Gestão Pública

Tecnólogo em Gestão Pública

Introdução à Gestão Pública

Matilde Medeiros de Araújo Maíra Medeiros de Araújo

Introdução à Gestão Pública

Matilde Medeiros de Araújo Maíra Medeiros de Araújo

Tecnólogo em Gestão Pública

Introdução à Gestão Pública

Natal – RN, 2013

Governo Federal Presidenta da República Dilma Vana Rousseff Vice-Presidente da República Michel Miguel Elias Temer Lulia Ministro da Educação Aloizio Mercadante Oliva

Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN Reitora Ângela Maria Paiva Cruz Vice-Reitora Maria de Fátima Freire Melo Ximenes

Secretaria de Educação a Distância (SEDIS) Secretária de Educação a Distância Maria Carmem Freire Diógenes Rêgo

Secretária Adjunta de Educação a Distância Ione Rodrigues Diniz Morais

FICHA TÉCNICA COORDENAÇÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAIS DIDÁTICOS Marcos Aurélio Felipe GESTÃO DE PRODUÇÃO DE MATERIAIS Carolina Aires Mayer Rosilene Alves de Paiva PROJETO GRÁFICO Ivana Lima REVISÃO DE MATERIAIS Camila Maria Gomes Cristinara Ferreira dos Santos Emanuelle Pereira de Lima Diniz Eugenio Tavares Borges Janio Gustavo Barbosa Jeremias Alves de Araújo Kaline Sampaio de Araújo Luciane Almeida Mascarenhas de Andrade Margareth Pereira Dias Orlando Brandão Meza Ucella Priscila Xavier de Macedo Thalyta Mabel Nobre Barbosa Verônica Pinheiro da Silva

EDITORAÇÃO DE MATERIAIS Alessandro de Oliveira Paula Amanda Duarte Ana Paula Resende Anderson Gomes do Nascimento Carolina Aires Mayer Carolina Costa de Oliveira Davi Jose di Giacomo Koshiyama Dickson de Oliveira Tavares Elionai Augusto Silva de Melo Elizabeth da Silva Ferreira José Antonio Bezerra Junior Letícia Torres Luciana Melo de Lacerda Rafael Marques Garcia Roberto Luiz Batista de Lima Rommel Figueiredo

Revisão de estrutura e linguagem Cristinara Ferreira dos Santos

Revisão tipográfica Leticia Torres

Revisão de língua portuguesa Orlando Brandão Meza Ucella

Pré-impressão José Antonio Bezerra Junior

Revisão de normas da ABNT Verônica Pinheiro da Silva

IMAGENS UTILIZADAS Acervo da UFRN www.depositphotos.com www.morguefile.com www.sxc.hu Encyclopædia Britannica, Inc.

Diagramação Elizabeth da Silva Ferreira Criação e edição de imagens Anderson Gomes do Nascimento

Catalogação da publicação na fonte. Bibliotecária Verônica Pinheiro da Silva.

© Copyright 2005. Todos os direitos direitos reservados a Editora da Universidade Federal do Rio Rio Grande do Norte – EDUFRN. EDUFRN.

Sumário Apresentação institucional

5

Apresentação da disciplina

7

Unidade 1

A administraçã administração, o, as organizações e a gestão pública: conceitos e fundamentos

Unidade 2

Evolução das teorias administrati administrativas vas

35

Unidade 3

As tipologias da Administraçã Administraçãoo Pública

61

Unidade 4

Ferramentas do GesPública

89

Per�l dos autores

9

113

Apresentação institucional

A

Secretaria de Educação a Distância Distânc ia – SEDIS da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, desde 2005, vem atuando como co mo fomentadora, no âmbito local, das Políticas Nacionais de Educação a Distância em parceira com a Secretaria de Educação a Distância – SEED, o Ministério da Educação – MEC e a Universidade Aberta do Brasil – UAB/CAPES. Duas linhas de atuação têm caracterizado o esforço em EaD desta instituição: a primeira está voltada para a Formação Continuada de Professores do Ensino Básico, sendo implementados cursos de licenciatura e pós-graduação lato e stricto sensu; a segunda volta-se para a Formação de Gestores Públicos, através da oferta de bacharelados e especializações em Administração Pública e Administração Pública Municipal. Para dar suporte à oferta dos cursos de EaD, a SEDIS tem disponibilizado um conjunto de meios didáticos e pedagógicos, dentre os quais se destacam os materiais impressos que são elaborados por disciplinas, utilizando linguagem e projeto grá�co para atender às necessidades de um aluno que aprende a distância. O conteúdo é elaborado por pro�ssionais quali�cados e que têm experiência relevante na área, com o apoio de uma equipe multidisciplinar multidisciplinar.. O material impresso é a referência primária para o aluno, sendo indicadas outras mídias, como videoaulas, livros, textos, �lmes, videoconferências, materiais digitais e interativos e webconferências, que possibilitam ampliar os conteúdos e a interação entre os sujeitos do processo de aprendizagem. Assim, a UFRN através da SEDIS se integra ao grupo de instituições que assumiram o desa�o de contribuir com a formação desse “capital” humano e incorporou a EaD como modalidade capaz de superar as barreiras espaciais e políticas que tornaram cada vez mais seleto o acesso à graduação e à pósgraduação no Brasil. No Rio Grande do Norte, a UFRN está presente em polos presenciais de apoio localizados nas mais diferentes regiões, ofertando cursos de graduação, aperfeiçoamento, especialização e mestrado, interiorizando e tornando o Ensino Superior uma realidade que contribui para diminuir as diferenças regionais e transformar o conhecimento em uma possibilidade concreta con creta para o desenvolvimento local. Nesse sentido, este material que você recebe é resultado de um investimento intelectual e econômico assumido por diversas instituições que se comprometeram com a Educação e com a reversão da seletividade do espaço quanto ao acesso e ao consumo do saber E REFLETE O COMPROMISSO DA SEDIS/UFRN COM A EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA como modalidade estratégica para a melhoria dos indicadores educacionais no RN e no Brasil. Secretaria de Educação a Distância SEDIS/UFRN

Apresentação da disciplina Caro estudante, Seja bem-vindo à disciplina Introdução à Gestão Pública. Nela iremos conhecer o universo da Ciência da Administração, que tem como foco de estudo as organizações, sejam elas públicas ou privadas. Esta disciplina objetiva abordar os fundamentos teóricos que regem o funcionamento, a estrutura, as funções e as ferramentas das organizações públicas. Este livro está estruturado em quatro unidades. A primeira unidade aborda os conceitos e os fundamentos da administração administração e da organização com ênfase na gestão pública. Iniciaremos com os antecedentes históricos da Administração como ciência. Em seguida, analisaremos os conceitos, diferenças e semelhanças entre administração, gestão e organização. Na sequência, abordaremos as funções básicas exercidas pelas organizações e as funções e competências do administrador. A segunda unidade trata da evolução das teorias administrativas, as quais estão divididas em duas abordagens: a clássica e a contemporânea. Cada uma delas apresenta ferramentas e concepções que marcam as transformações vividas vivida s pela Ciência da Administração nos últimos tempos. A terceira unidade aborda as tipologias da Administração Pública, iniciando pela dominação tradicional, chamada chama da de Administração Pública Patrimonialista. Na sequência, estudaremos a dominação domina ção racional-legal, que caracteriza a Administração Pública Burocrática. Finalmente, estudaremos a mais nova abordagem da Gestão Pública, também chamada de Administração Pública Gerencial, que gerou, em 2005, o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), cujas ferramentas serão tratadas na unidade seguinte. Na quarta unidade, iremos conhecer os princípios constitucionais e os fundamentos gerenciais que devem alicerçar a gestão das organizações públicas contemporâneas. Em seguida, vamos conhecer as principais ferramentas utilizadas pelo GesPública, com vista ao alcance da excelência do serviço prestado ao cidadão. São elas: a Carta de Serviços, a Avaliação Continuada, a Simpli�cação de Processos e a Pesquisa de Satisfação. Assim, esperamos que obtenham bom proveito nesta disciplina, pois ela servirá de base para o aprofundamento dos conhecimentos teóricos necessários à formação das competências do futuro gestor público. Bom proveito a todos! Matilde Medeiros de Araújo Maíra Medeiros de Araújo

A administração, as organizações e a gestão pública: conceitos e fundamentos

Unidade

1

Apresentação Caro estudante, Vamos iniciar nossa caminhada em busca de conhecimentos, habilidades e atitudes sobre os fundamentos da gestão pública. Antes, porém, é importante conhecermos um pouco do surgimento da Administração Administração como ciência. Nesta unidade, após a passagem por um breve histórico, iremos estudar os conceitos e fundamentos da gestão pública, começando com a explicação de alguns termos que aparentemente são sinônimos, mas cada um tem suas peculiaridades peculiaridades.. Em seguida, vamos conhecer as funções básicas de uma organização, seja ela pública ou privada, qualquer que seja o seu porte e, �nalmente, estudar as funções básicas do administrador, ou do gestor, conforme sua opção na escolha do termo.

Objetivos 1

Conhecer os antecedentes históricos da Administração.

2

Conceituar organização, administração e gestão pública.

3

Identi�car as funções básicas da organização.

4

Descrever as funções básicas do administrador.

Antecedentes históricos da Administração

A

Administração como ciência surgiu, aproximad aproximadamente, amente, em 1903 com as obras de Taylor Taylor,, Fayol e Henri Ford (Maximiano, 2004). Essas pessoas iniciaram seus estudos buscando a melhor forma de produção nas linhas de montagem. Ora, você deve estar imaginando: como as organizações eram administradas antes dessa época? Como foi possível a realização de grandes empreendimentos no passado como a construção das pirâmides do Egito (Figura 1), por exemplo? Pense um pouco sobre isso, re�ita e depois acompanhe a nossa descrição.

Figura 1 – As pirâmides do Egito Fonte: . s2.jpg>. Acesso em: 19 dez. 2012.

Então, pensou sobre o assunto? Muitas das teorias e técnicas utilizadas atualmente para administrar as organizações são oriundas de práticas do passado. Os exemplos mais clássicos encontrados na literatura sobre a história da administração estão apresentados no quadro a seguir: Eventos

Grandes projetos do oriente

Organizações militares

Períodos

Desde 4.000 a.C.

Desde 3.500 a.C.

Principais ideias

Administração de projetos de engenharia: cidades, pirâmides, projetos de irrigação.

Organização, disciplina, hierarquia, logística, formação de pessoas.

Roma

Revolução industrial

500 a.C

Entre VII a.C. e IV a.D.

Século XVIII

Democracia, ética, qualidade, método cientí�co.

Administração de império multinacional, formação de executivos, etc.

Invenção das fábricas, surgimento de sindicatos, inicio da Administração como ciência.

Grécia

Quadro 1 – Origens da Administração moderna Fonte: Adaptado de Maximiano (2004, p. 49).

Conforme pode ser observado no Quadro 1, muitas das ideias que já eram praticadas há milênios estão presentes no dia a dia das organizações contemporâneas. As pirâmides do Egito e a Grande Muralha da China são exemplos concretos de que projetos com grandes proporções, empregando milhares de pessoas, foram realizados muito antes dos tempos modernos. Independente da forma como os administradores fossem chamados na época, certamente existiram, nesses empreendimentos, entidades organizadas e dirigidas por pessoas responsáveis por atividades de planejamento, organização, liderança e controle (ROBBINS; COULTER, COULTER, 1998). As organizações militares também in�uenciaram os princípios e fundamentos da administração através da aplicação de alguns princípios que caracterizam o regime militar, militar, como organização, disciplina, hierarquia, logística e formação de pessoas. Chiavenato (1993) aponta as principais contribuições das organizações militares para a ciência da Administração. Veja algumas delas:

O princípio da unidade de comando, em que cada subordinado só pode ter um superior.



A escala hierárquica, onde os níveis de comando correspondem ao grau de autoridade e responsabilidade correspondente.



Princípio da direção, por meio do qual todo subordinado deve saber perfeitamente o que se espera dele e aquilo que ele deve fazer.



Segundo Maximiano (2004) e Chiavenato (1993), a administração moderna é muito in�uenciada pelo pensamento de �lósofos gregos, como os exemplos de:





Platão: preocupou-se com os problemas políticos e sociais inerentes ao desenvolvimento social e cultural do povo grego. Em sua obra, “A República”, expõe o seu ponto de vista sobre a forma democrática de governo e de administração nos negócios públicos. Ele desenvolve suas ideias através de diálogos. Em seu diálogo intitulado “O Político”, Platão defende a ideia de que a responsabilidade fundamental dos políticos era promover promover a felicidade dos cidadãos. Aristóteles: estudou a organização do Estado e distingue três formas de administração pública: a monarquia, ou governo de um só, a aristocracia, ou governo de uma elite e democracia, ou governo do povo.

Essas ideias estão presentes nas organizações contemporâneas, sejam elas públicas ou privadas, que fundamentam seu processo gerencial em princípios como o da administração participativa, da valorização das pessoas, entre outros. Na quarta unidade do nosso livro iremos explorar explorar com mais detalhes esses fundamentos. Conforme aponta Maximiano (2004, p. 51), 51), “a capacidade de construir e manter o domínio sobre o que hoje é a Europa comprova as aguçadas habilidades administrativas administ rativas dos romanos”. romanos”. Roma apresentou o primeiro prime iro caso no mundo de organização e administração de um império multinacional, onde foram criados diferentes tipos de executivos, como os reis, os imperadores, os césares, os cônsules, os magistrados entre outros. Por outro lado, a má administração ajudou a destruir Roma no �nal de seu longo período de glória. Outro exemplo muito interessante da prática administrativa é a Igreja Católica Romana, que conta com uma estrutura que permanece basicamente inalterada ina lterada há quase 2.000 anos. Ao longo dos séculos, conforme nos mostra Chiavenato (1993), a Igreja Católica foi estruturando sua organização, sua hierarquia hierarquia de autoridade, seu estado-maior (assessoria) e a sua coordenação funcional. A estrutura é composta de cinco níveis: padre da paróquia, bispo, arcebispo, cardeal e papa, cuja autoridade �nal, a do papa, é centralizada em Roma (ROBBINS; COULTER, COULTER, 1998). A estrutura da organização eclesiástica serviu de modelo para muitas organizações, religiosas ou não, que, em busca de experiências bem-sucedidas, passaram a incorporar vários dos princípios e normas administrativas utilizadas na Igreja Católica. Além desses exemplos, você poderá encontrar outros nas obras que falem sobre as origens das práticas administrativas. Para tanto, indicamos algumas fontes para quem quiser conhecer mais sobre os primórdios da Administração como ciência.

Leituras complementares Leia os capítulos indicados nos dois livros citados para aprender mais sobre os antecedentes históricos da Administração. MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teorias da Administração: ideias fundamentais. In: ______. Introdução à administração . 6. ed. Revista e ampliada. São Paulo: Atlas, 2004. cap. 2. p. 47-69. ______. Da rev revolução olução urbana à rev revolução olução industrial. In: ______. Teoria Geral da Administr Administração ação: da revolução urbana à revolução digital. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2006. cap. 2. p. 24-48.

 A revolução Industrial (século XVIII) foi resultante de dois eventos: o surgimento das fábricas e a invenção da máquina a vapor, que revolucionaram a produção e a aplicação de conhecimentos administr administrativos ativos (MAXIMIANO, 2006).

Após esse breve relato dos primórdios da administração, vamos abordar um fator que in�uenciou decisivamente a Administração Administração como ciência. Estamos falando da Revolução Industrial. Alguns dos fatores que contribuíram para a criação de grandes corporações que mais tarde iriam requerer práticas administrativas trativ as formalizadas são: o advento da força da máquina, a produção em massa, a redução dos custos de transportes decorrentes decorrentes da rápida expansão das estradas de ferro e a regulamentação governamental. No início do século XX foram dados os primeiros passos na direção do desenvolvimento da Administração como ciência. O chamado movimento da Administração Cientí�ca foi liderado por Frederick Taylor, considerado o pai da administração cientí�ca, Henry Fayol e Henri Ford. Frederick W. Taylor (Figura 2) era uma pessoa extremamente meticulosa na sua vida pessoal, como nos conta Hampton (1983, p. 10): Taylor separava seu mundo nas suas partes mais diminutas. Ao jogar croqué, ele preocupava os seus companheiros por planejar minuciosamente os ângulos de suas tacadas. Quando caminhava, ele contava o número dos passos, para descobrir qual seria o melhor modo de andar. Nervoso, alto, embora não fumasse ou bebesse, nem mesmo café ou chá, toda a sua vida sofreu de insônias e pesadelos; e temendo deitar-se, ele apenas conseguia adormecer sentado na cama ou em uma cadeira. Não podia suportar ver um torno ou um homem inativo. Ele nunca perdia tempo e queria ter a certeza de que isso não acontecia com ninguém.

Figura 2 – Frederick Taylor Fonte: . rick-w-taylor-9503065>. Acesso em: 19 dez. 2012.

Com esse espírito meticuloso, Taylor realizou a maior parte de seus experimentos, como engenheiro mecânico, nas companhias de aço de Midvale e Bethlehem, na Pensilvânia. Suas observações sempre buscavam, através dos estudos de tempos e movimentos dos operários nas linhas de produção, a “melhor maneira” de fazer as tarefas. Taylor cronometrava os movimentos dos trabalhadores, dividindo-os nas tarefas que compunham o trabalho, chamando-as

de unidades básicas de trabalho, as quais eram analisadas buscando a melhor maneira de executá-las e de combiná-las para ter mais e�ciência como um todo. Os resultados de seus estudos foram largamente assimilados e outras pessoas e empresas começaram a utilizar os seus métodos e, ao mesmo tempo, a criar novos para aumentar a e�ciência na indústria. O taylorismo, como são conhecidas as técnicas da administração cientí�ca de Frederick Taylor Taylor,, formou parceria notável com a expansão da indústria e com a linha de montagem de Henri Ford (MAXIMIANO, 2004), outra inovação revolucionária do início do século XX. Henri Ford criou dois princípios da produção em massa: as peças padronizadas e o trabalhador especializado. Na produção em massa, as quali�cações dos trabalhadores resumem-se ao conhecimento necessário para a realização de uma única tarefa. Podemos tomar como exemplo o �lme “Tempos Modernos” (Figura 3), em quem Charlie Chaplin representa um trabalhador cuja sua função é reduzida apenas ao aperto de parafusos. Vale salientar que essas técnicas foram alvos de muitas críticas, em que a mecanização da atividade humana poderia provocar a alienação do trabalhador.

Figura 3 – Cena do �lme “T “Tempos empos Modernos” Fonte: Charles Chaplin – Tempos Modernos – 1936.

Enquanto Taylor e Ford concentravam sua atenção no “chão da fábrica”, Henri Fayol, que atuava como diretor executivo de uma grande companhia, não escutava, nem observava os trabalhadores. trabalhadores. Ele �cava em sua mesa de trabalho tentando colocar no papel suas ideias sobre as funções gerais da administração. De acordo com Fayol (MAXIMIANO, 2004, p. 57), “a administração é uma atividade comum a todos os empreendimentos humanos (família, negócios, governo), que sempre exigem algum grau de planejamento, planejamen to, organização, comando, co mando, coordenação coordenaçã o e controle”. controle”. Em síntese, Taylor e Ford procuraram identi�car a melhor forma de executar as tarefas e Fayol Fayol procurou identi�car e compartilhar com os outros as chaves da administração e�caz e da organização como um todo (HAMPTOM, 1983). Embora o chamado movimento da Administraç Administração ão Cientí�ca tenha recebido críticas, suas ideias constituem o marco inicial da Administração como ciência. Outras “escolas” ou “correntes” foram surgindo surgindo com o tempo, t empo, como a Escola de Relações Humanas, a Escola Burocrática, a Teoria Teoria Geral de Sistemas e outras que serão estudadas na Unidade 2 de nosso livro.

