Pontificia Universidad Católica del Perú Facultad de Derecho
Programa de Segunda Especialidad en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales
TITULO: ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LAS RUTAS NORMATIVAS HACIA LA FORMALIZACIÓN MINERA DE PEQUEÑA ESCALA Y SU EFICACIA EN LA REALIDAD DE LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES MINEROS Y PRODUCTORES MINEROS ARTESANALES ENTRE EL PERIODO 2012 – 2017.
Trabajo Académico para optar el grado de segunda especialidad en derecho ambiental y de los recursos naturales
Autor: Sheila Prisca Giraldez Linares Asesor: Isabel Calle Valladares Código de alumno: 20164568
2017
Resumen La presente investigación, analiza la normativa de las medidas legales adoptadas por el Gobierno en el proceso de formalización minera entre los periodos del 2012 al 2017, con el propósito de poder determinar cuáles son los criterios adoptados por el Estado Peruano en la lucha contra la informalidad en las actividades mineras de pequeña escala y, verificar, si estos mecanismos han contribuido a la efectiva erradicación de la misma. En esa línea, con el Primer Capítulo se busca explorar las diferencias existentes entre cada categoría de clasificación de los productores mineros en el Perú, mediante la evaluación de los criterios de clasificación por el Estado. Luego hará mención al nexo existente entre los pequeños productores mineros y los mineros en proceso de formalización, a fin de determinar la viabilidad de su adscripción a dicha categoría. El Segundo Capítulo, analizará la evolución política y legislativa de la formalización minera, de los periodos contemplados entre el año 2012 al 2017, para luego mencionar a algunos de los principales entes rectores relacionados r elacionados con la minería de pequeña escala y su rol en el proceso de formalización. formalización. El Tercer Tercer Capítulo se desarrollará brevemente los instrumentos instrumentos ambientales suscitados durante el proceso de formalización, acorde a la línea de tiempo de este estudio. Finalmente, el Cuarto Capítulo abarcara los puntos de impactos, beneficios y propuestas de solución a la informalidad minera en nuestro país. En conclusión, los criterios de clasificación aún no han sido establecidos claramente por parte del Estado, y por tanto son ambiguos para determinar una adecuada categorización. La simplificación administrativa aplicada por el Gobierno ha sido positiva en algunos aspectos, ha dejado de lado otros importantes como el ordenamiento territorial en los lugares donde se desarrollan estas actividades, retornando a una gestión sectorial poco beneficiosa para para la erradicación de la informalidad minera.
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Resumen La presente investigación, analiza la normativa de las medidas legales adoptadas por el Gobierno en el proceso de formalización minera entre los periodos del 2012 al 2017, con el propósito de poder determinar cuáles son los criterios adoptados por el Estado Peruano en la lucha contra la informalidad en las actividades mineras de pequeña escala y, verificar, si estos mecanismos han contribuido a la efectiva erradicación de la misma. En esa línea, con el Primer Capítulo se busca explorar las diferencias existentes entre cada categoría de clasificación de los productores mineros en el Perú, mediante la evaluación de los criterios de clasificación por el Estado. Luego hará mención al nexo existente entre los pequeños productores mineros y los mineros en proceso de formalización, a fin de determinar la viabilidad de su adscripción a dicha categoría. El Segundo Capítulo, analizará la evolución política y legislativa de la formalización minera, de los periodos contemplados entre el año 2012 al 2017, para luego mencionar a algunos de los principales entes rectores relacionados r elacionados con la minería de pequeña escala y su rol en el proceso de formalización. formalización. El Tercer Tercer Capítulo se desarrollará brevemente los instrumentos instrumentos ambientales suscitados durante el proceso de formalización, acorde a la línea de tiempo de este estudio. Finalmente, el Cuarto Capítulo abarcara los puntos de impactos, beneficios y propuestas de solución a la informalidad minera en nuestro país. En conclusión, los criterios de clasificación aún no han sido establecidos claramente por parte del Estado, y por tanto son ambiguos para determinar una adecuada categorización. La simplificación administrativa aplicada por el Gobierno ha sido positiva en algunos aspectos, ha dejado de lado otros importantes como el ordenamiento territorial en los lugares donde se desarrollan estas actividades, retornando a una gestión sectorial poco beneficiosa para para la erradicación de la informalidad minera.
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Índice Índice.............................................................................................................................................. .............................................................................................................................................. i Introducción ............................................................... .................................................................................................................................. ................................................................... 1 CAPÍTULO I .......................................................................... ................................................................................................................................. ....................................................... 1 CONCEPTUALIZACIÓN DE LA FORMALIZACIÓN MINERA Y DE LA MINERÍA DE PEQUEÑA ESCALA............................................................ .................................................................................................................... ........................................................ 1 1.1 La división de minería por escalas ................................................................................ ................................................................................ 2 1.1.1 Categorías de clasificación c lasificación legal de los productores mineros ................................... 2 1.1.2 Criterios de clasificación para ser considerado un pequeño productor minero (PPM), o un productor minero artesanal (PMA) y su nexo con los mineros en proceso de formalización minera.................................................................... ............................................................................................................ ......................................... 4 CAPÍTULO II ............................................................................................................ ............................................................................................................................. ................. 13 LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA FORMALIZACIÓN FORMALIZACIÓN MINERA ............................... 13 2.1 Iniciativas legislativas, para la formalización de pequeña minería promovidas el 2012 a la actualidad 2017. ........................................................... ................................................................................................................ ..................................................... 14 2.2 Principales organismos de gobierno relacionados con la minería de pequeña escala y su rol en el proceso de formalización. ........................................................................................... 1 CAPITULO III ...................................................................................................................... ............................................................................................................................ ...... 18 INSTRUMENTOS AMBIENTALES EN EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA . 18 3.1 Instrumentos ambientales suscitados en el proceso de formalización............................... 20 CAPITULO IV .................................................................................. ............................................................................................................................ .......................................... 31 IMPACTOS, BENEFICIOS Y PROPUESTAS DE SOLUCIÓN A LA INFORMALIDAD ..... 31 4.1 Principales impactos generados por la minería informal .................................................. 31 4.2 Aspectos positivos de la formalización: ........................................................ ............................................................................ .................... 32 4.3 Restos y propuestas en el proceso de formalización ......................................................... ......................................................... 32 32 CONCLUSIONES CONCLUSIONES ................................................................. ...................................................................................................................... ..................................................... 34 BIBLIOGRAFÍA BIBLIOGRAFÍA......................................................................................................................... ......................................................................................................................... 35
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Introducción “Una de las principales causas de desarticulación entre el pensamiento humano y el desarrollo de sus actividades productivas, se origina en su naturaleza inherente de querer encasillar cada actividad en un solo sector, dejando así de lado el enfoque integral que toda actividad extractiva debe contemplar. Si bien, anteriormente podría ser considerado como un indicador de orden, es probable que, en un futuro, dicha visión devenga en la adopción de soluciones aisladas y acciones poco sólidas, que potenciarían la informalidad en cada sector”.
Mediante esta idea genérica, podemos interpretar que, durante el desarrollo de las principales actividades productivas, en el presente caso la actividad minera, fueron tratadas hasta hace poco como islas, situación que afectó a la estabilidad normativa, economía y social de nuestro país. Con el pasar del tiempo, los dispositivos legales del sector minero se han ido adaptando a la realidad social del Perú, prueba de ello es que en la actualidad no solo se habla de la minería a gran o medina escala sino también de otros estratos mineros, recientes para la normativa minera pero ancestrales en la práctica, denominados Pequeños Productores Mineros (PPM) y los Productores Mineros Artesanales (PMA). Este creciente grupo de administrados, que en la mayoría de casos iniciaron sus actividades extractivas siendo informales, hoy en día vienen generando impactos de diversos tipos en la sociedad, entre ellos se puede señalar por ejemplo que son generadores de empleo de mineros que diversas zonas del país, quienes, en algunos casos realizan sus actividades de extracción en armonía con el medio ambiente y en otras ocasiones en contra del mismo, generando pasivos ambientales en las zonas de influencia directa e indirecta del territorio donde se sitúan. Este escenario múltiple nos muestra las diversas facetas que existen en el desarrollo de actividades mineras en nuestro país, demostrando que el hablar de un derecho minero puro es obsoleto, siendo que el mismo en la actualidad obedece a un enfoque
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multidisciplinario, en el cual conviven tanto el Estado, la sociedad y el ambiente. Este cambio ha traído consigo la fragmentación de la tradición minera pura, ya que como toda consecuencia de variación del estatus quo, el campo jurídico tuvo que adaptarse a los nuevos requerimientos de la realidad del país, para de esta manera poder brindar alternativas sostenibles en el tiempo que hagan posible la erradicación de la informalidad minera en el Perú. Esta investigación, se busca hacer un análisis conciso de la evolución jurídica de los procesos de formalización minera desde el 2012 a la actualidad, con el propósito de determinar el sesgo que existe entre la concepción que tiene el Estado de la formalización y consecuente obtención del estrato de pequeña minería, con respecto de la visualización de los propios mineros que forman parte de este proceso. Finalmente, se hará un estudio conceptual que permita generar propuestas de solución para vencer los obstáculos al logro de alcanzar la formalidad de la minería de pequeña escala.
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CAPÍTULO I CONCEPTUALIZACIÓN DE LA FORMALIZACIÓN MINERA Y DE LA MINERÍA DE PEQUEÑA ESCALA
Para poder desarrollar este primer capítulo, es conveniente citar en primer lugar el concepto de “Minería Informal”, el cual, conforme lo estipula el Decreto Legislativo Nro. 1336, Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización minera integral, como: “La actividad minera realizada en zonas no prohibidas por aquella persona, natural o jurídica, que se encuentre inscrita en el Registro Integral de Formalización Minera cumpliendo con las normas de carácter administrativo y además, con las condiciones previstas en el artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo N° 014-92-EM” (2017). Si bien el concepto en mención se circunscribe a la inscripción de minero informal en el Registro Integral de Formalización Minera, dicha definición como tal, no siempre estuvo tan claramente establecida. Al inicio, los problemas de informalidad e ilegalidad fueron estrechamente relacionados, ya que no se tenían claros los criterios de diferenciación existían entre ambos, puesto que había un porcentaje de la población que se dedicaba a la explotación de estos recursos de forma ilícita y otro que realizaba dicha actividad como un medio de subsistencia. Por tal motivo, era necesaria la intervención del Estado para esclarecer la diferencia entre ambos conceptos. Una de sus primeras preguntas fue determinar ¿Cómo la problemática en mención debía de ser abordada? Al respecto, el Ministerio del Ambiente identificó que la misma debía de cubrir tres frentes: a) La formalización como un proceso gradual y progresivo que permita enfrentar las principales dificultades de los mineros para que puedan acceder a la formalización; b) El control de la actividad minera, que a su vez tiene tres flancos: fiscalización ambiental y administrativa, que incluye en este último aspecto el control de insumos químicos, combustibles, la comercialización de oro y de normas de 1
seguridad, entre otros; y c) La interdicción y las acciones penales, y la remediación de los pasivos ambientales, así como la atención de los problemas sociales generados como consecuencia de esta actividad ilícita (2016: 13). Si bien, estos elementos eran los pilares de la consolidación de una política de formalización, era necesario que en primer lugar se defina cuáles eran los reales estratos mineros de los sujetos plausibles a ser formalizados. En ese contexto, en el siguiente punto de este documento se buscará se desarrollar este tema, a fin de comprender que estratos mineros existen y cuáles son sus criterios de estratificación a ser considerados para su determinación. Asimismo, se ahondará específicamente en los criterios de estratificación establecidos para la minería de pequeña escala, ya que la misma es el punto focal de esta investigación.
1.1 La división de minería por escalas Categorías de clasificación legal de los productores mineros
1.1.1
A. Régimen general
Gran productor minero: El gran productor minero, es aquel con un máximo grado de desarrollo y de optimización en la industria. Se caracteriza porque su explotación es a cielo abierto o por galerías; la mecanización es máxima, altas inversiones y una operación integrada.
Mediano productor minero: El mediano productor minero, es aquel que se encuentra en la escala intermedia entre la pequeña y la gran minería. La mediana minería constituye el grado de optimización y avance de la pequeña minería. Se caracteriza porque la explotación minera en subterránea y relativa mecanización. “En la actualidad, la vigente legislación minera, no ha conceptuado la mediana minería, y menos indica las condiciones para su calificación” (Baldeón 2016: 133-134).
B. Régimen especial
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Acorde lo estipulado el Art. 91 del TUO de la Ley General de Minería, aprobado mediante Decreto Supremo N° 014-92-EM, consigna:
Pequeño Productor Minero
Productor Minero
(PPM)
Artesanal (PMA)
¿Quiénes
Puede
pueden
natural, o persona jurídica natural
pertenecer
ser
una
persona Puede ser una persona o
una
persona
conformada por personas jurídica o persona jurídica
a este
naturales
régimen?
mineras
o o
cooperativas conformada por personas centrales
de naturales, o cooperativas
cooperativas mineras que se mineras o centrales de dedican habitualmente a la cooperativas
mineras
se
explotación y/o beneficio dedican habitualmente y directo de minerales.
como medio de sustento, a la explotación y/o beneficio directo
de
minerales,
realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos básicos. Aunada a estas condiciones, existen otros elementos que deben ser tomados en cuenta para poder formar parte del régimen en mención, los cuales serán detallados a continuación:
Pequeño productor minero: El PPM, se caracteriza por realizar una explotación subterránea, de baja mecanización. Posee cualquier tipo de titulación (denuncio, petitorio o concesión minera) que no sobrepase las 2 000 hectáreas, y posee por cualquiera de estos títulos, tomados individualmente, una capacidad instalada de producción no mayor a 350 TM/día.
Productor minero artesanal: Son PMA quienes posean, por cualquier título, hasta 1 000 hectáreas entre denuncios, petitorios y concesiones mineras, y quienes tengan una capacidad instalada de producción y beneficio de 25 TM/ día y se dedican habitualmente y como medio de 3
sustento, a la explotación o beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y equipos básicos.
Finalmente, acotar que hay quienes tienen discrepancias en cuanto al empleo de la palabra “productor” para ambas acepciones, señalando que dicha palabra no es la más adecuada para poder definir a este estrato minero, ya que el mismo no está únicamente constituido por “productores”, sino por lo contrario, quienes llegan a esta etapa son muy pocos frente a los cateadores, exploradores, que son el máximo porcentaje que constituye ese subsector de la minería. En ese aspecto, proponen que tal vez debiera ser añadido otro elemento sustantivo en relación a la producción mínima, ello con el propósito de que se den las condiciones mineras para obtener esta categoría, y así el titular de denuncios, petitorios y concesiones mineras, mantenga su estatus jurídico de pequeño productor minero, incluso aun si no se hubiese alcanzado la producción mínima (Vidal 1988; Baldovino 2016). 1.1.2
Criterios de clasificación para ser considerado un pequeño productor minero (PPM), o un productor minero artesanal (PMA) y su nexo con los mineros en proceso de formalización minera. Conforme se expresa en el punto anterior, la necesidad de creación de un régimen especial era inminente, ello según lo señalarán Kahatt y Azerrad, por el deseo del Estado de promover y proteger a este grupo de administrados, quienes, a pesar de la dimensión y condiciones de operación, son fuentes generadoras de oportunidades de trabajo y riqueza en al área en donde se ubican (2008: 306). A fin de comprender de mejor manera cuales son los criterios adoptados por los entes rectores, según sus competencias, para poder establecer el real estrato minero de los sujetos adscritos a este régimen especial, será significativo evaluar ¿Cuándo es que el derecho minero consigna en sus normativas, el establecimiento de dichos criterios selectivos como tales? 4
Al respecto, a nivel de antecedentes según Medina las determinaciones de parámetros relativos a PPM datan desde 1974 (Mediana 2016: 11, tabla 3), tal como se puede apreciar líneas abajo: Dispositivo Legal
Fecha
Parámetros PPM
Código de 1950
12/05/50
No hace referencia
D.L N° 18880
08/06/74
o
Menos de 300 Ha
o
Valor de producción anual: Más de S/. 10 000, 000
o
Escala de Producción 1/15 de Reservas.
