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HISTORIA NECESARIA DEL BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA ENTRE LA BÚSQUEDA DE LA ESTABILIDAD Y LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO

Marcelo Rougier y Florencia Sember (coords.)

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Historia necesaria del Banco Central de la República Argentina: entre la búsqueda de la estabilidad y la promoción del desarrollo Primera edición, marzo de 2018

© 2018 Marcelo Rougier y Florencia Sember © 2018 Lenguaje claro Editora © 2018 Ediciones Ciccus Lenguaje claro Editora Portugal 2951, (B1606EFA) Carapachay provincia de Buenos Aires, Argentina (+54 11) 4762 4066 www.lenguajeclaro.com [email protected] Ediciones Ciccus Medrano 288, (C1179AAD) Ciudad de Buenos Aires, Argentina (+54 11) 4981 6318 / 4958 0991 www.ciccus.org.ar [email protected] Puesta en página: Diana González Diseño de tapa: Miur Ilustración de tapa: tomada de “La Nación Argentina justa, libre, soberana”, edición de Presidencia de la Nación, 1950 Historia del Banco Central de la República Argentina / Marcelo Rougier ... [et al.] ; coordinación general de Marcelo Rougier ; Florencia Sember. Sember. - 1a ed . Carapachay : Lenguaje Claro Editora ; Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Fundación Ciccus, 2018. 480 p. ; 23 x 15 cm. ISBN 978-987-3764-2 978-987-3764-28-8 8-8 Sign up to vote on this title

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1. Historia Argentina. 2. Historia Económica Argentina. 3. Bancos  Useful  Not Centrales. I. Rougier Rougi er,, Marcelo II. Rougier, Marcelo, coord. III. useful Sember, Florencia, coord. CDD 330.82

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Presentación, Marcelo Presentación, Marcelo Rougier y Florencia Sember ........ ............... .............. ............ ..... 1 | En los preámbulos de la Banca Central 1914-1930:: el Banco de la Nación Argentina 1914-1930 Argentina y sus nuevas orientaciones a partir de la Primera Guerra Mundial, Andrés Regalsky ....... .............. ........... .... 29 2 | El Banco mixto 1930-1945: entre la ortodoxia y la búsqueda de un nuevo sendero de crecimiento, Florencia Sember ... ..... .... .. 69 3 | El Banco Central durante el primer peronismo 1946-1955:: un instrumento clave de la política económica 1946-1955 y la promoción de los sectores productivos, Marcelo Rougier ................................. ..................................................................... ........................................ .... 137 4 | El Banco Central y la búsqueda de promoción del desarrollo 1955-1966: complejización para un accionar estratégico, Juan estratégico, Juan Odisio ............................... ........................................................... ............................ 19 5 | En el auge de la industrialización sustitutiva 1967-1976:: reforma versus coyuntura, 1967-1976 Marcelo Rougier y Juan Odisio ....... .............. ............... ............... .............. .............. ............. ...... 251 Sign up to vote on this title

6 | Reforma y contrarreforma  Useful  Not useful 1976-1991: de la liberalización a la crisis del sistema financiero, Andrés Lajer Baron

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7 | El Banco Central como caja de conversión 1991-2002: en tiempos de convertibilidad, .............. .............. .............. ............... ............ .... 369 Florencia Sember y Matías Vernengo ....... 8 | Hacia un Banco Central con objetivos múltiples 2003-2015, recuperación de herramientas para la promoción de la producción y el empleo, Ana L. Adelardi y Pablo J. López ............................................... 411 Anexo | Mandato del BCRA en sus diferentes Cartas Orgánicas Orgánicas ... . .. 46 4611 Los autores ................................. ..................................................................... ..................................................... ................. 467


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Desde una perspectiva teórica e histórica, puede afirmarse que existen dos grandes enfoques en lo relativo a la cuestión de la banca central. Uno es el que tomó fuerza a partir de la década de 1980 con la difusión de las políticas neoliberales, que se suele denominar “enfoque neoliberal sobre la banca central” (neo-liberal central banking). Este enfoque tiene varias características en común con lo que en la década de 1930 el Banco de Inglaterra llamaba “banco central ortodoxo”. El otro enfoque es el del banco central como agente de desarrollo (developmental central banking) . Las diferencias más discutidas entre estos dos enfoques sobre el banco central se refieren a algunas cuestiones claves, como la independencia respecto respecto del gobierno, su mandato e instrumentos Los defensores de la independencia del banco central sostienen que debe cumplir con su mandato sin estar sujeto a presiones políticas. Buscan principalmente que el banco no se vea obligado a financiar los déficits fiscales, que consideran inflacionarios y que podrían entrar en conflicto con los objetivos de política monetaria del banco. Para este enfoque, en general, mantener la estabilidad de precios es el objetivo prioritario. Por el contrario, un banco central no independiente tiene la capacidad de actuar junto con las autoridades económicas para lograr los objetivos propuestos por ellas, que pueden relacionarse con cuestiones económicas más generales y no necesariamente con la estabilidad de precios. Otra de las diferencias importantes entre los enfoquesmenSign up to vote on this title cionados se refiere al mandato del banco central, en useful  Useful  Notestablecido la carta orgánica. De acuerdo con la visión neoliberal, el objetivo prioritario de este tipo de instituciones es mantener la estabilidad

