del p e r í o d o . El d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o h a e m p l e a d o varios sistemas q u e e n síntesis s o n : 1 e n 1824, el p r e s i d e n t e e r a sustituido p o r el v i c e p r e s i d e n t e , q u e e r a q u i e n , e n la elección, le h a b í a seguido e n n ú m e r o d e votos. E n 1836, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o lo d e s i g n a b a el s e n a d o e n t r e la t e r n a q u e le p r e s e n t a b a la c á m a r a d e d i p u t a d o s , y e n las faltas t e m p o r a l e s del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a lo suplía el p r e s i d e n t e del consejo. E n 1843, d u r a n t e las faltas m e n o r e s d e q u i n c e días lo s u s t i t u í a el presid e n t e del consejo, y p a r a las f a l t a s m a y o r e s q u e ese lapso lo sustituía u n a p e r s o n a n o m b r a d a p o r el s e n a d o . E n 1847, la c á m a r a d e d i p u tados d e s i g n a b a al interino, y si n o e s t a b a r e u n i d a , se e n c a r g a b a n d e la p r e s i d e n c i a el p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a c o r t e y dos p e r s o n a s electas p o r el c o n s e j o d e g o b i e r n o . E n 1857, e r a el p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a corte d e justicia q u i e n sustituía al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E n 1882 e r a n el p r e s i d e n t e d e l s e n a d o o el d e la p e r m a n e n t e e n su caso. E n 1896, la sustitución r e c a í a e n el secretario d e relaciones 0 en el d e g o b e r n a c i ó n m i e n t r a s el congreso realizaba la elección. E n 1904, se regresó a l sistema vicepresidencial, p e r o s i e n d o electo p o r el p u e b l o el v i c e p r e s i d e n t e al m i s m o t i e m p o q u e el p r e s i d e n t e . Los a n t e r i o r e s sistemas h a n sido, e n u n a f o r m a o e n o t r a , m u y criticados, y varios d e ellos p r o p i c i a r o n p r o b l e m a s políticos m u y graves. D e ellos, los p e o r e s sistemas f u e r o n :

constitución,

a] E l d e 1824 q u e se inspiró e n la original constitución n o r t e a m e r i c a n a , a r t í c u l o 2, sección i, c l á u s u l a 3 ; p e r o c u a n d o la constitución m e x i c a n a se inspiró e n la n o r t e a m e r i c a n a , ya e n los E s t a d o s U n i d o s n o subsistía ese sistema p o r q u e h a b í a sido m o d i f i c a d o e n 1804 a través d e la e n m i e n d a n ú m e r o 12. 2 Este sistema p r o p i c i ó q u e el vicepresidente — r i v a l del p r e s i d e n t e —

^

1 Una exposición de los mismos se encuentra en Felipe Tena op. cit., pp. 447-448. 2 Bruce y Estlicr Findlay, Your rugged constitution, University Press, 1969, p. 222.

[ 6 3 ]

Ramírez,

California, Stanford

LA SUSTITUCIÓN G.J

ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O .

II

se d e d i c a r a a i n t r i g a r p a r a o b t e n e r la presidencia. El p r i m e r presid e n t e de M é x i c o f u e G u a d a l u p e V i c t o r i a , y el p r i m e r vicepresidente, Nicolás Bravo. B r a v o se rebeló c o n t r a V i c t o r i a , a d h i r i é n d o s e al pla^i d e M o n t a n o q u e h a b í a sido p r o c l a m a d o e n O t u m b a el 23 d e d i c i e m b r e d e 1027. El 7 d e e n e r o d e 1828, B r a v o f u e d e r r o t a d o p o r d o n V i c e n t e G u e r r e r o e n T u l a n c i n g o y d e s t e r r a d o p o r d e c r e t o del c o n greso. El s e g u n d o p r e s i d e n t e f u e V i c e n t e G u e r r e r o y el vicepresidente f u e A n a s t a s i o B u s t a m a n t e q u i e n a c e p t ó la invitación q u e le hizo el e j é r c i t o d e reserva p a r a q u e e n c a b e z a r a la rebelión c o n t r a G u e r r e r o , q u i e n al f i n a l d e c u e n t a s r e h u s ó la l u c h a . El congreso resolvió d e s t i t u i r l o a l e g a n d o q u e t e n í a imposibilidad p a r a g o b e r n a r y o t o r g á n d o l e el c a r g o a B u s t a m a n t e . 3 b] El d e 1857 q u e c o n v e r t í a la p r e s i d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia e n u n c a r g o político, h a b i é n d o s e d a d o el caso d e q u e J o s é M a r í a Iglesias, p r e s i d e n t e d e la s u p r e m a corte, e f e c t u a n d o u n g o l p e d e estado, se a u t o d e s i g n a r a p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . c] El d e 1904 q u e posibilitó, a n t e las r e n u n c i a s d e M a d e r o y P i n o S u á r e z , q u e o c u p a r a la presidencia P e d r o L a s c u r á i n , secretario d e relaciones exteriores, q u i e n d u r ó a p r o x i m a d a m e n t e c u a r e n t a y c i n c o m i n u t o s c o m o presidente, y cuyo ú n i c o a c t o d e g o b i e r n o f u e d e s i g n a r secretario d e g o b e r n a c i ó n a V i c t o r i a n o H u e r t a , r e n u n c i a n d o él d e i n m e d i a t o y a b r i é n d o l e así a H u e r t a , e n f o r m a e x p e d i t a , el c a m i n o d e la presidencia. L o a n t e r i o r f u e la causa de q u e el m o v i m i e n t o social m e x i c a n o sintiera a n t i p a t í a p o r la vicepresidencia. C a r r a n z a la s u p r i m i ó p o r m e d i o d e u n decreto 4 y e n su proyecto d e constitución n o la m e n cionó. T e n a R a m í r e z o p i n a q u e se a t r i b u y e r o n a este sistema, y n o a causas históricas b i e n definibles, la reivindicación m a d e r i s t a y el ascenso d e H u e r t a al p o d e r . 5 A h o r a bien, el sistema a c t u a l t r a t a d e d e s v i n c u l a r la sustitución del p r e s i d e n t e d e c u a l q u i e r p e r s o n a d e q u i e n ya d e a n t e m a n o se conozca q u e si a q u é l f a l t a , será su sucesor. Iíl sistema, a u n q u e tiene a n t e c e d e n t e s e n n u e s t r a historia c o n s t i t u c i o n a l tal y c o m o se d e s p r e n d e del b r e v e relato realizado, c o n f o r m a u n o r d e n d i s t i n t o a sus a n t e cesores, y con características m u y p r o p i a s . S o n los artículos 73 f r a c c i ó n x x v i , 79 f r a c c i ó n vi, 8 4 y 8 5 los q u e c o n f i g u r a n el a c t u a l sistema, q u e i m p l i c a diversas d e n o m i n a c i o n e s y cuyas notas son las siguientes d e a c u e r d o con los artículos 8 4 y 8 5 : a] El congreso, c p n s t i t u i d o e n colegio electoral, con u n q u o r u m de asistencia d e las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e sus iniem' Manuel Herrera y Lasso, op. cit., pp. 609-G10. 4 Emilio O. Rabasa y Gloria Caballero, op. cit., p. 228. 6 Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. -118.

PRESIDENCIAL

bros, e n escrutinio secreto y p o r m a y o r í a absoluta de votos, n o m b r a r á : i] un presidente interino, si la f a l t a a b s o l u t a del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a o c u r r e e n los dos p r i m e r o s a ñ o s del período. E n este caso, d e n t r o d e los diez días siguientes al d e la designación, el c o n greso d e b e e x p e d i r la c o n v o c a t o r i a p a r a la elección del p r e s i d e n t e q u e d e b a c o n c l u i r el p e r í o d o , " d e b i e n d o m e d i a r , e n t r e la f e c h a d e la c o n v o c a t o r i a y la q u e señale p a r a la verificación d e las elecciones, un plazo n o m e n o r de c a t o r c e meses, ni m a y o r d e d i e c i o c h o " . T a m bién se n o m b r a r á u n presidente interino si la elección n o estuviere h e c h a y d e c l a r a d a el l 9 de d i c i e m b r e , o si al c o m e n z a r u n p e r í o d o constitucional n o se p r e s e n t a r e el p r e s i d e n t e electo, p r o c e d i é n d o s e d e a c u e r d o con las m i s m a s reglas s e ñ a l a d a s en este p á r r a f o . ¿i] un presidente sustituto, si la f a l t a del p r e s i d e n t e o c u r r e en los c u a t r o ú l t i m o s a ñ o s del p e r í o d o respectivo. El p r e s i d e n t e sustituto d e b e r á c o n c l u i r éste. b] Si el c o n g r e s o n o se e n c o n t r a r e e n sesiones, la comisión p e r m a n e n t e d e s i g n a r á u n presidente provisional y d e b e r á c o n v o c a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s al congreso p a r a q u e n o m b r e u n presidente interino o sustituto, t o m a n d o en c u e n t a si la f a l t a se h a p r o d u c i d o d e n t r o d e los dos p r i m e r o s o los c u a t r o últimos a ñ o s del p e r í o d o presidencial. c] C o n f o r m e al a r t í c u l o 79 f r a c c i ó n vi, la comisión p e r m a n e n t e p u e d e c o n c e d e r licencia al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a s t a p o r t r e i n t a días y n o m b r a r el interino q u e va a suplir esa f a l t a ; conf o r m e al a r t í c u l o 73 f r a c c i ó n x x v i , el congreso p u e d e c o n c e d e r lic e n c i a al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , d e s i g n a n d o — d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 8 5 — u n presidente interino p a r a q u e lo supla. H a y q u e h a c e r n o t a r q u e p a r a el p r e s i d e n t e i n t e r i n o q u e d e s i g n a el congreso p a r a suplir las faltas t e m p o r a l e s del presidente, la constitución n o i n a r c a u n m á x i m o d e t i e m p o c o m o sí lo h a c e respecto al i n t e r i n o d e s i g n a d o p o r la p e r m a n e n t e . Los dos últimos p á r r a f o s del a r t í c u l o 85, t e r m i n a n d i c i e n d o q u e : " C u a n d o la f a l t a del p r e s i d e n t e sea p o r m á s de t r e i n t a días y el congreso de la u n i ó n n o estuviese r e u n i d o , la comisión p e r m a n e n t e c o n v o c a r á a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s del congreso p a r a q u e éste resuelva sobre la licencia y n o m b r e en su caso, al p r e s i d e n t e i n t e r i n o . Si la f a l t a , d e t e m p o r a l , se convierte en a b s o l u t a , se p r o c e d e r á c o m o d i s p o n e el a r t í c u l o a n t e r i o r " . P o d e m o s h a c e r al sistema m e x i c a n o d e sustitución p r e s i d e n c i a l los siguientes c o m e n t a r i o s : a] Se considera al congreso c o m o si f o r m a r a u n a sola c á m a r a , es decir, el s e n a d o y la c á m a r a de d i p u t a d o s a c t ú a n c o m o u n solo y único c u e r p o colegiado. C o n s e c u e n t e m e n t e , p o r la d e s i g u a l d a d en el

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n ú m e r o d e i n t e g r a n t e s d e las dos c á m a r a s t e n d r á u n m a y o r peso la d e d i p u t a d o s , ya q u e p o r c a d a s e n a d o r h a y a p r o x i m a d a m e n t e c u a tro diputados. b] Se r e q u i e r e u n q u o r u m d e asistencia q u e p a r a el s e n a d o constituye la regla n o r m a l , p e r o q u e p a r a la c á m a r a d e d i p u t a d o s es calificado. c] El q u o r u m d e votación es la regla general de la m a y o r í a

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soluta d e votos. d] Es u n a g a r a n t í a y seguridad d e libertad p a r a los legisladores q u e

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se o r d e n e q u e el v o t o sea secreto. e] El p r e s i d e n t e provisional debe d u r a r u n plazo m u y breve, 0 y de a c u e r d o con el a r t í c u l o 8 3 n u n c a p o d r á volver a o c u p a r la p r e sidencia b a j o n i n g u n a d e n o m i n a c i ó n . I g u a l consideración se p u e d e h a c e r respecto al p r e s i d e n t e i n t e r i n o d e s i g n a d o p a r a suplir f a l t a s t e m p o r a l e s . H a s t a 1933, la constitución p e r m i t í a q u e el congreso p u d i e r a designar al p r e s i d e n t e provisional c o m o sustituto o interino, según el caso. f] L a p a r t i c i ó n del p e r í o d o en dos años p a r a la designación d e u n p r e s i d e n t e interino, y d e los c u a t r o restantes p a r a la designación d e u n p r e s i d e n t e sustituto, sólo nos la p o d e m o s explicar c o m o u n a reminiscencia de c u a n d o el p e r í o d o presidencial era de c u a t r o años. N o f u e sino h a s t a la r e f o r m a del 29 de abril de 1933 c u a n d o se m o d i f i c ó el p r e c e p t o p a r a a d e c u a r l o —estableciéndose los c u a t r o años p a r a el p r e s i d e n t e s u s t i t u t o — c o n la r e f o r m a d e 1928 q u e a m p l i ó el p e r í o d o presidencial a 6 años. g] P a r a ser c o n g r u e n t e s con la intención de q u e el p r e s i d e n t e provisional d u r e en su f u n c i ó n u n t i e m p o m u y corto, se d e b i ó s e ñ a l a r el t é r m i n o m á x i m o d e n t r o del cual la comisión p e r m a n e n t e d e b í a c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s . Los artículos e n cuestión n o resuelven u n a g a m a de p r o b l e m a s q u e se p u e d e n p r e s e n t a r , c o m o los casos de e n f e r m e d a d , i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d m e n t a l del presidente, a los cuales nos r e f e r i r e m o s post e 0r i o r m e n t e . En el Diario de los del/ales del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n, ]>. '176, se lee: "l'oi la gravedad de la situación en cjue queda el país a la talla del presidente y la trascendencia de la elección de dicho funcionario, la comisión lia creído necesario no dejar a la comisión permanente la elección definitiva de un presidente sustituto, sino solamente la designación de un presidente provisional (pie se haga cargo del poder. Esta modificación obedece a la consideración de que, dado el reducido número de miembros de la comisión permanente, podría suceder que el presidente de la república, nombrado por un tiempo hasta de ocho meses, y quizá para todo un período, fuera electo por diez o doce personas, con riesgo de la aceptación por el pueblo de tal designación y del prestigio del presidente de la república."

LA SUSTITUCIÓN

PRESIDENCIAL

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El sistema a c t u a l d e sustitución p r e s i d e n c i a l h a r e c i b i d o críticas: Daniel M o r e n o lo califica d e c o m p l i c a d o y p o c o a f o r t u n a d o , a u n q u e 110 explica la razón d e su a f i r m a c i ó n . 7 R a m í r e z F o n s e c a h a c e u n a serie d e aseveraciones q u e n o revisten m a y o r i m p o r t a n c i a , 8 y el m a e s t r o ' l e n a R a m í r e z e n c u e n t r a en él varios d e f e c t o s ; en mi opinión, sólo es de t o m a r s e en c u e n t a su observación e n el s e n t i d o d e q u e el sistema a c t u a l , al r e q u e r i r el v o t o d e la m a y o r í a a b s o l u t a de los presentes, i n c u r r e e n u n a omisión q u e n o c o m e t i ó la ley f u n d a m e n t a l d e 1824: n o p r e v e r el caso en q u e n i n g u n o d e los c a n d i d a t o s logre r e u n i r el n ú m e r o d e votos exigido." N o s o i r o s p e n samos q u e en caso tal, el p o d e r e j e c u t i v o n o d e b e q u e d a r a c é f a l o , sino q u e es necesario d a r c u a n t a s r o n d a s d e v o t a c i ó n sean necesarias h a s t a l o g r a r la designación d e su titular. H a y q u e r e c o n o c e r q u e T e n a a c e p t a el sistema a c t u a l y le p a r e c e el m á s i d ó n e o d e los q u e M é x i c o h a c o n o c i d o a través d e su historia. E s t a m o s de a c u e r d o con ese p a r e c e r , a m é n d e q u e e n la r e a l i d a d el sistema h a o p e r a d o , a u n q u e 110 d i á f a n a m e n t e p o r n o h a b e r s e resp e t a d o los requisitos q u e m a r c a el a r t í c u l o 82, tal y c o m o ya liemos señalado. Portes Gil f u e n o m b r a d o p r e s i d e n t e i n t e r i n o p o r el congreso, ya q u e el p r e s i d e n t e electo O b r e g ó n f u e asesinado, y g o b e r n ó h a s t a el 4 d e f e b r e r o d e 1930. C o n f o r m e a la c o n v o c a t o r i a p a r a elecciones, fue electo p o p u l a r m e n t e O r t i z R u b i o p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o q u e comenzó el l 9 d e d i c i e m b r e de 1928. Es decir, el p r i m e r p e r í o d o de seis años iba a ser el d e O b r e g ó n : 1928-1934. O r t i z R u b i o 110 t e r m i n ó el p e r í o d o p a r a el cual f u e electo, d a d o q u e p r e s e n t ó su r e n u n c i a : g o b e r n ó del 5 de f e b r e r o de 1930 al 3 d e s e p t i e m b r e de 1932. Y a q u í se d i o u n a situación p e c u l i a r : c u a n d o se r e f o r m ó en e n e r o de 1928 el a r t í c u l o 8 3 p a r a a m p l i a r el p e r í o d o p r e s i d e n c i a l a seis años, 110 se a l t e r ó el a r t í c u l o 84 q u e c o n t i n u ó o r d e n a n d o q u e se n o m b r a r í a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o si la f a l t a o c u r r í a d e n t r o d e los dos primeros años, y u n p r e s i d e n t e sustituto si o c u r r í a e n los dos ú l t i m o s años del p e r í o d o . L a f a l t a de p r e s i d e n t e a c a u s a de la r e n u n c i a de Ortiz R u b i o o c u r r i ó después de los dos p r i m e r o s y a n t e s d e los dos últimos años. E m p e r o , el congreso designó al g e n e r a l A b e l a r d o L . Rodríguez c o m o p r e s i d e n t e sustituto p a r a t e r m i n a r el p e r í o d o , h a biendo f u n g i d o c o n tal c a r á c t e r del 3 d e s e p t i e m b r e d e 1932 al 30 d e n o v i e m b r e d e 1934. 7

Daniel Moreno, op. cit., p. 303. Francisco Ramírez Fonseca, op. cit., pp. 285-286. " Felipe Tena Ramírez, op. cit., pp. 449-450. f

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ORGANIZACIÓN

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E s t a i n c o n g r u e n c i a constitucional a f o r t u n a d a m e n t e se s u p e r ó con la r e f o r m a del 29 d e abril de 1933; p e r o en 1932, p e n s a m o s q u e si bien el congreso violó la letra de la constitución, se ciñó al s e n t i d o de la a m p l i a c i ó n del p e r í o d o y t a n f u e así, q u e pocos meses después se m o d i f i c ó el a r t í c u l o p a r a a d e c u a r l o al r e f o r m a d o a r t í c u l o 83. A h o r a bien, en la situación a n t e r i o r e r a m u y c o m p l i c a d o c o n v o c a r a elecciones p o r q u e entonces, ¿ q u i é n sería el presidente, si m i e n t r a s t a n t o , d e a c u e r d o con la constitución, n o se p o d í a n o m b r a r a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto? 1 0 Por t a n t o , creemos q u e el congreso n o t u v o o t r a a l t e r n a t i v a q u e o b r a r c o m o lo hizo d e s i g n a n d o a u n p r e s i d e n t e sustituto. U n a observación a d i c i o n a l : creemos q u e el a r t í c u l o 85 n o debió h a b e r e q u i p a r a d o la n o p r e s e n t a c i ó n del p r e s i d e n t e electo, a la situación de la elección n o d e c l a r a d a el l v d e d i c i e m b r e ; s u p o n g a m o s q u e d i c h a declaración se p u d i e r a h a c e r 12, 15, 20 o 3 0 días después del 1'-' de d i c i e m b r e , entonces, r e a l m e n t e ya n o es posible e f e c t u a r l a p o r q u e ya existe u n p r e s i d e n t e interino y ya se h a c o n v o c a d o p a r a elecciones p o p u l a r e s . Así, a través d e esta disposición, se d e r r u m b a t o d o el proceso electoral y se prefiere al presidente d e s i g n a d o p o r el congreso al electo p o p u l a r m e n t e . C r e e m o s q u e hay q u e s u p e r a r esta situación, p r e c i s a n d o el a r t í c u l o c o r r e s p o n d i e n t e . A h o r a , d e b e m o s p r e g u n t a r n o s quién sustituye al p r e s i d e n t e en caso d e e n f e r m e d a d o c u a n d o sale al e x t r a n j e r o , o q u é acontece e n caso d e su i n c a p a c i d a d o i n h a b i l i d a d . C r e e m o s q u e , e n t r e otras, e n casos d e e n f e r m e d a d está la disposición constitucional del n o m b r a m i e n t o d e u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o p a r a faltas t e m p o r a l e s ; sin e m b a r g o , este p r e c e p t o n o se h a e m p l e a d o y p e n s a m o s q u e el p r o b l e m a está en m a n o s del presidente, pues será ú n i c a m e n t e él q u i e n d e c i d a si su e n f e r m e d a d m e r e c e o n o la aplicación del p r e c e p t o , ya q u e t e n d r í a q u e ser él quien solicitara, el n o m b r a m i e n t o del p r e s i d e n t e interino, m a n i f e s t a n d o el t i e m p o q u e cree p u e d e d u r a r la e n f e r m e d a d . E n caso d e salidas al e x t r a n j e r o t a m p o c o h a o p e r a d o el sistema d e sustitución, m i s m o q u e t a m b i é n t e n d r í a q u e solicitar el p r o p i o presid e n t e . C r e e m o s q u e las c o m u n i c a c i o n e s m o d e r n a s h a c e n q u e a u n en el e x t r a n j e r o , el p r e s i d e n t e p u e d e d a r con rapidez y agilidad sus indicaciones, p o r lo q u e r e a l m e n t e n o es necesaria sustitución alguna. E n el caso de la visita de López Portillo a E s p a ñ a , la p r e n s a inf o r m ó , el 7 d e o c t u b r e de 1977, q u e el p r e s i d e n t e t o m a r í a las decisiones d o n d e se e n c o n t r a r a m e d i a n t e u n sistema d e c o m u n i c a c i ó n directa. "' Véase Stephen Spencer Goodspced, op. cit., p. 105.

LA

ADMINISTRACIÓN

L'ÚUI.ICA

FEDERAL

1} , R e s p e c t o a la . « c a p a c i d a d o la i n h a b i l i d a d , n o q u e d a m á s m e d i o q u e d e j a r q u e sea el congreso q u i e n la c a l i f i q u e n

2.

LA A D M I N I S T R A C I Ó N

PUBLICA

ü!>

re

FEDERAL

El p o d e r e j e c u t i v o es u n i t a r i o ; sólo en el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a recae el p o d e r e j e c u t i v o . Sin e m b a r g o , p a r a m a n e j a r aspectos t a n disímbolos, n u m e r o s o s e i m p o r t a n t e s , el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a c u e n t a c o n u n a serie d e c o l a b o r a d o r e s , ó r g a n o s y m e c a n i s m o s . Pod e m o s dividir este vasto i n u n d o q u e d e p e n d e y es auxiliar d e l p r e sidente d e la r e p ú b l i c a , e n dos c a m p o s : el d e las instituciones a d m i nistrativas c e n t r a l i z a d a s y el d e las instituciones p a r a e s t a t a l e s . 1 2 L a s instituciones a d m i n i s t r a t i v a s c e n t r a l i z a d a s s o n : a] L a p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a . b] L a s secretarías d e e s t a d o . c] L o s d e p a r t a m e n t o s

administrativos.

d] L a p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y la p r o c u r a d u r í a general d e justicia del distrito f e d e r a l . e] Los órganos agrarios. 1 8 L a s instituciones p a r a e s t a t a l e s s o n : a] Los o r g a n i s m o s descentralizados. b] L a s e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal, instituciones nacionales de crédito, organizaciones auxiliares nacionales d e c r é d i t o e instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y d e fianzas. c] Los fideicomisos. 1 ' 1 Nos v a m o s a r e f e r i r a algunos d e los m á s i m p o r t a n t e s y c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la república, c o m o son los secretarios d e e s t a d o y los jefes d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s .

11

Véase André Hauriou, op. cit., pp. 459-400, y John I). Fcerick, The problem of presidential inability-Will congress ever solve it7 en Fordham Law Review, Nueva York, editada por los estudiantes de Fordham University School of Law, vol. XXXH, num. 1. 1963, pp. 76, 100, 101, 110, 120-123 y 126. " Véase Andrés Sena Rojas, La función constitucional..., op. cit., pp. 227-230. " Véase y compárese con Manual de organización del gobierno federal 197), México, Secretaría de la Presidencia, 1973, pp. 465-493. " Esta clasificación la realiza así el artículo tercero de la ley orgánica de la administración pública federal.

70 3.

ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO. I! LOS SECRETARIOS

DE ESTADO Y LOS

JEFES

I)E

DEPARTAMENTO

ADMINISTRATIVO

L a constitución d e n o m i n a secretarios del d e s p a c h o a los secretarios d e estado, a quienes se suele c o n o c e r t a m b i é n c o m o ministros, d e n o m i n a c i ó n q u e la ley f u n d a m e n t a l e m p l e a sólo u n a vez, e n el a r t í c u l o 29, al referirse al consejo d e ministros. E n la p r á c t i c a , g e n e r a l m e n t e se les conoce c o m o secretarios d e estado, a u n q u e antes d e 1917 los t é r m i n o s d e secretario y ministro se u s a b a n i n d i s t i n t a m e n t e . Al resp e c t o , se e x p i d i ó el 16 d e s e p t i e m b r e de 1877 u n a circular de la secretaría de h a c i e n d a , en la q u e se a c l a r ó : "5 V L a constitución l l a m a secretarios del d e s p a c h o a los f u n c i o n a r i o s cjue a u t o r i z a n las d e t e r m i n a c i o n e s del p r e s i d e n t e y q u e le sirven d e consejeros. L a d e n o m i n a c i ó n d e ministros, q u e c o n f r e c u e n c i a se les d a , es imp r o p i a , t a n t o p o r q u e n o se usa p o r la constitución, c u a n t o p o r q u e ella es m á s u s a d a respecto d e los f u n c i o n a r i o s cjue d e s e m p e ñ a n esas a t r i b u c i o n e s en las m o n a r q u í a s y gobiernos imperiales." 1 6 L a institución d e las secretarías d e e s t a d o es u n a d e las m á s a n t i g u a s del M é x i c o i n d e p e n d i e n t e . D o n M i g u e l H i d a l g o y Costilla d e signó dos secretarios: d e e s t a d o y, del d e s p a c h o , y d e g r a c i a y justicia. L a constitución de A p a t z i n g á n creó tres secretarías: de g u e r r a , d e h a c i e n d a y d e gobierno. T a l y c o m o a f i r m a F r a g a , nuestras constituciones centralistas n u m e r a r o n las s e c r e t a r í a s ; e n c a m b i o , las constituciones federalistas d e j a r o n d i c h a e n u n c i a c i ó n a las leyes secundarias. 1 " E m p e r o , en los congresos constituyentes federales t a m b i é n existió la t e n d e n c i a a n o m b r a r las secretarías d e estado en la constitución. Asi, la comisión d e constitución del constituyente d e 1824, p r e s e n t ó el p r o y e c t o del a r t í c u l o 3 4 c r e a n d o c u a t r o secretarías: d e relaciones interiores y exteriores; de g u e r r a y m a r i n a ; de h a c i e n d a , y de justicia y negocios eclesiásticos. L a comisión retiró dicho a r t í c u l o después cjue el congreso se p r o n u n c i ó en c o n t r a , a f i r m á n d o s e q u e " e n la c o n s t i t u c i ó n n o se d e b í a f i j a r el n ú m e r o d e secretarías sino decirsé ú n i c a m e n t e q u e las h a b r á p a r a el d e s p a c h o de los asuntos del p o d e r e j e c u t i v o y q u e su n ú m e r o y otras c i r c u n s t a n c i a s r e g l a m e n t a r i a s se establecerán por decreto separado".17 D e igual f o r m a , el a r t í c u l o 9 0 q u e se p u s o a consideración del congreso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 p o r p a r t e d e la comisión de constitución, se a l e j a b a del proyecto d e C a r r a n z a y n u m e r a b a siete 10

Stcphen Spenccr Goodspccd, op. cil., p. 173. " Cabillo lraga, op. cil., p. J'JI ; y Arturo González Cosío, op. cil., pp. 143-

144. Crónicas de la constitución

federal de 1824, op. cil., p. 023.

S E C R E T A R I O S 1)E ESTADO

V JEFES

DE

DEPARTAMENTO

71

secretarías d e e s t a d o ; P a u l i n o M a c h o r r o y N a r v á e z , p r e s i d e n t e d e la s e g u n d a comisión d e c o n s t i t u c i ó n , p r e s e n t ó u n v o t o p a r t i c u l a r e n el s e n t i d o d e cjue f u e r a la ley s e c u n d a r i a la q u e d e t e r m i n a r a el n ú m e r o d e las secretarías de e s t a d o . 1 8 L a comisión d e constitución del congreso c o n s t i t u y e n t e p r o p u s o u n a n o v e d a d p a r a el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o : la c r e a c i ó n d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s . E n la respectiva exposición d e m o tivos a s e n t ó q u e : " P a r a el d e s e m p e ñ o d e las labores del e j e c u t i v o , necesita éste de diversos órganos q u e se e n t i e n d a n c a d a u n o con los diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n . Estos ó r g a n o s del p o d e r e j e c u t i v o son d e dos clases, s e g ú n la d o b l e f u n c i ó n d e d i c h o p o d e r , el c u a l ejerce a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas, c o m o c u a n d o c o n v o c a al congreso a sesiones, p r o m u l g a u n a ley, etc., o m e r a m e n t e a d m i n i s trativas, r e f e r e n t e s a u n servicio p ú b l i c o q u e n a d a tiene cjue ver con la política, tales c o m o los r a m o s de correos, telégrafos, s a l u b r i d a d , la e d u c a c i ó n p o p u l a r , cjue jjor r é g i m e n f e d e r a l d e p e n d e sólo del e j e c u t i v o d e la u n i ó n en lo relativo al distrito y territorios. D e este doble j í u n t o de vista r e s u l t a n dos grujios d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o , y son u n o s aquellos cjue e j e r c e n a t r i b u c i o n e s m e r a m e n t e políticas o, c u a n d o m e n o s , a la vez jjolíticas y a d m i n i s t r a t i v a s ; son los otros los q u e a d m i n i s t r a n a l g ú n servicio jiúblico q u e e n su f u n c i o n a m i e n t o n a d a tiene cjue ver c o n la jjolítica y, m á s t o d a v í a , es m u y jjernicioso que la jjolítica se mezcle en estos servicios, jnorque los desvía d e su o b j e t i v o n a t u r a l , q u e es la p r e s t a c i ó n al p ú b l i c o d e u n b u e n servicio e n el r a m o q u e se les e n c o m i e n d a , y n a d a m á s ; c u a n d o la jxilítica se m e z c l a en estos asuntos, desde el a l t o p e r s o n a l d e los servicios públicos, cjue n o se escoge ya según la c o m p e t e n c i a , sino según sus relaciones jíolíticas, h a s t a el f u n c i o n a m i e n t o m i s m o del sistema a d m i n i s t r a t i v o o f r e c e g r a n d e s dificultades. . . Al g r u j j o d e ó r g a n o s políticos o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o s jjertenecen las secretarías de estado, cjue c o n s e r v a n e n el jjroyecto d e la comisión los m i s m o s lincamientos g e n e r a l e s q u e t e n í a n e n la constitución d e 1 0 5 7 . . . Al s e g u n d o g r u p o d e ó r g a n o s del e j e c u t i v o , o sea a los m e r a m e n t e a d m i n i s t r a tivos, c o r r e s j j o n d e la c r e a c i ó n de u n a n u e v a clase d e e n t i d a d e s q u e se l l a m a r á n ' d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ' , cuyas f u n c i o n e s e n n i n gún caso e s t a r á n ligadas con la jxilítica, sino q u e se d e d i c a r á n ú n i c a y e x c l u s i v a m e n t e al m e j o r a m i e n t o d e c a d a u n o d e los servicios públicos, d e p e n d e r á n d i r e c t a m e n t e del j e f e del e j e c u t i v o , n o r e f r e n d a r á n los r e g l a m e n t o s y a c u e r d o s relativos a su r a m o , n o t i e n e n obligación ni f a c u l t a d d e c o n c u r r i r a las c á m a r a s a i n f o r m a r ni se les Diario de los debates del congreso constituyente. ji|>. 480-481.

1916-1917, op. cit., t. II,

^JJ

ORGANIZACIÓN DEL E J E C U T I V O . II

exigen c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e c u a l i d a d e s d e t e r m i n a d a s p a r a p o d e r ser n o m b r a d o s ; el presidente, q u e tiene la f a c u l t a d d e n o m b r a r l o s , q u e d a con el d e r e c h o d e calificar sus a p t i t u d e s , q u e d e b e n ser p r i n c i p a l m e n t e d e c a r á c t e r profesional y técnico. . . "

10

E n esta f o r m a se t r a t a b a de dividir a los c o l a b o r a d o r e s i n m e d i a t o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a : los secretarios d e e s t a d o con f u n c i o nes políticas y a d m i n i s t r a t i v a s — c o n f a c u l t a d d e r e f r e n d o y obligación de c o n c u r r i r a las c á m a r a s p a r a i n f o r m a r — , y los jefes d e dep a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con f u n c i o n e s exclusivamente a d m i n i s trativas. El p r o y e c t o d e a r t í c u l o 9 0 q u e p r e s e n t a b a la comisión, e n su p a r t e f i n a l i n d i c a b a la existencia d e los d e p a r t a m e n t o s a d m i n i s t r a t i v o s ; p e r o c o m o este a r t í c u l o se retiró p o r la oposición q u e existió p a r a q u e se n u m e r a r a n las secretarías d e estado, el a r t í c u l o 90 q u e se a p r o b ó f u e el del proyecto de C a r r a n z a q u e p a r a n a d a se refería a los d e p a r t a m e n t o s administrativos, q u e d a n d o ú n i c a m e n t e alusión a ellos e n el a r t í c u l o 92 p o r u n descuido del c o n s t i t u y e n t e ; a c e r t a d a m e n t e se h a d i c h o q u e la constitución, e n el a r t í c u l o 92, s u p o n e su existencia, p e r o n o la i m p o n e . A h o r a bien, T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e la ley s e c u n d a r i a n o p u e d e e q u i p a r a r a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o con los secretarios d e e s t a d o e n c u a n t o : a ] al r e f r e n d o , b] a l f u e r o y c] a la integración del g a b i n e t e ; p e r o c o m o el d i c t a m e n d e la comisión q u e d ó insubsistente, n o h a y i m p e d i m e n t o constitucional p a r a q u e se o c u p e n t a m b i é n d e cuestiones políticas. 2 0 P a r a I g n a c i o B u r g o a , la situación d e los jefes d e d e p a r t a m e n t o n o es s u s t a n c i a l m e n t e d i f e r e n t e d e la q u e g u a r d a n los secretarios d e estado, ya q u e u n o s y otros son simples c o l a b o r a d o r e s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u i e n los n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e ; B u r g o a a f i r m a q u e se suele a r g u m e n t a r q u e las secretarías se o c u p a n d e cuestiones m á s i m p o r t a n t e s q u e los d e p a r t a m e n t o s d e estado. 2 1 R e s p e c t o a las a n t e r i o r e s opiniones d e dos distinguidos constitucionalistas, h a y q u e t e n e r e n c u e n t a q u e el consejo d e ministros n o es lo m i s m o q u e el gabinete, p o r q u e el p r i m e r o sólo existe p a r a u n caso específico. L a constitución, al n o m e n c i o n a r a los i n t e g r a n t e s del consejo d e ministros y p e r m i t i r su precisión a la ley s e c u n d a r i a , d e j a a m p l i o m a r g e n p a r a legislar y l e g a l m e n t e se h a a c o s t u m b r a d o incluir e n el consejo a los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , lo q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n es c o m p l e t a m e n t e constitucional. " Ibid., 20 21

SECRETARIOS DE ESTADO

Y J E F E S DE DEPARTAMENTO

Es m u y difícil p o d e r sostener q u e u n a secretaría d e e s t a d o es m á s i m p o r t a n t e o se o c u p a d e m a t e r i a s m á s i m p o r t a n t e s q u e u n d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o . T é n g a s e sólo e n c u e n t a al d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l y se v e r á q u e i n d u d a b l e m e n t e es m á s i m p o r t a n t e q u e m u c h a s secretarías d e estado, y, d e s d e luego, q u e el j e f e d e ese d e p a r t a m e n t o se o c u p a d e cuestiones políticas. Así, las d i f e r e n c i a s e n t r e los secretarios d e e s t a d o y los j e f e s d e departamento son: a] Los p r i m e r o s tienen la f a c u l t a d d e r e f r e n d o ; los segundos no. b] L o s p r i m e r o s son "altos f u n c i o n a r i o s " , y c o m o tales g o z a n d e f u e r o y son sujetos del j u i c i o d e responsabilidad p o l í t i c a ; los seg u n d o s no. c] A los p r i m e r o s se les f i j a n requisitos constitucionales p a r a p o d e r ser n o m b r a d o s ; a los segundos no. El a r t í c u l o 91 c o n s t i t u c i o n a l d i s p o n e q u e : " P a r a ser secretario del d e s p a c h o se r e q u i e r e : ser c i u d a d a n o m e x i c a n o p o r n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus d e r e c h o s y t e n e r t r e i n t a años c u m p l i d o s . " C l a r a m e n t e se ve q u e se p i d e n tres requisitos q u e p e r m i t e n casi c o m p l e t a libertad al p r e s i d e n t e p a r a n o m b r a r a sus secretarios. Q u i z á sólo q u e p a c o m e n t a r q u e la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o , q u e h a sido j u s t i f i c a d a p o r la t e o r í a , 2 2 es requisito q u e n o se exige e n otros p a í ses, y q u e el h e c h o d e n o exigirlo h a d a d o en ellos resultados p o sitivos. R e c o r d e m o s el caso d e H e n r y Kissinger c o m o j e f e del d e p a r t a m e n t o d e e s t a d o n o r t e a m e r i c a n o ; p e r o claro q u e p u e d e resultar preferible n o c o r r e r riesgos y exigir la n a c i o n a l i d a d p o r n a c i m i e n t o . P o d e m o s c o n c l u i r q u e la situación a d m i n i s t r a t i v a y política d e los secretarios d e e s t a d o y los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o son similares, p u e s las diferencias e n t r e ellos n o son m u y g r a n d e s , a m é n de q u e incluso c o n s t i t u c i o n a l r n e n t e se les está a p r o x i m a n d o , c o m o lo i n d i c a la r e f o r m a al s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3 p a r a q u e los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y otros f u n c i o n a r i o s p u e d a n ser citados p o r c u a l q u i e r a d e las c á m a r a s , a fin de q u e i n f o r m e n c u a n d o se d i s c u t a u n a ley o se estudie u n negocio c o n c e r n i e n t e a su actividad. El a r t í c u l o 10 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal d i s p o n e q u e : " L a s secretarías d e e s t a d o y los d e p a r t a m e n t o s administrativos t e n d r á n igual r a n g o , y e n t r e ellos n o h a b r á , p o r lo tanto, p r e e m i n e n c i a a l g u n a . " E n t r e las secretarías de e s t a d o a c t u a l m e n t e n o existe n i n g u n a jer a r q u í a ; situación d i f e r e n t e f u e c u a n d o la p r o p i a constitución d e 1857 estableció q u e las f a l t a s absolutas o t e m p o r a l e s del p r e s i d e n t e

pp. 477-478.

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 453. Ignacio Burgoa, oh cit., pp. 871-872.

73

Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 455.

74

ORGANIZACIÓN

DEL E J E C U T I V O .

II

d e la r e p ú b l i c a d e b í a n ser suplidas p o r el secretario d e relaciones exteriores, y si éste n o existía o estaba i m p e d i d o , p o r los otros secretarios e n el o r d e n q u e estableciera la ley respectiva. E n r e a l i d a d , existen a l g u n a s secretarías q u e son m u y i m p o r t a n t e s . S t e p h e n S p e n c e r G o o d s p c e d o p i n a q u e , a p a r t i r d e 1917, las secretarías m á s i m p o r t a n t e s son las d e g u e r r a , h a c i e n d a y g o b e r n a c i ó n . 2 8 E n la p r á c tica, d u r a n t e varios sexenios la secretaría d e g o b e r n a c i ó n , p o r la índole d e su p r o p i a c o m p e t e n c i a , h a t e n i d o u n a especial f u e r z a , y el secretario d e g o b e r n a c i ó n h a a c t u a d o c o m o j e f e del g a b i n e t e o c o m o s e g u n d o h o m b r e f u e r t e del país, después del p r e s i d e n t e de la república. E n a l g u n o s países se a d m i t e la f i g u r a del ministro sin cartera, o sea, d e q u i e n t e n i e n d o el n o m b r a m i e n t o d e m i n i s t r o n o está a c a r g o d e n i n g ú n ministerio, p e r o auxilia al p r e s i d e n t e a establecer la o r i e n t a c i ó n política g e n e r a l del país. 2 1 E n M é x i c o a c t u a l m e n t e n o se c o n o c e d i c h a f i g u r a . E m p e r o , e n la ley d e secretarías y d e p a r t a m e n t o s d e e s t a d o d e 1946 se a d m i t í a la existencia d e h a s t a dos secretarios sin c a r t e r a con el o b j e t o d e q u e a u x i l i a r a n al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; esa disposición se d e r o g ó p o r q u e t r a j o consigo p r o b l e m a s políticos. 2 5 E n t r e las cuestiones q u e se h a n p l a n t e a d o respecto a los secretarios de e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o , se e n c u e n t r a la d e si d e b e n p r e s e n tar su r e n u n c i a o si cesan a u t o m á t i c a m e n t e en sus cargos al t é r m i n o del c o r r e s p o n d i e n t e sexenio. 2 " E s a a l t e r n a t i v a n o tiene m a y o r i m p o r t a n c i a , d a d o q u e el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e l i b r e m e n t e a los secretarios d e e s t a d o y jefes d e d e p a r t a m e n t o . G e n e r a l m e n t e present a r á n su r e n u n c i a al p r e s i d e n t e q u e los n o m b r ó ; p e r o si a l g u n o n o lo hiciere, al n o m b r a r s e el n u e v o secretario o jefe, el a n t e r i o r cesará a u t o m á t i c a m e n t e e n sus funciones. El p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a en c u a l q u i e r m o m e n t o p u e d e pedirle a u n secretario de e s t a d o o j e f e de d e p a r t a m e n t o q u e p r e s e n t e su r e n u n c i a , y así se h a h e c h o en m u c h a s ocasiones: a la r u p t u r a d e C á r d e n a s con Calles, C á r d e n a s r e e s t r u c t u r ó su g a b i n e t e p a r a sacar a los e l e m e n t o s callistas. E n ocasiones, se q u e d a n p e r s o n a s del antiguo régimen q u e n o son d e t o d o el a g r a d o del p r e s i d e n t e y éstos, en el t r a n s c u r s o d e l sexenio, p r e s e n t a n su r e n u n c i a c o m o a c o n t e c i ó con U r u c h u r t u en la é p o c a d e D í a z O r d a z . M á s cerca e n el t i e m p o , d u r a n t e el p e r í o d o del p r e s i d e n t e E c h e "54 Stephen Spentcr Goodspced, op. cit., p. 09. Pao lo Bisca rcllí di Ruffia, Derecho constitucional, 1905, p. 458. * Evangelúia A. Castro, op. cit-, p. 78. M Ib id., p. 79.

Madrid, Ed. Tccnos,

SECRETARIOS DE ESTADO

V JEFES

DE D E P A R T A M E N T O

75

v e n í a o c u r r i e r o n c a m b i o s i m p o r t a n t e s e n las secretarías y d e p a r t a m e n t o s d e estado. P o r e j e m p l o : u n o d e los h o m b r e s públicos m á s i m p o r t a n t e s al c o m i e n z o d e ese sexenio era Alfonso M a r t í n e z D o mínguez, j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , q u i e n p r e s e n t ó su r e n u n c i a c o m o c o n s e c u e n c i a del p r o b l e m a del 10 de j u n i o de 1971, f e c h a e n la q u e e s t u d i a n t e s f u e r o n a t a c a d o s p o r u n g r u p o a r m a d o d e n o m i n a d o "los h a l c o n e s " q u i e n e s al p a r e c e r c o b r a b a n e n las n ó m i n a s del d e p a r t a m e n t o . E n esta f o r m a — s e o p i n ó — el p r e s i d e n t e se d e s h a c í a d e u n p e r s o n a j e i m p o r t a n t e y p o d e r o s o f u e r a d e su g r u p o , y ligado con el l i c e n c i a d o D í a z O r d a z . 2 7 C u a n d o el secretario d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o , Lic. H u g o 15. M a r g á i n , p r e s e n t ó su r e n u n c i a , se o p i n ó q u e esa r e n u n c i a se d e b í a a q u e el licenciado M a r g á i n n o e s t a b a de a c u e r d o con la política h a c e n d a r í a del p r e s i d e n t e ; éste le restó i m p o r t a n c i a a la r e n u n c i a al d e c l a r a r : " d e todas m a n e r a s , las f i n a n z a s del país se m a n e j a n desde la p r e s i d e n c i a d e la r e p ú b l i c a " . H a y q u e a s e n t a r q u e a l g u n o s secretarios d e e s t a d o r e p i t e n en el c a r g o o e n o t r a s e c r e t a r í a d e estado. H a s t a 1934, m á s del 5 0 % d e los secretarios d e e s t a d o h a b í a n servido e n ese nivel c o n otros p r e sidentes. D e los 17 secretarios y jefes del g e n e r a l A b e l a r d o L . R o dríguez, 15 ya lo h a b í a n sido c o n a l g u n o d e los p r e s i d e n t e s a n t e r i o res. E s t a situación f u e c a m b i a d a p o r C á r d e n a s al r o m p e r c o n C a l l e s y m o d i f i c a r su g a b i n e t e . 2 8 D e los g a b i n e t e s a p a r t i r d e 1920, e n los p r i m e r o s c u a t r o , r e p i t i e r o n en p r o m e d i o u n 6 0 % , y en los siguientes el p r o m e d i o es d e 16%. 2 ! l P e t e r H . S m i t h en u n estudio q u e realizó, p u s o de relieve q u e d u r a n t e el p e r í o d o de 1946-1971, de 137 designaciones d e secretarios de estado, 36 f u e r o n h e c h a s a p e r s o n a s q u e ya o c u p a b a n u n cargo d e ese n i v e l ; 31 f o r m a b a n p a r t e del s u b g a b i n e t e ; 21 e r a n b u r ó c r a t a s de la f e d e r a c i ó n ; 13 e r a n g o b e r n a d o r e s ; 11 e r a n senadores; 8 e r a n dirigentes centrales del PRI; 5 e r a n directores d e empresas oficiales o semioficiales; 2 e r a n b u r ó c r a t a s locales; 2 e r a n líderes sindicales, y 6 a p e r s o n a s e n otros puestos públicos. T a m b i é n se d a n las cifras siguientes: 8 7 5 novicios l a b o r a r o n c o n u n ú n i c o

a Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo..., op. cit., pp. 87-88. * Ensayo elaborado en la Universidad de Wanvick, Inglaterra: El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes de 1920 a la lecha, Secretarla de! Patrimonio Nacional, 1973. Para estos cálculos consideró como gabinete a los secretarios de estado, los directores de las mayores empresas y organismos estatales como PI MI X e ISSSTE, y al regente del distrito federal. 1,1 lliid.

76

ORGANIZACIÓN DFJ. EJECUTIVO. II

p r e s i d e n t e ; 294 p u d i e r o n m a n t e n e r s e c o n el siguiente; 122 con tres, y sólo u n o logró sobrevivir con siete presidentes. - ™ E n t r e a l g u n o s d e los casos d e personas q u e repitieron c o m o secretarios d e e s t a d o o jefes d e d e p a r t a m e n t o , p o d e m o s m e n c i o n a r a E d u a r d o S u á r e z , M a r t e R . G ó m e z , Ezequiel Padilla, E m i l i o P o r t e s Gil, A n t o n i o O r t i z M e n a y E r n e s t o P. U r u c h u r t u .

4.

j I. I , ^

EL

GABINETE

E n M é x i c o , al igual q u e e n G r a n B r e t a ñ a y Estados U n i d o s d e A m é r i c a , el g a b i n e t e es u n a institución e x t r a c o n s t i t u c i o n a l , ya q u e n o se e n c u e n t r a r e g l a m e n t a d a e n la ley f u n d a m e n t a l ni e n n i n g u n a n o r m a s e c u n d a r i a . El g a b i n e t e es la r e u n i ó n d e los principales colab o r a d o r e s del p r e s i d e n t e q u e lo asesoran sobre los p u n t o s q u e el p r o p i o p r e s i d e n t e desea. E s t á e n m a n o s del p r e s i d e n t e c o n v o c a r o n o al g a b i n e t e . El p r e s i d e n t e p u e d e o p t a r por e s c u c h a r las opiniones de sus m á s c e r c a n o s c o l a b o r a d o r e s en f o r m a s e p a r a d a . E m p e ro, algunos presidentes m e x i c a n o s sí h a n a c o s t u m b r a d o r e u n i r al g a b i n e t e con c i e r t a p e r i o d i c i d a d o p a r a asuntos de especial i m p o r t a n c i a . P o r e j e m p l o , C á r d e n a s , a n t e la n e g a t i v a d e las e m p r e s a s p e t r o l e r a s p a r a c u m p l i r c o n el l a u d o y el fallo d e la s u p r e m a corte q u e las obligaba a a u m e n t a r los salarios a sus t r a b a j a d o r e s , citó al g a b i n e t e p a r a c o n o c e r sus opiniones sobre las m e d i d a s q u e d e b í a n realizarse si las e m p r e s a s persistían en n o q u e r e r a c a t a r ese l a u d o . 3 1 Se h a o p i n a d o q u e r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e m e x i c a n o n o tiene gabinete, lo q u e r e d u n d a e n p o c a c o o r d i n a c i ó n e n t r e los organismos federales, h a c i é n d o s e m u y difícil conseguir la u n i d a d de acción e n t r e a q u e l l o s q u e d e b e n f o r m u l a r la política en u n d e t e r m i n a d o c a m p o . n 2 T a l a f i r m a c i ó n n o es c o m p l e t a m e n t e cierta, p u e s t o q u e h a sido c a d a p r e s i d e n t e el q u e d e c i d e si t r a b a j a o n o con el g a b i n e t e , y m u c h o s sí h a n utilizado esta institución. Y a a s e n t a m o s q u e g a b i n e t e n o es s i n ó n i m o de consejo de ministros. E s t e ú l t i m o sólo f u n c i o n a en caso d e q u e el p r e s i d e n t e d e la m p e i c r H. Sinitli, La movilidad política en el México contemporáneo, cu Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pp. 143 y 147. Lázaro Cárdenas, Obras. 1—Apuntes ¡9I3-19J0, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, t. i, p. 387. " Miguel S. Wionczek, Antecedentes e instrumentos de la planeación de México, en Bases para la planeación económica y social de México, México, Siglo XXI, 1974, p. 63.

El. GABINETE

república d e c i d a solicitar al congreso d e la u n i ó n la suspensión g a r a n t í a s individuales, y su integración está e s p e c i f i c a d a en el tículo 6 d e la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l : secretarios d e estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a t i v o y p r o c u r a d o r general d e la r e p ú b l i c a , presididos p o r el p r e s i d e n t e la m i s m a .

77 de arlos el de

E n c a m b i o , el g a b i n e t e suele reunirse p e r i ó d i c a m e n t e p a r a e x a m i n a r a s u n t o s generales, líneas políticas y a s u n t o s p a r t i c u l a r e s ; la a g e n d a del g a b i n e t e la d e t e r m i n a , c o m o ya decíamos, el p r e s i d e n t e . Su i n t e g r a c i ó n n o está d e t e r m i n a d a e n n i n g u n a ley ni r e g l a m e n t o , p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e tiene libertad p a r a d e t e r m i n a r su c o m p o sición y así lo h a h e c h o e n la r e a l i d a d ; g e n e r a l m e n t e se c o m p o n e de los secretarios de estado, los jefes d e d e p a r t a m e n t o a d m i n i s t r a tivo, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a y otros f u n c i o n a r i o s . Calles incluyó al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito f e d e r a l ; O r t i z R u b i o , a su secretario p a r t i c u l a r . 3 8 T a m b i é n se p u e d e h a b l a r del g a b i n e t e en sentido a m p l i o o " g a b i n e t o t c " q u e incluye al g a b i n e t e , m á s u n a serie d e f u n c i o n a r i o s d e los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal c o m o P E M E X , I M S S , comisión federal de electricidad, ISSSTE, etc. L a f o t o g r a f í a oficial q u e se a c o s t u m b r a t o m a r con el presidente d e la r e p ú b l i c a al inicio del sexenio, es del g a b i n e t e en sentido a m p l i o ; es decir, incluye a los f u n c i o n a r i o s q u e n o i n t e g r a n el g a b i n e t e en sentido estricto. L a composición de los gabinetes h a ido c a m b i a n d o . D e 1920 a 1940, el 3 9 % d e sus m i e m b r o s tenía a l g ú n r a n g o militar. E n el gabinete d e O b r e g ó n h a b í a doce generales, y de los restantes once, la mayoría tenía a l g u n a experiencia castrense. A p a r t i r d e 1940, los militares son asignados a secretarías " p r o f e s i o n a l e s " c o m o la d e la d e fensa, m a r i n a , o el ex d e p a r t a m e n t o d e la industria militar. D e 1946 a nuestros días, sólo u n general h a o c u p a d o u n c a r g o " n o p r o f e sional", y éste f u e Alfonso C o r o n a del Rosal, en el d e p a r t a m e n t o del distrito federal. 3 4 E n la integración de los g a b i n e t e s h a n t e n i d o p r e d o m i n i o e n p r i mer l u g a r los a b o g a d o s , y después los ingenieros.

:t1 Stcplien Spencer Goodspccd, op. cíl., pp. 92, 105 y 175. •" El sistema político mexicano: análisis de los gabinetes ile 1920 a la ¡echa, op. cíl., sin numeración.

LOS ORGANIZACIÓN

78 5.

LA OFICINA DEL

HILL E J E C U T I V O .

PRESIDENTE

El p r e s i d e n t e c u e n t a con auxiliares directos q u e son u n a especie de " e s t a d o m a y o r civil". - ' 15 E n 1970, lo (jue p o d e m o s l l a m a r la oficina del p r e s i d e n t e o, corno o f i c i a l m e n t e se le d e n o m i n a , la presidencia d e la r e p ú b l i c a , e s t a b a i n t e g r a d a p o r : a ] secretaría p r i v a d a , b] secretaría auxiliar, c] e s t a d o m a y o r presidencial, d] dirección general de a d m i n i s t r a c i ó n y e] dirección general de d i f u s i ó n y relaciones públicas. Estas oficinas c o n t a b a n con 36 f u n c i o n a r i o s cuyos n o m b r e s se listaban en el d o c u m e n t o oficial.'"' 0 E n 1973, en el Manual de organización del gobierno federal?' la oficina del p r e s i d e n t e se i n t e g r a b a c o n la secretaría p r i v a d a , el e s t a d o m a y o r presidencial y la dirección general d e a d m i n i s t r a c i ó n , y se listaban e n ella 28 f u n c i o n a r i o s . E n el p r o p i o Manual se especificab a n cuáles e r a n las f u n c i o n e s de esas d e p e n d e n c i a s . El a r t í c u l o 8 de la ley o r g á n i c a de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e ral d i s p o n e q u e : " P a r a e s t u d i a r y d a r f o r m a a los a c u e r d o s presidenciales, c o m p i l a r las leyes y decretos p r o m u l g a d o s , los r e g l a m e n t o s , a c u e r d o s y resoluciones e x p e d i d o s p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; p a r a e s t u d i a r y p r o m o v e r las m o d i f i c a c i o n e s q u e d e b a n hacerse a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y c o o r d i n a r y e v a l u a r su e j e c u c i ó n ; así c o m o p a r a la a t e n c i ó n d e servicios de d i f u s i ó n y relaciones públicas, el t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l c o n t a r á c o n las u n i d a d e s respectivas, a d e m á s d e aquellas d e asesoría y a p o y o técnico y d e coord i n a c i ó n e n áreas prioritarias q u e el p r o p i o e j e c u t i v o d e t e r m i n e , d e a c u e r d o con el p r e s u p u e s t o a s i g n a d o a la presidencia d e la r e p ú blica."

6.

LOS P R E S I D E N T E S

DE

I'RESMIENTES

DE

MÉXICO

79

11

MEXICO

José I t u r r i a g a e n u n i n t e r e s a n t e ensayo n o s p r o p o r c i o n a a l g u n o s datos 118 sobre los presidentes d e n u e s t r o p a í s : desde la i n d e p e n d e n c i a 35 Manuel Caicía,Pclayo, Derecho constitucional comparado, Madrid, Revista de Occidente, 1964, p. 373. Véase Maurice Diivcrgcr, op. cit., pp. 330-331, y Time, 4 de agosto de 1975, sobre datos acerca de la oficina o despacho del presidente norteamericano. "•Manual de organización del gobierno /citerai. 1969-197.0, México, Secretaría de la Presidencia, 1969, pp. 157-159. ••" Ibid., pp. 135-139. José Iturriaga, op. cil., pp. 3-5.

y hasta el sexenio del p r e s i d e n t e Rui/. C o r t i n e s , en esos 137 a ñ o s dos meses y tres días, se registraron 112 c a m b i o s g u b e r n a m e n t a l e s , habiendo tenido cada gobierno una duración promedio de un a ñ o y tres meses. E n sólo 59 a ñ o s y f r a c c i ó n , h u b o 95 c a m b i o s del t i t u l a r del p o d e r e j e c u t i v o ; así, a c a d a u n o d e esos g o b e r n a n t e s le c o r r e s p o n d e e n p r o m e d i o u n lapso a p r o x i m a d o d e siete meses. E n 18 ocasiones h e m o s tenido dos g o b e r n a n t e s s i m u l t á n e o s , y c a d a u n o d e ellos se h a ost e n t a d o c o m o el legítimo. M é x i c o , a p a r t i r d e su i n d e p e n d e n c i a , ha tenido 5 9 presidentes, y a l g u n o s d e ellos h a n o c u p a d o la p r e s i d e n c i a en varias ocasiones.

La siguiente lista de los presidentes de México, está tomada de Mexicano: ésta es tu constitución, op. cil., pp. 217-221: Guadalupe Victoria (10 de octubre de 1824 - 1" de abril de 1829); Vicente Guerrero ( l 9 de abril de 1829 — 17 de diciembre de 1829) ; José María Bocanegra (18 de diciembre de 1829 - 23 de diciembre de 1829) : Pedro Velez asociado de Lucas Alamán y Luis Q u i n t a n a r (23 de diciembre de 1829 — 31 de diciembre de 1829) ; Anastasio Bustamante (vicepresidente en funciones) ( l v de enero de 1830 — 13 de agosto de 1832), (19 de abril de 1837 - 17 de marzo de 1839), (11 de julio de 1839 — 22 de septiembre de 1811) ; Melchor Múzquiz (1-1 de agosto de 1832 — 2G de diciembre de 1832) ; Manuel Gómez Pedraza (24 de diciembre de 1832 - 31 de marzo de 1833); Valentín Gómez Farfas ( l 9 (le abril de 1833 - 15 de mayo de 1833), (2 de junio de 1833 - 17 de j u n i o de 1833), (6 de julio de 1833 - 27 de octubre de 1833), (5 de diciembre de 1833 - 23 de abril de 1834), (2-1 de diciembre de 1846 - 20 de marzo de 1847) ; Antonio López de Santa Atina (10 de mayo de 1833 - 2 d e j u n i o de 1833), (18 de j u n i o de 1833 6 de julio de 1833), (28 de octubre de 1833 - 4 de diciembre de 1833), (24 de abril de 1834 - 27 de enero de 1835), (18 de marzo de 1839 - 9 de julio de 1839), (10 de octubre de 1841 - 25 de octubre de 1842), (5 de marzo de 1843 - 3 de octubre de 1813), (4 de junio de 1844 - 12 de septiembre de 1844), (21 de marzo de 1847 - 31 de marzo de 1847), (20 de mayo de 1817 - 15 de septiembre de 1817), (20 de abril de 1853 - 9 de agosto de 1855); Miguel Barragán (28 de enero de 1835 — 2 de noviembre de 1835), (3 de noviembre — l p de marzo de 1836); José J u s t o Corro (2 de marzo de 1836 — 18 de abril de 1837) ; Nicolás Bravo (10 de julio de 1839 - 17 de julio de 1839), (26 de octubre de 1842 - 5 de marzo de 1843), (29 de julio de 1846 — (i de agosto de 1846); Francisco Javier Echeverría (22 de septiembre de 1841 — 10 de octubre de 1841); Valentín Canalizo (I de octubre de 1843 — 3 de junio de 1844); [osé Joaquín de Herrera (12 de septiembre de 1841 — 20 de septiembre de 1844), (6 ele diciembre de 1811 - 30 de diciembre de 1815), (2 de junio de 1848 - 15

! g 14 ACION i * . »B -

ORGANIZACIÓN DEL EJECUTIVO.

II

t lc

enero ile 1851); Mariano Paredes ilc Arrillaga (3 de enero de 1846 — 29 de julio de 184G) ; José Mariano Salas ((i de agosto de 1846 — 23 de diciembre de 1846); Pedro María Anaya (2 de abril de 1847 — 20 de mayo de 1847), (14 de noviembre de 1847 — 7 de enero de 1848); Manuel de la Peña y Peña (22 de septiembre de 1847 — 12 de noviembre de 1847), (8 de enero de 1848 — 3 de j u n i o de 1848); Mariano Arista (15 de enero de 1851 — 4 de enero de 1853) ; J u a n Bautista Cevallos (5 de enero de 1853 — 7 de febrero de 1853) ; Manuel M. Lombardini (7 de febrero de 1853 - 20 de abril de 1853) ; Martín Carrera (14 de agosto de 1855 — 12 de septiembre de 1855); Rómulo Díaz de la Vega (12 de septiembre de 1855 — 3 de octubre de 1855) ; J u a n Alvarez (4 de octubre de 1855 — 10 de diciembre de 1855) ; Ignacio Comonfort (11 de diciembre de 1855 — 30 de noviembre de 1857), (I 9 de diciembre de 1857 - 20 de enero de 1858) ; Benito Juárez (19 de enero de 1858 - 18 de julio de 1872); Félix Zuloaga (21 de enero de 1858 - 24 de diciembre de 1858), (24 de enero de 1859 2 de febrero de 1859), (9 de mayo de 1860 - 10 de mayo de 1860); Manuel Robles Pezucla (23 de diciembre de 1858 — 21 de enero de 1859); Miguel Miramón (2 de febrero de 1859 - 12 de agosto de 1860), (15 de agosto de 1860 — 24 de diciembre de 1860); J . Ignacio Pavón (13 de agosto de 1860 — 14 de agosto de 1860); Sebastián Lerdo de T e j a d a (19 de julio de 1872 - 20 de noviembre de 1876); José María Iglesias (28 de octubre de 1876 - 1877); Porfirio Díaz (23 de noviembre de 1876 - 11 de diciembre de 1876), (16 de febrero de 1877 - 4 de mayo de 1877), (5 de mayo de 1877 - 30 de noviembre de 1880), ( l 9 de diciembre de 1884 — 25 de mayo de 1911); J u a n N. Méndez (6 de diciembre de 1876 - 17 de febrero de 1877); Manuel González (1» de diciembre de 1880 — 30 de noviembre de 1884) ; Francisco León de la Barra (25 de mayo de 1911 — 6 de noviembre de 1911); Francisco I. Madero (6 de noviembre de 1911 — 19 cíe febrero de 1913); Pedro La se u rain (19 de febrero de 1913 - de las 10.30 p. m. a las 11.00 p. m.) ; Victoriano H u e r t a (19 de febrero de 1913 — 15 de julio de 1914); Vcnustiano Carranza (26 de marzo de 1913 - 30 de abril de 1917), ( l 9 de mayo de 1917 — 21 de mayo de 1920) ; Francisco Carbajal (15 de julio de 1914 — 13 de agosto de 1914); Fulalio Gutiérrez (3 de noviembre de 1914 — 16 de enero de 1915); Roque González Garza (16 de enero de 1915 — 10 de j u n i o de 1915); Francisco Lagos Cházaro (10 de junio de 1915 — 14 de octubre de 1915) ; Adolfo de la H u e r t a ( l 9 de junio — 30 de noviembre de 1920); Alvaro Obregón ( l 9 de diciembre de 1920 -30 de noviembre de 1924); Plutarco Elias Calles ( l 9 de diciembre de 1924 - 30 de noviembre de 1928); Emilio. Portes Gil ( l 9 de diciembre de 1928 - 5 de febrero de 1930); Pascual Ortiz R u b i o (5 de febrero de 1930 — 2 de septiembre de 1932) ; Abelardo L. Rodríguez. (3 de septiembre de 1932 — 30 de noviembre de 1934); Lázaro Cárdenas (I 9 de diciembre de 1934 — 30 de noviembre de 1940); Manuel Ávila Camacho (I 9 de diciembre de 1940 — 30 de noviembre de 1946) ; Miguel Alemán Valdés (!'•' de diciembre de 1946 - 30 de noviembre de 1952); Adolfo

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s

LOS PRESIDENTES DE MÉXICO

81 R . n z C o „ i „ c s ( I 9 de diciembre de I 9 5 2 xn , Adolfo López Mateos (f l 9 d e , r • , ~ 3 0 d c " " v i e m b r e de 1958W 1964}- r,.i, diciembre de 1958 sn i i»»»;, >-">V . Gustavo Díaz Ordaz f 1l 9 ü,ir , , ~ 3 0 t l e noviembre de c ore de l<)7m • Li u i •s E d , , v diciembre de 1964 ho .i 30 Z e v e r r í a Alvarez m , ~ 30 d c nov'em( d c dlcI 30 de noviembre dc 11976» • I^a j / «9 n b r e de 1970 J76 1976-,. > ' José López Portillo ( i d c diciembre d e

INICIATIVA LEGISLATIVA

\ 1. LAS

FACULTADES

PRESIDENCIALES^

V

.¿E1 p r e s i d e n t e m e x i c a n o tiene múltiples f a c u l t a d e s , y estas p r o v i e n e n d e tres g r a n d e s f u e n t e s : la c o n s t i t u c i ó n , las leyes o r d i n a r i a s y el sistema político/* C o m o e j e m p l o d e f a c u l t a d e s constitucionales p o d e m o s m e n c i o n a r : la d e n o m b r a m i e n t o , las q u e e j e r c e e n m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l y las d e iniciativa d e ley, p r o m u l g a c i ó n y e j e c u c i ó n d e las leyes. E n t r e las f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e leyes o r d i n a r i a s p o d e m o s m e n c i o n a r : su i n t e r v e n c i ó n e n los o r g a n i s m o s descentralizados y e m presas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y su intromisión en los m e d i o s masivos d e c o m u n i c a c i ó n . D e b e tenerse en c u e n t a q u e h a y f a c u l t a d e s q u e se e n c u e n t r a n t a n t o e n la constitución c o m o e n leyes s e c u n d a r i a s ; p o r e j e m p l o , es m u y i m p o r t a n t e la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a design a r a sus m á s c e r c a n o s colaboradores, a t r i b u c i ó n cuyo f u n d a m e n t o es el a r t í c u l o 8 9 constitucional. Sin e m b a r g o , leyes o r d i n a r i a s t a m bién le c o n c e d e n f a c u l t a d e s d e n o m b r a m i e n t o , tal y c o m o a c o n t e c e c o n diversas clases d e m a g i s t r a d o s y jueces, así c o m o c o n f u n c i o n a r i o s d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal. E n m a t e r i a e c o n ó m i c a , sus f a c u l t a d e s d e r i v a n t a m b i é n t a n t o d e la constitución c o m o d e la ley o r d i n a r i a . C o m o e j e m p l o s d e f a c u l t a d e s q u e p r o v i e n e n d e l sistema político, p o d e m o s m e n c i o n a r : su p a p e l c o m o j e f e d e l PRI, la designación d e su sucesor y d e los gobernadores.* J Ví^os t r a t a d i s t a s h a n a c o s t u m b r a d o d i v i d i r las f u n c i o n e s d e l p o d e r e j e c u t i v o e n políticas y a d m i n i s t r a t i v a s . 2 C o m o ó r g a n o político se e n c a r g a d e las relaciones c o n los otros p o d e r e s , la r e p r e s e n t a c i ó n i n t e r n a c i o n a l , las relaciones con las organizaciones políticas y el desarrollo del sistema político e n g e n e r a l . C o m o ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o se e n c a r g a d e d a r u n i d a d a t o d a l a b u r o c r a c i a , d e p e n d i e n d o d e él, q u e es la c ú s p i d e d e l a p i r á m i d e , los f u n c i o n a r i o s y e m p l e a d o s del 1

Mauucl Bartlctt, El sistema

presidencialista

mexicano,

en

Pensamiento

Político, vol. n, núm. 5, México, 19C9 p. 25. 2 Mariano Coronado, Elementos de derecho constitucional mexicano, México, Lib. de Ch. Bourct, 190G, p. 170, y Cabillo Fraga, op. cit. pp. 178-179. [82]

83

g o b i e r n o f e d e r a l . El e s t a d o m o d e r n o , se h a d i c h o , es u n e s t a d o de f u n c i o n a r i o s , y la i m p o r t a n c i a d e la b u r o c r a c i a estriba en cjue si bien su o b j e t i v o n o es g o b e r n a r , sin ella es casi imposible h a c e r l o . F r a g a indica q u e "la situación del e j e c u t i v o c o m o p o d e r a d m i n i s trativo se d e f i n e p o r la relación con la ley q u e h a d e a p l i c a r a casos c o n c r e t o s " 4 n o c o n t r o v e r t i d o s . ^ \ E n los t i e m p o s a c t u a l e s c r e e m o s q u e h a y d o s géneros d e f u n c i o n e s m u y i m p o r t a n t e s q u e realiza el ejecutivo, y q u e ya n o es posible e n c u a d r a r s i m p l e m e n t e c o m o f u n c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s ; se t r a t a d e las f u n c i o n e s e c o n ó m i c a s y las sociales. E n m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a está, e n g r a n p a r t e , la regulación d e la e c o n o m í a a través, e n t r e otros elementos, c o m o e x a m i n a r e m o s , del gasto y la inversión públicos, la política fiscal, el e n c a j e b a n c a r i o , la d e t e r m i n a c i ó n del m e d i o c i r c u l a n t e , los estímulos o restricciones a las i m p o r t a c i o n e s y exportaciones, y los créditos. Asimismo, el p r e s i d e n t e tiene f u n c i o n e s sociales d e especial t r a s c e n d e n c i a p a r a los h a b i t a n t e s del país, c o m o son las de e d u c a c i ó n , d e s e g u r i d a d social, del a g r o y l a b o r a l . ^ E n esta f o r m a , p o d e m o s a f i r m a r q u e las f u n c i o n e s del p o d e r e j e cutivo son d e c a r á c t e r político, a d m i n i s t r a t i v o , e c o n ó m i c o y social. R e c o r d e m o s q u e el p o d e r d e u n p r e s i d e n t e — a f i r m a H o r n — descansa e n ú l t i m a instancia sobre la c o n f i a n z a p ú b l i c a , b a s a d a e n q u e hay u n a serie d e cuestiones q u e el p r e s i d e n t e n o sólo n o p u e d e legalm e n t e realizar, p e r o q u e ni siquiera i n t e n t a r í a h a c e r l o . 5 Al análisis d e las p r i n c i p a l e s atribuciones q u e en M é x i c o posee el presidente d e la r e p ú b l i c a , d e d i c a r e m o s los siguientes capítulos.

