Estrutura e Dinâmica das Organizações 1

HENRY MINTZBERG

ESTRUTURA E DINÂMICA ,.."

DAS ORGANIZAÇOES Tradução de Amélia Salavisa Brooker Revisão Técnica de António Caetano 3.3

edição

íNDICE PREFÁCIO

. 279

NOTA AO LEITOR

.1 •li'l'I

I fi

Capítulo 2 - As cinco componentes Capítulo 3 - A organização

209 173 243 . 35 i87

DA ORGANIZAÇÃO

.

básicas da organização

.

como um sistema de fluxos

.

PARTE li - OS PARÂMETROS DE CONCEPÇÃO Capítulo 4 - Concepção

dos postos de trabalho:

Capítulo 5 - A concepção

. a especialização


a formalização

do trabalho

.

do comportamento



formação

e socialização

.


da superestrutura:

o agrupamento

em unidades

.


da superestrutura:

a dimensão


das ligações

laterais:

das unidades

os sistemas

de controlo

. e de pla-

neamento

.


das ligações laterais:

os mecanismos


do sistema de tomada

de decisão: a descentralização

cal e horizontal

Capitulo 12 - A estruturação

de ligação

. verti.

PARTE III - OS FACTORES DE CONTINGÊNCIA eficaz das organizações

H

~ ;1

.105 19 15 187 245 55 91 255 159 127 119 37

Capítulo 1 - A essência da estrutura

PARTE I - O FUNCIONAMENTO

11

. .

Capítulo 13 - A idade e a dimensão

.

Capítulo 14 - O sistema técnico

.

li!

Capítulo 15 - O ambiente

297

Capitulo 16 - O poder

319

PARTE IV - AS CONFIGURAÇÕES

ESTRUTURAIS

Capítulo 17 - A estrutura simples

329· 335

Capítulo 18 - A burocracia mecanicista

345

Capítulo 19 - A burocracia profissional..

379

Capítulo 20 - A estrutura divisionalizada

409

Capítulo 21 - A adhocracia

457

Capítulo 22 - Um pentágono conclusivo

495

BIBLIOGRAFIA

509

ÍNDICE REMISSIVO

521

CAPíTULO 1 A ESSÊNCIA DA ESTRUTURA

fI'

A Sr.a Raku tinha um estúdio de cerâmica na cave da sua casa. Esta actividade envolvia um número de tarefas diferenciadas - a preparação do barro, o moldar dos potes, o trabalhá-los quando ainda meio-secos, a preparação e aplicação dos vidrados e a cozedura no forno. A coordenação destas tarefas não apresentava qualquer problema: a Sr.a Raku encarregava-se de tudo. Mas a ambição e o sucesso das cerâmicas da Sr.a Raku causavam um problema: as encomendas excediam a sua capacidade de produção. Por conseguinte, a Sr.a Raku contratou a Sr;a Bisque, que tinha imenso interesse em aprender a fazer cerâmica. O que significava que a Sr.a Raku tinha agora de dividir o trabalho entre elas. Mas como as lojas de artesanato queriam cerâmicas feitas pela Sr.a Raku, foi decidido que a Sr.a Bisque preparasse o barro e os vidrados e que a Sr.a Raku fizesse o resto. Tudo isto requeria uma certa coordenação do trabalho, de facto, um problema mínimo, quando só duas pessoas trabalham num estúdio de cerâmica: bastava-lhes comunicarem de maneira informal. Estas disposições funcionaram lindamente, tão bem que, passado pouco tempo, a Sr.a Raku foi mais uma vez atolada em encomendas. Tornou-se então necessário contratar mais assistentes: mas desta vez, a Sr.a Raku decidiu contratá-las directamente da escola de cerâmica local, prevendo o dia em que as mesmas teriam que moldar os potes. Assim, embora a Sr.a Bisque tivesse levado um certo tempo a aprender, as três novas assistentes, logo desde o princípio, sabiam exactamente o que fazer e adaptaram-se muito bem; mesmo com cinco pessoas, a coordenação não apresentava quaisquer problemas. Mas quando se contrataram duas novas assistentes, os problemas de coordenação começaram a surgir. Um dia a Sr.a Bisque tropeçou num balde de vidrado e quebrou cinco potes; noutro dia a Sr.a Raku abriu o forno e apercebeu-se de que os vasos de suspensão para plantas tinham sido todos, por engano, vidrados com cor-de-rosa cíclamen. Nesse momento, deu-se conta que sete pessoas a trabalhar num pequeno estúdio não conseguiam coordenar todo o trabalho através do simples mecanismo de comunicação informal. (Existem 21 possíveis permutas ou canais de comunicação, pelos quais duas pessoas podem comunicar, extraídas de um grupo de sete pessoas, se tomarrrios os membros dois a dois.) Para agravar a situação, acrescentava-se o facto de que a Sr.a Raku, que agora

