Hacia un Modelo Eficiente de Colaboración Público Privada_Febrero 2017.pdf

Hacia un modelo eficiente de colaboración público-privada Febrero 2017

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Hacia un modelo eficiente de colaboración público-privada Febrero 2017


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Índice

Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 1. Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2. Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 2.1. Necesidad de seguir invirtiendo: 8 áreas prioritarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2. Limitación de fondos públicos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2.1. Compromisos de España en materia de estabilidad presupuestaria. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.2.2. Aplicación de la normativa de contabilidad europea: SEC 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Liquidez de mercados financieros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.3. 2.3.1. Financiación vía deuda: mercado de capitales frente a deuda tradicional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2.3.2. Financiación vía inversores financieros. Perfil del inversor. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 2.3.3. Posición y experiencia de las empresas españolas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 3 Benchmarking internacional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Benchmarking sobre esquemas de apoyo financiero. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 3.1. 3.2. Experiencias reseñables de APP por sectores. Resumen de factores de éxito de los modelos APP seleccionados. . 36 4. Carencias e ineficiencias del modelo APP actual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5. Mejoras generales al modelo de APP en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5.1. Consideraciones generales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 5.2. Mejoras en la fase de preparación de los contratos APP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 5.2.1. Participación del sector privado (licitadores e inversores) en la promoción de contratos APP y en su preparación. 51 5.2.2. Creación de una unidad APP. Límites y posibles funciones de la nueva Oficina Nacional de Evaluación. . . 52 5.2.3. Planificación financiera. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 5.2.4. Estandarización de los estudios y procesos a llevar adelante para la estructuración. . . . . . . . . . . . . . . . . 56 5.2.5. Aclaración sobre la naturaleza de los pagos por usuario y mejoras en el modelo de concesiones de peaje para el mejor aprovechamiento financiero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 5.2.6. Aplicación de pagos por disponibilidad como opción más eficiente de “mecanismo de pagos” APP. . . . . . . . . . . . 58 5.2.7. Otros aspectos susceptibles de mejorar la preparación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 5.3. Mejoras en la fase de licitación y adjudicación de los contratos APP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5.3.1. Selección del procedimiento de licitación adecuado. Utilidad del procedimiento restringido y del diálogo competitivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 5.3.2. Definición de un nuevo procedimiento más flexible para los contratos APP e identificación de los aspectos negociables en el procedimiento negociado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 5.3.3. Definición del régimen específico de cada contrato. Contenido detallado del mismo. . . . . . . . . . . . . . . . 64 5.3.4. Mayor maduración de los contratos. Ampliación del plazo para la preparación de ofertas. . . . . . . . . . . . 65 5.3.5. Revisión de los criterios y el método de valoración de ofertas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

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5.4. Mejoras en la fase de ejecución de los contratos APP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 5.4.1. El contrato debe definir con claridad la distribución de riesgos entre las partes. El modelo APP y la normativa SEC son compatibles con la asunción de algún riesgo por la entidad contratante. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 5.4.2. Definición de un sistema de resolución de controversias especializado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 5.4.3. Definición de los supuestos, alcance y el método de cálculo del reequilibrio económico del contrato APP. . . . 74 Mejoras en la terminación de los contratos APP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.5. 5.5.1. La necesaria certidumbre sobre las consecuencias de la resolución anticipada de los contratos APP. Reforma del cálculo del valor patrimonial de la inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 5.6. Mejoras en el régimen de financiación de los contratos y análisis de esquemas de apoyo financiero a las APP de posible aplicación en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.6.1. El vigente marco legal para el régimen de financiación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 5.6.2. Co-financiación público-privada: empleo de las subvenciones de capital como catalizador de financiación privada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 5.6.3. Mayor aprovechamiento de los Fondos públicos de infraestructuras: Cofides y Axis. . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 5.6.4. Emisiones de deuda exenta y fomento de acceso al mercado de capitales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.6.5. Mitigación del riesgo de cierre financiero y de tipo de interés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 ANEXO I: RESUMEN DEL INFORME DE A.T. KEARNEY SOBRE ÁREAS PRIORITARIAS PARA UNA INVERSIÓN SOSTENIDA EN INFRAESTRUCTURAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 ANEXO II: PROCEDIMIENTO DE EUROSTAT (SEC 2010) PARA CÓMPUTO DEL DÉFICIT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 ANEXO III: FINANCIACIÓN VÍA DEUDA: MERCADO DE CAPITALES FRENTE A DEUDA TRADICIONAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 ANEXO IV: POSICIÓN INVERSORA DE FONDOS Y ASEGURADORAS. ANÁLISIS DE LAS CONDICIONES Y RESTRICCIONES.. 104 ANEXO V: POSICIÓN Y EXPERIENCIA DE LAS EMPRESAS ESPAÑOLAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 ANEXO VI: PRINCIPALES PROYECTOS EN DESARROLLO POR PROMOTORES ESPAÑOLES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 ANEXO VII: DESARROLLO DEL CUADRO DE BENCHMARKING SOBRE ESQUEMAS DE APOYO FINANCIERO. . . . . . . . . . . . . 124 ANEXO VIII: EXPERIENCIAS RESEÑABLES DE APPs POR SECTORES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 ANEXO IX: PROYECTOS APP ADJUDICADOS EN LOS ÚLTIMOS 10 AÑOS EN ESPAÑA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 ANEXO X: LOS 10 TRAMOS LICITADOS EN 2007 DENTRO DEL PLAN DE ACONDICIONAMIENTO DE LAS AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 ANEXO XI: ALGUNOS DATOS SOBRE PPP UNITS EN EL DERECHO COMPARADO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198


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Índice de tablas

TABLA 1. PRINCIPALES DIFERENCIAS ENTRE PROJECT FINANCE Y PROJECT BOND. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 TABLA 2. PRINCIPALES FONDOS DE INFRAESTRUCTURAS Y EL DESTINO DE SUS INVERSIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 TABLA 3. PRINCIPALES FONDOS SOBERANOS Y EL DESTINO DE SUS INVERSIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 TABLA 4. PRINCIPALES FONDOS DE PENSIONES Y EL DESTINO DE SUS INVERSIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 TABLA 5. PRINCIPALES COMPAÑÍAS ASEGURADORAS Y EL DESTINO DE SUS INVERSIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 TABLA 6. MATRIZ DE RIESGOS. LIEFKENSHOEK RAIL LINK (BÉLGICA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 TABLA 7. MATRIZ DE RIESGOS. I-595 CORRIDOR IMPROVEMENTS PROYECT (USA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Tabla 8. MATRIZ DE RIESGOS. AUTOPISTA NORTH TARRANT EXPRESS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Tabla 9.

MATRIZ DE RIESGOS. AUTOVÍA DE LA PLATA A-66 (BENAVENTE-ZAMORA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

TABLA 10. MATRIZ DE RIESGOS. REFORMA DEL SECTOR DEL AGUA EN INGLATERRA Y GALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 TABLA 11. MATRIZ DE RIESGOS. PLAN ESPECIAL DE DEPURACIÓN DE ARAGÓN (ESPAÑA). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 TABLA 12. MATRIZ DE RIESGOS. REESTRUCTURACIÓN DEL SERVICIO DE ABASTECIMIENTO EN CHILE. . . . . . . . . . . . . . . . 164 TABLA 13. MATRIZ DE RIESGOS. STAFFORDSHIRE COUNTY WTR PROJECT (REINO UNIDO). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 TABLA 14. MATRIZ DE RIESGOS. EDUCACIÓN: LA UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE SAN LUIS DE POTOSÍ. . . . . . . . . . . . . . 172 TABLA 15. MATRIZ DE RIESGOS. HOSPITAL REGIONAL DE ALTA ESPECIALIDAD DEL BAJÍO (MÉXICO). . . . . . . . . . . . . . . . . 176 TABLA 16. MATRIZ DE RIESGOS. CENTRO DE JUSTICIA DE SANTIAGO DE CHILE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 TABLA 17. MATRIZ DE RIESGOS. ESQUEMA DE APROVECHAMIENTO DE ACTIVOS EN MÉXICO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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TABLA 18. APP PARA EL MANTENIMIENTO DE LAS CARRETERAS EN LA REGIÓN ALEMANA DE LIPPE. . . . . . . . . . . . . . . . . 186


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Índice de gráficos

GRÁFICO 1. FUNCIONAMIENTO DEL RCSD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 GRÁFICO 2. EVOLUCIÓN DE UNA DEUDA PROJECT FINANCE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN DEL PAPEL DE INVERSORES FINANCIEROS EN ESPAÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108


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Presentación

Las necesidades de inversión pública en España siguen aumentando. A.T. Kearney en su informe “Áreas prioritarias para una inversión sostenida en infraestructuras en España” de finales de 2015 identificó ocho áreas prioritarias en las que sería necesario invertir de forma sostenida durante la próxima década entre 38.000 y 54.000 millones de euros anuales, valores que representan entre 1,7 y 2,1 veces nuestro volumen de inversión actual. Las últimas previsiones de otoño de la Comisión Europea (CE) confirman, asimismo, que el volumen de inversión programado en España para el trienio 2016/2018 será inferior en 120.000 millones de euros a la inversión media de las cuatro mayores economías europeas. Ello conlleva que en dicho periodo España tenga el menor ratio inversor por superficie y población de la Unión Europea. Los compromisos de reducción del déficit y deuda pública en 2017/2019 implican un escenario de inversión pública limitado al entorno del 2% del PIB, situación que no permitirá recuperar los niveles de inversión pública que España necesita recurriendo al esquema tradicional de financiación presupuestaria, dada su incidencia en el déficit público. Conscientes, por tanto, de la necesidad de invertir en proyectos social y económicamente rentables, y de las limitaciones presupuestarias señaladas, la única alternativa viable pasa por la colaboración público-privada, que además de no impactar negativamente en las cuentas públicas, no altera la titularidad pública de nuestras infraestructuras. La aparición en los últimos tiempos de numerosos inversores institucionales con gran liquidez e interés en invertir en proyectos de infraestructuras, constituye una oportunidad única para desarrollar estas fórmulas de colaboración público-privadas. Pero, para atraer su interés, es necesario poder ofrecerles esquemas de asociación público-privada (APP) adecuados. España cuenta con una larga tradición en el desarrollo de proyectos financiados a través de APP, lo que ha permitido a nuestras empresas estar presentes en el diseño, financiación, construcción y operación de importantes proyectos de infraestructuras internacionales de diversas tipologías, reforzando su posición de liderazgo y convirtiéndose en referencia mundial. Sin embargo, nuestro modelo concesional tiene importantes carencias que hay que corregir para poder atraer a dichos inversores privados. En el presente informe, además de poner de relieve las carencias de nuestro modelo en las distintas fases de los contratos (preparación, licitación y adjudicación, ejecución y finalización), se analizan las mejores prácticas internacionales, extrayendo una serie de recomendaciones para mejorar nuestro sistema de concesiones. Algunas de estas propuestas requieren de simples cambios en la práctica administrativa concesional, mientras que otras precisan de modificaciones normativas. La tramitación parlamentaria de la nueva Ley de Contratos, del Sector Público, constituye una gran oportunidad que no debe desaprovecharse. Un modelo concesional equilibrado, que aporte seguridad jurídica y predictibilidad al futuro inversor, es básico para atraer capital privado y poder así afrontar las necesidades prioritarias en infraestructuras que nuestro país demanda. Ello permitirá, además de no perder el tren de la competitividad, beneficiarnos del impacto económico y social que las infraestructuras aportan a la actividad económica (cada euro invertido induce 0,92 euros de actividad en otros sectores), a la creación de empleo (14 empleos directos e indirectos por cada millón de euros invertido), en el retorno fiscal (el 49% de la inversión revierte al Estado vía impuestos y cotización a la Seguridad Social) y como estímulo de nuestra industria, dado que las infraestructuras requieren una cuota de importaciones de tan solo el 9%.


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Resumen Ejecutivo

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ESPAÑA NECESITA SUPERAR EL ACTUAL DÉFICIT DE INFRAESTRUCTURAS EN DETERMINADAS ÁREAS PRIORITARIAS PARA NO VER FRENADO SU DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL La inversión sostenida en infraestructuras públicas es vital para la competitividad del país, la generación de actividad económica y bienestar social, con el efecto añadido en la creación de empleo. España presenta un considerable déficit de inversión en el mantenimiento de infraestructuras e importantes carencias en otras áreas prioritarias como el transporte de mercancías y las infraestructuras logísticas, la sanidad y la educación (infraestructura social en general), el agua y el medio ambiente o las redes secundarias y de accesibilidad y movilidad urbana, en comparación con otros países europeos de referencia, como son Alemania, Francia, Reino Unido e Italia. En estos sectores se ha estimado1 que el esfuerzo inversor necesario para los próximos diez años debería estar entre 38.000 y 54.000 millones de euros anuales, con el objetivo de reducir el diferencial con otros países comparables de nuestro entorno. LAS RESTRICCIONES PRESUPUESTARIAS REQUIEREN ACUDIR A OTRAS FUENTES DE FINANCIACIÓN ALTERNATIVAS A LOS PRESUPUESTOS PÚBLICOS Pretender alcanzar estos objetivos de inversión mediante la financiación pública no es realista, dado el contexto actual de restricción. Ya en 2015, la inversión pública se situó muy por debajo (24.300 millones de euros) de los valores recomendables. Además, la actualización del Programa de Estabilidad aprobado en abril de 2016 establece como objetivo reducir el déficit público para el periodo 2017-2019 limitando la inversión pública al entorno del 2% del PIB, situación que no permite un panorama optimista para la misma en los próximos años. EXISTE UN CRECIENTE INTERÉS DE LOS MERCADOS DE CAPITALES POR INVERTIR EN INFRAESTRUCTURAS En contraste con este panorama de restricción del gasto público, existe en todo el mundo un interés creciente del capital privado por invertir en infraestructuras. Cada vez es mayor el número de inversores financieros (fondos de pensiones, fondos de infraestructuras, fondos soberanos, compañías aseguradoras, etc.) que buscan oportunidades de inversión que satisfagan sus exigencias de rentabilidad y límites a la asunción de riesgos en un entorno de rentabilidades decrecientes y volatilidad en aumento en las inversiones en renta fija y variable. Durante los años 2014 y 2015, se crearon ochenta y cinco nuevos fondos de infraestructuras en el mundo, que permitieron la captación de aproximadamente 72.000 millones de dólares. Hasta ahora, las aseguradoras españolas y europeas han jugado un papel muy modesto en el sector de las infraestructuras, representando este tipo de activos menos de un 1% dentro de sus carteras de inversión. No obstante, en el medio y largo plazo, se plantean como objetivo que su participación en activos de infraestructuras represente hasta un 10% de sus carteras. Existen, adicionalmente, iniciativas de organismos públicos nacionales y europeos destinadas a movilizar fondos para financiar proyectos como JESSICA, Project Bond Initiative 2020 y los Fondos Europeos de Inversiones Estratégicas (FEIE/EFSI), lanzadas por el BEI, o los Fondos gestionados por el ICO y Axis , que prestan apoyo a los promotores mediante distintos instrumentos o esquemas de financiación, refuerzan la atracción de capital privado a la financiación de infraestructuras y, por tanto, configuran un gran volumen de liquidez disponible para acometer inversiones en este ámbito. LOS MODELOS DE ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA SON INSTRUMENTOS IDÓNEOS PARA CANALIZAR LA INVERSIÓN DE CAPITAL PRIVADO Frente a las fórmulas tradicionales de contratación de obra con cargo al presupuesto público, los esquemas de asociación público-privada (APP) se plantean como la alternativa más viable para aumentar la inversión en infraestructuras públicas, ya que no incrementan la deuda pública y gestionan los riesgos asociados a la infraestructura de un modo más eficiente. Por APP, que incluyen los contratos de concesión de obra pública, puede entenderse el modo de gestión en el que un actor privado diseña,

1 A.T. Kearney “Áreas prioritarias para una inversión sostenida en infraestructuras en España”. Septiembre, 2015.


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construye, financia, opera y mantiene durante un plazo determinado una infraestructura de titularidad pública a cambio de una contraprestación que comienza a recibir una vez haya terminado la construcción. Son estructuras que permiten periodificar el gasto público, e incluso eliminarlo en caso de pago por el usuario, pero que necesitan del interés y recursos del sector privado. En el presente estudio se analizan además los factores de éxito de diversos proyectos de infraestructuras internacionales realizados mediante distintas formas APP, que destacan por alguna particularidad que sería conveniente emular a nivel nacional.

ES NECESARIO MEJORAR EL MARCO REGULATORIO DE LAS APP EN ESPAÑA Y NUESTRA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA PARA DOTAR A NUESTRO SISTEMA DE LA AGILIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA SUFICIENTES PARA ATRAER LA INVERSIÓN España cuenta con una gran tradición en el desarrollo de infraestructuras mediante esquemas de APP, y varios promotores españoles se sitúan entre los líderes mundiales, lo que ha permitido desarrollar numerosos proyectos exitosos. No obstante, de la experiencia acumulada en estos años, a nivel nacional, pueden identificarse una serie de deficiencias que, junto con algunas incertidumbres que plantea nuestro ordenamiento jurídico y marco de distribución de competencias entre entidades públicas, se encuentran en la base de un menor interés de los inversores institucionales a participar en la financiación de infraestructuras en España al mismo nivel que en otros países de nuestro entorno.

PRINCIPALES INEFICIENCIAS DEL SISTEMA DE CONTRATACIÓN DE APP EN ESPAÑA En el presente estudio se analizan las principales ineficiencias identificadas en el modelo APP en España, que afectan a las cuatro fases del ciclo de la contratación: En la fase de preparación de los contratos, destacan como ineficiencias la falta de maduración, ya que requieren mayor concreción en su definición, incluyendo un análisis de value for money; el escaso tamaño de algunos proyectos y la limitada capacidad de algunas entidades contratantes; la insuficiente definición contractual del reparto de riesgos entre el sector público y privado; y la incertidumbre sobre el cómputo del futuro proyecto como deuda pública, con el consiguiente impacto en el déficit público. En la fase de licitación y adjudicación de los contratos, es habitual una excesiva celeridad de los procedimientos, que penaliza la competencia y dificulta la realización de mejores ofertas y la financiación de los proyectos. Asimismo, la falta de adaptación del procedimiento al tipo de proyecto de APP de que se trata y la adecuada valoración técnica de los proyectos, son ineficiencias que estimulan las ofertas anormalmente bajas en proyectos de alta complejidad. En la fase de ejecución de los contratos, se detecta la escasa regulación contractual de aspectos esenciales como la distribución de riesgos y supuestos de reequilibrio, la inexistencia de mecanismos ágiles de resolución de las controversias y la tendencia de las entidades contratantes a imponer modificaciones del contrato que alteran las condiciones de partida para la financiación y ponen en riesgo la viabilidad económico-financiera del contrato. En cuanto a la fase de terminación de los contratos, se ha comprobado la abstracta e insuficiente definición y forma de determinación de la compensación que proceda en los supuestos de terminación anticipada de los contratos.

PROPUESTAS DE SOLUCIÓN La superación de las deficiencias referidas contribuirá a atraer a nuestro país el interés inversor del capital privado. Con esa finalidad, en el presente estudio se apuntan también soluciones o propuestas de mejora del sistema que, en muchos casos, no requerirán una reforma normativa, sino meros cambios en la práctica administrativa, compatibles con la normativa en vigor. Atendiendo a la fase del ciclo de contratación, pueden destacarse las siguientes mejoras particulares del modelo APP en España: En la fase de preparación de los contratos: (i)

Se precisa una mayor participación del sector privado. La mayor maduración de los contratos puede lograrse a través de test de mercado y de la participación de los actores privados (sponsors y financieros) en la preparación de los contratos, sin menoscabo de la transparencia y la competencia.


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(ii) Debe potenciarse el recurso a las iniciativas privadas. Si bien la normativa en vigor prevé la posibilidad de que terceros privados presenten estudios de viabilidad, en la práctica, la presentación de iniciativas privadas ha sido casi nula. Una ampliación de la compensación económica en caso de no adjudicación ayudaría a estimular su desarrollo. (iii) Debe definirse una clara etapa de estructuración de proyectos APP que incluya el análisis coste-beneficio y el comparador público privado (o análisis de value for money). (iv) Sería muy conveniente la aprobación y publicación de Recomendaciones y definición de manuales o guías prácticas que sirvan a las entidades públicas como directrices flexibles en su actividad contractual. La creación de una verdadera unidad APP, al estilo de la de otros países que están impulsando el modelo de colaboración público-privada, puede lograse a través de la evolución de la nueva Oficina Nacional de Evaluación a la que puede dotarse de funciones adicionales de consulta y apoyo al modelo APP. La participación del sector privado, siguiendo otros ejemplos de nuestro entorno, contribuiría a acercar el diseño de las APP a la realidad del mercado. (v) Es necesaria una clara y adecuada distribución de riesgos entre la Administración y su contraparte privada como elemento fundamental para la atracción de la necesaria inversión. En general, sería deseable una mayor exhaustividad en la determinación y definición de los riesgos transferidos y los asumidos o compartidos. Debe descartarse la concepción de que la asunción de algún riesgo por la Administración excluya el riesgo y ventura en la explotación (o riesgo operacional), o haga computar el proyecto en el balance público. Lo esencial es que, en el conjunto del contrato, sea el operador privado quien asuma la mayor parte del riesgo y ventura del proyecto APP. En la fase de licitación y adjudicación es necesario: (i)

Seleccionar el procedimiento de licitación que mejor se adapte a las características y complejidad del proyecto concreto mediante: mayor utilización de procedimientos ya previstos legalmente y adecuados para proyectos más complejos, como el diálogo competitivo; y configuración abierta de procedimientos para la licitación de concesiones que aprovechen toda la flexibilidad de la nueva Directiva en materia de concesiones.

(ii) Ampliar los plazos para la presentación de ofertas que generalmente se limitan al plazo mínimo legal. (iii) Identificar los aspectos negociables del contrato en los pliegos o documentos equivalentes para que, con respeto a los principios de publicidad, igualdad y concurrencia, el contrato se configure adaptado al proyecto en el procedimiento de adjudicación. (iv) Detallar el contenido de los documentos de formalización del contrato que, respetando los principios de la licitación pública, concreten y precisen el contenido de los diferentes documentos contractuales (pliego, oferta y eventual negociación). En la fase de ejecución, las deficiencias detectadas en esta fase son, en buena medida, superables mediante la mejora de la preparación y licitación del contrato. Así, una clara definición de la distribución de riesgos contribuye a disminuir las posibles discrepancias. Además, resultarían posibles las siguientes mejoras: (i)

Definición de un sistema de resolución de controversias ágil, flexible y especializado, basado en recursos administrativos y revisión jurisdiccional que podría lograrse haciendo uso de la posibilidad del arbitraje en los contratos de las entidades del sector público que no tengan la condición de Administración Pública en cuanto a sus efectos; y, para esos contratos y para el resto, mediante la creación de un sistema general especializado en la ejecución y resolución de contratos APP similar al establecido para la fase de preparación y adjudicación a través de los tribunales administrativos de recursos contractuales.

(ii) Los supuestos de aplicación, alcance y el método de cálculo del reequilibrio económico del contrato deben definirse con claridad. Es necesaria una reforma normativa que defina, sin lugar a dudas, los supuestos de reequilibrio (como sobrecostes por expropiaciones o derivados de la actuación de otras Administraciones Públicas distintas de la contratante) y algunas cuestiones básicas sobre el método de determinación y el alcance del reequilibrio, que podrán concretarse después en el contrato específico. Entre los aspectos que deben desarrollarse con claridad en el contrato, debe estar el elemento esencial del equilibrio económico-financiero del contrato APP como garantía insoslayable del socio privado frente a las prerrogativas de la Administración y como contrapunto al principio del riesgo y ventura en la explotación (riesgo operacional) que rige en este ámbito.


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(iii) Se deben evitar reformas normativas con efectos retroactivos que hagan surgir dudas en los mercados sobre el régimen legal aplicable en la ejecución de los proyectos APP. (iv) El contrato debe regular de forma clara y previsible la posibilidad de transmisión de las participaciones de la concesionaria, definiendo los requisitos para esa transmisión en función de la fase en la que se encuentre el contrato. Sólo de esta manera se creará un verdadero mercado secundario de concesiones que haga, a su vez, más atractiva la inversión en nuevos proyectos. En la fase de terminación, el contrato APP requiere una regulación de la terminación anticipada que dote de seguridad jurídica sobre las causas, procedimientos y consecuencias de esa terminación. La seguridad jurídica sobre los supuestos y consecuencias de la terminación anticipada es perfectamente compatible con el riesgo operacional del socio privado. Lo que esta seguridad jurídica implica es que el socio privado soporte los efectos de la resolución cuando le sea imputable (no cuando carezca de responsabilidad sobre el supuesto determinante de la terminación anticipada), y que, en todo caso, la determinación de esos efectos sea predecible y no limite la recuperación del valor de la infraestructura o los intereses de otros actores sobre los que no recae el riesgo operacional. La responsabilidad del concesionario cuando la resolución le sea imputable puede resarcirse sin alterar ese valor. En el esquema tradicionalmente vigente en España, el valor patrimonial de la inversión fijado como valor de la infraestructura en el momento de la licitación y adjudicación del contrato posteriormente resuelto puede predicarse como valor de mercado de la infraestructura. La seguridad jurídica requiere un replanteamiento de la última reforma legal de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en vigor desde octubre de 2015. Esta reforma –que no viene impuesta por la normativa europea− supone una mayor incertidumbre sobre el alcance del valor patrimonial de la inversión y atribuye riesgos al socio privado en supuestos en los que la resolución anticipada no puede imputársele porque escapa a su esfera de control. En el siguiente cuadro se recoge el resumen de las ineficiencias y propuestas de mejoras del modelo concesional actual que se desarrollan a lo largo de este Informe.


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FASE

CARENCIAS

– Falta de maduración; se requiere mayor concreción en su definición y un análisis value for money. – Escaso tamaño de algunos proyectos y limitada capacidad de algunas entidades contratantes. PREPARACIÓN

– Insuficiente definición contractual del reparto de riesgos entre el sector público y privado. – Incertidumbre sobre el cómputo del futuro proyecto como deuda pública, con el consiguiente impacto en el déficit público.

– Excesiva celeridad de los procedimientos, que penaliza la competencia y dificulta la realización de mejores ofertas y la financiación de los proyectos. LICITACIÓN Y ADJUDICACIÓN

– Falta de adaptación del procedimiento al tipo de proyecto de APP de que se trata. – Adecuada valoración técnica de los proyectos, premiando indebidamente ofertas aparentemente más bajas en proyectos de alta complejidad.

– Escasa regulación contractual de aspectos esenciales como la distribución de riesgos. – Inexistencia de mecanismos ágiles de resolución de las controversias. EJECUCIÓN

TERMINACIÓN

– Tendencia de las entidades contratantes a imponer modificaciones del contrato que alteran las condiciones de partida para la financiación y ponen en riesgo la viabilidad económico-financiera del contrato.

– Abstracta e insuficiente definición de la compensación en los supuestos de terminación anticipada de los contratos.

PROPUESTAS DE MEJORA – Mayor maduración de los contratos implicando a los actores privados. – Fomento de la presentación de iniciativas privadas ampliando la compensación económica en caso de no adjudicación. – Definición de una etapa clara de estructuración del proyecto que incluya el análisis coste-beneficio y el comparador público privado. – Elaboración de una guía con directrices concisas que orienten a las entidades públicas. – Creación de una verdadera unidad APP con funciones adicionales de consulta y apoyo al modelo APP y una adecuada y más exhaustiva distribución de riesgos. (La asunción de riesgos por la Administración no excluye el riesgo y ventura en la explotación -o riesgo operacional-, o hace computar el proyecto en el balance público). – Utilización de los mecanismos de pago más adecuados para cada proyecto, priorizando la contribución de los usuarios frente al contribuyente donde resulte más eficiente y justo.

– Adecuación del procedimiento de licitación a las características y complejidad del proyecto concreto. – Posibilidad de ampliación de plazos para la presentación de ofertas que generalmente se limitan al plazo mínimo legal. – Identificación de los aspectos negociables del contrato en los pliegos o documentos equivalentes para que, con respeto a los principios de publicidad, igualdad y concurrencia, el contrato se configure adaptado al proyecto en el procedimiento de adjudicación. – Erradicación de la práctica de adjudicación de contratos a ofertas temerarias o basado en precios anormalmente bajos en relación con los precios del mercado. – Concreción y detalle del contenido de los diferentes documentos contractuales (pliego, oferta y eventual negociación).

– Definición de un sistema de resolución de controversias, ágil, flexible y especializado. Es necesaria una normativa que defina los supuestos de reequilibrio (como sobrecostes por expropiaciones o derivados de la actuación de otras Administraciones Públicas distintas de la contratante) y algunas cuestiones básicas sobre el método de determinación y el alcance del mismo, que podrán concretarse después en el contrato específico. – Evitar reformas normativas que creen incertidumbre en los mercados sobre el régimen legal aplicable en la ejecución de los proyectos APP. – Apuesta para que los contratos regulen clara y previsiblemente la posibilidad de transmisión de las participaciones de la concesionaria, definiendo los requisitos para esa transmisión en función de la fase en la que se encuentre el contrato.

– Exigencia de una regulación que dote de seguridad jurídica sobre las causas, procedimientos y consecuencias de esa terminación anticipada. La seguridad jurídica sobre los supuestos y consecuencias de la misma es perfectamente compatible con el riesgo operacional del socio privado; implica que éste soportará los efectos de la resolución cuando le sea imputable (no cuando carezca de responsabilidad sobre el supuesto determinante de la terminación anticipada), y que, en todo caso, la determinación de esos efectos sea predecible y no limite la recuperación del valor de la infraestructura o los intereses de otros actores sobre los que no recae el riesgo operacional. La responsabilidad del concesionario cuando la resolución le sea imputable puede resarcirse sin alterar ese valor.


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antecedentes

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2.1. Necesidad de seguir invirtiendo: 8 áreas prioritarias Un informe elaborado por A.T. Kearney en septiembre de 2015, a petición de Seopan, sobre la “Contribución de las infraestructuras al desarrollo económico y social de España”, puso de manifiesto que la inversión en infraestructuras en España ha beneficiado significativamente al desarrollo económico, tanto como motor de actividad económica al generar en los últimos 10 años un impacto económico total estimado en 1,6 billones de euros, como generador de empleo e impulsor de la competitividad y bienestar social. En esta línea, y una vez claro el impacto positivo de la inversión en infraestructuras en el desarrollo económico de España, el segundo de los informes desarrollados por la consultora A.T. Kearney sobre “Áreas prioritarias para una inversión sostenida en infraestructuras” recomienda que España promueva la apertura de un período de inversión sostenida en infraestructuras identificando cinco tendencias globales que jugarán un papel fundamental en el futuro desarrollo económico y social de España: 1) la gestión de los recursos naturales, 2) los cambios demográficos, 3) la innovación tecnológica, 4) la evolución de la economía mundial y 5) el entorno geopolítico. En base a lo anterior, se recomienda que la inversión en infraestructura se centre en ocho áreas prioritarias: agua, energía, infraestructura social, transporte, medio ambiente, digital, urbanismo y mantenimiento de infraestructuras. Para atender esta necesidad, se estima que España debe invertir sostenidamente entre 38.000 y 54.000 millones de euros anuales durante los próximos diez años para mitigar el déficit de infraestructuras y alcanzar unos niveles de inversión comparables a los de países de referencia de la Unión Europea. Este nivel de inversión anual objetivo contrasta con el actual nivel de inversión de 23.300 millones de euros en 20152. Para el cumplimiento de este plan de inversión es evidente que no será suficiente con los recursos públicos, debido a los objetivos de reducción del déficit. Por tanto, es imprescindible buscar fuentes alternativas de financiación de infraestructuras y desarrollar un modelo de financiación que asegure el desarrollo eficaz y eficiente de éstas en el futuro. En este sentido, la Unión Europea ha tomado medidas de estímulo de la economía (como el denominado “Plan Juncker”) destinados a movilizar recursos del sector privado. Además, existe un creciente apetito para invertir en proyectos de infraestructuras, y así lo ponen de manifiesto, por ejemplo, las cifras crecientes de inversión en este ámbito de inversores institucionales (fondos de pensiones, compañías de seguros, fondos soberanos, fondos de infraestructuras, etc.). En consecuencia, será fundamental que España busque un equilibrio entre maximizar la inversión pública por el carácter social de la inversión y buscar fuentes alternativas de financiación de infraestructuras. Para ello, se deberá definir un marco regulatorio coherente y armonizar el modelo de financiación de las infraestructuras en nuestro país en línea con las mejores prácticas europeas. En los siguientes dos apartados, se hace un recorrido por la situación actual de los fondos públicos y privados. Esta situación habrá de tomarse como punto de partida para definir cómo abordar el modelo de financiación de infraestructuras en España en los próximos años en las ocho áreas prioritarias destacadas. El resumen de los dos informes citados de A.T. Kearney se encuentra en el Anexo I.

2.2. Limitación de fondos públicos 2.2.1. Compromisos de España en materia de estabilidad presupuestaria 2.2.1.1. El marco de estabilidad presupuestaria español A raíz de la crisis económica iniciada en 2008 y el rápido aumento de los niveles de déficit y deuda pública en la mayoría de los países de la Unión Europea, se ha acentuado el debate relativo a la importancia de acometer reformas institucionales

2 La inversión pública en 2015 fue de 26.545 millones de euros, aunque hay que descontar 2.335 correspondientes a inversiones de APP ejecutadas en años anteriores y un gasto extraordinario de las Fuerzas Armadas de España (FAS) de 914 millones de euros.


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estructurales que garanticen el mantenimiento de posiciones presupuestarias compatibles con la estabilidad macroeconómica. En 2011, se inició en España un intenso proceso de reforma del marco de estabilidad presupuestaria en consonancia con el marco europeo que fraguó en la aprobación en noviembre de 2011 de una reforma sustancial del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en marzo de 2012 del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, conocido como Pacto Fiscal Europeo. Todo ello, con el fin último de dar carácter vinculante y permanente al compromiso de España con la disciplina presupuestaria y recuperar con ello la confianza de los inversores financieros. Como parte de esta iniciativa, en septiembre de 2011 se aprobó la reforma del artículo 135 de la Constitución española para introducir la estabilidad presupuestaria como principio de actuación de todas las Administraciones Públicas, dando prioridad al pago de los intereses de la deuda y otorgando el máximo rango normativo a la prohibición de superar los límites de déficit estructural y de deuda pública establecidos por la Unión Europea, salvo en casos excepcionales (catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria) que deberán ser apreciados por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. En desarrollo de la previsión constitucional, se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (“LO de Estabilidad Presupuestaria”) que establece los límites cuantitativos de déficit, deuda y gasto para cada Administración, concreta los supuestos excepcionales en que pueden superarse y regula el procedimiento de corrección de las desviaciones que se produzcan, así como las sanciones en caso de incumplimiento, siguiendo un esquema muy parecido al del Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo, pero adaptado a la estructura política descentralizada y asimétrica del Estado español. La LO de Estabilidad Presupuestaria fija una serie de reglas que determinan, entre otros, el compromiso de que las Administraciones Públicas mantengan un saldo estructural equilibrado y que, sólo en caso de reformas estructurales con efectos presupuestarios positivos a largo plazo, pueda mantenerse un déficit estructural de hasta el 0,4% PIB, o el establecido en la normativa europea cuando éste fuera inferior. Para el año 2020 se fija un objetivo de déficit estructural del 3% del PIB. Además, y con relación a la deuda pública, se fija un límite del 60% del PIB (o el que establezca la normativa europea) que deberá alcanzarse en 2020 (actualmente se sitúa por encima del 99% del PIB). Este porcentaje se distribuye entre las distintas Administraciones (44% corresponde a la Administración Central, el 13% a las Comunidades Autónomas y el 3% a las Corporaciones Locales). El incumplimiento de los límites de déficit estructural y deuda conlleva una serie de mecanismos correctivos y preventivos que van desde ejecuciones forzosas hasta limitaciones en la concesión de subvenciones y transferencias.

2.2.1.2. Evolución del déficit y gasto público y previsiones a 2019 en España Desde el año 2009 en el que se alcanzó un porcentaje de déficit del 11%, se han venido desarrollando medidas de recorte del gasto público que han permitido reducirlo hasta situarlo en el 5,0% a finales del año 2015. Esta reducción del 55% en los niveles de déficit ha sido acompañada de una intensa disminución de la inversión pública, medida a través del ratio de Formación Bruta de Capital Fijo (FBCF) sobre PIB, cercana al 57%3 tal y como puede observarse en la siguiente tabla:

FBCF pública /PIB Déficit público /PIB

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

5,1

4,7

3,7

2,5

2,2

2,1

2,5

–11,0

–9,5

–9,3

–6,8

–6,6

–5,8

–5,0

Fuente: Mº de Hacienda y Adm. Públicas. En 2015 la FBCF: incluye 0,2 puntos por la reclasificación de APP y 0,1 de mayores gastos en las FAS. El ratio de déficit no incluye ayudas a los bancos.

3 Se toma como referencia para 2015 un ratio de FBCF pública/PIB del 2,2% (no se consideran los contratos APP atribuibles a ejercicios anteriores y los mayores gastos en inversiones militares).


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En definitiva, atendiendo a las recomendaciones de la Comisión Europea y dada la senda prevista para la inversión pública en el Programa de Estabilidad, no cabe duda de que el cumplimiento de los nuevos objetivos por parte de España exigirá un férreo control de las cuentas públicas, lo que anticipa que en los próximos ejercicios no vaya a haber un aumento significativo en la inversión pública presupuestaria al menos hasta 2019. De hecho, en el Consejo de Ministros del 2/12/2016 se acuerdan unos ambiciosos objetivos de reducción de déficit público para el periodo 2016 a 2019, coherentes con la senda propuesta por la Comisión Europea. Este esfuerzo supone aplicar una política de control del gasto público que ha de conducir a alcanzar un objetivo de déficit del 1,3% en 2019, lo que conlleva a limitar la inversión pública al 2,1% de PIB al menos hasta el 2018.

Objetivo déficit público

FBCF pública

Deuda pública

2015

2016

2017

2018

2019

5,0

4,6

3,1

2,2

1,3

2015

2016

2017

2018

2019

2,5

2,1

2,1

2,1

2,3

2015

2016

2017

2018

2019

99,2

99,4

99,0

97,7

95,4

Fuente: Actualización del Programa de Estabilidad y Plan Presupuestario. Mº Economía y Comp. y Mº de Hacienda y Adm. Públicas.

2.2.1.3. Inversión y Déficit Público en la Unión Europea en los últimos años Al igual que España, otros Estados Miembros de la Unión Europea han aumentado sus niveles de déficit y se han visto obligados a realizar ajustes para cumplir con los objetivos de déficit fijados por la Unión Europea (no superar el 3% de déficit). En la siguiente tabla se muestra la comparativa país/déficit. AÑO Países

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2015

2012

2013

2014

2015

Alemania

–3,7

–1,7

0,2

–0,2

–3,2

–4,2

–1,0

–0,1

–0,1

0,3

0,7

España

1,2

2,2

2,0

–4,4

–11,0

–9,4

–9,6

–10,4

–6,9

–5,9

–5,1

Francia

–3,2

–2,3

–2,5

–3,2

–7,2

–6,8

–5,1

–4,8

–4,0

–4,0

–3,5

Italia

–4,2

–3,6

–1,5

–2,7

–5,3

–4,2

–3,5

–2,9

–2,9

–3,0

–2,6

Reino Unido

–3,5

–2,9

–3,0

–5,0

–10,7

–9,6

–7,7

–8,3

–5,6

–5,6

–4,4

Fuente: AMECO.

Medido en términos de inversión por superficie y habitante, la intensidad de inversión pública en España ha estado muy por debajo de países como Reino Unido, Francia, Italia o Alemania, especialmente en los últimos años. Las últimas previsiones4 de la Comisión Europea para la inversión pública en el período 2016-2018 confirman a España el menor ratio inversor de la Unión a 27 (1.126 €/km2 106 hab.) y la tercera mayor caída inversora en el periodo 2016 a 2018 frente al observado en el periodo 1995 a 2015. La inversión pública programada en 2016 a 2018 en España (73.600 millones de euros) representa el 64% de la de Italia, y entre el 35% y el 31% de la de Alemania, Reino Unido y Francia.

4 Previsiones de primavera de 2016.


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Ratio inversor 16/18 en €/km2 106 hab (izq.) vs población en 106 hab (drcha.)

4 .763 4 .000

80

3 .000

60 2 .364

2 .197

2 .000

40

1 .986 1 .126

1 .000

20

0

0 UK

DE

IT

FR

ES

Fuente: AMECO . CE . Elaboración SEOPAN

A pesar de que algunos de los países de la UE, al igual que España, mantienen altos niveles de déficit, la inversión en infraestructura en estos países no ha disminuido tanto como en el caso español .

2.2.2.

Aplicación de la normativa de contabilidad europea: SEC 2010

2.2.2.1. Finalidad del SEC 2010 Desde el ámbito europeo, se ha definido un sistema de contabilidad nacional uniforme para todo el territorio de la Unión Europea . La finalidad de este sistema es obtener unos valores de deuda y déficit comparables entre los distintos países miembros . El marco conceptual de referencia es el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales actualmente regulado en el Reglamento (UE) nº 549/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (“SEC 2010”) . El SEC 2010 revisa el Sistema Europeo de Cuentas establecido por el Reglamento (CE) nº 2223/96 (“SEC 1995”)5 . El nuevo SEC 2010 se alinea con la Directiva 2011/85/CE del Consejo, de 8 de noviembre, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros . Esta Directiva exige que se publique la información pertinente sobre los pasivos contingentes que puedan incidir de manera significativa en los presupuestos públicos; en particular, las garantías públicas, los préstamos morosos y los pasivos resultantes de la actividad de las corporaciones públicas, indicando su magnitud . Entre las necesidades a las que quiere responder esta nueva normativa está el correcto análisis de las relaciones económicas subyacentes a los contratos de asociación público-privada6 .

5 6

Entre otros objetivos, la revisión tiene la finalidad de adaptar el SEC 1995 a los cambios operados en el Sistema de Cuentas Nacionales adoptado por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas en su versión de 2008 . La Comisión, a través de Eurostat, creó un grupo de trabajo sobre las consecuencias de la Directiva 2011/85/UE para la recopilación y difusión de datos presupuestarios . La labor del grupo giró en torno a la puesta en práctica de los requisitos relacionados con los pasivos contingentes y otra información pertinente que pudiera indicar una posible incidencia significativa en los presupuestos públicos, como garantías públicas, pasivos de corporaciones públicas, asociaciones público-privadas, préstamos morosos y participación pública en el capital de corporaciones . De acuerdo con los expositivos del Reglamento, parte de la labor de este grupo de trabajo contribuiría al correcto análisis de las relaciones económicas subyacentes a los contratos de asociación público-privada, como los riesgos de construcción, disponibilidad y demanda según proceda, y a la captación de deudas implícitas de asociación público-privada fuera de balance .


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La inversión es parte importante del gasto público. En circunstancias normales, de acuerdo con el SEC 2010, la inversión pública para construir una determinada infraestructura computaría como gasto público durante el período de construcción, con independencia de si los pagos al constructor se hacen durante ese período o no, del número de años de los que la Administración disponga para devolver la financiación comprometida en ese proyecto y del plazo de amortización de la infraestructura de que se trate. En este esquema, la construcción de la infraestructura pública impacta en el déficit público durante el corto período de construcción. Frente a lo anterior, la APP representa una manera de distribuir el impacto de la infraestructura en las finanzas públicas durante un plazo mayor, y una alternativa para que el sector público pueda lidiar con las limitaciones fiscales. Por tanto, la finalidad de las normas SEC 2010 en el ámbito de la colaboración público-privada es clarificar el tratamiento que debe darse en las cuentas públicas a la deuda derivada de estos contratos y, en definitiva, si los activos del contrato APP deben incluirse como activos públicos (lo que repercute inmediatamente en el gasto público) o como activos del socio privado (lo que diluye el impacto en las finanzas públicas durante toda la vida del contrato). 2.2.2.2. Los criterios para determinar el cómputo contable del proyecto APP: riesgo de construcción, disponibilidad y demanda Para ello, la cuestión esencial es la distribución de los riesgos y beneficios del contrato APP entre el socio público y el socio privado. Cuando hay una muestra clara de que el socio privado soporta simultáneamente la mayoría de los riesgos y de los beneficios derivados del uso de la infraestructura podrá concluirse que la APP no computa en el gasto público. Las normas del SEC 2010 se centran, en consecuencia, en determinar quién es el dueño económico de los activos en una APP para lo que es preciso averiguar qué unidad asume la mayor parte de los riesgos, pero también qué unidad se espera que reciba la mayor parte de los beneficios de los activos. A esa unidad se asignará el activo y, por lo tanto, la formación bruta de capital fijo. Cuestiones como las razones, objetivos y eficiencia del proyecto concreto APP, o la viabilidad económica y financiera del contrato frente a otros modelos de contratación son ajenas al SEC, cuyo papel es determinar una guía clara del tratamiento de los proyectos APP en las cuentas y el déficit público. Los criterios para determinar el cómputo contable del proyecto APP se desarrollan de manera más exhaustiva en el Anexo II de este Informe, que recoge las directrices de la Guía de aplicación “A Guide to the Statistical Treatment of PPPs”, publicada por EPEC y Eurostat en septiembre de 2016.

2.3. Liquidez de mercados financieros Históricamente, la financiación de infraestructuras en España ha estado dominada por las entidades bancarias en un contexto de bonanza económica y alto nivel de liquidez. Esta situación ha cambiado en los últimos años por la crisis financiera y por la implementación del nuevo marco regulatorio de aplicación a las entidades bancarias Basilea III. El nuevo marco regulatorio introduce un paquete de medidas orientadas a fortalecer el sistema bancario internacional y dotarlo de ciertos mecanismos que permitan a las entidades mitigar el riesgo de contagio sistémico en periodos de estrés o crisis económica. Este nuevo marco regulatorio impacta en las estrategias de los bancos a la hora de financiar, entre otros, proyectos de infraestructuras, teniendo que recurrir a estructuras de deuda a más corto plazo. Esta situación se contrapone con las necesidades de este tipo de activos, que tienen ciclos de vida largos. Por esta razón, el mercado está estudiando nuevas alternativas de financiación como pueden ser los Project Bonds, permitiendo la entrada de nuevos agentes, como son las compañías aseguradoras o los fondos de pensiones. En este apartado, se realiza una descripción de las tres principales fuentes de financiación de este tipo de proyectos de infraestructuras: financiación vía deuda, programas de organismos públicos para la movilización de fondos para la financiación, y financiación vía inversores financieros.

2.3.1. Financiación vía deuda: mercado de capitales frente a deuda tradicional En los siguientes subapartados se desarrollan los distintos tipos de financiación vía deuda. En el Anexo III se recoge en más detalle la explicación relativa a estas tres principales fuentes de financiación.


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2.3.1.1. Deuda en Project Finance (largo plazo, mini-perm, bridge to loan) Como se ha comentado, la financiación de infraestructuras en España ha sido tradicionalmente vía esquemas de Project Finance. Los Project Finance se pueden definir como un sistema de financiación que permite que un determinado proyecto de inversión, dadas sus posibilidades de generar flujos de caja razonablemente predecibles y sostenibles y la calidad de sus propios activos, pueda ser financiado individualmente, utilizando para ello fondos específicamente conseguidos para el proyecto, sin recurso pleno a los socios promotores, y empleando el mayor apalancamiento posible. Con base en esta definición se puede entender que la financiación del proyecto no depende sólo del valor de los activos que los socios promotores están dispuestos a poner como garantía del proyecto, sino, sobre todo, de la capacidad del proyecto para pagar la deuda contraída y remunerar el capital invertido. Una de las principales características en estos esquemas de financiación es que la deuda se concede a una sociedad vehículo de nueva creación participada por los promotores del proyecto, quedando la financiación fuera del balance de estos últimos. Así, al ser la sociedad vehículo la prestataria de la deuda bancaria, las entidades financieras no tienen recurso, o éste es limitado, a los promotores del proyecto. Históricamente, estos esquemas se han caracterizado por los amplios plazos de vencimiento de las deudas, encontrando estructuras con plazos de vencimiento que prácticamente se equiparaban a los plazos de madurez de las infraestructuras financiadas. No obstante, estos plazos han venido reduciéndose drásticamente por el impacto que el nuevo marco regulatorio Basilea III ha ocasionado en las estrategias de las entidades bancarias a la hora de afrontar financiaciones de este tipo. Por ello, la tendencia de los últimos años ha ido orientada a ajustar los plazos de vencimiento de las deudas mediante la introducción de mecanismos de amortización acelerada tales como barridos de caja, balloon o mediante estructuras mini-perms en las que se busca amortizar la deuda en un plazo en torno a los 5 – 10 años. Entre las estructuras mini-perms se encuentran: i. Los hard mini-perms, en los que el plazo de vencimiento de la deuda está en torno a los 5 – 7 años con vocación de ser refinanciada antes o al vencimiento. ii. Los soft mini-perms, donde los plazos de vencimiento son a más largo plazo que en el caso anterior, pero se introducen incentivos para instar al prestatario a refinanciar el proyecto antes del vencimiento de la deuda mediante la introducción en las estructuras de mecanismos de barridos de caja o steps – ups de los márgenes de la deuda. Otro de los esquemas que se están valorando son las estructuras de bridge to loan en las que se estructura una deuda considerando el pago anual de los gastos financieros asociados a la deuda y un único pago de amortización al finalizar la etapa de construcción. Estas estructuras están diseñadas para ser refinanciadas al finalizar la etapa de construcción, por lo general por medio de emisiones de bonos, que son complicados de estructurar hasta que no finaliza la fase de construcción. 2.3.1.2. Mercado de capitales: Project Bonds El mercado de capitales ha sido una alternativa infrautilizada a la hora de financiar proyectos de infraestructuras en nuestro país y ha estado asociada principalmente a procesos de refinanciación de proyectos en fase de operación donde no existe riesgo de construcción. Sin embargo, actualmente, su uso se encuentra en crecimiento por ser una opción atractiva para suplir los requerimientos de capital que exigen esta clase de proyectos. Los Project Bonds consisten en la emisión de un título de deuda para financiar un proyecto de infraestructuras comprada por un gran número de inversores institucionales en comparación con los medios más tradicionales de financiación de proyectos a través de un préstamo de uno o más bancos comerciales (Project Finance).


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En España, el uso de este tipo de esquemas de financiación ha sido escaso, teniendo como experiencias más significativas las emisiones realizadas por el grupo Itínere para financiar dos de sus activos; Aucalsa y Audasa, con emisiones de bonos fiscalmente bonificados. Estas emisiones se realizaron cuando los proyectos se encontraban en operación y sin riesgo de construcción. Otro de los proyectos que se ha financiado en España por medio de la emisión de un bono proyecto ha sido la financiación de la Autopista de los Viñedos (Auvisa) en 2003. En este caso, el proyecto se encontraba en una etapa pre-operativa, si bien es cierto que fue necesaria la participación de una agencia aseguradora o monoline. En 2014 se llevó a cabo la refinanciación, por medio de la emisión de un bono proyecto, del tramo Bonete – Alicante (A-31), el cual se encontraba en fase de operación y sin riesgo de construcción. En 2015 se alcanzó el cierre financiero del tramo de la Autovía de la Plata Benavente – Zamora (A-66) mediante la emisión de un bono proyecto. El proyecto se encontraba en fase de construcción. A pesar de ello, el bono obtuvo la calificación de investment grade gracias a una serie de garantías aportadas por los Sponsors de los proyectos. En 2016 se ha alcanzado el último de los proyectos financiados por medio de la emisión de un bono proyecto en España. Se trata de la refinanciación de los tramos Málaga – Estepona y Estepona – Guadiaro de la Autovía de la Costa de Sol (Ausol). El proyecto se encontraba en fase de operación y sin riesgo de construcción. La escasa utilización de estos esquemas en comparación con otros esquemas más tradicionales a la hora de financiar proyectos de estas características se debe principalmente a que es necesario que el proyecto obtenga un grado de inversión (investment grade) para que los inversores institucionales puedan participar, algo difícil de conseguir mientras exista el riesgo de construcción, al no ser que se introduzcan en la estructuración de la financiación mecanismos de credit enhancement, tales como garantías o líneas de deuda subordinada, que permitan mitigar el posible impacto en el caso de que se materializase este riesgo. Como principales características de los Project Bonds destacan; los mayores plazos de amortización de la deuda en comparación con los préstamos bancarios, gracias a la naturaleza de los inversores, y el menor coste financiero asociado al bono versus la deuda bancaria, dado que, generalmente, los inversores institucionales tienen un coste de fondeo inferior al de las entidades bancarias. Otra de las características destacables en este tipo de esquemas es que, a diferencia del Project Finance donde se dispone de la deuda en función de las necesidades de financiación, en los Project Bond se dispone del 100% de la deuda al cierre de la emisión de bono, incurriendo en un mayor gasto financiero el primer año (negative carry). 2.3.1.3. Iniciativas de organismos públicos para movilizar fondos para la financiación de proyectos Son varios los organismos que gestionan capitales o iniciativas destinadas a movilizar los fondos necesarios para financiar proyectos de infraestructuras en España o para acompañar a las empresas españolas fuera del territorio nacional. En este punto se describen brevemente algunos programas aprobados por el Banco Europeo de Inversiones y por el Instituto de Crédito Oficial. Algunas características de estos programas se desarrollan más exhaustivamente en el Anexo III de este Informe.

BANCO EUROPEO DE INVERSIONES (BEI) Entre los principales objetivos del BEI se encuentran: (i) impulsar el potencial de crecimiento y empleo en Europa, (ii) apoyar las medidas para mitigar el cambio climático, y (iii) fomentar las políticas de la Unión Europea en otros países. El BEI concede préstamos en unos términos más favorables para los promotores de los proyectos que los que suelen otorgar otros bancos, siempre que los proyectos contribuyan a los objetivos de la Unión. Esto es posible en gran medida gracias a que el BEI, cuyo rating es de AAA, se financia en los mercados de capital a un coste inferior al que se suelen financiar otras entidades. Cerca del 90% de los fondos que concede el BEI son en el territorio de la Unión Europea.


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El volumen medio de financiación anual que el BEI gestiona es de unos 65-70 mil millones de euros, de los cuales, aproximadamente 9-10 mil millones se conceden cada año a proyectos en España. De esta última cifra, aproximadamente, un 20% es destinado a privados para financiar proyectos vía Project Finance y un 80% a financiar al sector público. Así, España es el país de Europa con mayor componente de financiación regional por parte del BEI. Adicionalmente, es el financiador de referencia de organismos como ADIF. Dentro de las iniciativas o programas que gestiona el BEI se encuentran:

1. Programa FEDER – JESSICA. El programa JESSICA, cuyas siglas corresponden a Apoyo Europeo a Inversiones Sostenibles en Zonas Urbanas, (en inglés Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas), es una iniciativa conjunta de la Comisión Europea, el BEI y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa que permite a los Estados miembros utilizar una parte de las ayudas de la Unión Europea (los denominados Fondos Estructurales) para prestar apoyo financiero en la ejecución de inversiones reembolsables en proyectos inscritos dentro de un Plan Integrado de Desarrollo Urbano Sostenible (PIDUS)7. La gestión y la operatividad de estos fondos se realizan por entidades financieras o consorcios denominados Fondos de Desarrollo Urbanos (FDUs)8 que canalizan la financiación para actividades relacionadas con el programa en cuestión al que prestan el servicio de managing. La calificación de las entidades financieras o consorcios como FDU se realiza mediante concurso público. El programa tiene como propósito ayudar a los Estados miembros de la Unión Europea a explorar y adquirir un mayor know-how sobre mecanismos de ingeniería financiera que permitan rentabilizar los apoyos en inversiones de proyectos que formen parte de un PIDUS. La iniciativa JESSICA está dirigida a cualquier promotor bien sea público, privado o mixto, que desee acometer uno o varios proyectos que promuevan la inversión sostenible, el crecimiento y el empleo en las áreas urbanas. Por último, también pretende crear mayores incentivos en la puesta en marcha de proyectos urbanos; (i) garantizando la sostenibilidad en el largo plazo gracias al carácter renovable de los fondos estructurales invertidos en proyectos urbanos, (ii) mediante la combinación de préstamos y otros instrumentos financieros a los promotores, y (iii) aportando conocimientos en materia de financiación y gestión de instituciones especializadas en proyectos urbanos.

2. Iniciativa Europa 2020 – Project Bonds . La Iniciativa Europa 2020 surge de la necesidad de desarrollar proyectos de infraestructuras en los sectores de transporte, energía y telecomunicaciones. En este sentido, la Comisión Europea optó por agrupar dentro en un marco legislativo común, llamado “Conectar Europa”, la concesión de ayudas con el objetivo de agilizar y abreviar los procesos de financiación y construcción de infraestructuras necesarias en la Unión Europea. Dentro de este nuevo marco legislativo, la Comisión Europea presentó una propuesta legislativa que permitiera implantar los Project Bonds como un esquema alternativo para financiar proyectos de infraestructuras, buscando así presentar los mercados de capitales como una fuente adicional de financiación y aumentar la disponibilidad de deuda para que los promotores de infraestructuras pudieran desarrollar sus proyectos.

7 Un Plan integrado de Desarrollo Urbano Sostenible es un conjunto de actuaciones interrelacionadas encaminadas a lograr una mejora duradera de las condiciones económicas, físicas, sociales y medioambientales de una ciudad o de una zona urbana. 8 Los Fondos de Desarrollo Urbano son fondos especializados en inversiones de proyectos de cooperación público-privada y otros proyectos incluidos en un PIDUS.


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Dadas las particularidades de los inversores institucionales en cuanto a su participación en proyectos con riesgo de construcción, la idea de la Comisión es emplear créditos del presupuesto de la Unión Europea para apoyar proyectos y reforzar su calificación crediticia, motivando la participación de este tipo de inversores. Es este orden de ideas, el BEI desarrolla un papel similar al de las monolines, absorbiendo parte del riesgo, sobre todo en la fase pre-operativa con el objetivo de aumentar la calificación crediticia del proyecto que va a emitir bonos mediante: (1) Aportación de líneas de crédito/garantías (letter of credit). (2) Mediante tramos de deuda subordinada. 3. Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE/EFSI) El mencionado “Plan Juncker” es un paquete de medidas impulsado con el objeto de eliminar la incertidumbre generada por la situación económica actual y los altos niveles de endeudamiento público y privado que limitan el desarrollo de infraestructuras en Europa. En origen, este plan pretendía (i) movilizar al menos 315.000 millones de euros hasta finales de 2017 para promover la inversión en Europa, (ii) establecer medidas para asegurar que esta inversión adicional responde a las necesidades de la economía real y (iii) asegurar una mayor previsibilidad de la normativa, así como suprimir los obstáculos a la inversión. Desde la Comisión Europea, se espera que el efecto sea multiplicador a medida que se vayan adhiriendo otras partes interesadas al Plan (Estados miembros, bancos nacionales de fomento, autoridades regionales e inversores privados). Para alcanzar el objetivo de movilizar la inversión se crea el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) en el seno del BEI. El FEIE tiene un perfil de riesgo diferente, ofreciendo esquemas adicionales con capacidad de absorción del riesgo, centrado en proyectos que aseguren un mayor valor social y económico, complementando así los proyectos financiados actualmente a través del BEI o de los programas existentes de la Unión. Para la creación del FEIE se constituyó una garantía de 16.000 millones de euros con cargo al presupuesto de la UE para apoyar el Fondo. El BEI comprometió 5.000 millones de euros. De esta manera, el Fondo comenzó su andadura con una capacidad de intervención relevante con posibilidad de aumentar con el tiempo. El papel del Fondo es garantizar una mejor capacidad de absorción del riesgo y movilizar inversión adicional, tanto de origen privado como público para financiar proyectos en el sector de las telecomunicaciones, particularmente en banda ancha y redes energéticas, así como en proyectos de infraestructuras de transporte, de educación, de investigación e innovación y de energías renovables y eficiencia energética. Desde su puesta en marcha en 2015 hasta el día de hoy se han financiado en nuestro país un total de veintidós proyectos de inversión en distintos sectores de infraestructuras e innovación, como el de redes de distribución de gas o puertos. En términos de volumen de financiación otorgada, éste ha alcanzado aproximadamente 2.900 millones de euros. Desde el sector se percibe un gran interés por parte de las empresas españolas y se espera que durante los próximos años estas cifras aumenten gracias a un mayor aprovechamiento de este instrumento. El pasado 1 de junio, la Comisión Europea presentó sus planes9 para extender la iniciativa más allá de los tres años inicialmente previstos con una capacidad financiera superior, aumentar el apoyo a las PyMEs y desarrollar más los servicios de asesoría para ayudar a los solicitantes de fondos a preparar sus proyectos10. El 6 de diciembre de 2016, el Consejo aprobó su posición sobre la propuesta de ampliar la duración del FEIE, en cuanto a su duración y capacidad financiera, movilizando al menos 500.000 millones de euros en inversiones hasta 2020. Asimismo, su texto transaccional elimina la párrafo que hace referencia a la exclusión de las autopistas del acceso a las garantías del FEIE. L as conversaciones con el Parlamento Europeo comenzarán una vez que este haya acordado su posición de negociación, previsiblemente en el primer semestre de 2017.

9 http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-1933_es.htm 10 El Parlamento Europeo está analizando la propuesta de reglamento del FEIE que plantea su extensión hasta el año 2020, el incremento de su capacidad financiera de 21.000 millones de euros a 35.000 millones y la ampliación a más sectores como puedan ser la agricultura y la pesca. Llama la atención que en el texto inicial la Comisión plantee una modificación del Reglamento que excluye a las autopistas, explícitamente que se “evite el apoyo del FEIE a los proyectos del sector de las autopistas, a menos que dicho apoyo sea necesario para respaldar a la inversión privada en el sector de transporte en los países de cohesión o en proyecto de transporte transfronterizos en los que participe al menos un país de cohesión”.


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ICO El Instituto de Crédito Oficial (“ICO”) es un banco público con forma jurídica de entidad pública empresarial, con personalidad jurídica, patrimonio y tesorería propia, así como autonomía de gestión para el cumplimiento de sus fines, adscrita al Ministerio de Economía y Competitividad a través de la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa. El grupo ICO está constituido, además de por el ICO, por Axis, sociedad de capital riesgo, y por la Fundación ICO. Entre sus funciones se encuentra promover actividades económicas que contribuyan al crecimiento y al desarrollo del país y a la mejora de la distribución de la riqueza nacional. Como parte de su actividad pone a disposición de las empresas españolas financiación directa para el desarrollo de grandes proyectos de inversión, vía financiación corporativa o financiación estructurada.

1. Financiación corporativa Beneficiarios

Empresas públicas y privadas españolas con una facturación superior a 50 millones de euros y unos activos totales de más de 43 millones de euros y sus sociedades dependientes. La inversión a financiar podrá realizarse tanto en España como en el extranjero.

Inversiones financiables

El titular de la financiación podrá ser una empresa extranjera participada mayoritariamente por una compañía española.

Importe mínimo del proyecto

15 millones de euros o su equivalente en divisas.

Importe mínimo del préstamo


2. Financiación estructurada

Beneficiarios

Empresas privadas españolas con una facturación superior a 50 millones de euros y con unos activos totales de más de 43 millones de euros. Sociedades dependientes, incluidas las sociedades vehículo de proyectos (Project Finance).

Inversiones financiables

Energía, gas, electricidad, infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y medio ambiente.

Importe mínimo del proyecto


Importe mínimo del préstamo


Axis Axis es una gestora de capital riesgo participada 100% por el ICO. Axis pone a disposición de las empresas instrumentos de capital y cuasi – capital para el desarrollo de proyectos y financiar su crecimiento. Desde su creación en 1986, Axis ha invertido más de 400 millones de euros entre compañías y fondos. En la actualidad, Axis gestiona cuatro fondos, FOND – ICO Global, FOND – ICO PYME, FOND – ICO Infraestructuras y Fondo Isabel la Católica. El FOND – ICO Infraestructuras está dotado con 250 millones de euros. Este Fondo tiene como objeto (i) la mejora de la calidad y seguridad de las infraestructuras en España como pieza clave en el crecimiento económico y modernización del país, (ii) dinamizar el sector de las infraestructuras inyectando capital, permitiendo una mayor concurrencia de operaciones en el mercado de financiación y promoción privada de las infraestructuras, permitiendo la liberalización de capital privado a través de la coinversión y toma de participaciones tanto en proyectos greenfield como brownfield y propiciando el aumento de los plazos de vencimiento de las financiaciones y (iii) dinamizar el mercado de capitales en el sector de las infraestructuras español.


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Su estrategia está orientada a proyectos en los sectores de transporte, infraestructura social y servicios y energía y medio ambiente, con un rango de inversión entre 10 – 40 millones de euros con instrumentos de capital o cuasi – capital y con unos plazos de vencimiento de 20 años. El objeto de los otros tres programas de Axis se explica en el Anexo III.

2.3.2. Financiación vía inversores financieros. Perfil del inversor El papel creciente de los inversores financieros en el mercado internacional de infraestructuras se justifica por un entorno de abundante liquidez y bajos tipos de interés, donde las infraestructuras surgen como una tipología de inversión ¿Qué atrae a los inversores alternativa frente a otros productos de inversión cuyas rentabilidades han financieros al sector de las caído como consecuencia de la coyuntura actual. infraestructuras? Diversificación

Las características que atraen a los inversores financieros al mercado de las infraestructuras pasan por una mayor diversificación de sus carteras Flujos de caja a largo plazo estables con activos que ofrecen una menor volatilidad que otros tipos de invery predecibles siones como los mercados de renta fija o variable. Unos flujos de caja Cobertura de inflación estables a largo plazo menos ligados al ciclo económico y normalmente Capacidad de mejoras operativas útiles como coberturas frente a la inflación suelen encajar con las políticas Activos reales y tangibles de dividendos de los inversores privados. Además, las múltiples tipologías de activos de infraestructuras, muchas de ellas de titularidad pública, permiten que exista un amplio espectro del binomio riesgo-rentabilidad que provoca una mayor especialización de los inversores. El sector de las infraestructuras ofrece desde activos con rentabilidades garantizadas hasta otros con riesgos de demanda y una mayor flexibilidad operativa. Finalmente, otra de las características destacadas por los inversores financieros es la capacidad de invertir en activos reales con altos valores residuales.

Altas barreras de entrada

Por otro lado, la capacidad que tienen estos inversores para movilizar grandes volúmenes de fondos y su profundo conocimiento de los activos y de sus particularidades técnicas, contables, fiscales y jurídicas, hacen que sea posible superar las grandes barreras de entrada con las que cuenta el sector de las infraestructuras. Según datos de la publicación Infradeals, se estima que en el mundo existen alrededor de ciento cincuenta inversores financieros especializados en infraestructuras que actualmente gestionan alrededor de doscientos treinta fondos activos (a los que deben añadirse fondos institucionales y fondos de capital riesgo que invierten en el sector de manera creciente). Durante los años 2014 y 2015 se crearon ochenta y cinco nuevos fondos de infraestructuras en el mundo, que permitieron la captación de aproximadamente 72 miles de millones de dólares. El incremento de volumen de estos inversores así como el momento actual de la economía española ha provocado un desembarco de fondos que consideran España como un mercado de oportunidades. A diferencia de otros mercados europeos con mayor tradición en el mercado secundario de infraestructuras, en el mercado español no existe aún una presencia tan relevante de fondos de infraestructuras, lo que implica un importante número de oportunidades dentro de los distintos segmentos. Las principales circunstancias que han atraído a los fondos a España han sido las siguientes: a) Mejora del cuadro macroeconómico

La mejora de la situación económica del país se ha traducido en un saneamiento de las finanzas públicas, reduciendo el riesgo de contraparte que se da en numerosas concesiones.

b) Mejora en los niveles de consumo público y privado

La mejora económica tiene un impacto directo en el rendimiento de muchas concesiones que, tras años de reducción de demanda/uso, empiezan a apreciar una recuperación. En esta situación, las expectativas sobre la evolución de los negocios asociados a infraestructuras son favorables en el medio plazo.


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a) Marco legal y político estables

Algunos de los cambios regulatorios de los últimos años y la situación política actual han provocado que parte de los inversores internacionales se hayan planteado el riesgo legal y político español. Sin embargo, a pesar de esas dudas, España es considerada un país con bajo riesgo regulatorio y donde las diferentes formaciones políticas pueden apoyar en mayor o menor medida la entrada de capital privado en las infraestructuras públicas pero no acometerán cambios regulatorios relevantes en el marco de las concesiones otorgadas.

b) La reputación de los grupos de infraestructuras españoles en el exterior

La fuerte internacionalización de los grupos de infraestructuras españoles es un atractivo adicional a la hora de invertir en España. La búsqueda de alianzas con socios industriales es una estrategia de entrada común de los inversores financieros y el buen nombre de los grupos de infraestructuras españoles en el exterior contribuye en este aspecto.

c) Estrategia de rotación de las carteras de concesiones por parte de los principales grupos de infraestructuras

En su momento, los grandes grupos de infraestructuras acapararon todo el protagonismo en el desarrollo y puesta en marcha de infraestructuras a través de concesiones en formato de APP. El grado de madurez de muchos de esos activos ha empujado a los actores nacionales a implementar estrategias de rotación de los mismos. Reducir el endeudamiento, captar recursos para proyectos internacionales o centrarse en su negocio tradicional son las principales razones de las empresas españolas de infraestructuras para acometer estas desinversiones.