D.L N° 109
12/06/81
o
Hasta 5, 000 Ha.
o
Hasta 350 TMD, Metálicas
o
Hasta 500 TMD, No Metálica y Carboníferas.
o
Hasta
500m³/D.
Materiales
de
construcción y gravas. D.S N° 014-92-
03/06/92
EM T.U.O
o
Hasta 1000 Ha
o
Hasta 150 TMD, Metálicas
o
Hasta 200 m³/D, Materiales de Construcción, gravas auríferas y metales detríticos.
LEY 27651
24/01/02
o
Hasta 2,000 Ha
o
Hasta 350 TMD filoneano
o
Hasta 3,000 m³/día - Gravas auríferas y Materiales detríticos.
D.L N° 1040
26/06/08
o
Hasta 2, 000 Ha
o
Hasta 350 TMD filoneano metálicos
o
Hasta 1 200 TMD No metálicos
o
Hasta 3, 000 m³/día placeres.
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En relación a los PMA, es oportuno indicar que la minería artesanal no es una figura reciente en el derecho minero peruano, sino que la misma proviene desde tiempos coloniales. Si bien, está categoría propiamente dicha no existía como estrato minero oficial hasta el año 2002, entre los años 1930 y 1950 la minería convencional en Perú frecuentemente usaba técnicas que hoy en día podrían ser calificadas como artesanales (Hruschka, 2003:10). Entre los principales antecedentes encontrados sobre PMA, se pueden identificar tres momentos relevantes: i.
Primera expansión: Se da con el
retroceso de la inversión de capitales
extranjeros, sobrevenido por la primera “fiebre del oro”, en el contexto de la Gran Depresión (1929), la Segunda Guerra Mundial (1939-1945) y el fin del impulso exportador que había significado para Perú la Guerra de Corea (1951-1953). Dichos eventos crearon una ventana de oportunidad para que el mismo Estado peruano impulsase un sector mediano-pequeño de capital nacional (Thorp 2013; Contreras 2012). ii.
Segunda expansión: Se
dio sobre en la selva peruana, después de la
construcción de la carretera Cusco-Quincemil-Puerto Maldonado (1965), que facilitó la inmigración de la sierra y un mayor flujo de recursos (Pachas 2012). iii.
Tercera expansión: Durante el Gobierno Revolucionario de la Fuerza
Armada (1968-1980) liderado por el general Juan Velasco Alvarado, y también durante los años de crisis económica a finales de la década de los 80, cuando alzas importantes del precio del oro motivaron el crecimiento del sector indicado como alternativa de empleo en un contexto de colapso económico generalizado (Ministerio del Ambiente del Perú 2016:55). Conforme lo anota el Ministerio del Ambiente del Perú: “El primer reconocimiento legal de la minería artesanal como estrato minero formal ocurrió con la Ley N° 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña
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Minería y la Minería Artesanal de 2002. Esta norma no solo intentó formalizar las operaciones mineras artesanales, sino que buscó promover que la misma forme parte del sector minero formal, afirmándola como potencial “polo de desarrollo”, allí donde el Estado creaba oportunidades de empleo y generación de ingresos”. Del mismo modo enmarco esta actividad como de subsistencia, la cual era usualmente desarrollada en zonas apartadas y deprimidas del país, constituyéndose en polos de desarrollo” (2016:55). Como se puede apreciar, poco a poco se han ido implementado los indicadores de clasificación, que permitan determinar el real estrato minero de los administrados pertenecientes a esta categoría especial. En dicho recorrido, han surgido diversos puntos de quiebre que han obstaculizado su aplicación y cuestionado su efectividad. Dentro de estos antecedentes legales tenemos:
A. Resolución de Consejo Directivo Nro. 031-2014-OEFA-CD : Que aprueba las reglas jurídicas para la aplicación del Art. 17 de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental en el ámbito de la fiscalización ambiental minera, el cual establecía criterios relevantes respecto a la supuesta prueba indiciaria que se debía considerar para la determinación del real estrato de los administrados que realizan estas actividades mineras, ello con el propósito de determinar si se encontraban incumpliendo con una o más de las condiciones establecidas en el Artículo 91 del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería para ser considerados como PPM o PMA, y por tanto, debían ser calificados como mineros de mediana o gran minería, además del hecho de estar sujetos a la fiscalización del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental OEFA. Dicha disposición legal se consolidaba en la determinación y consecuente identificación de un grupo económico entre titulares mineros. Para estos efectos, la norma definía como grupo económico “al conjunto de personas, sean naturales o jurídicas, que, si bien individualmente poseían 7
personalidad propia, estarían sujetos a una fuente de control común, actuado como una sola unidad económica”, ello en base al criterio de vinculación existente entre sus miembros por razones contractuales, comerciales, de dependencia laboral, de parentesco, conyugales, de concubinato o de propiedad. Asimismo, establecía que la sola constitución del grupo económico no implicaba un acto ilícito y que ser calificado como tal no significaba que sus actividades correspondían a mediana o gran minería, ya que las mismas serían aplicadas únicamente para determinar el real estrato al que pertenecen los administrados que desarrollan actividades mineras, para así poder identificar correctamente al organismo público u órgano administrativo competente para fiscalizarlos.
B. Resolución Nro. 055-2015-OEFA-TFA-SEM: Marcó un precedente legal importante en la búsqueda de los criterios de clasificación relativa a la vinculación por la constitución de un grupo económico. En dicha Resolución, la Dirección de Fiscalización, Sanción y Aplicación de Incentivos - DFSAI señaló que, en virtud del principio de primacía de la realidad concordante con el artículo 17 de la Ley Nro. 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, era de competencia del OEFA fiscalizar la actividad realizada por el administrado de nombre Yanguang Li, quien, según la misma, pertenecía al estrato de mediana o gran minería. Para su dictamen, la DFSAI se argumentó en varios supuestos que evidenciaban la constitución de un grupo económico, en base a la aplicación del criterio de vinculación, que evidenciaban el proceder de mala fe del Sr. Li. Estos son los siguientes: (i)
Que él y su pareja constituían una pareja bajo la figura de “la unión de hecho”;
(ii)
Que ambos formaban parte de la gerencia de la empresa Shuanghesheng Mining Group S.A.C.;
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(iii)
Cuentan con derechos mineros con la misma denominación social; dichas conductas permitieron colegir que existía una estrategia para realizar actividades mineras de manera conjunta, pero formalmente bajo la condición de pequeños mineros, eludiendo de esta forma la regulación minero ambiental correspondiente a la mediana y gran minería”.
C. Acto seguido, mediante el Proceso de Acción Popular, contenido en la Sentencia A.P. N° 8653-2015 – Lima, del 10 de marzo del 2016: Se declaró NULA por ilegal e inconstitucional a la Resolución de Consejo Directivo N° 031- 2014-OEFA/CD, en base a los siguientes fundamentos:
Se señala que la norma materia de nulidad no estaba en armonía con la Ley N° 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, ya que la misma no contemplaba la figura del grupo económico, más aún si se tiene en consideración que el objetivo de la antes indicada era establecer las reglas jurídicas para la aplicación del artículo 17 de la Ley N° 29325, norma que prevé las infracciones administrativas en materia de fiscalización ambiental, así como regula la potestad sancionadora del OEFA dentro del ámbito de su competencia. En consecuencia, el artículo 3° de la citada regla excedería los alcances del artículo 17 de la Ley N° 29325.
La intensidad de los criterios adoptados en la norma declarada nula, en relación a un trato diferenciado, que no solo afectaba el derecho a la igualdad, sino también otros derechos constitucionales como la libre asociación y la libertad de contratar, contemplados en los numerales 13 y 14, del artículo 2 de la Constitución Política del Estado, por cuanto restringía a los administrados el ejercicio de dichos derechos fundamentales. De otra parte, otra afectación al derecho de igualdad se dio en los artículos 4 y 55, toda vez que se faculta al OEFA a iniciar 9
procedimiento
administrativo
sancionador
contra
los
administrados de la pequeña minería y minería artesanal, en el caso que se obtuviera indicios razonables y verificables de que aquellos estarían simulando la condición de un PPM o PMA y así evitar la competencia del OEFA. Dicho acto constituía una trasgresión a lo dispuesto en la Ley N° 29325 que además no solo afectaba a la competencia y autonomía de los Gobiernos Regionales, sino que infringía lo dispuesto en su numeral 14.2, del artículo 14, al señalar que las autoridades sectoriales así como los Gobiernos Regionales y Locales, que en el ejercicio de sus funciones supieran de incumplimientos ambientales que son materia de fiscalización por parte del OEFA, son ellos quienes debían de poner en conocimiento la misma, el acontecimiento de dichas circunstancias. En esta resolución se dio a lugar un voto dirimente por parte del señor Juez Supremo Lama More, quien señalaba su disconformidad en base a los siguientes fundamentos:
Respecto a la libertad de contratar, libertad de trabajo y libertad de asociación, el Juez señala que los argumentos efectuados por la accionante le resultaban gaseosos y sin mayor sustento, siendo que no precisaba el contenido constitucional de los derechos invocados, ni de qué forma se verían afectados tales derechos; más aún, si se sustentan los agravios en hechos futuros y de carácter particular, y por tanto, eran argumentos que no podían ser analizados vía proceso de Acción Popular, razón por la cual, correspondía desestimar los agravios expuestos en el recurso de su propósito.
Sobre el concepto de grupo económico determinado por el OEFA, la accionante cuestionaba la introducción y el uso del concepto “grupo económico”, y, además, los indicios que podrían llevar a la Administración, a determinar la existencia de tal grupo.
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En este sentido, como se señaló precedentemente, a través de la Resolución del Consejo Directivo N° 031-2014-OEFA/CD, se establecieron reglas jurídicas para la aplicación del Artículo 17° de la Ley N° 29325, Ley del Sistema de Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, que conforme con lo establecido en el Artículo 91° del Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, respecto al estrato al que pertenecen los administrados que desarrollan actividades mineras, así como la identificación de la entidad competente para fiscalizarlos. Para el magistrado, es en base a esa finalidad por la que se regula la figura del grupo económico entre titulares mineros. Respecto a la existencia de un grupo económico, sobre la base de la vinculación, enfatiza que conforme a lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 3 de la citada norma, estos elementos no son determinantes para considerar su existencia como tal, sino que solo son elementos de carácter indiciario enumerados de forma enunciativa por la norma impugnada, siendo que, los indicios podrían variar dependiendo del caso en concreto; y que por lo tanto, no se podría presumir un mal uso de la norma en cuestión. Señala que la norma declarada nula no busca impedir el ejercicio de los derechos fundamentales invocados por la recurrente o la actividad económica de los administrados; sino que responde a la necesidad de verificar si los administrados que desarrollan actividades mineras, lo hacen en el real estrato al que pertenecen, o de lo contrario, realizan sus actividades en un estrato al cual no pertenecen, con la agravante de que con tal situación se pretenda eludir la actividad fiscalizadora de la OEFA. Por las razones mencionadas consideró que debían desestimarse los agravios expuestos en el recurso en mención.
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D. La Duodécima Disposición Complementaria Final Transitoria del Decreto Supremo Nro. 025-2016-EM: Contempla el Reglamento de la Ley que Oficializa el Sistema de Cuadrículas Mineras en Coordenadas UTM WGS84, Ley Nro. 30428, donde se determinó la modificación del literal “e” de los artículos 6 y 13 del Decreto Supremo Nro. 013-2002-EM, Reglamento de la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, con el objeto de verificar la extensión y capacidad de producción, de las sociedades mineras de responsabilidad limitada (SMRL), de las sociedades contractuales o una Empresa Individual de Responsabilidad Limitada, a fin de determinar si debían ser o no calificados como pequeños productores mineros o productores mineros artesanales en concordancia con lo establecido en el artículo 91 del Texto Único de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo Nro. 014-92-EM.
E. Decreto Legislativo 1336, Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización minera integral, de enero del 2017: Se incorporaron otros criterios de estratificación, los que se consignaron en sus Disposiciones Complementarias Modificatorias, donde se dispone la modificación de los incisos 5.4 y 9.5 de los artículos 5 y 9 indistintamente, del Decreto Legislativo 1100, Decreto Legislativo que regula la interdicción de la minería ilegal en toda la República y establece medidas complementarias. Los cambios en mención son los siguientes:
Decreto Legislativo No. 1100
Decreto Legislativo No. 1336
Art. 5: Prohíbase en el ámbito de 5.4 Los bienes, maquinarias, pequeña minería o de la minera equipos e insumos señalados en el artesanal lo siguiente: (…)
5.2 Los
bienes,
párrafo 5.2 del presente artículo sí
maquinarias, pueden ser utilizados por los
equipos e insumos utilizados para el mineros informales en el ámbito de desarrollo de actividades minerías las actividades de la pequeña 12
ilegales, tales como el uso de minería o de la minería artesanal. cargador frontal, retroexcavadora, volquete,
compresoras
y
perforadoras neumáticas, camión cisterna que proveen combustible o agua y otros equipos que sin perjuicio de su potencia, tamaño, volumen o capacidad de carga estén destinados al mismo fin.
Art. 9: Acciones del Estado para el Artículo 9: Acciones del Estado Ordenamiento de la minería en para el Ordenamiento de la minería pequeña escala (…)
en pequeña escala (…)
9.5 Para ser calificado Pequeño 9.5 Para ser calificado Pequeño Productor Minero o Productor Productor Minero o Productor Minero Artesanal, el titular minero Minero Artesanal, el titular minero deberá contar con resolución de debe contar con resolución de autorización de inicio de actividades autorización
de
inicio
de
de exploración o explotación, actividades de exploración o emitida por la autoridad competente, explotación,
emitida
por
la
previo informe técnico favorable del autoridad competente. Ministerio de Energía y Minas.
CAPÍTULO II LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA FORMALIZACIÓN MINERA La formalización minera en la actualidad es uno de los objetivos más significativos que se ha propuesto el Estado con el objeto de lograr el desarrollo integral del país. El mismo, está orientado a consolidarse en el marco de un crecimiento sostenible, que tenga como
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premisa principal el cumplimiento de la normativa vigente, la cual deberá ser enfocada desde la perspectiva del minero informal en vías de formalización. En esa línea, será necesario analizar los periodos normativos relativos a la formalización minera desde el 2012 a la actualidad, a fin de poder comprender como es que esta problemática pasó a tomar preponderancia en la agenda política del país. Y ultimadamente, verificar cual es rol que desempeñan los diversos entes rectores en el proceso de formalización minera.
2.1 Iniciativas legislativas, para la formalización de pequeña minería promovidas el 2012 a la actualidad 2017.
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Fecha
Norma
21 de enero del 2002
Ley N° 27651 – Ley de formalización y promoción de la pequeña minería y
Relevancia En ambas normas Según Medina, se dan los siguientes aportes:
minería artesanal. Decreto Supremo N° 013-2002-EM –
Se crea el marco jurídico adecuado y perfectible para el reconocimiento oficial de la minería artesanal/informal peruana.
Reglamento.
Se establecieron las condiciones básicas para considerar la integración del tipo de minería en mención al sector de la economía formal del país.
Se establecieron dos parámetros para distinguir a los distintos estratos mineros (tamaño de concesión y capacidad de producción).
Se implementaron algunos beneficios y tratamientos diferenciados para PPM y PMA, tales como: (i) Producción mínima (Art. 6) (ii) Derecho de vigencia (Art.7) (iii) Pago de penalidad y sanciones (Art. 8, 9 y 13). (iv) Derecho preferencial para la formulación de petitorios en determinadas áreas definidas mediante Ley. (v) Registros administrativos de PPM y PMA.
Se tomaron también medidas adicionales de apoyo en la capacitación tecnológica, operativa de organización.
