DIPLOMATURA EN DERECHO ADMINISTRATIVO IBEROAMEICANO CURSO 2016/2017
Profesora Almudena Fernández Carballal
INTRODUCCIÓN A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
El orden jurisdiccional contencioso-administrativo constituye la garantía judicial específica de la protección de los derechos del ciudadano frente a la actuación de los poderes públicos y de la conformidad de su actuar a la Ley y al Derecho. Es, por ello, que, desde la perspectiva de efectividad de las garantías de los ciudadanos frente a los poderes públicos y de la materialización del principio de legalidad, la regulación de la jurisdicción contencioso-administrativa es una norma determinante de un Estado de Derecho.
I.
ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DE LA REGULACIÓN ACTUAL.
En España rige desde 1998 una nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Administr ativa (en adelante, LJCA) que derogó a la anterior de 1956, cuya calidad técnica ha sido unánimemente reconocida. Esta Ley de 1956 sentó las
bases de la justicia contencioso-administrativa en Estado español. Sus rasgos fundamentales han sido definidores del actual sistema de justicia administrativa. En síntesis pueden señalarse los siguientes: -
Generalizó el control judicial de la actividad administrativa. Se someten a la revisión jurisdiccional también los actos administrativos de contenido discrecional, aunque, en contraposición, quedaban al margen de
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la jurisdicción los llamados actos políticos del gobierno, así como el conocimiento de determinadas materias establecidas por ley. -
Ratificó el carácter judicial de lo contencioso-administrativo. Este orden jurisdiccional, aunque especializado por razón de la materia, quedaba integrado plenamente y contribuía a conformar el poder judicial.
-
Introdujo el principio de especialización de los magistrados de este orden jurisdiccional jurisdiccional. Este aspecto fue determinante del éxito de la ley, al propiciar la existencia de un colectivo judicial dotado de especiales conocimientos en la materia, lo que permitió la aparición de una jurisprudencia jurisprudenc ia novedosa en la introducción introducció n de técnicas de control y de elevada calidad técnica.
Asimismo, Asimism o, esta Ley: a)
Permitía la impugnación de disposiciones disposicione s administrativas administrati vas de carácter general.
b)
Se hacía eco de una concepción espiritualista del proceso y, por ello, asumía la instrumentalidad de las formalidades formalidades procesales en relación con la efectividad de la fiscalización judicial, a fin de reducir las declaraciones de inadmisibilidad del recurso.
c)
Estableció la posibilidad de litigar en defensa no solo de derecho subjetivo sino también de un interés directo.
d)
Introdujo la desviación de poder como vicio del fin de los actos administrativas susceptible de producir su anulación.
e)
Estableció
un
proceso
relativamente
sencillo
haciendo
constar
expresamente que el recurso contencioso-administrativo constituye una primera instancia judicial en la que resulta plenamente admisible la existencia de una fase probatoria.
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la jurisdicción los llamados actos políticos del gobierno, así como el conocimiento de determinadas materias establecidas por ley. -
Ratificó el carácter judicial de lo contencioso-administrativo. Este orden jurisdiccional, aunque especializado por razón de la materia, quedaba integrado plenamente y contribuía a conformar el poder judicial.
-
Introdujo el principio de especialización de los magistrados de este orden jurisdiccional jurisdiccional. Este aspecto fue determinante del éxito de la ley, al propiciar la existencia de un colectivo judicial dotado de especiales conocimientos en la materia, lo que permitió la aparición de una jurisprudencia jurisprudenc ia novedosa en la introducción introducció n de técnicas de control y de elevada calidad técnica.
Asimismo, Asimism o, esta Ley: a)
Permitía la impugnación de disposiciones disposicione s administrativas administrati vas de carácter general.
b)
Se hacía eco de una concepción espiritualista del proceso y, por ello, asumía la instrumentalidad de las formalidades formalidades procesales en relación con la efectividad de la fiscalización judicial, a fin de reducir las declaraciones de inadmisibilidad del recurso.
c)
Estableció la posibilidad de litigar en defensa no solo de derecho subjetivo sino también de un interés directo.
d)
Introdujo la desviación de poder como vicio del fin de los actos administrativas susceptible de producir su anulación.
e)
Estableció
un
proceso
relativamente
sencillo
haciendo
constar
expresamente que el recurso contencioso-administrativo constituye una primera instancia judicial en la que resulta plenamente admisible la existencia de una fase probatoria.
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f)
Limitó la posibilidad de suspender los fallos judiciales que sólo cabían por causas tasadas y excepcionales.
Esta Ley de 1956, aunque precursora de algunos principios democráticos que luego recogería la Constitución española de 1978, era tributaria del tiempo
histórico en que fue dictada, de limitación del Estado de Derecho. Sin embargo, y como consecuencia de una interpretación progresiva por la doctrina y la práctica judicial y a reformas puntuales en su articulado se logró que su texto estuviese vigente hasta un tiempo relativamente próximo. Hay que decir que existían razones objetivas que impulsaban a su
reforma.
Resultaba necesario positivizar en una Ley el nuevo marco constitucional
donde se proclama como Derecho fundamental el de la tutela judicial efectiva e interiorizar el trascendental cambio que en la estructura territorial ha experimentado el Estado español, ahora profundamente descentralizado, lo que repercute en la organización y planta jurisdiccional. Pero es forzoso reconocer que, más bien, la urgente reforma procesal del contencioso tuvo sus principales motores en circunstancias ajenas al estricto texto de la Ley y que se relacionaban con una situación de bloqueo de la
Justicia administrativa ante una saturación de asuntos que provocaba retrasos y dilaciones extremas en la resolución de las causas. Concurrían una serie de circunstancias que ponían en gravísimo riesgo la eficacia social de de la jurisdicción. Así se producía una situación de bloqueo de la casi totalidad de los tribunales de lo contencioso-administrativo. Estos eran incapaces de resolver todas las demandas de justicia que le planteaban los ciudadanos, acumulándose progresivamente un mayor número de recursos sin resolución. Esta tesitura, en la que era inferior el número de sentencias que se dictaban al de nuevos recursos que se formalizaban, provocaba una frustración de las expectativas de justicia de los ciudadanos y favorecía un clima de inmunidad administrativa al retrasarse extraordinariamente en el tiempo la fiscalización judicial en detrimento del ciudadano dada la ejecutoriedad del acto administrativo.