Tras unos años de escasa actividad, las operaciones registradas durante 2014 y 2015 en el mercado secundario de concesiones muestran un repunte del interés por parte de los inversores financieros internacionales en el mercado de infraestructuras español. La adquisición de activos individualizados, de participaciones mayoritarias en compañías de infraestructuras así como la consolidación de participaciones existentes están siendo las vías más habituales de entrada de estos nuevos protagonistas del mercado. No obstante, la ausencia de nuevos proyectos (proyectos greenfield) en los últimos años ha originado que los inversores financieros internacionales activos en España se hayan centrado en activos en operación (proyectos brownfield). De las treinta y nueve operaciones de compraventa o refinanciación cerradas en España en 2015, los inversores financieros (no bancarios) estuvieron presentes en veintitrés.

2.3.2.1. Evolución histórica: principales magnitudes, perfil del promotor, sectores, países/regiones, plazos, rentabilidades, etc. Como se ha mencionado, existen aproximadamente doscientos treinta11 fondos de infraestructuras activos en el mundo. El capital de estos fondos listos para invertir en los próximos años es de 115 mil millones de euros frente los 66 mil millones de los que disponían en 2007, niveles previos a la crisis. Durante 2015, se han creado treinta y un fondos por un capital de 28 mil millones de euros y se estima que hay otros ciento cincuenta y cinco fondos en el mercado con un objetivo estimado de captación de 96 mil millones de euros. El ratio de capital captado sobre capital objetivo ha marcado en 2015 máximos históricos con un valor del 105% y ha permitido incrementar el tamaño medio de un fondo de infraestructuras hasta los 913 millones de euros, cuando en 2012 rondaban los 500 millones de euros. Esta serie de indicadores muestra una tendencia clara sobre el interés de los inversores financieros en los activos de infraestructura. Aunque en 2014 y 2015 se han visto reducidos el número de operaciones en términos globales, el tamaño medio por operación se ha incrementado considerablemente hasta los 590 millones de euros en 2015 frente a los 442 de 2012. En el Anexo IV se detalla y se recoge de una manera más gráfica la evolución histórica de estos fondos de infraestructuras.

11 En esta cifra no se incluyen fondos institucionales ni fondos de capital riesgo con interés en el sector de las infraestructuras.


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2.3.2.2. Perfil y exigencias de los nuevos inversores financieros Existen multitud de clasificaciones de inversores financieros en función del origen de los fondos, la rentabilidad objetivo, la geografía o los sectores en los que invierten. Sin embargo, a la hora de analizar el mercado de inversores financieros en infraestructuras se pueden hacer dos grandes grupos determinados por la finalidad y objetivos que hay detrás de la creación de cada fondo.

Fondos de inversión Dentro de esta clasificación, se pueden agrupar aquellos fondos creados exclusivamente para ofrecer una rentabilidad a una serie de inversores institucionales que busquen vehículos donde invertir su dinero. Su coste de capital es mayor, ya que sus principales socios o leading partners (LPs) suelen ser inversores institucionales u otros inversores financieros. Este origen de los fondos determinará las rentabilidades objetivo y, por tanto, las estrategias a seguir para conseguir esas rentabilidades. Tradicionalmente, los fondos de inversión que han invertido en infraestructuras se han centrado en invertir a través de los fondos propios aunque, como se desarrolla posteriormente, la tendencia a la desbancarización de la economía global ha provocado que aparezcan a su vez financiadores alternativos de infraestructuras penetrando en el sector a través de la deuda de los proyectos. Dentro de este grupo, se ubican los fondos de private equity y los fondos especializados de infraestructuras. Los fondos de private equity que ponen su foco en infraestructuras suelen buscar activos con palancas de creación de valor a través de apalancamientos operativos o financieros. Habitualmente, buscarán invertir en empresas matrices más que en activos concesionales ya que las potenciales eficiencias operativas suelen ser mayores. Buscarán rentabilidades cercanas al 15% con un horizonte de inversión de cinco a siete años. De los fondos presentes en España, incluiríamos dentro de esta tipología a fondos como TCI o EQT. Además de los fondos de private equity, cuyo negocio es común en múltiples sectores, el mercado de las infraestructuras presenta una serie de inversores financieros especializados en el sector con un conocimiento mayor sobre las distintas tipologías de activos y sus riesgos. Estos fondos de infraestructuras tienen un criterio de inversión muy ligado a los activos concesionales y suelen buscar rentabilidades entre el 10-15%. El rango de rentabilidades es amplio en función de los riesgos asociados al tipo de concesión objetivo de cada fondo. Existirán fondos con un mayor apetito por concesiones con sistemas de remuneración por disponibilidad cuyo riesgo recae normalmente sobre la Administración (TIR objetivo en torno al 10%), mientras otros fondos buscarán un riesgo mayor a través de activos con riesgo de demanda (TIR más cercana al 15%) donde los usuarios finales determinarán el negocio de la concesión. De los fondos presentes en España, destacarían DIF y Aberdeen entre los primeros, mientras que otros como Ardian o Infravia estarían más abiertos a mayores riesgos que recaigan sobre la demanda y que puedan ofrecer mayores rentabilidades. Según los datos del Servicio de Estadísticas Preqin, los fondos de infraestructuras en Europa gestionarían activos por valor de 80 mil millones de euros, de los cuáles al menos 31 mil millones estarían disponibles para invertir. Un 56% de esos fondos tendrían rentabilidades objetivo entre el 10% y el 16%. Además, a fecha de octubre de 2015, se estimaba que había unos sesenta fondos en búsqueda de nuevos inversores con un objetivo de captación de 27 mil millones en nuevos fondos. Los conocidos como hedge funds también han mostrado interés por las infraestructuras aunque las rentabilidades exigidas por estos fondos son mayores que las mencionadas para los private equity. Estas rentabilidades son difíciles de conseguir en el sector de las infraestructuras salvo en activos distressed con difíciles situaciones financieras que permitan conseguir rentabilidades más altas al soportar mayores riesgos. Hasta el momento, los bancos han sido tradicionalmente la principal vía de financiación de las infraestructuras en el mundo. Sin embargo, la nueva regulación y la ralentización de su actividad durante la crisis ha permitido el surgimiento de financiadores alternativos. Los fondos de infraestructuras no se han quedado fuera de esa tendencia y numerosas gestoras han destinado parte de sus recursos a financiar directamente proyectos de infraestructuras o suscribir emisiones de bonos de proyecto como vías alternativas a la tradicional financiación bancaria.

Inversores institucionales Los inversores institucionales tienen su origen en instituciones cuya actividad económica resulta en la acumulación de grandes reservas de capital como puede ser el negocio asegurador, los fondos de pensiones, los grandes patrimonios o las propias


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reservas de países con superávit exterior. Estas circunstancias permiten la creación de fondos institucionales con el objetivo de rentabilizar ese capital acumulado. El origen de los fondos permite a estos inversores costes de capital muy bajos que, a la vez, les posibilita buscar rentabilidades objetivo por debajo del 10%, a expensas de poder asumir un riesgo mucho menor que el de los fondos de inversión. Estos fondos no suelen tener una vida predefinida y buscan conseguir flujos recurrentes durante la vida de la concesión más que obtener rentabilidades a través de la estrategia de salida. Por ello, el horizonte de inversión de los fondos institucionales suele ser a largo plazo y en función de las particularidades de cada activo. El interés de estos fondos por el sector de infraestructuras ha repuntado en los últimos años. La caída de las rentabilidades de otros activos financieros, como la deuda soberana o corporativa, donde estos inversores suelen invertir gran parte de sus fondos, provocó el acercamiento a inversiones alternativas como las infraestructuras. Tal y como se comentó en el apartado anterior, los activos de infraestructuras ofrecen inversiones a largo plazo con flujos recurrentes y estables que se adaptan a la perfección a los objetivos de muchos de estos inversores institucionales. El volumen de estos fondos en Europa representa el 30% del número total de inversores. Los activos totales gestionados por estos fondos rondan los 25 billones de euros. Al igual que los fondos de inversión tradicionales, los fondos institucionales están incrementando el peso objetivo del sector de las infraestructuras en sus carteras. El 58% de los fondos institucionales centrados en Europa mantiene un peso de las infraestructuras por debajo de sus objetivos. En el caso de los fondos de pensiones, que representan un 42% de los inversores institucionales activos en infraestructuras en Europa, Preqin estima que la asignación objetivo de estos fondos a activos de infraestructuras estaría en torno al 5% de sus fondos totales, cuando la inversión real media estaría en torno al 3%. Este margen permite prever una mayor asignación de recursos a las infraestructuras por parte de los inversores institucionales. Otro de los cambios recientes en la forma de invertir de los fondos institucionales es que, inicialmente, solían invertir a través de un intermediario como podía ser un fondo de inversión. Sin embargo, la caída de las rentabilidades y el mayor conocimiento del sector han incrementado el número de inversores institucionales que han formado equipos gestores especializados en infraestructuras con el objetivo de invertir directamente en los activos y compañías objetivo. Otro de los vínculos relevantes en cuanto a la inversión institucional con el sector ha sido el desarrollo de los mercados de capitales como vía de financiación de infraestructuras, donde los institucionales aparecen como los principales suscriptores de bonos de proyectos. En Europa, algunos de los fondos institucionales que están realizando inversiones directas incluye a OTPP, PSP Investments, OPTrust, CDPQ, USS Investments, OMERS (Borealis), bcIMC, CPPIB, PGGM, APG, PensionDanmark, Future Fund y QIC. En el Anexo IV se muestra una tabla que recoge las características de los fondos de inversión vs fondos institucionales.

2.3.2.3. Actividad en España de estos inversores Tradicionalmente, la actividad en España de este tipo de inversores ha estado liderada por entidades extranjeras. Hasta ahora, las aseguradoras españolas han jugado un papel muy modesto en el sector de las infraestructuras, representando este tipo de activos menos de un 1% dentro de sus carteras de inversión. Esto se ha debido principalmente a la alta rentabilidad de la deuda soberana y corporativa que les permitía cubrir la rentabilidad de sus productos. Como se ha apuntado, esta situación está cambiando principalmente por la caída de los tipos de interés, sobre todo en el caso de la deuda soberana, y por la necesidad de renovar sus inversiones para obtener niveles más altos de rentabilidad. Esto hace pensar que en el medio – largo plazo pueda existir un mayor interés de las entidades nacionales en participar en proyectos de infraestructuras, si bien es cierto que, actualmente, las aseguradoras españolas no tienen las capacidades suficientes ni los equipos técnicos necesarios para analizar estas operaciones, por lo que no se descarta que se asocien con bancos y con firmas especializadas para participar de manera conjunta, lo que podría movilizar en torno a 3.000 - 4.000 millones de euros. Según la Asociación Empresarial del Seguro (UNESPA), la rentabilidad que podrían buscar las aseguradoras estaría en torno al 1,5% - 2% para inversiones a 30 años más una participación sobre beneficios. En este sentido, las aseguradoras son partidarias de mantener sus carteras de activos variadas, por lo que podrían tener cabida proyectos de infraestructuras, aunque no en exclusiva, y con cofinanciación por parte de los promotores. En el medio-largo plazo, el objetivo de estos actores es que las inversiones en activos de infraestructuras representen hasta un 10% de sus carteras.


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A pesar de lo anterior, la evolución de las transacciones protagonizadas por los inversores financieros en España en 2014 y 2015, muestra como en los dos últimos años, estos nuevos actores han puesto el foco en el mercado nacional de infraestructuras. De acuerdo a Infranews, de las treinta y nueve operaciones cerradas en España durante 2015, el 60% de las operaciones han contado con la participación de un inversor financiero, frente a la media del 49% en los cinco años anteriores. De esta forma, la reactivación del mercado recoge un incremento tanto en el número de operaciones como en la participación de los inversores financieros en las mismas. Uno de los factores determinantes para los fondos de infraestructuras a la hora de invertir es el tamaño mínimo de inversión. Muchas de las oportunidades del mercado español no cumplen con el criterio de tamaño mínimo de la inversión de los inversores financieros cuyo rango suele estar entre 15 y 100 millones de euros en función de las capacidades financieras de cada fondo. Para sortear dicho criterio, la estructura de operación más repetida en las operaciones de inversores financieros en España ha sido la creación de vehículos que agrupen diversos activos para incrementar el tamaño de la operación y permitir reducir el coste de oportunidad de cada transacción. Fondos como DIF, Aberdeen o Bastion utilizaron esta fórmula para completar su entrada en España. Otro de los factores comunes de las operaciones de estos inversores financieros es la búsqueda de alianzas con socios industriales que aporten un mayor valor técnico a la gestión de los activos, incluso si éstos reclaman participaciones mayoritarias en los mismos. Éste ha sido el caso de Ardian y Abertis, socios en inversiones en España, en Francia o en Reino Unido. En el caso de los fondos institucionales, como PSP o OTPP, su entrada en España se ha realizado a través de la adquisición de participaciones en grupos con carteras de concesiones relevantes como Isolux o Globalvia, que se han beneficiado de la entrada de estos fondos de pensiones para capitalizar la compañía y disponer de recursos financieros para nuevas inversiones. Esta estrategia de inversión permite una inversión diversificada que minimiza el riesgo afrontado por los fondos institucionales. En el Anexo IV se destacan algunas de las principales operaciones por tipología de inversor en España, así como los principales fondos con actividad en España.

2.3.2.4. Factores comunes (legales, institucionales, financieros, etc…) en aquellos países donde se concentra la mayor parte de sus inversiones 2.3.2.4.1. Principales países destino de los inversores en infraestructuras institucionales El estudio de ARCADIS “Second Global Infrastructure Investment Index 2014”, que otorga un índice de atractivo para los distintos mercados que combinan gran potencial de crecimiento y altos niveles de inversión en entornos beneficiosos para los inversores, identifica un total de cuarenta y un países como los de mayor atractivo para la inversión en infraestructuras. La clasificación se basa en criterios tales como la facilidad para hacer negocio en cada uno de los países, los impuestos aplicables, el PIB per cápita, políticas gubernamentales, la calidad de la infraestructura y la disponibilidad de financiación, entre otros. El resultado de este estudio muestra que en el TOP 10 de mercados más atractivos se encuentran países asiáticos como Singapur (primera posición) y Malasia, la región del Medio Este (Catar y Emiratos Árabes), países nórdicos (Suecia y Noruega) y las cuatro mayores economías del ámbito anglosajón (Canadá, Estados Unidos, Reino Unido y Australia). Analizando la localización del portfolio de activos de los principales grupos de infraestructuras (fondos de infraestructuras, soberanos, de pensiones o compañías aseguradoras) se observan similares conclusiones en cuanto al destino de sus inversiones al concentrarse éstas en países tales como Australia, Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Singapur, Noruega, Emiratos Árabes, Suecia, Holanda y Alemania. En las tablas del Anexo IV se recoge el análisis realizado en el que se muestran los principales fondos de cada categoría y los países en los que alojan su portfolio de inversiones en infraestructuras.

2.3.2.5. Factores comunes de estos países que los hacen atractivos Una vez identificadas las áreas que representan un mayor grado de atractivo entre los inversores institucionales por el mundo, a continuación se destacan los factores que empujan a éstos a invertir en estos países y no en otros.


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Según el mismo estudio de ARCADIS “Second Global Infraestructure Investment Index (GIII 2014)”, existen unos factores comunes en estos países que los hacen atractivos para los inversores. En el estudio se analizan los veintiséis indicadores, más representativos para los inversores en el sector infraestructuras, que les influyen a la hora de decidir si invertir o no en un determinado país. En su conjunto, podemos agruparlos en estos cinco indicadores principales: Principales Indicadores

Indicadores del sub-grupo

1

Economía

PIB per cápita, crecimiento del PIB a largo plazo, formación bruta de capital fijo, inversión prevista, tamaño del mercado doméstico, consumo de los hogares

2

Negocios

Facilidad para hacer negocios, normativa gubernamental, transparencia en la elaboración de políticas, prevalencia de participación extranjera, eficiencia en el marco legal, libertad frente a la corrupción

3

Riesgo

Inestabilidad política, inflación, fortaleza en la protección al inversor, cooperación en las relaciones laborales con los empleados, seguridad jurídica

4

Infraestructura

Calidad de la infraestructura, calidad del proveedor local, facilidad de acceso al crédito, conexión global

5

Finanzas

Efecto y alcance de la fiscalidad, tipo impositivo sobre los beneficios y repatriación de fondos, disponibilidad de servicios financieros, calificación de los créditos financieros, seguros

Detallado por países/regiones, cabe citar los siguientes motivos que hacen que estos países se presenten como los más atractivos para inversiones en infraestructuras:

Singapur y Oriente Medio

Buenas políticas de planificación estratégica integradas y vinculadas con el desarrollo de infraestructuras que derivan en planes de inversión que ofrecen seguridad y certidumbre a los inversores

China y demás Mercados Asiáticos

Mayor consumo por parte de los consumidores debido a un mercado doméstico dinámico y una creciente población que trae consigo aumentos en la urbanización, además de grandes programas de construcción de infraestructuras en línea a una estrategia claramente definida de antemano en esta materia y ligada al desarrollo económico

Estados Unidos y Reino Unido

Creciente necesidad de rehabilitar y mejorar los activos existentes que lleva aparejada enormes inversiones en infraestructuras, necesidad de nuevos desarrollos, entorno económico estable, y gobiernos que facilitan la entrada de inversión extranjera no autofinanciando sus proyectos

Colombia

Fuerte crecimiento económico que conlleva innumerables oportunidades para los agentes de la construcción, estabilidad política y continuidad con respecto a los programas de desarrollo de infraestructuras elaborados por los gobiernos anteriores

Chile

Mayor transparencia en comparación con los países vecinos del mercado Latinoamericano

México

Un fructífero proceso por estabilizar la estructura política con el objetivo de atraer inversión extranjera, continuidad en las políticas económicas, desarrollo de planes de inversión en infraestructuras que ascienden a 300 mil millones de USD a lo largo de los próximos 6 años, y sistema bancario y mercados financieros sofisticados que generan confianza en los inversores

Suecia y Noruega

Mercados con bajo riesgo y gran claridad, transparencia y eficiencia en su regulación y sistema jurídico, entornos de negocio altamente eficientes, y países clasificados entre los menos corruptos del mundo

A modo resumen, cabe resaltar que los mercados más atractivos para invertir en materia de infraestructuras combinan un potencial de crecimiento económico elevado, altos niveles de inversión y entornos favorables y de bajo riesgo para hacer negocios. Un factor diferencial clave de Singapur, por ejemplo, es que cuenta con claras estrategias integradas que vinculan el desarrollo de planes de infraestructura con objetivos económicos y de negocio (algo que en cierta medida también cumplen determinados mercados Asiáticos y de Oriente Medio) y ofrece claridad y certidumbre a los inversores a largo plazo.


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No obstante, tal y como se desprende de los resultados obtenidos del “Second Global Infraestructure Investment Index”, Singapur representa oportunidades limitadas debido a que es el gobierno quien financia la mayoría de sus proyectos. Como consecuencia, otros países con mayores planes de inversión, como Qatar, los Emiratos Árabes Unidos o mercados asiáticos en desarrollo como Malasia o Filipinas son más prometedores para los inversores. Las políticas de planificación estratégica integradas son un buen indicador a seguir por los mercados europeos para atraer más capital privado al sector de infraestructuras. Asimismo, dadas las limitaciones al endeudamiento público, alcanzar un mayor grado de participación del sector privado podría ser también una de las posibles soluciones para evitar un estancamiento y deterioro de las infraestructuras existentes y estimular el crecimiento económico. Cabe concluir analizando otro factor clave y que se repite en los países más atractivos para la inversión; la estabilidad política, ya que si el entorno político es propicio y estable, el potencial de inversión en infraestructuras aumenta de manera considerable. Este aspecto ha sido clave para la mejora en algunos mercados Latinoamericanos como México, Chile o Colombia.

2.3.3. Posición y experiencia de las empresas españolas 2.3.3.1. Principales operadores y posición en el ranking mundial de gestores de infraestructuras Como es sabido, los operadores españoles son reconocidos en todo el mundo por su conocimiento y expertise a la hora de desarrollar proyectos en diferentes sectores, entre los que destacan el sector de las infraestructuras de transporte (carreteras, aéreo, metro y ferrocarril), el de infraestructura social (hospitales, centros deportivos, centros penitenciarios y comisarías) y el de otras infraestructuras como pueden ser puertos, intercambiadores o parkings, entre otros. Muestra de ello es que, según la revista especializada Public Works Financing, España es el país con mayor número de representantes con ocho de las treinta y cuatro empresas que componen el ranking, cinco de ellas entre las diez primeras. Si atendemos al volumen de inversión de cada uno de estos operadores, cinco compañías españolas estuvieron en el Top 11. En el Anexo V se recogen ambos rankings. Adicionalmente, en el Anexo V también se recogen una serie de gráficos que muestran los principales datos económicos de los principales operadores españoles así como el posicionamiento de su cartera de proyectos por zona geográfica y por sectores.

2.3.3.2. Proyectos y volumen de inversión gestionado y comprometido Como se ha podido observar en los apartados anteriores, los operadores españoles están en la vanguardia a la hora de desarrollar proyectos tanto a nivel nacional como internacional. Estos últimos años han participado, en muchos casos, como empresas referentes en gran variedad de proyectos por todo el mundo. En el Anexo VII se describen brevemente algunos de los proyectos más representativos que estos están llevando a cabo.


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benchmarking internacional

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El presente capítulo recoge una muestra de las mejores prácticas internacionales en cuanto a esquemas de apoyo financiero para el desarrollo de infraestructuras mediante esquemas APP y una selección de experiencias de APP de referencia en diferentes sectores identificando sus factores de éxito.

3.1. Benchmarking sobre esquemas de apoyo financiero Internacionalmente, existen numerosos tipos de apoyos públicos a la financiación de APP, si bien, en términos generales, se pueden clasificar en cuatro grandes categorías:

FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN DE PROYECTOS

Tipo de instrumento

Descripción

Ventajas e Inconvenientes

DEUDA SENIOR

Ventajas:

Deuda Senior del BEI

El BEI participa en la financiación de proyectos de infraestructuras en toda Europa por medio de préstamos directos.

§ Alternativa a la falta de préstamos de la banca a largo plazo en Europa en los últimos años. § Menor coste que bancos comerciales. Inconvenientes: • Procesos de aprobación y firma más largos.

Ventajas: § Permite acceder a la financiación de proyectos no principales para la banca comercial.

Programa Jessica

Una iniciativa conjunta de la Comisión Europea, del BEI y del Banco de Desarrollo del Consejo de Europa, que permite a los Estados miembros utilizar una parte de su asignación de Fondos Estructurales para financiar proyectos que formen parte de un Plan Integrado de Desarrollo Urbano Sostenible (PIDUS).

§ Al ser el objetivo de este instrumento la atracción de cofinanciación privada o pública, se produce un efecto apalancamiento por tener más recursos disponibles y poder conceder recursos a un mayor número de proyectos. Inconvenientes: • Excesiva burocracia en su tramitación, que lo convierte en un instrumento poco ágil.

Ventajas:

India Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL)

Gestionado por el Ministerio de Finanzas y 100% estatal, mediante el cual el Gobierno forma parte de la financiación de proyectos de infraestructuras.

§ Su utilización ha permitido relanzar proyectos APP con dificultades para obtener financiación a largo plazo. Inconvenientes: § El proceso de obtención del mismo es más lento que el de los créditos concedidos por los bancos comerciales.


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DEUDA SUBORDNADA

Ventajas:

Deuda TIFIA

Préstamos federales directos al concesionario del proyecto que ofrecen condiciones más ventajosas que el mercado financiero y condiciones flexibles de amortización. Esta asistencia se aplica a grandes proyectos de transporte.

§ Estructura flexible y de bajo coste. § Han contribuido significativamente al desarrollo del mercado de bonos de infraestructura, ya que han demostrado ser un complemento perfecto a las estructuras de bonos tipo PAB. Inconvenientes: § Los recursos son limitados para el elevado volumen de proyectos en desarrollo en EEUU.

Ventajas:

Deuda Axis

Axis es una gestora de capital riesgo participada 100% por el ICO y que está presente en la financiación de proyectos de infraestructuras tanto en España como fuera, acompañando a empresas españolas, tanto en capital como en deuda.

§ Estructura flexible que permite complementar a la financiación bancaria. § Subordinación a la deuda comercial. Inconvenientes: § Mayor coste que la deuda comercial.

CAPITAL

Participaciones en capital de Axis

Axis es una gestora de capital riesgo participada 100% por el ICO y que está presente en la financiación de proyectos de infraestructuras tanto en España como fuera, acompañando a empresas españolas, tanto en capital como en deuda.

Ventajas: § Tiene vocación de permanencia hasta el final del proyecto. Inconvenientes: • Importes de participación por proyecto reducidos.

Ventajas:

Fondo Marguerite

Es un fondo de capital riesgo europeo cuya finalidad es favorecer las inversiones en infraestructuras que pongan en práctica las políticas clave de la Unión Europea en materia de lucha contra el cambio climático, seguridad energética y redes transeuropeas de transporte (TENs por sus siglas en inglés).

§ Puede participar en proyectos desde la etapa inicial de construcción (greenfield) y asumir por tanto más riesgo. Inconvenientes: § Ámbito de actuación limitado a sectores y proyectos concretos.

GARANTÍAS FINANCIERAS

Project Bond Credit Enchancement (BEI)

Es un instrumento por medio del cual el BEI junto con la Comisión Europea pretende mejorar la calidad de los proyectos de infraestructura europea facilitando la financiación de sus inversiones por medio del mercado de capitales. Este instrumento hace referencia a la aportación de una línea de crédito contingente. El instrumento está dirigido al apoyo de proyectos de transporte y energía transeuropeos, así como a proyectos de banda ancha, información y tecnologías de la comunicación.

Ventajas: § Mejora del rating de los bonos y en consecuencia su coste. Inconvenientes: • Plazos de cierre muy largos.


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Ventajas:

Exención impositiva Private Activity Bonds (PABS)

Son instrumentos de deuda emitidos por el Gobierno estatal o los Gobiernos locales y que tienen una exención fiscal.

§ Bajos costes de financiación por la exención de impuestos para aquellos proyectos de utilidad pública en los que haya involucrada una parte del sector privado. Inconvenientes: § Limitada capacidad del instrumento, no todos los bonos de infraestructuras son susceptibles de obtener la exención fiscal.

Ventajas:

Garantías BROU

Garantías de Pago Oportuno (GPOs) (BANOBRAS)

Otorgadas por el Banco de la República Oriental de Uruguay (BROU), responden a dos tipologías: (i) garantía sobre el capital del concesionario y (ii) garantía que cubre el importe limitado de la deuda en el supuesto de terminación anticipada del contrato.

Aportadas por el Banco de Desarrollo del Gobierno federal mexicano (BANOBRAS), se trata de garantías incondicionales e irrevocables de pago oportuno de principal e intereses, sujetas a un importe máximo determinado en función del nivel de mejora crediticia que se quiera lograr.

§ Mejora el rating de la emisión a la vez que puede solucionar faltas de liquidez puntuales. Inconvenientes: § Se trata de garantías muy concretas que cubren riesgos muy específicos del proyecto, por lo que esta estructura puede requerir instrumentos complementarios.

Ventajas: § Proporcionan una mejora en la calidad y en el rating general de los proyectos. Inconvenientes: § No cubre el riesgo de construcción.

Ventajas: Korea Infrastructure Credit Guarantee Fund (KICGF)

Se refiere al fondo fundado por el Ministerio de Estrategia y Finanzas de Corea y que ofrece garantías de crédito a aquellos concesionarios que obtienen créditos bancarios de instituciones financieras o emiten bonos de infraestructura para los proyectos APP.

§ El KICGF ha jugado un papel fundamental en la reactivación de la economía nacional y el desarrollo de las infraestructuras, llegando a garantizar hasta un cincuenta por ciento de las APP de tamaño elevado. Inconvenientes: § Plazos de cierre muy largos.


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3.2. Experiencias reseñables de APP por sectores. Resumen de factores de éxito de los modelos APP seleccionados En este capítulo se recogen a modo de ejemplo diversas experiencias internacionales de estructuras de APP en diferentes sectores con el objeto de identificar sus principales factores de éxito para su posible incorporación a proyectos a desarrollar en España.

TABLA 1. EXPERIENCIAS RESEÑABLES DE APP POR SECTORES ESQUEMA DE APP

PROYECTO

FACTORES DE ÉXITO

TRANSPORTE

Carretera

Liefkenshoek Rail Link

Pago por Disponibilidad (por sus siglas, PPD) sujeto a deducciones por incumplimiento de indicadores de calidad y servicio.

(Bélgica)

• Alternativa para afrontar la restricción presupuestaria a la que se enfrentaba el Gobierno belga. • Consecución de una mayor especificación y calidad en el diseño y construcción del proyecto, así como una mayor transparencia y eficiencia en los costes, minimizando las posibles desviaciones en plazo y coste. • Fuerte implicación de todos los actores en la fase de construcción. • Implicación directa del cliente en la construcción y la supervisión de los trabajos. • El hecho de que el proyecto no tuviera que enfrentarse a ningún problema de aceptación social o ambiental.

Carretera PPD sujeto a deducciones + una serie de pagos ligados a la construcción

I-595 Corridor Improvements Project (Florida)

• Grado de flexibilidad y apoyo del Gobierno de Florida. • Proyecto bien definido, sometido previamente a un amplio programa de participación pública. • Procedimiento de adjudicación flexible que permitió incorporar el feedback del sector privado durante su desarrollo para una mayor y mejor concreción del proyecto. • Mecanismo de compartición de riesgo de tipos de interés que el FDOT fijó en los documentos de licitación.

Carretera Peaje (esquema free-flow)

Autopista North Tarrant Express (Texas)

• Alternativa eficiente para descongestionar uno de los ejes más saturados de Estados Unidos, mediante un sistema de peaje totalmente electrónico (free-flow) que permite a los conductores evitar la congestión de los carriles generales accediendo a unos nuevos carriles de mayor velocidad situados al lado de la autopista libre de peaje y operados bajo la modalidad managed lanes. • Para la financiación de este proyecto, se utilizaron múltiples vías de financiación que resultaron complementarse de manera exitosa: un préstamo de la Administración federal de Estados Unidos (TIFIA), fondos del Departamento de Transporte de Texas, una emisión de bonos (PAB) y la aportación de fondos propios.


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Carretera PPD sujeto a deducciones

Autovía de la Plata A-66 (Benavente-Zamora) (España)

• Alternativa eficaz para evitar la escasez de fondos públicos destinados a infraestructuras, consiguiendo completar una infraestructura moderna de gran capacidad que vertebra el país de norte a sur. • Para la refinanciación de toda la deuda del proyecto, se realizó la emisión de bonos más importante hasta la fecha en el Mercado Alternativo de Renta Fija (MARF).

Carretera Peaje a vehículos pesados para financiar las autopistas y otras infraestructuras de transporte

Pago por uso de vehículos pesados (Alemania)

• Alternativa eficaz para afrontar la escasez de fondos públicos para las infraestructuras. Los ingresos netos generados por el nuevo peaje son destinados principalmente a financiar el sistema de autopistas federales. • Funcionamiento estable de este sistema de peaje, que ha contribuido a la modernización de la flota de vehículos mediante tarifas diferenciadas en función de su adaptación a la normativa medioambiental. • Amplia aceptación social, incluyendo la del sector del transporte.

AGUA y Medio ambiente

Ciclo Integral del Agua Tarifas al usuario: - Tarifa fija (en función de determinados parámetros estimativos del consumo) o

Reforma del sector del agua en Inglaterra y Gales (Reino Unido)

• Creación de un marco de total libertad que permite a las empresas maximizar la eficiencia y minimizar sus costes, lo que ha redundado en una contención de los gastos de operación, sin que se hayan dejado de cumplir los estándares de calidad impuestos por la regulación de la UE.

- Tarifa fija + variable (en función del grado de implantación de contadores de agua)

Saneamiento y Depuración Pagos de la Administración sujetos a demanda

• Implantación de un modelo regulatorio que establece una política de transparencia (poniendo a disposición del público toda la información sectorial) que ha permitido reducir la influencia monopolística natural del sector e introducir mecanismos de eficiencia.

• Flexibilidad del sistema para permitir la entrada de inversores y de capital extranjero.

Plan Especial de Depuración de Aragón

• Aborda el problema de forma global y planificada, con alcance regional.

(España)

• Supera la fragmentación de competencias en distintos niveles administrativos y genera economías de escala al abordar conjuntamente inversiones que de otra manera hubieran sido menos eficientes. • No cómputo de la inversión realizada como deuda pública.

Ciclo Integral del Agua Tarifa a usuario

Reestructuración del sector del agua

• Introducción de un mecanismo de fijación de tarifas basado en costes.

(Chile)

• Organismo regulador técnicamente preparado y eficiente. • Existencia de un subsidio directo a los usuarios menos favorecidos, que ha permitido duplicar las tasas de las tarifas del agua, mientras que se han mantenido las tasas a la población con menos recursos en niveles bajos.


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Medio Ambiente Pagos de la Administración asociados a la construcción y pagos unitarios en función del volumen de residuos tratados

Staffordshire Project

County

WTR

(Reino Unido)

• Existencia de un marco institucional global y sólido. • Actuación de carácter global y alcance nacional, que mediante la cooperación inter-administrativa aporta los conocimientos técnicos y el apoyo financiero necesarios. • Implicación de la Administración en la asunción y gestión de determinados riesgos (riesgo asociado a los terrenos y a los permisos). • Desarrollo de un diálogo competitivo que permitió mejorar considerablemente la solución técnica inicialmente planteada. • Una política de transparencia a lo largo de todo el proceso de licitación y la gestión posterior del contrato.

EQUIPAMIENTOS / INFRAESTRUCTURA SOCIAL

Educación / sin servicios educativos

Educación: La Universidad Politécnica de San Luis de Potosí

PPD sujeto a deducciones por incumplimiento de indicadores de calidad y servicio

(México)

Infraestructura Hospitalaria / sin servicios médicos

Sanidad: El Hospital Regional del Bajío

PPD sujeto a deducciones por incumplimiento de indicadores de calidad y servicio

(México)

Justicia

Justicia: Centro de Justicia de Santiago de Chile

Pagos fijos de la Administración por construcción por operación

• Sólidos estudios previos con Análisis Coste Beneficio y el Valor por Dinero que determinaron la alta rentabilidad económico- social del proyecto y su mayor valor al desarrollarlo bajo esquema de APP sobre el de obra pública tradicional.

• Sólidos estudios previos con Análisis Coste Beneficio y el Valor por Dinero que determinaron la alta rentabilidad económico- social del proyecto y su mayor valor al desarrollarlo bajo esquema de APP sobre el de obra pública tradicional. • Generación de ahorro en la provisión de servicios médicos de alta especialización mediante la distribución y Administración de riesgos, aprovechando las eficiencias y ventajas operativas del sector privado.

(Chile)

• Una alternativa eficaz para afrontar el déficit de infraestructuras en el país y la alta exigencia en plazos del proyecto, ya que la apertura de los edificios era esencial para que la Reforma Procesal Penal entrara en vigor en la Región dentro del plazo establecido. • Realización de diferentes estudios de estructuración del proyecto como el Valor por Dinero. • Apoyo claro por parte de las autoridades.

MANTENIMIENTO DE INFRAESTRUCTURAS EXISTENTES

Carreteras Venta de activos existentes para financiar la construcción de nuevos

Esquema de aprovechamiento de activos (México)

• Implantación de una fórmula novedosa que permite financiar nuevas infraestructuras gracias a la venta de activos de carreteras existentes de la red de FARAC (hoy, FONADIN).


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Carreteras PPD sujeto a deducciones por incumplimiento de indicadores de calidad y servicio

APP para el mantenimiento de las carreteras en la región de Lippe (Alemania)

• Existencia de un único pliego y un único proceso de licitación para adjudicar el mantenimiento de todas las carreteras de una región. • Proyecto que, centrado exclusivamente en el mantenimiento de la infraestructura vial existente, garantiza unas condiciones de calidad claramente definidas en el contrato. • Aplicación de un mecanismo de pagos especialmente novedoso en Alemania (PPD) que enfatiza aspectos como la calidad, seguridad y el buen tránsito del tráfico en las carreteras.


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carencias e ineficiencias del modelo app actual

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Según datos de Infradeals, en los últimos 10 años se han promovido en España más de setenta y cinco proyectos estructurados bajo la modalidad de APP en sectores tan diversos como carreteras, ferroviario y transporte urbano, aeropuertos, infraestructura social y equipamientos públicos, energía, agua y medio ambiente y en los que han participado diversos promotores de infraestructuras. En el Anexo IX se encuentra una tabla con las características principales de estos proyectos tales como el sector, región en la que se han llevado a cabo; presupuesto, adjudicatario del proyecto, plazo del contrato y su estado actual. España ha sido uno de los países que más ha desarrollado el sistema concesional, con gran variedad de modelos de gestión y financiación de obras públicas, hasta el punto de poder ser considerado como un país de referencia de este último modelo. El hecho de que en el ranking mundial, cinco de las diez primeras empresas concesionarias sean españolas, avala dicha afirmación12. Los peajes (en sus diferentes acepciones), el endeudamiento público y la participación de la iniciativa privada han sido instrumentos que, junto con las aportaciones del presupuesto ordinario, se han utilizado para potenciar y mantener el ritmo de construcción de las infraestructuras. Como se muestra en las tablas del Anexo IX, son muchos los proyectos estructurados y adjudicados bajo la modalidad de APP hasta la fecha. Las APP constituyen una metodología de inversión susceptible de ser más eficiente que la contratación tradicional. No obstante, de la experiencia acumulada en estos años, pueden identificarse una serie de carencias en las distintas fases de la estructuración y ejecución de los proyectos APP con posibilidad de mejora, bien porque el marco legal vigente lo permite, bien mediante la reforma de algunos aspectos normativos o sencillamente mediante la mejora de algunas prácticas administrativas. Uno de los sectores donde se han apreciado estas carencias ha sido el de carreteras. Como es sabido, son varias las APP viarias cuyas estimaciones de tráfico iniciales no se han cumplido, en las que se realizaron obras adicionales relevantes no previstas inicialmente tanto en los propios contratos como en la ampliación y mejora de capacidad en la red libre de peaje alternativa, y en las que han ocurrido importantes sobrecostes de expropiaciones en los terrenos donde debían implantarse las infraestructuras. Todo ello, ha sido un factor negativamente decisivo para la viabilidad de algunas infraestructuras viarias promovidas en los últimos años. Los tribunales determinaron que los terrenos expropiados debían valorarse no como suelo no urbanizable, sino urbanizable siempre que la infraestructura contribuyera a la creación de ciudad. Esta doctrina jurisprudencial ocasionó un importante incremento del coste de expropiación de estos proyectos. La importancia del incremento y la naturaleza sobrevenida e imprevista de este sobrecoste dio lugar a que Administración y concesionarias intentaran alcanzar distintas soluciones que, a fecha del presente Informe, siguen sin ser definitivas y no han evitado el concurso de algunas concesionarias. Cuestiones como la falta de previsión de mecanismos de resolución de conflictos especializados o una clara repartición de los riesgos (en este caso, del riesgo expropiatorio, que habría evitado el debate sobre qué parte, Administración o concesionaria, debía asumir el mayor coste de los terrenos) son carencias puestas de manifiesto por estas experiencias. Otra manifestación de una planificación insuficiente en proyectos APP es la existencia de infraestructuras alternativas imprevistas en el momento de la licitación del proyecto APP (como ha sido el caso de concesiones para la construcción y explotación de una autopista y la posterior rehabilitación de carreteras alternativas preexistentes, o la entrada en servicio de transportes alternativos a la carretera). La falta de previsión de la infraestructura competidora en el momento de la licitación es una carencia superable con una planificación adecuada o con una previsión en pliegos de un reparto de riesgos adaptado al proyecto en concreto, sin que este reparto suponga per se que el proyecto pase a computar en contabilidad nacional. Estos casos representan un claro ejemplo de que, en materia de infraestructuras, la planificación es esencial y es imprescindible contar desde un primer momento con todas las alternativas y opciones posibles, para luego estructurar cada una de las alternativas de manera justa, equitativa y, sobre todo, acorde con la realidad. Otra carencia detectada en la práctica de las APP en España ha sido la falta de certidumbre en torno al cómputo del proyecto APP concreto en la contabilidad nacional. Como se ha expuesto en el apartado 2.2.2 de este Informe (desarrollado en el Anexo II), una de las ventajas de utilizar una APP como alternativa para el desarrollo de infraestructuras consiste en que la deuda del proyecto

12 Fuente: Revista Public Works Financing, Octubre 2016.


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no computa como deuda ni como déficit (excepto por la suma a desembolsar en el año correspondiente). Ello no implica que no tengan un coste para la Administración contratante en función de los compromisos específicos asumidos en cada contrato, pero sí permite adelantar inversiones sin comprometer los objetivos de deuda y déficit (siempre que los proyectos cumplan con los requisitos establecidos en la normativa SEC). Ha habido proyectos APP que inicialmente se consideraron que no computaban como déficit pero que, posteriormente, sí lo han hecho al estimarse que no cumplían con el traslado de un riesgo significativo al privado en el sentido exigido por SEC 2010. Como se ha mencionado en el apartado 2.2.2, la determinación del cómputo de un proyecto APP en la contabilidad nacional depende de si es la Administración o el privado quien asume la mayoría de los riesgos y de los beneficios del proyecto. Esta valoración debe hacerse caso por caso, siguiendo los indicadores recogidos en la SEC 2010. Siempre que, como resultado del análisis del proyecto en concreto, no exista garantía de una recuperación por el privado de la inversión en la infraestructura, puede concluirse que el riesgo corresponde al contratista y, en consecuencia, el proyecto APP no computaría a efectos de la contabilidad nacional. Por tanto, resulta necesario que el análisis de riesgos se haga caso por caso teniendo en cuenta todos los datos del proyecto. Un análisis completo, previo, ajustado al caso permite mitigar la incertidumbre que han afrontado algunos proyectos. En este sentido, algunos Estados miembros de la Unión Europea consideran una opinión previa de Eurostat a la hora de promocionar los proyectos APP. Esta opinión, pese a no ser vinculante, otorga mayor certeza en este aspecto. Entre las carencias que se han reiterado en algunos proyectos APP, destacaría la falta de preparación de los estudios de viabilidad. Es fundamental que, con carácter previo a la decisión de construir y explotar en régimen de APP una infraestructura, se lleven a cabo los análisis necesarios para determinar si el proyecto es viable o no. Estos estudios preparatorios que, en sentido amplio, incluyen análisis de diversa índole (económico-financiera, social, de seguridad y salud, urbanística, de impacto ambiental, de riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de la obra, etc.), en ocasiones no se han realizado con la exhaustividad y detalle necesarios. La insuficiente preparación de los contratos APP ha sido uno de los problemas más frecuentes detectados en este tipo de contratación, según se referirá más adelante en este Informe. La incertidumbre regulatoria es otro de los puntos que más preocupan a las empresas de infraestructuras a la hora de valorar su entrada en un mercado o desarrollar nuevos proyectos. Los recientes cambios normativos, por ejemplo, en materias tan relevantes para los proyectos APP como el valor de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y las dudas sobre su aplicación retroactiva (lo que debe descartarse), han sembrado dudas en posibles inversores en este tipo de proyectos en nuestro país. En el apartado 5 de este Informe, se desarrolla el estado actual y las posibles mejoras de la regulación del instituto del valor patrimonial de la inversión en la colaboración público-privada. Cabe concluir con otra ineficiencia que se ha apreciado reiteradamente en los proyectos APP: la falta de consenso político. Programas de reforma, operación y mantenimiento de infraestructuras se han visto suspendidos y cancelados por cambios en el gobierno, cuando los proyectos ya habían sido adjudicados, en ocasiones formalizados y habían alcanzado prácticamente el cierre financiero. El desistimiento del procedimiento o la resolución anticipada del contrato puede conllevar la obligación de la entidad contratante de indemnizar al adjudicatario o contratista. Junto con un adecuado análisis de su viabilidad, las decisiones en materia de infraestructura requieren un consenso que mantenga a las inversiones a salvo de estos cambios de gobierno. La continuidad de los proyectos, pese a los cambios de gobierno, contribuye a crear un entorno de seguridad jurídica que incentiva la participación de los distintos actores privados en los proyectos estructurados bajo la modalidad de APP. En las siguientes tablas se sistematizan las principales carencias identificadas en la estructuración y ejecución de los proyectos APP en España y cuya mejora se propone en el apartado 6 de este Informe.


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INEFICIENCIAS DE LOS PROYECTOS DE APP EN ESPAÑA SEGÚN LA FASE DE DESARROLLO

FASE I: PREPARACIÓN

Órgano especializado en APP

• España no cuenta con una verdadera unidad APP capaz de estandarizar buenas prácticas, compilar lecciones aprendidas, generar un histórico de proyectos, y servir de órgano de referencia para todas las Administraciones en materia de APP.

Defectos en el control presupuestario

• Ausencia de procesos claros con un resultado estable y previsible para el control de los compromisos a largo plazo que implica la contratación de una APP.

Carencias en la actual regulación

• El TRLCSP proporciona un marco adecuado para la promoción de APP, pero es susceptible de mejora en los términos que se desarrollan en el apartado 4 de este Informe. La transposición de las nuevas Directivas sobre contratación y concesiones puede ser un buen momento para la mejora de este marco legal.

• Prima el criterio del corto plazo (político) frente al del largo plazo, y no se aplican criterios técnicos para la selección de proyectos. • Existencia de otras infraestructuras alternativas / inversión en infraestructuras competidoras.

Falta de planificación

• Se evidencia falta de coordinación entre las distintas Administraciones, tanto horizontal –es decir entre Administraciones del mismo nivel, como por ejemplo, los municipios-, como vertical -entre Administraciones de distintos niveles-. • Falta de justificación suficiente de las inversiones. Por ejemplo, Análisis Coste-Beneficio (que permitan contar con un indicio claro de la necesidad y utilidad de la inversión) o análisis de Valor por Dinero (que demuestre que la opción APP es más eficiente). • Inexistencia de test de mercado previo a la licitación.

Ausencia de procedimientos, manuales y modelos

• Se necesita estandarizar criterios, procesos y modelos para la selección, los estudios de viabilidad (incluyendo los análisis coste beneficio, por sector), la estructuración (incluyendo el comparador público privado para determinar si la opción APP genera valor por dinero), la licitación y la supervisión de los proyectos.

Ausencia de un registro histórico de proyectos, con sus desviaciones

• No se cuenta con información accesible y útil sobre la ocurrencia y el impacto de determinados riesgos para su valoración en la fase de estudios previos.

Incertidumbre en la calificación en contabilidad nacional

• Incertidumbre a la hora de calificar a las APP como deuda pública.

Uso de mecanismo de pagos ineficientes

• Preponderancia al uso de mecanismos de pagos como el de peaje en sombra, más ineficientes en términos de coste para la Administración (mayores rentabilidades requeridas por los promotores de infraestructuras y mayores costes de financiación al transferir mayor riesgo) que otros mecanismos de pagos basados en criterios de disponibilidad y calidad.

Insuficiencia del tamaño de los proyectos

• Falta de aprovechamiento de la posibilidad de agregar proyectos para incrementar su tamaño y hacerlo más atractivo para la inversión.


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FASE II: ADJUDICACIÓN

• Abuso del procedimiento abierto e infrautilización de otros procedimientos de licitación que permiten una mayor participación de licitadores para la definición del contrato.

Rigidez del procedimiento de adjudicación

• Contra la actual tendencia internacional, no se suele publicar el borrador de la documentación contractual y de licitación, prescindiendo de un feedback del sector privado. • No se aprovechan los procedimientos interactivos (negociado, diálogo competitivo) para los proyectos más complejos). • El procedimiento a aplicar suele definirse en función de los tiempos y necesidades políticas, no de las necesidades y tiempos del proyecto.

Insuficiente definición del régimen contractual

• Escasa adaptación de la documentación contractual (básicamente los pliegos de cláusulas administrativas particulares) a las características y necesidades de cada proyecto. • Necesidad de que cada contrato precise y desarrolle para el proyecto concreto las previsiones legales.

Excesivo enfoque en los criterios de valoración económica

• Defecto en el enfoque de los criterios de valoración económica, que llevan a aproximar en muchas ocasiones la licitación en una subasta de precio.

Poco tiempo para la preparación de ofertas

• El tiempo entre la publicación de los anuncios y la presentación de las ofertas suele ser el mínimo legal, dando poco margen a los licitadores para preparar propuestas viables.

Ausencia de anuncios previos con planes de “licitación” completos para el año en curso

• A diferencia de muchos de sus socios europeos, España (con la excepción de algunos organismos) no suele publicar anuncios con sus planes anuales de licitación.

FASE III. EJECUCIÓN

Falta de flexibilidad para atender incidencias

• Los límites normativos para la modificación de los contratos pueden compatibilizarse con una previsión detallada en los pliegos de posibles incidencias que pueden justificar la modificación del contrato.

• La libertad de pactos es insuficientemente utilizada en la definición de los derechos y obligaciones del contrato APP. Escasa regulación de las obligaciones contractuales. Posibilidad de un reparto de riesgos claro y compatible con SEC 2010

• En especial, en cuanto a reparto de riesgos y los mecanismos para que dicha asignación sea efectiva. Infrautilización de las posibilidades de reparto de riesgos compatibles con la normativa SEC 2010 y el no cómputo del proyecto como deuda pública. • Mayor definición de los supuestos de reequilibrio del contrato ante posibles cambios normativos, y otros supuestos que alteran el escenario inicial del contrato.

Sentido cortoplacista

• Se prima en exceso el resultado de la obra más que las condiciones del servicio a largo plazo.

Resolución de disputas

• Si bien, en general, el sistema de resolución de disputas en España funciona aceptablemente (salvo por cierta falta de celeridad en los procesos judiciales), se puede considerar un sistema más práctico para resolver cuestiones técnicas de especial complejidad. • Posible utilización de mecanismos de resolución de disputas arbitrales en los denominados “contratos privados” del sector público, y de intervención de órganos especializados en el resto de contratos.


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Insuficiente regulación de los mecanismos de pagos

• Los indicadores en los casos de “pagos por disponibilidad” deben definirse mejor, ser seleccionados en función de su importancia y el cálculo de las deducciones debe establecerse con mayor claridad.

FASE IV: TERMINACIÓN

Mejor definición de la compensación debida en función de la causa de terminación

• La remisión genérica a la legislación aplicable (TRLCSP) es insuficiente para definir con claridad el importe de la compensación por resolución anticipada del contrato. Los conceptos que integran esta compensación pueden definirse con mayor claridad y concreción en los Pliegos y en el documento de formalización del contrato ya adjudicado. • La función tradicional del valor patrimonial de la inversión (RPA) en el esquema de financiación de los proyectos APP puede verse comprometida ante los últimos cambios normativos que no refuerzan la predefinición de este concepto, y que arrojan dudas sobre su alcance temporal. • La RPA debe poder concretarse sin injerencias de la Administración.


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mejoras generales al modelo de APP en españa


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A la vista de la experiencia adquirida en el sector APP y los ejemplos internacionales, pueden definirse una serie de propuestas susceptibles de mejorar la contratación APP en España. A estas mejoras nos referimos en los apartados 5.1 y siguientes. Asimismo, se han identificado unos esquemas de apoyo financiero a las APP de posible aplicación en España que se desarrollan en el apartado 5.6. La implantación de estas mejoras y esquemas permitiría aprovechar las potencialidades del modelo APP en mayor medida y superar las ineficiencias detectadas y definidas en el apartado 4 de este Informe.

5.1. Consideraciones generales En la situación actual de España resulta especialmente relevante impulsar la actividad económica mediante contratación pública (entre otras vías), siendo las infraestructuras uno de los sectores con mayor impacto en el crecimiento y empleo. Si a lo anterior unimos, tal y como se ha puesto de manifiesto en capítulos anteriores, la prioridad fijada por la Unión Europea de mantenimiento del déficit y la deuda pública en límites razonables, cobra especial relevancia el recurrir a las APP como una alternativa de contratación pública más idónea, en tanto que permiten: • Mantener un ritmo elevado de contratación pública de obras e infraestructuras sin impactar en la deuda pública; • Desplazar la carga presupuestaria hasta la puesta en funcionamiento de la infraestructura; • Diluirla en el tiempo; • Potencialmente, ahorrar recursos públicos en el horizonte de largo plazo por transferencia de riesgos a quiénes están en mejores condiciones de manejarlos. Asimismo, el modelo APP permite incorporar a la gestión de estas infraestructuras eficiencias propias del sector privado y una adecuada distribución de riesgos entre el sector público y el sector privado. Los mecanismos APP han sido recurrentemente utilizados en España por las Administraciones, especialmente las regionales, pero, en líneas generales, y como se ha puesto de manifiesto anteriormente, los proyectos desarrollados bajo esta fórmula han carecido de un enfoque estandarizado y planificado. Según se ha abordado en el apartado 4, en la práctica de los proyectos APP se han detectado una serie de carencias que impiden aprovechar todo el potencial de la APP en nuestro país. La superación y mejora de estas carencias tomando en cuenta las experiencias nacionales e internacionales más reseñables (tanto desde el punto de vista de la contratación como desde el punto de vista financiero; véanse los apartados 4 y 5 anteriores) permitirá aprovechar el modelo APP en mayor medida, incentivando la necesaria inversión en infraestructuras en nuestro país con proyectos más sólidos. En este apartado se proponen una serie de mejoras generales al modelo de APP en España: • Planificar las APP: estudiar adecuadamente qué tipo de proyectos en general y cuáles en particular son más susceptibles de implementarse bajo estas figuras (proceso al que contribuye la realización de análisis del tipo “Valor por Dinero”), reservando en su caso el recurso directo al presupuesto para la inversión o promoción directa de algunas infraestructuras menos adecuadas para estas estructuras o para aplicar un esquema de cofinanciación en otras. • Mejor y más pausada definición del contrato APP y del proceso de licitación, anticipando el “comportamiento” del contrato en el medio y largo plazo, pues el sentido y lógica en última instancia de la figura APP es la transferencia de riesgos y el control del compromiso de calidad, que deben quedar claramente regulados en el contrato. • No dejar de buscar, en relación a la transferencia y reparto de riesgos, el “valor por dinero”, es decir, que los riesgos transferidos sepamos que son valorables por el gestor privado o que estarán mejor gestionados en sus consecuencias.


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• En relación con las carreteras, establecer un sistema justo y equilibrado que traslade la carga de la financiación de los contribuyentes a los usuarios, de acuerdo con la tendencia en toda Europa, que permita generar un mecanismo de ingresos recurrentes que garanticen el mantenimiento de la red donde se acumula año tras año un enorme déficit de mantenimiento (Informe de la Asociación Española de la Carretera: 6.617 M €). • Conocer y reconocer las limitaciones financieras actuales del mercado de APP y combatir o limitar sus efectos (el mercado conformado por los bancos especializados y los promotores que actúan como inversores-gestores de las infraestructuras desarrolladas bajo estos contratos). Las posibilidades de mejora se proyectan en las distintas fases del contrato APP: preparación por la entidad contratante, licitación y adjudicación del contrato APP, ejecución y efectos del contrato APP, y algunas cuestiones relacionadas con su terminación.

5.2. Mejoras en la fase de preparación de los contratos APP

MEJORAS GENERALES AL MODELO DE APP en españa

FASE I: PREPARACIÓN

Mayor involucración del sector privado en los procesos

• Se ha detectado una buena práctica internacional consistente en publicar el borrador de la documentación contractual y de licitación para consultas y solicitudes de cambios por posibles interesados. • Impulsar la iniciativa privada en la promoción de estas infraestructuras.

Creación de una institucionalidad adecuada

• España debería contar con una verdadera unidad APP, capaz de estandarizar buenas prácticas, compilar lecciones aprendidas, generar un histórico de proyectos (el actual registro de proyectos no cumple esta función).

Planificación financiera. Más y mejor control presupuestario

• Necesidad de establecer procesos claros con un resultado estable y previsible para el control de los compromisos a largo plazo que implica la contratación de una APP.

Reforma normativa

• Sí

• Sí, puede hacerse a través de la orden en tramitación para desarrollar la nueva Oficina Nacional de Evaluación.

• No


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Planificación

• España cuenta con planes de infraestructuras, pero éstos no se cumplen, ni en tiempos ni en objetivos. Se deberían actualizar los planes existentes, priorizar entre proyectos y con base en ello, seleccionar los proyectos susceptibles de ser promovidos mediante APP.

• No

Cooperación inter-administrativa

• Se debería potenciar la cooperación entre las distintas Administraciones, tanto horizontal –es decir entre Administraciones del mismo nivel, como, por ejemplo, los municipios-, como vertical -entre Administraciones de distintos niveles-. Esto es especialmente importante para generar masa crítica de inversión para proyectos en sectores como el agua (donde resulta claro que no es eficiente que cada municipio organice este servicio por separado).

• No

• Se necesita estandarizar criterios, procesos y modelos para la selección, los estudios de viabilidad, la estructuración, la licitación y el monitoreo de los proyectos (EPEC, del Banco Europeo de Inversiones publica documentos de este tipo que pueden servir como guía). En concreto, se debería contar con: — Manual para la selección y priorización de proyectos. Creación de procedimientos, manuales y modelos

— Manual para la elaboración de estudios de viabilidad (técnica, legal y financiera), incluyendo los Análisis Coste-Beneficio (preferentemente adaptados a los distintos sectores).

• No

— Manual para la estructuración del proyecto. — Manual y modelos para pliegos y contratos, incluyendo cláusulas estandarizadas para el tratamiento de determinados riesgos. — Manual para la licitación y adjudicación de proyectos APP. — Manual para para la gestión (dirección, control y monitoreo) de los contratos hasta la reversión.

• En particular se debe mejorar la calidad y los requisitos de:

Mayor tiempo de maduración y mejor justificación de las inversiones

— El Análisis Coste-Beneficio (cuyo resultado positivo debería ser una exigencia para la promoción del proyecto). — El Comparador Público Privado (o análisis de Valor por Dinero). En caso de dar un resultado negativo (opción APP menos eficiente que la tradicional) debería ser obligatoria una justificación adecuada y en caso de admitirse, sólo debería hacerse con carácter restrictivo.

• No


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• El actual registro de proyectos no está completo ni resulta fácilmente accesible. Mejora del registro de proyectos

• Es imprescindible contar con información, no sólo de los proyectos, sino sobre la ocurrencia y el impacto de determinados riesgos para su valoración en la fase de estudios previos.

• No

• Es preciso mejorar los manuales (tanto el de Eurostat, como los publicados para España por el INE, el BdE y la IGAE) existentes para la aplicación de la normativa SEC 2010. Mejora de la aplicación del Sistema Europeo de Cuentas

• Podría valorarse la posibilidad de instaurar la práctica de la consulta previa a las autoridades de aplicación de las normas contables.

• No

• Se necesita mayor transparencia en las comunicaciones y decisiones de las autoridades contables españolas y europeas.

• El mecanismo de pagos se debe establecer en función de las características del proyecto, su capacidad para generar ingresos, las prioridades políticas y sociales, así como teniendo en cuenta los posibles inversores y usuarios.

Mecanismos de pago

• Priorizar los mecanismos de pago con origen en los usuarios frente al contribuyente allí donde sea eficiente. Si bien resulta evidente que determinados proyectos no son susceptibles de generar ingresos de los usuarios (p.ej. un hospital o colegio público, o una autovía sin alternativa gratuita), aquellas infraestructuras capaces de generarlos deberían aprovecharse para producir recursos que se puedan destinar a nuevas inversiones o al mantenimiento de las existentes.

• No

Instauración de la práctica de realizar tests de mercado previos al lanzamiento de los proyectos

• Es preciso obtener feedback del sector privado sobre el caso de negocio antes de definirlo con precisión.

• No

Falta de flexibilidad para atender incidencias

• Especificaciones más completas en los pliegos para los supuestos admisibles de modificación (catálogo exhaustivo de posibles causas para modificaciones contractuales, con el procedimiento para tramitarlas).

• No

Consideración del ciclo de vida de los proyectos

• Si bien en materia de infraestructuras, conceptualmente las APP se diferencian de la contratación tradicional en el sentido de que las primeras están destinadas a proveer un servicio con determinados requisitos de calidad y disponibilidad, mientras que la contratación pública tradicional se centra en la “compra” de los activos necesarios para la prestación de un servicio, tanto desde el sector público, como desde parte del sector privado, estos negocios siguen centrándose en el activo a producir, más que en el servicio a prestar durante toda la vida de los proyectos.

• No


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5.2.1. Participación del sector privado (licitadores e inversores) en la promoción de contratos APP y en su preparación 1. Desde la perspectiva de los licitadores, todas las fases y elementos del contrato, y su correspondiente regulación legal y contractual, son relevantes. Lo mismo ocurre para los terceros financiadores por dos razones: (a) por su interés en que el proyecto, en su conjunto, sea capaz de generar los flujos suficientes que permitan la devolución de la financiación externa; y, (b) por su interés en que puedan aislarse y protegerse elementos de ese flujo destinados a asegurar la devolución de la financiación mediante su afección preferencial a favor de los financiadores externos.

Este doble objetivo puede verse condicionado por cualquiera de las fases del contrato, comenzando por la preparación del contrato por la Administración y, especialmente, en el diseño de la documentación del concurso (pliegos, estudio de viabilidad, incluido el modelo económico-financiero) que va a determinar, posteriormente, las condiciones del contrato, toda vez que, en los procedimientos abierto y restringido, no existe negociación y el contrato se remite íntegramente a lo dispuesto en los pliegos y en la oferta presentada conforme a aquéllos.

Cuanta mayor claridad y precisión tengan estos documentos, mayor seguridad jurídica obtendrá el financiador. Una innecesaria celeridad en la definición y preparación anterior a la licitación supone una menor maduración del proyecto y provoca una mayor inestabilidad en la vida del contrato, dando lugar a modificaciones sobrevenidas y dudas sobre su financiación y los flujos para su recuperación.

Al margen del resto de requisitos internos que ha de cumplir la Administración (justificación de la necesidad a la que responde el contrato y de la idoneidad de éste para satisfacerla, o comprobación de la existencia de fondos para su financiación), la preparación y redacción de los pliegos es un elemento esencial en la vida de la APP. En contratos complejos como los de APP, el grado necesario de precisión y predictibilidad no puede alcanzarse solamente con la regulación legal de los contratos. Resulta necesario que cada contrato precise y desarrolle para el proyecto concreto las previsiones legales, de ahí la importancia de los pliegos que deben incluir las condiciones definidoras de los derechos y obligaciones de las partes, con elementos tan esenciales para la financiación como el sistema retributivo.

No obstante, en la práctica, las Administraciones suelen utilizar pliegos estandarizados con frecuentes remisiones al régimen legal y escasas concreciones específicas para el contrato ad hoc. Ello, unido a la inexistente negociación en los procedimientos abierto y restringido, dota de especial rigidez a los modelos de contratación de concesiones en España.

2. La estandarización de los pliegos podría tratar de modularse, en parte, por la participación de potenciales licitadores y financiadores en la definición del contrato. Esta participación puede articularse: • A través de sus alegaciones en los trámites de información pública a los que se somete el estudio de viabilidad y/o el anteproyecto en el caso de las concesiones. Atendiendo a la complejidad del contrato de colaboración, el TRLCSP contiene previsiones específicas para la preparación de las concesiones y del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado y, entre ellas, exige la preparación de un estudio de viabilidad y/o un anteproyecto. Ambas fases (estudio de viabilidad y anteproyecto) son previas a la definición de los pliegos y las aportaciones del mercado en esas fases podrían posteriormente quedar reflejadas en estos últimos.

Para los contratos de concesión, con carácter previo a la decisión de contratar, la Administración debe realizar un estudio de viabilidad con un análisis económico-financiero del objeto del contrato.

Entre los aspectos más relevantes para la financiación, el estudio incluirá: (a) previsiones sobre la demanda de uso y sobre la rentabilidad de la concesión; (b) riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de la obra; y (c) coste de la inversión a realizar, así como el sistema de financiación propuesto para la construcción de la obra debidamente justificado. Debe notarse que éste es el único momento en que hace una valoración del value for money de la APP.

Legalmente este estudio está sujeto a información pública durante al menos un mes, y es el momento en el que potenciales licitadores y financiadores podrán poner de manifiesto aquellas sugerencias o mejoras (por ejemplo, en el sistema de financiación) que consideren convenientes.

• El TRLCSP prevé la posibilidad de que terceros privados presenten estudios de viabilidad de eventuales concesiones. Presentado el estudio a la Administración, será elevado al órgano competente para que comunique la decisión de tramitar o no el mismo. Si el estudio de viabilidad terminara en la convocatoria de una licitación y el otorgamiento de la correspondiente concesión a un tercero distinto del que presentó el estudio de viabilidad, este último tendrá derecho al resarcimiento de los gastos incrementados en un 5 % como compensación. Pese a esta previsión legal, la iniciativa privada en la presentación de estudios de viabilidad ha sido prácticamente nula. Y es que el artículo 128.5 del TRLCSP


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sujeta la indemnización al autor del estudio de viabilidad a que el estudio hubiera resultado suficiente, condición lógica, pero que introduce un elemento de incertidumbre en la compensación que socava el incentivo del empresario. Una ampliación de la compensación económica en caso de no adjudicación ayudaría estimular que consultores e ingenierías tomasen más riesgo a la hora de invertir recursos, junto a los promotores, en el desarrollo de iniciativas bien trabajadas, no solo desde el punto de vista técnico sino financiero y de negocio o contractual. La exigencia de un estudio completo de viabilidad supone la asunción de un riesgo significativo de inversión en tiempo y trabajo, por lo que debería establecerse un marco más claro en relación con el alcance de la información a presentar, seguido de la obligación de realizar un estudio en detalle que de no confirmar las estimaciones y conclusiones iniciales del estudio previo, anularía el compromiso de licitación y compensación asociada, por ejemplo. • Eventualmente, puede existir un segundo trámite de información pública para el caso en que por la especial complejidad de la obra y el grado de definición de sus características, la Administración decida redactar un anteproyecto, en el que también se detallará la forma de financiación del proyecto y el régimen tarifario, incluyendo, en su caso, la incidencia de las tarifas en los rendimientos que pudieran corresponder a la zona de explotación comercial.

Aprobado el estudio de viabilidad y, en su caso, el anteproyecto, o en paralelo con ellos, la Administración elaborará los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas.

• Con carácter general, en la práctica, es la Administración la que redacta el anteproyecto, encomendándose al contratista, como parte del objeto del contrato, la redacción del proyecto o proyecto ejecutivo. Los licitadores sólo podrán proponer mejoras al anteproyecto o proyecto redactado por la Administración cuando así lo recojan expresamente los pliegos.

La rigidez y exhaustividad con que la Administración redacta el proyecto tiene como consecuencia la configuración de una obligación más de medios que de resultado para el contratista. Esta relativamente escasa atención a las cuestiones funcionales deriva, asimismo, en muy poco espacio para la introducción por el contratista de elementos de diseño u organizativos que permitirían lograr un resultado lo más eficiente posible en términos de coste. En este sentido, podría optarse por hacerse un mayor uso de las posibilidades contenidas en el juego de los artículos 129.5, 6.1 y 7 del TRLCSP. Estos preceptos permiten que la licitación se base en un anteproyecto (más definido en términos funcionales) respecto del cual los licitadores (e incluso los financiadores externos, a través de aquéllos) podrían proponer mejoras y que el adjudicatario habría de desarrollar en el correspondiente proyecto. De este modo, el empresario tendría un incentivo para diseñar proyectos más eficientes del que carece la Administración que, en la práctica habitual, ha diseñado previamente el proyecto mediante un contrato de servicios. Al mismo tiempo, se evitaría el problema de proyectos que no funcionan en la práctica y que obligan a sucesivas modificaciones.

5.2.2. Creación de una unidad APP. Límites y posibles funciones de la nueva Oficina Nacional de Evaluación 1. La reciente reforma del TRLCSP, aprobada en octubre de 2015, ha instaurado un nuevo órgano, la llamada Oficina Nacional de Evaluación13 que, con un alcance limitado, supone una innovación en nuestro ordenamiento.