20

ESTRUTURA E DINÂMICA DAS ORGANIZAÇe.,2S

se intitulava presidente de Ceramics Limited, dedicava agora cada vez mais tempo aos seus clientes; de facto, por essa altura, era mais provável encontrá-la vestida com um vestido de um costureiro da moda, do que enfiada num par de jeans. Assim decidiu nomear a Sr.a Bisque, gerente do estúdio, para que se ocupasse inteiramente com a supervisão e coordenação do trabalho das cinco assistentes que fabricavam a cerâmica. A empresa continuou a crescer. E mais uma vez ocorreram grandes mudanças, quando um consultor em organização foi chamado. Seguindo os seus conselhos, o estúdio foi completamente reorganizado em quatro linhas de produção - cada assistente encarregando-se apenas de uma só tarefa dentro de cada linha de produção (potes, cinzeiros, vasos de suspensão para plantas e animais de cerâmica) - a primeira preparava o barro, a segunda moldava, a terceira burilava o barro e assim por diante. Consequentemente, a produção tomou a forma de quatro linhas de produção. Cada pessoa seguia um conjunto de normas precisas, elaboradas de antemão, que asseguravam a coordenação de todo o trabalho exigido. Claro que Ceramics Limited deixou de vender para lojas de artesanato; a Sr.a Raku passou a aceitar só encomendas por grosso, e a maioria das vendas destinavam-se a redes de armazéns. Mas a ambição da Sr.a Raku não tinha limites, e logo que teve a oportunidade de diversificar, não hesitou. Primeiro foram azulejos de cerâmica, depois acessórios para casa de banho e finalmente tijolos de argila. A empresa foi subsequentemente dividida em três divisões - produtos de consumo, produtos de construção civil, e produtos industriais. A Sr.a Raku trabalhava agora num escritório no quinquagésimo quinto andar da sua «Torre da Cerâmica», onde coordenava as actividades das divisões, revendo os resultados cada trimestre e actuando pessoalmente quando as taxas de crescimento e de lucro não atingiam os números desejados. Um dia, a Sr.a Raku estava sentada à sua secretária a examinar os orçamentos quando, ao olhar para os arranha-céus vizinhos, teve uma súbita inspiração e decidiu mudar o nome da sua companhia para Ceramico. Toda a actividade humana organizada - desde a fabricação de cerâmica até ao acto de colocar um homem na Lua - dá lugar a duas exigências fundamentais e opostas: a divisão do trabalho nas várias tarefas a serem desempenhadas e a coordenação das mesmas a fim de realizar a actividade em questão. A estrutura de uma organização pode ser definida simplesmente como o total da soma' dos meios utilizados para dividir o trabalho em tarefas distintas e em seguida assegurar a necessária coordenação entre as mesmas. Na Ceramico, a divisão do trabalho - preparação do barro, mo delação, burilamento, aplicação de vidrado e cozedura - foi largamente ditada pela tarefa a reálizar e pela técnica utilizada para o conseguir. A coordenação, contudo, provou ser uma questão mais complicada, fazendo apelo a vários meios. Estes podem ser referidos como «mecanismos de coordenação», embora se deva notar que esses mecanismos têm tanto a ver com O controlo e a comunicação como com a coordenação.l I «Trabalhos recentes no domínio do controlo, ou cibernética, demonstraram (que o controlo e a coordenação) têm a mesma essência» (Litterer, 1965, pág. 233).

A ESSÊNCIA DA ESTRUTURA

21

Parece que são suficientes cinco mecanismos de coordenação para explicar as maneiras fundamentais pelas quais as organizações coordenam o seu trabalho: ajustamento mútuo, supervisão directa, estandardização dos processos de trabalho, estandardização dos resultados e estandardização das qualificações dos trabalhadores.! Podemos mesmo considerá-los como os elementos fundamentais da estrutura, a cola que aglutina as diferentes partes de uma organização. Tudo emerge destes elementos - a estruturação das organizações assim como os temas tratados neste livro. Passemos a olhar para cada um deles brevemente, antes de determinarmos o rumo deste livro.

o ajustamento

mútuo

o

ajustamento mútuo realiza a coordenação do trabalho pelo simples processo de comunicação informal. Graças ao ajustamento mútuo, o controlo do trabalho fica nas mãos do operador, como indicado na figura 1-1 (a). Visto que se trata de um mecanismo de coordenação tão simples, o ajustamento mútuo é naturalmente utilizado na mais simples das organizações: por exemplo, quando duas pessoas remam numa canoa ou várias trabalham num estúdio de cerâmica. Paradoxalmente, é também usado nas situações mais complexas, porque, como iremos ver mais tarde, é o único que funciona em circunstâncias extremamente difíceis. Consideremos a organização responsável por enviar um homem à Lua pela primeira vez. Tal actividade requer uma divisão de trabalho incrivelmente elaborada, com milhares de especialistas desempenhando uma quantidade de tarefas específicas. Mas, ao princípio, ninguém sabe exactamente o que é necessário fazer. Este conhecimento desenvolve-se à medida que o trabalho avança. Em última análise, apesar de se utilizarem outros mecanismos de coordenação, o sucesso da empresa depende essencialmente da capacidade dos especialistas se adaptarem uns aos outros ao longo de um caminho desconhecido, que vai sendo descoberto à medida que se avança, o que em suma não é muito diferente ,da situação de dois remadores numa canoa.2 A supervisão

directa

À medida que uma organização cresce e deixa o seu estado de simplicidade primitiva - mais de cinco ou seis pessoas que trabalham num estúdio de cerâmica, mais de quinze pessoas que remam numa canoa de guerra - vê-se aparecer um segundo mecanismo de coordenação. A supervisão directa é o mecanismo de coordenação pelo qual um indivíduo se encontra investido de responsabilidade pelo trabalho dos outros. O responsável transmite-lhes ins1 Esta tipologia reflecte em parte, as conclusões de Simon (1957), March e Simon (1958) e Galbraith (1973). 2 Para uma exposição teórica detalhada acerca dos diversos modos de coordenação de acções ~or parte de decisores independentes, ver Lindblom (1965, capítulos 2-5). O capítulo 14 do mesmo livro também examina como o ajustamento mútuo pode por vezes conseguir uma melhor coordenação do que a supervisão directa ou certas formas de estandardização.