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apuntar a metas de crecimiento. En este último caso, el banco debe trabajar en coordinación con las autoridades económicas dado que estos objetivos difícilmente se consigan de manera exclusiva a través de la política monetaria. Por último, los instrumentos en manos del banco central tam bién cambian cam bian según seg ún la visión vis ión que se adopte, a dopte, ya y a que se establecen esta blecen de acuerdo a los objetivos. En general, para perseguir metas de inflación se promueve el uso de la tasa de interés a corto plazo. Por el contrario, para objetivos más amplios se requieren otros instrumentos, como programas para la asignación de créditos para fines prioritarios (pueden ser ciertos sectores de la industria o vivienda), tasas de interés subsidiadas, techos a cierto tipo de créditos, control de capitales o regulación del mercado cambiario. Desde ya, las caracterizaciones planteadas representan una simplificación en dos extremos y, en general, las experiencias históricas de los bancos centrales se han encontrado en algún tipo de postura intermedia, en la cual la entidad asume un papel de promotor indirecto de políticas de desarrollo. Así, aun cuando un banco central no se proponga explícitamente la promoción de algún sector productivo específico, sus políticas no son neutrales, sino que siempre tienen efectos distributivos, políticos y en la asignación crediticia. Aun en los períodos en los que un banco central se presentó como neutral y con el único objetivo de mantener la estabilidad de precios, sus políticas afectaron el acceso al crédito y tuvieron efectos distributivos. Asimismo, es necesario aclarar que las visiones descriptas no se encuentran aisladas de los enfoques  Sign up to vote on this title sobre el resto de las cuestiones económicas; Usefulel contrario,  por  Not usefulestán siempre ligadas a determinados modelos económicos implementados por los gobiernos, que van más allá de la cuestión del banco

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de acuerdo con los diferentes gobiernos y concepciones sobre el desarrollo económico. Este libro es una historia del Banco Central de la República Argentina (BCRA) en sus primeros ochenta años de vida y pone el acento en las políticas del Banco en relación con las actividades productivas. Se abordan ocho períodos específicos definidos a partir de los cambios institucionales en el BCRA y de las orientaciones de política económica, que se encuentran profundamente imbricados. Cada período trata diferentes ejes de análisis, que incluyen el estatus legal e institucional del Banco, su relación con el poder político, su relación con el sistema bancario y financiero y su papel como instrumento de política económica, en particular de promoción del desarrollo. Como antecedente necesario, el primer capítulo estudia las nuevas orientaciones que el Banco de la Nación Argentina (BNA) comenzó a desplegar desde el estallido de la Primera Guerra Mundial. Esa circunstancia supuso una grave conmoción para un orden financiero internacional hasta entonces regido por el modelo monetario del patrón oro, con centro en Londres. La conflagración obligó a dejar en suspenso ese régimen e implicó una fractura y retracción de los intercambios que habían motorizado hasta entonces el dinamismo de la economía mundial. La contracción comercial no cesó con el fin de la guerra y continuó, con los desafíos que implicó la reconstrucción económica en gran parte de los países europeos, hasta mediados de los años veinte. El restablecimiento del modelo del patrón de cambio oro pronto se reveló muy precario y no logró pasar la prueba de la nuevaola de Sign up to vote on this title perturbaciones que se abrió en 1929 con la crisis estadounidense, useful  Useful  Not que dio lugar a la profunda depresión de los años treinta y el fin del sistema multilateral de intercambios. En ese contexto, la eco-