La finalidad de este nuevo órgano es analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de concesiones de obras y contratos de concesión de servicios públicos, para lo que se prevé la evacuación de informe de esta Oficina preceptivo no vinculante en los siguientes casos: • Con carácter previo a la licitación de los contratos de la Administración General del Estado y de las Corporaciones Locales14: (i) En los que se prevea cualquier medida de apoyo a la financiación del concesionario; (ii) En los que la tarifa sea asumida total o parcialmente por el poder adjudicador concedente y el importe de las obras o los gastos de primer establecimiento supere el millón de euros. • En los casos de reequilibrio de los contratos informados con carácter previo a la licitación, según lo resumido en el apartado anterior, o cuando, como consecuencia del reequilibrio, se incorporen algunos elementos de ayuda pública.

13 Incorporada como Disposición Adicional trigésimo sexta del TRLCSP. 14 Cada Comunidad Autónoma podrá adherirse a la Oficina Nacional de Evaluación para que realice dichos informes. Si hubiera creado un organismo equivalente, la Comunidad Autónoma le solicitará estos informes preceptivos cuando afecte a sus contratos de concesión.


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Estos informes tendrán por objeto evaluar: • Si la rentabilidad del proyecto es razonable atendiendo al riesgo de demanda que asuma el concesionario, y teniendo en cuenta la mitigación que las ayudas otorgadas puedan suponer sobre otros riesgos distintos del de demanda que habitualmente deban ser soportados por los operadores económicos; • En los contratos de concesión de obra en los que el abono de la tarifa concesional se realice por el poder adjudicador, la transferencia del riesgo de demanda al concesionario; • En los casos de reequilibrio, si las compensaciones financieras establecidas mantienen una rentabilidad razonable.

La composición de la Oficina Nacional de Evaluación está pendiente de definición. De conformidad con la Disposición transitoria de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (“Ley 40/2015”), las previsiones sobre la Oficina Nacional de Evaluación entraron en vigor el pasado 2 de abril de 2016. Sin embargo, su composición debe establecerse por Orden del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que aún no se ha aprobado.

A la fecha de redacción de este informe, el proyecto de Orden ministerial por el que se determina la composición, organización y funcionamiento de la Oficina Nacional de Evaluación está en fase de información pública. Este proyecto reproduce las funciones recogidas en el TRLCSP, y define la composición y organización de la Oficina. En todo caso, el proyecto de Orden no aclara los criterios para la elaboración de los informes. Esos criterios tienen que ser objeto de desarrollo reglamentario en los términos previstos en el TRLCSP que dispone que las directrices que deben seguirse para la elaboración de sus informes han de desarrollarse reglamentariamente, sin que hasta la fecha ese desarrollo reglamentario haya tenido lugar.

2. Por lo que se refiere a la organización y composición de la Oficina, el proyecto de Orden prevé una composición paritaria entre el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (con cuatro miembros permanentes) y el Ministerio o Administración Pública afectada que vaya a licitar el contrato objeto de informe (que contará con otros cuatro miembros). La Presidencia corresponderá al titular de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos, y la Oficina estará adscrita al Ministerio de Hacienda.

El proyecto especifica la información que debe remitir el poder adjudicador solicitante con cierto grado de detalle. Esta información es fundamentalmente financiera en coherencia con la finalidad de análisis de sostenibilidad que tienen estos informes preceptivos, pero también fiscal. Entre otras cuestiones, el órgano que solicite el informe aportará la justificación del tratamiento estadístico esperado del proyecto (Eurostat). Con ello no se garantiza que la Oficina emita una opinión sobre el cómputo en el balance público del contrato, pero es posible que se incluya alguna valoración a este respecto.

De conformidad con lo previsto en la Ley, el proyecto de Orden descarta el carácter vinculante de su informe. La entidad contratante puede apartarse de las recomendaciones de la Oficina mediante informe motivado que será objeto de publicación.

El artículo 4.3 del proyecto prevé la publicación de los informes de la Oficina que estarán disponibles para su consulta por el público por medios electrónicos. Este punto puede resultar controvertido sobre todo en el caso de informes de reequilibrio económico que contengan información sensible de las sociedades concesionarias. Aunque el proyecto contiene alguna referencia al tratamiento confidencial de la información remitida por la Administración consultante, entendemos que podría mejorarse este aspecto en la Orden para garantizar una protección suficiente a esta información en caso de proyectos ya adjudicados.

Debe destacarse que el proyecto de Orden no prevé la intervención del sector privado en la elaboración del informe de sostenibilidad financiera, algo que a nuestro juicio sería deseable por la necesaria toma en consideración global del proyecto y la información y perspectivas sobre rentabilidad o financiabilidad que puede aportar el sector privado. El artículo 2.6 del proyecto dispone que el Presidente de la Oficina pueda autorizar la participación en sus sesiones de observadores que en todo caso carecerán de voto, pero esta participación sería insuficiente tanto por el carácter opcional como por la ausencia de voto.

3. De acuerdo con la habilitación legal, el proyecto de Orden únicamente regula en detalle la función de análisis de sostenibilidad financiera que el TRLCSP atribuye a esta Oficina. Aunque desde su exposición de motivos y la memoria de impacto normativo se hace referencia a esta Oficina como el germen en nuestro país de una verdadera unidad APP con funciones


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consultivas y de apoyo e impulso a la colaboración público-privada15, entendemos que tal finalidad no se cumple en la Orden, probablemente porque no existe habilitación legal para ello en el TRLCSP. No obstante, entendemos que convendría ahondarse en la función consultiva y de impulso del modelo APP que complementara la función de análisis financiero actualmente atribuida a la Oficina.

En este contexto, sería aconsejable aprovechar este primer impulso del proyecto de Orden y promover la dotación a la Oficina de las funciones que hicieran de ella una verdadera unidad APP, de modo semejante a como existe en algunos países de nuestro entorno (citados también en el borrador de memoria de impacto normativo del proyecto), para cumplir con más funciones que la estrictamente diseñada en el TRLCSP para el análisis de la rentabilidad del proyecto APP.

Así, podría diseñarse e implantarse una unidad APP con una composición multidisciplinar y organizada en varias comisiones o equipos con dos funciones diferenciadas: • La función ya prevista en la Disposición final trigésimo sexta del TRLCSP y desarrollada en el proyecto de Orden: analizar la sostenibilidad financiera de los contratos de concesiones de obras y contratos de concesión de servicios públicos; • Una segunda función dirigida al impulso y apoyo del modelo APP con la recopilación y sistematización de experiencias previas, y la elaboración de guías y prácticas sobre este tipo de proyectos, de la que pudieran servirse las entidades contratantes. En el desarrollo de esta tarea, la unidad tendría una labor consultiva y serviría de referente para las entidades contratantes de proyectos APP. Como parte de la función consultiva, podría articularse que la unidad APP tenga contacto directo con la Intervención General de la Administración del Estado, y órganos autonómicos equivalentes, así como a Eurostat, para agilizar las consultas no vinculantes y vinculantes en lo referente a la aplicación y cumplimiento de la normativa SEC.

Otras funciones en este ámbito pueden ser: la formación especializada, la identificación de una cartera de proyectos, el análisis de proyectos, su estructuración, etc. Como órgano consultivo, debe descartarse la capacidad de la Oficina para rechazar proyectos.

Entre las características básicas con las que debiera contar esta unidad, entendemos que sería necesario, como mínimo: (a) que sea una única unidad o agencia para todas las entidades contratantes, sean estatales, autonómicas o locales; (b) con composición multidisciplinar y representación de las distintas Administraciones, así como de expertos independientes y vocales – representantes del sector privado; (c) autonomía de funcionamiento respecto del órgano administrativo al que se adscriban; y (d) flexibilidad en su composición según las distintas funciones (sostenibilidad financiera o consultiva).

Esta función consultiva se atisba tímidamente en el borrador del proyecto de Orden que prevé la creación de dos grupos de trabajo de carácter consultivo: uno compuesto por representantes de las Administraciones territoriales, y otro privado en el que participarán las principales asociaciones y organizaciones empresariales más representativas del sector, con un límite de diez representantes, y bajo la titularidad de un representante de la Administración. Estos grupos consultivos emitirán su parecer y los estudios e informes que les solicite la Administración, pero también podrán formular las recomendaciones generales o de carácter particular, no vinculante, que considere. 4. La existencia de unidades APP es una práctica habitual en el derecho comparado. Desde destacarse que son pocos los países de nuestro entorno que no cuentan con lo que se denominan PPP units. Estas unidades suelen configurarse como un grupo de expertos al servicio de la Administración, que centran la labor de análisis y de estructuración de carácter jurídico-financiero de las APP, además de estandarizar documentación y procesos de contratación de tipo APP, y emitir directrices o instrucciones en la materia.

En Reino Unido existe el Treasury Task Force (www.hm-treasury.gov.uk/documents/public_private_partnerships/ppp_index. cfm). Otros ejemplos son:

15 En el borrador de memoria de impacto normativo se señala que “se han valorado los efectos positivos de la existencia de una Oficina ya que ayuda a mitigar las causas habituales del fracaso de proyectos de colaboración público-privada, tales como los problemas de gestión del proceso de preparación, licitación e implementación del proyecto, el deficiente análisis de racionalidad, el impacto fiscal negativo, la deficiente calidad del análisis del Valor por Dinero (VfM) y el deficiente sondeo de mercado […] Con esta Orden, España también pone en funcionamiento su propia solución para seguir profundizando en la mejora de la planificación y ejecución de los proyectos de colaboración público-privada”.


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• El Salvador (Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones de El Salvador – PROESA): http://www.proesa.gob.sv/); • Escocia (Financial Partnerships Unit – Scottish Executive Public Sector: http://www.scotland.gov.uk/Topics/Government/ Finance/18232); • Irlanda (Central Public Private Partnerships Unit – Deparment of Finance-: http://www.ppp.gov.ie/); • Francia (Mission dáppui Partenariat public-privé –Ministeire de Finances-: -: http://www.ppp.minefi.gouv.fr/); • Italia (Proyect Finance Unit: www.utfp.it); • Holanda (PPP Knowledge center: http://www.minfin.nl/nl/onderwerpen.publiek-private-samenwerking o http://kenniscentrumpps.econom-i.com/uk/pps/home_frameset.html); • Honduras (Coalianza: http://coalianza.gob.hn/es/); • Grecia (The special secretariat for PPPs: http//www.ppp.mnec.gr/en/sdit); • Guatemala (Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica – ANADIE: http://www.agenciadealianzas.gob.gt/wpsite/anadie/); • Perú (Agencia de Promoción de la Inversión Privada – ProInversión: http://www.proinversion.gob.pe/modulos/LAN/landing.aspx?are=0&pfl=1&lan=10&tit=proinversi%C3%B3n-institucional); • Uruguay16 (Corporación Nacional para el Desarrollo – CND: http://www.cnd.org.uy/; Oficina de Planeamiento y Presupuesto – OPP: http://www.opp.gub.uy; Ministerio de Economía y Finanzas – MEF: https://www.mef.gub.uy/); y • Colombia (Departamento Nacional de Planeación – DNP: https://www.dnp.gov.co/paginas/Inicio.aspx; Ministerio de Hacienda y Crédito Público – MINHACIENDA: http://www.minhacienda.gov.co/; Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – FONADE: http://www.fonade.gov.co/)

Estos equipos, o “unidades”, suelen depender de Hacienda, en unos casos, o de las autoridades encargadas de la planificación y/o contratación de obra pública, en otros. Y pueden estar o bien imbricados dentro de la propia Administración, o bien ser una unidad independiente.

La experiencia internacional prueba además que es bueno que los organismos o agencias que contratarán las APP cuenten con equipos mínimos cualificados capaces de interactuar con la unidad APP, y que ésta a su vez esté supervisada, al menos en lo concerniente a la asunción de pasivos firmes o contingentes, por un organismo específico en el área de Economía y Hacienda.

En el Anexo XII se incluye un cuadro con las características y funciones básicas de las unidades APP de algunos países de nuestro entorno (Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia, Portugal y Reino Unido).

5.2.3. Planificación financiera Como se ha explicado anteriormente, las APP (en un contexto de ingresos / pagos presupuestarios) no son sino una alternativa de contratación pública de las infraestructuras, en las que el sector privado financia todo o una parte relevante de las obras, y las gestiona de manera integral en un horizonte a largo plazo, sufragando los costes de operación y mantenimiento más los costes de capital mediante el cobro de ingresos de carácter presupuestario a configurarse como “pagos por servicio”. Esta herramienta no es siempre la óptima ni puede utilizarse sin tener en cuenta los planes de inversión públicos. Por ello, procede contar con una correcta planificación global de la inversión en infraestructuras a medio-largo plazo (que además debe ser realista y cumplirse en tiempo, puesto que ha de ser tenida en cuenta a la hora de estudiar los proyectos individualmente). Dentro de dichos planes de inversión, se deben seleccionar para ser promovidos mediante APP aquellos que puedan ser más eficientes atendiendo a estrictos criterios técnicos (es decir, su viabilidad técnica, legal y financiera y su probada eficiencia frente a otras modalidades de contratación). Es preciso insistir en esta idea, dado que se pueden observar, no sólo en España sino en otros mercados, casos en los que las APP se implementan sólo porque permiten adelantar las inversiones y la fecha de inicio y fin de la construcción, con el impacto que ello suele tener, sin cumplir elementales tests de viabilidad y eficiencia.

16 Uruguay y Colombia no cuentan en sentido estricto con una sola unidad de proyectos APP, siendo varios los organismos que están involucrados en las distintas actividades.


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Las APP son en sí mismas una alternativa de financiación de las infraestructuras “fuera del balance” de la Administración, que permiten adelantar el desarrollo de estos proyectos a las disponibilidades presupuestarias, pero también son una forma de gestionar dichas infraestructuras en un horizonte a largo plazo (gestión del ciclo de vida del proyecto), que tiene un potencial valor de eficiencia (“valor por dinero”), este valor estriba precisamente en la transferencia de riesgos, y que es medible precisamente por el ejercicio de “Value for Money” (VfM), instaurado en el Reino Unido y otros países como paso previo a la decisión de la forma de licitar o contratar. Este ejercicio de VfM, además, permite realizar el análisis de riesgos soportados por el Estado y evaluar las posibles contingencias derivadas de los mismos. En este sentido, cabe destacar el modelo colombiano del fondo de contingencia para riesgos retenidos, donde se dota en caja una previsión de materialización de riesgos retenidos en cada proyecto de APP que se adjudica (práctica que tras un primer período estaría dando buenos resultados en Colombia). Por último, para una mejor gestión del plan financiero, y de los programas sectoriales que puedan ser financiados (total o parcialmente) por el sector privado, sería conveniente contar con dos instrumentos adicionales: • Cierto grado de estandarización de los contratos, para cada tipo de actuación a desarrollar bajo APP. • La unidad APP referida anteriormente que, en su función consultiva como equipo de expertos, puede canalizar la interlocución con el mercado de inversores y/o operadores privados.

5.2.4. Estandarización de los estudios y procesos a llevar adelante para la estructuración 1. Es necesario definir una etapa de estructuración de los proyectos APP que incluya el análisis coste-beneficio y el comparador público privado (o análisis de value for money). Este análisis debe valorar las distintas alternativas de gestión de manera que, con carácter previo a la licitación, exista certeza tanto sobre la conveniencia de la infraestructura en concreto como sobre su viabilidad, y su mejor forma de gestión.

Alguna normativa sectorial ya se refiere a esta valoración previa a la licitación. Es el caso del artículo 15 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, sobre “evaluación coste-beneficio, análisis multicriterio y viabilidad financiera”. Este artículo dispone que, con carácter previo a la aprobación de cualquier estudio o proyecto en materia de carreteras que suponga una modificación significativa, se deberá llevar a cabo un análisis coste-beneficio, en el que quede suficientemente acreditada la procedencia de su ejecución y la inexistencia de alternativas más económicas y eficientes, lo que servirá para la priorización de la actuación. Además, antes de decidir la financiación pública del proyecto, deberá estudiarse “la viabilidad o procedencia de su realización mediante sistemas de gestión indirecta, o colaboración público-privada, o la existencia de soluciones alternativas de menor coste mediante el mejor aprovechamiento de las infraestructuras existentes”.

Esta previsión debería generalizarse para la contratación de infraestructuras.

2. Se deberían procedimentar los distintos pasos para la preparación de una APP, incluyendo la sección / priorización de proyectos, los estudios de viabilidad (incluyendo los análisis coste beneficio), los trabajos de estructuración, la licitación y adjudicación y también la gestión (dirección, control y automonitoreo) de los contratos.

Esto permitirá asegurar unos estándares mínimos de calidad en los proyectos, y una mayor homogeneización del tratamiento de determinadas cuestiones (como la estructuración de riesgos) para todas las APP.

Además, es preciso instaurar el análisis de value for money como práctica habitual en la selección de alternativas de contratación y desarrollo de las infraestructuras estatales de transporte, y crear y mantener una base de precedentes que permita analizar y dar seguimiento a la evolución y grado de satisfacción o cumplimiento de los proyectos licitados / contratados bajo los distintos esquemas. No tanto a modo de test previo o de requisito a ser “aprobado” como de ejercicio en relación al potencial ahorro a largo plazo, o el potencial sobrecoste que la Administración puede estar asumiendo a modo de “prima de seguro” por una mayor certidumbre presupuestaria en el largo plazo. La exigencia de un resultado positivo al ejercicio de Comparador Público Privado para la determinación del Valor por dinero que genera la opción APP frente a la alternativa tradicional, podría o no ser vinculante, pero se debe tener en cuenta en este punto que puede haber actuaciones urgentes o no factibles de otro modo, que resulten necesarias igualmente, a pesar de resultar la APP menos eficiente.

Dicho ejercicio podría tener valor de reglamento de desarrollo de la Ley o rebajar su carácter a directrices internas (“guidelines”), pero la Administración central debería fomentar su uso y ayudar a su difusión, pues, en definitiva, su realización


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permite reflexionar sobre el valor de la transferencia de ciertos riesgos o la retención de otros fomenta la adopción de una actitud por parte de la Administración más sensible a la importancia que tienen estos contratos a largo plazo.

5.2.5. Aclaración sobre la naturaleza de los pagos por usuario y mejoras en el modelo de concesiones de peaje para el mejor aprovechamiento financiero 1. En relación con los sistemas de pago por demanda directa a cargo de los usuarios se deben, en primer lugar, despejar las dudas sobre la naturaleza jurídica de dichos pagos. En la actualidad, este tipo de pagos no tienen carácter tributario, sino que son precios privados. Esta cuestión, que en el pasado dio lugar a controversia jurídica, fue resuelta con la modificación del artículo 2.2.a) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria llevada a cabo por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. Tras la modificación operada por la Ley de Economía Sostenible no podrían considerarse “tasas” las tarifas con las que se retribuye la prestación del servicio público a una entidad sujeta al Derecho privado, ya sea una sociedad mercantil privada (de titularidad íntegramente pública o mixta) o un concesionario17. No obstante, ha habido pronunciamientos jurisprudenciales contradictorios sobre este asunto que han vuelto a generar dudas sobre la naturaleza de estos ingresos. A la luz de estas contradicciones, la Dirección General de Tributos ha emitido nuevo informe con fecha 8 de abril de 201618 en la que confirma la naturaleza de estos ingresos como precios privados19.

Esta distinción es relevante, a efectos de garantizar mejores posibilidades de financiación para este tipo de proyectos, puesto que el régimen jurídico de los precios privados es mucho más flexible que el de las tasas.

2. Asimismo, en relación a los esquemas APP con ingresos directos del propio usuario (esquemas de tipo concesional de carreteras con peaje al usuario), se recomiendan las siguientes acciones: • Revisar y definir con cautela la asignación de riesgos, evitando transferir (al menos de manera íntegra) riesgos difícilmente valorables o gestionables por el socio privado, como la expropiación, el coste de las primas de los seguros o en ciertos casos (infraestructuras consistentes o que incluyan túneles) el riesgo geotécnico. • Introducir en el modelo de concesiones de peaje algunas de las medidas sugeridas en este documento a favor de un menor requerimiento de capital privado y una mayor accesibilidad y disponibilidad de financiación externa, mediante una participación significativa de capital financiero público y/o deuda subordinada, y presencia del ICO en la sindicación. • En los casos en que la factibilidad financiera sea incierta o resulte evidente, la insuficiencia financiera del proyecto (en consideración exclusivamente de los ingresos de peaje), recuperar la figura del préstamo participativo, o introducir subvenciones de capital para cofinanciar una parte del proyecto, pero reteniendo un cierto porcentaje de los ingresos a futuro por encima de cierto umbral. • “Aprovechar” el valor financiero de las concesiones de autopistas cuyos plazos contractuales expiren, y gestionar el pago del canon concesional (variable de oferta), para la financiación y construcción de otras infraestructuras (véase el programa de re-concesionamiento de México o programa de “Aprovechamiento de Activos” desarrollado en el Anexo VIII).

17 Según establece la Resolución de la Dirección General de Tributos del Ministerio de Economía y Hacienda de 26 de julio de 2011: “[D]e resultas de tal modificación legislativa y para aquellos supuestos en que la gestión de los servicios se lleve a cabo por sociedades mercantiles en régimen de Derecho privado (…) nada obsta a que, de forma consecuente con la naturaleza de dicho régimen jurídico, la Administración titular establezca un marco, en su caso intervenido, de precios privados por la prestación de tales servicios, doctrina ya establecida por la Administración antes de la promulgación de la Ley 58/2003, de 27 de diciembre, General Tributaria, en su contestación a consulta tributaria de 23 de noviembre de 1998 sobre servicio de suministro de aguas”. 18 Informe de la Subdirección General de Tributos en contestación a la consulta del Presidente de la Asociación Española de Abastecimiento de Agua y Saneamiento (AEAS). 19 “Todo lo anterior, nos lleva a mantener el criterio de este Centro Directivo y considerar, por tanto, que si los servicios públicos de abastecimiento de agua y alcantarillado son gestionados directamente por un ente local, sin ningún tipo de delegación, la contraprestación satisfecha por los usuarios debe tener la naturaleza jurídica de tasa. Por el contrario, si dichos servicios son gestionados por una sociedad privada municipal, o por una empresa privada a través de un contrato administrativo de gestión del servicio, las contraprestaciones no podían ser calificadas como ingresos de Derecho público, sino como ingresos de Derecho privado. Y, por tanto, subsiste la posibilidad de que en el caso de que la prestación del servicio público se realice por una empresa, ya sea pública, privada o mixta, la Administración Pública titular del citado servicio pueda optar por retribuir al gestor mediante una tarifa o precio a satisfacer directamente por los usuarios, una retribución de la propia Administración, o una combinación de ambas formas”.


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• Considerar la aplicación de esquemas de peaje mixto en aquellas carreteras con previsiones inciertas o escasa demanda prevista. • Analizar el potencial de las políticas de congestion pricing, y la aplicabilidad del concepto de las managed lanes en España, como alternativa a la duplicación de la red en dos vías distintas (peaje y libre de peaje). Las managed lines son una alternativa de amplio uso en países como EEUU, en las que en el mismo trazado o recorrido coexisten dos carreteras, una libre de peaje y otra de peaje dinámico, que es ajustado de manera dinámica según el nivel de congestión. Un ejemplo reciente es la autopista I-595 en Florida, en la que se reduce o incluso elimina el riesgo de demanda y el privado solo recauda peajes cobrando por disponibilidad.

5.2.6. Aplicación de pagos por disponibilidad como opción más eficiente de “mecanismo de pagos” APP El pago por disponibilidad en las infraestructuras de carretera es un mecanismo ya en uso en países como Estados Unidos (el Miami Port Tunnel y la I 595 en Florida), México (el programa de “Proyectos de Prestación de Servicios”), las carreteras libres de peaje en Irlanda y los proyectos libres de peaje en Canadá, entre otros. El mecanismo de pagos debe tratar de alinear la retribución o los pagos a los objetivos establecidos por la Administración. Entendiendo que en la mayoría de los casos (en proyectos libres de peaje), el objetivo principal de la Administración no es maximizar la demanda, sino la calidad. La concreción de tales objetivos es la determinación de los estándares de calidad y seguridad de la carretera, así como, en su caso, ciertas obligaciones de operación de aspectos críticos como respuesta a situaciones de emergencia. En este sentido, el mecanismo de pagos más natural parece que debería ser aquel vinculado directamente a la disponibilidad / calidad de la carretera y su sostenibilidad en el largo plazo, pues eso es lo que “liga” al encargado del diseño y construcción con el comportamiento de la infraestructura a largo plazo de manera directa. Ello sin perjuicio de la conveniencia de que se mantenga un componente menor y marginal del pago ligado a la demanda, precisamente para evitar que el mecanismo de pagos “desalinee” las prioridades del concesionario de las de la Administración, merced a una demanda superior de lo previsto que provocaría mayores costes de mantenimiento, y generaría un cierto desequilibrio que necesita ser compensado. Estos objetivos (los requerimientos de calidad del servicio), debe de procurarse que sean alcanzables pero desafiantes, además de medibles objetivamente. El mecanismo de pagos estará diseñado para poder calcular de manera objetiva el pago efectivo a realizar al inversor / gestor privado, que deberá ser en función del grado de cumplimento de tales objetivos, mediante ajustes a la baja que guarden proporción con el servicio verdaderamente prestado. Siendo claro que SEC 2010 permite la configuración de pagos abstractos de la demanda, pero necesariamente contingentes, variables y ligados en ese sentido a cumplimientos de “desempeño” (calidad / disponibilidad), algunos de los pocos casos que se han desarrollado en España mediante el mecanismo de pago por disponibilidad y/o calidad parecen adolecer de una falta de transferencia de riesgos rigurosa, con componentes del pago fijos en un porcentaje significativo y otros indicios de escasa variabilidad y de bajo riesgo percibido / asumido por el gestor (escasas deducciones, bajos requerimientos mínimos, periodicidad del monitoreo reducida, tiempos de rectificación reducidos), y en especial el carácter no unitario del mecanismo, que es la esencia de su variabilidad en el contexto de APP/PFI de transporte.

5.2.7. Otros aspectos susceptibles de mejorar la preparación 5.2.7.1. Utilidad del Registro de Contratos del Sector Público La legislación vigente en materia de contratos del sector público (TRLCSP), al igual que sus predecesoras, mantiene la existencia de un “Registro de Contratos del Sector Público”. Todas las entidades del sector público (incluidas las autonómicas y locales) deben notificar al Registro la información sobre los contratos adjudicados, pero también sobre sus modificaciones, prórrogas, variaciones de plazo o precio, importe final y extinción. De conformidad con el artículo 333 del TRLCSP, la finalidad de este Registro no es puramente estadística. Entre los objetivos del Registro está el de actuar como “soporte para el conocimiento, análisis e investigación de la contratación pública” y el de servir “de instrumento de los poderes públicos para la revisión y mejora continuas de los procedimientos y prácticas de la contratación pública” (artículo 333.2 del TRLCSP).


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Pese a lo anterior, lo cierto es que el Registro de Contratos del Sector Público gestionado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a través de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, actualmente, sólo desarrolla una labor estadística que, además, sólo permite acceder a datos agregados y recopilados con retraso20. Por tanto, sería recomendable que se implementaran los medios para que la función de análisis y mejora continua de los procedimientos y prácticas de la contratación pública que la ley atribuye actualmente al Registro fuera real. Una información más detallada sobre las incidencias de los contratos permitiría a las entidades del sector público enriquecer su práctica y mejorar la preparación y licitación de futuros contratos. En el ámbito de los contratos APP, la información que la entidad contratante debe remitir al Registro (según lo dispuesto actualmente en el Anexo I del Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, que desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público) debería completarse para incluir aspectos relativos, por ejemplo, al reparto de riesgos o a la financiación. La función del Registro en contratos APP debería coordinarse con la futura Unidad APP encargada de la función consultiva y de impulso a los contratos APP.

5.2.7.2. Posible procedimiento de consulta previa sobre la aplicación de SEC 2010 Uno de los grandes obstáculos a los que se enfrenta hoy la inversión en grandes proyectos públicos es el estricto margen presupuestario en que se mueven las Administraciones. Modelos contractuales, como los APP, que permiten no sobrepasar los límites de déficit, son, a priori, una buena opción para conciliar la necesidad de inversiones y la estabilidad presupuestaria. Sin embargo, a raíz de la revisión de la calificación contable que han sufrido algunos de estos proyectos, se ha generado una inseguridad jurídica en torno a los APP que neutraliza -o directamente suprime- una de sus grandes ventajas. El hecho de que existan dudas sobre el cómputo del proyecto en el balance público o en el del privado puede desincentivar el que la Administración celebre un determinado contrato. En este contexto, podría ser recomendable instrumentar algún cauce formal al que puedan recurrir las entidades contratantes para verificar si, a la luz de las condiciones concretas del contrato que se proyecta, éste quedaría fuera del cómputo del balance público por entenderse que, en aplicación de los criterios SEC 2010, la mayoría de los riesgos y beneficios se trasladarían al operador privado. Actualmente, existen dos mecanismos a los que las entidades contratantes pueden acudir para conocer estos aspectos: la Oficina Nacional de Contabilidad y el propio Eurostat. • A nivel nacional, la Oficina Nacional de Contabilidad21 dependiente de la Intervención General de la Administración del Estado es competente para informar los proyectos de inversión que le sean consultados por cualquier Administración a efectos de valorar su sostenibilidad y eficiencia y, en particular, si la inversión es susceptible de ser financiada con Fondos de la Unión Europea, si pueden emplearse formas de colaboración público-privada y sus repercusiones en el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Nada se dice del carácter de estos informes, por lo que se entienden que serán no vinculantes. • A nivel europeo, Eurostat también proporciona asesoramiento a las Autoridades Nacionales de Estadística para los casos de duda sobre la correcta aplicación de las normas SEC 2010. Son especialmente interesantes, en el ámbito de esta sección, las llamadas aclaraciones ex ante para operaciones que no han tenido lugar. Eurostat se compromete a contestar a la Autoridad Nacional de Estadística en el plazo de dos meses. Nada se dice tampoco del carácter vinculante o no de esta opinión. En todo caso, se trata de mecanismos apenas explorados que pueden ser útiles a los efectos de arrojar seguridad jurídica a los proyectos. Tal y como están actualmente configurados, las opiniones de estos organismos no son vinculantes. En esta línea de despejar las dudas de la entidad contratante sobre el tratamiento contable avanza la Guía sobre el Tratamiento Estadístico de los proyectos APP, publicada en septiembre de 2016 por Eurostat y el European PPP Expertise Centre (EPEC) del

20 Actualmente están disponibles en el portal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa los datos sobre los contratos de 2013. 21 Entre las funciones de esta Oficina se incluye “informar los proyectos de inversión que le sean consultados por cualquier Administración a efectos de valorar su sostenibilidad y eficiencia y, en particular, si la inversión es susceptible de ser financiada con Fondos de la Unión Europea, si pueden emplearse formas de colaboración público-privada y sus repercusiones en el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”.


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BEI (A Guide to the Statistical Treatment of PPPs). El objetivo es, según recoge el propio documento, “mejorar el entendimiento [de las autoridades a cargo de proyectos APP] de cómo deben aplicarse las reglas [Eurostat sobre tratamiento estadístico] a los proyectos APP”.

5.2.7.3. Coordinación administrativa para aumentar el tamaño de los proyectos Como consecuencia, en buena parte, del reparto competencial entre las distintas Administraciones territoriales, algunos proyectos (por ejemplo, en materia de servicios locales) no alcanzan un tamaño suficiente para hacerlos atractivos a la inversión o simplemente para resultar más eficientes. El problema de la atomización de proyectos puede solventarse, sin necesidad de modificar este régimen competencial, mediante fórmulas de colaboración entre las distintas Administraciones, tanto horizontalmente (entre Administraciones del mismo nivel), como verticalmente (entre Administraciones de distintos niveles), de manera que varias Administraciones adjudiquen conjuntamente contratos APP. Las fórmulas de colaboración están previstas en la normativa general sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas y pueden, además, beneficiarse de la exhaustiva regulación de los convenios que ahora se hace en la Ley 40/2015, que entró en vigor el pasado 2 de octubre y se refiere expresamente a los convenios interadministrativos entre dos o más Administraciones Públicas. Uno de los motivos que justifican la celebración de estos convenios, que han de desplegar efectos jurídicos, es mejorar la eficiencia de la gestión pública y facilitar la utilización junta de medios y servicios públicos (artículo 48.3 de la Ley 40/2015), lo que encaja con el propósito de la agregación de proyectos. A diferencia de la vaguedad con que hasta ahora estaba regulada la figura convencional, el artículo 49 de la Ley 40/2015 dispone un contenido mínimo de los convenios que tiende a asegurar que desplieguen verdaderos efectos.

5.3. Mejoras en la fase de licitación y adjudicación de los contratos APP

MEJORAS GENERALES AL MODELO DE APP EN ESPAÑA

FASE II: LICITACIÓN Y ADJUDICACIÓN

Seleccionar el procedimiento adecuado para cada contrato

• Si bien es recomendable licitar proyectos bien definidos, ello no siempre es posible (por carencias de tiempo o de capacidades técnicas internas en las Administraciones). En estos casos, los procedimientos interactivos (como el negociado y el diálogo competitivo) pueden resultar más apropiados. • Mayor aplicación del procedimiento restringido con una fase de preselección que puede contribuir a la eficiencia del proceso y a valorar sólo aquellas propuestas que hayan pasado un primer corte.

Reforma normativa necesaria o aconsejable

• Sí, reforma del TRLCSP para reforzar algunos aspectos del diálogo competitivo y del procedimiento restringido. Transposición de la mayor flexibilidad de la Directiva de concesiones para la adjudicación de este tipo de contratos.

• Definición de un procedimiento más flexible para las concesiones.

Mejora en la aplicación de criterios de valoración

• Mayor definición y aplicación de las bajas temerarias. • Mayor precisión en la aplicación de criterios de valoración discrecionales.

• No


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Más tiempo para la preparación de las propuestas

• El tiempo entre la publicación de los anuncios y la presentación de las ofertas suele ser el mínimo legal e insuficiente en proyectos de gran complejidad técnica.

• No

Aprovechamiento de los anuncios previos con planes de licitación para el año en curso

• Publicar anuncios con los planes anuales de licitación no sólo permite acortar los tiempos posteriores de los procedimientos, sino que lanza un mensaje de estabilidad y transparencia al sector privado.

• Sí, sería aconsejable aclarar en el TRLCSP que el anuncio previo puede utilizarse también en los contratos de concesión y APP en general.

• España cuenta con una regulación bastante detallada, lo que permitió una amplia utilización de las APP, pero que en los últimos años se evidencia insuficiente. • A ello se suma que se está ante contratos de muy largo plazo, susceptibles de enfrentar todo tipo de incidencias e imprevistos. Regulación contractual detallada

• Por esta razón, siguiendo la tendencia internacional (tanto en el mundo anglosajón como en países de tradición jurídica “continental”), se recomienda que los contratos contengan una regulación más detallada de derechos, obligaciones, riesgos, mecanismos de compensación, etc.

• No

• Mayor elaboración del documento de formalización del contrato en el que se recojan expresamente las condiciones del contrato a la vista del pliego y de la oferta adjudicataria.

5.3.1. Selección del procedimiento de licitación adecuado. Utilidad del procedimiento restringido y del diálogo competitivo De conformidad con la actual redacción del TRLCSP (principal norma reguladora de la contratación de las entidades del sector público en España), la APP puede articularse básicamente a través de tres figuras contractuales: (i) el contrato de concesión de obra pública; (ii) el contrato de gestión de servicios públicos; y, (iii) el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado. Este último (contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado) apenas ha tenido aplicación en la práctica e incluso se ha previsto su eliminación en el Anteproyecto de Ley de Contratos del Sector Público aprobado por el Gobierno (“Anteproyecto de Ley”). En el Proyecto de Ley remitido al Parlamento para su tramitación se prevé la transposición conjunta de la Directiva 2014/24/ UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (“Directiva sobre contratación pública”), y la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, sobre concesiones (“Directiva de concesiones”) 22.

22 Ambas Directivas debían transponerse no más tarde del 18 de abril de 2016. En ausencia de esta trasposición, la Dirección General de Patrimonio del Estado y la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Ministerio de Economía y Competitividad han aprobado sendas resoluciones sobre el efecto directo de estas Directivas y la posible aplicación de algunos de sus preceptos directamente, sin esperar a la trasposición. Esta situación puede dar lugar a una situación de inseguridad jurídica por las dudas sobre la aplicación de las Directivas. Las recomendaciones no tienen carácter vinculante y no puede asegurarse que todas las entidades contratantes las apliquen en los mismos términos.


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El TRLCSP regula, principalmente, cuatro tipos de procedimientos para la selección y adjudicación de contratos administrativos: procedimiento abierto, procedimiento restringido, procedimiento negociado (con y sin publicidad), y diálogo competitivo. Excepto para el caso del contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, que únicamente puede adjudicarse a través del diálogo competitivo, el resto de contratos para la colaboración público-privada pueden, en teoría, adjudicarse a través de esos cuatro procedimientos. El procedimiento abierto y el restringido son los llamados procedimientos ordinarios, porque pueden utilizarse indistintamente. Para la utilización del procedimiento negociado y del diálogo competitivo deben concurrir determinadas circunstancias, como, por ejemplo, la justificación de una especial complejidad en el caso del diálogo competitivo, o cuando el previo procedimiento abierto o restringido haya quedado desierto, en el caso del procedimiento negociado. La realidad es que, en la práctica de nuestro ordenamiento, el contrato APP más frecuente (la concesión) se ha adjudicado principalmente a través de procedimientos abiertos y, muy escasamente, a través de procedimientos restringidos. La preferencia por los procedimientos abiertos se debe, probablemente, a una cierta inercia: la Administración está familiarizada con estos procedimientos y considera que otras alternativas como el diálogo competitivo resultan demasiado complejas. Lo mismo puede razonablemente afirmarse del lado de los contratistas habituales de las Administraciones Públicas españolas. El recurso al procedimiento abierto da lugar a contratos APP, en buena medida, estandarizados. En este sentido, debe tenerse en cuenta que los pliegos constituyen, en realidad, el contrato, puesto que en el procedimiento abierto no hay lugar para la negociación. Frente a esta práctica generalizada, el recurso al procedimiento restringido y al diálogo competitivo arrojaría ventajas en varios sentidos: 1. El procedimiento restringido, que es posible utilizar con carácter general (es decir, sin necesidad de justificar la concurrencia de determinadas circunstancias), se estructura por fases que permiten realizar una preselección de licitadores según su solvencia.

La utilización del procedimiento restringido, al menos para los proyectos de mayor complejidad, tiene la doble virtud de: • Contribuir a garantizar la capacidad técnica y financiera de los licitadores finalmente seleccionados para el adecuado desarrollo del proyecto. • Permitir una mayor elaboración y maduración de las ofertas por parte de los licitadores invitados a participar en el proyecto.

Tal y como está actualmente configurado en el TRLCSP, los licitadores seleccionados para participar lo son en atención a su solvencia, no en atención a la solvencia o viabilidad de sus propuestas. El recurso a este procedimiento no serviría automáticamente para articular un procedimiento de “precalificación” que excluyera a aquellas ofertas que no alcancen unos mínimos requisitos. Sin embargo, la articulación de un procedimiento por fases sucesivas es perfectamente compatible con el modelo del procedimiento abierto y restringido, por lo que nada impediría que en los pliegos la entidad contratante definiera varias fases sucesivas que, en función de baremos objetivos, permitan pasar a la fase final de valoración sólo a ofertas que cumplan determinados requisitos.

Sin perjuicio de esta posibilidad vía pliego, una reforma legal del procedimiento restringido o del procedimiento abierto que explicitara y avalara esta posibilidad de precalificación, al menos en determinados contratos complejos como lo son los APP, contribuiría a incorporar a nuestra práctica el modelo de precalificación existente en otros países de nuestro entorno. El Anteproyecto de Ley prevé estas fases para el procedimiento con negociación pero no lo hace expresamente para los procedimientos abiertos y restringidos.

En definitiva, el mejor aprovechamiento del procedimiento restringido requeriría una reforma legal que aclarara que la preselección puede basarse no sólo en la solvencia de los licitadores, sino en la solvencia del proyecto que se propone de manera que sólo pasaran a las fases sucesivas ofertas con una mínima viabilidad técnica.

2. El diálogo competitivo puede ser uno de los procedimientos que mejor se adapte a las necesidades de los proyectos APP, complejos por razones técnicas, legales o económico-financieras. Las aportaciones de los licitadores para la correcta definición del proyecto puede ser un cauce adecuado para dar solución a esa complejidad. Para los proyectos cargados de complejidad técnica, la propia definición técnica del proyecto de actuación es gran parte de su valor, y esa definición puede hacerse mediante la aplicación del proceso de diálogo competitivo.


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Los operadores suelen identificar tres grandes problemas en la aplicación de este tipo de procedimientos: complejidad, elevado coste y desincentivos para los licitadores por el “cruce de soluciones”. • A nuestro modo de ver, la complejidad es precisamente una de las características consustanciales a este procedimiento. De conformidad con el artículo 180.1 del TRLCSP, el diálogo competitivo se reserva para aquellos contratos particularmente complejos. Intentar obviar la complejidad de un proyecto recurriendo a un procedimiento abierto sobre la base de una definición más o menos estandarizada de un contrato que, en realidad, será altamente complejo sólo permite posponer los problemas a un momento posterior. La correcta definición desde el principio evitará problemas de gestión que traten de solucionarse, por ejemplo, a través de modificaciones de difícil encaje en los presupuestos legales, o que la licitación quede desierta por la falta de adecuación del pliego y de los documentos contractuales al proyecto. • Consecuencia de la complejidad aparece el coste de participación de los licitadores. Si este coste no se compensa, difícilmente se atraerá una alta participación o una participación de calidad que dé lugar a un verdadero análisis de las posibles soluciones para las necesidades de la Administración. El artículo 179.2 del TRLCSP prevé la posibilidad de compensaciones o primas para los participantes en el diálogo, pero esta práctica ha tenido escaso recorrido en nuestro país. Una reforma del citado artículo para convertir la compensación en obligatoria apoyaría una mayor aplicación de este procedimiento, como se viene haciendo en la práctica totalidad de países que recurren a esta modalidad. El artículo 171 del Anteproyecto de Ley desarrolla y regula, con algo más de precisión, el pago de estas primas o compensaciones; sin embargo, en la redacción actual, ese pago sigue siendo parcialmente opcional, de manera que los órganos de contratación pueden no establecerla para todos los participantes, pero sí es necesariamente obligatoria para los que obtengan los primeros puestos en el orden de clasificación de las ofertas. Las cantidades que se fijen deben ser suficientes para cumplir con el objetivo de “fomentar la participación de las empresas que puedan ofrecer las soluciones más apropiadas e innovadoras”. En algunos países como Australia se consigue una compensación sustantiva suficiente a los participantes en el diálogo con un gasto máximo pero distribuido entre un número limitado de licitadores. El número limitado de participantes es lo que permite que la compensación global sea atractiva. • Entre las posibilidades del diálogo competitivo, el TRLCSP da cabida a que la Administración pueda refundir las diferentes soluciones aportadas en una sola, sobre la que ofertarán todos los licitadores. Esta posibilidad puede desincentivar a los licitadores en la aportación y desarrollo de soluciones (en la medida en que las ventajas de su solución no incrementen sus posibilidades de resultar adjudicatario). Para incentivar la mayor y mejor participación, en el documento descriptivo del procedimiento podría excluirse el cruce de soluciones.

Las demoras del procedimiento y la falta de transparencia en las normas de valoración/selección del contratista adjudicatario son otras de las críticas de los operadores a este procedimiento susceptible de mejorarse para una mayor aplicación del diálogo competitivo.

En todo caso, la aplicación de un diálogo competitivo puede incrementar la competencia entre ofertas solventes. Es un procedimiento que, adecuadamente estructurado, otorga mayor garantía sobre la existencia final de un cierto número de ofertas óptimamente diseñadas y estructuradas.

5.3.2. Definición de un nuevo procedimiento más flexible para los contratos APP e identificación de los aspectos negociables en el procedimiento negociado 1. Además de la mayor y mejor utilización del procedimiento restringido y del diálogo competitivo, la definición de un procedimiento más idóneo y adaptado al contrato APP de que se trate puede realizarse mediante la introducción en nuestro ordenamiento de la flexibilidad prevista en el Directiva de concesiones para la licitación de este tipo de contratos.

La Directiva de concesiones recoge numerosas previsiones que dotan de mayor flexibilidad al procedimiento con respecto a lo previsto en la Directiva sobre contratación pública para el resto de contratos clásicos o tradicionales. El artículo 30 de la Directiva de concesiones parte de “libertad” de la entidad contratante para organizar el procedimiento conducente a la elección del concesionario siempre que se respeten los principios de igualdad y no discriminación, y el artículo 37.6 prevé la negociación con carácter general, dejando a salvo el objeto de la concesión, los criterios de adjudicación y los requisitos mínimos que no se modificarán durante las concesiones.

A nuestro juicio, estas previsiones de la Directiva deberían transponerse en nuestro ordenamiento diseñando un procedimiento más flexible para las concesiones o, al menos, para las concesiones de mayor complejidad. Para dar cabida a la múltiple casuística que puede presentarse, este procedimiento sería susceptible de modelarse pliego a pliego (se trataría de un diseño ad hoc de cada procedimiento) dentro de los términos generales mínimos que marcara la legislación.


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El Anteproyecto de Ley introduce algunos parámetros de flexibilidad en la regulación propuesta para los “procedimientos con negociación”. Según la redacción actual del Anteproyecto, podrá recurrirse al procedimiento negociado, entre otros supuestos, para la licitación de concesiones de obras y de servicios “cuando el contrato no pueda adjudicarse sin negociaciones previas debido a circunstancias específicas vinculadas a la naturaleza, la complejidad o la configuración jurídica o financiera de la prestación que constituya su objeto, o por los riesgos inherentes a la misma”. La complejidad de los contratos APP parece encajar en este subtipo. No obstante, para superar la inercia de algunas Administraciones Públicas a la utilización del procedimiento abierto, sería recomendable una previsión expresa en el Anteproyecto a la libre utilización del procedimiento con negociación para todos los contratos concesionales, algo que estaría respaldado por la libertad de procedimiento prevista en la Directiva de concesiones.

En la misma línea, el Anteproyecto de Ley parece avanzar en la definición de un procedimiento ad hoc para los supuestos de negociación al señalar (artículo 164.2 del Anteproyecto) que en el pliego se determinarán tanto los aspectos objeto de negociación con las empresas, como “el procedimiento que se seguirá para negociar”. No obstante, el artículo 167.2 del Anteproyecto limita esta flexibilidad al remitirse a la aplicación de las reglas de procedimiento prevista para el procedimiento restringido. De nuevo, esta sujeción no tiene amparo en la normativa europea para los contratos de concesión o contratos APP en general, por lo que sería perfectamente posible, y recomendable, que el Anteproyecto de Ley incidiera en la libre configuración del procedimiento negociado en todas sus etapas cuando se trate de la licitación de un contrato de concesión de obras o de servicios.

1. Con ocasión de la transposición de las Directivas, cabe incorporar una referencia expresa en la Ley a los concretos aspectos que el pliego o documento equivalente pueden identificar como negociables cuando la licitación tenga lugar por procedimiento negociado. De esta manera, se ampliaría la utilidad del procedimiento negociado que en la práctica se ha visto limitada por la tendencia de las entidades contratantes a reducir los aspectos negociables a los aspectos puramente económicos que no siempre son la clave en proyectos de gran complejidad técnica como contratos APP.

5.3.3. Definición del régimen específico de cada contrato:. Contenido detallado del mismo 1. El Derecho de la contratación pública descansa sobre un sistema de modelos contractuales (los contratos típicos) cuyo régimen, en lo principal, se define en el TRLCSP23. Sin embargo, a pesar de la práctica habitual, cada entidad contratante tiene libertad para definir en los pliegos las condiciones concretas de cada contrato, incluidas las cuestiones relativas al reparto de riesgos, con los límites de las previsiones imperativas del TRLCSP, y de no desnaturalizar el modelo concesional (es decir, que, considerado en su conjunto, el riesgo siga siendo del contratista).

El propio TRLCSP prevé (artículo 25), el principio de libertad de pactos: “En los contratos del sector público podrán incluirse cualesquiera pactos, cláusulas y condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de buena Administración”.

La escasa adaptación de la documentación contractual (básicamente los pliegos de cláusulas administrativas particulares) a las características y necesidades de cada proyecto es una crítica generalizada de los operadores a la práctica de nuestra contratación pública. Y resulta, además, habitual que los pliegos: (a) reproduzcan en buena parte lo previsto en otros pliegos previos para contratos similares, sirviendo con ello a la rapidez con la que generalmente se licitan y adjudican estos contratos; y, (b) se remitan al régimen, más o menos completo, de la Ley que, en el caso español (TRLCSP) también regula la ejecución y efectos del contrato.

La remisión de los pliegos al TRLCSP suele generar dudas añadidas sobre la aplicación de algunas de sus previsiones al contrato concreto de que se trate, toda vez que el TRLCSP no es concluyente en cuanto al carácter imperativo o dispositivo de algunos de sus preceptos. La libertad de pactos debe lógicamente ejercerse con respeto de aquellas disposiciones legales que sean de Derecho imperativo, que no es el caso de todos y cada uno de los preceptos del TRLCSP. Falta en nuestro Derecho público de la contratación una clara determinación de qué preceptos legales son imperativos y cuáles tienen naturaleza dispositiva y, por consiguiente, dejan espacio a la autonomía de la voluntad de las partes. Ni el tenor del TRLCSP, ni los tribunales han proporcionado pautas claras a este respecto.

23 El régimen legal está constituido principalmente por el TRLCSP y el resto de normas de derecho administrativo. Sólo supletoriamente se aplica el derecho privado (Código Civil), excepto para los denominados contratos privados (los menos en el caso de la colaboración público-privada) a cuya ejecución y efectos se aplica primeramente la normativa privada, y para los que existe un mayor margen de disponibilidad en los pliegos.


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Un elemento central en el interés de los operadores e inversores y financiadores privados de proyectos de colaboración público-privada sería la existencia de un conjunto de reglas claras, precisas y predecibles en su aplicación. El grado necesario de precisión y predictibilidad de esas reglas no puede alcanzarse solamente con la regulación legal de los contratos. Resulta conveniente que cada contrato precise y desarrolle para el proyecto concreto las previsiones legales. En este sentido, la documentación contractual que se limita a reproducir los preceptos legales en cuestiones, por ejemplo, tan esenciales como el mantenimiento del equilibrio económico del contrato o las consecuencias económicas de la resolución anticipada del contrato no pueden considerarse buenas prácticas administrativas.

Como garantía de los intereses generales y de los contratistas, en una eventual reforma del TRLCSP podría proponerse la determinación de qué preceptos de la Ley son Derecho imperativo y cuáles tienen naturaleza dispositiva y pueden, por tanto, ser sustituidos en la documentación contractual por una regulación alternativa más ajustada a las características y necesidades de cada proyecto.

1. En nuestra práctica administrativa, el documento administrativo en el que se formaliza el contrato, tras la adjudicación, suele ser un documento breve con remisión a los pliegos y el contenido mínimo que se identifica en el artículo 26 del TRLCSP. Sin embargo, el propio artículo 26, en su apartado 2, ya prevé la posibilidad de que el documento contractual no sólo contenga estipulaciones de los pliegos, sino esas estipulaciones según hayan quedado concretadas “en su caso, en la forma que resulte de la proposición del adjudicatario”.

Sería recomendable que el contrato fuera un documento más completo en el que se recojan aquellas previsiones de los pliegos que han quedado concretadas, dentro del margen que aquéllos permiten, en la oferta del adjudicatario. De este modo, se evitarían posteriores discusiones sobre el alcance de la oferta, la posibilidad de que algunos aspectos de los pliegos hubieran quedado modulados en la proposición, y en qué medida esto es vinculante para la entidad contratante.

5.3.4. Mayor maduración de los contratos. Ampliación del plazo para la preparación de ofertas La licitación comienza con su convocatoria mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Unión Europea, o, en su caso, en el boletín oficial de la comunidad autónoma o entidad local de que se trate, en función de si el contrato alcanza o no los umbrales para contratos sujetos a regulación armonizada. La publicación tiene especial importancia porque determina el inicio del cómputo para la presentación de ofertas. La Ley exige que este plazo se fije teniendo en cuenta el tiempo que razonablemente pueda ser necesario para preparar las ofertas o las solicitudes de participación en el caso del procedimiento restringido, y siempre respetando los plazos mínimos fijados en el TRLCSP. La cuestión del tiempo es uno de los problemas que se han detectado en nuestra práctica. Desde la perspectiva del Derecho comparado sorprende la rapidez con la que en nuestro país se publican, licitan y adjudican proyectos APP. Ello da lugar a la adjudicación de proyectos en ocasiones inmaduros y desincentiva la financiación por fondos e incluso entidades financieras por la falta de tiempo para conocer la legislación y práctica administrativa y los controles internos sobre el destino de sus inversiones. Esta rapidez se debe a que, con frecuencia, las entidades contratantes no hacen uso de la posibilidad legal de determinar plazos de presentación de las ofertas superiores a los mínimos legales, que no superan los cincuenta y dos días en el caso de contratos sujetos a regulación armonizada y los quince para el resto, plazos que, además, pueden reducirse hasta en doce días más por la tramitación telemática del procedimiento de algunas fases del procedimiento (acceso a documentación contractual y publicidad de anuncios). A nuestro juicio, sería recomendable tramitar con mayor rigor y exhaustividad la fase de preparación de los contratos y ampliar, en la práctica, los plazos de presentación de ofertas si se quiere atraer a las licitaciones instituciones como los fondos de inversión en infraestructuras o prevenir la escasez de ofertas financieras por falta de tiempo y oportunidad de aprobar satisfactoriamente la estructura financiera de la concesión, por ejemplo.

5.3.5. Revisión de los criterios y el método de valoración de ofertas Las fórmulas de valoración actualmente empleadas, de carácter lineal, a pesar de instaurar el criterio de baja temeraria, tienden a incentivar una alta agresividad en la oferta económica. El excesivo peso de los criterios económicos en contratos de alta complejidad técnica puede convertirse en una señal equivocada sobre qué debe entenderse como la oferta económicamente más ventajosa. Este concepto requiere un equilibrio significativo entre calidad técnica y precio.


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Para cumplir con la exigencia legal de que los criterios de valoración sean acordes al objeto del contrato que se licita, es imprescindible que el diseño de criterios de valoración tenga en cuenta la complejidad técnica de la infraestructura y la necesaria viabilidad tanto de la construcción como de la explotación. El endurecimiento de las garantías en caso de aceptación de ofertas a la baja puede ser una medida disuasoria de la temeridad. En la misma línea, la definición de un procedimiento por fases, o precalificación, que penalice a aquellas ofertas que no alcancen una mínima puntuación técnica, puede resultar útil para superar este riesgo de sobrepeso económico. Por tanto, de aceptarse licitaciones a la baja, éstas deberán compatibilizarse con una puntuación técnica mínima suficiente para garantizar esa viabilidad. Rebajas en precio de cierto nivel deben poder ser compensadas por una mejor puntuación técnica de cierta significatividad, lo cual exige cuidar la puntuación marginal a otorgar a cada punto porcentual de baja, mediante fórmulas no lineales. En los extremos, tenemos dos alternativas: la definición completa del proyecto por la Administración (p.e. concesiones de autopistas de cuota en México), convirtiendo la propuesta técnica en un filtro de calificación/descalificación, o la homogeneización de los proyectos mediante el diálogo competitivo de tipo “Best and Final Offer (BAFO)”, si bien esta modalidad de diálogo competitivo se ha mostrado como poco eficiente al incrementar de manera muy significativa los costes de oferta para ambas partes, así como los tiempos de estructuración y presentación de oferta.

5.4. Mejoras en la fase de ejecución de los contratos APP


FASE III. EJECUCIÓN

Mejor y más completa definición del reparto de riesgos de cada contrato

Clara definición de los indicadores de disponibilidad y de la aplicación de penalidades

Definición clara de los supuestos, alcance y el método de cálculo del reequilibrio económico

Sistema de resolución de conflictos especializado y más flexible

• Debe hacerse un mayor y mejor uso del principio de libertad de pactos que también es aplicable en la contratación administrativa. • Un reparto de riesgos bien definido en los pliegos atendiendo a la realidad de cada contrato no es contrario al cómputo del contrato APP en el balance privado.

• En el caso de pagos por disponibilidad, se deben definir con claridad los indicadores, que han de ser de aplicación automática, capaces de penalizar significativamente al privado si su ejecución no es buena y contener incentivos para la mejora continua.


• Sí

• No

• Los indicadores deben definirse con precisión en función de las necesidades de los proyectos, su aplicación debe resultar comprensible y su cálculo estar perfectamente regulado.

• Los supuestos, alcance y el método de cálculo del reequilibrio económico del contrato deben definirse con claridad.

• Posibilidad de recurrir al arbitraje para determinados contratos con entidades del sector público • Definición de un sistema de recurso administrativo también en materia de ejecución y efectos del contrato, no sólo en preparación y licitación.

• Sí, deben introducirse en el TRLCSP supuestos de reequilibrio generalmente admitidos, pero no recogidos expresamente en la norma.

• Sí, para definir un sistema de recursos en materia de ejecución y efectos del contrato que emule el establecido para la fase de preparación y adjudicación frente a los tribunales administrativos de recursos contractuales.


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5.4.1. El contrato debe definir con claridad la distribución de riesgos entre las partes. El modelo APP y la normativa SEC son compatibles con la asunción de algún riesgo por la entidad contratante Según se ha expuesto en el apartado 2.2.2, los elementos centrales en los modelos APP son la construcción y explotación por el contratista de la obra o del servicio público, según se trate, a su riesgo y ventura. Esta exigencia de riesgo y ventura puede equipararse al concepto de “riesgo operacional” contenido en la Directiva de concesiones. De conformidad con la definición del artículo 5.1) de la Directiva, se entiende que el concesionario asume el riesgo operacional en la explotación de obras o servicios abarcando el riesgo de demanda, el de disponibilidad, o ambos, “cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario supondrá una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable”. Aunque la Directiva no ha sido aún transpuesta al ordenamiento español, a nuestro juicio, el “riesgo operacional” descrito es equiparable a la tradicional concepción del riesgo y ventura existente en el ámbito de las concesiones en España, y debe servir de criterio orientador para su delimitación, de manera que se entenderá que el contrato se ejecuta a riesgo y ventura del concesionario cuando ese riesgo sea mínimamente sustancial. En este sentido, una no recuperación parcial de las inversiones o costes mínimamente sustancial en atención al tamaño del proyecto es suficiente para sostener la existencia de riesgo, como también lo sería el hecho de que durante determinados períodos de la concesión (por ejemplo, sus primeros años) se garantizara la recuperación de costes, siempre que, en relación con la totalidad de la vida del contrato, el riesgo sustancial se mantenga. Una clara y adecuada distribución de riesgos entre la Administración y su contraparte privada es un elemento absolutamente fundamental para la atracción de la necesaria inversión. Debe descartarse la concepción de que la asunción de algún riesgo por la Administración sea suficiente para desterrar el riesgo y ventura o para hacer computar el proyecto en el balance público. Lo esencial es que, en el conjunto del contrato, sea el operador privado quien asuma la mayor parte del riesgo y ventura del proyecto APP. En un ordenamiento como el nuestro, en el que la Administración goza de ciertas prerrogativas, como la posibilidad de modificar los contratos, parece razonable que el socio privado quede totalmente a salvo de los riesgos originados por la propia Administración y, en cambio, asuma de modo natural los inherentes a la prestación objeto del contrato. Ahora bien, el hecho de que ciertos riesgos inherentes a la vida del contrato se modulen no conlleva, a nuestro juicio, que quede descartado el elemento consustancial al modelo APP. Por último, existe otro grupo de riesgos ajenos al control de las dos partes, y cuyo reparto también debe hacerse con claridad en el pliego y en el contrato.

5.4.1.1. Mecanismos contractuales y límites compatibles con el principio de riesgo y ventura En la práctica concesional española, ahora en línea con la definición de riesgo operacional que recoge la Directiva de concesiones, se ha entendido que el riesgo y ventura no desaparece por el hecho de que este riesgo se module con un determinado alcance. Bien la Ley (actualmente el TRLCSP), bien la jurisprudencia, han admitido esta delimitación de riesgos estableciendo una distribución entre Administración y concesionario: a) Entre las previsiones legales, el TRLCSP incluye aportaciones de las Administraciones Públicas (no sólo la contratante) a la construcción y explotación de la obra, sin que ello descarte la existencia del riesgo necesario para sostener que seguimos ante una concesión. b) Por otro lado, resulta, asimismo, compatible con el principio de riesgo y ventura la garantía del restablecimiento del equilibrio económico-financiero cuando la ruptura de la economía del contrato derive de actuaciones de la Administración, bien por el ejercicio de la prerrogativa administrativa de modificación del contrato (ius variandi), bien por decisiones de la Administración contratante u otros poderes públicos (incluyendo el riesgo regulatorio en su globalidad). Este último supuesto, conocido como doctrina del factum principis, se encuentra sólo parcialmente regulado en el TRLCSP y no son pocos los casos en los que su aplicación genera dudas acerca del derecho al restablecimiento, sobre todo cuando las decisiones que inciden en el equilibrio económico concesional provienen de una Administración distinta de la contratante.


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Si se pretende establecer un marco legal que garantice a los inversores una suficiente (y justa) seguridad jurídica, convendría que la Ley clarificara que también se deja a salvo al contratista de los riesgos originados por otras Administraciones y, más en general, por los poderes públicos (incluyendo así al legislador y el riesgo regulatorio en su globalidad), de modo que se proclame con claridad el derecho al pleno restablecimiento del equilibrio económico en relación con esos riesgos. Es cierto que la doctrina del factum principis, que penetra en la regulación legal del contrato de concesión de obras públicas a través de la letra b) del apartado 2 del artículo 258 del TRLCSP, puede permitir dar solución a un buen número de estos casos, pero no resulta suficientemente precisa como para garantizar la previsibilidad de ese derecho al restablecimiento del equilibrio económico en la medida razonablemente requerida por los inversores privados. c) Por último, el principio de riesgo y ventura es compatible con el restablecimiento del equilibrio económico de la concesión cuando éste resulte roto por riesgos ajenos ya no sólo a la actuación del concesionario, sino también de la propia Administración. Es el caso de los supuestos de fuerza mayor y riesgo imprevisible. El primer supuesto (fuerza mayor) está expresamente regulado en el TRLCSP. La fuerza mayor, si rompe sustancialmente la economía del contrato, da lugar a un derecho de restablecimiento del equilibrio económico del mismo y, si impide la prosecución del contrato, a una resolución que garantiza al concesionario la recuperación de su inversión. No obstante, en nuestro Derecho, la concepción de fuerza mayor es muy restrictiva y se ha visto tradicionalmente complementada por el supuesto de “riesgo imprevisible”, que permite corregir los desequilibrios económicos que surjan durante la ejecución de un contrato a causa de la aparición de un riesgo que no pudo ser previsto al tiempo de celebrarse el contrato. Ello siempre que tal riesgo altere sustancialmente las condiciones de ejecución del contrato, de manera que la prestación pactada resulte mucho más onerosa para una de las partes de lo que inicialmente había podido preverse. A pesar de que la doctrina del riesgo imprevisible se encuentra generalmente extendida a día de hoy, debe destacarse que no existe una referencia legal expresa en el TRLCSP. Por ello, en aras de la seguridad jurídica, convendría, a nuestro juicio, incluir una expresa referencia a esta doctrina en una eventual reforma legal, en la que su regulación habría de ser idéntica a la fuerza mayor.

5.4.1.2. Otros riesgos que no están distribuidos legalmente y cuyo reparto debe hacerse en los pliegos: riesgo expropiatorio, ingresos mínimos garantizados y cierre de financiación Además de los descritos, existe otro grupo de riesgos cuya localización debe determinarse en los pliegos al no estar distribuidos ni por ley ni por la jurisprudencia. Entre estos riesgos, cuya distribución debe hacerse caso por caso, se incluye: el riesgo expropiatorio, los ingresos mínimos garantizados (previsión de un umbral mínimo de demanda en la utilización de la obra –junto con el correspondiente umbral máximo– que, de no superarse, debería dar lugar a medidas compensatorias a favor del contratista), o el cierre de financiación.

El riesgo expropiatorio La gestión del riesgo expropiatorio ha supuesto un problema para algunos importantes proyectos concesionales en nuestro país. Este problema no proviene necesariamente de deficiencias de la regulación de los contratos públicos, sino del sistema expropiatorio y de su regulación, y ésa es la sede propia para su resolución. Además, ha afectado básicamente a determinadas infraestructuras en las que la valoración de las expectativas urbanísticas puede convertirse en una cuestión crítica. Nos referimos, principalmente al caso de las radiales. Los tribunales determinaron que los terrenos expropiados debían valorarse no como suelo no urbanizable, sino urbanizable siempre que la infraestructura contribuyera a la creación de ciudad24.

24 Entre otras muchas, en las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2008 (ref. Aranzadi RJ 2009/60) o la Sentencia de 8 de julio de 2013 (ref. Aranzadi RJ 2013/5834), se reitera la doctrina establecida en sentencias previas del Tribunal Supremo que, “en relación con las autopistas radiales que sirven para entrar y salir de Madrid, diferencia dos grupos: “uno, que enlaza las carreteras de circunvalación M-40 y M-50, cuya condición de infraestructuras urbanas no se discute, y otro, que, a partir de ese segundo cinturón, se aleja de las zonas urbanas hasta conectar con la correspondiente carretera nacional”, añadiendo la cita de la sentencia de esta Sala, como consecuencia de esa diferenciación, que en el primer sector existe la presunción de que forma parte del entramado ciudadano de la conurbación de Madrid, mientras que en el segundo sector la presunción es la contraria […]. Esta Sala ha dicho en numerosas


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Esta doctrina jurisprudencial ocasionó un importante incremento del coste de expropiación de estos proyectos que, en principio, tenían que asumir las concesionarias, en su condición de beneficiarias de la expropiación. La importancia del incremento y la naturaleza sobrevenida e imprevista de este sobrecoste dieron lugar a que Administración y concesionarias intentaran alcanzar distintas soluciones25 que, a fecha del presente Informe, siguen sin ser definitivas y no han evitado el concurso de algunas concesionarias. A nuestro juicio, el riesgo expropiatorio es un riesgo situado en la esfera de la Administración y que, por lo tanto, no debe ni puede ser transferido al contratista, porque: (a) no es un riesgo de la construcción en el sentido previsto actualmente en la SEC 2010. La expropiación no es parte de la construcción, sino una operación conceptualmente previa; y (b) el contratista no tiene el menor control del procedimiento expropiatorio ni de la fijación del justiprecio cuando no hay acuerdo con los expropiados, que o se realiza por la Administración o se fija por los tribunales cuando la fijación por la Administración se declara contraria a Derecho. En nuestra opinión, este riesgo no podría ser legalmente transferido mediante la documentación contractual, porque la autonomía de la voluntad tiene como límite las previsiones legales imperativas que contienen garantías básicas para el contratista. Y el derecho del concesionario al restablecimiento del equilibrio económico del contrato en relación con actuaciones imputables a la Administración debe entenderse como una de esas garantías básicas. A la vista de lo anterior, resultaría recomendable que la documentación contractual atribuyera claramente a la Administración el riesgo de expropiación, mediante: (i) la previsión del derecho del contratista a una compensación por los sobrecostes expropiatorios; y (ii) la inclusión en el valor patrimonial de la inversión o responsabilidad patrimonial de la Administración de los costes reales totales de la expropiación.

ocasiones, así en la sentencia de 22 de abril de 2013 y en las que allí se citan, que en nuestro ordenamiento jurídico la regla general es que los terrenos se tasen conforme a su clasificación urbanística, […]. Ahora bien, como excepción, también ha precisado esta Sala que, en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a ‘crear ciudad’, salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada, debido al carácter reglado de la potestad del planificador en este punto. […] Tal doctrina presupone, pues, que el sistema general al que van a servir los terrenos que, clasificados como no urbanizables, se obtienen por expropiación, tenga vocación de ‘crear ciudad’, discriminado, por ello, in peius a sus propietarios, quienes, de no tasarlos como urbanizables, se sacrificarían a cambio de la retribución correspondiente al suelo rústico para que los demás se beneficien de la expansión ciudadana y del consiguiente incremento de valor de sus predios” (Sentencia de 8 de julio de 2013). 25 El incremento del coste de expropiación de los terrenos como consecuencia de la doctrina referida del Tribunal Supremo y la falta de previsión legal o contractual de este supuesto ha sido uno de los factores que han provocado la declaración de concurso de las concesionarias titulares de las radiales. Al margen de las medidas aprobadas por la Disposición adicional cuadragésimo primera de la Ley 26/2009, de 23 de diciembre (préstamos participativos y otras medidas), las soluciones frente a este imprevisto sobrecoste aún no son definitivas y constituyen un ejemplo de prácticas administrativas que han de ser claramente mejoradas. Una de las formas en que la Administración ha querido superar esta imprevisión ha dado incluso lugar a una modificación normativa con vocación general y alcance retroactivo que, por las razones que se verán en el apartado 6.5. referido al valor patrimonial de la inversión, puede resultar inconstitucional además de crear una situación de incertidumbre desaconsejada para la inversión. En efecto, como consecuencia de la indefinición en el reparto del sobrecoste de expropiación y la situación sobrevenida de concurso de las concesionarias, se retrasó el cobro por los expropiados del mayor justiprecio definido según los criterios del Tribunal Supremo que consideraron algunos terrenos como suelo urbanizable pese a su calificación urbanística como suelo no urbanizable. En esta tesitura, pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia de Madrid y Castilla-La Mancha, después confirmados por el Tribunal Supremo, declararon la responsabilidad subsidiaria de la Administración concedente para abonar los justiprecios en caso de que las concesionarias estuvieran en situación de concurso (entre otras, Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 2013, ref. Aranzadi RJ 2013/8206; o de 18 de noviembre de 2014, ref. Aranzadi RJ 2014/6188). La primera de ellas señalaba “que la Administración no es ajena al procedimiento expropiatorio por el hecho de existir un beneficiario de la expropiación, muy al contrario, sigue siendo la titular de la potestad expropiatoria, conserva el control del procedimiento y de las decisiones más relevantes que en el mismo han de producirse y en modo alguno puede desentenderse del cumplimiento del presupuesto –que no sólo es obligación esencial de la expropiación como es el pago del justiprecio. Las condiciones en que podrá serle exigido el pago a la Administración subsidiariamente, es una cuestión que deberá examinarse caso por caso, como de hecho hace la Sala de instancia, […]”. Esta doctrina jurisprudencial que se definía “caso por caso” fue incorporada al Ordenamiento con carácter general y vigencia retroactiva (Disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 1/2014) en virtud del Real Decreto-ley 1/2014, de 24 de enero, que modificó tanto la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de construcción, conservación y explotación de autopistas en régimen de concesión, como el artículo 271 del TRLCSP al que añadió un nuevo apartado 7 con el siguiente tenor: “Si el concesionario no cumpliera con las obligaciones del beneficiario en las expropiaciones y en virtud de resolución judicial, cualquiera que fuera su fecha, la Administración concedente tendría que hacerse cargo de abonar las indemnizaciones a los expropiados, ésta quedará subrogada en el crédito del expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligación de pago a cargo de la Administración concedente, las cantidades que no le sean reembolsadas minorarán el importe global que corresponda de conformidad con lo dispuesto en el apartado primero de este artículo”. Esta disposición traslada al valor patrimonial de la inversión el impacto de los sobrecostes expropiatorios con las consecuencias que ello puede tener para la función de ese valor como garantía y la incertidumbre que la falta de predefinición del reparto de riesgo expropiatorio puede tener para la inversión.