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18 de febrero del 2012
Decreto Legislativo N° 1100-2012 -
Si bien norma está vinculada a la tipificación de la actividad minera
Decreto Legislativo que regula la
ilegal, es importante considerarla, ya que la misma en su Art. 3
interdicción de la minería ilegal en toda
consignaba que se consideraba como minería ilegal a toda aquella
la República y establece medidas
actividad que se lleva a cabo sin contar con la autorización de inicio de
complementarias.
o reinicio de operación minera, otorgada por la autoridad competente, previo informe técnico favorable del MINEM”. Según Medina, dicho requerimiento que no tomaba en consideración el hecho de que la formalización es un proceso y como tal tiene muchas facetas y el pretender hablar de legalidad o ilegalidad era un acto radical, por lo que dicha situación merecía ser precisada. Lo que se dio a lugar mediante el Decreto Supremo N° 006-2012-EM, y con mayor alcance en el Decreto Legislativo N° 1105, Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal del 18 de abril del 2012.
19 de abril del 2012
Decreto Legislativo N° 1105-2012 –
Conforme lo señaló Medina, con esta norma se redefinen los conceptos
Decreto Legislativo que establece
de minería ilegal, informal y por consecuencia lo que es min ería formal
disposiciones para el proceso de
(2016: 8-9).
formalización de las actividades de
Asimismo, el mencionado autor señala que se hizo énfasis en el
pequeña minería y minería artesanal.
concepto de “proceso”, determinado en seis pasos a seguir para la formalización, los mismos que eran:
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18 de febrero del 2012
Decreto Legislativo N° 1100-2012 -
Si bien norma está vinculada a la tipificación de la actividad minera
Decreto Legislativo que regula la
ilegal, es importante considerarla, ya que la misma en su Art. 3
interdicción de la minería ilegal en toda
consignaba que se consideraba como minería ilegal a toda aquella
la República y establece medidas
actividad que se lleva a cabo sin contar con la autorización de inicio de
complementarias.
o reinicio de operación minera, otorgada por la autoridad competente, previo informe técnico favorable del MINEM”. Según Medina, dicho requerimiento que no tomaba en consideración el hecho de que la formalización es un proceso y como tal tiene muchas facetas y el pretender hablar de legalidad o ilegalidad era un acto radical, por lo que dicha situación merecía ser precisada. Lo que se dio a lugar mediante el Decreto Supremo N° 006-2012-EM, y con mayor alcance en el Decreto Legislativo N° 1105, Decreto Legislativo que establece disposiciones para el proceso de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal del 18 de abril del 2012.
19 de abril del 2012
Decreto Legislativo N° 1105-2012 –
Conforme lo señaló Medina, con esta norma se redefinen los conceptos
Decreto Legislativo que establece
de minería ilegal, informal y por consecuencia lo que es min ería formal
disposiciones para el proceso de
(2016: 8-9).
formalización de las actividades de
Asimismo, el mencionado autor señala que se hizo énfasis en el
pequeña minería y minería artesanal.
concepto de “proceso”, determinado en seis pasos a seguir para la formalización, los mismos que eran:
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(i) La presentación de Declaración de Compromiso. (ii) La acreditación de Titularidad, Contrato de Cesión, Acuerdo o Contrato de explotación sobre la concesión minera. (iii) La acreditación de propiedad o autorización de uso de terreno superficial. (iv) La autorización de uso de aguas. (v) La aprobación del IGAC (vi) Autorización para el inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales. En este punto, precisar que la norma decía que algunos de estos permisos podían realizarse de forma simultanea una vez que fuese presentada la Declaración de Compromiso, lo cual en la realidad no era tan factible, ya que los títulos habilitantes obedecen a una naturaleza prelativa; lo que en el presente supuesto refleja los principales cuellos de botella en la formalización minera durante este proceso, los que eran la titularidad y demás acepciones, así como la obtención del derecho de uso del área superficial (2016:16). 04 de diciembre del 2012
Ley N° 29910 - Ley que establece un
Como su nombre lo dice estableció un plazo de sesenta (60) días hábiles,
nuevo plazo para la presentación de la
para que los sujetos de formalización a los que se refiere el artículo 5
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(i) La presentación de Declaración de Compromiso. (ii) La acreditación de Titularidad, Contrato de Cesión, Acuerdo o Contrato de explotación sobre la concesión minera. (iii) La acreditación de propiedad o autorización de uso de terreno superficial. (iv) La autorización de uso de aguas. (v) La aprobación del IGAC (vi) Autorización para el inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales. En este punto, precisar que la norma decía que algunos de estos permisos podían realizarse de forma simultanea una vez que fuese presentada la Declaración de Compromiso, lo cual en la realidad no era tan factible, ya que los títulos habilitantes obedecen a una naturaleza prelativa; lo que en el presente supuesto refleja los principales cuellos de botella en la formalización minera durante este proceso, los que eran la titularidad y demás acepciones, así como la obtención del derecho de uso del área superficial (2016:16). 04 de diciembre del 2012
Ley N° 29910 - Ley que establece un
Como su nombre lo dice estableció un plazo de sesenta (60) días hábiles,
nuevo plazo para la presentación de la
para que los sujetos de formalización a los que se refiere el artículo 5
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Declaración de Compromisos en el marco del Decreto Legislativo 1105, cumplan con presentar la Declaración de del Proceso de Formalización de las
Compromisos, para acogerse al marco del proceso de formalización de
Actividades de Pequeña Minería y
las actividades de la pequeña minería y minería artesanal.
Minería Artesanal 24 de agosto del 2013
Decreto Supremo Nº 032-2013-EM -
Se establecen los mecanismos encaminados a continuar y fortalecer el
Fortalecen proceso de formalización de la proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal a pequeña minería y minería artesanal artesanal al amparo de lo dispuesto por el Decreto Legislativo Nº 1105.
que se refiere el Decreto Legislativo Nº 1105 y el Decreto Supremo Nº 006-2012-EM, cuyo plazo concluyo el 19 de abril de 2014. Se dispuso atender de manera integral la situación del desarrollo de las actividades mineras a través de una Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal y dispuso la creación de una Comisión Multisectorial.
18 de abril del 2014
Decreto Supremo N° 029-2014-PCM -
Conforme lo conceptualiza Valencia, esta estrategia fue desarrollada
Aprueban Estrategia de Saneamiento de por una Comisión Multisectorial, creada en octubre de 2013, la cual la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal.
abordo 3 temas problemáticos a considerar: (i)
La superposición de derechos,
(ii)
Los problemas de titulación de los dueños del terreno superficial, y
(iii)
El tratamiento no diferenciado entre minería aluvial y minería de socavón o filoneana (Lenin 2014: 1).
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Declaración de Compromisos en el marco del Decreto Legislativo 1105, cumplan con presentar la Declaración de del Proceso de Formalización de las
Compromisos, para acogerse al marco del proceso de formalización de
Actividades de Pequeña Minería y
las actividades de la pequeña minería y minería artesanal.
Minería Artesanal 24 de agosto del 2013
Decreto Supremo Nº 032-2013-EM -
Se establecen los mecanismos encaminados a continuar y fortalecer el
Fortalecen proceso de formalización de la proceso de formalización de la pequeña minería y minería artesanal a pequeña minería y minería artesanal artesanal al amparo de lo dispuesto por el Decreto Legislativo Nº 1105.
que se refiere el Decreto Legislativo Nº 1105 y el Decreto Supremo Nº 006-2012-EM, cuyo plazo concluyo el 19 de abril de 2014. Se dispuso atender de manera integral la situación del desarrollo de las actividades mineras a través de una Estrategia de Saneamiento de la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal y dispuso la creación de una Comisión Multisectorial.
18 de abril del 2014
Decreto Supremo N° 029-2014-PCM -
Conforme lo conceptualiza Valencia, esta estrategia fue desarrollada
Aprueban Estrategia de Saneamiento de por una Comisión Multisectorial, creada en octubre de 2013, la cual la Pequeña Minería y de la Minería Artesanal.
abordo 3 temas problemáticos a considerar: (i)
La superposición de derechos,
(ii)
Los problemas de titulación de los dueños del terreno superficial, y
(iii)
El tratamiento no diferenciado entre minería aluvial y minería de socavón o filoneana (Lenin 2014: 1).
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Dicha estaba dirigida a los mineros informales que al 19 de abril de 2014 contaban con el estatus de vigente en el el Registro
Nacional de
Declaración de Compromisos del MEM. La estrategia se realizó sobre la base 4 ejes estratégicos, seleccionados en referencia al al “Plan Nacional para la Formalización Formalización de la Minería Artesanal, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2011-EM del 30 de marzo del 2011, los mismos que fueron: (i) Mejoras en el proceso de formalización, (ii) Mejoras en las acciones de fiscalización y control a los sujetos formalizados, (iii) Acciones de remediación ambiental, y (iv) Acciones de desarrollo social que permitan atender los problemas sociales asociados a la presencia de la minería informal/ilegal. En este punto según lo menciona Valencia, el eje “i” resaltaba las acciones que debían ser abordar los problemas de superposición de derechos y de saneamiento físico legal de las superficies donde los mineros en proceso de formalización venían trabajando (uno de los
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Dicha estaba dirigida a los mineros informales que al 19 de abril de 2014 contaban con el estatus de vigente en el el Registro
Nacional de
Declaración de Compromisos del MEM. La estrategia se realizó sobre la base 4 ejes estratégicos, seleccionados en referencia al al “Plan Nacional para la Formalización Formalización de la Minería Artesanal, aprobado por Decreto Supremo N° 013-2011-EM del 30 de marzo del 2011, los mismos que fueron: (i) Mejoras en el proceso de formalización, (ii) Mejoras en las acciones de fiscalización y control a los sujetos formalizados, (iii) Acciones de remediación ambiental, y (iv) Acciones de desarrollo social que permitan atender los problemas sociales asociados a la presencia de la minería informal/ilegal. En este punto según lo menciona Valencia, el eje “i” resaltaba las acciones que debían ser abordar los problemas de superposición de derechos y de saneamiento físico legal de las superficies donde los mineros en proceso de formalización venían trabajando (uno de los
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cuellos de botella más importantes del proceso de formalización); “ii y
iii”, estarían enfocados a la adopción de acciones de remediación ambiental, además de los criterios de clasificación (hectareaje, capacidad instalada y nivel de producción);
y finalmente el “iv”,
planteaba una serie de acciones para mejorar las condiciones sociales de las personas involucradas en actividades de minería informal. Otro aspecto importante de ser resaltado en lo dicho por este autor en relación a la aplicación de esta estrategia, es aquel referido a la ausencia de metas u objetivos concretos para avanzar en los procesos de ordenamiento territorial de las áreas priorizadas o amenazadas por la expansión de la minería informal (2016:1). 29 de diciembre del 2016
Decreto Legislativo N° 1293 – Decreto
Tiene por objeto declarar de interés nacional la reestructuración
Legislativo que declara de interés
del proceso de formalización de las actividades de la pequeña
nacional la formalización de las
minería y minería artesanal a que se refiere el Decreto Legislativo
actividades de la pequeña minería y
Nº 1105. Basándose, según se señala en su exposición de motivos,
minería artesanal.
que el proceso de formalización instaurado en el año 2012 no había reflejado un avance considerable referente al cumplimiento de los requisitos por parte de los mineros informales, ya que para esa fecha de su análisis, era un número mínimo de mineros formalizados respecto del universo de mineros informales
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cuellos de botella más importantes del proceso de formalización); “ii y
iii”, estarían enfocados a la adopción de acciones de remediación ambiental, además de los criterios de clasificación (hectareaje, capacidad instalada y nivel de producción);
y finalmente el “iv”,
planteaba una serie de acciones para mejorar las condiciones sociales de las personas involucradas en actividades de minería informal. Otro aspecto importante de ser resaltado en lo dicho por este autor en relación a la aplicación de esta estrategia, es aquel referido a la ausencia de metas u objetivos concretos para avanzar en los procesos de ordenamiento territorial de las áreas priorizadas o amenazadas por la expansión de la minería informal (2016:1). 29 de diciembre del 2016
Decreto Legislativo N° 1293 – Decreto
Tiene por objeto declarar de interés nacional la reestructuración
Legislativo que declara de interés
del proceso de formalización de las actividades de la pequeña
nacional la formalización de las
minería y minería artesanal a que se refiere el Decreto Legislativo
actividades de la pequeña minería y
Nº 1105. Basándose, según se señala en su exposición de motivos,
minería artesanal.
que el proceso de formalización instaurado en el año 2012 no había reflejado un avance considerable referente al cumplimiento de los requisitos por parte de los mineros informales, ya que para esa fecha de su análisis, era un número mínimo de mineros formalizados respecto del universo de mineros informales
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inscritos en el proceso de formalización en mención.
Se crea el Registro Integral de Formalización Minera (RIF), que permitirá consolidar, unificar y uniformizar la información existente en los registros administrativos a cargo del MINEM a través de la Dirección General de Formalización Minera, de forma coherente y ordenada mediante el uso de una plataforma informática interconectada que, permitirá la identificación de los mineros informales mediante su RUC Asimismo, forman parte del mismo los sujetos que cuentan con: (i) Inscripción vigente en el Registro de Saneamiento (Referido en el Art. 2 del D.S N° 029-2014).
(ii) Los sujetos que formen parte del Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos, con inscripción vigente, y que acrediten su inscripción en el Registro Único de Contribuyentes. (iii) Excepcionalmente, las personas naturales que se encuentren desarrollando actividades de pequeña minería o de minería artesanal de explotación, que cumplan con las condiciones establecidas en el artículo 91 del Texto
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inscritos en el proceso de formalización en mención.
Se crea el Registro Integral de Formalización Minera (RIF), que permitirá consolidar, unificar y uniformizar la información existente en los registros administrativos a cargo del MINEM a través de la Dirección General de Formalización Minera, de forma coherente y ordenada mediante el uso de una plataforma informática interconectada que, permitirá la identificación de los mineros informales mediante su RUC Asimismo, forman parte del mismo los sujetos que cuentan con: (i) Inscripción vigente en el Registro de Saneamiento (Referido en el Art. 2 del D.S N° 029-2014).
(ii) Los sujetos que formen parte del Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos, con inscripción vigente, y que acrediten su inscripción en el Registro Único de Contribuyentes. (iii) Excepcionalmente, las personas naturales que se encuentren desarrollando actividades de pequeña minería o de minería artesanal de explotación, que cumplan con las condiciones establecidas en el artículo 91 del Texto
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Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo Nº 014-92-EM, y que además realicen su actividad en una sola concesión minera, a título personal y que cuenten con inscripción en el Registro Único de Contribuyentes.
Se establece la simplificación de los mecanismos administrativos para la formalización minera, con el objetivo de establecer las disposiciones necesarias para el proceso de formalización minera integral, a fin de asegurar que el mismo sea un proceso coordinado, simplificado y de aplicación en el ámbito del territorio nacional.
Se habilita a la SUNAT, como la entidad encargada de recibir la información para el RIF.
Asimismo, resaltar que dentro de los alcances de esta norma existen algunas dudas como por ejemplo ¿Cómo será aplicado el criterio de determinación de la antigüedad de 5 años de operación a la que se hace referencia en el Art.4, inciso 4.3, numeral “a”?, su imprecisión permite que se abran las puertas para que se generen condiciones de corrupción
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Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo Nº 014-92-EM, y que además realicen su actividad en una sola concesión minera, a título personal y que cuenten con inscripción en el Registro Único de Contribuyentes.
Se establece la simplificación de los mecanismos administrativos para la formalización minera, con el objetivo de establecer las disposiciones necesarias para el proceso de formalización minera integral, a fin de asegurar que el mismo sea un proceso coordinado, simplificado y de aplicación en el ámbito del territorio nacional.
Se habilita a la SUNAT, como la entidad encargada de recibir la información para el RIF.
Asimismo, resaltar que dentro de los alcances de esta norma existen algunas dudas como por ejemplo ¿Cómo será aplicado el criterio de determinación de la antigüedad de 5 años de operación a la que se hace referencia en el Art.4, inciso 4.3, numeral “a”?, su imprecisión permite que se abran las puertas para que se generen condiciones de corrupción
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al momento de definir la antigüedad del solicitante (Calle 2017; Valencia 2017). Decreto Legislativo N° 1336 - Establece 05 de enero 2017
Se redefine los criterios de minero informal e ilegal y genera una
disposiciones para el proceso de
amnistía para los mineros que no se acogieron al anterior proceso
Formalización minera integral.
de formalización iniciado el 2012 (Calle 2017; Valencia 2017).