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estructurado en torno a la Caja de Conversión, organismo centralizado de una emisión que se regía por los mecanismos automáticos del patrón oro. De hecho, la Caja se limitaba a monetizar pasivamente los saldos favorables del balance de pagos e, inversamente, a contraer la base monetaria cuando dichos saldos eran negativos. El inicio de las hostilidades europeas obligó a dejar este sistema en suspenso, medida que se prolongó con los años y fue revertida a mediados de 1927. El impacto de la crisis estadounidense puso fin a esta restauración de la convertibilidad, que fue suspendida nuevamente en diciembre diciembre de 1929. Pese a este contexto de variabilidad de las condiciones económicas generales con su consiguiente impacto en el régimen monetario, el sistema bancario presentó una sorprendente estabilidad. El BNA, fundado en 1891 como banco estatal, tuvo durante sus primeros años de vida un comportamiento extremadamente prudente y conservador en materia de crédito y por la estrechez de sus depósitos. Sin embargo, el auge económico y financiero de la primera década del siglo XX lo colocó, en vísperas de 1914, como banco líder del sistema, con una amplia red de sucursales en todo el territorio nacional. Con las leyes de emergencia dictadas a partir del estallido de la guerra se le confió, a través del redescuento, el rol de prestamista de última instancia del sistema bancario en su conjunto. Si bien se contemplaba que esta función se ejerciera con recursos que habría de proveerle la Caja de Conversión, fue desempeñada con fondos propios. La operatoria tuvo masividad solo hasta comienzos de 1915, luego se mantuvo en menor escala y resurgió con fuerza cuando, a comienzos de los años veinte,  Sign up to vote on this title dificultades del principal banco privado pusieron la estaNot useful  Useful enriesgo bilidad de todo el sistema. Este nuevo rol de banco central avant la lettre se complementó con nuevas funciones que le permitieron

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algún modo, se prefiguró el rol de la banca de fomento y desarrollo. Por otro lado, una serie de disposiciones posibilitó que la banca oficial saliera en auxilio de las finanzas públicas, aunque no siempre de manera directa por las limitaciones que fijaban los propios estatutos del BNA; esto anticipó una función que la banca central habría de ejercer en numerosas oportunidades. El desempeño del BNA en estas variadas líneas, su evolución a lo largo de una cambiante coyuntura y los distintos proyectos y debates que se generaron a fin de institucionalizar este nuevo perfil son tam bién objeto de análisis en este capítulo. El segundo capítulo se centra en la creación del BCRA y en su desempeño durante su primera década de existencia. El Banco fue creado en el contexto del gran impulso a nivel mundial que reci bió la creación de bancos centrales en el período de entreguerra De hecho, durante las décadas de 1920 y 1930, varias misiones de money doctors asesoraron a países del continente sobre reformas bancarias y monetarias y, en particular, sobre la creación de bancos centrales. En la Argentina, la crisis económica que sacudió el mundo a partir de 1930 comenzó a manifestarse desde fines de 1928 debido a la salida de capitales por las atractivas tasas que ofrecía el mercado estadounidense. En diciembre de 1929, la Argentina se vio obligada a abandonar el patrón oro y en 1931, luego de que también Gran Bretaña lo abandonara, a implementar el control de cambios. Asimismo, para evitar una excesiva contracción monetaria, se recurrió a una ley de 1914 que le permitía a la Caja de Conversión redescontar documentos del BNA y emitir contra los títulos del empréstito patriótico de 1932. Estas medidas  Sign up to vote on this title fueron aplicadas por distintos organismos, siempre se useful  Useful que  Notno coordinaban correctamente. Es así como, hacia principios de la década de 1930, estaban dadas las condiciones para considerar

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el funcionario del Banco de Inglaterra sir Otto Niemeyer, llegó al país en enero de 1933 y elaboró un proyecto de banco central y uno de ley bancaria. Un año después, Federico Pinedo, ministro de Hacienda, le encomendó a su asesor Raúl Prebisch la tarea de revisar ese proyecto, que estaba paralizado. Este introdujo cam bios significativos que fueron aprobados aprobados por el Congreso a inicios 1935. El BCRA comenzó a funcionar en mayo del mismo año y su gerente general fue Prebisch. Durante el primer quinquenio, el Banco aplicó exitosamente medidas anticíclicas utilizando principalmente las operaciones de mercado abierto, instrumento que no había sido contemplado en el proyecto Niemeyer. La institución se concentró sobre todo en reducir la vulnerabilidad externa generada por la variabilidad de las exportaciones y la inestabilidad del flujo de capitales; sin embargo, no intervino con el propósito de fomentar la actividad interna. Asimismo, el BCRA tuvo una política explícita de impedir que los bancos aumentasen los préstamos para inversión e incrementasen incrementa sen el medio circulante más allá de lo necesario para el desenvolvimiento de las transacciones. Al mismo tiempo, el Banco se empeñó en absorber los fondos de los bancos que consideraba excesivos para el volumen de transacciones de la economía. El segundo período comenzó en 1939 cuando, a causa de la Segunda Guerra Mundial, el panorama económico y, en particular, el comercio internacional cambiaron dramáticamente. No obstante, a partir de 1941 el problema de la escasez de divisas di visas fue suplantado por el de la falta de mercaderías. En consecuencia, el otorgamiento de permisos de cambio pasó a manos del BCRA y en el año  Sign up to vote on this title siguiente los permisos se transformaron en necesiUseful  Notde useful certificados dad a causa del racionamiento de las exportaciones de los países proveedores. Ante las tensiones inflacionarias, el BCRA modificó