2 ^ LA INICIATIVA

LEGISLATIVA )

( E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a interviene en el ¡ r o c e ti i m i e n t o p a r a la f o r m a c i ó n de las leyes a través d e tres a c t o s : la iniciativa d e ley, la f a c u l t a d d e v e t o y la p r o m u l g a c i ó n o p u b l i c a c i ó n de la ley. Estos aspectos c a e n d e n t r o del p r i n c i p i o d e la c o l a b o r a c i ó n q u e los p o deres se d e b e n p r e s t a r e n t r e ellos.^ I D e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 71 constitucional, el p r e s i d e n t e d e la república ti»*ne el d e r e c h o d e iniciar leyes y decretos, y e n la reali• César Enrique Romero, op. cit-, p. 3. ' Gabino Fraga, op. cit., p. (M. 5 Roben A. IIorn ( Tlie U'arren court and the discretionary power of the executive, en Minnesota Law Review, vol. 44, núm. 4, Minneapolis, Minnesota, 1960 p. 669. * Véase Jorge Carpizo, La constitución. . ., op. cit., pp. 248-253.

84

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN E L

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

3 . EL

d a d es el q u i e n envía la g r a n m a y o r í a d e las iniciativas q u e poster i o r m e n t e se c o n v i e r t e n e n ley. E n m u c h a s ocasiones, los proyectos presidenciales se a p r u e b a n sin m a y o r discusión, situación q u e e n los ú l t i m o s a ñ o s h a c a m b i a d o algo en v i r t u d d e lo q u e se d e n o m i n ó "diputados de p a r t i d o " y que permitió u n a mayor representación p a r a los p a r t i d o s de oposición, p r i n c i p a l m e n t e p a r a el PANJJ E n 1935, 1937 y 1941, todos los proyectos d e ley enviados p o r el e j e c u t i v o f u e r o n a p r o b a d o s p o r u n a n i m i d a d e n la c á m a r a d e d i p u t a dos. E n 1943, f u e a p r o b a d o p o r u n a n i m i d a d el 9 2 % d e los proyectos; e n 1947, el 7 4 % ; en 1949, el 7 7 % ; e n 1953, el 5 9 % ; e n 1955, el 6 2 % , y e n 1959 el 9 5 % . E n c o n t r a d e los proyectos v o t a r o n en 1943 el 4 % de los d i p u t a d o s ; e n 1947, el 3%,; e n 1949, el 3 % ; e n 1953, el 3 % ; e n 1955, el 5 % ; y e n 1959, el 4 % . 8 D u r a n t e el p e r í o d o d e O b r e g ó n , m á s del 9 8 % d e las leyes a p r o b a d a s p o r el congreso f u e r o n iniciativas presidenciales.® E l h e c h o d e q u e el e j e c u t i v o inicie la g r a n m a y o r í a d e los p r o yectos legislativos n o es u n a situación p r i v a t i v a d e M é x i c o . E n G r a n B r e t a ñ a , e n el p e r í o d o 1959-1963, el 9 0 % d e las leyes (public general acts of parliament) f u e r o n iniciativa d e los ministros, y e n F r a n c i a , e n el p e r í o d o 1962-1967, el 8 0 % d e las iniciativas legislativas f u e r o n del gobierno. 1 0 A h o r a bien, e n M é x i c o , a l g u n a s iniciativas del p r e s i d e n t e n o h a n p r o s p e r a d o ; quizá la p r i n c i p a l r a z ó n p a r a ello, sea q u e el p r o p i o p r e s i d e n t e p e r d i ó interés e n tales iniciativas. C o m o e j e m p l o s p o d e m o s m e n c i o n a r el proyecto d e r e f o r m a constitucional q u e Calles remitió e n n o v i e m b r e d e 1926 y q u e recogía las proposiciones de la p r i m e r a c o n v e n c i ó n n a c i o n a l fiscal, y el p r o y e c t o d e r e f o r m a constitucional q u e C á r d e n a s envió e n 1936 y q u e c o n t e n í a t a m b i é n proposiciones d e c a r á c t e r fiscal. 1 1

' J o r g e Carpizo, El sistema representativo..., op. cit-, pp. 26-30, y Jorge Carpizo, La elección y la representación de los diputados y senadores, en Derecho legislativo mexicano, México, Cámara de diputados, X L V H I legislatura, 1973, p . 92. 8

Pablo González Casanova, La democracia en México, México, Ed. Era, 1965, p. 17. ° Stcphen Spenccr Goodspeed^ op. cit., p. 74. 10 Samuel E. Finer, Greal Jiritain, en Modern political systems: Europe, Englewood Clitfs, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1968, p. 113, y Roy C. Macridis, France, en el mismo volumen citado .en esta nota, pp. 265-266. " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano¡ en Los sistemas federales del continente americano, México, Universidad Nacional Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 493.

VETO

^ C o n f o r m e a l inciso b] del a r t í c u l o 72, el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r observaciones a proyectos d e ley q u e le envíe el congreso, d e n t r o d e diez días hábiles posteriores a a q u e l en q u e los recibió. A esta f i g u r a j u r í d i c a se le h a d e n o m i n a d o veto. V e t o significa la a c c i ó n d e p r o hibir ya los r o m a n o s c o n o c i e r o n esta i n s t i t u c i ó n : los t r i b u n o s del p u e b l o t e n í a n el d e r e c h o d e v e t a r los proyectos d e ley q u e l e s i o n a r a n la i n d e p e n d e n c i a del e s t a d o o q u e v u l n e r a r a n sus d e r e c h o s o intereses, y a su e j e r c i c i o se le d e n o m i n ó intercessio.13 ^Las f i n a l i d a d e s del v e t o s o n : á] E v i t a r la p r e c i p i t a c i ó n en el proceso legislativo, t r a t á n d o s e de i m p e d i r la a p r o b a c i ó n d e leyes inconvenientes o q u e t e n g a n vicios constitucionales. b] C a p a c i t a r al e j e c u t i v o p a r a q u e se d e f i e n d a " c o n t r a la invasión y la imposición del legislativo". 1 4 c] A p r o v e c h a r la e x p e r i e n c i a y la responsabilidad del p o d e r ejecutivo en el p r o c e d i m i e n t o legislativo.j v El v e t o es u n a institución c o n o c i d a del d e r e c h o constitucional m e xicano, p u e s estuvo r e g l a m e n t a d o e n la constitución d e C á d i z ( a r tículos 1 4 4 - 1 5 0 ) , e n la d e A p a t z i n g á n (artículos 128 y 1 2 9 ) , e n la de 1824 (artículos 5 5 y 5 6 ) , e n la d e 1836 (artículos 35, 36 y 37 d e la ley t e r c e r a ) y e n la d e 1857 ( a r t í c u l o 71) J El a r t í c u l o 5 5 de la constitución f e d e r a l d e " ! 8 2 4 o r d e n ó q u e los proyectos d e ley p a s a r a n a l presidente, q u i e n tenía diez días p a r a hacerles observaciones. Si el p r e s i d e n t e devolvía u n proyecto d e n t r o de esos diez días, éste se discutía d e n u e v o e n las dos c á m a r a s , y p a r a devolvérselo al presidente, a n t e s d e b í a ser a p r o b a d o p o r las dos terceras p a r t e s d e los legisladores presentes. Si n o se l o g r a b a esa votación, n o se p o d í a volver a p r o p o n e r el proyecto sino h a s t a el a ñ o siguiente. E n la constitución d e 1857, d e n t r o del p r o c e d i m i e n t o p a r a la f o r mación d e la ley, el a r t í c u l o 70 i n d i c a b a q u e u n a vez q u e se h u b i e r a discutido el d i c t a m e n d e la comisión respectiva, se e n v i a r í a a l p r e sidente u n a c o p i a del e x p e d i e n t e p a r a q u e , e n el t é r m i n o d e siete días, m a n i f e s t a r a su o p i n i ó n o e x p r e s a r a q u e n o iba a h a c e r uso de esta f a c u l t a d . Si la o p i n i ó n del e j e c u t i v o era d e c o n f o r m i d a d , se pasaba a v o t a c i ó n d e la ley, p e r o si su opinión d i s c r e p a b a e n t o d o o en p a r t e , se t u r n a b a el e x p e d i e n t e a la comisión respectiva y sobre 15 Andrés Sena Rojas, La estructura del poder. . ., op. cit., p. 370. " Ignacio Murgoa, op. cit., p. 849. 14 Véase Emilio Rabasa, op. cit., p. 174, y Hamillon, Madison y Jay, op. cit., p. 313.

84

FACULTADES DFL PRESIDENTE EN

EL

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

el n u e v o d i c t a m e n se realizaba o t r a d i s c u s i ó n ; c o n c l u i d a esta, se p r o c e d í a a v o t a r . El a r t í c u l o 71 s e ñ a l a b a cjue en caso d e u r g e n c i a n o t o r i a , c a l i f i c a d a p o r el v o t o d e dos tercios d e los d i p u t a d o s p r e sentes, el congreso jiodía e s t r e c h a r o disjjensar los t r á m i t e s establecid o s e n el a r t í c u l o 70. E n esta f o r m a , el jjresidente n o c o n t a b a e n 1857 con la f a c u l t a d d e veto, sino sólo d e ojiinión d e n t r o del jjroceso legislativo; incluso esta o p i n i ó n p o d í a ser o m i t i d a e n los t é r m i n o s del c i t a d o a r t í c u l o 71. P o r m e d i o d e las r e f o r m a s del 13 d e n o v i e m b r e d e 1874, se c o n c e d i ó el v e t o a l p r e s i d e n t e ; p e r o el v e t o p o d í a ser s u p e r a d o j)or la m a y o r í a d e los votos d e los legisladores presentes. E m i l i o R a b a s a , e n t r e las críticas q u e realizó a la constitución d e 1857, se refirió a la s i m p l e m a y o r í a jrnra s u p e r a r el veto, ya q u e e r a jaartidario d e cjue el veto sólo se p u d i e r a s u p e r a r p o r los dos tercios d e votos. R a b a s a a f i r m ó q u e : " L a d i f e r e n c i a e n t r e la simple m a y o r í a y dos tercios d e votos es considerable y h a c í a d e c i r e n a q u e l l a éjroca q u e serviría p a r a d e s p o j a r al congreso d e la f a c u l t a d legislativa. El ¡privilegio del veto n o tiene tal p o d e r , jjorque es s i m p l e m e n t e n e g a t i v o : es la f a c u l t a d d e i m p e d i r , n o de legislar; y c o m o u n a ley n u e v a t r a e la m o d i f i c a c i ó n d e lo existente, la a c c i ó n del veto, al i m p e d i r l a , n o h a c e sino m a n t e n e r algo cjue ya está en la vida d e la sociedad. E l valor d e los dos tercios d e votos n o p u e d e calcularse s i m j j l e m e n t e jjor la a r i t m é t i c a , c o m o h a h e c h o observar u n escritor, ¡jorque es preciso a g r e g a r a los n ú m e r o s la i n f l u e n c i a m o r a l del jjresidente en el á n i m o de c a d a u n a d e las c á m a r a s , q u e tienen, h a s t a e n los m a l o s tiempos, u n a m i n o r í a d e h o m b r e s sensatos, c a p a c e s d e s o b r e p o n e r a los s e n t i m i e n t o s c o m u n e s el juicio sujjerior del bien p ú b l i c o . " 1 5 >|il v e t o e n M é x i c o p u e d e ser total o parcial. L o a n t e r i o r es consecuencia de lo prescrito en el inciso c] del a r t í c u l o 72, q u e d i c e : " E l proyecto d e ley o d e c r e t o d e s e c h a d o e n t o d o o e n p a r t e jx>r el e j e c u t h o . . .'^J Se h a o p i n a d o q u e el veto p a r c i a l a c r e c i e n t a los p o deres del [presidente e n la l a b o r legislativa, y q u e es u n m e d i o m á s c o m j j l e t o y flexible q u e el q u e establecen aquellos sistemas q u e sólo tienen el veto t o t a l 1 0 c o m o e n N o r t e a m é r i c a . 1 7 t^El inciso j] del a r t í c u l o 72 establece cjue: " E l e j e c u t i v o d e la u n i ó n no p u e d e h a c e r observaciones a las resoluciones del congreso o d e a l g u n a d e las c á m a r a s c u a n d o e j e r z a n f u n c i o n e s d e c u e r p o electoral o de j u r a d o , lo m i s m o q u e c u a n d o la c á m a r a d e d i p u t a d o s d e c l a r e ,5

Emilio Rabasa, op. cil., pp. 177-178. " Andró Hauriou, op. cil., p. 811, y Jacques Lambert, op. cil., pp. 17 William Howard Taft, op. cil., p. 14. Consúltese también Artliur M. Scblesingcr, Ji., op. cit., pp. 23U-240, y Edward S. Convin, op. cil., pp. 314-310.

E L VETO

87

q u e d e b e acusarse a u n o d e los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i ó n p o r delitos oficiales. T a m j j o c o j w d r á h a c e r l a s a l d e c r e t o d e c o n v o c a t o r i a a sesiones ext r a o r d i n a r i a s q u e e x p i d a la comisión p e r m a n e n t e ^ J T a l p a r e c e cjue t o d o a q u e l l o cjue n o m e n c i o n a el inciso j] sí es susceptible d e ser v e t a d o . Sin e m b a r g o n o es así, p o r q u e la regla sobre q u é p u e d e v e t a r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a se refiere ú n i c a m e n t e a la m a t e r i a del jjropio a r t í c u l o 72 i las leyes o d e c r e t o s "cuya resolución no sea exclusiva de alguna de las- cámaras", es decir, c u a l q u i e r o t r o a c t o del congreso n o es susceptible d e ser v e t a d o . Así, esjpecificando, el p r e s i d e n t e n o tiene f a c u l t a d d e v e t o respecto a : a] L a s f a c u l t a d e s exclusivas d e c a d a u n a d e las c á m a r a s . b] L a s f a c u l t a d e s de la comisión p e r m a n e n t e . c] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o o d e a l g u n a d e las c á m a r a s a c t u a n d o c o m o cuerjpo electoral, de j u r a d o o e j e r c i t a n d o a c u s a c i ó n . d] L a s f a c u l t a d e s del c o n g r e s o r e u n i d o e n a s a m b l e a ú n i c a . e] Y c o n f o r m e c o n la r e f o r m a d e 1977, e n el a r t í c u l o 70 se señala q u e t a m p o c o tiene la f a c u l t a d d e veto r e s p e c t o a la ley q u e r e g u l a r á la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del c o n g r e s o ^ H e r r e r a y Lasso o p i n a , con t o d a razón, q u e el inciso j] del a r t í c u lo 72 es t o t a l m e n t e inútil, por absolutamente inoperante: "sin él, q u e d a r í a p u r g a d a la c o n s t i t u c i ó n d e u n jprecejjto b a l d í o y c o n t r a d i c torio, projíicio a la c o n f u s i ó n y al e r r o r " . 1 8 E n esta f o r m a , el c a m i n o m á s fácil p a r a c o n o c e r q u é se p u e d e v e t a r lo d e f i n e , c o m o h e m o s d i c h o p á r r a f o d e p o r m e d i o , el e n c a b e z a d o del a r t í c u l o 7 2 : las leyes y decretos q u e n o sean comjpetencia d e a l g u n a d e las c á m a r a s . E s t a regla g e n e r a l a u x i l i a p a r a a c l a r a r el t e m a , y sólo se p o d r í a discutir si en ella t a m b i é n e n c u a d r a el s u p u e s t o de c u a n d o el c o n greso a c t ú a e n a s a m b l e a ú n i c a y existe u n jiresidente p r o v i s i o n a l : los casos d e los artículos 8 4 y 8 5 q u e se r e f i e r e n , c o m o ya h e m o s estudiado, a c u a n d o el congreso d e s i g n a a u n p r e s i d e n t e i n t e r i n o o sustituto. C r e e m o s q u e la regla g e n e r a l sí a b a r c a t a m b i é n este caso, p o r q u e el e n c a b e z a d o se refiere a leyes y decretos q u e se d i s c u t e n sucesivamente en ambas cámaras. Vj4ay q u e jjrecisar cjue el p r e s i d e n t e no jjosee la f a c u l t a d de v e t o resjjecto de las r e f o r m a s constitucionales jjorcjue: a] el a r t í c u l o 72 se r e f i e r e ú n i c a m e n t e a las leyes o d e c r e t o s d e c a r á c t e r f e d e r a l , es decir, a q u e l l a s e n q u e i n t e r v i e n e el c o n g r e s o de la u n i ó n , b] las r e f o r m a s constitucionales son o b r a del p o d e r revisor d e la Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, Ed. Jus, 1904, j>. 90.

segunda serie, México,

8G

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N E L

PROCEDIMIENTO

EL

LEGISLATIVO

VETO 89

ó r g a n o d e j e r a r q u í a superior a l congreso, y a q u e se e n c u e n t r a u b i c a d o e n t r e el p o d e r constituyente y los p o d e r e s constit u i d o s —legislativo, e j e c u t i v o y judicial—•, y n o p u e d e el p r e s i d e n t e

Estoy d e a c u e r d o c o n H e r r e r a y Lasso e n q u e el inciso c] del a r tículo 72 se r e f i e r e a las dos terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e los presentes, p o r las siguientes r a z o n e s :

v e t a r l a resolución d e u n ó r g a n o superior, j Si u n p r o y e c t o v e t a d o es c o n f i r m a d o , dice el inciso c] del c i t a d o

a] el a n t e c e d e n t e del v e t o e n la constitución f e d e r a l d e 1824, b] los p r e c e d e n t e s del a r t í c u l o 37 d e la t e r c e r a ley d e la constitución d e 1836 y el a r t í c u l o 58 d e las bases o r g á n i c a s d e 1 8 4 3 ; e n el c o n t e x t o d e esos c u e r p o s legislativos, se e n t e n d í a q u e se r e f e r í a n a las dos terceras p a r t e s d e los legisladores presentes, c] el p á r r a f o c i t a d o d e E m i l i o R a b a s a , q u e se está r e f i r i e n d o en su c o m p a r a c i ó n a las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes, d] el a r g u m e n t o a d u c i d o p o r el p r o p i o M a n u e l H e r r e r a y Lasso, e] el d i c t a m e n d e la s e g u n d a comisión d e constitución del c o n greso c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917, q u e expresó lo s i g u i e n t e : " E s t o lo c o r r i g e el inciso c] d e l a r t í c u l o 72 del proyecto, e n d o n d e las observaciones q u e h a g a el e j e c u t i v o a u n p r o y e c t o d e ley o d e c r e t o , p r o v o c a u n a s e g u n d a discusión e n a m b a s c á m a r a s y r e q u i e r e u n a n u e v a a p r o b a c i ó n p o r dos tercios d e votos d e los individuos presentes en c a d a c á m a r a , p a r a q u e d e b a p r o m u l g a r s e p o r el e j e c u t i v o , sin excusa." 2 1 Y h a y q u e r e c o r d a r q u e el a r t í c u l o 72 se a p r o b ó sin discusión ni m o d i f i c a c i ó n , salvo u n a a d i c i ó n al inciso j],

constitución,

a r t i c u l o 72, por las dos terceras

partes

del número

total de votos,

en-

tonces ese p r o y e c t o se convierte e n lcy.\ A q u í el p r o b l e m a estriba e n saber si p a r a s u p e r a r el v e t o presid e n c i a l son necesarias las d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e votos d e los legisladores e n c a d a c á m a r a o las dos terceras p a r t e s d e los legisladores p r e s e n t e s ; el p r o b l e m a se c o m p l i c a p o r q u e la r e d a c c i ó n n o es del t o d o c o r r e c t a y n o lo h a sido d e m u c h o t i e m p o a t r á s . C o m o e j e m p l o s v e a m o s varios p á r r a f o s d e El federalista,

refirién-

1

dose al v e t o : " " . . .y los proyectos d e v u e l t o s se c o n v e r t i r á n e n ley si, al ser r e c o n siderados,

resultan

aprobados

por

los dos

tercios

de

ambas

cá-

maras. . . " " . . .con la c o n s e c u e n c i a d e q u e en esa f o r m a i m p e d i r á q u e se conv i e r t a n e n leyes, a m e n o s d e q u e sean c o n f i r m a d a s p o s t e r i o r m e n t e pelo rc ulas terceras p.a. r"t e s d e c a d a u n a d e las r a m a s q u e i n t e g r a n e r p do o slegislativo. " H a y motivos p a r a e s p e r a r cjue n o será m u y f r e c u e n t e el q u e u n a p r o p o r c i ó n t a n g r a n d e c o m o es la d e las dos terceras p a r t e s d e a m b a s r a m a s d e la legislatura, se v e a d o m i n a d a s i m u l t á n e a m e n t e p o r p r o pósitos indebidos, t a n t o m á s c u a n t o q u e t e n d r á e n c o n t r a la influencia del ejecutivo." L o s p á r r a f o s anteriores p a r e c e n inclinarse p o r las dos terceras p a r tes del total d e los legisladores e n c a d a c á m a r a . H e r r e r a y Lasso realizó u n i n t e r e s a n t e ensayo sobre este t e m a , y del m i s m o concluyó q u e h a y q u e i n t e r p r e t a r el inciso c] del a r t i c u l o 72 c o m o las dos terceras partes d e los legisladores presentes. T e x t u a l m e n t e a f i r m ó q u e " d o s terceras p a r t e s del n ú m e r o total d e 'votos' n o son dos terceras p a r t e s de los congresistas q u e p o d r í a n v o t a r si estuvieran presentes, sino del n ú m e r o total d e v o t a n t e s efectivos — n o v i r t u a l e s — e n u n m o m e n t o d a d o . El q u o r u m se f o r m a con personas y n o con votos y la votación es a c t o q u e sólo p u e d e n realizar los presentes. A los ausentes 110 p u e d e llamárseles 'votos'. D e a h í q u e la f ó r m u l a constitucional, a u n q u e d e f i c i e n t e d e s d e el p u n t o d e vista del b u e n l e n g u a j e jurídico, a p a r e z c a c o m o u n a clara 20 slos i n é presentes." c d o q u e : el total de votos es el total de votantes y sólo son votantes " Ha ni ilion, Madison y Jay, o¡>. cit., pp. 292, 312 y 315. m Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales, op. cit., p. 121.

f] la j u r i s p r u d e n c i a n o r t e a m e r i c a n a , q u e en el caso d e Missouri P. 11. Co. v. Kansas 248 U. S. 276 estableció q u e : "el v o t o d e dos tercios e n c a d a c á m a r a r e q u e r i d o p a r a d e j a r sin e f e c t o u n v e t o i m p l i c a el voto d e dos tercios d e los m i e m b r o s presentes, cuya asistencia constituye q u o r u m , y 110 el v o t o d e dos tercios d e la t o t a l i d a d d e los m i e m b r o s , presentes y a u s e n t e s " , 2 2 g] el p r e c e d e n t e e n la r e a l i d a d m e x i c a n a , q u e a c e p t ó q u e el v e t o se s u p e r a c o n las dos terceras p a r t e s de los legisladores presentes. Así se p r o c e d i ó respecto al v e t o q u e el p r e s i d e n t e i n t e r p u s o c o n r e l a c i ó n al p r o y e c t o d e r 2e3f o r m a s a u n a serie d e artículos d e la ley electoral federal e n 1949. E n v i r t u d d e la m e n c i o n a d a r e a l i d a d m e x i c a n a , el veto n o h a j u g a d o el p a p e l q u e tiene r e s e r v a d o e n el p r o c e d i m i e n t o legislativo: en M é x i c o es m á s b i e n el p r e s i d e n t e q u i e n r e a l m e n t e legisla, y el poder legislativo e j e r c e u n a especie d e d e r e c h o d e v e t o r e s p e c t o a las r e f o r m a s q u e , sin ser i m p o r t a n t e s , realiza a los proyectos presidenciales. E m p e r o , el p r e s i d e n t e sí h a e j e r c i d o su f a c u l t a d d e v e t o e n múltiples ocasiones y n o sólo e n d o s c o m o se h a a f i r m a d o . 2 4 21 Diario de los debates del congreso constituyente. 11, p. 312.

1916-1917, op. cit., t.

B 53

Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., Ib id., j ) . 1 0 9 .

M

Alcxamler T . Eilclmann, op. cit., p. 421, y Roben E. S'colt,

op. cit., pp. 130-131. Mexican

00

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E EN E L P R O C E D I M I E N T O

LEGISLATIVO*

E l v e t o d e bolsillo (pocket veto) es u n a f i g u r a c o n o c i d a p o r e l d e r e c h o constitucional n o r t e a m e r i c a n o , y consiste e n q u e si p a s a n los diez d i a s f i j a d o s y el p r e s i d e n t e n o p r e s e n t a observaciones, el p r o y e c t o se c o n v i e r t e a u t o m á t i c a m e n t e e n ley, a m e n o s q u e la legovernment in transilion, Urbana, University of Illinois I'rcss, 1971, p. 263. Respecto a cómo el presidente mexicano lia ejercido su facultad de veto,, podemos aportar los siguientes datos de lo ocurrido en la cámara de diputados: En 1917 el presidente interpuso el veto una vez. En 1918, seis, y tres de ellos se referían a leyes convocando a elecciones extraordinarias en diferentes distritos. En 1919 hubo seis vetos. De 1920 a 1927 no se interpuso veto en los años 1920, 1923 y 1925. En 1921, hubo 2; en 1922, 3; en 1924, 2; en 1926, 0; y en 1927, 11. En 1928, hubo varios vetos y entre ellos algunos fueron respecto a decretos del congreso concediendo jubilaciones y pensiones; en los años posteriores también se encuentran múltiples vetos sobre estas materias, lo curioso es que en algunos de estos casos, posteriormente el ejecutivo retiró sus objeciones, es decir, retiró su veto. En 1929, el presidente vetó el decreto en que se le autorizaba para otorgar al ayuntamiento de San Cristóbal de las Casas, Chis., la cantidad de $50 OOO.OO1 para iniciar las obras de canalización, desazolve, etc., de las aguas del líoAmarillo; el decreto para otorgar al gobierno de Tamaulipas la cantidad de $50 000.00 para la reparación de carreteras en ese estado, y el decreto para otorgar $3 000.00 para la construcción de una escuela en Aguascalientcs. En 1930, los vetos versaron sobre materias fiscales, pensiones, jubilaciones y reformas de los artículos 113, 114 y 110 de la ley orgánica de los tribunales del fuero común en el distrito y territorios federales. En 1931, los vetos se refirieron a materias fiscales y de pensiones. En 1932, el presidente, entre otros proyectos, vetó la ley de ingresos del erario federal y los presupuestos de egresos de ese año, la reforma del segundo párrafo del artículo 113 de la ley orgánica del distrito y territorios federales, amén de una serie de decretos concediendo pensiones. En 1933 entre los principales vetos podemos señalar el proyecto de ley sobre jubilaciones para funcionarios y empleados del poder legislativo, proyecto de reforma al artículo 12 de la ley constitutiva del banco de México, decreto por el que la nación cede al gobierno de Sinaloa el terreno donde estuvo edificado el cuartel Rosales en el puerto de Mazatlán, el decreto por el que se faculta al ayuntamiento de Villa Cecilia, Tamps., para disponer de los terrenos ganados al mar, el decreto por medio del cual los cerillos y fósforos que se exporten no causen el impuesto federal del 10% y el proyecto de reformas de los artículos 1, 11, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería. En 1933, el ejecutivo vetó diversos proyectos de decretos de pensiones, pero retiró sus observaciones de algunos decretos que beneficiaban con pensiones a algunas personas. En 1934, el ejecutivo retiró sus observaciones a las reformas de los artículos 1, II, 32, 33 y otros, de la ley de impuesto sobre minería, y veló reformas al código penal. En 1935, el congreso superó el veto presidencial al proyecto de ley de ju bilaciones a los funcionarios y empleados del poder legislativo, y como el

EL VETO

91 g i s l a t u r a c o n c l u y a su p e r í o d o o e m p i e c e u n a e t a p a d e v a c a c i o n e s d e n t r o d e ese t é r m i n o , y el p r e s i d e n t e o m i t a la f i r m a del p r o y e c t o " o l v i d á n d o l o en su bolsillo". 2 r i G e n e r a l m e n t e , se e x p o n e n las r a z o n e s p o r las cuales se h a c e u s o del veto de bolsillo. Así, d e los 260 vetos d é bolsillo q u e Roosevelt i n t e r p u s o , e n 2 5 8 se m a n i f e s t a r o n las causas. Y d e los 4 4 7 q u e se d i e r o n d e 1934 a 1963, sólo en c u a t r o se o m i t i e r o n los a r g u m e n t o s . 2 0 E n M é x i c o n o es posible la existencia del v e t o d e bolsillo. El ciso b] del a r t í c u l o 72 es m u y c l a r o : ^ S e r e p u t a r á a p r o b a d o p o r p o d e r e j e c u t i v o t o d o p r o y e c t o n o d e v u e l t o c o n observaciones a c á m a r a d e su origen, d e n t r o d e diez días ú t i l e s ; a no ser que,

inel la co-

cjecutivo no publicaba dicha ley, en 1936, se nombró una comisión para que se entrevistara con el secretario de gobernación sobre este aspecto. En 1937, se vetaron varios proyectos de decreto sobre pensiones. En 1938, entre los provectos que se vetaron estuvo el que modificaba la tarifa del impuesto general de importación. En 1939, encontramos, de nuevo, vetos a proyectos de decretos sobre pensiones. En 1940 se velaron, entre otros, el proyecto de decreto que obligaba a las empresas cinematográficas a exhibir películas nacionales, el proyecto para la creación del banco de ahorro y construcción, el proyecto para la compra del 51% de las acciones de la serie "A" del banco de la industria eléctrica, el proyecto de reforma al artículo 29 de la ley que creó el banco de México, el proyecto de reforma del artículo 16 de la ley general de pensiones civiles de retiro y el proyecto de decreto exceptuando de impuestos la venta e importación de libros, textos musicales, etcétera. De 1941 a 1976, el presidente no interpuso ningún veto en los años 1944, 1945, 1953, 1955, 1957, 1958, 1959, 1960, 1961, 1962, 1966, 1967, 1968, 1970, 1971, 1972, 1973, 1974, 1975 y 1976. En 1941 se interpusieron 3 vetos; en 1942, 2; en 1943, I; en 1946, 2; en 1947, 1; en 1948, 3; en 1949, 10; en 1950, 3; en 1951, .7; en 1952, 2; en 1954, 2; en 1956, 2; en 1963, 4; en 1964, 6; en 1965, 12; y en 1969, 1. De los vetos anteriores, quizás algunos de los más importantes hayan sido los siguientes: en 1943, a la reforma de la fracción x del artículo 326 de la ley federal del trabajo; en 1954, al proyecto de ley orgánica de los tribunales de justicia del fuero común del distrito y territorios federales y al proyecto de código de procedimientos penales para el distrito y territorios federales; en 1964, al proyecto de vías generales de comunicación y medios de transporte y al proyecto de reformas y adiciones a la ley general de bienes nacionales, y cu 1969 al proyecto de decreto por el que se reformaban varios artículos (le la ley de crédito agrícola. Luis Raúl González Pérez colaboró en la recopilación de los datos anteriores. " Véase Manuel García l'clayo, op. cit., pp. 389-390; William Howard Taft, op. cit., p. 23; Edward S. Convin, op. cit., p. 314; Arthur M. Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 243-244 y 400; y I'aolo Uiscarctti di Ruffla, op cit., p. 97. " Clcnicnt E. Vosc, The memorándum pochet veto, en The Journal of Politice, vol. 26, núin. 2, Gainesville, Florida, Universidad de Florida, 1964, pp. 397 398.

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDI M U N I O LEGISLATIVO

y,,

rriendo este término, hubiere el congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer día útil en que el congreso esté reunido."/(E\ s u b r a y a d o es n u e s t r o . ) V e a m o s a l g u n o s d a t o s sobre el v e t o q u e p o n e n d e m a n i f i e s t o el p a pel q u e ese d e r e c h o le p e r m i t e j u g a r al p r e s i d e n t e e n el proceso legislativo, e n países d o n d e la r e a l i d a d es c o n d u c i d a p o r la n o r m a constitucional

y viceversa.

F . D . R o o s e v e l t o p u s o 631 vetos a proyectos d e l congreso n o r t e a m e r i c a n o , y éste sólo p u d o superarlos e n diez ocasiones. 2 7 U n p á r r a f o q u e e n n u e s t r a o p i n i ó n p i n t a el p a n o r a m a n o r t e a m e r i c a n o sobre la e f i c a c i a del veto, es el s i g u i e n t e : " E n c u a n t o a la efic a c i a real d e l v e t o del p r e s i d e n t e c o m o control sobre el congreso, el t e s t i m o n i o d e las estadísticas es t e r m i n a n t e . E n t r e el c o m i e n z o d e la a d m i n i s t r a c i ó n d e G e o r g e W a s h i n g t o n y la s e g u n d a a d m i n i s t r a c i ó n d e F . D . Roosevelt, se v e t a r o n 7 5 0 proyectos, d e los cuales 4 8 3 e r a n proyectos privados. D e estos 7 5 0 vetos sólo f u e r o n a n u l a d o s 4 9 , siendo seis d e ellos vetos d e proyectos p r i v a d o s . E s d e c i r , el 16 p o r c i e n t o d e los vetos d e proyectos públicos y el u n o p o r c i e n t o m á s d e vetos d e proyectos p r i v a d o s f u e r o n a n u l a d o s . Esto t a m p o c o t o m a e n consideración q u e q u i n c e d e los c u a r e n t a y tres vetos a n u l a d o s d e proyectos públicos o c u r r i e r o n d u r a n t e la ' v e n d e t t a ' e n t r e A n d r e w J o h n s o n y el c o n g r e s o ; ni a u n los vetos d e bolsillo, d e los c u a l e s u n o s 3 3 0 se h a n p r o d u c i d o d u r a n t e el p e r í o d o c o m p r e n d i d o e n t r e 1789 y 1936. L a s ú l t i m a s estadísticas se a j u s t a n s u s t a n c i a l m e n t e a este p a t r ó n . S i m u l t á n e a m e n t e , p a r e c e j u s t o d e c i r q u e el v e t o del p r e s i d e n t e es n o r m a l m e n t e efectivo e n n u e v e casos d e diez." 2 8

4.[LA PUBLICACIÓN \ } L a f r a c c i ó n i d e l a r t í c u l o 8 9 c o n c e d e e i m p o n e al p r e s i d e n t e tres f a c u l t a d e s y obligaciones: la p r i m e r a d e ellas es p r o m u l g a r la ley.' N u e s t r a constitución e m p l e a el v e r b o p r o m u l g a r e n el a r t í c u l o 89, p e r o e n los incisos a ] y c] d e l a r t í c u l o 72 usa c o m o sinónimos public a r y p r o m u l g a r . P o r t a n t o , e n n u e s t r a o p i n i ó n , el i n t é r p r e t e no p u e d e distinguir c u a n d o l a constitución n o lo h a c e , a m é n d e q u e a n u e s t r o criterio n o h a y razón real p a r a h a c e r d i c h a distinción. Sin e m b a r g o , p a r t e d e la d o c t r i n a m e x i c a n a la h a c e , y* e n t i e n d e por p r o m u l g a c i ó n la c o m p r o b a c i ó n q u e el p r e s i d e n t e d e b e realizar de - Andró Hauriou, o¡>. cit., pp- Edwaid S. Corwin, <>p. al.. P- S«*-

LA PUBLICACIÓN

93

q u e se satisficieron todas las f o r m a l i d a d e s y se llenaron todos los requisitos cjue la constitución i m p o n e al p o d e r legislativo en el p r o c e s o legislativo, así c o m o la o r d e n d e p u b l i c a c i ó n d e la ley. 2 ^ A mi juicio, esa distinción n o sólo es s u p e r f l u a sirio q u e p u e d e resultar peligrosa. Si el p r e s i d e n t e c o n s i d e r a q u e n o se h a n satisfecho las f o r m a l i d a d e s del proceso legislativo, será u n a r a z ó n p a r a q u e i n t e r p o n g a el veto, y si éste es s u p e r a d o , d e b e r á p r e v a l e c e r la opinión del legislativo. L a constitución n o d a al p r e s i d e n t e f a c u l t a d p a r a n u e v a s observaciones, p u e s sería u n s e g u n d o v e t o ; p e r o lo p e ligroso d e la distinción estriba e n q u e el p r e s i d e n t e p o d r í a n u l i f i c a r todo el proceso legislativo, si a m p a r a d o e n q u e n o se satisficieron los requisitos de d i c h o proceso, n o p r o m u l g a la ley. E n esta f o r m a , el proceso legislativo q u e d a r í a c o m p l e t a m e n t e e n sus m a n o s , y t a n no es éste el s e n t i d o de n u e s t r a constitución, q u e ella i m p o n e la publicación ( p r o m u l g a c i ó n en la t e r m i n o l o g í a de^ a r t í c u l o 8 9 ) c o m o u n a obligación q u e n o p u e d e e l u d i r el presidente, fil tiene q u e p u blicar, le p a r e z c a o n o la ley.] ^Publicar es d a r a c o n o c e r la ley a los h a b i t a n t e s del país y m a n i festar desde c u á n d o c o m i e n z a su vigencia. L a p u b l i c a c i ó n d e b e ser h e c h a a través del m e d i o e n q u e sabemos q u e se d a n a c o n o c e r las leyes, y q u e en M é x i c o es el Diario Oficial. [ R e p i t a m o s : i el p r e s i d e n t e está obligado a p u b l i c a r la ley, y si n o lo h a c e esa l e y n o e n t r a e n vigor.; A h o r a bien, la ley f u n d a m e n t a l no d e j ó discrecionalidad al p r e s i d e n t e sobre la p u b l i c a c i ó n , sino que se la i m p u s o c o m o obligación, y las obligaciones n o se p u e d e n eludir, h a y q u e c u m p l i r l a s . E n t o n c e s , ¿ q u é h a c e r a n t e u n p r e s i d e n t e q u e se niega a p u b l i c a r u n a ley? B u r g o a o p i n a q u e el congreso p u e d e publicar la ley, y e n esto estamos d e a c u e r d o con él -—y esta tesis se c o r r o b o r a p u e s e n la r e f o r m a al a r t í c u l o 70 e n 1977, se i n d i c a que la ley q u e r e g u l a r á la e s t r u c t u r a y f u n c i o n a m i e n t o i n t e r n o s del congreso, n o necesita d e p r o m u l g a c i ó n del p r e s i d e n t e p a r a t e n e r v i g e n c i a — ; p e r o h a y y tiene q u e h a b e r m á s : B u r g o a a f i r m a q u e esta omisión presidencial n o es c a u s a del juicio d e responsabilidad p o lítica, 3 0 y nosotros creemos q u e sí lo es. L a constitución n o c o n t i e n e declaraciones sino p r e c e p t o s j u r í d i cos, y la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l construye las g a r a n t í a s constitucionales, es d e c i r los i n s t r u m e n t o s procesales q u e d e b e seguir el ó r g a n o que señala la constitución m i s m a p a r a q u e la disposición v i o l a d a e " En este sentido Miguel Lanz Durct, op. cit., p. 248; Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 455; Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 451; Andrés Sena Rojas, La Iunción constitucional..., op. cit., p. 237. Daniel Moreno, también acepta la distinción aunque le otorga diversa acepción, op. cit., p. 380. x Ignacio Burgoa, op. cit., p. 850.

F A C U L T A D E S DEL P R E S I D E N T E E N

94

EL

PROCEDIMIENTO

«A

LEGISLATIVO

i n f r i n g i d a sea resarcida, y el o r d e n j u r í d i c o a f e c t a d o sea

95 t L a e j e c u c i ó n d e u n a ley — s e g ú n T e n a R a m í r e z — 3 5 consiste e n reSlizar los actos necesarios p a r a h a c e r e f e c t i v a , e n casos concretos, la ley e x p e d i d a p o r el p o d e r legislativo, j

reinte-

grado.31 L a s g a r a n t í a s constitucionales q u e tiene n u e s t r a ley f u n d a m e n t a l son seis; 3 2 estas g a r a n t í a s defienden a la p r o p i a c a r t a m a g n a , a los d e m á s p r e c e p t o s d e la constitución. N o es cierto q u e si a l g u n a s n o r m a s constitucionales son violadas, n o t e n g a n sanción. T o d a n o r m a constitucional tiene s a n c i ó n : [jara ello están las g a r a n t í a s constitucionales. \ E n el caso d e q u e el p r e s i d e n t e n o p u b l i q u e u n a ley, está i n c u m p l i e n d o u n a obligación constitucional, q u e b r a n d o el p r i n c i p i o d e la división d e p o d e r e s y a n u l a n d o al p o d e r legislativo; e n consecuencia, está r o m p i e n d o el o r d e n j u r í d i c o y, p o r t a n t o , tiene responsabilidad política q u e se le p u e d e seguir a través d e u n juicio d e responsabilidad política e n c u a d r a n d o su omisión e n el ú l t i m o p á r r a f o del a r tículo lOííji p á r r a f o q u e e s t u d i o e n el c a p í t u l o x v m d e este ensayo. Los p r e c e p t o s constitucionales n o están p a r a q u e el ó r g a n o d e p o d e r d e c i d a si los c u m p l e o n o : los tiene q u e c u m p l i r , y e n caso d e q u e n o lo h a g a , la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l se defiende y defiende a la p e r s o n a a través d e las g a r a n t í a s constitucionales. C u a l q u i e r o t r a tesis convierte a la constitución e n u n m e r o ideal, e n u n c o n j u n t o d e d e c l a r a c i o n e s e intenciones, y n o en el c o n j u n t o d e n o r m a s j u rídicas d e c a r á c t e r s u p r e m o , las cuales c r e a n todas las otras n o r m a s d e ese o r d e n j u r í d i c o .

5.\^LA

EJECUCIÓN^

L a s e g u n d a d e las f a c u l t a d e s y obligaciones q u e c o n t i e n e la ya m e n c i o n a d a f r a c c i ó n - ^ d e l a r t í c u l o 8 9 constitucional, es la e j e c u c i ó n de las leyes. E s t a f a c u l t a d es t a n i m p o r t a n t e q u e le d i o n o m b r e al pod e r q u e la realiza. E l p o d e r e j e c u t i v o es q u i e n e j e c u t a la ley, quien la p o n e e n vigor, 3 3 q u i e n tiene la decisión

ejecutoria34

y q u i e n realiza

los actos m a t e r i a l e s c o n d u c e n t e s a su e j e c u c i ó n . J 31

Al respeelo puede consultarse Héctor Fix-Zamudio, Las garantías constitucionales• en el derecho mexicano, en Revista de la Facultad de Derecho, Culiacán, Universidad Autónoma de Sinaloa, t. i, núm. 3, 1905, p. 179 ss.; y Héctor Fix-Zamudio, La defensa de la constitución, en la misma revista citada en esta nota, pp. 159-100. M Jorge Carpizo, La función de investigación de la suprema corte de justicia, cu Iil Foro, quinta época, núm. 28, México, 1972, pp. 65-60. Genaro García, op. cit., p. 107. 3 ' Maurice I-Iauriou, op. cit-, p. 431.

EJECUCIÓN

¿ P u e d e el e j e c u t i v o d e j a r d e a p l i c a r y e j e c u t a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l ? L a j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia establece q u e la c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e u n a ley sólo p u e d e e x a m 3i n0 a r l a el p o d e r j u d i c i a l federal, p o r m e d i o del j u i c i o d e a m paro. E n 19-12, siendo G a b i t i o F r a g a m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, l u c h ó p a r a q u e se c a m b i a r a la j u r i s p r u d e n c i a d e la sala a d m i n i s t r a t i v a . F r a g a a f i r m ó q u e si bien el e j e c u t i v o está o b l i g a d o a e j e c u t a r las leyes q u e e x p i d a el congreso, n o es posible, p o r d o s motivos, q u e esta obligación se r e f i e r a a leyes a n t i c o n s t i t u c i o n a l e s : p r i m e r o , p o r q u e sería a b s u r d o p e n s a r q u e la p r o p i a c o n s t i t u c i ó n obliga a e j e c u t a r leyes q u e la c o n t r a d i g a n y, s e g u n d o , p o r q u e p a r a p o d e r d e s o b e d e c e r la ley f u n d a m e n t a l p o r n o r m a s e c u n d a r i a o p u e s t a a ella, sería necesario e n la constitución t e x t o e x p r e s o q u e lo p e r m i tiera, lo q u e sería t a n t o c o m o a f i r m a r q u e ese o r d e n j u r í d i c o n o existe y q u e el ú n i c o p o d e r q u e está o b l i g a d o a r e s p e t a r la constitución es el legislativo, e n tal f o r m a q u e si éste n o c u m p l e , los otros poderes se e n c u e n t r a n e x o n e r a d o s d e d i c h a obligación. [ F r a g a t a m b i é n a f i r m ó q u e el e j e c u t i v o n o es u n a g e n t e m e c á n i c o , ciego de la voluntad del legislativo, sino q u e tiene un instrumento d i s c e r n i m i e n t o y v o l u n t a d p a r a h a c e r q u e el a c t o d e e j e c u c i ó n sea u n a c t o p r o p i o ; y e n la m e d i d a q u e sea necesario p a r a el e j e r c i c i o d e la f a c u l t a d de e j e c u c i ó n , el e j e c u t i v o d e b e d e c i d i r a s u n t o s d e constitucionalidad. I A h o r a bien, el e j e c u t i v o n o v a l o r a con el o b j e t o d e a n u l a r la ley inconstitucional, y c o m o lo realiza c u a n d o a ú n n o existe c o n t r o v e r s i a constitucional, o sea c u a n d o t o d a v í a n o se h a p e d i d o a m p a r o , y c o m o el criterio d e l e j e c u t i v o lo p u e d e revisar el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , no se p u e d e a f i r m a r q u e el e j e c u t i v o n o posea c o m p e t e n c i a p a r a el p r o b l e m a p l a n t e a d o ; estos m i s m o s a r g u m e n t o s se p u e d e n h a c e r v a l e r en el s e n t i d o d e q u e esta a c t i t u d del e j e c u t i v o n o i m p l i c a ni d e s e q u i librio ni invasiones d e c o m p e t e n c i a respecto a los otros p o d e r e s . \ F r a g a a c l a r ó q u e sólo las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s q u e facultades M

de decisión

posean

p u e d e n decidir las cuestiones constitucionales,

Felipe Tena Ramírez, op. cit., p. 458. " La suprema corte de justicia, respecto a esta jurisprudencia, sólo abre tímidamente la puerta a través de lo que Héctor Fix-Zamudio lia denominado el recurso de inconstitucionalidad en Juicio de amparo, México, Ed. Porri'ia, 1964, p. 179.

I-A EJECUCIÓN 96

FACULTADES DEL PRESIDENTE EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

es decir, ú n i c a m e n t e están f a c u l t a d o s p a r a ello el p r e s i d e n t e d e la república y un pequeño número de funcionarios. ( < Así, p a r a F r a g a , las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s p u e d e n v a l o r a r u n a ley d e s d e el p u n t o de vista constitucional, p e r o con varios requisitos: i] q u e n o exista controversia constitucional o sea q u e n o se h a y a i n i c i a d o juicio d e a m p a r o ; n ] q u e n o se p r e t e n d a reglar los a c t o s d e los otros p o d e r e s ; ni] q u e esa i n t e r p r e t a c i ó n t e n g a la posibilidad legal de ser revisada p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , y iv] q u e t e n g a n f a c u l t a d e s d e decisión. 8 7 j L a tesis a n t e r i o r d i o origen a u n a controversia d o c t r i n a l d e g r a n i m p o r t a n c i a e n el d e r e c h o constitucional m e x i c a n o , de la cual nos h e m o s o c u p a d o en o t r a o c a s i ó n ; 3 8 a h o r a sólo nos r e f e r i r e m o s al p e n s a m i e n t o d e los m a e s t r o s M a r t í n e z Báez y C a r r i l l o Flores. A n t o n i o M a r t í n e z Báez d e c l a r ó q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e realizar el e x a m e n d e c o n s t i t u c i o n a l i d a d d e las leyes, p u e s el titular d e ese p o d e r es sólo u n m a g i s t r a d o q u e , -si e f e c t u a r a tal calificación, e n t r a r í a e n c o n f l i c t o c o n el p o d e r legislativo sin q u e existiera u n à r b i tro q u e p u d i e r a e n c o n t r a r resolución j u r í d i c a al p r o b l e m a ; p o r t a n t o , la decisión sería política, y si se p e r m i t i e r a al e j e c u t i v o n o a p l i c a r la ley p o r c o n s i d e r a r l a a n t i c o n s t i t u c i o n a l se r o m p e r í a el equilibrio e n t r e los d o s p o d e r e s . A d e m á s , se c r e a r í a u n a d e f e n s a constitucional con efectos erga omnes, lo c u a l es ilógico pues ni siquiera las resoluciones del p o d e r j u d i c i a l poseen el m e n c i o n a d o efecto. 3 " A n t o n i o C a r r i l l o Flores p i e n s a q u e el e j e c u t i v o n o p u e d e d e j a r d e a p l i c a r u n a ley p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional, ya q u e el presid e n t e tiene u n m o m e n t o p a r a o p i n a r sobre la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de u n a ley: d u r a n t e los días e n q u e p u e d e i n t e r p o n e r el veto. Se p o d r í a o b j e t a r q u e si v e t a la ley, p e r o el congreso c o n la m a y o r í a necesaria s u p e r a ese veto, el e j e c u t i v o n o p u d o d e t e n e r esa ley inconstitucional y p o r t a n t o n o está o b l i g a d o a c u m p l i r l a . E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es i n c o r r e c t a , p u e s el e j e c u t i v o , a p e s a r d e considerar la ley anticonstitucional, tiene q u e p u b l i c a r l a , y n o t e n d r í a o b j e t o q u e la publicara si n o va a c u m p l i r l a . C a r r i l l o Flores a c o n t i n u a c i ó n a f i r m a q u e la regla a n t e r i o r n o es 37 Cabino Fraga, ¿Pueden conocer de problemas de constitucionalidad de leyes, autoridades distintas, del poder judicial de la federación?, en Revista de la Escuela Nacional de Juri?prudei>cia, núnis. 13-14, México 1942, pp. 139-

142.

97 absoluta, y q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , c o m o c u a l q u i e r a u t o r i d a d , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r u n a ley q u e j u z g u e inconstitucional, si se d a n los siguientes requisitos: i] q u e se t r a t e d e la c o n t r a dicción a u n p r e c e p t o constitucional d e c o n t e n i d o c o n c r e t o y n ] q u e su e j e c u c i ó n e i n t e r p r e t a c i ó n estén e n c o m e n d a d a s al p o d e r e j e c u t i v o . O t o r g a varios e j e m p l o s e n este sentido. Bástenos con u n o : el a r t í c u l o o c t a v o c o n s t i t u c i o n a l expresa q u e " a t o d a petición d e b e r á r e c a e r u n a c u e r d o escrito de la a u t o r i d a d a q u i e n se h a y a d i r i g i d o " ; u n a ley q u e o r d e n a r a n o c o n t e s t a r las peticiones, p u e d e y d e b e ser desobed e c i d a p o r el p o d e r ejecutivo. Este a u t o r a s i e n t a q u e la g r a n m a y o r í a d e los casos e n q u e u n a ley se r e p u t a a n t i c o n s t i t u c i o n a l , n o d e r i v a del texto sino d e la f i n a l i d a d de q u e sobre la i n t e r p r e t a c i ó n del legislador p r e v a l e z c a la d e q u i e n v a a a p l i c a r l a . 4 0 C o n a n t e r i o r i d a d 4 1 h e m a n i f e s t a d o q u e estoy d e a c u e r d o con el p e n s a m i e n t o d e C a r r i l l o F l o r e s : la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o d e b e d e j a r d e e j e c u t a r u n a ley p o r considerarla a n t i c o n s t i t u c i o n a l , y sólo c o m o excepción lo p o d r á h a c e r respecto a aquellos artículos constitucionales q u e t i e n e n u n contenido concreto, es decir, q u e son m u y claros, q u e n o a d m i t e n m á s q u e u n a i n t e r p r e t a c i ó n y q u e son m u y pocos. Y a u n e n estos casos, sólo p o d r í a n d e j a r d e a p l i c a r la ley las a u t o r i d a d e s con f a c u l t a d e s de decisión, siendo t a m b i é n aplicables las o t r a s tres restricciones a p u n t a d a s p o r F r a g a . E s t a cuestión es m u y interesante, y en M é x i c o si la n o a p l i c a c i ó n de u n a ley p o r el e j e c u t i v o lesiona los d e r e c h o s d e u n a p e r s o n a , ésta tiene el i n s t r u m e n t o del juicio de amparo p a r a resarcirse d e dicha lesión. Q u e r e r n o s t e r m i n a r este c a p í t u l o c o n dos transcripciones d e posiciones a n t a g ó n i c a s q u e se m a n i f e s t a r o n en el j u i c i o político q u e se le siguió al p r e s i d e n t e n o r t e a m e r i c a n o A n d r e w J o h n s o n en 1868. Groesbeck, u n o d e los defensores del presidente, a n t e la p r e g u n t a de si d e b í a el p r e s i d e n t e e j e c u t a r t o d a s las leyes, r e s p o n d i ó : " N o . Si la s u p r e m a c o r t e d e c l a r a inconstitucional u n a ley, él n o d e b e r í a ejecutarla. Si la ley estuviera e v i d e n t e m e n t e e n c o n t r a d i c c i ó n c o n las simples provisiones expresas d e la constitución, c o m o si u n a ley p r o h i b i e r a al p r e s i d e n t e c o n c e d e r i n d u l t o e n c u a l q u i e r caso o si u n a ley d e c l a r a r a q u e n o p u e d e ser c o m a n d a n t e en jefe, o si u n a ley le i m p i d i e r a p a r t i c i p a r e n la c o n c e r t a c i ó n d e u n t r a t a d o , a f i r m o que el presidente, sin a c u d i r a la s u p r e m a c o r t e d e los E s t a d o s U n i dos, p a r a m a n t e n e r la i n t e g r i d a d de su d e p a r t a m e n t o , q u e p o r el

M

Jorge Carpizo, La interpretación del articulo ¡)) constitucional, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, t. H, núm. 4, México, Universidad Nacional Autònoma de México, 1969, pp. 29-32. " Antonio Martínez Báez, El indebido monopolio del poder judicial de la federación para conocer de la constitucionalidad de las leyes, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp. 249-253.

10 Antonio Carrillo Flores, El ejecutivo y las leyes inconstitucionales, en Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núm. 15, México, 1942, pp." 258-263. " Jorge Carpizo, La interpretación del articulo 1)3..., op. cit., p. 31.

•u-rr FACULTADES DEL PRESIDENTE

r

N

EL

PROCEDIMIENTO

LEGISLATIVO

EN

98 m o m e n t o le h a sido c o n f i a d a , n o está o b l i g a d o a e j e c u t a r l a ; y seria

VIH. FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

c o b a r d e y falso h a c i a las responsabilidades d e su c a r g o si las e j e cutara." L o s a c u s a d o r e s d e J o h n s o n , a través d e u n o d e ellos, sostuvieron la tesis c o n t r a r i a : " S i u n a ley es d e h e c h o i n c o n s t i t u c i o n a l , p u e d e ser d e r o g a d a p o r el c o n g r e s o ; o c u a n d o u n caso surge d e b i d a m e n t e , p u e d e ser a n u l a d a e n sus aspectos inconstitucionales p o r la s u p r e m a corte d e los E s t a d o s U n i d o s . L a d e r o g a c i ó n d e la ley es u n a c t o legislativo; la d e c l a r a c i ó n d e la c o r t e d e q u e es i n c o n s t i t u c i o n a l es u n a c t o j u d i c i a l ; p e r o l a f a c u l t a d d e d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley d e los E s t a d o s U n i d o s n o es, d e n i n g u n a m a n e r a , u n a a t r i b u c i ó n e j e c u t i v a . El e j e c u t i v o d e b e c u i d a r q u e las leyes sean f i e l m e n t e e j e c u t a d a s , m a n d a t o t o t a l m e n t e i n c o m p a t i b l e con la teoría d e q u e está d e n t r o del p o d e r d e l e j e c u t i v o d e r o g a r , a n u l a r o r e c h a z a r u n a ley c í e l país. P a r a el p r e s i d e n t e , e n el c u m p l i m i e n t o d e sus d e b e r e s e j e cutivos, t o d a s las leyes son iguales. N o p u e d e i n q u i r i r a c e r c a d e su c o n v e n i e n c i a o c o n s t i t u c i o n a l i d a d . Se p r e s u m e q u e t o d a s las leyes son constitucionales, y si e n r e a l i d a d lo son o n o , c o r r e s p o n d e a l e j e c u t i v o c o n s i d e r a r l a s así m i e n t r a s t e n g a n f o r m a d e ley." 4 2

1. L O S C A S O S E N

LOS CUALES

EL P R E S I D E N T E

PUEDE

LEGISLAR

H o y en d í a n o causa n i n g u n a sorpresa el h e c h o d e q u e , e n la inm e n s a m a y o r í a d e los países, el e j e c u t i v o legisla. Sólo q u e esta expresión el ejecutivo legisla tiene c o n n o t a c i o n e s m u y diversas d e a c u e r d o con el país d e q u e se t r a t e \ Así, a l g u n o s ó r d e n e s jurídicos a c e p t a n la f i g u r a d e leyes d e l e g a d a s o T Í e decretos legislativos e n los cuales, p o r diversas razones, el legislador delega e x p r e s a m e n t e f a c u l t a d e s legislativas e n el p o d e r ejecutivo, j S i n e n t r a r e n n i n g u n a discusión d o c t r i n a l sobre este aspecto, q u e p o r cierto h a sido a b u n d a n t e m e n t e discutido,' p o d e m o s decir q u e i e n M é x i c o el p o d e r e j e c u t i v o sólo tiene f a c u l t a d e s legislativas en I831 casos en q u e e x p r e s a m e n t e lo f a culta p a r a ello la c o n s t i t u c i ó n ; e n otras p a l a b r a s , el p o d e r legislativo no p u e d e d e l e g a r a l g u n a o a l g u n a s d e sus a t r i b u c i o n e s en el ejecutivct. ^ ^ El '^artículo _42Uconsagra e ' p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s , diciendo q u e : " E l s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n se divide, p a r a 1 Ricardo Gómez-Acebo, El ejercicio de la función legislativa por el gobierno: Leyes delegadas y decretos • leyes, cu Revista de Estudios Políticos, vol. XL, mím. 60, Madrid. Instituto de Estudios Políticos, 1951, pp. 71-81. La segunda comisión del congreso internacional de juristas sobre la acción del poder ejecutivo y el imperio de la ley, celebrado cu Río de Janeiro en 1962, manifestó: "Segunda comisión.—B. Fiscalización legislativa 1. La complejidad de la sociedad moderna puede exigir la delegación de atribuciones legislativas al poder ejecutivo por el legislativo, particularmente si los requerimientos de una práctica equitativa hacen necesarias modificaciones frecuentes o si no cabe prever razonablemente que el poder legislativo atienda a los detalles técnicos. 2. Las disposiciones por las que se deleguen atribuciones legislativas habrán de definir cuidadosamente el alcance, los fines y, caso necesario, la vigencia de la legislación por delegación y habrán de establecer el procedimiento para que se pueda hacer efectiva", en Congreso internacional de juristas sobre la acción del j)oder ejecutivo y el imperio de la ley, en Revista del Colegio de Abogados del Distrito Federal, año xxv, núms. 123 y 121, Caracas, Venezuela, 1963, p. 212. Sobre este tema de facultades extraordinarias, puede consultarse Jaime Castro, Funciones del presídeme de la república en Colombia, en Revista de Iii Universidad Externado de Colombia, vol. íx, núm. 3, Bogotá, Colombia, 1968, p. 681.

« E d w a r d S. Corwin, op.

til.,

p- 00.

f 99 |

LA % Ciüfjl1 lü, I l¡JCj ! l j Hitan itimi

I

p su ejercicio, e n legislativo, e j e c u t i v o y judicial. . .", y o t o r g a u n a p r o tección a d i c h o p r i n c i p i o al o r d e n a r : " N o p o d r á n r e u n i r s e dos o m á s d e estos poderes en u n a sola p e r s o n a o c o r p o r a c i ó n , ni d e p o sitarse el legislativo en u n i n d i v i d u o , salvo el caso d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s al e j e c u t i v o d e la u n i ó n , c o n f o r m e a lo d i s p u e s t o e n el a r t í c u l o 29. E n n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto e n el s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se o t o r g a r á n f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias p a r a legislar^ N ó t e s e q u e es el p r o p i o a r t í c u l o el q u e d e i n m e d i a t o e m p i e z a a e n u n c i a r las excepciones a la protección del p r i n c i p i o d e la s e p a r a -

fy

ción d e poderes. P o r t a n t o , p r e g u n t é m o n o s p o r q u é r a z ó n el\_ejecutivo legisla. P o d e m o s c o n t e s t a r q u e las razones son varias y d e diversa índole, p e r o q u i z á las m á s i m p o r t a n t e s s o n : ^ a j e n é p o c a s d e e m e r g e n c i a se necesitan decisiones r á p i d a s , b] el e j e c u t i v o es quien c u e n t a c o n p e r s o n a l c o m p e t e n t e e n el as-

ijm,l! 1

p e cc]t o lostécnico p o d e r eys legislativos se o c u p a n d e las cuestiones generales, y las leyes necesitan ser precisadas, p o r lo q u e se d e j a esta l a b o r e n

V

m a n o s del ejecutivo. E n M é x i c o , p o r m a n d a t o constitucional, el e j e c u t i v o p u e d e realizar

V

f u n c i o n e s legislativas e n cinco supuestos: a] los casos d e e m e r g e n c i a , según el a r t í c u l o 2 9 ;

'l»l<

SITUACIONES DE EMERGENCIA

FACULTADES LEGISLATIVAS DEL PRESIDENTE

KM»

b] las m e d i d a s d e s a l u b r i d a d , según la f r a c c i ó n xvi del lo c]7 3los ; t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s , según la f r a c c i ó n i del

artícuartículo

76 y la x del 8 9 ; d ] la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a , según la f r a c c i ó n i del a r t í c u l o 89, y e] la regulación e c o n ó m i c a , según el s e g u n d o p á r r a f o del artículo V131. a m o s a e x a m i n a r c a d a u n o d e ellos. [

2.YLAS

SITUACIONES

DE EMERGENCIA

j

El a r t í c u l o 29 señala q u e : \ ^ E n los casos d e invasión, p e r t u r b a c i ó n grave d e la p a z p ú b l i c a o d e c u a l q u i e r a o t r o q u e p o n g a a la soc i e d a d en g r a n d e peligro o conflicto, s o l a m e n t e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a m e x i c a n a , d e a c u e r d o c o n el c o n s e j o d e ministros y con a p r o b a c i ó n del congreso d e la u n i ó n , y, e n los recesos d e éste, d e la comisión p e r m a n e n t e , p o d r á s u s p e n d e r e n t o d o el país, o en l u g a r d e t e r m i n a d o , las g a r a n t í a s cjue fuesen o b s t á c u l o p a r a hacer

101

f r e n t e , r á p i d a y f á c i l m e n t e , a la s i t u a c i ó n ; p e r o d e b e r á h a c e r l o p o r u n t i e m p o l i m i t a d o , p o r m e d i o d e p r e v e n c i o n e s generales y sin q u e la suspensión se c o n t r a i g a a d e t e r m i n a d o i n d i v i d u o . Si la suspensión tuviese l u g a r h a l l á n d o s e el congreso r e u n i d o , éste c o n c e d e r á las a u t o r i z a c i o n e s q u e estime necesarias p a r a q u e el e j e c u t i v o h a g a f r e n t e a la situación. Si la suspensión se verificase e n t i e m p o d e receso, se c o n v o c a r á sin d e m o r a al congreso p a r a q u e las a c u e r d e ^ El a r t í c u l o 29 p e r m i t e , pues, q u e en casos d e e m e r g e n c i a o g r a ves el presidente, siguiendo el p r o c e d i m i e n t o señalado, solicite al congreso o e n su caso a la comisión p e r m a n e n t e , q u e se s u s p e n d a n las g a r a n t í a s —hay q u e e n t e n d e r q u e ú n i c a m e n t e son las g a r a n t í a s individuales. 2 El congreso y sólo el congreso p o d r á t a m b i é n conc e d e r las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación. E n esta o r a c i ó n , se e n c u e n t r a la a u t o rización p o r m e d i o d e la c u a l el congreso p u e d e d a r a l e j e c u t i v o f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar d u r a n t e la e m e r g e n c i a , c o n la f i n a l i d a d d e " h a c e r f r e n t e r á p i d a y f á c i l m e n t e a la s i t u a c i ó n " , o sea q u e el e j e c u t i v o f e d e r a l sólo p u e d e legislar sobre asuntos reíad o n a d o s con tal emergencia.3

ij.f H

E n otras p a l a b r a s : únicamente se p u e d e n c o n c e d e r al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, si a n t e s se h a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s individuales p o r existir u n a e m e r g e n c i a . L a r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del a r t í c u l o d e s c a r t a la posibilidad d e q u e el p r e s i d e n t e goce d e f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar en t i e m pos d e p a z .

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Sin e m b a r g o , este a r t í c u l o p r o v i e n e de la constitución d e 1857, y J u á r e z , L e r d o d e T e j a d a , M a n u e l González y P o r f i r i o Díaz, exced i e n d o los límites del a r t í c u l o 29, legislaron e n t i e m p o s d e paz, iniciándose así la c o s t u m b r e —viciosa y a n t i c o n s t i t u c i o n a l — d e q u e el e j e c u t i v o legislara f u e r a d e los cauces constitucionales. P e r o lo m á s g r a v e f u e q u e la s u p r e m a c o r t e casi i n i n t e r r u m p i d a m e n t e •—salvo u n p e q u e ñ o paréntesis—• sostuvo la c o n s t i t u c i o n a l i d a d de d i c h a p r á c t i c a , t o m a n d o p r e s t a d o el a r g u m e n t o d e q u e n o se violaba el a r t í c u l o q u e c o n s a g r a b a la s e p a r a c i ó n d e poderes, ya q u e "la r e u n i ó n - Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., p. 250. Una explicación amplia sobre los alcances de nuestro artículo 2!) constitucional se encuentra en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 261-264. Consúltese también Ignacio Ilurgoa, Las garantías individuales, México, Ed. Porrúa, 1965, p. 169 ss; José Aguilar y Maya, La suspensión de garantías, en la Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, núins. 25-26-27-28, México, 1945, p. 207; Antonio Martínez Báez, Concepto general del estado de sitio, en la misma revista citada en esta nota, p. 103; Mario de la Cueva, La suspensión de garatitias y la vuelta a la normalidad, en la misma revista citada en esta nota, p. 179. 3

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FACULTADES

LEGISLATIVAS

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d e p o d e r e s s u p o n e su c o n f u s i ó n en u n o solo, y esto n o p u e d e entenderse sin la destrucción d e u n o de ellos, y la a u t o r i z a c i ó n q u e nos o c u p a n o i m p l i c a u n depósito d e todas las a t r i b u c i o n e s del p o d e r legislativo en u n a sola p e r s o n a " ; y m á s g r a v e a ú n f u e q u e el a n t e r i o r a r g u m e n t o f u e e x p u e s t o p o r el juez L a n d a e n el caso de la s e ñ o r a Bros, e n el cual antes del o t o r g a m i e n t o d e las f a c u l tades e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar, sí se h a b í a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s individuales. 4 L a constitución de 1917 volvió a la tesis c o r r e c t a ; p e r o a pesar d e q u e C a r r a n z a h a b í a criticado el sistema de f a c u l t a d e s e x t r a o r d i narias seguido e n las d é c a d a s anteriores, el 8 d e m a y o de 1917, siete días después d e h a b e r e n t r a d o en vigor la constitución de Q u e r é t a r o , él pidió y o b t u v o f a c u l t a d e s p a r a legislar en el r a m o d e h a c i e n d a . E n esa a u t o r i z a c i ó n n o se siguieron los supuestos ni el p r o c e d i m i e n t o del a r t í c u l o 2 9 : f u e el p r i n c i p i o a p a r t i r del cual todos los presid e n t e s d e la " r e v o l u c i ó n " , h a s t a 1938, legislaron en tiempos d e p a z y legislaron sobre todas las m a t e r i a s , d e j a n d o a u n l a d o al c o n greso. l_Entre a l g u n o s d e los principales c u e r p o s legales q u e e n esos a ñ o s se e x p i d i e r o n , p o d e m o s m e n c i o n a r : la ley o r g á n i c a d e la U n i v e r s i d a d A u t ó n o m a d e M é x i c o de 1929, la ley g e n e r a l d e c o m u n i c a c i o n e s , la ley d e las instituciones f i n a n c i e r a s y d e crédito, las r e f o r m a s al código d e comercio, la ley general de sociedades cooperativas, el código de p r o c e d i m i e n t o s civiles p a r a el distrito f e d e r a l y territorios, la ley o r g á n i c a de justicia f e d e r a l , el código a g r a r i o , la creación d e la comisión f e d e r a l de electricidad, la r e f o r m a d e p r o c e d i m i e n t o d e los tribunales del distrito y territorios federales, el código fiscal y leyes sobre m a r i n a m e r c a n t e , obras públicas, e d u c a c i ó n , a g r i c u l t u r a y s a n i d a d pública. B _} L a s u p r e m a corte, tal y c o m o lo h a b í a h e c h o e n el siglo p a s a d o , sostuvo la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p a r a legislar e n tiempos d e paz. E n dos diversos casos m a n i f e s t ó : bien es cierto cjue la f a c u l t a d de e x p e d i r las leyes c o r r e s p o n d e al p o d e r legislativo, t a m b i é n lo es q u e , c u a n d o p o r circunstancias graves o especiales n o h a c e uso de esa f a c u l t a d o d e otras q u e le confiere la constitución, p u e d e conce' La evolución legislativa y jurisprudencial sobre este problema se puede consultar en Jorge Carpizo, La constitución..., op. cit., pp. 254-258. Véase el importante estudio de Felipe Tena Ramírez, La suspensión de garantías y las facultades extraordinarias en el derecho niexicatto, en la misma revista citada en la nota anterior. 5 Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 100, 114 y 134. También pueden consultarse las pp. 05, 78, 100, 103, 115, 125, 157 y 200. Véase Alexandcr T. Edclmann, op. cit., p. 425.