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Todas estas circunstancias incidieron en la necesidad de reformar la Jurisdicción contencioso-administrativa cuya regulación actual se expone seguidamente.
II.
CARACTERES DE LA REGULACIÓN VIGENTE
1. Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa a) Materias y cuestiones cuyo conocimiento corresponde a la JCA La literalidad del artículo 106 de la Constitución al referirse a la “actuación administrativa” como objeto del control jurisdiccional se refleja en la cláusula general de atribución de jurisdicción del art.1. párrafo primero de la nueva LJCA, que reemplaza el concepto más restringido de “acto” por el de “actuación” . A la jurisdicción contencioso-administrativa le corresponde, pues, el control de la “actuación” de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo. El empleo del término “actuación” permite extender el radio de acción de este orden jurisdiccional no sólo a la actividad formalizada de la Administración que se materializa en la emisión de actos administrativos- sino englobar también los supuestos de inactividad administrativa y de vía de hecho. Con ello se pretende superar una concepción puramente
revisora de
la
Jurisdicción limitada a conocer únicamente de los recursos planteados respecto de un concreto acto administrativo objeto de impugnación. El carácter revisor de la JCA implica que el enjuiciamiento de la validez de los actos administrativos deba efectuarse desde la perspectiva exclusiva de los precedentes obrantes en el expediente administrativo en cuyo seno fue emanado el acto en cuestión. La actuación judicial se limitaría a una fiscalización abstracta de la legalidad de un acto administrativo efectuando una declaración objetiva (un proceso al acto ) sin considerar el plano subjetivo de los derechos e intereses legítimos de los recurrentes. En una vertiente práctica, la naturaleza de la JCA como revisora supone la necesidad de la existencia de un acto administrativo previo y conlleva excluir
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la posibilidad de que la JCA se pronuncie sobre cuestiones que no hubiesen sido planteadas ante la Administración o ésta no se hubiera pronunciado de modo expreso (en sus orígenes, incluso se excluía la posibilidad de proponer prueba en el proceso contencioso-administrativo salvo para revisar la realizada por la Administración). La superación del carácter revisor implica que en la medida en que un particular brinde a la Administración pública la oportunidad de formular una declaración acerca de sus pretensiones ha de entenderse satisfecha plenamente la exigencia procesal del acto previo. No obstante, debe tenerse en cuenta que no procede el examen de actos administrativos diferentes de los impugnados e identificados en el escrito de interposición, siendo necesario un
acto
administrativo
previo
lo
que
impide,
por
ejemplo,
plantear
pretensiones para prevenir agravios potenciales o de futuro. Asimismo, las rigideces de la naturaleza revisora de la JCA se manifiestan en en el instituto de la desviación procesal ( mutatio libelli ). Ante la JCA es factible la modificación de los fundamentos de la pretensión pero no el cambio de esta última ni, mucho menos, la alteración del acto administrativo impugnado, introduciendo una cuestión nueva no planteada con anterioridad en la vía administrativa. Si ello se produce se está ante una desviación procesal que supone la inadmisibilidad de nueva pretensión introducida. En el preámbulo de la Ley actual se resalta el propósito de “superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración” . La Ley, en su intento de garantizar el principio de sometimiento pleno de los poderes públicos al ordenamiento jurídico, ha extendido el alcance y los límites de esta jurisdicción. De un lado, y en una vertiente objetiva, al conocimiento de este orden jurisdiccional se someten los tradicionalmente llamados “actos políticos del gobierno” ; en este sentido, en la nueva regulación cualquiera que sea el tipo de acto de que se trate quedan
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sujetos a fiscalización judicial el control de la protección de los derechos fundamentales, así como la determinación de las indemnizaciones que resultaren procedentes y los elementos reglados de aquéllos. De otro lado, se ha clarificado el ámbito subjetivo sobre el que incide la
Jurisdicción . La misma también afecta a órganos públicos que no forman parte de la Administración cuando los actos y disposiciones que puedan emanar de los mismos son materialmente administrativos tanto por su contenido como por sus efectos. El art.1.3 atribuye a esta Jurisdicción el conocimiento de las pretensiones procesales que se deduzcan en relación con “los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos a Derecho público” adoptados
por
los
órganos constitucionales o de las
Comunidades Autónomas que no formen parte de la Administración Pública (Cámaras Parlamentarias, Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo e instituciones análogas de las Comunidades Autónomas). Igualmente, le corresponde el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos y disposiciones del Consejo General
del Poder Judicial y la actividad administrativa de los actos de gobierno de los Jueces y Tribunales y también de aquellas pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de la Administración Electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. En efecto, los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público de los órganos constitucionales del Estado (y sus análogos en las Comunidades Autónomas), así como de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales y la actuación de la Administración electoral pueden ser enjuiciados por esta Jurisdicción. También queda sujeta a la misma la actuación de personas ajenas a la Administración que desarrollen potestades o funciones públicas, como es el caso de las corporaciones de derecho público (por ejemplo, colegios
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profesionales, comunidades de regantes, cámaras de comercio, etc.) y de los
concesionarios de servicios públicos cuando éstos ejerciten potestades públicas . La Jurisdicción contencioso-administrativa fiscaliza, asimismo, la potestad
reglamentaria (esto es, las disposiciones administrativas de rango inferior a la Ley), la contratación administrativa, tanto los contratos administrativos como los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación del sector público y la responsabilidad
patrimonial de las Administraciones públicas la cual, salvo cuando aquélla proceda de la comisión de un ilícito penal, se unifica en esta Jurisdicción cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que derive aun cuando en la producción del daño las administraciones públicas concurran con particulares o la administración generadora de la lesión cuente con un seguro de responsabilidad patrimonial. b) Cuestiones excluidas Ahora bien, no corresponde a este orden jurisdiccional aquellas cuestiones expresamente atribuidas a otras jurisdicciones (civil, penal o social) aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración Pública. Tampoco corresponde a la JCA el recurso contencioso-disciplinario militar, que es propio de la Jurisdicción Militar; y, finalmente, excede de la JCA la resolución de
los
conflictos
de
jurisdicción
entre
los
órganos
judiciales
y
la
Administración pública (cuya resolución corresponde a un Tribunal de Conflictos de composición mixta entre Magistrados y Consejeros de Estado) y de los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración, que corresponde resolver internamente a la m isma. c) Cuestiones prejudiciales e incidentales La competencia de los órganos de la JCA se extiende también al conocimiento de cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo pero que se relacionan con un recurso contenciosoadministrativo que tramitan (por ejemplo, un recurso en el que la cuestión
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principal del proceso se contrae a la legalidad de una licencia de obras y se efectúa un pronunciamiento sobre la titularidad de una calle). En estos casos las decisiones sobre estas cuestiones no producen efectos fuera del proceso y no vinculan al orden jurisdiccional correspondiente. Sin embargo, no pueden resolverse ni tan siquiera con ese carácter inciditer tantum las cuestiones de carácter penal o constitucional y lo dispuesto en Tratados Internacionales. d) Carácter improrrogable de la Jurisdicción La JCA es improrrogable, no pudiendo conocer de cuestiones que no le competan. En caso de que se someta en este orden jurisdiccional una cuestión impropia del mismo, el órgano judicial, de oficio y previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes personadas, resolverá motivadamente sobre la falta de jurisdicción e indicará el concreto orden jurisdiccional que se estime competente a fin de que el recurrente pueda personarse en el mismo.