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La compatibilidad de que la Administración asuma el riesgo expropiatorio con la normativa SEC 2010 resulta, a nuestro juicio, clara. El Manual SEC 2010 (página 352) señala que, para entender transmitido el riesgo al socio privado, no es necesario que este asuma sobrecostes o retrasos que deriven de riesgos legales o similares, como, por ejemplo, el riesgo por expropiaciones26, siempre que resulten claramente de una regulación o legislación inadecuada de la Administración. La Guía sobre el Tratamiento Estadístico de los proyectos APP es igualmente clara (pág. 30): el hecho de que la Administración asuma parte o toda la responsabilidad o riesgo de disposición de los terrenos necesarios para la ejecución del proyecto en el marco del contrato PPP no afecta al tratamiento estadístico27.

Los ingresos mínimos garantizados El “riesgo y ventura” no desaparece por el hecho de que la Administración lo module, garantizando la sostenibilidad de la explotación de una infraestructura que sirve al uso o servicio públicos y cuyo régimen retributivo se define y controla por la Administración contratante (y no puede, por tanto, adaptarse libremente por el contratista a las vicisitudes del proyecto). En este sentido, el TRLCSP incluye una serie de mecanismos de modulación de ese riesgo que, precisamente por su inclusión expresa en el mismo texto legal que define la concesión de obras públicas a partir de la idea de riesgo y ventura, deben entenderse plenamente compatibles con dicha idea (y, por extensión, con el “riesgo operacional”). Esos mecanismos son, básicamente, las aportaciones de las Administraciones Públicas (no sólo la contratante) a la construcción y explotación de la obra previstas en los artículos 254 y 256 del TRLCSP (que pueden ser de distinta naturaleza) y la previsión contractual de un umbral mínimo de demanda en la utilización de la obra —junto con el correspondiente umbral máximo—, que de no superarse debería dar lugar a medidas compensatorias en favor del contratista. La modulación no puede excluir el riesgo y ventura del contratista, y sus límites habrán de apreciarse caso por caso. La Directiva de concesiones ofrece, en este sentido, un criterio orientador. De acuerdo con el artículo 5.1 de la Directiva “se considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado que, en condiciones normales de funcionamiento, vaya a recuperar las inversiones realizadas ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario supondrá una exposición real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable”. Lo que exige la Directiva es que no se garantice la recuperación íntegra de las inversiones y costes, de modo que una no recuperación parcial de esas inversiones o costes que sea mínimamente sustancial en atención al tamaño del proyecto es suficiente para satisfacerlo. Es posible que se garantice la íntegra recuperación de inversiones y costes (y el lucro cesante del contratista) para supuestos en los que esa operación se impide por causas imputables a la Administración (rescates, resoluciones imputables a la Administración contratante). En idéntico sentido, el valor patrimonial de la inversión resulta también plenamente compatible con este criterio, y ello porque ese valor se define de acuerdo con la valoración contractual de la infraestructura (de modo que el contratista asume los riesgos de los sobrecostes de obra) y no garantiza en modo alguno los costes de explotación de la infraestructura. Este criterio debe cumplirse durante toda la vida del contrato, de modo que resultaría compatible con el que, en determinados periodos de la concesión (por ejemplo sus primeros años), se garantizara la recuperación de costes. En este punto, debe hacerse mención al Manual SEC 2010 que, en su edición de 2016, obliga a prestar atención a las garantías de una demanda mínima. El Manual dispone que, a priori, la existencia de garantías de la Administración bien para cubrir el servicio de la deuda, bien para asegurar un determinado retorno de la inversión al margen de la actuación del socio privado indicaría que existe una transferencia de riesgos al socio privado insuficiente. Además, el Manual aclara ahora que lo mismo ocurriría en los casos de peajes en sombra para los que la Administración asegure un rendimiento mínimo en forma de un nivel de demanda garantizado al margen del concreto uso de la infraestructura. Sin embargo, como ya hemos mencionado en el apartado 2.2.2 y citaremos en el Anexo II, entendemos que esta conclusión debe analizarse a la vista

26 “The construction risk applies only to the new capital expenditure under the responsibility of the partner, whatever the conditions in which the asset has been transferred. The partner may also not be held responsible for over-costs and delays that could result from legal risks or assimilated risk (such as the expropriation risk), resulting explicitly from an inadequate regulation/legislation decided by government”. 27 “Eurostat view is that the fact that the Authority takes some or all responsibility and/or risk under the PPP contract for obtaining site ownership or access, necessary for the delivery of the project, does not influence the statistical treatment”.


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del párrafo 67, página 346, del Manual. En este punto se aclara que, para el caso de garantías que cubran la mayoría del gasto de capital del proyecto APP, puede excepcionarse la clasificación como deuda pública si la garantía es muy limitada en el tiempo y aplicable sólo en estrictas circunstancias de crisis del mercado. Entendemos que este mismo criterio sería aplicable a los casos de garantías que aseguren un mínimo retorno de la inversión28. Por tanto, a la luz del Manual SEC 2010, un determinado nivel de ingresos mínimos garantizados podría hacer que el proyecto computara en el balance público excepto en el caso de que esta garantía de mínimos estuviera muy limitada en el tiempo y se justificara en estrictas circunstancias de crisis del mercado. Así se concluye también de la Guía sobre el Tratamiento Estadístico de las APP elaborada por Eurostat y EPEC. El criterio de Eurostat es que, para los contratos APP basados en la retribución por demanda, cualquier forma de garantizar unos ingresos o un uso mínimo conduce automáticamente a que el proyecto APP compute en el balance público (pág. 60 de la Guía). Esta conclusión puede modularse en los APP con una retribución mixta por demanda y disponibilidad. En esos casos, es posible admitir que el proyecto no compute en el balance público pese a que haya algunos pagos que no estén vinculados a la demanda. Debe destacarse que el régimen de aportaciones públicas a la construcción y explotación, y garantías a la financiación, previsto en el TRLCSP ha sido recientemente modificado por la Ley 40/2015. Tras esa modificación, tanto las aportaciones públicas como cualquier tipo de garantía, avales y otras medidas de apoyo a la financiación del concesionario tienen que estar necesariamente previstas en los pliegos y su cuantía determinada en el procedimiento de adjudicación. Desaparece la posibilidad de que las aportaciones se realicen al término de la concesión y de incrementar su cuantía con posterioridad a la adjudicación. No obstante, la nueva redacción del artículo 256 del TRLCSP mantiene a salvo la posibilidad de utilizar estas aportaciones públicas como mecanismo de reequilibrio y dispone que las mismas “no podrán incrementarse con posterioridad a la adjudicación del contrato, sin perjuicio del reequilibrio previsto en el artículo 258”. Serán los licitadores quienes, dentro de los máximos fijados en los pliegos, determinen el importe exacto de la aportación pública. En esta materia, la Disposición final novena de la Ley 40/2015 modifica también el artículo 150, para prever como criterio imperativo de adjudicación evaluable automáticamente (tanto para concesiones de obra pública como para contratos de gestión de servicio público) la rebaja que los licitadores oferten sobre las aportaciones públicas previstas en el expediente de contratación para la construcción o explotación.

El riesgo del cierre de financiación En el aspecto concreto de la financiación, tiene especial relevancia el conocido como riesgo de cierre de la financiación que, generalmente, asume el concesionario y que se ve agravado en los momentos de crisis del mercado crediticio. El riesgo de cierre de la financiación puede definirse como la variación del coste de la financiación, que el concesionario necesita para la ejecución del contrato, entre el momento de realizar su oferta y el momento de concretar definitivamente la financiación una vez que ha resultado adjudicatario del contrato. Habida cuenta de los procedimientos de contratación normalmente empleados (procedimiento abierto y, en algunos casos, restringido), la adjudicación y posterior formalización del contrato tiene lugar antes de que el licitador cierre la financiación. En su oferta, los licitadores ofrecen unas determinadas condiciones de financiación que, sin embargo, sólo cierran con las entidades financieras en caso de resultar adjudicatarios. Los contratos no prevén, ni por ley, ni en la práctica, un plazo determinado entre el momento de la oferta y el momento del cierre de la financiación, una vez adjudicado el contrato, de modo que el momento real del cierre de la financiación viene determinado por la necesidad de financiación para la ejecución del contrato y, en ese momento, el coste de la financiación puede ser superior al previsto en el modelo económico-financiero presentado como parte de la oferta económica del licitador. Generalmente, salvo que el pliego establezca otra cosa, son los licitadores quienes asumen el riesgo de cierre de la financiación, de manera que las diferencias en las condiciones de financiación previstas en el momento de presentar la oferta, y las cerradas en el momento de concretar la financiación una vez que resultan adjudicatarios, se asumen por el licitador sin posibilidad de

28 “67. If, at inception or during the construction phase, government guarantees cover a majority of the capital expenditure of the PPP project, the asset is normally to be recorded in the government’s balance sheet, except in the case of a guarantee very limited in time and applicable only to strict circumstances of market disruption. The same should apply if a given or a minimal rate of return is assured for the partner under all circumstances” (pág. 346 del Manual SEC 2010).


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repercutir el mayor coste de la financiación en el plan económico-financiero ofertado. Aunque ésa es la práctica general, no hay inconveniente legal para que el pliego disponga lo contrario; es decir, la asunción del cierre de la financiación por la Administración, o el reparto de ese riesgo entre ambas partes. Este riesgo es especialmente alto en situaciones de restricción del crédito. En esos momentos existe un cierto riesgo de que, celebrado el contrato en cuestión, el contratista no sea capaz de concertar la financiación necesaria, o sólo sea capaz de hacerlo en condiciones que alteren sustancialmente las previsiones del plan económico-financiero de su oferta, convirtiendo el contrato en económicamente inviable. En la práctica, algunos pliegos han pretendido solucionar la situación con la solicitud a los licitadores de la acreditación de cierto grado de compromiso de los eventuales financiadores en la financiación del proyecto, o al menos primando ese grado de compromiso en la valoración de las ofertas (aunque de forma limitada). En los pocos supuestos en que los pliegos han recogido este aspecto, la puntuación otorgada a este criterio no ha sido relevante para el conjunto de la oferta. En cualquier caso, estas previsiones nunca pueden alcanzar la exigencia de una oferta en firme de financiación –entre otras razones, por las dificultades asociadas a la rapidez de la licitación y adjudicación de los proyectos, que sería el único modo de excluir totalmente este riesgo. En el momento de estallar la crisis financiera de los últimos años, se planteó la posibilidad de paliar el riesgo de cierre de financiación mediante la figura del riesgo imprevisible, de modo que el adjudicatario obtuviera un reequilibrio económico-financiero del contrato para la compensación del mayor coste de la financiación basándose en esa teoría, antes referida. No obstante, el riesgo imprevisible no tiene reconocimiento expreso en la legislación aplicable, sólo podría plantearse con algún viso de prosperar en supuestos verdaderamente excepcionales y, en cualquier caso, no es un mecanismo que pueda configurarse como esquema general para una mejor regulación del riesgo de cierre de financiación que incentive la concurrencia. En la práctica, los licitadores han tratado de cubrir este riesgo mediante la concertación de derivados del contrato principal de financiación para la cobertura del tipo de cambio y del tipo de interés. No obstante, la cobertura sólo entra en vigor una vez adjudicado el contrato, por lo que, hasta ese momento, el riesgo sigue asumiéndolo enteramente el licitador. Entre las formas de paliar el riesgo del cierre de la financiación puede considerarse: (i) Una mayor participación de las entidades financieras en los procedimientos de licitación. Esta participación puede articularse en los casos en los que exista un número limitado de licitadores, por haber superado una fase de preselección previa. Superada la primera fase de preselección, los licitadores seleccionados pueden trabajar más profundamente en la financiación implicando directamente en esa fase a sus respectivas entidades financieras; y, (ii) La previsión expresa de reequilibrio en los casos en los que exista disparidad entre el coste financiero previsto en la oferta y el obtenido al momento de la adjudicación y formalización del contrato.

5.4.1.3. A modo de conclusión sobre los riesgos A modo de conclusión sobre los riesgos, en general, se debe ser más exhaustivo en la determinación y definición de los riesgos transferidos y los asumidos o compartidos, lo cual pasa a su vez por una mayor precisión en la metodología para su determinación, y de los modos de compensar o reequilibrar. Como se ha visto, la determinación de una serie de supuestos de excepción en los que la Administración retiene o asume el riesgo es compatible con las directrices SEC 2010. En este sentido, se debería potenciar el análisis, asignación y valoración de riesgos, así como la posible valoración de dotar un fondo para las contingencias de los riesgos asumidos por la Administración. La discusión sobre los estándares adecuados de un contrato en relación a los riesgos es merecedora de un informe propio, no obstante, además de los ya destacados, pueden exponerse algunos casos de asunción o de compartición de riesgos que son habituales en los estándares internacionales más desarrollados: • Limitación del riesgo de expropiaciones a un sobrecoste sobre un valor determinado en pliegos (como se hace en el caso colombiano). A partir de ese tope, es la Administración al que se hace cargo del sobrecoste. • De forma análoga a lo anterior, el riesgo medioambiental también podría, en algunos caos, estar delimitado su posible sobrecoste para el privado.


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• Eliminación o mitigación del riesgo de demanda (como en los proyectos del Miami Port Tunnel o de las Rutas 2 y 7 de Paraguay) donde el privado es recaudador y cobra mayoritariamente por disponibilidad o el colombiano de la 4G donde se le aseguran unos ingresos de peaje previamente fijados. • El riesgo de costes de las primas de seguro y riesgo de eventos que se conviertan en no asegurables. • El riesgo de inflación y tratamiento de la indexación, ya que resulta más eficiente no indexar el total del pago a la inflación, y adaptar el índice de actualización del precio unitario a la estructura real de costes del concesionario (que mayoritariamente tiene carácter fijo). Nótese que el riesgo de inflación no es solo el riesgo de incremento anual de precios (y costes), sino también su descenso, pues inflaciones menores a lo previsto (o deflación llegado el caso) conllevan cuantiosas pérdidas al estar una gran parte de los costes no ligados al IPC (p.ej. intereses de la deuda). • En entornos urbanos, el riesgo de los costes de los servicios afectados, que en otras jurisdicciones viene siendo compartido a partir de ciertos niveles de desviación, sobre la base de una cierta garantía (puede tener forma de compartición de coste o de entrega de mapa detallado de los servicios en la zona afectada) que proporciona la Administración contratante o acordada con los proponentes. • En concreto, en vías que conllevan o consistan en túneles, el riesgo geotécnico, que es tratado del mismo modo que el anterior. • El riesgo de cambio legal, y especialmente el relativo a mejoras tecnológicas, concepto éste que forma parte del primero y para el que la práctica internacional más implantada reserva un tratamiento concreto, basado en la transferencia pero con límites cuantitativos objetivados en el contrato. • Riesgo / responsabilidad en relación a los requerimientos de reversión, que tradicionalmente han venido reduciéndose a una mera declaración de intenciones u obligación genérica de revertir en “adecuadas condiciones” lo que sin duda puede generar un cierto ahorro en el corto plazo (el volumen de los pagos de inicio) pero a costa muy posiblemente de una peor gestión del mantenimiento integral especialmente en el último ciclo de los contratos, y de seguro, el consiguiente esfuerzo directo en inversión de mejora que habrá que realizar a fin de contrato. • Riesgo de tipos de referencia entre la oferta y el cierre de financiación.

5.4.2. Definición de un sistema de resolución de controversias especializado Entre las deficiencias de la práctica del modelo APP en España es una crítica constante la inexistencia de mecanismos ágiles de resolución de las controversias que puedan surgir durante la ejecución del contrato. La definición de un sistema de resolución de controversias ágil, flexible y especializado es una condición muy relevante para los operadores y, en general, para la eficiencia del contrato. La determinación de un sistema de resolución de controversias adaptado a la mayor complejidad de los proyectos APP y alternativo al sistema de recursos administrativos general puede lograrse fundamentalmente a través de dos vías: • Arbitraje (u otras medidas no judiciales de resolución de conflictos como la mediación) en los contratos de las entidades que no tenga el carácter de Administraciones Públicas en cuanto a sus efectos. Esta posibilidad está de hecho prevista en el artículo 50 del TRLCSP. La inclusión de cláusulas de mediación y arbitraje en los contratos celebrados por entidades que no tienen carácter de Administraciones Públicas no debería verse como un debilitamiento de su posición contractual, máxime considerando que los conflictos derivados de estos contratos serán resueltos en principio por la jurisdicción civil, sino como una oportunidad para dotar al contrato de mecanismos más eficiente para la resolución de conflictos. • Creación de un sistema general especializado en la ejecución y resolución de contratos APP similar al establecido para la fase de preparación y adjudicación a través de los tribunales administrativos de recursos contractuales. Este tipo de tribunales, señaladamente el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha demostrado que resulta posible poner en marcha un órgano administrativo que responda con agilidad a los conflictos surgidos en el ámbito de la licitación de los contratos públicos. Este modelo puede inspirar la creación de un órgano de Derecho público al que someter las cuestiones surgidas en la ejecución del contrato. Este tribunal operaría con total independencia del órgano de licitación. Este recurso tendría carácter potestativo y su resolución dejaría abierta la vía del recurso contencioso-administrativo.


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5.4.3. Definición de los supuestos, alcance y el método de cálculo del reequilibrio económico del contrato APP 1. El principio de mantenimiento del equilibrio económico-financiero del contrato es un elemento esencial para cualquier inversor (o financiador) privado en un proyecto APP. Este elemento es además una garantía insoslayable del socio privado frente a las prerrogativas de la Administración y al principio del riesgo y ventura que rige en este ámbito.

Pese a ello, el recurso sistemático al procedimiento abierto y a pliegos estandarizados ha tenido entre sus consecuencias la falta de concreción del equilibrio económico que, en muchas ocasiones, se ha limitado a una remisión legal que se ha demostrado insuficiente cuando surge el problema.

2. Por ello, es aconsejable una reforma del TRLCSP que defina sin lugar a dudas los supuestos de reequilibrio en casos en los que sigue discutiéndose el presupuesto, pese a tratarse de sucesos ajenos totalmente a la esfera de control del concesionario: • Sobrecostes por expropiaciones; • Sobrecostes derivados de la actuación de otras entidades públicas distintas a la contratante (factum principis) también si se trata de entidades pertenecientes a otras Administraciones Públicas; • Riesgo imprevisible; o • Una definición de las causas de fuerza mayor más realista. 3. En el mismo sentido, debe quedar clara la compatibilidad del derecho al restablecimiento del equilibrio económico con la llamada cláusula de progreso de acuerdo con la cual será obligación del concesionario mantener la obra pública de conformidad con lo que en cada momento dispongan la normativa ambiental, técnica, de accesibilidad o de seguridad. Si esa actualización supone un desequilibrio, el contratista deberá ser compensado. 4. Además, en ocasiones, la entidad contratante difiere incorrectamente el restablecimiento del equilibrio económico a un momento posterior. Cuando el supuesto de hecho que da lugar a la ruptura de ese equilibrio es uno distinto al ejercicio de su prerrogativa de modificación del contrato (ius variandi), el restablecimiento del equilibrio necesariamente se produce con posterioridad. Las incertidumbres y retrasos en la adopción por la Administración de las decisiones de reequilibrio colocan en ocasiones al contratista en situaciones financieras extremas, poniendo en riesgo la viabilidad del contrato en cuestión, sin que nuestro actual sistema de recursos contencioso-administrativos y medidas cautelares suponga un remedio efectivo para estas situaciones. Resultaría conveniente, en este sentido, introducir en nuestra legislación una regulación que evitara las referidas dilaciones y los problemas a que dan lugar. 5. A su vez, los contratos APP deben determinar el método concreto de cálculo del reequilibrio lo que evitaría la judicialización de un buen número de disputas en este ámbito. En ocasiones, la controversia judicial versa sobre cálculos económicos y técnicos que requieren un nivel de especialización difícil de encontrar en la jurisdicción contencioso-administrativa. 6. En relación directa con el equilibrio económico de la concesión debe cuestionarse la reforma introducida por la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española (“Ley de desindexación”). La Disposición final tercera de la Ley modifica el tradicional esquema de revisión de precios de los contratos públicos, generando importantes incertidumbres sobre la evolución de los precios en estos contratos. Esta incertidumbre es un desincentivo para la valoración previa a cualquier inversión y, en consecuencia, para la inversión misma.

La modificación del sistema de revisión de precios del TRLCSP operada por la Ley de desindexación entrará en vigor una vez que se apruebe su desarrollo reglamentario29. Su entrada en vigor determinará que la revisión de precios sólo sea posible en los casos concretos en que así lo justifique la Administración en el expediente de contratación para contratos en los que el período de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años, calculado conforme al real

29 No obstante, debe tenerse en cuenta que la Disposición adicional 88ª de la Ley de Presupuestos Generales del Estado 2014 ya introdujo algunos límites al régimen general de revisión de precios.


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decreto pendiente de aprobación. En todo caso, no serán revisables los costes asociados a las amortizaciones, los costes financieros, gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial. Los costes de mano de obra sólo serán revisables en estos contratos si la intensidad en el uso del factor trabajo se considera significativa en los términos que determine el real decreto.

5.5. Mejoras en la terminación de los contratos APP


FASE IV: TERMINACIÓN


• La reciente reforma operada en el TRLCSP en re-

Mejor definición de la compensación debida en función de la causa de resolución

lación con el valor patrimonial de la inversión en los supuestos de resolución del contrato puede alterar la tradicional función de esta figura en el esquema de garantías del contrato y no arroja certidumbre sobre su importe. •D efinición de los conceptos indemnizables y de su alcance en el contrato del que se trate en lugar de la remisión a la legislación sin otras especificaciones.

•S í, reforma del TRLCSP para re-

vertir la última reforma del sistema de compensación en caso de terminación anticipada del contrato.

5.5.1. La necesaria certidumbre sobre las consecuencias de la resolución anticipada de los contratos APP. Reforma del cálculo del valor patrimonial de la inversión 1. El contrato APP requiere una regulación de la terminación anticipada que dote de seguridad jurídica sobre las causas, procedimientos y consecuencias de esa terminación.

Los agentes del sector, en general, no consideran que la resolución del contrato suponga un descrédito para el sistema en su conjunto en la medida en que esa terminación anticipada pueda deberse a problemas del contrato o proyecto, no sistémicos. El descrédito surge cuando las causas y los efectos de la terminación son impredecibles o vagos.

A su vez, la seguridad jurídica sobre los supuestos y consecuencias de la terminación anticipada es perfectamente compatible con el riesgo operacional del socio privado. Lo que esta seguridad jurídica implica es que el socio privado soporte los efectos de la resolución cuando le sea imputable (no cuando carezca de responsabilidad sobre el supuesto determinante de la terminación anticipada), y que, en todo caso, la determinación de esos efectos sea predecible y no limite la recuperación del valor de la infraestructura o los intereses de otros actores sobre los que no recae el riesgo operacional. La responsabilidad del concesionario cuando la resolución le sea imputable puede resarcirse sin alterar ese valor.

Determinar con carácter previo los efectos de la resolución anticipada (aclarando, por ejemplo, la plena protección de la deuda en caso de resolución imputable a la Administración o, en caso de fuerza mayor, para mayor seguridad de la inversión, no conlleva su blindaje con independencia de la causa de terminación, sino que permite medir de manera más adecuada el potencial impacto y reflejarlo en el precio o gestionarlo con las medidas oportunas, recursos o garantías parciales, por ejemplo).


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2. A nuestro juicio, la reforma de las causas y consecuencias de resolución anticipada de las concesiones operada en virtud de la Disposición final novena de la Ley 40/2015 no ha permitido lograr esa finalidad y ha venido a arrojar incertidumbre sobre el valor de la compensación que se pospone a una licitación posterior en los casos en que la resolución se imputa al concesionario. A su vez, esta reforma imputa al concesionario supuestos de resolución que son ajenos a su responsabilidad. 3. En efecto, como consecuencia de la modificación vigente, las previsiones sobre el valor patrimonial de la inversión incluidas en el TRLCSP distinguen dos métodos de cálculo: • En el caso de resolución no imputable a la Administración, el importe a abonar se determinará en un nuevo procedimiento de adjudicación de la concesión. En ese nuevo procedimiento, el tipo de licitación se calcula en los términos del artículo 271 ter. Si la primera licitación a ese tipo queda desierta, se convocará nueva licitación con un tipo del 50% sobre el inicial. Para el supuesto de que la segunda licitación resulte también desierta, el valor de la concesión será en todo caso el 50% del tipo de licitación inicial pero con la posibilidad de que el concesionario originario o los acreedores titulares al menos de un 5% del pasivo exigible de la concesionaria presenten un nuevo comprador que abone al menos el tipo de licitación de la segunda convocatoria, en cuyo caso el valor de la concesión será el importe abonado por el nuevo comprador.

La existencia de un procedimiento de licitación ad hoc del que se hace depender el valor de la concesión puede retrasar el cobro de la compensación. A su vez, esta postergación del cálculo de la compensación que se hace depender de una licitación posterior impide tomar como referencia este valor, clave para los financiadores, a la hora de calcular riesgos e hipótesis sobre el proyecto.

Además, el legislador no ha previsto un plazo global entre la resolución del contrato y el abono de la compensación al concesionario. Únicamente, se regulan algunos plazos intermedios como el de tres meses para la apertura de las ofertas desde la resolución de la concesión, o también tres meses para el pago del valor de la concesión desde que se realice la adjudicación de la licitación o quede desierta la segunda licitación.

La remisión del cálculo de la compensación a un procedimiento de licitación posterior no viene impuesta por la normativa europea. En el esquema tradicionalmente vigente en España, el valor patrimonial de la inversión fijado como valor de la infraestructura en el momento de la licitación y adjudicación del contrato posteriormente resuelto puede predicarse como valor de mercado de la infraestructura.

• En los supuestos de resolución no imputables al concesionario, la indemnización por inversiones realizadas se mantiene en los mismos términos, pero se aclara que la amortización será lineal. La amortización lineal es un criterio diferente al que se sigue contablemente y carece de justificación predefinirlo legalmente sin atender al contrato concreto. 4. Al mismo tiempo, la reforma del TRLCSP en este aspecto ha ampliado los supuestos en los que se considera que la resolución es imputable al concesionario, incluyendo casos en los que tal responsabilidad no cabe presuponerse (por ejemplo, caso del concurso voluntario). La valoración apriorística de la responsabilidad sobre la resolución del contrato conlleva una categorización ajena a la práctica que, no en pocas situaciones, exige un análisis concreto de lo ocurrido para aclarar el origen de la responsabilidad. 5. La reforma introducida por la Ley 40/2015 parte de un caso tan concreto que implícitamente sólo contempla que, resuelta la concesión por causa imputable a la concesionaria, la Administración esté obligada a relicitarla. Esto supone una novedad en nuestro ordenamiento con varios efectos importantes e indeseables: (i) Por un lado, descarta precisamente la valoración que debe preceder a cualquier decisión de la Administración sobre el mejor modo de gestión de una infraestructura pública. Con la imposición de una relicitación se niega a la Administración la posibilidad de optar por una gestión directa, en cualquiera de las formas admitidas en derecho, si esta gestión se presenta comparativamente como más ventajosa, eficiente o idónea a la luz de las circunstancias concretas del caso30. (ii) Por otro lado, supone admitir que nuestro sistema de contratación no funciona al negar que, como consecuencia de la licitación inicial, ya se determinó un valor de mercado de la infraestructura. Las nuevas previsiones del TRLCSP no tienen

30 Las nuevas previsiones sobre el valor patrimonial de la inversión llevan a la paradoja de tener que admitir que: (i) o bien no cabe la gestión directa una vez resuelta la concesión por causas no imputables a la Administración (lo que resulta contrario a los principios de eficiencia e idoneidad que deben regir las decisiones públicas); o bien, si cabe la gestión directa, no se ha previsto cómo calcular la compensación del concesionario en ese caso.


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en cuenta que, una vez resuelto el contrato, ya no hay propiamente un activo equivalente a la concesión, sino una infraestructura que se integra en el dominio público y que puede ser gestionada de distintas maneras por la Administración (no necesariamente mediante una nueva concesión). 6. Hasta la fecha, la previsión del pago al concesionario del valor patrimonial de la inversión en supuestos de terminación anticipada del contrato ha jugado un papel fundamental como garantía de un pago mínimo para atender la devolución de la financiación de la concesión. Y ello a pesar de que la falta de una regulación precisa en los contratos de la concreta determinación de ese valor en cada caso, y de una jurisprudencia relevante sobre su cálculo, efectivamente arrojaban dudas sobre su funcionamiento práctico. La modificación operada por la Ley 40/2015 dificulta esta función y genera mayor inseguridad jurídica que puede desincentivar la inversión.

Debe, por tanto, procederse a una reforma del instituto del valor patrimonial de la inversión que, volviendo al esquema tradicional, lo mejore, lo que puede lograrse con una regulación normativa referida únicamente a determinados principios que debe respetar cualquier contrato APP, y que se desarrolle posteriormente, pero obligatoriamente (como contenido mínimo que ha de incluir cualquier contrato), en el contrato de que se trate. Entre esos principios mínimos debe asegurarse el pago de la infraestructura así como un pago mínimo aislable para los financiadores, que no son los titulares o responsables del riesgo operacional o riesgo y ventura.

7. En definitiva, debe contestarse una reforma que viene motivada por una patología concreta en unos determinados contratos APP y que, además de no resolver los problemas concretos suscitados en contratos preexistentes (la reforma no tiene carácter retroactivo), empeora el panorama para la financiación de futuros proyectos.

Sobre la vigencia, debe aclararse que las modificaciones del TRLCSP (tampoco la operada en materia de resolución anticipada) no afectan a los contratos vigentes al momento de su aprobación. La disposición transitoria cuarta de la Ley 40/2015 aclara que las modificaciones del TRLCSP sólo serán de aplicación a los expedientes de contratación iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de dicha disposición, es decir, a los expedientes de contratación iniciados después del 22 de octubre de 2015. Se entenderá que un expediente de contratación ha sido iniciado si se hubiera publicado la correspondiente convocatoria del procedimiento de adjudicación o, en el caso de procedimientos negociados, si se hubieran aprobado los pliegos.

5.6. Mejoras en el régimen de financiación de los contratos y análisis de esquemas de apoyo financiero a las APP de posible aplicación en España 5.6.1. El vigente marco legal para el régimen de financiación En España, desde 2003, la normativa reguladora en materia de contratos del sector público ha venido estableciendo una serie de previsiones específicas para la financiación privada de la concesión de obras públicas. Estas previsiones se mantienen en el TRLCSP. El TRLCSP regula: (i) la hipoteca de la concesión; (ii) los créditos participativos; y, (iii) la emisión de títulos por el concesionario. Pese a su regulación expresa en el TRLCSP, estos mecanismos no han tenido excesiva aplicación práctica. En realidad, como se ha mencionado, en España, en la mayoría de los casos, la financiación de la APP se ha instrumentado a través de préstamos o créditos concedidos por un sindicato de entidades de crédito nacionales. Aunque estos mecanismos están previstos específicamente para la concesión de obras públicas, las disposiciones sobre financiación privada del TRLCSP son extensibles, con carácter general, a otros modelos de colaboración público-privada, vigentes en nuestro ordenamiento, como el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado, y la concesión de servicios, excepto por lo que se dirá en relación con la hipoteca de la concesión. Hipoteca de la concesión El TRLCSP dispone que las concesiones de obras públicas, con los bienes y derechos que lleven incorporados, serán hipotecables conforme a lo dispuesto en la legislación hipotecaria, previa autorización del órgano de contratación, y, a continuación, estable-


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ce algunas previsiones específicas sobre derechos del acreedor hipotecario, ejecución de la hipoteca y derechos de titulares de cargas inscritas o anotadas sobre la concesión para el caso de resolución del contrato. Sin embargo, al igual que en la emisión de títulos, son muy escasas las hipotecas que se han llegado a constituir por varias razones entre las que se encuentran: (a) el elevado coste fiscal de la constitución cuando se trata de infraestructuras importantes; (b) la necesidad de varias autorizaciones administrativas expresas (previa a la constitución, y posterior en caso de ejecución); o (c) el escaso valor añadido de esta garantía defensiva cuando se trata de un activo necesariamente afectado al uso o servicio público correspondiente, y esa afectación legal tiene el mismo efecto para los financiadores que la garantía negativa de la hipoteca sobre activos privados (que asegura a los financiadores que el financiado no puede crear cargas sobre el activo del proyecto que perjudiquen su capacidad de generar los flujos de ingresos necesarios para el repago de la financiación). A diferencia de lo que ocurre con la emisión de títulos o los créditos participativos, la constitución de la hipoteca en los contratos de concesión de servicio público es discutible. Esto se debe principalmente al hecho de que las facultades del concesionario sobre el dominio público no están bien definidas, de manera que la constitución de la hipoteca en estos contratos podría encontrar importantes trabas. Créditos participativos Entre los mecanismos de financiación, el TRLCSP regula también la posibilidad de constituir créditos participativos tanto para la construcción y explotación como sólo para la explotación de las obras públicas objeto de concesión. La participación del prestamista se producirá sobre los ingresos del concesionario. Excepcionalmente, las Administraciones Públicas podrán contribuir a la financiación de la obra mediante el otorgamiento de estos créditos. El otorgamiento de créditos participativos no está sujeto a autorización, sino a mera comunicación a la Administración contratante. La realidad en nuestra contratación pública ha sido que, para la financiación de los contratos de colaboración público-privada en España (principalmente las concesiones), se ha acudido a un modelo tradicional de financiación bancaria, que ha descansado fundamentalmente en la pignoración, y, en ocasiones, la cesión, a favor del financiador tanto de los derechos de crédito derivados de la normal explotación de la infraestructura (flujos de cobro periódicos por la explotación de la obra o el servicio público), como de los derechos de crédito derivados de una resolución anticipada del contrato (el valor patrimonial de la inversión, habitualmente llamada, Responsabilidad Patrimonial de la Administración)31. Financiación por medio de emisión de obligaciones: intervención del órgano de contratación El TRLCSP regula expresamente la emisión de obligaciones por parte de los concesionarios, así como la titulización de los derechos de crédito derivados de la concesión. Habida cuenta de que, con carácter general, el concesionario no tiene más ingresos que dichos derechos de crédito, las obligaciones y títulos que podrían eventualmente emitirse serían fundamentalmente los resultantes de la titulización. De acuerdo con los artículos 259 y 260 del TRLCSP, el concesionario podrá apelar al crédito en el mercado de capitales, tanto exterior como interior, mediante la emisión de toda clase de obligaciones, bonos u otros títulos semejantes admitidos en Derecho. En todo caso, estos instrumentos quedarán sometidos a lo dispuesto en la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores (“LMV”) y demás normativa de valores de aplicación. El régimen aplicable a esta financiación en los contratos de concesión es el régimen legal general. No obstante, el TRLCSP contiene las siguientes particularidades: a) La emisión debe comunicarse al órgano de contratación en el plazo máximo de un mes desde la fecha en que se realice; b) La emisión no quedará sometida a ciertos límites cuantitativos previstos en la normativa societaria siempre que aquélla haya sido objeto de registro ante la Comisión Nacional del Mercado de Valores; y, (iii) La emisión podrá contar con el aval del Estado si así lo prevé la normativa presupuestaria.

31 Con la reciente modificación del TRLCSP, este prevé expresamente la posibilidad (que anteriormente era ya habitual en la práctica) de pignorar los derechos derivados de la resolución anticipada del contrato de concesión de obra pública y de gestión de servicio público, así como los derivados de las aportaciones públicas. No obstante, la nueva regulación ha añadido un requisito antes inexistente cual es la previa autorización de la pignoración por el órgano de contratación. La autorización deberá publicarse en el correspondiente boletín oficial.


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El TRLCSP prevé, asimismo, la emisión de valores que representen una participación en uno o varios de los derechos de crédito a favor del concesionario consistentes en el derecho al cobro de las tarifas, los ingresos que pueda obtener por la explotación de los elementos comerciales relacionados con la concesión, así como los que correspondan a las aportaciones que, en su caso, deba realizar la Administración. Estos títulos negociables también se encuentran sometidos a la LMV. De nuevo, el régimen de esta financiación no se particulariza cuando nos encontramos ante contratos de concesión. No obstante, la emisión de estos valores requerirá autorización administrativa previa del órgano de contratación, cuyo otorgamiento sólo podrá denegarse cuando el buen fin de la concesión u otra razón de interés público relevante lo justifiquen. El artículo 260.3 y 4 del TRLCSP regula los supuestos de resolución de la concesión sin que los acreedores hubiesen satisfecho íntegramente sus derechos; en estos casos, la Administración podrá optar por varias posibilidades, satisfaciendo de cualquier forma las siguientes cantidades previstas en la norma: a) En caso de que la resolución de la concesión sea imputable al concesionario, la Administración tiene dos opciones: (i) Acordar el secuestro de la concesión (excepto en el caso de concurso o insolvencia) para seguir explotándola a los solos efectos de satisfacer los derechos de los acreedores sin que el concesionario pueda percibir ingreso alguno; o, (ii) Resolver la concesión, acordando con el representante de los acreedores la cuantía de la deuda y las condiciones en que deberá ser amortizada. A falta de acuerdo, la Administración quedará liberada con la puesta a disposición de los acreedores de la menor de las siguientes cantidades: 1. El importe de la indemnización prevista en el artículo 271 del TRLCSP con carácter general para la resolución anticipada no imputable al concesionario; 2. La diferencia entre el valor nominal de la emisión y las cantidades percibidas hasta el momento de resolución de la concesión tanto en concepto de intereses como de amortizaciones parciales. b) En caso de que la resolución tenga lugar por causa no imputable al concesionario, la Administración podrá optar por: (i) Acordar el secuestro de la concesión (excepto en el caso de concurso o insolvencia) para seguir explotándola a los solos efectos de satisfacer los derechos de los acreedores sin que el concesionario pueda percibir ingreso alguno; o, (ii) Resolver la concesión, acordando con el representante de los acreedores la cuantía de la deuda y las condiciones en que deberá ser amortizada. A falta de acuerdo, la Administración quedará liberada con la puesta a disposición de la diferencia entre el valor nominal de la emisión y las cantidades percibidas hasta el momento de resolución de la concesión tanto en concepto de intereses como de amortizaciones parciales.

5.6.2. Co-financiación público-privada: empleo de las subvenciones de capital como catalizador de financiación privada Asumiendo cierta penalización en los presupuestos por afloramiento de gasto de inversión, puede tener mucho sentido introducir aportes en forma de subvención de capital. Es cierto que en estos casos existirá un impacto presupuestario (en principio por la cuantía de la subvención), pero considerando todo el ciclo de vida del proyecto, la misma puede resultar eficiente. De otro modo, si se está dispuesto, a financiar con recursos públicos una parte sustancial de las infraestructuras, ¿no será mejor que reparta dicho esfuerzo para suavizar los costes financieros de un número mayor de proyectos, buscando un efecto catalizador que ayude a incrementar la concurrencia en relación a los planes de infraestructuras? La participación de la Administración en la financiación, con cargo a recurso público presupuestario (subvención de capital) suaviza la necesidad de acceso a financiación externa, y, además, rebaja las cargas financieras del proyecto (pues una parte del mismo es a coste financiero cero), obteniendo un ahorro en términos globales de valor presente. El coste esperado a nivel agregado del plan del que se trate y el impacto en déficit de la financiación pública, es independiente de cómo se inyecte ésta, si íntegramente en una serie de proyectos (financiación tradicional de los mismos), o de manera diluida en un número mayor de ellos a procurar mediante APP, permitiendo en este último caso rebajar las necesidades de financiación privada en los proyectos individualmente analizados, lo que a la postre hará a estos más accesibles a financiación externa e inversión privada en capital.


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Las subvenciones de capital, son susceptibles, además, de aportarse en términos diferidos (lo que no evita el computo de su importe en valor actual como gasto del año de ejecución de la obra respectiva) siempre con una cierta carga financiera adicional. Ejemplo: asumiendo un importe medio (a modo de ejemplo) de proyecto de 100 millones de euros, un fondo de 4,000 millones de euros puede incrementar concurrencia y catalizar financiación externa para 100 proyectos (con un ratio de cofinanciación de deuda del 40%), captando financiación privada por 6,000 millones de euros que promoverá obras por valor de 10,000 millones de euros, previsiblemente con mayor competencia o concurrencia y mejores condiciones financieras finales (por mayor disponibilidad de financiación bancaria). En todo caso, esta opción debería implementarse únicamente en proyectos de cierto volumen y nunca aportando subvención por un valor mayoritario o muy significativo en términos relativos, para no pervertir la esencia del “valor por dinero”, que estriba en el compromiso financiero (y, por ende, de riesgo) del promotor privado y de los bancos que le apoyan. Como alternativa a la subvención de capital, está la recuperación de la figura del préstamo participativo que evita (a partir de cierto nivel mínimo de rentabilidad / interés) el cómputo en déficit, aunque es menos eficiente financieramente (tiene menos impacto en el ahorro de la “factura de pagos anuales” del APP).

5.6.3. Mayor aprovechamiento de los Fondos públicos de infraestructuras: Cofides y Axis Tanto para rebajar las cargas financieras de los contratos APP (que como todo factor de coste, repercute en el precio a pagar por el adjudicador, es decir en el pago por servicio que se realizará), como, especialmente, para favorecer la recuperación de los niveles de concurrencia (mediante un efecto catalizador similar al anteriormente descrito), se podrían aportar por la Administración recursos financieros al proyecto, actuando como socio financiero (aportar capital como un socio más, en minoría, o en mayoría, en cuyo caso estaríamos ante una “APP institucional”), o inyectando recursos mediante deuda subordinada. Se hace mención al concepto de deuda subordinada, en contraposición al préstamo participativo, pensando en que se aproxime más en su precio a condiciones de mercado verdadero. De hecho, el objeto de la aportación de fondos de capital/deuda por parte de la Administración (como inversión financiera de la misma), no debe ser tanto la búsqueda del ahorro en el coste y por ente en los pagos a realizar por la Administración (mayor cuanto más se aleje a la baja de las condiciones financieras requeridas por el inversor o las entidades financieras) como su efecto catalizador, al tiempo que no se impacta en déficit. La aplicación de condiciones financieras por debajo del mercado acercará esta figura a la del préstamo participativo. Estos instrumentos, en relación o comparación a la subvención de capital, aportan el mismo valor como efecto catalizador y no implican cómputo en el gasto y déficit público. No obstante, no dejan de suponer un esfuerzo financiero de la Administración contratante (o del ente o instrumento público al que se le encargue) y tampoco reducen significativamente el nivel de pagos anuales de la Administración (las cargas o factura anual de la APP); si bien sí se ve reducido el coste en términos netos, ya que parte de los pagos del contrato APP se estarán recuperando vía dividendos o intereses. Potencialmente, se podrían usar tales fondos para sustituir parcialmente a la deuda comercial (aportando el fondo público deuda subordinada), o mediante una combinación de ambos instrumentos, animando no sólo al inversor sino facilitando la suscripción de deuda, por un menor requerimiento de recurso de “deuda senior”, y negociable previsiblemente en mejores condiciones (al estas más capitalizada la sociedad). Estados Unidos contempla estos instrumentos en su parrilla de medidas dinamizadoras de infraestructuras (revitalizando los tradicionales fondos TIFIA), pero ya son más países los que están implementando este medida, como México (FONADIN) y Colombia (Financiera de Desarrollo Nacional) siendo un ejemplo reciente el Fondo de Infraestructuras de Colombia a lo que previsiblemente se sumará México (a través de FONADIN). Nótese, por último, que este esfuerzo inversor de la Administración es reversible tras la construcción, pudiendo tener un impacto neutro en el medio plazo, siendo, una vez que comience la recuperación económica o, en todo caso, una vez pasado el período de mayor riesgo del proyecto respectivo (construcción y fase inicial de operaciones), recuperables los importes mediante su venta en el mercado, con derecho de tanteo o preferente para el inversor privado original, disponiendo de nuevo de esos capitales para aplicarlos al apoyo del fomento y puesta en marcha de otras infraestructuras. Cuanto más se acerquen las condiciones de interés o de rentabilidad exigida por el fondo a las propias del mercado, más fácil resultará la venta del paquete y recuperación de los capitales invertidos por parte del fondo de su re-inversión en nuevos proyectos.


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Para fomentar un mayor aprovechamiento de estos recursos se podrían implementar dos tipos de medidas conforme se describe a continuación: 1. Abaratar el coste de instrumentos existentes (deuda FIEM y especialmente deuda subordinada de FONDICO) y mejorar su estructura de repago para hacerlos más atractivos. Al tratarse de un instrumento público, se entiende que se han desarrollado para apoyar la financiabilidad de los proyectos en España o la participación de empresas españolas en el exterior. Por la misma razón, se puede entender que abaratar su coste o permitir un perfil de amortización de plazos más largos y acorde con los flujos de caja del proyecto, puede fomentar el uso de estos instrumentos y por ende generar mayor impacto en cuanto a los objetivos buscados. Líneas de deudas flexibles y/o con mayor grado de subordinación pueden complementar mejor otras estructuras de deuda senior y acabar por abaratar el coste total del proyecto (o en su caso aumentar las posibilidades de éxito de las empresas españolas en las licitaciones en el extranjero). 2. Agilizar la tramitación de instrumentos existentes. Como en muchos otros instrumentos públicos, el grado de burocracia en la gestión de los instrumentos se podría reducir sustancialmente, agilizando la contratación de los mismos y, por tanto, fomentando su mayor uso e impacto.

5.6.4. Emisiones de deuda exenta y fomento de acceso al mercado de capitales Parece evidente que existe una crisis de liquidez bancaria o, cuando menos, mayores restricciones por parte de las entidades financieras a la hora de conceder préstamos, en especial a largo plazo. Sin embargo, no deja de ser cierto que existe capacidad de inversión, al tiempo que elevada desconfianza por parte de los ahorradores, por ausencia de alternativas que tengan un buen mix de rentabilidad / riesgo. En este sentido, debe reconocerse el marcado retraso que existe en España en relación con el uso de la desintermediación y acceso al mercado de capitales (en especial Fondos de Pensiones o compañías aseguradoras) en relación con la financiación de infraestructuras, siendo éste mercado financiero utilizado con gran recurrencia en otros países de nuestro entorno, con EEUU, Canadá y Reino Unido como ejemplos más notables, o el propio de México, Colombia o Chile, de tradición cultural y legal más cercana a nosotros. En el caso del primero, existen productos de emisiones de bonos con exenciones fiscales, alternativa que debería ser analizada y estudiada para ver la posibilidad de darle acomodo en nuestra normativa. Tal y como se emplea en Estados Unidos sobre los bonos PABs, o en Brasil sobre las debentures, se propone implementar desde el ministerio de Hacienda una reducción de la tasa impositiva aplicable o, alternativamente, la exención total sobre los ingresos financieros que obtendrían los compradores de bonos de infraestructuras a lo largo de la vida de dichos bonos. Esto abarataría el coste del bono, fomentando así su uso en proyectos de infraestructuras y, por tanto, el desarrollo de este mercado de bonos. Se podría aplicar a todo tipo de proyectos de infraestructuras bajo autorización previa del Ministerio de Hacienda (como en el caso de USA) o solo a proyectos de determinados sectores considerados prioritarios, como por ejemplo infraestructura social o, únicamente, a proyectos del gobierno central. Si bien ésta no es una medida con impacto inmediato o fácil de implementar (a diferencia de las anteriores), puede ser momento de abrir esta reflexión, para lo que debe de ser el modelo futuro de APP y de financiación de infraestructuras en España en años venideros. La configuración de los mecanismos de pago en torno a la disponibilidad, no dependientes del riesgo de demanda, junto con la existencia de unas reglas o estándares más precisos en torno a la Responsabilidad Patrimonial de la Administración (su forma de cálculo en caso de rescisión anticipada del contrato concesiones o en general de tipo APP), con la definición de un cálculo más objetivo, facilitarán, en gran medida, el acceso a financiación mediante emisión de deuda. Por último, y adicionalmente, se podría contemplar (con las debidas cautelas en relación al tratamiento en contabilidad pública de la infraestructura) que se beneficiase de garantías financieras de alguna institución pública (contra el pago de la correspondiente prima anual en términos de mercado), de manera similar a las que proporcionan las entidades aseguradoras monoliners, un instrumento que parece que también se plantearía impulsar el Banco Europeo de Inversiones como mecanismo alternativo al de su actividad como financiador directo de infraestructuras.


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En concreto, se podrían crear estructuras de garantías financieras – parciales para evitar consolidación de todo el proyecto- aplicables tanto a emisiones de bonos como a prestamos senior. Se podría instrumentar vía FONDICO una estructura de garantías sobre una porción de la deuda o sobre aspectos específicos de los proyectos, que permitan reducir el riesgo para los financiadores (ya sean compradores de bonos o prestamistas) y, por tanto, el coste de la financiación del proyecto. Si bien la Administración debe reconocer en sus cuentas dichas garantías, en el caso de proyectos que no sean autosostenibles (esto es, que requieran de pagos de la Administración), su aplicación puede resultar eficiente en términos monetarios para el conjunto de la sociedad, puesto que dicha garantía se traduciría en un abaratamiento de los proyectos para la Administración.

5.6.5. Mitigación del riesgo de cierre financiero y de tipo de interés En la mayoría de los países de nuestro entorno económico, la Administración reconoce la imposibilidad por parte del licitador de controlar el “tipo de interés base”, es decir, el tipo del interbancario al que el banco aplicará al margen de su oferta, y que normalmente consiste en un swap de tipos de interés (a aplicar sobre la mayoría del importe de la deuda), con el fin de que el tipo sea fijo, en su mayor parte. Y en base a esa imposibilidad, es decir, un riesgo no controlable, se implementa un esquema por el que se elimina o mitiga sensiblemente este riesgo, un beneficio de las dos partes y del proceso. Las ofertas de las entidades financieras consisten en un margen sobre el tipo interurbano (“tipo base”), y éste último solo podrá ser definido toda vez que el licitador resulte adjudicatario y además firme el contrato de concesión (u otra modalidad de APP), al momento de “cerrar la financiación” (firma y entrada en vigor del contrato de financiación), pues depende del mercado interbancario. Este tipo base es obvio que va a oscilar entre el tiempo que transcurre desde la presentación de la oferta por el licitador (que deberá considerar en su plan económico financiero un determinado valor del futuro swap), y dicha variación podrá ser al alza (lo que perjudicará al concesionario, que perderá parte de la rentabilidad que se esperaba en el plan financiero original), o a la baja (lo que beneficiará inesperadamente al concesionario y perjudicará a la Administración, que estará aceptando el pago de un precio anual mayor del que resultaba necesario o que hubiese sido requerido por el licitador en su oferta para este tipo de interés). No se trata de que la Administración asuma los riesgos de tipos de interés de una deuda que es propia de su “socio privado” (por eso se le contrata, entre otras cosas), sino de que se ayude a éste a eliminar de la ecuación de la fijación del precio de su oferta a contrato APP la incertidumbre de los tipo de interés, como posible diferencia de tipos desde el día que oferta al contrato APP hasta el día que, tras ser adjudicatario y firmar el contrato APP, contrata tales tipos (cierre de la financiación). De esta manera todos los licitadores ofertarán bajo las mismas condiciones en relación a esta variable y no se generará una distorsión a la hora de seleccionar al más eficiente. Mediante estos esquemas, implantados ya en otros países con prácticas más estandarizadas de APP que la nuestra, el precio de contrato se reequilibra, a favor o en contra de la Administración, de manera ajustada a las condiciones de precio del tipo base (swap) finalmente contratados, evitando que los licitadores incorporen para cubrir este riesgo un margen adicional significativo por este concepto, que no vendrá sino a encarecer innecesariamente el precio. Esto se realiza mediante la entrega por la Administración a todos los oferentes de una “curva de tipos” tomada de una referencia determinada en el mercado (p.ej. pantalla Reuters), de manera que todos los oferentes consideren en su modelo financiero de oferta un tipo de interés equivalente (en función de la vida media de su deuda), habitualmente añadiendo un cierto número de “puntos básicos” de contingencia (de manera que el ajuste más probable en el pago unitario al cierre de la financiación sea a favor de la Administración). De esta manera, todas las ofertas económicas que se reciben son homogéneas en relación a esta variable. Por otro lado, no hay que olvidar que parte del problema reside en la falta de disponibilidad de financiación. En este sentido, a fin de facilitar la obtención de financiación y facilitar el cierre financiero, cabría recuperar el papel del ICO como banca institucional, de manera que éste aportase una parte sustancial de la deuda senior, lo que facilitaría la colocación de la deuda por parte del banco o bancos que actuasen de “Mandated Lead Arranger”, o siendo un participe más del “club de bancos” que tuviese el encargo de aportar la financiación ajena por parte del adjudicatario del proyecto en cuestión. También podría citarse el caso de los créditos engrapados de México, en los que Banobras ofrece, en los pliegos del proceso licitatorio de algunas APP, -individualmente o con la banca comercial- financiamientos preautorizados a todos los participantes, con la premisa de estructurarse en condiciones que fomenten la participación de la banca comercial. Todas estas medidas deberían estar unidas a la reserva por parte de la Administración de una parte del beneficio no previsto en una hipotética pero probable refinanciación del proyecto que, sin duda, será acometida una vez las condiciones de riesgo del proyecto sean mejores (tras la construcción y un cierto tiempo de operación), junto con unas previsibles mejoras de las condiciones del mercado financiero (tal y como se prevé en los contratos APP de la mayoría de países de nuestro entorno).


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anexo I resumen del informe de a.t. kearney sobre áreas prioritarias para una inversión sostenida en infraestructuras

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El informe elaborado por A.T. Kearney en septiembre de 2015, a petición de Seopan, titulado “Contribución de las infraestructuras al desarrollo económico y social de España”, puso de manifiesto que la inversión en infraestructuras en España ha beneficiado significativamente al desarrollo económico. Esto se ve claramente reflejado con los siguientes hechos: a) La inversión en infraestructuras es en sí misma un motor de actividad económica que en los últimos 10 años ha generado un impacto económico total estimado en 1,6 billones de euros. Cada euro invertido en infraestructuras casi duplica su valor en actividad económica (1,92 euros) y, además, el retorno fiscal del gasto en infraestructuras es casi del 50%; b) La inversión en infraestructuras es una gran generadora de empleo en España, comparado con otros sectores productivos, suponiendo la menor cuota de importaciones (el 9%) de todos los sectores de actividad de la economía española. Adicionalmente, la mejora de las infraestructuras ha contribuido de manera relevante a mejorar la competitividad de la economía en el país y el bienestar social de sus ciudadanos. En particular, la creación de aeropuertos ha facilitado el crecimiento del turismo en un 70% en los últimos veinte años y los puertos han facilitado la logística de las exportaciones, con un aumento de su peso en el PIB de diez puntos porcentuales desde 1995. Además, la inversión en infraestructuras de carretera de alta capacidad ha mejorado la movilidad ciudadana en España y las inversiones en infraestructuras ferroviarias han reducido los tiempos de viaje en ferrocarril en más de un 50% y las emisiones de CO2 por pasajero que alternativamente utilizaba antes el avión. En esta línea, y una vez claro el impacto positivo de la inversión en infraestructuras en el desarrollo económico de España, el segundo de los informes desarrollados por la consultora A.T. Kearney titulado “Áreas prioritarias para una inversión sostenida en infraestructuras” recomienda que España promueva la apertura de un período de inversión sostenida en infraestructuras. Esta inversión es clave para dar respuesta a las grandes tendencias del cambio global que exigen invertir en infraestructuras, mitigar el déficit de dotación de infraestructuras y equipamientos para los ciudadanos y contribuir, de este modo, a la mejora de la competitividad, desarrollo económico, sostenibilidad medioambiental y generación de riqueza y bienestar social en España. Existen principalmente cinco tendencias globales que jugarán un papel fundamental en el futuro desarrollo económico y social de España. Estas tendencias requieren una inversión sostenida en infraestructuras: 1) la gestión de los recursos naturales, 2) los cambios demográficos, 3) la innovación tecnológica, 4) la evolución de la economía mundial y 5) el entorno geopolítico. (1) La gestión de los recursos naturales será el primero de los inductores de la inversión sostenida en infraestructuras debido a las siguientes realidades: la creciente concienciación social, la mayor y más estricta regulación de la Unión Europea para la mejora de la gestión de los recursos naturales, el hecho de que España sea uno de los países de la Unión Europea con mayor superficie bajo estrés hídrico severo (72% de su superficie), el desafío agroalimentario mundial que estima un aumento de la producción de alimentos del 70% a 2050 que hace necesario un aumento de la oferta de suelo agrícola disponible que se ve reducido día a día debido a factores como la contaminación o el cambio climático, el aumento de la demanda energética y la oportunidad de que España se beneficie de su posición geoestratégica para convertirse en puerta de entrada y hub estratégico de gas para la Unión Europea, así como hub logístico de Europa con América del Norte, América Latina, África y Oriente Medio. (2) En segundo lugar, los cambios demográficos, tales como el envejecimiento de la población, la urbanización creciente o el crecimiento de la clase media también traerán consigo una mayor necesidad de inversión sostenida en infraestructura. Por ejemplo, será necesaria una mayor dotación en equipamientos sociales e infraestructuras que se adapten al envejecimiento de la población o inversiones en infraestructuras de agua, medioambiente, transporte, energía y tecnología que atiendan al creciente desarrollo de las ciudades, aseguren un crecimiento urbano equitativo y sostenible y vayan acorde a una clase media que no para de crecer. (3) En tercer lugar, los continuos avances tecnológicos exigirán que la infraestructura digital se renueve a un ritmo creciente. Es por ello que serán necesarias en el futuro inversiones en infraestructuras de telecomunicaciones y digitales para que, por un lado, la sociedad pueda beneficiarse de todas las ventajas que ofrecen los desarrollos tecnológicos y, por otro lado, el país cumpla con los objetivos marcados por la Agenda Digital Europea, en especial, el de conseguir un 100% de cobertura 4G en 2020 (en 2013, España sólo ofrecía una cobertura 4G del 47%, frente a un 81% de Alemania, 68% de Francia y 63% de Reino Unido). (4) (5) Tanto la evolución de la economía mundial marcada por un menor crecimiento y altos niveles de endeudamiento, como el complejo panorama geopolítico teñido de una visión negativa sobre las instituciones y menor confianza en los líderes políticos y empresariales provocarán tentaciones para restringir inversiones públicas. Estas últimas dos tendencias globales, más que inductores, suponen un riesgo que los gobiernos deben mitigar para evitar frenar la acuciante necesidad de inversión sostenida en infraestructuras en España.

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Para hacer frente a esta realidad, será imprescindible que España realice inversiones en infraestructuras. No obstante, la intensidad con la que se éstas se realicen no dependerá únicamente de las necesidades mencionadas, sino también del vacío existente en la dotación de infraestructuras en España frente a otros países comparables de la Unión Europea. Los niveles de inversión en infraestructuras en España en los últimos veinte años han estado y están considerablemente por debajo de la de los países de referencia como Alemania, Francia, Reino Unido e Italia. En particular, la inversión por densidad de población en España entre 1995 y 2014 ha sido más de un 50% inferior frente a estos países y un 30% inferior si se toma como referencia la población. La inversión pública en infraestructuras en España en los últimos 10 años se ha visto marcada por el ciclo económico creciendo anualmente en ciclo expansivo hasta los 55.000 millones de euros (5,1% del PIB) de 2009 y sufriendo una drástica reducción en ciclo recesivo cayendo hasta los 23.000 millones (2% del PIB) de 2014. Es destacable que en países como Alemania y Francia invierten sostenidamente, desde 1995 un promedio anual de 53.000 y 75.00 millones de euros anuales respectivamente en infraestructuras (y que la caída prevista de la inversión en los próximos años en estos países es mucho menos pronunciada que en España) mientras que en nuestro país, la inversión en infraestructuras se caracteriza por su carácter cíclico. Siguiendo esta línea, España tiene previsto continuar con la reducción de la inversión pública en los próximos dos años con una inversión media ligeramente superior a los 21.000 millones de euros, lo que supone un recorte del 30% frente a la inversión media ajustada por densidad de población de los últimos veinte años. Esta reducción contrasta aún más con algunos países como Reino Unido o Alemania donde tienen previsto aumentar la inversión un 29% y 18% respectivamente y cuentan con importantes planes de inversión. El incumplimiento de los límites de déficit estructural y deuda conlleva una serie de mecanismos correctivos y preventivos que van desde ejecuciones forzosas hasta limitaciones en la concesión de subvenciones y transferencias. La inversión pública en infraestructuras en España se ha centrado principalmente en el desarrollo de grandes infraestructuras de transporte. En este sentido, España dispone de un buen stock de infraestructuras en materia de transporte y cuenta con una amplia red de carreteras de alta capacidad, una red ferroviaria de alta velocidad y numerosos aeropuertos y puertos. Sin embargo, las inversiones dirigidas al mantenimiento de las infraestructuras existentes en el sector de transporte, así como la creación de una amplia red de transporte de mercancías e infraestructuras logísticas son claramente insuficientes. Además, España presenta un importante déficit en infraestructuras en los sectores de agua, energía, sanidad, educación, medio ambiente y telecomunicaciones en comparación con los países europeos de referencia como Alemania, Francia, Reino Unido e Italia. A modo de ejemplo, se puede citar que la red ferroviaria española es un 45% inferior a la de estos países de referencia, no se alcanza la exigencia europea de que el 100% de la población urbana disponga de tratamiento de aguas residuales, la dotación de camas hospitalarias por habitante es un 25% inferior a la media de los países de referencia, la inversión en infraestructuras de educación por habitante en España es también un 40% inferior en infraestructuras medioambientales el tratamiento de residuos urbanos se aplica sólo al 40% de los residuos, frente al 66% que constituye la media de esos países. Por estas razones, el informe de A.T. Kearney recomienda la inversión sostenida en España en ocho áreas prioritarias: agua, energía, infraestructura social, transporte, medio ambiente, digital, urbanismo y mantenimiento de infraestructuras. (1) En infraestructuras de agua, las principales áreas de inversión recomendadas son abastecimiento, tratamiento, distribución y regulación de recursos hídricos. España ha invertido un 56% menos que los principales países de referencia a pesar de ser el país con mayor “estrés hídrico” de la Unión Europea, sufre unas pérdidas en el abastecimiento de agua de hasta el 26%, no alcanza las exigencias de la normativa europea de tratamiento de aguas residuales y necesita aumentar la superficie de riego para potenciar el sector agrícola, para lo cual resultan cruciales las infraestructuras de distribución. (2) En infraestructuras de energía, las principales áreas de inversión recomendadas son eficiencia energética, energías renovables, y conexiones energéticas (eléctricas y de gas). España tiene un doble compromiso con la Unión Europea para la reducción del 15% del consumo energético anual antes del 2025 y para que el 20% y 27% de la energía proceda de energías renovables en 2020 y 2030, respectivamente. Asimismo, España deberá invertir en infraestructura energética para cumplir con los objetivos de interconexión eléctrica y ser punto de interconexión gasista con Europa. (3) En infraestructuras sociales, las principales áreas de inversión recomendadas son salud y bienestar, educación y justicia, con el objetivo de combatir las dotaciones actuales de infraestructuras hospitalarias, educativas y judiciales que están un 25%, 40% y 50% por debajo de la de países como Francia, Alemania o Reino Unido, respectivamente. (4) En infraestructuras de transporte, las principales áreas de inversión recomendadas son mercancías y logística, accesibilidad a las ciudades, redes secundarias y gestión de la capacidad. Esto se debe, entre otras razones, a que la cuota de transporte de mercancías por ferrocarril en España, con un 4% en 2013, es la menor de los países europeos de referencia. (5) En infraestructuras de medio ambiente, las principales áreas de inversión recomendadas son el tratamiento de residuos, protección y regeneración medioambiental y reducción de emisiones. España se encuentra muy retrasada en sistemas avanzados de tratamiento de residuos, presenta importantes necesidades de regeneración, mantenimiento forestal y protección y regeneración costera y cuenta con una contaminación atmosférica superior a los límites legales en determinadas zonas.

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(6) En cuanto a infraestructuras digitales, las principales áreas de inversión recomendadas son telecomunicaciones e innovación tecnológica para poder cubrir los objetivos fijados en la Agenda Digital Europea, y mantenerse al mismo ritmo que la innovación y evolución digital. (7) En urbanismo, los avances digitales también abren infinitas oportunidades, por ejemplo, con la creación de las ciudades inteligentes. Además de las ciudades inteligentes, en este sector, las principales áreas de inversión recomendadas son: movilidad, integración y rehabilitación urbana. (8) Por último, representando uno de los pilares fundamentales dentro de la inversión sostenida en España, se encuentra el mantenimiento continuo de infraestructuras. La inversión en mantenimiento es primordial para que las infraestructuras no se devalúen, para reducir las futuras necesidades de inversión en reposición de activos y aumentar la seguridad del uso y su productividad. En los últimos años, España ha llevado a cabo una reducción de la inversión significativa en el mantenimiento de infraestructuras existentes (reducción del 25% en carreteras y del 21% en ferrocarriles desde 2009). Asimismo, la inversión dirigida al mantenimiento está por debajo de la de países comparables, un 50% por debajo en carreteras de alta capacidad y un 15% por debajo en ferrocarriles. Ilustración 1. Principales áreas de inversión sostenida en infraestructuras en España

Para atender estas necesidades, se estima que España debe invertir sostenidamente entre 38.000 y 54.000 millones de euros anuales durante los próximos diez años para mitigar el déficit de infraestructuras y alcanzar unos niveles de inversión comparables a los de países de referencia de la Unión Europea. Este nivel de inversión anual objetivo contrasta con el actual nivel de inversión de 23.000 millones de euros en 2014. Para el cumplimiento de este plan de inversión es posible que no sea suficiente con los recursos públicos, debido a los objetivos de reducción del déficit. Por tanto, es imprescindible buscar fuentes alternativas de financiación de infraestructuras y desarrollar un modelo de financiación que asegure el desarrollo eficaz y eficiente de éstas en el futuro. En este sentido, la Unión Europea ha tomado medidas de estímulo de la economía (como el denominado “Plan Juncker”) destinados a movilizar recursos del sector privado. Además, existe un creciente apetito para invertir en proyectos de infraestructuras, y así lo ponen de manifiesto, por ejemplo, las cifras crecientes de inversión en este ámbito de inversores institucionales (fondos de pensiones, compañías de seguros, fondos soberanos, fondos de infraestructuras, etc.). En consecuencia, será fundamental que España busque un equilibrio entre maximizar la inversión pública por el carácter social de la inversión y buscar fuentes alternativas de financiación de infraestructuras. Para ello se deberá definir un marco regulatorio coherente y armonizar el modelo de financiación de las infraestructuras en nuestro país en línea con las mejores prácticas europeas. En los siguientes dos apartados se hace un recorrido por la situación actual de los fondos públicos y privados. Esta situación habrá de tomarse como punto de partida para definir cómo abordar el modelo de financiación de infraestructuras en España en los próximos años en las ocho áreas prioritarias destacadas.