DE

EMERGENOA

103 dérselas a l e j e c u t i v o p a r a la m a r c h a r e g u l a r y el b u e n f u n c i o n a m i e n t o d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . . . L a s f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s c o n c e d i d a s a l j e f e del e j e c u t i v o p o r el p o d e r legislativo l i m i t a d a m e n t e y e n ciertos c a m p o s n o son anticonstitucionales, p o r q u e t a l d e l e g a c i ó n se c o n s i d e r a c o m o a y u d a c o o p e r a t i v a d e u n p o d e r a o t r o y n o c o m o u n a a b d i c a c i ó n d e f u n c i o n e s p o r p a r t e d e l p o d e r legislativo." ^ J E n 1938, el p r e s i d e n t e C á r d e n a s , d e s p u é s d e h a b e r h e c h o u s o p r o l i j o d e d i c h a f a c u l t a d e n t i e m p o s d e paz, h a c i e n d o a u n l a d o el s u p u e s t o d e l a r t í c u l o 29, q u i s o salvar el p r o p i o a r t í c u l o y r e g r e s a r a la c o r r e c t a i n t e r p r e t a c i ó n del m i s m o : q u e sólo se p o d í a n c o n c e d e r f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s ¡ j a r a legislar si a n t e s se h a b í a n s u s p e n d i d o las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s p o r existir u n a e m e r g e n c i a ; p o r t a n t o , p r o p u s o y logró u n a r e f o r m a c o n s t i t u c i o n a l , 7 a d i c i o n á n d o s e el a r t í c u l o 4 9 c o n la f r a s e : " E n n i n g ú n o t r o caso se o t o r g a r á n a l e j e c u t i v o f a c u l t a d e s e x t r a o r d i n a r i a s p a r a legislar." Este a ñ a d i d o r e p i t i ó lo q u e ya el a r t í c u l o i m p l i c a b a , p e r o su i m p o r t a n c i a estribó e n q u e se m a nifestó la v o l u n t a d d e n o c o n t i n u a r v i o l a n d o esos m a n d a t o s constitucionales. E s t a p e c u l i a r situación - — r e f o r m a r u n a r t í c u l o p a r a q u e g r a m a t i c a l m e n t e exprese lo q u e d e todos m o d o s ya d e c í a , p e r o con la i n t e n c i ó n d e r e g r e s a r a l s e n t i d o c o r r e c t o del precepto—• se h a d a d o e n v a r i a s ocasiones e n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l m e x i c a n o . 8 E n 1942, el p r e s i d e n t e Ávila C a m a c h o solicitó y o b t u v o las f a cultades d e e m e r g e n c i a q u e l a constitución c o n s a g r a . M é x i c o e n aquellos d í a s e s t a b a e n g u e r r a c o n las p o t e n c i a s d e l eje. E l p r o b l e m a q u e e n t o n c e s se p l a n t e ó , f u e q u e el e j e c u t i v o e x p i d i ó u n a serie d e leyes q u e n o t e n í a n n a d a q u e v e r c o n la e m e r g e n c i a , c o m o la ley de la lotería n a c i o n a l , los d e c r e t o s q u e c r e a r o n el colegio n a c i o n a l , el h o s p i t a l i n f a n t i l , el i n s t i t u t o n a c i o n a l d e cardiología, e t c é t e r a . 9 " Stcphcn Spcncer Goodspeed, op. cit., pp. 202-203. 7

Lázaro Cárdenas, op. cit., p. 377, escribió en su diario al respecto lo siguiente: "Hoy presenté al senado de la república proyecto de ley retirando facultades extraordinarias al ejecutivo federal. Solamente en casos de guerra deberá solicitarlas. Deseo hacer un gobierno de responsabilidades cívicas." 8 Jorge Carpizo, La interpretación constitucional en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, año IV, núm. 12, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1971, pp. 393-395.

" Rosa Isabel Estrada, Facultades legislativas del presidente de la república en México, en El predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 255, opina que Ávila Camacho, respecto a las facultades extraordinarias que se le otorgaron para legislar, "no abusó de la facultad y legisló solamente en materia administrativa, cuidándose de lio regular materias que tuviesen gran trascendencia política". Al respecto se puede consultar Luis M. Farías, El sis-

'02 F A C U L T A D E S

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

104

101

[_3. L A S

I.OS

M E D I D A S D E SALUBRIDAD }

L E s t a s m e d i d a s son d e dos ó r d e n e s :

i] Jas q u e establece el c o n s e j o

el p r e s i d e n t e d e l a r e p ú b l i c a ^ Se h a d i s c u t i d o si el consejo d e s a l u b r i d a d general tiene f a c u l t a d e s p a r a legislar e n m a t e r i a d e s a l u b r i d a d general, o si ú n i c a m e n t e posee la a t r i b u c i ó n r e g l a m e n t a r i a p a r a c o m p l e t a r y h a c e r efectivas las n o r m a s del c ó d i g o sanitario. 1 1 E n este t r a b a j o , lo q u e interesa q u e q u e d e claro, es q u e el consejo d e s a l u b r i d a d g e n e r a l tiene f a c u l t a d e s legislativas, y n o vamos a e n t r a r a d i s c u t i r l a n a t u r a l e z a y alcances d e esta f u n c i ó n , ya q u e es d i á f a n o este p u n t o e n n u e s t r a constitución, m i s m o q u e se reit e r a e n el a r t í c u l o 10 del código s a n i t a r i o d e 1973: " L a s disposiciones generales d e l c o n s e j o serán obligatorias e n t o d o el t e r r i t o r i o nacional. . . " tema presidencial en México, en Linea, núms. 28/29, México, Partido Revolucionario Institucional, 1977, pp. 95-96. JU Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, op. cit., t. n,

)

L o q u e el p r e s i d e n t e a c u e r d a a través d e los t r a t a d o s -—las r e g l a s g e n e r a l e s q u e contienen—- es d e aplicación i n t e r n a ; luego, e s t e es t i n o d e los c a n a l e s a través d e los cuales el p r e s i d e n t e p u e d e legislar, y así lo h a r e c o n o c i d o la d o c t r i n a . ^ Y a C o r o n a d o a f i r m a b a <|ue el e j e c u t i v o h a c e d e legislador en la formación d e los t r a t a d o s y c o n v e n c i o n e s , 1 2 y e n igual s e n t i d o se p r o n u n c i a la d o c t r i n a ext r a n j e r a , p r e c i s a n d o q u e el p r e s i d e n t e t a m b i é n legisla p a r a el m u n d o i n t e r n o c u a n d o d e c i d e violar u n a ley internacional, d e r o g a r o denunciar un tratado.13\

1

• ««i LA F A C U L T A D

REGLAMENTARIA 1 .

L a t e r c e r a f a c u l t a d q u e el a r t í c u l o 89, fracción i , \ j ¿ t o r g a a l presid e n t e d e la r e p ú b l i c a es la f a c u l t a d reglamentaria, al s e ñ a l a r : p r o v e y e n d o e n la esfera a d m i n i s t r a t i v a a la exacta observancia d e las leyese r L a s leyes f u n d a m e n t a l e s a n t e r i o r e s a la d e 1857, con t o d a c l a r i d a d , c o n c e d i e r o n al p r e s i d e n t e la f u n c i ó n r e g l a m e n t a r i a ; e j e m p l o d e lo a n t e r i o r es la precisión con q u e f u e r e d a c t a d a la f r a c c i ó n iv d e l a r t í c u l o 87 d e las bases o r g á n i c a s d e 1843. 1 4 E m p e r o , e n la constit u c i ó n d e 1857 ya n o a p a r e c i ó u n p r e c e p t o que sin n i n g u n a d u d a a t r i b u y e r a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a a l presidente, p e r o t a n t o la j u r i s p r u d e n c i a corno la d o c t r i n a d e r i v a d a d e nuestra constitución d e m e d i a d o s d e siglo p a s a d o , a c e p t a r o n q u e d i c h a f a c u l t a d sí la poseía el p o d e r ejecutivo, y su base constitucional era la f r a s e " p r o v e y e n d o en l a e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a observancia". L a c a r t a m a g n a d e 1917 siguió e n este aspecto a su a n t e c e s o r a ; en c o n s e c u e n c i a , la d o c t r i n a h a r e a l i z a d o el esfuerzo d e t r a t a r d e Mariano Coronado, op. cit., p. 131. 131

I.ouis Hcnkin, Forcign affairs and tlie constitutiva, Foundation l'ress, 1972, p. 5G. 11

p. G17. 11 José Quero Molares, El derecho sanitario mexicano, en Revista de la facultad de Derecho de México, t. xm, núm. 49, México, 1963, p. 161.

INTERNACIONALES

a r t í c u l o 76, f r a c c i ó n i, y el 89, f r a c c i ó n x, d i s p o n e n q u e es f u c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a c e l e b r a r t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s Con la r a t i f i c a c i ó n del s e n a d o , y d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 133, los t r a t a d o s son p a r t e del o r d e n j u r í d i c o m e x i c a n o , es decir, son p a r t e d e l d e r e c h o interno^ según precisamos e n el c a p í t u l o xi.

d e s a l u b r i d a d general y n] las q u e establece la secretaría d e salubridad y asistencia^ El a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n x v i , establece el c o n s e j o d e s a l u b r i d a d general q u e d e p e n d e d i r e c t a m e n t e del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , s i e n d o sus disposiciones generales obligatorias e n t o d o el país. L a s m e d i d a s q u e el c o n s e j o p o n g a e n vigor e n lo q u e se refiere a la c a m p a ñ a c o n t r a el alcoholismo y la v e n t a d e sustancias q u e e n v e n e n a n al i n d i v i d u o o d e g e n e r a n la especie h u m a n a , y las e x p e d i d a s p a r a p r e v e n i r y c o m b a t i r la c o n t a m i n a c i ó n a m b i e n t a l , serán posteriorm e n t e revisadas p o r el congreso e n los casos q u e le c o m p e t a n . / El h a b e r l e d a d o al m e n c i o n a d o consejo f a c u l t a d e s legislativas e n t o d o el p a í s -—antes d e l a constitución a c t u a l ú n i c a m e n t e t e n í a f a c u l t a d e s consultivas— se debió, según se a f i r m ó e n el c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917, a q u e diversas pestes q u e asolaron a varias e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s n o p u d i e r o n ser d o m i n a d a s c o n los elementos d e éstas, sino q u e f u e necesaria la intervención d e l consejo d e s a l u b r i d a d d e México.10 \ E 1 inciso 2 V d e l a f r a c c i ó n en cuestión, f a c u l t a al d e p a r t a m e n t o d e s a l u b r i d a d — h o y secretaría d e s a l u b r i d a d y asistencia— a q u e e n caso d e e p i d e m i a s d e c a r á c t e r g r a v e o d e peligro d e invasión de e n f e r m e d a d e s exóticas e n el país, dicte d e i n m e d i a t o las m e d i d a s p r e v e n t i v a s indispensables, a reserva d e ser después s a n c i o n a d a s p o r

TRATADOS

Nueva York, Tlic

La fracción iv del articulo 87 de las bases orgánica« de 1843, señaló
i

^

FACULTAD '02

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

e x p l i c a r las ra/.ones p o r las cuales el p r e s i d e n t e posee la

PRESIDENTE

facultad

reglamentaria. F r a g a r e c u e r d a q u e el s e n t i d o g r a m a t i c a l d e la p a l a b r a " p r o v e e r " es el d e p o n e r los m e d i o s a d e c u a d o s p a r a l o g r a r u n f i n , y e n este caso el f i n es f a c i l i t a r la e j e c u c i ó n d e las leyes; p e r o n o consiste e n l a e j e c u c i ó n m i s m a , p o r q u e esta f a c u l t a d ya está c o n c e d i d a e n la propia fracción. Así, p a r a q u e las leyes t e n g a n u n a exacta observancia, es necesario, e n t r e o t r a s cosas, q u e se desarrollen los artículos d e la ley, a . f i n d e q u e se a j u s t e n a las situaciones e n las cuales v a n a ser a p l i c a d o s ; las disposiciones q u e d e t a l l a n l a ley d e b e n t e n e r la m i s m a n a t u r a l e z a d e esta, p o r q u e se a p l i c a r á n a t o d o s los supuestos q u e p u e d a n p r e s e n t a r s e y n o a casos c o n c r e t o s c o m o a c o n t e c e e n l a e j e c u c i ó n d e las leyes. 1 5 T e n a R a m í r e z a f i r m a q u e F r a g a b a s a su explicación e n la tesis d e q u e " p r o v e e r e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a es u n a f a c u l t a d d i f e r e n t e y a u t ó n o m a , d e las o t r a s d o s q u e c o n t i e n e l a f r a c c i ó n : p r o m u l g a r y e j e c u t a r , e m p e r o la ley f u n d a m e n t a l n o utiliza el i n f i n i t i v o ' p r o v e e r ' , sino el g e r u n d i o p r o v e y e n d o " , y el g e r u n d i o e n el i d i o m a castellano h a c e r e f e r e n c i a a u n v e r b o p r i n c i p a l , cuyo significado modifica, expresando modo, condición, motivo o circunstancia. Por t a n t o , d e l a r e d a c c i ó n d e la f r a c c i ó n i d e l 8 9 sólo se d e d u c e u n a f a c u l t a d : la e j e c u c i ó n d e las leyes, " p u e s el resto d e la expresión n o c o n s i g n a sino el m o d o c o m o d e b e h a c e r s e u s o d e d i c h a f a c u l t a d , p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a o b s e r v a n c i a " . E s t e d i s t i n g u i d o constitucionalista m a n i f i e s t a q u e es p r e f e r i b l e ent e n d e r q u e el congreso c o n s t i t u y e n t e e m p l e ó e r r ó n e a m e n t e el ger u n d i o e n l u g a r d e l infinitivo, a n t e s q u e m u t i l a r n u e s t r o sistema en f a v o r d e la g r a m á t i c a , y concluye a f i r m a n d o q u e h o y e n d í a es el p r e c e d e n t e y n o el t e x t o el q u e j u s t i f i c a e n n u e s t r o o r d e n j u r í d i c o la Sf ae cr rual t aRdo j ar se gseñala l a m e n t aqrui ae . 1es " difícil d e d u c i r l a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a d e l a f r a c c i ó n e n cuestión, p e r o q u e n o se d e b e p e r d e r el t i e m p o e n i n t e r p r e t a c i o n e s inútiles d e ese p r e c e p t o , p o r q u e l a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p o d e r e j e c u t i v o n o necesita incluirse e n l a constit u c i ó n , ya q u e es u n p r i n c i p i o universal d e d e r e c h o . 1 7 N o estamos d e a c u e r d o c o n S e r r a R o j a s , p o r q u e tal y c o m o ya h e m o s a s e n t a d o e n este m i s m o ensayo, el p r e s i d e n t e m e x i c a n o no p u e d e a c t u a r si la constitución n o le señala e x p r e s a m e n t e l a faculFraga, Ramírez, op. cit., Derecho p. 109. constitucional..., " FGabino e l i p e 'lena " A n d r é s Serra 245.

Rojas, La junción

constitucional...,

o¡>. cil., pp. 459-4GI <>l>. cil.,

pp. 241

REGLAMENTARIA

107

tad, o al m e n o s esa f a c u l t a d se p u e d e d e r i v a r d e u n p r e c e p t o constitucional. Este p r i n c i p i o e s t r u c t u r a la constitución m e x i c a n a al señalar la c o m p e t e n c i a de c a d a p o d e r y o t o r g a r el p r i n c i p i o d e a u t o ridad competente como u n a garantía individual. A h o r a bien, en la p r o p i a constitución se p r e s u p o n e la existencia d e r e g l a m e n t o s e x p e d i d o s p o r el presidente. R e c o r d e m o s q u e el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 92 c o m i e n z a e x p r e s a n d o q u e : " T o d o s los reglamentos, decretos y ó r d e n e s del p r e s i d e n t e . . ." E n esta f o r m a , d e la f r a s e " p r o v e y e n d o e n la e s f e r a a d m i n i s t r a t i v a a su e x a c t a observ a n c i a " , sí se d e r i v a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e , p o r que es u n a de las m a n e r a s c o m o él l o g r a r á la exacta observancia de las leyes; p o r q u e la teoría, la j u r i s p r u d e n c i a y la p r á c t i c a c o n s t i t u cionales d e m á s d e cien años así lo c o n f i r m a n , y p o r q u e es u n aspecto c u y a discusión h a sido s u p e r a d a , ya q u e en la a c t u a l i d a d nadie cuestiona la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a del p r e s i d e n t e de la república. p o d e m o s d e f i n i r al r e g l a m e n t o c o m o u n a n o r m a d e c a r á c t e r general, a b s t r a c t o e i m p e r s o n a l , e x p e d i d a p o r el p r e s i d e n t e de la república en uso d e sus f a c u l t a d e s constitucionales, y q u e tiene c o m o finalidad la m e j o r a p l i c a c i ó n de la ley, a la cual está s u b o r d i n a d a ^ yEl r e g l a m e n t o tiene q u e r e s p e t a r la ley, n o p u e d e c o n t r a r i a r l a , a u m e n t a r l a , m o d i f i c a r l a o a l t e r a r l a , sino ú n i c a m e n t e d e s a r r o l l a r los principios q u e ella c o n t i e n e . L a ley es al r e g l a m e n t o , lo q u e la constitución es a la ley: su f u n d a m e n t o y su base d e existencia. El reglamento se e n c u e n t r a c o m p l e t a m e n t e s u b o r d i n a d o a la ley y n o puede salirse del m a r c o q u e e n c u a d r a a la p r o p i a lcj^y E n estos conceptos la d o c t r i n a m e x i c a n a está a c o r d e . 1 8 ^Las razones p o r las cuales se justifica q u e el p r e s i d e n t e d e la republica p o s e a la f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a son las siguientes: a] es q u i e n c u e n t a c o n los c u e r p o s técnicos, b] se e n c u e n t r a e n c o n t a c t o m á s estrecho, q u e los otros p o d e res, con la r e a l i d a d en la c u a l se v a n a a p l i c a r la ley y el reglamento, y g e n e r a l m e n t e está m á s p r e s i o n a d o p o r los p r o b l e m a s q u e plantea esa p r o p i a r e a l i d a d , y c] el r e g l a m e n t o tiene m a y o r f a c i l i d a d p a r a su r e f o r m a q u e la ley, lo q u e le p e r m i t e m á s flexibilidad. 1 9 El p r e s i d e n t e d i s c r e c i o n a l m e n t e d e c i d i r á c u á n d o e x p i d e u n regla" Véase Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 461; Ignacio Buigoa, primera obra citada, p. 852; Gabino Fraga, primera obra diada, p. 105; Mariano Coronado, op. cit., p. 177; Ulises S'cbmill Ordóñcz, El ¡¡¡tema tic la constitución mexicana, México, Textos Universitarios, 1971, p. 291. " Gabino Fraga, Derecho administrativo, op. cit., p. 104; Andrés Serra Rojas, La función constitucional , op. cit., p. 245.

FACULTADES

LEGISLATIVAS

DEL

PRESIDENTE

108 m e n t ó p a r a u n a ley d e t e r m i n a d a , p e r o está obligado a e x p e d i r el reg l a m e n t o si la p r o p i a ley señala la existencia del m i s m o o si p a r a la e j e c u c i ó n de algunos p r e c e p t o s el r e g l a m e n t o es necesario, y ^ L a f a c u l t a d r e g l a m e n t a r i a la posee el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a p o f v m a n d a t o constitucional y las f a c u l t a d e s constitucionales n o son delegables, p o r t a n t o , ni los secretarios d e e s t a d o ni n i n g ú n o t r o f u n c i o n a r i o p u e d e n d a r r e g l a m e n t o s a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la rep ú b l i c a , y así lo h a resuelto la s u p r e m a corte d e justicia e n el a m paro] 6303/42/la. H e m o s d i c h o q u e el r e g l a m e n t o está s u b o r d i n a d o a la ley y q u e la base d e su existencia es la ley; la excepción a la regla a n t e r i o r se d a ú n i c a m e n t e c u a n d o es la p r o p i a constitución la q u e señala la existencia d e l r e g l a m e n t o al q u e e n este caso se le d e n o m i n a autónomo. El a r t í c u l o 21 se refiere d i r e c t a m e n t e a los r e g l a m e n t o s gub e r n a t i v o s y d e policía y el a r t í c u l o 27, a q u e : " . . . L a s a g u a s del subsuelo p u e d e n ser l i b r e m e n t e a l u m b r a d a s m e d i a n t e o b r a s artificiales y a p r o p i a r s e p o r el d u e ñ o del t e r r e n o ; p e r o , c u a n d o lo e x i j a el interés p ú b l i c o o se a f e c t e n otros a p r o v e c h a m i e n t o s , el ejecutivo f e d e r a ! p o d r á r e g l a m e n t a r su extracción y utilización y a u n establecer z o n a s v e d a d a s al igual q u e p a r a las d e m á s a g u a s d e p r o p i e d a d nacional..." E s t a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e n o i n t e r f i e r e c o n la del congreso para legislar sobre aguas de jurisdicción federal, ya q u e el presidente, resp e c t o a éstas, sólo p u e d e establecer zonas v e d a d a s . 2 0 Así los artículos 21 y 27 c o n t i e n e n instrucciones p a r a la expedición de 1 ^reglamentos autónomos.^

6.

LA REGULACIÓN

REGULACIÓN

ECONÓMICA

10!) c o m e r c i o exterior, la e c o n o m í a del país, la estabilidad d e la p r o d u c c i ó n n a c i o n a l , o d e realizar c u a l q u i e r a o t r o propósito, e n b e n e f i c i o del país. E l p r o p i o e j e c u t i v o , al e n v i a r al congreso el p r e s u p u e s t o fiscal d e c a d a a ñ o , s o m e t e r á a su a p r o b a c i ó n el uso q u e h u b i e r e h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a / ^ | A través del s e g u n d o p á r r a f o del a r t í c u l o 131, se p u e d e a u t o r i z a r al e j e c u t i v o p a r a legislar a m p l i a m e n t e , ya q u e p u e d e a u m e n t a r , disminuir, suprimir o crear nuevas cuotas de importación y exportación respecto a las e x p e d i d a s p o r el congreso. J T a m b i é n p u e d e p r o h i b i r i m p o r t a c i o n e s y e x p o r t a c i o n e s , así c o m o e l t r á n s i t o d e p r o d u c t o s , artículos y efectos. El p r o p i o p á r r a f o señala las f i n a l i d a d e s q u e se persiguen con estas a t r i b u c i o n e s c o n c e d i d a s al p r e s i d e n t e : r e g u l a r el c o m e r c i o exterior, la e c o n o m í a del país, la estabilidad d e la p r o ducción n a c i o n a l o realizar c u a l q u i e r a o t r o propósito en b e n e f i c i o del país. ^ El p r e s i d e n t e , c a d a a ñ o , s o m e t e r á a la a p r o b a c i ó n del c o n g r e s o el uso q u e d e estas f a c u l t a d e s h u b i e r e h e c h o . Si el congreso n o estuviese d e a c u e r d o e n la f o r m a en q u e utilizó esas atribuciones, n o hay n a d a q u e p u e d a h a c e r a l respecto, p u e s se t r a t a d e h e c h o s c o n s u m a d o s ; p e r o bien p u d i e r a i n f l u i r — a u n q u e sólo sea especulación teórica— con relación a la r e n o v a c i ó n d e la concesión d e las facultades, a q u e se refieren d i c h o a r t í c u l o y p á r r a f o , o en la n u e v a autorización, p u e s el congreso p u e d e especificar a l g u n a s reglas q u e el p r e s i d e n t e d e b e r á seguir e n el ejercicio d e las m e n c i o n a d a s f a c u l tades, ya q u e q u i e n p u e d e lo m á s , p u e d e t a m b i é n lo menos. \ L a a u t o r i z a c i ó n a q u e se refiere el p á r r a f o s e g u n d o es a n u a l / E n consecuencia, es a n t i c o n s t i t u c i o n a l la ley r e g l a m e n t a r i a del p á r r a f o segundo del a r t í c u l o 131 constitucional, q u e convierte d i c h a a u t o r i zación en i n d e f i n i d a . 2 1

ECONOMICA \

El 28 d e m a r z o d e 1951 se p u b l i c ó u n a adición al a r t í c u l o 4 9 : "En n i n g ú n o t r o caso, salvo lo dispuesto en el a r t í c u l o 131, se otorgarán facultades extraordinarias para

legislar."

C o n s e c u e n c i a del p á r r a f o a n t e r i o r es la adición, d e la m i s m a fec h a , al a r t í c u l o 131: " E l e j e c u t i v o p o d r á ser f a c u l t a d o p o r el congreso d e la u n i ó n p a r a a u m e n t a r , d i s m i n u i r o s u p r i m i r las cuotas d e las t a r i f a s d e e x p o r t a c i ó n e i m p o r t a c i ó n , e x p e d i d a s p o r el propio congreso, y p a r a c r e a r o t r a s ; así c o m o p a r a restringir y p a r a prohibir las i m p o r t a c i o n e s , las exportaciones y el t r á n s i t o d e p r o d u c t o s , artículos y efectos, c u a n d o lo estime u r g e n t e , a f i n d e regular el 20

Ignacio Burgoa, Derecho constitucional...,

op. cit., pp. 84G-847.

N Ncsrctc cucu r ' ">"" «>,^¡„«¡0,»^ e„

í1972,üpp. í 195-100. a :

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A l'ttjl !¡., i Ify tí '/ J (fcuflrf 'OMtB

CONVOCATORIA

PODERES

E J E C b 11

^

1. PERÍODO ORDINARIO DE S E S I O N E S DEL

CONGRESO

L o s p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo son los p o d e r e s políticos, y e n t r e ellos existen m ú l t i p l e s r e l a c i o n e s ; ya h e m o s a n a l i z a d o la i n t e r v e n ción del p r e s i d e n t e e n el proceso legislativo y sus f a c u l t a d e s legislativas, a h o r a t o c a r e m o s u n a g a m a d e aspectos q u e , d e u n a m a n e r a u o t r a , precisan la relación ejecutivo-legislativo. "Se h a a f i r m a d o q u e las relaciones ejecutivo-legislativo d e b e n ser a r m ó n i c a s y q u e h a n d e buscarse p u e n t e s e n t r e ellos p a r a el b u e n f u n c i o n a m i e n t o d e a m b o s poderes. 1 Estoy d e a c u e r d o c o n la a f i r m a ción a n t e r i o r , s i e m p r e y c u a n d o l a armonía 110 i m p l i q u e subordinación o p é r d i d a d e i n d e p e n d e n c i a del p o d e r legislativo. E n l a constitución d e 1857, d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 62, el c o n g r e s o t e n í a d o s p e r í o d o s d e sesiones o r d i n a r i a s : el p r i m e r o se i n i c i a b a el 16 d e s e p t i e m b r e y t e r m i n a b a el 15 d e d i c i e m b r e — a p a r t i r d e la r e f o r m a d e 1874 se p o d í a p r o r r o g a r h a s t a p o r treinta d í a s h á b i l e s — , y el s e g u n d o se i n i c i a b a el l 9 d e abril y t e r m i n a b a el ú l t i m o d í a d e m a y o — a p a r t i r d e la m e n c i o n a d a r e f o r m a , se p o d í a p r o r r o g a r h a s t a p o r q u i n c e d í a s hábiles. E n esta f o r m a , el c o n g r e s o t e n í a t i e m p o p a r a o c u p a r s e con d e t a l l e d e los a s u n t o s de

su -Competencia. E n l a constitución d e 1917, d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 6 5 , el congreso d e b e c o m e n z a r sus sesiones o r d i n a r i a s el l v d e septiembre, y c o n f o r m e al a r t í c u l o siguiente, estas sesiones o r d i n a r i a s tienen q u e d u r-nr a r el r los a s uno n t oys q u e el• con-. el tt ii ee m i nppo" necesario p- a r a t r. a t asesiones greso h a d e c o n o c e r ; sea c o m o f u e r e , las sesiones n o p u e d e n prolon3 1 J e (Ji c i " c n e r d o c o n la actúa

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cual el t i e m p o d e

195-1. 1>- -r,í(H-

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[H01

A SESIONES

EXTRAORDINARIAS

111

r a m o s con el q u e s e ñ a l a b a la ley f u n d a m e n t a l de m e d i a d o s del siglo pasado. Este c a m b i o o b e d e c i ó a la idea del c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 relativa al f o r t a l e c i m i e n t o del p o d e r e j e c u t i v o . L a s e g u n d a c o m i s i ó n de constitución, e n la exposición d e motivos del a r t í c u l o 66, m a n i festó: " P a r a a p o y a r la r e f o r m a [la q u e h a c í a n al p r o y e c t o d e C a rranza], q u e p u e d e l l a m a r s e b e n é f i c a , del p r o y e c t o de r e f o r m a s , es preciso tener e n c u e n t a la e x p e r i e n c i a a d q u i r i d a e n c u a n t o a la actividad p r e p o n d e r a n t e del congreso, y en p a r t i c u l a r , d e las c á m a r a s p o p u l a r e s , q u e es m u y p r o p i a p a r a r o m p e r el equilibrio, o m e j o r dicho, la p o n d e r a c i ó n q u e d e b e h a b e r e n t r e los p o d e r e s p ú blicos en u n a r e p ú b l i c a r e p r e s e n t a t i v a . " 2 L o s artículos 65 y 6 6 se a p r o b a r o n sin discusión.

¿. LA

CONVOCATORIA

A

SESIONES

EXTRAORDINARIAS

En la constitución d e 1824, c o n f o r m e al a r t í c u l o 110, el p r e s i d e n t e podía c o n v o c a r al congreso p a r a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s si así lo creía conveniente y así lo a c o r d a b a n las dos terceras p a r t e s d e los individuos presentes del c o n s e j o de g o b i e r n o . 3 E n la constitución d e 1857, conforme a la f r a c c i ó n x n del a r t í c u l o 85, el p r e s i d e n t e p o d í a c o n vocar al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , c u a n d o así lo a c o r d a r a la comisión p e r m a n e n t e . L a f r a c c i ó n xi del a r t í c u l o 89, en relación con la ív del 79, d e la constitución de 1917, e x p r e s a b a q u e el p r e s i d e n t e e s t a b a f a c u l t a d o para " C o n v o c a r al c o n g r e s o o a a l g u n a de las c á m a r a s a sesiones extraordinarias, c a d a vez q u e lo estime c o n v e n i e n t e . " El 24 d e n o v i e m b r e d e 1923 se r e f o r m a r o n d i c h a s f r a c c i o n e s p a r a quedar c o m o hoy están, y la xi delj, 89 indica q u e el p r e s i d e n t e tiene la a t r i b u c i ó n d e c o n v o c a r al congreso a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s cuando así lo a c u e r d e la comisión p e r m a n e n t e . ) [En la a c t u a l i d a d , el p r e s i d e n t e sólo p u e d e p r o p o n e r a la c o m i s i ó n permanente q u e c o n v o q u e — a r t í c u l o 79, f r a c c i ó n ív—, p e r o 110 ! Diario de los debates del congreso constituyente. 1916-1917, of>. cit., t. 11, |>. 138. Véase Crónicas de la constitución federal de 1824, op. cit., p. 596, en donde aparece míe en lugar de "y" se aprobó con "o": "Facilitad 18. Convocar a congreso extraordinario en el caso que lo cica conveniente o mando lo acuerden las dos terceras partes del consejo de gobierno". Pérez Dimslanguer y Martínez (1). F.) opinaron (pie la convocatoria no debía dejarse al exclusivo juicio del presidente. Ramos Arizpe apoyó el proyecto de la comisión, que fue aprobado.

112

RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

EL INFORME PRESIDENCIAL

113 p u e d e c o n v o c a r si n o es p r e v i o a c u e r d o d e d i c h a c o m i s i ó n ; o sea q u e , d e poseer la f a c u l t a d , p a s ó a sólo p o d e r sugerir q u e esa f a c u l t a d se utilice. L a comisión p e r m a n e n t e , e n nuestros días, es el ú n i c o ó r g a n o c o m p e t e n t e p a r a c o n v o c a r a l congreso o a u n a d e las c á m a r a s a sesiones e x t r a o r d i n a r i a s ^ D e s d e el á n g u l o constitucional, ésta es la ú n i c a f a c u l t a d d e q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a sido p r i v a d o desde la p r o m u l g a c i ó n d e la constitución d e 1917, ya q u e n o se p u e d e c o n s i d e r a r c o m o p é r d i d a la supresión d e la f r a c c i ó n ix del 8 9 q u e lo a u t o r i z a b a a e x p e d i r p a t e n t e s d e corso, p u e s éstas h a b í a n d e j a d o d e existir en el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l desde a n t e s d e la vigencia d e n u e s t r a a c t u a l constitución. L a r e f o r m a d e 1923 regresó al sentido d e las disposiciones d e nuestras constituciones d e 1824 y 1857.

3.

EL

PRIVILEGIO

EJECUTIVO

E s t a f r a s e se utilizó o f i c i a l m e n t e e n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a , c u a n d o el p r o c u r a d o r general W i l l i a m P. R o g e r s t r a t ó d e justificar la p r á c t i c a r e i t e r a d a , d u r a n t e el g o b i e r n o d e E i s e n h o w e r , d e q u e f u n c i o n a r i o s del ó r g a n o e j e c u t i v o se n e g a b a n a p r o p o r c i o n a r inform a c i ó n al p o d e r legislativo. D e j u n i o d e 1955 a j u n i o d e 1960 se d i e r o n c u a n d o m e n o s 4 4 casos en q u e se n e g ó d i c h a i n f o r m a c i ó n , lo cual r e p r e s e n t ó , e n esos cinco a ñ o s , m á s casos q u e e n t o d a la p r i m e r a c e n t u r i a d e la historia a m e r i c a n a . 4 VEn M é x i c o éste h a sido u n t e m a poco e s t u d i a d o , p e r o ya el autor d¿I* Catecismo político de la federación, a n t e la p r e g u n t a d e si pod í a n existir a l g u n a s negociaciones q u e el g o b i e r n o p u d i e r a ocultar al congreso, r e s p o n d i ó : "Sí, todas aquellas e n q u e el éxito depende del secreto. M a s este d e r e c h o d e o c u l t a c i ó n es sólo t e m p o r a l , y mientras el negocio está p e n d i e n t e , pues c o n c l u i d o d e b e d a r c u e n t a si se le p i d e , p a r a q u e se p u e d a e x a m i n a r si se h a e x c e d i d o o n o d e sus facultades."

h a y q u c I)recisar C

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c,ase

ejecutivo t ^ "" ° ° ú n i c a m e n t e lo q u e el e j e c u t i v o q u i e r e q u e conozca, n o es u n ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e «

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PRESIDENCIAL

J

L a i d e a d e q u e los p o d e r e s ejecutivos r i n d a n i n f o r m e s al p o d e r legislativo, es a n t i g u a y ya la e n c o n t r a m o s e n G r a n B r e t a ñ a y en Estados U n i d o s d e A m é r i c a . \ j i l a r t í c u l o 6 9 constitucional dispone q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a asistirá a la a p e r t u r a d e sesiones o r d i n a r i a s del congreso y p r e s e n t a r á u n i n f o r m e p o r escrito e n q u e señale el e s t a d o g e n e r a l q u e g u a r d a la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a del paísj Los m e x i c a n o s est a m o s a c o s t u m b r a d o s a q u e el l v de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , e n u n a m b i e n t e d e fiesta, con vallas e n las calies p o r d o n d e va a p a s a r p a r a dirigirse al edificio d e la c á m a r a de d i p u t a d o s , lea en ésta a n t e el congreso u n l a r g o i n f o r m e q u e t a r d a v a r i a s horas, y q u e es i n t e r r u m p i d o en m u c h a s ocasiones por aplausos estrepitosos. C u a n d o el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a termina, el p r e s i d e n t e d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s le contesta, y ya sabemos q u e esa respuesta e s t a r á llena d e elogios. T o d o M é x i c o puede a c t u a l m e n t e v e r y e s c u c h a r esta c e r e m o n i a , d a d o cjue se transmite p o r todos los canales d e televisión y r a d i o . Si u n p r i m e r o de s e p t i e m b r e el p r e s i d e n t e llegara al congreso y p a g a r a al q u e se s u p o n e es el p r i m e r o de los poderes, la visita q u e la constitución le i m p o n e , y e n t r e g a r a u n a s c u a n t a s cuartillas sobre el estado g e n e r a l del país, c u m p l i r í a los m a n d a t o s del a r t í c u l o 69, ya que t o d o lo d e m á s es c o s t u m b r e o se e n c u e n t r a r e g u l a d o e n u n a ley o r d i n a r i a cjue es el r e g l a m e n t o p a r a el g o b i e r n o i n t e r i o r del congreso g e n e r a l . L o q u e a c o n t e c e es q u e el i n f o r m e se h a c o n v e r tido e n u n a c t o político d e p r i m e r a m a g n i t u d , o r q u e s t a d o p a r a q u e brille el p r i m e r m a n d a t a r i o .

^

Este p r o b l e m a n o se h a p l a n t e a d o e n n u e s t r o país e n las últimas d é c a d a s , quizá p o r q u e el legislativo n o h a sido f u e r t e . L a dificultad estriba en c o n o c e r si el e j e c u t i v o p u e d e o c u l t a r d o c u m e n t a c i ó n al * Arthur M, Schlesingcr, Jr., op. cit., pp. 158-159. 5 Catecismo poliiico de la federación mexicana, en Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones, México, Cámara de Diputados, 1967, t. i, p. 549.

*

sabc

C a d a a ñ o los i n f o r m e s son m á s largos, h a s t a c u a n d o existe la intención d e reducirlos, 7 y es claro q u e los t é r m i n o s del a r t í c u l o 6 9 se refieren a u n i n f o r m e c o r t o y p o r escrito. U n t r a t a d i s t a a s e v e r ó ' Theodorc C. Sorenscn, Watchmen..., op. cit., p. 105. ' Véase Eduardo Pallares, F.l poder ejecutivo de la unión, en Foro de México, órgano del Centro de Investigaciones y Trabajos Jurídicos, iitim. 79, México, 1949, i». 5.

H.\ M '
114

RELACIONES ENTRE LOS PODERES EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

INDEPENDENCIA DEL LEGISLATIVO

8

q u e el i n f o r m e "es p o r f u e r z a b r e v e y c o m p e n d i o s o " ; c o m o c o m p l e m e n t o del i n f o r m e presidencial, el p r i m e r p á r r a f o del a r t í c u l o 9 3 d i s p o n e q u e los secretarios del d e s p a c h o y jefes d e los d e p a r t a m e n tos a d m i n i s t r a t i v o s , d a r á n c u e n t a al c o n g r e s o d e la situación q u e g u a r d e n sus d e p e n d e n c i a s , t a n luego esté a b i e r t o el p e r í o d o d e sesiones o r d i n a r i a s . T a f t c o m p r o b ó q u e el i n f o r m e oral es s u p e r i o r al escrito — e s t e ú l t i m o f u e el q u e se a c o s t u m b r ó e n N o r t e a m é r i c a d e J e f f e r s o n a W i l s o n — porcjue, p o d e m o s i n t e r p r e t a r , f i j a la a t e n c i ó n del p u e b l o en la c e r e m o n i a y e n lo q u e expresa el presidente." j E n M é x i c o e n el i n f o r m e presidencial se r e s u m e n las p r i n c i p a l e s a c t i v i d a d e s d e los diversos r a m o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , se j u s t i f i c a n m e d i d a s i m p o r t a n t e s t o m a d a s d u r a n t e el a ñ o , se a n u n c i a n los p r i n c i p a l e s proyectos q u e el e j e c u t i v o p r e s e n t a r á a la c o n s i d e r a ción del c o n g r e s o y se reserva u n a p a r t e al m e n s a j e politico, q u e es m u y i m p o r t a n t e p o r q u e e n él se t r a z a n las líneas generales d e la política del presidente, c o n e c t a d a s con la situación g e n e r a l del p a í ^ l El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a h a b í a a c o s t u m b r a d o asistir a la c l a u s u r a d e las sesiones del congreso, h a s t a q u e el 3 0 d e m a y o d e 1874, el c o n g r e s o a c o r d ó cjue d e a c u e r d o con el p r e c e p t o c o n s t i t u c i o n a l sólo d e b í a c o n c u r r i r a su a p e r t u r a . 1 0 E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es v á l i d a t a m b i é n a c t u a l m e n t e , d e a c u e r d o con la constitución d e 1917. E l a r t í c u l o 189 del c i t a d o r e g l a m e n t o i n t e r i o r d i s p o n e q u e al " d i s c u r s o " — e s el t é r m i n o e m p l e a d o p o r el precepto— del presid e n t e e n la a p e r t u r a d e las sesiones, el p r e s i d e n t e del c o n g r e s o resp o n d e r á en t é r m i n o s generales. Se justifica q u e sea e n t é r m i n o s generales, p u e s t o q u e su contestación n o es u n a c t o del congreso, pues éste ni c o n o c e ni h a d i s c u t i d o los t é r m i n o s d e esa c o n t e s t a c i ó n . E n o t r a s é p o c a s , c u a n d o el congreso y los legisladores e r a n diferentes, la contestación llegó a t e n e r t r a s c e n d e n c i a p o l í t i c a : el l p d e sept i e m b r e d e 1923 contestó el i n f o r m e J o r g e P r i e t o L a u r e n s , quien m a n i f e s t ó q u e el país n o a c e p t a r í a u n c a n d i d a t o i m p u e s t o ; todos ent e n d i e r o n q u e se r e f e r í a a Calles, a q u i e n O b r e g ó n d e s e a b a d e j a r el p o d e r . P r i e t o L a u r e n s e r a el j e f e del p a r t i d o cooperatista y part i d a r i o d e la c a n d i d a t u r a d e A d o l f o d e la H u e r t a . P o d e m o s sugerir q u e los i n f o r m e s d e b e n regresar a la i d e a de los q u e se r i n d i e r o n e n los p r i m e r o s a ñ o s d e l M é x i c o i n d e p e n d i e n t e : h a n d e ser cortos, a b a r c a n d o dos a s p e c t o s : la síntesis d e la situación d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a y el m e n s a j e político. Y corno el in" Mariano Coronado, op. cit., p. 183. » William Iloward Taft, up. cil., pp. 39-40. 10 Andrés Sena Rojas, Significado del informe presidencial, en Pensamiento Político, vol. ii, núni. 5, México, 1909, p. 38.

f o r m e se h a c o n v e r t i d o en u n a c t o político, d e b e c o n t i n u a r

|_5.

LA I N D E P E N D E N C I A

Examinemos

por

cierta

cjuedar

gran

forma, parte

qué

DEL

los

siendo

LEGISLATIVO^

legisladores

subordinados

la i n d e p e n d e n c i a

que

al

mexicanos presidente,

el p o d e r

han

permitido,

perdiéndose

legislativo

debe

así

en en

poseer.

P r a d i e r F o d é r é a f i r m a q u e los p o d e r e s son i n d e p e n d i e n t e s c u a n d o los m i e m b r o s d e u n o n o e s p e r a n n i n g ú n f a v o r , n i p u e d e n ser a m e n a z a d o s p o r el o t r o . 1 1 Esta frase nos p a r e c e m u y c l a r a , sencilla y cierta, y de a p l i c a c i ó n e n la r e a l i d a d política m e x i c a n a . E l p o d e r legislativo tiene e n n u e s t r a historia dos épocas d e especial e s p l e n d o r : las presidencias d e J u á r e z y d e M a d e r o , e n las q u e c o n s e r v ó su i n d e p e n d e n c i a ; d u r a n t e la p r e s i d e n c i a d e O b r e g ó n se logró d o m i n a r l o y n o es sino h a s t a 1940 q u e se volvió a p e r m i t i r la e n t r a d a al c o n g r e s o d e a l g u n o s m i e m b r o s d e la oposición — a p r o x i m a d a m e n t e el 5 % del c o n g r e s o — ; p e r o eso sí, se c u i d a b a q u e n o f u e r a n m u y brillantes sino m á s bien oscuros y p o c o conocidos. 1 2 \ L a s razones p o r las cuales el p r e s i d e n t e h a l o g r a d o s u b o r d i n a r 1 p o d e r legislativo y a sus m i e m b r o s , son p r i n c i p a l m e n t e las siuientes: a] la g r a n m a y o r í a d e los legisladores p e r t e n e c e n al PRI, del cual el p r e s i d e n t e es el jefe, y a través d e la disciplina del p a r t i d o , a p r u e b a n las m e d i d a s q u e el e j e c u t i v o d e s e a ; b] si se r e b e l a n , lo m á s p r o b a b l e es q u e estén t e r m i n a n d o con su c a r r e r a política, ya q u e el p r e s i d e n t e es el g r a n d i s p e n s a d o r d e los principales cargos y puestos e n la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , e n el sector p a r a e s t a t a l , e n los d e elección p o p u l a r y e n el p o d e r j u d i c i a l ; c] r e l a c i o n a d o c o n el inciso a n t e r i o r : p o r a g r a d e c i m i e n t o , ya q u e saben q u e le d e b e n el sitial; d] a d e m á s del sueldo, existen otras prestaciones e c o n ó m i c a s d e p e n d e n del líder del c o n t r o l político, y

que

e] a c e p t a c i ó n de q u e el p o d e r legislativo sigue los d i c t a d o s del ejecutivo, lo c u a l es la a c t i t u d m á s c ó m o d a y la del m e n o r esfuerzo, amén d e q u e esta p o s t u r a se d e c l a r a sin n i n g ú n r e c a t o ^ en 1977, el " Pradier Fodéré, op. cil., p. 38. Pablo González Casanova, op. cit., p. 1C.

13

RELACIONES ENTRE

LOS PODERES E J E C U T . V O

V L E G I S L A ! 1VO

201

s e n a d o r G u s t a v o G u e r r a C a s t a ñ o s , al h a b l a r e n n o m b r e d e los senad o r e s q u e c o m u n i c a r o n a la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la t e r m i n a c i ó n del p e r í o d o d e sesiones, d e c l a r ó q u e se h a b í a legislado siguiendo los l i n c a m i e n t o s señalados p o r el p r e s i d e n t e L ó p e z Portillo. 1 3 M a n u e l M o r e n o S á n c h e z e n c u e n t r a otras dos razones: a] q u e los legisladores n o p u e d e n h a c e r c a r r e r a legislativa p o r q u e n o son susceptibles d e reelección e n el p e r í o d o i n m e d i a t o y b] la existencia d e u n solo p e r í o d o d e sesiones e n los meses e n q u e h a y m á s fiestas y días d e descanso, así c o m o q u e las sesiones n o son diarias y t i e n e n l u g a r sólo p o r las m a ñ a n a s . 1 4 D e a q u í , a f i r m a el a u t o r c i t a d o , q u e se h a y a n i d o a u m e n t a n d o las a t r i b u c i o n e s d e la comisión p e r m a n e n t e . C r e e m o s q u e estas dos razones son m e n o r e s c o m p a r a d a s con las q u e h e m o s expuesto. P o r lo a n t e r i o r , f u e i n u s i t a d o y p r o v o c ó g r a n d e s titulares en los periódicos, el h e c h o d e q u e el d i p u t a d o V í c t o r M a n z a n i l l a S c h a f f e r , en d i c i e m b r e d e 1977, r e d a c t a r a u n v o t o p a r t i c u l a r e n c o n t r a d e las r e f o r m a s a los artículos 7 9 y 10 p d e la ley r e g l a m e n t a r i a del a r t í c u l o 27 constitucional, iniciativa p r o p u e s t a p o r el p o d e r e j e c u t i v o , e n m a t e r i a d e o c u p a c i ó n y e x p r o p i a c i ó n d e terrenos q u e necesite PEMEX, p o r c o n s i d e r a r l a anticonstitucional. El líder del c o n t r o l p o lítico d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s , R o d o l f o González G u e v a r a , n o sólo n o o t o r g ó su c o n s e n t i m i e n t o sino q u e se o p u s o a la p r e s e n t a c i ó n del v o t o p a r t i c u l a r d e M a n z a n i l l a . M a n z a n i l l a prosiguió e n su actit u d y r e n u n c i ó a las comisiones d e q u e f o r m a b a p a r t e , a u n q u e p o s t e r i o r m e n t e conservó sus cargos e n d i c h a s comisiones. L a iniciativa d e l p r e s i d e n t e , q u e ya h a b í a sido a p r o b a d a p o r el s e n a d o , la a p r o b ó la c á m a r a d e d i p u t a d o s p o r 222 votos e n f a v o r y 4 e n cont r a : el d e M a n z a n i l l a y los d e los 3 d i p u t a d o s del P A R M . 1 5

l.^LAS

FACULTADES

CONSTITUCIONALES

DE

NOMBRAMIENTO

U n a f a c u l t a d q u e le d a al p r e s i d e n t e g r a n i n f l u e n c i a p e r s o n a l , es la d e n o m b r a r y d e s i g n a r a los f u n c i o n a r i o s . L a constitución señala e n las f r a c c i o n e s II, III, iv, v, XVII y x v m del a r t í c u l o 89, u n a serie d e n o m b r a m i e n t o s c u y a realización es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e d e la república. \ J P o d e m o s clasificar las fracciones m e n c i o n a d a s en tres g r u p o s : a ] n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, b] los q u e necesitan ser r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o la c á m a r a de d i p u t a d o s y c] los d e los e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s . ^ yg\ El presidente, señala la p r i m e r a p a r t e d e la f r a c c i ó n n del a r tículo 89, p u e d e n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a : los secretarios del despacho, el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , el g o b e r n a d o r del distrito f e d e r a l y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e justicia del distrito federal.J D e c i m o s q u e son n o m b r a m i e n t o s casi c o m p l e t a m e n t e libres, p o r q u e j u r í d i c a m e n t e el p r e s i d e n t e tiene u n a m p l i o m a r g e n d e l i b e r t a d p a r a h a c e r la designación, r e s p e t a n d o el a r t í c u l o 91 q u e o r d e n a q u e los secretarios del d e s p a c h o d e b e n ser c i u d a d a n o s m e x i c a n o s p o r n a c i m i e n t o , e s t a r e n ejercicio d e sus derechos y t e n e r t r e i n t a a ñ o s cumplidos, y el a r t í c u l o 102 q u e señala q u e el p r o c u r a d o r g e n e r a l de la r e p ú b l i c a d e b e satisfacer los m i s m o s requisitos q u e u n m i n i s t r o de la s u p r e m a c o r t e d e justicia. L a constitución n o indica requisitos en los casos del g o b e r n a d o r del distrito f e d e r a l ni del del m i s m o .

procurador

E n el c o n s t i t u y e n t e d e 1916-1917 se p r o p u s o q u e los n o m b r a m i e n tos d e los secretarios d e e s t a d o f u e r a n r a t i f i c a d o s p o r la c á m a r a de d i p u t a d o s , p u n t o q u e n o se a c e p t ó m e r c e d a la c o n s i d e r a c i ó n d e que el p r e s i d e n t e d e b í a t e n e r libertad d e acción respecto a estos n o m b r a m i e n t o s , p o r estimarse q u e ello era p r o p i o del sistema p r e sidencial.' E n E s t a d o s U n i d o s , el s e n a d o tiene la a t r i b u c i ó n d e r a t i f i c a r los » Excelsior,

31 d e diciembre rle 1977.

» Manuel Moreno Sánch«. o t , a , pp. 60-63. » Excelsior, 28. 29 y 30 de diciembre de 197/.

1 II, p.Diario 600. ile los débales del congreso constituyente.

[117]

1916-1917, ol¡. cit., t.

D E C . - A R A C . 6 N DE GUERRA

118

V P R E S E R V A C I Ó N DE L A

SEGURIDAD

INTERIOR

F A C U L T A D E S C O N S T I T U C I O N A L E S DE

NOMBRAMIENTO

II!)

n o m b r a m i e n t o s d e los secretarios d e e s t a d o y, h a s t a 1959, e n o c h o ocasiones n o r a t i f i c ó el n o m b r a m i e n t o presidencial p a r a u n c a r g o e n el g a b i n e t e . Se h a c o n s i d e r a d o q u e el s e n a d o d e b e utilizar esta f a c u l t a d p o r e n c i m a d e la política p a r t i d i s t a y los únicos e l e m e n t o s q u e el s e n a d o h a d e j u z g a r , son la h a b i l i d a d y la lealtad p a r a servir al p r e s i d e n t e y al p u e b l o . 2 A n t e s d e la s e g u n d a g u e r r a m u n d i a l , la a d m i n i s t r a c i ó n n o r t e a m e r i c a n a se c o m p o n í a p o r u n millón d e f u n cionarios, d e los cuales dieciséis mil e r a n designados p o r el presid e n t e con la r a t i f i c a c i ó n del senado. \JLn M é x i c o , los f u n c i o n a r i o s m e n c i o n a d o s p u e d e n ser r e m o v i d o s por el p r e s i d e n t e a su c o m p l e t a discreción. E n a l g u n o s casos, el congreso p u e d e c r i t i c a r o incluso llegar a pedirle al p r e s i d e n t e la ren u n c i a d e a l g ú n secretario d e estado. E l p r e s i d e n t e n o está o b l i g a d o j u r í d i c a m e n t e a t o m a r en c u e n t a d i c h a petición y a c t u a r á c o m o lo crea más c o n v e n i e n t e / ^ | El p r e s i d e n t e m e x i c a n o al n o m b r a r a sus secretarios d e e s t a d o t e n d r á cjue t o m a r e n c o n s i d e r a c i ó n su p r e p a r a c i ó n y l e a l t a d , p e r o , a d e m á s , los intereses q u e r e p r e s e n t a n o las peticiones q u e le h a g a , p o r e j e m p l o , el p r e s i d e n t e saliente, así c o m o los c o m p r o m i s o s políticos q u e h a y a c o n t r a í d o ; d e esta m a n e r a , c o n f r e c u e n c i a el presid e n t e del PRI, q u e m a n e j ó su c a m p a ñ a , es i n v i t a d o a f o r m a r p a r t e del g a b i n e t e ^ \ b] N o m b r a m i e n t o s q u e necesitan ser r a t i f i c a d o s p o r el s e n a d o o la c á m a r a d e d i p u t a d o s . El s e n a d o d e b e r a t i f i c a r : los ministros y a g e n t e s d i p l o m á t i c o s , los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a , los cónsules generales, los coroneles y d e m á s oficiales superiores del e j é r cito, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a nacionales, y los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia. ' s. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e r a t i f i c a r los n o m b r a m i e n t o s d e los m a g i s t r a d o s del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a ] ^ ¿ P u e d e el p r e s i d e n t e r e m o v e r l i b r e m e n t e a los agentes d i p l o m á t i cos y a los e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a ? L a f r a c c i ó n n del a r t í c u l o 8 9 c o n t i e n e tres supuestos: e n el prim e r o se e x p r e s a q u e el p r e s i d e n t e está f a c u l t a d o p a r a nombrar y remover libremente; en el segundo, p a r a remover, y, e n el tercero, p a r a nombrar y remover libremente. El s e g u n d o s u p u e s t o es el que c o r r e s p o n d e a los agentes d i p l o m á t i c o s y a los e m p l e a d o s superiores 2 Louis C. James, Senatorial rejeclions• o¡ presidential nominations lo tlie cabinct:

a study

in constitutional

custoin,

en Ariiona

Law

Ilevieu',

vol. 3,

núm. 2, Tucson, Atizona, Collcge of Law of tlic Univcrsity of Arizona, :1 111(31, p. María 201. del Castillo Yelasco, op. til., José

op. cit., p. 53.

pp. 175-170, Clinton

Rossitcr,

d e h a c i e n d a . G r a m a t i c a l m e n t e , h a b r í a q u e c o n c l u i r q u e ellos no p u e d e n s e r r e m o v i d o s libremente, y a q u e n o lo d i c e la ley f u n d a m e n t a l , q u e sí l o e x p r e s a e n l o s o t r o s d o s s u p u e s t o s d e l a p r o p i a fracción.

L a d o c t r i n a m e x i c a n a c o i n c i d e e n q u e d i c h o s f u n c i o n a r i o s , design a d o s c o n r a t i f i c a c i ó n del s e n a d o , p u e d e n ser r e m o v i d o s l i b r e m e n t e p o r el p r e s i d e n t e . M a r i a n o C o r o n a d o escribió q u e : " L o s a g e n t e s d i p l o m á t i c o s y e m p l e a d o s superiores d e h a c i e n d a se n o m b r a n con la a p r o b a c i ó n del s e n a d o ; p e r o su r e m o c i ó n es f a c u l t a d del p r e s i d e n t e , p o r q u e a u x i l i á n d o s e en sus t r a b a j o s y siendo los e j e c u t o r e s d e su política y a d m i n i s t r a c i ó n , es n a t u r a l q u e cesen e n sus cargos c u a n d o ya n o m e r e z c a n la c o n f i a n z a del p r i m e r m a g i s t r a d o d e la r e p ú b l i c a . Si no existiera la libre r e m o c i ó n , t e n d r í a el e j e c u t i v o c o n s t a n t e s t r a b a s y d i f i c u l t a d e s e n su m a r c h a , sin p o d e r sustituir a los e m p l e a d o s con personas acaso m á s e n t e n d i d a s y h o n r a d a s . " 4 Y c o n la o p i n i ó n d e C o r o n a d o están d e a c u e r d o F e l i p e T e n a R a m í r e z e I g n a c i o l i u r g o a ; r ' nosotros c o m p a r t i m o s ese criterio, y lo a p o y a m o s c o n u n d a t o histórico. L a f r a c c i ó n II del 8 9 p r o v i e n e d e la constitución d e 1857. E n 1917, la f r a c c i ó n f u e m o d i f i c a d a , p e r o n o "en e s e n c i a ; a d e m á s esa fracción, e n lo r e f e r e n t e al p u n t o q u e nos interesa, f u e a p r o b a d a sin discusión. L u e g o , la exégesis y lo q u e r e a l m e n t e se deseó al respecto, es preciso buscarlos e n los d e b a t e s d e 1856-1857. E n la sesión d e l 17 d e o c t u b r e d e 1856, se discutió el p r o b l e m a d e q u e el presidente n o p u d i e r a r e m o v e r l i b r e m e n t e a los e m p l e a d o s p a r a cuyo n o m b r a m i e n t o e r a n e c e s a r i a la a p r o b a c i ó n del congreso. L a f r a c ción f u e a p r o b a d a , y e n este a s p e c t o sólo se d i j o remover, pero no se a s e n t ó la p a l a b r a libremente. E n la sesión d e l 2 0 d e o c t u b r e d e 1856, d o n G u i l l e r m o P r i e t o p r e s e n t ó u n a a d i c i ó n p a r a q u e e x p r e samente se d i j e r a q u e los e m p l e a d o s s u p e r i o r e s d e h a c i e n d a sólo podían ser r e m o v i d o s p o r el p o d e r l e g i s l a t i v o . L a proposición d e Prieto f u e d e s e c h a d a , y e n t o n c e s expresó q u e p r e s e n t a r í a o t r a iniciativa según el sentir del c o n g r e s o c o n s t i t u y e n t e . P r i e t o p r e s e n t ó la proposición d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a r e m o v e r libremente a los empleados superiores d e h a c i e n d a . E s t a proposición f u e a d m i t i d a a discusión y a p r o b a d a el 2 0 d e e n e r o d e 1857 p o r 70 votos c o n t r a ' Mariano Coronado, op. cit., p. 'Felipe Tena Ramírez, Derecho nacio liurgoa, primera obra citada, nuncia la doctrina norteamericana: Manuel Carcía-Pclayo, op. cit., p.

177. constitucional..., op. cit., p. 405; Igp. 801. En este mismo sentido se proWilliam Howard Taft, op. cit., p. 50; 378.

DECLARACIÓN

120

DE G U E R R A

V -RESERVACIÓN

DE L A

SEGURIDAD

INTERIOR

10. Sin e m b a r g o , en la constitución d e 1857 n o a p a r e c i ó la p a l a b r a libremente, q u e f u e a p r o b a d a p o r el congreso constituyente." \ R e s p e c t o al n o m b r a m i e n t o , con a p r o b a c i ó n del s e n a d o , d e los coroneles y d e m á s oficiales superiores del ejército, la a r m a d a y la f u e r za a é r e a nacionales, se e n t i e n d e q u e son todos los oficiales a p a r t i r del g r a d o d e coronel, inclusive. L a r e m o c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte, así c o m o la d e los m i e m b r o s del ejército, siguen reglas c o n t e n i d a s e n la p r o p i a constitución y e n las leyes respectivas, y n o son f a c u l t a d discrecional del p r e s i d e n t e ^ c] L o s e m p l e a d o s y oficiales d e las f u e r z a s a r m a d a s . ^ El tercer supuesto d e la c i t a d a f r a c c i ó n II f a c u l t a al p r e s i d e n t e a n o m b r a r y r e m o v e r l i b r e m e n t e a los d e m á s e m p l e a d o s d e la u n i ó n , cuyos n o m b r a m i e n t o s o r e m o c i ó n n o estén d e t e r m i n a d o s d e o t r o m o d o e n la constitución o en las leyes^ El r é g i m e n j u r í d i c o d e todos esos e m p l e a d o s está e n m a r c a d o en el a p a r t a d o B] del a r t í c u l o 123 constitucional y en su ley reglam e n t a r i a : la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado, q u e contiene las reglas d e admisión, p r o m o c i ó n y cese d e esos t r a b a j a d o r e s . El a r t í c u l o 5 o n u m e r a a los t r a b a j a d o r e s d e c o n f i a n z a respecto de los cuales el p r e s i d e n t e a c t ú a l i b r e m e n t e e n c u a n t o a su n o m b r a m i e n t o y su r e m o c i ó n . L a f r a c c i ó n v del 89 a t r i b u y e al p r e s i d e n t e el n o m b r a m i e n t o de los d e m á s oficiales — e s decir d e coronel, excluido éste, h a c i a a b a j o — del ejército, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a nacionales, con arreglo a las leyes; es decir, n o es u n a f a c u l t a d discrecional del presidente sino q u e h a d e a j u s t a r s e a la ley, q u e e n este caso es la d e ascensos y r e c o m p e n s a s del e j é r c i t o y f u e r z a a é r e a nacionales, i

2

LAS FACULTADES

METACOINSTITUCIONALES

DE

NOMBRAMIENTO

\ É s t a s p r o v i e n e n d e dos f u e n t e s : la ley s e c u n d a r i a y el sistema político.J ^E1 p r e s i d e n t e n o m b r a a u n a serie d e f u n c i o n a r i o s i m p o r t a n t e s , y las f a c u l t a d e s d e h a c e r l o se las o t o r g a la ley s e c u n d a r i a ; c o m o ejemplos p o d e m o s m e n c i o n a r el p r e s i d e n t e d e la comisión n a c i o n a l de los salarios m í n i m o s ( a r t í c u l o 552 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el p r e s i d e n t e d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e (artículo " Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus México, Cámara de Diputados, I9G7, t. vil, pp. -17.1-474 y 477.

constituciones,

DECLARACIÓN

V CONDUCCIÓN

DE LA

GUERRA

612 de la ley f e d e r a l del t r a b a j o ) , el d i r e c t o r general del C O N A C Y T ( a r t í c u l o 10 d e la ley q u e lo c r e ó ) , el d i r e c t o r g e n e r a l y los subdirectores de P E M E X ( a r t í c u l o 6 d e la ley o r g á n i c a d e petróleos m e x i c a n o s ) , p r o p u e s t a d e d i r e c t o r g e n e r a l del I N F O N A V I T a la a s a m b l e a general del o r g a n i s m o ( a r t í c u l o 22 de la ley del instituto del f o n d o n a c i o n a l d e la v i v i e n d a p a r a los t r a b a j a d o r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l del I M S S ( a r t í c u l o 256 d e la ley del seguro s o c i a l ) , el d i r e c t o r g e n e ral d e C O N A S U P O ( a r t í c u l o 9 del d e c r e t o q u e c r e ó la c o m p a ñ í a n a cional d e subsistencias p o p u l a r e s ) , el d i r e c t o r g e n e r a l del I S S S T I Í ( a r tículo 104 d e la ley del instituto d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s del e s t a d o ) , etcétera. . A d e m á s , f u e r a d e los m a r c o s constitucionales y legales, d e h e c h o n o m b r a a los g o b e r n a d o r e s y a los p r i n c i p a l e s presidentes m u n i c i pales, a los s e n a d o r e s y a la m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , ya q u e él d e t e r m i n a en ú l t i m a instancia quiénes serán los c a n d i d a t o s del PIU. i

3 . ,LA DECLARACIÓN

Y CONDUCCIÓN

DE LA GUERRA L

(JLa f r a c c i ó n VIII del a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D e c l a rar la g u e r r a en n o m b r e d e los E s t a d o s U n i d o s M e x i c a n o s , p r e v i a ley del congreso d e la u n i ó n " , y la f r a c c i ó n x n del a r t í c u l o 73 indica que el congreso está f a c u l t a d o " P a r a d e c l a r a r la g u e r r a , e n vista de los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo.'^ El p r i m e r p r o y e c t o d e la constitución n o r t e a m e r i c a n a a t r i b u y ó al congreso la f a c u l t a d d e hacer la guerra. M a d i s o n y G e r r y solicitaron en el c o n s t i t u y e n t e q u e ese p o d e r f u e r a el d e declararla, dejándose e n m a n o s del e j e c u t i v o la f a c u l t a d p a r a p o d e r r e c h a z a r los ataques súbitos. S u p r o p u e s t a f u e a p r o b a d a y d e a q u í el p o d e r del congreso p a r a declarar la guerra. V,.En M é x i c o de a c u e r d o con los p r e c e p t o s citados, el e s t a d o d e g u e rra lo d e c l a r a el c o n g r e s o a través d e u n a ley, p e r o se d e b e b a s a r en los d a t o s q u e le p r e s e n t e el ejecutivo, es decir, la iniciativa de ley la posee ú n i c a m e n t e el e j e c u t i v o . \ L u e g o , ¿ p u e d e el c o n g r e s o declarar la guerra si p i e n s a q u e d e b e h a b e r l a , sin q u e el e j e c u t i v o inicie la ley, o sea sin q u e le a p o r t e d a t o s ? T a l y c o m o está r e d a c t a d a la fracción x n d e l a r t í c u l o 73, t e n e m o s que c o n c l u i r q u e el congreso n o está f a c u l t a d o p a r a a c t u a r solo, sino que la iniciativa tiene q u e v e n i r del e j e c u t i v o a p o r t á n d o l e los d a t o s respectivos. Se p r e s e n t a u n a situación similar a la d e c l a r a c i ó n d e suspensión d e g a r a n t í a s individuales, e n la c u a l la iniciativa q u e d a en m a n o s del p r e s i d e n t e y el congreso n o p o d r í a d e c l a r a r tal sus-

•22

DECLARACIÓN DE GUERRA V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

p e n s i ó n si éste n o se la solicita. V i e n e a c o r r o b o r a r n u e s t r o criterio, q u e se d e s p r e n d e del m i s m o t e x t o constitucional, u n caso q u e e n 1827 c o n o c i ó la s u p r e m a c o r t e n o r t e a m e r i c a n a — e l d e Martin v. Mott— y en el cual el ministro Story, a n o m b r e d e la corte, s e ñ a l ó q u e la a u t o r i d a d p a r a d e c i d i r , si la exigencia se h a p r e s e n t a d o , p e r t e n e c e e x c l u s i v a m e n t e al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . 7 \ A s í , la iniciativa p a r a q u e el congreso d e c l a r e la g u e r r a es sólo del p r e s i d e n t e . L a ley del congreso q u e declara la guerra tiene e f e c tos internos, d e n t r o d e las f r o n t e r a s del pais, a f i n d e q u e el p u e b l o c o n o z c a q u e existe u n e s t a d o d e g u e r r a , y es el s u p u e s t o p a r a q u e d e a c u e r d o con la f r a c c i ó n vin del 89, el p r e s i d e n t e d e c l a r e la g u e r r a e n n o m b r e del p a í s ; es decir, el p r e s i d e n t e , ó r g a n o d e las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s , m a n i f i e s t a a los otros países — b e l i g e r a n t e s y n e u t r a l e s — la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a p a r a los efectos del d e r e c h o internacional^ ¿ Q u é a c o n t e c e si el p r e s i d e n t e d e c l a r a la g u e r r a sin el s u p u e s t o d e la a p r o b a c i ó n del congreso? D e s d e el p u n t o d e vista constitucional la d e c l a r a c i ó n n o sería v á l i d a , p e r o desde el m a r c o i n t e r n a c i o n a l sí y t r a e r í a consigo todas las consecuencias d e u n a d e c l a r a c i ó n h e c h a c o m o corolario d e la m a n i f e s t a c i ó n d e v o l u n t a d del congreso. 8 D e lo d i c h o a n t e r i o r m e n t e se d e s p r e n d e q u e el congreso en el caso d e g u e r r a , d e a c u e r d o c o n los artículos citados, a p r u e b a o n o a p r u e b a la iniciativa del p r e s i d e n t e , y es éste q u i e n m a n i f i e s t a p a r a los efectos del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a ; si el presid e n t e h a c e d i c h a d e c l a r a c i ó n sin el s u p u e s t o d e la a p r o b a c i ó n del congreso, está a s u m i e n d o responsabilidad política q u e el p r o p i o congreso le p o d r á exigir, escogiendo c u á n d o , d e a c u e r d o c o n las circ u n s t a n c i a s del c o n f l i c t o bélico; p o r lo d e m á s , n o h a y q u e desconocer q u e el congreso p u e d e e n c o n t r a r s e con q u e el p r e s i d e n t e h a realizad o u n a serie d e actos q u e n o le d e j a n m á s posibilidad q u e d e c l a r a r la g u e r r a o al m e n o s r e c o n o c e r su existencia. V£)l p r e s i d e n t e es q u i e n c o n d u c e la g u e r r a , él es q u i e n o r d e n a los m o v i m i e n t o s militares y d i c t a las m e d i d a s q u e d e b e n e j e c u t a r s e para l o g r a r el éxito d e las acciones." E n esto n o p u e d e i n t e r v e n i r el congreso, ya q u e el p r e s i d e n t e es q u i e n d i s p o n e d e la totalidad del e j é r c i t o , la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a , c o n f o r m e a la fracción vi del a r t í c u l o 89, e incluso p u e d e e j e r c e r el m a n d o d i r e c t o d e esas f u e r z a s , tal y c o m o lo h a n h e c h o los p r e s i d e n t e s mexicanos,* habién7 Arthur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cit., p. 36. Sobre las relaciones del presídeme mexicano con los militares, véase L. Vincent l'adgett, Tlic Mexican Ilolitical system, Boston, Honghton Mifflin, 1966, p. 146. " Maurice Hauriou, op. cit., p. 442. " Serafín Ortiz Ramírez, op. cit., p. 447.