2.
Organos de la JCA
Integran la JCA los siguientes órganos jurisdiccionales: -
Juzgados de lo Contencioso-Administrativo
-
Juzgados Centrales de lo C-A
-
Salas de lo C-A de lo Tribunales Superiores de Justicia
-
Sala de lo C-A de la Audiencia Nacional
-
Sala de lo C-A del Tribunal Supremo La determinación de sus competencias viene detallado en la LJCA (arts.6 a 12).
3.
Las partes procesales
El recurso contencioso-administrativo es un juicio entre partes procesales enfrentadas. La parte activa, normalmente un particular, salvo excepciones
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como en el caso de un litigio entre Administraciones Públicas o ante un recurso de lesividad, debe ser una persona física o jurídica que ostentando
capacidad jurídica suficiente cuente con un interés legítimo que le permita plantear una acción judicial en la que deberá actuar debidamente representado por procurador o, en su caso, abogado (sin perjuicio de las posibilidades de autorepresentación reconocidas a los funcionarios públicos). Por su parte, la legitimación pasiva corresponderá a las administraciones públicas o poderes públicos cuya actividad se dirija el recurso y también a las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieren quedar afectados por las estimaciones de las pretensiones del demandante. También existe un régimen específico de legitimación pasiva para el caso de (i) entidades sujetas a fiscalización de una administración pública; (ii) aseguradoras
de
una
administración;
(iii)
resoluciones
de
órganos
administrativos que resuelvan recursos especiales o reclamaciones en materia de contratación del sector público; (iv) cuando se ejerciten pretensiones fundadas en la ilegalidad de una disposición general en la que se considerará como parte demandada a la administración pública autora de la misma aunque no proceda de ella la resolución recurrida. a) Capacidad procesal En materia de capacidad no existe una regulación especial en el orden contencioso resultando de aplicación lo previsto con carácter general en la legislación procesal civil, si bien se amplían sus previsiones. Efectivamente, también pueden intervenir ante la misma los menores de edad (que pueden defender derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela) y aquellas entidades que siendo aptas para ser titulares de derechos y obligaciones no se integren en estructuras formales de las personas jurídicas (como son los grupos de
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afectados,
uniones
sin
personalidad
o
patrimonios
independientes
o
autónomos) cuando una Ley lo declare expresamente. El art.18 LJCA dispone textualmente: Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo, además de las personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones, al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente. b) Legitimación Disponer de la debida capacidad procesal es un requisito necesario pero no suficiente para intervenir válidamente ante la JCA. Se precisa que quien intervenga en un proceso tenga un vínculo o conexión con el objeto del mismo, de tal forma que la resolución que se adopte afecte de alguna manera a su esfera jurídica. Sobre la legitimación se establece como regla la necesidad de un interés legítimo como base de la acción judicial emprendida. A tal efecto, resulta necesario razonar en cada supuesto concreto la conexión existente entre la pretensión que constituye el objeto del proceso y la esfera de derechos e intereses del particular afectado por la acción administrativa que impugna. En este sentido, el art.19.1.a) de la LJCA sienta la regla general según la cual está
legitimado
para
actuar
en
el
orden
jurisdiccional
contencioso-
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administrativo “las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo”. La jurisprudencia interpreta esta exigencia en un doble sentido, positivo y negativo: o
positivo, en cuanto el interés debe ser
real y actual, no
admitiéndose
supuestos
legitimación
para
prevenir
agravios
potenciales o de futuro respecto de los que no se sabe si podrán acaecer; o
negativo, pues el interés legítimo no puede confundirse con el mero
interés objetivo del recurrente en que se respete la legalidad. La LJCA también regula lo que se conoce como “legitimación corporativa” conforme a la cual están legitimados para intervenir en este jurisdicción las corporaciones, sindicatos, grupos y entidades que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos; e, igualmente, prevé un supuesto especial de ampliación de la legitimación activa para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres. Existen, asimismo, en la LJCA supuestos particulares de legitimación -como es el caso de la que rige en los recursos que enfrentan entre sí a las diferentes administraciones públicas, o el reconocimiento de legitimación al Ministerio Fiscal- e, incluso, prohibiciones de recurrir pues no pueden interponer recurso contra los actos de una Administración a los órganos de la misma, así como a los miembros de sus órganos colegiados (salvo autorización expresa por Ley). Finalmente debe destacarse el supuesto especial de legitimación reconocida a “cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes ”. En efecto, en determinados ámbitos las leyes sectoriales reconocen una legitimación universal a cualquier persona otorgándose una acción popular en la que no es necesario acreditar la
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existencia de interés alguno. Pueden citarse como ejemplos los que se refieren a la protección de la legalidad urbanística, cumplimiento de la legislación de patrimonio histórico o la observancia de la legislación de costas. c) Representación y defensa de las partes En lo que atañe a la representación y defensa de las partes, se establece una diferencia según se actúe ante órganos colegiados o unipersonales (juzgados). En el primer caso, la intervención de abogado y procurador es obligatoria, mientras que ante los juzgados la intervención de procurador es potestativa para las partes. Los funcionarios públicos pueden comparecer por sí mismos en cuestiones de personal que no impliquen la separación del servicio.
4.
Objeto de la JCA.