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ideas nacionalistas e intervencionistas del nuevo gobierno se con jugaron con la liquidez monetaria monetaria producto de los saldos externos positivos para dar forma al nuevo sistema financiero y bancario entre marzo y mayo de 1946. Asimismo, los problemas ocasionados durante la guerra obligaban a una mayor intervención y a centralizar la conducción de la política económica y monetaria; por ese motivo, la reforma comenzó con la nacionalización del BCRA. En adelante, la entidad concentraba la facultad de formular y ejecutar la política monetaria no ya con el objetivo de adaptar el crédito y los medios de pago “al volumen real de los negocios”, sino con el de apoyar la industrialización y el logro de un “alto grado de ocupación”. Pero incluso más importante que la nacionalización del Banco fue la “nacionalización” de los depósitos; en adelante, los bancos no serían los verdaderos depositarios, sino que actuarían como agentes de la institución central, la cual los proveería de fondos a través del redescuento de sus carteras de documentos. También se dispuso que el BCRA tuviera a su cargo todas las operaciones relacionadas con el control de cambios; de ese modo, podía usar las divisas para el pago de las importaciones más convenientes para el desarrollo económico local y el mantenimiento de la ocupación industrial, objetivos básicos del gobierno. Como tercer y trascendente paso, se constituyó un Sistema del Banco Central al que quedaron integrados los bancos oficiales más importantes y otros organismos de relevancia. Las entidades mantenían su autonomía, pero su acción debía ajustarse a las directivas impartidas por el BCRA a los fines de la coordinación con la política económica, financiera y social del Estado. La creación  Sign up to vote on this title del Instituto Argentino para la Promoción del  Intercambio (IAPI) Not useful  Useful fue otra de las novedades relevantes que incluía la reforma financiera; entre sus atribuciones fundamentales se incluía el manejo

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de la política económica nacional al ejercer el control de todas las entidades financieras, de la política cambiaria, del IAPI y de una cantidad de organismos claves ya existentes vinculados a la actividad económica. Como consecuencia de la reforma financiera, los préstamos al sector privado y oficial se incrementaron notablemente durante el período. Los redescuentos del BCRA fueron considerablemente más grandes que los depósitos y, por lo tanto, se produjo una sustancial creación de moneda que superó ampliamente a la tasa de crecimiento del producto e incluso la tasa de inflación. Por otro lado, las tasas de interés nominales y, en particular, las tasas de interés diferenciadas pautadas por el BCRA para aquellas actividades industriales que se querían promover resultaron resultaron más bajas que la creciente inflación e implicaron un subsidio implícito para los tomadores de créditos, dado que el valor real de las deudas tendía a disminuir en el tiempo. Esas tasas implicaban un racionamiento del mercado del crédito o el uso del crédito selectivo, que se consideraba la mejor forma de lograr un mayor nivel de actividad económica y de inversión productiva. Como rasgo negativo del sistema, se destaca el distanciamiento del volumen de préstamos de la cantidad de depósitos que recogía el sistema financiero debido a la falta de estímulo. Si bien el crédito se orientó fundamentalmente a las actividades industriales, las dificultades que se presentaron hacia 1949 en el frente externo modificaron esa política en favor de un mayor apoyo para el sector agropecua agropecuario. rio. También También la crisis abrió el camino para una política más activa de sustitución de importaciones  Sign up to vote on this title bajo limitaciones cuantitativas y permisosprevios deNot cambio Useful  useful con criterio selectivo. El nuevo sistema beneficiaba especialmente la importación de máquinas y repuestos y, en particular, la de equi-