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anexo II procedimiento de eurostat (SEC 2010) para cómputo del déficit

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1. Los criterios para determinar el cómputo contable del proyecto APP: riesgo de construcción, disponibilidad y demanda La guía para el tratamiento del gasto asociado a la APP, la SEC 2010, se centra en la propiedad económica (no en la propiedad legal) de la infraestructura y en la determinación del reparto de la mayoría (que no todos) de los riesgos, pero también de los beneficios de la infraestructura. Así lo explican los apartados 20.276 a 20.286 del Reglamento SEC 2010. Para la interpretación del alcance de las previsiones de la SEC 2010 juegan también un papel importante el Manual on Government Deficit and Debt. Implementation of ESA 2010, edición 2016 (“Manual SEC 2010”), la Eurostat clarification note. The statistical treatment of PPP contracts1 y la Guía sobre el tratamiento estadístico de los APP. El Reglamento SEC 2010, el Manual y la Guía permiten sistematizar los siguientes criterios para esclarecer cuándo la APP debe computar como gasto público y cuándo como gasto privado. Antes de referirnos a ello debe tenerse en cuenta que estos criterios son únicamente aplicables a lo que el SEC 2010 considera APP. A efectos del SEC 2010, los contratos APP son contratos complejos a largo plazo entre dos unidades, una de las cuales es normalmente una sociedad (o un grupo de sociedad, privadas o públicas) denominada operador o socio, y la otra normalmente una unidad de las Administraciones Públicas denominada concedente. Las APP suponen un gasto de capital importante para crear o renovar activos fijos por parte de la sociedad, que después opera y gestiona los activos para producir y ofrecer los servicios a la unidad de las Administraciones Públicas o al público en general en nombre de la unidad pública. A efectos de la normativa SEC 2010 no se consideran APP aquellos proyectos en los que la retribución mayoritaria provenga de los usuarios. Cuando la retribución corresponde a los usuarios la SEC 2010 considera que, a sus efectos (esto es, para determinar cómo debe computar el gasto de ese proyecto en la contabilidad nacional), estaríamos ante una concesión. A priori, las concesiones tienen trasladado el riesgo al privado y no computarían en el gasto público excepto cuando concurran los requisitos que señalaremos al final de este apartado. De conformidad con la normativa SEC 2010, para que un contrato APP, en el sentido que le otorga esta normativa, no compute como gasto público deben concurrir, como primer paso, los siguientes requisitos imprescindibles: el riesgo de construcción y el riesgo de disponibilidad o el riesgo de demanda deben ser asumidos en su mayoría por el socio privado. No obstante, la normativa SEC 2010 ha reforzado la importancia de otros criterios de manera que si, pese a asumir el mayor riesgo de construcción y de disponibilidad o demanda, esos otros criterios concurren, permitirán desplazar la propiedad económica al sector público y harían computar el proyecto APP en las cuentas públicas. Entre esos criterios, el SEC 2010 regula el riesgo de valor residual y obsolescencia2, y la existencia de financiación o garantías otorgadas por el concedente, o de cláusulas de rescisión ventajosas. Cuando estos elementos tienen una influencia mayoritaria anulan la ausencia de una transferencia efectiva de riesgos determinada en función del riesgo de construcción y de disponibilidad o demanda. En la valoración del riesgo debe tenerse en cuenta, asimismo, la probabilidad de que esos riesgos se materialicen. En los términos del Manual SEC 2010, no sería aceptable que el contratista soportara riesgos de gran impacto pero con una probabilidad razonable muy baja de que se materialicen. A continuación, desarrollamos brevemente en qué consisten estos criterios, de acuerdo con el Reglamento y la interpretación del Manual y la Guía. En el concepto de riesgos de construcción se incluyen la superación de los costes, la posibilidad de costes adicionales derivados de retrasos en la entrega, el incumplimiento de condiciones o códigos de construcción, y los riesgos ambientales y de otro tipo que exijan pagos a terceros. No existirá riesgo de construcción para el socio privado si la autoridad contratante tiene la obligación de comenzar a realizar pagos sin tener en cuenta el estado real de la infraestructura, o el hecho de que hayan entrado o no en servicio, o la ausencia de consecuencias económicas para el socio privado que incumpla sus compromisos. Para que se entienda que el socio privado asume el riesgo de construcción no es necesario que asuma riesgos por acontecimientos que normalmente no tienen cobertura aseguradora. En la misma línea, tampoco es necesario que el socio privado sea

1 La finalidad de esta “nota aclaratoria” es acompañar el capítulo de APP del Manual SEC 2010, edición 2016, para explicarlo, dar reglas específicas de aplicación y servir como guía práctica. 2 Por riesgo de valor residual y obsolescencia se entiende el riesgo de que el activo sea inferior a su valor esperado al final del contrato y el grado en que las Administraciones Públicas tienen la opción de adquirir los activos.

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responsable en caso de una acción explícita de la Administración como la de modificar las condiciones durante la construcción o modificar algunos de los estándares requeridos. El Manual (página 352) aclara que tampoco es necesario que el socio privado asuma sobrecostes o retrasos que deriven de riesgos legales o similares como, por ejemplo, el riesgo por expropiaciones, siempre que resulten claramente de una regulación o legislación inadecuada de la Administración. Por riesgo de disponibilidad se entiende la posibilidad de que el socio privado asuma costes adicionales, como los de mantenimiento y financiación, y las sanciones soportadas porque el volumen o la calidad de los servicios no cumpla las normas especificadas en el contrato. El riesgo de disponibilidad no se transfiere al socio privado cuando los pagos de la autoridad contratante no dependan del grado real de disponibilidad proporcionado por el socio privado durante un determinado período de tiempo. La imposición de penalidades cuando se incumplan los estándares de servicio debe ser automática y tiene que tener un efecto significativo en el beneficio del socio privado. La normativa pretende asegurar que las penalidades por una prestación defectuosa no sean puramente cosméticas o simbólicas. En casos en los que la disponibilidad sea cero durante un determinado período, los pagos de la Administración también deberían ser cero. En este contexto, la fijación de un techo o porcentaje máximo de penalidades por cumplimiento defectuoso sería un indicador de que el riesgo no se ha transmitido de manera significativa al socio privado. El riesgo de demanda para el socio privado incluye la posibilidad de que la demanda de los servicios sea mayor o menor de la esperada. Se trata de un riesgo que cubre los desplazamientos de la demanda que no sean consecuencia de la insuficiente calidad de los servicios del socio privado, sino de otros factores como el ciclo de los negocios, nuevas tendencias del mercado, cambios en las preferencias del usuario final, o la obsolescencia tecnológica. Con carácter general, el riesgo de demanda no debería ser tenido en cuenta en aquellos contratos en los que el usuario final no tenga libertad de elección en relación con la explotación de la infraestructura que realiza el socio privado. En los casos en que la Administración contratante asegure un determinado nivel de pagos con independencia de la demanda real, haciendo irrelevante las variaciones de la demanda para la rentabilidad del socio privado, el riesgo debe entenderse asumido por la Administración. No obstante, si la variación de la demanda deriva de una actuación evidente de la Administración (como decisiones de la Administración, sea la Administración contratante u otra, que determinen un cambio de política significativo o la construcción de una infraestructura directamente competidora), el ajuste de los pagos o la compensación al socio no conllevarían una reclasificación de la infraestructura como deuda pública, siempre que se reconozca que la reducción de la rentabilidad del socio fue resultado directo de una actuación consciente o intencionada de la Administración. En la medida en que el socio privado asuma el riesgo de construcción y al menos uno de los otros dos riesgos principales (demanda o disponibilidad), y siempre que la Administración no incurra mayoritariamente en otros riesgos (por ejemplo, a través de la financiación del proyecto, el otorgamiento de garantías o cláusulas de reversión especialmente favorables para el privado), el proyecto no computará como deuda pública.

2. Otros criterios determinantes: financiación, garantías, reversión o resolución anticipada Por lo que se refiere a estos otros riesgos, el desplazamiento de los mismos al operador privado queda anulado cuando la autoridad contratante otorga una financiación mayoritaria o garantías que cubran la mayoría de la financiación percibida, o cuando existan cláusulas de rescisión que prevean un reembolso mayoritario del proveedor de la financiación en caso de rescisión por causa imputable al operador. Es decir, en principio, la participación de la Administración concedente en la financiación de la infraestructura no implica, necesariamente, que sea la Administración la que esté soportando la mayoría del riesgo. El Manual SEC 2010 lo expone en los siguientes términos: si la mayoría de la financiación del gasto de capital corresponde a la Administración, la Administración estaría soportando la mayoría de los riesgos. Igual ocurriría si lo que inicialmente era una financiación pública minoritaria deriva en una financiación mayoritaria durante la fase de construcción, lo que obligaría a reclasificar el proyecto como deuda pública. Debe destacarse que, para el cómputo del grado de financiación pública, no se incluyen los fondos europeos. Si la financiación de la Administración no excede del 50%, entonces no puede considerarse que exista una traslación del riesgo. No obstante, deberá analizarse también la naturaleza de la deuda contraída frente a la Administración para comprobar si la Administración asume una financiación más arriesgada que otros acreedores (por ejemplo, por tratarse de una deuda junior o subordinada). El Manual SEC 2010 aclara también que el compromiso de la Administración concedente de

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financiar o refinanciar el proyecto por encima del 50% podría resultar admisible, sin incluir el proyecto en la deuda pública, en casos excepcionales de alteración del mercado (por ejemplo, en un contexto de crisis del crédito o inactividad de los mercados financieros)3. En esos supuestos la intervención de la Administración podría equipararse a un supuesto de fuerza mayor siempre que la financiación de la Administración cubra una pequeña parte del tiempo restante de duración del contrato y que se prevea un step out de la Administración tan pronto como las condiciones del mercado vuelvan a unas condiciones relativamente normales. Desde la otra perspectiva, el Manual SEC 2010 también aclara que la participación de la Administración en las ganancias derivadas de una refinanciación favorable para el proyecto puede dar lugar a una reclasificación del proyecto como parte de la deuda pública, excepto cuando la ganancia no supere un tercio del total. Si las mejores condiciones para la refinanciación se deben a una actuación de la Administración que haya mejorado la rentabilidad del socio, entonces la Administración podrá apropiarse de las ganancias derivadas de la refinanciación sin que ello suponga una reclasificación contable del proyecto. En la misma línea, el otorgamiento de garantías por la Administración no conlleva per se una traslación de riesgos suficiente para determinar la clasificación del proyecto APP como deuda pública. Será preciso analizar el ámbito concreto de la garantía, su cobertura y su estructura. Así, si durante la fase de construcción las garantías públicas cubren la mayor parte del coste de la inversión, la infraestructura debería figurar en el balance de la autoridad contratante. No obstante, es necesario advertir que el Manual SEC 2010 en la edición de 2016 recientemente publicada ha realizado una interpretación más estricta del alcance de estas garantías. El Manual dispone que, a priori, la existencia de garantías de la Administración bien para cubrir el servicio de la deuda, bien para asegurar un determinado retorno de la inversión al margen de la actuación del socio privado indicaría que existe una transferencia de riesgos al socio privado insuficiente. Además, el Manual aclara ahora que lo mismo ocurriría en los casos de peajes en sombra para los que la Administración asegure un rendimiento mínimo en forma de un nivel de demanda garantizado al margen del concreto uso de la infraestructura. Esta conclusión debe, sin embargo, matizarse a la vista del párrafo 67, página 346, del Manual. En este punto se aclara que para el caso de garantías que cubran la mayoría del gasto de capital del proyecto APP puede excepcionarse la clasificación como deuda pública si la garantía es muy limitada en el tiempo y aplicable sólo en estrictas circunstancias de crisis del mercado. Entendemos que este mismo criterio sería aplicable a los casos de garantías que aseguren un mínimo retorno de la inversión4. Las previsiones relacionadas con la terminación anticipada de los contratos pueden ser relevantes para considerar que no existe desplazamiento del riesgo en el caso, por ejemplo, de contratos que prevean la posibilidad de terminación anticipada por deficiencias en la prestación del servicio, pero no acompañen esta medida con la imposición de perjuicios al socio privado. Para evitar que el proyecto APP compute como deuda pública, la compensación debida en supuestos de resolución anticipada imputable al socio privado debe ser distinta de la que resultaría en caso de una resolución atribuible a la Administración. Siempre que la resolución debida a la actuación del socio privado tenga lugar durante la fase de explotación, la compensación no puede exceder el valor de mercado de la infraestructura del mercado. Este valor se determinará en un nuevo procedimiento de licitación o por expertos independientes. No obstante, la redacción del Manual no es excluyente sobre el modo concreto en que debe determinarse la compensación (por procedimiento de licitación o expertos independientes), sino que parece admitir que el dato clave es que la compensación tenga en cuenta la situación real del activo, con independencia del procedimiento concreto para calcular ese valor. Siempre que la compensación se fije en función del valor presente de los flujos futuros del contratista según se previeron en el contrato sin tener en cuenta el estado exacto del activo, la transferencia del riesgo de disponibilidad o demanda al socio privado se considerará insuficiente. La Guía (págs. 103 y siguientes) también lo aclara en ese sentido. La compensación debida se corresponde con

3 La regla del 50% se desarrolla y matiza en la Guía del EPEC y Eurostat sobre el Tratamiento Estadístico de los proyectos APP (págs. 120 y siguientes de la Guía). 4 “67. If, at inception or during the construction phase, government guarantees cover a majority of the capital expenditure of the PPP project, the asset is normally to be recorded in the government’s balance sheet, except in the case of a guarantee very limited in time and applicable only to strict circumstances of market disruption. The same should apply if a given or a minimal rate of return is assured for the partner under all circumstances” (pág. 346 del Manual SEC 2010).

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el valor de mercado y puede calcularse como el resultado de un nuevo procedimiento de licitación o con una metodología para estimar el valor de mercado del contrato siempre que ese valor de mercado no esté dirigido a asegurar la recuperación de los costes incurridos o la deuda restante del socio privado. En cuanto a las disposiciones relativas a la reversión de la infraestructura (lo que SEC 2010 denomina riesgo de valor residual u obsolescencia), la infraestructura se incluirá en el activo de la autoridad contratante, si: (i) la autoridad contratante tiene la obligación firme de adquirir la infraestructura al final del contrato a un precio determinado que no refleja el valor económico de la infraestructura en ese momento, sino que el precio ha sido fijado en el momento de firma del contrato, de acuerdo con unas bases conservadoras; o, (ii) la autoridad contratante ha pagado por el derecho de adquirir los bienes durante toda la vida del contrato mediante pagos regulares que eran más elevados de lo que lo hubieran sido sin ese derecho. No obstante, el Manual declara este criterio como un criterio supletorio, aplicable únicamente cuando los criterios ya comentados no sean concluyentes.

3. Cláusulas de cierre: análisis casuístico de todos los componentes del contrato y la intervención de la Administración concedente en el diseño y control del proyecto El análisis de los criterios expuestos no impide que deba hacerse una valoración de todas las condiciones del contrato para determinar si existe una traslación de riesgos a la Administración por cualquier otra vía. El Manual SEC 2010 (pág. 333) destaca con este último inciso el carácter casuístico y cumulativo del análisis de riesgos. Ello quiere decir que deben evitarse valoraciones apriorísticas sobre los criterios contables. El análisis del cumplimiento de esos requisitos debe hacerse según las circunstancias conjuntas concurrentes en cada proyecto5. En todo caso, no debe perderse de vista que el SEC 2010 exige la transferencia al socio privado de la mayoría de los riesgos y beneficios, no de todos ellos. El SEC 2010 establece, así, que “se evaluarán las disposiciones de cada contrato de APP con el fin de decidir qué unidad es el propietario económico. Dada la complejidad y variedad de APP, deben tenerse en cuenta en primer lugar todos los hechos y circunstancias de cada contrato, y después el tratamiento contable seleccionado que mejor refleja las relaciones económicas subyacentes”. Además, el Reglamento SEC añade la siguiente cláusula de cierre; dada la especificidad de los contratos de APP, cuando la evaluación de riesgos y beneficios no sea concluyente, resulta pertinente plantearse qué unidad tiene una influencia decisiva sobre la naturaleza del activo y de qué manera las condiciones de los servicios producidos con el acto están determinados, principalmente, por lo siguiente: (i) el grado en que las Administraciones Públicas determinan la forma, calidad, tamaño y mantenimiento de los activos y (ii) el grado en que las Administraciones Públicas pueden determinar los servicios producidos, las unidades a las que se prestan los servicios y los precios de los servicios producidos. El análisis caso por caso para determinar si un proyecto computa o no debe, por tanto, incluir una valoración ponderada de todos los elementos en juego que, en última instancia, tenga por objeto determinar si el socio privado asume o no a la mayor parte de los riesgos. Lo esencial es que esta transferencia de riesgos al socio privado implique que no exista garantía de una recuperación de la inversión en la infraestructura.

4. Especial mención a las concesiones (contratos APP retribuidos por los usuarios) Como se ha mencionado, a efectos de la normativa SEC 2010, debe distinguirse entre APP y concesiones en sentido estricto. En el ámbito SEC, concesión sólo sirve para describir contratos a largo plazo en los que la mayoría de la retribución del socio privado proviene directamente de los usuarios del servicio, es decir, aquellos contratos en los que la Administración concedente no hace pagos regulares al socio privado o esos pagos son minoritarios.

5 “28. Moreover, concerning the issue of the amount of risks and rewards taken back by government through different ways, in some cases one single criterion would be enough to reclassify the asset in the balance sheet of government (construction risk, availability/demand risk, financing (including refinancing), early termination, “force majeure”). However, in some complex cases, a specific analysis, through an additive global approach, should be used when more features or specific clauses in the contract, as such not individually sufficient, on the basis of the current methodological provisions, to classify the asset in the balance sheet of government, would result in an insufficient transfer of economic ownership to the partner” (pág. 338 del Manual SEC 2010):

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Las concesiones, en el sentido dado en el capítulo VI.3.1.5 del Manual SEC 2010, no computarán en la deuda pública excepto si la Administración concedente financia la mayoría de los costes de construcción, u otorga una garantía que cubra más del 50% de la deuda del proyecto. En la misma línea, si la Administración asegura un rendimiento mínimo (como, por ejemplo, un volumen de tráfico mínimo) o un mínimo nivel de rentabilidad al concesionario, se considerará que la Administración asume el riesgo económico. Al igual que en los contratos APP, esta conclusión debe matizarse en el contexto de condiciones económicas excepcionales y dramáticas, y siempre que el apoyo público sea temporal y limitado.

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anexo III financiación vía deuda: mercado de capitales FRENTE A deuda tradicional

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1.

Deuda en Project Finance (largo plazo, miniperm, bridge to loan)

en los esquemas de Project Finance, la financiación del proyecto no depende sólo del valor de los activos que los socios promotores están dispuestos a poner como garantía del proyecto, sino sobre todo de la capacidad del proyecto para pagar la deuda contraída y remunerar el capital invertido.

ANEXO III: FINANCIACIÓN VÍA DEUDA: MERCADO DE CAPITALES VS DEUDA

tradicionalmente, los esquemas de Project Finance han sido utilizados para financiar grandes proyectos de infraestructuras, por TRADICIONAL lo general, altamente regulados y caracterizados por descansar sobre marcos jurídicos seguros y estables que han permitido que los flujos de caja del proyecto gozasen de una alta predictibilidad y estabilidad. este hecho se traduce en una mayor facilidad a 1. Deuda en Project Finance (largo plazo, miniperm, bridge to loan) la hora de identificar los riesgos asociados al proyecto, lo que permite una correcta distribución de los mismos entre los agentes involucrados. En los esquemas de Project Finance, la financiación del proyecto no depende sólo del valor de los activos que loselsocios promotores dispuestos a poneragentes como garantía del proyecto, sino todode defila capacidad del en siguiente gráfico seestán muestran los principales involucrados en este tipo desobre esquemas nanciación. proyecto para pagar la deuda contraída y remunerar el capital invertido. Ilustración 2. Relación de los de agentes de Finance un Project Tradicionalmente los esquemas Project hanFinance sido utilizados para financiar grandes proyectos de infraestructuras, por lo general, altamente regulados y caracterizados por descansar sobre marcos jurídicos seguros y estables que han permitido que los flujos de caja del proyecto gozasen de una alta predictibilidad y estabilidad. Este hecho se traduce en una mayor facilidad a la hora de identificar los riesgos asociados al proyecto, lo que permite una correcta distribución de los mismos entre los agentes involucrados. En el siguiente gráfico se muestran los principales agentes involucrados en este tipo de esquemas de financiación.

Sociedad vehículo del Proyecto - SVP

ILUSTRACIÓN 1. RELACIÓN DE LOS AGENTES DE UN PROJECT FINANCE Dado que los Project Finance descansan sobre la capacidad que tiene el propio proyecto de generar flujos de dado que los Project Finance descansan sobrepermitan la capacidad quefrente tiene el propio proyecto de flujos de poder caja estables caja estables y seguros en el tiempo que hacer a las obligaciones degenerar la deuda, para llevar y seguros en el tiempo que permitan hacer frente a las obligaciones de la deuda, para poder llevar a cabo la estructuración de una deua cabo la estructuración de una deuda bajo este tipo de esquemas, además de partir de las proyecciones de flujo da bajo este tipo de esquemas, además de partir de las proyecciones de flujo de caja futuros del proyecto, es necesario conocer demárgenes caja futuros proyecto, necesario conocer los márgenes comisiones de término la deuda, los plazos de los y lasdel comisiones de es la deuda, los plazos de vencimiento y/oylalas cola del proyecto, utilizado coloquialmente vencimiento y/o laque colatranscurre del proyecto, término utilizado definir el plazo quedel transcurre para definir el plazo desde el vencimiento finalcoloquialmente de la deuda hastapara la finalización de la vida proyecto que se desde el vencimiento final de la deuda hasta la finalización de la vida del proyecto que se está financiando, así está financiando, así como el ratio de cobertura al servicio de la deuda (en adelante “RCSD”). como el ratio de cobertura al servicio de la deuda (en adelante “RCSD”). el rcsd mide la capacidad de un proyecto para generar flujo de caja suficiente para hacer frente a las obligaciones de la deuda en ejercicio. El ese RCSD mide la capacidad de un proyecto para generar flujo de caja suficiente para hacer frente a las obligaciones de la deuda en ese ejercicio. el rcsd se define como: El RCSD se define como:

RCSD𝑡𝑡 =

Flujo de Caja al Servicio de la Deuda𝑡𝑡 Servicio de la Deuda (amortización de principal + intereses)𝑡𝑡

En este sentido, i. si en un periodo el RCSD de un periodo es igual a 1,00x, todo el flujo de caja al servicio de la deuda de ese mismo periodo está destinado a satisfacer las obligaciones de la deuda (amortización del principal más intereses).

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En este sentido, i.

si el RCSD de un período es igual a 1,00x, todo el flujo de caja al servicio de la deuda de ese mismo período está destinado a satisfacer las obligaciones de la deuda (amortización del principal más intereses);

ii.

que el RCSD de un período sea superior a 1,00x quiere decir que el banco va a requerir que, además del flujo necesario para cubrir las obligaciones de la deuda, el flujo tenga un colchón de seguridad para cubrir el pago de su deuda ante posibles variaciones en los flujos del proyecto;

iii.

si el RCSD de un período está por debajo de 1,00x significa que el proyecto no ha generado el flujo de caja al servicio de la deuda suficiente que permita cubrir a las obligaciones de la deuda en ese mismo período.

En el siguiente gráfico se muestra un ejemplo de cómo opera el RCSD. Gráfico 1. Funcionamiento del RCSD

0,40X

1,40X

1,00X

Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año 3 4 7 8 9 17 20 1 2 5 6 10 11 12 13 14 15 16 18 19 Flujo de caja operativo

Flujo al Servicio de la Deuda

Servicio de la Deuda

Gráfico 2. Evolución de una deuda Project Finance

Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año 1 2 3 5 6 7 8 9 11 12 13 14 15 16 17 19 20 4 10 18 Intereses

Amortización de la Deuda

Flujo de Caja Libre

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Por lo anterior en estos esquemas, las amortizaciones del principal de la deuda quedan fijadas en función del flujo de caja generado durante la etapa de operación del proyecto dado que en la etapa pre-operativa no se amortiza principal. En este orden de ideas, en el siguiente gráfico se presenta cómo evoluciona la deuda Project Finance durante la vida de un proyecto.

2. Mercado de capitales: Project Bonds Teniendo en cuenta las particularidades de los Project Bonds descritas en el apartado 2.3.1.2. y partiendo de la premisa de que la principal diferencia entre este mecanismo de financiación y el Project Finance es el tipo de inversor, en el siguiente gráfico se presentan los agentes participantes en una emisión y su relación. Ilustración 3. Relación de loa agentes de un Project Bond

Financiación

Administraciones Públicas Pagos PPD, Peajes

Agencia Fiduciaria

Promotores del Proyecto/ Accionistas Capital Préstamo Participativo

Aseguradores de riesgo Dividiéndose intereses Primas Indemnizaciones

Amortización e intereses

Derecho de explotación

Compradores

Suministro de insumos Vendedores

Financiación

Sociedad vehículo del Proyecto - SVP

Servicio Pagos

Pagos

Amortización e intereses

Pagos Pagos

Penalidades

Penalidades

Sociedad vehículo emisora del bono SVE

Desembolso Bonos Bonista Servicio de la Deuda Bonos

Beneficios e intereses

Constructores

Operadores

Agencia Fiduciaria

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En la siguiente tabla se muestra las principales diferencias que existen entre ambos esquemas:

Tabla 1. principales diferencias entre project finance y project bond Project Bond

Project Finance

Los plazos de vencimiento de la deuda suelen ser más largos por el perfil de los inversores.

Los plazos de vencimiento son cada vez más cortos basados en estructuras de miniperms con riesgo de refinanciación.

Los costes del bono.

Existe riesgo de tipo de interés a lo largo del proyecto.

Los inversores están centrados en el rendimiento a largo plazo. No quieren amortizaciones anticipadas.

Existe una mayor flexibilidad para realizar amortizaciones anticipadas (más comisión).

Existe una menor relación con los prestamistas.

Los bancos están más presentes en el proyecto.

Las estructuras de financiación son menos flexibles, por lo que es más difícil cambiar los términos de la financiación.

Existe una mayor flexibilidad en la renegociación de los términos de la financiación.

No se introducen mecanismos que incentiven al sponsor a refinanciar la deuda.

Actualmente, se introducen varios mecanismos que incentivan al sponsor a refinanciar la deuda, tales como cash sweep, entre otros.

Se dispone del 100% de los fondos en el momento del cierre de la emisión del bono (negative carry).

Se dispone de la deuda en función de las necesidades de financiación.

“A priori” no existen limitaciones regulatorias (Solvencia II).

Existen límites que establece Basilea III a las entidades financieras.

Es necesario obtener la calificación crediticia necesaria para la emisión del bono.

La financiación no exige participación por parte de las agencias de rating.

Existe riesgo de mercado y de no tener la demanda necesaria.

Existe riesgo de mercado, pero es más previsible.

Mayor número de comisiones asociadas a la emisión del bono.

Sólo las tradicionales comisiones bancarias y seguros para mitigar riesgos.

Es más complicado llevar a cabo una refinanciación que permita reducciones de capital.

Es más sencillo llevar a cabo una refinanciación, pagando la comisión correspondiente, que permita reducciones de capital.

3. Iniciativas de organismos públicos para movilizar fondos para la financiación de proyectos A continuación, se detallan más en profundidad las características de las iniciativas o programas aprobados por el Banco Europeo de Inversiones y por el Instituto de Crédito Oficial. BANCO EUROPEO DE INVERSIONES (BEI) Dentro de las iniciativas o programas que gestiona el BEI se encuentran: 1. Programa FEDER – JESSICA. Los criterios de elegibilidad para una financiación con Fondos JESSICA son los mismos que se aplican a los Fondos Estructurales en general, aunque en algunos casos puedan añadirse otros condicionantes de carácter nacional. Salvo

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casos concretos de actuaciones específicamente excluidas en los reglamentos, los criterios de aplicación de Jessica son flexibles siempre que los proyectos formen parte de planes “integrados y sostenibles” de desarrollo urbano. por ejemplo, Jessica puede financiar un fdu que invierta en elementos no elegibles, siempre y cuando la participación en el fdu de otras fuentes sea superior al coste de la inversión no elegible. existe un amplio abanico de ámbitos a los que pueden ir destinados los fondos, siempre que se trate de regeneración y/o desarrollo urbano, como por ejemplo: (1) infraestructuras urbanas incluyendo las destinadas a la mejora de la movilidad y transportes, energía, abastecimiento de agua, saneamiento y gestión de residuos urbanos, entre otros. (2) conservación, restauración y mejora del patrimonio histórico/cultural para su destino a fines turísticos o de servicios. (3) reacondicionamiento de instalaciones industriales en desuso, incluyendo las operaciones de demolición y descontaminación para fines no residenciales. (4) instalaciones y edificios que alberguen actividades innovadoras (incluidas la i+d) y pymes o empresas que desarrollen su actividad en sectores innovadores. (5) infraestructuras sociales y educativas. (6) mejoras de la eficiencia energética. Ilustración 4.

Estructura general de una operación jessica

2. Iniciativa Europa 2020 – Project Bonds. el bei desarrolla un papel similar al de las monolines, absorbiendo parte del riesgo, sobre todo en la fase pre-operativa con el objetivo de aumentar la calificación crediticia del proyecto que va a emitir bonos mediante: (1) aportación de líneas de crédito/garantías (letter of credit), que permitan absorber posibles pérdidas en el caso de que el proyecto no sea capaz de cumplir con sus obligaciones de deuda. en el caso de que el bei asumiese este pago, esta línea contingente pasaría al proyecto como un nuevo préstamo y tendría que ser pagado en un futuro. las líneas de crédito/garantías estarían disponibles durante toda la vida del proyecto, sin exceder del 20% de la deuda senior del proyecto y subordinadas al bono en cuanto a la prelación del pago.

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Ilustración 5.

Línea contingente de crédito/garantías

(2) mediante tramos de deuda subordinada, de manera que la deuda senior pueda ser mucho más atractiva para las entidades financieras o bonistas por representar un importe menor. del mismo modo que en el esquema anterior, el apoyo estaría disponible durante toda la vida del proyecto sin exceder del 20% de la deuda del proyecto. Ilustración 6.

Deuda subordinada

3. Fondo Europeo de Inversiones Estratégicas (FEIE/EFSI) los objetivos de este plan se pueden ver de manera más sencilla en la siguiente ilustración: para alcanzar el objetivo de movilizar la inversión se crea el fondo europeo para inversiones estratégicas (feie) en el seno del bei (ver a continuación ilustración). según la ce el fondo podría alcanzar un efecto multiplicador global de 1:15 en inversiones reales en la economía, con un potencial de generación de unos 315.000 millones de euros de financiación adicional a lo largo de tres años. este efecto se debe a que el fondo ofrecerá una capacidad inicial de absorción del riesgo que le permitirá ofrecer financiación adicional y atraer a más inversores.

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Ilustración 7. Objetivos del Plan Juncker

movilizar la financiación para la inversión

llevar la financiación a la economía real

• F uerte impulso a las inversiones estratégicas. • Mejor acceso a la financiación para inversiones para las pymes y las empresas de mediana capitalización. • Uso estratégico del presupuesto de la UE. • Mejor uso del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas.

• P reparación y selección de la reserva de proyectos. • Asistencia técnica a todos los niveles. • Fuerte cooperación entre los bancos nacionales de fomento y el BEI. • Seguimiento a nivel regional, nacional, de la UE y mundial, incluidas actividades de divulgación.

mejorar el entorno de inversión • P revisibilidad y calidad de la normativa. • Calidad del gasto, los sistemas fiscales y la administración pública nacionales. • Nuevas fuentes de financiación a largo plazo para la economía. • Supresión de los obstáculos normativos no financieros en sectores clave del mercado único.

Ilustración 8. Creación del FEIE

Garantía UE

16.000 miñlones EUR

5.000 millones EUR

Otras posibles contribuciones públicas y privadas

Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas 21.000 millones EUR

16.000 millones EUR

Inversiones a largo plazo alrededor de 240.000 millones EUR

5.000 millones EUR

Pymes y empresas de mediana capitalización alrededor de 75.000 millones EUR

Total adicional a lo largo de 2015-17: alrededor de 315.000 millones EUR** * 50% garantía = 8.000 millones EUR del Mecanismo “Conectar Europa” (3,3), Horizonte 2020 (2,7) y reserva presupuestaria (2). ** Neto de las contribuciones iniciales de la UE utilizadas como garantía: 307.000 millones EUR.

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Ilustración 9. Efecto multiplicador global del FEIE en inversiones reales en la economía

dinero público en el fondo

esta capacidad de absorción del riesgo permite financiar 3 eur

capacidad de financiación

x3

Esto permite que se sumen otros inversores y multiplica el efecto por 5

invesión total en proyecto

x5

3 eur

1 eur

15 eur x 15

AXIS A continuación, se explican los tres programas de Axis (adicionales al FOND-ICO Infraestructuras).

1. FOND – ICO Global Inscrito en la CNMV desde el pasado 24 de mayo de 2013, es el primer fondo de fondos públicos de capital riesgo que se crea en España, dotado con 1.200 millones de euros, con el objetivo de promover la creación de fondos de capital riesgo de gestión privada, que realicen inversiones en empresas españolas en todas sus fases de desarrollo. El Fondo invierte en fondos de capital riesgo privados que invierten en pymes españolas, tanto en las fases más embrionarias como en las más avanzadas de su desarrollo. El volumen de capital invertido por el Fondo en cada uno de los fondos participados, dependerá de las fases en las que invierta y del tamaño del fondo. Dichos fondos deben ser gestionados por gestores privados con presencia en España.

2. FOND – ICO PYME Con una dotación de 250 millones de euros, FOND – ICO PYME tiene como objeto apoyar a las empresas, tanto a aquellas que hayan sido recién constituidas hasta a las ya consolidadas de tamaño mediano, en sus planes de expansión, con líneas de financiación a largo plazo, contribuyendo así al desarrollo del tejido empresarial del país, y a la creación de empleo y dinamización de la economía. Su estrategia de inversión se divide en un 70% de los fondos destinados a capital en expansión y el 30% a proyectos que se encuentran en sus primeros estadios. Su participación en los proyectos se realiza vía participación en el capital, préstamo participativo o una combinación de ambas, con un rango de inversión en torno a 1,5 – 15 millones de euros en función del estadio en el que se encuentre el proyecto o la pyme, y con unos plazos de vencimiento de hasta siete años.

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3. Fondo Isabel la Católica El Fondo Isabel la Católica que tiene como propósito promocionar y apoyar la colaboración internacional entre Business Angels (inversores que proveen de capital a nuevos negocios –startup-) y Family Offices, contribuyendo a que estos inversores no institucionales se conviertan en una verdadera alternativa de capital para emprendedores y empresas de carácter innovador. El Fondo Isabel La Católica trabaja conjuntamente con los Business Angels ampliando su capacidad inversora en España coinvirtiendo con ellos en empresas en fases semilla, early stage o expansión.

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anexo IV posición inversora de fondos y aseguradoras. análisis de las condiciones y restricciones

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Financiación vía inversores financieros. Perfil del inversor las principales circunstancias que han atraído a los fondos a españa han sido las siguientes: Ilustración 10.

Atractivos de España para los fondos de infraestructuras

Mejoras en el cuadro macroeconómico Mejora en los niveles de consumo público y privado

Estabilidad política

Marco legal consolidado

Atractivos de España para los fondos de infraestructuras

Estrategias de rotación de activos de los actores nacionales

1.

Reputación de los grupos de infraestructura y nacionales

Evolución histórica: principales magnitudes, perfil del promotor, sectores, países/regiones, plazos, rentabilidades, etc.

a continuación, se muestran una serie de gráficos que recogen la evolución histórica de los fondos de infraestructuras. europa se ha convertido, junto con norteamérica, en el principal destino de inversión de los fondos de infraestructuras. de los treinta y un fondos mencionados anteriormente, doce se cerraron en europa por un valor total de 9.400 millones de euros. actualmente, hay sesenta y dos fondos en europa en proceso de captar capital por valor de 34 mil millones de euros. el tamaño medio por fondo en europa se ha incrementado considerablemente hasta los 945 millones de euros frente a los 227 millones que se registraron en 2012. se estima un valor de fondos disponibles para la inversión de al menos 34 mil millones de euros, segundo mercado que más inversión acumulará para los próximos años tras norteamérica (58 mil millones de euros). en 2015, en europa se han cerrado trescientas cuarenta y cinco transacciones con un importe medio de 549 millones de euros, de las cuales el 77% están participadas por inversores financieros. el número de transacciones en europa se ha incrementado desde 2012 (312), así como el porcentaje de participación de inversores financieros en el mismo (50%). en esta línea, ha crecido el importe medio por transacción. esta tendencia inquiere en el número limitado de oportunidades que hay en el mercado y cómo las disposiciones de liquidez y la mayor competencia resultan en un incremento de las valoraciones. las restricciones presupuestarias en la mayoría de los países de la ocde han provocado que un 70% de las operaciones registradas se centren en activos brownfield. en el sector de las infraestructuras, reino unido se sitúa en una posición muy aventajada respecto al resto de países europeos, tanto a la hora de atraer fondos (33% de los fondos europeos están basados en reino unido) como para movilizar inversión privada hacia sus infraestructuras. desde 2010, en reino unido se han cerrado alrededor de 650 transacciones protagonizadas por inversores financieros, es decir, el 47% de las transacciones totales cerradas en europa. en el mismo período en españa se cerraron setenta y nueve transacciones.

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Evolución nº fondos levantados 2010- YTD15 1.0

0.9

130

0.8

110

0.7

0.7

0.6

90 0.5

70

32.1

43.9

0.4

43.4 31 28.3

30.8

24.7

30

0.5

54

51

49

50

63

0.6

72

0.5

0.3 0.2

10 2010

2011

2012

2013

2014

90

35

32

80

31

30

70

25

60

22.3

20

50

15

11

40

1.1

30

10 5.6

3.7

5

20

10

0

0.0

YTD2015

40.1

40

0.1

-10

Distribución geográfica fondos levantados 2014-YTD15

45

0.9

0.8

Capital Medio por fondo ($bn)

Nº de Fondos / Capital Total levantado ($bn)

150

North America

Europe

Nº de Fondos de Infraestructuras cerrados

Asia

Nº de fondos cerrados

Rest of World

0

Capital levantado

Capital Total levantado ($bn) Capital Medio levantado por fondo ($bn/fund)

180

180 144

137

140 120

155

145

136

144

120

107

100

80

97

93

90

96

93

86

85

60

80 60

40

40

20

20

0

0

2010

2011

2012

2013

2014

2015

40

39 35

34

32

34

30 24

23

10

0

5 5 2007

5

18

5

4

4

2008

2009

Norte América

20

9

8

8

8

8

2011

2012

10

9 9

13

11 13

5

Europa

Asia

2013

2014

sep-15

Resto del Mundo

30

37

34

20

30 20

10

17

15 11 5 1

Europa

Asia

Resto del Mundo

Multi-Region

Capital Objetivo ($bn)

Plazos y % éxito en nuevos fondos 2010-YTD15

27

94%

91% 84%

22 17

17

18

84%

19

93%

98%

101%

105%

110%

25

90%

23

21

20

20

70%

50% 12 30%

7

10%

2 -3

2010

34

0

Tiempo dedicado a levantar el capital (Meses)

Capital disponible ($bn)

43

20

34

32

50

20

40

10

54

31

40

Nº de Fondos levantanto capital

57

37

60

Norte America

Evolución capital disponible 2010-YTD15

33

50

oct.-15

60

40

60


Nº de Fondos levantando capital

38

60 62

160 140

100

70


160

Distribución geográfica fondos en el mercado

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

YTD 2015

Proporción del objetivo de capital inical captada

200



Evolución nº fondos en el mercado 2010-YTD15 200

-10%

Tiempo dedicado a levantar el capital (Meses) Proporción del objetivo de capital inicial captada

Fuente: www.infra-deals.com y www.preqin.com/section/infrastructure

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AuM* y Capital disponible 2004-2014

Fondos levantados en Europa 2008 - YTD15 1200

80 70

29

60

28

50

20

25

40 16

30 20 10

6

4

0

1

3

2004

15

12

14

12

13

14

9

5

2005 2006 2007 2008 Valor no realizado (€bn)

51 37

33

23

41

2013

50

800 600 375

21 20

227

239 10.1

30

437

25

23

368

5

40

564

530 27

400 200

2009 2010 2011 2012 Capital disponible (€bn)

60

945

1000

10.5

7

9.6

9.4

10

5.5

3.1

2.1

12

0

0

2014

Nº de Fondos / Capital total levantado (€bn)

Tamaño medio por fondo (€bn)

90

70

2008

2009

*AuM: Assets under Management.

2010 2011 2012 2013 2014 Nº de Fondos de Infraestructuras cerradas Capital Total levantado (€mn) Tamaño medio por fondo (€mn)

YTD 2015

Desglose geográfico de operaciones de inversores financieros YTD15

Evolución transacciones Europa 2004-2014 600

90% 497

500

312

312

200

134

174

361

2% 3%

60%

345

286

267

300

20%

70%

387

400

80%

50%

269

40%

166

6%

52%

30%

9%

20%

100

10%

9%

0% 2010

2011

2012

2013

Nº operaciones

2014

YTD 2015

Presencia de inversores financieros

% inversores financieros

120

Desglose por tamaño transacciones Europa 2010-YTD15

UK

France

5% 3%

Tamaño de las transacciones (€mn)

35 54

50

47

55

Germany

Portugal

Other

2%

10%

53

46%

60

15%

33 40)

27 29

33

31

26

9

9

8

7

2010

2011 1bn o más

15 2012 500-999 mn

5 9 2013 100-400 mn

19%

14

11

20

0

Italy

Desglose por sectores de operaciones de inversores financieros YTD15

100

80

Spain

12 8

18

2014 YTD 2015 menos de 100 mn

Renewables

Transport

Social Infraestructures

Power

Environment

Telecomunications

Other

Fuente: www.infra-deals.com y www.preqin.com/section/infrastructure

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Por último, el carácter financiero de la última crisis ha permitido la aparición de nuevos participantes en el mercado de la financiación de infraestructuras. El retroceso de las instituciones bancarias globales ha permitido tanto un mayor desarrollo de los mercados de capitales como el surgimiento de nuevas instituciones con recursos para cubrir el vacío dejado por los bancos. En esta dirección, y a pesar de que los inversores financieros especializados en infraestructuras habían penetrado el sector por el lado de los fondos propios, han surgido numerosos inversores financieros cuya aportación al mercado de infraestructuras se centra en el lado de la deuda.

2. Perfil y exigencias de los nuevos inversores financieros En la siguiente tabla, se recogen las características de los fondos de inversión frente a fondos institucionales.

características de los fondos de inversión y fondos institucionales Fondos de inversión

Fondos institucionales

Perfiles de fondos incluidos

Fondos de infraestructuras / Private equity

Fondos de pensiones fondos de aseguradoras, family offices

Vida de los fondos

10-12 años

Sin vida predeterminada

Plazos de inversión

5-7 años

> 10 años

Rentabilidades

10-16%

7-10%

Inversión tipo

Concesiones en procedo de ramp up / empresas especializadas

Grupos con carteras diversificadas / concesiones maduras

N.° de operaciones en España 2015

20

5

Fondos presentes en España

ILUSTRACIÓN 30. CARACTERÍSTICAS DE LOSEQT FONDOS DE INVERSIÓN Y FONDOS INSTITUCIONALES Macquarie, DIF, Ardian, Aberdeen, PSP, OPTrust, USS, PGGM, GIC, KIA

3. Actividad en España de estos inversores La reactivación del mercado recoge un incremento tanto en el número de operaciones como en la participación de los inversores financieros en las mismas. Gráfico 3. Evolución del papel de inversores financieros en España 50

70%

46

45 40

60%

39

36

50%

35 30

25

25 18

20 15

21

23

19

30%

13

12

20%

9

10

10%

4

5

40%

0%

2010

2011

Nº operaciones

2012

2013

2014

YTD 2015

Presencia de inversores financieros

% inversones financieros

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A continuación, se destacan algunas de las principales operaciones por tipología de inversor en España:

Operaciones recientes de fondos institucionales en España Los fondos de pensiones se quedan con Globalvia El fondo de pensiones canadiense OPTrust, el holandés PGGM y el británico USS eran tenedores de 750 millones en bonos convertibles en Globalvía, grupo participado por Bankia y FCC al 50%. Los planes de desinversiones de ambos accionistas provocaron que los fondos decidiesen ejercer su derecho de adquisición preferente sobre las acciones de Globalvía en noviembre de 2015, quedándose con el 100% de las acciones. Además de los 750 millones ya invertidos a través de los mecanismos de deuda, los fondos de pensiones han desembolsado 420 millones de euros adicionales.

PSP entra en Isolux Infrastructure El fondo canadiense PSP Investment inyectó 600 millones en la filial de concesiones del Grupo Isolux en 2012. Tres años más tarde, ambos socios decidieron romper la alianza y repartirse los activos de Isolux Infrasctructure, que ha pasado a denominarse ROADIS. PSP se ha quedado con la cartera de autopistas de Isolux, entre las que se incluye una autopista de peaje en España.

Operaciones recientes de fondos de infraestructuras en España Joint Venture entre Iridium y DIF En octubre de 2014, DIF anunció un acuerdo con Iridium para hacerse con el 80% de una sociedad vehículo que engloba cinco participaciones de la filial de ACS en diversas concesiones en España. Todas las concesiones dentro del perímetro de la operación tienen esquemas de remuneración por disponibilidad y son, por tanto, ajenas al riesgo de demanda, en línea con la estrategia de DIF en España. Las concesiones incluidas en la SPV son: i) los Intercambiadores de Avenida América, Príncipe Pío y Plaza Castilla, ii) el 55% del Hospital de Puerta de Hierro, y iii) 50% del Tramo IV de la línea 9 del Metro de Barcelona. La operación se cerró en junio de 2015 por un importe estimado de 175 millones de euros. El acuerdo está abierto a incluir nuevos activos en el vehículo.

Aberdeen Hospitales Al igual que DIF, Aberdeen ha entrado en España con el foco puesto en activos sin riesgo de demanda. Su primera inversión en España fue la adquisición a Sacyr del 49% de los hospitales de Parla y Coslada en marzo de 2014. Ese mismo mes cerró la compra del 55% del Hospital del Sureste a Globalvía. Recientemente, ha adquirido el 20% de la Ciudad de la Justicia de Barcelona a OHL. No se publicaron cifras de estas operaciones.

Ardian, Abertis y los túneles del Cadí Ardian adquirió al banco de inversión brasileño BTG Pactual un 65% de los túneles de Cadí y Valvidrera en noviembre de 2014. La operación se cerró en 145 millones de euros. Posteriormente, en junio de 2015, Ardian vendió a Abertis un 15.1% que quedó como accionista mayoritario con un 50,1%.

Macquarie e Infravia desembarcan en el metro de Málaga El metro de Málaga ha sido uno de los activos en España que más ha atraído la atracción de los inversores. Su estructura de remuneración mixta (combina riesgo de demanda y disponibilidad), las proyecciones de demanda de la infraestructura y un accionariado bastante diluido han sido la base para varios procesos en los últimos años. Finalmente, un consorcio al 50% entre el fondo australiano Macquarie y el francés Infravia Capital se hizo con un 39% de la concesionaria por una cifra cercana a los 100 millones de euros. Sando, Azvi y Cajamar fueron los accionistas vendedores. La operación se cerró en diciembre de 2015.

Bastion y Allianz adquieren las participaciones de Comsa-Emte en MLO y L-9 Un consorcio liderado por el fondo canadiense de infraestructuras Bastion Infrastructures y apoyado financieramente por la aseguradora Allianz Capital Partners se hizo con las participaciones de Comsa Emte en el metro ligero del Oeste en Madrid (18%) y en los tramos II y IV de la línea 9 del metro de Barcelona (37% en ambos tramos). El proceso se enmarcó en un plan de desinversiones de la constructora catalana y se cerró en mayo de 2015 por una cifra estimada de 150 millones de euros.

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A continuación, se detallan los principales fondos con actividad en España.

Ficha 1. Ardian (Francia) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras Sectores de interés: Energía/ Transportes/ Renovables/ Telecom Tipología de activos: Brownfield Riesgo asumible: Riesgo demanda AuM: EUR 47.000M Fondos activos/volumen/año de lanzamiento: • Ardian Infrastructure Fund IV / EUR 2,200M / 2015 TIR objetivo: > 10% Entrada en España: 2010 Inversiones en España: • Túneles de Vallvidriera y Cadí (49%) • M-45 (50%) • Compañía Logística Hidrocarburos CLH (25%) Volumen invertido estimado: EUR 900-1000M

Ficha 2. Meridiam (Francia) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras Sectores de interés: Infraestructura social/ Transporte/ Medioambiente/ Energía/ Renovables Tipología de activos: Brownfield / Greenfield Riesgo asumible: Riesgo Demanda / Disponibilidad AuM: EUR 3.000M Fondos activos/volumen/año de lanzamiento: • Meridiam Infrastructure Europe II/EUR 935M/2009 • Meridiam Transition Fund / EUR 300-500M /2015 TIR objetivo: 11-12% Entrada en España: 2013 Inversiones en España: • Autovía A-66 Benavente-Zamora (50%) Volumen invertido: EUR 20M

Ficha 3. Aberdeen (Reino Unido) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras Sectores de interés: Infraestructura social/ Medioambiente/Carreteras/Transporte Tipología de activos: Brownfield / Greenfield Riesgo asumible: Riesgo Disponibilidad AuM: EUR 433.000M Fondos activos/volumen/año de lanzamiento: • Aberdeen European. Infrastructure Partners II / EUR 285M / 2012 • Aberdeen Global Infrastructure Partners II / EUR 158M / 2015 TIR objetivo: 12-13% Entrada en España: 2013 Inversiones en España: • Hospital de Henares (49%) • Hospital Infanta Cristina (49%) • Hospital Sureste (55%) Volumen invertido: n.d.

Ficha 4. DIF (Países Bajos) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras Sectores de interés: Infraestructura social / Medioambiente/ Renovables Tipología de activos: Brownfield Riesgo asumible: Riesgo Disponibilidad AuM: EUR 12.000M Fondos activos/volumen/año de lanzamiento: • DIF Infrastructure III / EUR 800M / 2013 • DIF Infrastructure IV / EUR 1150M / 2015 TIR objetivo: 10% Entrada en España: 2015 Inversiones en España: • Intercambiadores Avenida de América, Plaza de Castilla y Principe Pio ´ ´ • Hospital Puerta de Hierro • L-9 Barcelona Tramo IV Volumen invertido: EUR 175M

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Ficha 5. Infravia Capital (Francia) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras Sectores de interés: Telecomunicaciones/ Infraestructura Social/ Energía/ Transporte Tipología de activos: Brownfield Riesgo asumible: Riesgo Demanda AuM: EUR 64.000M Fondos activos / volumen / año de lanzamiento: • InfraVia European Infrastructure Fund III / EUR 750-800M / 2015 TIRs objetivo: n.d. Entrada en España: 2015 Inversiones en España: Ø Metro de Málaga (40% con Macquarie). Volumen invertido: 50M

Ficha 6. EQT (Suecia) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras/ PE Sectores de interés: Telecomunicaciones/ Infraestructura Social/ Energía/ Transporte Tipología de activos: Brownfield Riesgo asumible: Riesgo Demanda AuM: EUR 29.000M Fondos activos y volumen: • EQT Infrastructure Fund II EUR 1.938M TIRs objetivo: >16% Entrada en España: 2011 Inversiones en España: Ø Parkia (65%) (fusionado con Mutuapark en 2014) Ø IslaLink (79%) Volumen invertido: n.d

Ficha 7. Bastion Infrastructure Group (Canadá) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras / Fondo de Pensiones Sectores de interés: Energía/ Transporte/ Agua Tipología de activos: Brownfield Riesgo asumible: Riesgo Demanda / Disponibilidad AuM: n.d Fondos activos y volumen: • Bastion Infrastructure Fund / EUR 2.000M / 2013 TIRs objetivo: 10-14% Entrada en España: 2015 Inversiones en España: Ø Tramos 2 y 4 de línea 9 Metro Barcelona (37%) (con Allianz) Ø Metro Ligero de Madrid T2 y T3 (19%) (con Allianz) Volumen invertido: EUR 160M

Ficha 8. Macquarie (Australia) Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø Ø

Tipología de fondo: Infraestructuras Sectores de interés: Transporte/Telecomunicaciones/Energía/Renovables/ Tipología de activos: Brownfield Riesgo asumible: Riesgo Demanda / Disponibilidad AuM: EUR 333.000M Fondos activos / volumen / año de lanzamiento: • Macquarie European Infrastructure Fund IV / EUR 2.750M / 2012 TIRs objetivo: 11-15% Entrada en España: 2015 Inversiones en España: Ø EON Spain (60%) Ø Metro de Málaga (40% junto a Infravia) Volumen invertido: EUR 750M

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4. Principales países destino de los inversores en infraestructuras institucionales A continuación, se detallan los principales fondos por cada categoría y los países en los que alojan su portfolio de inversiones en infraestructuras.

tabla 2. principales fondos de Infraestructuras y el destino de sus inversiones Fondo / Inversor

País Origen fondo

Países Inversión

Alinda Capital Partners (Alinda Infrastructure Fund)

EE.UU

Australia, EE.UU, Italia, Reino Unido, Escocia, México y Canadá.

GS Infrastructure Investment Group

EE.UU

EE.UU, China.

Global Infrastructure Partners

EE.UU

EE.UU, Reino Unido y Australia.

Australian Super

Australia

Reino Unido, Australia.

Canadian National Railway Company

Canadá

Canadá, EE.UU.

Ardian (AXA Private Equity)

Francia

China, Alemania, EE.UU, Reino Unido, Italia, Francia, Singapur, Suiza.

Morgan Stanley Infras

EE.UU

Italia, EE.UU, Reino Unido, España, Chile y Canadá.

Deutsche Asset & Wealth Management

UK

Alemania, EE.UU.

Bastion

Canadá

España, Canadá.

ASMA Capital Partners

Bahrain

Indonesia, Filipinas,Arabia Saudí, Bahrain, Oman, Pakistan, Egipto, Turquía, Argelia, Marruecos, Otros…

Fuentes: www.infra-deals.com, “Top 100 Global Infrastructure Investors” de “The Investor”, Preqin y elaboración propia en base a la información pública disponible.

tabla 3. principales Fondos Soberanos y el destino de sus inversiones Fondo / Inversor

País Origen fondo

Países Inversión

Temasek Holdings

Singapur

Singapur, Japón, Corea, EE.UU, Australia, Nueva Zelanda, Europa.

FutureFund

Australia

Alemania, Reino Unido, Australia.

Qatar Investment Authority

Qatar

EE.UU, Reino Unido, Alemania, Asia.

AbuDhabiInvestmentAuthority

UAE

India, Noruega, Perú, EE.UU, Alemania, Reino Unido, Australia.

China Investment Corporation

China

Turquia, Australia, EE.UU, Reino Unido, Francia, Canadá, Vietnam, Rusia, Sudafrica, Trinidad y Tobago.

GIC

Singapur

Singapur.


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tabla 4. principales Fondos de Pensiones y el destino de sus inversiones Fondo / Inversor

País Origen fondo

Países Inversión

Ontario Municipal Employees Ret System

Canadá

Reino Unido, Alemania, Canadá, EE.UU, Rep. Checa, Finlandia, Suecia.

ANSES

Argentina

Argentina.

British Columbia Pension Corporation

Canadá

Chile, Reino Unido, Alemania, Australia, España, EE.UU, Canadá.

Ontario Teachers’ Pension Plan

Canadá

Australia Holanda, Chile, EE.UU, Canadá, Brasil, Dinamarca, Bélgica, Reino Unido.

Canada Pension Plan Investment Board

Canadá

Francia, India, Bélgica, Canadá, Noruega, Perú, EE.UU, Reino Unido, Australia, Chile.

New Zealand Superannuation Fund

NZ

Nueva Zelanda, Australia.

Alberta Investment Management Corp.

Canadá

Canadá, EE.UU, Brasil, Australia, Reino Unido, Chile.

Pension Danmark A/S

Dinamarca

EE.UU, Holanda, Reino Unido, Dinamarca.

California Public Employees Ret.System

EE.UU

EE.UU, Reino Unido.


tabla 5. principales Compañías Aseguradoras y el destino de sus inversiones Fondo / Inversor

País Origen fondo

Países Inversión

Legal and General Group

Reino Unido

Reino Unido.

Prudential M&G

Reino Unido

Corea del Sur, España, Dinamarca, Reino Unido, Italia, Japón.

CNP Assurances

Francia

Francia, Brasil, Argentina.


113 ANEXOS.indd 113

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anexo V posición y experiencia de las empresas españolas

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15/2/17 5:00 p.m.

A continuación, se muestra la clasificación de los principales grupos de concesiones de infraestructuras de transportes del mundo atendiendo al volumen de inversión de cada uno de los operadores (2016): nº

Compañía

País

Inversión (millones $)

1

ACS (Iridium + Hochtief)

España

92.800

2

Ferrovial (Cintra)

España

85.800

3

Vinci

Francia

79.800

4

Macquarie

Australia

53.400

5

Meridiam

Francia

47.300

6

Bouygues

Francia

44.200

7

John Laing

Reino Unido

35.900

8

Sacyr

España

30.400

9

Egis Projects

Francia

27.700

10

Globalvia

España

27.300

11

OHL

España

21.200

Fuente: Public Works Financing, Octubre 2016.

A continuación se muestra la clasificación de los principales grupos de concesiones de infraestructuras de transportes del mundo (2016) 6: nº

Compañía

País

nº de concesiones

1

ACS Group/Hochtief

España

61

2

Vinci

Francia

46

3

Abertis

España

42

4

Ferrovial/Cintra

España

40

5

Macquarie

Australia

40

6

Sacyr

España

31

7

Meridiam

Francia

28

8

Globalvia

España

27

9

John Laing

Reino Unido

26

10

Bouygues

Francia

25

11

Egis

Francia

24

12

OHL

España

23

18

Acciona

España

15

34

Itinere

España

6

Fuente: Public Works Financing, Octubre 2016

6 Para la realización de este ranking, los principales grupos de concesión de infraestructuras de transportes han sido clasificados tomando en consideración el número de concesiones que han desarrollado por el mundo, y están actualmente en operación o en fase de construcción, únicamente en los sectores de carreteras, ferroviario, de puertos y aeropuertos, con un valor de inversión superior a US$50 millones.

115 ANEXOS.indd 115

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A continuación, se muestran los principales datos económicos de los operadores españoles así como el posicionamiento de su cartera de proyectos por zona geográfica y por sectores.

Atendiendo a la distribución de la inversión en capital de cada uno de los operadores distribuida entre los distintos sectores en los que tienen presencia, podemos observar que en todos ellos la mayor parte de la inversión se destina a infraestructuras en carreteras, representando como mínimo el 60% de las aportaciones de capital. A continuación, se muestran los gráficos separados por operadores: Acciona

Iridium - Grupo ACS 5%

11%

Albertis

Isolux

1% 9%

0%

11%

24%

29%

100% 68%

78%

62%

2%

Sacyr Concesiones 1%

3%

OHL Concesiones

2%

6%

3%

Cintra - Ferrovial

Globalvia - FCC

1%

1%

7%

31% 94%

84%

98%

60%

2% 7%

Aeropuerto Aeropuerto Equipamientos Equipamientos públicos públicos

Canal Canal Puertos Puertos

Carreteras Carreteras Ferrocarril Metro Ferrocarril / /Metro

Energía y Medio Ambiente Energía y Medio Ambiente

116 ANEXOS.indd 116

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Número de Concesiones 60

56

57

54

50 40

37

35

38

En el gráfico de la izquierda se encuentra un detalle del número de concesiones que han desarrollado cada uno de los principales operadores españoles por todo el mundo.

29

30

20

20 10 0

Iridium - Globalvia - OHL Sacyr Grupo ACS FCC Concesiones

Acciona

Cintra - Albertis Ferrovial

Isolux

Distribución de las concesiones desarrolladas por zona geográfica 0,31%

Si nos fijamos en las zonas geográficas, observamos que en la zona de Europa es donde los principales operadores españoles han desarrollado la mayor parte de sus proyectos concesionales, seguidos por América del Norte (EE.UU., Canadá y México) LatAm.

1,56% 0,31%

14,38%

14,38%

1,25%

Africa América del Norte Australia Europa

67,81%

LatAm Middle East Asia

En el siguiente gráfico observamos cómo se distribuyen los proyectos desarrollados por cada uno de los operadores entre cada una de las zonas geográficas

100%

11%

90% 80%

3%

3%

71%

70% 60% 50%

3% 11%

62% 87%

24%

15% 59%

38%

70%

20% 10% 0%

34%

3% 18%

8%

24%

Africa

CintraFerrovial

Sacyr Concesiones

América del Norte

38%

16%

10%

1% Iridium Grupo ACS

69%

85%

40% 30%

9%

7%

OHL Concesiones

Australia

Europa

7% Acciona

LatAm

GlobalviaFCC Middle East

7% Abertis

7% Isolux

Asia

117 ANEXOS.indd 117

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Inversión Capital (millones de Euros) 5.676

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000

1.579

2.103

1.811

1.884 710

1.201

443

Iridium Globalvia OHL Sacyr Acciona Cintra Albertis Ferrovial Grupo ACS FCC Concesiones Concesiones

Isolux

En el gráfico de la izquierda se encuentra un detalle del capital propio que han invertido cada uno de los principales operadores españoles en sus proyectos de concesiones.

Distribución de la inversión en Capital agregado por zona geográfica 1,45%

América del Norte

Si nos fijamos en las zonas geográficas, observamos que en la zona de Norteamérica (EE.UU., Canadá y México) es donde, de manera agregada, los operadores desarrollan mayor número de proyectos concesionales, seguido por Europa y LatAm.

23,13%

Australia 48,63%

Europa LatAm

26,55%

Asia

0,24%

Diferenciado entre cada uno de los operadores, en el siguiente gráfico observamos cómo se distribuyen estas aportaciones de capital entre cada una de las zonas geográficas. Distribución de la inversión en Capital de cada operador por zona geográfica 100%

12%

90% 80% 70%

6% 16% 1%

5%

16%

73%

40%

77%

61%

20%

CintraFerrovial

Sacyr Concesiones

América del Norte

7% OHL Concesiones Australia

Acciona

Europa

50%

10%

43% 26%

15% Iridium Grupo ACS

93%

85%

30% 10%

16%

41%

69%

50%

7%

29%

60%

0%

10%

7%

GlobalviaFCC LatAm

Abertis

23% Isolux

Asia

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15/2/17 5:00 p.m.

Atendiendo a la distribución de las concesiones desarrolladas por cada uno de los operadores según el sector de la energía y medio ambiente, el resto de operadores aglutinan un mayor número de proyectos de carreteras en comparación con otros sectores. A continuación, se muestran los gráficos separados por cada uno de los operadores:

Iridium - Grupo ACS

Acciona 5%

Albertis

Isolux

3%

3% 18% 21%

16,67% 18% 61%

Sacyr Concesiones 9%

3%

34%

68%

16,67% 67%

OHL Concesiones

Cintra - Ferrovial

Globalvia - FCC

13%

21%

5%

10%

15%

20%

100%

11% 70%

7% 76%

49%

9% 14%

Aeropuerto

Canal

Carreteras

Equipamientos públicos

Puertos

Ferrocarril / Metro

Energía y Medio Ambiente

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anexo vi principales proyectos en desarrollo por promotores españoles

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Proyecto

Líneas 2 y 4 del Metro de Lima (Ministerio de Transportes y Comunicaciones de Perú)

Datos de Interés

País

PERU

$6 mil millones

País

Autopista Fredericton Moncton (New Brunswick Government)

CANADÁ

Datos de Interés

Cierre financiero alcanzado en 02/98 30 años DBFOM de 195 km de carretera

Puente de Mersey (Halton Borough Council)

Datos de Interés

Desarrollo

Ansaldo (28.5%) / Iridium (ACS Group)(25%) / Salini Impregilo (18.25%) / FCC (18.25%) / Salini Impregilo S.p.A. (18.25%) / Cosapi S.A. (10%)

Cierre financiero alcanzado en 11/14 35 años DBFOM de la línea de metro 2 en Lima y la 4 al aeropuerto de lima 35 km nueva construcción 27 de ellos en túnel Operación y Mantenimiento incluido Deuda: Citigroup/Morgan Stanley/Banco Santander

Proyecto

Proyecto

Inversión

Inversión

1.000 millones

País

REINO UNIDO

Inversión

GBP 645 m

Desarrollo

Iridium / FCC Construcción / Miller Paving / Vinci Concessions

Desarrollo Bilfinger RE Asset Management (BREAM) FCC Construcción /Macquarie Capital,Samsung Engineering Company / Vialia Sociedad Gestora de Concesiones de Infraestructuras

Cierre financiero alcanzado en 03/14. 30 años. Construcción de un nuevo peaje del puente de seis carriles sobre el río Mersey entre las localidades de Runcorn y Widnes

121 ANEXOS.indd 121

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Proyecto Toowoomba Second Range Crossing (Gobierno de Queensland)

Datos de Interés

País

AUSTRALIA

Datos de Interés

País

CHILE

Datos de Interés

Plenary Group (40%) / Cintra (Ferrovial) (40%) / Acciona (20%)

Inversión

$ 290m millones

Desarrollo

Sacyr Concesiones (70%) / SNC-Lavalin (30%)

Cierre financiero alcanzado en 11/14 15 años El proyecto incluye la construcción, mantenimiento y explotación de servicios no sanitarios, así como el mantenimiento del equipamiento médico

Proyecto Atizapán-Atlacomulco Autopista de Peaje (Secretaría de Comunicaciones y Transportes)

$1,4 mil millones

Desarrollo

Cierre financiero alcanzado en 8/15 25 años DBF de 41 km de acceso limitado autopista de carriles de 2x2 en las montañas de Toowoomba Operación y Mantenimiento incluido

Proyecto Hospital de Antofagasta (Ministerio de Obras Públicas de Chile)

Inversión

País

MÉXICO

Inversión

$ 448 millones

Desarrollo

OHL Concesiones (100%)

Adjudicada en 2014 DBFM 30 años La autopista tendrá una longitud de 74 km, dispondrá de cuatro carriles de circulación (dos por sentido) y el proyecto incluye la construcción de varios túneles y viaductos

Proyecto

País

Inversión

Tren Ligero De Sidney (Transport for New South Wales)

AUSTRALIA

Datos de Interés

Cierre Financiero 2/15 19años DBFOM Expansión del tren ligero de Sidney

$ 1,4 mill millones

Desarrollo Capella Capital / Alstom / Acciona / Transdev

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Proyecto Ruta 5 Norte . Tramo: Vallenar - Caldera (Ministerio de Obras Públicas de Chile)

Datos de Interés

País

CHILE

Datos de Interés

País ESPAÑA

Datos de Interés

Sacyr Concesiones

Inversión

221,4 millones

Desarrollo

OHL Concesiones (95%)

Las obras de ampliación y mejora de 56 Km Inicio 12/2007 20 años de Concesión

Proyecto D4/R7 Autopista de Bratislava(Ministerio de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas de Queensland)

$ 275m millones

Desarrollo

221 km Fecha de adjudicación: 17.10.2008 Duración de la concesión: 35 años El proyecto consiste en el desdoblamiento de la actual calzada del tramo de la Ruta 5 comprendido entre las ciudades de Vallenar y Caldera, en la Región 3 de Atacama

Proyecto Autovía A-2, Tramo 1 (Ministerio de Fomento)

Inversión

País

ESLOVAQUIA

Inversión

EUR997.5m

Desarrollo

Macquarie Capital / PORR Group / Cintra (Ferrovial) /

Proyecto Adjudicado 12/15 DBFOM

Proyecto

País

Inversión

Autopista Central

CHILE

Datos de Interés

Proyecto Adjudicado en 2000 30 años de Concesión Adquisición al 100% por parte de Abertis en enero de 2016

Proyecto

EUR844m

País

Inversión

Rutas del Pacífico

CHILE

EUR373m

Datos de Interés

Proyecto Adjudicado en 1998 Plazo variable: ITC (ingresos totales en concesión)

Desarrollo Abertis (100%)

Desarrollo Abertis (100%)

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anexo vii desarrollo del cuadro de benchmarking sobre esquemas de apoyo financiero

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Internacionalmente, existen numerosos tipos de apoyos públicos a la financiación de PPPs y Concesiones, si bien en términos generales se pueden clasificar en cuatro grandes categorías: - Deuda Senior, esto es deuda cuyo flujo de amortización e intereses (servicio de la deuda) se coloca primero en la cascada de flujos de caja, teniendo prelación o seniority frente al resto de deudas y el capital del proyecto. - Deuda Subordinada, esto es deuda cuyo flujo de amortización e intereses está subordinado frente a la deuda del proyecto, no así al capital. - Capital de la sociedad vehículo o sociedad concesionaria. - Garantías financieras y apoyos indirectos a la financiación, tales como mecanismos de credit enhancement o exenciones de impuestos a los compradores de determinados instrumentos de financiación de proyectos.