Como ya se dijo, la LJCA pretende superar la concepción tradicional del contencioso-administrativo como un proceso al acto y persigue que el ciudadano pueda obtener la tutela judicial efectiva frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración. La materialización de este propósito
ha
supuesto
la
ampliación
de
la
actividad
administrativa
impugnable. En la actualidad ésta comprende tanto los actos administrativos, expresos y presuntos, y a los reglamentos o disposiciones de carácter general, como la inactividad material de la Administración o su actuación material en vía de hecho, es decir, carente de cobertura jurídica formal. a) Recurso contra actos administrativos, expresos o presuntos Conforme a lo dispuesto en los arts. 25 y 31 LJCA, el demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y la anulación de los actos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
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En efecto, el recurso puede dirigirse frente a actos administrativos de los poderes públicos (no solo de la Administración Pública, strictu sensu), ya sean emitidos de forma expresa o los considerados como presuntos. La admisión del recurso contencioso se condiciona, en primer término, a que estos actos hayan puesto fin a la vía administrativa, bien por ser dictados por un órgano o autoridad que no tenga superior jerárquico (un alcalde o el rector de una universidad pública, por ejemplo) o por haber agotado los recursos administrativos que resulten exigibles para llegar a ese estado; y, en segundo término, a que sean definitivos o de trámite si, en este último
caso, son cualificados por las consecuencias que provocan (es decir, como se indica en la LJCA, deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar un procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos).; y, en tercer lugar, a que los actos objeto de impugnación no sean confirmatorios o que reproduzcan otros anteriores consentidos y firmes. En efecto, art.28 condiciona la válida admisión del recurso a que el mismo no se dirija contra actos que sean reproducción de otros anteriores y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. b) Recursos contra disposiciones administrativas de carácter general El recurso contencioso-administrativo procede, asimismo, para determinar la validez o nulidad de una disposición administrativa de carácter general. El enjuiciamiento de una disposición de esta naturaleza puede producirse de una forma directa –mediante la impugnación del contenido de la disposición en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la misma- o indirecta cuando, con ocasión del planteamiento de un recurso dirigido contra un acto administrativo, se cuestione la norma en que dicho acto se apoya o le presta cobertura. La sentencia estimatoria de un recurso directo contra una disposición de carácter general anulará y dejará sin efecto aquélla con efectos erga omnes,
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y, normalmente, ex tunc , es decir, desde la fecha de su aprobación. El órgano judicial no podrá, sin embargo, determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos que se dicten en sustitución de los anulados. En la impugnación indirecta, la jurisprudencia mayoritaria se inclina por considerar que el recurso no puede fundarse en estos casos en supuestos defectos de forma o de procedimiento en la aprobación de la disposición general cuestionada. A fin de evitar pronunciamientos judiciales dispares sobre la validez de una norma cuestionada en un recurso indirecto, se ha introducido la denominada
cuestión de ilegalidad. Esta cuestión procede en aquellos casos en los que el órgano judicial que resuelve la litis mediante sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de una disposición general aplicada no ostente competencia para declarar su anulación. Mediante su planteamiento (de la cuestión de ilegalidad) se remite a las partes al Tribunal competente para conocer dicha disposición, quien determinará la validez o nulidad de la disposición controvertida. A tal efecto se dispone que, si el órgano judicial competente para conocer del recurso contra el acto lo fuera también para conocer de un eventual recurso directo contra el reglamento que considera ilegal, debe declarar la nulidad (o, en su caso, la plena validez) de la disposición general. Si se trata del Tribunal Supremo, podrá anular cualquier disposición general cuando conozca, en cualquier grado, de un recurso indirecto. La cuestión de ilegalidad se plantea mediante auto y una vez dictada sentencia firme en el asunto de origen, lo que supone que la sentencia que recaiga sobre la cuestión de ilegalidad no afectará a aquella decisión judicial previa. c) Los recursos contra la inactividad administrativa La LJCA ha introducido en el orden contencioso-administrativo una pretensión de condena que permite al ciudadano obtener una prestación material o jurídica debida por la Administración.
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Este mismo resultado se lograba anteriormente por otra vía, como era la de formular una solicitud que iniciase un procedimiento, formalizando de esta forma la inacción de la Administración que se veía obligada a resolver expresamente la solicitud o, de no hacerlo, la resolución se generaba presuntamente. Ahora, sin embargo, lo que la Ley procura es centrar el objeto del proceso en la propia inactividad y no en el acto administrativo que pudiera resultar de la misma por haberlo tenido que forzar el propio ciudadano. Con otras palabras, se trata de posibilitar un control directo de la inactividad, de modo que el objeto del proceso es la inactividad de la Administración y no la desestimación presunta de una solicitud inicial. En efecto, no se trata en este caso de la inactividad formal, consistente en la falta de resolución o de tramitación de un procedimiento administrativo, puesto que, en tal caso la inactividad se traduce en un acto presunto por silencio administrativo, recurrible en la vía jurisdiccional. De lo que se trata, a través de este cauce impugnatorio, es de recurrir una inactividad material, es decir, el incumplimiento de la Administración de un deber de dar o hacer algo. El art. 29 Ley Jurisdiccional contempla dos supuestos en que puede ejercitarse esta pretensión. El primero cuando la Administración, en virtud
de una norma, acto, contrato o convenio administrativo esté obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella podrán reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si transcurridos tres meses no se hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no se hubiere llegado a un acuerdo con los interesados podrá formularse recurso contencioso-administrativo. Se exige, no obstante, la interposición de una reclamación previa para que la Administración ponga fin a su inactividad y proceda a dar cumplimiento a la prestación a la que está obligada, de modo que transcurridos tres meses desde la reclamación sin haberse obtenido contestación, administrativo.
los
interesados
pueden
deducir
recurso
contencioso-
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El segundo supuesto se produce cuando la administración no ejecute sus
actos firmes. En este caso los afectados podrán solicitar su ejecución y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición deducir recurso contencioso-administrativo. La Ley remite la sustanciación de esta pretensión por un procedimiento singular como es el abreviado, al que más adelante se hará referencia. En ambos casos resulta necesario que el ciudadano requiera a la
Administración a que efectúe la actuación debida. Ahora bien, la finalidad de esta interpelación a la Administración persigue “ dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y evitar la intervención judicial ”, sin que pueda considerarse que la falta de estimación de dichas reclamaciones “constituyen auténticos actos administrativos, expresos o presuntos ”. Dicha reclamación al órgano administrativo que permanezca inactivo no debe confundirse con una solicitud en sentido formal, es decir, con la forma de iniciación de un procedimiento, ni la desatención del requerimiento con un “acto presunto”. Lo que se persigue por medio de esta reclamación –a modo de interpellatio- es la de evitar el proceso cuando la Administración no ha cumplido por motivos distintos a su falta de voluntad de cumplimiento. La efectividad de este tipo de recurso se encuentra limitada, sin embargo, a
que figure predeterminada –bien por norma, por contrato o convenio o por acto anterior- la actuación que la Administración debe llevar a cabo, vedándose a los órganos judiciales “ sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho ”, en expresión tomada del preámbulo de la Ley. Debe observarse que en todos lo casos se trata de condenar a la Administración “en los concretos términos en que estén establecidas ” sus obligaciones. Los Jueces y Tribunales, pues, no se verán en la tesitura de tener que sustituir a la Administración, porque los términos de su cumplimiento se desprenden objetivamente de la norma, del acto, del contrato o del convenio.
