Loin de former chacune un corps d’institutions permanentes, les politiques de l’espace, l’espace, en Algérie, se sont, jusqu’à un passé récent, exprimées exprimées par des directives de circonstances dont l’amalgame a évolué sans cesse. C’était à l’époque de l’État entrepreneur. !on pas que la planification ur"aine n’exist#t point, celleci avait présenté de tout t out temps des carences marquées le plus p lus souvent par une u ne césure cé sure entre ent re politiques pr$nées et pratiques ur"aines souvent prédatrices. %ais m&me si aujourd’hui, on croit pouvoir mettre un terme au développement anarchique de l’ur"ain en déplo'ant des mo'ens financiers conséquents et des instruments de gestion fonci(re potentiellement efficaces, les d'sfonctionnements demeurent. !otre propos se veut un regard critique sur la fa)on de penser et de produire l’ur"ain, avec l’idée évidemment de présenter les différentes étapes qui ont r'thmé la planification ur"aine dans le pa's, puis, gr#ce à des exemples de pratiques ur"aines locales, tenter de mesurer l’apport efficient ou non des documents et instruments d’ur"anisme dans la ma*trise du développement ur"ain. Aperçu des politiques urbaines
Apr(s +. idi -oumedine, %. a/e" 012 et autres, il nous para*t utile de rappeler qu’en Algérie les politiques ur"aines ont toujours été moulées par la philosophie des doctrines a'ant inspiré le mod(le de son développement. 3lles traduisent une évolution marquée par des mutations qui ont entretenu une crise ur"aine patente. Lors de la premi(re décennie de l’apr(sindépendance, la question ur"aine était évacuée des préoccupations du nouvel État algérien, m&me si Alger avait sem"lé, à un momen oment, t, susc suscit iter er qu quel elqu ques es ve vell lléi éité téss po pour ur orga organi nise serr sa croi croiss ssan ance ce,, pa par r 062 l’in l’inst stitu ituti tion on d’un d’un comité comité inter interm mini inisté stéri riel el,, le C4%3 C4%354 54+ + qu quii impu impuls lsaa un unee premi(re étude étud e d’aménagement, d’aménage ment, mais dont les activités furent gelées, g elées, apr(s un laps la ps de temps tr(s court, et sans que, par la suite, sa dissolution ait été prononcée. Les regards étaient portés essentiellement sur le secteur industriel, surtout à partir de 1789, parce que jugé prioritaire, en tant que "ase d’une économie autocentrée. L’ag agri riccultu ulture re au auss ssii n’av n’avaait pa pass susc suscit itéé un unee atte attent ntio ionn pa part rtic icul uli( i(re re à son développement, car il fallait d’a"ord prendre le soin de rassem"ler les mo'ens matériels et financiers pour &tre en mesure d’engager toute action dans ce secteur. %ais Cela a pu se faire d(s la nationalisation des h'drocar"ures en 1791. Cette période correspond correspond pourtant à une forte ur"anisation des p$les concernés par cette industrialisation et au rush migratoire que connurent la plupart des villes. C’est également celle o: les services et l’administration ont continué à &tre gérés par des textes issus de la colonisation. 3n effet, pour des raisons de continuité de fonctionnement, une loi de décem"re 1786 a prorogé toutes celles éla"orées par l’Ét l’État at fran fran)a )ais is,, qu quan andd leur leurss disp dispos osit itio ions ns n’al n’alla laie ient nt pa pass à l’en l’enco cont ntre re de la souveraineté nationale. Les textes relatifs aux plans d’ur"anisme rentraient dans ce cadre, puisqu’un décret, pris en 178;, a permis l’application du décret <=1>8? du ?1 dé décem cem"re "re 17< 17<=, =, co conce ncern rnan antt les les @lan @lanss d’ur d’ur"an "anism ismee direc directe teurs urs et les les plan planss d’ur"anisme de détail. Cela devait perdurer normalement jusqu’au mois de juin 179<, date limitant la validité des textes d’origine coloniales dont la su"stitution a été rendue indispensa"le par les dispositions d’une ordonnance de 179?. Car, paradoxalement, en 179>, et par l’artifice d’une simple circulaire prise par le minis minist(r t(ree de dess travau travauxx pu pu"l "lics ics,, charg chargéé de l’ur" l’ur"ani anism sme, e, circ circula ulaire ire relat relativ ivee à la