ESTRUTURA E DINÂMICA DAS ORGANIZAÇÕES

22

truções e controla as suas acções, como indicado na figura 1-1 (b). Com efeito, um cérebro coordena várias mãos, como no caso do supervisar do estúdio de cerâmica ou no caso do remador de popa que marca a cadência das remadas na canoa de guerra. Consideremos a estrutura do futebol americano. Aqui a divisão do trabalho é bastante acentuada; temos onze jogadores seleccionados de acordo com o trabalho que desempenham em campo, e também com a sua respectiva localização e até mesmo com os seus atributos físicos. O ágil halfback1 posiciona-se por detrás da linha de aglomeração dos jogadores e leva a bola; o jogador normalG) Gestor

Analista

(A

O

---'

Operacional

O

O

O

---'

Operacional

(a) Ajustamento

(b) Supervisão

Mútuo

Directa

G

O Qualificações

Processos de trabalho

Resultados

(c) Estandardização

Figura 1.1 OS CINCO MECANISMOS DE COORDENAÇÂO 1 Haljback, jogador que assume a posição no sentido ofensivo de uma equipa de futebol americano que requer uma corrida sistemática com a bola. (N. T.)


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mente corpulento que bloqueia os movimentos da equipa contrária fica na linha e bloqueia. Os ajustamentos mútuos não são suficientes para a coordenação desta tarefa, como tal é nomeado um capitão de campo, ao qual se chama quarterback1, que coordena o trabalho dos jogadores comandando as jogadas. A estandardização O trabalho também pode ser coordenado por outros meios, que não apenas pelo ajustamento mútuo ou pela supervisão directa. Pode ser estandardizado. «A coordenação das diversas partes é incorporada no programa (de trabalho) desde a concepção, e a necessidade de comunicação contínua é consequentemente reduzida.» (March e Simon, 1958, pág. 162.) A coordenação começa no estirador, por assim dizer, antes mesmo do trabalho começar. Os trabalhadores na linha de montagem de automóveis e os cirurgiões que trabalham numa sala de operações não precisam de se preocupar com a coordenação com os colegas em circunstâncias normais - sabem exactamente o que esperar dos colegas e procedem de acordo com esse conhecimento .. A figura 1-1 (c) mostra quais são os três tipos fundamentais de estandardização, dentro das organizações. Os processos de trabalho propriamente ditos, os resultados do trabalho, assim como as qualificações dos operacionais - podem, todos eles, ser concebidos de maneira a observar padrões pré-determinados. A estandardização

dos processos de trabalho

Os processos de trabalho são estandardizados, quando o conteúdo do trabalho é especificado ou programado. Um exemplo que me vem ao espírito é o das instruções de montagem que acompanham um brinquedo de criança, vendido em peças soltas. Aqui, o fabricante, com efeito, estandardiza o processo de trabalho dos progenitores. - «Pegar num parafuso de duas polegadas de cabeça redonda e inseri-lo no buraco BX, juntar este à parte XB com uma anilha e uma porca de parafuso hexagonal, ao mesmo tempo que se pega ....» A estandardização pode ser imensamente desenvolvida nas organizações, como no caso das quatro linhas de produção da «Ceramics Limited», ou ainda como o recheador de tartes que observei uma vez numa pastelaria: mergulhava uma concha na grande vasilha de recheio de tarte, enchendo bases de tartes, literalmente milhares de vezes por dia - cereja, mirtilo ou maçã, não fazia a mais pequena diferença - as bases de tarte chegavam-lhe às mãos numa mesa rolante. O seu trabalho não precisava de qualquer supervisão nem de comunicação informal com os seus colegas de trabalho (excepto a necessária para manter um certo equilíbrio mental). A coordenação do trabalho tinha sido realizada por quem havia ?oncebido a mesa rolante. O recheador de tartes tinha apenas de fazer seguir as lUstruções à risca, sem se preocupar ·com os outros trabalhadores, que colocaI O futebol americano é jogado aos domingos. Na manhã da segunda-feira seguinte, os quar. terbacks analisam como é que o jogo deveria ter sido jogado com o beneficio da experiência. (N. T.)