1. Deuda senior 1.1. Deuda Senior del BEI Durante los últimos quince años, el BEI ha participado en la financiación de proyectos de infraestructuras en toda Europa por medio de préstamos directos. Se trata de un préstamo mediante el cual la institución multilateral, en este caso el BEI, asume el riesgo del proyecto al mismo nivel que los bancos comerciales. Este préstamo es complementario a las deudas senior de bancos comerciales y generalmente goza de la misma estructura. Las amortizaciones se estructuran en función de los cash flows del proyecto para un determinado Ratio de Cobertura del Servicio de la Deuda (“RCSD” en adelante)7, el cual se determina en función del riesgo del proyecto. Las tasas de interés son generalmente menores que las exigidas por los bancos comerciales, menores márgenes, pero tanto la prelación de la deuda como las otras condiciones son iguales. Características Las principales características de los préstamos de deuda senior del BEI, son las siguientes:

Plazo

Largo plazo en función de las características del proyecto.

Periodo de gracia

La capitalización de intereses está permitida hasta la finalización de la construcción.

Disposiciones

Generalmente pari passu con la deuda senior de los bancos comerciales y el capital o con posterioridad a los desembolsos de capital.

Tasa de interés

Generalmente EURIBOR más margen. En algunos casos el BEI acepta una remuneración variable en función de ciertos parámetros del proyecto (índice de los precios de las mercancías, volumen de ventas, etc.).

Margen

Dependiendo de los riesgos del proyecto. Generalmente de 100 a 150 puntos básicos (en adelante, “bps”) por debajo del margen de los bancos comerciales.

Amortización

Semestral o trimestral y establecida conforme a un RCSD previamente acordado.

RCSD

1,25x – 1,45x (dependiendo de los riesgos del proyecto – generalmente se equipara al RCSD de los bancos comerciales).

7 El Ratio de Cobertura del Servicio a la Deuda (RCSD) es el cociente entre el flujo de caja disponible para el servicio de la deuda y el servicio a la deuda. El objetivo de este ratio es el de medir la capacidad de la empresa para hacer frente a sus compromisos financieros.

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Capital mínimo

De 15% a 30%.

Prelación

Misma prelación que la deuda senior de los bancos comerciales.

Vida media

Depende del proyecto.

Comisiones

Comisión de apertura: 40% del margen aplicable, pagadera por trimestres vencidos desde el Cierre Financiero y calculado sobre el importe financiado. Comisión de colocación/suscripción: entre 50 – 100 bps aproximadamente.

Idoneidad

Cash sweep

Proyectos individuales con una inversión superior a EUR 25 millones. El préstamo puede cubrir hasta el 50% del total de la inversión, pero en promedio está alrededor de un tercio. El proyecto debe estar en consonancia con los objetivos de los préstamos bancarios y debe ser económica, financiera, técnica y ambientalmente viable.

Depende de la estructura de la deuda senior de los bancos comerciales.

Ventajas e inconvenientes de este instrumento La financiación de un porcentaje de los proyectos mediante este tipo de préstamos ha ayudado sustancialmente a que se solventase la falta de préstamos a largo plazo en Europa. Este tipo de préstamos permite alcanzar mayores niveles de apalancamiento debido a que tiene un menor coste en comparación con las deudas senior de los bancos comerciales. También supone una ventaja para los bancos comerciales debido a la solvencia adicional que las instituciones multilaterales pueden aportar al proyecto. El mayor inconveniente que se puede resaltar de este instrumento es que el proceso para la obtención del mismo es más lento. La negociación de las condiciones de la deuda suele demorarse más que la negociación con los bancos comerciales. Esto se debe principalmente a los análisis específicos y los requerimientos de due diligence que la institución multilateral (el BEI) precisa para aprobar el préstamo.

1.2. Programa Jessica Como se ha comentado anteriormente, el programa JESSICA, es una iniciativa conjunta de la Comisión Europea, del BEI y del Banco de Desarrollo del Consejo de Europa , que permite a los Estados miembros utilizar una parte de su asignación de Fondos Estructurales para prestar apoyo financiero reembolsable en la ejecución de proyectos que formen parte de un Plan Integrado de Desarrollo Urbano Sostenible (definido en el apartado 2.3.2 como PIDUS). JESSICA pone a disposición de Proyectos de Desarrollo Urbano con posibilidades de viabilidad económica un conjunto de instrumentos financieros, tales como préstamos y participaciones en capital, destinados a atraer la coinversión de capitales públicos o privados. JESSICA constituye un mecanismo alternativo al tradicional empleo de los Fondos Estructurales mediante subvenciones a fondo perdido, cuyo carácter reembolsable persigue que sus fondos puedan ser «reciclados» y estar disponibles en el futuro para nuevas inversiones en Proyectos de Desarrollo Urbano. Los fondos de JESSICA se dotan principalmente con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (en adelante, FEDER8). Cada Estado miembro decide qué porción de su asignación de dichos Fondos se canaliza por medio de este mecanismo. Opcionalmente los Estados miembros pueden constituir un Fondo de Cartera cuyos gestores asisten a las autoridades públicas en el diseño de la estrategia de desarrollo urbano sostenible. Estos instrumentos financieros desempeñan un papel fundamental. Debido a la situación económica actual, a la creciente escasez de recursos públicos y a los objetivos establecidos en la Estrategia Europa 2020, se prevé que sigan desempeñando un papel importante.

8 El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) es un instrumento financiero de la Comisión Europea. Estos fondos son subvenciones a fondo perdido y se gestionan directamente por las Administraciones Públicas (central, autonómica y local). Su finalidad es fortalecer la cohesión económica y social en la Unión Europea para corregir los desequilibrios existentes entre sus regiones.

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Características Como ejemplo para describir las características de este programa puede hacerse referencia a la iniciativa JESSICA en España, en concreto, el Fondo de Desarrollo Urbano (”FDU” en adelante) AC JESSICA. Se ha llevado a cabo en Andalucía y se trata de un FDU dependiente del Fondo de Cartera JESSICA Andalucía, puesto en marcha por la Junta de Andalucía y gestionado por el BEI. Está destinado a la financiación de proyectos de desarrollo y regeneración urbana ubicados en Andalucía que formen parte de un PIDUS. Sus fondos pueden ser solicitados por cualquier promotor bien sea público, privado o mixto. Está en funcionamiento desde mayo de 2011, nació con una dotación inicial de 80,5 millones de euros y es gestionado por Ahorro Corporación.

Elegibilidad de proyectos

El proyecto debe pertenecer a los ámbitos del Programa Operativo FEDER de Andalucía 2007-2013, formar parte de un PIDUS y debe ser viable desde un punto de vista técnico, económico y financiero.

Instrumentos disponibles

Préstamos senior, préstamos participativos y participaciones en capital.

Financiación de hasta el 70% de la inversión de un proyecto con varias limitaciones. Importe máximo de financiación

• Sólo se financian gastos de construcciones, terrenos, equipamiento, y otras partidas ligadas al proyecto. • E l importe máximo es de EUR 5 millones para municipios con menos de 50.000 habitantes, y de EUR 15 millones para municipios con más de 50.000 habitantes, o si afectando a varios municipios la población beneficiada es superior a 50.000 habitantes.

Plazo máximo

15 años.

Margen

Márgenes en condiciones de mercado (mínimo 4% para la SVP).

Ventajas e inconvenientes de este instrumento Como principales ventajas se pueden destacar: - Se consigue el reciclaje de fondos y la sostenibilidad, de manera que los flujos de retorno generados permitan recuperar los fondos aportados. - Al ser el objetivo de este instrumento la atracción de cofinanciación privada o pública, se produce un efecto apalancamiento por tener más recursos disponibles y poder conceder recursos a un mayor número de proyectos. - Facilita el cierre de la estructura de financiación de los proyectos, al existir una variedad de instrumentos financieros a través de los cuales se pueden canalizar los fondos de JESSICA. - La participación de instituciones especializadas contribuye a impulsar la inversión y aporta disciplina financiera gracias al conocimiento, la experiencia y la gestión que éstas poseen. - Permite involucrar a los entes locales en el desarrollo urbano de los municipios. Como principal desventaja de este instrumento destaca la excesiva burocracia en su tramitación lo que lo convierte en un instrumento poco ágil.

1.3. India Infrastructure Finance Company Limited (IIFCL) El Gobierno de India está promoviendo apoyos financieros para mejorar la viabilidad de los proyectos de infraestructura, dando respuesta al claro déficit en las infraestructuras de diversos sectores que obstaculiza el desarrollo de la economía. Por medio del Indian Infrastructure Finance Company Limited (“IIFCL” en adelante) gestionado por el Ministerio de Finanzas, el Gobierno está formando parte de la financiación de proyectos de infraestructura. Este organismo, 100% estatal, fue creado en 2006.

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La tipología de fuentes a disposición de los proyectos de infraestructura es: - Deuda a largo plazo - Refinanciación de créditos otorgados por bancos y entidades financieras públicas - Financiación permanente a largo plazo tras la construcción de un determinado proyecto (Take out Financing) - Deuda subordinada - Mejora crediticia - Cualquier otro instrumento aprobado por el Ministerio de Finanzas Características Este organismo se financia, además del capital, de las siguientes fuentes: a) Deuda en rupias por medio de instrumentos creados con este propósito; b) Deuda de organismos bilaterales o multilaterales como es el caso del Banco Mundial o el Banco de Desarrollo Asiático; c) Deuda a corto plazo que provenga de bancos e instituciones financieras sólo con el propósito de gestionar el desequilibrio activo-pasivo o una refinanciación en cualquier momento de la vida útil de los proyectos.

Elegibilidad de proyectos

Los proyectos financiables son aquellos que sean viables desde el punto de vista comercial. Los proyectos podrán ser implementados por compañías del sector público, del sector privado o del sector privado bajo un esquema APP. La financiación del IIFCL da prioridad a estos últimos.

Importe máximo de financiación

El importe máximo de financiación ofrecido a cualquier tipo de compañía no debe exceder del 20% de los costes del proyecto. En caso de que se facilite una financiación permanente (take out financing), el crédito directo al proyecto no deberá exceder del 10% de los costes del proyecto, y el crédito total, incluyendo la financiación permanente facilitada por el IIFCL, no deberá superar el 30% de los costes totales del proyecto.

Disposiciones

Las disposiciones del crédito se realizan en proporción a las disposiciones de los bancos o las instituciones financieras.

Tasa de interés

La tasa de interés que cargará el IIFCL se determinará con base en una tasa base más lo que resulte del promedio de los costes de la financiación incluyendo los costes administrativos, el retorno del patrimonio neto, las comisiones de la garantía, etc.

Amortización

Pari passu con la deuda senior del proyecto

Para poder acceder a un préstamo subordinado del IIFCL, los proyectos deben cumplir las siguientes condiciones: • Haber sido adjudicados a través de un proceso de licitación pública. • Haber sido aprobados por el PPPAC (Comité de Aprobación de las APPs) o por una Institución Apoderada. • E l contrato de concesión deberá exigir una Cuenta de Reserva para garantizar que los pagos anuales de la deuda subordinada se realizan con anterioridad a los pagos de dividendos. Deuda Subordinada

• E n caso de terminación anticipada del contrato de concesión, la autoridad contratante pagará al menos el 80% de la deuda subordinada. • L a deuda subordinada no deberá exceder del 10% de los costes totales del proyecto y se tendrá en cuenta para el límite máximo del 20% que está en disposición de prestar el IIFCL. • L a deuda subordinada total de la que disponga la compañía no deberá exceder la mitad de su capital suscrito y desembolsado. • El prestamista gozará de una posición subordinada respecto a todos los activos del prestatario. • La deuda subordinada no podrá ser convertida en capital.

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El Banco de la Reserva de India tiene la competencia para regular este instrumento, pudiendo ser revisado y modificado por el Ministerio de Finanzas en cualquier momento. El Gobierno de India además ofrece la posibilidad de garantizar los créditos de IIFCL. Estas garantías son establecidas por el Ministerio de Finanzas al principio de cada año fiscal cumpliendo los límites expuestos en el acto de responsabilidad fiscal y gestión del presupuesto. Ventajas e inconvenientes Tras la creación en 2006 del IIFCL, se ha conseguido hacer frente a la deficiente dotación de infraestructuras que dificulta enormemente el desarrollo económico del país. En este sentido, mediante la financiación de un porcentaje de los proyectos mediante este tipo de préstamos se han conseguido relanzar proyectos financieramente viables, en especial aquellos estructurados bajo esquemas de APPs a los que el IIFCL da prioridad, pero que tenían dificultades para obtener financiación a largo plazo. También debido a la mayor solvencia del proyecto como resultado de la participación en el mismo de esta institución multilateral, la confianza de los bancos comerciales se ha visto reforzada y, consiguientemente, se ha visto un aumento en el número de proyectos que han conseguido apoyo financiero. El hecho de que el Gobierno de India ofrezca adicionalmente la posibilidad de garantizar los créditos concedidos por este organismo, tiene también un efecto positivo en la confianza de los demás financiadores potencialmente interesados en apoyar los proyectos en cuestión. Como principal desventaja de ese instrumento es destacable que el proceso de obtención del mismo es más lento que el de los créditos concedidos por los bancos comerciales. Esto se debe a la mayor burocracia que exige su obtención.

2. Deuda Subordinada 2.1. Deuda TIFIA La Ley de Finanzas e Innovación de Infraestructuras de Transporte (Transport Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA) aprobada en 1998 estableció un programa federal de crédito para proyectos de transporte con importancia nacional o regional por medio del cual el Departamento de Transporte de los Estados Unidos (U.S. Department of Transportation, “USDOT” en adelante) puede proporcionar asistencia crediticia. Esta asistencia crediticia está siempre disponible en condiciones más ventajosas que el mercado financiero, cubriendo necesidades de financiación que de otro modo no sería posible. Esta asistencia se aplica a grandes proyectos de transporte que cuentan con ingresos para devolver el crédito TIFIA que provienen en todo o en parte de los cobros a los usuarios o de otras fuentes de financiación no federales que también garantizan las obligaciones del proyecto. El programa crediticio TIFIA ofrece tres tipos de asistencia financiera diseñados para abordar los requerimientos de los proyectos durante todo su ciclo de vida: - Préstamos garantizados (directos): préstamos federales directos al concesionario del proyecto que ofrecen condiciones flexibles de amortización y proveen la financiación necesaria para sufragar los costes de construcción, así como una financiación permanente de los costes de capital. Estos préstamos se complementan con otras fuentes de financiación, ya que la contribución de los préstamos TIFIA está limitada al 33% de los costes totales del proyecto. En este sentido, la deuda senior que complemente al préstamo TIFIA debe ser calificada por al menos dos agencias de rating. - Garantía del préstamo: proporciona garantías federales seguras y solventes que garantizan la devolución del prestatario al prestamista no federal. - Línea de crédito standby: se trata de una fuente de financiación secundaria en forma de préstamo federal contingente para complementar los ingresos del proyecto sólo para casos de necesidad, durante los diez primeros años de la fase de operación del proyecto y, en todo caso disponible hasta diez años contados desde la fecha de finalización de la construcción del proyecto. Las condiciones de cada uno de los préstamos son negociadas entre el USDOT y el concesionario, basándose en la economía del proyecto, ingresos y costes del perfil del proyecto y cualquier otro factor relevante.

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La deuda de TIFIA se ha seleccionado como relevante ya que aparece como un complemento útil para la financiación de infraestructuras a través de emisiones de bonos (generalmente a través de Private Activity Bonds, “PABs” en adelante). La provisión de esta deuda reduce las necesidades de financiación de deuda senior o capital y puede mejorar la calificación global de la deuda senior, mejorando su RCSD. Características Las principales características de la deuda TIFIA, son las siguientes:

Plazo máximo

El plazo máximo del préstamo TIFIA es de 35 años desde la finalización sustancial de la construcción. La amortización deberá empezar 5 años después de la finalización sustancial de la construcción.

Período de carencia

Hasta 5 años de intereses (máxima capitalización de intereses de 135%) y hasta 10 años para el repago de la deuda (o 5 años después de la finalización sustancial de la construcción).

Desembolsos

Mensuales.

Coste de emisión

US$ 1 millón.

Tasa de interés

Series del Gobierno local y estatal publicadas a diario por la Hacienda de los Estados Unidos.

Margen

1 bps.

Amortización

Semestral y establecida con un RCSD previamente acordado (el servicio de la deuda se estructurará con base en la economía y riesgos del proyecto).

Ratio de cobertura al Servicio de la Deuda (RCSD)

1,20x – 1,25x.

Capital mínimo

De 15% a 25%.

Prelación

Tiene carácter de deuda subordinada ante los bancos prestamistas o inversores de bonos, salvo en el caso de quiebra, insolvencia o liquidación del concesionario. En tal caso, el préstamo TIFIA estaría a la par con la deuda de los acreedores senior del proyecto. La devolución del préstamo TIFIA es previa a la distribución de dividendos.

Vida media

25 años. • Comisión de solicitud: US$ 100.000.

Comisiones

• Comisión de transacción: entre US$ 200.000 – US$ 300.000. • Comisión de servicio: aproximadamente US$ 11.000 al año. • Comisión de supervisión: depende del tipo de proyecto. Cualquier tipo de proyecto que sea idóneo para recibir la asistencia federal a través de programas de transporte (proyectos de carreteras y Capital Project de tráfico) será idóneo para el programa crediticio TIFIA, incluyendo los sistemas de transporte inteligente (en adelante, “STI”). Los proyectos deben cumplir los siguientes requisitos: El proyecto debe ser incluido en el Programa de Mejora del Transporte Estatal.

Idoneidad

El coste del capital ha de ser por lo menos de US$ 50 millones (o el 33,3% del fondo federal de ayuda anual, el menor de ellos) o US$ 15 millones en el caso de proyectos STI. La deuda senior del proyecto ha de ser calificada por al menos dos agencias de rating. El proyecto se debe apoyar en todo o en parte en los cobros a los usuarios o de otras fuentes de financiación no federales que también garantizan las obligaciones del proyecto e incluirse en el plan de transporte del Estado.

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Ventajas e inconvenientes Como ventaja, se destaca su estructura flexible y su bajo coste, reduciendo significativamente los costes de financiación del proyecto y permitiendo aumentar el apalancamiento. Además, los préstamos TIFIA han contribuido significativamente al desarrollo del mercado de bonos de infraestructura, ya que han demostrado ser un complemento perfecto a las estructuras de bonos (PAB). Su estructura y flexibilidad mejora de forma natural la calificación general del proyecto. Como principal desventaja, se observa que los recursos son limitados y el número de proyectos en todo Estados Unidos es significativo, por lo que el proceso de negociación se ha vuelto más difícil y largo.

3. Capital Si bien es el instrumento de apoyo financiero público menos común, el caso de AXIS, el fondo de infraestructuras del ICO (vid apartado), se puede destacar como referente mundial.

3.1. Participaciones en capital de AXIS Axis es una gestora de capital riesgo participada 100% por el ICO que, entre sus fondos, gestiona el FOND – ICO Infraestructuras. Axis actúa como inversor en capital (o deuda subordinada) como cualquier fondo privado de infraestructuras, si bien éste tiene la vocación de participar exclusivamente en proyectos de infraestructuras en España o fuera de España siempre que el promotor del proyecto sea una empresa española. Características Las principales características de las participaciones en capital de AXIS, son las siguientes:

Disposiciones

Pari passu con el resto del capital.

Tipo de proyectos

Greenfields en España o en el extranjero con promotor español.

Plazo

El mismo que el resto del equity.

Importe máximo

Este fondo tiene un rango de inversión aproximado de entre 10 y 40 millones de euros. Los recursos invertidos tendrán como destino exclusivamente la financiación de las inversiones directamente derivadas del proyecto.

Porcentaje de participación

Minoritario.

Rentabilidad mínima

En función de las características del proyecto, equivalente a la de otros fondos de mercado.

Ventajas e inconvenientes de este instrumento La principal ventaja de este instrumento es la vocación de permanencia hasta el final del proyecto, que permite a los sponsors reducir su volumen de recursos invertidos en un determinado proyecto sin necesidad de renunciar a rentabilidad. La mayor desventaja es que está limitada en importe, por tanto, es poco ventajosa en proyectos muy grandes.

3.2. Fondo Marguerite El Fondo Marguerite es un fondo de capital riesgo europeo cuya finalidad es favorecer las inversiones en infraestructuras que pongan en práctica las políticas clave de la Unión Europea en materia de lucha contra el cambio climático, seguridad energética y redes transeuropeas de transporte (TENs por sus siglas en inglés).

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El Fondo se creó en diciembre del 2009 por las entidades financieras públicas Caisse des depots et consignations (CDC), Cassa Depositi e Prestiti (CDP), el Banco Europeo de Inversiones (BEI), Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), Instituto Crédito Oficial (ICO) y PKO Bank Polski (PKO). Cada uno de estos sponsors o socios promotores aportaron EUR 100 millones. En 2010, la Comisión Europea comprometió EUR 80 millones al Fondo. Dos inversores adicionales, Caixa Geral de Depositos y Bank of Valleta, aportaron EUR 20 millones y EUR 10 millones, respectivamente. De este modo, el Fondo alcanzó un tamaño total de 710 millones de euros en su primer cierre financiero (3 de marzo de 2010), aunque muy por debajo del objetivo inicial marcado de EUR 1.500 millones. Actualmente, se encuentra comprometido un 57% del total de estos fondos. Marguerite es la primera iniciativa conjunta de las principales entidades financieras públicas europeas. El fondo ha recibido apoyo de la Comisión Europea y forma parte del Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). El Fondo Marguerite actúa como inversor en capital a largo plazo (20 años), facilitando fondos a las empresas accionistas u operadoras de infraestructuras en los siguientes sectores: • Transporte: sobre todo las redes de transporte transeuropeas (TEN-T). • Energía: con especial atención a las redes de transmisión energética transeuropeas (TEN-E). • Energías renovables: dónde se incluye la producción de energías sostenibles, infraestructuras de transporte limpias, distribución energética y sistemas para el transporte híbrido, geotérmica, biomasa, biogás, hidráulica y proyectos de conversión de desechos en energía. En ocasiones, el Fondo también participa en la financiación de proyectos de infraestructura por medio cuasi-capital o préstamos subordinados. El Fondo está gestionado por un equipo independiente que se encarga de identificar y evaluar las posibles inversiones. La estrategia de inversión del Fondo está enfocada a proyectos greenfield de tamaño medio-grande, destinando el 65% de sus fondos a este ámbito. Características Las principales características de las participaciones en capital de Marguerite, son las siguientes:

Tipo de proyectos

Prioritariamente, proyectos greenfield.

Plazo

El Fondo tiene una filosofía de realizar inversiones a largo plazo (20 años), por lo que el plazo suele ser el mismo que el resto del equity. Además, existe un período de lock-up para los socios promotores, que prohíbe la transmisión de sus participaciones en un período de 10 años. Este fondo tiene un rango de inversión aproximado por proyecto de entre EUR 50 y 200 millones.

Importe máximo

• Máxima participación: 10% de la inversión de un proyecto. • Mínima participación: EUR 10 millones.

Porcentaje de participación

Minoritario.

Rentabilidad mínima

10% - 14%

Ventajas e inconvenientes de este instrumento La principal ventaja es que se trata de un instrumento complementario a otras fuentes de capital y demás instrumentos financieros existentes en la Unión Europea y actúa como catalizador para que otras iniciativas inviertan en proyectos de infraestructura greenfield en Europa. Este Fondo suele tener como objetivo proyectos en el mercado de las infraestructuras con un riesgo elevado, por lo que resulta muy ventajoso para determinados proyectos que no encuentran fácilmente apoyo en el mercado financiero. También, la vocación de permanencia hasta el final del proyecto permite a los sponsors reducir su volumen de recursos invertidos en un determinado proyecto sin necesidad de renunciar a rentabilidad.

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Como principal desventaja destaca el hecho de que este Fondo sigue una estrategia de inversión bastante restrictiva con el foco en proyectos greenfield y en unos sectores específicos, lo que limita el rango de posibles inversiones a realizar en proyectos en los 28 Estados Miembros. Esto tiene como consecuencia un pipeline de proyectos mucho más limitado que los de otros fondos de infraestructuras.

4. Garantías financieras y apoyos indirectos a la financiación 4.1. Project Bond Credit Enhancement (BEI) El Project Bond Credit Enhancement (“PBCE”, en adelante) es un instrumento por medio del cual el BEI junto con la Comisión Europea pretende mejorar la calidad de los proyectos de infraestructura europea facilitando la financiación de sus inversiones por medio del mercado de capitales. El instrumento está dirigido al apoyo de proyectos de transporte y energía transeuropeos, así como a proyectos de banda ancha, información y tecnologías de la comunicación. Entre las iniciativas dirigidas a movilizar los fondos necesarios para financiar proyectos de infraestructuras, el BEI cuenta con dos tipos de instrumentos: la deuda subordinada y la línea de crédito/garantía. Se consigue una mejora en la calidad de los créditos de los proyectos mediante, por un lado, la disposición de una deuda subordinada y, por tanto, la reducción del apalancamiento de la deuda senior y la consecuente mejora de la cobertura financiera, y, por otro lado, mediante la aportación de una garantía que será ejecutada únicamente en caso de que exista una situación de impago de la deuda senior. (1) El primero de los instrumentos, la deuda subordinada, está principalmente destinada a: a) Cubrir sobrecostes, incluyendo el Servicio de la Deuda, previos a la finalización de la construcción. b) Respaldar el cumplimiento del calendario del Servicio de la Deuda después de construcción. c) Complementar a los pagos de liquidación de la concesión. El instrumento será la segunda fuente de liquidez del proyecto, después de la Reserva del Servicio de la Deuda. A través de tramos de deuda subordinada, se consigue que la deuda senior pueda ser mucho más atractiva para las entidades financieras o bonistas por representar un importe menor. (2) El segundo de los instrumentos, que hace referencia a la aportación de una línea de crédito contingente y que contribuye también a la mejora de la calidad crediticia de los proyectos, permite al proyecto soportar los más severos esfuerzos mientras se cumple totalmente y en tiempo con las obligaciones de la deuda senior. Esta línea contingente permite absorber posibles pérdidas en el caso de que el proyecto no sea capaz de cumplir con sus obligaciones de deuda. Estas situaciones incluyen aquéllas que son tradicionalmente evaluadas mediante análisis cuantitativos de la transacción y cuya magnitud media y probabilidad se refleja en un colchón de la cobertura de la deuda senior por encima de 1,0x. Es decir, aquellas situaciones en que las instituciones prestadoras del crédito requerirán que los flujos de caja generados por el proyecto en un período de tiempo, además de permitir hacer frente a las obligaciones de la deuda en ese mismo período, generen un sobrante de caja a modo de colchón de seguridad para cubrir el pago de su deuda ante posibles variaciones en los flujos del proyecto en ese mismo período. Este instrumento ayuda a desarrollar emisiones de bonos de infraestructura en un entorno financiero difícil. Se facilita la inversión en infraestructura por medio de inversores institucionales, como fondos de pensiones y compañías de seguros ya que los Project Bonds de infraestructuras generalmente coinciden con sus expectativas de rendimiento a largo plazo. Características Las principales características de los PBCE son las siguientes:

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Disposiciones

Se dispone de la deuda subordinada pari passu con las disposiciones de la deuda senior. El interés a pagar por estas disposiciones es mucho menor que el de otros préstamos que otorgan los bancos comerciales, gracias a que el BEI, cuyo rating es de AAA, se financia en los mercados de capital a un coste inferior al que se suelen financiar otras entidades. Se puede disponer de las cuotas de la línea de crédito si los cash flows generados por el proyecto no son suficientes para asegurar el Servicio de la deuda del bono senior o para cubrir los sobrecostes de construcción.

Plazo

El mismo que la deuda senior.

Importe máximo de financiación

El mínimo entre EUR 200 millones y el 20% de la deuda senior del proyecto en cualquier momento de la vida del proyecto (por ejemplo, el compromiso se reducirá a lo largo del tiempo en proporción a la amortización de deuda senior).

Prelación

Tiene un carácter subordinado a la deuda senior en términos de intereses, derechos y acciones, salvo en el caso de vencimiento anticipado, cuando el BEI, como proveedor del PBCE, participará en la votación por el importe de la PBCE. El instrumento líquido no dispuesto de la línea de crédito estaría disponible incluso en determinados casos de incumplimiento contractual. También, para facilitar la utilización plena, las disposiciones son totalmente ilimitadas.

Ventajas e inconvenientes de este instrumento Como ventaja, se puede mencionar que este instrumento, tanto en su tipología de deuda subordinada como de carta de crédito, podría mejorar el rating de los bonos a categoría A y, por tanto, reducir su importe. La mejora del rating dependerá de factores como el importe del PBCE utilizado con respecto a la deuda senior. A modo de ejemplo, en un proyecto cuya construcción no es particularmente compleja en relación con el sector y que cuenta con una estructura contractual estándar, el PBCE puede permitir que un proyecto con un rating BB alcance un rating A. La mayor desventaja es que se trata de un instrumento público, y por tanto el BEI exige un mayor nivel de burocracia que los bancos comerciales, razón por la cual su negociación puede ser más lenta.

4.2. Exención impositiva - Private Activity Bonds (PABS) Como se ha expresado anteriormente, el préstamo TIFIA es el complemento idóneo para combinar con otras fuentes de financiación como puede ser el mercado de bonos, en concreto, los Private Activity Bonds (PABs). La financiación por medio de la combinación de TIFIA y PABs es una de las estructuras más utilizada en los proyectos de carretera de Norte América. De las veinte autopistas y autovías que cerraron financiación en los últimos años, doce fueron financiadas por medio de la estructura combinada TIFIA-PAB. Características PABs son instrumentos de deuda emitidos por el Gobierno estatal o los Gobiernos locales cuyas ganancias se utilizan para construir proyectos con una participación significativa del sector privado. La sociedad vehículo recibe el importe de la emisión obtenida y se subroga en los deberes de pago de la emisión. El emisor deja de tener obligación de repago, siendo la emisión a riesgo proyecto en su totalidad y por tanto sin ninguna garantía pública. Los costes de esta financiación son muy bajos dado que es posible mantener la exención fiscal de la que gozan las emisiones de bonos. El importe máximo es de US$ 15 mil millones (sin diferenciar volúmenes por Estados) siendo el órgano encargado de su distribución el USDOT. Una vez aprobada la emisión por este organismo, se comenzará a prestar la debida asistencia, y el Gobierno local o estatal emitirá la deuda (exenta de impuestos para el comprador) en nombre de la entidad privada. Ventajas e inconvenientes Como principal ventaja, se encuentran los bajos costes de financiación por la exención de impuestos para aquellos proyectos de utilidad pública en los que haya involucrada una parte del sector privado.

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Su principal inconveniente es la limitada capacidad del instrumento, no todos los bonos de infraestructuras son susceptibles de obtener la exención fiscal.

4.3. Garantías BROU El Banco de la Republica Oriental de Uruguay (“BROU”, en adelante) cuenta con garantías que responden a la siguiente tipología: - Una garantía sobre el capital del concesionario. - Una garantía que cubre un importe limitado de la deuda en el supuesto de terminación anticipada del contrato. Se trata de uno de los pocos casos en América Latina en los que durante la fase de construcción se financian proyectos por medio de mercados de capitales. Características a) Garantía del capital del concesionario El BROU garantiza las aportaciones de capital hasta el final de la concesión. Este mecanismo puede reducir el riesgo del concesionario, ayudando a incrementar el rating de la emisión de bonos. Esta garantía tiene una comisión sobre el importe de capital garantizado hasta la distribución de la totalidad del capital. b) Garantía de terminación anticipada del contrato Esta garantía cubre un importe limitado de la deuda en caso de terminación de contrato. Este importe debe establecerse de acuerdo con los posibles daños y perjuicios, así como con las pérdidas de beneficios que se produzcan. Ventajas e inconvenientes Este instrumento mejora el rating de la emisión a la vez que puede solucionar puntuales faltas de liquidez. Como principal desventaja, se trata de garantías muy concretas que cubren riesgos muy específicos del proyecto, por lo que esta estructura puede requerir instrumentos complementarios.

4.4. Garantías de Pago Oportuno (GPOs) (BANOBRAS) El Banco de Desarrollo del Gobierno federal mexicano (BANOBRAS) tiene la misión de apoyar, por medio de una variedad de productos y servicios financieros, al sector público regional o local, compuesto por los estados y municipios mexicanos, así como a aquellas empresas del sector privado involucradas en el desarrollo de infraestructuras por medio de APP. Tradicionalmente los proyectos de APP han sido financiados por créditos a largo plazo y condiciones estándar, provistas por los bancos comerciales. Sin embargo, desde 2007, BANOBRAS incluyó garantías financieras en su portfolio y se ha especializado en estos productos. Uno de los dos tipos de garantías que ofrece BANOBRAS actualmente son Garantías Parciales de Pago, conocidas como Garantías de pago Oportuno (“GPO”, en adelante). Las GPOs son garantías incondicionales e irrevocables de pago oportuno de principal e intereses, sujetas a un importe máximo determinado en función del nivel de mejora crediticia que se quiera lograr. Características Las principales características de las GPOs son:

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Estructura

En el caso de que el concesionario no haga frente a determinadas obligaciones de pago parcial o total que provengan de la emisión de bonos, BANOBRAS pagará a los bonistas la cantidad a resarcir con el límite del importe máximo.

Riesgos cubiertos

Se cubren todos los riesgos durante el período de operación.

Plazo

El período de disposición coincide con el plazo de la financiación.

Importe máximo de garantía

BANOBRAS no otorga coberturas totales. Concretamente, el importe máximo o la magnitud máxima de la garantía es el 50% del importe principal de la obligación garantizada. La condición sine qua non para poder optar a la garantía es que el proyecto estructurado como APP obtenga una calificación mínima de mxBBBper se (i.e. sin la garantía).

Comisiones

El coste de la garantía se determina de manera similar a la de una garantía full wrap o de cobertura total del crédito1. La prima de la garantía sería una parte de los ahorros en la tasa de interés consecuencia de la mejora crediticia, de esta manera el concesionario obtiene un ahorro neto con la utilización de esta garantía. Durante el período de amortización, una vez que el prestamista ha sido reembolsado en su totalidad, BANOBRAS conseguiría unos pagos periódicos del principal y los intereses hasta que el monto desembolsado y los intereses hayan sido pagados en su totalidad.

Amortización

En virtud de la garantía, BANOBRAS se convertirá en prestamista del proyecto cuando realice desembolsos para hacer frente a los pagos del Servicio de la Deuda a los bancos o inversores en bonos, en caso de que los cash flows del proyecto sean insuficientes, adquiriendo una obligación de reembolso, subordinado al Servicio de la Deuda senior, que normalmente sería pagado una vez los cash flows del proyecto se hubieran recuperado o durante la cola de la financiación.

1 EPEC, Establishing and Reforming PPP Units, 2014.

Ventajas e inconvenientes Este tipo de garantías es fundamental para el desarrollo de mercados de capital, como se ha experimentado en el pasado con los monoliners. Proporcionan además una mejora en la calidad y en el rating general de los proyectos. Un aspecto negativo relativo a la GPO es que no permite reducir el riesgo de construcción. Si la emisión se realiza durante la fase de construcción, la garantía puede ser acordada o comprometida pero no llegará a activarse hasta que el proyecto haya finalizado la fase de construcción y se tenga el derecho a recibir beneficios por medio de la explotación.

4.5. Korea Infrastructure Credit Guarantee Fund (KICGF) La Ley de APPs de Corea del Sur creó el Korea Infrastructure Credit Guarantee Fund (“KICGF”, en adelante) para ofrecer garantías de crédito a aquellos concesionarios que obtienen créditos bancarios de instituciones financieras o emiten bonos de infraestructura para los proyectos APP. Este Fondo se fundó en 2005. Este instrumento es gestionado por Korea Credit Guarantee Fund (“KODIT”, en adelante), fundado por el Ministerio de Estrategia y Finanzas de Corea. La tipología de las garantías de crédito a disposición de los proyectos de infraestructura es: - Garantías de créditos a la inversión - Garantías de préstamos puente - Garantías de refinanciación - Garantías para bonos de infraestructura social emitidos bajo la Ley de APP de Corea del Sur. Características El importe máximo de garantía para un proyecto es de USD 333 millones.

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Las comisiones iniciales de esta garantía se determinan de manera individualizada para cada proyecto, pero generalmente se encuentran en el rango entre el 0,3% y el 1,3%, dependiendo del nivel de riesgo del proyecto y de la situación crediticia del concesionario. La estructura de este instrumento es la siguiente:

Contribución obligatoria

Gobierno de Corea

Garantía de pago Capital

KICGF gestionado por KODIT

Carta confinación

Solicitud de la garantía

Otro Banco

Banco prestador

Contribución obligatoria

Concesionario

Préstamo

El concesionario del proyecto debe solicitar la garantía a KODIT o al banco prestador. KODIT examina la elegibilidad de la solicitud y el importe de la garantía del crédito. Una vez determinado el importe, se envía la carta de la garantía del crédito en formato digital. Si el concesionario no cumple con sus obligaciones contractuales del crédito bancario, KODIT es requerido por el banco, y será éste quien realice el pago y adquiera el derecho ante el concesionario para recuperar la totalidad de los pagos realizados. KODIT no necesita garantías subsidiarias para esta garantía del crédito. Se aplicará un interés del 0,5% al 3,0% anual sobre el importe de la garantía solicitado dependiendo del rating del crédito. Aparte del interés, KODIT tiene otras fuentes de financiación como son las contribuciones obligatorias de todos los bancos, las cuales se cifran en un 0,225% anual sobre el valor de los créditos del KODIT pendientes de pago de acuerdo con la Ley del Fondo de Garantía del Crédito de Corea. Ventajas e inconvenientes El KICGF ha jugado un papel fundamental en la reactivación de la economía nacional y el desarrollo de las infraestructuras, llegando a garantizar hasta un 50% de las grandes APP incluso en tiempos de dificultades financieras. Lejos de que ver reducido su papel en épocas de crisis, la participación del KIGCF ha aumentado tras la crisis financiera global en 2008. Entre sus ventajas principales destaca el impulso de la deuda comercial en el mercado nacional y la seguridad que brinda a los inversores, gracias a la mitigación del riesgo crediticio del concesionario que garantizan este tipo de instrumentos financieros. Un aspecto negativo relativo a las garantías ofrecidas por el KICGF es que se trata un instrumento público y, por tanto, se exige un nivel de burocracia elevado.

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anexo viii experiencias reseñables de apps POR SECTORES

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1. Transporte 1.1. Liefkenshoek Rail Link Breve descripción El puerto de Amberes es el puerto más importante de Bélgica y el segundo de Europa, con un tráfico total de 199 millones de toneladas en 2014, de las que 108 millones corresponden a contenedores. En el pasado, todos los trenes de mercancías dirigidos a su hinterland se veían abocados a circular a través de la ciudad de Amberes, compartiendo las congestionadas infraestructuras con una circulación intensa de servicios de pasajeros y generando cuellos de botella como el túnel ferroviario Kennedy y la línea Schijnpoort –Berchem. Para permitir que los trenes de mercancías abandonen el área de Amberes más rápidamente y hacer así al puerto de Amberes más competitivo frente a otros puertos, en particular con respecto al puerto de Rotterdam (Holanda), se concibió el Liefkenshoek Rail Link. El proyecto consiste en un enlace ferroviario de 16,2 km de longitud en vía doble y electrificada que conecta los muelles de Waaslandhaven y Deurganck, en la orilla oeste del río Schelde, con la estación de clasificación de Amberes Norte, en la orilla este, a través de un túnel bitubo de 6,7 kilómetros bajo el río Scheldt. El proyecto se articuló mediante un contrato DBFM (Design, Build, Finance and Maintenance) para la construcción y mantenimiento del enlace de Liefkenshoek a cambio de un pago por disponibilidad que no transmite el riesgo de demanda al concesionario. El contrato fue adjudicado por Infrabel (el gestor de infraestructuras ferroviarias belga) al consorcio LocoRail, formado por BAM PPP Inversiones Bélgica, CFE y Vinci Concesiones y firmado en noviembre de 2008. A su vez, Loco Rail adjudicó los trabajos de construcción al consorcio Loco Bouw, constituido por MBG, CEIDe Meyer, Vinci Construction Grands Projets y Wayss & Freytag Ingenieurbau. Los trabajos de construcción se iniciaron ese mismo mes e incluyeron: una fase de construcción de la infraestructura (terminada por el consorcio adjudicatario en verano de 2013), una fase de construcción de la superestructura – vías, señalización y catenaria (ejecutada por Infrabel y concluida en mayo de 2014) y una fase de pruebas y certificación que se extendió hasta el otoño de 2014. La infraestructura fue puesta en servicio el 9 de diciembre de 2014. La inversión en la fase de construcción del proyecto ascendió a 960 millones de euros, parte de los cuales procedían del consorcio y el resto de seis bancos comerciales y el BEI. El Gobierno de Flandes aportó 107 millones de euros al proyecto para limitar la carga financiera en el contrato. Adicionalmente, Infrabel aportó 183 millones de euros al margen del contrato para financiar la obra que ejecutó directamente (vías, señalización y catenaria). En virtud del contrato, Infrabel pagará una cuota de disponibilidad de alrededor de 51 millones de euros al año a LocoRail durante 38 años, tras lo cual la línea revertirá al gestor de la infraestructura. Aspectos reseñables El Liefkenshoek Rail Link es el mayor proyecto de participación público-privada de Bélgica. Las razones que motivaron la elección de este modelo fueron principalmente la restricción presupuestaria a la que se enfrentaba el Gobierno belga en aquel entonces y la búsqueda de una mayor especificación y calidad en relación al diseño y construcción del proyecto. Otras razones clave fueron el conseguir una mayor transparencia y eficiencia en los costes, minimizar las posibles desviaciones en plazo y coste y la transferencia de riesgos hacia el sector privado. Cabe destacar también que el proyecto no fue incluido en el programa TEN-T, lo que limitó su acceso a otras fuentes de financiación relevantes. Si bien el proyecto lleva poco tiempo en operación, en los primeros meses existe la percepción de que estamos ante un caso de éxito. En la fase de construcción, el proyecto se ha beneficiado de la fuerte implicación de todos los actores, así como de su experiencia previa en trabajos de esta naturaleza con Infrabel. También ha sido relevante para el buen éxito de esta fase la presencia de los actores tanto en el consorcio constructor como en el concesionario. Otros factores de éxito reseñables son la implicación directa del cliente en la construcción (Infrabel) y la supervisión de los trabajos (a través de la empresa TUC RAIL) o el hecho de que el proyecto no tuviera que enfrentarse a ningún problema de aceptación social o ambiental. En relación a su funcionalidad, desde su inauguración en diciembre de 2014, los trenes de mercancías no necesitan desviarse a través de una ruta más larga con presencia de secciones congestionadas, lo que reduce el tiempo de viaje en aproximadamente cuarenta minutos y, adicionalmente, libera capacidad para el tráfico de pasajeros en determinadas líneas, como la Gante-Amberes. Ahora queda por ver que el desarrollo del tráfico marítimo y de los planes de expansión del Puerto de Amberes permitan aprovechar al máximo las nuevas capacidades.

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Resumen Matriz de Riesgos

tabla 6. matriz de riesgos. liefkenshoek rail link (bélgica) Administración Pública

Riesgo

Privado

De diseño

X

De construcción

X

De mantenimiento de activos

X

Financiero

X

Disponibilidad

X

Demanda

Compartido

X

Regulatorio

X

Fuerza mayor

X

Resumen General del Proyecto País

Bélgica.

Nombre

Liefkenshoek Rail Link. El proyecto se ubica en Flandes, región de Bélgica en la que se ha consolidado la participación público-privada en proyectos de infraestructura. Se entiende desde el escenario de competencia entre los puertos del norte de Europa y particularmente entre Rotterdam (1er puerto europeo) y Amberes (2º puerto europeo) y crea una conexión adicional entre las márgenes derecha e izquierda del Puerto de Amberes, permitiendo un recorrido alternativo a las mercancías entre los muelles orientales y la estación de clasificación de mercancías que acorta el itinerario actual en 22 km. Adicionalmente, permitirá prestar servicio a las demandas de transporte por ferrocarril que se desarrollen como consecuencia de la expansión del puerto en la margen derecha del río Scheldt. El proyecto Liefkenshoek es fundamental para lograr el objetivo de Infrabel de aumentar la cuota de mercado de tráfico de contenedores interior a/desde el puerto de Amberes, que pasaría de un 8 a un 15 por ciento en 2030.

LEFT BANK

RIGHT BANK North Sea terminal

Contexto

European terminal

Future Liefkenshoek rail link

Deurganckdok

Delwaide Dock

109 trains/day

Sch t eld

81 trains/day

AntwerpenNoord

AntwerpenSchijnpoort AntwerpenBerchem

Ghent

Kennedy Rail Tunnel 0 trains/day

Brussels-Lier

Fuente: Infrabel

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Inversión y Características Técnicas

La inversión total del Liefkenshoek Rail Link en fase de construcción ascendió a aproximadamente 873 millones de euros, de los que 690 millones fueron aportados por el consorcio adjudicatario y 183 millones fueron aportados por Infrabel. La infraestructura construida se caracteriza por su complejidad técnica, ya que, aunque tiene una longitud total de 16,2 km e incluye la construcción de 4,27 km en trinchera, la renovación de un túnel ya existente (Beveren) y la construcción de un túnel bitubo de unos 6 km de longitud bajo el río. La máxima velocidad en el túnel es de 90 km/h y el enlace está equipado con ETCS Nivel 2.

Objetivo

El objetivo estratégico perseguido por Infrabel con la construcción del Liefkenshoek Rail Link es el de lograr un importante impulso para el desarrollo de la margen izquierda del puerto (Deurganckdok), así como el de potenciar el desarrollo de los muelles de la margen derecha. Adicionalmente, el proyecto permitirá liberar secciones ferroviarias urbanas saturadas (Túnel Kennedy y el eje Antwerp-Berchem – Schijnpoort), reducir los tiempos de recorrido de los trenes de mercancías y liberar capacidad para el transporte ferroviario de viajeros.

Plazo Contractual

El contrato tiene una duración de 42,2 años incluyendo un período de construcción de 4,2 años y uno de operación de 38 años.

Tipo de APP

Diseño, construcción, financiación y mantenimiento de la infraestructura (DBFM).

Entidad Concedente

Infrabel, el gestor de infraestructura ferroviaria belga. Así mismo, el proyecto ha contado con la participación de la Región de Flandes, que hizo una aportación de capital de 107 millones de € al consorcio adjudicatario.

Adjudicataria

La empresa adjudicataria de la concesión es el consorcio LocoRail, formado por VINCI Concesiones (25%), la empresa belga CFE (25%) - en la que Vinci tiene una participación del 47%, y la empresa holandesa BAM PPP (50%). A su vez, LocoRail adjudicó los trabajos de construcción al consorcio LocoBouw, constituido por MBG (25% - una filial de CFE), Vinci Construction Grands Projets (25%), CEIDe Meyer y Wayss & Freytag Ingenieurbau (50%, filiales del grupo Royal BAM). LocoRail es responsable de: • Financiar y construir la infraestructura (principalmente la obra civil), así como mantenerla durante 38 años.

Servicios Prestados

• Asegurar la disponibilidad de la infraestructura para Infrabel a lo largo de 38 años • U na vez transcurrido ese período, revertir la infraestructura a Infrabel, extinguiéndose entonces las obligaciones entre las partes. Marco legal, Regulatorio e Institucional

• Decreto de PPP adoptado por el Parlamento Flamenco en 2003 (Vlaamse Overheid, 2003). • Ley de Contratos del Sector Público (Belgische Regering, 1993, 2006). Estructura Contractual

Esquema Contractual de Agentes Involucrados

La autoridad contratante decidió llevar a cabo el proyecto mediante a través de un contrato DBFM, mediante el cual un socio privado asume la responsabilidad de diseñar, construir, financiar y mantener la infraestructura. Tras un proceso licitatorio muy extenso, el contrato fue adjudicado a la empresa Loco Rail NV y firmado el 5 de noviembre de 2008. Loco Rail NV se estableció específicamente para la ejecución del contrato y constituye la SPV del mismo. La actividad de diseño y construcción (obra civil) fue encargada por Loco Rail a Loco Bouw, mientras que la obra de vías, señalización y catenaria fue ejecutada por Infrabel. En virtud del contrato de concesión, Infrabel dispone de la infraestructura a cambio del pago por disponibilidad y la pone al servicio de los operadores ferroviarios, a los que cobra un canon de acceso. La financiación de la construcción contó con una aportación de 690 M€ por parte de LocoRail y 183 M€ por parte de Infrabel. El capital total aportado por LocoRail alcanzó los 189,8 M€, de los que 107 M€ fueron aportados por la Región de Flandes para limitar el coste de la financiación de la construcción, siendo los 82,8 M€ la aportación privada. El importe restante fue obtenido de entidades financieras, correspondiendo aproximadamente la mitad al BEI y el resto a 6 entidades comerciales (ING, Fortis, Banco Santander, Société Générale, BNG, Bayerische Landesbank).

Régimen económico

Pago por Disponibilidad (PPD) sujeto a deducciones por incumplimiento de indicadores de calidad y servicio. El contrato incluye diferentes indicadores, siendo el de disponibilidad el principal. Adicionalmente a éste, se consideran también indicadores de fiabilidad, calidad de mantenimiento, seguridad (safety), seguridad (security) y satisfacción del usuario. El Pago Anual por Servicios fue establecido en aproximadamente 51 M€.

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1.2. I-595 Corridor Improvements Project Breve descripción Las administraciones de carreteras se enfrentan cada vez con mayor frecuencia a situaciones en las que concurren problemas de congestión y una capacidad limitada para ampliar la capacidad de las vías debido a los costes de construcción, las necesidades de expropiación y los impactos ambientales y sociales. En este contexto es en el que adquieren sentido los managed lanes como combinación de una ampliación de capacidad limitada y la implantación de estrategias operativas dirigidas a gestionar la demanda de viajes y mejorar el tráfico con el objetivo de hacer un uso más eficaz y eficiente de la infraestructura viaria. Dentro del concepto de managed lanes tienen cabida tipologías como los carriles para vehículos de alta ocupación (HOV)9, los carriles para vehículos de alta ocupación y peajes (HOT)10, los carriles de peaje variable o los carriles de uso especial o exclusivo. Este tipo de infraestructuras ha tenido una amplia difusión en Estados Unidos, donde uno de los proyectos más recientes puestos en operación ha sido el Corridor Improvements Project en la I-595 en el Estado de Florida. El corredor original se abrió al tráfico en 1989, pero debido a la elevada demanda de tráfico ligada a los desarrollos urbanos en la región sureste de Florida y a su papel de conexión con el eje Norte – Sur (I-95) y el transversal (I-75), se encontraba al límite de su capacidad. El proyecto ha consistido en la renovación del firme en la infraestructura preexistente y en la construcción de tres carriles a nivel en la mediana del corredor con una longitud de aproximadamente 10,5 millas (casi 17 kilómetros), así como la ampliación y reconstrucción de 2,5 millas del Turnpike, la mejora de la intersección entre la I-595 y el Turnpike y otras actuaciones auxiliares. Los carriles son reversibles en función de la hora del día, favoreciendo los flujos de entrada en la hora punta de la mañana (dirección Este) y los de salida en la hora punta de la tarde. Para maximizar la eficiencia operativa, los carriles cuentan con tarifas variables a lo largo del día y, gracias a su disposición de accesos, buscan captar el tráfico de penetración de larga distancia, aislándolo del tráfico de agitación. El proyecto se ha llevado a cabo como una asociación público-privada entre el Departamento de Transporte de Florida (FDOT) y un concesionario privado (I-595 Express, LLC) para diseñar, construir, financiar, operar y mantener la carretera por un período de treinta y cinco años en régimen de pago por disponibilidad. Por su parte, el FDOT se encarga de la supervisión de la gestión del contrato; de la instalación, prueba, operación y mantenimiento de todos los equipos de peaje de los carriles express; y del establecimiento y cobro de las tarifas de peaje. Aspectos reseñables El I-595 Corridor Improvements Project constituye la segunda concesión de carreteras con esquema de pagos por disponibilidad en licitarse en Florida y la primera en financiarse en Estados Unidos. Tal es la importancia de este proyecto que la prestigiosa publicación Project Finance Magazine lo nombró “North American Transport Deal of the Year”. Cabe destacar que el concesionario adjudicatario de este proyecto fue la empresa española ACS, quien también recibió por esta autopista el premio al mejor proyecto del año 2009, un galardón otorgado por la Asociación Americana de constructores de infraestructura de transporte (ARTBA por sus siglas en inglés). Asimismo, esta agrupación galardonó al director de desarrollo de concesiones de ACS Infraestructuras con el premio “Private Sector Entrepreneur 2009”. Uno de los grandes logros de este proceso fue el hecho de alcanzar el cierre financiero en apenas cuatro meses, en un entorno de crisis financiera mundial. Parte de este éxito se debió al mecanismo de compartición de riesgo de tipos de interés que el FDOT fijó en los documentos de licitación, por el cual el FDOT asumía el 100% de la fluctuación del Libor entre la fecha de adjudicación y el cierre financiero y el 75% de la fluctuación en márgenes (asumiendo ACSID el 25% restante). Como consecuencia de este proceso, el pago por disponibilidad pasó de 63,98 millones de dólares en la propuesta ganadora a 65,905 millones en el contrato final.

9 HOV: high-occupancy vehicle lane. 10 HOT: High-occupancy toll lane.

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En conclusión, gracias a la estructuración del proceso y al empuje del FDOT y del propio sponsor, el proyecto I-595 se construyó de manera exitosa, entrando en servicio en marzo de 2014. Este proyecto ha sido la primera transacción con mecanismo de pago por disponibilidad en alcanzar el cierre financiero en Estados Unidos. En concreto, con este proyecto se ha desarrollado un proceso de colaboración público-privada sin precedentes en Estados Unidos, incluyendo un grado de flexibilidad y apoyo del Gobierno de Florida difícilmente comparable al de ningún otro Estado. En los primeros seis meses de operación, una media de 10.000 vehículos / día empleó los nuevos carriles, una cifra ligeramente inferior a la proyectada, y los ingresos recaudados por el FDOT ascendieron a 669.000 dólares. El sistema de peaje variable apoyado en tecnología free flow ha funcionado sin incidencias reseñables. Las velocidades en los express lanes fueron superiores a 80 mph de media para el 50% de los usuarios y mejoraron sensiblemente en los carriles convencionales. Resumen Matriz de Riesgos

tabla 7. matriz de riesgos I-595 corridor improvements proyect (usa) Riesgo

Administración Pública

Privado

De diseño

X

De construcción

X


X

Financiero

X

Disponibilidad Demanda

Compartido

X X

Regulatorio

X

Fuerza mayor

X

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Resumen General del Proyecto

País

Estados Unidos

Nombre

I-595 Corridor Improvements Project El corredor interestatal 595, que se abrió al público en 1989, constituye uno de los ejes principales de infraestructuras del sur de Florida, al unir Fort Lauderdale y Miami con la costa oeste del Estado. Desde su construcción, este corredor ha experimentado un crecimiento sostenido y continuado en el tráfico gracias al desarrollo económico del Estado, los movimientos poblacionales generados por el huracán Andrew y las variaciones en los patrones de tránsito de la población. Así, ya en 1994, el corredor alcanzaba niveles de tráfico importantes que hacían necesaria una ampliación del mismo. En 2003 acaba por completarse el Plan Maestro para el corredor I-95/ I-595 que desarrolla la alternativa del proyecto de ampliación “Locally Preferred Alternative” que servirá de base para el Estudio Técnico y Análisis Medioambiental (PD&E por sus siglas en inglés) desarrollado por el FDOT en 2004. Tras él, se desarrolló un amplísimo programa de participación pública para contrastar el PD&E, con varios meetings celebrados entre abril y noviembre de 2005. El PD&E del proyecto se acabó por completar en marzo de 2006, y el 29 de junio, la Administración Federal de Carreteras (FHWA) otorga la aprobación del diseño conceptual para la alternativa preferida (Alternativa 2A) cuyo importe estimado de construcción era entonces de más de mil millones de dólares. El 17 de abril de 2006, el FDOT selecciona a Reynolds Smith & Hills como consultor técnico del proyecto y tras comprobar la acogida que los PPPs tienen entre las empresas gracias al proyecto del Túnel del Puerto de Miami, unos meses después decide contratar a las empresas Asesores de Infraestructuras (actualmente Deloitte) y Jeffrey Parker & Associates como asesores financieros para el proceso. El 25 de julio de 2007 el FDOT celebra el primer “Industry Forum” del proyecto, que atrae a más de 400 asistentes. En esta conferencia, el proyecto se presenta como un PPP con un cronograma del proceso bastante agresivo. De hecho, desde la publicación del RFQ hasta la selección del concesionario y firma del contrato el proceso apenas dura 13 meses.

Contexto

El proceso seleccionado por el DOT para licitar el proyecto se divide en dos fases. Una primera fase de precalificación con emisión de un “Request for Qualifications” (RfQ) y precalificación de cuatro consorcios y una segunda fase de licitación que comienza con el lanzamiento del Request for Proposals y borradores del Contrato de Concesión que finaliza con la adjudicación del mismo. En concreto, el 1 de octubre 2007 el FDOT emite el RfQ para los proponentes interesados al que se presentan seis grupos y el 3 de diciembre el FDOT selecciona a cuatro de ellos para participar en el proceso. Los cuatro equipos fueron los siguientes: ACS Dragados-Macquarie Partnership – compuesto por ACS Infrastructure Development (socio), Macquarie (socio), Dragados (contratista), GLF Construction Corporation (contratista), Hubbard Construction Company (contratista), Earth Tech (ingenieria) e Iridium Concesiones de Infraestructuras (operador). Express Access Team - Bilfinger Berger BOT (socio), Babcock & Brown Infrastructure Group US (socio), PCL Civil Constructors/ Archer Western Contractors JV (contratista), PB Americas (ingenieria) y Transfield Services (operador). I-595 Development Partners - OHL Concesiones (socio), Goldman Sachs Global Infrastructure Partners (socio), Balfour Beatty Capital (socio), OHL, Community Asphalt Corp, Condotte America (contratista), Kiewit Southern (contratista), Jacobs Engineering Group (ingeniería) y OHL Concesiones (operador). Direct Connect Partners - Skanska Infrastructure Development (socio), John Laing (socio), Fluor Enterprises (socio), Skanska USC Civil (contratista), Fluor Enterprises (contratista), HDR Engineering (ingeniería) y Roy Jorgenson Associates (operador). Los primeros borradores del RfP y del Contrato se emitieron el 11 de diciembre de 2007, entregándose los documentos finales el 18 de abril de 2008. Finalmente el 5 de septiembre de ese mismo año el FDOT recibió las propuestas técnicas y financieras de dos de los equipos preseleccionados – ACS Infrastructure Development (ACSID) y Express Access Team. Finalmente el 24 de octubre el FDOT emite su intención de adjudicar el contrato a ACS Infrastructure Development (ACSID). Tras cinco años de construcción, la nueva infraestructura fue abierta al público el 26 de marzo de 2014. Los peajes empezaron a aplicarse dos semanas después, el 9 de abril de 2014. En las primeras dos semanas (sin peaje) los carriles alcanzaron un tráfico de 19.000 vehículos/día, bajando a 9.000 vehículos/día al aplicarse los peajes. La media de usuarios en los primeros seis meses de operación ha sido de 10.000 vehículos/día.

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La inversión prevista asciende a 1.800 millones de dólares (valor presente en $ de 2009, aplicando una tasa de descuento del 5%. El proyecto incluye: • T res carriles reversibles de peaje, disponibles para el tráfico desde o hacia la intersección I-75 – Sawgrass Expressway y desde o hasta el este de la SR 7. Estos carriles serán operados por el FDOT, con peaje variable que permita optimizar el flujo de tráfico, y la dirección de los mismos cambiará en función de los flujos de tráfico en las horas punta. Inversión y Características Técnicas

• Conexión continua en la carretera SR 84 entre Davie Road y la SR 7. • La construcción de diversos carriles auxiliares en la I-595 junto con algunos pasos elevados e intersecciones. • L a ampliación y reconstrucción de 2,5 millas del Turnpike y la mejora de la intersección entre la I-595 y el Turnpike. • Construcción del New River Greenway, parte del Sistema Greenway del Condado de Broward. • 13 barreras acústicas para disminuir el ruido en 20 comunidades afectadas. • Implementación del Bus Rapid Transit (BRT) - el servicio de autobús Express en el corredor.

Objetivo

Desarrollar, diseñar, construir, financiar, operar y mantener el I-595 Corridor Improvement Project a través de un contrato de participación público-privada.

Plazo Contractual

35 años. El plazo de construcción es de 5 años y el de operación de 30.

Tipo de APP

DBFOM (Design, build, finance, operate, and maintain).

Entidad Concedente

Florida Department of Transportation (FDOT).

Adjudicataria

I-595 Express, LLC (ACS Infrastructure Development).

Servicios Prestados

El contrato comprende la financiación, diseño, construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura durante 35 años.

Marco legal, Regulatorio e Institucional

Chapter 334.30, Florida Statutes (“PPP Law”)

Estructura Contractual


El proyecto ha sido acometido por el FDOT en cooperación con la Florida`s Turnpike Enterprise (FTE), Broward County y otros stakeholders locales. El proyecto se ha llevado a cabo como una asociación público-privada entre el Departamento de Transporte de Florida (FDOT) y un concesionario privado (I-595 Express, LLC) para diseñar, construir, financiar, operar y mantener la carretera por un período de contrato de 35 años en régimen de pago por disponibilidad. FTE proporciona, instala, opera y mantiene el Equipo Electrónico de Peaje de los managed lanes y gestiona las operaciones y el mantenimiento del peaje. Por su parte el FDOT se encarga de la supervisión de la gestión del contrato y del establecimiento y cobro de las tarifas de peaje.

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El contrato se estructuró con un mecanismo de Pagos por disponibilidad sujeto a deducciones, incluyendo además una serie de pagos ligados a la construcción (Final Acceptance Payments) del FDOT. Estos pagos se fijaron en los siguientes importes: • $69.680.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2012 (la que sea más tarde); • $103.631.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2013 (la que sea más tarde); • $71.712.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2014 (la que sea más tarde); Régimen mico

econó-

• $95.434.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2015 (la que sea más tarde); • $123.173.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2016 (la que sea más tarde); • $217.622.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2017 (la que sea más tarde); y • $4.298.000 en la fecha de aceptación final o el 1 de julio de 2018 (la que sea más tarde). Los pagos por disponibilidad se comienzan a devengar desde la fecha de entrada en operación y serán por un importe de 65,905 millones de dólares al año (en dólares de julio de 2008) que se actualizarán anualmente en un porcentaje de la inflación. Si bien los pagos por disponibilidad incluidos en la propuesta de ACS eran de 63,98 millones de dólares, estos acaban ajustándose en el contrato, en el momento del cierre financiero por el mecanismo de compartición del riesgo de tipos de interés incluido por el FDOT en los documentos de licitación.

1.3. Autopista North Tarrant Express Breve descripción El proyecto North Tarrant Express consiste en la concesión por un plazo de 52 años para el diseño, la construcción, la financiación, la operación y el mantenimiento de 21,4 km de autopista ubicado en el eje Dallas-Forth Worth en Texas, que es conocido como uno de los más saturados en todo Estados Unidos. Esta autopista mejora la movilidad en un grupo de autopistas fundamentales para la región, como son la Interestatal 820 y la Estatal 121/183, dos de las autopistas más congestionadas de esta área. El proyecto también ha incluido la reconstrucción de los enlaces y la mejora de las instalaciones de peaje existentes, con el objetivo de alcanzar los estándares más actuales, así como el mantenimiento de los mismos. El proyecto mejora la eficiencia de este tramo de autopista al ofrecer a los conductores la opción de evitar la congestión de los carriles generales accediendo a unos nuevos carriles de mayor velocidad situados al lado de la autopista libre de peaje y operados bajo la modalidad Managed Lanes. Este nuevo concepto consiste en la rehabilitación de la autopista existente y en la construcción de carriles de pago nuevos y dinámicos, totalmente electrónicos y sin barreras. Este sistema de peaje es también conocido como esquema free-flow y permite manejar volúmenes de tráfico muy elevados sin esperas. De esta manera, se consigue que el tráfico sea más fluido aún con un mayor volumen de vehículos. La construcción se inició a finales de 2010 y finalizó en octubre de 2014. Las obras se llevaron a cabo manteniendo el corredor abierto al tráfico, mientras se ampliaban y mejoraban los carriles existentes y se construían nuevos carriles de peaje dinámicos, los ya mencionados managed lanes. El total de la inversión gestionada asciende aproximadamente a 1.592,3 millones de euros. Para el mecanismo de pagos se estructuró un sistema de peaje apoyado en tecnología free-flow, que se trata de la principal característica de esta autopista y que evita al usuario detenerse en los arcos de entrada y salida, los cuales detectan los vehículos mediante dispositivos transmisores de matrícula, calculan la ruta realizada y gestionan la facturación. Este sistema permite optimizar los ingresos de la Concesionaria, ajustando la tarifa al ahorro de tiempo que proporciona la autopista. El esquema de riesgos asignó a la parte privada la mayor parte del riesgo de construcción, así como el riesgo de financiación y el riesgo de demanda, a excepción de los eventos de fuerza mayor y las actuaciones de la Administración. El proyecto fue adjudicado en enero de 2009 al Consorcio NTE Mobility Partners, formado por Cintra Infraestructuras, el fondo de pensiones Dallas Police and Fire Pension System y Meridiam Infrastructure. En la actualidad, las participaciones de cada uno de los accionistas es la siguiente: Cintra lidera el Consorcio con un 56,7%, Meridiam Infrastructure cuenta con un 33,3% y el fondo de pensiones Dallas Police and Fire Pension System goza de un 10%.

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Aspectos reseñables El Proyecto surgió con el objetivo de descongestionar el eje Dallas-Forth Worth en Texas, uno de los más saturados en todo Estados Unidos, representando así una de las rutas alternativas a dicho corredor. El proyecto consiste en la concesión por un plazo de 52 años para el diseño, la construcción, la financiación, la operación y el mantenimiento de 21,4 km de autopista. El proyecto se sacó a licitación en diciembre del 2006 y el 30 de enero de 2009 se adjudicó la concesión al Consorcio liderado por Cintra Infraestructuras, concurso al que se presentaron 7 ofertas. La característica más llamativa de esta concesión consiste en su sistema de peaje completamente electrónico, sin necesidad de barreras de peaje (free-flow), que permite manejar volúmenes de tráfico muy elevados sin esperas. Para la financiación de este proyecto, el Consorcio adjudicatario recibió un préstamo de la Administración federal de Estados Unidos (TIFIA) por un importe de 650 millones de dólares y fondos del Departamento de Transporte de Texas por 573 millones de dólares. Adicionalmente, la financiación se completó con una emisión de bonos (PAB) por 398 millones de dólares y con la aportación de fondos propios por valor de otros 426 millones de dólares. Actualmente, más de 200.000 vehículos circulan cada día por el corredor. Esta autopista fue nombrada Proyecto del año 2010 por la asociación de constructores de infraestructuras de transporte más respetada de Estados Unidos (ARBTA, por sus siglas en inglés) por considerarse una de las autopistas más innovadoras, completas y complejas planificadas en todo el país. Resumen Matriz de Riesgos

tabla 8. matriz de riesgos. autopista north tarrant express Riesgo


Privado

De diseño

X

De construcción

X

Expropiaciones

Compartido

X


X

Financiero

X

Disponibilidad

X

Demanda

X

Regulatorio

X

Fuerza mayor

X

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Estados Unidos.

Nombre

Autopista North Tarrant Express.

El Proyecto surgió con el objetivo de descongestionar el eje Dallas-Forth Worth en Texas, uno de los más saturados en todo Estados Unidos, ofreciendo una ruta alternativa.