No Brasil, a administração como campo de trabalho pro�ssional surgiu na década de 1940, com as companhias de navegações americanas, que tinham em seus comandos pro�ssionais formados em Administração de Empresas. No entanto, foi por volta de 1960 que a administração começou a ser reconhecida como a atividade pro�ssional, notadamente pela ênfase no governo de Getúlio Vargas, que valorizou a ciência, através do aprimoramento da Administração Pública Federal e das reformas administrativas e sociais. Segundo o Conselho Federal de Administração (CRA, s.d), o ensino de Administração ganhou legitimidade no Brasil, em 1941, com a criação do primeiro curso, na Escola Superior Superi or de Administração e Negócios – ESAN/SP, ESAN/SP, inspirado no modelo do curso da Graduate School of Business Administration  da Universidade de Harvard. Em 1946, foi criada a Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo (FEA/USP), que ministrava os cursos de Ciências Econômicas e de Ciências Contábeis, onde eram apresentadas apresentadas algumas matérias ligadas à Admini Administração. stração. Em 1952 foi criada a Escola Brasileir Brasileiraa de Administração Pública e de Empresas, da Fundação Getúlio Vargas Vargas – EBAPE/ FGV,, cuja primeira FGV prime ira turma se formou fo rmou em 1954. Ainda Ai nda em 1952, foi criada cr iada a Escola Brasileira de Administração de Empresas de São Paulo – EAESP, vinculada à Fundação Getúlio Vargas, Vargas, com estrutura curricular criada no Brasil e com técnicas modernas de Administração. A primeira turma de graduação da EAESP se formou em 1959. Esse currículo foi referência para os outros cursos que surgiram no país. Embora o ensino da Adminis Administração tração no Brasil tenha surgido na década de 1940, a pro�ssão só foi regulamentada com a promulgação da Lei n° 4.769, de 9 de setembro de 1965. Desde então, com base em dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP (2010), o número de alunos matriculados nos cursos de Administração cresceu signi�cativamente e hoje se encontra entre os dez maiores cursos de graduação do país em números de inscritos, conforme mostra a Tabela 1. Tabela 1 – Os dez maiores cursos de graduação – Brasil - 2009

N° 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

CURSO

MATRÍCULAS

%

1.102.579

18,5

Direito

651.730

10,9

Pedagogia

573.898

9,6

Engenharia

420.578

7,1

Enfermagem

235.804

4,0

Ciências Contábeis

235.274

4,0

Comunicação Social

221.211

3,7

Letras

194.990

3,3

Educação Física

165.848

2,8

Ciências Biológicas

152.830

2,6

1.999.279

33,6

Administração

Outros cursos

Fonte: INEP (2010, p. 14).

Nessa primeira seção, estudamos os antecedentes históricos da administr administraação. Para o melhor entendimento do que foi estudado até agora, ag ora, faça a atividade proposta a seguir seg uir..

Atividade

1

Observe o dia a dia do funcionamento do seu setor ou unidade de trabalho e, associando o conteúdo que abordamos até agora, identi�que situações relacionadas:

a) À contribuição das organizações militares. b) Às ideias dos �lósofos gregos. c) À contribuição da igreja católica.

Administração, gestão e organização Na seção anterior foi feito um breve resgate do surgimento da Administração como ciência. No entanto, podemos observar atualmente que existe certa “confusão” na utilização dos termos administração, gestão e organização. Você sabe se essas palavras signi�cam a mesma coisa? Existem diferenças entre elas? Vamos pensar um pouco sobre o signi�cado de cada uma delas?

Atividade

2

Antes de continuar a leitura, escreva em poucas linhas o que você pensa em relação ao signi�cado de administração, gestão e organização.

Vejamos o que diz a literatura dessa área:

a) Conceitos de administração e gestão Comecemos com a origem da palavra administração. Vem do latim l atim ad, que signi�ca direção e minister  signi�ca  signi�ca subordinação ou obediência, obediência , isto é, a palavra administração é uma atividade realizada por alguém sob o comando de outro. Para Maximiano (2006, p. 6), “administração “administração é o processo de tomar tom ar decisões sobre objetivos e utilização de recursos. O processo administrativo abrange cinco tipos principais de decisões, também chamadas processos ou funções: planejamento, organização liderança, execução e controle”. O conceito de administração se aplica a qualquer tipo de organização, seja ela pública, privada, familiar, social, etc., as quais necessitam organizar as funções administrativas com planejamento planejam ento e liderança e utilizam-se de recursos (recursos humanos), de dinheiro (recursos �nanceiros) e de edifícios, além dos recursos materiais (TRIGUEIRO; MARQUES, 2009). Logo, para que uma organização alcance realizar suas atividades de forma adequada, fornecendo os serviços ou os produtos aos seus usuários ou clientes, precisarão de um pro�ssional de administração, ou seja, de alguém com as competências necessárias para organizar todas as partes envolvidas no seu processo. É muito comum ouvirmos comentários de que o “problema” de uma determinada organização é relacionado à administração, ou à gestão. Mas, será que administração e gestão signi�cam a mesma coisa? As palavras gestão e administração fazem parte do cotidiano de várias pessoas, entre elas as pessoas que frequentam uma universidade. No entanto, não é comum encontrar autores que estabeleçam uma relação clara entre elas. Dias (2002) apresenta uma revisão crítica sobre os conceitos de gestão e administração. Para o autor, o uso da palavra gestão vem se intensi�cando no Brasil nos últimos anos de forma conspícua, levando o termo administração a perder o seu status. O autor constatou, em sua pesquisa, que existe a falta de concordância na delimitação dos signi�cados dos termos administração e gestão. As autoras deste livro entendem que não cabe aqui adentrarmos nas discussões cientí�cas e do senso comum sobre o uso dos dois termos. Para tanto, buscamos no Novo Dicionário Dicion ário Aurélio (BUARQUE, (BUARQUE, 1997) o signi�cado das duas expressões e chegamos à conclusão de que ambos têm signi�cados semelhantes e podem ser utilizados indistintamente. Vejamos:

A palavra gestão vem do latim  gestione e signi�ca ato de gerir; gerência; administração. O termo administração vem do latim administratione e signi�ca a ação de administrar; gestão de negócios públicos ou particulares; governo, regência; conjunto de princípios, normas e funções que tem por �m ordenar os fatores de produção e controlar a sua produtividade e e�ciência, para se obter determinado resultado.

Leitura complementar Veja o blog de Stephen S tephen Kanitz no endereço e ndereço ,, que faz uma interessante dis-%C3%A9-a-diferen%C3%A7a-.html> cussão sobre a diferença entre administração e gestão.

b) Conceito de organização Vejamos, agora, o conceito de organização e como ele se distingue da administração. Para Para Maximiano (2006, p 4), “Uma organização é um sistema de recursos que procura realizar algum tipo de objetivo (ou resultados)”, con forme é mostrado na Figura 4.

Pessoas Informação Conhecimento Espaço Tempo Dinheiro Instalações

Organização

Figura 4 – Conceito ilustrativo de organização Fonte: Maximiano (2006, p. 4).

Objetivos

As organizações assumem diferentes formas, conforme apontado por Trigueiro Trigueiro e Marques (2009), são elas:







Organizações privadas, que são responsáveis pela produção de bens e serviços. Organizações do terceiro setor, setor, que oferecem serviços à sociedade, como saúde, educação e lazer. Organizações públicas, que atuam: 



na administração direta, como os órgãos integrados diretamente na estrutura administrativa do Estado, no âmbito federal, no estadual ou no municipal. na administração indireta, como os órgãos com personalidade jurídica própria, que executam atividades do governo de forma descentralizada, descentrali zada, como as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações fundações..

Na disciplina Direito Administrativo (que será ofertada no segundo módulo) esses tipos de organizações serão estudadas de forma mais detalhada. Pelas conceituações apresentadas, percebemos que existe clara distinção entre organização e administração. A organização pode ser entendida como se fosse uma estrutura, em termos de forma e organização das partes que a constituem, além do inter-relacionamento entre elas. Por sua vez, a administração é o conjunto dos processos organizacionais, incluindo o planejamento, o comando e o controle dos mesmos. Em outras palavras, o objetivo da administração é gerenciar os recursos a �m de que a organização como um todo consiga a e�ciência e�ciên cia e a e�cácia dos seus processos. A organização (como instituição) assume várias funções, como: técnica, comercial, �nanceira, de segurança, dentre outras, as quais serão apresentadas com mais detalhes na seção a seguir.

As funções organizacionais Conforme vimos na seção anterior, anterior, a organização desenvolve várias funções, as quais variam conforme a natureza das suas atividades. Segundo Maximiano (2004) as funções organizacionais são compostas pela produção (ou operações), pelo marketing, pela pesquisa, pelo desenvolvimento, pelas �nanças e pelos recursos humanos. No caso das organizações organizaçõ es públicas, Santos (2006) aponta as seguintes funções principais: �nanceira, recursos humanos, marketing e administração de materiais e serviços. Vamos agora conhecer cada uma dessas funções e como elas são aplicadas nas organizações públicas.

a) Finanças A função �nanceira cuida do dinheiro da organização (MAXIMIANO, (MAXIMIANO, 2006) e tem por objetivo a proteção e a utilização e�caz dos recursos �nanceiros, incluindo a maximização de retorno aos acionistas ou proprietários, no caso das empresas privadas. A função �nanceira abrange decisões sobre investimentos, �nanciamentos, controle dos recursos e destinação dos resultados �nanceiros obtidos. Segundo Saldanha (2006, p. 77), “a administração �nanceira em uma organização pública, constitui-se na captação, na aplicação e na distribuição e�ciente dos recursos necessários para satisfazer aos anseios da população e aos objetivos objeti vos e metas aos quais se propõe o governo” governo”.. A função �nanceira será estudada em detalhes nas disciplinas Contabilidade Pública, Finanças Públicas e Orçamento Público.

b) Recursos humanos A função de recursos humanos é atualmente chamada de gestão de pessoas. A função de recursos humanos, ou gestão de pessoas, segundo Maximiano (2004), tem como objetivos objeti vos encontrar, atrair e manter as pessoas de que a organização necessita. Envolve, dessa forma, atividades que começam antes da pessoa ser contratada e vão até depois que a pessoa se desliga de uma organização. Essa função inclui, segundo o Modelo de Excelência na Gestão Pública – MEGP – (BRASIL, 2008, p. 49), “a organização do trabalho, a estrutura de cargos, os processos relativos à seleção e contratação de pessoas, assim como a gestão do desempenho de pessoas e equipes. Inclui também os processos relativos à capacitação e ao desenvolvimento das pessoas e como a organização promove a qualidade de vida das pessoas interna e externamente ao ambiente de trabalho” trabalho”.. Na disciplina Gestão de Pessoas no Setor Público essas funções serão estudadas detalhadamente.

c) Marketing O marketing consiste na área de conhecimento do saber administrativo que estuda o relacionamento de uma organização com o mercado, com seus clientes ou usuários de seus produtos ou serviços. serviç os. Tanto Tanto as organizações lucrativas, luc rativas, como as que não visam o lucro desenvolvem atividades de marketing, que incluem: pesquisa com os clientes/usuários, desenvolvimento de produtos e serviços, desenvolvimento dos canais de distribuição dos produtos e serviços, preço, promoção e vendas (MAXIMIANO, 2004). Segundo o MEGP (BRASIL, 2008), a organização, no cumprimento das suas competências institucionais, deve identi�car os cidadãos usuários dos seus serviços e produtos, conhecer suas necessidades e avaliar a sua capacidade de atender ou antecipar-se a essas necessidades. Além disso, a organização deve divulgar os seus serviços, produtos e ações, no sentido de fortalecer sua imagem institucional, bem como estreitar o relacionamento com seus cidadãos usuários, medindo a sua satisfação e implementando e promovendo ações de melhoria.

Administração ação de materiais e serviços d) Administr A administração de materiais e serviços, segundo Santos (2006, p. 135), “envolve a totalidade dos �uxos de informações e de materiais na organização pública, desde a programação de tais itens, passando pelas compras, recepção, armazenamento, conservação, controle, movimentação interna, distribuição e transporte externo.” Sua �nalidade é assegurar o contínuo abastecimento dos materiais necessários e capazes de atender aos serviços executados por uma organização (MESSIAS, 1989). O estudo detalhado dessa função será feito através das disciplinas de Gestão de Materiais e Patrimônio e Compras e Licitações.

e) Produção (ou operações) A nomenclatura produção é utilizada pelas organizações que fabricam algum produto e operação é aplicada àquelas que oferecem serviços. O objetivo básico da função produção (ou operações) é fornecer o produto ou o serviço da organização (MAXIMIANO, 2004). Essa função representa a razão de ser da organização, pois utiliza e transforma recursos para fornecer bens e/ou serviços aos clientes, usuários ou público-alvo.

desenvolvimentoo f) Pesquisa e desenvolviment A função de pesquisa e desenvolvimento, também chamada cha mada de P&D, objetiva, segundo Maximiano (2004), transformar as informações de marketing, as ideias originais, ou seja, as necessidades do consumidor, e os avanços da ciência em produtos e serviços. As grandes organizações contam com grupos de pessoas desenvolvendo pesquisas tanto em relação aos produtos que fabricam (novas fórmulas, novas matérias-primas, etc.), como em relação à introdução de novas tecnologias para o melhoramento nos processos produtivos. Nas empresas de pequeno porte, geralmente as novas ideias são adquiridas (copiadas ou compradas) de outras organizações mais inovadoras.

Leitura complementar Veja o site da NATURA  e  e consulte as várias frentes de pesquisa e desenvolvimento adotadas por ela, que são: ciências clássicas, tecnologias sustentáveis, bem-estar e design de experiências.

Atividade

3

Estudamos nessa seção as funções básicas desempenhadas desempenhada s por uma organização. Observe que elas estão presentes em todas as organizações, organizaçõ es, independente da natureza da sua atividade e do seu porte. Para melhor compreender essas funções, sugerimos que identi�que as referidas funções na organização onde você trabalha, ou em outra que você conheça.

As funções básicas do administrador/gestor Todos nós desempenhamos papéis na organização de nossas vidas, não é mesmo? E qual seria então a principal função do administrador? Qual é o seu papel e quais são suas responsabilidades no contexto organizacional? Esta seção trata sobre as funções e habilidades próprias à pro�ssã pro�ssãoo do administrad administrador or (ou gestor), bem como os vários níveis organizacionais onde esse pro�ssional atua. Para desempenhar as funções administrativas e organizacionais com desenvoltura, os administradores também exercem determinados papéis e devem possuir determinadas habilidades. Entre as funções tradicionais que competem aos administradores, podemos citar o planejamento, a organização, a liderança e o controle.. Alguns autores, como, por exemplo, Maximiano (2006), também citam controle a execução como uma função essencial. Desse modo, desempenhando essas funções os gestores podem aproveitar melhor os recursos humanos, �nanceiros e materiais para atingir os objetivos da organização. As funções básicas do administrador, ou gestor, são o planejamento, a organização, a direção e o controle, que constituem um ciclo de melhoria contínua de todo o processo orga---nizacional. Veja cada uma em detalhes a seguir.

a) As funções do administrador A literatura apresenta variada contribuição sobre as funções fun ções do administrador. No entanto, para a nossa exposição sobre essas funções vamos utilizar conceitos de Maximiano (2006) e Trigueiro e Marques (2009), pois traduzem o consenso a respeito do papel do administrador nas organizações:



Planejamento  é a ferramenta para administrar as relações com o

futuro da organização. Ou seja, são as decisões que irão in�uenciar o futuro da organização, que devem ser tomadas com base na análise interna e externa, que indicam o comportamento no passado e as tendências que irão in�uenciar o desenvolvimento da sua missão. Um plano nada mais m ais é do que um guia para ação no futuro e que estabelece qual situação deverá ser alcançada (um objetivo), o que precisa ser feito para alcança-la alcança -la e os recursos que serão empregados para esse esforço. Para tanto, o administrador precisa obter e interpretar as informações que identi�quem as necessidades, oportunidades e ameaças nos ambientes interno e externo à organização. Um exemplo na Administração Pública é o Plano Plurianual, que estabelece diretrizes, objetivos e metas da administração pública por um prazo de pelo menos quatro anos (TRIGUEIRO; MARQUES, 2009, p. 36). Na disciplina Orçamento Público você irá estudar com detalhes os elementos do processo de planejamento das organizações públicas. 

Organização é o processo de organizar os recursos disponíveis

de maneira que facilite a execução dos planos. Essa função comco mpreende as decisões de dividir o trabalho, atribuir responsabilidades a pessoas e estabelecer mecanismos de comunicação e coordenação das tarefas. 



A liderança é responsável por fazer funcionar todos os outros processos da administração, pois todos eles dependem de pessoas. É através da liderança que os gestores coordenam, direciodi recionam, motivam e comunicam-se com as pessoas da organização. Essa in�uência, no entanto, vai depender do estilo e do poder do líder líde r. O controle, por sua vez, tem por �nalidade manter um sistema na direção de um objetivo, com base em informações contínuas sobre as atividades do próprio sistema e sobre o objetivo. Ou seja: o próprio objetivo torna-se o padrão de controle. Os gestores devem monitorar os indicadores referentes ao seu alcance, para saber se estão no caminho certo e, consequentemente, para para conseguir os melhores resultados em relação aos cidadãos usuários, à sociedade, aos aspectos orçamentários e �nanceiros, às pessoas, aos processos de suprimento e aos processos �nalísticos e de apoio (BRASIL, 2008).

Note que as funções do administrador demandam um ciclo constante de coleta de informações, planejamento e controle dos resultados. Esse ciclo assemelha-se a um conceito de Administração da Qualidade: o Ciclo PDCA, ou Ciclo de Deming, que consiste numa metodologia que potencializa a melhoria contínua e se desenvolve em 4 fases, podendo ser aplicada a cada processo e a todo sistema (PINTO; SOARES, 201 2010, p. 23), como mostra mos tra a Figura Fi gura 5 a seguir.

A

P De�nir meta

Ação: Corretiva Preventiva Melhoria

De�nir método Educar e  treinar

Checar metas x resultados

C

Executar Coletar dados

D

Figura 5 – Ciclo PDCA

Assim como as funções do administrador que vimos nesta seção, o PDCA  Do), Controlar (Check) e Agir consiste num ciclo de Planejar ( Plan), Executar ( Do ( Act  ). A �loso�a desse ciclo é utilizar a aprendizagem de um ciclo para aprimorar  Act ). e ajustar as expectativas para o ciclo seguinte. Esse circuito repete-se de forma permanente, sempre focado na melhoria contínua dos processos. Perceba que o ciclo PDCA pode ser implementado nas mais diferentes situações. Você consegue imaginá-lo na sua realidade?

Leitura complementar Consulte a página a seguir e veja uma cena simples que ilustra bem o uso do PDCA nas atividades mais rotineiras:

b) Níveis organizacionais onde as funções do administrador são realizadas Essas funções da administração, no entanto, são executadas de maneira distinta em diferentes níveis numa organização. Para Para entender melhor como elas são postas em prática, veja a Figura 6 a seguir.

Nível estratégico - Alta administraçã administraçãoo

Nível tático - Gerência intermediária intermediária

Nível operacional - Supervisores de primeira linha

Figura 6 – Níveis de administração Fonte: Adaptado de Maximiano (2006, p. 146).

A �gura anterior apresenta os três níveis de administração. No nível estratégico, encontra-se o alto escalão e seus órgãos colegiados, responsáveis por estabelecer os objetivos e estratégias mais abrangentes da organização. As decisões neste nível geralmente são de longo prazo, e geram ações de efeitos mais duradouros e mais difíceis de inverter. Pensando numa Universidade como exemplo para ilustrar esses níveis, podemos dizer que neste nível se encontra a Reitoria e suas pró-reitoras, responsáveis responsáveis por traçar os objetivos de longo prazo para a Universidade como um todo.  No nível tático, encontram-se os gerentes intermediários, responsáveis por traduzir as diretrizes estratégicas da alta administração para os grupos de trabalho operacional, atuando como elo entre esses dois grupos. Aqui, os objetivos são traçados a médio prazo, e é necessário que cada área tenha seus planos especí�cos, embora eles estejam estritamente ligados às ações estratégicas de�nidas no nível estratégico. Voltando para o exemplo da Universidade, podemos dizer que os Diretores de Centro atuam neste nível, sendo responsáveis por colocar em prática as decisões emanadas da direção superior da UFRN. Na base da pirâmide, encontra-se o nível operacional, onde os administradores executam os projetos. Nesse nível as decisões são, geralmente, de curto prazo. Nele encontram-se os especialistas, técnicos ou operadores, e as demais pessoas que desempenham o trabalho operacional. As decisões estão ligadas principalmente ao controle e às atividades técnicas. Os Coordenadores de Curso e Chefes de Departamento encontram-se no nível ní vel operacional de uma Universidade, já que eles encontram-se na “linha de frente” das ações da UFRN, que é a realização das atividades de ensino, de pesquisa e de extensão.

c) As habilidades do administrador Até aqui, já vimos os papéis que um administrador admini strador deve exercer exercer para alcançar os objetivos da organização. Essas funções, porém, são apenas uma parte da capacidade pro�ssional do administrador. Ele também deve ter um conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes que contribuem para o desenvolvimento do seu trabalho, além do conhecimento técnico. As habilidades, segundo Maximiano (2006, p. 148), são “competências que determinam o grau de sucesso ou e�cácia do gerente em exercício e da organização”. Segundo Neves et e t al (2001, p. 2), o desempenho de cada pessoa em seu meio pro�ssional está fortemente relacionado relaciona do às aptidões e habilidades que ela possui. A importância e a necessidade de uma maior ou menor intensidade das habilidades variam de acordo com o nível hierárquico ocupado, tipo e porte da empresa, características culturais e interferências ambientais por elas sofridos.