Se constituye un Grupo de Trabajo Multisectorial, que se avoque al problema de la superposición de derechos, sobre la base del criterio de prelación (Calle 2017; Valencia 2017).
Se establece como requisitos para la culminación de la Formalización de la Minería Integral contar con los siguientes: (i)
Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental y Fiscalización para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y minería Artesanal – IGAFOM o del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo - IGAC.
(ii) Acreditación de Propiedad o Autorización de Uso del Terreno Superficial. (iii) Acreditación de Titularidad, Contrato de Cesión o Contrato de Explotación respecto a la concesión minera.
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al momento de definir la antigüedad del solicitante (Calle 2017; Valencia 2017). Decreto Legislativo N° 1336 - Establece 05 de enero 2017
Se redefine los criterios de minero informal e ilegal y genera una
disposiciones para el proceso de
amnistía para los mineros que no se acogieron al anterior proceso
Formalización minera integral.
de formalización iniciado el 2012 (Calle 2017; Valencia 2017).
Se constituye un Grupo de Trabajo Multisectorial, que se avoque al problema de la superposición de derechos, sobre la base del criterio de prelación (Calle 2017; Valencia 2017).
Se establece como requisitos para la culminación de la Formalización de la Minería Integral contar con los siguientes: (i)
Aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental y Fiscalización para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y minería Artesanal – IGAFOM o del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo - IGAC.
(ii) Acreditación de Propiedad o Autorización de Uso del Terreno Superficial. (iii) Acreditación de Titularidad, Contrato de Cesión o Contrato de Explotación respecto a la concesión minera.
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(iv) No se exigirá un Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos – CIRA; solo será necesaria una Declaración Jurada, la misma que será sujeta a una fiscalización posterior por parte del Ministerio de Cultu ra.
La Dirección y/o Gerencia Regional de Energía, o quien haga sus veces, emite la autorización de inicio o reinicio de actividades mineras de explotación y/o beneficio de minerales.
En cuanto a la modificación del RIF, se establece la posibilidad que por única vez, el minero informal inscrito en el Registro Integral de Formalización que declara desarrollar actividad minera de explotación en un determinado derecho minero, puede solicitar la modificación del nombre y código del respectivo derecho en el indicado registro.
En cuanto a la acreditación del terreno superficial, el minero informal inscrito en el RIF, podrá presentar una declaración jurada con firma legalizada ante notario público donde: (i) Indique que es propietario o que está autorizado por el (los) propietario(s) del 100% de las acciones y derechos del predio para utilizar el (los) terreno(s) superficial(es) en el que viene
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(iv) No se exigirá un Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos – CIRA; solo será necesaria una Declaración Jurada, la misma que será sujeta a una fiscalización posterior por parte del Ministerio de Cultu ra. La Dirección y/o Gerencia Regional de Energía, o quien haga sus
veces, emite la autorización de inicio o reinicio de actividades mineras de explotación y/o beneficio de minerales. En cuanto a la modificación del RIF, se establece la posibilidad que
por única vez, el minero informal inscrito en el Registro Integral de Formalización que declara desarrollar actividad minera de explotación en un determinado derecho minero, puede solicitar la modificación del nombre y código del respectivo derecho en el indicado registro. En cuanto a la acreditación del terreno superficial, el minero
informal inscrito en el RIF, podrá presentar una declaración jurada con firma legalizada ante notario público donde: (i) Indique que es propietario o que está autorizado por el (los) propietario(s) del 100% de las acciones y derechos del predio para utilizar el (los) terreno(s) superficial(es) en el que viene
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desarrollando la actividad de explotación, además de la localización geográfica en el sistema de coordenadas UTM. En el segundo supuesto, dicha declaración jurada contará con la firma de quien refiere ser el (los) propietario(s) del terreno. (ii)
Indique que se encuentre desarrollando actividad minera de explotación sobre terreno eriazo del Estado, además de la localización geográfica en el sistema de coordenadas UTM de dicha área.
En cuanto a los Incentivos de Promoción para la Formalización Minera, los mineros informales inscritos en el RIF tienen el derecho de preferencia sobre el área donde se realice la actividad minera. En caso dicha área haya sido peticionada, queda cancelada o reducida el área superpuesta total o parcialmente. Los pagos generados en el trámite del petitorio minero cancelado o reducido son devueltos al administrado.
Asimismo, destacar que se han generado nuevos vacíos a ser considerados, tales como: (iii)
No se han establecido medidas diferenciadas para los
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desarrollando la actividad de explotación, además de la localización geográfica en el sistema de coordenadas UTM. En el segundo supuesto, dicha declaración jurada contará con la firma de quien refiere ser el (los) propietario(s) del terreno. (ii)
Indique que se encuentre desarrollando actividad minera de explotación sobre terreno eriazo del Estado, además de la localización geográfica en el sistema de coordenadas UTM de dicha área.
En cuanto a los Incentivos de Promoción para la Formalización Minera, los mineros informales inscritos en el RIF tienen el derecho de preferencia sobre el área donde se realice la actividad minera. En caso dicha área haya sido peticionada, queda cancelada o reducida el área superpuesta total o parcialmente. Los pagos generados en el trámite del petitorio minero cancelado o reducido son devueltos al administrado.
Asimismo, destacar que se han generado nuevos vacíos a ser considerados, tales como: (iii)
No se han establecido medidas diferenciadas para los
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mineros que ya habían avanzado en el proceso de formalización y, que por tanto, habían cumplido con gran parte de los requisitos exigidos por el Estado entre el periodo 2012 y 2016. (iv)
Fragmentación de los sectores en la toma de decisiones, acaecidas por la falta de un seguimiento interministerial por parte del Estado, que permita monitorear y advertir necesidades de articulación con otros ministerios, en la medida que el proceso de formalización lo requiriera, tal como ocurría hasta el 2016 con la Comisión Multisectorial de Seguimiento a la minería informal, presidida por la PCM, la que en la actualidad se encuentra desactivada.
(v)
La insuficiente efectividad que tendrá la sola aplicación del criterio de prelación en la solución de controversias por la superposición de derechos. Asimismo, tampoco se han desarrollado medidas para prevenir conflictos por la superposición de derechos.
Este proceso de formalización es de corte individual y, por tanto, descuidado respecto del impacto acumulativo que las unidades
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mineros que ya habían avanzado en el proceso de formalización y, que por tanto, habían cumplido con gran parte de los requisitos exigidos por el Estado entre el periodo 2012 y 2016. (iv)
Fragmentación de los sectores en la toma de decisiones, acaecidas por la falta de un seguimiento interministerial por parte del Estado, que permita monitorear y advertir necesidades de articulación con otros ministerios, en la medida que el proceso de formalización lo requiriera, tal como ocurría hasta el 2016 con la Comisión Multisectorial de Seguimiento a la minería informal, presidida por la PCM, la que en la actualidad se encuentra desactivada.
(v)
La insuficiente efectividad que tendrá la sola aplicación del criterio de prelación en la solución de controversias por la superposición de derechos. Asimismo, tampoco se han desarrollado medidas para prevenir conflictos por la superposición de derechos.
Este proceso de formalización es de corte individual y, por tanto, descuidado respecto del impacto acumulativo que las unidades
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formalizadas podría ocasionar sobre el territorio donde desarrollan sus actividades (Calle 2017; Valencia 2017). 04 de febrero de 2017
Decreto Supremo N° 005-2017-EM -
Tenía por objeto establecer las disposiciones complementarias para el
Establecen disposiciones
ejercicio del derecho de preferencia dispuesto en el Decreto Legislativo
complementarias para el ejercicio del
Nº 1336 en el marco del Proceso de Formalización Minera Integral, tales
derecho de preferencia
como el ámbito de aplicación, el ejercicio y restricciones al mismo, datos del área identificada por el minero informal expresado en coordenadas UTM WGS 84 y de la zona geográfica (17,18 o 19), la cancelación o reducción respecto del área superpuesta total o parcialmente al petitorio formulado en ejercicio del derecho de preferencia, devoluciones, exclusión, entre otros.
31 de mayo de 2017
Decreto Supremo N° 018-2017-EM -
Esta norma dispone la ampliación de los consignado en el D.L 1293-
Establecen disposiciones
2017 y D.L 1336-2017, en ese sentido según lo afirmado por Rumbo
complementarias para la simplificación
Minero, la misma considera los siguientes puntos:
de requisitos y la obtención de incentivos económicos en el marco del Proceso de Formalización Minera Integral.
La creación del RIF al que se refiere Art. 3 del Decreto Legislativo N° 1293, así como establecer las condiciones de ingreso y causales de exclusión al registro en mención.
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formalizadas podría ocasionar sobre el territorio donde desarrollan sus actividades (Calle 2017; Valencia 2017). 04 de febrero de 2017
Decreto Supremo N° 005-2017-EM -
Tenía por objeto establecer las disposiciones complementarias para el
Establecen disposiciones
ejercicio del derecho de preferencia dispuesto en el Decreto Legislativo
complementarias para el ejercicio del
Nº 1336 en el marco del Proceso de Formalización Minera Integral, tales
derecho de preferencia
como el ámbito de aplicación, el ejercicio y restricciones al mismo, datos del área identificada por el minero informal expresado en coordenadas UTM WGS 84 y de la zona geográfica (17,18 o 19), la cancelación o reducción respecto del área superpuesta total o parcialmente al petitorio formulado en ejercicio del derecho de preferencia, devoluciones, exclusión, entre otros.
31 de mayo de 2017
Decreto Supremo N° 018-2017-EM -
Esta norma dispone la ampliación de los consignado en el D.L 1293-
Establecen disposiciones
2017 y D.L 1336-2017, en ese sentido según lo afirmado por Rumbo
complementarias para la simplificación
Minero, la misma considera los siguientes puntos:
de requisitos y la obtención de incentivos económicos en el marco del Proceso de
Formalización Minera Integral.
La creación del RIF al que se refiere Art. 3 del Decreto Legislativo N° 1293, así como establecer las condiciones de ingreso y causales de exclusión al registro en mención.
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Precisa que los sujetos inscritos tanto en el Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos o en el Registro de Saneamiento, que no formen parte del RIF hasta el 1 de agosto de 2017, no se encuentran bajo los alcances del Proceso de Formalización Minera Integral.
Establece las formas de acreditación de lo señalado en el párrafo 3.5 del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1336 respecto a la propiedad o autorización de uso del terreno superficial, la titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación respecto de la concesión minera y la autorización de inicio o reinicio de actividades mineras de explotación y/o beneficio de minerales, y/o título de concesión de beneficio.
Asimismo, determina las disposiciones correspondientes a los artículos 17, 19 y 20 del Decreto Legislativo N° 1336, referidos al régimen excepcional de otorgamiento de concesiones mineras en Áreas de No Admisión de Petitorios – ANAPs; Derecho de Vigencia; y Penalidades, respectivamente (2017:1).
Respecto a la verificación y/o fiscalización establece que las mismas podrán ser de dos tipos: (i) De gabinete
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Precisa que los sujetos inscritos tanto en el Registro Nacional de
Declaraciones de Compromisos o en el Registro de Saneamiento, que no formen parte del RIF hasta el 1 de agosto de 2017, no se encuentran bajo los alcances del Proceso de Formalización Minera Integral. Establece las formas de acreditación de lo señalado en el párrafo 3.5
del artículo 3 del Decreto Legislativo N° 1336 respecto a la propiedad o autorización de uso del terreno superficial, la titularidad, contrato de cesión o contrato de explotación respecto de la concesión minera y la autorización de inicio o reinicio de actividades mineras de explotación y/o beneficio de minerales, y/o título de concesión de beneficio. Asimismo, determina las disposiciones correspondientes a los
artículos 17, 19 y 20 del Decreto Legislativo N° 1336, referidos al régimen excepcional de otorgamiento de concesiones mineras en Áreas de No Admisión de Petitorios – ANAPs; Derecho de Vigencia; y Penalidades, respectivamente (2017:1). Respecto a la verificación y/o fiscalización establece que las mismas
podrán ser de dos tipos: (i) De gabinete
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(ii) De campo Detalla cual será el criterio de verificación de la antigüedad de la
actividad realizada en la zona. 22 de octubre del 2017
Decreto Supremo N° 038-2017-EM -
Se aprueban las disposiciones reglamentarias para el Instrumento de
Establecen Disposiciones Reglamentarias Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña para el Instrumento de Gestión Ambiental Minería y Minería Artesanal – IGAFOM, establecido en el Art. 6 del para la Formalización de Actividades de
D.L N° 1336. A continuación, se señalarán algunas de las mismas:
Pequeña Minería y Minería Artesanal
En esta norma se señala que el IGAFOM tiene como objetivo adecuar las actividades de la pequeña minería y de la minería artesanal a las normas ambientales vigentes, a fin de identificar, controlar, mitigar y/o prevenir los impactos ambientales negativos de la actividad minera que desarrolla, así como para establecer las medidas de cierre, según corresponda.
Asimismo, consigna que el IGAFOM se encuentra sujeto a un procedimiento de evaluación previa y contempla los aspectos correctivo y preventivo, los cuales tienen carácter de declaración jurada. (i)
El Aspecto Correctivo, comprende la corrección, mitigación, cierre y/u otras medidas que permitan
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(ii) De campo Detalla cual será el criterio de verificación de la antigüedad de la
actividad realizada en la zona. 22 de octubre del 2017
Decreto Supremo N° 038-2017-EM -
Se aprueban las disposiciones reglamentarias para el Instrumento de
Establecen Disposiciones Reglamentarias Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña para el Instrumento de Gestión Ambiental Minería y Minería Artesanal – IGAFOM, establecido en el Art. 6 del para la Formalización de Actividades de
D.L N° 1336. A continuación, se señalarán algunas de las mismas:
Pequeña Minería y Minería Artesanal En esta norma se señala que el IGAFOM tiene como objetivo
adecuar las actividades de la pequeña minería y de la minería artesanal a las normas ambientales vigentes, a fin de identificar, controlar, mitigar y/o prevenir los impactos ambientales negativos de la actividad minera que desarrolla, así como para establecer las medidas de cierre, según corresponda. Asimismo, consigna que el IGAFOM se encuentra sujeto a un
procedimiento de evaluación previa y contempla los aspectos correctivo y preventivo, los cuales tienen carácter de declaración jurada. (i)
El Aspecto Correctivo, comprende la corrección, mitigación, cierre y/u otras medidas que permitan
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minimizar los impactos ambientales negativos generados en el área donde el minero informal declare que ha desarrollado y viene desarrollando actividad minera. (ii)
El Aspecto Preventivo del IGAFOM, comprende la identificación, prevención, control, supervisión, medidas de cierre y/u otras medidas que permitan minimizar los impactos ambientales negativos a generarse en el área donde el/la minero/a informal declare que va a desarrollar actividad minera.
Se establece la implementación de un cronograma de medidas de remediación y manejo ambiental, las cuales serán objeto de supervisión y fiscalización.
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minimizar los impactos ambientales negativos generados en el área donde el minero informal declare que ha desarrollado y viene desarrollando actividad minera. (ii)
El Aspecto Preventivo del IGAFOM, comprende la identificación, prevención, control, supervisión, medidas de cierre y/u otras medidas que permitan minimizar los impactos ambientales negativos a generarse en el área donde el/la minero/a informal declare que va a desarrollar actividad minera.
Se establece la implementación de un cronograma de medidas de remediación y manejo ambiental, las cuales serán objeto de supervisión y fiscalización.
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2.2 Principales organismos de gobierno relacionados con la minería de pequeña escala y su rol en el proceso de formalización. En este punto solo se consignarán algunos de los principales organismos de gobierno vinculados con la investigación. a.
El Ministerio del Ambiente - MINAM: Es el organismo rector del sector ambiental, el cual tiene como objetivo promover la sostenibilidad ambiental del país, mediante la conservación, protección, recuperación de las condiciones ambientales de los ecosistemas y los recursos naturales. En ese sentido, de acuerdo a la naturaleza de dichas funciones, el MINAM vela por que las actividades mineras que vienen siendo desarrolladas por los mineros informales se realicen acorde a la normativa ambiental, en salvaguarda de los derechos constitucionales de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo normal de sus actividades del día a
2.2 Principales organismos de gobierno relacionados con la minería de pequeña escala y su rol en el proceso de formalización. En este punto solo se consignarán algunos de los principales organismos de gobierno vinculados con la investigación. a.