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en el conocido informe de Prebisch, ahora transformado en asesor del gobierno militar y de la Junta Consultiva. Allí se señalaba la necesidad de desbrozar el esquema de regulación bancaria y financiera heredada del gobierno anterior anterior.. En este sentido, rápidamente se buscó una liberalización del sistema: en octubre de 1955 se desmontó el régimen del mercado oficial de cambios y se fijó una nueva cotización única. Se estableció un conjunto de artículos que podrían importarse mediante el mercado oficial mientras otros podían ser adquiridos sin restricciones en el mercado libre; se fijó como tope que las importaciones liberadas no superaran el 20% del total. También, buscando resguardar la industria nacional, se impusieron recargos adicionales para algunas importaciones. A fines de 1957 se llevó a cabo la reforma del sistema financiero: se liquidó el sistema de nacionalización de depósitos, que los bancos pasaron a atender por su propia cuenta; se consolidaron las deudas que las instituciones bancarias mantenían con organismos oficiales de fomento (como con el IAPI, ya para entonces desaparecido) mediante un Bono de Saneamiento y se establecieron nuevos lineamientos generales para el funcionamiento del sistema bancario con la sanción de una nueva Ley de Bancos. El principal objetivo del BCRA era ahora mantener el poder adquisitivo de la moneda, promover el desarrollo ordenado del ahorro y de la inversión, y estimular el crecimiento sistemático y persistente del ingreso nacional con el máximo posible de ocupación de los factores productivos. La nueva Carta Orgánica representó una posición intermedia con respecto a las anteriores: si bien se reintegraron los depósitos a los bancos, se mantuvo la nacionalización del Banco y  Sign up to vote on this title en adición, se le otorgaron instrumentos de regulación  Useful  Not usefulfinanciera que no habían sido contemplados en 1935. Por ejemplo, la facultad de arbitrar proporciones variables del efectivo mínimo sobre

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variantes, se mantuvo hasta marzo de 1962. Destituido Frondizi, hubo una notoria inestabilidad en los elencos de la conducción económica, pero la tónica general persiguió mantener una política monetaria altamente restrictiva y de mercado de cambios libre. El nuevo gobierno constitucional presidido por Arturo Illia asumió el poder en octubre de 1963. Todavía pesaban los efectos de la fuerte crisis económica desatada el año anterior. La necesidad de dar uso a la capacidad instalada de la industria se conjugó con una política permanente del Banco Central de apoyo a las exportaciones “no tradicionales”; instaurada algo tímidamente en 1962, se fue ampliando durante los años siguientes. También el Banco motorizó la recuperación económica a través de una fuerte política expansiva gracias a las mayores posibilidades de brindar financiamiento al Tesoro. Por otro lado, se brindó apoyo financiero al sector privado desplegando varias líneas de crédito selectivas destinadas a la reactivación industrial y a la construcción de viviendas, además de profundizar líneas especiales tanto de fomento a la sustitución de importaciones, a la instalación de equipamiento industrial, producción energética y ventas al Estado, como de promoción específica de distintos sectores manufactureros. El quinto capítulo aborda las funciones desempeñadas por el BCRA en el marco de la última fase de la sustitución de importaciones. A principios de 1967, el segundo ministro de Economía de la “Revolución Argentina”, Adalbert Krieger Vasena, puso en práctica un programa de estabilización y reactivación cuyo objetivo primordial era contener el crecimiento de los precios. En ese  Sign up to vote on this title contexto, el directorio del BCRA creó una Comisión Useful Especial Not useful –con representantes de bancos oficiales e instituciones privadas– para encarar una reforma integral del sistema bancario y financiero

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A pesar del éxito inicial en la estabilización, a fines de 1969 comenzaron a vislumbrarse problemas: la cuenta corriente del balance de pagos se volvió negativa, se vieron afectadas las exportaciones y se produjeron salidas de divisas por la fuga de los capitales de corto plazo. En adición, la inflación volvió a mostrar tensiones, asociadas con el ciclo ganadero. En junio de 1970, la “Revolución Argentina” intentó retomar la iniciativa mediante la salida de Juan Carlos Onganía y una orientación de tintes más nacionalistas. Aldo Ferrer se incorporó al elenco de ministros del gobierno de Roberto Levingston y dio un nuevo giro a la política económica: en el último trimestre del año, el BCRA adoptó una política monetaria fuertemente expansiva al liberar encajes con destino exclusivo a las empresas de capital nacional (a las empresas extranjeras, en tanto, se les redujo la posibilidad de acceder a financiamiento). Además, se redefinieron las principales líneas de crédito: ganó importancia el financiamiento destinado a las instituciones hipotecarias y, y, muy notoriamente, al flamante Banco Nacional de Desarrollo (BND). Los lineamientos se establecieron en el Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad, que preveía que el BCRA encabezara un reordenamiento integral del mercado financiero, además de señalar la necesidad de que se garantizaran los recursos líquidos para coadyuvar eficientemente al logro de los planes desarrollistas en curso. En consecuencia, se dispusieron reformas importantes, entre ellas la liberación de las tasas pasivas y el aumento de las activas, la instauración de un sistema de préstamos a mediano plazo con tasas liberadas, la creación del Fondo de Garantías para los depósitos, una nueva reglamentación  del Sign up to vote on this title crédito hipotecario y el ordenamientodel mercado Useful useful de acep Not libre taciones, especialmente orientado a las empresa empresass locales. En mayo de 1971 se había sancionado una nueva ley de