A partir deste conceito, podemos entender melhor o trabalho de Robert L. Katz, que dividiu as habilidades gerenciais em três categorias. A seguir vamos conhecê-las um pouco mais, a partir dos conceitos de Neves (2001) (2001) e Maximiano (2006):

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Habilidade técnica – Relaciona-se à atividade ativida de especí�ca do gestor. Utiliza os conhecimentos, métodos, técnicas, tecnologia e equipamentos necessários para que o administra administrador dor realize suas tarefas especí�cas. As habilidades técnicas representam o conhecimento particular de um cargo, e normalmente estão presentes nos gestores do nível operacional, que estudamos na seção anterior. Habilidade humana – Consiste na capacidade para trabalhar com pessoas, compreender suas atitudes e motivações e aplicar uma liderança e�caz. A capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas é a expressão da habilidade humana do gerente. Essa habilidade está normalmente presente no nível tático, da gerência intermediária. Habilidade conceitual – Essa habilidade h abilidade envolve a capacidade de compreender e lidar com a complexidade da organização como um todo e de usar o intelecto para formular estratégias. A criatividade, o planejamento, o raciocínio abstrato e o entendimento do contexto são manifestações da habilidade conceitual, geralmente presente no nível estratégico das organizações.

A Figura 7 a seguir ilustra a relação entre as habilidades e as respectivas posições na hierarquia.

Administração superior

Habilidades conceituais

Gerência intermeciária

Habilidades humanas

Supervisão de primeira linha

Habilidades  técnicas

Figura 7 – Habilidades gerenciais e sua relação com a posição na hierarquia Fonte: Katz (1970), apud Maximiano (2006, p. 149).

Você consegue perceber a importância da habilidade humana? Ela é tão importante, pois é ela que evidencia a capacidade de entender, liderar e trabalhar com pessoas, aspecto fundamental em qualquer tipo de organização. Estudamos nesta seção as funções básicas de um administrador/gestor. Para ajudá-lo a �xar os conceitos abordados, propomos a seguinte atividade.

Atividade

4

1

Coloque-se no lugar de um administrador/gestor de uma determinada organização. Como você acha que ele deveria desempenhar as funções básicas de planejamento, organização, direção e controle?

2

Para esse mesmo gestor, identi�que quais os conhecimentos, as habilidades e as atitudes que ele deve possuir.

Resumo Estudamos nesta unidade os conceitos e fundamentos da administração e da organização, onde procuramos focar os aspectos inerentes à gestão pública. Conhecemos os antecedentes históricos da Administração como ciência e você pôde perceber que seus conceitos e princípios eram utilizados desde a antiguidade. Vimos ainda os conceitos, diferenças e semelhanças entre administração, gestão e organização, bem como as funções básicas que são exercidas por todas as organizações, independente do seu porte e da sua natureza. Finalmente, relatamos as funções do administrador, mostrando os níveis em que atuam e as principais habilidades habilidades que são exe exercidas rcidas por esse pro�ssional. Como esta é uma disciplina introdutória do curso de Tecnólogo em Gestão Pública, você deve ter observado que, no decorrer desta unidade, indicamos as disciplinas nas quais os assuntos serão desenvolvidos com mais profundidade.

Atividades de aprendizagem 1

Quais os principais aspectos históricos que contribuíram para a construção da Administração como ciência?

2

A partir de observações na organização onde você trabalha (ou trabalhou), responda as seguintes questões:

a) Essa organização possui administradores pro�ssionais no seu quadro de servidores? Se sim, em quais cargos se encontram esses pro�ssionais? Por que você considera importante a existência desses pro�ssionais?

b) Quais as funções básicas realizadas por essa organização? c) Como são realizadas as funções de planejamento, organização, direção e controle?

Referências BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio Avaliação da Gestão Pública Públic a Nacional da Gestão Pública – PQGF. Instruções para Avaliação – 2008/2009. Brasília: MP, SEGES, 2008. Versão 1/2008. CHIAVENATO CHIAVENA TO,, Idalbe Idalberto. rto. Introdução à teoria geral da Administração. 4. ed. São Paulo: Makron Books, 1993. CONSELHO FEDERAL FEDE RAL DE ADMINISTRAÇÃO – CFA. CFA. História da pro�ssão. Disponível em: . iversos/pagina-teste-1>. Acesso em: 23 jan. 2013. DIAS, Emerson de Paula. Conceitos de gestão e administração: uma revisão crítica. Revista eletrônica de Administração, Franca, SP: SP : UNIFACEF UNIFACEF,, v. 1, n. 1, 2002. DispoDis ponível em: . Acesso em: em : 19 nov. 2012. 2012. HAMPTON, David R. Administração contemporânea. 2. ed. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 1983. KANITZ, Stephen. Artigos e comentários: blog. Disponível em: . Acesso em: 19 nov. 2012. MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Teoria Geral da Administração Admin istração: da revolução urbana à revolução digital. 6. ed. - São Paulo: Atlas, 2004. 2004. MESSIAS, Sergio B. Manual da administração de materiais. São Paulo: Atlas, 1989. NEVES, J. O processo de liderança. In: CARVALHO CARVALHO FERREIRA, J. M.; NEVES,  J.; CAET CAETANO ANO,, A. (Eds (Eds.). .). Manual de psicossociologia das organizações. Lisboa: McGraw-Hill, pp. 377-403, 2001. ROBINS, Stephen; COUL COULTER, TER, Mary M ary.. Administração. 6. ed. Rio de Janeiro: Prentice-Hall do Brasil, 1998. SANTOS, Clézio Saldanha. Introdução à gestão pública. São Paulo: Saraiva, 2006. TRIGUEIRO, Francisco Mirialdo Chaves; MARQUES, Neiva de Araujo. Teorias da Administração I. Florianópolis: Departamento de Ciências da Admi Administração nistração / UFSC; Brasília – CAPES: UAB, 2009.

Anotações

Evolução das  teorias administrativas

Unidade

2

Apresentação Caro estudante, Nesta segunda unidade vamos conhecer as contribuições e os diferentes enfoques que serviram de base para a formação da Ciência da Administração. Dividiremos nosso estudo em duas abordagens, a clássica e a contemporânea. Na abordagem clássica, estudaremos as contribuições da Administração Cientí�ca de Taylor, Fayol e Henri Ford, as da Escola de Relações Humanas e abordagem sociológica, com ênfase na obra de Max Weber e a teoria da burocracia, que in�uenciou fortemente a Administração Pública. Na abordagem contemporânea estudaremos as principais tendências do pensamento administrativo, em especial, a Abordagem de Sistemas e o Movimento da Gestão da Qualidade. É importante observar a complexidade da Ciência da Administração, pois abrange conhecimento multidisciplinar, multidisciplinar, como a Matemática, a Estatística, a Sociologia, a Economia, o Direito e a Biologia (vamos perceber a contribuição dessa ciência com o estudo da Teoria de Sistemas). O desa�o é que você construa constru a uma base bem estruturada de conhecimentos para poder interpretar, modi�car e gerenciar os sistemas organizados, que caracterizam o objeto de estudo da Administração. Bons estudos a todos!

Objetivos 1

Reconhecer as contribuições da abordagem clássica.

2

Identi�car as contribuições das teorias contemporâneas da Administração.

Abordagem clássica da Administração

E

studamos na primeira unidade as contribuições dos primórdios da Administração e os avanços no pensamento administrativo que ocorreram a partir da Revolução Industrial, período no qual os primeiros textos sobre Administração ganharam força. Nesta seção, vamos estudar os primeiros cinquenta anos da evolução da Administração como Ciência.

Atividade

1

Antes de iniciarmos nossa caminhada pelas teorias clássicas, vamos relembrar o conceito de Administração. Com base no que você leu na Unidade 1, escreva a seguir o que você entende por Administração.

Observe que qualquer organização (independente do seu porte e da natureza das suas atividades) precisa ser administrada para sobreviver, sobreviver, concorda? A organização na qual você trabalha é formada por recursos �nanceiros e físicos, por pessoas, por tecnologias e pelo conjunto de conhecimentos e de informações circulantes (JACOBSEN; LORETTO NETO, 2009), os quais precisam ser gerenciados da melhor forma possível para que os resultados esperados sejam obtidos. Com esse entendimento em mente, vamos iniciar o estudo das teorias administrativas, começando pela Administração Cientí�ca. Em seguida, estudaremos a Escola de Relações Humanas e depois a Teoria Teoria da Burocracia de Max Weber. Cada uma dessas abordagens enfatiza um aspecto da organização, as quais estão apresentadas na Figura 1.

As abordagens  tradicionaiss da  tradicionai administração

Ênfase nas  tarefas

Ênfase na estrutura

Administração Cientí�ca

(1903) Frederick Taylor Franck Gilbreth

Ênfase nas pessoas

Administração Cientí�ca

Organização Burocrática

(1911)

(1947)

Henri Fayol

Max Weber

Teoria das Relações Humanas

(1932) Elton Mayo Kurt Lewin

Figura 1 – Síntese da abordagem clássica da Administração Adaptado de: Chiavenato (2004, p. 37).

Administração Cientí�ca Vocês devem lembrar que iniciamos a primeira unidade com algumas ideias das principais �guras dessa escola, que são Taylor e Fayol. Taylor é considerado con siderado o Pai da Administração Cientí�ca e escreveu o primeiro livro sobre administração, inaugurando a teoria administrativa (CHIAVENATO, 2004). Em sua obra, Taylor propunha sua �loso�a de administração, que compreendia quatro princípios (MAXIMIANO, 2008, p. 31): 



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O objetivo da boa administração era pagar salários altos e ter baixos custos de produção; Com esse objetivo, a administração deveria aplicar métodos de pesquisa para determinar a melhor maneira de executar tarefas;

Os empregados deveriam ser cienti�camente selecionados e treinados, de maneira que as pessoas e as tarefas fossem compatíveis; Deveria haver uma atmosfera de íntima e cordial cooperação entre a administração e os trabalhadores, para garantir um ambiente psicológico favorável à aplicação desses princípios.

Para colocar em prática os seus princípios, Taylor fazia os estudos de tempos Para e movimentos e cronometrava os movimentos dos trabalhadores e os dividia nas tarefas que as compunham, as quais eram chamadas unidades básicas de trabalho. Taylor Taylor analisava essas unidades procurando encontrar enc ontrar a melhor forma de executá-las de combiná-las para a tarefa maior. O pagamento era feito por peças produzidas, aumentando a e�ciência do processo produtivo. As ideias de Taylor e seus seguidores foram recebidas com entusiasmo pelas indústrias da época, embora tenham sido alvo de críticas, principalmente entre os trabalhadores e a imprensa. As principais críticas eram fundamentadas no receio de que a e�ciência provocasse o desemprego e que o uso da técnica da Administração Cientí�ca fosse uma estratégia para o operário trabalhar mais e ganhar menos. Apesar das críticas, as ideias de Taylor foram levadas às indústrias da época que passaram a utilizar técnicas, como estudos de tempos e movimentos, descrição de cargos, organização e métodos, engenharia de e�ciência e racionalização do trabalho (MAXIMIANO, 2008). Henry Ford é considerado o introdutor introdu tor da produção em massa de automóau tomóveis, seguindo as ideias idei as de Taylor Taylor.. Um exemplo conhecido conhe cido da aplicação dos princípios da Administração Cientí�ca, segundo Jacobson e Moretto Neto (2009, p. 51), é a “fábrica que Henry Ford construiu para fazer a produção em série do Modelo T – produzido por 19 anos (1908–1927) e conhecido no Brasil como Ford Bigode. Seu sistema de produção esteve baseado em plataformas volantes (vagões) que transportavam as peças de um lugar para outro na linha de montagem. Os operários podiam permanecer em seus postos de trabalho ganhando tempo te mpo na fábrica por se moverem o mínimo m ínimo possível”. possível”.

Taylor foi bastante criticado, principalmente porque entendia que o empregado era motivado somente pelo ganho material e �nanceiro. Os argumentos utilizados nas críticas são resumidos por Jacobson e Moretto Neto (2009, p. 53) da seguinte forma: 

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Taylor ignorava os fatores psicológicos e sociais; é preciso considerar mais do que a variável econômica na natureza humana; As tarefas, reduzidas a um conjunto de rotinas, podiam levar o operário ao tédio, à apatia e, consequentemente, consequentemente, a problemas de qualidade de vida. Além disso, a falta de visão do todo e a ausência de habilidades em outras atividades conduziriam a problemas futuros; e Os sindicatos se opuseram à aplicação de tais técnicas, já que os padrões impostos e as grati�cações poderiam ser usados para explorar os trabalhadores.. A�nal, na opinião dos sindicatos, o trabalhador era visto apenas lhadores como instrumento de produção que integrava uma máquina.

Esses aspectos demonstram uma abordagem de sistema fechado, que visualizava somente o que acontecia dentro da organização. Mais adiante vamos estudar a in�uência de fatores externos nas atividades de uma organização. No entanto, vale ressaltar que embora os princípios de Taylor tenham sido focados somente nas atividades operacionais, são considerados, até hoje, uma base signi�cativa para o desenvolvimento da Teoria Administrativa. Enquanto Taylor se preocupava com o trabalho de cada operário no chão de fábrica, na Europa começava outro movimento com foco nos aspectos gerais da administração e da composição estrutural das empresas. O trabalho de Henri Fayol foi considerado uma das maiores contribuições para o campo da gerência e da administração. Seus estudos foram realizados na mesma época que o de Taylor aylor,, sendo que os de Taylor Taylor começaram no nível operacional (o�cinas das fábricas) e Fayol começou nos níveis organizacionais de cúpula administrativa. Ele demonstrou a aplicabilidade de seus princípios tanto em indústrias como em organizações governamentais (KWASNICKA, 2009). Fayol foi o pioneiro no reconhecimento de que a administração deveria deveria ser vista como uma função separada das demais funções da empresa. Para ele, o administrador não deveria se envolver com detalhes técnicos da produção, pois estaria negligenciando a função de gerenciar a organização como um todo. Com isso, Fayol Fayol ajudou a tornar mais nítido o papel e a importância dos executivos de nível mais alto na hierarquia da organização (MAXIMIANO, 2008). Fayol publicou seu livro “Administração Industrial Geral”, em 1916, e acrediac reditava que toda empresa é composta de seis funções básicas: �nanceira, técnica, comercial, contábil, de segurança e administrativa; sendo a função administrativa aquela que coordena e integra todas as demais funções. Com o foco no trabalho do dirigente, Fayol criou 14 princípios que deveriam ser seguidos para que a administração seja e�caz:

1) Divisão de trabalho, a designação de tarefas especí�cas para cada indivíduo, resultando na especialização das funções e separação dos poderes;

2) Autoridade e responsabilidade, sendo a primeira o direito de mandar e o poder de se fazer obedecer, e a segunda, a sanção – recompensa ou penalidade – que acompanha o exercício do poder;

3) Disciplina, o respeito aos acordos estabelecidos entre a empresa e seus agentes; 4) Unidade de comando, de forma que cada indivíduo tenha apenas um superior; 5) Unidade de direção, um só chefe e um só programa para um conjunto de operações que visam ao mesmo objetivo;

6) Subordinação do interesse individual ao interesse geral; 7) Remuneração do pessoal, de forma equitativa e com base tanto em fatores externos quanto internos;

8) Centralização, o equilíbrio entre en tre a concentração de poderes de decisão no chefe, sua capacidade de enfrentar suas responsabilidades e a iniciativa dos subordinados;

9) Cadeia de comando (linha de autoridade), ou hierarquia, a série dos chefes desde o primeiro ao último escalão, dando-se dan do-se aos subordinados de chefes diferentes a autonomia para estabelecer relações diretas;

10) Ordem, um lugar para cada pessoa e cada pessoa em seu lugar; 11) Equidade, o tratamento das pessoas com benevolência e justiça, não excluindo a energia e o rigor quando necessários;

12) Estabilidade do pessoal, a manutenção das equipes como forma de promover seu desenvolv desenvolvimento; imento;

13) Iniciativa, que faz aumentar o zelo e a atividade dos agentes; e 14) Espírito de equipe (MAXIMIANO, 2008, p. 35).

Nesses princípios, Fayol procurou contemplar os cinco elementos primários do processo administrativo, que vêm sendo utilizados até hoje: planejamento, organização, direção, coordenação e controle (KWASNICKA, 2009). Assim como aconteceu com a teoria de Taylor, a de Fayol também recebeu críticas, principalmente porque “os princípios de�nidos por ele foram interpretados como verdades universais, embora embora o desejo do autor era de que fossem utilizados de modo �exível no contexto organizacional” (JACOBSEN; MORETTO NETO,, 2009, p. 57). Outra NETO Ou tra crítica era a obsessão pelo comando, pois Fayol focou seus estudos na unidade de comando, na autoridade e na responsabilidade. Em síntese podemos podemo s dizer que a visão visã o cientí�ca de Taylor Taylor se caracterizava por enfatizar as tarefas realizadas pelo operário, enquanto Fayol destacou a estrutura que a organização deve possuir para ser e�ciente, partindo das necessidades e da atuação do administrador. Assim, as contribuições de ambos se completam, mas faltou uma abordagem essencial no funcionamento de uma organização, que são as pessoas. Vamos tratar desse assunto na próxima seção.

Leituras complementares Sugerimos a leitura dos livros de Taylor e Fayol, indicados a seguir, para aprender mais sobre seus princípios. FAYOL, Henr Henri. i. Administração industrial e geral. 9. ed. São Paulo: Atlas, 1978. TAYLOR, Frederic. Princípios de administração cientí�ca. São Paulo: Atlas, 1995.

Escola de Relações Humanas Homo economicus 

Segundo a ideia de homo economicus, as pessoas são in-

�uenciadas exclusivamente por recompensas salariais, econômicas e materiais. Assim, o homem procura o trabalho, não porque gosta dele, mas como um meio de ganhar a vida por meio do salário que o trabalho proporciona (CHIAVENATO, 2004).

As teorias até agora estudadas apresentavam como fundamentos a ideia do homo economicus e a necessidade de controlar os aspectos formais da organização, dentro de uma visão mecanicista. Em resposta a essa perspectiva, foi desenvolvida a Experiência de Hawthorne, em 1932, conforme veremos a seguir. Tratava-se de uma pesquisa, com abordagem humanística, human ística, resultante de uma pesquisa desenvolvida desenvolvi da ao longo da Administração Cientí�ca Ci entí�ca de Taylor, Taylor, tendo como mentores o casal Lilian e Frank Gilbret e Mary Parket Parket Follet, considerada a grande dama da Administração. Esse estudo foi denominado Estudos de Hawthorne. Vale a pena conhecermos os detalhes dessa pesquisa para compreendermos melhor os efeitos dos seus resultados nas teorias que haviam sido construídas até então. Observe a seguir esses detalhes:

Bateman e Snell (1998), apud Jacobson e Moratto Neto (2009, pp. 5961) citam alguns detalhes do referido projeto: a Western Eletric Company, de Chicago, fabricante de equipamentos de comunicação (para a Bell Telephone), contratou uma equipe de pesquisadores de Harvard, comandada por Elton Mayo, os quais deveriam investigar a in�uência das condições físicas de trabalho na produtividade e na e�ciência dos trabalhadores trabalhador es em uma das fábricas da empresa. Esse projeto de pesquisa (1927 a 1932) forneceu os dados mais interessantes e controversos da história da Administração. Para termos uma ideia, durante o primeiro estágio da pesquisa foram feitos experimentos com a iluminação, em que o nível de luminosidade da fábrica era alterado para se determinarem os efeitos dessa mudança sobre o desempenho das pessoas. No entanto, nada foi detectado, concluindo-se, no entanto, que os trabalhadores desempenhavam e reagiam diferentemente, porque os pesquisadores os estavam observando – o que foi chamado de efeito de Hawthorne –, pois signi�cava que a direção da organização estava mais interessada e preocupada com eles. A segunda fase ocorreu na sala de relés elétricos, onde seis mulheres foram colocadas pelos pesquisadores para para trabalhar em um local diferente do seu, em uma sala menor, com iluminação mais intensa, obtendo uma forma de pagamento diferenciada, com direito a ter pequenos intervalos de descanso e receber lanches nesses intervalos. Essas mulheres podiam, ainda, conversar e interagir durante o trabalho. Os pesquisadores perceberam que, nessas condições, tais trabalhadores produziam mais, já que estavam trabalhando trabalhando mais satisfeitas. Na fase seguinte, os trabalhadores foram entrevistados buscando-se obter suas opiniões e atitudes em relação às punições e formas de pagamento aplicadas pelos superiores. Nessa pesquisa, descobriu-se a presença da organização informal dentro da organização formal, que se manifestava por uma variedade de padrões de interação não formais criados pelos próprios trabalhadores.  Já na quarta fase, os pesquisador pesquisadores es passaram passaram a analisar a organização organização informal. Nesses termos, os pagamentos eram feitos de acordo com a produção do grupo, e não mais individualmente. Como resultado, observou-se que os trabalhadores tornaram-se mais solidários entre si, cooperando para que o grupo produzisse mais. Mayo e sua equipe de pesquisadores puderam concluir que o nível de produção é intensamente determinado pela expectativa do grupo, pelos benefícios e pela atenção que recebem da organização e pela interação com seu grupo informal.