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vam as bases de tartes debaixo e por cima do recheio. Claro que existem outros postos de trabalho estandardizados que proporcionam uma maior margem de manobra: pode exigir-se a um comprador que obtenha pelo menos três propostas para todas as compras que excedam lO 000 dólares, mas, por outro lado, este é livre de desempenhar o seu trabalho como bem lhe aprouver. A estandardização

dos resultados

Também é possível estandardizar os resultados do trabalho (por exemplo, especificando de antemão, as dimensões do produto, ou o desempenho a atingir). Os motoristas de táxi não recebem quaisquer instruções como conduzir ou que rota seguir; são apenas informados sõbre o destino dos fregueses. O preparado r de barro não recebe instruções sobre como preparar a argila, apenas que a tem de preparar em blocos de dois quilos; o ceramista sabe que com essa quantidade de barro pode moldar potes, cujas dimensões especificadas constituem as normas da sua própria produção. Assim que os resultados são estandardizados, as interfaces entre as tarefas são pré-determinadas, como no caso do encadernado r de livros que sabe que as páginas impressas que recebe de um colega e a capa que recebe de outro, vão conjugar-se perfeitamente. Paralelamente, os directores das divisões da Ceramico articulavam-se com a direcção-geral da empresá em termos de padrões de desempenho, apenas lhes sendo exigido cada trimestre que atingissem determinados lucros e níveis de crescimento. Como atingi-los, o problema era deles. A estandardização

das qualificações

Por vezes, nem o processo nem os resultados podem ser estandardizados, embora se exija uma certa coordenação. Anthony lay (1970) levanta esta questão no contexto dos impérios coloniais. Como é que os reis controlavam e coordenavam as actividades dos seus governadores na chefia de colónias distantes, quando a supervisão directa era impedida pela lentidão dos canais de comunicação deficientes - que levavam meses a dar a volta desde o princípio ao fim - quando nem o trabalho nem os seus resultados eram susceptíveis de serem estandardizados? A solução que adoptavam - usada pela Sr." Raku para contratar assistentes para o estúdio de cerâmica - era a de estandardizar os operacionais, se não o trabalho propriamente dito ou os seus resultados. As qualificações e o (conhecimento) são estandardizados logo que se especifica a formação daquele que executa o trabalho. O rei tinha confiança nos seus governadores porque ele mesmo os formava. De uma maneira geral, o indivíduo é formado mesmo antes de entrar na organização. A Sr." Raku contratava ceramistas acabados de sair da escola de cerâmica, exactamente como o fazem os hospitais, quando contratam médicos. As instituições de formação introduzem os programas de trabalho e as bases de coordenação entre os futuros assalariados. Quando trabalham, os trabalhadores parecem agir de maneira autónoma, exactamente como um bom actor que, quando no palco, parece representar espontaneamente, mas que, de facto, passou semanas a aprender o texto na perfeição. A estandardização dasqualifi-

•


25

cações realiza indirectamente o que a estandardização dos processos de trabalho ou a estandardização dos resultados realiza directamente: o controlo e a coordenação do trabalho. Quando um anestesista e um cirurgião se encontram numa sala de operações para operar um apêndice, mal têm de comunicar; por virtude da formação que cada um recebeu, sabem exactamente o que esperar do outro. A estandardização das suas qualificações assegura o essencial da coordenação.! Um contínuo entre os mecanismos

de coordenação

Estes cinco mecanismos, de coordenação parecem pertencer a uma ordem um tanto ou quanto irregular. A medida que o trabalho de organização se torna mais complicado, os meios preferidos de coordenação parecem deslocar-se sucessivamente, como exemplificado na figura 1-2, do ajustamento mútuo para a supervisão directa e, em seguida, até à estandardização dos processos de trabalho, de preferência, ou até à estandardização dos resultados ou das qualificações, para finalmente regressar ao ajustamento mútuo nas situações mais complexas. Um indivíduo que trabalha sozinho não tem grande necessidade de coordenação - tudo se passa na sua própria cabeça. Contudo, acrescente-se uma segunda pessoa, e a situação muda logo de figura. A coordenação agora deve-se efectuar através de dois cérebros. Geralmente, as pessoas que trabalham lado a lado em pequenos grupos adaptam-se umas às outras de uma maneira informal, tornando-se o ajustamento mútuo o principal mecanismo de coordenação. Mas à medida que o grupo aumenta, torna-se cada vez mais difícil coordená-lo de maneira informal. Miller (1959) nota que os grupos de mineiros de carvão funcionam eficazmente sem supervisão, até um número máximo de 41 homens. Mas, a partir desse número, ou no caso de divisões mais diferenciadas de trabalho - tu~tm.res~Jocais diferentes, sistemas técnicos mais complexos a supervisão torna-se absolutamente necessária: -

o adiar da introdução da função de direcção para além do estádio óptimo ... conduz ao declínio da eficiência do sistema ... A energia dos membros do grupo, em vez de ser consagrada à tarefa principal, é cada vez mais consagrada à tarefa de manter o grupo unido ... (pág. 88). Como tal, existe assim uma necessidade de liderança. O controlo do trabalho do grupo passa a um indivíduo único, ou seja, é transferido para um único cérebro que agora controla os outros: a supervisão directa torna-se então o mecanismo principal de coordenação. Mas à medida que o trabalho se torna mais complexo, uma outra transição parece ocorrer. Enquanto que, no exemplo anterior, uma parte do controlo do trabalho passava do trabalhador ao supervisor, agora a estandardização toma a I O mesmo se pode dizer a respeito de operações muito mais complexas, corno uma operação de coração aberto, que durou cinco horas, observada do princípio ao fim por Gosselin (1978) - e na qual mal se observou qualquer comunicação infonnal entre os cirurgiões cardiovasculares e o anestesista.