Contexto

El proyecto consiste en la concesión por un plazo de 52 años para el diseño, la construcción, la financiación, la operación y el mantenimiento de 21,4 km de autopista ubicado en el eje Dallas-Forth Worth en Texas, que es conocido como uno de los más saturados en todo Estados Unidos. El proyecto también incluye la reconstrucción de los enlaces y la mejora de las instalaciones de peaje existentes, con el objetivo de alcanzar los estándares más actuales, así como el mantenimiento de los mismos. La concesión de adjudicó el 30 de enero de 2009 al Consorcio NTE Mobility Partners, formado por Cintra Infraestructuras, el fondo de pensiones Dallas Police and Fire Pension System y Meridiam Infrastructure.

El total de la inversión en construcción asciende aproximadamente a 1.592,3 millones de euros. Inversión y Características Técnicas

Objetivo

Plazo Contractual

La longitud de la autopista es de 21,4 km e incluye la demolición y reconstrucción de 18 puentes y 52 salidas e incorporaciones, además de nuevas vías de servicio continuas, la rehabilitación de los carriles principales y la adición de cuatro carriles de peaje dinámicos.

Dar solución a uno de los corredores más congestionados de todo Texas y atender a la creciente demanda de tráfico experimentado en las autopistas Interestatal 820, y las autopistas estatales SH 121 y 183. Las managed lanes ofrecen una alternativa menos congestionada.

El plazo de la concesión es de 52 años. Inicio y finalización Concesión: 2009 - 2061.

Tipo de APP

Diseño, construcción, financiación, operación y mantenimiento.

Entidad Concedente

Departamento de Transporte de Texas (TxDOT).

Adjudicataria

Concesionaria NTE Mobility Partners. Obras en contrato:

Servicios Prestados

• R econstrucción de los enlaces y la mejora de las instalaciones de peaje existentes, con el objetivo de alcanzar los estándares más actuales. Servicios en contrato: • M antenimiento de los carriles existentes y de los nuevos carriles de peaje a lo largo de todo el período concesional. Marco legal, Regulatorio e Institucional

• Transportation Code, Chapter 223, Subchapter E • Sections 27.1 – 27.9 of Title 43, Texas Administrative Code

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Estructura Contractual La Concesionaria diseñará y realizará las obras de construcción comprometidas, obtendrá la financiación necesaria, pondrá en funcionamiento, operará y realizará el respectivo mantenimiento de la infraestructura. Principales obligaciones de las partes: Departamento de Transporte de Texas. Esquema Contractual de Agentes Involucrados

• Entrega del derecho de explotar la autopista durante el plazo de concesión. Concesionario. • Ejecución de las obras y otras actividades previas a la prestación del servicio. • Instalación, operación y mantenimiento del Equipo Electrónico de Peaje de los managed lanes, así como la gestión de la operación y el mantenimiento del peaje. • Entrega de la infraestructura al finalizar el contrato.

Régimen Económico del Contrato

El mecanismo de pagos al Concesionario es provisto por los usuarios de la mencionada autopista consiste en un sistema de peaje apoyado en tecnología free-flow, que evita al usuario detenerse en los arcos de entrada y salida.

Proceso Licitatorio

Diciembre 2006: Licitación del Proyecto. Cronograma

30 de enero de 2009: Adjudicación de la concesión. 25 de Noviembre de 2009: Cierre financiero. 2015: Fecha de apertura al tráfico.

1.4. Autovía de la Plata A-66 (Benavente-Zamora) Breve descripción El proyecto de la Autovía de la Plata abarca la construcción, mantenimiento y operación de una nueva sección de 49 kilómetros de la A-66 entre las localidades de Benavente y Zamora por un plazo de 30 años, que supone una disminución de los tiempos de recorrido entre Benavente y Zamora de 15 minutos. Este tramo supone el fin del eje que comunica Gijón y Sevilla, la Ruta de la Plata. La nueva autovía se divide en tres intervalos: el tramo A-6, entre Castrogonzalo y Santovenia (14,3 km); el segundo, entre Santovenia y Fontanillas de Castro (17,8 km); y el tercero, entre Fontanillas de Castro y Zamora (16,9 km). El trazado discurre en paralelo a la N-630 para minimizar el impacto ambiental, y cuenta con dos calzadas de dos carriles con mediana de 10 metros, cinco viaductos, 28 pasos superiores y ocho enlaces. El contrato se estructuró con un mecanismo de Pagos por disponibilidad sujeto a deducciones en función de los parámetros de estado y calidad de servicio que presente la infraestructura, mediante el cual la Administración abona un canon anualmente a la empresa adjudicataria. El canon es pagadero de manera mensual y se actualiza cada año con el 85% de la variación del IPC. La Concesionaria tendrá la obligación de mantener las condiciones de vialidad, seguridad, comodidad, respeto ambiental, y de pervivencia de la autovía. La inversión total del proyecto asciende aproximadamente a 200 millones de euros y BBVA, Santander, ICO y el Banco Europeo de Inversiones fueron los bancos financiadores originales del proyecto. Se traspasan al concesionario los riesgos de diseño, construcción, financiación y el de disponibilidad.

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Este proyecto fue adjudicado en marzo de 2012 al Consorcio formado por Acciona (25%), Cintra Infraestructuras (25%) y Meridiam Infrastructure SCA (50%), concurso al que se presentaron 6 ofertas. Tras la firma del contrato, los proyectos de construcción de los tres tramos se redactaron en un tiempo récord de cuatro meses, comenzándose las obras en julio de 2013, tras el cierre comercial y financiero. Los trabajos finalizaron en mayo de 2015. Aspectos reseñables Con la puesta en servicio de este tramo de 49 kilómetros de longitud se completa todo el eje viario entre Gijón y Sevilla, fundamental para la vertebración del país con una infraestructura moderna de gran capacidad de norte a sur. Este proyecto se contextualiza dentro del Plan Extraordinario de Infraestructuras de abril de 2010; no obstante, no fue hasta año y medio después, que fue licitada. Varios Consorcios presentaron oferta a este concurso, el cual fue finalmente adjudicado el 30 de Marzo del 2012 al Consorcio formado por Acciona, Cintra Infraestructuras y el Fondo Meridiam Infrastructure. Es destacable que para la ejecución de este proyecto se ha puesto especial énfasis en la integración ambiental de la nueva infraestructura, estableciendo medidas preventivas, correctoras y compensadoras del impacto ambiental previstas entre las que destacan la disposición de pasos de fauna, la reposición de vías pecuarias o la instalación de pantallas de protección contra el ruido en zonas próximas a núcleos urbanos. La financiación original del proyecto tuvo lugar en julio de 2013, cuando las empresas lograron una financiación por importe de 160 millones de euros para construir la infraestructura. El BEI concedió la mitad de este préstamo, mientras que la otra mitad la aportaron el BBVA, Santander y el Instituto de Crédito Oficial. En mayo de 2015 la sociedad concesionaria Sociedad Concesionaria Autovía de la Plata, integrada por Meridiam Infrastructure Europe II (50%), Acciona Infraestructuras, (25%) y Cintra Infraestructuras (25%); emitió 1.845 bonos con el fin de refinanciar toda su deuda en el Mercado Alternativo de Renta Fija (MARF), con un volumen total equivalente a 184,5 millones de euros, un plazo de 25,5 años (con vencimiento el 31 de diciembre de 2041) y un cupón del 3,169%. Esta emisión está sometida a la legislación británica, obtuvo un rating BBB por Standard & Poors y ha sido la emisión más importante hasta la fecha realizada en el MARF. Resumen Matriz de Riesgos

tabla 9. matriz de riesgos AUTOvía de la plata a-66 (benavente-zaragoza) Riesgo


Privado

De diseño

X

De construcción

X

Expropiaciones

X


X

Financiero

X

Disponibilidad

X

Demanda Fuerza mayor

Compartido

X X

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País

España.

Nombre

Autovía de la Plata A-66 (Benavente-Zamora).

Contexto

El proyecto de la Autovía de la Plata abarca la construcción, mantenimiento y operación de una nueva sección de 49 kilómetros de la A-66 entre las localidades de Benavente y Zamora por un plazo de 30 años. Este tramo supone el fin del eje que comunica Gijón y Sevilla, la Ruta de la Plata. Para ello se convocó una licitación en diciembre de 2010 que concluyó con la adjudicación del Proyecto en marzo de 2012.


La inversión total del proyecto se estimó en aproximadamente 200 millones de €.

Objetivo

Completar todo el eje viario entre Gijón y Sevilla, fundamental para la vertebración del país con una infraestructura moderna de gran capacidad de norte a sur.

El plazo de concesión es de 30 años. Plazo Contractual

Inicio y finalización Obra: 2013-2015. Inicio y finalización Concesión: 2012-2042.

Tipo de APP

Diseño, construcción, financiación, operación y mantenimiento.

Entidad Concedente

Ministerio de Fomento de España.

Adjudicataria

Consorcio Cintra-Acciona-Meridiam.

El contrato comprende tres áreas de actuación: • Obras de primer establecimiento, es decir, la construcción de la autovía en sí. Servicios Prestados

• A ctuaciones de reposición y gran reparación, que afectan a los elementos de la infraestructura cuya vida útil sea inferior al plazo del contrato, con el fin de mantener las carreteras en condiciones óptimas de servicio. • C onservación y explotación de la infraestructura, por la cual la Concesionaria se compromete a realizar la conservación ordinaria, el mantenimiento de la vialidad y las labores de gestión administrativa para la explotación de la carretera.


La legislación aplicable para este proyecto es: • Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

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La Concesionaria diseñará y realizará las obras de construcción, obtendrá la financiación de la banca comercial o mercados de capitales, pondrá en funcionamiento, operará y realizará el respectivo mantenimiento de la vía. Asimismo, deberá entregar la infraestructura a la Administración al finalizar el contrato. La Administración Pública española será la encargada de realizar el pago por disponibilidad anual por la ejecución de las obras y el correcto mantenimiento de y puesta en servicio de la infraestructura.

El mecanismo de pago al concesionario es provisto por el Ministerio de Fomento, y consiste en el pago de un canon que se realiza de manera mensual por la disponibilidad de la infraestructura. Esta componente está sujeta a deducciones por falta de disponibilidad. La actualización del canon se realiza anualmente cada 1 de enero de los años de la concesión de acuerdo con el Índice de Precios al Consumo Nacional definitivos publicados en diciembre del año anterior. El canon mensual por prestación del servicio resultará de aplicar la siguiente fórmula: Cmpsi = Cmps0 * KR Régimen Económico del Contrato

Siendo Cmpsi = Canon mensual por prestación del servicio actualizado en el momento i. Cmps0 = Canon mensual por prestación del servicio ofertado. Coeficiente de revisión

KR = 0,85 IPC1/ IPC0 + 0,15

Donde, IPC0 = Índice de Precios al Consumo Base, correspondiente al mes de la fecha de adjudicación o 3 meses después de la fecha de presentación de las ofertas si la adjudicación se ha producido con posterioridad a dichos 3 meses desde la presentación. IPC1 = Índice de Precios al Consumo publicado en el mes de diciembre del año anterior a la actualización.

Proceso Licitatorio

Cronograma

23 diciembre de 2010, el Ministerio de Fomento sacó a licitación el concurso. 30 de marzo de 2012: adjudicación del proyecto.

1.5. Pago por uso de vehículos pesados en Alemania Breve descripción Desde su adhesión al sistema Euroviñeta en 1995, Alemania había estado aplicando en sus autopistas pagos por uso a los vehículos pesados (>12 toneladas) en función de su número de ejes y categorías de emisión. A raíz de la aprobación de la Directiva 1999/65/CE, en la que se introdujeron pagos por uso basados en la distancia, y de la escasez de fondos públicos para las infraestructuras, el Gobierno alemán estableció una comisión gubernamental (Comisión para la Financiación de la Infraestructura Federal) para el estudio de las opciones de financiación de las infraestructuras de transporte. La Comisión recomendó la constitución de una Sociedad para la Financiación de las Autopistas como una entidad de derecho privado cuyas acciones fueran propiedad del Gobierno Federal (con opción de poder vender parte de las acciones posteriormente). Esta Sociedad tendría que financiar sus inversiones a partir de los ingresos de un sistema de peaje basado en la distancia recorrida y a partir del recurso a los mercados de capitales. Así mismo se previó que los ingresos netos generados por el nuevo peaje fueran destinados íntegramente a financiar el sistema de autopistas federales.

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La Comisión recomendaba aplicar inicialmente el sistema de peaje a los vehículos pesados de más de 12 toneladas en las autopistas y, posteriormente, extenderlo a otras vías y al resto de vehículos. La Comisión estimó el peaje a cobrar de tal manera que cubriera los costes directos causados por los vehículos pesados y propuso una cifra de referencia de 0,15 € / km. El Gobierno Federal se alineó con las conclusiones de la Comisión y en agosto de 2001 tomó la decisión de introducir un sistema de peaje electrónico en la red de autopistas alemana. El sistema planteado consistía en aplicar un peaje a los vehículos pesados nacionales y extranjeros de más de 12 toneladas que circulan por la red de autopistas estatales alemana (Autobahnen) en función de la distancia recorrida, las características del vehículo y su categoría de emisiones. El cobro del peaje se realizaría a través de un sistema GNSS (Global Navigation Satellite System) /DSRC (Dedicated Short Range Communication) que evita la interrupción del flujo de tráfico y que requeriría la instalación de un OBU (on-board unit) en el vehículo o un registro previo a través de las estaciones de peaje o por internet. En otoño de 2001, tras un proceso de licitación, la Administración seleccionó al consorcio Toll Collect GmbH (constituido por Deutsche Telekom, Daimler Chrysler y Cofiroute) como operador del sistema de cobro por un período de doce años. En 2003 el Gobierno Federal constituyó la Sociedad para la Financiación de las Autopistas (Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft VIFG), aunque con variaciones respecto del concepto inicial, ya que se admitió que hasta un 50% de los recursos generados por el peaje pudiera destinarse a financiar ferrocarriles y vías navegables y se legisló que los ingresos del peaje no serían ingresados directamente por la compañía, sino que ingresarían al Gobierno Federal, quien luego los facilitaría a la VIFG. El lanzamiento del sistema estaba previsto para agosto de 2003, pero se hubo de posponer en repetidas ocasiones debido a dificultades técnicas y organizativas. El sistema pudo entrar finalmente en funcionamiento el 1 de enero de 2005 en la red de Autobahnen. A partir del 1 de enero de 2007, el peaje se aplicó también a algunas secciones viarias de la red convencional (Bundesstrasse). Otra novedad introducida recientemente ha sido la extensión del sistema a nuevos tramos de la red de carreteras y la reducción en octubre de 2015 del umbral del peaje de 12 a 7,5 toneladas. Así mismo, está en proyecto la ampliación del peaje actual a los vehículos de más de 3,5 toneladas y la aplicación de una tasa específica a los vehículos ligeros. El sistema de peaje ha funcionado de manera estable desde su implantación y ha contribuido a la modernización de la flota de vehículos mediante tarifas diferenciadas en función de las normas medioambientales. La concesión actual de Toll Collect debía vencer en agosto de 2015 con opción a tres prórrogas con una duración máxima de un año. Frente a este escenario, se han contemplado diferentes alternativas incluyendo una nueva licitación del sistema de peaje o una toma de control temporal por parte del Gobierno Federal ante la falta de posibles licitadores, optándose finalmente por la prórroga del contrato actual. Aspectos reseñables Cabe destacar que desde su lanzamiento el sistema ha contado con una amplia aceptación social, incluyendo la del sector del transporte. Este apoyo se debe principalmente a: 1) el reconocimiento del importante coste impuesto para los vehículos pesados en la red federal de autopistas; 2) el hecho de que el 35% de los camiones-km de las autopistas alemanas fueran realizados por vehículos matriculados en países extranjeros y que, por lo tanto, imponían costes a la infraestructura sin aportar a su financiación; 3) el hecho de que los camiones extranjeros cumplieran en menor medida con los estándares de emisión de la Unión Europea, lo que les daba una ventaja competitiva sobre los camiones alemanes, aspecto corregido por el peaje aplicado; 4) la aplicación general del impuesto, evitando discriminaciones y favoreciendo su traslado al consumidor final; 5) las repetidas subidas sobre los impuestos al carburante que habían sido empleadas anteriormente como fuente de financiación del sistema. En relación a este último punto es preciso reseñar que el Gobierno alemán ha promovido medidas compensatorias para el sector del transporte, dirigidas principalmente a favorecer la fiscalidad del diésel y a reducir el impuesto al carburante pagado por los vehículos pesados. De cara al presente estudio, también es relevante mencionar cómo se ha regulado en el sistema alemán la aplicación de fondos generados por el pago por uso. Si bien en una primera fase fueron destinados en un 50% a otros modos de transporte, desde el 1 de enero de 2011, los ingresos netos del sistema son aplicados íntegramente para la financiación de actuaciones en la red de carreteras. La VIFG ha puesto en marcha dos modelos de financiación de infraestructuras: • El programa Modelo-A, bajo el cual un concesionario lleva a cabo una ampliación de capacidad en un tramo de la red existente, generalmente de entre 50 y 70 km, bajo un esquema BFOM (“Build, Finance, Operate and Maintain”) de una duración aproximada de 30 años y es retribuido mediante la transferencia por parte del Gobierno federal de los ingresos

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del peaje generado sobre ese mismo tramo y, en aquellos casos en los que se requiere financiación adicional, mediante un pago inicial por parte de la Administración. El esquema de asignación de riesgos entre la parte pública y la parte privada deja en la parte pública los riesgos asociados a: 1) recaudación del peaje; 2) planificación y aprobación de permisos; 3) expropiaciones; 4) desarrollo de itinerarios alternativos no previstos. La parte privada asume los riesgos de: 1) construcción; 2) mantenimiento y operación; 3) demanda; 4) estado del activo en el momento de la reversión. Los riesgos geológicos, regulatorios y de fuerza mayor son compartidos. • El Programa Modelo-F, que se ampara en la Ley de financiación privada de las carreteras federales (1994), que permite la aplicación de un peaje específico en el caso de tratarse de “construcciones especiales” como puentes o túneles. Bajo este esquema se concede la infraestructura con un modelo BFOM, pero el concesionario tiene la capacidad legal de cobrar directamente a los usuarios. En todo caso, de manera previa al lanzamiento de un proyecto, la VFIG desarrolla un ejercicio de comparación público privado al objeto de identificar cuál de las dos maneras de proveer la infraestructura es más ventajosa.

2. Agua 2.1. Reforma del sector del agua en Inglaterra y Gales Breve descripción La configuración actual de la industria de aguas y alcantarillado en Inglaterra y Gales es el resultado de una larga serie de reformas estructurales cuyo origen se remonta a 1973. Con la Ley de Aguas de ese año se crearon las diez Regional Water Authorities (RWA), organismos estatales que prestaban servicios de agua potable y alcantarillado en ámbitos correspondientes a las cuencas hidrográficas. Con ellas coexistían veintinueve empresas privadas que sólo prestaban servicios de agua potable a una parte minoritaria de la población británica. En el marco de la política de privatizaciones del Gobierno Thatcher y mediante la aprobación de una nueva Ley de Aguas en 1989, las diez RWAs pasaron a manos privadas y el conjunto de empresas del sector quedó sujeto a un regulador de nueva creación, hoy conocido como la Water Services Regulation Authority (OFWAT). El sistema se configuró como un conjunto de monopolios privados verticalmente integrados, de carácter regional y sujetos a regulación. Las diez RWAs operan bajo un mandato indefinido de la Administración que sólo puede ser revocado mediante un preaviso de veinticinco años, condición que ha llevado a un modelo en el que las empresas permanecen y la entrada de nuevos actores privados se articula a través de variaciones en su composición accionarial sujetas a un proceso competitivo. Normas posteriores, como las Leyes de la Industria del Agua de los años 1991 y 1999 o la Ley del Agua de 2003 y la más reciente de 2014, han ido completando y refinando el sistema, mediante la introducción de nuevos mecanismos de competencia, sistemas de resolución de disputas, esquemas tarifarios, etc., pero la organización y estructura fundamental del sector no ha experimentado cambios relevantes. La OFWAT es un organismo independiente, no adscrito a ningún Ministerio, que tiene entre sus objetivos proteger el interés de los consumidores, supervisar las funciones de las empresas de agua y saneamiento, asegurar que éstas cuentan con una financiación adecuada para el desempeño de sus funciones y promover la resiliencia del sistema. Los operadores acometen las inversiones necesarias, generalmente sin aportaciones públicas, y prestan el servicio de agua potable y alcantarillado, percibiendo a cambio las tarifas abonadas por los usuarios finales. La OFWAT lleva a cabo la regulación económica de los operadores mediante la fijación de tarifas que permitan cubrir los gastos de operación, financiar las inversiones necesarias y garantizar un retorno de la inversión razonable. El proceso de fijación de tarifas se lleva a cabo cada cinco años y, para garantizar su eficiencia, se apoya en auditorías de costes y en la comparación constante de los distintos actores del mercado. Su actualización anual se hace con referencia a un factor RPI – K que incluye tanto variaciones de precios como mejoras de eficiencia. La OFWAT cuenta con ciento treinta y seis empleados y dispone de la capacidad de sancionar a las compañías hasta un 10% de su facturación.

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Aspectos reseñables El modelo regulatorio aplicado por la OFWAT, similar al de otros organismos reguladores británicos en sectores como el de energía o ferrocarriles, se ha revelado como un ejemplo exitoso a la hora de reducir la influencia monopolística natural del sector e introducir mecanismos de eficiencia. Para ello ha sido fundamental la política de transparencia y comparación entre actores. La OFWAT pone a disposición del público en su web toda la información sectorial, incluyendo índices de calidad y servicio y datos económicos relevantes (p.ej. la rentabilidad financiera (ROE11 por sus siglas en inglés) media esperada por las empresas conforme a la tarifa máxima aprobada). Estos datos, junto con las auditorías de costes, son luego empleados como elementos de negociación en las revisiones de tarifa quinquenales. El sistema británico ha tenido también un éxito notable en términos de eficiencia productiva, ya que ha dotado a las empresas de un marco de total libertad para maximizar la eficiencia y minimizar sus costes, lo que ha redundado en una contención de los gastos de operación, particularmente los laborales, sin que se hayan dejado de cumplir los estándares de calidad impuestos por la regulación técnica y ambiental procedente de la Unión Europea. Un tercer aspecto reseñable es la flexibilidad que ha mostrado el sistema para permitir la entrada de inversores y de capital extranjero. Un ejemplo de esto es la adquisición de la mayor compañía del sector, Thames Water, en 2001 por parte de RWE y su posterior venta en el año 2006 a un consorcio liderado por la compañía australiana Macquarie. Todos estos cambios de propiedad no supusieron ningún problema ni para el gobierno británico ni para el organismo regulador. También hay que reseñar que, a pesar de las ventajas expuestas, la aplicación del principio de autofinanciación en ocasiones ha generado quejas de los operadores en relación a la financiación de las inversiones y puede haber limitado la implantación de determinadas mejoras tecnológicas. Una última cuestión, no desdeñable, es la evolución del modelo regulatorio hacia la introducción progresiva de un mayor nivel de competencia, particularmente en la distribución en baja. Resumen Matriz de Riesgos (durante el período de 5 años entre revisiones de precio)

tabla 10. matriz de riesgos. reforma del sector del agua en inglaterra y gales Riesgo


Privado

De diseño

X

De construcción

X


X

De operación

X

De demanda

X

Inflación Tasa de interés y referenciación

Compartido

X X

11 ROE: Return on Equity.

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País

Reino Unido (Inglaterra y Gales).

Nombre

“Reforma del Sector del Agua.

El servicio de abastecimiento y saneamiento del agua estuvo básicamente en manos municipales hasta el año 1974, cuando se llevó a cabo la reforma del sector prevista en la Ley del Agua de 1973. Esta Ley estructuró prácticamente toda la industria del agua en Inglaterra y Gales. Creó 10 Regional Water Authorities (RWA), basadas en las cuencas hidrográficas, que se hicieron cargo de la labor realizada anteriormente por 157 empresas de agua, 29 Autoridades de Río y 1393 Autoridades Sanitarias. De esta reforma quedaron excluidas 29 empresas privadas de abastecimiento de agua preexistentes, las Water-only companies (WOCs). En 1989 las RWAs se vendieron mediante acciones en el mercado de valores. Las nuevas empresas creadas para el abastecimiento y el saneamiento del agua pasaron a gestionar la infraestructura del agua y la operación del servicio bajo mandatos indefinidos revocables con un preaviso de 25 años. Las empresas privadas dedicadas solo al abastecimiento de agua (WOCs) seguían existiendo y se creó el regulador OFWAT. La Ley Industrial del Agua de 1991, estableció un marco general de competencia, bajo el cual la OFWAT definió cuatro mecanismos para fomentar la competencia: Designaciones intercaladas: la empresa proveedora puede ser remplazada por otra para abastecer usuarios con consumo superior 100 megalitros/año. La nueva empresa puede suministrar el servicio con sus propios medios, o contratando el uso de los recursos del prestador existente. Suministro transterritorial: los usuarios tienen derecho a elegir los servicios de cualquier empresa regulada independientemente de donde vivan, aunque deben pagar el coste de conexión. Suministros no regulados: si bien en Inglaterra y Gales la mayoría de los clientes reciben los servicios de agua potable y alcantarillado de empresas reguladas, también tienen derecho a adquirirlos de operadores privados no regulados.

Contexto

Uso de activos por terceros: se prevén mecanismos para permitir el acceso de un proveedor a los activos de otro, como la red de distribución o las plantas de tratamiento. La modificación de esta Ley en 1999 estableció que las compañías del agua no pueden desconectar a ningún consumidor si no paga y que tampoco puede pre-cobrarle por su uso. La ley del Agua de 2003 incluyó también el régimen de competencia, donde terceros proveedores suministran el agua a través de las redes existentes. De acuerdo con la configuración actual, el Departamento de Medio Ambiente tiene la responsabilidad final de todos los aspectos de la política del agua en Inglaterra, incluyendo el suministro de agua y los recursos, y los sistemas de regulación para las aguas y de la industria del agua. Las Autoridades encargadas de la regulación del agua en Inglaterra y Gales son: La Water Services Regulation Authority (OFWAT) es el organismo regulador económico del agua, encargado de proteger los intereses de los consumidores, promoviendo la competencia; asegurarse de que las empresas de agua llevan adecuadamente sus funciones; y asegurarse de que las empresas de agua pueden financiar sus funciones. También se encarga de promover la economía y la eficiencia y de contribuir al desarrollo sostenible en lo que al sector del agua se refiere. El Drinking Water Inspectorate (DWI), es el encargado de regular la calidad del agua potable y fijar los parámetros mínimos que deben cumplir todas las empresas de agua. El Consumer Council Water, representan a los consumidores del sector del agua y alcantarillado, investigando las quejas que no han sido resueltas convenientemente. La Competition Comission, cuya función es asegurarse de que exista una sana competencia entre las empresas de Reino Unido, en el sector del agua y alcantarillado en concreto, estudian los posibles casos de fusiones entre empresas y actúan como cuerpo de apelación entre la OFWAT y las empresas privadas. En la actualidad, los servicios de abastecimiento, saneamiento y drenaje del agua son proporcionados por 32 empresas privadas, según datos proporcionados por la OFWAT.

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Inversión y características técnicas

N/A.

Objetivo

El objetivo de la reforma fue la mejora de la eficiencia del servicio de abastecimiento y saneamiento del agua en UK y Gales mediante la participación del sector privado.

Plazo contractual

Mandatos indefinidos revocables con un preaviso de 25 años.

Tipo de APP

La actividad del privado incluye la propiedad de la infraestructura y todas las actividades relacionadas con ella (planificación, diseño, construcción, renovación, mantenimiento y operación), así como la gestión y operación del ciclo del agua.

Entidad concedente

Gobierno del Reino Unido (Departamento de Medioambiente).

Adjudicataria

Las empresas de abastecimiento y saneamiento del agua con mandato que operan en la actualidad son: Anglian Water Services Limited, Dwr Cymru Cyfyngedig, Northumbrian Water Limited, Severn Trent Water Limited, Southern Water Services Limited, South West Water Limited, Thames Water Utilities Limited, United Utilities Water Limited, Wessex Water Services Limited, y Yorkshire Water Services Limited.

Servicios Prestados

Las empresas de suministro de agua tienen la obligación legal de desarrollar y mantener un sistema eficiente y económico para el suministro de agua en su zona. Las compañías de agua son responsables de: Proporcionar un suministro limpio y confiable de agua. Los Planes de Recursos Hídricos, que establecen la vista de cómo se va a gestionar los recursos hídricos en los próximos 25 años de cada empresa. Estos se revisan anualmente y se presentan a la Agencia de Medio Ambiente. Los Planes de Sequía, que establece respuestas a diferentes tipos de sequía. Proponer y justificar el diseño de recursos hídricos para su incorporación a las revisiones periódicas de las tarifas del agua en la Ofwat. La promoción del uso eficiente del agua por parte de los clientes. El mantenimiento de un sistema de suministro económico y eficiente. En lo que respecta al servicio de alcantarillado, las empresas deben encargarse principalmente de tres servicios: recogida y tratamiento de drenaje de aguas superficiales (la escorrentía del agua de lluvia que cae sobre las propiedades de los clientes). recogida y tratamiento de drenaje de la carretera (la escorrentía de las carreteras y aceras). recogida y tratamiento de los efluentes de aguas residuales y el comercio.


Act 1973, Act 1983, Act 1989, Act 2003 y Act 2014 - Leyes del Agua. Act 1991 y Act 1999 - Leyes de la Industria del Agua.



La figura contractual aplicada es la del mandato del Secretario de Estado del Departamento de Medioambiente, en el que se recogen todas las condiciones que regulan la relación con la empresa de agua. La supervisión del contrato y de su régimen económico le corresponde al regulador independiente OFWAT, siendo posible como último recurso la apelación a la Competition Comission. La supervisión de la calidad del agua le corresponde al Drinking Water Inspectorate (DWI).

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Las tarifas al usuario constituyen el ingreso de las empresas de agua, quienes la aplican generalmente mediante esquemas de tarifa fija (en función de determinados parámetros estimativos del consumo) o tarifa fija + variable en función del grado de implantación de contadores de agua. La OFWAT fija las tarifas máximas en función de la inversión y el paquete de servicios que los clientes tienen que recibir por parte de las empresas, asegurando que los clientes recibirán el servicio y que la empresa podrá financiar la prestación del mismo cumpliendo con las obligaciones legales, ambientales y sociales. La revisión de tarifas se produce cada 5 años mediante un proceso de negociación y consulta con las compañías de agua dirigido a determinar sus necesidades reales de financiación. El proceso de revisión sigue el esquema conceptual siguiente:

Output requirements

-

Operating expenditure

Revenue requirement (e)

Revenue base (bill payers)

+ Régimen Económico del Contrato

Expenditure to finance the capital investment programme

Price limits

+ Return on capital

+ Tax Fuente: OFWAT. La actualización anual de las tarifas se lleva de acuerdo con el factor RPI – K, donde RPI es el Índice de Precios al Consumo y K es un factor en el que se incluyen consideraciones de eficiencia. K= - Po – X + Q ± V ± S donde, K es el porcentaje de incremento de la tarifa a aplicar. Po = Ahorro de coste actual sobre la previsión anterior. X = Beneficios futuros. Q = Estándares de calidad. V = Mejoras en la seguridad de abastecimiento. S = Mejoras en los niveles de servicio.

2.2. Plan Especial de Depuración de Aragón (España) Breve descripción Para afrontar el cumplimiento de la Directiva europea 91/271/CEE sobre la obligación de depurar las aguas residuales, el gobierno de Aragón tomó la decisión de desarrollar el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración (“PASD”), marcándose como objetivo la depuración de las aguas en todos aquellos núcleos de población de más de 1.000 habitantes-equivalentes que en aquel entonces no tenían este servicio. Este objetivo suponía llevar la depuración de las aguas residuales a 171 núcleos de población, logrando así que más del 90% de la carga contaminante fuese depurada. Se trataba, por tanto, de un proyecto muy ambicioso por los problemas que generan la gran dispersión de los núcleos en Aragón y su despoblación, además de los impedimentos orográficos del terreno.

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En el marco del PASD, quedan integrados distintos instrumentos de ejecución, de los cuales el de mayor alcance es el Plan Especial de Depuración (PED), que abarca la construcción y gestión de trece plantas y del que a fecha de abril de 2015 se licitaron las últimas once plantas que quedaban pendientes. Otros instrumentos con cabida dentro del PASD son el Plan de Depuración Pirineos, el Plan de Depuración de Purines y el Plan Integral Depuración de Aragón (PIDA). En el caso del PED y a pesar de que la depuración es competencia de los Ayuntamientos, dado el alto coste que supone la construcción y explotación de las instalaciones en un territorio de baja densidad, el Gobierno de Aragón decidió liderar el proyecto y afrontar el coste. La dirección técnica del Plan corrió a cargo del Instituto Aragonés del Agua, (Departamento de Medio Ambiente) y la ejecución se realizó a través de la empresa pública del Gobierno de Aragón SODEMASA (Sociedad de Desarrollo Medioambiental de Aragón, S.A.). Para acometer su ejecución se realizó una división del territorio en trece zonas para facilitar su posterior explotación, evaluándose el impacto medioambiental. El 1 de Junio de 2004 se firmaron diecisiete contratos de asistencia técnica con dieciséis Ingenierías diferentes. Uno de los contratos consistía en la Redacción de los Proyectos de Construcción de Estaciones Depuradoras de Aguas Residuales (EDAR) tipificadas. Se diseñaron hasta catorce tipos de EDAR, al objeto de poder asignar a cada municipio su planta depuradora más adecuada. Los otros dieciséis contratos consistieron en realizar todos los trabajos de las conexiones exteriores que darían servicio a estas EDARs. Al mismo tiempo se comenzó el proceso de tramitación administrativa, realizando consultas y entregando solicitudes de autorización a las Administraciones. Paralelamente, se realizaron los estudios de viabilidad económico-financiera y se puso en marcha el proceso de información pública. La concertación con los municipios arrancó en mayo de 2004 mediante la celebración de diferentes convocatorias informativas, seguidas por reuniones con cada Ayuntamiento para presentar cronogramas y la necesidad de obtención de los terrenos afectados por las obras (los Ayuntamientos se comprometieron a aportar el suelo donde se construirá la estación o los colectores). La relación con los Ayuntamientos se articuló mediante la redacción y firma de convenios entre el Instituto Aragonés del Agua y los Municipios integrantes del PED. Para la ejecución de las obras y su posterior gestión, el Gobierno de Aragón tomó la decisión de incorporar al Plan la iniciativa privada mediante concesiones de obra pública de acuerdo con un esquema zonal y con una duración aproximada de veinte años. Mediante estas concesiones el privado se compromete a construir y explotar las EDAR de la zona y a cambio recibe del Instituto Aragonés del Agua un ingreso estructurado en dos tramos, en función del volumen de aguas residuales tratadas. Se mantiene así el riesgo empresarial en la explotación de la obra pública característico de la concesión. A su vez, el Instituto Aragonés del Agua financiará este pago a los concesionarios a través de la recaudación del canon de saneamiento, canon que pagan los usuarios del agua con un sentido finalista y que pretende la recuperación de los costes de los servicios de saneamiento y depuración de las aguas residuales, en línea con el principio de recuperación de costes que propugna la Directiva Marco del Agua. Aspectos reseñables El PED de Aragón ha sido considerado como una buena práctica por el Gobierno español y por la OCDE y ha sido merecedor del segundo premio de los Global Water Awards. Se trata de un proyecto que permite responder a la fragmentación de competencias en distintos niveles administrativos y generar economías de escala al abordar conjuntamente inversiones que de otra manera hubieran sido menos eficientes. Entre los aspectos positivos a destacar hay que señalar el modelo público-privado (el sistema de concesión de obra pública), el gran número de habitantes beneficiados por este Plan, o el hecho de que posicione a Aragón a la vanguardia en cuanto al cumplimiento de las obligaciones derivadas de la normativa europea en materia depuración de aguas residuales. A su vez, los proyectos de depuración conllevan importantes ventajas de índole medioambiental (mejora de la calidad de vida de los ecosistemas y hábitats naturales), sanitaria (mejora de la salud de las personas como consecuencia de la disminución de enfermedades transmitidas por el agua), sociales (creación de empleo estable y duradero, ya que las empresas se instalan en la zona para explotar las depuradoras durante al menos 20 años) y económicos (creación de riqueza en el territorio por la implantación de empresas del sector del agua, además de otros sectores por el efecto arrastre que produce en el turismo rural, ocio…).

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Por otro lado, el diseño de las concesiones se llevó a cabo evitando que la inversión realizada computara como deuda pública, estableciendo para ello un reparto entre el socio público y el socio privado del conjunto de riesgos del proyecto. En concreto, en el caso del PED se traspasan al concesionario el riesgo de construcción, el de demanda y el de disponibilidad. También es cierto que dado su amplio alcance, el proyecto ha tenido que enfrentarse a diferentes problemas no menores, como han sido: la existencia de una oposición social en determinados territorios en los que no se ha alcanzado un consenso sobre las soluciones técnicas propuestas, considerándose que están sobredimensionadas y no optimizadas; el impacto que la crisis ha tenido sobre la demanda de saneamiento como resultado de no cumplirse las previsiones de desarrollo urbanístico y el impacto que ha tenido sobre la financiación de los concesionarios; o las modificaciones experimentadas por los proyectos iniciales en algunos de los municipios, con los consiguientes retrasos. Resumen Matriz de Riesgos

tabla 11. matriz de riesgos. Plan especial de depuración de aragón (España) Riesgo


De aportación de terrenos

Privado

X

De financiación de la construcción

X

De diseño

X

De construcción

X

Medioambiental

X

Fuerza mayor

X

De demanda

X

De disponibilidad

X

De mantenimiento y renovación de activos

X

De operación

X

De servicio

X


X

Financieros

X


España.

Nombre

Plan Especial de Depuración de Aragón.

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La Directiva 91/271/CEE establece las medidas necesarias que los Estados miembros han de adoptar para garantizar que las aguas residuales urbanas reciben un tratamiento adecuado antes de su vertido. Entre sus obligaciones establece la obligatoriedad de depurar las aguas residuales procedentes de las aglomeraciones urbanas de tamaño superior a 2.000 habitantes equivalentes y dotar a las aguas residuales del resto de aglomeraciones de un “tratamiento adecuado”. A la hora de dar respuesta a esta exigencia, Aragón se enfrenta a una gran extensión territorial y una baja densidad de población (13 hab/km2 si se excluye Zaragoza), así como con un elevado número de municipios de reducido tamaño (680 municipios de menos de 2.000 habitantes). El Plan Especial de Depuración (PED) es uno de los instrumentos de planificación aprobado por el Gobierno de Aragón en el marco del Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración (PASD) para cumplir con los requerimientos de la 91/271/CEE y se marca como objetivo la depuración de las aguas en todos aquellos núcleos de población de más de 1.000 habitantes-equivalentes que en aquel entonces no tenían este servicio. En el caso del PED, este objetivo suponía llevar la depuración de las aguas residuales a 131 núcleos de población. Contexto

El liderazgo del proyecto fue asumido por el Instituto Aragonés del Agua (IAA), una entidad de derecho público que tiene la función de ejercer las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón en materia de aguas y se encuentra adscrito al Departamento de Desarrollo Rural y Sostenibilidad del Gobierno de Aragón. Este organismo fue creado mediante la Ley 6/2001, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón y actualmente se rige mediante la Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas y Ríos de Aragón. Adicionalmente a estas Administraciones, es relevante el papel desempeñado por los Organismos de Cuenca, al ser quienes deben considerar apto el proyecto de depuración que se presenta y autorizar el vertido al Ayuntamiento. La coordinación del lado público se realizó mediante convenio entre los municipios y el IAA, de acuerdo a los cuales el IAA se compromete a depurar sus aguas de acuerdo a las exigencias del Organismo de Cuenca. A la hora de caracterizar los contratos de concesión aplicados por el PED, se ha tomado como referencia el contrato de Redacción de proyectos, construcción y explotación de las infraestructuras necesarias para la depuración de las aguas residuales de la zona 10-C del Plan Especial de Depuración que incluye los núcleos de Calaceite, Mazaleón (Teruel), Maella y Nonaspe (Zaragoza).

Objetivo

Concesión de obra pública para la redacción del proyecto, construcción, conservación y explotación de las actuaciones necesarias para la depuración de aguas residuales de la Zona 10.C. del Plan Especial de Depuración que comprende los municipios de Calaceite y Mazaleón (Teruel) y Maella y Nonaspe (Zaragoza).

• E l concesionario dispondrá de un plazo total de 4 meses para la redacción de los distintos proyectos constructivos correspondientes a las EDAR objeto del contrato. • E l órgano de contratación dispondrá de un plazo de 4 meses contados desde la fecha de entrega por parte del concesionario de cada proyecto constructivo, para su supervisión, efectuar el trámite de información pública y, en su caso, proceder a su aprobación definitiva. Calendario

• E l IAA pondrá a disposición del concesionario los terrenos precisos para la ejecución de las obras en un plazo estimado de ocho (8) meses desde la fecha de aprobación del proyecto constructivo. En caso de superarse este plazo, el concesionario tendrá derecho a la prórroga del plazo de corresponda. • E l período de ejecución de las obras será de 18 meses contados a partir de la fecha de la firma del acta de replanteo de cada una de las EDAR. El plazo parcial de explotación es de 20 años contados a partir del día siguiente a la firma del Acta de Comprobación.

Tipo de APP

Diseño, construcción, gestión y explotación. • L a construcción de las Estaciones Depuradoras de Aguas Residuales, las conexiones exteriores de las mismas para dotarlas de servicios y las obras de colectores entre municipios, incluidas las Estaciones de Bombeo de Aguas Residuales necesarios para la explotación de las obras. • La explotación de las EDAR objeto del contrato.

Servicios Prestados

• L a adecuación, reforma y modernización de las obras objeto del contrato para adaptarlas a las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios o la realización de las actividades económicas a las que sirven de soporte material. • L as actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras para mantenerse aptas a fin de que los servicios y actividades a los que aquéllas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente.

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• Ley 6/2001, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón. Plan del Agua. • Ley 10/2014, de 27 de noviembre, de Aguas y Ríos de Aragón. • D ecreto 38/2004, de 24 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de los vertidos de aguas residuales a las redes municipales de alcantarillado. • D ecreto 218/2010, de 30 de noviembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión del Agua y del Procedimiento para la formación de las Bases de la Política del Agua en Aragón. • Decreto 266/2001, de 6 de noviembre, del Gobierno de Aragón, modificado por Decreto 206/2008, de 21 de octubre. • O rden de 22 de julio de 2015, del Consejero de Desarrollo Rural y Sostenibilidad, por la que se modifica el anexo II del Reglamento regulador del Impuesto sobre la Contaminación de las Aguas de la Comunidad Autónoma de Aragón. • O rden de 3 de agosto de 2015, de los Consejeros de Hacienda y Administración Pública y de Desarrollo Rural y Sostenibilidad, por la que se regula la transferencia de la información que deben proporcionar las entidades suministradoras de agua al Instituto Aragonés del Agua para la recaudación del Impuesto sobre la Contaminación de las Aguas. • O rden de 21 de junio de 2013, por la que se establece el modelo de índice de referencia para la remisión de los instrumentos de planificación urbanística, contemplado en el artículo 22 de la Ley 6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón. • R esolución de 1 de febrero de 2010, por la que se aprueban los modelos normalizados de comunicación, información y cuantificación de las cantidades correspondientes por cargas urbanísticas vinculadas a sistemas o infraestructuras autonómicas de saneamiento y depuración. • D ecreto 141/2009, de 21 de julio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Reglamento regulador del cobro de las cargas urbanísticas vinculadas a la ampliación y refuerzo de infraestructuras de saneamiento y depuración. • Directiva 2000/60/CE, Directiva Marco del Agua.



Como paso previo, la coordinación del lado público se realizó mediante convenio entre los municipios y el IAA, de acuerdo a los cuales el IAA se compromete a depurar sus aguas de acuerdo a las exigencias del Organismo de Cuenca. En virtud del contrato de concesión de obra pública, el socio privado provee los servicios de construcción y explotación de la infraestructura necesaria para el tratamiento de las aguas residuales, siendo retribuido por el IAA en función de la producción. El IAA asume en el contrato la posición que corresponde a la Administración contratante, tanto en la fase de adjudicación del contrato como en la fase de ejecución del mismo. A su vez, el IAA repercute a los usuarios del servicio un Canon de Saneamiento, impuesto de finalidad ecológica cuyo producto se afecta a la financiación de las actividades de prevención de la contaminación, saneamiento y depuración contempladas en la Ley 6/2001 de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en Aragón.

El concesionario tendrá derecho a percibir del Órgano de Contratación una retribución por la utilización de la obra en función del volumen de agua realmente depurada en cada una de las instalaciones en funcionamiento. El Órgano de contratación retribuirá al concesionario mediante una tarifa estructurada en dos tramos, de la siguiente manera: • De 0 a QA (m3 / día) …………... PA (euros por metro cúbico) Régimen Económico del Contrato

• D e QA en adelante ……........…... PB (euros por metro cúbico), hasta el límite de un incremento del 10% del caudal de diseño. Superado este límite no corresponderá retribución al concesionario por el caudal que exceda del mismo. Los tres parámetros (QA, PA, PB) definitorios de la tarifa estarán fijados de manera individual para cada una depuradora objeto del contrato, según lo ofertado por el adjudicatario, no admitiéndose que ninguno de ellos supere el respectivo parámetro establecido en el Pliego. El concesionario no tendrá derecho a percibir retribución prevista por aquellas EDAR que no alcancen los rendimientos comprometidos o cuya explotación se encuentre interrumpida durante todo el período en el que persistan estas circunstancias y sin perjuicio de las penalizaciones que le correspondan.

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2.3. Reestructuración del sector del agua (Chile) Breve descripción A finales de los años 80 el Gobierno de Chile comenzó una serie de reformas en el sector del agua con el objetivo de paliar el déficit del servicio como resultado de una descompensación entre el volumen de ingresos y costes del sistema. Este problema resultaba particularmente acuciante en las zonas rurales como consecuencia del alto coste de las obras de conexión a las redes de agua. Ante este escenario, el Gobierno se marcó como objetivo sustituir la cuota uniforme convencional existente hasta el momento por una cuota más acorde al coste real de servicio y la construcción de un mecanismo a través del cual los beneficiarios menos favorecidos pudieran disfrutar del agua y pagar por ella. Esto se articuló a través de proyectos de colaboración público privada dirigidos principalmente a ampliar los servicios de agua en poblaciones con bajos ingresos que no podían permitirse el pago de las facturas de agua, mejorar la recaudación por los servicios prestados, elevar la tarifa basada en el coste real eliminando la tarifa única y poner fin a una etapa deficitaria. Hasta diciembre de 1998, la mayor parte de las concesionarias eran de propiedad del Estado de Chile, prestando servicio a más del 90% de la población a través de sociedades estatales. Adicionalmente, existían empresas menores, de capitales privados, que, en su mayoría, habían sido creadas a partir de desarrollos inmobiliarios. La situación descrita varió a partir de la promulgación de la Ley Nº 19.549 de 1998, que reforzó las atribuciones de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), perfeccionó el método de fijación de tarifas y estableció restricciones a la estructura de propiedad de las empresas. Ello permitió la transferencia de propiedad estatal de las empresas sanitarias al sector privado. En una primera etapa, el Estado recurrió a la venta de participaciones estratégicas a consorcios con experiencia en el sector mediante procesos competitivos que incluyeron la venta de paquetes de acciones y la participación en aumentos de capital. Complementariamente, se realizaron aperturas a las bolsas de valores y se ofrecieron acciones a los trabajadores. De esta forma, entre los años 1998 y 2000 se introdujo la participación privada en las mayores empresas del país (Empresa de Servicios Sanitarios de Valparaíso, EMOS S.A., ESSEL, ESSAL y ESSBÍO). A partir de 2001, el Gobierno chileno decidió cambiar el modelo y optó por transferir al sector privado derechos por un plazo de treinta años para la explotación de las concesiones sanitarias que no habían sido entregadas en propiedad. Este sistema contempló entregar solamente la gestión de las concesiones con el compromiso de realizar las inversiones requeridas, mayoritariamente en el ámbito del tratamiento de aguas residuales. Bajo este modelo, entre 2001 y 2004 se licitaron los derechos de explotación de las concesiones pertenecientes a las restantes ocho empresas, hasta entonces de propiedad del Estado. Posteriormente, estas ocho empresas se fusionaron en la Empresa Concesionaria de Servicios Sanitarios S.A. – ECONSSA Chile S.A. Durante el año 2011, el Estado chileno decidió vender parte de las participaciones accionariales que mantenía en las empresas más importantes del país: Aguas Andinas S.A., ESSBIO S.A. y ESVAL S.A. Como resultado de esto, actualmente el 95,71% de los usuarios es atendido por empresas privadas que explotan tanto el abastecimiento como el saneamiento del agua. Aspectos reseñables La colaboración público-privada ha duplicado las tasas de las tarifas del agua, mientras que las tasas a la población con menos recursos se han mantenido en niveles bajos, gracias al programa de subsidios. El establecimiento de las tarifas basado en costes ha sido un éxito sin provocar problemas sociales. La cobertura del suministro del agua en general está disponible en más del 99% de las zonas urbanas, mientras que la cobertura de alcantarillados está disponible para el 97% de la población, según datos de la SISS para el año 2014. Dos aspectos destacan en la experiencia chilena: el mecanismo de fijación de tarifas y la existencia de un subsidio directo a los usuarios menos favorecidos. En relación a la fijación de tarifas, la SISS debe proponer al Ministerio de Economía las tarifas máximas que cada empresa sanitaria puede cobrar a sus clientes, las cuales se fijan mediante decreto de dicho Ministerio, considerando un período de vigencia de cinco años. Tales tarifas se calculan simulando una “empresa modelo”, que opera eficientemente en el

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área geográfica de la prestación del servicio y que se autofinancia. Las tarifas que cada empresa sanitaria puede aplicar, contenidas en los respectivos decretos tarifarios, pueden presentar modificaciones en el período intertarifario. El decreto tarifario establece las fórmulas que permiten a las empresas reajustar o indexar las tarifas en el período intertarifario, según las variaciones en los costes de los insumos necesarios para prestar los servicios. Los cambios en los costes están representados en las fórmulas por las variaciones del Índice de Precios al Consumidor (IPC), del Índice de Precios Importados de la Industria Manufacturera, del Índice de Precios de Productor, así como también por las variaciones en las tasa de tributación. En relación a los subsidios, la Ley 18778 del año 1989 estableció un subsidio al pago del consumo de agua potable y servicio de alcantarillado, para complementar la ley de tarifas de dichos servicios, que comenzaría a tener aplicación práctica a partir de 1990, y cuyo impacto podría afectar a familias de escasos recursos. El sistema elegido fue un subsidio directo a los consumidores. En su período de vigencia, el subsidio ha evolucionado desde una baja utilización inicial hasta los altos niveles actuales, posibilitando el acceso de la población de menores recursos a los servicios del agua. Los cupos y montos destinados al subsidio tuvieron un incremento a partir de 2002, cuando el Ministerio de Planificación Nacional cambió los criterios de asignación, consideró los resultados de la encuesta CASEN, consideró los ingresos de los hogares según deciles (quintiles) de ingreso autónomo y estableció un límite máximo a subsidiar de 15 metros cúbicos por mes de consumo para todo el país. Por otra parte, en 2004 la Ley 19949 estableció un sistema de protección social para familias en situación de extrema pobreza denominado “Chile Solidario”, programa que permite una cantidad adicional de subsidios al agua potable y alcantarillado, que cubren el 100% de los primeros 15 m3 de consumo. Durante el año 2014, el subsidio benefició al 13,4% de los clientes urbanos del país y representó un 5,0% de las ventas del sector. Resumen Matriz de Riesgos (durante el período de 5 años entre revisiones de precio)

tabla 12. matriz de riesgos. REESTRUCTURACIón del servicio de abastecimiento en chile Riesgo


Privado

De diseño

X

De construcción

X


X

Financieros

X

Inflación

Compartido

X

De demanda

X

De operación

X


Chile.

Nombre

Reestructuración del Servicio de abastecimiento.

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En 1931 se creó la Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado del Ministerio del Interior, entidad que marcó los primeros pasos en el desarrollo institucional del sector sanitario del país. En 1953, se fusionaron el Departamento de Hidráulica, dependiente del Ministerio de Obras Públicas y la referida Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado, del Ministerio del Interior, para crear la Dirección de Obras Sanitarias (D.O.S.), a la que se asignó por funciones estudiar, proyectar, construir, reparar, conservar, explotar, mejorar y administrar los servicios de agua potable, alcantarillado y desagües que se ejecuten con fondos del Estado o con su aporte. La creación de la D.O.S. se orientaba a unificar en un solo organismo las funciones relativas al suministro de agua potable y el servicio de alcantarillado, considerando como sus funciones estudiar, proyectar, construir, administrar y supervigilar los sistemas de agua potable y alcantarillado urbanos ejecutados con fondos fiscales Sin embargo, en la práctica dicha entidad compartía sus responsabilidades con otras instituciones, con dependencia de distintos Ministerios. Para resolver los problemas producidos por la inexistencia de una institucionalidad única para el sector sanitario, cuya persistencia lo deterioraba, en el año 1977 se creó el Servicio Nacional de Obras Sanitarias - SENDOS - que integró todas las entidades que operaban en el sector. Tenía las características de institución autónoma del Estado, de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio distinto del Fisco, desconcentrada territorialmente, relacionada con el Estado a través del Ministerio de Obras Públicas. Conformado por una Dirección Nacional y once Direcciones Regionales, en once de las trece regiones administrativas del país.

Contexto

La organización del sector sanitario teniendo a SENDOS como base, había posibilitado un crecimiento importante, fundamentalmente en el aspecto cobertura de los servicios. Sin embargo, a fines de la década de los 80 estaba ya agotando sus potencialidades, puesto que se encontraba limitado en varios aspectos para lograr un mayor desarrollo. Además, en la práctica no se ejercían los roles normativo y fiscalizador, puesto que se encontraban confundidos en una misma entidad conjuntamente con el rol ejecutor y operativo. Apareció así un nuevo ente regulador, La Superintendencia de los Servicios Sanitarios, fue creada en la Ley Nº 18.902, como parte de la reestructuración de los Servicios Sanitarios a finales de los 80. Es un ente público, descentralizado, con atribuciones normativas de control y sancionatorias, y con el objetivo de que se cumplan las funciones de regulación y control estatal de este sector. Sus principales funciones son: • E l estudio y proposición, y el control del cumplimiento de las normas técnicas sobre diseño, construcción y explotación de los servicios sanitarios. • L a aplicación y fiscalización de las normas relativas a tarifas de los servicios prestados por las concesionarias, según lo prescrito en la ley de tarifas y su reglamento. • L a aplicación del régimen de concesiones, velando porque los organismos fiscalizados cumplan las normas legales y resoluciones que emanen de la Superintendencia. Le corresponde participación en los procesos constitutivo, de explotación, transferencia y extinción de las concesiones. • El control de los residuos industriales líquidos. • L a interpretación de toda la normativa del sector, constituyendo sus pronunciamientos jurisprudencia administrativa y de técnica sanitaria. • La aplicación de sanciones por el incumplimiento de la normativa u otras causales que la ley establece. De acuerdo al marco regulatorio vigente, las Concesionarias de Servicios Sanitarios deben operar según el régimen de concesiones que la ley establece, bajo la forma de sociedades anónimas y someterse a la regulación que ejerce y fiscaliza la Superintendencia de Servicios Sanitarios.

Objetivo

El objetivo principal de la reforma fue la reorganización del sistema tarifario para poder cubrir a la población más desfavorecida del país.

Calendario

Concesiones a 30 años.

Tipo de APP

Construcción, Operación y Mantenimiento.

Servicios Prestados

Cobertura del servicio de abastecimiento de agua y alcantarillado a la mayoría de la población, independientemente de su nivel económico. Marco legal, Regulatorio e Institucional

• Ley Nº 19.549 de 1998, que reforzó las atribuciones de la Superintendencia de los Servicios Sanitarios. • Ley Nº 18.902, Reestructuración del Sector del Agua. • Ley de tarifas DFL N° 70 “Ley de Tarifas de los Servicios Sanitarios”, y sus modificaciones contenidas en la Ley N° 19.549. • D.F.L. MOP Nº 382/88.

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La Ley Nº 19.549 de 1998, promulgó la transferencia de propiedad estatal a las empresas sanitarias del sector privado, primero a través de la venta de accionariado y en segundo lugar, a partir del año 2001, a través de la venta de los derechos de explotación por un plazo determinado, para la construcción y explotación de la concesión sanitaria.

La financiación se realiza por el cobro de tarifas. De acuerdo al marco de regulación tarifario del sector de las empresas sanitarias, dispuesto por la Ley de tarifas DFL N° 70 “Ley de Tarifas de los Servicios Sanitarios”, y sus modificaciones contenidas en la Ley N° 19.549, la Superintendencia de Servicios Sanitarios debe realizar periódicamente los estudios necesarios para fijar las tarifas máximas que le son autorizadas a las concesionarias de servicios sanitarios. Estas tarifas deben permitir a cada empresa generar ingresos para cubrir los costos de explotación eficiente, además de un retorno de la inversión necesaria para la prestación del servicio de producción y distribución de agua potable y recolección y disposición de aguas servidas. La Superintendencia de Servicios Sanitarios debe proponer al Ministerio de Economía las tarifas máximas que cada empresa sanitaria puede cobrar a sus clientes, las cuales se fijan mediante decreto de dicho ministerio, considerando un período de vigencia de cinco años. Tales tarifas se calculan simulando una “empresa modelo”, que opera eficientemente en el área geográfica de la prestación del servicio y que se autofinancia. Si bien, el modelo de colaboración Público-Privada está basado en dos aspectos principales: • E l estudio de los presupuestos de las familias basado en un sistema de puntuación de los Comités de Asistencia Social Comunitaria (CAS) y que es llevado a cabo por los gobiernos locales. • El subsidio a los suministradores que prestan el servicio del agua en función del estudio de presupuestos. El Ministerio del Interior, calcula el porcentaje de subvención que ha de cobrar cada usuario en función de los ingresos de este y de la tarifa que quiere aplicar la empresa. Los porcentajes de subvención varían entre el 25% y el 85%, con un límite máximo de volumen de consumo de 15m3 por mes y hogar. El valor de la subvención, es decir, la diferencia entre la tarifa real a cobrar y la tarifa que se puede cobrar al usuario es desembolsado por el gobierno local con aprobación del Ministerio del Interior y del Ministerio de Hacienda.

Régimen Económico del Contrato

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3. Medio Ambiente 3.1. Staffordshire County WTR Project en Reino Unido Breve descripción El Waste Infrastructure Delivery Programme (WIDP) es un programa de alcance nacional liderado desde el Departamento de Medioambiente Alimentación y Asuntos Rurales (DEFRA) que consiste en el apoyo técnico y financiero a las autoridades locales para acelerar la inversión en infraestructura necesaria para el tratamiento de residuos sólidos urbanos de acuerdo con la Directiva de Vertederos de la Unión Europea. Para ello el WIDP reúne los recursos y funciones del DEFRA, del Departamento de Infraestructuras de Reino Unido y de asociaciones locales en apoyo de las autoridades que llevan a cabo proyectos de residuos. En el marco del WIPD, el Staffordshire County Council desplegó la Joint Municipal Waste Management Strategy for Staffordshire and Stoke-on-Trent, publicada en mayo de 2007, que evidenció la necesidad de desarrollar una infraestructura de tratamiento de residuos sólidos urbanos municipal en el sur del Condado, de cara a alcanzar el objetivo de Zero Waste to Landfill by 2020. Asimismo, el Staffordshire County Council tomó la decisión de desarrollar un Proyecto W2R (Waste to Resources) dirigido a implantar una solución de tratamiento de residuos que sirviera al Condado y ayudara en el mismo objetivo a los territorios vecinos de Warwickshire, Sandwell y Walsall. El Proyecto se definió como el diseño, construcción y operación de una planta EfW (Energy from Waste) de 300.000 tpa que permitiera convertir los residuos en electricidad. Se acordó localizarlo en Four Ashes, en Staffordshire. Al objeto de obtener financiación para el proyecto y reducir su coste para el contribuyente de Staffordshire, el Condado apeló al DEFRA para obtener financiación bajo un esquema PFI (Private Finance initiative). Tras la presentación de un Business Case preliminar, el DEFRA dio vía libre al proyecto y aprobó una aportación de 122,4 millones de libras en julio de 2008. El procedimiento de licitación se desarrolló mediante un diálogo competitivo. Tras una fase de expresión de interés, se configuró una lista corta con cinco licitadores a los que se solicitaron soluciones detalladas. En junio de 2009 MVV y Veolia fueron elegidas como finalistas, participando en un amplio proceso de diálogo hasta marzo de 2010, cuando se emitieron las solicitudes de propuesta final. En abril de 2010 Veolia fue señalada como Preferred Bidder, siendo confirmada por el Staffordshire County Council un mes después. El Staffordshire County Council preparó entonces el Business Case final a partir de la propuesta de Veolia y fue remitido y aprobado por DEFRA en julio de 2010. El contrato fue firmado con Veolia el 29 de julio de 2010. El proyecto contempla un pago asociado a la construcción y unos pagos unitarios en función del volumen de residuos procesados de según una banda de tonelajes previstos. Asimismo, en el Business Case se contempla la posibilidad de ingresos adicionales, como los obtenidos de la venta de energía a la red o del procesado de residuos procedentes de otros territorios. Aspectos reseñables El proyecto W2R de Staffordshire ha sido exitoso debido a varios factores, entre los que cabe destacar: 1) Su desarrollo en un marco institucional global y sólido, de alcance nacional, que aporta los conocimientos técnicos y el apoyo financiero a la Administración local. En concreto, el contrato con el operador privado se desarrolló a partir del contrato tipo WIPD SoPC4, desarrollado por el DEFRA y contó con una aportación de fondos de 122,4 millones de libras por parte del Gobierno central; 2) La implicación de la Administración en la asunción y gestión de determinados riesgos, como son el riesgo asociado a los terrenos (son aportados por la Administración) y a los permisos (gestionados por la Administración); 3) El desarrollo de un diálogo competitivo que permitió mejorar considerablemente la solución técnica inicialmente planteada. Sin incumplir ninguna de las especificaciones del proyecto, el operador adjudicatario aprovechó su experiencia para proponer una solución en la que se reducía el tamaño y la ocupación de terreno de la planta, mejorando también su integración. 4) Una política de transparencia a lo largo de todo el procedimiento de licitación y la gestión posterior del contrato que ha aportado claridad en el propósito y la gestión del proyecto, así como en el mantenimiento de una adecuada tensión competitiva en el procedimiento de licitación.

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Ilustración 11. Soluciones técnicas planteadas para el Proyecto W2R de Staffordshire

Previous design of the facility Our proposed design of the facility

Fuente: Veolia

Resumen Matriz de Riesgos

tabla 13. matriz de riesgos. STAFFORDSHIRE COUNTY WTR PROJECT (REINO UNIDO) Administración Pública

Riesgo

De consecución de los terrenos

Privado

Compartido

X

De obtención de permisos

X

De diseño

X

De construcción

X

De mantenmiento de activos

X

Financiero

X

Operación Demanda

X


Reino Unido

Nombre

Staffordshire County WTR Project

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A raíz de la aprobación de la Waste and Emissions Trading Act de 2003, el Gobierno Británico ha puesto en marcha una agresiva estrategia dirigida a reducir sustancialmente el tonelaje de residuos sólidos urbanos que acaba en los vertederos. Dicha estrategia tiene por objetivo reducir en un 65% la aportación de residuos a los vertederos en 2020 (respecto de lo vertido el año 2000) y, entre otras medidas, se articula a través de un esquema de permisos de vertido negociables (el Landfill Allowance Trading Scheme – LATS) y un impuesto al vertido. Bajo este esquema, el Condado de Staffordshire, con una producción de residuos domésticos creciente y con una estimación prevista de 700.000 toneladas anuales en 2020 se enfrentaba a serias penalizaciones económicas: 150 £ por cada tonelada vertida en exceso a los permisos disponibles, adicionalmente a un pago de un impuesto creciente por tonelada depositada en vertedero cuyo valor esperado en 2014 era de 80 £. Para hacer frente a esta situación, el Staffordshire County Council definió el objetivo Zero Waste to Landfill by 2020 y desplegó la Joint Municipal Waste Management Strategy for Staffordshire and Stoke-on-Trent, publicada en Mayo de 2007. El Waste Infrastructure Delivery Programme (WIDP) fue establecido en el Reino Unido para apoyar a las Autoridades Locales en el desarrollo de infraestructuras a gran escala necesarias para el tratamiento de los residuos, con el fin último de cumplir con lo establecido en la Directiva Europea de Vertederos. El programa se concibe como complementario a los esfuerzos en marcha para minimizar los residuos y aumentar los niveles de reciclaje. El WIDP proporciona a las autoridades locales un apoyo integral, que incluye: 1) Ayuda financiera a través de créditos PFI; 2) Supervisión de la asignación de créditos PFI; 3) Apoyo a las autoridades para la contratación de proyectos individuales, tanto PFI como no; 4) Orientación genérica para todos los proyectos de infraestructura de residuos, proporcionando guías en relación a: planificación, evaluación de alternativas, gestión del proyecto, niveles de endeudamiento, términos de referencia, mecanismos de pago o la contratación del proyecto. El WPID también ha participado en el New Technologies Demonstrator Programme (NTDP) creado para proporcionar apoyo financiero a proyectos de tratamiento de residuos basados en nuevas tecnologías. Contexto

Dentro del WIDP, el condado de Staffordshire ha implementado el proyecto W2R (Waste to Resources), como iniciativa PFI. El proyecto consiste en el diseño, construcción y operación de una planta EfW (Energy from Waste) de 300.000 Mtn/año. Con anterioridad al proyecto, la eliminación de desechos en Staffordshire se hacía mediante la transformación de la basura en energía en la vecina planta de Handford (que maneja 185 Mtn de basura al año) y su envío a vertedero (140 Mtn/año). Una vez realizado, se espera que en 2020 Staffordshire procese todos sus residuos mediante el compostaje, el reciclado y el Proyecto W2R, cumpliendo así el objetivo Zero Waste to Landfill by 2020. El Staffordshire County Council emprendió una amplia labor para identificar un lugar adecuado para el desarrollo de la planta EfW, optando por el emplazamiento de Four Ashes al sur de Staffordshire. El emplazamiento es un suelo industrial. El Staffordshire County Council adquirió el suelo y solicitó los permisos urbanísticos en mayo de 2008. Los permisos fueron concedidos en diciembre de 2008 y confirmados por la Delegación del Gobierno en West Midlands en enero de 2009. Al objeto de obtener financiación para el Proyecto y reducir su coste para el contribuyente de Staffordshire, el Condado apeló al DEFRA para obtener financiación bajo un esquema PFI. Tras la presentación de un Business Case preliminar, el DEFRA dio vía libre al proyecto y aprobó una aportación de 122,4 millones de libras en julio de 2008. El proceso licitatorio se desarrolló mediante un diálogo competitivo. Tras una fase de expresión de interés, se configuró una lista corta con 5 licitadores a los que se solicitaron soluciones detalladas: SITA UK Limited, Covanta Energy Limited, MVV Umwelt GmbH, Shanks Group plc/Wheelabrator Technologies Inc, y Veolia ES Aurora Limited. En junio de 2009 MVV y Veolia fueron elegidas como finalistas, participando en un amplio proceso de diálogo hasta marzo de 2010, cuando se emitieron las solicitudes de propuesta final. En abril de 2010 Veolia fue señalada como Preferred Bidder, siendo confirmada por el Staffordshire County Council un mes después. El Staffordshire County Council preparó entonces el Business Case final a partir de la propuesta de Veolia y fue remitido y aprobado por DEFRA en julio de 2010. El contrato fue firmado con Veolia el 29 de Julio de 2010. La planta entró en funcionamiento el 14 de mayo de 2014.


Consiste en el diseño, construcción, financiación y operación de una planta EfW (Energy from Waste) de 300.000 Mtn/año. El valor del contrato se estima en unos 1.000 millones de libras.

Objetivo

Los objetivos finales del contrato son: 1) entregar la planta EfW en el emplazamiento de Four Ashes de acuerdo con el calendario previsto; 2) el cumplimiento de los objetivos de reducción de las aportaciones a vertedero; 3) promover la reducción de los RSU y la reutilización mediante una mayor conciencia ciudadana, educación e involucración en el proceso de gestión de residuos.

Plazo Contractual

25 años

Tipo de APP

Diseño, construcción, financiación y operación de una planta de tratamiento de residuos.