Com o impacto das conclusões da Experiência de Hawthorne, Hawthorne, os conceitos de organização formal, disciplina, departamentalização, etc. deram lugar para novas abordagens como organização informal, liderança, comunicação, motivação, grupos sociais, recompensas simbólicas, etc. O conceito de homo economicus foi substituído pelo de homo social, ou seja, o homem voltado para a vida em sociedade e em grupos sociais. Em consequência, surgiram surgiram os cursos de relações humanas no trabalho, voltados aos supervisores de primeira linha, a �m de melhorar o tratamento dado às pessoas e propiciar um ambiente psicológico de trabalho mais favorável e amigável (CHIA (CHIAVENA VENATO TO,, 2004). Outro grande colaborador do movimento da Escola de Relações Humanas foi Abraham Maslow Masl ow,, com a Teoria Teoria da Motivação Moti vação Humana, que de�ne de�n e em cinco os níveis de necessidades dos seres humanos, representadas por uma pirâmide, mostrando a sua hierarquia (ver Figura 2).

Autorrealização Status - Estima Sociais Segurança Fisiológicas

Figura 2 – Hierarquia de necessidades humanas de Maslow Fonte: Maximiano (2008, p. 235).

As necessidades �siológicas são aquelas relacionadas a ter roupas, abrigo, alimentação, conforto físico, sexo, além de outras. As necessidades de segurança são aquelas que atendem a família do trabalhador, como ter planos de saúde, de aposentadoria, higiene e segurança no trabalho. As necessidades sociais dizem respeito à participação em grupos e a estar integrado à família. As necessidades de autoestima dizem respeito ao desejo do indivíduo de demonstrar a sua capacidade pro�ssional e a sua expectativa de receber recompensas sociais e pro�ssionais. Finalmente, a necessidade de autorrealização envolve a preocupação com o desenvolvimento de trabalhos mais signi�cativos e o desenvolvimento pro�ssional (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009).

De acordo com Maslow (MAXIMIANO, 2008, p. 235):

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

As necessidades �siológicas estão na base da hierarquia. hie rarquia. As pessoas procuram satisfazê-las antes de se preocupar com as de nível mais elevado. Uma necessidade em qualquer ponto pon to da hierarquia precisa ser atendida antes que a necessidade de nível seguinte se manifeste. Se uma necessidade não for satisfeita, a pessoa �cará estacionada nesse nível de motivação. Uma vez atendida, uma necessidade deixa de se fazer sentir. A pessoa passa a ser motivada pela ordem seguinte de necessidades. As pessoas estão num processo de desenvolvimento contínuo. As pessoas tendem a progredir ao longo das necessidades, buscando atender uma após outra, e orientam-se para a autorrealização. Uma necessidade pode predominar predomina r sobre as demais, devido a fatores como idade, meio social ou personalidade. Por exemplo, a autoa�rmação é predominante na juventude.

O trabalho de Maslow foi muito relevante para a Ciência Administrativa e vem sendo aplicado até hoje nas organizações, em especial, na gestão de pessoas. O desa�o do administrador é utilizar estratégias que contribuam para a satisfação das necessidades dos indivíduos e das organizações. Em decorrência dos estudos apresentados anteriormente, surgiram outras teorias motivacionais mo tivacionais e de liderança, como a Teoria Teoria X e Y de Douglas Do uglas McGregor, a teoria situacional e tantas outras que serão apresentadas na seção que trata das abordagens contemporâneas da Administração e que serão aprofundadas na disciplina Comportamento Organizacional. Mas, a Escola de Relações Humanas também recebeu críticas, principalmente principalmente pelo fato de deixar de lado os aspectos racionais do trabalho. Deparamo-nos, agora, com duas escolas em que cada uma enxerga um lado da organização. Então, o desa�o é juntar todas as perspec perspectivas tivas em uma só teoria. Será que isso é possível? Vamos estudar as outras escolas e descobriremos aspectos muito interessantes.

Teoria da Burocracia A Teoria Teoria da Burocracia enfatiza a estrutura organizacional. Voltando à Figura 1, vamos perceber que já estudamos as contribuições de Henri Fayol, Fayol, que também enfoca a estrutura da organização. Vamos Vamos ver quais as novidades que a teoria da burocracia nos apresenta. Os estudos do sociólogo alemão Max Weber foram traduzidos em 1947 para a língua inglesa e provocaram o surgimento da Teoria da Burocracia na Administração. Para Weber (MAXIMIANO, 2004, p. 40), “a burocracia é a organização racional e e�ciente por excelência. Ele achava que o século XX seria o século das burocracias”. A burocracia surgiu e se consolidou em decorrência das limitações apresentadas pelas escolas anteriores, pelo crescente tamanho e complexidade das empresas e pela consolidação da sociedade consumista. A Teoria Teoria da Burocracia está estruturada estr uturada em seis dimensões, dimensõe s, segundo Chiavenato (2004, p. 41):

1) Divisão do trabalho: uma sistemática divisão do trabalho para permitir alto grau de especialização pro�ssional e pessoas tecnicamente quali�cadas. Os cargos são fragmentados em tarefas simples, rotineiras e bem de�nidas.

2) Hierarquia de autoridade: os cargos são arranjados, organizados e remunerados em uma hierarquia, onde cada nível é supervisionado e controlado pelo nível superior. superior. A autoridade é bem de�nida e se estrutura sob forma escalar ou de pirâmide, desde o topo até a base.

3) Regulamentação: normas, regras e procedimentos formais e escritos que, juntos com a estrutura de autoridade, permitem a coordenação e asseguram uniformidade, eliminando decisões arbitrárias e regulando e controlando as ações dos empregados.

4) Comunicações formalizadas: todas as comunicações são feitas por meios escritos e documentados.

5) Impessoalidade: a ênfase é colocada nos cargos e não nas pessoas, para assegurar que as regras e os controles sejam aplicados uniformemente, evitando envolvimentos com pessoas e preferências pessoais para assegurar continuidade, independente da rotatividade das pessoas.

6) Competência pro�ssional: a admissão e o encarreiramento são baseados na competência técnica e pro�ssional, mediante concursos ou provas para seleção. Com algum tempo de serviço, o pro�ssional segue carreira carreira dentro da organização, para promoção, progresso e acesso na escala hierárquica.

A teoria burocrática tem semelhanças com a abordagem de Fayol, no entanto, existem diferenças, visto que este se preocupou mais com detalhes e especi�cidades e sua orientação era voltada para o ambiente interno da organização. Já Max Weber Weber estudou o contexto social mais amplo, identi�cando o fenômeno fen ômeno da autoridade racional-legal nas sociedades modernas. Esse tipo de organização foi, durante a era da industrialização clássica, o modelo ideal para as grandes organizações enquanto funcionavam em um ambiente estável e de poucas mudanças. As burocracias eram encontradas em organizações industriais, políticas, religiosas, educacionais, militares, dentre outras. No entanto, com o passar do tempo, as rápidas mudanças e as inovações constantes passaram a requerer organizações mais ágeis, com menor grau de predominância das dimensões burocráticas (CHIAVENATO, 2004). Por isso, a burocracia passou a ser vista como uma organização na qual os papéis se multiplicam, impedindo ações rápidas e e�cientes. O termo é empregado por grande parte da população hoje em dia de forma pejorativ pejorativa, a, referindo-se à ine�ciência organizacional. Apesar dos benefícios trazidos pela teoria burocrática, ela ainda está muito voltada para dentro da organização. Além disso, não leva em conta a organização informal e a imprevisibilidade do comportamento humano e das situações diárias (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009).

Atividade

2

Após o estudo da abordagem Clássica da Administração, faça uma síntese das contribuições das “escolas” e prepare um quadro comparativo com as características de cada uma delas, procurando destacar as principais diferenças.

Abordagens contemporâneas da Administração A Segunda Guerra Mundial foi um marco na ciência administrativa, pois a partir dela surgiram concepções com características próprias das mudanças e inovações tecnológicas dos últimos anos. As escolas que surgiram foram a Administração Quantitativa, o Comportamento Organizacional, a Teoria dos Sistemas, a Gestão da Qualidade Total, dentre outras. Veremos cada uma delas em detalhes a seguir.

Abordagem quantitativa A abordagem quantitativa começou a ser utilizada na década de 1940 pelos responsáveis pelo planejamento militar para lidar com problemas de defesa e de logística. Nesse N esse sentido, Robins (2005, apud JACOBSEN; MORETTO NETO, NETO, 2009, p. 84) comenta que, “durante a Segunda Guerra Mundial, os militares ingleses e americanos empregaram equipes de matemáticos, físicos e estatísticos para conceber métodos para a solução de problemas complexos de logística”. Daí, surgiram algumas técnicas que são utilizadas até hoje, como a pesquisa operacional, a teoria estatística da decisão, a programação linear, a teoria das �las, a teoria dos jogos, dentre outras.

Escola do comportame comportamento nto organizacional Nas décadas de 1950 e 1960, percebeu-se que os conceitos das áreas de Sociologia e Psicologia passaram a incorporar de�nitivamente o conteúdo da Administração, dando suporte para explicar e compreender o comportamento do indivíduo no ambiente de trabalho (JACOBSEN; MORETTO NETO, 2009). Nesse contexto, surgiram várias propostas, como os fatores higiênicos e m otivacionais de Frederick Herzberg, a Teoria X e Y de Douglas McGregor e os Estilos de Administração de�nidos por Likert. Estudamos na seção relativa à Escola de Relações Humanas as contribuições da Experiência de Hawthorne e a pirâmide da Hierarquia das Necessidades de Maslow. Vejamos agora a contribuição de Frederick Herzberg, idealizador dos fatores higiênicos e motivacionais, também chamada de teoria dos dois fatores. Segundo Maximiano (2006), essa teoria divide os fatores que in�uenciam o desempenho em dois grupos: os fatores motivacionais, que são os que se relacionam com o conteúdo do trabalho; e os fatores higiênicos, que se relacionam ao ambiente do trabalho. Para que você entenda melhor a diferença entre ambos, apresentamos os exemplos citados por Maximiano (2006, p. 268).

Os fatores motivacionais estão relacionados ao próprio trabalho e são também chamados de fatores intrínsecos. São exemplos: 

Conteúdo do trabalho em si (natureza das tarefas e sua sintonia com os interesses e quali�cações da pessoa).



Sentido de realização de algo importante.



Exercício de responsabilidade.



Possibilidade de crescimento.



Orgulho e sentimento de prestígio decorrentes da pro�ssão.



Reconhecimento pelo trabalho bem feito.

Os fatores higiênicos são relacionados com as a s condições de trabalho e são também chamados fatores extrínsecos. São exemplos: 

Estilo de supervisão do chefe.



Relações pessoais com os colegas.



Salário.



Políticas de administração de pessoal.



Condições físicas e segurança do trabalho.

Os fatores higiênicos (ambiente de trabalho) produzem satisfação ou o u insatisfação com o próprio ambiente, mas não são fatores motivadores para o trabalho. Por exemplo, quanto melhor for as relações entre os colegas de trabalho e o tratamento recebido pelo supervisor, melhor será o clima organizacional. Ou seja, contribui para a satisfação do funcionário em seu local de trabalho. Por outro lado, somente as boas condições ambientais não são su�cientes para levar o indivíduo a sentir-se mais motivado para o trabalho. Segundo a Teoria de Herzberg (MAXIMIANO, 2006, p. 269), para que haja motivação, é preciso que a pessoa esteja sintonizada com seu trabalho, que enxergue nele a possibilidade de exercitar suas habilidades ou desenvolver suas aptidões.

Fazendo um comparativo da Teoria de Herzberg com a Hierarquia de Necessidades de Maslow, os fatores higiênicos estão relacionados às necessidades básicas, de segurança e sociais, e os fatores motivacionais estão est ão relacionados com a necessidade de estima est ima e de autorrealização. autorreali zação. Veja Veja a Figura 3 para compreender melhor essa relação.

Autorrealização

Fatores motivadores

 Estima Sociais Segurança

Fatores higiênicos

Fisiológicas

Figura 3 – Comparativo entre a hierarquia de necessidades de Maslow e a Teoria dos dois fatores de Herzberg Fonte: Adaptado de Maximiano (2006, p. 270).

Como estratégia para proporcionar a motivação para o trabalho, Herzberg propõe a técnica do enriquecimento do trabalho, que consiste em “increment “incrementar ar os fatores motivacionais de um cargo ou de um grupo de cargos cargos,, cujos ocupantes tenham responsabilidade pela mesma tarefa” (MAXIMIANO, 2006, p. 270). O enriquecimento de tarefas pode ser feito, por exemplo, através de delegação de atribuições adicionais, como o treinamento de novos colegas, o desenvolvimento de novas habilidades, etc. Outra teoria que surgiu com a abordagem do comportamento organizacional é a Teoria X e Teoria Y, proposta pelo psicólogo Douglas McGregor, segundo o qual a natureza humana se apresenta de duas formas: 



“Teoria X: interpreta o trabalhador como um ser preguiçoso e irresponsável que, portanto, requer controle e motivação constantes; e Teoria Y: interpreta o trabalhador como alguém que quer trabalhar e que tem condições de se autodirigir e autocontrolar, exigindo do administrador somente ações no sentido de encorajá-lo a participar e de oferecer oportunidades para o desa�o e iniciativa individuais” (JACOBSEN; MORETO MORETO NETTO, 2009, p. 89-90)

Cada uma dessas teorias conduz a um estilo de liderança. Os líderes que pensam como a Teoria X, possuem um comportamento mais autoritário e os que acreditam na Teoria Y têm um comportamento mais democrático. Mc Gregor (JACOBSEN; MORETTO NETO NE TO,, 2009, p. 91) defendia a instituição da Teoria Y, pois compreendia que os administradores que criam condições para que seus colaboradores possam atingir melhor os seus objetivos objetivos,, encorajando-os e lhes oferecendo oportunidades, oportunidades, podem conseguir deles um desempenho superior. Para ele, os administradores deveriam, sobretudo, usar o lado psicológico do colaborador a favor da organização.

A discussão entre os psicólogos e sociólogos sobre qual o melhor estilo de liderança (autocrata ou democrata) conduziu ao desenvolvimento de várias teorias, entre as quais se destaca o Modelo de Liderança Situacional de Tannembaum e Schmidt (MAXIMIANO, 2006). Os autores desenvolveram suas ideias através de uma “régua” dos estilos de liderança, dentro da qual a autoridade do gerente e a liberdade dos integrantes da equipe se combinam. Veja a Figura 4.

Liderança orientada para o chefe

Liderança orientada para os subordinados

Uso da autoridade pelo gerente

O gerente decide e comunica a decisão

O gerente “vende”a decisão

Área de liberdade dos subordinados

O gerente O gerente O gerente O gerente O gerente apresenta apresenta apresenta de�ne permite ideias e uma decisão o problema, limites, que a promove possível, pede sugestões dentro dos equipe debates sujeita a e toma a quais o  trabalhe mudança decisão grupo sozinha decide dentro dos limites Amplitude do comportamento

Figura 4 – Modelo de liderança de Tannembaum e Schmidt Fonte: Maximiano (2006, p. 287).

O princípio básico da teoria situacional é que não existe uma forma ideal para liderar. A e�cácia do líder reside na sua capacidade de ajustar-se a determinada situação.

Outras teorias sobre liderança são encontradas na literatura, mas vocês irão estudá-las com mais detalhes na disciplina Comportamento Organizacional. Organizacional.

Escola Sistêmica Até o momento, as teorias apresentadas estavam mais preocupadas em explicar e dominar os elementos internos de uma organização. A Escola E scola Sistêmica, também chamada chama da de Teoria Teoria de Sistemas, é um marco na teoria teo ria da administração, administração , pois representa o primeiro esforço para estabelecer uma relação entre as partes que compõem uma organização e entre a organização e o seu meio ambiente. O precursor dessa teoria é Karl Ludwing Von Bertalanffy, Bertalanffy, que, em seus estudos em biologia, veri�cou que muitos princípios e conclusões de algumas ciências têm validade para várias outras. ou tras. Segundo essa teoria (CHIA (CHIAVENA VENATO TO,, 2004, p. 51), cada organização vive e opera em um ambiente, do qual recebe insumos e entradas (como materiais, energia, informação) e no qual coloca seus produtos ou saídas (como produtos, serviços, informação). Nesse ambiente, existem os mercados com os quais a organização se relaciona e interage e dos quais é dependente dependente.. Assim, a organizaçã organizaçãoo é visualizada como um sistema operando em um meio ambiente e dependente dele para obter seus insumos e colocar seus produtos/serviços.

Para melhor compreensão, observe a Figura 5.

Entradas

Ambiente

Informação Energia Recursos materiais

Saídas

Transformação ou processamento

Informação Energia Recursos materiais

Ambiente

Retroação

Figura 5 – Representação de um sistema Fonte: Adaptado de Jacobsen e Moreto Netto (2009, p. 96).

Segundo essa concepção de sistema, o funcionamento do sistema organizacional está baseado em um processo dinâmico que transforma insumos em produtos ou serviços e in�uencia e é in�uenciado pelo seu meio externo. Como exemplo, podemos citar o fornecedor (ambiente externo) que entrega uma mercadoria sem a qualidade requerida. O produto ou o serviço que for usar aquela mercadoriaa defeituosa também não será entregue ao cliente/usuár mercadori cliente/usuário io (ambiente externo) com a qualidade que foi prometida.

Uma das ideias mais importantes do enfoque sistêmico é a inter-relação entre vários subsistemas. Por exemplo, uma rodovia é parte de um sistema de transporte, que abrange veículos, motoristas, postos de serviços, praças de pedágio, empresa de manutenção e muitos outros componentes. Da mesma forma, todas as organizações são sistemas que podem fazer parte de outros sistemas maiores (MAXIMIANO, (MAXIMIANO, 2008, p. 42).

Gestão da Qualidade Q ualidade Total Total A Gestão pela Qualidade Total é outra abordagem com características integrativas, que busca a satisfação dos consumidores/usuários pelo uso de ferramentas e técnicas destinadas a atingir alta qualidade em bens e serviços. Essa abordagem surgiu durante a Segunda Guerra Mundial com a adoção, pelas Forças Armadas americanas de procedimentos de inspeção por amostragem para garantir alto padrão de qualidade dos produtos que utilizava. No entanto, a cultura da qualidade nas organizações ganhou força no Japão, cujo modelo é uma combinação dos princípios e técnicas da qualidade total, da administração cientí�ca e das tradições culturais japonesas. Os princípios gerais da Gestão da Qualidade são apontados por Bateman e Snell (1998, apud  JACOBSEN;  JAC OBSEN; MORET MORETO O NETTO, NETTO, 2009 2009,, p. 108), como: como:



Faça certo a primeira vez para eliminar retrabalhos.



Escute e aprenda com seus clientes e colaboradores.



Desenvolva trabalho em equipe com con�ança e respeito mútuo.