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abandono de los principios que habían guiado la orientación del Banco desde la reforma de 1957. Esta mayor injerencia gubernamental se profundizó con el tercer gobierno peronista. Una vez en el poder, el gobierno instrumentó una nueva reforma del sistema, que emulaba moderadamente la de 1946: se dispuso que todas las entidades del área (bancos comerciales, de inversión, hipotecarios, cajas de crédito y de ahorro, etcétera) transfirieran sus depósitos al BCRA. A partir de entonces, tal como en la anterior experiencia peronista, los bancos y demás instituciones quedaron imposibilitados de utilizar esos fondos sin la autorización del BCRA. Como se desprende de los enunciados de política monetaria y crediticia del Plan Trienal, la idea era canalizar selectivamente el crédito en favor de la pequeña y mediana empresa y de las regiones y sectores sociales rezagados, lograr un adecuado grado de liquidez y financiamiento de la economía, y afirmar el poder de decisión nacional sobre la canalización del ahorro interno. El tratamiento diferencial de las distintas líneas de crédito implicó un traslado de la capacidad crediticia de los bancos privados hacia los estatales, especialmente significativo para las actividades promocionadas. En ese sentido, el BND ocupó un lugar central en la estrategia diseñada por el gobierno y estuvo entre las cuatro instituciones financieras con mayores montos prestados, solo superado por el Banco Hipotecario Nacional, el Banco de la Nación y el Banco de la Provincia de Buenos Aires, entidades que tenían carteras más amplias y diversificadas. La contención inicial de la inflación determinó que las tasas de interés reales fuesen positivas, pero pronto el proceso infla Sign up to vote on this title cionario las devolvió a sus valores negativos históricos useful a los  Useful  Notpese reajustes en las tasas nominales. Los préstamos concedidos fueron dos a cinco veces mayores que los depósitos, mientras el BCRA

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y el gobierno debió utilizar ese instrumento para resolver problemas inmediatos, como compensar a los empresarios por las alzas salariales o tranquilizar a ciertos sectores enfrentados a la política oficial o necesarios a la hora de recomponer las cuentas externas, como el agropecua agropecuario. rio. El sexto capítulo estudia el proceso de liberalización del sistema financiero durante la última dictadura militar hasta el inicio del Plan de Convertibilidad a comienzos de los años noventa. Los objetivos explícitos de la política económica de Alfredo Martínez de Hoz tomaron forma definitiva con la reforma financiera de 1977, que estableció en primer lugar la “restitución” de los depósitos a las entidades financieras. Otra de las piezas fundamentales de la reforma fue la liberalización de las tasas de interés. Asimismo, se abrió la entrada de capitales, factor que influyó en el aumento del nivel de reservas y de la deuda externa y, a su vez, en la expansión de la base monetaria. Otro resultado de la reforma financiera fue la instalación de filiales en todo el país sin necesidad de autorización previa. Aquellas sucursales que abrían en el interior contaban con varios beneficios como, por ejemplo, un menor porcentaje de capital mínimo. Al permanecer la tasa de inflación por encima del 100%, las tasas de interés nominales también se mantuvieron elevadas. La fijación de la pauta cambiaria a partir de fines de 1978 apuntó a suprimir expectativas de devaluación no anticipada, pero luego de un tiempo resultó ineficaz para ese fin. En marzo de 1980 se revelaron, en consonancia, las inconsistencias de las medidas de política económica implementadas por la dictadura militar. Lacaída Sign up to vote on this title del superávit de la balanza comercialyUseful el resultado negativo del  Not useful balance de pagos provocar provocaron on una merma de reservas internacionales. La contracción de la actividad económica afectó los ingresos