DECLARACIÓN V CONDUCCIÓN DE I.A GUERRA

]23

dose d a d o el ú l t i m o caso en 1938 c u a n d o C á r d e n a s p e r s o n a l m e n t e dirigió las o p e r a c i o n e s c o n t r a la insurrección d e Cedillo.l E n consecuencia, f á c t i c a m e n t e , a través de u n armisticio es el p r e s i d e n t e q u i e n t e r m i n a la g u e r r a , a u n q u e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e eso d e b a h a c e r s e m e d i a n t e u n t r a t a d o y, p o r t a n t o , con la necesaria r a t i f i c a c i ó n d e l senadoJ j E n los casos de g u e r r a , r e a l m e n t e el p r e s i d e n t e c o n c e n t r a t o d o s los p o d e r e s y n o n e c e s i t a r á a u t o r i z a c i ó n o d e c l a r a c i ó n del c o n g r e s o si el p a í s es a t a c a d o y t i e n e q u e e n f r e n t a r s e a u n a g u e r r a d e f e n s i v a , ya q u e lo q u e e n t o n c e s está en j u e g o es la v i d a m i s m a del país. 1 0 I y A u n q u e el ejército, la a r m a d a y la f u e r z a a é r e a son l e v a n t a d o s , sostenidos y r e g l a m e n t a d o s — s e g ú n expresión d e T e n a R a m í r e z — por el congreso, e n caso d e g u e r r a el e j e c u t i v o c o n c e n t r a t o d a s las facultades, y los controles legislativos d e j a n d e o p e r a r . | E l p r e s i d e n t e asume la total r e s p o n s a b i l i d a d d e la g u e r r a y tiene la u l t i m a p a l a b r a respecto a las decisiones q u e h a y a n d e ser t o m a d a s . ^ H a s t a d ó n d e pueden llegar estos poderes, se e j e m p l i f i c a con unos p á r r a f o s del discurso q u e el p r e s i d e n t e Roosevelt dirigió al c o n g r e s o n o r t e a m e ricano el 7 d e s e p t i e m b r e d e 1942, solicitándole q u e d e i n m e d i a t o derogara a l g ú n p r e c e p t o d e la ley d e c o n t r o l d e precios d e e m e r gencia. Roosevelt d e c l a r ó : "Solicito al c o n g r e s o q u e e j e c u t e esta acción el p r i m e r o d e o c t u b r e . V u e s t r a inacción p a r a esa f e c h a m e creará u n a ineludible r e s p o n s a b i l i d a d p a r a c o n el p u e b l o d e este país; la d e h a c e r cjue el e s f u e r z o d e la g u e r r a n o sea p u e s t o en p e ligro p o r la a m e n a z a del caos e c o n ó m i c o . E n caso d e q u e el c o n greso d e j a r a d e a c t u a r , y d e a c t u a r a d e c u a d a m e n t e , a c e p t a r é la responsabilidad y a c t u a r é . Al m i s m o t i e m p o q u e los precios j u s t o s se estabilizan, los salarios t a m b i é n p u e d e n ser y serán estabilizados. Eso es lo q u e h a r é . E l c o n g r e s o tiene los poderes, según la constitución y las leyes del congreso, p a r a t o m a r las m e d i d a s q u e sean necesarias p a r a i m p e d i r u n desastre q u e i n t e r f e r i r í a en el éxito d e la guerra. H e r e f l e x i o n a d o m u y s e r i a m e n t e sobre c ó m o s o l u c i o n a r este p r o b l e m a sin r e c u r r i r al congreso. Sin e m b a r g o , he d e c i d i d o consultar al congreso sobre este a s u n t o v i t a l . . . El p u e b l o n o r t e a m e ricano p u e d e e s t a r s e g u r o q u e e m p l e a r é mis p o d e r e s con p l e n o sentido de m i responsabilidad h a c i a la c o n s t i t u c i ó n y h a c i a mi país. El pueblo n o r t e a m e r i c a n o t a m b i é n p u e d e estar seguro q u e n o v a cilaré e n u s a r todos los p o d e r e s q u e se m e h a n o t o r g a d o p a r a lograr la d e r r o t a d e nuestros enemigos, e n c u a l q u i e r p a r t e del m u n do en q u e n u e s t r a s e g u r i d a d r e q u i e r a esa d e r r o t a . U n a vez g a n a d a " Véase Bernard Scliwartz, Los poderes del gobierno. Voi. il. Poderes del presidente, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1966, p. 245.

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DECLARACIÓN DE GUERRA

V PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD

INTERIOR

v¿\ la g u e E E a , los p o d e r e s c o n f o r m e a los cuales a c t ú o , a u t o m á t i c a m e n t e v u e l v e n al p u e b l o , al cual p e r t e n e c e n . "

11

C l a r a f u e la posición d e Roosevelt e n u n o d e los países e n los c u a l e s el p o d e r legislativo es f u e r t e y r e a l m e n t e o p e r a c o m o cont r a p e s o del e j e c u t i v o ; p e r o d u r a n t e el e s t a d o d e g u e r r a , los controles legislativos se d e b i l i t a n h a c i e n d o del e j e c u t i v o u n p o d e r prepotente. r E n n u e s t r o país las decisiones sobre los m o v i m i e n t o s militares en caso d e g u e r r a están f u e r a del control j u d i c i a l , ya q u e el presidente tiene la f a c u l t a d d e movilizar el ejército, la a r m a d a y la f u e r z a aérea; a n t e la suspensión d e g a r a n t í a s — q u e es casi necesaria e n caso d e guer r a — , o t r a serie d e actos del presidente t a m b i é n e s t a r á n f u e r a del a l c a n c e d e la revisión judicial. Así, e n caso d e g u e r r a , los poderes y responsabilidades del p r e s i d e n t e a l c a n z a n su p u n t o m á s alto. P e r o qued e c l a r o : la constitución c o n t i n ú a en vigor y sus o r d e n a m i e n t o s vigentes; sólo se a d a p t a a u n a situación m u y g r a v e y d e e m e r g e n c i a , con la f i n a l i d a d d e q u e ésta p u e d a ser s u p e r a d a y todos los dispositivos constitucionales vuelvan a regir en situación d e n o r m a l i d a d , j

4.

E L E N V Í O DE TROPAS

AL

EXTERIOR

^^¿Puede el p r e s i d e n t e e n v i a r t r o p a s al exterior sin la a u t o r i z a c i ó n del c o n g r e s o ? I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , n o puede, p o r q u e e n t o n c e s estaría e f e c t u a n d o , sin t o m a r en c u e n t a al congreso, u n a decisión q u e p u e d e t r a e r consigo la g u e r r a , y es c l a r o q u e la c o n s t i t u c i ó n r e p a r t i ó esta f a c u l t a d e n t r e los dos ó r g a n o s políticos; es decir, p a r a q u e el p r e s i d e n t e declare la g u e r r a se necesita la autorización del congreso m e d i a n t e u n a ley. T o d o a q u e l l o q u e haga f u e r a de estos m a r c o s es anticonstitucional, i E s t a i n t e r p r e t a c i ó n es t a m b i é n aplicáble a los E s t a d o s Unidos, p e r o en ese país, el p r e s i d e n t e h a e n v i a d o a otros países, en numerosas ocasiones, t r o p a s sin el c o n s e n t i m i e n t o del congreso. 1 2 L o que es a ú n m á s g r a v e : e n 1973, el congreso a p r o b ó la n u e v a ley de p o d e r e s d e g u e r r a , a u t o r i z a n d o al p r e s i d e n t e a iniciar n u e v a s hostilid a d e s h a s t a p o r 9 0 días a n t e s q u e necesite la a p r o b a c i ó n del congreso, y c o m o bien se h a c o m e n t a d o , las g u e r r a s m o d e r n a s pueden ser g a n a d a s o p e r d i d a s e n 9 0 días. 1 : ! " Edward S. Corwin, op. ril., p. 280. 12

YVilliam Ilowaid Tafi, op. ril-, p. 95; Artliur M. Sclilcsingcr, Jr., op. cil.,

pp. 132-134 y 179. • 1:1 Thcodorc C. Sorcnscn, Wnlchmcn..op. /

cil., p. 21.

NEUTRALIDAD

V SUSPENSIÓN

DE

RELACIONES

COMERCIALES

125 L o a n t e r i o r nos r e a f i r m a en la idea d e q u e en caso d e g u e r r a los poderes constitucionales del p r e s i d e n t e son e n o r m e s , p e r o q u e a d e mas se h a n ido a d i c i o n a n d o , en los países belicosos d e n t r o d e c u y o 56

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5. ¿ F O R M A P A R T E E L P R E S I D E N T E DE L A S F U E R Z A S

p o d e r e s ex-

ARMADAS?

No, n o f o r m a p a r t e d e las f u e r z a s a r m a d a s . 1 4 Si bien p u e d e m o v i lizarlas p a r a la s e g u r i d a d interior y la d e f e n s a exterior d e la f e d e ración, lo h a c e en c u a n t o t i t u l a r d e la p r e s i d e n c i a d e la. r e p ú b l i c a , que es u n c a r g o civil; es el p r e s i d e n t e q u i e n tiene esta f a c u l t a d , porque e n casos de e m e r g e n c i a p u e d e estar m e j o r i n f o r m a d o y e n mejores posibilidades de t o m a r u n a decisión r á p i d a , j \ A d e m á s , sus a t r i b u c i o n e s e n caso d e g u e r r a son sólo u n a p a r t e de las f a c u l t a d e s constitucionales q u e la ley f u n d a m e n t a l le o t o r g a . "Todas las d e m á s f u n c i o n e s q u e realiza — a s i e n t a Schwartz—- son obviamente d e n a t u r a l e z a civil. E s elegido c o m o el s u p r e m o f u n c i o nario civil. Sus h o n o r a r i o s son percibidos p o r los servicios q u e presta c o m o p r e s i d e n t e d e la n a c i ó n , n o p o r aspectos individuales d e sus d e b e r e s ; n i n g u n a p a r t e d e esos e m o l u m e n t o s es p a g a d a c o n sumas p r o c e d e n t e s d e las f u e r z a s militares o navales. El p r e s i d e n t e n o se alista ni se le d a posesión ni se le r e c l u t a en las f u e r z a s a r m a d a s ; no está s u j e t o a cortes m a r c i a l e s ni otros aspectos d e la na m i l i t a r . " 1 5 J

6. DECLARACIÓN DE N E U T R A L I D A D Y S U S P E N S I O N RELACIONES

discipli-

DE

COMERCIALES

Respecto a la d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n seguir, p o r a n a l o gía, las reglas d e los a r t í c u l o s m e n c i o n a d o s : 73, f r a c c i ó n x n y 89, tracción v n i j j e l p r e s i d e n t e es q u i e n p r e s e n t a r á la iniciativa y a p o r tará al congreso los d a t o s sobre la n e u t r a l i d a d . L a d e c l a r a c i ó n la deberá h a c e r el c o n g r e s o e n u n a ley, y será el e j e c u t i v o el q u e la notifique a los estados e x t r a n j e r o s p a r a los efectos del d e r e c h o internacional; el e j e c u t i v o t i e n e esta a t r i b u c i ó n , p o r q u e es el ó r g a n o " Señale, op. cil., p. 454. " Itcniard SthivaiTz, op. cit., p. 203.

PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

DECLARACIÓN DF. GUERRA Y PRESERVACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERIOR

120

a través d e l c u a l el país se c o m u n i c a c o n los otros p a í s e s . ' ^ E n la ley d e d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d se d e b e n establecer los mecanism o s p a r a q u e ésta sea r e s p e t a d a y se p r o h i b a n acciones q u e pued a n q u e b r a n t a r l a , acciones cuyas consecuencias son p r e c i s a m e n t e las q u e se q u i e r e n e v i t a r con la s o b r e d i c h a d e c l a r a c i ó n . A h o r a bien, si sólo el e j e c u t i v o , sin la intervención del congreso, p u d i e r a expedir la d e c l a r a c i ó n d e n e u t r a l i d a d , e n t o n c e s estaría legislando y esto constituiría u n a excepción al p r i n c i p i o d e la s e p a r a c i ó n d e p o d e r e s ; para q u e el p r e s i d e n t e p u d i e r a t e n e r esta f a c u l t a d , sería indispensable que e x p r e s a m e n t e así lo d i j e r a la c o n s t i t u c i ó n ; p e r o c o m o n o es el caso, h a y q u e c o n c l u i r q u e el p r e s i d e n t e solo n o p u e d e h a c e r d i c h a dec l a r a c i ó n , c o n lo q u e se c o n f i r m a n u e s t r a tesis d e la aplicación, por a n a l o g í a , d e las n o r m a s relativas a la d e c l a r a c i ó n d e g u e r r a . ^ ^ L a suspensión d e relaciones comerciales y el e m b a r g o , " t a m b i é n d e b e n , e n n u e s t r a o p i n i ó n , seguir las reglas d e la d e c l a r a c i ó n d e guerra y d e n e u t r a l i d a d : h a n d e h a c e r s e a través d e u n a ley q u e declara p a r a efectos i n t e r n a c i o n a l e s el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . Se refuerza la i n t e r p r e t a c i ó n e n este sentido, si t e n e m o s e n c u e n t a q u e estos actos se r e p u t a n e n el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l c o m o n o amistosos o c o a c t i v o s 1 7 y p u e d e n t e n e r c o m o consecuencia hechos beligerantes q u e conduzcan a un estado de guerra.j

7.

LA P R E S E R V A C I Ó N

DE

LA

SEGURIDAD

INTERIOR

L a f r a c c i ó n vi del ^artículo 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a : "Disponer d e la t o t a l i d a d d e la f u e r z a a r m a d a p e r m a n e n t e , o sea del ejército terrestre, d e la m a r i n a d e g u e r r a y d e la f u e r z a a é r e a , p a r a la seg u r i d a d interior y d e f e n s a exterior d e la f e d e r a c i ó n " , y la fracción v n , p a r a : " D i s p o n e r d e la g u a r d i a n a c i o n a l p a r a los m i s m o s objetos, e n los t é r m i n o s q u e p r e v i e n e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 76." En c o n s e c u e n c i a , el p r e s i d e n t e p u e d e h a c e r uso del ejército, la armada y la f u e r z a a é r e a , así c o m o d e la g u a r d i a n a c i o n a l , p a r a preservar la s e g u r i d a d i n t e r i o r d e la f e d e r a c i ó n , j E s t a f a c u l t a d se discutió ^especialmente e n el c o n s t i t u y e n t e d e 1824; d e esa discusión, d e s t a q u e m o s sólo q u e R e j ó n p r o p u s o q u e , p a r a el uso d e la f u e r z a a r m a d a

e n lo interior, el e j e c u t i v o c o n t a r a con

la a p r o b a c i ó n del congreso. P o r t u g a l a p o y ó a R e j ó n , a r g u m e n t a n d o q u e si n o i n t e r v i e n e el congreso, el p r e s i d e n t e p o d r í a o p r i m i r a los 16

Véase Bcrnaid Sclnvartz, op. cil., pp. 210-223. " Berna ni Schwarlz, op. cil., pp. 223 y 220.

127 estados c u a n d o quisiese, y si esta f a c u l t a d la ejerciese a su a r b i t r i o y sólo p o r su b u e n sentido, d e j a r í a d e ser u n j e f e c o n s t i t u c i o n a l p a r a convertirse e n u n d é s p o t a . 1 8 Bustamante tución q u e n o aduciendo que ta de secreto y

( D . C . ) a p o y ó el d i c t a m e n de la comisión d e constid e s e a b a en este p u n t o la i n t e r v e n c i ó n del congreso, si i n t e r v e n í a el congreso, r e s u l t a r í a n males d e la f a l d e la d e m o r a . 1 0

^Cuestión difícil es p r e c i s a r c u á n d o p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r u s o de la f u e r z a p ú b l i c a p a r a p r e s e r v a r la s e g u r i d a d i n t e r i o r ; 2 0 u n a c o n testación g e n e r a l p o d r í a ser la s i g u i e n t e : existe u n a p a z m í n i m a para el desarrollo d e la v i d a c o t i d i a n a ; si ella peligra, el p r e s i d e n t e puede h a c e r uso d e esta f a c u l t a d . L a regla a n t e r i o r es d e aristas no bien d e f i n i d a s , p e r o h a y q u e a c l a r a r q u e e n el ejercicio d e la facultad a q u e nos referimos, n o se d e b e n v i o l a r los d e r e c h o s h u manos^ Si la situación llegase a c o n f i g u r a r u n a e m e r g e n c i a , el p r e sidenté' tiene q u e solicitar al congreso la suspensión de las g a r a n t í a s individuales; es decir, el solo criterio del p r e s i d e n t e n o es s u f i c i e n t e para c a l i f i c a r lo crítico ele la situación sino q u e p a r a ello se r e q u i e r e la intervención del congreso. Se h a u s a d o esta f a c u l t a d p a r a p r e servar f u n c i o n e s r e l a c i o n a d a s con la existencia y la o p e r a c i ó n del propio g o b i e r n o , 2 1 p o r lo q u e es, sin d u d a , u n a d e las a t r i b u c i o n e s más d e l i c a d a s q u e tiene el p r e s i d e n t e . 2 2 La g u a r d i a n a c i o n a l es u n c o n j u n t o a r m a d o n o p r o f e s i o n a l y n o permanente, q u e se h a d e i n t e g r a r e n c a d a e n t i d a d f e d e r a t i v a b a j o las ó r d e n e s del g o b e r n a d o r . E l congreso d e b e r á e x p e d i r los reglamentos p a r a o r g a n i z a r í a , a r m a r l a y d i s c i p l i n a r l a , p e r o su e n s e ñ a n z a es c o m p e t e n c i a d e los estados, y sus jefes y oficiales serán n o m b r a " Crónicas de la constitución " Ibid., p. 631.

federal de 1824, op. cit., pp. 030-631.

m Jorge Alberto Lozoya, El ejército mexicano, en Lecturas de política mexicana, México, F.l Colegio de México, 1977, p. 373, indica que: "El presidente de la república lia ordenado en varias ocasiones la participación del ejército en conflictos civiles. Así ocurrió en 1956, al ocupar el Instituto Politécnico Nacional; en 1959 cu ocasión de la huelga de ferrocarrileros y en 1908 con motivo de los disturbios estudiantiles de la ciudad de México. En los tres casos la acción del ejército provino de orden expresa del presidente de la república en regímenes civiles. El ejército cumplió las órdenes de su comandante supremo que asumió la responsabilidad total por la operación." '" Roben 11. Elliot, J., Richard I. Singer, Constitutional law-Executive jiuwers - use of troops lo enforce federal laius, en Michigan Law Review, vol. 56, núm. 2, Berrien Spriugs, Michigan, The Law School of the Universitv «í Michigan, 1957, p. 268. s

Felipe Tena Ramírez, Derecho constitucional.. ., op. cil., pp. 388-389, realiza un interesante estudio sobre las relaciones de esta facultad y el artículo 129 constitucional.

128

DECLARACIÓN

DE GUERRA

Y PRESERVACIÓN

DE L A

SEGURIDAD

INIERIOR

d o s p o r los m i s m o s c i u d a d a n o s q u e la c o m p o n e n . El p r e s i d e n t e p u e d e d i s p o n e r , c o m o ya lo señalamos, d e la g u a r d i a n a c i o n a l f u e r a d e sus respectivos estados p a r a los fines i n d i c a d o s e n la f r a c c i ó n vi del 89, s i e m p r e y c u a n d o sea con el c o n s e n t i m i e n t o del s e n a d o d e la r e p ú b l i c a e n los términos d e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 76. 2 3 El congreso n o h a legislado •—por motivos técnicos y políticos— sobre la o r g a n i z a c i ó n y la r e g l a m e n t a c i ó n d e la g u a r d i a n a c i o n a l ; e m p e r o , e n la ley del servicio militar obligatorio, e n su a r t í c u l o 5 9 , se señala q u e f o r m a n p a r t e d e la g u a r d i a n a c i o n a l los mexicanos e n t r e los c u a r e n t a y los c u a r e n t a y c i n c o a ñ o s d e e d a d . » T a m b i é n e n el uso d e la f a c u l t a d d e preservar la s e g u r i d a d interior, h a y q u e t e n e r p r e s e n t e q u e se h a d i v i d i d o la r e p ú b l i c a e n com a n d a n c i a s militares, así q u e el e j é r c i t o está d i s e m i n a d o p o r t o d a la r e p ú b l i c a . Basta u n simple t e l e f o n e m a del p r e s i d e n t e p a r a q u e casi d e i n m e d i a t o el e j é r c i t o i n t e r v e n g a e n c u a l q u i e r p a r t e del país. Esta f a c u l t a d d e b e ser u s a d a c o m o f u e r z a del d e r e c h o y p a r a preservar la vigencia d e la c o n s t i t u c i ó n , y n o c o m o u n m e d i o persecutorio y

XI. F A C U L T A D E S E N M A T E R I A RELACIONES EXTERIORES

1. C U E S T I O N E S DE

DE

TERMINOLOGÍA

I.ocke c o n t e m p l ó al p o d e r e j e c u t i v o c o m o a J a n o : u n a c a r a m i r a n do h a c i a la sociedad o r g a n i z a d a c o n s t i t u c i o n a l n i e n t e , con p o d e r e s limitados, y la o t r a c a r a m i r a n d o h a c i a el i n u n d o e x t e r i o r : a u t o r i tario y t o d o p o d e r o s o , h a b l a n d o , a c t u a n d o y legislando con la a u t o ridad d e t o d o u n estado. H a y q u e h a c e r n o t a r q u e esta c o n c e p c i ó n de L o c k e h a p r e v a l e c i d o e n varias constituciones, en el s e n t i d o d e que respecto a las relaciones exteriores, el p r e s i d e n t e n o se e n c u e n tra c o n las limitaciones q u e tiene en el c o n t e x t o i n t e r n o , lo q u e responde a la i d e a d e q u e si el e s t a d o se debilita f r e n t e a otros estados p o r disposiciones constitucionales q u e e n t o r p e z c a n su a c t u a c i ó n que d e b e ser e n f o r m a d e c i d i d a , e n t o n c e s esc e s t a d o p u e d e c a e r victima p r e c i s a m e n t e a c a u s a de sus p r o p i a s v i r t u d e s i n t e r n a s . 1 \JLa f r a c c i ó n x del a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a " D i r i g i r las negociaciones d i p l o m á t i c a s y c e l e b r a r t r a t a d o s c o n las p o t e n c i a s extranjeras, sometiéndolos a la r a t i f i c a c i ó n del congreso f e d e r a l " y la fracción i del a r t í c u l o 76 i n d i c a q u e el s e n a d o tiene el p o d e r d e : "Aprobar los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s q u e celebre el presidente d e la r e p ú b l i c a c o n las potencias e x t r a n j e r a s . ^ ]

represivo. ^

V e a m o s a l g u n o s aspectos d e t e r m i n o l o g í a d e las d o s disposiciones que se r e f i e r e n a lo m i s m o ^ l a celebración d e los t r a t a d o s . M i e n t r a s el artículo 76 se refiere a t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s , ' el 89 lo h a c e sólo at t r a t a d o s ; estos p r e c e p t o s son c o m p l e m e n t a r i o s y no tiene n i n g u n a relevancia j u r í d i c a la omisión del p r e c e p t o 89, ya que la f a c u l t a d p a r a c e l e b r a r convenciones d i p l o m á t i c a s se la a t r i buye al p r e s i d e n t e el 76. Mientras el a r t í c u l o 76, f r a c c i ó n i, e m p l e a el v e r b o " a p r o b a r " , en la f r a c c i ó n x del 8 9 se usa el t é r m i n o " r a t i f i c a c i ó n " . T e n a R a mírez o p i n a , y o p i n a bien, q u e el t é r m i n o correcto es aprobar, porque £ n el p r o c e s o d e f o r m a c i ó n del t r a t a d o h a y tres fases: la terminación del d o c u m e n t o p o r q u e los p l e n i p o t e n c i a r i o s se h a n p u e s t o de a c u e r d o , su a p r o b a c i ó n p o r el s e n a d o y su ratificación p o r el

«Véase Héctor

ix-Zan.u.tio, Sufre

del ejecutivo..o,,,

cit., p. .51

' Paul Seabury, l'ower, fiecilom and diploinacy. The foreign policy oj Ote I'niltd States o/ America, Nueva York, Kandoni IIousc, 1963, pp. 190-194. [129]

V\ 1

||

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iMlftft

F A C U L T A D E S EN

MATERIA

DE R E L A C I O N E S

EXTERIORES

PRINCIPALES

ATRIBUCIONES

130

T a n t o la p r i m e r a c o m o la tercera e t a p a p e r t e n e c e n al á m b i t o del d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l , y el paso i n t e r m e d i o , q u e es d o n d e i n t e r v i e n e el s e n a d o , es d e m e r a " a p r o b a c i ó n " . ^ E t i m o l ó g i c a m e n t e , r a t i f i c a r q u i e r e d e c i r c o n f i r m a r , y este acto, c o m o "se h a d i c h o , pert e n e c e al e j e c u t i v o y c a e d e n t r o del á m b i t o d e l d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l . 2 El a r t i c u l o 8 9 expresa q u e el t r a t a d o d e b e ser r a t i f i c a d o p o r el congreso f e d e r a l , m i e n t r a s el p r e c e p t o 76 se r e f i e r e a q u e es el sen a d o q u i e n a p r u e b a el t r a t a d o . E s t a i n c o n g r u e n c i a g r a m a t i c a l se d e r i v a d e la r e f o r m a d e 1874, al a t r i b u i r a l g u n a s f a c u l t a d e s exclusivas al s e n a d o y a la c á m a r a d e d i p u t a d o s — c o m o consecuencia del regreso del sistema b i c a m e r a l — y n o h a b e r r e f o r m a d o la fracción c o r r e s p o n d i e n t e del a r t í c u l o q u e o t o r g a al p r e s i d e n t e sus f a c u l t a d e s ; e n el constituyente d e 1916-1917 lo a n t e r i o r p a s ó i n a d v e r t i d o . Por t a n t o , q u i e n a p r u e b a los t r a t a d o s es el s e n a d o , p u e s t o q u e es u n a

p r e s i d e n t e s

d e las f a c u l t a d e s exclusivas q u e posee. L o s e r r o r e s g r a m a t i c a l e s señalados e n los p á r r a f o s a n t e r i o r e s no a l t e r a n el s e n t i d o j u r í d i c o d e los preceptos, sino ú n i c a m e n t e corrob o r a n la f a l t a d e c u i d a d o q u e se h a t e n i d o e n la r e d a c c i ó n y en las r e f o r m a s a la constitución. El p r i n c i p i o d e la f r a c c i ó n x del c i t a d o a r t í c u l o 8 9 f a c u l t a al presidente p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m á t i c a s . L a f r a s e es ambigua, p e r o e n ella se e n c u e n t r a c o n t e n i d o el p o d e r presidencial p a r a g u i a r las relaciones exteriores del país, lo cual es m u y amplio y tiene u n a serie d e f a c e t a s a q u e v a m o s a h a c e r alusión. El m a e s t r o X e n a R a m í r e z a f i r m a q u e n o le c o m p e t e a la constitución e n u n c i a r c a d a u n o d e los actos q u e c o m p r e n d e la oración dirigir las negociaciones diplomáticas, p o r q u e estaría legislando en el d e r e c h o i n t e r n a c i o n a l : , " n i su silencio [de la ley f u n d a m e n t a l ] r e s p e c t o d e a l g u n o s d e ellos lleva la i n t e n c i ó n d e p r i v a r al presid e n t e d e a t r i b u c i o n e s a d m i t i d a s p o r el uso i n t e r n a c i o n a l , c o m o pueden ser las d e e n v i a r y recibir' misiones, r e c o n o c e r gobiernos, i n t e r r u m p i r y r e a n u d a r relaciones d i p l o m á t i c a s , etc. E n los casos q u e se acaban d e c i t a r p o r vía d e e j e m p l o , y e n otros s e m e j a n t e s , el silencio que g u a r d a la constitución se t r a d u c e en q u e , t o c a n t e a los mismos, la f a c u l t a d del t i t u l a r d e las relaciones exteriores es e x c l u s i v a m e n t e suya, n o c o m p a r t i d a d e n t r o del d e r e c h o i n t e r n o p o r n i n g u n a o t r a autoridad." L o q u e a c o n t e c e es q u e , t a n t o i n t e r n a c i o n a l c o m o constitucional* 2

Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, cu La constitución y las íelacioncs exteriores de México, México, Secretaría de Relaciones Exteriores, Instituto Mexicano "Matías Romero" de Estudios Diplomáticos, 1977, pp. 47-48. 3 Felipe Tena Ramírez, El poder ejecutivo..op. cit., p. 45.

131

mente) se h a a c e p t a d o q u e el presidente, q u i e n es el t i t u l a r d e las relaciones exteriores d e u n país, realiza u n a serie d e actos r e l a c i o n a dos con ellas; en M é x i c o la base c o n s t i t u c i o n a l p a r a ello es el t e x t o citado de la f r a c c i ó n x del la c u a l v a m o s a desglosar m á s a d e lante; p e r o si n u e s t r a c a r t a m a g n a n u m e r a r a c o n precisión esas f a cultades, h a r í a b i e n y n o estaría legislando e n el á m b i t o del d e r e c h o internacional.

2. P R I N C I P A L E S A T R I B U C I O N E S RELACIONES EXTERIORES

EN

MATERIA

DE

Vamos a e n u n c i a r a l g u n a s d e [las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s c o n q u e cuenta el p r e s i d e n t e m e x i c a n o respecto a las relaciones exteriores:^ a l Es q u i e n r e p r e s e n t a a l país h a c i a el exterior, lo q u e g e n e r a l mente se h a a d m i t i d o , 4 y s e g ú n a c e r t a d a a f i r m a c i ó n d e C é s a r S e p ú l veda,¡*'sus actos en m a t e r i a i n t e r n a c i o n a l se r e p u t a n d i r e c t a m e n t e actos <3el e s t a d o " . 5 ^ C u a n d o al p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a se le p r e g u n t ó sobre si la r e n u n cia del secretario d e relaciones exteriores significaría u n c a m b i o d e política, e n f á t i c a m e n t e c o n t e s t ó q u e la política i n t e r n a c i o n a l continuaría siendo la m i s m a , ya q u e la dirige el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i ca q u e es el responsable d e la política exterior. 0 b] yEs q u i e n celebra los t r a t a d o s y convenciones d i p l o m á t i c a s c o n la a p r o b a c i ó n del senado. E n M é x i c o la i n t e r v e n c i ó n del s e n a d o es únicamente p a r a aprobar\y n o t a m b i é n p a r a aconsejar c o m o e n N o r teamérica. \ L a f a c u l t a d del s e n a d o d e a p r o b a r los t r a t a d o s es virtualmente u n a a t r i b u c i ó n d e v e t o q u e ¡ruede ser realizada e n f o r m a plena o c o n d i c i o n a d a , al n o a c e p t a r el t r a t a d o o p a r t e s d e él. 7 ] •Pero la i n t e r p r e t a c i ó n , la p u e s t a e n efecto, la a b r o g a c i ó n y la denuncia d e los t r a t a d o s , es f a c u l t a d exclusiva del presidente, c u y o marco c o n s t i t u c i o n a l es la a t r i b u c i ó n — c o m o t a m b i é n e n otros c a sos— q u e posee p a r a dirigir las negociaciones d i p l o m á t i c a s , j En N o r t e a m é r i c a , p a r a e l u d i r el veto d e l s e n a d o , el p r e s i d e n t e lia h e c h o uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o ( e x e c u t i v e agreetnent) . 8 E n ' Véase Louis Heukin, op. cit., p. 37. ' César Sepúlveda, Derecho internacional p. 125.

público, México, Ed. l'orrúa, 190-1,

1 Periódico Excclsior, 3 de enero de 1970. ' Eduard S. Convin, op. cit., p. 228.

' Manuel García-I'elayo, op. cit-, define claramente el tratado y el convenio (¡tuitivo: "Un convenio ejecutivo es un acuerdo internacional negociado, ini-

FACULTADES EN

MATERIA

DE R E L A C I O N E S

EXTERIORES

M é x i c o , el p r e s i d e n t e n o d e b e h a c e r uso del c o n v e n i o e j e c u t i v o p o r q u e n o se lo p e r m i t e n u e s t r a c o n s t i t u c i ó n ; m i e n t r a s la constitución n o r t e a m e r i c a n a ú n i c a m e n t e se r e f i e r e a los t r a t a d o s , la n u e s t r a a l u d e e x p r e s a m e n t e a los t r a t a d o s y convenciones. A d e m á s h a y dos razones: i] la d i f e r e n c i a d e q u o r u m p a r a a p r o b a r los t r a t a d o s q u e señalan las dos constituciones — l a n o r t e a m e r i c a n a r e q u i e r e u n q u o r u m d e votación d e las dos terceras partes d e los s e n a d o r e s p r e s e n t e s ; la m e x i c a n a , e n c a m b i o , n o i n d i c a u n q u o r u m especial d e votación e n este aspecto y, p o r t a n t o , p a r a la a p r o b a c i ó n d e los t r a t a d o s sólo se requiere d e la m a y o r í a d e los sen a d o r e s p r e s e n t e s — , y ii] d a d a la situación política d e M é x i c o , el p r e s i d e n t e n o corre el m e n o r riesgo d e q u e el s e n a d o vaya a negarse a aprobar un tratado. A p e s a r d e lo a n t e r i o r , los presidentes m e x i c a n o s h a n recurrido a los convenios ejecutivos, lo q u e d e m u e s t r a f a l t a d e respeto tanto p o r la constitución c o m o p o r el s e n a d o , ya q u e s o m e t e r esos docum e n t o s al s e n a d o m e x i c a n o constituiría ú n i c a m e n t e u n f o r m a l i s m o ; p e r o n i éste se c u m p l e . P o d e m o s señalar c o m o e j e m p l o d e lo anterior, los siguientes casos q u e se d i e r o n d u r a n t e el sexenio del presid e n t e E c h e v e r r í a : i] en la política d e a c e r c a m i e n t o al tercer m u n d o , el e j e c u t i v o m e x i c a n o p r o p u s o la creación d e asociaciones d e diversa Índole e i m p o r t a n c i a corno son el sistema e c o n ó m i c o latinoamericano (SELA) y el establecimiento d e u n a e m p r e s a n a v a l c e n t r o a m e r i c a n a y del caribe. L e o n e l Péreznieto a f i r m a q u e estos actos son realmente cxecutÁve agreernents;" ii] la celebración d e t r a t a d o s a través del canciado y ratificado por el presidente en uso del poder derivado de su calidad de jefe del ejecutivo, de director tle la política exterior y de comandante cu jefe, y (píe se convierte en vinculatorio sin necesidad de ratificación por el senado. Un tratado es un acuerdo internacional cuyo fundamento jurídico inmediato es la constitución (2, n, 2) iniciado, negociado y ratificado por el presidente, pero precisando para este último acto la autorización de dos tercios del senado (p. 383)... la diferencia entre tratados y convenios es simplemente de oportunidad política: en caso (|ue el presidente crea obtener los dos tercios, recurrirá a la auctoritas del senado si la materia objeto ilcl acuerdo lo merece; en caso que 110 crea obtener dicha mayoría y se sienta fuerte y apoyado por la opinión, o en su caso, en fin, que el objeto del acuerdo sea de escasa importancia, entonces recurrirá a la vía del convenio" (p. 384). Respecto a los alcances y práctica de los excculive ngrcemenls, se pueden consultar: André Tune, El derecho en Estados Unidos, Barcelona, Oikos-Tau, 1971, p. 45; Aitlinr M., Schlcsingcr, Jr., op. cil., p. 313; I.oiiis Heiikin, op. cil., pp. 173-175; Paolo lliscaretti di Ruffla, Introducción al derecho, np. cil., p. 95. " Leonel Péreznieto Castro, 1.a /acuitad de celebración de halados Como uloma de la preponderancia del poder ejecutivo. El caso de México, en /:/

TRATADO

je de con la siones, Centro

ANTICONSTITUCIONAL

1 :t3 n o t a s d i p l o m á t i c a s c o m o los t r a t a d o s comerciales realizados I n d i a y Brasil, y iii] la celebración d e empréstitos, coinvery t r a n s f e r e n c i a d e tecnología a otros países, e s p e c i a l m e n t e de y Sudamérica.

^c] Es q u i e n construye la política i n t e r n a c i o n a l del p a í s : r e c o n o c e o 110 r e c o n o c e a los g o b i e r n o s e x t r a n j e r o s , d e c i d e la r u p t u r a d e relaciones, c e l e b r a las alianzas, realiza las d e c l a r a c i o n e s d e política internacional y d e t e r m i n a el sentido de la votación del país e n los organismos internacionales. 1wi Estas f a c u l t a d e s son d e g r a n relieve y e n ellas el p r e s i d e n t e tiene manos libres. Sólo r e c o r d e m o s q u e e n 1975, el p r e s i d e n t e decidió, tal y c o m o expusimos al r e f e r i r n o s a los secretarios de e s t a d o e n el capítulo vi, q u e M é x i c o v o t a r a e n la O r g a n i z a c i ó n d e N a c i o n e s U n i das q u e sionismo es racismo, y q u e d e c i d i ó la omisión de la d o c t r i n a Estrada f r e n t e a E s p a ñ a e n u n discurso q u e p r o n u n c i ó e n s e p t i e m bre d e ese a ñ o . El e f e c t o del voto en la ONU f u e u n boicot del t u rismo j u d í o - n o r t e a m e r i c a n o a M é x i c o q u e a f e c t ó f u e r t e m e n t e la industria turística del país, y el e f e c t o d e la m e n c i o n a d a d e c l a r a c i ó n fue a r r o j a r p o r la v e n t a n a la política i n t e r n a c i o n a l d e M é x i c o , a m é n de c r e a r desconcierto y disgusto innecesarios e n u n p u e b l o a f í n .

TRATADO A N T I C O N S T I T U C I O N A L y

Debemos p r e g u n t a r n o s : ¿ p u e d e u n t r a t a d o d e j a r d e r e s p e t a r las disposiciones c o n s t i t u c i o n a l e s ? ¿ P o d r í a u n t r a t a d o a m p l i a r la c o m petencia legislativa federal, p o d r í a v u l n e r a r las declaraciones d e d e rechos individuales y sociales, p o d r í a a l t e r a r la división^de p o d e r e s ? ¿A través del t r a t a d o p o d r í a el p r e s i d e n t e a u m e n t a r sus f a c u l t a d e s ? IJE1 t r a t a d o d e b e r e s p e t a r í n t e g r a m e n t e la constitución; E n M é x i c o , el t r a t a d o es d e r e c h o i n t e r n o d e a c u e r d o con el a r t í c u l o 133, p e r o para serlo tiene q u e r e s p e t a r la ley f u n d a m e n t a l : y esta c l a r i d a d nos viene del a ñ o d e 1934 e n q u e se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 133 para i n c o r p o r a r l e este p r i n c i p i o : (^Esta constitución, las leyes del congreso d e la u n i ó n q u e e m a n e n d e ella y todos los t r a t a d o s que estén de acuerdo con la misma, celebrados y q u e se celebren p o r el presidente d e la r e p ú b l i c a , c o n a p r o b a c i ó n del senado, serán la ley suprema de t o d a la u n i ó n . " ] ( E l s u b r a y a d o es n u e s t r o ) . predominio del poder ejecutivo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, pp. 386-387. 10 Jorge Carpizo, El poder ejecutivo y las relaciones exteriores, en La constitución y las relaciones exteriores de México, op. cil., p. 62.

131

l A , „ un tratado con * *

*

—

4 ; '„ particulares tenemos c V ' „ Í u J d ó r e c h o por la » P ^ ' ^

^

XII. F A C U L T A D E S DE C A R A C T E R Y IIACENDARIO

ECONÓMICO

! , „ „ d o anticonstitucional. ' ™ ' ' l a s o s , es „ r „ e < i e , a a

1. I N T E R V E N C I Ó N PRODUCCIÓN,

l a ley f u n d a m e n t a l . )

DEL

EJECUTIVO

DISTRIBUCIÓN

Y

EN

EL

PROCESO

ECONOMICO:

CONSUMO

El estado i n t e r v i e n e e n la e c o n o m í a del país, n a d i e lo discute, e interviene p r i n c i p a l y f u n d a m e n t a l m e n t e a través d e los i n s t r u m e n t o s que posee el p o d e r e j e c u t i v o . Los i n s t r u m e n t o s p o r m e d i o de los cuales el p r e s i d e n t e m e x i cano tiene e n sus m a n o s a m p l i o s y v a r i a d o s aspectos d e la e c o n o mía, son m u y diversos; p e r o e n t r e los m á s i m p o r t a n t e s e s t á ñ a l a política m o n e t a r i a , la política fiscal, la política d e precios, la politica de inversión y obras públicas, la política d e i m p o r t a c i o n e s y comercio exterior, la política del petróleo, p e t r o q u í m i c a y gas, l a política de e n e r g í a eléctrica, la política de aguas, la política forestal, la política i n d u s t r i a l , la política turística y t o d o el sector d e organismos descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n e s t a t a b j No es posible q u e nos r e f i r a m o s a c a d a u n o d e los c o m p o n e n t e s de este a m p l i o sector cjue toca fases n e u r á l g i c a s del desarrollo y la economía del p a í s ; p o r t a n t o , v a m o s a h a c e r r e f e r e n c i a sólo a u n o s cuantos d e ellos, q u e b a s t a n p a r a c o n f i g u r a r n o s el p a n o r a m a g e n e ral y d a r n o s u n a idea d e la s i t u a c i ó n : el p r e s i d e n t e es f a c t o r d e t e r minante en la e c o n o m í a del país, sus a t r i b u c i o n e s y f a c u l t a d e s son muy a m p l i a s y sus decisiones, en f o r m a d i r e c t a o i n d i r e c t a , a f e c t a n a todos los h a b i t a n t e s d e M é x i c o . El 30 d e d i c i e m b r e de 1950 se p r o m u l g ó la ley sobre atribuciones del ejecutivo federal en materia económica, con el o b j e t o d e q u e el presidente p u e d a i n t e r v e n i r en las d i f e r e n t e s f a c e t a s del proceso económico: p r o d u c c i ó n , d i s t r i b u c i ó n y c o n s u m o . Esta ley, q u e h a sufrido a l g u n a s r e f o r m a s posteriores, es de t a n especial t r a s c e n d e n cia que el d i s t i n g u i d o t r a t a d i s t a A n d r é s S e r r a R o j a s a f i r m a q u e es el p u n t o d e p a r t i d a d e u n n u e v o o r d e n j u r í d i c o respecto d e las relaciones del e s t a d o con las cuestiones comerciales e industriales, y que constituye el documento legislativo más importante sobre el inlervencionismo de estado en México, a p a r t e , desde luego, d e los artículos c o r r e s p o n d i e n t e s d e la constitución. 1 El m a e s t r o A n t o n i o

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1

Andrés Sen a Rojas, Derecho administrativo,

l ti, p. 301. -

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México, lid. Pon lia, 1974,

F A C U L T A D E S DE C A R Á C T E R

130

E
lf)L(riCA

IIACENDARIO

MONETARIA 137

M a r t í n e z Háez, q u i e n o c u p a b a el c a r g o d e secretario d e e c o n o m í a c u a n d o se e x p i d i ó la ley, m a n i f e s t ó q u e : " S e t r a t a d e u n a ley d e previsión p a r a h a c e r f r e n t e a condiciones q u e a l t e r a n la v i d a econ ó m i c a ; son disposiciones preventivas p a r a c o l o c a r al g o b i e r n o e n la posibilidad d e a c t u a r e n d e f e n s a de la e c o n o m í a y d e los g r a n d e s núcleos d e la p o b l a c i ó n del país. E s u n c o n j u n t o d e n o r m a s q u e , p o r sus propósitos del m á s a l t o interés público, d e b e existir p e r m a nentemente. . ." 2 L a exposición d e motivos d e la ley basó la constitucionalidad d e la m i s m a e n los artículos 73, f r a c c i ó n x — l a f a c u l t a d del congreso p a r a legislar en m a t e r i a d e c o m e r c i o — ; el 4 P — q u e creemos se citó e r r ó n e a e i n n e c e s a r i a m e n t e — , y el 27, p á r r a f o tercero, que s e ñ a l a : " L a n a c i ó n t e n d r á e n t o d o t i e m p o el d e r e c h o d e i m p o n e r a la p r o p i e d a d p r i v a d a las m o d a l i d a d e s q u e d i c t e el interés p ú b l i c o . . . " V e a m o s a l g u n a s fases d e este c o n j u n t o n o r m a t i v o : se a u t o r i z a al e j e c u t i v o a p a r t i c i p a r en las a c t i v i d a d e s industriales o comerciales r e l a c i o n a d a s c o n la p r o d u c c i ó n o distribución d e m e r c a n c í a s o con la p r e s t a c i ó n d e servicios d e u n a serie d e aspectos m u y importantes, tales corno s o n : artículos alimenticios d e c o n s u m o g e n e r a l i z a d o ; efectos d e uso g e n e r a l p a r a el vestido d e la p o b l a c i ó n del país; m a t e r i a s p r i m a s esenciales p a r a la a c t i v i d a d d e la i n d u s t r i a nacion a l ; p r o d u c t o s d e las industrias f u n d a m e n t a l e s ; artículos producidos p o r r a m a s i m p o r t a n t e s d e la i n d u s t r i a n a c i o n a l ; p r o d u c t o s q u e rep r e s e n t a n renglones considerables d e la a c t i v i d a d e c o n ó m i c a mexic a n a , y servicios q u e a f e c t a n la p r o d u c c i ó n y distribución d e esas m e r c a n c í a s y n o estén sujetos a t a r i f a s e x p e d i d a s p o r autoridad c o m p e t e n t e y f u n d a d a s e n l a ley ( a r t í c u l o p r i m e r o ) . A d e m á s , es el p r o p i o e j e c u t i v o el q u e d e t e r m i n a q u é m e r c a n c í a s y servicios deben considerarse incluidos en los renglones m e n c i o n a d o s e n este párrafo. R e s p e c t o a las m e r c a n c í a s y servicios c o m p r e n d i d o s e n el artículo p r i m e r o d e la ley, el e j e c u t i v o p u e d e : i m p o n e r precios m á x i m o s al m a y o r e o o m e n u d e o ( a r t í c u l o s e g u n d o ) ; obligar a q u e esas mercancías se p o n g a n a la v e n t a ( a r t í c u l o c u a r t o ) ; i m p o n e r racionamientos y establecer p r i o r i d a d e s c u a n d o el v o l u m e n d e m e r c a n c í a s sea insuficiente e n relación con la d e m a n d a ( a r t í c u l o q u i n t o ) ; organizar la d i s t r i b u c i ó n d e esas m e r c a n c í a s p a r a e v i t a r los intermediarios innecesarios ( a r t í c u l o s é p t i m o ) ; d e t e r m i n a r los artículos q u e pref e r e n t e m e n t e d e b e n p r o d u c i r las f á b r i c a s ( a r t í c u l o o c t a v o ) , e, inclusive, d e c r e t a r la o c u p a c i ó n t e m p o r a l d e f á b r i c a s c u a n d o sea indis-

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pensable m a n t e n e r o i n c r e m e n t a r la p r o d u c c i ó n señalados en el a r t í c u l o p r i m e r o , o c o n el p r o p ó s i t o vidades d e la e m p r e s a se desarrollen d e a c u e r d o con que las a u t o r i d a d e s señalen con a p o y o e n la ley mentos ( a r t í c u l o d e c i r n o s e g u n d q ) .y

d e los artículos d e q u e las actilas disposiciones o en sus regla-

El a r t í c u l o trece, q u e se r e f o r m ó p a r a a m p l i a r l o , f a c u l t a al ejecutivo a i m p o n e r sanciones en el c u m p l i m i e n t o eficaz d e las f u n c i o nes q u e le señala la ley: ij m u l t a s d e $100.00 h a s t a $ 5 0 0 0 0 . 0 0 ; ii] clausura t e m p o r a l h a s t a 9 0 días o d e f i n i t i v a si se t r a t a d e u n a negociación c o m e r c i a l , y iii] a r r e s t o h a s t a p o r 3 6 h o r a s q u e p u e d e extenderse h a s t a 15 días si el i n f r a c t o r n o p a g a la m u l t a . El 10 d e e n e r o d e 1951 se p u b l i c ó en el Diario Oficial el reglamento de varios d e los a r t í c u l o s d e esta ley, q u e d i c t ó el p r e s i d e n t e Alemán, y el 3 de o c t u b r e de 1974 se d i o a la luz e n el m i s m o Diario Oficial el decreto que regula los precios de las mercancías a que el mismo se refiere, e x p e d i d o p o r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a . E n el a r tículo t e r c e r o se i n c l u y e r o n 177 m e r c a n c í a s d e n t r o d e l a s c o m p r e n didas e n el a r t í c u l o p r i m e r o d e la m e n c i o n a d a ley d e 1951. El d e c r e t o del 27 d e e n e r o d e 1978 d e r o g ó el del 3 d e o c t u b r e d e 1974, así c o m o sus adiciones y m o d i f i c a c i o n e s del 27 de s e p t i e m b r e de 1976. E n su l u g a r , e n u n c i ó c o m o c o m p r e n d i d a s d e n t r o del a r tículo l 9 de la ley sobre a t r i b u c i o n e s del e j e c u t i v o federal e n m a t e r i a económica sólo u n a s ' c u a n t a s m e r c a n c í a s . L o a n t e r i o r significó u n cambio i m p o r t a n t e e n la política q u e el g o b i e r n o h a b í a seguido p a r a controlar los precios d e m ú l t i p l e s p r o d u c t o s . El 30 d e e n e r o d e 1978 se p u b l i c ó e n el Diario Oficial u n a c u e r do p o r el c u a l a p a r t i r d e l l v de f e b r e r o q u e d a r o n 8 5 a r t í c u l o s sujetos a los criterios y p r o c e d i m i e n t o s de f i j a c i ó n d e precios m á x i m o s que estableció el m e n c i o n a d o a c u e r d o .

2.

POLÍTICA

MONETARIA

.La política m o n e t a r i a persigue f u n d a m e n t a l m e n t e p a u t a r la c a n t i clad a d e c u a d a d e c i r c u l a n t e y d e c r é d i t o q u e necesita el país c o n el objeto d e i m p u l s a r su desarrollo e c o n ó m i c o . 3 Su ley o r g á n i c a , o t o r g a a l b a n c o d e M é x i c o a t r i b u c i o n e s ¡jara regular la política m o n e t a r i a a través d e u n a serie d e i n s t r u m e n t o s como s o n : el depósito legal q u e las instituciones b a n c a r i a s t i e n e n q u e ' Diego G. López Rosado, Problemas económicos tic México, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1970, p. '189.

POLÍTICA 1 its

F A C U L T A D E S DE CARÁCTER

ECONÓMICO

Y

IIACENDARIO

d e p o s i t a r e n el b a n c o , la emisión d e billetes y la a c u ñ a c i ó n d e m o n e d a , las o p e r a c i o n e s d e r e d e s c u e n t o , la c o m p r a v e n t a d e valores en el m e r c a d o a b i e r t o , el establecimiento d e las tasas m í n i m a s y m á x i m a s d e las o p e r a c i o n e s d e las instituciones b a n c a r i a s , los r e g í m e n e s selectivos d e c r é d i t o , etcétera. 4 ^ •Todas estas f u n c i o n e s del b a n c o d e M é x i c o r e a l m e n t e las determ i n a , e n ú l t i m a i n s t a n c i a , el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . V e a m o s p o r q u é : el c a p i t a l del b a n c o se i n t e g r a p o r dos series d e acciones: la serie " A " q u e r e p r e s e n t a el 5 1 % del c a p i t a l y q u e sólo p u e d e p e r t e n e c e r al g o b i e r n o f e d e r a l , y la serie " B " q u e suscriben los b a n c o s p r i v a d o s asociados al b a n c o d e M é x i c o . Es el presidente q u i e n n o m b r a a los cinco r e p r e s e n t a n t e s d e la serie " A " , e n t r e los cuales p u e d e d e s i g n a r a dos altos f u n c i o n a r i o s d e la secretaria de h a c i e n d a , j a m é n d e q u e el t i t u l a r d e ésta tiene f a c u l t a d d e veto i n s u p e r a b l e respecto a u n a serie d e decisiones del c o n s e j o del banco, d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 71 d e la c i t a d a ley o r g á n i c a ; p a r a que n o h a y a n i n g u n a d u d a , la f r a c c i ó n xi d e s a r t i c u l o 31 d e la ley orgánica d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l i n d i c a q u e c o r r e s p o n d e a la s e c r e t a r í a d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o : " D i r i g i r la política mon e t a r i a y crediticia."^ Es decir, estas m a t e r i a s son f a c u l t a d del pres i d e n t e d e la r e p ú b l i c a q u e las ejerce a través d e la secretaría correspondiente. adminis( Al d i r e c t o r general del b a n c o lo designa el consejo d e t r a c i ó n , p e r o q u i e n r e a l m e n t e d e c i d e ese n o m b r a m i e n t o es el pres i d e n t e d e la r e p ú b l i c a « , E c h e m o s u n vistazo a a l g u n a s d e las f a c u l t a d e s del b a n c o para r e g u l a r la política m o n e t a r i a y ^a] El depósito legal{que se rige p o r la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 11 y él 9 4 bis d e la ley g e n e r a l d e instituciones d e crédito, y el artículo 3 5 d e la ley o r g á n i c a del b a n c o d e M é x i c o . E n t r e otras reglas, esos artículos i n d i c a n el t a n t o p o r ciento del p a s i v o c o m p u t a b l e q u e los b a n c o s d e b e n d e p o s i t a r e n el d e M é x i c o y el t a n t o p o r ciento que d e b e n t e n e r en valores, créditos y otros renglones d e activo q u e señale el b a n c o d e

México.5

' Las [unciones del banco de México se señalan en los artículos 8'.' y 21 de su ley orgánica. 5 lil mencionado artículo 94 bis textualmente expresa: "El importe total del pasivo exigible de las instituciones de crédito, con excepción de las operaciones que el banco de México no considere compulabics para los efectos de este artículo, deberá mantenerse en los renglones de activo que dicha institución de acuerdo con las siguientes reglas: en el Banco de i. Hasta determine, un 50% del pasivo computable, en depósitos México; ii. Hasta un 25% de dicho pasivo computable en los valores, créditos y

MONETARIA

139 El p r o p ó s i t o del depósito legal es m a n t e n e r la liquidez d e los bancos d e depósito, f r e n a r la inflación p o r la e x p a n s i ó n del c r é d i t o 0 y h a c e r u n a m e j o r o r i e n t a c i ó n selectiva del c r é d i t o o r i e n t á n d o l o a actividades d e industrialización, a g r o p e c u a r i a s , c o n s t r u c c i ó n d e viviendas de interés social y o b r a s públicas. 7 b] Emisión de billetes y acuñación de moneda.j El a r t í c u l o 9 d e la ley o r g á n i c a del b a n c o lo f a c u l t a e n f o r m a exclusiva p a r a e m i t i r billetes en los t é r m i n o s del a r t í c u l o 28 d e la constitución. E l a r t í c u l o 11 d i s p o n e q u e esos billetes son de curso legal e n t o d a la r e p ú b l i c a , y el a r t í c u l o 13 señala q u e e n " t o d o t i e m p o la n a c i ó n r e s p o n d e r á del valor d e los billetes y m o n e d a s q u e el b a n c o p o n g a en c i r c u l a c i ó n " . otros renglones de activo que señale el banco de México. Por necesidades de canalización selectiva del crédito, el banco citado podrá elevar este porcentaje reduciendo en su caso, el correspondiente a los depósitos, que establece la regla anterior. En todo caso la suma de dichos depósitos y los activos a que este párrafo se refiere, no podrá exceder del 75% del pasivo computable de las instituciones; ni. No menos del 25% del pasivo computable podrá mantenerse en valores, créditos y demás activos, sin más limitaciones que las establecidas por esta ley; iv. El banco de México, cuando así se justifique, otorgará plazos adecuados para que las instituciones ajusten sus inversiones a las disposiciones que dicte; v. Por necesidades monetarias var hasta el 100% el porcentaje pero únicamente sobre el pasivo instituciones en la fecha en (pie

y crediticias, el banco de México podrá elea que se refiere la regla i de este artículo, que exceda al monto del que exista en las se adopte esta medida;

vi. El banco de México podrá establecer que las instituciones de crédito realicen las inversiones a que se refiere el presente artículo, respecto a las operaciones del pasivo contingente que, por su utilización, considere análogas a las del pasivo computable; vil. El banco de México podrá permitir que una parte del depósito obligatorio en efectivo se mantenga por los bancos en sus "propias cajas; viu. El banco de México podrá autorizar que el depósito obligatorio en cfeclivo, así como las inversiones obligatorias, relacionados con los pasivos en moneda extranjera, se constituyan en esta clase de moneda; ix. El banco de México cargará un interés penal que no será inferior al 12% anual, sobre el importe de los fallantes en los diversos renglones de activo cpie las instituciones deban mantener conforme al presente artículo. Dicho banco podrá disminuir la tasa de interés en caso de fallantes originados por retiros anormales de fondos, o por situaciones críticas de las instituciones; xi. El banco de México podrá abonar intereses sobre los depósitos que reciba conforme a la ley, inclusive por la totalidad o parte de aquellos que correspondan al depósito obligatorio previsto en este artículo." ' Raúl Cervantes Ahumada, Títulos y operaciones
MI)

F A C U L T A D E S DF. CARÁCTER

ECONÓMICO

Y

I I A C E N D ARIO

S o l a m e n t e el b a n c o de M é x i c o p u e d e o r d e n a r la emisión y acuñ a c i ó n d e d i n e r o -—artículos 15 y 17— y, c o n f o r m e al 18, la reserva m o n e t a r i a d e b e ser c u a n d o m e n o s del 2 5 % d e la c a n t i d a d e q u i v a lente al total d e billetes y d e obligaciones a la vista en pesos mexic a n o s a c a r g o del b a n c o , c o n la excepción del saldo e n pesos mexicanos a f a v o r del f o n d o m o n e t a r i o i n t e r n a c i o n a l . U n g r a v e p r o b l e m a es q u e u n a d e las f o r m a s e n q u e el gobierno h a v e n i d o f i n a n c i a n d o sus f u e r t e s déficit, h a sido p o n e r a funcion a r la " m á q u i n a d e h a c e r d i n e r o " del b a n c o , c o n los consecuentes efectos y repercusiones económicos. Operaciones de redescuento^ éstas son u n o de los medios más eficaces con q u e c u e n t a el b a n c o p a r a la regulación del crédito, ya q u e h a y relación d i r e c t a e n t r e el alza o b a j a d e la tasa d e redescuento y las o p e r a c i o n e s q u e e f e c t ú a n los b a n c o s c o n el p ú b l i c o . 8 A h o r a bien, el b a n c o d e M é x i c o r e d e s c u e n t a d o c u m e n t o s a u n a tasa reducida, a los b a n c o s q u e se e n c u e n t r a n e n situación d e l i c a d a , como c u a n d o h a y u n a r e d u c c i ó n considerable d e sus depósitos o c u a n d o las o p e r a c i o n e s d e c r é d i t o se e n c u e n t r a n s u s p e n d i d a s p o r inundaciones, t e r r e m o t o s , sequías, etc., y los p a r t i c u l a r e s n o p u e d e n cumplir m o m e n t á n e a m e n t e sus obligaciones crediticias o en casos especiales d e f i n a n c i a m i e n t o a a c t i v i d a d e s p r o d u c t i v a s básicas c o m o la prod u c c i ó n d e maíz, sorgo, frijol, soya, c o n la f i n a l i d a d de favorecer la p r o d u c c i ó n d e bienes necesarios p a r a la a l i m e n t a c i ó n del pueblo." ; d] Como regulador de crédito.x El b a n c o tiene e n sus m a n o s una serie d e recursos q u e r e p e r c u t e n d i r e c t a m e n t e e n el m e r c a d o del crédito. D o s d e éstos son los ya m e n c i o n a d o s del depósito legal y la tasa d e r e d e s c u e n t o . A d e m á s p o d e m o s m e n c i o n a r sus facultades d e : i] i n d i c a r a los b a n c o s q u é t a n t o p o r ciento de u n pasivo exigible d e b e n d e s t i n a r a créditos destinados a a c t i v i d a d e s productivas y el resto, desde luego, a créditos d e su p a r t i c u l a r elección; ii] fijar tasas d e r e d e s c u e n t o selectivas p a r a canalizar el c r é d i t o h a c i a aquellas a c t i v i d a d e s q u e c o n t r i b u y e n e n m a y o r m e d i d a al desarrollo econ ó m i c o del país, y iii] realizar c o m p r a o v e n t a d e valores públicos c o n el o b j e t o d e q u e el c r é d i t o se m a n t e n g a e n nivel estable. 1 0 \ E n t r e las v a r i a s e i m p o r t a n t e s f u n c i o n e s del b a n c o

(léase secre-

tario de h a c i e n d a y, en la cúspide d e la p i r á m i d e , p r e s i d e n t e de la " Una explicación clara sobre el redescuento se encuentra en Hugo Katigcl Cotilo, op. cit., pp. 165-166. Véanse los artículos 24, 25, 26 y 27 de la ley orgánica del banco de México. " Jorge Carpizo, Aspectos jurídicos de la banca cenital mexicana, en Lecturas Jurídicas, m'im. 47, Chihuahua, Universidad Autónoma de Chihuahua, Escuela de Derecho, 1971, pp. 73-74. 10 Ibid., pp. 76-77.

LOS

EMPRÉSTITOS

141 república) sólo a p u n t a r e m o s otras d o s : i] la f i j a c i ó n d e la tasa d e ínteres q u e los bancos p u e d e n d a r y c o b r a r p o r el d i n e r o q u e reciben y prestan y „ ] a través d e su comisión d e c a m b i o s y valores la fi jacion del t i p o de c a m b i o i n t e r n a c i o n a l y sus m á r g e n e s de o p e r a c i ó n ^

3. LOS

EMPRÉSTITOS

La f r a c c i ó n v m del a r t í c u l o 73, q u e es larga, y q u e vamos, p o r t a n t o a subdividir, f a c u l t a al congreso de la u n i ó n p a r a : , i] establecer las bases sobre las cuales el p r e s i d e n t e p u e d e c e l e b r a r empréstitos sobre el c r é d i t o d e la n a c i ó n ; ii] a p r o b a r esos misinos e m p r é s t i t o s ; iii] reconocer y m a n d a r p a g a r la d e u d a n a c i o n a l ; a d e m á s , iv] los e m p r é s titos d e b e n celebrarse sólo p a r a la e j e c u c i ó n de obras q u e d i r e c t a mente p r o d u z c a n u n i n c r e m e n t o e n los ingresos públicos, salvo v] aquellos q u e se realicen c o n propósitos d e regulación m o n e t a r i a , las operaciones de conversión y los q u e se c o n t r a t e n d u r a n t e a l g u n a emergencia d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 29 c o n s t i t u c i o n a l . ! (El c o n g r e s o f i j a r á las n o r m a s según las cuales el e j e c u t i v o p u e d e celebrar los empréstitos, reglas q u e d e b e r á n a j u s t a r s e a lo p r e c e p tuado en la ley f u n d a m e n t a l ; a d e m á s , d e b e r á a p r o b a r c a d a e m p r é s tito^ Estos e m p r é s t i t o s constituyen p a r t e f u n d a m e n t a l de la d e u d a pública q u e el congreso r e c o n o c e y m a n d a p a g a r a través d e las disposiciones c o n t e n i d a s en el p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r e s e n t a el presidente d e la r e p ú b l i c a y q u e , e n su caso, la c á m a r a de d i p u tados a p r u e b a . Ésta es u n a m a t e r i a m u y d e l i c a d a p a r a el país, p u e s no sólo lo c o m p r o m e t e e c o n ó m i c a sino t a m b i é n p o l í t i c a m e n t e ; e n la realidad, las decisiones respectivas las t o m a el p r e s i d e n t e de la r e pública. Asentemos a l g u n o s d a t o s recientes sobre este espinoso p r o b l e m a : En 1971, el g o b i e r n o f e d e r a l consiguió empréstitos p o r 27 598 m i llones: 16 350 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 11 2 4 8 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o . En 1972, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 37 551 millones de pesos: 15 882 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 2 1 6 6 9 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o . E n 1973, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 62 9 9 4 millones de pesos: 22 6 3 5 para a m o r t i z a c i ó n y 4 0 359 d e n u e v o e n d e u d a m i e n t o . En 1974, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 80 112 millones d e pesos: 25 817 para a m o r t i z a c i ó n y 5 4 295 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o . En 1975, consiguió e m p r é s t i t o s p o r 130 6 0 6 millones d e pesos: 3+465 p a r a a m o r t i z a c i ó n y 96 121 de n u e v o e n d e u d a m i e n t o . Así, d u r a n t e los a ñ o s 1971-1975, se consiguieron empréstitos p o r

LEV DE INGRESOS FACULTADES DE CARÁCTER

142 3 3 8 861 m i l l o n e s : endeudamiento.11

115 169 p a r a a m o r t i z a c i ó n

ECONÓMICO

V 11ACENDARIO

y 223 692 de

nuevo

4 . INVERSIONES PUBLICAS, HABILITACION DE PUERTOS E INVERSIONES EXTRANJERAS L a inversión p ú b l i c a f e d e r a l tiene efectos i m p o r t a n t e s e n la econom í a , y h a i d o c r e c i e n d o : en 1925 f u e d e 82 millones; e n 1929, de 9 8 m i l l o n e s ; e n 1940, d e 290 millones; en 1950, d e 2 672 millones; e n 1968, d e 23 314 m i l l o n e s ; 1 2 38 559 millones se h a n p r e s u p u e s t a d o p a r a 1978. ^ C o n f o r m e al a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n vi d e la ley o r g á n i c a d e la adm i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a federal, es la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y pres u p u e s t o — a n t e s f u e c o m p e t e n c i a d e la d e s a p a r e c i d a secretaría de la p r e s i d e n c i a — la q u e p l a n e a , a u t o r i z a , c o o r d i n a , vigila y evalúa los p r o g r a m a s d e inversión p ú b l i c a d e las d e p e n d e n c i a s d e la a d m i nistración p ú b l i c a c e n t r a l i z a d a y d e la a d m i n i s t r a c i ó n p a r a e s t a t a l ; es d e c i r , la ú l t i m a p a l a b r a en inversiones p ú b l i c a s la dice el presidente.J L a inversión p ú b l i c a en M é x i c o se h a e n c a m i n a d o a o b r a s que f o r t a l e z c a n el desarrollo e c o n ó m i c o social: e n 1910 se d e s t i n ó el 2 6 % a obras básicas del d e s a r r o l l o ; e n 1969 f u e el 7 4 . 2 % del total d e esas inversiones. 151 - . I m p o r t a n t e es t a m b i é n la repercusión e c o n ó m i c a q u e tiene la fac u l t a d c o n c e d i d a al p r e s i d e n t e e n la f r a c c i ó n x m del a r t í c u l o 89, q u e le o t o r g a el p o d e r d e h a b i l i t a r t o d a clase d e p u e r t o s y establec e r a d u a n a s m a r í t i m a s y f r o n t e r i z a s , d e c i d i e n d o su u b i c a c i ó n j M é x i c o h a sostenido la tesis d e q u e n o t o d a inversión e x t r a n j e r a es útil al país. Al respecto, el dispositivo legal m á s r e c i e n t e es la ley para promover la inversión mexicana y regular la inversión extranjera, e n la cual se e n u m e r a n las a c t i v i d a d e s r e s e r v a d a s d e manera exclusiva al estado, las reservadas d e m a n e r a exclusiva a los mexicanos y las p r o p o r c i o n e s e n q u e se a d m i t i r á la inversión e x t r a n j e r a en u n a serie d e actividades. \E1 p r e s i d e n t e tiene los i n s t r u m e n t o s legales p a r a c o n t r o l a r la inversión e x t r a n j e r a : se r e q u i e r e autorización d e la secretaría corresp o n d i e n t e p a r a q u e los e x t r a n j e r o s p u e d a n a d q u i r i r m á s del 25% del c a p i t a l o m á s del 4 9 % d e los activos fijos d e u n a e m p r e s a ; asi» Mugo Rangel Coulo, «/>. til., pp. 200-201. " Diego G. López Rosado, op. til-, pp. 408-400. " lliiil., pp. 409.