Faça das melhorias contínuas um assunto diário.

Os precursores do movimento da Gestão Ges tão da Qualidade Qualidad e são Walter Walter A. Shewart, William Edwards Deming, Joseph Juran, Arnald Feigenbaum, Joseph M. Juran, Philip B. Crosby, Kaoru Ishikawa e Genichi Taguchi (CARVALHO; PALADINI, 2005). No Brasil, destaca-se a �gura de Vicente Falconi Campos (CAMPOS, (CAMPOS , 1992) e a Fundação Nacional da Qualidade.

O movimento da Gestão da Qualidade originou programas que hoje são utilizados nos mais diversos di versos setores, como: Programa 5S; Certi�cação Certi�caçã o ISO 9001:2008; 9001:2008; Programa Seis Sigma; Prêmio Nacional da Qualidade; Prêmio Nacional da Gestão Pública, dentre outros. Na disciplina Gestão da Qualidade vocês irão conhecer e estudar essas ferramentas.

Atividade

3

Após o estudo das abordagens contemporâneas da Administração, Administração, faça uma síntese das contribuições das “escolas” e prepare um quadro comparativo com as características de cada uma delas, procurando destacar as principais diferenças.

Leitura complementar Sugerimos a leitura do capítulo 1 (Histórico da Gestão da Qualidade) do livro de CARVALHO, Marly Monteiro e PALADINI, Edson Pacheco (Coord.). Gestão da qualidade: teoria e casos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. Os autores fornecem uma visão histórica da trajetória desta área, apresentando os principais marcos teóricos neste campo. Também discutem o papel dos pro�ssionais da área da qualidade nas organizações e as perspectivas futuras.

Resumo Estudamos nesta unidade as contribuições e os diferentes enfoques que serviram de base para a formação da Ciência da Administração, os quais foram divididos em duas abordagens: a clássica e a contemporânea. As contribuições da abordagem clássica estão focadas nas tarefas (Administração Cientí�ca de Taylor), na estrutura (Administração Cientí�ca de Fayol Fayol e a Escola Burocrática de Max Weber) e nas pessoas (Escola de Relações Humanas, com destaque para a experiência de Hawthorne). Você também viu que a teoria da burocracia in�uenciou fortemente a Gestão Pública. Já a abordagem contemporânea foca as contribuições da Matemática, da Teoria Geral de Sistemas, da Escola Comportamental (Teoria X e Y de Douglas McGregor, a Teoria dos dois Fatores de Herzberg e a Teoria Situacional da Liderança) e da Gestão da Qualidade. Todas elas apresentam ferramentas ferramentas e concepções que marcam as transformações vividas pela Ciência da Administração nos últimos tempos.

Atividades de aprendizagem 1

Observe a organização onde você trabalha (ou alguma que você conheça) e veri�que de que forma algum(ns) do(s) princípio(s) da Administração Cientí�ca de Taylor poderia(m) ser utilizado(s).

2

Para a mesma organização observada na questão 1 desta atividade de Para aprendizagem, descreva descreva as formas como os princípios de Administração de Fayol poderiam ser utilizados.

3

Releia as contribuições da Escola de Relações Humanas e diga se você concorda com as conclusões da experiência de Hawthorne (in�uência do ambiente psicológico no desenvolvimento das atividades).

4

Com base na hierarquia de necessidades de Maslow, descreva uma situação em que uma pessoa teria todas as suas necessidades satisfeitas.

5

Descreva com suas próprias palavras Descreva palavras o seu entendimento sobre cada uma das dimensões da Teoria da Burocracia. Procure relacioná-las com a organização onde você trabalha.

6

Descreva os elementos que representam um sistema (entrada, processamento e saída), relacionando-o com a organização onde você trabalha.

7

Faça uma síntese das teorias comportamentais apresentadas nas abordagens contemporâneas da Administra Administração. ção.

Referências CAMPOS, Vicente Falconi. TQC – Controle da qualidade total (no estilo japonês). Belo Horizonte: Fundação Christiano Ottoni, 1992. CARVALHO, Marly Monteiro; CARVALHO, Mo nteiro; PALADINI, Edson Pacheco (Coord.). Gestão da qualidade: teoria e casos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005. Administração ação nos novos tempos. 2. ed. Rio de JaCHIAVENATO, CHIAVENAT O, Idalbe Idalberto. rto. Administr neiro: Elservier, 2004.

 JACOBSEN,  JAC OBSEN, Alessandra Alessandra de de Linhares; Linhares; MORETTO MORETTO NETO, NETO, Luis. Teorias da Administração II. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasilia]: CAPES: UAB, 2009. KWASNICKA, Eunice Lascava. Introdução à administração. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2009. administração.. 7. ed. São MAXIMIANO, Antonio Cesar Amaru. Introdução à administração MAXIMIANO, Paulo: Atlas, 2008.

TAYLOR, Frederic. Princípios de administração científica. São Paulo: Atlas, 1995.

Anotações

Anotações

As tipologias da Administração Pública

Unidade

3

Apresentação Caro estudante, Nesta terceira unidade, vamos estudar conceitos importantes important es sobre o universo complexo e dinâmico que envolve a Administração Pública. Vamos abordar as tipologias (ou reformas) da Administração Pública, passando, inicialmente, pela dominação tradicional, chamada de Administração Pública Patrimonialista. Em seguida, estudaremos a dominação racional-legal que caracteriza a Administração Pública Burocrática. Finalmente, passaremos pela nova abordagem da Gestão Pública, também chamada de Administração Pública Gerencial. A maioria dessas reformas teve seu foco na estrutura organizacional do aparelho do Estado e nos instrumentos legais que de�niram e criaram órgãos e entidades, planos, carreiras e rotinas. A mais recente é o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública), criado em 2005 com a �nalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados e para o aumento da competitividade do País, mediante melhoria contínua da gestão, no rumo da excelência (BRASIL, 2009).

Objetivos 1

Reconhecer a Administração Pública como prática social.

2

Identi�car as características da Administração Pública Patrimonialista.

3

Identi�car os elementos da reforma burocrática.

4

Indicar as características da Administração Pública Gerencial.

Administração Pública como prática social Nas duas unidades anteriores, estudamos a evolução do pensamento administrativo. Nesta unidade, o desa�o é que você adquira um olhar mais abrangente sobre o conceito de Administração, introduzindo a ideia de prática social, importante para sua ação futura como gestor público.

Atividade

1

Mas, o que signi�ca essa prática social no conceito da Administração como ciência? Re�ita um pouco antes de continuar a leitura e escreva o que você pensou no espaço a seguir.

Para melhor compreensão desse aspecto, vejamos as três perspectivas mais comumente encontradas nos estudos sobre gestão (REED, 1997): a técnica, a política e a crítica. Na abordagem técnica, a gestão é concebida a partir de estruturas racionais formalizadas e de sistemas de controle capazes de garantir a e�ciência, sob a coordenação de ações humanas. Em outras palavras, é um conjunto de conceitos e técnicas de como administrar. Essa abordagem foi predominante na Escola Escol a da Administração Cientí�ca de Taylor e Fayol, vistos na Unidade 2 do nosso livro. Na abordagem política, as estruturas organizacionais são vistas como resultado de processos dinâmicos e contínuos de negociações entre interesses, advindos de interpretações distintas de seus atores. Essa abordagem é uma contraposição co ntraposição ao tecnicismo tecnicism o da anterior. Junquilho (2010) (2010) ilustra essa abordagem abordage m enfatizando enfatizan do que as estruturas e os processos organizacionais deixam de representar o aspecto predominante e dão lugar aos con�itos de interesses distintos dos membros organizacionais, em busca do alcance da coletividade. A perspectiva crítica considera considera a gestão como um mecanismo de controle que funciona para satisfazer o sistema econômico capitalista e para disseminar sua ideologia. Essa perspectiva foi inaugurada por Karl Marx, considerado um autor clássico e um dos fundadores do pensamento sociológico.

Agora, você deve estar se perguntando: o que essas três perspectivas têm a ver com a Administração como controle social? Como podemos incorporá-las ao entendimento do que vem a ser a Administração ou Gestão Pública? Vamos utilizar utiliza r a explicação de Junquilho Junqu ilho (2010) (2010) para facilitar o entendimento. ent endimento. Se estudarmos a Gestão Pública utilizando somente uma das três perspectivas citadas anteriormente, teremos uma visão empobrecida dos fenômenos que ocorrem à nossa volta. Embora seja muito importante compreender e dominar as técnicas de gestão, é preciso perceber que a organização está inserida em um contexto maior de con�itos históricos, sociais, políticos, culturais e econômicos de uma determinada realidade e que in�uenciam no dia a dia da gestão e dos resultados a serem alcançados. Assim, o caminho é compreendermos a Gestão Pública como prática social, capaz de integrar as questões inerentes às técnicas e ferramentas e aos dilemas éticos aos quais as organizações públicas e os seus membros são submetidos no dia a dia. Paraa você se certi�car de que compreendeu bem o que estamos estudando Par nesta unidade, propomos a seguinte atividade.

Atividade

2

Procure identi�car no âmbito da instituição onde você trabalha situações, nas quais predominam a perspectiva perspectiva técnica, a política e a crítica. De que forma elas deveriam ser realizadas de forma integrada (ou seja, considerando as três perspectivas)?

Agora, que você compreendeu bem o conceito de Gestão Pública Públi ca como prática social, deve estar pensando: será que a Gestão Pública sempre foi como se vê atualmente? Estudamos nas duas primeiras unidades que a atividade administrativa sempre existiu, desde os primórdios da humanidade. No entanto, a Administração Pública é um fenômeno típico do Estado Moderno, nascido a partir dos meados do século XV. Até então, os governantes não separavam o bem público do bem privado. As reformas na Gestão Pública foram surgindo acompanhando as transformações do papel do Estado e as mudanças de objetivos do governo. Assim, é preciso fazer uma retrospectiva de como se dava esse processo e como hoje funciona em nosso país. São três as tipologias que caracterizam a evolução da Gestão Pública no Brasil: a Administração Patrimonialista, a Administração Burocrática e a Administração Gerencial. Vale salientar salien tar,, conforme a�rma Bresser Pereira (2002, p. 6), que essas três formas se sucedem no tempo, sem que qualquer uma delas tenha sido inteiramente abandonada. Para o autor, “as mudanças organizacionais e administrativas tendem a se mover em um ritmo mais lento do que as mudanças em níveis político e institucional”.

Administração Pública Patrimonialista O patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas sociedades pré-democráticas e vigorou até o �nal do século XIX. Nesse modelo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados prebendas, ou seja, uma ocupação rendosa e de pouco trabalho. A coisa pública não é diferenciada da coisa pessoal. Em consequência, a corrupção e o nepotismo se tornam inerentes a esse tipo de administração. Entretanto, a evolução da sociedade, da democracia e do próprio Estado �zeram com que a administração do bem público, em prol do interesse de poucos, deixasse de ser algo aceitável. Em decorrência, surge a necessidade de um modelo de Administração Pública que conseguisse eliminar essas disfunções administrativas. Daí, surge a Administração Pública Burocrática, Burocrát ica, na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. No contexto brasileiro, segundo Faoro (2001), o sistema patrimonialista demonstra que o Estado e a Administração Pública tiveram origem como marcas perceptíveis de uma ética em que a apropriação da coisa pública se expressa especialmente nas práticas administrativas e estamentais. Para o autor, as tradições portuguesas foram reproduzidas no Brasil por intermédio de Dom Pedro I,

desde o tempo do Império, quando se deu a reformulação do Estado brasileiro, por intermédio da Carta de 1824. Um dos problemas nessa época era que os representantes da nação se preocupavam em representar seus próprios interesses, em detrimento dos interesses das bases eleitorais.  Junquilho  Junqui lho (20 (20111) cara caracteriz cterizaa a Ad Administr ministração ação Públic Públicaa Patrimo Patrimonial nial como aquela na qual:

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Todos os cargos de governo que constituem suas estruturas administrativas estão sob o domínio pessoal (comunidade (comu nidade doméstica) de um soberano; Os funcionários patrimoniais podem ascender a um cargo mediante concessão do mandatário, bem como pela compra ou arrendamento desses direitos, fazendo jus ao recebimento de benefícios; O exercício de um governo é fortemente centralizado e dependente da economia baseada em atividades comerciais, empreendidas estas pessoalmente pelo mandatário; A apropriação de parte das atividades comerciais é realizada por terceiros, via imposição de tributos e concessões criadas pelo soberano; As forças militares são �éis e obedientes à autoridade arbitrária do soberano, inclusive para a expansão territorial de seus domínios; O livre arbítrio do senhor, no exercício exercício do poder decisório, é legitimalegitima do socialmente pela crença ancestral (tradicional) de sua capacidade para possuí-lo.

Essas características do Patrimonialismo deixaram marcas, como as apontadas por Fadul e Souza (2006), vejamos.

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O clientelismo, caracterizado por uma relação pessoal com os clientes, sendo essa relação sustentada pelo vínculo de �delidade pessoal e partidária. Em contrapartida a essa lealdade lealdade,, são solicitados empregos, recursos políticos e/ou �nanceiros, dentre outros, ofertados pelos patrões ou chefes políticos. O populismo, caracterizado pelo contato direto entre o líder carismático e a massa urbana tem como principal mecanismo de governo um sistema de políticas ou métodos para a atração das classes sociais de baixo poder aquisitivo, como forma de angariar votos e prestígio. O �siologismo – está intrinsecamente ligado à corrupção política e refere-se a uma forma de relação de poder político em que as ações políticas e decisões decisõe s são tomadas em troca de favores, favorecimentos e outros benefícios e interesses individuais. O nepotismo, termo utilizado para designar o favorecimento de parentes em detrimento de pessoas mais quali�cadas, especialmente no que diz respeito à nomeação ou elevação de cargos. O estatismo, de�nido como a tendência de se considerar o Estado como o ordenador da sociedade e considerado como a principal marca no relacionamento entre Estado e sociedade no contexto do patrimonialismo brasileiro. O centralismo, que é um sistema de organização que leva à centralização das decisões e da ação, consistindo co nsistindo num tipo de organização política estruturalmente centralizada em que seu principal alicerce é o estamento burocrático – segmento social enc arregado de assegurar o império do poder mediante o controle de todos os domínios da vida social.

Caro aluno, está na hora de fazermos uma pausa e re�etirmos sobre as características e respectivas consequências desse tipo de Administração Administração Pública. Vamos a ela, então.

Atividade

1

3

Considere as situações hipotéticas apresentadas a seguir e veja se consegue identi�car algumas das características descritas anteriormente e suas respectivas “marcas”. Escreva o que você identi�cou.

a) Situação 1 – Parentes de políticos sem qualquer preparo sendo escolhidos para cargos de con�ança na Administração Pública.

b) Situação 2 – Empresas �nanciadoras de campanhas eleitorais vencendo licitações duvidosas.

c) Situação 3 – Uso de verbas públicas para uso próprio ou para �nanciamento de campanhas.

2

Além das situações anteriormente exempli�cadas, veja se você consegue identi�car outras em organizações públicas. Descreva aqui o seu breve relato.

Com o advento do capitalismo e da democracia, houve a necessidade da adoção de um novo paradigma capaz de combater o nepotismo e a corrupção e proteger o patrimônio público contra privatização do Estado. Esse cenário impõe à Administração Pública, a necessidade necessidad e de desenvolver um tipo de administração que procure distinguir não apenas o político e o administrador público, mas também a separação entre o que é privado e o que é público (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2006). Assim, surge a Administração Pública Burocrática, que estudaremos na seção seguinte.

Administração Pública Burocrática A Revolução Revolução Industrial e o surgimento do Estado liberal contribuíram para uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento do modelo burocrático, baseado na impessoalidade, no pro�ssionalismo e na racionalidade. Esse modelo foi uma resposta aos abusos e demais vícios experimentados pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de descon�ança prévia dos administradores por parte da sociedade, como uma reação ao modelo patrimonialista. Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente da autoridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a efetividade da contenção de abusos. A Administração Pública Burocrática Burocrática surge no Brasil na década de 1930, através da criação, pelo governo de Getúlio Vargas, do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), com a função de ser um agente modernizador dos processos administrativos, de acordo com o paradigma burocrático, promovendo a racionalidade e a e�ciência do aparelho do Estado. O DASP tinha como objetivo implantar critérios pro�ssionais para o ingresso, a promoção e o desenvolvimento de carreira no serviço público através da formação de uma política de administração de pessoal baseada no sistema de mérito. Além disso, objetivava supervisionar a Administração Pública e �xar o orçamento nacional vinculado ao planejamento. A Administração Burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao direito, de racionalidade, de ponderação entre meios e �ns e de precisão. A proposta é de realização de um controle rígido dos processos a priori, por exemplo, aqueles referentes à admissão de pessoal e às contratações a serem realizadas pelo carreira, a, poder público, baseando-se nos princípios da pro�ssionalização, da carreir da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo (BRASIL, 1995). Em relação à pro�ssionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava o modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo burocrático, é atribuído um grande valor ao mérito do funcionário (meritocracia), os quais chegam ao cargo por meio de competição e ascensão pro�ssional baseada em critérios de experiênc experiência ia e desempenho. São atributos do pro�ssionalismo pro�ssionalismo o trabalho remunerado e a divisão racional de tarefas. Outra característica que diz

respeito tanto ao princípio da pro�ssionalização como ao da impessoalidade é a separação das propriedades pública e privada e dos ambientes de vida pessoal e de trabalho. Ainda no que diz respeito ao pro�ssionalismo, pode-se dizer que o modelo burocrático acolhe a ideia taylorista (estudada na segunda unidade do nosso livro) de maximizar o rendimento funcional através da separação das funções de planejamento e execução de tarefas. A impessoalidade signi�ca que os cargos pertencem à organização, e não às pessoas que os estão ocupando. Consequentemente, Consequentemente, evita-se a apropriação individual do poder, a obtenção de benefícios em função da posição ocupada pelo pro�ssional. A formalidade diz respeito à imposição de deveres e responsabilidades aos servidores públicos, à existência de uma hierarquia administrativa, aos procedimentos administrativos administrativos (documentados de forma escrita), à formalização de processos decisórios e das comunicações internas e externas (SECHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuidade do trabalho e a padronização dos serviços prestados, evitando assim a discricionariedade. Observa-se que o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta elevados padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento é o de defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com a redução da corrupção e maximização da democracia. Apesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção, que era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema racionalidade racionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar efeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de e�ciência.

Leitura complementar Assista ao vídeo sobre Administração Administração Pública Burocrática, no qual são apresentadas ideias simples que permitem uma boa compreensão do que estamos falando.

Ainda hoje, a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para designar gargalos e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo formalismo, acabando por comprometer a e�ciência da ação administrativa. Assim, várias são as críticas feitas ao modelo, entre as quais são citadas: desmotivação dos funcionários, resistência às mudanças, abuso da senioridade como critério de

ascensão pro�ssional e a grande separação entre o cidadão e o funcionalismo público, que acaba por não atender às necessidades e aos anseios dos usuários principais de seus serviços. Entretanto, Ferreira (1999) considera que o trabalho de Max Weber não pode ser considerado o criador de todas as mazelas da Administração Pública Burocrática. Burocrátic a. Ao contrário, esse modelo contribuiu signi�cativamente na fase de estruturação dos governos, quando buscou racionalizar as ações governamentais, criando princípios que foram considerados válidos. Além disso, o desenvolvimento do modelo burocrático se deu em condições em que se destacava uma sociedade de ritmo mais lento e mudanças menos frequentes. Assim, na sua época, os governos burocráticos foram capazes de grandes realizações, mas, ao longo do tempo, se afastaram de sua missão, tornando-se ine�cientes e funcionando com desperdício. Paraa Bresser Pereira (1997), a decadência da Administração Pública BurocráPar tica começou ainda no Regime Militar. Embora tenha valorizado importantes mecanismos, como a instituição do concurso público e treinamentos sistemáticos, a Administração Burocrática não adotou uma política de recursos humanos que suprisse a necessidade do Estado. Além disso, esse modelo se mostrou ine�ciente quando o Estado foi assumindo assumin do um número crescente de serviços sociais e econômicos, como: a educação, a saúde, a cultura, a previdência e a assistência social, a pesquisa cientí�ca, a regulação do sistema econômico interno e das relações econômicas internacionais, a estabilidade da moeda e do sistema �nanceiro, a provisão de serviços públicos e de infraestrutura. Assim, em resposta à expansão dessas funções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalizaç globalização ão da economia, emerge na metade do século XX, a Administração Pública Gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), que estudaremos na seção seguinte. Antes, porém, você deverá realizar a seguinte atividade.