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ESTRUTURA E DINÂMICA DAS ORGANIZAÇÕES Estandardização

Ajustamento Mútuo

Supervisão

/' _______

do Trabalho Estandardização

~ Ajustamento.

Directa

~.

~

dos Resultados Estandardização

/"

Mútuo

das Qualificações

Figura 1.2 OS MECANISMOS

f-

DE COORDENAÇÃO: UM CONTÍNUO IRREGULAR DE COMPLEXIDADE

)! dianteira. Como se notou anteriormente, a organização tem três escolhas. Quando . \ as tarefas são simples e rotineiras, a organização pode estandardizar os seus próL.priosprocessos de trabalho. Mas no caso de trabalho muito mais complexo, a organização é forçada a estandardizaL.Q~...r~§QH-ªçlº~,deixando ao operador a escolha do processo~s casos ainda mais complexos, nem mesmo o resultado pode ser estandardizado e a organização deve então contentar-se em estandardizar as qualificações do operador, sempre que 'possível. Mas se se provar não ser possível estandardizar as tarefas diferenciadas' da organização, esta ver-se-á forçada a voltar ao ponto de partida e de utilizar o mecanismo de coordenação, que é o mais simples, mas ao mesmo tempo, o mais adaptável de todos os mecanismos de coordenação - o ajustamento mútuo. Como se verificou anteriormente, os gestores obrigados a resolver problemas sofisticados, que encaram situações extremamente complexas, devem comunicar de maneira informal, no caso de quererem vir a desempenhar satisfatoriamente os seus cargos. Nesta fase da nossa discussão, torna-se claro que dentro de cada situação específica, uma organização vai favorecer um dos mecanismos de coordenação sobre os outros quatro, e que, de certo modo, estes mecanismos de coordenação são substituíveis uns p~los outros. Isto de modo nenhum significa que uma organização se possa apoiar num único mecanismo de coordenação com exclusão dos outros. De facto, a maioria das organizações utiliza uma mistura dos cinco mecanismos, em diversos graus. Por exemplo, seja qual for o grau de estandardização, há sempre necessidade de um mínimo de supervisão e de ajustamento mútuo. As organizações modernas não podem simplesmente existir sem liderança, nem sem comunicação informal, quanto mais não seja para que lhes seja permitido ultrapassar as rigidezes da estandardização.! Na fábrica mais automatizada (i. é., totalmente estandardizada), as máquinas avariam-se, os trabalhadores nem sempre aparecem, por vezes o planeamento do trabalho tem de ser mudado à última hora. Não só os supervisores têm de intervir, como os trabalhadores devem dispor de uma margem de manobra suficiente que lhes permita lidar com problemas inesperados. Por exemplo, Wren (1967), descreve a rede de electricidade, que cobre o Nordeste ameriI Emery e Trist (1960) sustentam que um grupo de trabalho só é eficaz se for capaz de gerar a sua própria coordenação interna, (i. é, se utilizar ajustamento mútuo). «A tarefa primordial de gestão de uma organização, no seu conjunto, é referir o sistema global ao seu ambiente e não apenas à regulação interna per se». (pág. 93). A minha posição é diferente: sou da opinião de que enquanto certas unidades se devem apoiar no ajustamento mútuo, não existe nenhuma sem um mínimo de supervisão directa.

-


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cano, uma rede completamente automática mas a que faltava um sistema efectivo de supervisão: «Os diversos sistemas estavam ligados tecnologicamente por razões de economia, não estando previstos dispositivos, no caso de avaria, para manter operacionais os diversos sistemas independentemente do todo, pois os sistemas embora autónomos eram interdependentes.» (Pág. 73.) O resultado foi o famoso corte total de electricidade de 1965, que mergulhou a região em total escuridão. No geral, para além da dimensão mínima, a maioria das organizações, sempre que podem, parecem apoiar-se na estandardização. Nos outros casos, utilizam, de maneira parcialmente permutável, a supervisão directa e o ajustamento mútuo. O primeiro destes mecanismos falha logo que o trabalho de organização se torna demasiado complexo para ser gerido por um só cérebro. E o segundo falha, sempre que existe um desacordo demasiado importante entre os operacionais que devem regular a sua actividade pelo ajustamento mútuo, daí resultando a necessidade do estabelecimento de um supervisor.1 Para além dos mecanismos de coordenação Os filmes por vezes começam com a cena principal, antes do título e do genérico. De certo modo, os mecanismos de coordenação constituem a nossa cena mais importante. Como se notou anteriormente, os cinco mecanismos são o cimento da estrutura, os elementos fundamentais que ligam as diversas partes das organizações. Constituem também o elemento aglutinador deste livro, funcionando como alicerce do material que vamos passar a expor. Por conseguinte, voltemos ao genérico: em primeiro lugar, passamos a uma breve revisão da literatura e à referência a um dos defeitos fundamentais, e em seguida apresentamos um esboço do livro. A Literatura As primeiras obras incidiram sobre a estrutura formal, quer dizer, sobre a relação oficial e documentada entre os vários membros da organização. Duas escolas teóricas dominaram a literatura até aos anos 50, uma preocupada com a supervisão directa, a outra com a estandardização. A escola teórica dos «princípios de direcção», fundada por Henri Fayol desde 1916 (tradução inglesa, 1949), cujas ideias foram popularizadas no mundo de língua inglesa por Luther Gulik e Lyndall Urwick (1973), estava originalmente ligada à autoridade formal e ao papel da supervisão directa na organização. I Estas conclusões inspiram-se em Galbraith (1973), embora tenham sido adaptadas com ligeiras modificações. Galbraith afirma que as organizações tentam primeiro usar regras e procedimentos, depois a referência hierárquica e, em seguida, o planeamento, à medida que a informação aumenta. No caso de o planeamento falhar, Galbraith afirma que a organização pode escolher um de dois caminhos: ou elimina a necessidade de interdependências entre as tarefas através da criação de recursos folgados, alargamento dos prazos, ou unidades autónomas, ou aumenta a capacidade de estrutura para processar informação através da utilização de sofisticados Sistemas de Informação de Gestão (SIG), ou através da criação de relações laterais - mecanismos de ajustamento mútuo tais como «elementos de ligação», grupos de trabalho e estruturas matriciais.