El Ministerio del Ambiente - MINAM: Es el organismo rector del sector ambiental, el cual tiene como objetivo promover la sostenibilidad ambiental del país, mediante la conservación, protección, recuperación de las condiciones ambientales de los ecosistemas y los recursos naturales. En ese sentido, de acuerdo a la naturaleza de dichas funciones, el MINAM vela por que las actividades mineras que vienen siendo desarrolladas por los mineros informales se realicen acorde a la normativa ambiental, en salvaguarda de los derechos constitucionales de los ciudadanos a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo normal de sus actividades del día a día. Por otro lado, vela también por el cumplimiento de los compromisos y las obligaciones asumidas en el instrumento de gestión ambiental, (IGAC o IGAFOM), según corresponda. Al respecto el MINAM pone en manifiesto su rol como agente activo en la esfera del proceso de formalización minera, tanto así que en amparo del Decreto Legislativo N° 1105-2012 y el Decreto Supremo N° 029-2014, si mantuvo dicha imagen proactiva. En caso del primero se estableció que el MINAM debía aprobar mediante Decreto Supremo, las disposiciones referidas al IGAC, como requisito obligatorio para la obtención de la autorización de inicio y reinicio de operaciones otorgada por el gobierno regional respectivo. Mientras que, en el segundo se estableció que el MINAM tenía competencia para:
Aprobar las normas relacionadas a la aplicación del IGAC, de conformidad con su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA);
Brindar asistencia técnica para mejorar la etapa de revisión y aprobación 1
de los IGAC (2016: 227). Posteriormente, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1336-2017 y sus disposiciones complementarias, se vio considerablemente reducida la capacidad de intervención del MINAM, en los asuntos de formalización referidos a materia ambiental, a pesar de ser la misma la entidad rectora en materia ambiental. Este hecho se vio consolidado en la renuncia del MINAM en favor del MEM, para regular el nuevo Instrumento de Gestión Ambiental y Fiscalización para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (IGAFOM).
b.
Ministerio de Energía y Minas – MINEM El MINEM tiene como objetivo promover el desarrollo integral y sostenible de las actividades minero-energéticas, ya sea normando y/o supervisando el cumplimiento de las políticas de alcance nacional. Asimismo, según lo señala el MINAM en su publicación sobre “La lucha por la legalidad en la actividad minera”, el MINEM tiene igual preponderancia en el proceso de formalización, tal como se puede apreciar en lo dispuesto en el Art. 16, del D. L. N° 1105, ya que este en coordinación con los Gobiernos Regionales (GORES), se encarga de adoptar las medidas que sean necesarias para ejecutar el proceso de formalización de la actividad minera a través de sus oficinas desconcentradas. En merito a lo indicado el MINEM creó, a través del Decreto Supremo N.° 025-2013- EM, la Dirección General de Formalización Minera, como un nuevo órgano de línea encargado de proponer y evaluar la política y monitorear las acciones de formalización minera, así como de proponer la normatividad relacionada con la formalización minera y brindar asistencia técnica a los GORES en el marco de sus competencias, a fin de garantizar la conducción, coordinación y seguimiento de los mecanismos con los que cuenta el Estado para la formalización de la minería. Dentro de las principales funciones de la Dirección General de Formalización Minera, se tiene el efectuar mejoras, propuestas y expedición de la normatividad relacionada con la formalización de las actividades mineras. Así también el fortalecer la gestión de los gobiernos regionales a través de la 2
capacitación y asistencia a las direcciones regionales de energía y minas (o los que cumplan con esas mismas tareas) (2016: 232-233).
Asimismo, denotar la reciente preponderancia del MINEM con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 1336-2017 y sus disposiciones complementarias, ya que en dichos dispositivos legales se efectúa la renuncia del MINAM en favor del MINEM, al ejercicio de sus facultades para regular el nuevo Instrumento de Gestión Ambiental y Fiscalización para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (IGAFOM), le otorga mayor protagonismo a esta entidad.
c.
Gobiernos regionales y Direcciones Regionales de Energía y Minas (DREM’s), y Gerencias Regionales de Energía y Minas En el sector minero, es competencia de los GOREs la fiscalización ambiental de los pequeños productores mineros y los productores mineros artesanales. En tanto, en el proceso de formalización los GOREs han desarrollado un rol fundamental en la promoción de la misma:
(i)
En el marco de lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1105, según el MINAM, han servido de soporte en las siguientes actividades como: o
Eran las entidades encargadas de llevar a cabo el proceso de formalización en sus distintas etapas, de acuerdo con la norma en mención.
o
Estaban a cargo de la evaluación y aprobación de los IGAC, de otorgar la autorización para el inicio/reinicio de actividades, y de recibir, tramitar y resolver los petitorios mineros que presentaban los administrados.
o
Eran las entidades de fiscalización ambiental (EFAs) competentes para fiscalizar y sancionar en materia ambiental a la pequeña minería y la minería artesanal en su circunscripción, de acuerdo con lo señalado en el artículo 14 de la Ley N°. 27651, Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal, modificado por el Decreto Legislativo N° 3
1100 (2016: 235).
(ii)
Conforme a lo establecido en el Decreto Legislativo N° 1336 y sus disposiciones complementarias, los GOREs, cumplen las siguientes funciones: o
Apoyar a la Dirección General de Formalización Minera a través de sus Direcciones Regionales de Energía y Minas o las que hagan sus veces, en ejecutar la verificación y/o fiscalización de los mineros adscritos a este proceso. En el ámbito de fiscalización ambiental, precisar que como EFA, sujeta su actuación a las normas del SINEFA y otras normas en materia ambiental y su trasgresión acarrea responsabilidad administrativa, sancionable por el órgano competente del Sistema Nacional de Control.
o
En el caso de que minero en formalización requiera la modificación de la información contenida en el registro integral de
formalización
minera,
la
Dirección
General
de
Formalización Minera, podrá requerir el apoyo de los Gobiernos Regionales, a través de sus Direcciones Regionales de Energía y Minas o de quienes hagan sus veces para llevar a cabo las acciones necesarias que conlleven a establecer el sustento para la modificación de la información correspondiente a la actividad minera del minero informal con inscripción vigente en el Registro Integral de Formalización Minera, y expide el acto administrativo que determine la modificación. o
Los Gobiernos Regionales podrán intervenir, a solicitud de las partes, como intermediarios en las negociaciones de los acuerdos o contratos de explotación, ejerciendo el papel de facilitador y orientador en el desarrollo de la negociación.
o
Para la determinación de los criterios de competencia, las Direcciones Regionales de Energía y Minas o quienes hagan sus veces ejercen las acciones de supervisión de las actividades de pequeña minería y minería artesanal, de conformidad a lo establecido en la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos 4
Regionales.
d.
Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) El OEFA, en el marco de su función de supervisión a entidades de fiscalización ambiental (EFA), establecida en la Ley N°. 29325 (Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental), y modificada por la Ley N°. 30011, supervisa a los 25 gobiernos regionales y a la DGM, a fin de verificar el cumplimiento de sus funciones de fiscalización ambiental en materia. Asimismo, el OEFA se encuentra facultado para desarrollar acciones de fiscalización ambiental cuando existan indicios razonables y verificables de que una actividad de la pequeña minería y minería artesanal aparentemente no cumplen con las condiciones legales para ser calificada como tal, y que debe corresponder al ámbito de competencias del OEFA, de conformidad con el “principio de primacía de la realidad” y lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley N°. 29325. Para ello OEFA aprobó las normas para determinar el real estrato de los administrados que desarrollan actividades mineras (Ministerio del Ambiente 2016:229).
En el marco actual de las normativas de formalización minera dígase Decreto Legislativo N° 1336 y sus Disposiciones Reglamentarias para el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal, establecidas en el Decreto Supremo N° 0382017-EM, el OEFA mantiene en el ámbito de fiscalización del instrumento actual “IGAFOM” la facultad de disponer el acompañamiento de las supervisiones que realice la EFA competente, conforme a los lineamientos que para dicho efecto apruebe en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental - SINEFA. Asimismo, conforme se estipula en la Sexta Disposición Complementaria Final del mimo cuerpo legal, el OEFA, a través de su Academia de Fiscalización Ambiental, brindará asistencia técnica a las autoridades ambientales regionales competentes en materia de supervisión, fiscalización y del procedimiento administrativo sancionador aplicable a la pequeña minería y minería artesanal.
5
e.
Instituto geológico, minero, metalúrgico (INGEMMET) El otorgamiento de una concesión minera está a cargo del Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET), quien lleva a cabo el “procedimiento minero”, el cual consiste en una serie de actuaciones administrativas técnicas y legales reguladas, iniciadas por una persona natural o jurídica, y que culmina con la resolución que otorga dicho derecho. En amparo del actual Decreto Legislativo Nro. 1336, el Art. 16 y Art 6 del Decreto Supremo N° 005-2017, los que estipulan la “Cautela del derecho de preferencia”, establece que durante los plazos referidos en los artículos 13 y 14 del mismo Decreto Legislativo, el INGEMMET es la entidad encargada de cotejar que todo petitorio ingresado al Sistema de Cuadrículas respete el derecho de preferencia, sobre la base de la información contenida en el Registro de Saneamiento o en el Registro Integral de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas, según corresponda, caso contrario la autoridad competente declara la inadmisibilidad.
Posteriormente, en el Decreto Supremo N° 005-2017-EM, se hace mención a las actuales funciones que cumple el INGEMMET: o
En el Art. 3, relativo al ejercicio de derecho de preferencia en la ciudad de Lima Metropolitana, señala que el minero informal con inscripción vigente en el Registro de Saneamiento o en el Registro Integral de Formalización Minera, podrá ejercer dicho derecho ante INGEMMET, a título personal, en una sola cuadrícula, en los plazos previstos en el Decreto Legislativo Nº 1336, mediante la formulación de un solo petitorio minero en el Sistema de Cuadrículas con coordenadas UTMWGS 84, cumpliendo los requisitos y procedimiento establecidos en el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por el Decreto Supremo Nº 014-92-EM y sus normas reglamentarias. Asimismo, en el caso de Lima Metropolitana la información sobre la vigencia de la inscripción se obtiene del reporte estaría habilitada en el portal web del Ministerio de Energía y Minas y es anexado al
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expediente por INGEMMET, para sustentar la resolución a expedir. Igualmente precisar que si en caso el minero informal presenta su petitorio minero ante el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico – INGEMMET (fuera de Lima Metropolitana) , éste lo remitirá al Gobierno Regional donde se ubique la cuadrícula solicitada, y viceversa. o
Respecto a la resolución de reducción o cancelación respecto de la superposición total o parcial del petitorio formulado en el ejercicio del derecho de preferencia, establecido en el Art. 9, de este cuerpo legal, el mismo que sea materia de impugnación, es el INGEMMET quien remite una copia de lo actuado al Gobierno Regional correspondiente.
o
Respecto, a la devolución por pagos generados en el trámite del petitorio minero cancelado o reducido conforme al párrafo 13.2. del artículo 13 del Decreto Legislativo Nº 1336, establecido en el Art. 10 de dicha norma, señala que comprende los efectuados por el administrado ante el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico INGEMMET en el caso de Lima Metropolitana.
o
En el plano de exclusión del minero informal del proceso de formalización minera después del ejercicio del derecho de preferencia, establecido en el Art. 11, establece que la Dirección General de Formalización Minera comunicará de inmediato a la autoridad regional y al Instituto Geológico Minero y Metalúrgico - INGEMMET respecto del minero informal excluido del proceso. En este artículo también se consigna que la resolución que declara la nulidad del título de concesión minera y la extinción del derecho minero declarada por el Instituto Geológico Minero y Metalúrgico INGEMMET para el caso de Lima Metropolitana, se inscribe de oficio en los Registros Públicos.
Del mismo modo, resaltar la importancia del “catastro minero”, como unidad de registro público de la información sobre derechos mineros del IGEMMET, en el proceso de formalización minera integral, siendo que conforme lo
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consigna la Décima Disposición Complementaria Final, del Decreto Supremo Nº 018-2017-EM, será la Dirección de Catastro Minero del INGEMMET, quien se encargará de procesar la data remitida por la Dirección General de Formalización Minera del MINEM, en relación a la información sobre las coordenadas UTM WGS84 declaradas por los mineros informales en el RIF, a fin de que las mismas sean graficadas en el Pre-Catastro Minero, para de esa manera se faciliten las acciones que coadyuven al Proceso de Formalización Minera Integral.
d. Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP): El SERNANP, tiene como función principal garantizar la conservación de las ANP, por tanto, se encarga de evaluar y emitir una opinión técnica vinculante respecto a los procesos de formalización de las actividades de pequeña minería y minería artesanal llevadas a cabo en las zonas adyacentes a las ANP, las que por su naturaleza y ubicación requieren un tratamiento especial para garantizar la conservación del área protegida, ello en coordinación con gobiernos regionales, locales y propietarios de predios reconocidos como áreas de conservación privada (ACP), a fin de lograr un desarrollo integral.
En amparo de lo dispuesto en el Decreto Legislativo N°. 1105, el MINAM señala la necesidad de una opinión técnica vinculante por parte del SERNANP, la cual se materializa en dos momentos distintos:
i) La emisión de compatibilidad respecto al otorgamiento del derecho,
la
cual se emite en el marco del proceso administrativo de otorgamiento de concesiones de pequeña minería y minería artesanal. A través de la emisión de compatibilidad, el SERNANP evalúa la posibilidad de que una propuesta de actividad coexista con respecto a la conservación del ANP de administración nacional, o del ACR, en función de la categoría, zonificación, plan maestro y objetivos de creación del área en cuestión. ii) La opinión técnica previa favorable en la evaluación del instrumento de
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gestión ambiental: Es emitida por el SERNANP al momento de evaluar y
verificar la viabilidad ambiental de las medidas correctivas y las medidas permanentes que contempla el IGAC, respecto de los aspectos técnicos y legales correspondientes a la gestión del ANP en cuya zona de amortiguamiento se ubica la actividad en proceso de formalización (2016: 229). Se deberá tener presente también lo señalado en el Art.14 del Decreto Legislativo N° 1105, el cual señala las restricciones para el acceso al proceso de formalización, señalando que no podrán acogerse al mismo aquellas personas naturales o jurídicas que ocupen áreas no permitidas para el ejercicio de la minería, tales como zonas arqueológicas, áreas naturales protegidas, y otras de acuerdo a la legislación vigente.
En la actualidad, en el Art. 12, del Decreto Supremo N° 038-2017, que establece las Disposiciones Reglamentarias para el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal, se vuelve a enfatizar el rol del SERNANP para la emisión de opiniones favorables en relación a la aprobación del instrumento ambiental vigente denominado IGAFOM, ello en relación a las actividades mineras desarrolladas en zonas de amortiguamiento de Áreas Naturales Protegidas.