Atividade

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Procure exemplos sobre as características da organização burocrática na instituição onde você trabalha, ou em alguma organização que conheça e faça um breve relato a respeito. Quais dessas características você acha que funciona bem (representando (representan do a e�ciência da organização) e quais as que não funcionam (ou seja, quais as que são ine�cientes)?

Administração Pública Gerencial A partir da crise do modelo burocrático, apontada na seção anterior, juntamente com outros fatores, como a globalização da economia, a nova dinâmica do mercado, a crise �scal do Estado e o cada vez maior distanciamento entre as decisões da Administração e os interesses dos administrados, administ rados, passou-se a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse a estruturação e a gestão da Administração Pública, baseado em valores de e�ciência, e�cácia e efetividade. Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação das funções fun ções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização, foi emergindo um novo modelo de Administração Pública, a chamada Administração Gerencial, ou nova Gestão Pública (BRESSER (B RESSER PEREIRA, 2001). Esse modelo tem como base a e�ciência e a qualidade quali dade na prestação de serviços públicos, públi cos, além da redução de custos. Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido focando-se os resultados – que devem ser mensurados em comparação com as expectativas – e o cidadão bene�ciário, ou cidadão cliente. A ideia de avaliação de desempenho, entre outros princípios norteadores da Administração Pública Gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão provenientes da administração privada. Contudo, deve-se levar em conta certas diferenças, como o objetivo (de lucro, no caso das organizações privadas, privadas, e da realização do interesse público, no caso da Administração Pública) e a origem das receitas. É importante salientar que nenhum modelo de administração rompe totalmente com os preceitos do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo precedente seja abandonado. No caso da transição do modelo burocrático para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram conservados, de forma �exibilizada, alguns princípios, como admissão por critérios de mérito, sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação de desempenho desempen ho e o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a principal mudança refere-se à forma f orma de controle, que antes era realizado a priori e focava-se nos processos, passando a concentrar-se co ncentrar-se nos resultados e a ser feito a posteriori. Também, observa-se uma evolução no sentido de interesse público. Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-se misturando ao próprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse público passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidadão, contribuinte de impostos e destinatário dos serviços públicos. A primeira iniciativa do governo brasileiro na busca pela Administração Gerencial foi a criação, em 1995, do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O plano foi elaborado pelo então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Senhor Luiz Carlos Bresser Pereira, contendo um conjunto de ações inerentes ao que foi chamado de “processo de reconstrução do Estado”. Um de seus principais objetivos era “modernizar e aumentar a e�ciência e�ciênc ia dos governos da União, dos Estados e municípios, bem como contribuir para o ajuste �scal destes, sugerindo enxugamentos  de quadros de pessoal em excesso, a

�xação de tetos de remuner remuneração ação para servidores públicos e mudanças nas regras inerentes à aposentadoria e à previdência” (JUNQUILHO, 2011, p. 140). Neste cenário, a Administração Pública Gerencial passou a defender características, tais como co mo (JUNQUILHO, (JU NQUILHO, 201 2011):

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A pro�ssionalização dos servidores públicos; A busca de controle de resultados por meio de indicadores de desempenho; A descentralização administrativa; A utilização de técnicas de gestão consagradas no setor privado da economia, como a satisfação do cidadão-cliente, a melhoria contínua, a �exibilização de rotinas e procedimentos operacionais, a maior participação dos servidores nos processos decisórios; a valorização do gerente no lugar do administrador burocrático, dentre outras ferramentas; A utilização mais racional de recursos públicos.

No seio da Administração Pública Gerencial, Lima (2007) faz um relato da trajetória dos programas criados pelo governo brasileiro em busca da consolidação de um processo de Gestão Pública mais dinâmico e adequado aos novos tempos. Os programas são: Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBQP); Qualidade e Participação na Administração Pública (QPAP); Qualidade no Serviço Público (PQSP) e o Programa de Excelência na Gestão Pública (GesPública). O PBQP foi criado em 1990 pelo governo brasileiro brasileiro com a �nalidade de sensibilizar o setor produtivo nacional para o desa�o de um mundo em mudança, mais competitivo e mais exigente. O foco da qualidade na Administração Pública nesse período foi a mobilização dos servidores e na análise e melhoria de processos, com uso intensivo das ferramentas da qualidade. No entanto, o programa não surtiu os efeitos desejados, causando indiferença da alta Administração Pública que não proibia o desenvolvimento das ações, mas também não demandava por elas nem pelos seus resultados. Em 1995, a gestão pela qualidade na Administração Pública passou por uma revisão muito importante, em função das novas diretrizes para uma reforma da Administração Pública estabelecida no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, segundo o qual as estratégias devem ser realizadas em três dimensões: institucional-legal, institucional-lega l, cultural e gerencial.

Na dimensão institucional-legal, o programa não difere muito das reformas administrativas ocorridas no passado. Apesar de propor novos modelos de instituições públicas (as agências executivas e as organizações sociais), esta dimensão nada acrescentou em termos de transformação. Conforme a�rma Lima (2007, p. 34), “a história da administração pública é testemunha de que não se resolvem problemas criando e extinguindo órgãos” órgãos”.. Em relação à dimensão cultural e gerencial, o plano trouxe uma proposta de mudança, como a transformação de atitudes at itudes e o estabelecimento de novos referenciais da boa gestão pública, entre eles, o resultado e a satisfação do cidadão-usuário dos serviços públicos. Na época do referido ref erido Plano Plan o Diretor, foi lançado o QP QPAP AP,, com foco no sistema de gestão. Foi criada uma logomarca para o programa, utilizada nas ações de divulgação e marketing, contribuindo contr ibuindo para a construção de um símbolo positivo para o programa e, principalmente, para a Administração Pública. Para Par a apoiar o programa na sensibilização e preparação das organizações para adesão, foi constituída uma rede de consultores que atuam de forma voluntária e sem remuneração. Esses consultores são servidores públicos especialistas em alguma área da Gestão pela Qualidade e conhecedores da Administração Administr ação Pública que se dispõem a trabalharem como facilitadores e multiplicadores do Programa QPAP. Em março de 1998, foi lançado o Prêmio Qualidade do Governo Federal (PQGF) como forma de reconhecer e premiar as organizações que demonstrassem bom desempenho gerencial e organizacional de acordo com os parâmetros estabelecidos pelos critérios de excelência na Gestão Pública. No �nal de 2001, o programa contava com aproximadamente 1.000 adesões e estava representado em 20 Estados da Federação por seus núcleos regionais regio nais e por sua Rede Nacional de Consultores ad hoc . O programa passou por algumas reformulações e, em fevereiro de 2005, foi instituído o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública, baseado no pressuposto de que o desa�o do Estado e dos sucessivos governos que o colocam em movimento é, antes de tudo, um desa�o de natureza gerencial, pois quanto maiores forem as demandas sociais e menores os recursos para atendê-las, mais capacidade de gestão será exigida (LIMA, 2007, p. 49).

Para �nalizar a abordagem sobre a nova Gestão Pública, transcrevemos partes do texto publicado no Anexo 6 – Choques de gestão na Administração Pública – do livro de Matias-Pereira (2012).

O debate sobre a necessidade de se modernizar as administrações públicas no Brasil, com vistas a elevar a qualidade dos serviços públicos ofertados à sociedade, começou a ganhar espaço em meados da década de 1990, na elaboração do Plano Diretor de Reforma do Estado (MARE). Desde aquela época havia uma percepção que o grande desa�o do setor público brasileiro era de natureza gerencial. O principal objetivo era de�nir um modelo de gestão pública que fosse voltado para resultados e que satis�zesse os cidadãos. Decorrida mais de uma década, veri�ca-se que as mudanças gerenciais e os resultados obtidos pelas administrações públicas no país �caram abaixo das expectativas. Observa-se que tem sido uma prática comum dos governantes brasileiros,, nos últimos anos, adotar inúmeras medidas pontuais na busca de leiros melhorar o desempenho do governo e da administra administração ção pública no país. Nesse sentido, são orientadas ações para reduzir a burocracia no serviço público, simpli�car o atendimento ao cidadão e melhorar o desempenho da administração, implantação da gestão por resultados no serviço público, com incentivos aos órgãos e aos servidores que cumprirem metas de desempenho, entre outras. Diante desse cenário, formulamos a seguinte pergunta: as medidas pontuais adotadas são su�cientes para melhorar o desempenho da administração pública? A resposta é não. A adoção de ações pontuais na administração pública, conforme evidenciados na literatura, indicadores sociais e nas pesquisas de opinião pública, apenas ameniza o problema em áreas especí�cas do Estado. Nesse sentido, torna-se relevante fazer algumas considerações a respeito da difícil tarefa de governar num contexto onde as pressões da sociedade são crescentes, exigindo serviços públicos de qualidade, com custos menores e transparência na gestão. [...] Observa-se que o governo Lula (2003-2010), no esforço de construir uma base parlamentar de apoio, promoveu uma forte politização da administração pública direta e indireta, o que tem contribuído para prejudicar o desempenho governamental. As di�culdades que o governo Lula encontrou para avançar adequadamente em diversos projetos e ações prioritárias do seu governo, como por exemplo, a implementação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), evidencia que tomar decisões corretas e de forma intempestiva, principalmente sobre assuntos técnicos, requer uma administração pública pro�ssional, bem remunerada, treinada de forma contínua, e com legitimidade junto à sociedade. Em que pese o esforço do governo Dilma Dilm a Roussef (2011-20 (2011-2013) 13) de combater a corrupção, veri�ca-se que a política de loteamento dos ministérios, secretarias e empresas públicas para os partidos políticas da base do governo continua em vigor, ou seja, a politização da admi-

nistração pública direta e indireta adotada no governo Lula – no qual os critérios de competência técnica e reputação ilibada para ocupação desses cargos �cou em segundo plano –, não foi alterada. A construção de um Estado moderno mo derno e inteligente, menos burocrático e que incentive a competitividade passa pelo aprofundamento da reforma do Estado. Para que isso ocorra, é preciso haver esforço e vontade política do governo para realizar a denominada “reforma-mãe”, ou seja, a reforma da administração pública, que diante de sua envergadura e complexidade precisa ser discutida intensamente pelo parlamento e pela sociedade civil, visto se tratar de uma reforma de longo prazo, que interessa a toda sociedade brasileira. Fonte: Texto extraído de Matias-Pereira (2012, p. 283 -285).

Na próxima unidade do nosso livro, abordaremos abordaremos os princípios e os fundamentos do GesPública, bem como as ferramentas utilizadas pelo programa para o gerenciamento das organizações públicas. Como atividade desta seção, indicamos a leitura de um caso sobre a adoção de boas práticas gerenciais na Policia Militar de São Paulo. Em seguida, você deverá responder às questões. Eis o relato:

Nos últimos dez anos, a Polícia Militar (PM) do Estado de São Paulo tem posto em prática um conjunto de ações para modernizar e aperfeiçoar o atendimento policial. Com essas ações, procura responder à demanda crescente da população por um desempenho mais e�caz no combate à criminalidade e, ao mesmo tempo, valorizar a imagem da corporação. A principal estratégia escolhida foi aproximar-se da sociedade e integrá-la na busca de soluções para os problemas de segurança. A criação do programa de qualidade total foi uma das medidas adotadas. O tenente-coronel Renato Aldarvis, da 6ª Seção do Estado-maior da Polícia Militar, órgão do Comando Geral que administra o programa de qualidade, explica: “a qualidade total aporta ferramentas que permitem medir a gestão, de forma objetiva e contínua”. No Brasil, as metodologias de gestão da qualidade ganharam espaço no início da década de 90, com o lançamento lançame nto do Programa Nacional de Qualidade e Produtividade. Na esfera federal, a gestão da qualidade era mencionada como instrumento de modernização do Estado no plano de reforma do Ministério da Administração e Reforma do Estado. Em 1995, surgiu o Programa Permanente de Qualidade e Produtividade no Serviço Público do Estado de São Paulo.

Mudança cultural O passo inicial para o programa de qualidade na Polícia Militar foi dado em 1995, por meio de um convênio com o Serviço de Apoio à Pequena e Média Empresa (Sebrae) para realizar treinamentos. Em 1996, o programa foi o�cialmente implantado. No ano seguinte, já estava em andamento o sistema de avaliação de desempenho pro�ssional. “O�ciais e sua tropa sentaram-se frente a frente para falar sobre suas atuações e seus problemas. Foi uma grande mudança cultural”, a�rma o tenente Vagner Rodrigues Robiatti, da 6ª Seção do Estado-maior. Semestralmente, passaram a ser avaliados os seguintes aspectos: grau de responsabilidade, iniciativa para o trabalho, capacitação pro�ssional, grau de motivação para o trabalho, disciplina, controle emocional, relacionamento interpessoal, grau de tenacidade, capacidade de trabalho em equipe, produtividade, saúde física e mental, e sociabilidade. “Desde então, o policial e seu superior estabelecem metas de desempenho, cujo atingimento é cobrado no semestre seguinte”, esclarece o tenente-coronel Aldarvis. Paraa disseminar a cultura da qualidade, vários cursos foram ministrados a Par partir de 1997. A disciplina Gestão da Qualidade foi incorporada ao currículo de formação e aperfeiçoamento da corporação. “Podemos a�rmar que, agora, em todas as organizações da PM existe um pro�ssional técnico capaz

de assessorar os comandos na condução de projetos voltados ao aperfeiçoamento administrativo e operacional”, a�rma o major David Antonio de Godoy, da 6ª Seção do Estado-maior. Novas práticas de trabalho foram introduzidas no caminho de uma gerência participativa. Um exemplo de mecanismo de participação é a caixa de sugestões. “Qualquer policial pode depositar na caixa uma sugestão ou uma crítica. Mensalmente, as contribuições são analisadas por uma comissão integrada por policiais poli ciais de diversos níveis hierárquicos. Nem todas as sugestões são acolhidas, mas nenhuma pode �car sem resposta”, esclarece o tenente-coronel Aldarvis. Em junho de 2000, todas as unidades iniciaram o Programa 5S (senso de utilização, senso de organização, senso de limpeza, senso de saúde, senso de autodisciplina), cujo objetivo é melhorar o ambiente de trabalho e elevar a auto-estima do policial. No mesmo ano, foi editado o Manual de Padronização dos Serviços da PM e, em 2002, a Polícia Polícia iniciou inicio u os treinamentos para a efetiva aplicação ap licação de procedimentos operacionais-padrão. operacionais-padrão. Hoje, um guia em CD fornece orientações aos policiais militares sobre como agir diante das mais básicas situações pro�ssionais. O tenente-coronel Aldarvis relembra: “Quando iniciamos o trabalho, identi�camos, por exemplo, diversas maneiras diferentes de algemar uma pessoa. Agora existe um único procedimento-padrão para isso. Não podemos contar com o chamado ‘bom senso’ do pro�ssional para realizar uma tarefa. Esta é uma noção vaga, subjetiva”. A padronização dos procedimentos visa a reduzir ao máximo os erros operacionais e assegura legitimidade às ações pro�ssionais. Os conceitos da qualidade trouxeram um novo modo de olhar a prestação do serviço público. Mas todos admitem que essas mudanças representam um amplo processo de aculturamento, e que os resultados virão lentamente.

Certi�cação e premiação Dentre as iniciativas para disseminar a qualidade total na PM, a mais abrangente é a elaboração, em 200 2001, 1, de critérios de avaliação da gestão, baseados no Prêmio Nacional da Qualidade, e a criação do Prêmio Polícia Militar da Qualidade. Podem concorrer ao Prêmio - que inclui certi�cações em três categorias: ouro, prata e bronze - todas as organizações policiais militares (OPM) do Estado. São cerca de 180, entre unidades operacionais e administrativas. O atendimento aos critérios de certi�cação sinaliza o esforço por alcançar níveis de excelência na gestão, mas cada organização pode seguir o seu ritmo. Em 2001, ano da primeira edição do Prêmio, foram 23

candidatas. Em 2002, participaram 35 organizações. Já no ano passado, o número subiu para 51 unidades envolvidas na competição. Estima-se que neste ano o número de candidatas cresça no mesmo ritmo. Desde a instituição da certi�cação, quinze OPM foram premiadas, três com grau prata e as demais com grau bronze. Em 200 2001, 1, a Polícia Militar teve suas iniciativas na área da qualidade reconhecidas pela International Quality Service ao receber o Prêmio Quality.

Competência administrat administrativa iva O Centro de Despesa de Pessoal (CDP) é o órgão responsável por planejar, controlar, executar e �scalizar todo o processamento da folha de pagamento da Polícia Militar, que conta com mais de 92 mil policiais na ativa e 37 mil inativos. São processados valores totais que giram em torno de R$ 240 milhões. Distribuídas por todo o Estado, 640 unidades enviam as informações que serão processadas: folgas, folg as, tempo de serviço e informações individuais que precisam estar disponíveis no tempo certo, mensalmente e na forma correta. Com a implantação do programa de qualidade, a partir de 1999, a unidade recebeu investimentos para serem injetados em programas de mom odernização tecnológica tecnológic a e capacitação de pessoal. Dentre as OPM do país, o CDP do Estado de São Paulo é o pioneiro pio neiro na certi�cação certi �cação ISO 9001, da Fundação Carlos Carlo s Alberto Vanzolini, Vanzolini, recebida em 2001. Em 2002, recebeu o grau bronze e, em 2003, o prata, do Prêmio da Qualidade da Polícia Militar. Uma das mais importantes mudanças foi o estabelec estabelecimento imento de canais de comunicação mais e�cientes com o público interno. Policiais e pensionistas têm acesso via Internet às informações sobre seus vencimentos, e os recibos dos inativos passaram a ser enviados para as suas residências. O CDP é vinculado à Diretoria de Pessoal, que em 2003 também recebeu a certi�cação ISO 9001.

A qualidade vai para a rua No interior do Estado, encontram-se bons exemplos de resultados operacionais positivos obtidos com a aplicação das ferramentas da qualidade na operação policial. É o caso do Comando de Policiamento do Interior – Região IV (CPI-IV), que engloba as regiões administrativas de Bauru, Marília e Presidente Prudente, com 143 municípios, 2,6 milhões de habitantes e nove batalhões. O Comando priorizou um programa de valorização do policial. Atendimentos médico e odontológico foram melhorados, e campanhas pre-

ventivas foram intensi�cadas. Além disso, psicóloga e assistente social passaram a desenvolver um trabalho de apoio ao policial. Reformas nos vestiários e nas acomodações também foram providenciadas. “Visito todas as bases e quero ver em que condições os homens estão trabalhando. Nos detalhes fazemos a diferença”, informa o comandante, coronel Elizeu Eclair E clair Teixeira Teixeira Borges. Subordinado ao Comando de Policiamento do Interior - Região IV está o 4º Batalhão da Polícia Militar do Interior, de Bauru. A unidade conquistou a categoria prata em dois concursos da qualidade da gestão: no Prêmio Paulista de Excelência da Gestão e no Prêmio Polícia Militar da Qualidade. O Batalhão tem duas companhias, cada uma responsável por três bases comunitárias. Um tenente é responsável por cada base. “O policial não é responsá responsável vel por seu turno de serviço, mas por sua área. Adotamos o conceito de responsabilidade territorial”, comenta o tenente-coronel José Alexandre Cintra Borin. Para isso, foi criado o programa “Personalizando a Emergência”, Emergência” , em que um sargento é apresentado à população como o agente de segurança daquela área. Um jornal local imprimiu mais de 100 mil folhetos com informações sobre os serviços prestados e disponíveis ao usuário. Esses folhetos trazem a fotogra�a do supervisor da respectiva área, personalizando o chefe de polícia local e tornando-o conhecido dos cidadãos do bairro.