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Estes escritores popularizaram certos termos como unidade de comando (a noção de que um «subordinado» devia ter apenas um único «superior»), cadeia de comando (a linha directa que vai do superior de nível mais elevado a cada subordinado de nível mais baixo, passando pelos escalões intermédios), e amplitude de controlo (o número de subordinados de um mesmo superior hierárquico). A segunda escola teórica engloba na realidade dois grupos distintos que se consagram, do nosso ponto de vista, à mesma questão - a estandardização do trabalho em toda a organização. Ambos os grupos foram criados por volta do princípio do século por investigadores extraordinários, tanto na América como na Europa. Na América, Frederick Taylor (1947) liderou o movimento designado de «Organização Científica do Trabalho» cuja preocupação principal foi a da programação do trabalho dos operacionais - operários siderúrgicos, mineiros de carvão e ocupações afins. Na Alemanha, Max Weber (Gerth and Mills, 1958) pronunciou-se sobre as estruturas mecanicistas ou «burocráticas», como se fossem máquinas cujas actividades tivessem sido formalizadas através de regulamentos, descrição de postos de trabalho e formação dos trabalhadores. E assim, durante cerca de meio século, quando se falava da estrutura da organização, pensava-se num conjunto de relações de trabalho prescritas e estandardizadas, inseridas num sistema rígido de autoridade formal. Em 1939, Roethlisberger e Dickson publicaram a sua interpretação de uma série de experiências conduzidas com os trabalhadores da fábrica da Western Electric, em Hawthorne. Os resultados obtidos foram de molde a levar os investigadores a compreenderem a verdadeira importância da estrutura informal - as relações não estabelecidas formalmente entre os membros de um grupo de trabalho - a qual mostrava que o ajustamento mútuo é um mecanismo de coordenação fundamental em todas as organizações. Isto conduziu ao aparecimento de urna terceira escola teórica, nas décadas de 50 e 60, originalmente designada por «escola das relações humanas», cujos proponentes procuravam demonstrar, através da investigação empírica, que o recurso à estrutura formal - nomeadamente, aos mecanismos de supervisão directa e estandardização - na melhor das hipóteses não dava resultado e, na pior das hipóteses, provava ser perigoso para a saúde mental do trabalhador (por exemplo, Likert, 1961). Mas as investigações mais recentes arrepiaram caminho face a estas duas posições extremas. Na última década, tem-se notado a tendência para considerar a estrutura de uma forma mais global, estudando, por exemplo, as relações entre a estrutura formal e a estrutura informal, entre a supervisão directa e a estandardização, por um lado, e o ajustamento mútuo, pelo outro. O padrão foi estabelecido pelo interessante trabalho realizado pelo Tavistock Institute no princípio dos anos 50. Trist e Bamforth (1951) - num trabalho de investigação, cujo nível de pormenor e de visão permanece inultrapassável - estudaram o efeito que uma mudança de tecnologia operou sobre grupos de trabalho numa mina de carvão, tendo chegado à conclusão de que os sistemas técnicos e sociais da estrutura se encontram inextricavelmente interligados. Mais tarde, Michel Crozier, no Fenómeno Burocrático (1964), demonstrou corno a estandardização e os sistemas formais de autoridade influenciam as relações de poder não oficiais e são, por sua vez, afectados pelas mesmas. Mais recentemente, Jay Galbraith (1973) estudou a estrutura da Companhia Boeing e construiu um esquema conceptual que permite descrever as relações entre os vários mecanismos de coordenação.