Entidad Concedente

Staffordshire County Council

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Adjudicataria

Veolia ES Aurora Ltd

El alcance del Proyecto W2R comprende los siguientes elementos: • Diseño, construcción, financiación y explotación de la nueva planta W2R; • G estión de todos los residuos de Staffordshire que no deban ser enviados a la planta de Hanford, maximizando el volumen tratado en la nueva planta W2R. Servicios Prestados

• G estión de aproximadamente 35.000 toneladas de residuos de Warwickshire que serán procesados en la nueva planta W2R, a través de una estación de transferencia situada en el límite Tamworth - Warwickshire. • Gestión en la nueva planta W2R de 55.000 toneladas de residuos de Walsall. • Gestión en la nueva planta W2R de 50.000 toneladas de residuos de Sandwell. • E liminación de los residuos que no puedan ser tratados o que no se puedan procesar debido a la no disponibilidad de la nueva instalación.


• Waste and Emissions Trading Act, 2003. • The Pollution Prevention and Control (PPC) Act. • Waste Incineration Regulations, 2002. • Directiva de Incineración de Residuos, (2000/76/EC). • Directiva de Emisiones Industriales (2010/75/EU). • Directiva Marco de Residuos de la UE (2008/98/EC).


El contrato entre el Staffordshire County Council y Veolia fue firmado como un contrato de gestión de residuos, cuyos objetivos principales son la construcción y puesta en funcionamiento de la planta EfW de Four Ashes de acuerdo con el programa del proyecto, el cumplimiento de los objetivos de reducción de las aportaciones a vertedero, y promover la reducción de los RSU y la reutilización mediante una mayor conciencia ciudadana, educación e involucración en el proceso de gestión de residuos. Esquema Contractual de Agentes Involucrados

Régimen económico

El contrato entre el Staffordshire County Council y Veolia ha sido redactado a partir del contrato tipo WIPD SoPC4, desarrollado por el DEFRA. Dicho contrato prevé el pago al contratista en función de un precio unitario y unas bandas de producción y contempla diferentes ajustes en función de indicadores asociados al nivel de servicio prestado. Uno de los parámetros clave es el % de residuos derivado del vertedero (es decir, residuos que previamente se vertían que ahora pasan a ser procesados en la planta). Si bien en el proceso de licitación se contempló la posibilidad de que el operador privado no corriera el riesgo de ingresos asociado al precio de venta de la electricidad a la red, la opción finalmente retenida es que el operador asuma ese riesgo. Esta fue una condición impuesta por el HMT para garantizar el acceso a los créditos PFI por valor de 122,4 M£. En paralelo al establecimiento del contrato con el operador privado, el Staffordshire County Council ha acordado con los diferentes distritos del territorio la entrega de los residuos a la nueva planta.

Dada su naturaleza de contrato de gestión, la autoridad local no compra los activos sino que paga una tarifa unitaria por su uso. El contrato prevé un tonelaje mínimo garantizado de 225.000 tn/año y establece la obligación de un porcentaje de residuos derivado de vertedero para las primeras 300.000 tn/año, no existiendo esa condición sobre las toneladas adicionales. La tarifa unitaria se estructura a partir de un pago base e incorpora una deducción por derivación de vertedero (en función del cumplimiento del objetivo de derivación) así como otros ajustes (por rendimiento, por kilometraje, por no aceptación, por ingresos de terceros o por reciclaje).

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4. Equipamientos / Infraestructura Social 4.1. Educación: La Universidad Politécnica de San Luis de Potosí Breve descripción Los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS) son contratos de servicios de largo plazo, en donde el inversor privado diseña, construye, opera, mantiene y financia la infraestructura de apoyo necesaria para la prestación de los servicios complementarios a un servicio público. La responsabilidad del servicio público permanece a cargo de la Administración Pública. Este esquema se inició en el Reino Unido a principios de la década de 1990 y gradualmente se ha ido extendiendo con éxito a otros países. En México comenzaron a desarrollarse en el año 2003, en una primera fase en la que se estructuraron proyectos con ayuda de asesores externos en los sectores salud, educación y carreteras. El proyecto consiste en la concesión por un plazo de veinte años para el diseño, la construcción, el equipamiento, la financiación y la gestión de los servicios no educativos (DBFOM) de una Universidad Politécnica en San Luis de Potosí, en México, con una superficie construida de 40.000 m2 para una población de 5.000 estudiantes. El contrato incluye la dotación de mobiliario y equipamiento con reposición de activos al término de la vida media (no educativo, ni equipo activo de voz y datos) y la explotación y mantenimiento de la obra pública y del mobiliario, entendiendo por tal la puesta a disposición de la Universidad, mediante la prestación de los servicios residenciales y complementarios no educativos propios de la misma. El mecanismo de pagos consiste en un pago por disponibilidad sujeto a deducciones por calidad y falta de servicio y revisable con IPC. Los pagos se realizan desde el momento de la puesta en operación de la infraestructura. Los servicios públicos de energía eléctrica, agua y gas son adelantados por el concesionario y luego reembolsados por la Secretaría. El esquema de riesgos asignó totalmente a la parte pública los servicios educativos, la disponibilidad, y acceso al terreno donde se construyó la Universidad, la inflación, los riesgos por descubrimientos arqueológicos y el riesgo de sobrecostes por aprovisionamiento de servicios públicos (agua, gas y energía). Los riesgos de tipo de interés, refinanciación, servicios públicos (electricidad, gas y agua), vandalismo y cambios legislativos fueron compartidos. El proyecto fue adjudicado a Acciona en un concurso público en el que presentaron oferta 3 empresas. Aspectos reseñables El Proyecto surgió en el marco del Programa Nacional de Educación 2001-2006 con el objetivo de aumentar la oferta educativa superior, dotarla de mayor calidad y con un sesgo hacia la tecnología y el I+D. La Universidad de San Luis de Potosí inició sus actividades en 2001 y en 2006 ante la creciente demanda de estudios superiores, se decide ampliar sus instalaciones y oferta educativa, recurriendo para el ello al esquema de Proyectos para Prestación de Servicios (PPS)12. Al desarrollar el proyecto mediante este esquema el Gobierno mantuvo en todo momento la responsabilidad directa de la provisión del servicio educativo, lo que le permitió concentrarse en las tareas académicas, sin dedicar tanto tiempo a la gestión de los servicios de apoyo, lo que incidió en la calidad de sus resultados en docencia, investigación, preservación y difusión de la cultura

12 Los Proyectos para Prestación de Servicios (PPS) son contratos de servicios de largo plazo, en donde el inversor privado diseña, construye, opera, mantiene y financia la infraestructura de apoyo necesaria para la prestación de los servicios complementarios a un servicio público. La responsabilidad del servicio público permanece a cargo de la Administración Pública. Este esquema se inició en el Reino Unido a principios de la década de 1990 y gradualmente se ha ido extendiendo con éxito a otros países. En México comenzaron a desarrollarse en el año 2003, en una primera fase en la que se estructuraron proyectos con ayuda de asesores externos en los sectores de salud, educación y carreteras.

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Entre el año 2004 y julio de 2006 que se abrió la licitación internacional para elegir al futuro concesionario, se realizaron los diferentes estudios de estructuración del proyecto entre los que cabe destacar el Análisis Coste Beneficio y el Valor por Dinero (obligatorio en México para esta modalidad de contratación) que establecieron la alta rentabilidad económico social del proyecto y su mayor valor al desarrollarlo bajo esquema de APP en lugar de obra pública tradicional. Los estudios fueron adelantados por la entidad contratante quien desarrollo el esquema en el marco definido por el Ministerio de Hacienda. La adjudicación del proyecto se realizó el 10 de julio de 2007, un año después de su licitación. En el año 2012, Acciona vendió el 100% de la concesionaria al Fondo Macquarie México por un monto total de US$ 29,5 millones que incluyó también el traspaso de la deuda financiera neta que al 30 de junio del corriente año era de US$ 16,9 millones (total valor compañía de US$ 46,5 millones). Resumen Matriz de Riesgos

tabla 14. matriz de riesgos. educación: la universidad politécnica de san luis de pososí Riesgo


Terreno y acceso al terreno

X

Vestigios históricos y hallazgos

X

Privado

De diseño

X

De construcción

X


X

Disponibilidad del campus

X

Compartido

Inflación

X

Tasa de interés

X

Tipo de cambio

X

Riego de refinanciación

X

Costes de electricidad, gas y agua

X

Servicios educativos

X

Retratos o sobrecostes por causas naturales

X

Vandalismo

X

Cambios legislativos

X

Fuerza mayor

X

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México.

Nombre

Universidad Politécnica de San Luis Potosí.

Las Universidades Politécnicas se crean en México como respuesta en el marco del Programa Nacional de Educación 2001-2006 con el objetivo de aumentar la oferta educativa superior, dotarla de mayor calidad y con un sesgo hacia la tecnología y el I+D.

Contexto

La Universidad Politécnica de San Luis Potosí inicia sus actividades en septiembre de 2001 como Organismo Descentralizado del Gobierno con apoyo del Gobierno Federal. En el año 2006, con el fin de atender la creciente demanda de estudios superiores (entre otros objetivos), se decide ampliar las instalaciones (“El Proyecto”) recurriendo para ello a la financiación privada en esquema PPS mediante el cual el sector privado, a través de un contrato de prestación de servicios de largo plazo a formalizar con el sector público, se encarga del Diseño, Construcción, Financiamiento y Operación de los servicios no educativos del proyecto. Para ello, se convocó una licitación internacional en abril de 2005 que concluyó con la adjudicación del Proyecto en noviembre de 2005.

La inversión total del proyecto se estimó en aprox 42 mm US$. 166 000 m2 de terreno. Superficie total construida 40.000 m2. Incluye:


• E tapa1: Unidad Académica de Estudiantes N° 1 y N° 2 6200 m2 de Construcción. Unidad Académica de Maestros N° 1 y N° 2, 2600 m2 de Construcción. Centro de Información y Documentos (Biblioteca) y Cafetería 3450 m2 de Construcción. Centro de Cómputo 3650 m2 de Construcción. Centro de Nuevas Tecnologías, 2700 m2 de Construcción, Centro de Manufacturas Avanzadas, 2300 m2 de Construcción, Rectoría y Oficinas Administrativas 3100 m2 de Construcción. • E tapa 2: Centro de Idiomas y Negocios Internacionales 2400 m2 de Construcción, Auditorio y Salas Audio Visuales 1600 m2 de Construcción, Gimnasio Auditorio 3200 m2 de Construcción. • Etapas 3 y 4 Unidad Académica de Maestros y Estudiantes N° 3 y N°4 8800 m2 de Construcción • Obras exteriores: canchas de futbol, planta de tratamiento y estacionamientos.

Objetivo

Atender a la creciente demanda de estudios superiores incrementando las matrículas de 1.150 a 5.000, impulsar carreras con alta pertinencia social (Ingeniería en Tecnologías de Manufactura, Ingeniería en Sistemas y Tecnologías Industriales, Ingeniería en Tecnologías de la Información, etc.), incrementar la calidad educativa a través de un modelo académico flexible basado en competencias y en la investigación aplicada, generar Valor por Dinero para la Secretaría de Educación Pública (SEP), acelerar el incremento de la cobertura del Subsistema de Educación Superior (objetivo prioritario del Programa Nacional de Educación del gobierno federal) y obtener altos niveles de desempeño en los servicios de apoyo.

La operación y mantenimiento será realizada por el concesionario durante 20 años. Inicio y finalización Obra: Plazo Contractual

• 1ª y 2ª fase: 2007-2009. • 3ª y 4ª fase: 2010 - 2011. Inicio y finalización Operación y Mantenimiento: 2008-2027. Inicio y finalización Concesión: 2007-2027.

Tipo de APP

Diseño, construcción, financiación, operación y mantenimiento, incluyendo dotación de mobiliario y equipamiento con reposición de activos al término de la vida media (no Educativo, ni equipo activo de voz y datos). Explotación y mantenimiento de la obra pública y del mobiliario, entendiendo por tal la puesta a disposición de la Universidad, mediante la prestación de los servicios residenciales y complementarios no educativos propios del mismo.

Entidad Concedente

Secretaría de Educación Pública Gobierno de México.

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Adjudicataria

Concesionaria Universidad Politécnica de San Luis, S.A. de C.V. (Acciona Concesiones). Obras en contrato: • C onstrucción de 4 unidades académicas, 1 centro de información, biblioteca y cafetería, 1 centro laboratorio, 1 centro de idiomas, 1 centro de nuevas tecnologías, salas de audiovisuales, gimnasio techado, otras áreas deportivas, etc.

Servicios Prestados

Servicios en contrato (servicio no educativo): • A dministración de servicios operacionales, centro de atención al usuario, vigilancia, recepción, limpieza, intendencia, retiro de basura, control de plagas, mantenimiento de instalaciones y equipamiento, jardinería y áreas exteriores, telecomunicaciones, Administración de servicios públicos y energía, mensajeros y correos, servicio de café, venta de alimentos ligeros y bebidas, gestión de emergencias, etc. Marco legal, Regulatorio e Institucional

• Contrato de prestación de servicios conforme a la LAASSP y no de obra pública. • La contraprestación de los servicios se pagará del gasto corriente de la SEP (no constituye deuda pública). • La legislación aplicable, en el orden federal, para estos proyectos es: • El Acuerdo por el que se establecen las Reglas para la realización de Proyectos para Prestación de Servicios (DOF; 9 de abril de 2004). • La Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y su Reglamento. • La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y su Reglamento. • El Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal correspondiente. • El Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal. • Los demás ordenamientos que le sean aplicables en virtud de la naturaleza y alcance de los contratos para proyectos PPS. • L a Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por medio de la Unidad de Inversiones, y la Función Pública, en el marco de sus respectivas atribuciones, aplican e interpretan para efectos administrativos lo establecido en las reglas para la realización de proyectos para la Prestación de Servicios antes referida, sin perjuicio de la competencia que las disposiciones legales determinen para otras unidades administrativas de dichas dependencias. Estructura Contractual

La Concesionaria diseñará y realizará las obras de construcción en los terrenos de la Universidad, obtendrá la financiación de la banca comercial o mercados de capitales, pondrá en funcionamiento, operará y realizará el respectivo mantenimiento locativo y correctivo. Principales obligaciones de las partes: • Universidad. • Dar al concesionario y sus proveedores el derecho a utilizar el terreno. Esquema Contractual Agentes Involucrados

de

• Secretaría de Educación Pública (Federación). • Pago de las contraprestaciones por los servicios prestados. • Concesionario. • Ejecución de las obras y otras actividades previas a la prestación del servicio. • A segurar que las instalaciones se encuentran en condiciones para su uso por parte de la Universidad conforme a los estándares de disponibilidad. • Proveer servicios de apoyo de manera segura, eficiente y continua conforme a los indicadores de desempeño • Reporte regular a la Secretaría de Educación Pública. • Entrega de las instalaciones al finalizar el contrato.

Mecanismo de Pagos

El mecanismo de pago al concesionario, es provisto por la Secretaría de Educación Pública, e incluye una componente por desempeño y otra componente por disponibilidad. Ambas componentes están sujetas en un 100% a deducciones por falta de disponibilidad y por desempeño deficiente. Revisión anual por IPC. derecho a recibir Pagos por Servicios a partir de la Fecha de Inicio de Servicios. Pago mensual a 20 días. Cuota anual aprox de 10 mm de $EEUU. Los servicios públicos de energía eléctrica, agua y gas son adelantados por el Concesionario y luego reembolsados por la Secretaría.

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Solución de Controversias

Comité de Coordinación: integrado por la Secretaría y el Concesionario revisa los asuntos relacionados con la implementación día a día del presente Contrato y del cumplimiento del mismo, así como para la emisión de recomendaciones al respecto. El objeto principal del Comité de Coordinación es el de realizar recomendaciones a las partes, mismas que podrán aceptar o rechazar a su entera discreción. Instancias legales. Proceso Licitatorio 04 de noviembre de 2004, la Secretaría obtuvo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la autorización para proceder con el Proyecto. 3 de octubre de 2006, la Secretaría obtuvo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la autorización para celebrar el presente Contrato.

Cronograma

Apertura del concurso: 13 de julio de 2006. Presentación de ofertas. Adjudicación: 10 de julio de 2007. Firma del contrato. Aspectos Técnicos: 50 puntos. • Diseño y Construcción: 25 puntos.

Esquema de Evaluación Empleado en la Licitación

• Operación y Mantenimiento: 25 puntos. Aspectos Económicos: 50 puntos. • Precio: 40 puntos. • Consistencia Técnico- Financiera: 10 puntos.

4.2. Sanidad: El Hospital Regional del Bajío Breve descripción El proyecto consiste en la concesión por un plazo de veinticinco años para el diseño, la construcción, el equipamiento, la financiación y la gestión de los servicios no asistenciales (DBFOM) de un hospital en León, Estado de Guanajuato, México, con una superficie construida de 25.000m2. La responsabilidad del servicio sanitario permanece a cargo de la Administración Pública. El contrato incluye la provisión de equipamiento de alta tecnología y su mantenimiento durante un período de cinco años y la prestación de servicios no asistenciales, tales como mantenimiento general, limpieza, alimentación, jardinería, seguridad y vigilancia, estacionamiento, eliminación de residuos, informática y telecomunicaciones o equipamiento médico y general. El mecanismo de pagos consiste en un pago por disponibilidad sujeto a deducciones por calidad y falta de servicio. El esquema de riesgos asignó totalmente a la parte pública los servicios sanitarios, la disponibilidad y acceso al terreno donde se construyó el hospital, la inflación, los riesgos por descubrimientos arqueológicos y el riesgo por cambio tecnológico (reposición o adquisición de equipamiento médico). Y son compartidos los de tipo de interés, refinanciación, servicios públicos (electricidad, gas y agua), vandalismo y cambios legislativos. El proyecto fue adjudicado a Acciona en un concurso público en el que se inscribieron veintitrés interesados y sólo dos presentaron la oferta. finalmente

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Aspectos reseñables El Proyecto surgió en el marco del “Programa Nacional de Salud 2001 – 2006” que estableció una estrategia de cobertura sanitaria en todo el país mediante la construcción de Hospitales Regionales de Alta Especialidad (HRAE) y que identificó, en el año 2002, al Estado de Guanajuato como uno de los que más carencias asistenciales tenía en materia de atención sanitaria, al tener solamente al 62% de su población bajo cobertura específica de servicios de salud. Entre el año 2002 y marzo de 2005 que se inició la licitación internacional para elegir al futuro concesionario, se realizaron los diferentes estudios de estructuración del proyecto entre los que cabe destacar el Análisis Coste Beneficio y el Valor por Dinero que establecieron la alta rentabilidad económico social del proyecto y su mayor valor al desarrollarlo bajo esquema de APP sobre el de obra pública tradicional. Los estudios fueron adelantados por la entidad contratante quien desarrollo el esquema en el marco definido por el Ministerio de Hacienda. La adjudicación del proyecto se realizó en noviembre de 2005, nueve meses después de su licitación. El cierre financiero se alcanzó al año siguiente por un 70% de endeudamiento y un plazo de veinte años. Las entidades financieras nombraron al Consorcio Hospitalario de Cataluña como supervisor técnico. El Proyecto inició su explotación en los plazos previstos sin sobrecostos para el sector público gracias a la gestión eficiente de los estudios previos, el procedimiento de licitación y la construcción del Hospital. El contrato estableció fórmulas aplicables para los casos de terminación anticipada basadas en el reconocimiento de la inversión efectuada, los gastos incurridos (incluyendo los financieros) y los gastos de terminación del contrato. A ello se le descuenta el valor de los ingresos percibidos por el concesionario y las posibles sanciones. Al valor así estimado se le suma un factor relacionado con la rentabilidad que presentó el concesionario en el modelo financiero de la oferta y que, en los casos de terminación por causas imputables a él, se reduce en un 50%. El mecanismo de pagos establece una clara transferencia del riesgo de calidad y servicio al privado, pero fijando un tope mensual del 10% para no poner en riesgo la financiación. Además, se estableció una “curva de aprendizaje” que eximía de aplicación de deducciones al concesionario durante los tres primeros meses de operación. Resumen Matriz de Riesgos

tabla 15. matriz de riesgos. HOSPITAL REGIONAL DE ALTA ESPECIALIDAD DEL BAJÍO (MÉXICO) Riesgo



X

Vestigios históricos y hallazgos

X

Privado

De diseño

X

De construcción

X


X

Inflación

X

Tasa de interés y refinanciación Tipo de cambio

Compartido

X X

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Servicios públicos (electricidad, gas y agua)

X

Servicios sanitarios

X

Retrasos o sobrecostos por causas naturales

X

Vandalismo

X

Cambios legislativos

X

Fuerza mayor

X


México.

Nombre

Hospital Regional de Alta Especialidad del Bajío en Guanajuato.

Contexto

Con base en la continua ineficiencia en la cobertura del sistema nacional de salud y los límites presupuestarios, el Gobierno Federal impulsó el “Programa Nacional de Salud 2001–2006”, el cual establecía una estrategia integral de cobertura sanitaria de todas las zonas del país mediante el desarrollo de una macro – red de Hospitales Regionales de Alta Especialidad (HRAE). El Estado de Guanajuato, con una población en 2002 de 5,1 millones de habitantes de la que el 62% no tenía cobertura específica de servicios de salud, fue uno de los seleccionados para desarrollar un nuevo hospital de alta capacidad, recurriendo para ello a la financiación privada en esquema PPS. A tal fin se licitó un concurso público internacional el 10 de marzo de 2015 al cual se inscribieron 23 interesados, se presentaros dos ofertas y resultó adjudicatario en noviembre de 2015 Acciona. El proyecto alcanzó el cierre financiero en el año siguiente y la estructura financiera de 30/70. Finalmente, la operación de las instalaciones comenzó en abril de 2007.


La inversión total del proyecto se estimó en aprox 60 US$ de los que 25 mm fue el coste de construcción y los 35 restantes el coste del equipo médico y el mobiliario. Superficie total construida de 24.000 metros cuadrados que incluyen un centro hospitalario con capacidad para 184 camas y una unidad médica especializada ubicada en el mismo inmueble.

Objetivo

Proveer servicios médicos de alta especialización a la población de Guanajuato generando ahorros mediante el uso de la modalidad de APP. Estos ahorros procederán de eficiencias en la distribución y Administración de riesgos, aprovechamiento de las eficiencias y ventajas operativas del sector privado y esquema de contratación que permita el cumplimiento del privado de los niveles de servicio pactados.

Plazo Contractual

El contrato tiene una duración de 25 años, dividido en un período de construcción de 15 meses y uno de operación de 285 meses.

Tipo de APP

Diseño, construcción, equipamiento, financiación y gestión de los servicios no asistenciales.

Entidad Concedente

Secretaría de Salud Gobierno de México.

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Adjudicataria

Acciona Concesiones.

Obras en contrato: Construcción y equipamiento de un hospital con 184 camas censadas (24.000 m2). Servicios en contrato (servicio no asistencial): Servicios Prestados

• M antenimiento general, limpieza, provisión de alimentos, jardinería, ropería, portería, seguridad y vigilancia, estacionamiento, mantenimiento de equipo e instrumental médico, eliminación de residuos, desinfección, desinsectación y desratización, transporte (camilleros), correo, informática, telecomunicaciones, energía y gestión de almacén. En relación al equipamiento médico, la obligación del concesionario se limita a la provisión inicial de los equipos y su eventual reposición en el caso de que durante los 5 primeros años de operación los consumibles requeridos para la operación del equipo no se encuentren en el mercado. Pasado este período, al concesionario se limitará al mantenimiento de los equipos y no tendrá obligación de reponer ninguno de ellos.


• Programa de reforma del sector salud. • Ley General de Salud. • Contrato de Prestación de Servicios de Largo Plazo. • Ley federal de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios al Sector Público.


El Concesionario diseñará y realizará las obras de construcción del hospital, obtendrá la financiación de la banca comercial o mercados de capitales, equipará, pondrá en funcionamiento y operará los servicios no asistenciales del hospital. Principales obligaciones de las partes: Esquema Contractual de Agentes Involucrados

• Secretaría de Salud. • Pago de las contraprestaciones por los servicios prestados. • Concesionario. • Ejecución de las obras y otras actividades previas a la prestación del servicio. • Prestar los servicios asistenciales cumpliendo con los indicadores establecidos.

Pago por Disponibilidad (PPD) sujeto a deducciones por incumplimiento de indicadores de calidad y servicio. El modelo de Indicadores contempla faltas de calidad y faltas de rectificación. Estas distintas faltas están asociadas a una estratificación en función de su importancia e impacto. En el caso de las faltas de calidad, la escala se divide en tres rangos (alta, media y baja), mientras que la escala asociada a las faltas de rectificación cuenta con cuatro niveles (A: Rutina, B: Mayor, C: Inaccesible y Usado, D: Inaccesible y No Usado). Es de aclarar que las faltas de rectificación. Mecanismo de pago

se generan cuando vencido un plazo para adoptar medidas específicas que permitan el cumplimiento del correspondiente indicador, éstas no se han cumplido. La deducción máxima del PPD (abonado de forma mensual) es del 10% mensual. Caso de superarse se genera una Notificación de Servicio Deficiente que de acumularse dará lugar a la Terminación Anticipada del Contrato. Existe un Curva de Aprendizaje en la aplicación de las deducciones de tal forma que los tres primeros meses no se causan deducciones. El Pago Anual por Servicios fue establecido en aproximadamente USD 32 millones.

Comité de Coordinación: como primera instancia permanente de solución de conflictos. Integrada por 3 miembros de la Secretaría de Hacienda, la de Salud y del Concesionario. Solución de Controversias

Comité de Expertos, integrada por 5 miembros (2 nombrados por el concesionario, 2 por la Secretaría de Salud y 1 por los 4 anteriores) al que se acude en caso de no ser viable la Conciliación del Comité de Coordinación y emite recomendaciones no vinculantes para las partes. Tribunal de Arbitramiento: al que se llega con los dictámenes del Comité de Expertos.

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Proceso Licitatorio

Apertura del concurso: 10 de mazo 2005. Cronograma

Presentación de ofertas: 30 de septiembre de 2005. Adjudicación: 20 de octubre de 2005. Firma del contrato: 27 de octubre de 2005.

• Propuesta técnica: 100 puntos.

Criterios de evaluación

Experiencia en proyectos similares (15), diseño y construcción del proyecto (35), aspectos vinculados a la prestación del servicio (35) y aspectos de organización para la prestación de servicios (15). • Propuesta económica: 100 puntos. Menor oferta económica solicitada (baja al pago máximo por disponibilidad). Para ambas propuestas se incluyen actividades de supervisión aplicando criterios de paso o no pasa.

4.3. Justicia: Centro de Justicia de Santiago de Chile Breve Descripción El Programa de Concesiones Chileno comenzó en los años 90 como una alternativa para afrontar el déficit de infraestructuras en el país. En este contexto, surge el Programa de Obras Públicas y la aprobación del marco jurídico que se aplica a los contratos de concesión a través de la modificación del DLF 164 de 1991 mediante la Ley 19.252 de 1993 y la Ley de Concesiones 19.460 (aprobada en 1996). A finales de los años 90 hubo una reforma procesal penal a nivel nacional que incluía como objetivo estratégico del país la disminución de los tiempos de resolución de litigios, dando una rápida protección a las víctimas y garantizando el respeto de los derechos del imputado. Como consecuencia de ello, se incluyó dentro del Programa de Obras Públicas la construcción de los edificios de los nuevos tribunales en la Ciudad de Santiago y diez recintos carcelarios en todo el país. El proyecto consiste en la concesión por un plazo de veinte años desde la puesta en funcionamiento de la Fase 1, para la construcción, financiación y operación de servicios básicos (BOT) de las obras exteriores generales y los cinco edificios que albergan el Ministerio Público, la Defensoría Penal Pública, los Juzgados de Garantías y la zona de seguridad y transición. Además, el concesionario dispone de una hectárea a su libre disposición para construir la infraestructura necesaria para la operación de servicios comerciales asociados al funcionamiento de los Tribunales de Justicia y público en general. Los servicios básicos obligatorios a prestar por el concesionario incluyen tareas de mantenimiento y equipamiento, seguridad, jardinería, salas de eventos y sistemas informáticos para la consulta de causas. La prestación de servicios complementarios contempla tareas como la alimentación orientada al público general, alquiler de estacionamientos, oficinas y salas de eventos, entre otros. El mecanismo de pagos consiste en el pago de un canon fijo a la construcción en diecisiete cuotas semestrales y un canon fijo a la operación en cuarenta cuotas semestrales. Ambos conceptos, variables de oferta económica, se comienzan a cobrar desde la entrada en operación de la Fase 1. La distribución de riesgos asignó a la parte pública la disponibilidad y acceso al terreno donde se ejecutaron las obras, el diseño conceptual y planificación de la obra (riesgo que en proyectos posteriores se ha tendido a transferir al concesionario), riesgos por retrasos en las obras atribuibles a la Administración, riesgo de cambios en la regulación y legislación y los riesgos de fuerza mayor no asegurables. El único riesgo compartido fue el financiero a través de instrumentos o garantías que pretenden facilitar la financiación del proyecto. Los riesgos asumidos enteramente por el concesionario fueron los de construcción, operación y mantenimiento de servicios básicos y los de fuerza mayor asegurable. Los participantes de la licitación tenían como limitación el poseer un patrimonio contable mínimo de USD$ 24 millones. Once empresas participaron en el proceso de precalificación, de las cuales tres la superaron y presentaron oferta. Finalmente, OHL fue el licitador adjudicatario en marzo de 2004.

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Aspectos reseñables La estructuración del proyecto comenzó en 2002 con un estudio de viabilidad, cuyo principal análisis fue el de CPP (Comparador Público Privado) para determinar que la asociación público privada genera Valor por Dinero con respecto al desarrollo de la inversión a través del Ministerio de Justicia. En 2003, se hizo un estudio de negocio en el que se definieron los aspectos económicos de la transacción. En el mismo año, se pasó al Proceso de Precalificación, en el que las partes analizaron y discutieron los principales aspectos de las obras (diseño de ingeniería, estudios de demanda, aspectos jurídicos, administrativos, económicos y financieros). También en 2003 se abre el Proceso de Licitación, acabando con la adjudicación del proyecto en marzo de 2004 y el comienzo de las obras en mayo del mismo año. Con una superficie construida de 120.000 m2, este proyecto constituye una de las obras de infraestructura social en esquema de APP más relevantes de Latinoamérica. Alberga a más de 3.000 empleados del Poder Judicial, Ministerio Público, Defensa Penal, policías y organismos auxiliares de la Justicia, dando servicio a más de 7.000 usuarios al día. Un aspecto particular de este proyecto fue la alta exigencia en plazos, ya que la apertura de los edificios era esencial para que la Reforma Procesal Penal entrara en vigor en la Región Metropolitana dentro del plazo establecido. Para ello, se tuvo que elaborar un plan de contingencia y se concentraron las obras en los dos edificios de los Juzgados de Garantías. Finalmente, las obras se entregaron en los plazos previstos. En junio de 2005 se firmó un contrato de apertura de línea de crédito por hasta un total de UF 2.500.000 (aprox. 80 millones de euros) para financiar la construcción de la infraestructura con BBVA y Banco de Chile. El Presupuesto Oficial Estimado de las Obras recogido en las bases fue de UF 2.354.000. Los accionistas de la sociedad concesionaria tuvieron que constituir una garantía corporativa con los acreedores durante el período de construcción y hasta el momento de empezar a recibir ingresos por la explotación de la infraestructura. La Administración aportó subsidios en forma de cuotas semestrales que cubrían, desde el momento de la puesta en servicio de la Fase 1, la construcción (Subsidio Fijo a la Construcción) y la Operación (Subsidio Fijo a la Operación). Resumen Matriz de Riesgos

tabla 16. matriz de riesgos. centro de justicia de santiago de chile Riesgo



X

De diseño conceptual y planificación

X

De construcción De retrasos en las obras atribuibles a la Administración

Privado

X X

De mantenimiento y operación de servicios básicos

X

Financiero

X

De regulación y legislación

X

Fuerza mayor no asegurable

X

Fuerza mayor asegurable

Compartido

X

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Chile.

Nombre

Centro de Justicia de Santiago de Chile.

Contexto

En la década de los años 90, el sistema procesal penal chileno requería de urgentes reformas para agilizar los procesos judiciales. La reforma se materializó en la construcción de una nueva infraestructura que permitiera reunir en un mismo lugar físico a todos los actores del sistema judicial para agilizar los procesos judiciales. Dado que no fue posible abordar los costes con presupuesto público, el Ministerio de Justicia decidió desarrollar el proyecto bajo esquema APP. La estructuración de la licitación comenzó en 2002, y 11 empresas participaron en el proceso de precalificación, 3 de ellas presentaron oferta y, finalmente, el proyecto fue adjudicado a OHL en marzo de 2004. Las obras comenzaron en mayo de 2004 y se alcanzó una estructura financiera 10/90. Las instalaciones entraron en operación 2007.


La inversión inicial necesaria fue de USD 120 Millones y la superficie total construida fue de 120.000 m2. La construcción se dividió en dos etapas: La Fase I, que incluye el Edificio Garantías Nº4, inicia el funcionamiento de la Reforma procesal Penal en la Región Metropolitana en junio de 2005, esta Fase I se completa con los edificios Garantías Nº2, Garantías Nº4, Fiscalía, Defensoría y Zona de Seguridad y Tránsito, todos en servicio desde diciembre de 2005. La Fase II con los edificios Garantía Nº1, Garantía Nº3, Orales Nº1, Orales Nº2, Plaza y exteriores inició sus operaciones junio de 2007.

Objetivo

Permitir el funcionamiento ágil de los distintos actores que intervienen en el sistema judicial, facilitando la interrelación entre ellos, de forma que se agilicen los procesos judiciales y tiempos de espera de los litigios. Adicionalmente, las instalaciones deberán poder albergar a 7.000 usuarios al día, acoger a más de 3.000 empleados y proporcionar un acceso diferenciado y circulaciones protegidas para jueces, fiscales, defensores y público, disminuyendo el riesgo de fugas por traslado de procesados.

Plazo Contractual

El plazo concesional comprende desde la publicación oficial de la adjudicación (4 de mayo de 2004) hasta transcurridos 40 semestres desde la fecha de Puesta en Servicio Provisoria de la Fase 1 (29 de diciembre de 2005).

Tipo de APP

Construcción, financiación y operación de servicios básicos. El Ministerio de Obras Públicas realizó los estudios de ingeniería con los cuales el concesionario ejecutó las obras.

Entidad Concedente

Ministerio de Obras Públicas.

Adjudicataria

Obrascón Huarte Laín, S.A. (OHL).

Servicios básicos obligatorios: Mantenimiento de infraestructura y equipamiento, aseo y limpieza de oficinas, jardines y estacionamientos, seguridad, oficinas, sala de eventos, sistemas informáticos de consultas de causas. Servicios Prestados

Servicios complementarios: Arriendo de estacionamientos, oficinas y salas de eventos; centro fotocopiado, correspondencia, alimentación orientada al público general, este servicio es independiente del especificado como servicio básico, otros servicios relacionados con el ámbito judicial.

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• Decreto con Fuerza de Ley MOP Nº850 de 1997. • Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas Nº 15.840 de 1964. • Ley de Caminos, DFL Nº206 de 1960. • Decreto Supremo MOP N° 900 de 1996, Ley de Concesiones de Obras Públicas. • Decreto Supremo MOP N° 956 de 1997, Reglamento de la Ley de Concesiones. • Decreto Supremo MOP N° 234 de 26 de marzo de 2004, que adjudica el contrato de concesión de este proyecto.


El Concesionario recibirá los estudios de diseño del Ministerio de Obras Públicas (MOP), realizará las obras de construcción de los edificios en base a ese diseño, obtendrá la financiación de la banca comercial o mercados de capitales, pondrá en funcionamiento, mantendrá la infraestructura y proveerá servicios básicos en las instalaciones. Principales obligaciones de las partes: • Ministerio de Obras Públicas. • Pago de las contraprestaciones por los servicios prestados. Esquema Contractual de Agentes Involucrados

Si los retrasos durante el período de construcción son imputables a la Administración, el MOP ampliará el plazo de construcción, sin perjuicio de las compensaciones que procedan. • Concesionario. • Ejecución de las obras y garantizar su uso ininterrumpido. • Otorgar libre acceso al inspector fiscal a los antecedentes del proyecto. • Informar acerca de las garantías que haya otorgado la sociedad concesionaria en relación al contrato de concesión y en particular la prenda especial de concesión de obra pública. • Prestar los servicios asistenciales cumpliendo con los indicadores establecidos. • Transferir al Estado la infraestructura una vez cumplido el plazo de la concesión.

El Concedente realiza pagos fijos semestrales en favor de la Concesionaria que se dividen en subsidios fijos a la construcción (218.750 UF, aproximadamente 7,2 mm de € al tipo de cambio actual, en 17 cuotas semestrales) y subsidios fijos a la operación (100.000 UF, aproximadamente 3,3 millones de € en 40 semestrales). Todas las cuotas revisables con la inflación. Mecanismo de pago

Adicionalmente, el concesionario recibe ingresos de los usuarios del parking y del arrendamiento de cajeros automáticos, principalmente. Para cada uno de los servicios transferidos al Concesionario, se definieron los requerimientos y estándares de prestación de dichos servicios, como también los indicadores y sus niveles mínimos de aceptación, con los cuales serán medidos. El incumplimiento de estas obligaciones y del tiempo de respuesta establecido, dará lugar a la imposición de una multa.

Solución de Controversias

Las controversias se pueden trasladar a una Comisión Conciliadora integrada por un profesional designado por el Ministerio de Obras Públicas, otro designado por el Concesionario y otro nombrado de común acuerdo por las partes que actúa como presidente de la comisión y que puede ser designado por el Presidente de la Corte de Apelaciones de Santiago en caso de que no haya acuerdo. El objetivo de esta comisión es el de conciliar las posturas de cada parte, pero si no se consigue en el plazo de 30 días, esta comisión se puede transformar en una instancia arbitral o el concesionario podrá recurrir a los tribunales de justicia. El fallo de la Comisión Arbitral tendrá un plazo de 30 días y es definitivo, no siendo posible el recurso.

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Proceso Licitatorio

• Estudio de prefactibilidad: 2002. • Estudio del negocio: 2003. Cronograma

• Precalificación: 2003. • Licitación: 2003. • Adjudicación: Marzo 2004. • Inicio de la construcción: Mayo de 2004.

Precalificación en base a aspectos jurídicos, capacidad económica, financiera, técnica, aptitud y experiencia.

Criterios de evaluación

Oferta técnica: Fueron analizadas por una Comisión de Evaluación integrada por miembros nombrados por el MOP, MINJU, la Corporación Administrativa del Poder Judicial, el Fiscal Nacional, el Defensor Penal Público, el DGOP y por el Ministerio de Hacienda. Los integrantes de esta Comisión tenían que asignar una nota de 1 a 7 a cada aspecto de la oferta técnica según las bases de la licitación. La nota final del participante era la media ponderada según las ponderaciones establecidas en las bases de licitación. Oferta económica: Solo se evaluaron las ofertas que aprobaron los requisitos mínimos técnicos. Del mismo modo que en la oferta técnica se asignó un puntaje a los requisitos económicos, resultando en una nota final y un orden de clasificación de los participantes. Los factores de licitación fueron el SFC (subsidio fijo a la explotación) y el SFO (Subsidio Fijo a la Operación). Menor valor presente de los ingresos, ponderado por la nota técnica.

5. Mantenimiento de infraestructuras existentes 5.1. Esquema de aprovechamiento de activos en México Breve descripción El esquema de aprovechamiento de activos, que ha permitido el desarrollo de treinta y seis proyectos viarios durante el período 2007-2012, consiste, fundamentalmente, en la financiación de nuevas infraestructuras gracias a la venta de activos de carreteras existentes de la red de Fideicomiso de apoyo al Rescate de autopistas de cuota (FARAC, hoy FONADIN). A grandes rasgos, se puede definir su funcionamiento básico de la siguiente manera: • La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) realizan desinversiones en activos (“Rescates”) de carreteras de FARAC a cambio de una indemnización; • La SCT conforma paquetes que integran tanto autopistas de la red FARAC (con más de 10 años de operación) como nuevas autopistas de Cuota (peaje a usuarios); • La SCT otorga concesiones mediante un procedimiento de licitación pública internacional por un período de treinta años para la operación y mantenimiento de las carreteras existentes y la construcción y posterior explotación y mantenimiento de la nueva infraestructura (brownfield + greenfield); • Los concesionarios adjudicatarios adquieren el derecho de explotar las carreteras existentes y las nuevas (aunque no necesariamente todas) y a cambio están obligados a construir las nuevas autopistas que formen parte del paquete, así como conservar y mantener tanto las carreteras existentes como las nuevas (aunque no necesariamente todas). El mecanismo de pagos se encuentra ligado al tráfico, es decir, las empresas concesionarias tienen el derecho a cobrar a los usuarios un peaje durante todo el período de vigencia del contrato de concesión. Cabe matizar que la SCHP fija el peaje máximo que pueden aplicar las empresas concesionarias.

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Aspectos reseñables Entre las características reseñables de los proyectos licitados bajo este esquema de aprovechamiento de activos, cabe señalar que los concesionarios deben realizar un pago único a modo de contraprestación a la SCT, denominado “pago inicial de concesión”, por el hecho de adquirir el derecho de explotación de una infraestructura ya construida. Este esquema se inicia en 2006, con la primera convocatoria de paquetes de proyectos. El primer paquete que se licitó fue el de Centro Occidente, con 556 kilómetros de vías existentes y 91,8 kilómetros de nuevas obras, con una inversión aproximada de 1.500 millones de pesos (72 millones de euros). Entre las autopistas afectadas, se encuentran la Zapotlanejo-Lagos de Moreno, León-Lagos-Aguascalientes y Maravatío-Zapotlanejo. En octubre de 2007 se otorgó la concesión de este paquete a ICA/Goldman Sachs. El segundo de los paquetes, el de la Costa del Pacífico, incluía 370,3 kilómetros de vías existentes y 425,4 kilómetros de nueva construcción y contaba con una inversión aproximada de 12.200 millones de pesos (585 millones de euros). Finalmente, se decidió dividir el paquete en dos: Pacífico Sur y Pacífico Norte. El primero de los concursos quedó desierto y el segundo fue adjudicado a la Promotora del Desarrollo de América Latina, S.A. de C.V. Mediante esta nueva fórmula de asociación público-privada, el Gobierno Federal de México consiguió, primero, reducir el saldo de la deuda avalada por el gobierno, ya que facilita el pago de las obligaciones generadas por el rescate de las carreteras; segundo, acelerar el desarrollo de carreteras nacionales mediante la realización de nuevas obras que no serían posibles sin la obtención de estos recursos; y por último, elevar la calidad del servicio prestado a los usuarios finales mediante la mejora de autopistas.

tabla 17. matriz de riesgos. ESQUEMA DE APROVECHAMIENTO DE ACTIVOS EN MÉXICO

Riesgo


Privado

De diseño

X

De construcción

X

Plazo de construcción

X

Conservación y Mantenimiento

X

Operación

X

Fuerza mayor

X

Demanda

X

Financiero

X

Inflación

Compartido

X

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5.2. APP para el mantenimiento de las carreteras en la región alemana de Lippe Breve descripción Este proyecto tiene como objetivo el mantenimiento de la totalidad de la red de carreteras de la región de Lippe (Alemania) y se considera pionero en el sector por ser el primer proyecto estructurado bajo APP que se centra exclusivamente en el mantenimiento de la infraestructura existente con alcance regional. Es, asimismo, la primera vez en Alemania que un distrito transfiere al socio privado la planificación y el mantenimiento, así como todas las medidas necesarias para su renovación, de toda la red de carreteras en una determinada área. El proyecto consiste en la renovación y mantenimiento de una red de carreteras de 435 km de longitud, y de una serie de carriles bici que se extienden a lo largo de 115 km por la zona, durante los veinticinco años del período concesional; y conlleva una inversión aproximada de 150 millones de euros. El concesionario se encarga de mantener todas las carreteras locales según un nivel de calidad fijado en el contrato a lo largo de todo el período de concesión. Cabe matizar que es el distrito, a través de la agencia de propiedad pública de mantenimiento, el responsable de los servicios relativos al funcionamiento y mantenimiento operativos. Según diferentes estudios llevados a cabo, se estima que gracias a estos contratos de APP de mantenimiento se conseguirá un ahorro en costes de alrededor del 9-12% en comparación con la ejecución de estos servicios mediante contratación pública tradicional. El mecanismo de pagos consiste en un Pago por Disponibilidad (cuatrimestral) sujeto a deducciones por calidad y a actualizaciones del IPC para evitar los efectos negativos de las fluctuaciones en los precios de consumo. En caso de que las carreteras no mantengan el nivel de calidad y seguridad acordadas en el contrato de concesión, la autoridad pública podrá reducir los pagos. Esta modalidad de contraprestación incide en aspectos como la calidad, seguridad y el buen tránsito del tráfico en las carreteras en atención a unas necesidades específicas. Si bien los Pagos por Disponibilidad ya cuentan con numerosas experiencias en el mundo, en Alemania son novedosos, especialmente a nivel municipal. En este sentido, juega un papel fundamental el Verkehrsinfrastruktur-finanzierungsgesellschaft mbH (VIFG; Sociedad para la Financiación de las Autopistas, vid. apartado 4.1.3), una empresa pública propiedad del estado alemán considerada como una de las instituciones clave en el proceso de promoción de proyectos APP en el Estado, en especial, en materia de transporte. Fundada en el año 2003, apoya todos aquellos proyectos APP de las autoridades federales en el sector de carreteras.

Aspectos reseñables El proyecto surge a finales del 2007 ante las necesidades de Lippe de acometer obras de mantenimiento de sus carreteras empleando para ello mecanismos de APP. A principios de 2009, tuvo lugar la adjudicación del proyecto a un consorcio formado por pequeñas y medianas empresas y liderado por el grupo constructor Eiffage. Y, posteriormente, en agosto de 2009 las partes contratantes procedieron a la firma del contrato de concesión para el mantenimiento de las carreteras del distrito de Lippe. Como aspecto positivo de estos proyectos APP de mantenimiento es reseñable la existencia de un único pliego y un único procedimiento de licitación para adjudicar el mantenimiento de todas las carreteras de toda una región, evitando así tener que lanzar varios concursos y redactar pliegos individualizados para cada infraestructura. La empresa adjudicataria tiene la responsabilidad de garantizar unas condiciones de calidad de las infraestructuras viales que se encuentran claramente definidas en el contrato, por medio de valores específicos, técnicos y medibles como son el desnivel longitudinal y transversal, la rodadura, la profundidad de las grietas o las fisuras de la red.

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Este esquema de APPs de mantenimiento para carreteras municipales tiene unos requerimientos y características distintas a las exigidas para las carreteras estatales. Por un lado, la red de carreteras existente debe ser operada sin la necesidad de construir nuevas secciones o donde únicamente haya que realizar obras menores de rehabilitación; y, por otro lado, no se cobran peajes dentro de esta red. Resulta interesante destacar que el adjudicatario únicamente asume los costes de construcción y reparación de la superficie de las infraestructuras existentes hasta una profundidad de 1,20 metros, asumiendo la Administración Pública los costes generados por los problemas o reparaciones que pudieren surgir en una mayor profundidad. Esto tiene como objetivo último no penalizar a la concesionaria que, en un primer momento, no puede conocer con certeza el estado real de la infraestructura por no haberla construido él. Por último, mencionar que, tras la adjudicación de este proyecto, en agosto de 2011 tuvo lugar la adjudicación de un proyecto similar consistente en el mantenimiento de aproximadamente 46,5 km de carreteras que unen Hermsdorf to Schleiz, en Thuringia, así como la ampliación de un tramo de 19 km de carretera de cuatro a seis carriles. El proyecto se adjudicó a un consorcio formado por la promotora francesa “VINCI Concessions” y la alemana “BAM PPP”. El mecanismo de pagos se trata también de un Pago por Disponibilidad vinculado a criterios calidad y el plazo concesional es de 20 años. Resumen Matriz de Riesgos

tabla 18. app para el mantenimiento de carreteras en la región alemana de lippe Riesgo


Privado

De diseño

X

De mantenimiento

X

Arqueológico

X

Compartido

Geológico y geotécnico

X

Defectos latentes / estado actual de la infraestructufa

X

Medioambiental

X

Fuerza mayor

X

Progreso y cambio regulatorio

X

Tipo de cambio

X

Inflación

X

Actuaciones particulares

X

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anexo ix proyectos app adjudicados en los últimos 10 años en españa

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Nombre del Proyecto

Sector

Región

Tipo Contrato

Adjudicado

Presupuesto

Plazo de contrato (años)

Adjudicatario

En stand-by / Cancelado

Hospital del Norte, Infanta Sofía

Infraestructura Social y Equipamientos Públicos

Madrid

03/06/2005

-

€ 115 m

Acciona

30

-

Quatre Camins Prison


Cataluña

10/03/2005

-

€ 51 m

Consorcio Agefred / Grupo Copisa

21

-

Carreteras

Ibiza

01/08/2005

-

€ 101 m

FCC Construcción

25

-

C-14 Carretera de Peaje en Sombra

Carreteras

Cataluña

03/01/2006

-

€ 57 m

Consorcio Benito Arno / Grupo ACS

33

-

Hospital de Burgos


€ 232 m

Consorcio Corsan-Corviam/ Gerens Hill International / OHL / Santander / UBSL

30

-

€ 721,2 m

Consorcio liderado por OHL (formado por ACF, Comsa Emte, OHL Concesiones, Transdev)

30

-

€ 292 m

Consorcio Alsa Interprovincial / Bankia / Metro de Madrid

30

-

€ 137 m

Consorcio Grupo Sanitas / Ribera Salud Grupo

15

-

30

-

30

-

C-731 Eivissa-Sant Antoni

Metros Ligeros de Madrid (T2 y T3)

Metro Ligero de Madrid (T1)

Hospital Horta Manises

Tranvía

Tranvía


Castilla y León

Madrid

Madrid

Valencia

17/01/2006

17/07/2006

17/07/2006

01/09/2006

-

-

-

-

Sistema de Irrigación en el área de Navarra

Agua

Navarra

05/09/2006

-

€ 158 m

Consorcio liderado por Acciona (formado por Acciona, Arian Construcción, Befesa Agua, Grupo Isolux Corsán, Obras Especiales de Navarra, Urbanizaciones Iruña)

Hospital Universitari de Son Dureta Palma


Mallorca

08/12/2006

-

€ 312 m

Iridium S.A.

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Nombre del Proyecto Planta de desalinización en Almuñécar

Sector

Agua

Región

Granada

Tipo Contrato

Adjudicado

06/02/2007

-

Presupuesto


Adjudicatario


€ 41,8 m

Acciona

12

-

40

-

Aeropuerto Corvera

Aeropuertos

Murcia

30/03/2007

-

€ 250 m

Consorcio Banco de Sabadell / Banco Macro / Sacyr Concesiones

A-2 Calatayud to Alfajarin

Carreteras

Aragón

11/10/2007

-

€ 650 m

Consorcio Ferrovial / Grupisa

20

-

Carreteras

Madrid

11/10/2007

-

€ 221,4 m

OHL Concesiones

19

-

€ 122 m

Consorcio Dragados SA / Imesapi / Intecsa-Inarsa / Iridium S.A.

19

-

€ 101,21 m

Consorcio Isolux Infrastructure / Elsamex / Grusamar Engineering and Consulting SL

19

-

€ 79,9 m

Consorcio Autovía de los Llanos, S.A. Construcciones Sarrión/ Cyopsa Sisocia SA (Cyopsa) / Getinsa / Grupo Ortiz

19

-

20

-

A-2 Madrid to Guadalajara (Intersección R-2)

A-2 Medinaceli Calatayud

A4 Madrid - Ocaña

A-31 La Roda – Bonete

A-31 Bonete – Alicante

A-4 Puerto Lápice to Venta de Cárdenas

A-3/A-31 - Madrid to Cuenca Highway (Auconsa)

Proyecto Castor de Almacenamiento de Gas (Vinarós)

Carreteras

Carreteras

Carreteras

Aragón

Madrid

Castilla La Mancha

11/10/2007

17/10/2007

17/10/2007

-

-

-

Carreteras

Castilla La Mancha

17/10/2007

-

€ 102,4 m

Consorcio Arascon / Construcciones Rubau / Grupo Ortiz / INOCSA Ingeniería, S.L. / Intersa /Velasco

Carreteras

Castilla La Mancha

23/10/2007

-

€ 124 m

Consorcio Aldesa/Alvac/ Azvi/Inypsa

19

-

€ 123 m

Consorcio FCC Construcción / Ideconsa / Matinsa / Proser Ingenerios S.L

20

-

€ 1.600 m

Consorcio Dundee Energy Limited / Grupo ACS

30

Cancelado (03/10/2014)

Carreteras

Madrid

Energía

Gobierno Central

23/10/2007

01/01/2008

-

-

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15/2/17 5:00 p.m.

Nombre del Proyecto Ensanchamiento M-404 Tren de Cercanías Madrid (Central Móstoles to Navalcarnero)

Sector

Región

Tipo Contrato

Adjudicado

Presupuesto


Adjudicatario


Carreteras

Madrid

09/01/2008

-

€ 453 m

Globalvia

30

-

Tranvía

Madrid

05/02/2008

-

€ 424 m

OHL Concesiones

-

Stand-by (01/01/2012)

40

-

Serrano Park

Aparcamientos

Madrid

08/08/2008

-

€ 132 m

Consorcio Cintra Infraestructuras / Iridium S.A.

EJE Diagonal

Carreteras

Cataluña

11/12/2008

DBFOM

€ 410 m

Consorcio Iridium / CAT

33

-

Tranvía Murcia

Tranvía

Murcia

09/03/2009

BFMO

€ 264 m

FCC (60%) y Comsa (40%)

40

-

Autopista A-52 Orense Celanova

Carreteras

Galicia

27/03/2009

DBFO

€ 121 m

Consorcio Copasa / Extraco

30

-

Tratamiento de Agua


Mallorca

26/05/2009

-

€ 120 m

Acciona Agua

36

-

€ 400 m

Consorcio Traza (formada por Acciona, Concessia, Ibercaja, FCC y Tuzsa)

35

-

30

-

Tranvía de Zaragoza

Tranvía

Zaragoza

11/06/2009

-

Autovía del Pirineo

Carreteras

Navarra

22/07/2009

DBFOM

€ 226 m

Consorcio Autovía del Pirineo Iridium / Construcciones Luciano Elcarte / Construcciones Mariezcurrena

Aparcamiento subterráneo de la Calle O’Donell

Aparcamientos

Madrid

28/07/2009

-

€ 2,95 m

Iridium Aparcamientos

5

-

“Waste-to-Energy Contract”

Otros (RSU)

Valencia

22/09/2009

DBFO

-

FCC & Dimesa

20

-

Aparcamiento Av. de las Comunidades de Mérida

Aparcamientos

Extremadura

03/11/2009

DBFOM

€5m


40

-

Aparcamiento del Nuevo hospital de la Fe de Valencia

Aparcamientos

Valencia

11/11/2009

DBFOM

€ 11 m


40

Cuatro Aparcamientos Tarragona

Aparcamientos

Cataluña

18/11/2009

DBFOM

€ 4.2 m


-

-

Sevilla La Nueva Escuela PPP


Sevilla

07/02/2008

DBFO

€ 16.78 m

Alfedel

-

-

191 ANEXOS.indd 191

15/2/17 5:00 p.m.

Nombre del Proyecto

Sector

Región

Tipo Contrato

Adjudicado

Presupuesto


Adjudicatario


Aparcamiento La Fe

Aparcamientos

Valencia

15/01/2010

DBFO

€13,42 m

Concesionaria Aparcamiento La Fe, S.A. (formada por Iridium, S.L. - Pavasal, S.A.)

Centros de salud

Hospitales

Islas Baleares (Mallorca)

29 /02/2010

-

€ 21 m

UTE Dragados (49.5%)

12

-

Hospital Can Misses y centros de salud

Hospitales

Islas Baleares (Ibiza)

15/03/2010

DBFOM

€ 132 m

Concesionaria Hospital Can Misses (Iridium 40%)

32

-

Prisión de Tárrega


Cataluña

28/10/2010

DBFOM

€ 789 m

Consorcio Rubau / Copisa / FCC / OHL

34,5


Centro Penitenciario de la Zona Franca


€ 960 m

Consorcio Acsa / Corsán-Corviam / Quatuor

Hospital de Vigo


Hospital de Móstoles


Autovía da Costa da Morte

Ampliación del Puerto de Marbella – La Bajadilla

A-308. Iznalloz-Darro

Carreteras

Puertos

Carreteras

Cataluña

Galicia

Madrid

Galicia

Andalucía

Andalucía

28/10/2010

10/12/2010

01/01/2011

10/05/2011

01/05/2011

01/05/2011

DBFOM

DBFOM

DBFOM

DBFOM

DBFOM

DBFOM

40

-

34,5


€ 1.300 m

Consorcio Acciona / Puentes y Calzadas / Altair Ingeniería / Concessia / Ocasa

23

-

€ 176 m

Capio Móstoles Servicios Residenciales SA – Carpio Sanidad

20

-

€ 205 m

Consorcio Copasa / CRC Obras y Servicios / Construcciones Taboada, y Ramos, y Construcciones y Obras Viales

25

-

€ 70 m

Consorcio liderado por Sheikh Nasir bin Abdullah al-THANI’S Nasir Bin Abdullah & Sons (Qatar)

40

-

€ 241 m

Consorcio Iridium (ACS), Comsa Emte, Contrat, Arpo, Martín Casillas, y Maygar

30


192 ANEXOS.indd 192

15/2/17 5:00 p.m.

Nombre del Proyecto


Sector

Carreteras

Región

Galicia

Tipo Contrato

Adjudicado

10/05/2011

DBFOM

Presupuesto


Adjudicatario


€ 205 m


25

-

8

-

Programa de mejora de la Red de Carreteras de la Diputación de Castellón

Carreteras

Valencia

01/07/2011

DBFOM

€ 48 m

Consorcio Becsa (Lubasa) / Corporación Valenciana de Obras Públicas (Covop)

LAV Albacete / Nudo de la Encina – Alicante (señalización y telecomunicaciones)

Ferroviario y Transporte Urbano

Gobierno Central

31/10/2011

DBFOM

€ 227 m

Consorcio Alstom / CAF / Isolux / Emte

22

-

Centro Logístico Ferroviario de Aranjuez

Ferroviario y Transporte Urbano

Gobierno Central

31/10/2011

DBFOM

€ 20 m

Consorcio Azvi SA / Compañía Logística Acotral / Grupo Lamaignere

25

En Stand-by (03/06/2014)

Autovía do Morrazo

Carreteras

Galicia

20/09/2011

DBFOM

€ 364 m

Consorcio precalificado Isolux/Francisco Gómez/Proyecon

25

Sin Financiación Privada (30/01/2013)

Ciudad de Justicia de Córdoba


Andalucía

08/11/2011

-

€ 77 m

UTE Corsán-Corviam, Copcisa y Detea

25

-

€ 205 m


25

-

30



Carreteras

Galicia

10/05/2011

DBFOM

A-334 Autovía del Almanzora (tramo Purchena- Huércal Overa)

Carreteras

Andalucía

01/01/2012

-

€ 194 m

Consorcio Meridiam Infrastructure SCA / Cintra Infraestructuras / Acciona

Terminal de contenedores en el Puerto de Tenerife

Puertos y Logística

Islas Canarias

20/02/2012

-

€ 61 m

Consorcio OHL / Concesiones Marítima Davila

30

-

€ 362 m

Consorcio Acciona / Exbasa Obras y Servicios / Transitia Concesiones / TIIC / Viuda de Sainz

30

-

N-636, tramo: Gerediaga - Elorrio

Carreteras

País Vasco

26/03/2012

-

193 ANEXOS.indd 193

15/2/17 5:00 p.m.

Nombre del Proyecto

LAV Madrid – Galicia (Instalaciones de energía del tramo: Olmedo – Zamora – Pedralba de Praderías)

Sector

Ferroviario & Transporte Urbano

Región

Gobierno Central

LAV Madrid – Galicia (Instalaciones de energía del tramo: Pedralba de Praderías – Ourense)


Gobierno Central

LAV Madrid – Galicia (Montaje de vía del tramo: Olmedo – Lubián – Ourense - Santiago)


Gobierno Central

Tipo Contrato

Adjudicado

30/03/2012

30/03/2012

30/03/2012

-

-

-

Adjudicatario


€ 568 m

Consorcio Control y Montajes Industriales CYMI / Elecnor / Cobra Instalaciones y Servicios / Electren / Sociedad Española de Montajes Industriales SEMI

Construcción + 25 años

-

€ 93 m

Consorcio Control y Montajes Industriales CYMI / Elecnor / Cobra Instalaciones y Servicios / Electren / Sociedad Española de Montajes Industrialse SEMI


-

€ 141 m

Consorcio Ferrovial / Cortesa / Gruop ACS


-


-

Presupuesto

Consorcio Ferrovial / Cosfesa / Grupo ACS / Vías y Construcciones


LAV Madrid – Galicia (Montaje de vía del tramo: Olmedo – Pedralba de la Pradería)


Gobierno Central

30/03/2012

-

€ 131 m

Autovía A-66 (tramo Benavente – Zamora)

Carreteras

Gobierno Central

30/03/2012

-

€ 250 m

Consorcio Acciona / Cintra / Meridiam

30

-

Autovía del Olivar (tramo 3: Lucena-Estepa)

Carreteras

Andalucía

30/03/2012

-

€ 357 m

Consorcios precalificados

30


Aigues Ter Llobregat 8ATLL)

Aguas y Basuras

Cataluña

06/11/2012

-

€ 299 m

Acciona

50

-

Túneles del Cadi y Vallvidrera

Carreteras

Cataluña

05/12/2012

-

€ 430 m

Abertis

25

-

Hospital Universitario Marqués de Valdecilla (Santander)

Infraestructura Social & Equipamientos Públicos

Cantabria

11/11/2013

-

€ 82 m

Consorcio Ferrovial/ SIEC

20

-

Ampliación del Canal de Navarra

Aguas & Residuos

Navarra

27/03/2014

-

€ 265 m

Consorcio Agbar/ Ohl

30

-

194 ANEXOS.indd 194

15/2/17 5:00 p.m.

Nombre del Proyecto

Sector

Región

Tipo Contrato

Adjudicado

Presupuesto

€ 66 m

Consorcio Caixabank / Fujitsu Technology Solutions / Indra

DBFOM

15/05/2015

19/05/2015

ATM Sistema de recolección de tarifas

Ferroviario

Barcelona

Hospital Universitario Toledo


Castilla-La Mancha

19/01/2015

Ciudad de la Justicia de Valdebebas


Madrid

Aragón

01/10/2014

-

Hospital de Alcañiz

Equipamientos Públicos


15

-

€ 194 m

Consorcio Acciona / Grupo ACS / OHL Concesiones

30

Pendiente de toma de decisión del modelo a seguir

-

€ 510 m

Consorcio Acciona / OHL Concesiones

30


-

€ 98 m

Infraestructura Social y


Adjudicatario

Consorcio Grupo ACS / OHL Concesiones

23


195 ANEXOS.indd 195

15/2/17 5:00 p.m.

anexo x los 10 tramos licitados en 2007 dentro del plan de acondicionamiento de las autovías de primera generación

ANEXOS.indd 196

15/2/17 5:00 p.m.

AUTOV.

TRAMO

FECHA ADJUDICACIÓN

DENOMINACIÓN

ADJUDCATARIO COMPLETO

PLAZO

Valoriza Conserv.Infr. / Europistas Concesionaria Esp. (5/95%)

A-1

Santo Tomé del Puerto – Burgos

Concesión para la conservación y explotación de la autovía A-1 del pk 101,0 a 247,0

Autovía del Arlanzón

15/11/2007

A-2

Madrid / R-2

Concesión para la conservación y explotación de la Autovía A-2, pk 5,9 a 62

Autovía de Aragón Tramo 1 (A2T1)

06/11/2007

OHL / OHL Concesiones / Eslan Pacsa / Typsa (25/45/25/5%)

19 años

A-2

R-2 / LP Soria-Guadalajara

Concesión para la conservación y explotación de la autovía A-2, pk 62,0 a 139,5

Sociedad concesionaria A2 Tramo 2 (A2T2)

07/11/2007

Grupo Acciona

19 años

A-2

PL Soria – Guadalajara / Calatayud


Autovía Medinaceli-Calatayud SCESA AUMECSA

19/10/2007

Iridium Concesión de Infr. / Dragados / Intecsa-inarsa / Imesapi (35/30/5/30%)

19 años

A-2

Calatayud / Alfajarín


Autovía de Aragón (A2T4)

19/10/2007

A-3 / A-31

Concesión para la conservación y explotación LP Madrid-Cuenca de la autovía A-3, del pk 70,70 a 177,53 y de la / LP Cuenca-Albacete autovía A-31 del pk 0,0 a 29,80

Autovía Conquense (A3T1) AUCONSA

15/11/2007

La Roda / Bonete


Bonete / Alicante


VIARIO A31 (A3T3)

A-4

Madrid / R-4


A4 Sociedad Concesionaria Tramo 1 (A4T1)

26/11/2007

A-4

Puerto Lápice / Venta Concesión para la conservación y explotación de de Cárdenas la autovía A-4 del pk 138,0 a 245,0

AUMANCHA (A4T2)

26/11/2007

A-31

A-31

AULLASA (A3T2)

07/11/2007

06/11/2007

19 años

Grupo Ferrovial / Grupisa / Ferrovial-Agromán (15/60/25%) FCC / Matinsa / Proser (70/25/5%)

Ctnes. Sarrión / Cyopsa-Sisocia / Visever /Getinsa Ingen (40/40/7,5/12,5%) Ortiz / Intersa / Ctnes.Rubau / Arascon / Velasco / Inocsa (21/21/ 19/17/17/5%) Isolux Corsan Concesiones / Eyser / Elsamex / Grusamar (48,75/2,5/46,25/2,5%) Aldesa / Alvac / Azvi / Inipsa / C. Sando (23,5/23,5/23,5/6/23,5%)

19 años

19 años

19 años

19 años

19 años

19 años

197 ANEXOS.indd 197

15/2/17 5:00 p.m.

anexo xi algunos datos sobre ppp units en el derecho comparado

ANEXOS.indd 198

15/2/17 5:00 p.m.

Alemania

Bélgica

Francia

Holanda

Italia

Portugal

Reino Unido Infraestructure UK

Vlaams Kenniscentrum PPS [Flandes] Cellule d’Informations Financières [Valonia]

Organismo

Situación

Agencia

Mission d’Appui aux Partenariats Public-Privé

Dep. for Public Private Investment

Unità Tecnica Finanza di Progetto

Unidade Tcnica de Acompanhamento de Projetos

A nivel sectorial existen otros órganos. Para entes locales se crea Local Partnerships Existen organismos diferentes en Irlanda del Norte, Escocia e Inglaterra.

A. General

A. General

A. General

Agencia

Inglaterra Administración I. Norte Agencia Escocia Compañía

SI

SI (en caso de proyectos recogidos en el Programma delle opere strategiche)

SI

SI

Funciones

SI

Preparación

SI (Inglaterra y Escocia)

SI SI

SI

SI

SI (Escocia) SI

SI

SI (I. del Norte)

Licitación SI SI Ejecución

SI SI

Otras funciones

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI

SI (I. del Norte) SI

SI

SI

SI

SI (Escocia)

SI

SI

SI

199 ANEXOS.indd 199

15/2/17 5:00 p.m.

Los organismos que dan apoyo suelen hacerlo sin cobrar por ello. Sin embargo, en Alemania o en República Checa las unidades prestan asesoramiento a cambio de una cuantía determinada. En particular, en Alemania el organismo funciona como entidad centralizada de compra adquiriendo servicios profesionales de asesoramiento que luego presta a las entidades adjudicadoras. En Irlanda, la National Development Finance Agency puede también ejercer como entidad adjudicadora. En Grecia e Irlanda las PPP unit también aprueba la modificación del contrato. Estados Unidos no tiene una oficina similar. Tan solo existe una de carácter sectorial llamada Federal Highway Administration (FHWA).

(Footnotes) 1 Son llamadas “Full Wrap” o “de cobertura total del crédito” aquellas garantías que cubren todos los riesgos para los emisores de instrumentos o acreedores de deuda. Son incondicionales, irrevocables y cubren 100% de cada pago de interés y pago del principal de la obligación garantizada.

ADREU ARASA, J. “Agencias de colaboración público privada. Una aproximación positiva”, en Boletín económico del ICE 3044, Octubre 2013. OECD, Dedicated Public-private Partnership units. A survey of institutional and governance structures, OECD Publishing, Paris, 2010. ISTRATE, E., y PUENTES, R., Moving Forward on Public Private Partnerships: U.S. and International Experience with PPP Units, Brookings Institution, 2011. WORLD BANK, “Public-Private Partnership Units - What Are They and What Do They Do?”, en Public Policy for the Private Sector, Note 311, 2006.

200 ANEXOS.indd 200

15/2/17 5:00 p.m.

Hacia un Modelo Eficiente de Colaboración Público Privada_Febrero 2017.pdf

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