14.1

mismo se n e c e s i t a r á d i c h a a u t o r i z a c i ó n si la inversión tiene la f a c u l t a d d e d e t e r m i n a r el m a n e j o d e la e m p r e s a .

extranjera

A través d e la comisión n a c i o n a l d e inversiones e x t r a n j e r a s , el p r e sidente p u e d e o t o r g a r d e r e c h o d e p r e f e r e n c i a a inversionistas m e x i canos p a r a los casos y e n los t é r m i n o s q u e f i j a la p r o p i a ley, y el artículo 12 señala las f a c u l t a d e s de d i c h a comisión q u e son a m p l i a s , tal y c o m o d e b e n ser, p a r a p o d e r r e g u l a r la inversión e x t r a n j e r a . El a r t í c u l o 11 d e la ley indica q u e el s e c r e t a r i o e j e c u t i v o d e la comisión es d e s i g n a d o p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , j

5. LA L E Y DE

INGRESOS

[En m a t e r i a h a c e n d a r í a f e d e r a l y del distrito f e d e r a l h a y tres a c t o s del p r e s i d e n t e q u e revisten especial i m p o r t a n c i a ; estos actos d e b e n ser a p r o b a d o s ya sea p o r el c o n g r e s o o p o r la c á m a r a d e d i p u t a d o s y son: la ley d e ingresos, el p r e s u p u e s t o d e egresos y la pública^

cuenta

¡ R e s p e c t o a ellos, el p o d e r legislativo tiene lo q u e se h a d e n o m i nado el poder de la bolsa, es d e c i r q u e el e j e c u t i v o n o p o d r á recaudar ni g a s t a r u n c e n t a v o si p r e v i a m e n t e n o h a sido a u t o r i z a d o por el ó r g a n o legislativo;^ esto es d e especial i m p o r t a n c i a : r e c o r d e mos q u e u n a d e las l u c h a s del incipiente c o n s t i t u c i o n a l i s m o t u v o como o b j e t o q u e los reyes n o t u v i e r a n f a c u l t a d e s discrecionales p a r a el cobro de i m p u e s t o s ni p a r a el gasto d e éstos, y q u e f u e r a necesaria, p a r a e j e r c e r d i c h o s actos, la a p r o b a c i ó n d e los p a r l a m e n t o s . V a m o s a e x a m i n a r a l g u n o s aspectos d e estos tres rios, en los cuales tienen i n t e r v e n c i ó n el e j e c u t i v o y el | L a p r e s e n t a c i ó n del p r o y e c t o d e ley d e ingresos es siva d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a d e a c u e r d o con (racción iv, d e la ley f u n d a m e n t a l . J

actos h a c c n d a legislativo. facultad excluel a r t í c u l o 74,

El a r t í c u l o 6 9 d e la constitución de 1857, a t r i b u y ó al p r e s i d e n t e lia facultad exclusiva d e p r e s e n t a r el p r o y e c t o d e ley d e ingresos. L a ¡(institución d e 1917 f u e omisa al r e s p e c t o ; p o r t a n t o , h a b í a q u e i n terpretar q u e c u a l q u i e r a de los q u e están a u t o r i z a d o s p o r el a r t í c u l o ¡i p a r a p r e s e n t a r iniciativas d e ley, p o d í a h a c e r l o . E m p e r o , e n la práctica s i e m p r e f u e el p r e s i d e n t e q u i e n lo realizó, y la d o c t r i n a esjaba de a c u e r d o en q u e s e r a f a c u l t a d del p r e s i d e n t e p r e s e n t a r el p r o meto de ley d e ingresos, a p o y á n d o s e e n q u e la d e t e r m i n a c i ó n d e los p e s o s p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o es u n a cuestión técnica q u e reI

DR ( M ( M ,,K F A C U L T A D E S DF. CARA<

ECONÓMICO

V

HACENDARA

144

q u i e r e u n " p r o f u n d o c o n o c i m i e n t o d e las necesidades del e s t a d o y d e la situación e c o n ó m i c a del p a í s ^ J . " 1 4 E n v i r t u d d e las r e f o r m a s constitucionales p u b l i c a d a s e n el

Diario

Oficial el 6 d e d i c i e m b r e d e 1977, el p á r r a f o s e g u n d o d e la f r a c ción iv del a r t í c u l o 74 c l a r a m e n t e establece q u e las leyes d e ingresos d e la f e d e r a c i ó n y del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l , las present a r á el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . E s a t r i b u c i ó n del congreso — t a n t o d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s c o m o d e la d e s e n a d o r e s — la a p r o b a c i ó n , e n su caso, d e la ley d e ingresos, c o n f o r m e a la f r a c c i ó n v n del artículo 73 q u e l o f a c u l t a : y P a r a i m p o n e r las c o n t r i b u c i o n e s necesarias a c u b r i r el p r e s u p u e s t o " ; p e r o el p r e s i d e n t e d e b e r á p r e s e n t a r p r i m e r o el p r o y e c t o a la c á m a r a d e d i p u t a d o s ) d e a c u e r d o con el inciso h ] del a r t í c u l o 72. realiza u n a e n u m e r a c i ó n d e las v L a ley d e ingresos ú n i c a m e n t e m a t e r i a s sobre las cuales se p u e d e c o b r a r i m p u e s t o , p e r o n o especifica las c u o t a s , los sujetos del i m p u e s t o , la m a n e r a d e cobrarse, etc., sino q u e estos aspectos están c o n t e n i d o s e n las leyes específicas. A h o r a b i e n , los i m p u e s t o s c o n t e n i d o s en las leyes específicas; tienen vigencia a n u a l , p o r q u e a n u a l es l a ley d e ingresos d e a c u e r d o c o n el artículo 74. O sea q u e si la ley d e ingresos o m i t e m e n c i o n a r una m a t e r i a , sobre ella n o se p o d r á n c o b r a r impuestos. E s t o se deriva d e l p r i n c i p i o d e la a n u a l i d a d del i m p u e s t o , y d e la m a n i f e s t a c i ó n de la v o l u n t a d del legislador d e s u p r i m i r ese i m p u e s t o , si l o omitió de

ción. Ldai c fhraa c ceinóunm en r adel a r t í c u l o 65, a n t e s d e la r e f o r m a d e diciembre d e 1977, ya q u e e n t o n c e s f u e d e r o g a d a , establecía q u e el congreso se o c u p a r í a d e : " e x a m i n a r , discutir y a p r o b a r el p r e s u p u e s t o d e l año fiscal siguiente y d e c r e t a r los i m p u e s t o s necesarios p a r a cubrirlo". D e a q u í y del a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv, p r o v e n í a el p r i n c i p i o d e anualidad d e la ley d e ingresos y del p r e s u p u e s t o d e egresos. A c t u a l m e n t e este p r i n c i p i o subsiste y se e n c u e n t r a c l a r a m e n t e e x p r e s a d o y espec i f i c a d o e n el p r o p i o a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv. E l sistema descrito, q u e es el q u e se h a seguido e n l a realidad, f u e c r i t i c a d o p o r N a v a N e g r e t e , d a d o q u e en su o p i n i ó n la creación d e los i m p u e s t o s n o se d e b í a c o n c e n t r a r en u n solo a c t o — l a ley de ingresos— sino e n varios, 1 "' a f i r m a n d o q u e esta i n t e r p r e t a c i ó n era la

q u e se d e r i v a b a d e la ley f u n d a m e n t a l . Sin e n t r a r a discutir si N a v a N e g r e t e tenía r a z ó n o no, la reform a d e 1977 al a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n iv, c l a r a m e n t e c o n f i r m a y rati14

Ernesto Mores /.avala, ¡elementos ilr finanzas públicas mexicanas, México, Ed. Porrúa, I!K>5, |>. 205. En el mismo sentido Gabino Fraga, Derecho atlminislralwo.. ., op. cil. p. 351; y Alfonso Nava Negrete, op. cil., p. 188. •• Alfonso Nava Negrele, op. cil., p. 190.

LEY

DI; INGRESOS

14.5

fica el sistema q u e se h a u t i l i z a d o \ e n M é x i c o : iniciativa del presidente, a n u a l i d a d d e los impuestos y existencia d e u n a ley q u e f u n d a m e n t a la especificidad impositiva d e las otras c o m o m a n i f e s tación legislativa d e la existencia del i m p u e s t o m i s m o p o r el t é r m i n o de u n año.'«. A h o r a bien,, ¿ q u é i m p o r t a n c i a tiene la ley d e ingresos e n m a n o s del e j e c u t i v o ? Q u e le e n t r e g a la política fiscal d e la f e d e r a c i ó n y del distrito f e d e r a l y la d e t e r m i n a c i ó n de c u á n t o se va a g a s t a r , e n q u é se va a g a s t a r y c ó m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos gastos, el e j e c u t i v o h a c e u n cálculo a p r o x i m a d o d e los ingresos q u e necesita, los q u e e n su m a y o r í a p r o v e n d r á n d e los impuestos, derechos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a m i e n t o s , y este cálculo lo p l a s m a r á e n la ley de ingresos. Pero, t a m b i é n e n la p r o p i a ley, se h a c e el cálculo de los recursos q u e se n e c e s i t a r á n p a r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o y q u e no p r o v e n d r á n d e los impuestos, derechos, p r o d u c t o s y a p r o v e c h a mientos.^ Así, el p r i m e r p á r r a f o del a r t í c u l o 2" de la ley de ingresos de la federación p a r a el ejercicio fiscal d e 1978, señala cjue: " S e a u t o r i z a al e j e c u t i v o f e d e r a l p o r c o n d u c t o d e la secretaria d e h a c i e n d a y crédito p ú b l i c o , p a r a c o n t r a t a r , e j e r c e r y a u t o r i z a r créditos, empréstitos u otras f o r m a s del ejercicio del c r é d i t o p ú b l i c o q u e n o rebasen los montos netos d e 50 000 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o i n t e r n o y de 4 4 547 millones d e pesos p o r e n d e u d a m i e n t o e x t e r n o , e n los términos d e la ley g e n e r a l d e d e u d a p ú b l i c a , p a r a el f i n a n c i a m i e n t o del p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a 1978." Y el siguiente p á r r a f o establece q u e : " A s i m i s m o se f a c u l t a al ejecutivo f e d e r a l a e j e r c e r o a u t o r i z a r m o n t o s adicionales d e f i n a n c i a mientos c u a n d o , a juicio del p r o p i o ejecutivo, se p r e s e n t e n circunstancias e c o n ó m i c a s e x t r a o r d i n a r i a s cjue así lo e x i j a n . " Este ú l t i m o p á r r a f o es a n t i c o n s t i t u c i o n a l p o r q u e e x p r e s a m e n t e viola el m e n c i o n a d o a r t í c u l o 73, f r a c c i ó n vni, p e r o a d e m á s q u e d a claro que el congreso c l a u d i c a d e su poder de la bolsa, q u e e n t r e g a la política fiscal, d e empréstitos, d e d e u d a p ú b l i c a y d e gasto en m a nos del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , y q u e d e a n t e m a n o d e c l a r a q u e no va a e j e r c e r las f u n c i o n e s d e control q u e e n tales aspectos le atribuye la constitución. Éste es u n o de los s í n t o m a s m á s graves y alarmantes d e la s u b o r d i n a c i ó n de n u e s t r o p o d e r legislativo al ejecutivo. Y con r e c a t o , al p r e t e n d e r el legislativo salvar la d i g n i d a d cjue ha entregado, el ú l t i m o p á r r a f o del c i t a d o a r t í c u l o 2 9 , dice q u e : " D e l tjercicio d e esta f a c u l t a d d a r á c u e n t a el e j e c u t i v o o p o r t u n a m e n t e al congreso d e la u n i ó n e s p e c i f i c a n d o las características de las o p e r a ciones realizadas."

F ACULTADES DE CARÁCTER EOONÓMIOO Y H A C E N D A R »

140

I-KESUI'UESTO

DE

EGRESOS

_

).(7

el ú n i c o gasto q u e se p u e d e h a c e r sin q u e se e n c u e n t r e e n el p r e supuesto, es el q u e s e ñ a l a el a r t í c u l o 75 c u a n d o estatuye q u e n o se debe d e j a r d e i n d i c a r la r e m u n e r a c i ó n a u n e m p l e o establecido p o r la ley, p e r o si se o m i t e f i j a r esa r e t r i b u c i ó n , se e n t i e n d e q u e recibirá la s e ñ a l a d a en el p r e s u p u e s t o a n t e r i o r o e n la ley q u e estableció el e m p l e o . I

6.

EL

PRESUPUESTO

DE

EGRESOS

L a a c t u a l f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 74, f a c u l t a e x c l u s i v a m e n t e a la c á m a r a d e d i p u t a d o s p a r a : \ " E x a m i n a r , discutir y a p r o b a r a n u a l m e n te el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n y el del d e p a r t a m e n t o d e l distrito f e d e r a l , d i s c u t i e n d o p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s q u e , a su juicio, d e b e n d e c r e t a r s e p a r a cubrirlos; así c o m o revisar la cuenta p ú b l i c a del a ñ o a n t e r i o r . El e j e c u t i v o f e d e r a l h a r á llegar a la cámara las c o r r e s p o n d i e n t e s iniciativas d e leyes d e ingresos y los proyectos d e p r e s u p u e s t o a m á s t a r d a r el d í a ú l t i m o del mes d e noviemb r e , d e b i e n d o c o m p a r e c e r el secretario del d e s p a c h o correspondiente a d a r c u e n t a d e los mismos. . . " j Es d i á f a n o el h e c h o d e q u e la iniciativa del p r e s u p u e s t o d e egresos ú n i c a m e n t e la tiene el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . A n t e s d e la r e f o r m a d e 1977 t a m b i é n ú n i c a m e n t e él la tenía a u n q u e n o se e x p r e s a r a e n f o r m a t a n c l a r a ; a p a r t i r d e 1951, la ú l t i m a p a r t e del •artículo 131 d i c e : "El propio ejecutivo, al enviar al congreso el presupuesto fiscal Je cada año, s o m e t e r á a su a p r o b a c i ó n el uso que h u b i e r e h e c h o d e la f a c u l t a d c o n c e d i d a , / ( E l s u b r a y a d o es nuestro.) A d e m á s , los artículos 15 y 20 d e la ley o r g á n i c a del p r e s u p u e s t o de egresos d e la f e d e r a c i ó n c l a r a m e n t e dicen q u e es el e j e c u t i v o quien e n v í a este d o c u m e n t o a n t e la c á m a r a d e d i p u t a d o s , pues lácticamente h u b i e r a sido imposible q u e lo p u d i e r a p r e s e n t a r a l g ú n o t r o órgano de poder. j E l p r e s u p u e s t o d e egresos es la relación d e gastos q u e se autoriz a n a los p o d e r e s legislativo y j u d i c i a l , a las secretarías y departam e n t o s d e estado, a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , así c o m o el cálculo d e las e r o g a c i o n e s q u e se realizarán p o r c o n c e p t o d e inversiones y deuda pública^1 ,'E1 p r e s u p u e s t o tiene u n a d u r a c i ó n a n u a l a p a r t i r del l v d e enero y su a p r o b a c i ó n es c o m p e t e n c i a exclusiva d e la c á m a r a d e diputados. Así, la autorización d e gastos es a n u a l y constitucionalmentc 10

Ilnil.,

pp.

190-207.

L a c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir p r i m e r o las c o n t r i b u c i o n e s q u e d e b a n d e c r e t a r s e p a r a c u b r i r los g a s t o s ; p e r o c o m o el establecim i e n t o d e las c o n t r i b u c i o n e s es f a c u l t a d del congreso, es decir, interviene el s e n a d o , bien e n t e n d i d o el p r i m e r p á r r a f o d e la f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 74, la c á m a r a d e d i p u t a d o s d e b e discutir el p r o y e c t o de ley d e ingresos, t u r n a r l o al s e n a d o y, u n a vez a p r o b a d o , d i s c u t i r el p r e s u p u e s t o d e egresos, 1 7 p o r q u e si n o se p r o c e d e así: ¿ q u é p a saría si ya a p r o b a d o el p r e s u p u e s t o d e egresos y a ú n n o la ley d e ingresos, el s e n a d o d e c i d i e r a s u p r i m i r a l g u n o s r u b r o s de esta ú l t i m a , cuya c o n s e c u e n c i a sería q u e n o se p u d i e r a c u b r i r el p r e s u p u e s t o ? ',E1 p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos es u n proyecto d e ley, y la c á m a r a d e d i p u t a d o s le p o d r á h a c e r todas las m o d i f i c a c i o n e s q u e crea n e c e s a r i o s O p i n a r e n s e n t i d o c o n t r a r i o , c o m o se h a h e c h o , 1 8 implica t r a t a r de m e r m a r l e esta f a c u l t a d a la c á m a r a y c o n c e n t r a r aún m á s el p o d e r casi i l i m i t a d o d e l p r e s i d e n t e p a r a d e t e r m i n a r el gasto p ú b l i c o ; desde luego, éste n o es el s e n t i d o d e la c o n s t i t u c i ó n , sino q u e , al c o n t r a r i o , se h a c e i n t e r v e n i r a la c á m a r a c o m o u n control al e j e c u t i v o e n los aspectos d e r e f e r e n c i a . [El a r t í c u l o 126 d i s p o n e q u e n o se p u e d e h a c e r n i n g ú n p a g o q u e no esté c o m p r e n d i d o en el p r e s u p u e s t o o d e t e r m i n a d o p o r ley posterior. Es decir, si el e j e c u t i v o necesitara m á s recursos q u e los a p r o bados e n el p r e s u p u e s t o d e egresos, d e b e ser a u t o r i z a d o e n u n a ley; o sea, q u e e n t o n c e s la c o m p e t e n c i a es d e las dos cámaras._J[ El p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a el ejercicio fiscal de 1978 a u t o r i z a al e j e c u t i v o , a través d e la secretaría d e p r o g r a mación y p r e s u p u e s t o — a r t í c u l o 5 — , a realizar erogaciones a d i cionales h a s t a p o r el i m p o r t e d e los i n g r e s o s excedentes, y el a r t í c u l o 10 f a c u l t a al p r e s i d e n t e p a r a incluir en el p r e s u p u e s t o a otros organismos descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , además d e los m e n c i o n a d o s e n el p r o p i o p r e s u p u e s t o , y a f i j a r la fecha a p a r t i r d e la c u a l e s t a r á n sujetos al control p r e s u p u e s t a r i o . Es " Manuel Sánchez Cuén, Comentarios sobre el articulo 126 constitucional, en Estudios de derecho público contemporáneo, México, Universidad Nacional Autónoma de México y Fondo de Cultura Económica, 1972, p. 300. " Roberto Ríos Elizondo, El presupuesto de egresos, en Estudios de deretlio público contemporáneo, op. cit., p. 277.

FACULTADES

DE C A R Á C T E R

ECONÓMICO

V

hacendar,O

CUENTA

PÚBLICA

149

H8

decir, la c á m a r a d e d i p u t a d o s autoriza al e j e c u t i v o a m o d i f i c a r y a l t e r a r el p r o p i o p r e s u p u e s t o d e egresos. >Dc esta f o r m a , se e n t i e n d e c o n s t i t u c i o n a l m e n t e q u e el sólo r e a l i z a r á los gastos q u e le h a n sido a u t o r i z a d o s en p u e s t o d e egresos o en ley posterior, y q u e d e b e r á e m p l e a r sos c o r r e s p o n d i e n t e s e x a c t a m e n t e en el renglón e n q u e

presidente el presulos r e c u r le f u e r o n

autorizados.^

7 . LA

CUENTA

PÚBLICA

L a constitución d e 1857, a p a r t i r de la r e f o r m a d e 1874, a t r i b u y ó c o m o f a c u l t a d exclusiva a la c á m a r a d e d i p u t a d o s el c o n o c i m i e n t o t a n t o del p r e s u p u e s t o d e egresos c o m o d e la revisión d e la c u e n t a p ú b l i c a a n u a l . Sólo e r a c o m p e t e n c i a del congreso — d e las dos cám a r a s — la ley d e ingresos. L a ley f u n d a m e n t a l d e 1917 ú n i c a m e n t e d e j ó c o m o f a c u l t a d exclusiva d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s el p r e s u p u e s t o d e egresos, y como p o d e r d e las dos c á m a r a s la ley d e ingresos y la c u e n t a p ú b l i c a . E n v i r t u d d e la r e f o r m a d e d i c i e m b r e d e 1977, se regresó al sist e m a d e 1874: la c u e n t a p ú b l i c a volvió a ser f a c u l t a d exclusiva de la c á m a r a d e d i p u t a d o s . Asi, o t r a vez la ley d e ingresos es el único a c t o d e los tres m e n c i o n a d o s q u e a c t u a l m e n t e es c o m p e t e n c i a del congreso. ¿La f r a c c i ó n iv del a r t í c u l o 7 4 indica q u e el o b j e t o d e la cuenta p ú b l i c a es c o n o c e r los resultados d e la gestión f i n a n c i e r a , p a r a que se p u e d a c o m p r o b a r si los gastos h a n seguido los criterios señalados e n el p r e s u p u e s t o y si se h a n c u m p l i d o los objetivos c o n t e n i d o s en los p r o g r a m a s . D i c h a f r a c c i ó n c o n t i n ú a e x p r e s a n d o q u e si del exam e n q u e e f e c t ú e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a resultaren disc r e p a n c i a s e n t r e las c a n t i d a d e s g a s t a d a s y las p a r t i d a s correspond i e n t e s del p r e s u p u e s t o , o n o existiere e x a c t i t u d o justificación en los gastos hechos, se d e t e r m i n a r á n las responsabilidades q u e señala la ley./ Estos dos p á r r a f o s siguen d e cerca el c o n t e n i d o respectivo del der o g a d o a r t í c u l o 65, sólo q u e este e r a m á s c l a r o y n o i n c u r r í a en el error d e d a r l e f a c u l t a d e s decisorias a ¡la c o n t a d u r í a m a y o r d e haciend a , tal y c o m o lo h a c e el q u i n t o p á r r a f o del a r t í c u l o 74, fracción iv, ya q u e la c o n t a d u r í a lo ú n i c o q u e realiza es u n análisis técnicoc o n t a b l e d e la c u e n t a p ú b l i c a , y sobre él d e c i d e posteriormente la cámara de diputados./ Se justifica la existencia d e la c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a , pues

la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s n o posee c o n o c i m i e n t o s c o n t a b l e s y la l a b o r d e a n a l i z a r la c u e n t a p ú b l i c a d e b e ser d e c a r á c t e r técnico, c o m o la q u e h a r í a u n d e s p a c h o de c o n t a d o r e s públicos. L a c o n t a d u r í a m a y o r d e h a c i e n d a es u n ó r g a n o a d m i n i s t r a t i v o y d e p e n de de la c á m a r a d e d i p u t a d o s , la q u e n o m b r a a los jefes y d e m á s e m pleados de esa o f i c i n a — a r t í c u l o 74, f r a c c i ó n ni—• y la q u e la vigila en el e x a c t o d e s e m p e ñ o d e sus f u n c i o n e s -—artículo 74, f r a c c i ó n ii. A través d e la c u e n t a p ú b l i c a , el p r e s i d e n t e d e b e j u s t i f i c a r t a n t o le^al c o m o c o n t a b l e m e n t e los gastos q u e h a e f e c t u a d o , y q u e su actuación se e n m a r c ó d e n t r o del c u a d r o legal q u e la p r o p i a c á m a r a de d i p u t a d o s le s e ñ a l ó e n el p r e s u p u e s t o . Éste es el a c t o m á s imp o r t a n t e p o r m e d i o del c u a l la constitución r e q u i e r e q u e el p o d e r ejecutivo sea c o n t r o l a d o respecto a los gastos: q u e el d i n e r o se g a s t ó en lo q u e a p r o b ó la p r o p i a c á m a r a , y q u e el m a n e j o d e ese d i n e r o se h a h e c h o con h o n r a d e z y eficacia. ^ L a c u e n t a p ú b l i c a c o r r e s p o n d i e n t e a 1976 d e m o s t r ó q u e al ejecutivo se le h a b í a a u t o r i z a d o a c o n t r a t a r e m p r é s t i t o s y créditos p o r 83 232 millones de pesos, p e r o q u e lo h a b í a h e c h o p o r 123 557 millones, o sea u n 4 8 . 4 % m á s d e lo q u e el p o d e r legislativo le h a b í a a u t o r i z a d o ; el déficit d e ese a ñ o f u e superior a los 100 0 0 0 millones de pesos, lo q u e significa q u e se gastó esa e n o r m e c a n t i d a d sin a u t o rización del congreso. 1 " L a delegación del PAN, e n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , i m p u g n ó el dictamen a p r o b a t o r i o d e la c u e n t a p ú b l i c a , el c u a l f u e a p r o b a d o por la g r a n m a y o r í a d e los d i p u t a d o s , y es q u e el sistema q u e vivimos así lo e x i g e ; p r u e b a d e ello f u e la d e c l a r a c i ó n q u e al r e s p e c t o realizó R o d o l f o González G u e v a r a , p r e s i d e n t e d e la g r a n comisión de la c á m a r a d e d i p u t a d o s (léase líder del c o n t r o l político en d i c h a c á m a r a ) : " L o s d i p u t a d o s priístas n o cayeron en n i n g ú n g a r l i t o y aprobaron la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976 e n d e f e n s a d e las instituciones, n o del ex p r e s i d e n t e L u i s E c h e v e r r í a . " *>u L o a n t e r i o r nos p a r e c e s u m a m e n t e grave, p u e s se r o m p e con el control d e los gastos del p o d e r ejecutivo, ya q u e el p r e s i d e n t e se atreve a solicitar p r é s t a m o s y a h a c e r gastos sin la aut>. n z a c i ó n del poder legislativo; e n o t r a s p a l a b r a s , e n n u e s t r o país, 'ns controles constitucionales q u e i m p l i c a n el p r e s u p u e s t o de egresos y la p r e s e n tación d e la c u e n t a p ú b l i c a , se c o n v i e r t e n e n m e r o s f o r m a l i s m o s , ya que el p r e s i d e n t e d i s p o n e e n la r e a l i d a d — l a p r u e b a está e n lo q u e ocurrió c o n la c u e n t a p ú b l i c a d e 1976— d e los f o n d o s públicos como le p a r e c e , con u n a d i s c r e c i o n a l i d a d a b s o l u t a , y la c á m a r a d e Excelsior, 2,1 de noviembre de 1977. * Excelsior, 25 de noviembre de 1977.

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FACULTADES

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XIII. F A C U L T A D E S R E S P E C T O A LOS O R G A N I S M O S DESCENTRALIZADOS Y EMPRESAS DE PARTICIPACIÓN E S T A T A L M A Y O R 1 T A R I A Y, E N M A T E R I A AGRARIA, DE EXPROPIACIÓN, E X P U L S I Ó N DE EXTRANJEROS Y LAIíORAL

control respecto y créditos.^

1. LOS

ORGANISMOS

PARTICIPACION

DESCENTRALIZADOS

ESTATAL

Y

EMPRESAS

DE

MAYOR IT ARIA

En este c a p í t u l o y en el siguiente v a m o s a e x a m i n a r u n a serie de facultades q u e posee el presidente, cjue son i m p o r t a n t e s , y q u e es difícil p o d e r a g r u p a r b a j o a l g ú n r u b r o general, pues tienen su p r o p i o peso específico. E n esta f o r m a , la división q u e realizamos e n estos dos capítulos n o sigue u n a regla, sino q u e e n u n c i a m o s las m a t e r i a s y las e x a m i n a m o s con el á n i m o de q u e a y u d e n en la visión g e n e r a l de cuáles son r e a l m e n t e las a t r i b u c i o n e s del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E n M é x i c o , el sector d e o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , h a c r e c i d o en f o r m a i m p r e s i o nante; h a y i n t e r v e n c i ó n e n u n a g a m a m u y a m p l i a de a c t i v i d a d e s que e n ú l t i m a instancia son c o n t r o l a d a s p o r el ejecutivo. fll manual de organización del gobierno federal. 1969-1970,' contiene la lista g e n e r a l d e o r g a n i s m o s del sector p a r a e s t a t a l , y e n esa lista se n u m e r a n 247 organismos, divididos p o r sectores: a] a g r o p e cuario, forestal y p e s q u e r o ; b] i n d u s t r i a l ; c] d e c o m u n i c a c i o n e s y transportes; d] d e b i e n e s t a r social; y e] f i n a n c i e r o , c o m e r c i a l y d e otros servicios^ \_En 1974 se p u b l i c ó u n a lista d e o r g a n i s m o s descentralizados q u e ascendió a 107, y las e m p r e s a s de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a ascendieron a 244. 2 >¡ En el Diario Oficial del 8 d e s e p t i e m b r e de 1976, se p u b l i c ó la lista de las e n t i d a d e s registradas al 30 d e j u n i o d e ese a ñ o : los organismos descentralizados a l c a n z a r o n la c i f r a de 124 y las e m p r e sas de p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , la d e 387. Y n o es sólo la cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la c a l i d a d . D e m o s u n o s c u a n t o s e j e m plos: el p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s : el a s p e c t o d e la s e g u r i d a d 1

Manual ile organización del gobierno federal. 1969-1970, op. cit., pp. 773-784. ' Leyes, reglamentos, decretos y acuerdos del gobierno federal: 1970 1976, México, Secretaría de la Presidencia, 1975, t. ív, pp. 2, 937-2, 947. [151]

FACULTADES

ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS

V E M P R E S A S DE P A R T I C I P A C I Ó N

ESTATAL

153

152

social, a travcs del instituto m e x i c a n o del seguro social y el i n s t i t u t o d e s e g u r i d a d y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del e s t a d o ; la política eléctrica, a través d e la comisión f e d e r a l d e elect r i c i d a d y varias c o m p a ñ í a s d e luz y f u e r z a ; las p r i n c i p a l e s c o m u n i caciones, a través d e ferrocarriles nacionales d e M é x i c o y v a r i a s e m p r e s a s d e ferrocarriles, acroméxico, s. a., a e r o p u e r t o s y servicios auxiliares, c a m i n o s y p u e n t e s federales d e ingreso y servicios conexos, sistema d e t r a n s p o r t e colectivo, teléfonos d e M é x i c o , e m p r e s a s d e servicios p o r t u a r i o s ; la política d e h i d r o c a r b u r o s , a través d e p e t r ó leos m e x i c a n o s ; f u e r t e i n j e r e n c i a e n el p r o b l e m a h a b i t a c i o n a l a t r a vés d e l INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y f e r t i l i z a n -

tes, a través d e varios o r g a n i s m o s d e c a r á c t e r forestal y g u a n o s y y fertilizantes d e M é x i c o , s. a . ; i m p o r t a n t e i n t e r v e n c i ó n e n siderurgia, a través d e altos h o r n o s d e M é x i c o , s. a., siderúrgica L á z a r o C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderúrgica n a c i o n a l , s. a . ; e n m a t e r i a d e a l i m e n t o s , a través d e CONASUPO, a l i m e n t o s b a l a n c e a d o s d e M é xico, m ú l t i p l e s ingenios azucareros, p r o d u c t o s pesqueros mexicanos, s. a., e i n s t i t u t o m e x i c a n o del café. E n esta f o r m a , sectores neurálgicos d e la e c o n o m í a son d e t e r m i n a d o s p o r el p r e s i d e n t e a través d e los o r g a n i s m o s y e m p r e s a s m e n c i o n a d o s . A n t e este p a n o r a m a t a n a m p l i o , desde h a c e varias d é c a d a s , y con el o b j e t o d e q u e el e j e c u t i v o p u d i e r a c o n t r o l a r a d m i n i s t r a t i v a m e n t e y s u p e r v i s a r esos o r g a n i s m o s desde el p u n t o d e vista f i n a n c i e r o , se e x p i d i ó u n a ley el 31 d e d i c i e m b r e d e 1947, m i s m a q u e n o f u e m u y e f e c t i v a . 3 P o r t a n t o , el 4 d e e n e r o d e 1966, se p r o m u l g ó la ley para el control de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal q u e f u e d e r o g a d a el 31 d e d i c i e m b r e d e 1970 p o r la ley para el control, por parte del gobierno federal, de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. ¡El a r t í c u l o 1" d e la ley d e 1970 d e c l a r a q u e : " Q u e d a n sujetos al cdíitrol y vigilancia del e j e c u t i v o f e d e r a l e n los términos d e este c a p í t u l o , los organismos descentralizados y las e m p r e s a s d e particip a c i ó n estatal con excepción d e : i. L a s instituciones nacionales d e crédito, o r g a n i s m o s auxiliares nacionales d e c r é d i t o y las instituciones n a c i o n a l e s d e seguros y fianzas. II. L a s instituciones d o c e n t e s y culturales. El e j e c u t i v o federal e j e r c e r á las f u n c i o n e s q u e este c a p í t u l o d e la ley le c o n f i e r e , por c o n d u c t o d e las secretarías del p a t r i m o n i o n a c i o n a l , d e l a presidencia y d e h a c i e n d a y c r é d i t o público, sin p e r j u i c i o d e las facultades q u e e n esta m a t e r i a Ies o t o r g u e n o t r a s leyes." \ • H é c t o r l i x - Z a m u d i o , Supremacía

del

ejecutivo...,

oP.

cit.,

106.

D e a c u e r d o c o n la ley m e n c i o n a d a , la intervención d e la secretaría d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o se r e f i e r e a los p r e s u p u e s t o s y a los créditos, y la d e la secretaría d e la presidencia se realiza respecto a las inversiones. L a secretaría del p a t r i m o n i o n a c i o n a l tiene u n a serie de f a c u l t a d e s a m p l i a s p a r a el c o n t r o l d e los mismos, c o m o la f a c u l t a d d e a u d i t o r í a p e r m a n e n t e y la inspección técnica. E n la a c t u a l i d a d el c o n t r o l p o r p a r t e d e las secretarías d e e s t a d o se h a m o d i f i c a d o e n v i r t u d d e la ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l de 1976, q u e e n su a r t í c u l o 32, f r a c c i ó n XII, d i s p o n e que c o r r e s p o n d e a la secretaría d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o ( a n tigua secretaría d e la p r e s i d e n c i a ) : " C o n t r o l a r y vigilar f i n a n c i e r a y a d m i n i s t r a t i v a m e n t e la o p e r a c i ó n d e los organismos d e s c e n t r a l i zados, instituciones, c o r p o r a c i o n e s y e m p r e s a s q u e m a n e j e n , p o s e a n o exploten bienes y recursos n a t u r a l e s d e la nación, o las sociedades e instituciones e n q u e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l posea acciones o intereses p a t r i m o n i a l e s , y q u e n o estén e x p r e s a m e n t e e n comendados o subordinados a otra dependencia." A d e m á s , esa secretaría tiene la f a c u l t a d d e p r o y e c t a r y c a l c u l a r los egresos del g o b i e r n o f e d e r a l y los ingresos y egresos d e la a d ministración p ú b l i c a p a r a e s t a t a l , y e n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n d e 1978 se incluye a los p r i n c i p a l e s o r g a n i s m o s descentralizados y e m p r e s a s d e p a r t i c i p a c i ó n estatal m a y o r i t a r i a , cuyos presupuestos a s c i e n d e n a $ 4 7 8 ' 1 4 6 ' 7 5 7 000.00 q u e inclusive es m a y o r al del sector c e n t r a l i z a d o , el c u a l incluidos los renglones d e i n v e r siones y d e u d a p ú b l i c a , a s c e n d i ó a $ 4 3 4 ' 3 0 3 ' 4 1 8 000.00. vEn d i c h o p r e s u p u e s t o d e egresos se c o n t i e n e n n o r m a s d e c o n t r o l de esos o r g a n i s m o s y e m p r e s a s , e s p e c i a l m e n t e en el a r t í c u l o 17 q u e señala q u e la s e c r e t a r í a d e p r o g r a m a c i ó n y p r e s u p u e s t o tiene a su cargo la a d m i n i s t r a c i ó n , c o n t r o l y ejercicio d e los r a m o s d e inversiones y erogaciones a d i c i o n a l e s d e los o r g a n i s m o s descentralizados, empresas d e p a r t i c i p a c i ó n estatal y fideicomiso5,J Así, el c o n t r o l d e este a m p l i o sector al q u e se lia d a d o en d e n o minar p a r a e s t a t a l , n o se a g o t a e n la m e n c i o n a d a ley p a r a el control, sino q u e e n c o n t r a m o s disposiciones i m p o r t a n t e s t a n t o e n la ley o r g á n i c a d e la 4a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a f e d e r a l c o m o e n el p r e supuesto d e egresos.

"trecho, t. xx, núm. 79 80 México n „ *», W 0 , pp. 1283-1284 £aía L a T •Mor, puede consultarse, Sealiiel Alauis , , comal,ÍUdad, vo.. xxv,, núm.

de

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Ocultad de " t ó " ° ' " ; ' * Mé
II

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FACULTADES

KN M A T E R I A

Af.RARlA

154 2.

EN

resoluciones d e f i n i t i v a s e n n i n g ú n caso p o d r á n ser siendo estas las q u e p o n e n f i n a u n e x p e d i e n t e d e :

MATERIA AGRARIA

L a f r a c c i ó n x m del a r t í c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l se refiere al p r e s i d e n te d e la r e p ú b l i c a c o m o la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a , f r a s e q u e r e i t e r a el a r t í c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a . E s t a a u t o r i d a d le c o n f i e r e al e j e c u t i v o federal, c o n f o r m e al a r t í c u l o 27 y sus leyes r e g l a m e n t a r i a s : f a c u l t a d e s a d m i n i s t r a t i v a s , legislativas, a las cuales ya h e m o s h e c h o r e f e r e n c i a , y jurisdiccionales, a q u e a l u d i r e m o s e n el c a p í t u l o x v . El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 27 const i t u c i o n a l , t i e n e e x p r e s a m e n t e el p o d e r d e : a] r e g l a m e n t a r , c u a n d o lo e x i j a el ínteres público, o se a f e c t e n a p r o v e c h a m i e n t o s , la e x t r a c c i ó n y utilización d e a g u a s del subsuelo, e incluso establecer zonas v e d a d a s , al igual q u e p a r a las d e m á s aguas de propiedad nacional; b] o t o r g a r concesiones, d e a c u e r d o c o n las reglas y condiciones q u e señalen las leyes, p a r a la e x p l o t a c i ó n , el uso o el a p r o v e c h a m i e n to d e los recursos cuyo d o m i n i o es d e la n a c i ó n , con c a r á c t e r de inalienable e imprescriptible; c] el e s t a b l e c i m i e n t o d e reservas nacionales y su supresión, e n los casos y condiciones q u e las leyes p r e v e a n ; d ] la resolución d e los límites d e t e r r e n o s c o m u n a l e s q u e se hallen p e n d i e n t e s o q u e se susciten e n t r e dos o m á s núcleos d e población ; e] la resolución d e las solicitudes d e restitución o d o t a c i ó n d e tierras o aguas; f] la f i j a c i ó n d e la extensión d e terrenos q u e p u e d e n adquirir, poseer n i s t raagrr í clas n o t e n g oa n a ud nm ifin o l a ;sociedades comerciales, p o r acciones, que g] la d e c l a r a c i ó n d e n u l i d a d , c u a n d o i m p l i q u e n p e r j u i c i o s graves p a r a el interés p ú b l i c o , d e los c o n t r a t o s y concesiones hechos por los g o b i e r n o s anteriores a 1876 y q u e h a y a n t r a í d o p o r consecuencia e n t o p edres o ntierras, a g u a s yy riquezas n a t u r a l e s d e la n a c i óeln apcoarp aurnaam isola a o sociedad, h ] el n o m b r a m i e n t o d e los cinco i n t e g r a n t e s del c u e r p o

consul-

tivo a g r a r i o . J A d e m á s , el a r t í c u l o 27 se refiere a o t r a serie d e f a c u l t a d e s , sin d e t e r m i n a r a cuál d e los p o d e r e s f e d e r a l e s c o m p e t e realizarlas, y éste es el e j e c u t i v o según las leyes r e g l a m e n t a r i a s . Así, el mencionado a r t í c u l o 8 d e la ley f e d e r a l d e r e f o r m a a g r a r i a i n d i c a q u e el presid e n t e " e s t á f a c u l t a d o p a r a d i c t a r t o d a s las m e d i d a s q u e sean necesarias a fin d e a l c a n z a r p l e n a m e n t e los objetivos d e esta ley y sus

155 modificadas",

i. restitución o d o t a c i ó n d e tierras, bosques o a g u a s ; ii. a m p l i a c i ó n d e los ya c o n c e d i d o s ; ni. c r e a c i ó n d e n u e v o s c e n t r o s d e p o b l a c i ó n ; iv. c o n f i r m a c i ó n d e la p r o p i e d a d d e bienes c o m u n a l e s ; v. e x p r o p i a c i ó n d e bienes ejidales y c o m u n a l e s ; vi. p r i v a c i ó n d e d e r e c h o s i n d i v i d u a l e s d e e j i d a t a r i o s ; vil. e s t a b l e c i m i e n t o d e z o n a s u r b a n a s ejidales y c o m u n a l e s , y VIII. las o t r a s q u e señale esa ley. ¡En la p r o p i a ley f e d e r a l d e la r e f o r m a a g r a r i a e n c o n t r a m o s o t r a s atribuciones del p r e s i d e n t e ; e n u n c i a m o s las q u e nos p a r e c e n m á s i m p o r t a n t e s : d e t e r m i n a c i ó n d e los v o l ú m e n e s y gastos d e a g u a d e los e j i d o s y c o m u n i d a d e s ( a r t í c u l o 5 6 ) ; a c u e r d o o revocación p a r a la e x p l o t a c i ó n colectiva d e t o d o u n e j i d o (artículos 130 y 1 3 1 ) ; promoción p a r a la f o r m a c i ó n d e c o o p e r a t i v a s d e c o n s u m o m a n e j a das p o r los e j i d o s ( a r t í c u l o 188) ; m o d i f i c a r , sin c o m p e n s a c i ó n , los derechos d e los usuarios sobre a g u a s d e p r o p i e d a d n a c i o n a l d e acuerdo c o n las leyes ( a r t í c u l o 233) ; e x p e d i c i ó n d e los c e r t i f i c a d o s de i n a f e c t a b i l i d a d agrícola, g a n a d e r o o a g r o p e c u a r i o ( a r t í c u l o 2 5 9 ) ; resolución presidencial, o c o n v e n i o e n t r e las p a r t e s , p a r a m o d i f i c a r o rectificar inscripciones del registro a g r a r i o n a c i o n a l p o r e r r o r m a terial o d e c o n c e p t o , p e r o si a l g u n a de las p a r t e s f u e r e u n n ú c l e o de población o i n d i v i d u o i n t e g r a n t e de ese núcleo, el c o n v e n i o sólo surte efectos si lo a p r u e b a el p r e s i d e n t e ( a r t í c u l o 4 5 3 ) , y resoludón d e las d u d a s q u e se p r e s e n t e n e n la a p l i c a c i ó n (artículo 480J\,

d e esta

ley

^\sí, las f a c u l t a d e s del p r e s i d e n t e e n m a t e r i a a g r a r i a son a m p l í simas y c o r r e s p o n d e n al e n u n c i a d o t a n c l a r o y r o t u n d o d e q u e es la s u p r e m a a u t o r i d a d a g r a r i a U n o de los p r o b l e m a s d e esta g a m a de atribuciones es q u e el p r e s i d e n t e tiene q u e d e l e g a r p a r t e d e esos poderes e n f u n c i o n a r i o s agrarios, y es p ú b l i c o y n o t o r i o q u e la expedición d e n u m e r o s a s resoluciones d e c a r á c t e r a g r a r i o se h a l o g r a d o i través d e l c o h e c h o , 0 c o r r u p c i ó n q u e c o n f i g u r a u n o d e los p e o r e s cánceres q u e c o r r o e n a la sociedad m e x i c a n a , y q u e e n esta m a t e ria ha a d q u i r i d o tonos escandalosos c o m o el e n c a r c e l a m i e n t o d e u n reciente ex secretario de la r e f o r m a a g r a r i a y a l g u n o s d e sus colaboradores; somos conscientes a d e m á s , c o m o lo es t o d a la n a c i ó n , 'Véase Stephen Spencer Goodspeec!, op. di.,

p.

7I

.

FACULTADES

EN M A T E R I A

150

157 gue i n c o n v e n i e n t e ; y c o n t r a el ejercicio d e esa f a c u l t a d , es i m p r o c e dente c o n c e d e r la s u s p e n s i ó n . " 7

an estar en la cárcel, d e q u e m u c h o s otros culpables t a m b i é n debería y n o d e t e n t a n d o cargos públicos.

3.

EN

MATERIA DE

Pero, t a m b i é n existen tesis q u e e x p r e s a n q u e : " . . . n o inhibe a dicho a l t o f u n c i o n a r i o [el presidente] d e la obligación q u e tiene, c o m o toda a u t o r i d a d en el país, d e f u n d a r y m o t i v a r la c a u s a legal d e su procedimiento, p o r la molestia q u e c a u s a con la d e p o r t a c i ó n , ya q u e esa g a r a n t í a está establecida p o r el a r t í c u l o 16 d e la p r o p i a constitución. E n consecuencia, sus actos n o p u e d e n ser arbitrarios, sino que d e b e n e s t a r sujetos a las n o r m a s q u e la m i s m a c a r t a f u n d a m e n tal y las leyes establecen. S i e n d o así, p r o c e d e el juicio d e g a r a n t í a s contra sus d e t e r m i n a c i o n e s c o n f o r m e al a r t í c u l o 103, f r a c c i ó n i expresado p a r a lo c u a l d e b e seguirse el p r o c e d i m i e n t o establecido p o r la ley r e g l a m e n t a r i a r e s p e c t i v a " . 8

EXPROPIACION

-¡Es el p r o p i o a r t i c u l o 27 constitucional el q u e señala e n su p á r r a f o s e g u n d o q u e las e x p r o p i a c i o n e s sólo p u e d e n h a c e r s e p o r c a u s a de u t i l i d a d p ú b l i c a y m e d i a n t e i n d e m n i z a c i ó n , y es el p á r r a f o segundo d e su f r a c c i ó n vi el q u e d i s p o n e q u e la d e c l a r a c i ó n d e expropiación la r e a l i z a r á la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a , y señala las bases p a r a la f i j a c i ó n del p r e c i o del bien e x p r o p i a d o . ^ L a ley d e e x p r o p i a c i ó n d e 193G indica las causas q u e se considerar!" d e u t i l i d a d p ú b l i c a -—artículo l 9 — y en los dos artículos siguientes la f a c u l t a d d e e x p r o p i a r se a t r i b u y e al p r e s i d e n t e de la república, q u i e n la tiene en m a t e r i a f e d e r a l y del distrito federal, a d e m á s de cjue estos p r e c e p t o s e x t i e n d e n la f a c u l t a d presidencial t a m b i é n a la o c u p a c i ó n t e m p o r a l , total o parcial, o a la simple limitación d e los d e r e c h o s d e d o m i n i o p a r a los fines del e s t a d o o en interés d e la c o l e c t i v i d a d . El a r t í c u l o 2 0 d e esa ley o r d e n a q u e la a u t o r i d a d exprop i a n t e d e b e f i j a r la f o r m a y los plazos e n q u e la i n d e m n i z a c i ó n debe p a g a r s e , los cuales n o d e b e n ser m a y o r e s d e diez años." j

4.

EXPULSIÓN

DE

EXTRANJEROS

LABORAL

Esta a t r i b u c i ó n presidencial h a sido c r i t i c a d a p e r o , c u r i o s a m e n t e , en f o r m a p r i m o r d i a l p o r a u t o r e s n o m e x i c a n o s . 9

3. E N

MATERIA

LAIIORAL

Veremos m á s a d e l a n t e , j c u a n d o t r a t e m o s las f a c u l t a d e s jurisdiccionales del p r e s i d e n t e , q u e , e n n u e s t r a o p i n i ó n , las j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , t a n t o la f e d e r a l c o m o la del distrito f e d e r a l , así como el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , se e n c u e n t r a n caracterizados c o m o ó r g a n o s judiciales. Sin e m b a r g o , e n la r e a l i d a d , el p r e s i d e n t e tiene i n f l u e n c i a sobre ellos a través d e los n o m b r a mientos q u e realiza e n esos ó r g a n o s judiciales, y p o r m e d i o d e la supervisión q u e sobre ellos e j e r c e n el secretario de t r a b a j o y previsión

•vEl a r t i c u l o 3 3 constitucional d e t e r m i n a q u e el p r e s i d e n t e posee la social, el j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l y el secretario f a c u l t a d exclusiva d e e x p u l s a r d e i n m e d i a t o , y sin n e c e s i d a d d e juide g o b e r n a c i ó n , respectivamente.V c i o previo, a t o d o e x t r a n j e r o cuya p e r m a n e n c i a e n el país juzgue |E1 p r e s i d e n t e t a m b i é n i n f l u y e d e c i s i v a m e n t e e n l. 410 y ss. Míxico, 1977, vol. 2, pp- 177-178.

f g i i

S

FACULTADES 1 ÍU

p a r t e d e l PRÍ, p a r t i d o del c u a l el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a es el j e f e real. f El p r e s i d e n t e a c t ú a c o m o a r b i t r o en Jas• p r i n c i p a l e s d i s p u t a s obrer o - p a t r o n a l e s , a veces e n f o r m a a b i e r t a , y en otras ocasiones, con c i e r t a d i s c r e c i ó n ; ? » 0 s e h a llegado incluso a a f i r m a r q u e , a u n q u e h a n b r o t a d o g r a n d e s m o v i m i e n t o s huelguísticos a j e n o s a la v o l u n t a d del p r e s i d e n t e , se p u e d e establecer u n a c o m p a r a c i ó n e n t r e el n ú m e r o d e h u e l g a s y los huelguistas en c a d a p e r í o d o presidencial en relación con las inclinaciones personales del p r e s i d e n t e e n t u r n o , y a l respecto, se d a n los siguientes d a t o s : en el p e r í o d o d e O b r c g ó n se e f e c t u a r o n 197 h u e l g a s e n p r o m e d i o a n u a l ; e n el p e r í o d o d e Calles y del m a x i m a t o , el p r o m e d i o f u e d e 4 1 ; en el p e r í o d o d e C á r d e n a s el p r o m e d i o f u e d e 4 7 8 ; e n el d e Ávila C a m a c h o , d e 3 8 7 ; e n el de A l e m á n , d e 108, y e n el d e R u i z C o r t i n e s , d e 248. L o s d a t o s anteriores h a n llevado a la conclusión d e q u e : " L a política p r e s i d e n c i a l — e n sus g r a n d e s t e n d e n c i a s — es d e t e r m i n a n t e de q u e h a y a u n m a y o r o m e n o r n ú m e r o d e h u e l g a s o huelguistas." 1 1

X I V . F A C U L T A D E S E N E L E J E R C I C I O D E L A A C C I O N PIÑAL, EN M A T E R I A E D U C A T I V A Y R E S P E C T O A I ™ M E D I O S MASIVOS DE C O M U N I C A C I Ó N AISoRTFR ELEC?ORDALTRIT°

F E D E R A L

Y

AÍ

PRO¿EADLISEtRO

1. EL PROCURADOR C E N E R A L DE LA REPUBLICA Y E L DE LA ACCIÓN P E N A L

EJERCICIO

/ l ' a l y c o m o ya lo e x p r e s a m o s , el p r e s i d e n t e n o m b r a y r e m u e v e lib r e m e n t e al p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a , f u n c i o n a r i o q u e tiene p o d e r e s m u y i m p o r t a n t e s c o n f e r i d o s p o r la p r o p i a constitución 1 e n el a r t í c u l o 102, y q u e son los siguientes: a] e j e r c i t a la acción p e n a l , c o m o r e p r e s e n t a n t e de la s o c i e d a d ; b] i n t e r v i e n e p e r s o n a l m e n t e e n las c o n t r o v e r s i a s q u e se suscitan entre dos o m á s e n t i d a d e s f e d e r a t i v a s , e n t r e u n a e n t i d a d f e d e r a t i v a y la f e d e r a c i ó n , y e n t r e los p o d e r e s d e u n a m i s m a e n t i d a d f e d e r a t i v a ; c] i n t e r v i e n e e n todos los negocios e n cjue la f e d e r a c i ó n es p a r t e , es decir, r e p r e s e n t a a ésta c u a n d o tiene q u e c o m p a r e c e r e n j u i c i o ante los j u e c e s ; d] i n t e r v i e n e en todos los casos de los d i p l o m á t i c o s y cónsules generales, y c] es el c o n s e j e r o j u r í d i c o del gobierno. /

10 Vcasc Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 70; y ISertlia Lcrner de Sheinbaum y Susana Ralsky de Cimct, op. cit., pp. 59-00. El campo arbitral del presidente, desde luego, es amplio y no se circunscribe al laboral. Así, Manuel Camacho, op. cit-, p. 185, afirma que: "Las posibilidades de arbitraje presidencial no se limitan a los grupos políticos y a los políticos profesionales, sino que abarcan a grupos ajenos al sector público con quienes no existe una vinculación de matulo directo. Con la mayor parte de los grupos de interés y de opinión el presidente tiene la posibilidad del arfitraje en el caso de que los conflictos puedan desbordar

Ja 11estabilidad política." Pablo González Casanova, op. cit., pp. 14-15.

C o n f o r m e c o n la f r a c c i ó n x v dely a r t í c u l o 107, el p r o c u r a d o r interviene c o m o p a r t e e n los juicios d e a m p a r o . A d e m á s , r e p r e s e n t a a la sociedad e n la vigilancia y d e f e n s a d e a l g u n o s intereses p r i v a d o s de c a r á c t e r g e n e r a l , c o m o son los q u e c o n c i e r n e n a ausentes, incapacitados, m e n o r e s , e n ciertos aspectos d e concursos, q u i e b r a s y suspensiones, e incluso p a r t i c i p a t a m b i é n e n los p r o b l e m a s d e c o m p e tencia q u e se suscitan e n t r e los tribunales federales y los locales/^ 1 Respecto a la etimología y antecedentes del procurador general de la república pueden consultarse: Manuel Herrera y Lasso, Estudios..., op. cit., p. 2'¿'¿] Héctor Fix-Zainudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 150; Alfonso Noriega, Prólogo a La misión constitucional del procurador general lie la república de Luis Cablera y Emilio Portes Gil, México, Ed. Botas, 1963, p. II.

' Véase Alfonso Noriega, op. cit., pp. 10-18: Luis Cabrera y Emilio Portes Gil, op. cit., en la nota anterior, p. 58; y El ministerio como parte del poder judicial, debate parlamentario 10, México, Cámara de Diputados, 1977, p. 10. [159]

FACULTADES

IGO \Este c o n j u n t o d e a t r i b u c i o n e s q u e posee el p r o c u r a d o r general d e la r e p ú b l i c a p u e d e ser d i v i d i d o en dos g r a n d e s g r u p o s : i] las q u e e j e r c e c o m o ministerio p ú b l i c o : la persecución d e los delitos y el ejercicio d e la acción p e n a l , y su intervención c o m o p a r t e en los j u i cios d e a m p a r o , y ii] las cjue e j e r c e c o m o p r o c u r a d o r , c o m o r e p r e s e n t a n t e del g o b i e r n o j q u e son las otras f a c u l t a d e s m e n c i o n a d a s p á r r a f o s arriba. 1 1 E s t a d u a l i d a d d e p o d e r e s e n el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a h a sido c r i t i c a d a , e incluso se h a c o n s i d e r a d o q u e es e n sí a n t a g ó n i c a . L u i s C a b r e r a a f i r m ó q u e : " E l doble y casi i n c o m p a t i b l e p a p e l q u e el ministerio p ú b l i c o d e s e m p e ñ a : p o r u n a p a r t e c o m o represent a n t e d e la sociedad, p r o c u r a d o r de justicia e n todos los ó r d e n e s , y p o r o t r a p a r t e c o m o c o n s e j e r o j u r í d i c o y r e p r e s e n t a n t e legal del poder ejecutivo, es algo q u e quizás en lo f u t u r o se c o r r i j a constituc i o n a l m e n t e s e p a r a n d o estas f u n c i o n e s , q u e t i e n e n q u e ser necesar i a m e n t e a n t a g ó n i c a s . E n n u e s t r o m e d i o , d o n d e la m a y o r p a r t e de los actos q u e m o t i v a n la intervención d e la justicia son las a r b i t r a r i e d a d e s e injusticias i m p u t a b l e s al p o d e r e j e c u t i v o , el d o b l e papel del m i n i s t e r i o p ú b l i c o lo h a c e sacrificar e n la m a y o r p a r t e d e los casos su misión d e p r o c u r a d o r , c o n tal d e s a c a r a v a n t e los propósitos del g o b i e r n o , d e q u i e n es, al m i s m o t i e m p o , consejero y representante." 4 O c o m o t a m b i é n se h a e x p r e s a d o : " S a b i d o es q u e la f u e n t e más n u m e r o s a d e violaciones a las g a r a n t í a s individuales p r o v i e n e de las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s d e p e n d i e n t e s del ejecutivo. E n estos casos ¿ c ó m o p u e d e ser a u x i l i a r d e la justicia el a b o g a d o d e la autor i d a d e n c u y o á m b i t o d e p o d e r se c o m e t i ó la violación r e c l a m a d a ? , ¿ c ó m o vigilar el interés p ú b l i c o y al m i s m o t i e m p o ser solidario del a g r a v i a n t e ? , ¿ c ó m o p u e d e ser a b o g a d o del g o b e r n a d o y abogado d e l gobierno, c u a n d o el g o b e r n a d o se q u e j a del g o b i e r n o ? ; n o puede, h a y i n c o m p a t i b i l i d a d d e f u n c i o n e s . D e a h í la i n u t i l i d a d d e la participación q u e en los a m p a r o s se le d a al ministerio p ú b l i c o . " 5 L o a n t e r i o r h a o r i g i n a d o diversas proposiciones p a r a s e p a r a r dichas f u n c i o n e s ; ya desde 1932, L u i s C a b r e r a m a n i f e s t ó q u e el ministerio p ú b l i c o d e b e ser i n d e p e n d i e n t e d e l e j e c u t i v o y su presupuesto d e b e estar i n c l u i d o d e n t r o del p o d e r judicial. A d e m á s , debería existir u n a b o g a d o o p r o c u r a d o r general, d e p e n d i e n t e del ejecutivo, cuyas f u n c i o n e s serían r e p r e s e n t a r a la f e d e r a c i ó n c u a n d o ésta fuera p a r t e , ser el c o n s e j e r o j u r í d i c o del g o b i e r n o y e n c a b e z a r u n conse3 Véase Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., primera obra citada, pp. 873-875. 4 Véase Luis Cabrera, y Emilio Portes Gil, op. cit., p. 38. 5 El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit. p. 22.

/

IX

PROCURADOR G E N E R A L

Y EL

EJERCICIO

l)F,

LA

ACCIÓN

RENAL

101

jo p a r a f i j a r la i n t e r p r e t a c i ó n oficial d e las leyes p a r a los efectos de su aplicación c o n c r e t a en c a d a u n a d e las secretarías y d e p a r tamentos." D e igual f o r m a , e n el p r i m e r c o n g r e s o m e x i c a n o y s e g u n d a s j o r n a d a s l a t i n o a m e r i c a n a s d e d e r e c h o procesal d e 1960, se r e c o m e n d ó q u e : " E l ministerio p ú b l i c o d e b e ser u n ó r g a n o i n d e p e n d i e n t e del p o d e r e j e c u t i v o y g o z a r d e las p r e r r o g a t i v a s d e i n a m o v i l i d a d y d e m á s g a r a n t í a s constitucionales r e c o n o c i d a s a los m i e m b r o s del poder judicial." El 3 0 d e s e p t i e m b r e d e 1976, se discutió e n la c á m a r a d e d i p u tados u n a iniciativa suscrita p o r los d i p u t a d o s r e p r e s e n t a n t e s del PAN, e n el s e n t i d o d e q u e las f u n c i o n e s a c t u a l e s del p r o c u r a d o r c o m o ministerio p ú b l i c o , c o m o a b o g a d o d e los g o b e r n a d o s , v o l v i e r a n al seno d e l p o d e r judicial, d e j á n d o l e las o t r a s f u n c i o n e s d e a b o g a d o del g o b i e r n o al p r o c u r a d o r g e n e r a l de la r e p ú b l i c a . 7 D e s d e luego q u e la iniciativa f u e d e s e c h a d a , 8 a u n q u e ya en otros países similares al nuestro se h a n d a d o pasos h a c i a a d e l a n t e e n ese aspecto. Así, la constitución venezolana d e 1961 distinguió e n t r e el fiscal g e n e r a l t i t u l a r del ministerio p ú b l i c o , y el p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a c o m o asesor j u r í d i c o del g o b i e r n o federal. u E n México, c o m o ya h e m o s dicho, d e a c u e r d o con los artículos 21 y 102, es el p r o c u r a d o r general de la r e p ú b l i c a q u i e n e j e r c e la acción p e n a l . O sea, q u e e n m a n o s del p r e s i d e n t e q u e d a el e j e r cicio d e esta a t r i b u c i ó n t a n d e l i c a d a . En los casos concretos, el p r o c u r a d o r d e c i d e si se e j e r c i t a o n o la acción p e n a l , y su decisión se d e b e b a s a r e n los elementos d e convicción del p r o p i o caso; p e r o lo difícil d e la situación es q u e el p r o curador d e c i d i r á d i s c r e c i o n a l m e n t e tal ejercicio y si n o lo lleva a efecto, los interesados e n q u e la p e r s e c u c i ó n se c u m p l a n o p u e d e n hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a c o r t e d e justicia h a resuelto q u e p a r a esos casos n o p r o c e d e el juicio d e a m p a r o p o r q u e se p r i v a r í a d e esta f a c u l t a d al ministerio p ú b l i c o . 1 0 De a q u í q u e el ministerio p ú b l i c o t e n g a e n M é x i c o el

monopolio

' Luis Cabrera y Emilio I'ortes Gil, op. cit-, pp. 70-71. ' El ministerio público como parte del poder judicial, op. cit., pp. 20-27. " Ibid., p. 35. " Héctor Kix-Zaiimdio, ¡ unción ilel poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, en Función del poder judicial en los sistemas constitucionales latinoamericanos, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1977, p. 20. " Juventiiio V. Castro, El ministerio nda, 1970, pp. 18-19.

público en México,

México, Ed. Po-

FACULTADES

162 d e la a c c i ó n p e n a l , a u n q u e existen algunos casos excepcionales e n q u e la persecución d e los delitos la realiza u n ó r g a n o distinto. 1 1 El m i n i s t e r i o p ú b l i c o se p u e d e desistir d e la acción p e n a l , p e r o es f a c u l t a d del j u e z i n t e r r u m p i r o n o el proceso, ya q u e d i c h o caso, h a b i e n d o salido d e la del ministerio p ú b l i c o , se e n c u e n t r a b a j o su jurisdicción. Sin e m b a r g o , e n M é x i c o , el m i n i s t e r i o p ú b l i c o incluso se h a l l e g a d o a desistir d e la acción p e n a l existiendo ya sentencia de p r i m e r a i n s t a n c i a y e n c o n t r á n d o s e el caso e n c o n o c i m i e n t o d e l a seg u n d a instancia. E s t a situación a n t i j u r í d i c a y a v a s a l l a d o r a del p o d e r j u d i c i a l sólo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio p ú b l i c o tiene e n el ejercicio y e n el desistimiento d e la a c c i ó n penal, c u a n d o el uso d e ésta n o d e b e r í a ser d e c a r á c t e r a r b i t r a r i o , sino estar s u j e t o a n o r m a s . 1 2 iJEJ a r t í c u l o 21 señala q u e el ministerio p ú b l i c o es el j e f e d e la policía j u d i c i a l , y esta situación se d e b e a q u e la a t r i b u c i ó n d e tal policía es el m e d i o p r e p a r a t o r i o p a r a el ejercicio d e la a c c i ó n pen a l ; 1 3 es el i n s t r u m e n t o a través del cual se t r a t a n d e c o m p r o b a r los requisitos a q u e se refiere el a r t í c u l o 16 constitucional. Es d e c i r , es u n a e t a p a p r e v i a al ejercicio d e la acción p e n a l . Así, p a r t e d e la l i b e r t a d d e los mexicanos, c o n todos los efectos consiguientes, a través del a b u s o o n o ejercicio d e la a c c i ó n penal, q u e d a d e p o s i t a d a en el b u e n , recto, o m a l i n t e n c i o n a d o criterio del p r e s i d e n t e , m i s m o q u e se ejerce a través del p r o c u r a d o r g e n e r a l d e la república.

2. EN MATERIA EDUCATIVA ¡En el sistema m e x i c a n o , .la e d u c a c i ó n es u n a f a c u l t a d coincidente, es d e c i r , es c o m p e t e n c i a t a n t o d e la f e d e r a c i ó n c o m o d e los estados y d e los m u n i c i p i o s ; 1 4 p e r o e n la r e a l i d a d , es la f e d e r a c i ó n la que tiene el á m b i t o m á s a m p l i o e n esta m a t e r i a , ya q u e el sostenimiento d e los servicios educativos es m u y oneroso y los erarios locales difí-

FH

MATERIA

EDUCATIVA

cilmente son c a p a c e s d e m a n t e n e r l o s e n la m e d i d a necesaria d e n t r o de sus estados.^ E n el p r e s u p u e s t o d e egresos d e la f e d e r a c i ó n p a r a 1978, se d e s t i n ó a e d u c a c i ó n p ú b l i c a $ 7 4 ' 3 7 3 ' 0 0 0 000.00, o sea el 17.1% d e l g a s t o total d e l g o b i e r n o f e d e r a l , y las c i f r a s son m á s aleccionadoras si t o m a m o s en c u e n t a q u e el gasto d e los p o d e res legislativo, judicial y d e todas las secretarías d e e s t a d o s u m ó $ 1 7 6 ' 4 5 3 ' 0 0 0 000.00. E n esta f o r m a , la f e d e r a c i ó n , a t r a v é s d e la secretaría d e e d u c a ción p ú b l i c a q u e recibe instrucciones d i r e c t a s del p r e s i d e n t e d e la república, sostiene el sistema e d u c a t i v o m á s c o m p l e t o c o n q u e cuenta el p a í s : planteles preescolares, escuelas p r i m a r í a s , s e c u n d a r i a s , de bachillerato, profesionales, normales, rurales, técnicas, d e a g r i c u l tura, d e m i n e r í a , d e bellas a r t e s y d e a r t e s y oficios. E n t r e a l g u n a s d e las p r i n c i p a l e s f u n c i o n e s q u e realiza la secretaría d e e d u c a c i ó n p ú b l i c a e n el á m b i t o f e d e r a l y del distrito federal, d e a c u e r d o con la ley f e d e r a l d e e d u c a c i ó n , p o d e r n o s m e n cionar las siguientes: o t o r g a r , n e g a r o r e v o c a r a u t o r i z a c i ó n a particulares p a r a q u e p u e d a n i m p a r t i r e d u c a c i ó n p r i m a r i a , secundaria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r o t r o t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a obreros o a c a m p e s i n o s ; o t o r g a r , n e g a r o r e t i r a r d i s c r e c i o n a l m e n t e validez oficial a estudios i m p a r t i d o s p o r los p a r t i c u l a r e s , y vigilar que la e d u c a c i ó n q u e i m p a r t a n los p a r t i c u l a r e s sea c o n f o r m e a lo preceptuado e n la ley. El a r t í c u l o 2 5 d e la ley f e d e r a l d e e d u c a c i ó n e x p r e s a m e n t e señala que es c o m p e t e n c i a del p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l , p o r c o n d u c t o d e la secretaría d e e d u c a c i ó n p ú b l i c a , e j e r c e r u n a serie d e a t r i b u c i o n e s , de las cuales sólo s e ñ a l a m o s las m á s i m p o r t a n t e s : f o r m u l a r p a r a toda la r e p ú b l i c a los p l a n e s y p r o g r a m a s d e la e d u c a c i ó n p r i m a r i a , secundaria y n o r m a l y la d e c u a l q u i e r t i p o o g r a d o d e s t i n a d a a obreros o a c a m p e s i n o s ; e l a b o r a r y m a n t e n e r actualizados los libros de texto g r a t u i t o s p a r a la e d u c a c i ó n p r i m a r i a ; establecer u n sistema nacional d e créditos q u e facilite el tránsito d e l e d u c a n d o d e u n a modalidad o t i p o e d u c a t i v o a otro, y vigilar e n t o d a la r e p ú b l i c a el tumplimicnto d e la p r o p i a ley. ¡

Además, la secretaría d e e d u c a c i ó n está a u t o r i z a d a p a r a r e v a l i d a r Juvcntino V. Castro, op, cit., pp. 103-107, afirma que estos casos excepistudios, c r e a r u n sistema f e d e r a l d e certificación d e conocimientos, cionales se encuentran: en el artículo 111, juicio de responsabilidad política; en el artículo 107, fracciones xvi y xvn, cuando los jueces federales »pedir c é d u l a s profesionales y vigilar el c o r r e c t o ejercicio d e las ; ¡rofesioncsj pueden consignar directamente a las autoridades responsables, si concedida la suspensión o el amparo, éstas no cumplen con la resolución contenida en la suspensión o en el amparo; y el artículo 97, que se refiere a las Y sólo c a b e a c l a r a r q u e n o liemos h e c h o m e n c i ó n a las i m p o r t a n « funciones q u e la secretaría de e d u c a c i ó n ^pública realiza e n m a funciones de investigación que tiene la suprema corte de justicia. |ria c u l t u r a l . " El ministerio público como parte (le! poder judicial, op. cit., p. 21. 13 Juvcntino V. Castro, op. cit., pp. 44-46. " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 486. 11

1(",J

FACULTADES

MEDIOS

MASIVOS DE

COMUNICACIÓN IU:>

164

3.