-


29

Galbraith foi realmente o primeiro investigador a explicar claramente o papel dos mecanismos modernos do ajustamento mútuo - tais como os grupos de projecto e a organização matricial -'- na estrutura formal. Estes e outros estudos semelhantes, demonstraram que as estruturas formais e informais estão interligadas ao ponto de se tornarem indissolúveis. Os estudos provam, por exemplo, como a supervisão directa e a estandardização têm sido por vezes utilizadas como mecanismos informais para adquirir o poder e, reciprocamente, como os meios que foram inicialmente concebidos para reforçar o ajustamento mútuo foram ulteriormente formalizados e incluídos na estrutura formal. Chegou-se também à conclusão de que a estrutura formal, muitas vezes, parece reflectir o reconhecimento oficial de padrões de comportamento que ocorrem naturalmente. As estruturas formais desenvolvem-se dentro das organizações, tal como, as estradas nas florestas - ao longo dos caminhos já muito pisados e repisados. Outro grupo de investigadores contemporâneos, que trabalham sob o título de «teoria da contingência», investigaram· as relações entre estrutura e situação, opondo-se à ideia de que possa existir uma forma estrutural óptima, em todos os casos. E, em vez disso, procuraram identificar a fórmula estrutural específica baseada quer na supervisão directa, quer num determinado tipo de estandardização, quer no ajustamento mútuo - que provasse ser a mais apropriada num determinado conjunto de condições. Neste domínio, os primeiros trabalhos importantes foram realizados por Joan Woodward (1965), a qual num estudo sobre a indústria nos anos 50 numa dada região de Inglaterra, descobriu provas concludentes, que atestam que a estrutura de uma empresa está intimamente relacionada com o seu sistema técnico de produção. As empresas de produção em massa pareciam exigir a estrutura formal que era o tipo privilegiado pelos investigadores das primeiras escolas teóricas; as empresas que produzem por unidade ou por processo contínuo, pareciam ter necessidade de uma estrutura mais flexível, apoiando-se mais no ajustamento mútuo. Subsequentemente, dois investigadores de Harvard, Paul Lawrencee Jay Lorsch (1967) chegaram à conclusão, num estudo comparativo de empresas americanas nas indústrias de embalagem, alimentares e de plásticos, que o ambiente da organização afectava de maneira significativa a escolha da estrutura. As empresas de embalagem, operando num ambiente bastante mais simples e estável, utilizavam de preferência a supervisão directa e a estandardização; pelo contrário, a indústria de plásticos, mais dinâmica e complexa, favorecia o ajustamento mútuo; e as companhias alimentares situavam-se num plano intermédio. Outro grupo, chefiado por Derek Pugh, da Universidade de Aston, em Inglaterra, chegou à conclusão que a dimensão da organização é o factor determinante que melhor explica o maior número de características da sua estrutura (Pugh et al., 1963-64, 1968, 1969a, b; Hickson et al., 1969). Por exemplo, a estandardização é um mecanismo de coordenação tanto mais importante quanto maior for a organização. Os resultados de Aston, baseados em grandes amostras de organizações diversas, foram regularmente confirmados (e.g., Inkson et a!., 1970; Child, 1972b), tendo também estimulado outros estudos sobre as relações entre a estrutura e os factores de contingência. Por exemplo, Khandwalla (1973a, b; 1974a) recolheu dados sobre setenta e nove empresas americanas e cento e três empresas canadianas, tendo chegado à conclusão que as relações entre a estrutura, a tecnolo~ia, a dimensão e o ambiente são mais complexas do que os estudos anteriores tmham dado a indicar.

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Em suma, dispomos aqui de uma vasta literatura que se baseia sobre a observação empírica, e se encontra em rápido crescimento, sendo a maior parte relativamente recente. Esta literatura contém em si mesma uma construção progressiva pela qual os investigadores avançaram, em certa 'medida, com base na compreensão do trabalho previamente efectuado. Potencialmente, esta literatura tem imenso a dizer-nos sobre o modo como as organizações se estruturam. Contudo, falta-lhe uma síntese que permita agrupar todas as descobertas num conjunto coerente. Citando uma velha expressão húngara, cada um ocupa-se do seu próprio moinho, consciente de que os outros se ocupam dos seus e ninguém deseja abandonar o seu moinho para ir trabalhar nos moinhos dos vizinhos. Dispomos de algumas revisões da literatura, mas não passam disso mesmo, muitas delas saltam «de um tópico para outro, sem uma ideia clara do que são as organizações» ou então reproduzem vários estudos «deixando que o leitor se encarregue, ele próprio, de fazer a síntese do material». (Perrow, 1973, pág. 7). Este livro foi escrito baseado na premissa de que, no que diz respeito à estrutura das organizações, a investigação já atingiu um nível de grande maturidade mas que a literatura correspondente se· encontra ainda muito atrasada. Torna-se agora necessário recuar um passo e considerar a investigação em perspectiva, analisando-a dentro do seu próprio contexto, e sintetizando-a numa teoria utilizável. O objectivo deste livro é o de fornecer essa síntese. Um defeito Contudo, este livro não começa imediatamente com a literatura sobre a estruturação das organizações. Isto deve-se a um defeito grave na literatura relevante. A maior parte da literatura contemporânea não relaciona a descrição da estrutura de uma organização com o seu funcionamento. Raramente se diz ao leitor o que se passa realmente no interior da estrutura, como é que os processos de trabalho, de informação e de decisão funcionam, de facto, dentro da organização. Assim, temos Conrath (1973) que concluiu depois de fazer uma pesquisa exaustiva da literatura que abordasse a ligação entre os fluxos de comunicação e a estrutura da organização: Podem encontrar-se na literatura, numerosos conceitos sobre a estrutura de uma organização .... Infelizmente, poucos podem ser relacionados com as propriedades da comunicação e aqueles que podem encontram-se principalmente restringidos ao estudo de pequenos grupos ... Em nenhum caso foram directamente utilizados os dados sobre as comunicações para evidenciar as propriedades da estrutura (pág. 592).