Destaque na cidade de São Paulo O comando do 13º Batalhão da PM Metropolitano, grau bronze no Prêmio Polícia Militar da Qualidade em 200 2003, 3, também reconhece os benefícios da gestão da qualidade. A comandante do Batalhão, tenente-coronel Ângela Di Márzio Godoy Vasconcellos, e a subcomandante, major Marlene Ferreira, consideram que o programa permitiu quebrar uma série de barreiras. Talvez a principal delas tenha sido o receio de medir resultados e ser cobrado por isso. Atualmente, a Polícia Militar dispõe de dados de grande valor para planejar as ações de combate e prevenção ao crime. É o caso do Infocrim: “As informações regionalizadas signi�cam muito para nós. É a partir delas que tomamos decisões estratégicas. Qualidade também é usar bem o que se tem à disposição”, informa a comandante. De fato, o policiamento da área atendida pelo 13º Batalhão, que tem quatro companhias, requer grande habilidade estratégica. Em pouco menos de 15 quilômetros quadrados, estão os bairros do Bom Retiro, Higienópolis, parte de Santa Cecília, Campos Elíseos, Pari, Canindé, parte do Brás e do Belém. A área inclui a Pinacoteca do Estado, a Sala São Paulo, o Museu de Arte

Sacra, a Estação da Luz, além de região de intenso movimento comercial, como a rua José Paulino e imediações. Estão abrangidas também a favela do Gato, às margens do rio Tamanduateí, a favela do Moinho, entre as linhas férreas da CPTM, e a favela da Piscina, atrás do Estádio do Canindé. São cerca de 150 mil residentes e uma população �utuante de mais de 500 mil pessoas, diariamente. O comandante da 1ª Companhia, capitão João Carlos Pelissari, explica que a PM organiza eventos nas favelas, durante os quais os moradores têm acesso a vacinas, podem requisitar documentos, participam de cerimônias de casamento. Par Paraa a população das favelas, procura-se aliar a repressão e a prevenção prevenção ao crime à disponibilização disponibilizaçã o de serviços públicos. Para Pa ra conquistar a con�ança da população (e assim ter mais sucesso em ações de prevenção), o policial identi�ca-se com um prestador de serviços e busca integrar-se na comunidade. Outras áreas são caracterizadas pela diversidade étnica. Em alguns dos bairros policiados pelo 13º Batalhão, moram e trabalham imigrantes ou descendentes de imigrantes judeus, gregos, armênios, coreanos e bolivianos. É preciso reconhecer as diferenças e trabalhar com elas. O capitão cita o exemplo da comunidade coreana. Por serem imigrantes recentes, ignoram serviços tradicionais de atendimento. “Percebemos que os números 190 e o 0800 15 63 15, do Disque Denúncia, eram pouco conhecidos. Agora passarão a ser divulgados no jornal da comunidade, editado em coreano”, explica o capitão.

Legitimação Indagado sobre os resultados que a Polícia Militar espera obter no futuro com o programa de qualidade, o tenente-coronel Aldarvis resume: “a partir das premiações, poderemos identi�car e incorporar novas práticas de gestão, que contribuam efetivamente efeti vamente para a obtenção de melhores resultados. São os bons resultados que legitimam o programa”. Ele cita ainda a importância de as OPM participarem de concursos externos de qualidade, com o objetivo de assegurar a credibilidade das iniciativas junto à sociedade. “Nossa intenção é, gradativamente, sedimentar um Modelo gerencial focado em resultados resultados”, ”, sintetiza. Fonte: . st_qualid_PM.htm>. Acesso em: 19 jan. 2013.

Atividade

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Com base na leitura do relato sobre a experiência da Polícia Militar de São Paulo, responda às questões que seguem.

a) Quais são os elementos do caso que podem ser apontados como uma nova prática de gestão?

b) Por que o caso apresentado pode ser considerado um exemplo típico no contexto da Administração Pública Gerencial?

Resumo Nesta terceira unidade, estudamos a noção da Administração vinculada à ideia de prática social. Com isso, entendemos a importância da Gestão Pública incorporar em suas práticas as três perspectivas analisadas: a técnica, a política e a crítica. Em seguida, conhecemos as características das principais transformações ocorridas na Administração Pública brasileira, incluindo a abordagem patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Finalmente, Finalmente, estudamos as características da chamada nova gestão pública, que pretende adotar princípios de gestão até então utilizados somente no setor privado.

Atividades de aprendizagem 1

Qual a importância da ideia de Administração como prática social para o estudo da Gestão Pública?

2

Faça uma síntese das três tipologias de Administração Pública estudadas nesta unidade e prepare um quadro comparativo com as características de cada uma delas, procurando destacar as principais diferenças.

Referências BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano diretor da reforma administrativa administrativa do aparelho do Estado . Brasilia: MARE, 1995. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF; Documento de Referência; Fórum Fórum Nacional 2008/2009 / Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Gestão , Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: MP; SEGES, 2009. BRESSER PEREIRA, L. C. Reforma da nova gestão pública : agora na agenda da Revistaa do Serviço Público, Brasília, v. 53, n. 1, p. 5-27, jan./ América Latina. Revist mar. 2002. BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, Peter (Coord.). Reforma do estado e administração pública gerencial. 6. ed. Rio de Janeiro: Jan eiro: Fundação Getúlio Get úlio Vargas, Vargas, 2006. FADUL, Elvia; SOUZA, Antonio Ricardo de. Analisando a interface entre o gerencialismo, a criação das agências reguladoras e a inovação institucional. In: ENCONTRO DA ANPAD, 30., 2006, Salvador, Salvador, Bahia. Bahi a. Anais... Salvador, 2006. CD-ROM. FAOR AORO, O, Raymundo Raym undo.. Os donos do poder: formação do patronato político brasileiro. 3. ed. São Paulo: Globo, 2001. GONÇALVES, Andréa de Oliveira; BILHIM, João Abreu de Faria (Org.). Casos de ensino em Administração Pública – Brasil – Portugal . São Paulo: Atlas, 2012.  JUNQUILHO, Gelson Silva. Teorias da administração pública . Florianópolis: Departamento de Ciências Ci ências da Administração / UFSC; Brasília: CAPES: UAB, 2010. 2010. LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência na gestão pública: a trajetória e a estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007. MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. rev MATIAS-PEREIRA, rev.. atual. São Paulo: Atlas, 2012. 2012. REED, M. Sociologia da gestão. 1. ed. Lisboa: Celts, 1997. p. 147. SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administração Administração Pública. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, mar mar./abr ./abr.. 2009.

Anotações

Anotações

Ferramentas do GesPública

Unidade

4

Apresentação Caro estudante, Nesta quarta unidade vamos conhecer as ferramentas do GesPública. Hoje essas ferramentas são utilizadas por várias organizações organizaçõ es que buscam a excelência em sua gestão. Inicialmente, serão estudados os fundamentos e princípios do GesPública e, em seguida, as ferramentas intituladas intitulad as Carta de Serviços, Avaliação Avaliação Continuada, Simpli�cação de Processos e Pesquisa de Satisfação.

Objetivos 1 2

Reconhecer o modelo de excelênc excelência ia na gestão pública – o GesPública; Identi�car as ferramentas utilizadas no GesPública –Carta de Serviços, Avaliação Continuada, Simpli�cação de Processos e Pesquisa de Satisfação.

O modelo de excelência na gestão pública – GesPública

A

ssim como ocorre nas organizações privadas, cabe ao gestor público ter como meta a excelência da gestão da organização que está sob o seu comando. Observe, conforme já estudamos em unidades anteriores, que essa organização é mais ampla do que quando estamos tratando de uma organização privada. Ela pode ser o País, o Estado, o Município, ou uma unidade administrativa do governo. O gestor público “representa o Estado, e o Estado representa os princípios legais que norteiam os valores essenciais para manutenção do Estado de Direito, da convivência social justa, pací�ca” (KAANANE; FIEL FILHO; FERREIRA, 2010, p. 20). O agente público não difere dos demais indivíduos sociais, todos devem cumprir com suas obrigações legais. Isso signi�ca que o gestor público pode tomar conta de um pequeno almoxarifado, ou tomar conta de um país, com toda a sua complexidade econômica, social, educacional, etc.

Princípios constituciona constitucionais is Os primeiros princípios de uma gestão pública estão na nossa Constituição Federal, no artigo 37. Eles são a base de sustentação do MEGP (Modelo de Excelência na Gestão Pública). A Figura 1 irá acompanhar toda a nossa explicação sobre os princípios constitucionais, os fundamentos e os critérios de excelência do Modelo. Bases do MEGP

Modelo de Gestão Pública (critérios de excelência)

Fundamentos

Princípios constitucionais

Figura 1 – O modelo de Gestão Pública Adaptado de: Ministério do Planejamento (2009, apresentação ppt).

Segundo o art. 37 da Constituição Co nstituição da República Federativa Federativa do Brasil de 1988, “a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e e�ciência” (BRASIL, 1988, pág. 24). Você poderá ver esses cinco princípios descritos a seguir. A legalidade é a “estrita obediência à lei; nenhum resultado poderá ser considerado bom, nenhuma gestão poderá ser reconhecida como de excelência à revelia da lei” (BRASIL, 2008, p. 12). Lima (2007) (2007) esclarece que os gestores públicos devem buscar o apoio possível nas leis estabelecidas para melhorar a boa gestão e, por outro lado, buscar sugerir novas leis que apresentam obstáculos na melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão. A impessoalidade é “não fazer acepção de pessoas. O tratamento diferenciado restringe-se apenas aos casos previstos em lei [...] Em se tratando de organização pública, todos os seus usuários são preferenciais, são pessoas muito importantes” (BRASIL, 2008, p. 12). Observamos que, nas empresas privadas, as práticas de gestão são utilizadas para �delizar clientes, por exemplo, proporcionando-lhes identi�cação e tratamento diferenciado. No setor público, a não ser nos casos previstos em lei essas práticas seriam ilegais, discricionárias e antidemocráticas (LIMA, 2007). A moralidade signi�ca “pautar a gestão pública por um código moral. Não se trata de ética (no sentido de princípios individuais, de foro íntimo), mas de princípios de aceitação pública” (BRASIL, 2008, p. 12). O princípio da moralidade é um preceito que obriga o homem a agir de acordo com a justiça e equidade, requerendo honestidade nos atos administrativos.

Leitura complementar

A respeito da ética e da moral, sugerimos que você assista à entrevista com Mário Sergio Cortella no programa do Jô Soares: .. Ele esclarece de forma bem lúdica a questão da moral e da ética.

Quando a publicidade signi�ca “ser transpar transparente, ente, dar publicidade aos fatos e aos dados. Essa é uma forma e�caz de indução do controle social” (BRASIL, 2008, p. 12). Isso signi�ca que todos os atos e fatos da administração são públicos.

Leitura complementar Sugerimos que você visite a página do Portal da Transparência do Governo Federal a seguir, lançado pela Controladoria Geral da União em novembro de 2004: http://www.portaltransparencia.gov.br/. http://www.portaltransparencia.gov.br/. O  O portal foi lançado com o objetivo de aumentar a transparência da gestão pública, permitindo que o cidadão acompanhe a utilização dos recursos públicos e exerça o seu papel de controlador social.

A e�ciência signi�ca “fazer o que precisa ser feito com o máximo de qualidade ao menor custo possível. Não se trata de redução de custo de qualquer maneira, mas de buscar a melhor relação entre qualidade do serviço e qualidade do gasto” (BRASIL, 2008, p. 12). Em outras palavras, signi�ca utilizar da melhor maneira os recursos públicos, de forma a atender aos seus usuários. Sabemos que essa não é a realidade vislumbrada na maioria das nossas organizações. No entanto, a pro�ssionalização da gestão pública é um passo pas so importante nesse sentido e o curso que você está fazendo é um exemplo de que a excelência é possível.

Fundamentos da gestão Conforme visualizamos na Figura 1, os princípios constitucionais são o alicerce de uma gestão pública de excelência. Além desse alicerce, o modelo precisa de “pilares de sustentação da casa”, que são os fundamentos. São eles: pensamento sistêmico, aprendizado organizacional, cultura da inovação, liderança e constância de propósitos, orientação por processos e informações, visão de futuro, geração de valor, comprometimento com as pessoas, foco no cidadão e na sociedade, desenvolvimento de parcerias, responsabilidade social, controle social e gestão participativa. part icipativa. Vamos Vamos ver o que cada um desses fundamentos fundam entos signi�cam? É importante salientar que, na prática, muitas vezes esses fundamentos estão presentes ao mesmo tempo em uma gestão pública. Mas, para efeito de compreensão dos signi�cados vamos explicar um por vez.

Pensamento sistêmico é o “entendimento das relações de interdependência Pensamento entre os diversos componentes de uma organização, bem como entre a organização e o ambiente externo, com foco na sociedade (BRASIL, 2008, p. 12)”. 12)”. Como estudamos na segunda unidade do nosso livro, esse conceito teve origem na abordagem de sistemas, segundo a qual a organização pode ser considerada com um sistema orgânico, imerso num ambiente de informação e conhecimento (interno e externo) com o qual precisa relacionar-se de forma harmônica e integrada (KW (KWASNICKA, ASNICKA, 2009). O aprendizado organizacional compreende a “busca contínua e alcance de novos patamares de conhecimento, individuais e coletivos, por meio da percepção, re�exão, avaliação e compartilhamento de informações e experiências” (BRASIL, 2008, p. 13). Essa é considerada uma estratégia poderosa para elevar a qualidade da gestão pública, pois ela é transversal a todos os processos e práticas. Como exemplo, exemplo, podemos citar o momento em que a organização faz uma autoavaliação (ou avaliação externa) da forma como é feito o atendimento ao usuário de um determinado serviço. Nesse sentido, sugestões e melhorias podem ser incorporadas e novos processo podem ser criados com isso, de forma a proporcionar o atendimento aos usuários daquele serviço. A cultura da inovação é de�nida como a “promoção de um ambiente favorável à criatividade, à experimentação e à implementação de novas ideias que possam gerar um diferencial para a atuação da organização” (BRASIL, 2008, p. 13). Atualmente, as mudanças ocorrem de forma cada vez mais rápida e as organizações precisam estar preparadas para acompanhar essa evolução. Daí, a importância das organizações buscarem e desenvolverem continuamente ideias originais e incorporando-as a seus processos, seus produtos e serviços, bem como a seus relacionamentos com usuários, com fornecedores e com a sociedade. A liderança é o “elemento promotor da gestão, responsável pela orientação, estímulo e comprometimento para o alcance e melhoria dos resultados organizacionais e deve atuar de forma aberta, democrática, inspiradora e motivadora das pessoas, visando o desenvolvimento da cultura da excelência, a promoção de relações de qualidade e a proteção do interesse público” (BRASIL, 2008, pp. 13-14). Para Para que o Modelo de Excelência de Gestão seja possível de ser colocado em prática, é fundamental a participação pessoal, ativa e continuada de todos que ocupam cargos administrativos, de forma a dar unidade de propósitos à organização, incluindo a criação de um ambiente propício à inovação e ao aperfeiçoamento constante constante.. A orientação por processos e informação se dá através da compreensão de que todas as atividades de uma organização estão relacionadas (ver o fundamento de pensamento sistêmico) e atuam de forma interativa transformando transformando insumos (entradas) em produtos/serviços (saídas). Toda organização é uma grande coleção de processos, como diz Gonçalves (2000) em seu artigo: “As empresas são grandes coleções co leções de processos” processos”..

Leitura complementar Sugerimos a leitura do artigo de José Ernesto Lima Gonçalves, que pode ser encontrado no link a seguir: .. O artigo, intitulado “As empresas são grandes v40n1/v40n1a02.pdf> coleções de processos”, oferece um quadro organizado de de�nições e aplicações para o conceito de processo empresarial.

A visão de futuro indica “o rumo de uma organização e a constância de

propósitos que a mantém nesse rumo” (BRASIL, 2009, p. 15). Esse fundamento está diretamente relacionado à inovação, já estudado anteriormente. A gestão pública de excelência, preconizada pelo GesPública, é uma organização que tem no futuro desejado a inovação como fator preponderante de sucesso para obtenção dos resultados desejados pela sociedade. A geração de valor signi�ca o “alcance de resultados consistentes, assegurando o aumento de valor tangível e intangível de forma sustentada para as partes interessadas” (BRASIL, 2009, p. 15). Atualmente, essa geração de valor está dependendo cada vez mais do capital intelectual, que atualmente representa representa a maior parte do valor das organizações. O comprometimento com as pessoas signi�ca criar condições de melhoria da qualidade nas relações de trabalho, para que elas se realizem pro�ssional pro�ssional e humanamente, maximizando seu desempenho por meio do comprometimento, de oportunidade para desenvolver competências e de empreender, com incentivo e reconhecimento (BRASIL, 2008, p. 16).

Sabemos que as pessoas fazem a diferença quando o assunto é o sucesso de uma organização e esse é considerad consideradoo o princípio mais polêmico de toda a abordagem da gestão da qualidade, conforme a�rma Lima (200 (2007). 7). Segundo esse autor (2007, p. 78), “não se faz qualidade por decreto, porque não é possível mudar atitudes, estabelecendo e substituindo normas e regulamentos”. As pessoas precisam ser mobilizadas, envolvidas, conscientizadas e convencidas das vantagens de participar de processos de mudanças. O cidadão e a sociedade são “os sujeitos de direitos e as organizações públicas têm a obrigação de atender, com qualidade e presteza, às suas necessidades necessida des e às suas demandas, de forma regular e contínua” (BRASIL, 2008, p. 16). Esse é o foco principal do Modelo de Excelência na Gestão que busca romper os modelos patrimonialista e burocrático (estudados na terceira unidade) em busca de um

modelo gerencial voltado para atender às necessidades dos cidadãos-usuários e da sociedade. O desenvolvimento de parcerias consiste em desenvolver “atividades conjuntamente com outras organizações com objetivos comuns, buscando o pleno uso das suas competências complementares para desenvolver sinergias” (BRASIL, 2008, p. 16). É comum encontrarmos na mídia exemplos de parcerias �rmadas entre organizações, sejam elas públicas ou privadas. Você lembra de alguma notícia nesse sentido? Se sim, anote-a no espaço a seguir para discutirmos no fórum da disciplina.

responsabilidade ade social consiste na A responsabilid atuação voltada para assegurar às pessoas a condição de cidadania com garantia de acesso aos bens e serviços essenciais, e ao mesmo tempo tendo também como um dos princípios gerenciais e a preservação da biodiversidade e dos ecossistemas naturais, naturais, potencializando a capacidade das gerações futuras de atender suas próprias necessidades (BRASIL, 2008, p. 17).

É importante observar que a responsabil responsabilidade idade social de uma organização pública vai além do seu objetivo regimental. Um exemplo é a preocupação com o meio ambiente que hoje é comum encontrarmos em várias organizações, inclusive com atitudes simples, como reciclagem de lixo e de cartuchos cartucho s descartáveis, etc. O último fundamento da base de sustentação do modelo é o controle social que é entendido como “atuação que se de�ne pela participação das partes interessadas no planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades da Administração Administr ação Pública e na execução das políticas e dos programas públicos” (BRASIL, 2008, p. 18). Assim, as organizações públicas de excelência devem incentivar seus usuários e a sociedade em geral para exercer o controle social da sua gestão. Após a leitura dos princípios constitucionais e fundamentos gerenciais do GesPública, vamos realizar uma atividade para que os conceitos sejam melhor entendidos.

Atividade

1

Leia, atentamente, o relato a seguir e identi�que os fundamentos gerenciais que você acredita que estão sendo praticados pela organização.

A EMBASA é Ouro Brasília, 8/3/2006 A empresa pública baiana de abastecimento de água e esgotamento sanitário (Embasa), caminha para consolidar-se como referência nacional. O percurso inclui o compromisso diário com práticas de excelência em gestão focadas na satisfação do cidadão a quem presta serviços. A instituição conquistou, n a categoria especial Saneamento o reconhecimento na Faixa Ouro do Prêmio Nacional da Gestão Pública, organizado pelo Ministério do Planejamento. As homenagens a Embasa e a outras 14 organizações brasileiras reconhecidas em 2005 pelo alto padrão institucional e gerencial serão conduzidas pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, no próximo dia 14 de março, no Palácio do Planalto. “O caminho da qualidade quali dade não pode e não deve ter �m. O PQGF foi fo i mais um desa�o e vencemos” - disse o diretor de Engenharia e Meio Ambiente da Embasa, Abal Simões de Magalhães sobre a empresa de águas e saneamento, única nessa área a participar do prêmio federal, ao concorrer com outras 85 organizações inscritas e 56 organizações candidatas, que entregaram o Relatório da Gestão. Magalhães, que já foi superintendente da organização de 1994 até meados de 2005 destacou que a Embasa tomou uma decisão estratégica em 2000, quando resolveu candidatar-se ao Prêmio Gestão Qualidade Bahia. “A nossa intenção foi unicamente disseminar critérios de excelência para uma força de trabalho composta por mais de duas mil pessoas”, disse. O dirigente acentuou que a idéia de formar uma nova cultura cultura na Embasa alicerçada em inovação, criatividade e visão de futuro prosperou em novas candidaturas e premiações de lá para cá. “Em 2000 veio o primeiro diploma, que hoje é representado pelo Troféu Troféu Bronze”, frisou. Depois disso, a empresa deu continuidade a seu aperfeiçoamento, com a elaboração do Plano de Melhoria de Gestão. “Partimos para implantar práticas referenciadas por empresas com tradição em vencer pelo mérito gerencial, como Cetrel, Politeno e Suzano”. O esforço surtiu efeitos com as premiações, Prata em 2001 e Ouro em 2002, na esfera do Prêmio Gestão Qualidade Bahia. “Por sermos uma unidade responsável pelos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário e serviços comerciais o maior ganho com a implantação do novo modelo foi a melhoria do atendimento aos nossos clientes”, destacou Magalhães ao dizer que as pesquisas realizadas no período sobre o nível de satisfação dos usuários atestam o salto de qualidade.