MEDIOS

MASIVOS DE COMUNICACIÓN

El 18 d e e n e r o d e 1960 se p u b l i c ó en el Diario Oficial, la ley federal de radio y televisión, q u e si bien n o constituye u n c o n t r o l d i r e c t o del e j e c u t i v o f e d e r a l sobre la r a d i o y la televisión, 1 5 sí p o n e e n m a nos d e l p r e s i d e n t e las concesiones y revocaciones d e esos canales, así c o m o u n a vigilancia p e r m a n e n t e d e los mismoí^J E n el a r t í c u l o l p d e esa ley, se establece — e n c o n c o r d a n c i a con el a r t í c u l o 27 c o n s t i t u c i o n a l — q u e c o r r e s p o n d e a la nación el dom i n i o d i r e c t o d e su espacio territorial y, e n consecuencia, el del med i o e n q u e se p r o p a g a n las o n d a s electromagnéticas. L a p r i m e r a c o n s e c u e n c i a d e este a r t í c u l o es q u e t o d a la m a t e r i a d e r a d i o y televisión es d e c a r á c t e r f e d e r a l y q u e d a p o r t a n t o d e n t r o d e los poderes del p r e s i d e n t e - J \ E 1 a r t í c u l o s e g u n d o indica q u e el uso del espacio m e d i a n t e canales p a r a la difusión d e noticias, ¡deas e imágenes c o m o vehículos d e i n f o r m a c i ó n y d e e x p a n s i ó n , sólo p u e d e hacerse previa concesión o p e r m i s o del e j e c u t i v o f e d e r a l j t El a r t í c u l o c u a r t o señala q u e v j a r a d i o y la televisión son u n a activ i d a d d e interés público, y p o r t a n t o el e s t a d o d e b e protegerlas y vigilarlas^, El a r t í c u l o d e c i m o s e x t o prescribe que-v el t é r m i n o d e u n a concesión p a r a las estaciones comerciales será d e t r e i n t a años, p u d i e n d o ser r e f r e n d a d a al m i s m o concesionario^ El a r t í c u l o d e c i m o s é p t i m o indica q u e >,es el e j e c u t i v o quien det e r m i n a el uso comercial d e canales d e r a d i o y televisión.j> L o s artículos 31 y 37 s e ñ a l a n y l a s causas p o r las cuales pueden

\ T a m b i é n , las estaciones están obligadas a t r a n s m i t i r g r a t u i t a m e n t e y d e p r e f e r e n c i a los boletines d e la a u t o r i d a d r e l a c i o n a d o s con la s e g u r i d a d o d e f e n s a del territorio nacional, la conservación del o r d e n público, las m e d i d a s e n c a m i n a d a s a p r e v e r o r e m e d i a r cualquier c a l a m i d a d p ú b l i c a , y los m e n s a j e s o cualesquier avisos relacionados c o n e m b a r c a c i o n e s o a e r o n a v e s e n peligro, q u e soliciten auxilio; y el a r t í c u l o 6 2 prescribe q u e , t o d a s esas estaciones están obligadas a e n c a d e n a r s e c u a n d o se t r a t e d e t r a n s m i t i r i n f o r m a c i o nes i m p o r t a n t e s p a r a el país, a juicio d e la secretaría d e gobernación; El a r t í c u l o 99 a t r i b u y e a \ las secretarías d e c o m u n i c a c i o n e s y transportes y d e g o b e r n a c i ó n , la inspección y vigilancia d e las estaciones d e r a d i o y t e l e v i s i ó n ^ El 4 d e abril d e 1973 se p u b l i c ó e n el Diario Oficial el reglamento de la ley federal de radio y televisión y de la ley de la industria cinematográfica, relativo al contenido de las transmisiones en radio y televisión. El g o b i e r n o f e d e r a l tiene dos canales de televisión: el 11 y el 13. E n la a c t u a l i d a d , t a n t o la r a d i o c o m o la televisión son m e d i o s de c o m u n i c a c i ó n m u y i m p o r t a n t e s , ya q u e llegan a las g r a n d e s m a sas; p o r esta razón el e j e c u t i v o f e d e r a l n o se a n d a con c o n t e m p l a ciones c u a n d o se t r a t a d e i m p e d i r q u e se salgan d e los c a u c e s q u e considera son los a d e c u a d o s . Así, p o d e m o s r e c o r d a r q u e d u r a n t e el sexenio del p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a , desde d e p e n d e n c i a s oficiales se fomentó u n a c a m p a ñ a c o n t r a la televisión c o n el á n i m o d e a s u s t a r y disciplinar a los titulares d e esas concesiones, c a m p a ñ a q u e logró a m p l i a m e n t e los fines q u e perseguía.

T a m b i é n y e l e j e c u t i v o h a l o g r a d o t e n e r u n cierto control d e la ser r e v o c a d a s las concesiones y los permisos,! prensa,! cont'rol q u e h a v a r i a d o d e a c u e r d o c o n el presidente, 1 0 p e r o E s t a ley y la vigilancia q u e establece están d e n t r o del m a r c o del que en los últimos lustros se h a v e n i d o a f i n a n d o . El p a p e l está cona r t í c u l o 6 constitucional q u e consagra la libertad d e pensamiento trolado p o r la p r o d u c t o r a e i m p o r t a d o r a d e p a p e l , s. a., (PIPSA), y expresión, y así lo reitera el a r t í c u l o 58 d e la p r o p i a ley al y es esta c o m p a ñ í a la q u e s u m i n i s t r a el m a t e r i a l , a d e m á s d e q u e d e c i r q u e el d e r e c h o d e i n f o r m a c i ó n , d e expresión y d e recepción algunas casas editoriales p u e d e n h a c e r c o m p r a s a c r é d i t o y q u e a través d e la r a d i o y la televisión, es libre y p o r t a n t o n o podrá darle a d e b e r d i n e r o . P o r o t r a p a r t e , el p r o p i o g o b i e r n o es d u e ñ o ser o b j e t o d e n i n g u n a inquisición j u d i c i a l o a d m i n i s t r a t i v a , ni de de varios periódicos c o m o e n el caso d e El Nacional, i limitación a l g u n a ni c e n s u r a previa, y se e j e r c e r á c o n f o r m e a lo i J u a n M i g u e l d e M o r a , respecto a diversas f o r m a s d e c o n t r o l d e o r d e n a d o en la c a r t a m a g n a y e n las leyes. la p r e n s a m e x i c a n a , h a escrito q u e : " L a presión sobre los m e d i o s • El siguiente articulo, el 59, indica q u e las estaciones d e radio y de i n f o r m a c i ó n se lleva a c a b o d e m a n e r a sutil. U n f u n c i o n a r i o televisión h a r á n transmisiones g r a t u i t a s diarias, con u n a duración llama a l d i r e c t o r d e u n d i a r i o 'de p a r t e del señor p r e s i d e n t e ' p a r a h a s t a d e 30 m i n u t o s , c o n t i n u o s o discontinuos, d e d i c a d o s a divuldecirle q u e sería b u e n o q u e publicase ( o q u e n o publicase) tal o g a r t e m a s educativos, culturales y d e o r i e n t a c i ó n social, y es el precual cosa. P o r e j e m p l o , q u e 'apoye' la c o n v e n c i ó n n a c i o n a l del PRI sidente quien señala la d e p e n d e n c i a q u e d e b e p r o p o r c i o n a r el material p a r a la utilización d e d i c h o t i e m p o• .• -1 \ " Steplicn Spenccr Cood.spced, „p. CÍL, ,,. 82. ,r " Héctor I ix-Zainudio, Supremacía ilel ejecutivo..., op. cil., p. 152.

100

FACULTADES

o q u e n o d e d e m a s i a d o espacio a tal o c u a l d e c l a r a c i ó n del PAN, O d e a l g ú n disidente. E n M é x i c o esa clase d e l l a m a d a s son definitivas. ¿ Q u i é n va a e n f r e n t a r s e a la a u t o r i d a d i l i m i t a d a d e l presid e n t e ? ¿ Y q u i é n va a p o n e r e n d u d a q u e las instrucciones sean en e f e c t o del p r i m e r m a n d a t a r i o si q u i e n l l a m a es u n a l t o f u n c i o n a rio?. . . A d e m á s , y c o m o f a c t o r m u y i m p o r t a n t e , existe tal a m b i e n t e d e c o r r u p c i ó n q u e la m a y o r í a d e los p r o p i e t a r i o s d e periódicos se a u t o c e n s u r a n p o r sí mismos. O p a r a s a c a r lo m á s posible a l gob i e r n o d i r e c t a m e n t e e n n o m b r e del periódico, o p a r a o b t e n e r mejores negocios colaterales q u e , a u n q u e n o m i n a l m e n t e a j e n o s a la p u b l i c a c i ó n , son o t o r g a d o s p o r el g o b i e r n o p a r a lo c u a l el diario suele ser u n a m a g n í f i c a p l a t a f o r m a , a base d e c o m p l i c i d a d , ocult a n d o o d e s v i r t u a n d o la i n f o r m a c i ó n d e los h e c h o s nacionales, a m é n d e r e p a r t i r elogios a t o d o lo i m p o r t a n t e q u e h a c e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a . P o r o t r a p a r t e el g o b i e r n o m e x i c a n o e n c o n j u n t o y en c a d a u n a d e sus d e p e n d e n c i a s invierte e n a n u n c i o s d e sí mismo c a n t i d a d e s q u e a s o m b r a r í a n a m á s d e u n p r i m e r m i n i s t r o europeo y serían c a u s a d e su c a í d a si p r e t e n d i e r a h a c e r o t r o t a n t o . ¿ Y quién se b e n e f i c i a d i r e c t a m e n t e c o n todos esos a n u n c i o s d e lo b i e n que estamos y d e l o bien q u e se g o b i e r n a a M é x i c o sino los periódicos y revistas? ¿ C ó m o p e n s a r q u e f u e r a f a v o r e c i d o c o n t o d o ese dinero u n p e r i ó d i c o q u e n o f u e s e obsecuente servidor d e las a u t o r i d a d e s m á s a l t a s d e la n a c i ó n ? E n M é x i c o el g o b i e r n o 110 necesita enviar ni u n solo censor a u n d i a r i o . E l m i s m o d i a r i o 'sabe' lo q u e 'no d e b e p u b l i c a r s e ' . Y e n casos d e d u d a es el p r o p i o p e r i ó d i c o quien l l a m a a u n f u n c i o n a r i o p a r a p r e g u n t a r l e si se p u e d e o 110 publicar tal o c u a l c o s a . . . "

17

A p e s a r d e lo expuesto, n o p u e d e negarse q u e la p r e n s a mexic a n a sí posee u n m a r g e n d e l i b e r t a d ; p a r a c o m p r o b a r la anterior a f i r m a c i ó n , b a s t a c o n leer las p á g i n a s editoriales d e los principales periódicos

que, por

desgracia, cuentan

con

un

pequeño

número

d e lectores. E n M é x i c o , q u i e n lea c o n v e n i e n t e m e n t e los periódicos y revistas p u e d e e s t a r m u y

bien

informado.

E L GOBIERNO DEL DISTRITO

FEDERAL

107 h a b i t a a p r o x i m a d a m e n t e u n a s é p t i m a p a r t e d e la p o b l a c i ó n t o t a l ; es la m á s i n d u s t r i a l i z a d a ; es el c e n t r o f i n a n c i e r o del p a í s ; el a s i e n t o de los p o d e r e s f e d e r a l e s y, p o r t a n t o , el c o r a z ó n político d e t o d o el e s t a d o m e x i c a n o ; constituye el p r i m o r d i a l n ú c l e o c u l t u r a l d o n d e se e n c u e n t r a la u n i v e r s i d a d n a c i o n a l , la m á s g r a n d e del país y d e la cual d e p e n d e n los p r i n c i p a l e s institutos d e investigación; e n él e s t á n los m a y o1r8e s teatros, las o r q u e s t a s sinfónicas, los c u e r p o s d e ballet, etcétera. \ I Pues bien, esta p o r c i ó n t a n i m p o r t a n t e d e M é x i c o está g o b e r n a d a d i r e c t a m e n t e p o r el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , ya q u e el inciso P ' d e la f r a c c i ó n vi del a r t í c u l o 73 c o n s t i t u c i o n a l e x p r e s a m e n t e d i s p o n e : " E l g o b i e r n o d e l distrito f e d e r a l e s t a r á a c a r g o del p r e sidente d e la r e p ú b l i c a , q u i e n lo e j e r c e r á p o r c o n d u c t o d e l ó r g a n o u ó r g a n o s q u e d e t e r m i n e la ley r e s p e c t i v a . " ^ A p a r t i r d e agosto d e 1928, a través d e u n a r e f o r m a constitucional, se s u p r i m i ó el r é g i m e n m u n i c i p a l t a n t o e n el distrito f e d e r a l como e n los e n t o n c e s existentes territorios federales. L a r e f o r m a de 1928 es c o n t r a r i a a la historia c o n s t i t u c i o n a l d e M é x i c o , en la c u a l se p u e d e ver q u e los h a b i t a n t e s d e su c i u d a d c a p i t a l s i e m p r e h a b í a n tenido el d e r e c h o político d e n o m b r a r a sus g o b e r n a n t e s . E l sistema municipal h a b í a t e n i d o u n a a m p l i a trayectoria e n la c a p i t a l m e xicana h a s t a q u e f u e s u p r i m i d o e n el a ñ o c i t a d o . A p a r t i r d e e n tonces, los h a b i t a n t e s del distrito f e d e r a l e s t á n p r i v a d o s d e d e r e chos políticos en c u a n t o a su r é g i m e n interior, a u n q u e sí poseen la f a c u l t a d d e v o t o e n la elección d e p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a y de los d i p u t a d o s y s e n a d o r e s q u e los v a n a r e p r e s e n t a r a nivel federal. L a situación a c t u a l del distrito f e d e r a l es u n o d e los r e s u l t a d o s de la c o r r i e n t e c e n t r a l i z a d o r a d e l país, q u e revisten la m a y o r importancia. La p o r c i ó n territorial m e d u l a r d e M é x i c o , desde el p u n t o d e vista económico, político, c u l t u r a l y d e m o g r á f i c o , cjueda t o t a l m e n t e e n manos del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . Este f e n ó m e n o m u e s t r a d o s aristas: el a c e n t o p u e s t o e n la centralización y el p r e d o m i n i o d e l ejecutivo respecto a los otros dos poderes f e d e r a l e s y, e n g e n e r a l , su situación c o m o el ó r g a n o d e decisión del país. 1 0

De a c u e r d o c o n la ley o r g á n i c a del d e p a r t a m e n t o d e l distrito ilcdcral del 29 d e d i c i e m b r e de 1978, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a \ E 1 distrito f e d e r a l m e x i c a n o es e n varios aspectos la p o r c i ó n terri- ¡ejerce el g o b i e r n o d e ese distrito p o r c o n d u c t o del j e f e del d e p a r torial m á s i m p o r t a n t e del p a í s : es l a m á s p o b l a d a , p u e s en él " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., p. 530. 17 Joan Miguel de Mora, Por la gracia del señor presidente. México: " Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cit., pp. 532-533; y Jorge Carjiio, Federalismo en Latinoamérica, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1973, pp. 05 ss. la gran mentira, México, Ed. Asociados, 1977, pp. 237-238. 4. EL GOIIIERNO DEL DISTRITO FEDERAL

i

),,

FACULTADES

EN Kl. PROCEDIMIENTO ELECTORAL del m i s m o , q u e es n o m b r a d o y r e m o v i d o d i s c r e c i o n a l m e n t e px el e j e c u t i v o federal.

169

tinento

5 SN KL PROCEDIMIENTO ELECTORAL L presidente de la r e p ú b l i c a tiene u n a serie d e atribuciones en el p- ceso electoral. \ 1 .a ley o r g á n i c a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a Íí3?ral, e n su a r t í c u l o 27, fracción xvi, señala q u e le c o r r e s p o n d e a ii secretaría de g o b e r n a c i ó n " i n t e r v e n i r e n las f u n c i o n e s electonjts, c o n f o r m e a las leyes". Así, está c l a r o q u e interviene en el proceso electoral, p a r a cuya p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia se erran o r g a n i s m o s federal y locales, siendo el m á s i m p o r t a n t e de dios la comisión federal electoral,* El a r t í c u l o 77 de la ley ¡edera.1 de organizaciones políticas y proctsJS electorales precisa q u e la comisión f e d e r a l electoral es u n organismo a u t ó n o m o , e n c a r g a d o de velar el c u m p l i m i e n t o d e las normas " q u e g a r a n t i z a n el d e r e c h o de organización política d e los ciudadanos m e x i c a n o s y responsable de la p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia del proceso electoral".) El a r t í c u l o 78 de la m e n c i o n a d a ley indica q u e la comisión federal electoral ^se i n t e g r a p o r u n c o m i s i o n a d o del p o d e r e j e c u t i v o que es el secretario de g o b e r n a c i ó n , quien f u n g e c o m o su presidente, teniendo v o t o d e c a l i d a d e n caso de e m p a t e ; dos del p o d e r legislativo: u n d i p u t a d o y u n s e n a d o r ; u n o d e c a d a p a r t i d o político nacional, y u n n o t a r i o público, q u i e n será su secretario. Las f a c u l t a d e s d e d i c h a comisión son m u y a m p l i a s y las n u m e r a el a r t i c u l o 82 de la c i t a d a ley. E n u n c i e m o s sólo a l g u n a s d e las más i m p o r t a n t e s : \ resolver el o t o r g a m i e n t o o p é r d i d a del registro d e los partidos políticos y de las asociaciones políticas n a c i o n a l e s ; determinar los trescientos distritos electorales u n i n o m i n a l e s y el ámbito territorial d e las circunscripciones electorales p l u r i n o m i n a l e s ; llevar a c a b o la p r e p a r a c i ó n , desarrollo y vigilancia del proceso electoral v la o b s e r v a n c i a del a d e c u a d o f u n c i o n a m i e n t o d e los organismos electorales; señalar las n o r m a s y p r o c e d i m i e n t o s p a r a la designación por insaculación d e los integrantes de las comisiones locales electorales y comités distritales electorales; t e n e r a sus órdenes, direct a m e n t e o p o r m e d i o de sus d e p e n d e n c i a s , la f u e r z a p ú b l i c a necesaria p a r a g a r a n t i z a r el desarrollo del proceso e l e c t o r a l ; registrar las c o n s t a n c i a s d e m a y o r í a e x p e d i d a s p o r los comités distritales electorales a los c i u d a d a n o s q u e h a y a n l o g r a d o m a y o r í a d e votos en los distritos electorales u n i n o m i n a l e s , e i n f o r m a r al colegio electoral

d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s sobre los registros q u e h a y a e f e c t u a d o y los casos e n q u e los h a y a n e g a d o ; h a c e r el c ó m p u t o d e la v o t a c i ó n e f e c t i v a e n c a d a u n a d e las circunscripciones p l u r i n o m i n a l e s , c o n el o b j e t o d e realizar la asignación d e d i p u t a d o s electos, según el p r i n cipio d e r e p r e s e n t a c i ó n p r o p o r c i o n a l , y e x p e d i r las c o n s t a n c i a s respectivas e n v i a n d o al colegio electoral d e la c á m a r a d e d i p u t a d o s copia d e las q u e h a y a e x p e d i d o a c a d a p a r t i d o político, así c o m o la d o c u m e n t a c i ó n r e l a c i o n a d a con esta elección. J E i n d u d a b l e m e n t e q u e el p r i n c i p a l p e r s o n a j e d e la comisión f e d e ral electoral es el secretario d e g o b e r n a c i ó n , y el g o b i e r n o tiene e n d i c h a comisión la m a y o r í a d e votos o u n a m a y o r í a q u e lo h a c e poseer u n peso m u y i m p o r t a n t e e n las f a c u l t a d e s t r a s c e n d e n t e s q u e realiza la p r o p i a comisión. Es el m i s m o secretario d e g o b e r n a c i ó n , según el a r t í c u l o 83, el q u e n o m b r a a l secretario técnico d e la comisión y a l d i r e c t o r y a l secretario g e n e r a l d e l registro n a c i o n a l d e electores, c o n la a p r o b a c i ó n d e la comisión.

FACULTADES

JUR.SDICCIONALES

DEL

PRESIDENTE 201

X V

„ArnTiTADES TURISDIGCIONALES DEL PRESIDENTE " Y ^ S RELACIONES CON EL PODER JUDICIAL

1. FACULTADES JURISDICCIONALES DEL PRESIDENTE El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a realiza actos jurisdiccionales; es d e c i r , resuelve controversias e n t r e p a r t e s . T r a d i c i o n a l m e n t e se h a considerad o q u e los aspectos q u e c o m p r e n d e su l a b o r jurisdiccional se refieren a : Ja] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n ; b ] el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o d e l distrito f e d e r a l ; c] las j u n t a s f e d e r a l y del distrito f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e ; d ] el t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , y e] las cuestiones agrarias.\ V e a m o s esos a s p e c t o s : A ] el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n se c r e ó e n 1936, y la ley de justicia fiscal d e ese m i s m o a ñ o , en su a r t í c u l o p r i m e r o , d i s p o n í a : "Se c r e a el t r i b u n a l fiscal d e l a f e d e r a c i ó n con las f a c u l t a d e s q u e esta ley le o t o r g a . El t r i b u n a l fiscal d i c t a r á sus fallos e n r e p r e s e n t a c i ó n del ejec u t i v o d e la u n i ó n p e r o será i n d e p e n d i e n t e d e la secretaría d e hac i e n d a y c r é d i t o jjúblico y d e c u a l q u i e r a o t r a a u t o r i d a d administrativa." E l a r t í c u l o 146 del c ó d i g o fiscal d e la f e d e r a c i ó n d e 31 d e diciemb r e d e 1938, reiteró la i d e a d e q u e ese t r i b u n a l " d i c t a r á sus fallos e n r e p r e s e n t a c i ó n d e l e j e c u t i v o d e la u n i ó n . . ." E l t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n es d e s d e 1938 u n t r i b u n a l de p l e n a jurisdicción, su c o m p e t e n c i a n o se c o n c r e t a a la m a t e r i a fiscal. Este t r i b u n a l f u e u n clásico t r i b u n a l d e justicia d e l e g a d a , p o r q u e d i c t a b a sus resoluciones a n o m b r e del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a ; o sea q u e f o r m a l m e n t e e s t a b a e n c l a v a d o e n la e s f e r a d e l p o d e r ejecutivo, p e r o c o n p l e n a a u t o n o m í a p a r a e m i t i r sus fallos, ya q u e no dependía de ninguna autoridad administrativa. E n las leyes o r g á n i c a s del t r i b u n a l , d e 1967 y d e 1978, se reconoce la a b s o l u t a a u t o n o m í a d e éste respecto a las a u t o r i d a d e s administrativas y a los t r i b u n a l e s o r d i n a r i o s ; 1 así, e n l a v i g e n t e legislación fiscal ya n o se e x p r e s a q u e las sentencias del t r i b u n a l se d i c t a n e n nombre 1

Véase

Héctor

Fix-Zamudio,

Función

22. [170]

del

poder

judicial...,

op.

til,

d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a . P o r t a n t o , e n m i o p i n i ó n — q u e ya h e e x p r e s a d o a n t e r i o r m e n t e — 2 n o existe e n la a c t u a l i d a d f u n d a m e n t o legal ni teórico p a r a a f i r m a r q u e el t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n f o r m a l m e n t e es p a r t e d e l e j e c u t i v o . E n p r i m e r l u g a r , h a b r í a q u e aclar a r c u á l es el a l c a n c e d e la p a l a b r a f o r m a l m e n t e y, a d e m á s , si se r o m p i ó el v í n c u l o e n t r e el e j e c u t i v o y el t r i b u n a l h a y q u e e x a m i n a r q u é relaciones g u a r d a éste c o n a q u é l y se v e r á q u e e s e n c i a l m e n t e son las m i s m a s q u e las q u e m a n t i e n e c u a l q u i e r t r i b u n a l j u d i c i a l . P a r a Briseño Sierra, el t r i b u n a l fiscal n o p e r t e n e c e a l p o d e r j u d i cial, y al h a b e r p e r d i d o su d e p e n d e n c i a d e l e j e c u t i v o , se e n c u e n t r a c o m o ó r g a n o a u t ó n o m o cuyas a t r i b u c i o n e s son f i j a d a s e n su ley o r g á n i c a ; en consecuencia, a p e s a r del a r t í c u l o 4 9 d e la c a r t a m a g n a de 1917, el s u p r e m o p o d e r d e la f e d e r a c i ó n n o se divide e n tres órganos — e l ejecutivo, el legislativo y el j u d i c i a l — sino q u e a éstos h a b r í a q u e agregarles p o r lo m e n o s otros tres, a s a b e r : el p o d e r revisor d e l a constitución, el ministerio p ú b l i c o y e l ' t r i b u n a l fiscal. Briseño Sierra, p a r a r e f o r z a r su p u n t o d e vista, s e ñ a l a q u e n o es obstáculo q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a n o m b r e a los m a g i s t r a dos y c o n c e d a ciertas licencias, p o r q u e lo m i s m o a c o n t e c e c o n los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia y los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u nal s u p e r i o r d e justicia del distrito y territorios f e d e r a l e s . 3 Y a e n o t r a ocasión h e m o s a s e n t a d o las razones p o r las cuales n o estamos d e a c u e r d o con Briseño respecto a q u e el p o d e r f e d e r a l se divide e n 6 d e p a r t a m e n t o s u órganos. E n n u e s t r a o p i n i ó n , t a n t o el tribunal fiscal d e la f e d e r a c i ó n c o m o el t r i b u n a l d e lo c o n t e n c i o s o a d m i n i s t r a t i v o del distrito f e d e r a l , del c u a l algo d i r e m o s m á s a d e lante, se e n c u a d r a n d e n t r o del p o d e r j u d i c i a l , p o r q u e : i] son t r i b u n a l e s similares a los judiciales c o n p l e n a a u t o n o m í a independencia;

e

ii] sus resoluciones son revisadas p o r el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , es decir, n o son t r i b u n a l e s decisorios de ú l t i m a i n s t a n c i a , sino q u e t a m bién c o m o e n c u a l q u i e r o t r o t r i b u n a l , sus decisiones llegan a u n a u n i d a d : a u n a c o r t e de j e r a r q u í a s u p e r i o r e n c u a d r a d a d e n t r o del poder j u d i c i a l f e d e r a l ; iii] e n p r i n c i p i o , los m a g i s t r a d o s g o z a n d e las m i s m a s judiciales q u e los i n t e g r a n t e s d e los otros tribunales, y

garantías

iv] la j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia les es obliga1 Jorge Carpizo, Bases constitucionales de los tribunales de lo contencioso administrativo, en Revista del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, vol. 1, núm. 1, México, 1972, p. 4G.

¡ 1 Humberto Driseño Sierra, Organización del tribunal fiscal, en Tercer congreso mexicano de derecho procesal, México, Facultad de Derecho, Universidad Nacional Autónoma de México, 1909, pp. 207-208.

FACULTADES JURISDICCIONALES

172

Y SUS R E L A C I O N E S

CON EL. I-ODER

JUDICIAL

t o r i a , lo m i s m o q u e la d e los tribunales colegiados q u e f u n c i o n e n d e n t r o d e su jurisdicción territorial. Q u i z á t e n g a r a z ó n el m u y d i s t i n g u i d o jurista H é c t o r F i x - Z a m u d i o c u a n d o o p i n a q u e n o es i m p o r t a n t e t r a t a r d e d e t e r m i n a r si esos tribunales se e n c u e n t r a n d e n t r o del d e p a r t a m e n t o judicial o del ejec u t i v o ; p e r o lo q u e sí se p u e d e a f i r m a r es q u e están m á s cerca del j u d i c i a l q u e del ejecutivo, p o r q u e m i e n t r a s h a y u n a serie d e razones — l a s q u e h e m o s e x p u e s t o — p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r j u d i c i a l , nosotros, al m e n o s , 110 e n c o n t r a m o s n i n g u n a q u e p u d i e r a j u s t i f i c a r la aseveración d e q u e f o r m a l m e n t e p e r t e n e c e n al e j e c u t i v o y son d e justicia d e l e g a d a . 4 El p r o b l e m a p r i n c i p a l d e los tribunales a d m i n i s t r a t i v o s —fiscal d e la f e d e r a c i ó n y d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o del distrito fed e r a ] — estriba e n su i n d e p e n d e n c i a real respecto del p o d e r e j e c u tivo, p r o b l e m a q u e resalta al e x a m i n a r las g a r a n t í a s judiciales d e los m a g i s t r a d o s d e esos tribunales. B] E n 1971 se estableció el t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o en el distrito f e d e r a l , y el a r t í c u l o p r i m e r o d e su ley indica q u e el t r i b u n a l está d o t a d o d e p l e n a a u t o n o m í a y es i n d e p e n d i e n t e d e c u a l q u i e r a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a . E n n i n g ú n p r e c e p t o d e la ley se e n c u e n t r a d e c l a r a c i ó n d e q u e las resoluciones del t r i b u n a l son dictadas en n o m b r e de alguna autoridad administrativa. El a r t í c u l o d o c e señala q u e el t r i b u n a l t e n d r á los a c t u a r i o s y emp l e a d o s q u e d e t e r m i n e el p r e s u p u e s t o d e egresos del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l . El a r t í c u l o sesenta y c u a t r o d i s p o n e q u e s e r á n g r a t u i t o s los servicios del d e f e n s o r d e oficio q u e el d e p a r t a m e n t o del distrito federal comisione p a r a ese f i n . L u e g o , d i c h o t r i b u n a l n o es d e justicia d e l e g a d a y t a m p o c o hay n i n g ú n a r g u m e n t o sólido p a r a a f i r m a r q u e f o r m a l m e n t e se encuent r a d e n t r o d e la esfera del ejecutivo, a u n q u e q u e d e n a l g u n o s resabios d e tal c o n c e p c i ó n , c o m o el m e n c i o n a d o a r t í c u l o d o c e , p o r q u e esos e m p l e a d o s del t r i b u n a l d e b e r í a n f i g u r a r e n su p r o p i o presup u e s t o y 110 en el del d e p a r t a m e n t o , a s i m i s m o resulta curioso que el d e p a r t a m e n t o p r o p o r c i o n e los servicios del d e f e n s o r d e oficio si él es el d e m a n d a d o ; m á s bien d e b e r í a ser el p r o p i o t r i b u n a l ; empero, d i c h o s aspectos n o son suficientes p a r a j u s t i f i c a r la a f i r m a c i ó n de q u e éste se u b i c a d e n t r o del d e p a r t a m e n t o e j e c u t i v o . C ] E n lo r e f e r e n t e a los tribunales laborales, se a f i r m a q u e form a l m e n t e son p a r t e d e la a d m i n i s t r a c i ó n , p e r o q u e m a t e r i a l m e n t e 4

Jorge

Carpizo,

liases constitucionales...,

op. cit.,

ji|>.

48-50.

FACULTADES

JURISDICCIONALES

DEL

PRESIDENTE

son i n d e p e n d i e n t e s c o n p l e n a jurisdicción y con a t r i b u c i o n e s h a c e r e j e c u t a r sus laudos.

173 para

Sin e m b a r g o , en M é x i c o se ha insistido en q u e las j u n t a s son ó r g a n o s a d m i n i s t r a t i v o s , 5 tribunales administrativos," o q u e d e p e n d e n f o r m a l m e n t e del p o d e r e j e c u t i v o a u n q u e m a t e r i a l m e n t e e x p i d e n actos jurisdiccionales, 7 tesis esta ú l t i m a q u e coincide c o n la j u r i s p r u d e n c i a d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia. V e a m o s a l g u n a s disposiciones legales. D e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 6 2 5 d e la ley f e d e r a l del t r a b a j o (LFT), son las a u t o r i d a d e s a d m i nistrativas — l a secretaría del t r a b a j o y previsión social, los g o b e r n a d o r e s d e los estados m i e m b r o s y el j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito f e d e r a l — quienes d e t e r m i n a n el n ú m e r o d e p e r s o n a l j u r í dico con q u e c a d a j u n t a c o n t a r á . S e g ú n el a r t í c u l o 631, los presidentes d e las j u n t a s especiales son n o m b r a d o s c a d a seis a ñ o s p o r el secretario del t r a b a j o y previsión social, p o r el g o b e r n a d o r del e s t a d o o territorio o p o r el j e f e del d e p a r t a m e n t o del distrito federal. E n el caso de imposición d e sanciones — d e a c u e r d o c o n el a r tículo 637 de la LFT— a los presidentes d e las j u n t a s especiales, el p r e s i d e n t e d e la j u n t a d a r á c u e n t a a la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a c o r r e s p o n d i e n t e , q u i e n después de oír al interesado, d i c t a r á su resolución q u e p u e d e ser incluso la destitución, m i s m a q u e n o es d e c a r á c t e r discrecional, p o r q u e d e b e r e s p o n d e r a u n a d e las causas señaladas en el a r t í c u l o 6 4 4 y a las indicaciones del 6 3 8 d e la p r o p i a LFT. Esos p r e c e p t o s p a r e c e n i n d i c a r q u e las j u n t a s son ó r g a n o s a d m i nistrativos, p u e s se n o t a su c e r c a n a v i n c u l a c i ó n con las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s ; sin e m b a r g o , hay q u e señalar q u e los p r e s i d e n t e s de las j u n t a s especiales n o son e m p l e a d o s d e c o n f i a n z a , desde el m o m e n t o en q u e la p r o p i a LFT i n d i c a las causales d e destitución y el p r o c e d i m i e n t o respectivo. I'or el o t r o lado, la LFT en el a r t í c u l o 631 rente a e m o l u m e n t o s a los presidentes de las la f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e con los cuito, y a los d e la j u n t a del distrito f e d e r a l

e q u i p a r a e n lo refej u n t a s especiales d e m a g i s t r a d o s d e circon los m a g i s t r a d o s

5 Jesús 1.. Castoreña, La jurisdicción laboral. Su competencia y sus órganos, en Revista Mexicana del Trabajo, México 1000, pp. 99-100. " Etiquerio Guerrero, Urcves observaciones sobre el derecho procesal del \ trabajo, en Trabajo y Previsión Social, t. xi, luim. 44, México, 1941, p. 40. 7 Armando Porras López, Detecho procesal del trabajo, Puebla, México, Kd. Cajica, 1950, pp. 125-120, pero también afirma <|iie: "Consideramos que ; 110 es posible resolver en lina forma satisfactoria la presente cuestión, por ¡ lo menos tal y como se encuentran reglamentadas las juntas de conciliación j y arbitraje en nuestros días en México", p. 120.

FACULTADES 174

FACULTADES JURISDICCIONALES

Y

SUS R E L A C I O N E S

OON E L

PODER

JUDICIAL

del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l . Es d e c i r , se q u i e r e d a r a estos f u n c i o n a r i o s , a m é n d e s e g u r i d a d e c o n ó m i c a , u n cierto estatuto jurídico. E m p e r o , los p r e c e p t o s c i t a d o s m u e s t r a n u n a vinculación c e r c a n a : a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a - j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e ; a pesar d e ello, n o es posible e n c u a d r a r a las j u n t a s d e n t r o d e la a d m i n i s t r a ción p ú b l i c a o a f i r m a r q u e son u n ó r g a n o d e é s t e ; p o r q u e los f u n c i o narios d e las j u n t a s no se encuentran jerárquicamente subordinados a los funcionarios administrativos, ni reciben ó r d e n e s o indicaciones d e éstos, sino q u e tienen la m á s c o m p l e t a i n d e p e n d e n c i a y a u t o n o m í a p a r a resolver. El r e p r e s e n t a n t e d e l g o b i e r n o en las j u n t a s n o d e p e n d e j e r á r q u i c a m e n t e d e n i n g ú n f u n c i o n a r i o a d m i n i s t r a t i v o , p o r q u e si así f u e r a se q u e b r a r í a la l a b o r jurisdiccional q u e tiene e n c o m e n d a d a . O t r a c o r r i e n t e c o n s i d e r a q u e las j u n t a s son v e r d a d e r o s

tribunales

c u y a l a b o r consiste e n a p l i c a r el d e r e c h o d e l t r a b a j o , y q u e t i e n e n los mismos p o d e r e s q u e los tribunales o r d i n a r i o s p a r a la

consecu-

8

ción d e su f u n c i ó n . S u situación c o m o t r i b u n a l e s f u e f o r t a l e c i d a c o n la r e f o r m a a la ley d e a m p a r o el 3 0 d e d i c i e m b r e d e 1935, e n la cual, c o n t r a los l a u d o s d e la j u n t a , se instituyó u n a m p a r o d i r e c t o d e ú n i c a inst a n c i a a n t e la s u p r e m a corte. A n t e s d e esa r e f o r m a , los l a u d o s d e las j u n t a s e r a n e s t i m a d o s c o m o actos a d m i n i s t r a t i v o s , y p o r t a n t o , c o n t r a ellos c a b í a el juicio d e a m p a r o d e d o b l e instancia.® A d e m á s , las r e f o r m a s constitucionales d e 1962 a l t e r a r o n las f r a c ciones x x i y X X I I del a r t í c u l o 123 d e la p r o p i a c a r t a m a g n a p a r a s u p r i m i r el a p a r e n t e a r b i t r a j e potestativo, y t a m b i é n el a p a r e n t e c a r á c t e r p o t e s t a t i v o p a r a c u m p l i r las resoluciones d e las j u n t a s . En esta forma se ha tratado de equiparar a las juntas con los tribunales, o sea, establecer que la naturaleza de las juntas es la de un verdadero tribunal. J u a n M e n é n d e z - P i d a l realizó u n a clasificación d e los diferentes sistemas q u e p u e d e n a d o p t a r los t r i b u n a l e s d e lo social, a s a b e r : a] j u e c e s especializados d e n t r o del o r d e n j u d i c i a l e s t a t a l ; b] jurisdicción s e p a r a d a del p o d e r j u d i c i a l ; c] jurisdicciones s e p a r a d a s e n la i n s t a n c i a , p e r o u n i d a s e n la c a s a c i ó n ; d ] p a r a c o n o c e r sólo d e los conflictos individuales o t a m b i é n d e los colectivos, o ú n i c a m e n t e de estos ú l t i m o s , o d e éstos, sólo los d e índole j u r í d i c a ; e] d e a c u e r d o " Rafael de Pina, Curso de derecho procesal del trabajo, México, F-d. Bolas," Héctor 1952, pp. 211-212. Panorama Fix-Zamudio,

de los derechos procesal del trabajo y

procesal burocrático en el ordenamiento mexicano, en Revista Mexicana del Trabajo, t. XII, núm. 2, México, 191)5, p. 11.

JURISDICCIONALES

DEL

PRESIDENTE

175 con la n a t u r a l e z a y c u a n t í a , a l g u n o s conflictos se s o m e t e n a la jurisdicción especial y los otros a la c o m ú n , o f] e n t r e g a r t o d o s a la jurisdicción c o m ú n . 1 0 D e la clasificación q u e realizó M e n é n d e z - P i d a l , p o d e m o s d e c i r q u e e n M é x i c o el sistema q u e se sigue respecto a los conflictos d e t r a b a j o es el s i g u i e n t e : c u a l q u i e r clase de c o n f l i c t o d e t r a b a j o es resuelto p o r las j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , 1 1 q u e son t r i b u n a l e s d e t r a b a j o ; es decir, existe u n a jurisdicción especializada p a r a los conflictos de t r a b a j o ; h a y , pues, e n M é x i c o jurisdicciones s e p a r a d a s e n las p r i m e r a s instancias, p e r o u n i d a s e n la casación, ya q u e el p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , al revisar las resoluciones d e las j u n t a s , está llevando a c a b o u n a l a b o r d e casación. E n síntesis, las razones q u e e x p u s i m o s c o n relación al t r i b u n a l fiscal d e la f e d e r a c i ó n y al t r i b u n a l d e lo contencioso a d m i n i s t r a t i v o p a r a e n c u a d r a r l o s d e n t r o del p o d e r judicial, les son a p l i c a b l e s a las j u n t a s d e conciliación y a r b i t r a j e , sin d e s c o n o c e r q u e los f u n c i o n a rios judiciales d e éstas t i e n e n nexos estrechos con las a u t o r i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s del t r a b a j o , lo q u e p u e d e m e n o s c a b a r la i n d e p e n d e n c i a c o n q u e d e b e n a c t u a r ; h a y q u e a d m i t i r , sin e m b a r g o , q u e existe el intento, a ú n n o m a d u r o , p a r a q u e los f u n c i o n a r i o s d e las j u n t a s t e n g a n u n c i e r t o e s t a t u t o j u r í d i c o y g o c e n d e las m i s m a s g a rantías judiciales q u e los m a g i s t r a d o s d e los otros t r i b u n a l e s . 1 2 D ] E l t r i b u n a l f e d e r a l d e conciliación y a r t b i t r a j e se i n t e g r a c o n tres p e r s o n a s : u n a p o r los t r a b a j a d o r e s a l servicio del estado, o t r a del g o b i e r n o f e d e r a l y u n a t e r c e r a q u e f u n g e c o m o p r e s i d e n t e , q u e es d e s i g n a d o p o r los otros dos r e p r e s e n t a n t e s y q u e d e b e a c t u a r como j u z g a d o r p r o f e s i o n a l . 1 3 Su c o m p e t e n c i a la establece el a r t í c u l o 124 d e la ley f e d e r a l d e los t r a b a j a d o r e s a l servicio del e s t a d o d e 1963, es similar a la d e la j u n t a f e d e r a l d e conciliación y a r b i t r a j e , 10 Juan Menéndez-Pidal, Derecho procesal social, Madrid, Ed. Revista de Derecho Privado, 1950, p. 49.

" El articulo 000 de la LFT establece las facultades de las juntas federales (le conciliación y en su fracción iv se dispone: "Actuar como juntas de conciliación y arbitraje para conocer y resolver los conflictos que tengan por objeto el cobro de prestaciones cuyo monto no exceda del importe de tres meses de salario." El articulo 010 establece las facultades de las juntas especiales, y en su fracción u se dispone: "Conocer y resolver los conflictos i (¡lie se refiere el artículo 000, fracción iv, que se susciten en el lugar en que se encuentren instaladas." " Jorge Carpizo, "La naturaleza jurídica de las juntas de conciliación y irbitraje en México", en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 15, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1972, pp. 390-399. "Héctor Fix-Zamudio, Supremacía del ejecutivo..., op. cit., p. 174.

170

FACULTADES JURISDICCIONALES

V SUS R E L A C I O N E S

CON E L P O D E R

JUDICIAL

y sus resoluciones se i m p u g n a n en a m p a r o directo en f o r m a parecida a la d e la citada j u n t a federal. E n ningún precepto d e la m e n c i o n a d a ley se establece <|ue el tribunal sea d e justicia delegada, es decir, cjue dicte sus resoluciones en n o m b r e d e a l g u n a a u t o r i d a d administrativa: jurídicamente n o d e p e n d e d e ningún órgano administrativo, siendo un tribunal a u t ó n o m o de plena jurisdicción. E n la ley d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del estado se establece, en el segundo p á r r a f o del artículo 123, q u e : "Los gastos q u e origine el f u n c i o n a m i e n t o del tribunal serán cubiertos p o r el estado consignándose en el presupuesto d e la secretaría d e h a c i e n d a y crédito público." Se p u e d e y debe o p i n a r q u e el tribunal en cuestión debe contar con presupuesto propio cjue m a n e j e libremente, y q u e n o sea p a r t e d e n i n g u n a secretaría de estado. E] E n el v artículo 27 constitucional, al q u e ya hemos h e c h o referencia, e n c o n t r a m o s tres facultades jurisdiccionales del presidente de la república:^) a] Controversias por límites d e terrenos comunales que se hallen pendientes o q u e se susciten entre dos o m á s núcleos d e población. E n estos casos, el presidente resuelve en p r i m e r a instancia, ya q u e : " E l ejecutivo federal se avocará al conocimiento de dichas cuestiones y p r o p o n d r á a los interesados la resolución definitiva d e las mismas. Si estuvieren conformes, la proposición del ejecutivo tend r á f u e r z a de resolución definitiva y será irrevocable; en caso contrario, la p a r t e o partes inconforines p o d r á n reclamarla a n t e la sup r e m a corte d e justicia de la nación, sin perjuicio de la ejecución i n m e d i a t a de la proposición presidencial." b] Resolver las solicitudes d e restitución o dotación de tierras o aguas: "Los propietarios afectados con resoluciones dotatorias o restitutorias d e ejidos o aguas q u e se hubiesen dictado en f a v o r de los pueblos, o cjue en lo f u t u r o se dictaren, n o t e n d r á n n i n g ú n derecho, ni recurso legal ordinario, ni p o d r á n promover el juicio d e a m p a r o . " c] El último p á r r a f o del citado artículo a la letra dice: " S e declaran revisables todos los contratos y concesiones hechos p o r los gobiernos anteriores desde el a ñ o de 1876, y q u e h a y a n traído por consecuencia el a c a p a r a m i e n t o de tierras, aguas y riquezas naturales ele la nación por u n a sola persona o sociedad, y se f a c u l t a al ejecutivo de la unión p a r a declarlos nulos c u a n d o impliquen perjuicios graves p a r a el interés público." F] A h o r a debemos recapitular. E n el Manual <¡c organización del gobierno federal. 1969-1970, f o r m a n d o p a r t e del p o d e r ejecutivo enc o n t r a m o s al tribunal fiscal d e la federación y al tribunal federal d e conciliación y a r b i t r a j e . D e n t r o del o r g a n i g r a m a de la secreta-

INDEPENDENCIA

DEL

PODER J U D I C I A L

FEDERAL

177 ría del t r a b a j o y previsión social se ubicó a la j u n t a federal d e conciliación y a r b i t r a j e . E n el Manual de organización del gobierno federal 1973, hay u n a sección d e n o m i n a d a tribunales administrativos d o n d e se incluye al tribunal fiscal d e la federación y al tribunal d e lo contencioso a d ministrativo del distrito federal, y o t r a sección intitulada tribunales laborales q u e c o m p r e n d e el tribunal federal de conciliación y arbitraje y la j u n t a local d e conciliación y a r b i t r a j e del distrito federal. E n c o n t r a m o s d e n u e v a cuenta a la j u n t a federal de conciliación y a r b i t r a j e d e n t r o de la secretaría del t r a b a j o y previsión social. Nosotros ya hemos a s e n t a d o nuestro criterio y las razones q u e lo sustentan: los tribunales administrativos —el fiscal d e la federación y el d e lo contencioso administrativo del distrito federal— así corno los laborales -—las j u n t a s federal y del distrito federal d e conciliación y a r b i t r a j e y el tribunal federal d e conciliación y a r b i t r a j e — tienen la misma n a t u r a l e z a q u e u n tribunal ordinario, n o d e p e n d e n j e r á r q u i c a m e n t e d e n i n g u n a a u t o r i d a d administrativa ni resuelven controversias p o r delegación, ya q u e son tribunales d e jurisdicción plena. Por las razones anteriores se p u e d e a f i r m a r que se e n c u e n t r a n ubicados d e n t r o del p o d e r judicial. E m p e r o , el p r o b l e m a q u e se presenta respecto a ellos es el d e su independencia material f r e n t e al p o d e r ejecutivo, y cómo f u n c i o n a n desde el aspecto jurídico y real las garantías judiciales q u e los j u e ces d e esos tribunales deben poseer. Consideramos q u e no se ejerce función jurisdiccional al resolverse un recurso administrativo, d a d o q u e en estos casos la administración es juez y parte. P o r tanto, desde u n á n g u l o estrictamente j u rídico las únicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente mexicano son las q u e tiene en materia a g r a r i a d e a c u e r d o con el ya citado artículo 27.

2. LA I N D E P E N D E N C I A D E L P O D E R J U D I C I A L

FEDERAL

Ahora, p r e g u n t é m o n o s : ¿ E s el p o d e r judicial federal independiente del presidente de la r e p ú b l i c a ? Es decir, ¿los tribunales federales resuelven con objetividad e imparcialidad, sin importarles las presiones d e q u e p u e d e n ser objeto, los casos q u e se les p r e s e n t a n ? L a anterior p r e g u n t a h a sido contestada d e diversas m a n e r a s : J u a n Miguel d e M o r a a f i r m a q u e "el p o d e r judicial es t a n servil tomo el legislativo" y que, " p o r lo q u e respecta al poder judicial su dependencia es tan obsecuente como la del legislativo y c u a n d o al-

178

FACULTADES JURISDICCIONALES

V

SUS R E L A C I O N E S

CON

EL

PODER

JUDICIAL

g ú n h o m b r e h o n r a d o llega a u n p u e s t o e n el cual se niegue a obed e c e r las ó r d e n e s 'de a r r i b a ' d u r a m u y p o c o t i e m p o e n él". 1 4 P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a después d e a n a l i z a r en el p e r i o d o 19171960, las e j e c u t o r i a s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia e n q u e el p r e sidente a p a r e c e c o m o a u t o r i d a d responsable, concluyó q u e " l a sup r e m a c o r t e d e justicia o b r a c o n cierta i n d e p e n d e n c i a respecto del p o d e r e j e c u t i v o y constituye, e n ocasiones, u n f r e n o a los actos d e l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o d e sus colaboradores. T i e n e c o m o f u n c i ó n d e j a r q u e , en lo p a r t i c u l a r , ciertos actos y m e d i d a s del ejec u t i v o q u e d e n sujetos a juicio. Su f u n c i ó n política p r i n c i p a l es d a r e s p e r a n z a , a los g r u p o s y personas q u e p u e d e n utilizar este recurso, d e salvar e n lo p a r t i c u l a r sus intereses o d e r e c h o s . " 1 0 C a r i S c h w a r z h a r e a l i z a d o u n i n t e r e s a n t e e s t u d i o sobre la indep e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l m e x i c a n o , y c o m p a r a n d o este a s p e c t o c o n el p o d e r judicial f e d e r a l n o r t e a m e r i c a n o , c o n c l u y e q u e : "los t r i b u n a l e s f e d e r a l e s mexicanos, e s p e c i a l m e n t e e n el ejercicio d e su jurisdicción de amparo, n o están t a n p a s i v a m e n t e o r i e n t a d o s f r e n te al p o d e r ejecutivo, c o m o n o r m a l m e n t e suele suponerse. E n alg u n a s á r e a s d e p r o b l e m a s , son incluso m á s activistas q u e sus equiv a l e n t e s en los Estados U n i d o s : lo q u e m á s l l a m a la a t e n c i ó n aquí es la a m p l i a revisibilidad d e las leyes fiscales f e d e r a l e s y estatales y d e los fallos d e los t r i b u n a l e s militares." 1 0 El t r a b a j o d e S c h w a r z está lleno d e aspectos i n t e r e s a n t e s ; 1 7 nosotros ú n i c a m e n t e transcribimos dos c u a d r o s q u e e l a b o r ó p o r q u e son m u y aleccionadores. 1 8

CUADRO I e - ,

resueltos

179 mediante

fallos

Ganados (a)

Plenamente

Perdidos

„

(b)

^

Otras decisiones (c)

Total

Suprema corte Suprema'corte de México

164(46%) ^

132

132, 36 < %>

""

254 (5ö%)

70 (18%) g ( u % )

360 454

(a) Esta columna indica el n ú m e r o de casos en los q u e el fallo de la corte f u e contrario al gobierno. " G o b i e r n o " significa, aquí, gobiern o o autoridad estatal, federal o local, o u n particular q u e interviene en el juicio con el carácter de funcionario. T o d o s los juicios de amparo, naturalmente, están enderezados exclusivamente cu contra de actos del "gobierno". (b) Casos decididos en favor del gobierno. Un caso es c o m p u t a d o como "favorable" al gobierno si el acto q u e del mismo se reclama, prevalece parcialmente en relación con la cuestión de fondo. (c) "Otras decisiones" significa, en relación con la corte norteamericana, los fallos dictados en todos aquellos casos que n o incluyen al "gobierno" —conforme a la definición adoptada en el p u n t o (a) como parte d e m a n d a d a ; es decir, se refiere a los casos e n t r e particulares. l'or lo q u e hace a la corte mexicana, "otras" se refiere a los casos remitidos a otras Salas de la Corte o a tribunales inferiores por falta de competencia y acciones administrativas similares. El c u a d r o a n t e r i o r se b a s a e n datos del Semanario judicial de la federación q u e a b a r c a n u n lapso de t r e i n t a y tres meses e n los a ñ o s 1964-1966 y 1968, y se c o m p a r a n c o n las resoluciones d e f i n i t i v a s de la s u p r e m a corle d e justicia d e los E s t a d o s U n i d o s , d u r a n t e los años 1966-1968.

» Juan Miguel de Mora, »P f J 1 ' ^ » Vablo González Casanova, o>. «<-. Pli S i S e i i r : Z . S i o n i s e especialmente las afirmaciones contenulas en las pp. 189, 1 9 1 0 » 7 « Ibid., pp. 203 y 206-207.

207

'

GARANTÍAS JUDICIALES

,

,, (alios Casos resueltos metUa^" clasificados segunlaj^_____

plenamente

Sala penal (amparo) S. corle norteamericana: casos penales, de Itabeas corpus federales y penales de los estados
razonados

181

Los cuadros anteriores confirman que la suprema corte mexicana posee cierta independencia frente al poder ejecutivo, pero, afirma- 11 mos, salvo los casos en que el ejecutivo está interesado politicamente en la resolución.

3. l.AS GARANTÍAS JUDICIALES

35 (26.3%) 23 (42%)

O) 7

133 (55) 104

58 (55.8%)

124 76(61%) 171 101 (60%)

24 6 (25%) 80 45 (56%)

14 14(100%)

En un análisis respecto a la independencia c imparcialidad de un juzgador, necesario es referirse a sus garantías judiciales. De acuerdo con el tratadista Héctor Fix-Zamudio, podemos decir que las garantías judiciales son los instrumentos que se utilizan p a r a lograr la independencia, autonomía, dignidad y eficacia de los tribunales, siendo estas principalmente cuatro: la designación, la estabilidad, la remuneración y la responsabilidad de los funcionarios judiciales.1® Como bien dice Alsina, estas garantías no se establecen en interés de la persona del juez "sino p a r a asegurar la independencia de sus funciones, de modo que a él corresponde en primer término respetarlas y hacerlas respetar". 2 0 En otras ocasiones hemos realizado el examen de las garantías judiciales en lo referente a los miembros de las juntas federal y locales de conciliación y a r b i t r a j e 2 1 y al tribunal de lo contencioso administrativo del distrito federal; 22 en esta oportunidad lo realizaremos en lo relativo a los ministros de la suprema corte de justicia de la nación, ya que de este análisis pueden e m a n a r otras conclusiones respecto al grado de independencia del poder judicial federal, específicamente de nuestro más alto tribunal.

A] La designación. Los ministros de la suprema corte de justicia son, de acuerdo con los artículos 09, fracción xvm y 9(i, designados 9 ( 1.3%) 254 (56%) jpor el presidente de la república y sometidos a la aprobación de la 70(18%) Toíales: 132(36%) cámara de senadores o de la comisión permanente, en su caso. S. corte mexicana 191 ('12%) Se ordena la intervención de la cámara de senadores con objeto S. corte norteamericana 164 (46%) los anos r ^ e cuadro ^ f¡ ^ £ años Unidos en los { ) " Héctor Fix-Zamudio, Organización de los tribunales administrativos, en los casos ^ ^ fc^os Revista del Tribunal fiscal de la Federación, cuarto número extraordinario, 1964-66, l'J 0 8 l a s s e n t e n c i a s die1966-68. , aréntesis se refieren a i<"> ^ r ( x u r . k,íx¡co> I !)71, pp. 122-12.'!; y Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judi/..irrrrados entre p< _ . , „.¡ v a al conoce «/..., op. cit., i>. 30. •> casos l a s a , a aUmumu " - icces de distrito * lingo Alsina, Tintado teórico práctico de derecho procesal civil y comerfu/, Buenos Aires, Ediar, 1957, t. it, pp. 272-273. puestos coima i» scnaiau.» SOS ínter "Jorge Carpizo, ta naturaleza jurídica..., op. cit., pp. 110-413. ^ r X ^ columna h o r ^ ^ ^ J * a " Jorge Carpizo, liases constitucionales..., op. cit., pp. 51-54. de• autori de la suprema corte mo aparece i » « ^ » ^ ' ^ ^ ^; X c ' p .l ,cnn co o , , t . u , i o n a l i d a d " de le,es, (aliados por l0S " 50 cn"iV.icios de amparo xicaiia en juic j ^ ^ rcv,sloI1. también cu gt 454 366

a

w

is»"- »ÍÍÍ-ÍWS = s r j s

GARANTÍAS 182

F A C U L T A D E S J U R I S D I C C I O N A L E S Y SUS R E L A C I O N E S OON E L I-ODER

d e l o g r a r la a u t o n o m í a d e los ministros; p a r a q u e n o d e b a n su n o m b r a m i e n t o e x c l u s i v a m e n t e al p o d e r e j e c u t i v o , sino q u e t a m b i é n i n t e r v e n g a e n él el legislativo. N a v a N c g r e t c , refiriéndose a esta situación, a u n q u e a d i f e r e n t e clase d e jueces, o p i n ó q u e lo a n t e r i o r h u b i e r a sido s u f i c i e n t e g a r a n t í a en u n país c o m o F r a n c i a — o N o r t e a m é r i c a d e c i m o s n o s o t r o s — e n d o n d e el legislativo es u n efectivo p o d e r ; p e r o e n M é x i c o su intervención resulta d e m e r o t r á m i t e . 2 3 L a constitución original d e 1917 s e ñ a l a b a q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e serían d e s i g n a d o s p o r el congreso d e la u n i ó n e n f u n c i o n e s d e colegio e l e c t o r a l , siendo los c a n d i d a t o s p r o p u e s t o s , u n o p o r c a d a leg i s l a t u r a local, e n la f o r m a q u e o r d e n a r a l a p r o p i a ley local. E m p e r o , este sistema se m o d i f i c ó y su r e f o r m a se p u b l i c ó e n el Diario Oficial el 2 0 d e agosto d e 1920 p a r a c o n f i g u r a r el sistema q u e ten e m o s a c t u a l m e n t e y q u e está i n s p i r a d o e n el n o r t e a m e r i c a n o ; e n éste h a d a d o b u e n r e s u l t a d o , p o r q u e el s e n a d o vigila r e a l m e n t e los n o m b r a m i e n t o s , los cjue reciben la a t e n c i ó n d e la o p i n i ó n pública, 2 4 p e r o e n M é x i c o esas designaciones q u e d a n e n las m a n o s exclusivas del p r e s i d e n t e . P o r ello se h a n p r o p u e s t o ciertas m o d a l i d a d e s a nuestro sistema: a ] F i x - Z a m u d i o o p i n a q u e el sistema p o d r í a m e j o r a r s e si el pres i d e n t e n o t u v i e r a las m a n o s a b s o l u t a m e n t e libres ya q u e está som e t i d o a c o m p r o m i s o s políticos n o fáciles d e e l u d i r . P o r t a n t o , sería posible q u e la designación c o n t i n u a r a corno f a c u l t a d del presidente, p e r o h a c i e n d o q u e éste escogiera d e t e r n a s q u e p o r t u r n o le present a r í a n los colegios d e a b o g a d o s , los m i e m b r o s del p o d e r j u d i c i a l , y las f a c u l t a d e s y escuelas d e d e r e c h o d e la r e p ú b l i c a . 2 0 b] Flores G a r c í a p i e n s a q u e los jueces q u e e m p e z a r a n la c a r r e r a j u d i c i a l d e b e r í a n e n t r a r e n ella m e d i a n t e oposiciones y concursos. P a r a los ministros d e l a s u p r e m a corte y los m a g i s t r a d o s del tribunal s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l , u n j u r a d o calificador p o d r í a e x a m i n a r los m é r i t o s d e los c a n d i d a t o s a esos cargos y f u n g i r c o m o asesor del p r e s i d e n t e p a r a q u e éste realizara la designación con base e n u n a o p i n i ó n a u t o r i z a d a . 2 0 " Alfonso Nava Ncgretc, Derecho procesal administrativo,

JUDICIALES

JUDICIAL

México, Ed. l'o-

21 rrúa, 1959, p. 318. Hughes, La suprema corte de los Estados Unidos, México, Charles Evans Fondo de Cultura Económica, 1971, p. 43. a Héctor Fix-Zamudio, Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las constituciones de 1857 y 1917, en Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, año xx, núms. 58-59, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 19G7, p. 88. M Fernando l lores García, Implantación de la carrera judicial en México, en Itcvista de la Facultad de Derecho de México, l. x, núms., 37-38-39-40, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1900, p. 308.

183 c] A l c a l á - Z a m o r a y Castillo o p i n a q u e se d e b e s u s t r a e r t o t a l m e n te el n o m b r a m i e n t o d e los f u n c i o n a r i o s judiciales a la i n j e r e n c i a del i n d e peej encdui teinvtoe,. 2 7y q u e se d e b e c r e a r u n a v e r d a d e r a c a r r e r a j u d i c i a l E n el d e r e c h o c o n s t i t u c i o n a l d e A m é r i c a L a t i n a , e s p e c i a l m e n t e e n el d e V e n e z u e l a , P e r ú y C o l o m b i a , se h a v e n i d o i n s t i t u y e n d o la fig u r a del c o n s e j o d e justicia o d e la m a g i s t r a t u r a cjue se c o m p o n e c o n r e p r e s e n t a n t e s del p o d e r j u d i c i a l — c o n c a r á c t e r m a y o r i t a r i o — y del legislativo y e j e c u t i v o , t e n i e n d o la f u n c i ó n d e i n t e r v e n i r e n el n o m b r a m i e n t o y p r o m o c i ó n d e los jueces, d e d e c i d i r sobre los traslados, d e resolver las q u e j a s q u e se p r e s e n t e n c o n t r a los p r o p i o s j u e c e s y d e velar la o b s e r v a n c i a d e las g a r a n t í a s judiciales. 2 8 E n M é x i c o sería i n t e r e s a n t e realizar u n e s t u d i o sobre los a n t e c e d e n t e s d e q u i e n e s h a n sido d e s i g n a d o s ministros d e la s u p r e m a corte d e justicia, p a r a p o d e r d e t e r m i n a r si son p r i n c i p a l m e n t e políticos, a c a d é m i c o s o forenses, ya sea c o m o litigantes o c o m o j u z g a dores, y así llegar a establecer q u é clase d e n o m b r a m i e n t o s realizó c a d a p r e s i d e n t e a p a r t i r d e la r e f o r m a constitucional d e 1928. 2 0 15] La estabilidad. C o n f o r m e al a r t í c u l o 9 4 constitucional, los m i nistros d e la s u p r e m a c o r t e g o z a n d e l p r i n c i p i o d e e s t a b i l i d a d e n el cargo, y a q u e son i n a m o v i b l e s ; es decir, n o p u e d e n ser p r i v a d o s d e sus puestos a m e n o s q u e observen m a l a c o n d u c t a d e a c u e r d o c o n el p r o c e d i m i e n t o q u e i n d i c a el a r t í c u l o 111 o p r e v i o el juicio d e responsabilidad. E l c o n s t i t u y e n t e d e Q u e r é t a r o t a m b i é n se d e c i d i ó p o r el p r i n cipio d e la i n a m o v i l i d a d , c o n la siguiente c a r a c t e r í s t i c a : c a d a u n o de los ministros d e la c o r t e d u r a r í a e n el c a r g o dos a ñ o s ; los q u e f u e r a n d e s i g n a d o s a l t e r m i n a r ese p r i m e r p e r í o d o , d u r a r í a n c u a t r o años, y a p a r t i r d e 1923 serían inamovibles. L a i n t e n c i ó n del constituyente f u e d e p u r a r esos c a r g o s ; h a c e r q u e r e a l m e n t e q u e d a r a n en ellos los m e j o r e s e l e m e n t o s , a n t e s q u e a d q u i r i e r a n la i n a m o v i l i d a d . E n 1934 se r e f o r m ó el c i t a d o a r t í c u l o 9 4 p a r a establecer q u e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e d u r a r í a n seis a ñ o s e n . el c a r g o . E s t a i reforma f u e u n salto h a c i a a t r á s e n la i n d e p e n d e n c i a d e l p o d e r j u dicial f e d e r a l , y t o d a v í a p e o r f u e p o r q u e se h a c í a coincidir el c a r g o de m i n i s t r o d e la s u p r e m a c o r t e c o n el p e r í o d o del p r e s i d e n t e ; así, Niccto Alcalá-Zamora y Castillo, Protección jurisdiccional del particular Irente al ejecutivo en México, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año ni, núm. 8, México, 1970, p. 300. " Héctor Fix-Zamudio, Función del poder judicial..., op. cit., p. 44. 20 La integración de la suprema corte de justicia, de 1935 a 1974, se puede consultar en Roderic Ai Cainp, Mexican political biographies 19)5-1975, Tucson, Atizona, T h e University of Arizona Picss, 1970, pp. 345-358.

FACULTADES JURISDICCIONALES

184

Y

SUS R E L A C I O N E S

OON E L

L-ODER

JUDICIAL

este ú l t i m o l o g r a b a s u b o r d i n a r t o t a l m e n t e al m á x i m o t r i b u n a l . P o r eso se h a a f i r m a d o q u e " C á r d e n a s n o m b r ó ministros a p e r s o n a s d e escasa p r e p a r a c i ó n j u r í d i c a q u e a p r o b a b a n todos sus actos y a p o y a b a n todas sus decisiones políticas discutibles". 3 0 A f o r t u n a d a m e n t e , e n s e p t i e m b r e d e 1944 u n a n u e v a r e f o r m a al a r t í c u l o 9 4 regresó al sistema d e la i n a m o v i l i d a d d e los ministros d e n u e s t r o t r i b u n a l s u p r e m o , ya q u e a p e s a r d e los d e f e c t o s q u e p u e d a t e n e r , el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d es a todas luces y sin d u d a , p r e f e r i b l e al d e n o m b r a m i e n t o s periódicos q u e a c a b a n con la i n d e p e n d e n c i a y t r a n q u i l i d a d d e los i n t e g r a n t e s d e la c o r t e sup r e m a . 3 1 P a r a q u e el p r i n c i p i o d e i n a m o v i l i d a d f u n c i o n e b i e n , necesita d e a c e r t a d a s designaciones. C | La remuneración. E s el p r o p i o a r t í c u l o 9 4 el q u e establece q u e la r e m u n e r a c i ó n d e los ministros d e la s u p r e m a corte n o p o d r á ser d i s m i n u i d a d u r a n t e su e n c a r g o . El a r t í c u l o 127 prescribe q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , los i n d i v i d u o s d e la s u p r e m a c o r t e d e justicia, los d i p u t a d o s y senadores y d e m á s f u n c i o n a r i o s públicos d e la f e d e r a c i ó n , d e n o m b r a m i e n t o p o p u l a r , r e c i b i r á n u n a c o m p e n s a c i ó n p o r sus servicios q u e será d e t e r m i n a d a p o r la ley y p a g a d a p o r el tesoro f e d e r a l . Esta c o m p e n s a c i ó n n o es r e n u n c i a b l e , y la ley q u e la a u m e n t e o dismin u y a n o p o d r á t e n e r e f e c t o d u r a n t e el p e r i o d o e n q u e u n f u n c i o n a r i o e j e r c e el c a r g o . " L u e g o , c o n f o r m e al a r t í c u l o 127, los ministros n o p o d r í a n tener n i n g ú n a u m e n t o e n sus r e m u n e r a c i o n e s p o r ser inamovibles. D i c h o a r t í c u l o p r o v i e n e d e la constitución d e 1857, d e a c u e r d o con la c u a l los ministros d e la s u p r e m a c o r t e e r a n electos p o p u l a r m e n t e y d u r a b a n u n p e r i o d o d e t e r m i n a d o : e n esa ley f u n d a m e n t a l sí se just i f i c a b a ese p r e c e p t o ; en la a c t u a l , n o . T o r n a n d o e n c u e n t a l a ratio del a r t í c u l o , a los ministros sí se les h a i n c r e m e n t a d o la r e m u n e r a ción, la cual, c o m p a r a d a con la q u e reciben f u n c i o n a r i o s menores d e p e n d i e n t e s del e j e c u t i v o o f u n c i o n a r i o s del sector p a r a e s t a t a l , no es e l e v a d a . D ] La responsabilidad. L o s ministros d e la s u p r e m a c o r t e son i n a m o v i b l e s a m e n o s q u e , c o m o ya d i j i m o s , observen m a l a conduct a d e a c u e r d o c o n el a r t í c u l o 111 d e la ley f u n d a m e n t a l o previo juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d . El sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e int r o d u c i d o en la constitución e n 1928, y a la letra d i c e : " E l presid e n t e d e la r e p ú b l i c a p o d r á p e d i r a n t e la C á m a r a d e d i p u t a d o s la destitución, p o r m a l a c o n d u c t a , d e c u a l q u i e r a d e los ministros de 30 31

Stcphcn Spencer Coodspeed, o]>. cit., p. 16!). Véase Fernando Flores García, <>{>. cil., p. 360.