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d) El recurso contra la actuación material en vía de hecho La otra de novedad que incorpora la LJCA es la posibilidad de reaccionar en vía contencioso-administrativa contra actuaciones que supongan vía de hecho. Se trata de poner fin a aquellas actuaciones materiales de la
Administración que carezcan de la necesaria cobertura jurídica y lesionen derecho o intereses legítimos de cualquier clase. En estas situaciones de pura actuación material no amparada en un acto o en una decisión administrativa previa formalizada jurídicamente, el carácter revisor logró durante largo tiempo que el conocimiento de estas cuestiones se remitiese a la jurisdicción civil, por la vía de admisión de interdictos contra la Administración pública. La superación de esta visión reducida del proceso contencioso-administrativo se produjo a través del reconocimiento por parte del Tribunal Constitucional de la vía de hecho como actuación material de la Administración “no amparada siquiera aparentemente por una cobertura jurídica
pero
comprensible
en
la
genérica
expresión
“actos
de
la
Administración Pública sujetos al Derecho administrativo ” que empleaba la anterior Ley jurisdiccional. En estos casos se prevé la posibilidad de formular potestativamente una
interpelación a la Administración autora de la vía de hecho, o bien deducir directamente recurso judicial. Respecto de este requerimiento, el mismo tiene, como ya se ha apuntado, naturaleza potestativa, si bien su formulación tiene incidencia respecto del régimen de plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo por cuanto se señalan dos plazos distintos -de diez y veinte días- para deducir recurso contencioso-administrativo según haya existido o no requerimiento. Pues bien, si se opta por no requerir previamente a la Administración para que proceda al cese de la vía de hecho, los interesados disponen de un breve plazo de veinte días a computar “ desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho ” para interponer el recurso.
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En el caso de formular requerimiento éste puede tener lugar mientras persista la vía de hecho, sea cual sea el tiempo transcurrido desde que se inició. Transcurridos diez días sin que se haya atendido la intimación dispondrá de otros diez días para interponer recurso contencioso-administrativo.
5.
Pretensiones de las partes
a) Pretensiones admisibles en la JCA En una definición clásica del proceso, éste se concibe como una institución jurídica de satisfacción de pretensiones. En la JCA el objeto del proceso lo constituyen las pretensiones de las partes, si bien la actividad administrativa impugnada (acto, disposición, inactividad o vía de hecho) es el soporte en la que se asentará la formulación de aquellas pretensiones. De conformidad con el art.31.1 de la LJCA, el demandante puede pretender la declaración de no ser conforme a Derecho y, en consecuencia, la anulación de los actos y disposiciones impugnados. Además de esa pretensión de naturaleza declarativa, también podrá pretenderse el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que se haya visto afectada por la actuación administrativa impugnada mediante la adopción de aquellas medidas que procedan para el pleno restablecimiento de la misma, “entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda”. En el caso de que el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración, el demandante podrá pretender que el órgano judicial condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que éstas estén establecidas. Por su parte, si el objeto del recurso lo constituye una actuación material en vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, se ordene el cese de dicha situación y se adopten las medidas oportunas para restablecer la situación jurídica vulnerada (incluida la indemnización de daños y perjuicios cuando así proceda).
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Hay que advertir, no obstante, que no se puede pretender del órgano
judicial que adopte decisiones en sustitución de la Administración en aquellos aspectos no preconfigurados por el Derecho y que, por ello, supongan el ejercicio de una potestad discrecional. En este sentido, el art.71.2 de la LJCA prohíbe a los órganos judiciales determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni tampoco determinar el contenido discrecional de los actos anulados. b) Aplicación del principio de congruencia La pretensión formulada en el proceso delimita los términos del debate procesal y fija los límites del fallo judicial. El art.33 de la LJCA establece que los órganos judiciales “ juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición ”. Por lo tanto, las sentencias han de ser congruentes con las pretensiones deducidas por las partes en el seno del proceso. Ello no impide que si el Juez o Tribunal en el momento de dictar sentencia considere que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente por las partes, al existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundamentar el recurso o la oposición, pueda exponerlo ante las propias partes mediante providencia y advirtiendo que no se prejuzga el fallo definitivo, concediéndoles un plazo de diez días para que formulen las alegaciones que estimen oportunas, antes de pronunciar el fallo. Este mismo modus operandi ha de observarse si, impugnados directamente preceptos concretos de una disposición general, el Tribunal entendiera necesario extender el enjuiciamiento a otros de la misma disposición por razones de conexión o consecuencia con los preceptos recurridos. En suma, si no se quiere incurrir en alguna de las distintas modalidades de incongruencia, la resolución judicial no puede otorgar ni más o algo distinto de
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lo que se les haya pedido por las partes en el proceso al ejercer sus pretensiones
(incongruencia
ultra
petita
o
extra
petita) ni dejar de
pronunciarse sobre alguna de las pretensiones (incongruencia citra petita), no siendo bastante para que no aparezca un vicio de incongruencia, con que exista una respuesta adecuada con la súplica de los escritos de demanda y contestación sino que se extiende a la fundamentación empleada por aquéllas. Ahora bien, y como señala el Tribunal Constitucional, la exigencia de
congruencia con las resoluciones judiciales alcanza a los hechos, a las peticiones de las partes y a los motivos expuestos, pero no al derecho aplicable cuyo conocimiento, según el conocido aforismo “ iura novit curia”, no viene dado al órgano judicial por el que aleguen las partes. c) Acumulación En un mismo proceso el demandante podrá instar diferentes pretensiones que se relacionen con la misma actuación recurrida. También podrá solicitar que en un mismo proceso se acumulen pretensiones que se relacionen con varios actos,
disposiciones
o
actuaciones
cuando
unos
sean
reproducción,
confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier tipo de conexión directa. No obstante, si el secretario judicial no estima apropiado la acumulación por no apreciar aquella conexión directa, lo pondrá en conocimiento del tribunal quien, en su caso, ordenará que el recurrente interponga por separado los distintos recursos otorgándole un plazo de treinta días para ello. d) Ampliación del recurso Una vez iniciado un proceso y luego se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde con el recurso una conexión directa, se podrá solicitar la ampliación del recurso a fin de incluir a esta nueva actuación.