A premiação em nível estadual serviu de estímulo para novos desa�os até a Embasa chegar à situação de empresa modelo, modelo , na sua área, em termos de gestão. No planejamento estratégico para 2003 foram revistas as diretrizes organizacionais e o foco passou a ser o de alcançar a condição de referência nacional no setor de saneamento. “Participamos em 2003 do Prêmio Nacional de Qualidade do Saneamento (PNQS), patrocinado pela Associação Brasileira de Engenharia (ABES), quando fomos vencedores do Troféu Troféu Quiron, com a pontuação máxima”, salientou o diretor de Engenharia e Meio Ambiente da Embasa. Segundo Magalhães, os diversos prêmios conquistados por várias unidades da Embasa têm relação direta com o apoio permanente do presidente da organização, José Lúcio Lima Machado. “Nosso presidente sempre nos incentivou, como o fez com relação ao PQGF 2005”, disse.

Uma das ações de qualidade A Embasa é responsável pelo Programa Bahia Azul, de empreendimentos empreendim entos na área de saneamento e meio ambiente do Governo do Estado da Bahia. O programa se diferencia por conduzir a maior estrutura de saneamento ambiental em execução na América do Sul. A expectativa é bene�ciar mais de 2,5 milhões de pessoas que vivem nos municípios que circundam a Baía de Todos os Santos. No local do entorno mais de 70% da população deverá contar com esgotamento sanitário. O programa deverá gastar no total US$ 600 milhões, dos quais US$ 264 milhões �nanciados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), US$ 73 milhões pelo Banco Mundial (BIRD), US$ 78,2 milhões pelo Overseas Economic Cooperation Fund (OECF), US$ 29 milhões pela Caixa Econômica Federal (CEF), US$ 60,8 milhões pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Econôm ico e Social (BNDES) e US$ 95 milhões pelo Governo do Estado da Bahia. A maior parte dos recursos está sendo aplicada em esgotamento sanitário e abastecimento de água, a partir da construção de reservatórios e estações de tratamento, ampliação e substituição de rede distribuidora. Também vêm sendo implementadas ações para melhorar os serviços de coleta e disposição �nal dos resíduos sólidos (lixo), intensi�car o controle de poluição industrial, principalmente em relação ao lançamento de e�uentes na Baía de Todos os Santos e desenvolver projetos de educação sanitária e ambiental. Segundo previsão dos técnicos da EMBASA, Salvador será uma das capitais melhor atendidas por esse tipo de serviço no país. Por enquanto, o Bahia Azul já garantiu a recuperação de áreas degradas e das condições de balneabilidade de praias como Barra, Ondina, Amaralina, Itapuã, Stella Maris, Bogari e Boa Viagem. O Programa Bahia Azul deverá gerar mais de 100 mil empregos temporários no tempo da sua execução. Também Também serão criados postos post os de trabalho permanentes permane ntes a partir da revitalização econômica do Recôncavo e do aproveitamento do seu potencial turístico e patrimônio patrimôn io cultural. Mas, principalmente, o programa deverá repercutir na melhoria do padrão de saúde pública, reduzindo a mortalidade infantil e a ocorrência de doenças transmissíveis por veiculação hídrica, conferindo mais desenvolvimento, aliado ao bem estar social.

A empresa Ligada à Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia, a Superintendência Metropolitana de Salvador (Embasa) é a maior empresa em saneamento básico do Nordeste, ocupa a posição de 27ª empresa estatal do país e está entre as 100 maiores empresas da região Norte-Nordeste, segundo a Revista Exame. A estatal tem uma receita operacional líquida anual da ordem de R$ 370 milhões e atende a uma população estimada em 7,2 milhões de pessoas em 344 municípios da Bahia. A instituição conta com treze unidades de negócios no interior e seis na Região Metropolitana de Salvador. Visa em sua atuação uma combinação de resultados que representem satisfação a clientes e fornecedores e melhoria do meio ambiente e da qualidade de vida. Depois do Ouro obtido no Prêmio Nacional da Gestão Pública, o próximo passo da Embasa será novamente vencer e conquistar o Troféu PQGF. Na trajetória que não cessa, a meta é o reconhecimento como uma empresa de Classe Mundial. Fonte: . asa>. Acesso em: 15 fev. 2013.

O Modelo de Excelência em Gestão Pública – MEGP Caro aluno, voltemos à Figura 1. Observe que já estudamos o alicerce e os pilares de sustentação do modelo. Agora, vamos compreender seus elementos, que são chamados de critérios de excelência, os quais representam o estado da arte em gestão (BRASIL, 2008). O “Modelo de Excelência em Gestão Pública é a representação de um sistema gerencial constituído co nstituído de oito partes integradas, que orientam a adoção de práticas de excelência em gestão com a �nalidade de levar as organizações públicas brasileiras a padrões elevados de desempenho e de excelência em gestão” (BRASIL, 2008, p. 19). A Figura 2 representa gra�camente o modelo, destacando a relação entre suas partes.

3 Cidadãos

1 Liderança

6 Pessoas

2 Estratégia Planos 4 Sociedade

8 Resultados 7 Processos

5 Informações e Conhecimento

Figura 2 – Modelo de Excelência na Gestão Pública Fonte: Brasil (2008, p. 20).

O primeiro bloco, marcado pela linha pontilhada, é denominado de planejamento e compreende os critérios de Liderança, Estratégias e Planos, Cidadãos e Sociedade, que são os elementos direcionadores direcionadores da ação e do sistema de decisão da organização pública. Para Lima (2007, p. 92 e 93): – a liderança é o elemento promotor do movimento organizacional, atua nas de�nições estratégicas, na motivação e na provisão dos meios; seus principais instrumentos são a vontade, a decisão e o exemplo; – as estratégias e os planos são o pensamento contínuo sobre o futuro desejado e sobre a melhor forma de atingi-lo, considerando o ambiente e a capacidade (recursos de toda ordem) para realiza-lo;

– os cidadãos e a sociedade são os mantenedores e demandantes do Estado e, ao mesmo tempo, destinatários de sua ação e dos seus serviços.

O segundo bloco é denominado de execução e compreende os critérios de Pessoas e Processos. Esse bloco é o centro prático da ação, onde os objetivos e metas são transformados em resultados. resulta dos. Os processos devem estar bem de�nidos e as pessoas capacitadas e motivadas para que os resultados esperados sejam conseguidos. O terceiro bloco é denominado de controle e compreende o critério Resultados, que serve para acompanhar o atendimento à satisfação dos destinatários dos serviços e da ação do Estado, o orçamento e as �nanças, a gestão das pessoas, a gestão de suprimento e das parcerias institucionais, bem como o desempenho dos serviços/produtos serviços/produ tos e dos processos organizacionais (BRASIL, 2009, p. 20).

O quarto bloco é denominado de ação corretiva e compreende o critério Informação e Conhecimento, que representa a inteligência da organização. “As ações corretivas permitem medir com precisão as diferenças entre previsão e resultado, dão qualidade ao processo decisório, corrigem desvios, aperfeiçoam e inovam além de representarem o espaço do aprendizado organizacional” (LIMA, 2007, p. 95). Vale salientar o que a�rma Lima (2007, p. 91), quando diz que no mundo real não há situação ou ambiente que possa ser enquadrado com precisão e detalhes nos princípios e características dos modelos teóricos, que, pelo simples fato de serem s erem modelos são, necessariamente, reduções de realidade feitas a partir da exaltaçã exaltaçãoo de característic características as marcantes dessa realidade e que guardam, essas característic características, as, certa lógica interna.

Você deve estar imaginando que não há organizações públicas que se “encaixam” nesse modelo. No entanto, felizmente, é possível perceber vários exemplos de utilização do modelo em várias organizações públicas brasileiras, como as

que ganharam o Prêmio Nacional da Gestão Pública nos últimos anos. A título de informação, essas empresas estão listadas a seguir – as organizações que ganharam o troféu e as que foram reconhecidas reconh ecidas pelo referido prêmio, no n o ciclo 2010: 2010:

Troféu PQGF (Prêmio Nacional da Gestão Pública): INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial HEMORIO – Instituto Estadual de Hematologia Artur de Siqueira Organizações Reconhecidas:

Faixa Ouro: INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Qualida de Industrial HEMORIO – Instituto Estadual de Hematologia Artur de Siqueira Faixa Prata: CAGECE – Companhia de Água e Esgoto do Ceará DAEP – Departamento Autônomo de Água e Esgoto de Penápolis – SP Diretoria de Crédito – Banco do Brasil S/A HEMOPA – Fundação Centro de Hemoterapia e Hematologia do Pará Faixa Bronze: CIGS – Centro de Instrução de Guerra na Selva – Exército Brasileiro 15º BL – 15º Batalhão Logístico – Exército Brasileiro Unidade de Serviços Compartilhados – Petrobras Hospital de Messejana Dr. Carlos Alberto Studart Gomes – Ceará CASNAV – Centro de Análises de Sistemas Navais – Marinha do Brasil

Leitura complementar

Con�ra outras organizações que utilizam o Modelo de Excelência na Gestão Pública no site:  site: ..

Ferramentas do GesPública O GesPública desenvolve e dissemina várias ferramentas que objetivam o bjetivam apoiar o gerenciamento das organizações públicas. São elas:



Carta de Serviços



Avaliação Continuada



Simpli�cação de Processos



Pesquisa de Satisfação

Iremos, a seguir, apresentar cada uma das ferramentas, sendo que não será possível explorar explorar todas as nuances de cada uma delas, considerando que se trata de uma disciplina introdutória. introdutória.

Carta de Serviços A Carta de Serviços “tem a �nalidade de orientar as organizações públicas na elaboração e divulgação dos compromissos de atendimento assumidos para com os cidadãos, usuários dos seus serviços, considerando tanto pessoa física quanto jurídica” (BRASIL, 2009, p. 7). A implementação dessa ferramenta tem sido considerada uma prática de sucesso em várias organizações públicas, tanto no Brasil como em outros países. Temos um exemplo bem próximo a nós que é a Carta de Serviço ao Cidadão do Departamento de Administração de Pessoal da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (DINIZ et. al., 2010).

Leitura complementar Para visualizar a Carta de Serviço ao Cidadão do Departamento de Administração de Pessoal da Universidade Federal Federal do Rio Grande do Norte acesse o site:

A adoção dessa ferramenta requer que a organização passe por um processo de transformação sustentada em princípios fundamentais, como: participação e comprometimento, informação e transparência, aprendizagem e participação do cidadão (BRASIL, 2009b). Esses princípios estão apresentados na Figura 3.

Organização Controle social    o    t    n    e    m    o    i     ã   t    ç   e    a   m    p   o     i    c   r    p     i    t    r    m    a   o     P    C

   a     i    c    o   n     ã    ê    ç   r    a   a    p    m   s    r    o   n    a     f    r    n    T     I

   m    e    g    a    z     i     d    n    e    r    p     A

   o     ã   o    ç    ã    a    d    p   a     i    c    d     i     i    t    r    c    a   o     P    d

Figura 3 – Princípios da Carta de Serviços Adaptado de: Brasil (2009, p. 10).

A participação e o comprometimento de todas as pessoas que integram a organização são muito importantes im portantes para a elaboração e a prestação de um serviço de qualidade ao cidadão. Os líderes têm um papel fundamental nesse processo, demonstrando comprometimento e participando de todas as fases do processo, desde a preparação da equipe até a avaliação da sua implantação. A �nalidade da Carta de Serviço, segundo BRASIL (2008, p. 12), é: 





Divulgar os serviços prestados pelas organizações públicas com os seus compromissos de atendimento para que sejam amplamente conhecidos pela sociedade; Fortalecer a con�ança e a credibilidade da sociedade na administração pública quando esta percebe uma melhora contínua em sua e�ciência e e�cácia; e Garantir o direito do cidadão para receber serviços em conformidade com as suas necessidades.

Para que a Carta de Serviços seja colocada em prática é preciso uma fase de planejamento que engloba acordos institucionais, preparação da equipe e elaboração de um plano de ação. Na segunda etapa deve ser elaborado o plano de trabalho, levando em consideração o tempo e os recursos necessários para a implementação da Carta de Serviços. Esse plano deve ser validado pelo dirigente da organização ou da unidade que vai divulgar a referida Carta. Após a elaboração,

a Carta é divulgada para todos os usuários dos serviços. Além disso, a equipe deve estabelecer um sistema de monitoramento e avaliação da organização com relação aos serviços divulgados, bem como às possíveis melhorias necessárias. Assim, a implementação dessa ferramenta gera benefícios para o cidadão, para a organização e para toda a sociedade. O cidadão terá conhecimento prévio sobre os serviços ofertados e os respectivos requisitos. Por sua vez, a organização legitima sua imagem perante os usuários e adquire con�ança dos mesmos através atrav és de uma u ma gestão transparente. Além disso, para a sociedade sociedade,, a organização adquire maior credibilidade perante a Administração Pública e promove maior visibilidade dos seus serviços (BRASIL, 2009).

Leituras complementar complementares es Con�ra o guia para elaboração da Carta de Serviços na página: página : Veja, também, as Cartas de Serviços de organizações públicas no site a seguir:

Avaliação Continuada A Avaliação Avaliação Continuada consiste num processo de autoavaliação, veri�cando o grau de aderência de seus processos gerenciais em relação ao Modelo de Excelência em Gestão Pública. Nessa avaliação são identi�cados os pontos fortes e os aspectos gerenciais menos desenvolvidos nas organizações, os quais devem ser objeto de ações de melhoria e aperfeiçoamento. O GesPública conta com três instrumentos de avaliação – 1.000 pontos, 500 pontos, ou de 250 pontos –, sendo que cada organização conduz o seu processo dependendo da experiência da instituição em avaliação, bem como do nível de gestão em que ela se encontra. Quando a organização avaliar que o seu sistema de gestão atingiu um grau de maturidade em relação ao Modelo da Excelênci Excelênciaa da Gestão Pública ela poderá optar por participar do processo de reconhecimento e premiação à excelência do Prêmio Nacional da Gestão Pública, promovido pelo Ministério do Planejamento.

Leitura complementar Conheça os três instrumentos de avaliação no link a seguir.

Simpli�cação de processos A simpli�cação de processos objetiva eliminar a exigência de rotinas que geram �uxos desconexos na tramitação de documentos e de informações e que não agregam valor ao serviço prestado pela organização e, em consequência, pelo Estado. Essa ferramenta é muito útil para que a organização cumpra um dos requisitos do GesPública, que é a orientação por processos e informações. Na disciplina Organização e Processos você irá estudar, em detalhes, as ferramentas de simpli�cação e melhoria.

Leitura complementar

Conheça o guia e os vídeos apresentados pelo GesPública para a análise e simpli�cação de processos em:

Pesquisa de satisfação A pesquisa de satisfação consiste num n um instrumento que objetiva avaliar o nível de satisfação dos usuários com os serviços que são ofertados pelas organizações públicas. O processo de pesquisa requer etapas que devem ser planejadas cuidadosamente. Nas disciplinas Marketing no Serviço Público e Estatística Básica serão fornecidos os instrumentos necessários necess ários para a elaboração de uma pesquisa.

Leitura complementar Consulte o guia para elaboração do Instrumento de Pesquisa de Satisfação na página do GesPública no site a seguir:

Assim, chegamos ao �nal da nossa disciplina. Mas, lembre-se que esta é apenas uma disciplina introdutória do seu curso de Tecnólogo em Gestão Pública. Aproveite muito bem cada uma das disciplinas que virão, pois elas irão complementar os conteúdos que foram trabalhados na Introdução à Gestão Pública. Contamos com suas contribuições, como Gestor Público, para transformar as nossas organizações em busca da excelência na prestação dos serviços aos cidadãos. Bom proveito no seu curso!

Atividades de aprendizagem 1

2

Descreva, com suas próprias palavras, cada um dos oito elementos que compõe o Modelo de Excelência na Gestão Pública (consulte a Figura 2). Descrevaa a �nalidade de cada uma das ferramentas do GesPública. Descrev

Resumo Você estudou nesta unidade os princípios e fundamentos do GesPública, bem como suas principais ferramentas. Você viu que os princípios constitucionais são aqueles constantes na nossa Constituição Federal – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e e�ciência –, os quais devem ser seguidos por todas as organizações públicas. Além desses, você pôde compreender que a gestão das organizações públicas contemporâneas deve ser pautada em fundamentos gerenciais que possibilitem o alcance da excelência dos serviços prestados ao cidadão. Por �m, você conheceu as principais ferramentas do GesPública, como a Carta de Serviços, a Avaliação Continuada, a Simpli�cação dos Processos e a Pesquisa de Satisfação.

Referências BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasilia, DF: Senado, 1988. p. 24. BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF. Instruções para Avaliação da Gestão Pública: 2008/2009. Brasília: MP MP,, SEGES, 2008. Versão Versão 1/2008. ______. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretar Secretaria ia de Gestão. Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GesPública; Prêmio Nacional da Gestão Pública – PQGF. Carta de Serviços ao Cidadão . Brasília: MPOG, Seges, Se ges, 2009. Versão Versão 1/2009. DINIZ et al. Carta de serviços DAP: síntese informativa de serviços e direitos do servidor. Natal, RN: UFRN, Departamento de Administração de Pessoal, 2010. GONÇALVES, GONÇAL VES, José Ernesto Lima. As empresas são grandes coleções de processos. Revista de Administração de Empresas , São Paulo, v. 40, n. 1. p. 6-19, jan./ mar.. 2000. Disponível em: . Acesso em: em : 30 jan. 2013.

KAANANE, Roberto; FIEL FILHO, Alécio; FERREIRA, Maria das Graças (Org.). Gestão pública: planejamento, processos, sistemas de informação e pessoas. São Paulo: Atlas, 2010. KWASNICKAS, Eunice Lacava. Introdução à administração . 6. ed. São Paulo: Atlas, 2009. LIMA, Paulo Daniel Barreto. A excelência em gestão pública: a trajetória e a estratégia do GesPública. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.

Anotações

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Per�l dos autores Matilde Medeiros de Araújo Graduada e mestre em Administração pela UFRN. Professora Adjunta da UFRN desde 1994. Coordenou o Curso Piloto de Administração,, na modalidade a distância Administração (1996 a 2010). Coordenou o Curso de Administração Pública, na modalidade a distância (2010 a 2012). Leciona disciplinas no curso de Administração, nas modalidades presencial e a distância.

Maíra Medeiros de Araújo Professora no Centro Universitário FACEX em Natal/RN. Mestranda em Engenharia da Produção pela UFRN. Possui graduação em Administração pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (2010). Atua desde 2008 no Ensino a Distância, tendo atuado como tutora presencial, tutora a distância e tutora de projetos de Trabalho Trabalho de Conclusão do Curso de Administração Pública. Autora Autora do livro Marketing no Serviço Público (2011).

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Esta edição foi produzida em mês de 2013 no 2013 no Rio Grande do Norte, pela Secretaria de Educação a Distância da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (SEDIS/UFRN). Utilizando-se Helvetica Lt Std Condensed para corpo do texto e Helvetica Lt Std Condensed Black títulos e subtítulos sobre papel offset 90 g/m 2. Impresso na nome da gráfica Foram impressos 1.000 impressos 1.000 exemplares desta edição. SEDIS Secretaria de Educação Educação a Distância – UFRN | CampusUniversitário Praça Cívica | Natal/RN | CEP 59.078-970 | [email protected] | www.sedis.ufrn.br