conférence interservices chargée de l’examen technique des documents du @5, les dispositions d’origine coloniale sont prorogées de fait. 3lles ne seront remises en caus causee qu quee "ien "ien plus plus tard tard,, en 17 177; 7;,, da date te d’ad d’adop opti tion on d’un d’unee loi loi rela relati tive ve à l’aménagement et à l’ur"anisme. 5ans les programmes de développement, les prémices d’une préoccupation ur"aine sont amorcées dans le préam"ule du plan quadriennal quadriennal 179;179?, 179;179?, qui est en fait le premier de la série des plans nationaux, car le triennal 178987 est destiné à préparer les conditions d’éla"oration d’un vérita"le plan, en m&me temps que le code communal B1789 et le code de la Dila'a B1787. @armi les mo'ens de la mise en Euvre de ce plan, il est question des mesures relatives à F la décentralisation et à l’aménagement l’aménagement du territoire G. 5ans le domaine domaine de l’ur"anisme, l’ur"anisme, on envisageait envisageait de préparer les F travaux de programmation ur"aine pour les grandes villes G. %ais quelle que soit la portée des mesures énoncées par la série des plans nationaux, il reste que leur su"stance ne reproduit pas le foisonnement des textes a'ant marqué l’ensem"le de la période qui va de 179; à 1798, comme la Charte de la Hestion ocialiste des 3ntreprises B1791, les ordonnances portant constitution des rése réserv rvees fonc fonci( i(re ress B179 B179> >,, ains ainsii qu quee cell cellee rela relati tive ve au auxx co coop opér érat ativ ives es imm immo" o"il ili( i(re ress B179 B1798 8 et l’au l’autr tree co conc ncer erna nant nt les les pe perm rmis is de co cons nstr trui uire re et de lotir B179<. Cette période correspond correspond également à la mise en service des unités de liquéfaction du gaI à ArIeD et JiJda et du complexe sidérurgique d’3l Kadjar à Anna"a, projet déjà annoncé par le @lan de Constantine en 17<=, mais non pas avec la m&me envergure. 3ntre temps, la croissance ur"aine atteint des taux tr(s importants, et c’est dans ce contexte, d’ailleurs, que sont lancées les études de plans d’ur"anisme qui ont couvert, d’a"ord, les grandes métropoles, puis toutes les villes d’une taille supérieure à 1; ;;; ha"itants, ensuite, celles de < ;;;. 3nfin, pour mener à "ien les acti actions ons secto sectorie riell lles es et les pres prescr crip iptio tions ns de dess plans plans d’ur d’ur"an "anism isme, e, on initi initiaa un unee nou ouvvelle proc océédure ure gr#ce la mise ise en Euv uvrre des @lans Co Com mmuna nauux de 5éveloppement et, pour les grandes villes, des @lans de %odernisation r"aine. Ces plans doivent permettre le passage de la simple nomenclature d’inve d’investis stissem sements ents isolés isolés à un program programme me cohérent cohérent tenant tenant compte compte des actions actions décidées aux niveaux central et régional. %ais parmi tous les programmes de développement, ce n’est qu’avec le deuxi(me plan quadriennal B179>1799 que l’État exprime sa grande préoccupation en mati( ati(re re d’ur d’ur"a "ani nism sme, e, en lan) lan)an antt un unee po poli liti tiqu quee de prod produc ucti tion on de mass massee de dess logements, par la création des ones d’Ka"itation r"aine !ouvelles BK!, mais qui, à l’usage, se rév(lent, tr(s anon'mes. Ces Iones constituent, le plus souvent, soit des agrégats à la périphérie des villes, soit des enclaves sans lien organique ou fonctionnel avec leur contexte. 5’ailleurs, leur dénomination, sous le rapp rappor ortt du vo volu lum me Bcit Bcitéé de dess ?; ?;;; ou 1 <; <;;; loge logem men ents tsM M,, ou sur celu celuii du constructeur Bcité 4!AN-A, cité NC35M est là pour comprendre comment elles sont vécues. L’(re (re de dess K! K! est est qu quas asii ex exclu clusi sive, ve, elle elle démarr démarree préc précisé iséme ment nt en 17 179<, 9<, et l’ouverture des chantiers n’épargne m&me la capitale, malgré la structure spécifique d’aménagement dont elle a "énéficié et l’appro"ation de son @lan d’4rientation