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Este mismo proceder ha de seguirse cuando interpuesto el recurso contra un acto presunto por silencio administrativo y mientras se tramita el proceso recayese una resolución expresa y tardía sobre el asunto y, lógicamente, le interesase al demandante mantener el recurso. La LJCA ha introducido una previsión específica para hacer frente a los llamados “actos en masa”, es decir, aquéllos que, por afectar a un número extenso
de
destinatarios
en
condiciones
muy
similares,
provocaban
generalmente un aluvión de recursos judiciales y el correlativo número de procesos muchas veces innecesarios por correlativos. El art.37 de la LJCA permite al órgano judicial que, en aquellos casos en que existe una pluralidad de recurrentes contra una misma actuación o contra actuaciones que guardan entre sí una conexión directa, pueda acordar, previa audiencia a las partes, la acumulación de los recursos a fin de poder resolverlos conjuntamente en una misma sentencia. Otra posibilidad, en el caso de los actos en masa, consiste no en proceder a su acumulación, sino tramitar uno o varios de estos recursos con carácter preferente y suspender la tramitación de los demás hasta que recaiga sentencia en los primeros. De esta sentencia se dará cuenta a todas las partes afectadas por la suspensión que bien podrán interesar la continuación del procedimiento, desistir del recurso o solicitar la extensión de los efectos de aquella sentencia.
6. La regulación de las medidas cautelares. La larga duración de los procesos contencioso-administrativos unido a la ejecutividad inherente a las decisiones administrativas puede suponer que cuando se obtenga sentencia la situación causada por la actuación recurrida sea irreversible o que el derecho vulnerado no pueda restituido en su integridad. Se trata de hacer efectiva la máxima según la cual la necesidad de acudir al proceso para obtener la razón no puede perjudicar a quien tiene la razón.
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Pues bien, con el propósito de evitar que el recurso que se promueva
acabe perdiendo su finalidad legítima, la Ley parte de considerar a la justicia cautelar como parte integrante del derecho a la tutela judicial efectiva. Ello supone que “ la adopción de medidas provisionales que –permitan asegurar el resultado del proceso- no debe contemplarse como una excepción, sino como facultad que el órgano judicial puede ejercitar siempre que resulte necesaria”. Estas medidas no se limitan a la suspensión del acto administrativo impugnado. Así se establece que “l os interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia ”. Caben, por ello, cuantas medidas sean necesarias para evitar la consolidación de los hechos, teniendo, pues, carácter innominado al no existir a priori un conjunto de modalidades tasadas. La
adopción
de
estas
medidas
procede
cuando,
previa
valoración
circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacer perder al recurso su finalidad legítima al recurso. Este criterio de la pérdida de finalidad del recurso se erige en el elemento clave en la adopción de una medida cautelar. En este sentido, el periculum in mora en su configuración tradicional se traduce en la necesidad de acreditar
los perjuicios irreparables e irreversibles que ocasiona el mantenimiento de la ejecutividad de la actuación administrativa recurrida. No obstante, y como se ha visto, es necesario que el órgano judicial, antes de decidir sobre las mismas, efectúe un ejercicio de ponderación de la
pluralidad de intereses concurrentes, ya que la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de terceros. Incluso, en ciertos supuestos y cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse medidas que
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eviten o palíen dichos perjuicios o exigirse caución o garantía suficiente para responder de aquéllos. En determinadas supuestos especiales las medidas cautelares pueden adoptarse sin oír a la parte contraria e incluso antes de haberse interpuesto formalmente el recurso. En este sentido, se dispensa de la necesidad de oír a la otra parte para adoptar medidas cautelares en “ circunstancias de especial urgencia” y a fin de prevenir un perjuicio inminente (medidas cautelarísimas), citándose a las partes, en la misma resolución que las otorga, a una comparecencia en plazo de tres días adoptándose la resolución definitiva consistente en mantener, modificar o levantar aquellas medidas adoptadas inaudita parte. Además del periculum in mora, y aunque la LJCA no lo establece con carácter general, para su otorgamiento suele considerarse también la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) o de prosperabilidad jurídica del recurso interpuesto, sin perjuicio de subrayar que lo verdaderamente relevante para justificar su adopción es el riesgo de la pérdida de la finalidad legítima del recurso. En los casos de inactividad y vía de hecho las medidas cautelares se adoptarán salvo que se aprecie con evidencia que no concurren aquellas situaciones (de inactividad o de vía de hecho) o que su otorgamiento ocasiones una perturbación grave de los intereses generales o de terceros. También se permite la adopción de medidas cautelares previas a la interposición
del
recurso.
De
tomarse
alguna
medida
anticipada
la
interposición del recurso debe formalizarse necesariamente en el plazo de diez días desde la adopción de la medida cautelar ratificando la petición, procediéndose en los tres días siguientes a la comparecencia de las partes como en el caso anterior. Por último, debe señalarse que las estas medidas pueden ser modificadas o revocadas durante el curso del proceso sólo si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado, pero no en función de los
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avances que se vayan efectuando del proceso o en razón de la modificación de los criterios de valoración aplicados por el órgano judicial al decidir sobre el incidente cautelar.
7.