Asimismo, señala que cuando se requiera la opinión favorable por parte del SERNANP, a los Aspectos Correctivo y Preventivo del IGAFOM deben ser presentados por el minero informal ante la autoridad competente en una misma oportunidad, a través del Sistema de Ventanilla Única, sin sujetarse al plazo de tres meses establecido en el numeral 10.1 del artículo 10 del presente Reglamento. En caso el SERNANP, advierta observaciones, éstas son trasladadas a la Dirección Regional de Energía y Minas o la que haga sus veces, a través del Sistema de Ventanilla Única, para su notificación y subsanación por parte del minero informal, en la misma oportunidad a que se refiere el párrafo 11.2 del artículo 11 de la presente norma (la autoridad ambiental competente tiene un plazo de quince (15) días hábiles para evaluar el IGAFOM). El SERNANP, cuando corresponda, emite la opinión en el
plazo de 9
diez (10) días hábiles después de recibida la subsanación efectuada por el minero informal.
e. Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT) Para efectos de esta investigación, es oportuno señalar el rol que desempeña la SUNAT en el proceso de formalización minera integral, deberemos de considerar lo establecido en la Resolución De Superintendencia N°. 013-2017SUNAT, la cual basa su creación en merito a lo estipulado en el Decreto Legislativo N.º 1293 que declara de interés nacional la formalización de las actividades de la pequeña minería y minería artesanal, el cual en su párrafo 4.2 del artículo 4, consigna que los sujetos que deseen adscribirse al proceso de formalización minera integral, tendrán que contar con un Registro Único de Contribuyentes, cuya inscripción inició el 6 de febrero de 2017, y se extendió hasta por un plazo de 120 días hábiles, ante esta entidad, la cual quedó habilitada para recibir la información de los administrados adscritos al proceso de formalización, este último punto acorde a lo señalado en el Art. 5 del mismo cuerpo legal. La SUNAT una vez que recibía dicha información debía remitirla al Ministerio de Energía y Minas. La presentación de la información para el Registro Integral de Formalización Minera se realizaba a través de SUNAT Virtual. En este proceso, el mecanismo para proporcionar información a SUNAT, se encontraba consignado, en el Art. 3 de la Resolución de Superintendencia N°. 013-2017-SUNAT, la cual consideraba 3 pasos a seguir, los que son: 1. Ingresar al portal de la SUNAT y con su Código de Usuario y Clave SOL acceder a SUNAT Operaciones en Línea. 2. Ubicar la opción “Mi RUC y otros registros” y dentro de ella la sub opción “Registro de datos para el Registro Integral de Formalización Minera”. 3. Incluir la información que en ella se indique y grabar la referida información, siguiendo las indicaciones que muestra el sistema. Una vez
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grabada la información, no se pueden efectuar actualizaciones ni modificaciones. Una vez concluido este proceso, el sistema emitía una “Constancia de recepción de datos para el Registro Integral de Formalización Minera”, la misma que contenía el detalle de lo informado. Dicha constancia podía ser impresa, guardada y/o enviada al correo electrónico que señale del minero en proceso de formalización.
f. Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas, Municiones y Explosivos de Uso Civil (SUCAMEC) Cumple, entre otras funciones, la de ser el ente regulador, previa opinión técnica del Ministerio de Energía y Minas, para la adquisición, transporte, almacenamiento y uso de explosivos. Sin embargo, en la informalidad de las operaciones minero-artesanales y los engorrosos, costosos y centralizados trámites para adquirir explosivos, producen serios problemas que han dado a lugar al fortalecimiento del “mercado negro de explosivos”, acrecentando las peligrosas consecuencias que el mismo implica (Medina 2016:45). Al respecto, señalar que la normativa actual no ha efectuado variantes significativas que viabilicen este trámite. En la actualidad se hace mención a los permisos especiales de explosivos en la Décima Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1336, se dispone en tanto no se oponga al citado Decreto Legislativo, del Decreto Supremo Nº 046-2012-EM, que regula el procedimiento para la emisión del Certificado de Operación Minera Excepcional requerido para la emisión de la Autorización Excepcional de Uso de Explosivos a Mineros en Proceso de Formalización por parte de la SUCAMEC, ello con el objeto de simplificar el procedimiento de emisión de un Certificado de Operación Minera Excepcional – COME que viabilice el otorgamiento de la Autorización Excepcional de Uso de Explosivos a Mineros en Proceso de Formalización conforme a lo dispuesto en los artículos 4 y 5 del Decreto Legislativo Nº 1105, para de esta manera asumir las obligaciones y derechos relacionados con la adquisición de explosivos, traslado, almacenamiento y uso de los explosivos y conexos. Él COME tendrá una vigencia de 6 meses, contados a partir de su expedición, 11
pudiendo ser renovado por periodos similares de requerirse, siempre y cuando el sujeto en proceso de formalización acredite la suscripción del contrato de explotación con el titular de la concesión minera o acredite acciones destinadas a la suscripción de dicho contrato, de ser el caso. Dichas acciones deberán estar referidas a acuerdos preparatorios, compromisos de suscripción de contratos de explotación, actas de negociación, entre otros, debidamente documentados. Los requisitos para la solicitud del COME: a) La identificación del sujeto de formalización. b) La identificación de la concesión minera o petitorio minero y de las coordenadas UTM donde se encuentran las labores. c) El código único del Registro Nacional de Declaraciones de Compromisos. d) El programa de labores a realizar. e) Croquis o plano de labores, en caso de minero artesanal. f) Plano de labores, en caso de pequeña minería. g) La indicación del estrato en que se encuentra: pequeño productor minero o productor minero artesanal. h) Declaración Jurada del sujeto de formalización, en el que se compromete al uso debido de los explosivos y conexos. En el caso de presentación de los planos de labores, éstos deberán estar suscritos por un ingeniero de minas o geólogo colegiado y habilitado. En caso de los croquis deberán estar suscritos por el sujeto de formalización. El procedimiento especial para la autorización de uso de explosivos para el proceso de formalización el Ministerio del Interior por intermedio de la SUCAMEC otorgará la Autorización Excepcional de Uso de Explosivos a Mineros en Proceso de Formalización. En caso de que se verifique que los explosivos son comercializados o dirigidos para actividades distintas al objeto del proceso de formalización minera, se procederá a la cancelación del COME y de la Autorización Excepcional de Uso de Explosivos a Mineros en Proceso de Formalización.
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En caso de que se verifique que los explosivos son dirigidos para la comisión de ilícitos penales, se procederá, además de lo ya señalado, a la cancelación de la Declaración de Compromisos del sujeto de formalización y de su inscripción en el registro de formalización vigente, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que correspondan. Asimismo, podría decirse que en una intensión de simplificación administrativa, en la Resolución se Superintendencia Nro. 039-2017-SUCAMEC, que aprueba la Directiva N° 001-2017-SUCAMEC “Condiciones y características de la póliza de seguro de responsabilidad civil para actividades relacionadas con explosivos, productos pirotécnicos y sus respectivos materiales relacionados”, se hace referencia a que los titulares de autorizaciones excepcionales de uso de explosivos que soliciten autorizaciones para el almacenamiento, traslado o manipulación de explosivos y materiales relacionados están “exceptuados” de presentar la póliza de seguro de responsabilidad civil como requisito para la obtención de las referidas autorizaciones. En ese sentido en aquellos casos en que un sujeto en proceso de formalización minera solicite una autorización para el almacenamiento de explosivos y materiales relacionados de forma previa a la autorización excepcional de uso de explosivos, debe consignar en el formulario de solicitud el número de registro de saneamiento otorgado por la Autoridad Minera, a fin de que no le sea exigible la póliza de seguro de responsabilidad civil para la obtención de la autorización para almacenamiento.
g. Presidencia del Consejo de Ministros - PCM Con fecha 16 de agosto del 2012, mediante Decreto Supremo N° 075-2012-PCM, se crea una Comisión Multisectorial de carácter permanente, con el objeto de realizar el seguimiento de las acciones adoptadas por el Estado en el desarrollo del proceso de formalización y minería ilegal. Dentro de sus funciones, se estableció que la misma se encargaría de elaborar informes semestrales sobre el avance y resultado de la implementación de las acciones establecidas en aspectos productivos, económicos, sociales y ambientales. Asimismo, se le otorgó las facultades para recomendar ajustes y mejoras, así como
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para elaborar propuestas de desarrollo alternativo a favor de las zonas afectadas por el proceso de formalización y minería ilegal. En este punto se habla en tiempo pasado, ya que en la actualidad dicha comisión está desactivada, y los grupos no parecen representar un espacio que pueda reemplazarla de manera adecuada. Siendo que, dentro de las medidas adoptadas bajo las nuevas normativas dígase Decreto Legislativo N° 1336 y sus Disposiciones Complementarias, los grupos de trabajo establecidos abordan dicha problemática desde un eje central y no continúan con la lógica de articularse a un espacio mayor de seguimiento interministerial que permita monitorear y advertir necesidades de articulación con otros ministerios, cuando el proceso de formalización lo requiriera, tal como ocurría hasta el 2016 con la Comisión Multisectorial de Seguimiento a la minería informal, presidida por la PCM. Dicha situación hace que la toma de decisiones continúe de forma fragmentada, lo que retarda las prácticas de gestión privilegiando la intervención sectorial que, para el caso de la minería informal, han demostrado ser totalmente ineficaz (Calle 2017; Valencia 2017).
h. Ministerio de cultura y la Dirección Desconcentrada de Cultura El Ministerio de Cultura, es el ente encargado de velar el Patrimonio Cultural de la Nación, y por tanto es el ente encargado de otorgar el título habilitante denominado Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos – CIRA, para los proyectos de inversión. En ejercicio de sus facultades, con fecha 06 de marzo del 2013, mediante Decreto Supremo Nº 003-2013-MC aprobó el Procedimiento Simplificado para el Otorgamiento de Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (PROSIC), se creó el Procedimiento Simplificado para el otorgamiento del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (PROSIC) en el marco del Decreto Legislativo Nº 1105, consecuentemente modificado mediante Decreto Supremo N° 005-2014-MC en sus artículos 6, 8, 9, 10 y 13. Este dispositivo legal aplicaba para las personas naturales y jurídicas que, en forma individual o colectiva, eran 14
sujetos de formalización y que venían realizando sus actividades en zonas no prohibidas por la Ley. Dentro de sus principales particularidades destacar las siguientes: o
El CIRA era tramitado ante y expedido por la Dirección de Arqueología o la Dirección Regional de Cultura donde se desarrollaba la actividad minera materia de formalización.
o
Tenía una amplitud de requisitos a seguir, entre ellos: (i)
Solicitud dirigida al Director de Arqueología o Director Regional,
(ii) Copia simple de la resolución de aprobación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC) por el Gobierno Regional. (iii) Comprobante de Pago de acuerdo al TUPA por Derecho de Tramitación del PROSIC, que incluía la Supervisión de Campo. (iv) La presentación de un Expediente Técnico del área materia de solicitud. o
Señalaba que el caso el área fuera menor o igual a cien (100) hectáreas, el CIRA se obtiene con una supervisión de campo realizada por un Licenciado en Arqueología perteneciente al Ministerio de Cultura. Y en caso el área hubiera sido mayor a cien (100) hectáreas, previamente se debía de ser evaluada de un PEARCE autorizado por las Direcciones Desconcentradas de Cultura.
o
Respecto al tema de plazos: (i) Cuando el área sea menor o igual a cien (100) hectáreas, el plazo para la emisión del CIRA, no debe ser mayor a veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, dentro del cual se realizaba la supervisión de campo al área solicitada, salvo que la solicitud contenga observaciones, las que deben ser subsanadas por el administrado en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles, de lo contrario se declara el abandono del procedimiento. (ii) Cuando el área sea mayor a cien (100) hectáreas, el CIRA es emitido con la Resolución de aprobación del Informe Final en el marco del 15
PEARCE dentro de un plazo de un plazo no mayor a veinte (20) días hábiles. Como se puede apreciar dicho trámite constaba varias facetas las cuales estaban sujetas a evaluaciones por parte de la entidad, a fin de que el mismo pueda ser emitido dentro de los márgenes de Ley aplicada al momento legal del Decreto Legislativo Nº 1105. En la actualidad este trámite ha sido objeto de una notable simplificación administrativa, ya en Decreto Legislativo N° 1336 y sus Disposiciones Complementarias, establece que dentro de los requisitos para la culminación de la formalización minera integral no se exigirá la presentación del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos – CIRA, y que solo será necesaria una Declaración Jurada, por parte del minero informal, la cual estará sujeta a una fiscalización posterior por parte del Ministerio de Cultura.
i. Autoridad Nacional del Agua (ANA), Autoridad Local del Agua (ALA) En amparo del Decreto Legislativo N° 1105, la Dirección Regional de Energía y Minas - DREM y los Gobiernos Regionales recibían las solicitudes de tramitación del IGAC, en donde después de evaluarla, si consideraba que se podía ver afectado el recurso hídrico de la zona donde se el minero informal llevaba a cabo sus actividades, enviaba el expediente a la ANA. Acto seguido la DREM y el Gobierno Regional procesaban los comentarios hechos por el ANA y notificaban al minero las opiniones técnicas y observaciones realizadas. La duración de dicho proceso era de 45 días.
En la actualidad, bajo el amparo de los dispuesto en el Art. 12, del Decreto Supremo Nº 038-2017-EM, se establece que para la aprobación del IGAFOM, será necesario contar con la opinión favorable del ANA, a fin de que la misma emita opinión sobre la disponibilidad hídrica y la autorización de vertimiento y/o reúso de aguas residuales tratadas. Asimismo, se indica que no se requerirá opinión técnica cuando el administrado presente el formato de declaración jurada de no uso del recurso hídrico. Consecuentemente, con fecha 20 de noviembre de 16
2017, mediante Resolución Jefatural N° 287-2017-ANA, la ANA ha aprobado los formatos para su procedimiento de evaluación del IGAFOM.
Finalmente, la gran diferencia entre el IGAC y el IGAFOM, es que este segundo para efectos de la opinión del ANA solo requiere del llenado de los formatos y/o de la Declaración Jurada a ser presentados a través del sistema de Ventanilla Única .
17
CAPITULO III INSTRUMENTOS AMBIENTALES EN EL PROCESO DE FORMALIZACIÓN MINERA Durante mucho tiempo las actividades de pequeña minería y minería artesanal, se fueron desarrollando sin contar con un instrumento de gestión ambiental, lo que implicaba la generación permanente de impactos ambientales en las áreas ocupadas. En ese contexto, como lo señala el MINAM, era apremiante iniciar las acciones correspondientes para la formalización, pero para que ello sea posible, era necesario que se regule, desarrollé y diseñe un instrumento de gestión ambiental para lograr la adecuación de dichas actividades, el cual debía comprender medidas de carácter correctivas y preventivas (2016: 93). En ese camino, conforme se señala en la exposición de motivos del Decreto Supremo Nº 038-2017-EM, es mediante el Art. 9 del Decreto Legislativo N° 1105, que se dispuso por única vez y con carácter temporal, la constitución del Instrumento de Gestión Ambiental Correcto – IGAC, como un paso de cumplimiento obligatorio para culminar el proceso de formalización minera mediante la obtención de la autorización de inicio/reinicio de actividades mineras. Posterior a ello, desde el año 2012 en adelante se emitieron diversos dispositivos legales en el marco del Decreto Legislativo N° 1105, tales como:
Norma
Contenido
Decreto Supremo N° 004-2012-MINAM Establece disposiciones complementarias para el Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo (IGAC).
Decreto Supremo N° 001-2013-MINAM Adecúan plazos del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo a los establecidos
en
el
proceso
de
formalización.
Decreto Supremo N° 012-2013-MINAM Aprueba medidas de asistencia técnica en 18
materia de elaboración y revisión del Instrumento
de
Gestión
Ambiental
Correctivo (IGAC).
Resolución Ministerial N° 121-2013- Guía para la Evaluación del Instrumento de Gestión Ambiental Correctivo – IGAC.
MINAM
Con el paso del tiempo el sector volvió a replantearse la efectividad de este instrumento en el proceso de formalización, y después de una evaluación sobre el particular determinó, que el IGAC era: (i)
Un instrumento era excesivamente técnico, que no se encontraba acorde con la realidad de la minería de pequeña escala, y que por tal motivo no cumplía con su finalidad, la cual era especificar las actividades que venían realizando los mineros informales. Asimismo, tampoco brindaba las posibilidades de poder lograr implementar un Plan de Manejo Ambiental adecuado que viabilice que progresivamente que dichos mineros informales consigan ejecutar sus labores de manera responsable, social y ambientalmente.
(ii)
Que tenía un plazo de evaluación era sumamente largo,
(iii)
Que era oneroso por el alto costo que conlleva su elaboración, debido al pago a efectuarse en favor de los técnicos especializados en la materia.