GARANTÍAS

JUDICIALES

185 la s u p r e m a c o r t e d e justicia d e la n a c i ó n , de los m a g i s t r a d o s d e circuito, d e los jueces d e distrito, de los m a g i s t r a d o s d e l t r i b u n a l s u p e rior d e justicia del distrito f e d e r a l y d e los jueces d e l o r d e n c o m ú n del distrito f e d e r a l . E n estos casos, si la c á m a r a d e d i p u t a d o s , prim e r o , y la d e senadores, después, d e c l a r a n p o r m a y o r í a a b s o l u t a d e votos j u s t i f i c a d a la petición, el f u n c i o n a r i o a c u s a d o q u e d a r á p r i v a d o desde luego d e su puesto, i n d e p e n d i e n t e m e n t e d e la responsabilidad legal e n q u e h u b i e r a i n c u r r i d o , y se p r o c e d e r á a n u e v a designación." El s é p t i m o p á r r a f o f u e a d i c i o n a d o e n 1944: " E l p r e s i d e n t e cíe la r e p ú b l i c a , a n t e s d e p e d i r a las c á m a r a s la destitución d e a l g ú n f u n c i o n a r i o j u d i c i a l , o i r á a éste, e n lo p r i v a d o , a e f e c t o d e p o d e r a p r e ciar e n c o n c i e n c i a la justificación d e tal solicitud." C o m o d a t o curioso p o d e m o s a p u n t a r q u e la i n t r o d u c c i ó n del sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 f u e s i m u l t á n e a a la r e f o r m a q u e p u s o en m a n o s del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a el n o m b r a m i e n t o d e los ministros d e la s u p r e m a c o r t e y d e otros jueces, así c o m o la supresión del m u n i c i p i o libre en el distrito f e d e r a l y e n los territorios federales. El f u n d a m e n t o d e l sexto p á r r a f o del a r t í c u l o 111 lo e n c o n t r a m o s en tres p á r r a f o s d e la exposición d e m o t i v o s q u e p r e s e n t ó el g e n e r a l O b r e g ó n a n t e el c o n g r e s o : " E n c a m b i o , c u a n d o u n f u n c i o n a r i o p ú b l i c o sabe q u e p u e d e ser d e s p o j a d o d e su e m p l e o si n o lo sirve c o n h o n e s t i d a d y eficiencia y q u e p u e d e s u f r i r el castigo c o r r e s p o n d i e n t e , c o n s t i t u y e u n a g a r a n t í a m a y o r q u e el m i s m o f u n c i o n a r i o q u e sabe d e a n t e m a n o q u e n i a u n la voz p ú b l i c a d e sus m a l o s m a n e j o s p u e d e d e t e r m i n a r su s e p a r a c i ó n del p u e s t o q u e d e s e m p e ñ a . E s t a ú l t i m a situación es la q u e p r o p i a m e n t e h a i m p e r a d o respecto d e los j u e c e s b a j o la constitución d e 1917, . o t i la g a r a n t í a ilimit a d a d e la i n a m o v i l i d a d judicial. L a s p r u e b a s efectivas q u e r e q u i e r e el juicio c o n s t i t u c i o n a l d e resp o n s a b i l i d a d -—las c u a l e s e n m u y r a r a s ocasiones p o d r á p r e s e n t a r s e en c o n t r a d e los j u e c e s — , h a n h e c h o d e la i n a m o v i l i d a d j u d i c i a l u n a positiva i m p u n i d a d . " D e 1928 a 1976, el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a solicitó e n tres ocasiones la aplicación del sexto p á r r a f o d e l a r t í c u l o 111: 3 2 a] El 2 d e d i c i e m b r e d e 1929, la d e s t i t u c i ó n del l i c e n c i a d o F i d e l Ruiz, m a g i s t r a d o del t r i b u n a l s u p e r i o r d e l distrito del n o r t e d e B a j a C a l i f o r n i a . El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a a s e g u r ó q u e al respecto había o r d e n a d o u n a investigación m i n u c i o s a y serena. A c o m p a ñ ó u n expediente, y la p r i m e r a comisión d e justicia d e la c á m a r a d e d i p u 33 Luis Raúl González Pérez colaboró en la localización de la información sobre cional. los casos específicos que se mencionan sobre el artículo III constitu-

181)

FACULTADES JURISDICCIONALES

Y SUS R E L A C I O N E S

CX)N E L PODER

LABORES DE A U X I L I O

JUDICIAL

su c o n t r a en el t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia del distrito f e d e r a l y que g r a n p a r t e e r a n f u n d a d a s , así c o m o q u e " l a opinión p ú b l i c a d e los t r i b u n a l e s le es a d v e r s a a t r i b u y é n d o l e f a l t a d e p r o b i d a d en el dese m p e ñ o d e su c a r g o " . Y r e s p e c t o al juez D í a z se m a n i f e s t ó q u e los cargos s e ñ a l a d o s en su c o n t r a e r a n análogos a los del caso del juez Brito F l o t a , sin hacerse n i n g u n a o t r a especificación. E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , p o r u n a n i m i d a d d e 8 9 votos, se aprob ó el d i c t a m e n d e destitución d e esos jueces. E n este caso, M a n u e l M . M o r e n o d i o u n v o t o p a r t i c u l a r

para

p e d i r q u e se les o t o r g a r a a los a c u s a d o s la o p o r t u n i d a d d e i n f o r m a r p o r escrito, en el t é r m i n o d e s e t e n t a y dos h o r a s , lo q u e considerar a n c o n v e n i e n t e , proposición q u e n o p r o s p e r ó , p e r o q u e es u n ante-

187

JUDICIAL

c e d e n t e del s é p t i m o p á r r a f o del a r t í c u l o 111, m i s m o q u e se a g r e g ó e n 1944.

tados e n c o n t r ó , e n t r e o t r a s cosas: q u e el m e n c i o n a d o j u e z h a b í a realizado descuentos a los e m p l e a d o s d e su d e p e n d e n c i a , q u e p o seía u n a f o r t u n a n o c o r r e s p o n d i e n t e a sus r e m u n e r a c i o n e s ni a n t e c e d e n t e s e c o n ó m i c o s y cjue se h a b í a p r e s e n t a d o c o m o p o s t o r e n r e m a t e s judiciales d e negocios t r a m i t a d o s d e n t r o d e su jurisdicción. E n la c á m a r a d e d i p u t a d o s , c o n dispensa d e t r á m i t e s , sin discusión y e n v o t a c i ó n e c o n ó m i c a , se a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a d e s t i t u i r al juez e n cuestión. b] El 15 d e abril d e 1931, la destitución- del licenciado I s m a e l B c r m ú d e z , j u e z m e n o r d e la Villa d e S a n t i a g o , B a j a C a l i f o r n i a S u r , a q u i e n e n a c t a del t r i b u n a l s u p e r i o r d e justicia d e l distrito f e d e r a l , se le i m p u t a b a h a b e r s e p r e s e n t a d o en e s t a d o d e e m b r i a g u e z a su o f i c i n a , i m p o n e r tratos a r b i t r a r i o s y h a b e r g u a r d a d o e n su casa h a b i tación u n c o n t r a b a n d o d e c a j a s d e tequila. L a c á m a r a d e d i p u t a d o s , sin discusión y p o r u n a n i m i d a d d e o c h e n t a y u n votos, a p r o b ó el d i c t a m e n p a r a destituir al juez B e r m ú d e z . c] E l 19 d e d i c i e m b r e d e 1932, la d e s t i t u c i ó n d e u n g r u p o d e j u e ces, los licenciados E d u a r d o G a r d u ñ o S o t o , j u e z p r i m e r o d e distrito en P u e b l a ; Jesús G u d i ñ o Servín, j u e z d e distrito e n Z a c a t e c a s ; A u g u s t o B r i t o F l o t a , j u e z p r i m e r o m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o , y L e o v i g i l d o D í a z , juez sexto m e n o r d e la c i u d a d d e M é x i c o . Se a c o m p a ñ ó c o n la solicitud u n e x p e d i e n t e . Al j u e z G a r d u ñ o S o t o se le i m p u t a b a " h a b e r d i c t a d o u n a s e n t e n c i a n o t o r i a m e n t e ilegal", h a b e r p u e s t o su f i r m a e n u n a resolución q u e n o f u e d i c t a d a p o r él, y la existencia d e diversos e x p e d i e n t e s sobre responsabilidades q u e se e n c o n t r a b a n e n la p r o c u r a d u r í a g e n e r a l d e la r e p ú b l i c a . D e l j u e z G u d i ñ o Servín se d i j o q u e los h e c h o s q u e se le i m p u t a b a n q u e d a r o n c o m p r o b a d o s , p e r o n o se expresó cuáles e r a n . D e l juez Brito F l o t a se a f i r m ó q u e existían n u m e r o s a s q u e j a s en

AI. PODER

L a d o c t r i n a se h a e x p r e s a d o , y con t o d a razón, e n c o n t r a d e e s t e p r o c e d i m i e n t o d e d e s t i t u c i ó n establecido p o r el a r t í c u l o 111, 3 3 ya q u e v u l n e r a la i n d e p e n d e n c i a del p o d e r j u d i c i a l y p o n e sobre su c a b e z a la e s p a d a q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del p r e s i d e n t e . Bien c o n o c e m o s q u e el p o d e r legislativo n o se o p o n d r á a la p e t i c i ó n p r e s i d e n c i a l : baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 d e d i c i e m b r e d e 1932. Por t a n t o , d i c h o s p á r r a f o s d e b e n d e s a p a r e c e r d e n u e s t r a constitución, si q u e r e m o s r e f o r z a r la a u t o n o m í a d e n u e s t r o p o d e r judicial. Y n o h a y q u e p r e o c u p a r s e , p u e s los j u e c e s n o son intocables si i n c u r r e n e n faltas. Así, respecto al p o d e r j u d i c i a l f e d e r a l , a los m i nistros de la s u p r e m a c o r t e se les p u e d e seguir u n j u i c i o d e r e s p o n sabilidad •—artículo 108 c o n s t i t u c i o n a l — , y d e a c u e r d o c o n la f r a c ción x x x clel a r t í c u l o 12 d e la ley o r g á n i c a del p o d e r j u d i c i a l d e la f e d e r a c i ó n , la s u p r e m a c o r t e está f a c u l t a d a p a r a : " I m p o n e r c o r r e c ciones disciplinarias a los m a g i s t r a d o s d e c i r c u i t o y jueces d e distrito, e n los casos de f a l t a s graves e n el ejercicio d e sus f u n c i o n e s ; y suspenderlos, e n sus m i s m a s f u n c i o n e s p a r a consignarlos al m i n i s t e r i o público, si a p a r e c i e r e n indiciados e n la comisión de u n d e l i t o . "

4.

LAS

I.AHORES

DE

AUXILIO

AL

PODER

JUDICIAL

L a f r a c c i ó n XII del a r t í c u l o 8 9 constitucional establece q u e el presid e n t e d e b e r á " f a c i l i t a r al p o d e r j u d i c i a l los auxilios q u e necesite p a r a el ejercicio e x p e d i t o d e sus f u n c i o n e s " ; d e b i é n d o s e a c l a r a r cjue la calificación d e la n e c e s i d a d a cjue se refiere esta f r a c c i ó n está e n m a n o s del jxider j u d i c i a l ya q u e si no, el [jresidente p o d r í a negarse a d a r d i c h o auxilio, h a c i e n d o n u g a t o r i a la obligación q u e tiene d e apoyarlo.34 S i n e m b a r g o , n o s i e m p r e el a u x i l i o q u e se p r e s t a es el n e c e s a r i o y a d e c u a d o : " E l jrresidente d e la c o r t e [ A g a p i t o Pozo] se q u e j a f r a n c a m e n t e d e la f a l t a d e c o o p e r a c i ó n d e a l g u n o s g o b e r n a d o r e s d e los estados y d e los c o m a n d a n t e s de las zonas militares, cuyo a u x i l i o h a sido solicitado p o r los jueces d e distrito y la s u p r e m a c o r t e , p e r o h a n d e j a d o d e a c t u a r c o n rajjidez, c u a n d o lo h a c e n , c o n t r a las invasiones d e los agraristas sobre las tierras poseídas p o r los pe11 Eduardo Fallares, op. cit., j>. 7; y Nicelo Alcalá-Zamora y Castillo, op. cit., |>. 295. 31

José María del Castillo Vclasco, op. cit., p. 182.

F A C U L T A D DE FACULTADES JURISDICCIONALES

188

V SUS R E L A C I O N E S

CON EL. PODER

q u e ñ o s p r o p i e t a r i o s individuales, (jue s u p u e s t a m e n t e están p r o t e g i d o s p o r m a n d a m i e n t o s d e amparo. Dos jueces d e distrito, entrevist a d o s e n p o b l a c i o n e s a l e j a d a s del c e n t r o del país, e x p r e s a r o n u n s e n t i m i e n t o similar m u c h o m á s intenso. P o r o t r a p a r t e , u n a serie d e casos d e la p r o p i a sala a d m i n i s t r a t i v a i n d i c a n q u e el a g e n t e del m i n i s t e r i o p ú b l i c o f e d e r a l c o o p e r a , en a l g u n a m e d i d a , e j e r c i t a n d o la a c c i ó n p e n a l e n c o n t r a d e las a u t o r i d a d e s responsables y d e los e j i d o s t e r c e r o — p e r j u d i c a d o s q u e se n i e g a n a a c a t a r las e j e c u t o r i a s d e amparo."

5.

LA

35

FACULTAD

Di:

INDULTO

JUDICIAL

INDULTO

L a f r a c c i ó n x i v del a r t í c u l o 8 9 constitucional o t o r g a al p r e s i d e n t e la f a c u l t a d d e i n d u l t a r : " C o n c e d e r , c o n f o r m e a las leyes, indultos a los reos s e n t e n c i a d o s p o r delitos d e c o m p e t e n c i a d e los t r i b u n a l e s f e d e r a l e s y a los sentenciados p o r delitos del o r d e n c o m ú n , e n el distrito federal." L a c o n s t i t u c i ó n d e 1824 a t r i b u y ó la f a c u l t a d d e i n d u l t o al legislativo, a pesar d e a u t o r i z a d a s opiniones e n f a v o r d e otorgárselo al ejecutivo.3" E n el constituyente d e 1856-57 t a m b i é n se quiso d a r esta f a c u l t a d al legislativo, h a b i e n d o t r i u n f a d o p o r estrecho m a r g e n d e votos la cor r i e n t e a f a v o r del e j e c u t i v o . T e n a R a m í r e z d e f i n e el i n d u l t o c o m o " l a remisión q u e h a c e el e j e c u t i v o d e u n a p e n a i m p u e s t a en sentencia i r r e v o c a b l e " , 3 7 y afirm a q u e el e j e c u t i v o n o i n t e r f i e r e en la a c t i v i d a d jurisdiccional d a d o q u e ésta t e r m i n ó con l a sentencia irrevocable, y lo q u e h a c e el ejec u t i v o es la dispensa d e la ejecución d e la sentencia, cosa q u e cae d e n t r o d e su c o m p e t e n c i a . El i n d u l t o n o es un a c t o d e gracia o u n a c t o p e r s o n a l del presi-

189

El m e n c i o n a d o c ó d i g o p e n a l c o n t e m p l a dos hipótesis p a r a la c o n cesión del i n d u l t o : i] el necesario, c u a n d o a p a r e z c a — c o n f o r m e al a r t í c u l o 9 6 — el c o n d e n a d o es i n o c e n t e y

iij el discrecional, q u e se p u e d e c o n c e d e r al r e o q u e h a y a p r e s t a d o i m p o r t a n t e s servicios a la nación, t r a t á n d o s e d e delitos del o r d e n c o m ú n , o al reo p o r delitos políticos. 3 8 M i e n t r a s el i n d u l t o es f a c u l t a d d e l presidente, se o t o r g a a p e r s o n a d e t e r m i n a d a y n o p u e d e concederse sino respecto a la sanción d a d a e n s e n t e n c i a irrevocable, la a m n i s t í a es f a c u l t a d del legislativo, f a v o rece a t o d a s aquellas p e r s o n a s q u e estén en el s u p u e s t o s e ñ a l a d o polla ley, y se p u e d e o t o r g a r en relación a quienes estén o n o p r o c e sados, y sin i m p o r t a r , e n el caso d e los procesados, si h a y o n o sentencia. ¿ P u e d e la p e r s o n a f a v o r e c i d a r e c h a z a r el i n d u l t o ? N o p u e d e h a cerlo, p o r q u e el i n d u l t o es u n a institución p ú b l i c a . L o a n t e r i o r f u e c l a r a m e n t e e x p u e s t o e n N o r t e a m é r i c a p o r el j u e z H o l m e s a n o m b r e de la c o r t e e n el caso d e Perovich, a r g u m e n t o con el c u a l estamos d e a c u e r d o . H o l m e s m a n i f e s t ó : " U n i n d u l t o , e n nuestros días, no es u n a c t o d e g r a c i a p r i v a d o r e a l i z a d o p o r u n i n d i v i d u o q u e e v e n t u a l m e n t e tiene el p o d e r . Es u n a p a r t e del e s q u e m a constitucional. C u a n d o se le o t o r g a constituye u n a d e t e r m i n a c i ó n d e la a u t o r i d a d final d e que. será i n e j o r p a r a el b i e n e s t a r p ú b l i c o infligir u n a p e n a m e n o r q u e la q u e f i j a el f a l l o . . . " 3 " ¿ P u e d e el i n d u l t o ser absoluto o p u e d e c o n m u t a r la p e n a p o r u n a m e n o r ? El i n d u l t o e n M é x i c o — n o así e n otros países— e n virtud d e la r e d a c c i ó n d e los artículos 9 6 y 97 del m e n c i o n a d o c ó d i g o penal, tiene q u e ser d e c a r á c t e r absoluto, n o a d m i t i é n d o s e q u e p u e d a ser p a r c i a l . El a r t í c u l o 112 d e la constitución indica q u e n o p r o c e d e la c o n cesión del i n d u l t o r e s p e c t o a sentencias d e responsabilidad p o r d e litos oficiales.

d e n t e , sino q u e f o r m a p a r t e del sistema c o n s t i t u c i o n a l : es u n instrum e n t o e x t r a o r d i n a r i o p o r m e d i o del cual la sociedad es m e j o r servida con la concesión d e éste, el cual se d e b e o t o r g a r c o n f o r m e a lo q u e m a r c a la ley; e n este caso, el c ó d i g o p e n a l p a r a el distrito y territorios federales, d e aplicación en t o d a la r e p ú b l i c a e n lo refer e n t e a los delitos p a r a los cuales los t r i b u n a l e s federales son competentes. 15 Cari S c h v v a i z , o¡>. cil., pp. 183-I8G. 3 " Clónicas del acia constitutiva de la federación, of>. cil., p. -175. " F e l i p e Tena Ramírez, Derecho constitucional•• ., of>. Cil., p. 407.

que

Lüwarii S. Convin, op. cit., p. 173.

1

*

— •

-

DESIGNACIÓN

XVI

FACULTADES

METACONSTITUCIONALES

DE SU SUCESOR

191

les informe lo que desea y m a n d a el señor presidente, p a r a que tales órganos p r o c e d a n obedeciendo. L a tarea de dirigir a p a r e n t e m e n t e al instituto político se convierte así en la de u n correveidile. .

DEL

PRESIDENTE

El jefe real del PRI es el presidente de la república, y nadie lo discute o d u d a . M a n u e l Bartlett, funcionario público, escribió en u n a revista oficial, y no f u e desmentido, que el {presidente mexicano es un líder partidista, y tjue es la fuerza del partido la que otorga al ejecutivo el apoyo indispensable p a r a efectuar su labor [progresista de modernización y transformación estructural. 7

1. JEFATURA REAL DEL PRI U n a pieza clave del sistema político mexicano es la existencia de u n p a r t i d o político s e m i o f i c i a l denominado Partido Revolucionario Institucional ( P R I ) o r g a n i z a d o por sectores: el campesino, el obrero y el popular. Se h a a f i r m a d o que el poder ejecutivo está basado en la organización del partido, en la disciplina de partido y en el liderazgo del ¡partido, 1 y q u e el multipartidismo en Latinoamérica generalmente h a sido aparente, puesto que h a escondido la dictadura d e u n solo partido, lo que ha c o n t r i b u i d o a la concentración de poderes en favor del ejecutivo. 2 Estas afirmaciones son en parte aplicables a México. El PRI, partido semioficial o completamente preponderante, ha sufrido un proceso interior de centralización, habiéndose concentrad o los poderes en el comité ejecutivo nacional y, dentro d e éste, en el presidente del mismo, 3 quien realmente es n o m b r a d o y removido por el presidente de la república. 4 Éste designa también a los dirigentes de los sectores que integran el p a r t i d o / ' salvo al líder de la CTM (confederación de trabajadores mexicanos). Esta situación la describe M a n u e l M o r e n o Sánchez, quien ocupó importantes posiciones políticas, en la f o r m a siguiente: " D e una m a n e r a similar a como el presidente de la república dicta acuerdos a los secretarios d e su gabinete o a los directores de los organismos o empresas descentralizadas, con independencia a sus consejos de administración o sus comités directivos, el dirigente a p a r e n t e del instituto político, ahora denominado PRI, recibe órdenes presidenciales y las realiza haciendo intervenir mecánica y pasivamente, a los órganos que lo constituyen conforme a los estatutos. Basta con que

El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al presidente u n a serie de facultades situadas más allá del m a r c o constitucional, c o m o son, tal y como ya lo hemos asentado, la designación de su sucesor, el nombramiento de los gobernadores, los senadores, de la mayoría de los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el PRI u n p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y semioficial integrado por sectores, le d a al ¡presidente control sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diversa índole —populares, en la jerga del propio ¡partido— que representan, c u a n d o menos hasta ahora, las organizaciones más fuertes de México. L o anterior se confirma con la comunicación que la I X asamblea ordinaria del PRI decidió enviar a José López Portillo, y en la cual la asamblea le manifiesta q u e reconoce "en usted —presidente de los mexicanos, investido con la suprema a u t o r i d a d ejecutiva constitucional por el voto popular—, al guía superior, ideológico y (político del partido". 7 "

2.

DESIGNACIÓN

DE

SU

SUCESOR

El problema de la sucesión ¡presidencial se h a discutido

mucho:

" Manuel Moreno Sánchez, op. cit., j>. 52. 7

Manuel Bartlett, op. cit., p. 20; y Luis M. I'arfas, op. cit., p. 101, quien lia ocupado importantes cargos públicos, en forma interesante para la preJoseph LaPalombara, op. cit., j>. 225. - Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, tesis nsión de las facultades mctaconstitucionales del presidente, afirma que: "en jMféxico todas las decisiones importantes [respecto al poder legislativo] las doctoral, México, 1970, p. 126. loma el presidente de la gran comisión, que si bien es electo por sus colegas, n Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 58. * Jorge Carpizo, México, poder ejecutivo: ¡950-1975, op. cit., p. 86. Al jiene siempre el respaldo previo de la confianza personal con el jefe del resjjectó, véase Lorenzo Meyer, El estado mexicano contemporáneo, en Lec- •jecutivo. La mayoría siempre vota por el que sabe o intuye, cuenta con la del ejecutivo, pues se piensa que así cada uno tiene más esperanzas turas de Jiolitica mexicana, México, El Colegio de México, 1977, pj>. 32-33. leimpatía supervivencia política." c '» Excetsior, 13 de agosto de 1978. Juan Miguel de Mora, op. cit., p. 22. 1

[190]

|92

FACULTADES METACONSTITUCIONALES

DEL

PRESIDENTE

¿ q u i é n escoge al c a n d i d a t o del PIU a la p r e s i d e n c i a , el q u e con t o d a s e g u r i d a d llegará a o c u p a r la p r i m e r a m a g i s t r a t u r a del país? S a l c e d a m a n i f i e s t a q u e el c a n d i d a t o es seleccionado p o r el v o t o e s p e c i a l m e n t e valioso del p r e s i d e n t e e n f u n c i o n e s y, a su a l r e d e d o r , por votos c u y o v a l o r d e p e n d e d e su situación política i n d i v i d u a l : los d e los secretarios d e estado, los ex presidentes, los líderes del congreso f e d e r a l , los g o b e r n a d o r e s d e los estados y los m á s i m p o r t a n tes generales del e j é r c i t o y líderes d e las organizaciones o b r e r a s y 8

campesinas. I l a n s e n o p i n a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r u n a s c u a n t a s p e r s o n a s y e n ú l t i m a i n s t a n c i a p o r el p r e s i d e n t e saliente. E n t r e las p e r s o n a s a quienes se c o n s u l t a , estarían u n o s c u a n t o s represent a n t e s d e los intereses c r e a d o s y, a veces, los dirigentes d e los sectores del P R I . E n el t r a n s c u r s o del t i e m p o reseñado, el p r e s i d e n t e h a i d o cons o l i d a n d o su d o m i n i o sobre los sectores del PRI, lo q u e h a p e r m i t i d o q u e las tres ú l t i m a s sucesiones: l a d e G u s t a v o D í a z O r d a z , Luis E c h e v e r r í a y J o s é L ó p e z Portillo h a y a n sido suaves y sin m u e s t r a s d e c o n f l i c t o d e n t r o del P R I . ® L a r n b e r t a f i r m a q u e el p r e s i d e n t e es escogido p o r su predecesor, d e s p u é s d e h a b e r i n t e r c a m b i a d o opiniones con los m i e m b r o s influyentes del PRI; p e r o el a r b i t r i o del p r e s i d e n t e está d e h e c h o l i m i t a d o p o r la n e c e s i d a d d e g u a r d a r u n equilibrio e n t r e las dos g r a n d e s t e n d e n c i a s q u e se e n c u e n t r a n e n el p a r t i d o : la d e i z q u i e r d a o card e n i s t a , y la d e d e r e c h a o alernanista. 1 0 O c t a v i o P a z señala q u e el p r e s i d e n t e tiene la a t r i b u c i ó n indisput a d a d e d e s i g n a r a su sucesor, p e r o d e b e a n t e s c o n s u l t a r con los e x presidentes y con los g r a n d e s j e r a r c a s q u i e n e s tienen d e r e c h o de veto, p r i n c i p a l m e n t e los p r i m e r o s , respecto al c a n d i d a t o d e l presi" Alberto G. Salceda, op. cit., p. 48. " Roger 1)., Hanscn, La política del desarrollo mexicano, México, Siglo XXI, 1971, pp. 140-147 y 293. " Jacques Larnbert, op. cit., p. 532. Un relato sobre dichas - consultas se encuentra en Daniel Cosío Villegas, La sucesión presidencial, op. cit., p. 15. " . . . L o importante del relato, son, sin embargo, las 'consultas' que hizo el presidente Rui/. Cortincs. Éste le pregunta al presidente del PRI, el general Agustín Olachca, quiénes sonaban como aspirantes a succderlo. Olachca le dice los nombres, y Ruiz Cortincs va comentándolos. Angel Carbajal: '...ése es paisano nuestro, lo queremos mucho. Lo conocemos mucho. No lo vamos a analizar porque lo conocemos mucho'. Gilberto Flores Muñoz: |Ay carayl Gallo do espolón muy duro. Muy amigo, muy trabajador'. F.l médico Ignacio Morones Prieto: 'jAhI, honesto como Juárez; ¡como Juárez, austero, como Juárez patriota!; jcomo Juárez, sí señor!". Ernesto Uruchurtii: 'iqué buen presidente sería los primeros dieciocho años!' Y nada más, dice Olachca. Sin

DESIGNACIÓN

DE SU SUCESOR

193

d e n t e , ya «pie éste 110 d e b e p r o v o c a r la oposición d e las m e n c i o n a das personas." P a r a S t e p h e n S p e n c e r Gooclspeed, desde 1920 c o m e n z ó la cost u m b r e , e n el g o b i e r n o y e n el PRI, d e q u e el p r e s i d e n t e escogiera a su sucesor; esa c o s t u m b r e h a t e n i d o dos consecuencias p r i n c i p a l e s : a] el p r e s i d e n t e va i n s t r u y e n d o a su sucesor y p u e d e c o n f i a r e n su lealtad y b ] el sucesor c o n t r a e u n a d e u d a de g r a t i t u d c o n su a n tecesor.'2 D a n i e l Cosío Villegas escribe q u e los m e x i c a n o s c o i n c i d e n e n tpie es el p r e s i d e n t e saliente q u i e n escoge a su sucesor, y es en los motivos d e la selección e n d o n d e discrepan. A l g u n o s p i e n s a n q u e se c o n s u l t a con los ex presidentes, sin e m b a r g o , los ex p r e s i d e n t e s d e s m i n t i e r o n p ú b l i c a m e n t e en s e p t i e m b r e d e 1969 tal a s e v e r a c i ó n . 1 3 El g e n e r a l C á r d e n a s escribió q u e D í a z O r d a z le avisó sobre su sucesor, a través d e u n f u n c i o n a r i o . C á r d e n a s a n o t ó el siguiente c o m e n t a r i o : " L o s m i s m o s p r o c e d i m i e n t o s h a n seguido los p r e s i d e n tes a n t e r i o r e s : p a r t i c i p a r l o c u a n d o ya h a n t o m a d o la resolución sobre su sucesor." 1 4 G i l b e r t o Flores M u ñ o z f u e u n o d e los p r e c a n d i d a t o s inás f u e r t e s p a r a s u c e d e r a A d o l f o R u i z Cortines, y vivió d e cerca t o d o el p r o ceso d e l " d e s t a p a m i e n t o " d e L ó p e z M a t e o s . S o b r e d i c h o proceso a ñ o s después d e c l a r ó cjue: "E11 su t i e m p o n o h u b o m á s p o n t í f i c e q u e él [Ruiz C o r t i n c s ] ni m á s iglesia q u e la suya. O f i c i ó a solas y resolvió a solas. E n d e f i n i t i v a n a d i e s u p o p o r q u é f u e el licenciado A d o l f o López M a t e o s , c o m o e n d e1 5f i n i t i v a n a d i e supo p o r q u é n o f u e el doctor M o r o n e s P r i e t o . . . " Alfonso C o r o n a del Rosal, p r e s i d e n t e del PRI d e 1959 a 1964 y uno d e los p r e c a n d i d a t o s f u e r t e s p a r a s u c e d e r a G u s t a v o D í a z O r daz, d e c l a r ó q u e : " E l p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a escoge, r e c o m i e n d a y a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o partido. . . E11 M é x i c o , es y a s a b i d o p o r todos — n o es u n s e c r e t o — , inquietarse, el presidente le pregunta si 110 se habla también de López Mateos, y Olachca contesta: 'Está muy tierno, señor presidente'. Ruiz Cortitics le dice que de todas maneras investigue si —como se dice— es protestante. Al ver que el elogio presidencial, no por disparatado menos' encendido, caía en Morones Prieto, puesto que lo comparaba con el héroe máximo ilc toda la historia nacional, Olachca entendió que ése era el escogido. En una segunda entrevista, quiso informarle al presidente del resultado de la investigación sobre López Mateos, pero al pronunciar este nombre, el presidente lo interrumpió para decir: 'Ya 110 siga, general. ¡ l'.se es!"' 11 Octavio Paz, op. cit., p. 53. " Stephen Spencer Goodspeed, op. cit., p. 100. "Daniel Cosío Villegas, El sistema..., op. cit., pp. 60-01. "Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. cit-, pp. 10, 15-17. " Excelsior, 14 de mayo de 1975.

194

F A C U L T A D « METAOONST1TUCIONALES

DEL

I*RESIDENTE

q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a o r i e n t a , e n c a m i n a a las f u e r z a s o r g a n i z a d a s d e su p a r t i d o en la ú l t i m a e t a p a p a r a elegir al c a n d i d a t o p r e s i d e n c i a l . . . E n M é x i c o h a sido y es necesario p a r a m a n t e n e r la u n i d a d y la trayectoria r e v o l u c i o n a r i a del país — b a s e d e n u e s t r o desarrollo con justicia social—, q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a c o n c e n t r e t o d o el p o d e r político desde el m o m e n t o e n q u e r i n d e su p r o t e s t a h a s t a el ú l t i m o m i n u t o d e su m a n d a t o , con las f a c u l t a d e s y limitaciones q u e en lo j u r í d i c o y en lq, ideológico le i m p o n e la const i t u c i ó n ; y c o n su a u t o r i d a d m o r a l y política, escoge, r e c o m i e n d a y a p o y a a su sucesor e n el proceso electoral i n t e r n o d e n u e s t r o p a r tido." 10 Así, es claro q u e el p r e s i d e n t e saliente escoge a su sucesor, y tiene p a r a ello u n m a r g e n d e libertad m u y a m p l i o ; q u i z á su ú n i c a limitación sea q u e el " e s c o g i d o " n o vaya a ser f u e r t e m e n t e r e c h a z a d o p o r a m p l i o s sectores del país, lo q u e en r e a l i d a d es difícil, o q u e , c o m o se h a expresado; c o m e t a u n " d i s p a r a t e g a r r a f a l " . 1 7 P o r t a n t o , s u d i s c r e c i o n a l i d a d e s casi absoluta. P e r o u n a vez q u e el presidente h a t o m a d o su decisión é s t a es irreversible, incluso si a los pocos días se a r r e p i e n t e d e h a b e r l a t o m a d o e n ese sentido. U n periodista publicó u n i n t e r e s a n t e r e p o r t a j e que d e m u e s t r a q u e D í a z O r d a z , e n los p r i m e r o s d í a s d e e n e r o d e

1970,

p e n s ó e n d a r m a r c h a a t r á s en la p r e c a n d i d a t u r a presidencial d e Echev e r r í a ; e m p e r o , el d í a 5 d e ese mes y a ñ o desistió d e ese propósito, y Echeverría fue

registrado

c o m o c a n d i d a t o del

PRI.

Y damos

por

ciertos esos d a t o s p o r q u e n o f u e r o n d e s m e n t i d o s p o r E c h e v e r r í a , y sólo p u d i e r o n ser p r o p o r c i o n a d o s al periodista p o r el p r o p i o Díaz O r d a z o p o r el e n t o n c e s p r e s i d e n t e d e l PRI, A l f o n s o M a r t í n e z

Do-

mínguez.18 10 17

Excelsior, 12 de septiembre de 1975. Daniel Cosío Villegas, Compuerta, en l'lural, México, dic. 1975, p. 51. " Joaquín López Dóriga, El rompimiento, en Siempre!, núm. 1202, México, 31 de agosto de 1977, pp. 14-15: "Terminó 1909 y el l v de enero don Gustavo [Díaz Ordaz] llamó por la red a don Alfonso [Martínez Domínguez]. "—Acuartélese con su gente de confianza en la oficina. No salga, no se deje ver, no hable con nadie. Guárdese portpie algo muy impórtame va a pasar. "Alarmado —no sé (pié le envidian a la vida de un político— siguió las instrucciones y se encerró cu su oficina. La gente de don Alfonso comenzó a cavilar, no tenía otra cosa (pie hacer, hasta que se llegó a una conclusión: van a enfermar al candidato y poner a otro. Quedan aún cuatro días para el registro de candidatos que, de acuerdo con la ley electoral debe ser seis meses anlcs de las elecciones. Algo grave, muy grave se avecina... Esa posibilidad no salió de aquellas cuatro paredes. Don Gustavo había sido muy claro en sus instrucciones. Pero a medida que se acercaba el día 5, más seguros

DESIGNACIÓN

DE SU S U C E S O R

] 95

L a aseveración d e q u e el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a escoge librem e n t e a su sucesor, sin necesidad d e c o n s u l t a r a n a d i e , se c o m p r u e b a c o n la ú l t i m a sucesión q u e vivió el p a í s : la c a n d i d a t u r a d e J o s é L ó p e z Portillo. S o b r e esta ú l t i m a sucesión, D a n i e l C o s í o Villegas, realiza u n a síntesis: " L a f o r m a c o m o h a m a n e j a d o la suya [la sucesión] el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a lo c o n f i r m a y a u n p u e d e llegarse a d e c i r q u e j a m á s u n p r e s i d e n t e del M é x i c o r e v o l u c i o n a r i o se h a p e r m i t i d o el l u j o de a l a r d e a r i n n e c e s a r i a m e n t e d e q u e su p o d e r c a r e c e d e t o d o c o n t r a p e s o . P r i m e r o , h a b l a sin a p r e m i o a l g u n o del problem a d e la sucesión p r e s i d e n c i a l ; d e s p u é s c o m i e n z a a h a c e r r e t r a t o s h a b l a d o s del sucesor ideal, q u e sugieren q u e se está p i n t a n d o a sí m i s m o , d e m o d o q u e p o r u n m o m e n t o se cree q u e b u s c a la reelecc i ó n ; m á s t a r d e lanza siete n o m b r e s d e a s p i r a n t e s viables y p i d e q u e la o p i n i ó n p ú b l i c a los 'analice', a s a b i e n d a s d e q u e n o hay, n i p u e d e h a b e r elementos d e j u i c i o q u e o r i e n t e n a la o p i n i ó n p ú b l i c a y n i siq u i e r a a los ' m i l i t a n t e s ' políticos; v i n o en seguida la idea d e q u e la selección debía p o s p o n e r s e a u n p l a n de g o b i e r n o , q u e el p a r t i d o discutiera y a p r o b a r a ; al r a t o le sopla al g o b e r n a d o r d e N a y a r i t la idea d e q u e los s u s p i r a n t e s se e n f r e n t e n a l p l a n , y al p o c o t i e m p o él m i s m o p a t r o c i n a p ú b l i c a m e n t e esa idea. Se lanza e n t o n c e s a u n p r o l o n g a d o viaje, q u e él m i s m o l l a m a ' t r i c o n t i n e n t a l ' , p a r a d e m o s t r a r q u e n a d i e se a t r e v e a a p r o v e c h a r s e d e la ausencia, a n t e s bien, q u e los t a p a d o s y sus respectivos p a r t i d a r i o s p e r m a n e c e n e x p e c t a n tes, a g u a r d a n d o su regreso con la e s p e r a n z a d e oír e n t o n c e s la p a l a b r a c o n s a g r a t o r i a . E n fin, t r a s d e calificar con e v i d e n t e y b u s c a d a exageración, q u e el p l a n es el m e j o r q u e M é x i c o h a t e n i d o e n t o d a su historia, sin vacilación y sin e s c r ú p u l o a l g u n o lo e c h a p o r la b o r d a y lanza a d o n J o s é sin d e c i r a g u a va, i g u a l a los rivales q u e él m i s m o le h a b í a c r e a d o , q u e a sus respectivos p a r t i d a r i o s y dirigentes políticos, p a r a 110 m e n c i o n a r a la p o b r e o p i n i ó n p ú b l i c a , a q u i e n 110 le q u e d a ya siquiera el r e c u r s o d e s o r p r e n d e r s e , según d i c e O c t a v i o Paz. A p e s a r d e estos alardes, d e estos a u t é n t i c o s desafíos, n a d i e h a dicho u n a p a l a b r a , 110 ya d e d e s a p r o b a c i ó n , p e r o ni s i q u i e r a d e tibia i n c o n f o r m i d a d . Antes bien, h a n d e c l a r a d o q u e son disciplinados, q u e estaban. El 5 del de PRI. enero, una nueva llamada del presidente de la república al presidente —Vuelva usted a sus actividades normales, don Alfonso. Ese mismo día, don Luis [Echeverría] era registrado candidato y la campaña seguía. —¿Qué pasó del al 5 de enero de 1970...? —Qué fue Gustavo. ..? lo (pie lo hizo dudar, primero ratificar, después, cambiar a don Eso nadie lo sabe. Ése es 1111 capítulo secreto de la historia política pero, con el correr de los años, el ex embajador en Madrid se arrepentiría."

L'JO

FACULTADES METACXJNSTITUCIONALES

DFX

PRESIDENTE

acatan la decisión que ellos atribuyen al partido y que era y es indudable que don José h a sido siempre second-best, o sea, aquellos 'malditos' de don J u a n Tenorio."

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Y a pesar de la disciplina de los otros seis precandidatos y de los grupos que los apoyaban, Echeverría se dio todavía el lujo de insultarlos y denigrarlos como broche a todo este proceso, manifestand o q u e : " M e parece de elemental lealtad y ética política y social, que así trabajemos. Pienso que así debe ser, porque el candidato d e nuestro partido era el que menos compromisos políticos tenía; el que no había celebrado ningún compromiso secreto o discreto; el que se había dedicado, sin hacer política barata, a servirle al país con mayor intensidad. Seguramente por eso nuestro partido lo postuló." A h o r a bien, para entender este proceso de poder presidencial que culmina en 1975 con la c a n d i d a t u r a de José López Portillo, es conveniente recordar algunos datos. D e n t r o del partido predominante no siempre h a existido unanimidad. El general C á r d e n a s les pidió su renuncia, año y medio antes de las elecciones, a los tres principales aspirantes a sucederlo y que eran los generales Francisco J . Múgica, M a n u e l Ávila C a m a c h o y Rafael Sánchez T a p i a , quienes fungían como secretarios de comunicaciones y defensa y de c o m a n d a n t e d e la i zona militar respectivam t e ; y éstos se dedicaron a u n a c a m p a ñ a pública que difundieron lose nmedios masivos de comunicación. E n este ambiente, lanzó su candidatura el general J u a n Andreu Almazán, importante miembro del ejército, negándose a aceptar las reglas del partido predominante (el PRM, antecesor del n u ) . En la siguiente sucesión, la d e 1946, los precandidatos fuertes fueron Miguel Alemán, secretario de gobernación, y Ezequiel Padilla, secretario de relaciones exteriores. Al ser claro que la nominación del PRM iba a favorecer al licenciado Alemán, Padilla decidió participar en la lucha electoral, creando el partido demócrata mexicano cuyo candidato f u e él. Para 1952, el candidato del PRI fue Ruiz Cortincs, pero también se lanzó la candidatura del general Miguel Henríqucz G u z m á n que f u e apoyada por varios de los cardenistas más distinguidos, por miembros de la familia Cárdenas 2 0 y aun, algunos opinan, por el propio " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, México, Joaquín Mortiz, 1975, pp. 99-100. Para una posible explicación «le algunos tic los acios del presidente Echeverría respecto a la sucesión se puede consultar Jaime González. Graf, La perspectiva política en México. 1975, México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, 1975, p. Ü3. 20 Daniel Cosío Villegas, La sucesión..., op. til-, p. 120.

D E S I G N A C I Ó N I>F. I O S G O B E R N A D O R E S

197

general Cárdenas. Al henriquismo se sumaron sectores y personajes oficiales. Es claro que en el sector oficial, gobierno y partido, no existió u n a n i m i d a d respecto a quién debía suceder al presidente, y estas grietas se hicieron públicas saliendo dos candidatos del propio gobierno; pero, además, los partidos de oposición presentaban candidatos y existía "lucha electoral". Sin embargo, el hecho de que se conoce sin ninguna d u d a que el c a n d i d a t o del PRI será el presidente de la república, h a ido modificando todo el proceso: el P P S (partido popular socialista) y el PARM (partido auténtico de la revolución mexicana) lanzan como candid a t o a la presidencia de la república al mismo candidato postulado p o r el PRI. En esta forma, la contienda electoral se llevaba a cabo entre el candidato del PRI y del PAN (partido de acción nacional), que actualmente es el único partido de oposición. E n las elecciones presidenciales de 1976, el PAN 110 postuló candidato a la presidencia. Así, este proceso r e d u n d a en u n a función del presidente más allá de la normativa constitucional: es el gran elector de su sucesor, sin cjue nadie lo dude, pero es más, ni siquiera se le critica. Por el momento, todo hace suponer que se acepta esta prerrogativa del presidente de la república, sin que sea posible decir cuál será el desarrollo de esta función presidencial o hasta cuándo estas reglas del juego van a funcionar.

3 . DESIGNACIÓN

DE

LOS

GOBERNADORES

El presidente es quien decide en última instancia sobre la designación d e los gobernadores. Braulio Maldonado, ex gobernador de Baja California, realizó el siguiente relato sobre su nombramiento y en general de los dirigentes: "Yo fui escogido y previamente designado por el presidente de la república, en ese entonces mi distinguido amigo don Adolfo Ruiz Cortincs, y todos los funcionarios, grandes o pequeños, de nuestro país, han sido designados de la misma m a nera desde 19211 hasta el presente. Ésta es una verdad axiomática. . ." 2 1 A h o r a bien, u n a vez nombrados, el presidente tiene u n a serie de controles sobre los gobernadores, como son las ayudas económicas " Rogcr D. Hanscn, op. cit., p. 147. Sobre cómo contempla un tratadista cxlianjero esta sil nación, véase L. Vincenl Padgctt, op. cit., p. 151. AI respecto, véase Carlos Lorel de Mola, Confesiones de un gobernador, México, Ed. Cri ¡albo, 1978, pp. 13 y 300.

FACULTADES

M ETA C O N S T I T U C I O N A LES DEL

PRESIDENTE «EMOCIÓN

y las o b r a s a los insuficientes presupuestos locales, a m é n d e controles de c a r á c t e r politico; e m p e r o , algunos g o b e r n a d o r e s se h a n insubordinado. Alberto T r u e b a U r b i n a , ex g o b e r n a d o r d e C a m p e c h e (1955-1961) m a n i f e s t ó : " Y o g o b e r n é c o n t r a la v o l u n t a d del presidente. Y m e n e g u é a e n t r e g a r el p o d e r a m i sucesor p o r q u e m e lo i m p u s o la f e d e r a c i ó n . Es decir, n o m e supieron d a r la consigna y en política hay q u e s a b e r d a r la consigna." 2 2 E n el e s t a d o f e d e r a l venezolano, el p r e s i d e n t e n o m b r a , p o r disposición constitucional, a los g o b e r n a d o r e s , y éstos, d e a c u e r d o con la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l , están obligados a c u m p l i r las ó r d e n e s y resoluciones q u e reciban del p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a . 2 3 Es decir, en V e n e z u e l a es constitucional el r é g i m e n q u e se e m p l e a en M é xico, d o n d e d e r i v a del sistema político y del p a p e l q u e en él desemp e ñ a el e j e c u t i v o federal. 2 4

4.

REMOCIÓN

DE L O S

GOBERNADORES

El p r e s i d e n t e r e m u e v e a los g o b e r n a d o r e s q u e le m o l e s t a n o q u e p o r a l g ú n m o t i v o n o desea q u e c o n t i n ú e n en el cargo. Los medios q u e se utilizan son desde i n s i n u a r la p r e s e n t a c i ó n de la r e n u n c i a — c o m o el caso del g o b e r n a d o r de S o n o r a A r m a n d o Briebich en 1975— h a s t a la d e c l a r a c i ó n d e desaparición d e poderes e n la entidad federativa.

IIR ,I O •

S

GOBERNADORES

199 Así, el s e n a d o h a t e n i d o m a n o s libres p a r a realizar d i c h a d e c l a r a ción d e d e s a p a r i c i ó n d e poderes, y g e n e r a l m e n t e q u i e n la solicitó f u e el secretario d e g o b e r n a c i ó n . A veces, esas d e c l a r a c i o n e s h a n sido h e c h a s en b l o q u e , c o m o e n las s i t u a c i o n e s q u e se p r e s e n t a r o n p a r a r e mHo uv e r t aa. 2 "los g o b e r n a d o r e s c a r r a n c i s t a s y a los q u e a p o y a r o n a D e la L a s dos ú l t i m a s d e c l a r a c i o n e s d e d e s a p a r i c i ó n d e p o d e r e s ocurrieron e n 1975, y t u v i e r o n todos los visos d e u n a c o n f r o n t a c i ó n p o lítica e n t r e el p o d e r e j e c u t i v o f e d e r a l y los locales: el 31 d e e n e r o se d e c r e t ó respecto a l e s t a d o d e G u e r r e r o , y el 2 9 d e a b r i l r e s p e c t o al e s t a d o d e H i d a l g o . E n este ú l t i m o caso, el d i c t a m e n e n c u e s t i ó n a s e n t ó q u e e n H i d a l g o existía "1111 sistema a u t o c r á t i c o d e g o b i e r n o , en q u e se d e s c o n o c e n y a t r e p e l l a n las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s constitucionales d e los c i u d a d a n o s , c u y a existencia t r a n s c u r r e , c o n s e c u e n t e m e n t e , b a j o la a m e n a z a y e l t e r r o r " . 2 7 C o n la m e n c i o n a d a ley r e g l a m e n t a r i a d e d i c i e m b r e d e 1978, p a rece ser q u e existe la intención d e q u e este e s t a d o d e cosas c a m b i e . Así, el a r t í c u l o t e r c e r o 110 señala al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a e n t r e quienes p u e d e n solicitar a l s e n a d o q u e realice esa " d e c l a r a c i ó n " ; e m pero, h a y q u e e s p e r a r a v e r c ó m o se a p l i c a la ley r e g l a m e n t a r i a e n la r e a l i d a d p a r a p o d e r d a r u n juicio, ya q u e el p r e s i d e n t e le p o d r á p e d i r a s e n a d o r e s y d i p u t a d o s q u e p r e s e n t e n la petición r e s p e c t i v a al s e n a7d6o pconstitucional. a r a la o p e r a c i ó n del dispositivo d e la f r a c c i ó n v d e l a r tículo

D e a c u e r d o con la f r a c c i ó n v del a r t í c u l o 76 constitucional, el sen a d o está f a c u l t a d o p a r a d e c l a r a r , c u a n d o h a y a n d e s a p a r e c i d o todos los poderes constitucionales de u n estado, q u e h a llegado el m o m e n t o d e n o m b r a r u n g o b e r n a d o r constitucional. El p r o b l e m a es saber c u á n d o h a n d e s a p a r e c i d o todos los poderes constitucionales de u n estado. L a ley f u n d a m e n t a l dispone q u e u n a ley r e g l a m e n t a r á el ejercicio d e esta f a c u l t a d y la q u e se e n c u e n t r a en la f r a c c i ó n vi del propio a r t í c u l o 76. Sin e m b a r g o , esa ley se p u b l i c ó h a s t a el 29 de diciemb r e de 1978, y el p r o p i o p o d e r legislativo m a n i f e s t ó en 1970 que éste es un p r o b l e m a político m á s q u e de c a r á c t e r jurídico, y con cinismo concluyó q u e " n o p u e d e [preverse la m u l t i t u d de variedad de casos en q u e p o r razones políticas d e b a declararse la desaparición de poderes d e un E s t a d o " . 2 5 " Excelsior, 6 de marzo de 1970. 23 Véase Jorge Carpizo, Federalismo en Latinoamérica, o[>. cil., p. 59. 24 Véase Manuel Moreno Sánchez, op. cil., pp. 100-163, la parle que intituló: "El arle de hacer gobernadores." 25 Jorge Carpizo, Sistema federal mexicano, op. cil. p. 509 ss.

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V

VICEVERSA 201

1. F U N C I O N E S

CEREMONIALES

DEL

PRESIDENTE

El presidente es el lider del país, tanto constitucional como políticam e n t e ; es quien decide en última instancia la acción del gobierno y encauza la actividad del congreso federal, de los gobernadores, del partido predominante, de los municipios, del sector paraestatal e incluso d e la iniciativa privada y de las principales organizaciones obreras y campesinas. Las facultades del presidente son muy amplias, tal y como lo liemos examinado, y en su papel de líder debe dirigir u n a organización inmensa y complicada, conciliar intereses aun opuestos y tener el talento y la visión p a r a saber con exactitud por dónde desea guiar a la nación. El presidente debe tener la habilidad de la persuasión y de la negociación, según el caso, y la virtud de poder lograr que la gente lo apoye; debe saber conocer a las personas ¡jara rodearse d e buenos colaboradores a quienes debe inspirar u n a mística, y llegado el caso, los deberá despedir. Así, en u n a palabra, el presidente necesariamente debe estar esculpido en el mármol del líder. 1 J u n t o a todo ese universo de poderes, facultades y atribuciones, el presidente cumple u n a serie de funciones ceremoniales que son fatigantes 2 y que tienen su importancia; todos quieren que el presidente este presente en sus eventos: por razones políticas, o porque su simple presencia los convierte en importantes o les d a relieve. El presidente inaugura congresos, simposios, coloquios y obras públicas; asiste a desayunos, comidas y cenas con el ejército, líderes de los sectores obrero y campesino, de la iniciativa privada, de las organizaciones importantes; realiza giras por el interior del país; asiste a juntas importantes de organismos y empresas del sector paraestatal; recibe las credenciales de los embajadores; recibe y agasaja a los jefes de estado extranjeros; entrega premios artísticos, científicos, literarios; recibe las felicitaciones de a ñ o nuevo d e los principales 1 2

Véase Time del 15 de diciembre de 1975, p. 25. Harold J. Laski, The American presideney. An inlerpreiation, Nueva York, Harpcr and Brothers Publishcrs, 1940, pp. 20-27; y James MacGrcgor Burns, op. cit., pp. 393-394. [200]

funcionarios del sector público y privado, incluyendo los jueces tic los principales tribunales federales y del distrito federal; preside los desfiles mayores; asiste a las inhumaciones en la rotonda d e los hombres ilustres; preside las principales ceremonias conmemorativas d e eventos nacionales o en honor de los héroes; " d a " el grito la noche del 15 d e septiembre; recibe a los niños de mejor promedio del país; concurre a ciertos actos del colegio nacional. En fin, tiene sobre sus espaldas u n a fuerte carga de tareas ceremoniales; en m u chos de esos eventos pronuncia discursos o los periodistas le piden declaraciones, p a r a hacer las cuales necesita tener cuidado, ya que lo que diga tiene trascendencia nacional y repercusiones de carácter político, económico y social. En esta forma, el tiempo del presidente está lleno de actividades; necesita establecer prioridades y entre ellas destacan: tratar los problemas que necesitan resolución inmediata; concebir las reglas generales de su p r o g r a m a de gobierno o ir a j u s f a n d o éste d e acuerdo con las circunstancias; tomar decisiones y conceder audiencias. C a d a día el presidente tiene q u e hacer cosas de índole diversa: la cita que no puede posponer, los documentos q u e sólo él puede firmar, la ceremonia a que se comprometió a asistir; todos estos actos devoran parte considerable d e su tiempo, en detrimento de sus actividades en la alta política. 3 Es más, no siempre el presidente p u e d e disponer del tiempo necesario ni jerarquizar sus actividades como sería su preferencia o gusto personal.

2 . LA I N F L U E N C I A DEL CARGO E N E L P R E S I D E N T E Y VICEVERSA

Es indudable que el cargo de presidente influye en el h o m b r e q u e lo desempeña: tantas facultades y t a n t o p o d e r ; el m a n d o sobre hombres inteligentes; la visión de que está, d u r a n t e su período, determinando la historia de México; tantas alabanzas e incienso de casi todos los sectores, y, además, los actos d e la corte que lo rodea, y sin descanso lo está a l a b a n d o y diciéndole lo excepcional que es y lo maravillosamente bien que lo está haciendo. El cargo presidencial h a hecho que varios presidentes h a y a n crecido en él, 4 y que hombres más o menos grises, hayan realizado sus difíciles funciones bien y con decoro; tal es el caso de Emilio Portes ' Richard E. Ncustadt, El poder presidencial. La dirección de un gobierno, México, Liinusa-Wiley, 1900, pp. 221-222. ' Harold J. Laski, op. cit., pp. 40-41.

202

ASPECTO PERSONAL

EN LA P R E S I D E N C I A

Y PODERES

POLÍTICOS E L PODER D E P E R S U A S I Ó N

Gil y de A d o l f o R u i z C o r t i n e s . U n estudio i n t e r e s a n t e sería el q u e llevara a p o d e r d e t e r m i n a r q u é p o d í a m o s e s p e r a r d e u n c a n d i d a t o presidencial, c o n s i d e r a n d o su c a r r e r a y el m o d o c o m o se h a c o m p o r t a d o d u r a n t e los a ñ o s presidenciales: h a b r í a m u c h a s s o r p r e s a s ; u n a d e las ú l t i m a s f u e q u e u n h o m b r e c a l l a d o y reservado, c o m o L u i s E c h e v e r r í a , resultó ser u n o de nuestros presidentes m á s locuaces d e este siglo; d e c l a r ó sobre todos los tópicos y m a t e r i a s , p r o d u c i e n d o con ello efectos políticos negativos. U n a s p e c t o e x t e r n o del c a r g o es el t r a t a m i e n t o d e " s e ñ o r presid e n t e " q u e se le d a a su titular, t r a t a m i e n t o q u e se p r o n u n c i a con respeto y en m u c h o s casos t a m b i é n con servilismo. I n c l u s o amigos c e r c a n o s del presidente, c a m b i a n el h a b i t u a l " t ú " p o r el " u s t e d " , y es q u e t o d o se m o d i f i c a respecto a q u i e n o c u p a la presidencia. A h o r a b i e n , si el c a r g o tiene influencia en el presidente, éste tiene i n f l u j o sobre el c a r g o d u r a n t e los años q u e lo d e s e m p e ñ a . T a l es en N o r t e a m é r i c a el sentido d e expresiones corno q u e la p r e s i d e n c i a es, con m u c h o , lo q u e q u i e r e quien la e j e c u t a , t e n i e n d o en c u e n t a los p r o b l e m a s y la época, 6 y q u e la presidencia a ú n d e p e n d e e n g r a n p a r t e d e q u i é n es el presidente. 0 C o n m a y o r razón, este a s p e c t o se a c e n t ú a en países c o m o los latin o a m e r i c a n o s , d o n d e existe u n a tradición d e p o d e r personal, y d o n d e g e n e r a l m e n t e los h o m b r e s p r e d o m i n a n sobre las ideas y las instituciones. 7 E n M é x i c o la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, 8 lo q u e h a perm i t i d o q u e a u n h o m b r e s débiles o q u e e r a n vistos c o m o tales sean presidentes f u e r t e s , y q u e a p e s a r del c ú m u l o d e p o d e r q u e r e ú n e n , al t é r m i n o del p e r í o d o , este p o d e r pase a m a n o s del q u e les sucede. Pero, a u n q u e la p r e s i d e n c i a se h a institucionalizado, la f u e r z a del p r e s i d e n t e h a c e q u e d i c h a institución a d q u i e r a los tonos y matices q u e le i m p o n e la p e r s o n a del presidente, su p e c u l i a r estilo d e gobern a r y su m a n e r a de c o n t e m p l a r la existencia y el p o d e r . Así, record e m o s lo q u e ya h e m o s a s e n t a d o sobre la correlación q u e se enc u e n t r a e n t r e el m o d o de ser del p r e s i d e n t e y el n ú m e r o de huelgas y huelguistas. D a n i e l Cosío Villegas escribió u n ensayo q u e

intituló El

estilo

203

personal de gobernar, d o n d e a s e v e r ó q u e el t e m p e r a m e n t o , el c a r á c ter, las s i m p a t í a s y las diferencias, la e d u c a c i ó n y la e x p e r i e n c i a personales, i n f l u y e n c l a r a m e n t e e n la v i d a p ú b l i c a d e l p r e s i d e n t e y e n sus actos d e g o b i e r n o . Esto s u c e d e e n c u a l q u i e r n a c i ó n , p e r o se a c e n t ú a m á s e n países c o m o M é x i c o , d o n d e el p r e s i d e n t e p u e d e o b r a r t r a n q u i l a m e n t e d e m o d o m u y p e r s o n a l e incluso c a p r i c h o s o ; y c o n c l u y ó q u e n u e s t r o sistema p r o p i c i a u n estilo p e r s o n a l d e g o bierno." E n p a r t e tiene r a z ó n Cosío Villegas, p e r o h a y q u e comentar q u e d i c h o estilo p e r s o n a l , q u e o p e r a d e n t r o d e u n a m p l i o m a r g e n d e libertad, se e n c u e n t r a c o n las limitaciones a q u e se e n f r e n t a el gpur ei esni dt ee n tcea pm í t euxl oi c. a n o , y a las cuales nos v a m o s a r e f e r i r e n el si-

3.

F.L

PODER

DE

PERSUASION

El p r e s i d e n t e m e x i c a n o d a ó r d e n e s y éstas se c u m p l e n , e infeliz el f u n c i o n a r i o q u e 110 las o b e d e z c a t a l y c o m o el p r e s i d e n t e q u i e r e ; p e r o hay sectores i m p o r t a n t e s , el d e las organizaciones obreras, a g r a r i a s y el d e la iniciativa p r i v a d a , d o n d e el p o d e r del p r e s i d e n t e r a d i c a en b u e n a p a r l e e n su p o d e r d e persuasión, d e c o n v e n c i m i e n t o y d e negociación, q u e es f u e r t e y r a d i c a e n su prestigio y e n el t e m o r que inspira el h e c h o d e n o a c c e d e r a sus deseos, p o r las m e d i d a s q u e p u e d a tornar d e n t r o1 0 del á m b i t o d e sus p o d e r e s constitucionales extraconstitucionales.

El p r e s i d e n t e tiene t a m b i é n e n sus m a n o s la posibilidad d e dirigirse d i r e c t a m e n t e al p u e b l o a través d e la r a d i o o l a televisión, y decidir sobre q u é v a a h a b l a r y p o r c u á n t o t i e m p o . 1 1 Éste es u n recurso p o l í t i c o i m p o r t a n t e q u e p a r a ser e f e c t i v o d e b e ser u t i l i z a d o en el t i e m p o preciso y con l a f r e c u e n c i a a d e c u a d a ; 1 2 e n tales o c a ( siones, el líder del p a í s se d i r i g e a l p u e b l o y su voz es e s c u c h a d a e n los h o g a r e s : su m e n s a j e p o l í t i c o c a p t a la a t e n c i ó n n a c i o n a l .

5

Hermán Finer, op. cil., p. 811. Edward S. Corwin, op. cit., p. 332. 7 Jorge Xifra lleras, Curso de deiee/io constitucional, Barcelona, Ed. Boscli, 1902, (. II, pp. 322-323. Véase Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, op. cil., pp. 191-192; y Jaiques Lamben, op. cil., pp. 297-298. " Arnaldo Córdova, La formación del poder polilico en México, México, Ed. Era, 1972, p. 57. En sentido contrario, consúltese Edmundo González Llaca, t.l presidencialismo o la personalización del poder, en Deslinde, núin. 69, México, Universidad Nacional Autónoma de México, 1975, pp. 5-0.

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ASPECTO PERSONAL EN

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4.

LA

PRESIDENCIA

L O S PODERES POLÍTICOS DEL PRESIDENTE

% PODERES

POLÍTICOS

ENTRANTE

¿ C ó m o es posible que un hombre tan poderoso como el ¡presidente, al d e j a r el cargo se quede sin poder? O si conserva algún poder, debemos preguntarnos ¿ p o r cuánto tiempo? Cosío Villegas opinó que el día en que el presidente toma posesión del puesto, ya se encuentra en pleno uso de sus muy grandes atribuciones, 1:1 a u n q u e posteriormente afirmó que el corte total entre el ¡presidente entrante y el saliente se produce dentro de los dos o tres primeros meses del período de aquél. 1 4 Sobre el corte total entre el presidente saliente y el entrante no se pueden hacer generalizaciones, ¡porque depende de las circunstancias y del carácter del presidente que va a salir y del que va a tomar posesión del cargo. Así, en el último a ñ o de su gobierno, Cárdenas incrementó su poder ¡político ante la amenaza de que el general Almazán se insurreccionara, y p a r a resistir las presiones de Estados Unidos a fin de que se lograra un acuerdo con las compañías petroleras expropiadas; d a d o que sólo el presidente podía hacer frente a esas situaciones, Cárdenas llegó al fin de su período con todo el poder en sus manos. En el caso de Díaz O r d a z la situación f u e diferente, pues Echeverría lo comenzó a a t a c a r desde la c a m p a ñ a presidencial, y Díaz O r d a z f u e cediendo ciertos poderes como los involucrados en la sustitución de los secretarios d e hacienda y agricultura p o r los q u e ocuparían esos cargos b a j o la presidencia de Echeverría. Idéntica situación aconteció con Emilio O . Rabasa que f u e design a d o e m b a j a d o r en Washington y con Rodolfo Echeverría nombrado en el banco cinematográfico. López Mateos f u e d e j a n d o los hilos del poder a Díaz O r d a z , y con ese objeto se abstuvo de opinar en la integración de las dos cámaras legislativas federales;' 5 en cambio, Echeverría adelantó las elecciones internas del PRI p a r a seleccionar candidatos a diputados y senadores con el objeto de que la decisión fuera predominantemente la suya, ya que López Portillo apenas empezaba a tener relaciones con los grupos políticos locales; por eso se a f i r m ó que en el m o m e n t o del cambio de poderes, Echeverría tendría algo así como el setenta por ciento del poder y López Portillo el treinta. 1 0 Alfonso C o r o n a del Rosal, ex presidente del PRI y ex regente de

PODERES

POLÍTICOS

DEL PRESIDENTE ENTRANTE

la ciudad de México, declaró que el presidente 110 ejerce el ¡poder ni u n día más después de su período, 1 7 y M a n u e l M o r e n o Sánchez escribió que el presidente, al dejar la presidencia, regresa a ser un indefenso y corriente ciudadano, cuya debilidad política contrasta con el inmenso poderío que tuvo. 1 8 Sin embargo, el ¡presidente saliente conserva alguna influencia, y esto depende, como lo hemos afirmado, de las circunstancias y de su personalidad. Examinemos sólo u n a situación, la de los secretarios de estado: el gabinete del presidente conserva a personas cercanas e identificadas con el presidente saliente, y el entrante, apenas puede se deshace de ellos, incluso a través de métodos sui géncris o violentos. Así aconteció, como ya lo hemos asentado, con U r u c h u r t u en tiempos de Díaz Ordaz, con Martínez Domínguez en tiempos d e Echeverría y con Muñoz Ledo en tiempos de López Portillo. Es claro que alguna influencia, a u n q u e leve, tiene el presidente saliente en la formación del nuevo gabinete. Ahora bien, ¿cómo es posible que casi de la noche a la m a ñ a n a , el hombre políticamente más poderoso se convierta casi en sólo u n ciudadano más? L a respuesta puede estar en que la presidencia se ha institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en México responden al cargo del presidente y 110 a la persona; entre los más importantes de éstos podernos mencionar: el apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares; el apoyo del partido predominante, y el apoyo del ejército. Además, es importante la actitud de los presidentes salientes "que sabiendo que 110 conviene, o que es imposible seguir m a n d a n d o , renuncian d e inotu proprio a intentarlo, y d e j a n en paz al sucesor". 1 0 Bien sabido es que esta r u p t u r a entre el ¡presidente e n t r a n t e y el saliente nace en la política mexicana de este siglo a partir de abril de 1936, c u a n d o C á r d e n a s expulsa a Calles del país. Obregón, al d e j a r la ¡presidencia, siguió ejerciendo influencia a grado tal que logró la reforma constitucional que le abría de nueva cuenta las puertas del cargo. Calles ejerció de 1929 a 1935 lo q u e se ha d e n o m i n a d o maximato, ya que tuvo fuerte ascendiente sobre tres presidentes 2 0 y al principio también sobre Cárdenas. Al terminar C á r d e n a s su período, se retiró de la vida pública y

] " Excetsior, 22 de agosto de 1977. ) " Manuel Moreno Sánchez, op. cit., p. 44. Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano, o/>. cit., p. 52. " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 115. " Daniel Cosío Villegas, La sucesión: desenlace y perspectivas, op. cit., p. 1 31 Aunque a esos lies presidentes 110 es correcto llamarlos peleles. Como 114. ¡ejemplo recordemos que el general Rodríguez indicó a sus secretarios de esta»• Excetsior, 22 ele agosto de 1977. 10 Daniel Cosío Villegas, Donde no estamos hoy, en Plural, julio de 1970, do, a través de una circular, que no sostuvieran acuerdos con el general Calles. Alberto J. Pañi fue cesado por desobedecer dicha orden. p. 27. 13

205

ASl'EC'IO

PERSONAL

EN

..A

PRESIDENCIA

V PODERES

1-ODERFS

POLÍTICOS

DEL

PRESIDENTE

ENTRANTE

207

M a n u e l M o r e n o S á n c h e z precisó q u e n o existía n i n g ú n m a x i m a t o , q u e lo q u e a c o n t e c í a e r a q u e los e x p r e s i d e n t e s se e s t a b a n p e l e a n d o : " N i el l i c e n c i a d o G u s t a v o D í a z O r d a z n i el licenciado L u i s E c h e v e r r í a Alvarez t i e n e n la f u e r z a suficiente, c o m o la t u v o el g e n e r a l Calles c u a n d o se le l l a m ó j e f e m á x i m o d e la revolución, p a r a imp o n e r sus decisiones personales sobre el p r e s i d e n t e fosé L ó p e z P o r tillo." 2 4

d e j ó al p r e s i d e n t e e n t r a n t e p l e n a libertad e n sus decisiones; e n su d i a r i o escribió: "Al c o n c l u i r mi p e r í o d o d e g o b i e r n o el 3 0 d e noviemb r e p r ó x i m o , ine aislare d e t o d a a c t i v i d a d política, r e t i r á n d o m e p o r el t i e m p o q u e sea necesario a la isla d e C o z u m e l , Q . R . E n el g o b i e r n o u n a sola f u e r z a política d e b e sobresalir: la del p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a , q u e d e b e ser el ú n i c o r e p r e s e n t a n t e d e los sentimientos d e m o c r á t i c o s del p u e b l o . " 2 1 C á r d e n a s , c o n esta a c t i t u d , a y u d ó e n f o r m a p r i m o r d i a l a la institucionalización d e la presidencia, a su prestigio y f o r t a l e c i m i e n t o . Después de C á r d e n a s ningún presidente h a querido o podido ocupar u n a posición p a r e c i d a a la d e Calles de 1929 a 1935, ya q u e el p o d e r n o se c o m p a r t e y el sistema político m e x i c a n o exige q u e todas las f a c u l t a d e s y a t r i b u c i o n e s las e j e r z a sólo y ú n i c a m e n t e el presidente, sin la posibilidad d e m a x i m a t o s . E n c i m a del presidente, n a d a ni nadie. Es la c ú s p i d e d e la p i r á m i d e política y a d m i n i s t r a t i v a . Es, en el p l e n o s e n t i d o d e la expresión, el " s e ñ o r p r e s i d e n t e " , el d i s p e n s a d o r d e f a v o r e s , a q u e l d e q u i e n d e p e n d e e n g r a n p a r t e el d e s t i n o de M é x i c o d u r a n t e seis años. Ú n i c a m e n t e p o r ser u n h e c h o reciente, nos v a m o s a r e f e r i r a alg u n o s d a t o s sobre los p r i m e r o s meses del g o b i e r n o d e L ó p e z Portillo, y d e los r u m o r e s e n el s e n t i d o d e q u e el ex p r e s i d e n t e Echeverría c o n t i n u a b a e j e r c i e n d o p a r t e del p o d e r presidencial, ya q u e varios de sus m á s d e s t a c a d o s c o l a b o r a d o r e s c o n t i n u a r o n o c u p a n d o cargos imp o r t a n t e s e n el g o b i e r n o d e L ó p e z Portillo, y p o r q u e se asoció al ex p r e s i d e n t e con varios conflictos q u e o c u r r i e r o n e n 1977. E n e n e r o d e 1976, u n periodista le p r e g u n t ó a E c h e v e r r í a cuáles e r a n sus p l a n e s al t é r m i n o del sexenio. E c h e v e r r í a c o n t e s t ó q u e se r e t i r a r í a d e la vida política, c o m o es necesario q u e lo h a g a el presid e n t e d e la r e p ú b l i c a e n M é x i c o ; q u e el p e r í o d o d e g o b i e r n o es p r e c i s o y " n o podernos p r o l o n g a r l o ni u n d í a y m e n o s t r a t a r d e eternizarnos c o m o está a h o r a o c u r r i e n d o en m u c h a s p a r t e s . Pienso retir a rEl m e r ua mlao r v iddea qp ruiev a el d a . ex " 2 2 presidente E c h e v e r r í a c o n s e r v a b a fuerte

POLÍTICOS

R a f a e l H e r n á n d e z O c h o a , g o b e r n a d o r d e V e r a c r u z y c e r c a n o col a b o r a d o r d e E c h e v e r r í a , d i j o q u e e r a inadmisible q u e los ex presid e n t e s q u i s i e r a n seguir h a c i e n d o política e n f o r m a i n s t i t u c i o n a l . 2 3 A l f o n s o C o r o n a del Rosal m a n i f e s t ó : " N u e s t r o p r e s i d e n t e tiene e n sus m a n o s todos los resortes del p o d e r y n o hay las c i r c u n s t a n c i a s históricas y d e h e c h o q u e h u b o c u a n d o el g e n e r a l Calles llegó a ser j e f e m á x i m o d e la revolución. Y q u e m e p e r d o n e n los ex presidentes, p e r o n i n g u n o d e ellos tiene la p e r s o n a l i d a d q u e t u v o el señor g e n e r a l Calles." 2 6 E l PRI, a través d e sus tres sectores, e n f á t i c a m e n t e d e c l a r ó q u e e n el país n o existían m a x i m a t o s políticos dirigidos p o r los ex p r e sidentes D í a z O r d a z y E c h e v e r r í a . 2 7 Sin e m b a r g o , el r u m o r del m a x i m a t o d e E c h e v e r r í a f u e d e tal índole, q u e el p r e s i d e n t e L ó p e z Portillo e n su p r i m e r i n f o r m e d e g o b i e r n o d e c l a r ó q u e el p o d e r e j e c u t i v o n o se c o m p a r t e , y c o n desprecio se r e f i r i ó a "los p o n t i f i c a l e s politólogos d e b a n q u e t a y c a f é , especialistas en m a q u i a v é l i c a s e m b a j a d a s y m i n i m a x i m a t o s . . .", m a n i f e s t a n d o q u e la é p o c a d e los caudillos h a b í a t e r m i n a d o h a c í a m á s de c u a t r o d é c a d a s e n M é x i c o , y q u e el país se h a b í a c o n v e r t i d o e n nación d e instituciones, s i e n d o u n a d e éstas la p r e s i d e n c i a d e la república. P o d e m o s c o n c l u i r q u e los ex p r e s i d e n t e s e n M é x i c o n o c o n s e r v a n poder p o l í t i c o ; q u e a p a r t i r d e C á r d e n a s , el p r e s i d e n t e h a c o n c e n trado t o d o el p o d e r político, y q u e n o se h a r e p e t i d o n i n g ú n m a x i , mato p a r e c i d o a l q u e Calles e j e r c i ó d e 1929 a 1936. j V a r i o s ex p r e s i d e n t e s h a n o c u p a d o secretarías d e e s t a d o o cargos ¡equivalentes, tal f u e el caso d e P l u t a r c o Elias Calles, E m i l i o P o r t e s i Gil y L á z a r o C á r d e n a s . El p r e s i d e n t e L ó p e z M a t e o s designó a c a d a uno d e los ex p r e s i d e n t e s q u e e n t o n c e s vivían, p a r a d e s e m p e ñ a r u n cargo d e r e s p o n s a b i l i d a d o c o m o su c o n s e j e r o / 8 y c a d a p r e s i d e n t e los h a r a t i f i c a d o e n d i c h o s cargos. D e ellos a c t u a l m e n t e sólo dos

i n f l u e n c i a e n el g o b i e r n o , c o b r ó bríos a n t e la r e n u n c i a d e D í a z O r d a z corno e m b a j a d o r e n E s p a ñ a , ya q u e el corrillo la a t r i b u y ó a presiones d e E c h e v e r r í a , y el p r o p i o PAN así lo declaró. El m u n d o oficial m a n i f e s t ó e n f á t i c a m e n t e q u e el ú n i c o q u e g o b e r n a b a era L ó p e z Portillo, y q u e n i n g ú n ex p r e s i d e n t e m a n e j a b a a l g u n a facción política. E n este s e n t i d o se e x p r e s a r o n J o r g e d e la V e g a Domínguez, | g o b e r n a d o r d e C h i a p a s y J u a n Sabines, secretario g e n e r a l del PRI. 2 * j

Excelsior, 17 d e agosto d e 1977. Excelsior, 21 de agosto de 1977. | -'" Excelsior, 22 de agosto de 1977.