El procedimiento contencioso-administrativo
a) Introducción: clasificación de procedimientos En la sustanciación de un recurso contencioso-administrativo se diferencian un doble orden de procedimientos; uno, de carácter general, donde, a su vez, y según los trámites, se distingue entre un procedimiento ordinario y abreviado; y otro, de carácter especial, al establecer la ley una tramitación ad hoc para ciertos supuestos. En lo que atañe a los procedimientos especiales, cuya regulación es autónoma dentro de la Ley, su especialidad viene referida según el contenido de lo que versen, existiendo en la actualidad tres tipos, como son (i) el previsto para la preservación o restablecimiento de un derecho fundamental; (ii) el establecido para la tramitación de una cuestión de ilegalidad en la que se enjuicie la validez de una disposición administrativa; y (iii) el regulado para los
supuestos
de
suspensión
administrativa
previa
de
acuerdos
de
corporaciones o entidades públicas. Dentro de los procedimientos generales se establece un procedimiento ordinario y otro abreviado. b) Procedimiento abreviado Este procedimiento abreviado -que obedece a los principios de concentración, inmediatez y oralidad- sólo rige para los juzgados de lo contenciosoadministrativos en aquellos recursos cuya cuantía no exceda de 30.000
!,
se
trate de cuestiones de personal de la Administración pública, se trate de asuntos sobre extranjería y sobre inadmisión de peticiones de asilo político o asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje. Este procedimiento también es de aplicación para todos los Tribunales en el supuesto de
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inactividad administrativa provocada cuando la Administración no ejecute sus actos firmes. Su tramitación es muy ágil. El recurso se inicia con la presentación de demanda. En la misma resolución de admisión, el juez cita a las partes para una vista oral, a la vez que reclama el expediente de la Administración demandada que deberá remitirlo con 15 días de antelación, al menos, del señalado para la vista. Puede darse el supuesto, no obstante, que el recurrente solicite que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni vista. En el caso de que tenga lugar la vista oral, su celebración se rige por los principios de concentración y oralidad, y en la misma se sustancia concentradamente el pleito. Resumidamente, la vista pública del contenciosoadministrativo tiene cinco fases sucesivas: o
la apertura del juicio por el Juez, previa comparecencia de las partes. Si el demandante no comparece se le tiene por desistido y se le condenará en costas. Si es el demandado quien no comparece se proseguirá la vista en su ausencia;
o
la exposición del demandante de los fundamentos de lo que pida o su ratificación;
o
las cuestiones procesales que puedan alegar los demandados;
o
la fijación de hechos y, de no existir conformidad sobre los mismos, la proposición y, en su caso, práctica inmediata de prueba;
o
formulación de las conclusiones;
La sentencia deberá dictarse en el plazo de diez días desde la celebración de la vista. c) Procedimiento ordinario
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Por su parte, en el procedimiento ordinario la iniciación se produce (salvo excepciones, como por ejemplo la inexistencia de terceros interesados) mediante el escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo. Es un escrito simple en el que se delimita la actuación administrativa que va a ser examinada judicialmente en este orden jurisdiccional y se aporta la documentación a que se refiere el apartado segundo del artículo 45 debiéndose llamar la atención sobre la problemática existente en la actualidad respecto de la discutida cumplimentación del requisito consignado en el apartado 2.c) por parte de las personas jurídico-privadas. Presentado este escrito corresponde al órgano judicial examinar la validez de la comparencia efectuada, admitiendo el recurso, si es el caso, a trámite. En ese supuesto, requerirá de la Administración la remisión del expediente administrativo en el que se contengan las actuaciones y que proceda a emplazar a cuantos figuren como posibles interesados a fin de que, si es de su interés, puedan personarse en la litis. Recibido el expediente administrativo -donde se contiene la documentación que formaliza la actuación recurrida- éste se remite al demandante quien, en un plazo de veinte días, deberá formalizar la demanda en la que se dé cuenta de los hechos y fundamentos jurídicos que sostienen su pretensión. A continuación se da traslado de la misma al defensor de la Administración y, en su caso, a los codemandados (terceros beneficiados por la acción administrativa que se hubieren personado oportunamente), a fin de que en el término de veinte días formulen su oposición mediante el escrito de contestación a la demanda. Los demandados también pueden, dentro de los primeros cinco días del plazo conferido, presentar unas alegaciones previas en las que se cuestione la competencia judicial o la inadmisión del recurso, dando lugar a un incidente en el que, de estimarse aquéllas alegaciones, se produciría una terminación procesal sin examinar la cuestión de fondo planteada en el mismo.
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Las causas de inadmisión del recurso se recogen en los arts.51 y 69 de la LJCA (aplicables en función del momento procesal en que se declare la inadmisión) y se contraen a las siguientes: o
falta de jurisdicción o incompetencia del Juzgado o Tribunal (en sentencia únicamente puede apreciarse la falta de jurisdicción);
falta
o
de
capacidad
procesal,
de
suficiente
legitimación
o
representación indebida; o
que se dirija el recurso contra disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación;
o
que exista cosa juzgada o litispendencia;
o
que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera de plazo.
Contestada la demanda la siguiente fase es la de prueba, a fin de acreditar los puntos de hecho sobre los que exista discrepancia y sean determinantes para la resolución de la controversia. Con posterioridad procede la formalización de conclusiones escritas o de una vista oral –según la petición que al efecto formulen las partes- con lo que el asunto quedará visto para sentencia. Puede suceder también, si así lo instan las partes, que tras la contestación a la demanda el pleito sea declarado concluso sin más trámite para sentencia. Además de por sentencia, el proceso contencioso-administrativo puede terminar
por
desestimiento,
allanamiento,
satisfacción
procesal
de
la
pretensión o conciliación judicial (vid., arts.74 a 77 de la LJCA).
8.
Recursos contra providencias, autos y sentencias
Dictada la sentencia cabe –con carácter general y sin perjuicio de ciertas excepciones- la posibilidad de instar su revisión mediante la interposición de los recursos previstos en la legislación procesal administrativa.