Debido a los motivos expuestos, mediante Decreto Legislativo N° 1336, se constituye el Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización de las Actividades de Pequeña Minería y Minería Artesanal (IGAFOM), como un requisito para culminar el Proceso de Formalización Minera Integral. Dicho instrumento se presenta como la alternativa de solución a estos cuellos de botella, por ser un documento que procura fomentar la simplificación administrativa, por ser más sencillo y entendible, cuya tramitación no resulta costosa ni para el minero informal ni para la Administración (MINEM 2017: 1-2, 13). En la actualidad se tiene los siguientes dispositivos legales en amparo de la norma en mención: (i) Resolución Ministerial Nº 473-2017-MEM-DMAprueban Formatos con el contenido detallado del Aspecto Correctivo y Preventivo del IGAFOM, y el Catálogo de Medidas Ambientales; y (ii) Resolución Jefatural N° 287-2017-ANA, que Aprueba los formatos para su procedimiento de evaluación del IGAFOM.
19
3.1 Instrumentos ambientales suscitados en el proceso de formalización. IGAC Norma:
IGAFOM
Mediante Decreto Supremo Nro. 004-2012-MINAM, A través del Decreto Legislativo Nº 1336 se que contempla las disposiciones complementarias constituye el IGAFOM, como un instrumento de para el IGAC, que aplicaba a todas las personas gestión ambiental de acción inmediata y de carácter naturales y jurídicas que, en forma individual o extraordinario. Mediante Decreto Supremo Nro. colectiva, estaban sujetos al proceso d e formalización, 038-2017-EM, se establecen sus Dispersiones en amparo a lo establecido en el artículo 9 del Decreto Reglamentarias. Legislativo Nº 1105.
Concepto:
Documento técnico que se aplicaba a las actividades Es un instrumento de gestión ambiental de acción en curso de la pequeña minería y minería artesanal en inmediata y de carácter extraordinario. Su objetivo procesos de formalización, con el objeto de prevenir, es adecuar las actividades de la pequeña minería y de controlar, mitigar y remediar los impactos ambientales la minería artesanal a las normas ambientales negativos generados por la actividad minera que vigentes, según corresponda. Asimismo adopta las desarrolla antes y luego de finalizar el proceso de medidas ambientales para identificar, controlar, formalización.
mitigar y prevenir los impactos ambientales negativos de la actividad minera que desarrolla, así como para establecer las medidas de cierre, según corresponda.
20
Obligatoriedad:
El IGAC era obligatorio como requisito para el Su aprobación constituye un requisito para la proceso formalización.
culminación del Proceso de Formalización Minera Integral.
Características:
Tiene carácter de declaración jurada y contiene las El IGAFOM se encuentra sujeto a un procedimiento metas graduales, objetivo de corto y mediano plazo, de evaluación previa y contempla los aspectos cronograma y presupuesto de inversiones que se correctivo y preventivo, los cuales tienen carácter de realizarán para su cumplimiento.
Contenido:
a) Resumen ejecutivo
declaración jurada. Contempla 2 aspectos:
b) Objetivo c) Marco legal d) Análisis de la actividad e) Descripción del área de influencia de la
a) Aspecto Correctivo. - Deberá presentar como mínimo la información siguiente: •
explotación y/o beneficio desarrollada o en
actividad en curso.
desarrollo.
f) Identificación y evaluación de impactos ambientales.
•
inversión.
Actividad minera según el método de explotación y/o beneficio.
g) Propuesta del plan de manejo ambiental h) Cronogramas de implementación y de
Información General de la actividad de
•
Descripción de la situación actual de las áreas donde se hubiera desarrollado la actividad minera, debiéndose considerar que
21
Obligatoriedad:
El IGAC era obligatorio como requisito para el Su aprobación constituye un requisito para la proceso formalización.
culminación del Proceso de Formalización Minera Integral.
Características:
Tiene carácter de declaración jurada y contiene las El IGAFOM se encuentra sujeto a un procedimiento metas graduales, objetivo de corto y mediano plazo, de evaluación previa y contempla los aspectos cronograma y presupuesto de inversiones que se correctivo y preventivo, los cuales tienen carácter de realizarán para su cumplimiento.
Contenido:
a) Resumen ejecutivo
declaración jurada. Contempla 2 aspectos:
b) Objetivo c) Marco legal d) Análisis de la actividad e) Descripción del área de influencia de la
a) Aspecto Correctivo. - Deberá presentar como mínimo la información siguiente: •
explotación y/o beneficio desarrollada o en
actividad en curso.
desarrollo.
f) Identificación y evaluación de impactos ambientales.
•
Actividad minera según el método de explotación y/o beneficio.
g) Propuesta del plan de manejo ambiental h) Cronogramas de implementación y de
Información General de la actividad de
•
Descripción de la situación actual de las áreas donde se hubiera desarrollado la
inversión.
actividad minera, debiéndose considerar que
21
la referida descripción constituye una declaración jurada de la situación ambiental. •
Plan de manejo ambiental.
•
Medidas de cierre y post cierre.
•
Cronograma de implementación de las medidas de manejo ambiental.
•
Seguimiento y control.
b) Aspecto Preventivo: Deberá presentar como mínimo la información siguiente: •
Actividad minera según el método de explotación y/o beneficio.
•
Línea base.
•
Identificación y evaluación de impactos ambientales.
•
Plan de manejo ambiental.
•
Plan de monitoreo y control.
•
Medidas de cierre y post cierre.
•
Cronograma de implementación de las medidas de manejo ambiental.
22
la referida descripción constituye una declaración jurada de la situación ambiental. •
Plan de manejo ambiental.
•
Medidas de cierre y post cierre.
•
Cronograma de implementación de las medidas de manejo ambiental.
•
Seguimiento y control.
b) Aspecto Preventivo: Deberá presentar como mínimo la información siguiente: •
Actividad minera según el método de explotación y/o beneficio.
•
Línea base.
•
Identificación y evaluación de impactos ambientales.
•
Plan de manejo ambiental.
•
Plan de monitoreo y control.
•
Medidas de cierre y post cierre.
•
Cronograma de implementación de las medidas de manejo ambiental.
22
• Etapas:
a) Elaboración.
Anexos.
a) Presentación del formato del Aspecto
b) Revisión.
Correctivo
c) Aprobación.
b) Presentación del formato del Aspecto
d) Seguimiento y control.
Preventivo c) Evaluación d) Pronunciamiento de la autoridad
Debe ser hecho por un profesional especialista, El Aspecto Preventivo es elaborado, como mínimo, Elaboración:
inscrito en el Registro de Consultoras Regionales por un profesional en ingeniería o en ciencias autorizadas
para
elaborar
IGAC
o
estudios ambientales con habilitación profesional vigente y
ambientales a cargo del Gobierno Regional, en cuya con especialidad en las materias comprendidas en el jurisdicción se realiza la actividad, o del Registro de instrumento de gestión ambiental. Asimismo, debe consultoras autorizadas del Ministerio de Energía y contar con experiencia profesional no menor de tres Minas o por el Ministerio del Ambiente (Solidaridad (3) años en elaboración de instrumentos de gestión 2012:1).
ambiental, así como en aspectos sociales vinculados a dicho instrumento.
Presentación:
El Gobierno Regional constituyó una ventanilla única,
Aspecto Correctivo: La
Unidad de Recepción
la que se encargará de realizar las coordinaciones y
Documental de la autoridad competente deja
comunicaciones correspondientes para incorporar, en
constancia de la presentación del formato del,
23
• Etapas:
a) Elaboración.
Anexos.
a) Presentación del formato del Aspecto
b) Revisión.
Correctivo
c) Aprobación.
b) Presentación del formato del Aspecto
d) Seguimiento y control.
Preventivo c) Evaluación d) Pronunciamiento de la autoridad
Debe ser hecho por un profesional especialista, El Aspecto Preventivo es elaborado, como mínimo, Elaboración:
inscrito en el Registro de Consultoras Regionales por un profesional en ingeniería o en ciencias autorizadas
para
elaborar
IGAC
o
estudios ambientales con habilitación profesional vigente y
ambientales a cargo del Gobierno Regional, en cuya con especialidad en las materias comprendidas en el jurisdicción se realiza la actividad, o del Registro de instrumento de gestión ambiental. Asimismo, debe consultoras autorizadas del Ministerio de Energía y contar con experiencia profesional no menor de tres Minas o por el Ministerio del Ambiente (Solidaridad (3) años en elaboración de instrumentos de gestión 2012:1).
ambiental, así como en aspectos sociales vinculados a dicho instrumento.
Presentación:
El Gobierno Regional constituyó una ventanilla única,
Aspecto Correctivo: La
Unidad de Recepción
la que se encargará de realizar las coordinaciones y
Documental de la autoridad competente deja
comunicaciones correspondientes para incorporar, en
constancia de la presentación del formato del,
23
la evaluación del IGAC, las opiniones técnicas de
con el sello oficial de recepción en la copia de
otras entidades, así como emitir la respectiva
dicho formato presentado. Luego, el referido
resolución de aprobación o desaprobación, según
formato es remitido a la Oficina de Ventanilla
corresponda.
Única de la citada autoridad para su ingreso al
Entre sus requisitos se contemplaba la Copia del cargo
Sistema de Ventanilla Única.
o registro vigente de la Declaración de Compromiso.
Aspecto Preventivo: Presentado
por el minero
informal, ante la autoridad competente, en un plazo que no debe exceder los tres meses posteriores a la presentación del formato del Aspecto Correctivo. Salvo causal de abandono. La Unidad de Recepción Documental de la autoridad competente deja constancia de la presentación
del
formato
del
Aspecto
Preventivo, con el sello oficial de recepción en la copia de dicho formato. Luego, el referido formato es remitido a la Oficina de Ventanilla Única de la citada autoridad para su ingreso al Sistema de Ventanilla Única.
24
la evaluación del IGAC, las opiniones técnicas de
con el sello oficial de recepción en la copia de
otras entidades, así como emitir la respectiva
dicho formato presentado. Luego, el referido
resolución de aprobación o desaprobación, según
formato es remitido a la Oficina de Ventanilla
corresponda.
Única de la citada autoridad para su ingreso al
Entre sus requisitos se contemplaba la Copia del cargo
Sistema de Ventanilla Única.
o registro vigente de la Declaración de Compromiso.
Aspecto Preventivo: Presentado
por el minero
informal, ante la autoridad competente, en un plazo que no debe exceder los tres meses posteriores a la presentación del formato del Aspecto Correctivo. Salvo causal de abandono. La Unidad de Recepción Documental de la autoridad competente deja constancia de la presentación
del
formato
del
Aspecto
Preventivo, con el sello oficial de recepción en la copia de dicho formato. Luego, el referido formato es remitido a la Oficina de Ventanilla Única de la citada autoridad para su ingreso al Sistema de Ventanilla Única.
24
Revisión
La Dirección Regional de Energía y Minas - DREM y Está sujeto a un procedimiento de evaluación previa el Gobierno Regional la recibía y luego enviaba el que se realiza en un plazo máximo de 30 días hábiles expediente a la ANA, al SERNANP y otras que contados a partir del día siguiente de la recepción del considere necesario. La DREM y el Gobierno formato del Aspecto Preventivo. La autoridad Regional procesaban los comentarios y notica al ambiental competente tiene un plazo de 15 días minero las opiniones técnicas y observaciones. hábiles para evaluar el IGAFOM, y de ser el caso, Duración del proceso es de 45 días.
por única vez formular las observaciones. La aprobación del IGAFOM debe contar con la opinión favorable
del SERNANP, la ANA y/o
SERFOR, cuando corresponda dentro de plazo de 10 días hábiles después de recibida la subsanación efectuada por el minero informal. No se requiere opinión técnica de la ANA, cuando se presente el formato de declaración jurada de no uso del recurso hídrico. Absolución de
El minero tenía 45 días para absolver, subsanar y El minero informal tendrá un plazo de 10 días
Observaciones
procesar las opiniones técnicas y observaciones del hábiles para la subsanación. La notificación IGAC presentado a través de una nueva versión y por efectuada al minero informal para la subsanación que única vez. Si en ese plazo no se presentaba un nuevo corresponda se rige por lo dispuesto en el artículo 25
25
Revisión
La Dirección Regional de Energía y Minas - DREM y Está sujeto a un procedimiento de evaluación previa el Gobierno Regional la recibía y luego enviaba el que se realiza en un plazo máximo de 30 días hábiles expediente a la ANA, al SERNANP y otras que contados a partir del día siguiente de la recepción del considere necesario. La DREM y el Gobierno formato del Aspecto Preventivo. La autoridad Regional procesaban los comentarios y notica al ambiental competente tiene un plazo de 15 días minero las opiniones técnicas y observaciones. hábiles para evaluar el IGAFOM, y de ser el caso, Duración del proceso es de 45 días.
por única vez formular las observaciones. La aprobación del IGAFOM debe contar con la opinión favorable
del SERNANP, la ANA y/o
SERFOR, cuando corresponda dentro de plazo de 10 días hábiles después de recibida la subsanación efectuada por el minero informal. No se requiere opinión técnica de la ANA, cuando se presente el formato de declaración jurada de no uso del recurso hídrico. Absolución de
El minero tenía 45 días para absolver, subsanar y El minero informal tendrá un plazo de 10 días
Observaciones
procesar las opiniones técnicas y observaciones del hábiles para la subsanación. La notificación IGAC presentado a través de una nueva versión y por efectuada al minero informal para la subsanación que única vez. Si en ese plazo no se presentaba un nuevo corresponda se rige por lo dispuesto en el artículo 25
25
documento era declarado en abandono. La persona del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley encargada de hacer el levantamiento de observaciones del es el especialista contratado para elaborar el IGAC. Revisión Final
Procedimiento
Administrativo
General,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Durante 25 días, la DREM verificaba la subsanación Formula por única vez las observaciones, es así que de las observaciones y comentarios del IGAC. este aspecto de revisión final ya no se aplica en la Enviaba el nuevo expediente a las instituciones actualidad. quienes también habían revisado y emitieron sus opiniones.
Aprobación
La DREM evaluaba y emitía un informe técnico legal Verificada la subsanación, la autoridad competente a través de una resolución de aprobación o emite el pronunciamiento que aprueba o desaprueba desaprobación del IGAC en un plazo máximo 5 días el IGAFOM en el plazo máximo de cinco (05) días calendario.
Adopción de las
medidas
hábiles.
Medidas Correctivas, para corregir los impactos a) Aspecto Correctivo: Que comprende la corrección, mitigación, cierre y/u otras medidas ambientales negativos generados en un plazo máximo de 3 años.
que
permitan
minimizar
los
impactos
Medidas Permanentes, para prevenir, controlar,
ambientales negativos generados en el área
mitigar y remediar los impactos ambientales
donde el/la minero/a informal declare que ha
negativos generados durante todo el ciclo de vida
desarrollado y viene desarrollando actividad
de la actividad minera.
minera.
26
documento era declarado en abandono. La persona del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley encargada de hacer el levantamiento de observaciones del es el especialista contratado para elaborar el IGAC. Revisión Final
Procedimiento
Administrativo
General,
aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
Durante 25 días, la DREM verificaba la subsanación Formula por única vez las observaciones, es así que de las observaciones y comentarios del IGAC. este aspecto de revisión final ya no se aplica en la Enviaba el nuevo expediente a las instituciones actualidad. quienes también habían revisado y emitieron sus opiniones.
Aprobación
La DREM evaluaba y emitía un informe técnico legal Verificada la subsanación, la autoridad competente a través de una resolución de aprobación o emite el pronunciamiento que aprueba o desaprueba desaprobación del IGAC en un plazo máximo 5 días el IGAFOM en el plazo máximo de cinco (05) días calendario.
Adopción de las
medidas
hábiles.
Medidas Correctivas, para corregir los impactos a) Aspecto Correctivo: Que comprende la corrección, mitigación, cierre y/u otras medidas ambientales negativos generados en un plazo máximo de 3 años.
que
permitan
minimizar
los
impactos
Medidas Permanentes, para prevenir, controlar,
ambientales negativos generados en el área
mitigar y remediar los impactos ambientales
donde el/la minero/a informal declare que ha
negativos generados durante todo el ciclo de vida
desarrollado y viene desarrollando actividad
de la actividad minera.
minera.