Hénérale B@4H qui eut lieu la m&me année. @arall(lement, on créa également un autre t'pe de Ione spécialisée, les Iones industrielles BN dont la mise en Euvre o"éit à des concepts purement classiques Bproximité des grandes infrastructures, éloignement des centresM, mais aussi à un vérita"le rapport de forces exercé entre secteurs au niveau central. Car tr(s souvent, on assiste à une implantation de Iones industrielles, non pas en vertu des cohérences supposées des plans spatiaux, mais là o: le tout puissant minist(re de l’industrie juge utile d’implanter telle ou telle industrie, en se référant à des crit(res qu’il éta"lit tout seul. %ais le projet ur"ain p#tissait parfois du manque de terrain pour sa concrétisation, concrétisation, ce qui annon)a un tournant décisif dans la politique concernant les transactions fonci(res en Ione ur"aine. 3n effet, devant les difficultés que rencontraient les municipalités à localiser et réaliser les équipements pu"lics, parce que faisant face à des procédures lourdes et des "udgets limités, un monopole sur les transactions fonci(res en Ione ur"aine leur a été dévolu. ous les terrains, de toutes natures juridiques, étaient s'stématiquement versés à un fonds que constitue les +éserves fonci(res communales. L’ordonnance ' afférente a été pu"liée en 179>, et, en 179<, les circulaires d’application émanant du minist(re des ravaux pu"lics, chargé de l’ur"anisme, précis(rent, que ces réserves fonci(res étaient constituées soit à l’intérieur du périm(tre défini par le @5, soit, en son a"sence, à l’intérieur d’un @érim(tre d’ur d’ur"a "ani nisa sati tion on prov provis isoi oire re B@@ B@@. . 3lle 3lless on ont, t, en ou outr tre, e, mis mis l’ac l’acce cent nt sur sur les les lotissements résidentiels, une formule a'ant prévalu sous l’injonction du t'pe social d’une demande venant de ceux qui ont le mieux réussi Bcadres supérieurs et mo'ens, personnes exer)ant des activités li"érales, commer)ants ou autres. 5ans les @etites et mo'ennes localités B@%L, la construction a pu se développer surtout à la faveur d’une circulaire prise par le minist(re de l’Nntérieur, en 1797, pour sommer les municipalités municipal ités de mettre en vente 6;; lots par an et par commune. C’est ainsi qu’on a vu des villages passer d’un effectif de 1 ;;; à < ;;; ha"itants en moins moins de = an ans, s, alors alors qu quee des taux taux de croiss croissanc ancee de plus de 1; O on ontt été été o"se o" serv rvés és au auto tour ur de dess gran grande dess vill villes es,, no nota tamm mmen entt lors lorsqu quee le Io Ioni ning ng de dess prix prix 0?2 n’atteignait pas 6; 5A le m6 pour m6 pour les agglomérations dites secondaires . La décennie quatrevingts s’annonce, s’annonce, d’em"lée, par l’accélération l’accélération de la production production du logement et son essor considéra"le. %ais ces actions sont tr(s vite estompées par la stratégique glo"ale adoptée par la nouvelle équipe au pouvoir, et on voit se renforcer, en m&me temps, des pratiques qui n’expurgent pas les maux les plus honnis, tels le clientélisme et les spéculations sur les terrains et l’immo"ilier. 3n fait, c’est le moment o: l’on commence à parler de crise à tous les niveaux, un signe signe avantco avantcoure ureur ur d’une d’une politiqu politiquee qui reposer reposeraa désorm désormais ais sur une nouv nouvelle elle attitude de l’État par rapport à son r$le de responsa"le responsa"le centralisateur centralisateur de tout ce qui a trait à la gestion de l’économie. 3n mati(re d’ha"itat, la politique annoncée est celle de la préparation du désengagement de l’État. 3n fait, ce désengagement ne pPt &tre total, parce qu’il n’était pas question de laisser choir la catégorie des démunis, la responsa"ilité de l’État allait alors vers elle, mais on invoqua la nécessité de responsa"iliser des acteurs sociaux qu’on traita de rentiers et de dilapidateurs dilapidateurs de "iens pu"lics. C’est comme cela, d’ailleurs,