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Sintetizando la tipología de los mismos puede diferenciarse entre los de naturaleza ordinaria –que admiten cualquier motivo de impugnación- como el recurso de súplica, el de apelación, y los de naturaleza extraordinaria, que son aquellos que necesariamente deben fundarse en motivos expresamente predeterminados, como son los de revisión o casación. Respecto de este último recurso puede diferenciarse, a su vez, el de casación ordinaria, el de casación para unificación de doctrina (existente también en relación con el derecho autonómico) y el de casación en interés de ley (ya del Estado, ya de la legislación dictada por las Comunidades Autónomas). Más en concreto, el régimen de recursos se expone a continuación. a) Recurso de súplica Contra las providencias y autos no susceptibles de apelación o casaci judiciales, es decir, decisiones sobre cuestiones procesales que no precisan de motivación en forma de auto, se puede interponer recurso de súplica, salvo excepción legal expresa. Con carácter general, este mismo recurso cabe contra los autos no susceptibles de apelación o casación. Este recurso se interpone en el plazo de cinco días mediante escrito fundado ante el mismo órgano judicial que dictó la resolución recurrida, el cual resolverá lo que proceda, previa audiencia a las demás partes por término de cinco días. La interposición de este recurso no impide que se lleve a efecto la resolución impugnada salvo que el órgano judicial acuerde lo contrario. Contra los actos de mero impulso procesal puede interponerse una solicitud de revisión de diligencias de ordenación cuya tramitación es análoga a la propia del recurso de súplica. b) Recurso de apelación Este recurso puede plantearse contra las sentencias de los juzgados y juzgados centrales de lo contencioso-administrativo, salvo las que recaigan en asuntos de cuantía inferior a 30.000 euros.
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No obstante, es admisible con independencia de aquella cuantía si se trata de sentencias que: o
declaran la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo;
o
se dictan en un proceso especial de protección de derechos fundamentales;
o
resuelven litigios entre administraciones públicas o impugnaciones indirectas de disposiciones generales;
También cabe contra resoluciones de los Juzgados dictadas en forma de autos cuando los mismos: o
ponen fin a la pieza separada de medidas cautelares;
o
recaen en ejecución de sentencia;
declaran
o
la
inadmisión
del
recurso
o
hacen
imposible
su
continuación; o
los relativos a la autorización de entrada en domicilios o lugares cerrados al público; para que se interrumpa la prestación de servicios de la sociedad de información o se retiren contenidos que vulneren la propiedad intelectual.
o
se refieren a la ejecución provisional de las sentencias apeladas.
El recurso de apelación contra las sentencias es admisible en ambos efectos (esto es, devolutivo y suspensivo de la eficacia de la sentencia). En cambio, la apelación contra autos tiene un único efecto de carácter devolutivo (se excluye el suspensivo). No obstante, el efecto suspensivo no impide la ejecución provisional de la
resolución judicial, a instancia de las partes favorecidas por los mismos y previa audiencia a las restantes por plazo de tres días. En caso de que dicha ejecución provisional generase perjuicios de irreversibles no procedía la
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ejecución provisional y, en todo caso, el Juzgado podrá acordar las medidas adecuadas para evitar o paliar cualquier perjuicio exigiendo prestación de caución o garantía suficiente para responder por los mismos. c) Recurso de casación Se trata de un recurso extraordinario, susceptible de ser interpuesto únicamente por motivos tasados, y en el que resulta imprescindible la total observancia de las exigencias formales que se interpretan con especial rigor. Son susceptibles de este recurso las sentencias dictadas en única
instancia (no en apelación) por las Salas de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia salvo cuando se trate de sentencias: El carácter extraordinario del recurso de casación se manifiesta en que el mismo sólo puede fundarse en motivos tasados, como son: o
abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción;
o
incompetencia o inadecuación del procedimiento;
o
quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que ello hubiese producido indefensión;
o
infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.
f) Recurso de revisión Es un recurso extraordinario, totalmente excepcional, que cabe contra sentencias firmes y cuyo planteamiento procede únicamente cuando se produce:
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o
la aparición con posterioridad a la sentencia de documentos decisivos que hubieran sido retenidos por la parte favorecida;
o
el reconocimiento o declaración de falsedad de documentos en virtud de los cuales recayó la sentencia;
o
condena por falso testimonio de testigos por declaraciones que sirvieron de fundamento a la sentencia;
o
sentencia dictada en virtud de cohecho, prevaricación o cualquier otra maquinación fraudulenta.
9.
Ejecución de sentencias
En lo que se refiere a la ejecución de las sentencias La Ley –como indica su preámbulo- realiza “un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias, desde siempre una de las zonas grises de nuestro sistema contencioso-administrativo ”. En este contexto, la LJCA ha intentado extremar la ejecución de las sentencias en el ámbito contenciosoadministrativo. El punto de partida lo constituye la obligación de las partes de cumplir las
sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen. La competencia para hacer ejecutar las sentencias se regula en el art.103 LJCA –en línea con las previsiones constitucionales- donde se dispone que la potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional y que su ejercicio compete al que haya conocido el asunto en primera o única instancia. La
LJCA
establece,
asimismo,
la
imposibilidad de suspender el
cumplimiento o declarar la inejecución total o parcial del fallo . Puede ocurrir, no obstante, que exista una imposibilidad material o legal de ejecutar el fallo pero, en este caso excepcional, la Administración debe comunicarlo al órgano judicial competente para que éste, con audiencia de las partes y de
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quienes considere interesados, aprecie la concurrencia de dichas causas y pueda adoptar las medidas necesarias para asegurar la mayor eficacia de la decisión judicial pudiendo fijar, en su caso, una indemnización sustitutiva de la ejecución. Otra posibilidad excepcional es la de expropiar los derechos e intereses
legítimos reconocidos frente a la Administración en una sentencia firme. Esta posibilidad procede únicamente cuando concurren las siguientes causas tasadas de utilidad pública o interés social: peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades del ciudadano; temor fundado de guerra o quebranto de la integridad del territorio nacional. Por otro lado, destaca la previsión de nulidad radical de los actos
contrarios a los pronunciamientos de una sentencia. Así, declara que son nulos de pleno derecho los actos y disposiciones dictados con la finalidad de eludir el cumplimiento de los pronunciamientos de las sentencias y habilita al juez o tribunal a que una vez transcurridos los plazos fijados para el total cumplimiento del fallo se adopten todas las medidas necesarias para llevarlo a efecto. Se permite una ejecución subsidiaria por el órgano judicial, bien por sus propios medios o requiriendo la colaboración de autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otra Administración pública. Asimismo, también puede imponer multas coercitivas y deducir testimonio de culpa a la jurisdicción penal. En caso de que la Administración fuere condenada al pago de una cantidad
líquida deberá acordarse el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto, que tendrá siempre la consideración de ampliable (evitando de esta forma la alegación de insuficiencia de crédito). Esta cantidad se incrementará con los intereses legales devengados desde la fecha de notificación de la sentencia, que podrán incluso elevarse en dos puntos cuando, transcurridos tres meses desde la comunicación de la sentencia, se apreciase falta de diligencia en su cumplimiento.