21

Lázaro Cárdenas, o¡>. cil., p. 440. Excelsior,

3 de enero de I97(>.

Excelsior,

15 d e a g o s t o d e

1977.

Últimas L

Noticias,

d e Excelsior,

segunda edición, 15 de agosto de

1977.

* IJertha I.erner de Slicinbaiim y Susana Ralsky de Ciniet, o¡>. cit., p. 355.

X V I I I . LAS L I M I T A C I O N E S AL P O D E R

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2 S ^

c s p

V i r < s r o VJNESCO y

Australia.

DEL

PRESIDENTE

£ 1. E L J U I C I O POLÍTICO DE

RESPONSABILIDAD

H e m o s e x a m i n a d o las p r i n c i p a l e s f a c u l t a d e s q u e el p r e s i d e n t e tiene e n M é x i c o , t a n t o las q u e le o t o r g a la constitución, c o m o las q u e le c o n c e d e n la ley y el sistema político. N u e s t r o análisis d e q u é es el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m e x i c a n o está llegando a su f i n . H e m o s revisado q u é p u e d e el p r e s i d e n t e h a c e r y c ó m o lo p u e d e h a c e r . T ó c a nos a h o r a ver los límites q u e tiene. H a y q u e a s e n t a r q u e la constitución, si bien e s t r u c t u r ó u n p o d e r e j e c u t i v o f u e r t e , d e n i n g u n a m a n e r a lo deseó i l i m i t a d o ni p o r e n c i m a d e la ley; p o r t a n t o , el p r e s i d e n t e es responsable d e ciertos actos a n t e el congreso. A d e m á s , existen en la p r o p i a ley f u n d a m e n t a l u n a serie d e f a c u l t a d e s cjue p u e d e n ser usadas c o m o controles e n t r e los p o d e r e s legislativo y e j e c u t i v o , con el á n i m o de lograr u n equilibrio e n t r e ellos; casi todas estas a t r i b u c i o n e s las h e m o s ya e x a m i n a d o , p e r o a h o r a h a y q u e traerlas d e n u e v o a consideración p a r a q u e q u e d e claro q u e la constitución sí ¡persigue u n cierto equilibrio e n t r e los p o d e r e s políticos e n M é x i c o . A m é n d e lo e x p r e s a d o , el p r e s i d e n t e m e x i c a n o se e n c u e n t r a e n la r e a l i d a d , a d e m á s del a s p e c t o j u r í d i c o , c o n algunos límites, m i s m o s q u e n e c e s a r i a m e n t e t e n d r á q u e t o m a r e n consideración. V e a m o s p r i m e r o la responsabilidad del presidente. El juicio d e responsabilidad n a c i ó e n I n g l a t e r r a e n 1386 c o m o u n m e d i o a través del c u a l se p o d í a j u z g a r a los consejeros del rey, ya q u e éste e r a c o m p l e t a m e n t e irresponsable. L a p a r t e final del a r t í c u l o 108 constitucional m e x i c a n o señala q u e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , d u r a n t e el d e s e m p e ñ o del c a r g o , sólo p o d r á ser a c u s a d o p o r traición a la patria y delitos graves del orden común. Se h a o p i n a d o q u e esta situación excepcional d e q u e goza, se debe a la v o l u n t a d d e p r o t e g e r l o c o n t r a u n a decisión hostil del c o n greso, el q u e p o d r í a destituirlo del c a r g o incluso p o r u n a f a l t a leve si n o existiera esta p r o t e c c i ó n . 1 L a constitución d e 1857, a d e m á s d e las dos causas q u e i n d i c a la de 1917, señaló c o m o responsabilidad del p r e s i d e n t e la violación expresa d e la constitución y los a t a q u e s a la libertad electoral. 1

Felipe T e n a

Ramírez, Derecho

constitucional..., [209]

o¡>. cit.,

pp.

505-560.

LIMITACIONES

Al. PODER D r . .

JUICIO

PRESIDENTE

POI-ÍTIOO

DF. R E S P O N S A B I L I D A D

¿>H

210

El p r o y e c t o d e constitución d e C a r r a n z a s u p r i m i ó esas otras dos causas q u e sí se e n c o n t r a b a n e n la c a r t a m a g n a d e 1857, y n o sab e m o s q u é p e r s e g u í a C a r r a n z a al hacerlo, p o r q u e a esta r e f o r m a n o se refirió e n su discurso i n a u g u r a l del c o n g r e s o constituyente q u e r e a l m e n t e es la exposición d e motivos d e su proyecto d e r e f o r m a s a la constitución. L a s e g u n d a comisión d e constitución a c e p t ó la idea d e C a r r a n z a , y e n su d i c t a m e n ú n i c a m e n t e d i j o q u e : " L a estabilidad del p o d e r e j e c u t i v o exige q u e s o l a m e n t e p o r delitos d e c a r á c t e r m u y g r a v e p u e d a ser j u z g a d o d u r a n t e el p e r í o d o d e su e n c a r g o , y p o r este m o t i v o se l i m i t a n los hechos p o r los q u e p u e d e ser j u z g a d o el p r e s i d e n t e , a los delitos d e traición a la p a t r i a o a los d e c a r á c ter g r a v e del o r d e n c o m ú n . " 2 El a r t í c u l o 108 f u e d e b a t i d o en el constituyente, p e r o sólo resp e c t o a la supresión consistente en n o c o n s i d e r a r al p r e s i d e n t e resp o n s a b l e d e las violaciones a la constitución. Céspedes y P i n t a d o S á n c h e z p i d i e r o n q u e ya q u e se h a b í a n d a d o f a c u l t a d e s m u y n u m e rosas al e j e c u t i v o f r e n t e a los otros poderes, e r a necesario h a c e r l o resp o n s a b l e d e las violaciones a la ley f u n d a m e n t a l , p o r q u e todos estam o s obligados a r e s p e t a r l a . D e f e n d i e r o n d i c h a supresión J a r a , con u n a i n t e r v e n c i ó n irrelevante, y Lizardi y U g a r t e cuyos p r i n c i p a l e s a r g u m e n t o s consistieron e n q u e se d a r í a l u g a r a la intromisión de los otros p o d e r e s e n el á m b i t o del p o d e r ejecutivo, con lo q u e se r o m p e r í a el r é g i m e n d e equilibrio e n t r e los p o d e r e s y, a d e m á s , a d u j e r o n q u e el presidente, p a r a realizar u n a c t o a n t i c o n s t i t u c i o n a l , se e n c u e n t r a con la b a r r e r a del secretario d e e s t a d o q u e d e b e r e f r e n d a r l o y p o r el cual es responsable, así q u e el secretario d e e s t a d o se n e g a r á a r e f r e n d a r el a c t o anticonstitucional o r e s p o n d e r á p o r él. 3 El a r t í c u l o 108 f u e a p r o b a d o por 101 votos a f a v o r y 5 1 e n contra. Q u e d a c l a r o q u e d e s d e el congreso constituyente h a n existido dos c o r r i e n t e s respecto al a r t í c u l o 108, lo q u e se r e f l e j a e n la interp r e t a c i ó n q u e d e b e d a r s e a la frase traición a la patria y delitos graves del orden común, i n t e r p r e t a c i ó n en la c u a l el c o n g r e s o es i n s t a n c i a d e ú l t i m a decisión, y c o m o n o se h a p r e s e n t a d o la ocasión d e q u e la i n t e r p r e t e , n o h a y criterio d e f i n i d o e n el país. P a r a T e n a R a m í r e z d i c h a f r a s e es a m b i g u a y peligrosa, p o r q u e c o n ella se a b r e la p u e r t a p a r a u n posible a t e n t a d o constitucional del congreso e n c o n t r a del p r e s i d e n t e : " E n efecto, si e n la ley reglam e n t a r i a n o se e n u m e r a n los delitos graves del o r d e n c o m ú n por los q u e p u e d e ser a c u s a d o d i c h o f u n c i o n a r i o (y la omisión existe e n la ley a c t u a l ) , q u e d a a discreción d e las c á m a r a s calificar en 2

pp. 3

Diario

de los del,ales

584-585.

lhid.,

p p . 756-759.

del congreso

constituyente,

19161917,

op. cit.,

t. II,

c a d a caso la g r a v e d a d d e los delitos y c o n ello está a m e r c e d d e las m i s m a s la suerte del j e f e d e l estado. El peligro se a t e n ú a si p o r m a n d a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l es e n la ley d o n d e d e b e c o n s t a r la clasificación respectiva, tal c o m o lo p r o p u s o la r e f o r m a d e 4 7 c o n la f ó r m u la 'delitos graves o r d i n a r i o s d e l o r d e n f e d e r a l o local q u e d e t e r m i n e la ley'. P e r o a u n c o n esta m o d i f i c a c i ó n , q u e t e n d r á la v e n t a j a d e j u z g a r el caso c o n f o r m e a u n a n o r m a c o n o c i d a y a n t e r i o r , h a y la posibilidad d e q u e el congreso t r a t e d e s o j u z g a r al p r e s i d e n t e m e d i a n t e la expedición d e u n a ley d e t e n d e n c i o s a severidad. P a r e c e a c o n s e j a b l e , p o r t o d o ello, r e a n u d a r la t r a d i c i ó n i n t e r r u m p i d a e n 57, e s p e c i f i c a n d o c o n c r e t a m e n t e e n la constitución los delitos p o r los q u e p u e d e ser a c u s a d o el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a d u r a n t e el t i e m p o d e su e n c a r g o . " 4 B u r g o a a f i r m a , y e s t a m o s d e a c u e r d o c o n él, q u e es el s e n a d o q u i e n i n t e r p r e t a la g r a v e d a d d e los delitos del o r d e n c o m ú n p o r los q u e se responsabiliza al presidente, p e r o p o r el p r i n c i p i o de t i p i c i d a d , establecido e n 5 el a r t í c u l o 14, esos delitos d e b e n estar preestablecidos e n a l g u n a ley. E n E s t a d o s U n i d o s d e A m é r i c a el p r e s i d e n t e es responsable p o r delitos graves y faltas, y se h a a f i r m a d o q u e en esa r e d a c c i ó n los constituyentes e n t e n d i e r o n q u e se i n c l u í a n actos de g r a n d a ñ o a la c o m u n i d a d o g r a n d e s f a l t a s c o n t r a el interés p ú b l i c o , 0 y q u e esa frase e n c u e n t r a su a n t e c e d e n t e e n la ley inglesa e n la c u a l ella conf i g u r a b a u n a c a t e g o r í a d e delitos políticos c o n t r a el e s t a d o . 7 E n M é x i c o , e n 1947, el p r e s i d e n t e e n v i ó u n a iniciativa d e r e f o r m a constitucional p a r a a m p l i a r la r e s p o n s a b i l i d a d del p r o p i o p r e s i d e n t e " p o r golpes d e e s t a d o c o n t r a el legítimo f u n c i o n a m i e n t o d e los p o deres legislativo y j u d i c i a l d e la f e d e r a c i ó n " , y se c o m p l e t a b a esta r e f o r m a exigiéndose q u e el fallo c o n d e n a t o r i o f u e r a a p r o b a d o p o r las dos terceras p a r t e s del total de los s e n a d o r e s . 8 Goodspeed opina que 108, e n r e l a c i ó n con los p u e d e n ser: a] a t a q u e s a la f o r m a d e g o b i e r n o 1 0 0

los delitos g r a v e s a q u e se refiere el a r t í c u l o delitos graves aplicables a otros f u n c i o n a r i o s , a las instituciones d e m o c r á t i c a s , b] a t a q u e s r e p u b l i c a n a , r e p r e s e n t a t i v a y federal, c] li-

Felipe l'cna Ramírez, Derecho constitucional..., op. cit., p. 560. Ignacio Burgoa, Derecho constitucional, op. cit., p. 638. Time del 28 de mayo de 1973, p. 32.

7 Time del 5 de noviembre de 1973, p. 35. En 1974, la barra de abogados de la ciudad de Nueva York determinó en un estudio que actos que minan la integridad del gobierno son causas de responsabilidad del presidente, sin importar si están previstos en la ley penal: véase Time del 25 de febrero' de 1974, p. 20; y véase también Señale, op. cit., pp. 557-558. " Véase Manuel Herrera y Lasso, Estudios constitucionales..., op. cit., pp. 32-33.

LIMITACIONES

AL

PODER « E L

PRESIDENTE

JUICIO

POLÍTICO

DE

RESPONSABILIDAD

212

m i t a c i ó n d e la libertad d e s u f r a g i o , d ] violación d e las g a r a n t í a s i n d i v i d u a l e s y e] omisión e n el c u m p l i m i e n t o d e los d e b e r e s del c a r g o , si ello coloca e n g r a v e peligro a l país. 0 A h o r a b i e n , ¿ a d ó n d e nos lleva la revisión teórica r e a l i z a d a ? A u n a d e t e r m i n a d a i n t e r p r e t a c i ó n d e la f r a s e " p o r traición a la p a t r i a y delitos graves del o r d e n c o m ú n " . L a r e s p o n s a b i l i d a d del p r e s i d e n t e exigida a través d e u n j u i c i o i m p l i c a f u n d a m e n t a l m e n t e u n p r o b l e m a político: u n e n f r e n t a m i e n t o total y f r o n t a l e n t r e los p o d e r e s e j e c u t i v o y legislativo, t e n i e n d o este ú l t i m o la i n t e r p r e t a c i ó n d e la extensión d e las cláusulas p o r las c u a les se le exige r e s p o n s a b i l i d a d al p r e s i d e n t e ; p o r t a n t o , el quid del j u i c i o d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a e n si se r e ú n e n en la c á m a r a d e d i p u t a d o s los votos p a r a a c u s a r l o , y si se r e ú n e n e n el s e n a d o los votos p a r a destituirlo. E s t e e n f r e n t a m i e n t o n o se h a d a d o eri la historia constitucional m e x i c a n a , y e n la n o r t e a m e r i c a n a sólo e n u n a ocasión, 1 0 sin q u e se h a y a p o d i d o destituir a l p r e s i d e n t e . L o a n t e r i o r c o n f i r m a la tesis d e q u e el juicio político al p r e s i d e n t e es u n recurso e x t r a o r d i n a r i o , d e s u m a g r a v e d a d , y q u e se d e b e utilizar sólo e n casos m u y delicados y c u a n d o n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a salvar l a vigencia d e la constitución y del sistema d e g o b i e r n o q u e ésta e s t r u c t u r a . P o r t a n t o , n o se p u e d e i n t e r p r e t a r r e s t r i c t i v a m e n t e la f r a s e en cuestión, p o r q u e si n o , ¿ q u é se p o d r í a h a c e r j u r í d i c a m e n t e a n t e u n p r e s i d e n t e q u e a b o l i e r a el sistema r e p u b l i c a n o y d e c i d i e r a reelegirse, q u e s u p r i m i e r a a l p o d e r legislativo o j u d i c i a l , el sistema fed e r a l o las g a r a n t í a s constitucionales? C o n t e s t a r q u e n a d a se p u e d e h a c e r , e q u i v a l d r í a a m a n i f e s t a r q u e la constitución es, c o m o ya h e m o s d i c h o , u n a serie d e declaraciones sin vigencia, o vigentes c o n f o r m e a la v o l u n t a d p r e s i d e n c i a l ; esto n o es posible e n u n sistem a c o n s t i t u c i o n a l : l a n o r m a constitucional establece la s a n c i ó n cor r e s p o n d i e n t e e n caso d e ser violada. L a constitución p r e v é los proc e d i m i e n t o s p a r a su p r o p i a d e f e n s a . E n consecuencia, la f r a s e e n cuestión h a y q u e i n t e r p r e t a r l a en el s e n t i d o d e q u e el p r e s i d e n t e es responsable si r o m p e o t r a t a de r o m p e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones " Slcphcn Spencer Goodspeed, op. cit., p. 104. 10 Kn 1843 fracasó el primer intento para seguirle un juicio de responsabilidad política al presidente norteamericano, que entonces era Tyler: véase Louis C. james, up. cit., p. 247. Al linico presidente norteamericano que se le lia seguido un juicio político fue a Andrew Johnson en 1808 y se salvó por un solo voto: véase Edward S. Corivin, op. cit., p. 21; y André Hauriou, <>/>. cit., p. 400. Nixon renunció a la presidencia antes de que se votara en la cámara de representantes si procedía presentar acusación en su contra ante la cámara de senadores.

213

constitucionales y este i n c u m p l i m i e n t o q u i e b r a el sistema d e gobierno. D e s d e luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal i n c u m p l i m i e n t o tienen q u e ser m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r á a iniciar u n juicio d e r e s p o n s a b i l i d a d si n o lian c a u s a d o c o n m o c i ó n n a c i o n a l y si n o se siente r e s p a l d a d o p o r la o p i n i ó n pública. Exigir responsabilidad a u n p r e s i d e n t e es algo serio, c o n lo q u e n o se p u e d e j u g a r , p e r o si n o q u e d a o t r o r e m e d i o p a r a p r e s e r v a r el sistema cional y legal del país, h a y q u e hacerlo.

constitu-

L a ley s e c u n d a r i a d e b e r í a especificar c o n m a y o r detalle los delitos q u e c o m p r e n d e la f r a s e p o r traición a la patria y delitos graves del orden común, p e r o a n t e la d u d a el c o n g r e s o se v e r á obligado, p o r q u e n o q u e d a o t r a salida, a d e t e r m i n a r c u á n d o el p r e s i d e n t e h a r o t o el o r d e n c o n s t i t u c i o n a l o d e j a d o d e c u m p l i r sus obligaciones constitucionales. Somos conscientes d e q u e esta tesis p u e d e ser c o n t r o v e r t i d a ; p e r o e n n u e s t r a o p i n i ó n n o h a y o t r a si q u e r e m o s q u e la constitución f u n c i o n e y q u e los p r i n c i p i o s q u e , e n t r e otros, c o n f o r m a n el sistema d e g o b i e r n o , la división d e poderes, el régimen federal y el sistem a representativo, 110 sean simples q u i m e r a s . Los p r e c e p t o s constitucionales se hicieron p a r a cjue se c u m p l a n ; p a r a p r o t e g e r u n estilo d e v i d a libre y d i g n a , y 110 es posible p e n sar q u e todos los h a b i t a n t e s del país, t o d a s las a u t o r i d a d e s y f u n c i o narios, d e b e n a c a t a r la constitución, c o n la excepción d e la a u t o r i d a d más i m p o r t a n t e q u e es q u i e n m á s la p u e d e violar y lesionar. Esto no es posible, el p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a n o está p o r e n c i m a d e la c o n s t i t u c i ó n ; él t a m b i é n tiene q u e c u m p l i r l a , y si 110 lo hace, la ley f u n d a m e n t a l c o n t i e n e el m e c a n i s m o d e su p r o p i a p r o t e c c i ó n . Así, sólo h a y dos i n t e r p r e t a c i o n e s a la f r a s e en e s t u d i o : u n a restrictiva o g r a m a t i c a l , c u y o r e s u l t a d o es c o l o c a r al p r e s i d e n t e p o r e n c i m a de la c o n s t i t u c i ó n , y u n a a m p l i a en d o n d e c a b e n las violaciones g r a v e s a la constitución y al i n c u m p l i m i e n t o de las obligaciones presidenciales. Esta ú l t i m a posibilidad es la q u e está a c o r d e c o n el p e n s a m i e n t o c o n s t i t u c i o n a l d e q u e n a d i e se e n c u e n t r a p o r e n c i m a de la ley y, reiteramos, a u n q u e u n juicio d e responsabilidad del presidente e n t r a ñ a u n p r o b l e m a político, es m u y deseable q u e la ley precise los supuestos g e n e r a l e s a q u e nos liemos r e f e r i d o p a r a e v i t a r posibles abusos del p o d e r legislativo. Creernos q u e a h o r a q u e d a c l a r a la aseveración q u e hicimos e n capítulo a n t e r i o r , e n el s e n t i d o d e q u e es causa d e r e s p o n s a b i l i d a d del p r e s i d e n t e su n e g a t i v a a p u b l i c a r u n a ley e l a b o r a d a d e a c u e r d o con los p r o c e d i m i e n t o s q u e indica la p r o p i a constitución. El p r o c e d i m i e n t o p a r a exigirle responsabilidad al p r e s i d e n t e es el siguiente: c o n o c e el s e n a d o e r i g i d o e n g r a n j u r a d o , p e r o p a r a ello

LIMITACIONES

A L PODER D E L

PRESIDENTE

ZI1

es necesario q u e se p r e s e n t e u n a acusación d e la c á m a r a de d i p u t a d o s ; c o m o la constitución n o exige q u o r u m especial p a r a esta a c u s a c i ó n , se sigue la regla general d e votación d e la m a y o r í a d e los d i p u t a d o s presentes. El a r t í c u l o 111 i n d i c a q u e el s e n a d o oirá al p r e sidente y p o d r á p r a c t i c a r t o d a s las diligencias q u e estime c o n v e n i e n tes, y si p o r u n a m a y o r í a d e las dos terceras p a r t e s del total d e sus m i e m b r o s , d e c l a r a c u l p a b l e al p r e s i d e n t e éste será d e s t i t u i d o d e su c a r g o e i n h a b i l i t a d o p a r a o b t e n e r o t r o p o r el t i e m p o q u e d e t e r m i n e la ley. Si el h e c h o o los h e c h o s p o r los cuales se exigió responsabilidad al presidente, tienen o t r a p e n a s e ñ a l a d a en la ley, el ex p r e s i d e n t e q u e d a r á a disposición d e las a u t o r i d a d e s c o m u n e s p a r a q u e lo juzguen y, en su caso, lo castiguen. El p r e s i d e n t e sólo p u e d e ser a c u s a d o p o r delitos cometidos d u r a n te el d e s e m p e ñ o d e su c a r g o y n o p o r otros anteriores, ya q u e lo q u e se persigue es r e m o v e r al q u e h a a b u s a d o d e sus f a c u l t a d e s prec i s a m e n t e e n el ejercicio d e su f u n c i ó n . Si la c á m a r a d e d i p u t a d o s piensa e j e r c e r su f a c u l t a d d e a c u s a ción, p o d r á allegarse todas las p r u e b a s q u e j u z g u e necesarias, y con tal o b j e t o p o d r á solicitar al p r e s i d e n t e o a sus c o l a b o r a d o r e s cualq u i e r d o c u m e n t o , ya sea p ú b l i c o o p r i v a d o , y realizar las inspecciones q u e considere convenientes. 1 1 El a r t í c u l o 113 señala q u e : " L a responsabilidad p o r delitos y faltas oficiales sólo p o d r á exigirse d u r a n t e el p e r í o d o en q u e el f u n c i o n a r i o ejerza su e n c a r g o , y d e n t r o d e u n a ñ o después." E l a r t í c u l o 111, e n su p á r r a f o c u a r t o , c o n c e d e acción p o p u l a r p a r a d e n u n c i a r a n t e la c á m a r a de d i p u t a d o s los delitos c o m u n e s u oficiales de los altos f u n c i o n a r i o s d e la f e d e r a c i ó n , y desde luego, en esta redacción, se incluye al p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a .

2 . P O S I B L E S CONTROLES DEL CONGRESO SOBRE EL PRESIDENTE

El p r e s i d e n t e d e la r e p ú b l i c a posee múltiples f a c u l t a d e s , p e r o la constitución n o lo hizo t o d o p o d e r o s o , p o r q u e p a r t e d e sus funciones n o son discrecionales, sino q u e p a r a p o d e r l a s realizar necesita de la v o l u n t a d del c o n g r e s o ; este ú l t i m o p u e d e utilizar su i n t e r v e n c i ó n en la f a c u l t a d del p r e s i d e n t e c o m o u n m e d i o d e control político, y así l o g r a r el equilibrio q u e d e b e existir e n t r e los poderes y q u e es necesario p a r a el b u e n f u n c i o n a m i e n t o del sistema d e g o b i e r n o estruct u r a d o e n la ley f u n d a m e n t a l . a Véase A r t h u r M. Schlesingcr, Jr., o¡>. cil., pp. 48-49.

POSIBLES CONTROLES DEL CONCRESO

SOBRE

EL

PRESIDENTE

215 L a s f a c u l t a d e s q u e la constitución c o n f i e r e al p o d e r legislativo r e s p e c t o al e j e c u t i v o c o m o controles políticos, o q u e p u e d e n c o n vertirse en controles políticos, son las siguientes: a] el p o d e r d e la bolsa, b] c] d] e]

la el las las

r a t i f i c a c i ó n de d e t e r m i n a d o s actos, juicio político d e r e s p o n s a b i l i d a d , sesiones e x t r a o r d i n a r i a s y f a c u l t a d e s implícitas. 1 2

D e los a n t e r i o r e s controles, los dos m á s i m p o r t a n t e s son el p o d e r d e la bolsa y el j u i c i o político de r e s p o n s a b i l i d a d . Estos controles c o m o f a c u l t a d e s los h e m o s a n a l i z a d o ya casi todos, sólo a g r e g a r e m o s u n a s ideas en c u a n t o a su f u n c i ó n d e c o n t r o l . a] El p o d e r d e la b o l s a : la c á m a r a de d i p u t a d o s p u e d e m o d i f i c a r , r e d u c i r o a u m e n t a r el p r o y e c t o d e p r e s u p u e s t o d e egresos q u e le p r o p o n e el p r e s i d e n t e de la r e p ú b l i c a , y r e c o r d e m o s q u e es la p r o p i a c á m a r a d e d i p u t a d o s la q u e e x a m i n a a n u a l m e n t e la c u e n t a p ú b l i c a q u e le p r e s e n t a el e j e c u t i v o . Estas f a c u l t a d e s le o t o r g a n a la c á m a r a d e d i p u t a d o s u n p o d e r indiscutible, ya q u e p u e d e n p o n e r e n e n t r e d i c h o la h o n o r a b i l i d a d d e la a d m i n i s t r a c i ó n ; c o m o se h a escrito, 1 ''' el prestigio del e j e c u t i v o q u e d a a m e r c e d d e los d i p u t a d o s , q u i e n e s p u e d e n d i f e r i r la a p r o b a c i ó n o p u e d e n c o n d e n a r los gastos. Y es el congreso q u i e n d a las bases y a u t o r i z a la celebración d e los empréstitos. b] L a r a t i f i c a c i ó n d e d e t e r m i n a d o s a c t o s : la ley f u n d a m e n t a l , c o m o ya h e m o s d i c h o , o r d e n a q u e el congreso, el s e n a d o y o t r a s veces la c á m a r a d e d i p u t a d o s , a p r u e b e n la realización d e ciertos actos, los t r a t a d o s i n t e r n a c i o n a l e s y los n o m b r a m i e n t o s de a l g u n o s f u n c i o n a rios. L a n e g a t i v a a r a t i f i c a r o a p r o b a r esos actos o n o m b r a m i e n t o s p u e d e p o n e r en situación e m b a r a z o s a al p r e s i d e n t e o lesionar la p o lítica i n t e r n a c i o n a l q u e h a d e l i n e a d o . E n este sentido, t a m b i é n h a y q u e t r a e r a colación el a r t í c u l o 8 8 q u e d i s p o n e q u e el p r e s i d e n t e n o p u e d e a u s e n t a r s e del territorio n a c i o n a l sin p e r m i s o d e l c o n g r e s o o, en su caso, d e la c o m i s i ó n p e r m a n e n t e . c] E l juicio político d e r e s p o n s a b i l i d a d : n a d a t e n e m o s q u e a g r e gar a lo e x p r e s a d o e n el p r i m e r inciso d e este c a p í t u l o . d] L a s sesiones e x t r a o r d i n a r i a s : el congreso d e la u n i ó n n o p u e d e 12 Respeclo a estas facultades-control en Norteamérica, véase Clinton Rossiter, o/>. cil., p. 54; Erncst S. Griffith, Tlic American systcm of government, Londres, Mclhuen and Co., 19(>9, p. 1G8; y Thcodorc C. Sorensen, tValchmen.. , o¡>. cil., pp. 43-44. 1:1 Emilio Rabasa, o¡>. cil., p. 105.

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PRESIDENTE

c e l e b r a r sesiones o r d i n a r i a s , c o m o ya lo h e m o s a s e n t a d o , después del t r e i n t a y u n o d e d i c i e m b r e ; p e r o la comisión p e r m a n e n t e p u e d e c o n v o c a r a u n a d e las c á m a r a s o a las dos, a sesiones e x t r a o r d i n a rias p a r a q u e se o c u p e n e x p r e s a m e n t e d e los asuntos q u e señala la c o n v o c a t o r i a respectiva. O sea, q u e se q u i e r e q u e el congreso celeb r e sesiones del l 9 de s e p t i e m b r e h a s t a q u e se a g o t e n los asuntos e n discusión, p e r o n o m á s allá del ú l t i m o d í a del a ñ o . Sin e m b a r g o , la comisión p e r m a n e n t e es n o m b r a d a p o r las c á m a r a s , y c o m o la constitución n o señala los casos en los cuales se d e b e r e u n i r el congreso en sesiones e x t r a o r d i n a r i a s , bien p u d i e r a ser q u e la comisión p e r m a n e n t e c o n v o c a r a a tales sesiones al día siguiente d e c e r r a d a s las o r d i n a r i a s , y q u e el congreso sesionara varios meses en esa f o r m a , p u e s el requisito q u e la constitución pide, en el sentido de q u e sólo se o c u p e n d e los asuntos p a r a los cuales f u e r o n convocadas, n o es o b s t á c u l o p a r a q u e la lista d e asuntos sea a m p l i a . Y n o vemos r a zón p o r la cual el congreso, al n o m b r a r a la comisión, n o designe los m i e m b r o s q u e s u p i e r a q u e e s t a r í a n en la m e j o r disposición de c u m p l i r su deseo. U n congreso q u e celebra sesiones largo t i e m p o o la g r a n m a y o r í a d e los meses del a ñ o , constituye u n a p r e o c u p a ción c o n s t a n t e p a r a el presidente, y tiene o p o r t u n i d a d p a r a realizar m á s acciones. 1 4 e] L a s f a c u l t a d e s i m p l í c i t a s : el a r t í c u l o 73 al conceder al congreso sus f a c u l t a d e s , indica en la fracción x x x q u e p u e d e : " e x p e d i r todas las leyes cjue sean necesarias, a o b j e t o d e h a c e r efectivas las f a c u l t a d e s anteriores y todas las otras c o n c e d i d a s p o r esta constitución a los poderes de la u n i ó n " . Estas f a c u l t a d e s implícitas n o son f a c u l t a d e s n u e v a s p a r a el congreso, sino son los medios p a r a h a c e r efectivo el ejercicio d e las atribuciones expresas q u e la ley f u n d a m e n t a l señala a los p o d e r e s . L o q u e el congreso p u e d e realizar a través d e las f a c u l t a d e s implícitas, es r e f o r z a r las anteriores 29 f r a c ciones del p r o p i o a r t í c u l o 73 y t a m b i é n las otras funciones señaladas en la ley f u n d a m e n t a l . Sin e m b a r g o , n o p u e d e desconocerse q u e la f r a c c i ó n s e ñ a l a d a es de s u m a i m p o r t a n c i a , pues f a c u l t a al congreso a e x p e d i r t o d a u n a serie d e leyes a fin de h a c e r efectivas f a c u l t a d e s constitucionales, y c o m o al e x p e d i r la ley, el congreso tiene a m p l i o m a r g e n p a r a i n t e r p r e t a r la disposición constitucional, bien p u e d e legislar en el sentido de restringir f a c u l t a d e s al ejecutivo. Así, a u n q u e sea sólo u n e s q u e m a teórico q u e p u e d e convertirse en real, q u e d a c l a r o q u e la constitución n o d e j ó d e s a r m a d o al congreso f r e n t e al e j e c u t i v o f u e r t e q u e diseñó. A c t u a l m e n t e estas f a c u l t a d e s n o o p e r a n c o m o controles, a u n q u e sí p u e d e n llegar a serlo d e acucr" Jorge Caipizo, La constitución...,

o¡>. cit., pp. 351-352.

AU;üNAS U

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' —

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»EL -.RESIDENTE

d o c o n las c i r c u n s t a n c i a s y si M é x i c o c a m i n a , e n los p r ó x i m o s h a c i a u n a sociedad m á s d e m o c r á t i c a e n la c u a l e l c o n g r e s o m e n t e d e s e m p e ñ e el p a p e l p a r a el c u a l f u e c r e a d o y existe: d e f r e n o y equilibrio al p o d e r e j e c u t i v o y a s e g u r a r , así, e n f o r m a vez m á s efectiva, la l i b e r t a d y la s e g u r i d a d d e los individuos.

3 . A L G U N A S L I M I T A C I O N E S AL P O D E R D E L

217 años, realservir cada

PRESIDENTE

I n d u d a b l e m e n t e , e n los ú l t i m o s lustros el p r e s i d e n t e m e x i c M O h a a u m e n t a d o sus f a c u l t a d e s y se h a f o r t a l e c i d o a tal g r a d o q u e se h a a foi dr m m e raadc oi ó nq.u1 e8 su a c t u a c i ó n n o e n c u e n t r a o t r o f r e n o q u e su m i s m a C a r e c e m o s d e u n e s t u d i o j u r í d i c o y sociológico sobre las limitaciones del p r e s i d e n t e m e x i c a n o . E m p e r o , e n m i o p i n i ó n , a l g u n o s d e los p r i n c i p a l e s límites a l g r a n p o d e r d e l p r e s i d e n t e e n M é x i c o s o n : a ] El tiempo, ya q u e su p e r í o d o d u r a seis a ñ o s y es constitucionalm e n t e imposible q u e se {rueda reelegir. b ] El poder judicial federal q u e c o n s e r v a a l g u n a i n d e p e n d e n c i a , tal y corno ya lo e x a m i n a m o s , y q u e p r o t e g e d e la violación los d e rechos h u m a n o s e n el p a i s a través d e l " a m p a r o " , juicio q u e h a d e m o s t r a d o cierto índice d e efectividad. c] Los grupos de presión, s i e n d o difícil p o d e r p r e c i s a r h a s t a de sus presiones h a n sido efectivas, p o r lo q u e se h a o p i n a d o en M é x i c o , e n v i r t u d d e n u e s t r o sistema, sólo c o n o c e n y p u e d e n dir las p r e s i o n e s los g r u p o s q u e las r e a l i z a n y el p r e s i d e n t e q u e sufre. 1 0

dónque melas

P a b l o G o n z á l e z C a s a n o v a a f i r m a q u e los f a c t o r e s d e p o d e r e n México s o n : los caudillos y caciques regionales y locales; el e j é r c i t o ; el c l e r o ; los l a t i f u n d i s t a s , y los e m p r e s a r i o s n a c i o n a l e s y e x t r a n j e r o s . 1 7 J a i m e G o n z á l e z G r a f , e x a m i n a n d o las p r i n c i p a l e s limitaciones c o n que se e n c o n t r ó el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a , sostiene q u e f u e r o n : las relaciones d e d e p e n d e n c i a d e M é x i c o respecto al exterior, el p o d e r de inversión d eo blas organizaciones r e r aélites s . 1 8 e c o n ó m i c a s y el p o d e r b u r o c r á t i c o d e las P o r el c o n t r a r i o , se h a o p i n a d o q u e los g r u p o s d e presión a u m e n tan la f u e r z a política d e l p r e s i d e n t e e n c u a n t o éste tiene el p o d e r de e n f r e n t a r l o s y d e c i d i r las tensiones sociales q u e se p r o d u c e n d e " Jacques Lambcrt, o¡>. cit., p. 516. " Da'niel Cosío Villegas, El sistema..., o/i. cit., p. 34. 17 Pablo González Casanova, op. cit., p. 27. " Jaime González Graf, op. cit-, p. 24.

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esas p u g n a s , " es decir, se convierte en a r b i t r o d e ellas; a d e m á s , los g r u p o s e c o n ó m i c a m e n t e poderosos y el p r e s i d e n t e están e s t r e c h a m e n te v i n c u l a d o s , 2 0 p o r q u e el presidente, al a c u m u l a r u n a f o r t u n a f a bulosa. p e r t e n e c e a la élite e c o n ó m i c a del país. E s i n d u d a b l e q u e existen g r u p o s q u e presionan al p r e s i d e n t e y n o le p e r m i t e n t o d a la libertad d e acción cjue el e j e c u t i v o desearía. I n t e r e s a n t e sería p o d e r realizar u n ensayo respecto a u n a serie d e iniciativas presidenciales sobre proyectos d e ley: e x a m i n a r el p r o y e c t o original y las r e f o r m a s q u e sufrió después del i n t e r c a m b i o d e opiniones con diversos g r u p o s ; u n e j e m p l o p o d r í a n ser las diversas fases d e la r e f o r m a fiscal q u e quiso e f e c t u a r el p r e s i d e n t e E c h e v e r r í a . 2 1 Q u i z á s e n t r e los g r u p o s d e presión m á s f u e r t e s q u e existen e n M é xico a c t u a l m e n t e , se e n c u e n t r a n los económicos, c o m o la asociación d e b a n q u e r o s d e M é x i c o , la C O N C A M I N ( c o n f e d e r a c i ó n n a c i o n a l d e c á m a r a s i n d u s t r i a l e s ) , la C O N C A N A C O ( c o n f e d e r a c i ó n n a c i o n a l d e cám a r a s d e c o m e r c i o ) y a l g u n o s g r u p o s e c o n ó m i c o s regionales c o m o el d e M o n t e r r e y , q u e influyen f u e r t e m e n t e e n las decisiones e c o n ó m i c a s del g o b i e r n o y q u e , a n t e acciones presidenciales q u e les disgust a n , t o m a n , p a r a p r e s i o n a r al presidente, m e d i d a s c o m o f a l t a d e inversiones, envío d e d i n e r o al e x t r a n j e r o y retiro d e p r o d u c t o s del m e r c a d o . 2 2 Esos g r u p o s d e asociaciones están reconocidos p o r la ley, y es la 19 20 21

Cesar Enrique Romero, op. cil., p. I. Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 12!). En este sentido véase Daniel Cosío Villegas, La sucesión

presidencial,

op. cil., p. '13. Sobre estos grupos e c o n ó m i c o s , Manuel Camacho, op. cil., p. 191, afirma: "Sus mecanismos de influencia son muy variados, pues van desde: la obtención de subsidios, la negociación de los contratos públicos, la promoción de estilos de vida y patrones de consumo; hasta la salida de capitales, la presión patronal para una solución gubernamental favorable a ellos cil un conflicto laboral, el freno a la inversión privada, las campañas de rumores, el uso localizado de la fuerza y el paro de actividades. Aunque los grupos de presión en México no podrían imponer un cambio de sistema político en el que ellos se convirtieran en el elemento dominante y liegemónico, sí han sido capaces de vetar decisiones gubernamentales que aun teniendo racionalidad en términos del sistema político perjudican a sus intereses inmediatos, como fue el caso de la reforma fiscal y de la supresión del anonimato de las acciones en 1972." A su vez, Ilcrlha Lerncr de Sheibaum y Susana Ralsky de Cimet, op. cil., p 12, manifiestan que: "La correlación de fuerzas entre el presidente y los grupos económica y políticamente fuertes tiende a ser cambiante. Cuando prevalecía la desorganización social a consecuencia de la revolución, el poder del presidente era más extenso, es decir, tenía menos limitaciones sin embargo, a medida (pie se estructuran diversos grupos de interés y presión, el presidente se enfrenta a mayores restricciones en el ejercicio de su autoridad." 22

AI.<;UNAS L I M I T A C I O N E S

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p r o p i a ley la q u e les o t o r g a r e p r e s e n t a c i ó n incluso e n ó r g a n o s d e a d m i n i s t r a c i ó n d e instituciones públicas, tal y c o m o a c o n t e c e c o n el a r t í c u l o 5 de la ley d e 1970 q u e c r e ó el i n s t i t u t o m e x i c a n o d e com e r c i o exterior. 2 - '' A su vez, la o r g a n i z a c i ó n o b r e r a del p a í s t a m b i é n p r e s i o n a . U n e j e m p l o se p u e d e d a r c u a n d o o c u r r i ó la d e v a l u a c i ó n d e la m o n e d a e n a g o s t o d e 1976. El sector e c o n ó m i c o del g o b i e r n o — s e c r e t a r í a d e h a c i e n d a y c r é d i t o p ú b l i c o y b a n c o d e M é x i c o — o p i n a r o n q u e la r e c o m e n d a c i ó n p r e s i d e n c i a l p a r a u n a u m e n t o d e salarios d e e m e r gencia, d e r i v a d o d e la d e v a l u a c i ó n , n o d e b í a e x c e d e r del 8 % si se q u e r í a n o b t e n e r de la d e v a l u a c i ó n efectos positivos p a r a la econom í a m e x i c a n a . Sin e m b a r g o , los líderes obreros p r e s i o n a r o n y n e g o c i a r o n c o n el secretario del t r a b a j o y previsión social h a s t a l o g r a r q u e la r e c o m e n d a c i ó n presidencial f u e r a del 2 3 % , lo q u e t r a j o efectos negativos p a r a la e c o n o m í a y p a r a los p r o p i o s t r a b a j a d o r e s , y f u e u n a d e las c a u s a s i n m e d i a t a s d e u n a dos meses a p e n a s después d e la p r i m e r a .

segunda

devaluación

Algo d e lo cjue E c h e v e r r í a n o p u d o h a c e r , f u e destituir a Fidel V c l á z q u e z , corno líder 2 d4 e la CTM, c o n lo q u e se h u b i e r a c u b i e r t o d e gloria " a p e r t u r i s t a " . Así, cjueda c l a r o q u e diversos g r u p o s p r e s i o n a n al p r e s i d e n t e p a r a q u e t o m e su decisión en d e t e r m i n a d o s e n t i d o ; lo q u e es m u y difícil p r e c i s a r es h a s t a d ó n d e p r e s i o n a n y h a s t a d ó n d e el p r e s i d e n t e se d e j a p r e s i o n a r , o h a s t a d ó n d e p u e d e resistir las presiones y n o p r e s tarles m a y o r a t e n c i ó n . d ] L o s d e carácter internacional, ya q u e M é x i c o es m i c a m e n t e d e p e n d i e n t e y desde el e x t e r i o r se p u e d e n q u e le a f e c t e n g r a v e m e n t e , tales c o m o la restricción fijación d e altos a r a n c e l e s a sus artículos y la libertad sus h a b i t a n t e s , a d e m á s d e m e d i d a s d e t i p o político.

u n p a í s econótomar medidas de créditos, la de trabajo de

e] L a organización no controlada, c o m o el n a c i m i e n t o del " s i n d i calismo i n d e p e n d i e n t e " , f u e r a d e las c e n t r a l e s o b r e r a s a d i c t a s al PRI y al g o b i e r n o , y q u e en p r i n c i p i o p u g n a p o r u n c a m b i o e n las reglas del j u e g o d e la o r g a n i z a c i ó n y a c t i v i d a d sindicales. f] L a prensa q u e m á s q u e u n a limitación constituye e n a l g u n o s casos u n a m o l e s t i a ; así, las p á g i n a s editoriales d e a l g u n o s p e r i ó d i c o s a u n q u e su n ú m e r o de lectores n o sea m u y g r a n d e . 23 Véase Salvador Valencia Carmona, op. cil., p. 133; Lorenzo Meyer, op. cil., pp. 20-21; Marco Antonio Alcázar, Las agrupaciones patronales en México, México, El Colegio de México, 1977, p. 130; y Carlos Arrióla, Las organizaciones empresariales contemporáneas, en Lecturas de política mexicana, México, El Colegio de México 1977, pp. 329-335. 24 Gabriel Zaid, "La alianza tripartita", en Plural, diciembre de 1975, p. 52.

RECAPITULACIÓN

RECAPITULACIÓN

Las principales conclusiones de este estudio son las siguientes: | | En los países de America Latina, el gran problema de los sistemas presidenciales, ha consistido por una parte en que el presidente debe contar con las facultades que se requieren en un país en vías de desarrollo, y por la otra, en que han de serle señaladas limitaciones para que no caiga en la arbitrariedad y se respeten las libertades de los individuos. Se ha intentado, más que limitar el poder del presidente a través de un equilibrio con el poder legislativo, ponerle límites en el tiempo. Q Así, el problema del sistema presidencial en América Latina implica el problema de todo su sistema político, y en el fondo se encuentra la vieja preocupación de cómo armonizar la libertad y el orden, la libertad y la autoridad; cómo limitar un poder que ha crecido en tal forma que determina el destino del país, y, en buena parte, las libertades de sus habitantes. • Característica de los sistemas políticos contemporáneos es el predominio del poder ejecutivo sobre los otros poderes y sobre los mecanismos de decisión política en el estado. Esta afirmación resulta cierta lo mismo en los países capitalistas que en los socialistas o comunistas. Esta afirmación resulta cierta igualmente en los sistemas presidenciales que en los cuasipresidcnciales, parlamentarios, de gabinete o de gobierno congresional. Q Las causas del fortalecimiento del poder ejecutivo son diversas de acuerdo con cada país y su situación económica, política, social, cultural; sin embargo, encontramos factores que han influido en casi todos los países en el fenómeno contemporáneo de un poder ejecutivo predominante: los problemas económicos, sociales y de planeación; los problemas de defensa y militares; su papel en las relaciones internacionales; la delegación de facultades legislativas, y el control de la opinión pública a través de los medios masivos de información. [220]

H Las causas del predominio del presidente mexicano son: a] es el jefe del partido predominante; b] el debilitamiento del poder legislativo; c] la integración, en buena parte, de la suprema corte de justicia; d] su marcada influencia en la economía; c] la institucionalización del ejército, cuyos jefes dependen de él; f] la fuerte influencia sobre la opinión pública a través de los controles y facultades que tiene respecto a los medios masivos de comunicación; g] la concentración de recursos económicos en la federación, específicamente en el ejecutivo; h] las amplias facultades constitucionales y extraconstitucionales; i] la determinación de todos los aspectos internacionales en los cuales interviene el país, sin que para ello exista ningún freno en el senado; j] el gobierno directo de la región más importante, y con mucho, del país, como lo es el distrito federal, y k] un elemento psicológico: ya que en lo general se acepta el papel predominante del ejecutivo sin que mayormente se le cuestione. • Un ejecutivo fuerte no es en sí antidemocrático, siempre y cuando esté controlado, esté subordinado al sufragio universal y sus actos estén enmarcados dentro de la ley fundamental. Q Ninguno de los aspectos que mencionan los tratadistas como matices parlamentarios en el sistema mexicano lo es, ya cjue en esos casos el presidente o el secretario de estado no son responsables políticamente ante el congreso, es decir, el congreso no los puede remover. Por ello, puede afirmarse que nuestra ley fundamental configura un sistema presidencial puro. Q No necesitan refrendo ni deben llevarlo los decretos promulgatorios de las leyes aprobadas por el congreso porque no son actos propios del presidente y éste, de acuerdo con nuestra constitución, está obligado a promulgar (publicar) las leyes. Además, por el dominio que el presidente tiene sobre los secretarios de estado, fácil le sería violar su obligación constitucional de promulgar las leyes, con sólo indicarles al secretario o secretarios respectivos que no refrenden. La práctica de que los secretarios de estado refrendan el decreto presidencial promulgatorio de leyes es más que superflua, es viciosa, y debe desaparecer. • El requisito que la constitución exige para ser presidente, de ser hijo de padres mexicanos por nacimiento, 110 debe suprimirse para abrirle las puertas de la presidencia de la república a una persona determinada, porque aparte del poco respeto que se demostraría una vez más por la constitución, lesionaría a la propia persona que así

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llegara a ser presidente, restándosele legitimidad a su elección y vuln e r a n d o la institución de la presidencia. Q] El principio de no reelección, d u r a n t e la vigencia de la actual constitución, se d e r r u m b ó al existir el caudillo con la fuerza suficiente para abolirlo; sin embargo, con todas las fallas del sistema, México se h a ido institucionalizando y el principio de no reelección ha oper a d o : a partir de la última reforma al artículo 83, se han efectuado ocho sucesiones presidenciales: cada uno de esos presidentes h a sido muy poderoso y — a pesar de los corrillos y rumores— ninguno se atrevió a reformar la constitución y lograr la reelección. D e n t r o del contexto político que vivimos, el principio de no reelección es u n a de las principales reglas de juego del sistema: la limitación al presidente en el tiempo; si esta regla se alterara, se modificaría el equilibrio sobre el cual se sustentan las bases constitucionales y extraconstitucionales de nuestro sistema político, siendo muy difícil de precisar cuáles s e r í a n las consecuencias. Q L a protesta no constituye el cargo presidencial, porque con o sin ella, el ejecutivo está obligado a guardar y hacer guardar la constitución y además sería poner la protesta por encima de las propias elecciones. L a protesta es de carácter formal, a u n q u e importante p o r q u e es la manifestación pública de la subordinación del presidente al orden jurídico. El presidente debe prestar la protesta el 30 de noviembre. Si un presidente no rinde la protesta y pasan así varios días, el congreso le debe solicitar que lo haga, y si no accediera, sería causa de respons a b i l i d a d del presidente. • Para los casos de e n f e r m e d a d del presidente se encuentra la disposición del nombramiento de un presidente interino para faltas temporales; sin embargo, este precepto no se ha empleado, y pienso que el problema está en manos del presidente, pues será únicamente él quien decida si su enfermedad merece o no la aplicación del precepto, ya que tendría que ser él quien solicitara el nombramiento del presidente interino. E n caso de salidas al extranjero tampoco h a operado el sistema de sustitución, misino que también tendría que solicitar el propio presidente. Creemos que las comunicaciones modernas hacen que aun en el extranjero el presidente pueda d a r con rapidez y agilidad sus indicaciones, por lo cjue realmente no es necesaria dicha sustitución. Respecto a la incapacidad o la inhabilidad físíca o mental del

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titular del ejecutivo, no queda más remedio que sea el congreso quien la califique. n Las diferencias entre los secretarios de estado y los jefes de departamento son: a] los primeros tienen la facultad de refrendo, los segundos n o ; b] 1,» irimeros son "altos funcionarios" y como tales gozan de fuero y son sujetos del juicio de responsabilidad política, los segundos no, y c] a los primeros se les fijan requisitos constitucionales p a r a poder ser nombrados, a los segundos no. f~~] El presidente mexicano tiene múltiples facultades, y éstas provienen cíe tres grandes fuentes: la constitución, las leyes ordinarias y el sistema político. Q El presidente no posee la facultad de veto respecto de las reformas constitucionales p o r q u e : a] el artículo 72 se refiere únicamente a las leyes o decretos de carácter federal, es decir, en aquellas que interviene el congreso de la u n i ó n ; b] las reformas constitucionales son obra del poder revisor de la constitución, órgano de jerarquía superior al congreso, ya que se encuentra ubicado entre el poder constituyente y los poderes constituidos —legislativo, ejecutivo y judicial—, y 110 puede el presidente vetar la resolución de u n órgano superior. • El inciso c) del artículo 72 requiere, p a r a poder superar el veto del presidente, un q u o r u m de las dos terceras partes del n ú m e r o total de los legisladores presentes, por las razones siguientes: a] los antecedentes del veto en las constituciones de 1824, 1836 y 1843; b] el pensamiento de la doctrina mexicana, entre ellos, Emilio Rabasa y Manuel Herrera y Lasso; c] el dictamen de la segunda comisión de constitución del congreso constituyente de 1916-1917; d] la jurisprudencia norteamericana, y e] el precedente en la realidad mexicana, pues así se ha procedido. Q La distinción entre promulgación y publicación de la ley no sólo es superfina sino que p u e d e resultar peligrosa. Si el presidente considera que no se h a n satisfecho las formalidades del proceso legislativo, será u n a razón p a r a que interponga el veto y si éste es superado, deberá prevalecer la opinión del legislativo. L a constitución n o da al presidente facultad p a r a nuevas observaciones, pues daría lugar a un segundo veto; pero lo peligroso de la distinción estriba en que el presidente podría nulificar todo el procedimiento legislativo, si a m p a r a d o en cjue no se satisficieron los requisitos de dicho pro-

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cedimiento no " p r o m u l g a " la ley. E n esta f o r m a , el proceso legislat i v o q u e d a r í a c o m p l e t a m e n t e en sus manos, y t a n n o es éste el sentido d e nuestra constitución, que ella impone la publicación ( p r o m u l g a c i ó n en la terminología del artículo 89) c o m o u n a obligación q u e no p u e d e eludir el presidente. Él tiene q u e publicar, le parezca o n o la ley, y si no lo hace es causa del juicio d e responsabilidad política. Q L a constitución autoriza al ejecutivo p a r a legislar p o r q u e : a] en épocas d e emergencia se necesitan decisiones r á p i d a s ; b] es quien c u e n t a con personal competente en el aspecto técnico, y c] los poderes legislativos se o c u p a n de las cuestiones generales, y las leyes necesitan ser precisadas, por lo q u e se d e j a esta labor en manos del ejecutivo. Q El presidente mexicano, p o r disposición constitucional, p u e d e realizar funciones legislativas en cinco supuestos: a] los casos d e emergencia, según el artículo 29; b ] las medidas d e salubridad, según la fracción xvt del artículo 7 3 ; c] los tratados internacionales, según la fracción i del artículo 76 y la x del 8 9 ; d] la facultad reglamentaria, según la fracción i del artículo 89, y, e] la regulación económica, según el segundo p á r r a f o del artículo 131. Q Las razones por las cuales el presidente h a logrado s u b o r d i n a r al p o d e r legislativo y a sus miembros, son principalmente las siguientes: a] la g r a n mayoría de los legisladores pertenecen al PRI, del cual el presidente es el jefe, y a través d e la disciplina del partido, a p r u e b a n las m e d i d a s q u e el ejecutivo desea; b] si se rebelan, lo más probable es que estén t e r m i n a n d o con su carrera política, ya q u e el presidente es el g r a n dispensador de los principales cargos y puestos en la administración pública, en el sector paraestatal, en los d e elección p o p u l a r y en el poder judicial; c] por agradecimiento, ya cjue saben q u e le deben el sitial; d] a d e m á s del sueldo, existen otras prestaciones económicas que d e p e n d e n del líder del control político, y, e] la aceptación d e q u e el p o d e r legislativo sigue los dictados del ejecutivo, lo cual es la actitud m á s c ó m o d a y la d e menor esfuerzo. P ] Las decisiones sobre los movimientos militares en caso d e guerra, están f u e r a del control judicial, ya q u e el presidente tiene la facultad d e movilizar el ejército, la a r m a d a y la fuerza a é r e a ; a n t e la suspensión de garantías — q u e es casi necesaria en caso d e guerra—,

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o t r a serie de actos del presidente también estarán f u e r a del alcance d e la revisión judicial. • I n t e r p r e t a d a c o r r e c t a m e n t e la ley f u n d a m e n t a l , el presidente n o p u e d e enviar tropas al exterior sin la autorización del congreso, p o r q u e si lo hiciera, estaría efectuando, sin t o m a r en c u e n t a al congreso, u n a decisión q u e p u e d e traer consigo la guerra, y es claro q u e la constitución r e p a r t i ó esta facultad entre los órganos políticos; es decir, p a r a q u e el presidente declare la g u e r r a se necesita la a u t o rización del congreso m e d í a n t e u n a ley. • Cuestión difícil es precisar c u á n d o p u e d e el presidente h a c e r uso d e la fuerza pública p a r a preservar la seguridad interior; u n a respuesta genérica p o d r í a ser la siguiente: existe u n a paz m í n i m a p a r a el desarrollo d é la vida c o t i d i a n a ; si ella peligra, el presidente p u e d e h a c e r uso de esta facultad. L a regla anterior es de aristas n o bien definidas, pero h a y q u e a c l a r a r q u e en el ejercicio d e la facultad a q u e nos referimos, n o se deben violar los derechos h u m a n o s . Si la situación llegase a c o n f i g u r a r u n a emergencia, el presidente tiene q u e solicitar al congreso la suspensión d e las garantías individuales, es decir, el solo criterio del presidente no es suficiente p a r a calificar lo crítico de la situación sino q u e p a r a ello se requiere la intervención del c o n g r e s o . • L a s principales atribuciones del presidente en materia de relaciones exteriores son: a] es quien representa al país a n t e el exterior; b] es quien celebra los tratados y convenciones diplomáticas con la a p r o b a c i ó n del s e n a d o ; c] es quien interpreta, abroga y d e n u n c i a los t r a t a d o s ; d] es q u i e n construye la política internacional del país: o sea, reconoce o n o reconoce a los gobiernos extranjeros, decide la r u p t u r a d e relaciones, celebra las alianzas, realiza las declaraciones de política internacional y d e t e r m i n a el sentido de la votación del país en los organismos internacionales. Q Los instrumentos p o r m e d i o de los cuales el presidente mexicano tiene en sus manos amplios y variados aspectos de la economía son muy diversos; pero entre los m á s importantes están la política monetaria, la política fiscal, la política d e precios, la política de inversión y obras públicas, la política de importaciones y exportaciones, la política d e petróleo, p e t r o q u í m i c a y gas, la política d e energía eléctrica, la política de aguas, la política forestal, la política industrial, la política turística y todo el sector d e organismos descentralizados y empresas d e participación estatal.

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• L a ley de ingresos y el presupuesto de egresos ponen en manos del presidente la política fiscal de la federación y del distrito federal y la determinación d e c u á n t o se va a gastar, en q u é se va a gastar y c ó m o se va a g a s t a r ; p a r a p o d e r solventar dichos gastos, el ejecutivo hace un cálculo a p r o x i m a d o de los ingresos q u e necesita, los q u e en su mayoría p r o v e n d r á n de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, y este cálculo lo plasmará en la ley d e ingresos. Pero, t a m b i é n en la p r o p i a ley, se hace el cálculo de los recursos q u e se necesitarán p a r a cubrir el presupuesto y que no p r o v e n d r á n de tales impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. Q En México, el congreso h a claudicado de su poder de la bolsa y h a e n t r e g a d o la política fiscal, de empréstitos, de d e u d a pública y de gasto, en m a n o s del presidente, y de antemano- h a d e c l a r a d o que n o va a ejercer las funciones d e control q u e en tales aspectos le atribuye la constitución. U n e j e m p l o de ello se e n c u e n t r a en el artículo segundo de la ley d e ingresos de la federación p a r a el ejercicio fiscal d e 1978. L o a n t e r i o r constituye u n o d e los síntomas m á s graves y a l a r m a n tes d e la subordinación d e nuestro poder legislativo al ejecutivo. • Al 30 d e j u n i o de 1976, los organismos descentralizados alcanzaron la c i f r a d e 124 y las empresas de participación estatal mayoritaria, la d e 387. Y no es sólo la cantidad lo i m p o r t a n t e , sino la calidad. Así, el presidente tiene en sus m a n o s : el aspecto d e seguridad social, a través del instituto mexicano del seguro social y el instituto de seguridad y servicios sociales d e los t r a b a j a d o r e s al servicio del e s t a d o ; la política eléctrica, a través de la comisión federal d e electricidad y varias compañías de luz y f u e r z a ; las principales comunicaciones, a través d e ferrocarriles nacionales de México y varias empresas de ferrocarriles, aeroméxico, s. a., aeropuertos y servicios auxiliares, caminos y puentes federales d e ingresos y servicios conexos, sistema de transporte colectivo, teléfonos de México, empresas d e servicios portuarios; la política de hidrocarburos, a través de petróleos mexicanos; f u e r t e injerencia en el problema habitacion a l , a t r a v é s d e INFONAVIT, el FOVISSSTE; e n a s p e c t o s f o r e s t a l e s y

fertilizantes, a través d e varios organismos de carácter forestal y guanos y fertilizantes de México, s. a . ; importante intervención en siderurgia, a través de altos hornos de México, s. a., siderúrgica Lázaro C á r d e n a s - L a s T r u c h a s , s. a., siderúrgica nacional, s. a . ; en materia de alimentos, a través d e CONASUPO, alimentos balanceados de México, múltiples ingenios azucareros, productos pesqueros mexicanos, s. a., e instituto mexicano del café.

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• El p r o c u r a d o r general de la república, de a c u e r d o con los artículos 21 y 102 constitucionales, es quien ejerce la acción penal. 0 sea. q u e en manos del presidente q u e d a el ejercicio d e esta atribución t a n delicada. E n los casos concretos, el p r o c u r a d o r decide si se «jercita o no la acción penal, y p a r a su decisión se debe basar en los elementos de convicción del p r o p i o caso; pero lo difícil d e la situación es q u e el p r o c u r a d o r decidirá discrecionalmente tal ejercicio y si no lo lleva a efecto, los interesados en q u e la persecución se c u m p l a , no p u e d e n hacer n a d a , ya q u e la s u p r e m a corte de justicia h a resuelto q u e p a r a estos casos no procede el juicio d e a m p a r o p o r q u e se privaría d e d i c h a facultad al ministerio público. D e a q u í q u e el ministerio público tenga en México el monopolio de la acción penal, a u n q u e existen algunos casos excepcionales en q u e la persecución d e los delitos la realiza u n ó r g a n o distinto. El ministerio público se p u e d e desistir de la acción penal, pero es facultad del juez i n t e r r u m p i r o no el proceso, ya q u e dicho caso, h a b i e n d o salido de la del ministerio público se e n c u e n t r a b a j o su jurisdicción. Sin embargo, en México, el ministerio público incluso se h a llegado a desistir d e la acción penal existiendo ya sentencia de primera instancia y encontrándose el caso en conocimiento de la seg u n d a instancia. Esta situación antijurídica y avasalladora del p o d e r judicial sólo c o m p r u e b a la g r a n discrecionalidad q u e el ministerio público tiene en el ejercicio y en el desistimiento de la acción penal, c u a n d o el uso de ésta no debería ser de carácter arbitrario, sino estar sujeto a normas. Q Las únicas facultades jurisdiccionales q u e posee el presidente son las q u e tiene en m a t e r i a agraria d e a c u e r d o con el artículo 27. • L a s u p r e m a corte posee cierta independencia f r e n t e al p o d e r ejecutivo, pero ¡puede afirmarse q u e esa a u t o n o m í a sufre menoscabo en los casos en q u e el ejecutivo está interesado políticamente en la resolución. • El procedimiento de destitución de miembros del poder judicial establecido en el artículo 111 v u l n e r a la independencia del c i t a d o poder y pone sobre su cabeza la espada q u e p u e d e caer a v o l u n t a d del presidente. Bien conocemos que el p o d e r legislativo no se opondrá a la ¡petición ¡presidencial: baste c o m o e j e m p l o la solicitud del 19 de diciembre de 1932. Por tanto, dichos p á r r a f o s deben desaparecer d e nuestra constitución, si queremos reforzar la a u t o n o m í a de nuestro ¡poder judicial.

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• El hecho de ser el jefe real del PRI, otorga al ])residente u n a serie de facultades situadas más allá del m a r c o constitucional, como son la designación de su sucesor, el n o m b r a m i e n t o de los gobernadores, los senadores, de la mayoría de los diputados, de los principales presidentes municipales; por ser el PRI un partido p r e d o m i n a n te y semioficial integrado por sectores, le d a al presidente control sobre las principales organizaciones obreras, campesinas, profesionales y de diversa índole —populares, en la jerga del propio p a r t i d o — que representan, c u a n d o menos hasta ahora, las organizaciones más fuertes de México. Q El presidente es el gran elector de su sucesor, sin q u e nadie lo d u d e , pero es más, ni siquiera se le critica. Por el m o m e n t o , todo hace suponer cjue se a c e p t a esta prerrogativa del presidente, sin que sea posible p o d e r decir cuál será el desarrollo de esta función presidencial o hasta c u á n d o estas reglas del juego van a f u n c i o n a r . n L a p r e g u n t a de ¿ c ó m o es posible que de la noche a la m a ñ a n a , el h o m b r e políticamente poderoso se convierta casi en sólo un ciud a d a n o más?, la podemos responder en el sentido cíe que la presidencia se h a institucionalizado, y los verdaderos instrumentos del poder en México responden al cargo del presidente y no a la pers o n a ; entre los más importantes de éstos podemos m e n c i o n a r : el apoyo de los principales sindicatos y agrupaciones campesinas y populares, el apoyo del p a r t i d o p r e d o m i n a n t e y el apoyo del ejército. Q L a responsabilidad del presidente exigida a través de un proceso implica f u n d a m e n t a l m e n t e un problema político: u n e n f r e n t a m í e n t o total y frontal entre los poderes ejecutivo y legislativo, teniendo este último la interpretación de la extensión de las cláusulas por las cuales se le exige responsabilidad al presidente; por tanto, el quid del juicio d e responsabilidad del presidente se e n c u e n t r a en si se reúnen en la c á m a r a de diputados los votos p a r a acusarlo, y si se reúnen en el senado los votos p a r a destituirlo. [2] L a frase " p o r traición a la patria y delitos graves del orden c o m ú n " contenida en el artículo 108, no se p u e d e interpretar restrictivamente, p o r q u e si no, ¿ q u é se podría hacer j u r í d i c a m e n t e ante un presidente q u e aboliera el sistema republicano y decidiera reelegirse, q u e suprimiera al p o d e r legislativo o judicial, el sistema federal o las garantías constitucionales? Contestar que n a d a se p u e d e hacer, equivale a manifestar cjue la constitución es u n a serie de declaraciones sin vigencia, o vigentes

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conformes a la v o l u n t a d presidencial; esto n o es posible en u n sistema constitucional: la n o r m a constitucional establece la sanción correspondiente en caso de ser violada. L a constitución prevé los procedimientos p a r a su p r o p i a defensa. E n consecuencia, la frase en cuestión hay q u e interpretarla en el sentido d e q u e el presidente es responsable si r o m p e o t r a t a d e romp e r el o r d e n constitucional, o si n o c u m p l e sus obligaciones constitucionales y este incumplimiento q u i e b r a el sistema d e gobierno. Desde luego q u e d i c h a r u p t u r a y tal incumplimiento tienen q u e ser m u y graves, y d e seguro el congreso n o se a t r e v e r á a iniciar u n juicio d e responsabilidad si 110 h a n causado conmoción nacional y si 110 se siente respaldado p o r la opinión pública. Exigir responsabilidad a u n presidente es algo serio, con lo q u e 110 se p u e d e jugar, p e r o si n o q u e d a otro remedio p a r a preservar el sistema constitucional y legal del país, h a y q u e hacerlo. 1~~1 Las facultades q u e la constitución confiere al p o d e r legislativo respecto al ejecutivo c o m o controles políticos o q u e p u e d e n convertirse en controles políticos son: a ] el p o d e r d e la bolsa; b] la ratificación de d e t e r m i n a d o s actos; c] el juicio político de responsabilidad; d j las sesiones extraordinarias, y, e] las facultades implícitas. • Algunos de los principales límites al g r a n p o d e r del presidente en México son: a] el t i e m p o ; b] el p o d e r judicial f e d e r a l ; c] los g r u pos de presión; d] los d e carácter internacional; c] la organización 110 controlada, y, f] la prensa.

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