qu’on expliqua la limitation du volume des programmes sociaux et le choix dans les attri"utions. 5(s lors, on cessa les grandes opérations d’ha"itat, sous prétexte qu’il fallait d’a"ord achever le reliquat des programmes non entamés ou en cours, mais c’est en 17=6, déjà, que des programmes sociaux ont été transférés du social au promotionnel. 3n 17=8, on autorisa la promotion immo"ili(re privée, et on se met à vanter les vertus du secteur privé en le qualifiant de secteur national. 5ans ce cadre, le texte sur les réserves fonci(res allait devenir une contrainte pour la concrétisation des nouvelles nouvelles orientations orientations qui traduisirent, traduisirent, de fait, l’ascension frénétique frénétique de nouveaux nouveaux parvenus. %ais c’est le moment aussi o: l’État pr*t une série de décisions, notamment celle qui a consisté à réduire son aide à la via"ilisation ou celle qui somma les municipalités de mettre fin aux contentieux envers les propriétaires. Cellesci, Cellesci, quant à elles, se mirent à liquider tout ce qui relevait relevait du domaine domaine pu"lic, en lotissant des terrains frappés de servitudes et concédant des parties de trottoir pour la création de Jiosques ou d’autres commerces. Ces pratiques de désordre dans da ns l’ur l’ur"a "ain, in, et qu quii perdur perduren entt au aujo jourd urd’h ’hui ui,, s’ins s’inscri criven ventt da dans ns un co conte ntexte xte de rapports de force entretenus par des couches ancrées dans les sph(res de la décision et une population se sentant malmenée par le s'st(me qui l’administre. %ais le plus inquiétant inquiétant encore, ce sont les frustrations frustrations de ceux qui sont restés "loqués dans leur promotion sociale, notamment apr(s le retrait progressif de l’État de la production du logement, au profit du lotissement individuel et de la promotion immo"ili(re privée. La crise économique ne fait que h#ter ce mouvement, et les événements d’octo"re 17== sont l’occasion pour annoncer, sans am"ages, les intentions qui consistent à marquer un net coup d’arr&t dans le cheminement du socialisme doctrinal, pour permettre le passage à l’économie li"érale. 3n effet, la Constitution de 17=7, qui consacra le multipartisme, donna le "ranle à une série érie de lois lois impo import rtaantes ntes,, no nota tam mmen entt cell celles es inté intére resssant sant le fonc foncie ierr, l’aménagement et l’ur"anisme. 3n 177;, la loi d’orientation fonci(re a"roge le dispositif des réserves fonci(res et li"(re les transactions fonci(res que l’on confie, désormais, à des agences spécialisées dans ce domaine. ne autre loi fut prise à l’égard de l’aménagement et de l’ur"anisme, celleci institua deux outils Q le @lan directeur d’aménagement et d’ur"anisme B@5A, qui se su"stitue au @5 et au @@, @@, et le @lan d’occupation des sols B@4. @armi les autres lois, on citera également celle qui assujettit les droits à construire sur ceux de la propriété, mais aussi les dispositions relatives à la commun communee et à la Dila'a0>2, qui demeure, à juste titre, la seule collectivité a'ant un plan, des o"jectifs et des engagements, en comparaison aux niveaux national et régional o: il est surtout question d’orientation et de schémas. 4r, tout cela n’a pas suffit à endiguer la crise à laquelle font face les villes algériennes. Cette crise est encore exacer"ée par plusieurs facteurs, et les ma*tres maux en sont Q l’anarchie dans la production du cadre "#ti, la réduction des mo'ens financiers, les Iones d’exclusion sociale, la montée du ch$mage et l’angoisse des individus visàvis d’organismes ur"ains fai"lement soudés dans la logique de fonctionnement. @our ' mettre fin, d’une mani(re définitive, les pouvoirs pu"lics, sem"lent avoir opter pour une option qui consiste à reconsidérer le traitement