26
b) Aspecto
Preventivo:
Comprende
la
identificación, prevención, control, supervisión, medidas de cierre y/u otras medidas que permitan minimizar los impactos ambientales negativos a generarse en el área donde el/la minero/a informal declare que va a desarrollar actividad minera. En la actualidad mediante Resolución Ministerial Nº 473-2017-MEM-DM, del 13 de noviembre de 2017, aprueban los formatos con el contenido detallado del Aspecto Correctivo y Preventivo del IGAFOM, y el Catálogo de Medidas Ambientales. A través del cual el MINEM por intermedio de la Dirección General de Formalización Minera (DGFM), busca otorgar las medidas técnicas y legales, que puedan ayudar a los PPM y PMA a que continúen avanzando en su proceso de Formalización Minera Integral. Respecto a las medidas ambientales a ser implementadas, están descritas en su respectivo catálogo.
27
b) Aspecto
Preventivo:
Comprende
la
identificación, prevención, control, supervisión, medidas de cierre y/u otras medidas que permitan minimizar los impactos ambientales negativos a generarse en el área donde el/la minero/a informal declare que va a desarrollar actividad minera. En la actualidad mediante Resolución Ministerial Nº 473-2017-MEM-DM, del 13 de noviembre de 2017, aprueban los formatos con el contenido detallado del Aspecto Correctivo y Preventivo del IGAFOM, y el Catálogo de Medidas Ambientales. A través del cual el MINEM por intermedio de la Dirección General de Formalización Minera (DGFM), busca otorgar las medidas técnicas y legales, que puedan ayudar a los PPM y PMA a que continúen avanzando en su proceso de Formalización Minera Integral. Respecto a las medidas ambientales a ser implementadas, están descritas en su respectivo catálogo.
27
Publico
El Gobierno Regional debía publicar semanalmente en
conocimiento
un panel de su local institucional y en la Web institucional, el listado actualizado de las solicitudes No se hace mención a este punto. de aprobación del IGAC presentadas, así como el Resumen Ejecutivo del IGAC correspondiente. Ello también en el diario de mayor circulación regional.
Participación ciudadana
Consistía en los aportes, comentarios u observaciones que cualquier interesado podrá remitir al Gobierno No se hace mención a este punto. Regional hasta veinte (20) días calendario de publicado el listado en el diario de mayor circulación regional.
Excepcionalidad
El IGAC era aplicable a quienes, contando con un Si el minero informal tiene previsto realizar instrumento de gestión ambiental aprobado, hayan actividad minera en un solo derecho minero por un modificado las condiciones, características o la plazo máximo de 1 año, le corresponde presentar los ubicación de su actividad u operación.
formatos correspondientes a los Aspectos Correctivo y Preventivo del IGAFOM en una misma oportunidad,
siguiendo
el
procedimiento
de
evaluación previa, debiendo precisar en el Aspecto
28
Publico
El Gobierno Regional debía publicar semanalmente en
conocimiento
un panel de su local institucional y en la Web institucional, el listado actualizado de las solicitudes No se hace mención a este punto. de aprobación del IGAC presentadas, así como el Resumen Ejecutivo del IGAC correspondiente. Ello también en el diario de mayor circulación regional.
Participación ciudadana
Consistía en los aportes, comentarios u observaciones que cualquier interesado podrá remitir al Gobierno No se hace mención a este punto. Regional hasta veinte (20) días calendario de publicado el listado en el diario de mayor circulación regional.
Excepcionalidad
El IGAC era aplicable a quienes, contando con un Si el minero informal tiene previsto realizar instrumento de gestión ambiental aprobado, hayan actividad minera en un solo derecho minero por un modificado las condiciones, características o la plazo máximo de 1 año, le corresponde presentar los ubicación de su actividad u operación.
formatos correspondientes a los Aspectos Correctivo y Preventivo del IGAFOM en una misma oportunidad,
siguiendo
el
procedimiento
de
evaluación previa, debiendo precisar en el Aspecto
28
Preventivo que no cuenta con actividad minera proyectada. El plazo máximo de 1 año es contado a partir de la presentación de los formatos correspondientes a los Aspectos Correctivo y Preventivo del IGAFOM. Obligaciones del sujeto de formalización
a) Ejecutar todas las medidas dispuestas y El cumplimiento de las obligaciones y compromisos compromisos
incluidos
en
el
IGAC ambientales asumidos en el IGAFOM, así como de
correspondiente, en los plazos y términos la normativa ambiental es materia de supervisión, aprobados por el Gobierno Regional.
fiscalización y sanción por parte de la Entidad de
b) Adoptar medidas para prevenir, controlar, Fiscalización Ambiental (EFA) competente. monitorear, mitigar, restaurar, rehabilitar o reparar, según corresponda, los impactos y efectos ambientales negativos generados por su actividad. c) Ejecutar las medidas de cierre y post cierre correspondientes. d) Obtener la autorización de inicio/reinicio de operación minera, prevista en el artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 1100 y artículos 10 y 12 del Decreto Legislativo Nº 1105.
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Preventivo que no cuenta con actividad minera proyectada. El plazo máximo de 1 año es contado a partir de la presentación de los formatos correspondientes a los Aspectos Correctivo y Preventivo del IGAFOM. Obligaciones del sujeto de formalización
a) Ejecutar todas las medidas dispuestas y El cumplimiento de las obligaciones y compromisos compromisos
incluidos
en
el
IGAC ambientales asumidos en el IGAFOM, así como de
correspondiente, en los plazos y términos la normativa ambiental es materia de supervisión, aprobados por el Gobierno Regional.
fiscalización y sanción por parte de la Entidad de
b) Adoptar medidas para prevenir, controlar, Fiscalización Ambiental (EFA) competente. monitorear, mitigar, restaurar, rehabilitar o reparar, según corresponda, los impactos y efectos ambientales negativos generados por su actividad. c) Ejecutar las medidas de cierre y post cierre correspondientes. d) Obtener la autorización de inicio/reinicio de operación minera, prevista en el artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 1100 y artículos 10 y 12 del Decreto Legislativo Nº 1105.
29
Fiscalización posterior
Los Gobiernos Regionales deberán implementar
El cumplimiento de las obligaciones y compromisos
mecanismos de fiscalización posterior respecto al ambientales asumidos en el IGAFOM, así como de procedimiento de aprobación del IGAC, con la la normativa ambiental es materia de supervisión, finalidad de verificar de oficio, la autenticidad de las fiscalización y sanción por parte de la Entidad de declaraciones,
documentos
e
información Fiscalización Ambiental (EFA) competente.
proporcionada, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
El OEFA puede disponer el acompañamiento de las supervisiones que realice la EFA competente, conforme a los lineamientos que para dicho efecto
En caso de comprobarse fraude o falsedad se procedía apruebe en su calidad de ente rector del Sistema con la declaración de nulidad del instrumento y la Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental consecuente imposición de las multas; sin perjuicio de SINEFA. La EFA sujeta su actuación a las normas la responsabilidad penal que se determine. Ante esta del SINEFA y otras normas en materia ambiental y situación el sujeto adquiría la condición de ilegal y, a su
trasgresión
su vez, es pasible de la aplicación de las medidas de administrativa, interdicción.
acarrea
sancionable
responsabilidad por
el
órgano
competente del Sistema Nacional de Control.
30
Fiscalización posterior
Los Gobiernos Regionales deberán implementar
El cumplimiento de las obligaciones y compromisos
mecanismos de fiscalización posterior respecto al ambientales asumidos en el IGAFOM, así como de procedimiento de aprobación del IGAC, con la la normativa ambiental es materia de supervisión, finalidad de verificar de oficio, la autenticidad de las fiscalización y sanción por parte de la Entidad de declaraciones,
documentos
e
información Fiscalización Ambiental (EFA) competente.
proporcionada, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
El OEFA puede disponer el acompañamiento de las supervisiones que realice la EFA competente, conforme a los lineamientos que para dicho efecto
En caso de comprobarse fraude o falsedad se procedía apruebe en su calidad de ente rector del Sistema con la declaración de nulidad del instrumento y la Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental consecuente imposición de las multas; sin perjuicio de SINEFA. La EFA sujeta su actuación a las normas la responsabilidad penal que se determine. Ante esta del SINEFA y otras normas en materia ambiental y situación el sujeto adquiría la condición de ilegal y, a su
trasgresión
su vez, es pasible de la aplicación de las medidas de administrativa, interdicción.
acarrea
sancionable
responsabilidad por
el
órgano
competente del Sistema Nacional de Control.
30
CAPITULO IV IMPACTOS, BENEFICIOS Y PROPUESTAS DE SOLUCIÓN A LA INFORMALIDAD 4.1 Principales impactos generados por la minería informal Entre los diferentes factores que contribuyen a la informalidad tenemos:
a. Impactos ambientales: La población perteneciente a este sector posee cosmovisión distinta del desarrollo de la actividad minera, ello debido según Medina, a su falta de formación y educación ambiental, siendo que la combinación de conceptos de ambiente y contaminación ambiental inicialmente les resultan algo abstractos (2016:12).
b. Impactos sociales: Si bien hablamos de actividades de pequeña minería, las mismas generan un uso intensivo de mano de obra, convirtiéndose en un importante generador de empleo para personas que se ven limitadas porque no
CAPITULO IV IMPACTOS, BENEFICIOS Y PROPUESTAS DE SOLUCIÓN A LA INFORMALIDAD 4.1 Principales impactos generados por la minería informal Entre los diferentes factores que contribuyen a la informalidad tenemos:
a. Impactos ambientales: La población perteneciente a este sector posee cosmovisión distinta del desarrollo de la actividad minera, ello debido según Medina, a su falta de formación y educación ambiental, siendo que la combinación de conceptos de ambiente y contaminación ambiental inicialmente les resultan algo abstractos (2016:12).
b. Impactos sociales: Si bien hablamos de actividades de pequeña minería, las mismas generan un uso intensivo de mano de obra, convirtiéndose en un importante generador de empleo para personas que se ven limitadas porque no pueden insertarse en los mercados laborales y, por tanto, ven en esta actividad una alternativa de desarrollo sumándose al sector informal autónomo o de trabajadores por cuenta propia.
c. Impactos Socioeconómicos: El desarrollo de estas actividades hace generan un impacto relevante en la sociedad donde se desarrolla, generando muchas veces abusos en las jornadas laborales de quienes trabajan informalmente, intensificando la informalidad económica. Aunado a ello las barreras burocráticas que condicionan elevados costos de trámites y prolongados plazos para la formalización. Además de la acaecida escasez de recursos para implementar mecanismos de fiscalización los que pueden ser de índole económica o de capacidad humana por la escasez de personal especializado en la materia.
d. Impactos normativos y de Estado:
La sobre posición de normas y conflictos de derechos.
La carencia de una política de Estado para el sector y por lo tanto requiere contar con una política de Estado coherente, clara y viable para la minería de pequeña escala, el cual articule los diferentes niveles e instancias del sector público, privado y de la sociedad civil (Medina 2016:1). 31
Los procesos de formalización se han visto como un acto puntual, en donde se ha perdido de vista el impacto acumulativo de las unidades formalizadas, ya sea por el desconocimiento certero de la data relativa a las personas que desarrollan la actividad, así como de las zonas donde realmente se posicionan. Pueda ser que sea a causa de la simple desnaturalización del concepto de proceso, el cual en su esencia debe ser gradual y persistente, si es que como fin ulterior se busca lograr la integración del minero informal a la economía formal y de desarrollo sostenible.
4.2 Aspectos positivos de la formalización:
Permitirá a minero en proceso de formalización a permanecer en el área de la concesión sin tener que abandonarla antes de tiempo.
Le dará la garantía de no ser desalojado del área de concesión de la actividad.
Lo facultará a lograr un acceso a créditos y financiamientos.
Invertir en dicha actividad sin temor a riesgos y pérdidas.
Le dará derecho a los beneficios mínimos que otorga la Ley en el aspecto laboral, salud y seguridad.
Podrá acceder a los programas que ofrece el Estado como capacitación en el área legal, técnica y de gestión ambiental.
Asimismo, acceder a la certificación internacional de Comercio Justo para Oro para vender el mismo en mercados internacionales y a un precio justo.
4.3 Restos y propuestas en el proceso de formalización a) Sensibilización como estrategia para los procesos de formalización minera, evocados a brindar seguridad jurídica, seguridad social y salud laboral, expectativas de crecimiento a fin de acceder a mejores condiciones de comercialización u obtención de fuentes de financiamiento. Fortalecimiento en la asesoría para la implementación de mejoras en la gestión ambiental. Posible de adecuación a legislación sobre micro y pequeña empresa.
b) Establecer lineamientos para el fortalecimiento de una política multisectorial para el estrato de minería artesanal, la que deberá estar alineada a las políticas de reducción de la pobreza, para así reducir la informalidad y sus consecuencias 32
ambientales y socioeconómicas negativas.
c) Capacitación y asistencia técnica, por parte del Estado, la que deberá estar orientada a programas de capacitación en técnicas minero-ambientales y de gestión empresarial basados en metodologías de capacitación y aprendizaje vivencial (Mediana 2016:2).
d) Generar una cultura en prevención de conflictos sociales y/o ambientales por parte del Estado, quien deberá cumplir un rol de facilitador en la construcción de consensos entre los ciudadanos del área de influencia a los lugares donde se posicionan los mineros informales.
e) Efectivizar a nivel regional planes de Ordenamiento Territorial (OT), técnicos y científicos, basados en una Zonificación Ecológica Económica (ZEE), que propicie un desarrollo económico sostenible, procurando mantener el delicado equilibrio entre la explotación racional de los recursos naturales y la preservación del ambiente y la biodiversidad (Medina 2016:3).
f) Concientización por parte del Estado a nivel de educación ambiental en donde se les explique a los mineros informales los efectos que genera esta actividad, abordando diferentes ámbitos como el relativo a la salud, mediante campañas de sensibilización donde se demuestre de forma objetiva a la población las repercusiones de la contaminación ambiental.
g) Formular mecanismo para la lucha contra el “tráfico de concesiones”, el cual ve sus orígenes en gran medida por la especulación respecto a concesiones mineras inactivas. En este punto bajo el amparo del marco normativo vigente dígase Decreto Legislativo N° 1336, es posible mantener concesiones mineras con el solo propósito de obtener rentas libres de impuestos de pequeños mineros o mineros artesanales informales, “subarrendando” el espacio otorgado (Calle 2017; Valencia 2017), de alguna forma alimenta esta irregularidad.
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CONCLUSIONES
La minería artesanal y pequeña minería fueron impulsadas en el Perú por la combinación existente entre la supervivencia económica de las personas que desarrollaban esta actividad y oportunidad geográfica del lugar donde se posicionaban los yacimientos.
Respecto a los criterios de clasificación, existe una incertidumbre constante. Si bien para inicios del 2012 existió una primera incertidumbre vinculada a cómo es que se debería establecer el estrato real de los mineros adscritos al proceso de formalización, pero de allí en adelante, se dieron a lugar diversos dispositivos legales para lograr su determinación, los cuales lejos de darnos una visión clara de cuáles serían los parámetros que deberíamos seguir para identificarlo, dejan una secuela de ambigüedad respecto a su efectiva categorización.
Si bien es clara la intensión del Estado en resolver los conflictos relativos a la informalidad minera, mediante la implementación que viabilicen el proceso de formalización y procuren la erradicación de los principales cuellos de botella que no permiten su aplicación, estas no podrán consolidarse en alternativas versen en una simplificación administrativa que solo se oriente a la rápida ejecución de trámites, y que a su vez restrinja las facultades de los entes rectores competentes, o que no consideren aspectos medulares como es el ordenamiento territorial en los lugares donde estas se desarrollen, o al retorno al retorno de una gestión sectorial que lejos de ser beneficiosa distancia aún más los beneficios del desarrollo entre las diferentes categorías mineras.
En relación a los instrumentos ambientales, si se han dado variantes en cuanto a la tramitación documentaria en beneficio del minero informal y de procesos de evaluación en provecho tanto para el estado como para el administrado, los que a simple vista se ven beneficiosos, en adelante se considera que darán lugar conflictos relativos a temas ambientales, siendo que el ente competente en el sector (MINAM) y por tanto conocedor de la materia, ya no está cumpliendo su rol en la implementación de estas políticas; hecho que evidencia una vez más la falta de cultura en prevención de riesgos ambientales por parte del Estado, además de una evidente reducción de la capacidad de acción y coordinación intersectorial de todos los entes rectores vinculados al tema.
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