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crecieron las presiones sobre el peso. Ante la falta de regulación de las tasas de interés, las expectativas de devaluación se trasladaron a las tasas nominales. Una de las respuestas fue la liberación de los préstamos en moneda extranjera y se reglamentó el régimen sobre depósitos de moneda extranjera en el país. La deuda externa creció ese año por encima del 40%. El deterioro fue veloz y en 1981 aumentaron las salidas de capitales de corto plazo al tiempo que se abandonó la pauta cambiaria fija por ajustes no anticipados. Al año siguiente se implementó un amplio paquete de medidas para reducir el nivel de endeudamiento del sector privado, específicamente en moneda extranjera. Para eso, se estableció una línea especial de crédito para la cancelación de deuda externa y también se convirtieron a pesos deudas de determinados sectores productivos. Hacia fines de 1982 se increment incrementó ó el nivel de efectivo mínimo al 100% y se dio por terminada la reforma financiera de 1977, que solo había logrado elevar la deuda pública y afectar seriamente a los sectores productivos. El gobierno constitucional que asumió en 1983 encontró un panorama difícil de manejar, marcado por las obligaciones de la deuda externa contraída los años anteriores y los aumentos de las tasas de interés en el sistema financiero internacional. Luego de un intento de implementar políticas de corte heterodoxo, en 1985 se cambió la estrategia hacia el ajuste fiscal y monetario. El Plan Austral supuso el congelamiento de precios y salarios y la reducción del déficit fiscal. Además, el BCRA no financiaría más la brecha fiscal. Sin embargo, no fue posible contener el déficit fiscal y, y, al mismo tiempo, las negociaciones sobre la deuda externa  Sign up to vote on this title no resultaron favorables. Los intentos porcontener laNot creación Useful  useful de moneda, que incluyeron ciertas limitaciones al accionar del BCRA, tampoco fueron exitosos. Los vaivenes cambiarios no terminaron

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y el BND. Finalmente, la Ley de Convertibilidad de 1991 limitó profundamente el accionar del BCRA: prácticamente anuló las herramientas de política monetaria, a excepción del manejo de los encajes, los redescuentos para solucionar situaciones coyunturales de iliquidez y las bandas fijadas para la intervención en el mercado de cambios. Además, se implementaron, en ese año, las recomendaciones de Basilea sobre el capital mínimo a fijar en función del riesgo de sus carteras. El séptimo capítulo analiza el período iniciado con el régimen de convertibilidad a comienzos de los años noventa, que después de una larga crisis encontró su desenlace en 2002. El anclaje cam biario y las restricciones a la emisión monetaria fueron institucionalizados por la Ley de Convertibilidad del Austral de 1991 y por una nueva Carta Orgánica para el Banco Central en 1992. Estas reformas fueron acompañadas acompañadas por las políticas relacionadas con lo que se llamó “el Consenso de Washington”. La expresión, acuñada por John Williamson (1990), se refiere a las políticas recomenda recomendadas das a los países latinoamericanos, a fines de los años ochenta, por las instituciones financieras de Washington. Estas políticas eran, entre otras: disciplina fiscal, reforma impositiva, liberalización comercial y de la inversión extranjera directa y privatizaciones. Durante los primeros años de la Convertibilidad se buscó perfeccionar el sistema bimonetario, es decir, lograr la igualdad de condiciones entre las operaciones en pesos y en dólares. Si bien la estabilización podría ser vista como resultado del ancla cambiaria, en realidad no se puede dejar de tener en cuenta la contención de los salarios, posible entre otras cosas por las mayores tasas  de Sign up to vote on this title desempleo. Con cambio fijo y salarios inflación de Useful  Notla useful estancados, costos se redujo y, y, junto con la eliminación de la inflación inercial, fue posible estabilizar el nivel de precios.

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episodios similares en el futuro, que incluyeron la modificación de su Carta Orgánica y otros cambios del sistema financiero. Si bien una vez pasada la crisis, la recuperación de los depósitos comenzó rápidamente a partir de agosto de 1995, el sistema financiero no salió indemne: entre agosto de 1994 y el mismo mes de 1997, la cantidad de entidades se había reducido el 31%. Esta reestructuración del sistema financiero fue impulsada activamente por el Banco Central, que favoreció los procesos de privatización de los bancos provinciales y las fusiones, adquisiciones y absorciones de bancos nacionales por bancos extranjeros. Entre 1992 y 1999, Argentina había concretado seis acuerdos con el FMI que mantenían la necesidad del ajuste fiscal y la centralidad de la Convertibilidad para la estabilidad de precios. Sin embargo, los efectos sobre la estructura productiva y sobre los niveles de empleo, particularmente después del Tequila, sugerían que la sostenibilidad no solo de la Convertibilidad, sino también del proyecto neoliberal de desarrollo, tal como lo había sido el proyecto industrializador en otra época, estaba acotada por los desequilibrios externos. El factor determinante en la caída de la Convertibilidad fue el desequilibrio externo, que se encontraba sobre una trayectoria insostenible. No solo el problema externo, relacionado con la estrategia de desarrollo, fue la principal causa de la crisis, sino que los problemas fiscales del gobierno fueron, por lo menos parcialmente, el resultado de la crisis externa, en la medida en que la recesión resultó en la drástica caída de los ingresos. A pesar de diversas operaciones de apoyo internacional que se concretaron a partir de fines del año 2000, como el “blindaje  Sign up to vote on this title financiero” y la operación “megacanje” de públicos Useful  Not useful–que  títulos consistió en la reestructuración de la deuda en bonos–, no se logró recomponer la confianza de los inversores externos dado que no