envisa envi sagé gé au aupar parav avant ant,, gr#ce gr#ce à de no nouv uvell elles es orien orienta tatio tions ns da dans ns le ch choix oix d’une d’une économie de marché régulée et une stratégie d’encadrement incluant, d’a"ord, la missi mission on d’am d’aména énagem gement ent du terri territo toir iree da dans ns la créati création on d’un d’un minis minist(r t(ree et plus plus récemment dans celle d’un autre, le minist(re délégué à la ville. Les préoccupations ne sont plus uniquement polarisées sur l’ha"itat dit illicite, ni sur l’importance du lotissement individuel, elles sont marquées par les tares qui caractérisent les villes, à travers l’entassement et les conditions de vie dans les quartiers quartiers marginalisé marginalisés, s, le mauvais entretien des quartiers quartiers anciens, anciens, les spéculations spéculations sur les lo'ers et les terrains, en plus des pro"l(mes liés à la gestion ur"aine. 5’importantes opérations de réha"ilitation et de réalisation de logements sont initiées, notamment pour la résorption de l’ha"itat précaire B+K@. La réha"ilitation consiste à régulariser progressivement la situation fonci(re des occupants d’ha"itat informel informel et à doter leurs quartiers d’infrastructures d’infrastructures et d’équipements, d’équipements, nécessaires nécessaires à un cadre de vie décent. L’État L’État a, par ailleurs, instauré à travers l’ensem"le du pa's un organisme, la caisse nationale du logement BC!L, dans le "ut est de permettre aux moins fortunés fortunés d’acquérir d’acquérir des ha"itations, ha"itations, gr#ce à une participation participation financi(re financi(re su"stantielle de sa part. Aujour Aujourd’h d’hui, ui, on voit voit "ien la recons reconstruc truction tion redéma redémarrer rrer,, mais mais des incerti incertitude tudess demeurent, demeurent, parce qu’il il n’est pas sPr que les catégories populaires populaires ' trouvent trouvent leur compte, ni que l’éclatement ur"ain soit résor"é. Les demandes en logements croissent de plus en plus, elles sont pour la plupart insatisfaites, et on estime à plus d’un million le déficit de logements à com"ler, le nom"re existant s’élevant à < millions Bsecteurs ur"ain et rural confondus. 3ntr 3ntree les les recen recensem semen ents ts de 17 17=9 =9 et 17 177=, 7=, le mouve mouveme ment nt d’ur d’ur"a "anis nisat ation ion a pu main mainten tenir ir son son r'thm r'thmee croi croiss ssant ant,, mais mais en s’or s’orien ientan tantt princ principa ipalem lemen entt ve vers rs le déve dé velo loppe ppeme ment nt et la multi multipli plica cati tion on de dess petite petitess villes villes,, resté restées es prof profon ondém démen entt enracinées dans la gangue rurale. La plupart d’entre elles ont re)u le statut de chef lieu de da/ra0<2, parce qu’on a voulu F miniaturiser G l’espace, afin de mieux le ma*triser et de mieux coller aux réalités locales. Les grandes métropoles, par cont co ntre re,, affi affirm rm(r (ren entt un accu accuei eill séle sélect ctif if pa parr rapp rappor ortt au no nouv uvea eaux ux ve venu nus, s, et l’ur"anisation qu’elles ne pouvaient pas accueillir s’est alors reportée sur les petites villes limitrophes et surtout sur les milieux ruraux de leur périphérie. Le nom"re nom"re d’ag d’aggl glom oméra ératio tions ns passe passe ains ainsii de ? >89 à > ;< ;<9, 9, c’est c’està àdi dire re un unee augmentation de <7;, soit 19 O. 5urant cette période, la population agglomérée a crP crP de >8 >8,> ,>;; O, soit soit un unee prog progre ress ssio ionn de 9 >1 >111 71 7199 ha ha"i "ita tant nts. s. 3lle 3lle étai étaitt de 18 6=8 7;6 ha"itants en 17=9 et elle a pu atteindre 6? 87= =17 ha"itants en 177=, soit 9;,87 O et =1,>7 O de la population totale pour l’une et l’autre année. @ar rapport au recensement de 1788, on constate que le nom"re d’agglomérations a augmenté de 669 O. Les agglomérations dépassant <; ;;; ha"itants sont celles qui ont enregistré les taux de croissance les plus élevés, avec 9<; O pour celles de 1;; ;;; ha"itants ha"itants et <1; O pour celles qui sont comprises entre <; ;;; et 1;; ;;; ha"itants, alors que les moins de < ;;; ha"itants ont connu la plus fai"le évolution. @ar contre, l’accélération intercensitaire la plus significative a eu lieu entre les recensements de 1799 et 17=9, avec 1 6?> nouvelles agglomérations, soit un accroissement de <<,?; O