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pocos días. Uno de ellos, Adolfo Rodríguez Saá, presidente entre el 23 y el 30 de diciembre, declaró la cesación de pagos. La crisis institucional profundizó profundizó la crisis económica en la que estaba sumida la economía y el producto bruto interno cayó el 4,4% respecto al año anterior. El default y el colapso de la economía siguieron casi inmediatamente. El último capítulo describe las diferentes fases que atravesó el BCRA entre 2003 y 2015. El análisis enfatiza el hecho de que, en un contexto en el que predominan en el mundo los esquemas de política monetaria centrados en la estabilidad de precios, durante este período el BCRA avanzó en un marco regulatorio propicio para el financiamiento productivo y generó instrumentos con potencialidad para llevar adelante políticas necesarias para el desarrollo económico. Esta recuperación de instrumentos de impulso al crédito productivo no se produjo de manera inmediata luego de la crisis de 2001, sino que puede reconocerse una primera etapa de recomposición del sistema financiero y de su marco regulatorio, seguida de una fase de expansión del sistema y del crédito y, recién a partir de 2010, un avance en la búsqueda de mecanismos de fomento del financiamiento productivo. Sin lugar a dudas, la reforma de la Carta Orgánica de la institución en 2012 fue el hito en este sentido, ya que dejó planteados los lineamientos regulatorios en esa dirección al otorgarle a la institución un mandato múltiple y permitir la generación de instrumentos de impulso y direccionamiento del crédito que se utilizaron, en gran medida, en los años siguientes. Más valorable resultó la experiencia si se tiene en cuenta que desde 2016 la política monetaria ha dado  un Sign up to vote on this title giro importante y tiende a un esquema de metas de inflación,  Useful  Not useful con menos espacio para impulsar medidas de fomento al crédito productivo.

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notable hacia la recuperación de su función f unción principal: la captación de ahorro y el otorgamiento de créditos. Con la crisis global que estalló en 2008, el BCRA sostuvo una política monetaria contracíclica, al igual que otros bancos centrales del mundo, tanto de países desarrollados como en desarrollo. Sin embargo, a partir de 2010 la autoridad monetaria comenzó a mostrar inquietud por la falta de financiamiento para inversiones productivas, lo que se tradujo en acciones concretas como el Programa de Financiamiento Productivo del Bicentenario. Esta medida buscaba tener impacto en la disponibilidad de crédito a plazos más largos para los sectores productivos. Durante esta etapa, la banca pública complementó el accionar del BCRA manteniendo el crédito al sector privado y, en especial, sosteniendo el financiamiento a plazos largos y tasas de interés razonables en segmentos que no resultaban atractivos para los bancos privados. En los últimos años del período, el BCRA utilizó las nuevas atribuciones otorgadas por la reformada Carta Orgánica y buscó activamente orientar el crédito a segmentos rezagados por los bancos comerciales. Una de las medidas más importantes en esa dirección fue la creación de la Línea de Créditos para la Inversión Productiva a mediados de 2012. A través de esta iniciativa se dispuso que las entidades financieras con mayores depósitos del sistema debían disponer de una línea de crédito para el financiamiento a largo plazo de empresas productivas. Esta medida permitió el sostenimiento del crédito en un contexto externo y macroeconómico volátil e, incluso, incrementó fuertemente el financiamiento a determinados segmentos productivos, como las  Sign up to vote on this title pequeñas y medianas empresas.  Useful  Not useful En suma, este libro se propone como un aporte no solo a la historia de una institución clave de la política económica argen-

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proceso histórico, político y económico que resultó, en el transcurso de estos ochenta años, siempre conflictivo. Finalmente, los coordinadores del volumen queremos expresar nuestro agradecimiento agradecimiento a quienes hicieron todo lo posible para su concreción. Especialmente, a Arturo O’Connell, quien nos presentó la idea original y nos convocó para realizar la tarea; además, tuvo oportunidad de leer y aportar sugerencias a varios de los capítulos que son parte de este libro. Mariano Iglesias, desde su lugar en el Banco Central, nos acompañó constantemente en el desarrollo del proyecto y facilitó el acceso a valioso material de archivo que hasta el momento no había sido compulsado por la literatura que abordó el tema; también el personal de la Biblioteca Prebisch puso a disposición un espacio exclusivo para nuestro grupo de trabajo y diligentemente atendió todas nuestras consultas. A todos ellos, muchas gracias. MARCELO ROUGIER

Y F LORENCIA S EMBER

Octubre de 2017


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Indice - Historia Necesaria Del Bcra

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