Podemos atribuir este defeito, principalmente, a uma investigação feita «à distância»: uma investigação que regista as percepções dos executivos, recolhidas em questionários, em vez dos seus comportamentos reais, uma investigação de natureza sincrónica que só regista as medições de um momento temporal, uma investigação que utiliza medidas abstractas num leque de organizações muito diversas (a descentralização nas escolas paroquiais e nas estações dos correios). Nenhuma investigação conseguiu abranger, na totalidade, os dinamismos com-

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plexos que têm lugar dentro das organizações. Podemos tirar algumas informações resultantes desta investigação, logo que tivermos um sistema conceptual. Mas é preciso observar que esta investigação não é de grande utilidade quando se trata de elaborar este sistema conceptual. A literatura sofre assim de um defeito que é corolário do primeiro: as conclusões são muitas vezes formuladas para organizações inteiras quando claramente só se aplicam a parte das mesmas. Não podemos, por exemplo, dizer que uma empresa é «descentralizada» somente porque o poder de tomar decisões passa do director-geral aos directores das divisões: o grau de descentralização, obviamente, também depende do que acontece abaixo do nível de director de divisão. Do mesmo modo, descobrir que uma organização utiliza grupos de trabalho para introduzir novos produtos, não é o mesmo que descrever a estrutura geral da organização mas somente uma parte muito limitada da mesma. Tudo isto serve para dizer que muitas vezes as conclusões da investigação não se relacionam de todo com o «contexto» (de que tipo de organização se trata, a que parte da organização se aplicam); assim como não se referem às relações entre a estrutura e o funcionamento da organização. Como resultado, o leitor, por vezes, considera estas conclusões como desligadas da realidade e sem verdadeira substância. Quando elaborei o primeiro esboço deste livro, depois de ter lido mais de 200 livros e artigos, não tinha a certeza absoluta do que era a estrutura. Achei-me a titubear à procura de um quadro de referência. Finalmente, antes de chegar ao ponto de tirar as minhas próprias conclusões, senti a necessidade de coligir uma série de organigramas que descreviam as organizações, muitas das quais eu conhecia intimamente, a fim de criar um contexto pessoal que pudesse integrar todos os materiais conceptuais que tinha lido.

o

esboço da obra

Este livro foi concebido para tentar evitar o problema que acabámos de mencionar, de modo a assegurar que o leitor possa pôr em contexto tudo o que tem lido sobre a estrutura. Como tal, a primeira secção não trata da estrutura das organizações, mas sim de como é que as organizações funcionam. A literatura não é muito rica neste domínio, mas é importante passar ao papel, desde o início, tudo o que sabemos sobre o funcionamento das organizações, de molde a lançar os alicerces da teoria que se segue. A secção I é constituída por dois capítulos. O primeiro debruça-se sobre as cinco partes básicas das organizações contemporâneas - o centro operacional, o vértice estratégico, a linha hierárquica, a tecnoestrutura e o pessoal de apoio - e discute as relações entre estes elementos. O segundo capítulo descreve os cinco sistemas de fluxos que atravessam estes elementos de base - com efeito, existem cinco teorias que tentam explicar o funcionamento da organização: como um sistema de autoridade formal, como um sistema de fluxos de informação regulada, como um sistema de comunicação informal, como um sistema de constelações de trabalho e como um sistema de processos de decisão ad hoc. Estes sistemas são considerados como complementares: cada um descreve uma parte do funcionamento das organizações; quando combinados uns com os outros, dão uma ideia da complexidade do sistema total.

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Estes dois capítulos (capítulos 2 e 3), assim como o capítulo de introdução, constituem a base deste livro. Este ponto é ilustrado na figura 1-3, que foi concebida para dar ao leitor uma vista de conjunto conceptual do livro. Esta base consiste nos cinco mecanismos de coordenação, as cinco partes básicas da organização e os cinco sistemas dos fluxos básicos que percorrem a organização. O núcleo central deste livro é formado sobre esta base - ou seja, as análises apresentadas nas secções II e III. Nestas duas secções, desmembramos a estrutura para melhor a analisar, primeiro analisando cada componente, uma por uma, e só depois passamos a abordar os factores que afectam cada uma destas partes, mais uma vez, factor por factor. Estrutura

Burocracia

Burocracia

Simples

Mecanicista

profissional

capo 17

Estrutura Divisionalizada

cap.19

capo 18

capo 20

I

\

IV. SíNTESE:

AS CONFIGURAÇÕES

O Poder

(cap.

O Ambiente O Sistema A idade

111.

ANÁLISE:

ea

Sistemas

Os Cinco

Mecanismos

(cap.

de Ligação

11) 11)

(cap.

10)

e de Controlo (cap.

e Socialização

do Trabalho

OS PARÁMETROS

(cap. 9) 8)

(cap. (cap.

do Comportamento

Especialização 11.ANÁLISE:

13)

(cap.

Vertical

em Unidades

Fonmação

Formalização

(cap.

das Unidades

Agrupamento

14)

DE CONTINGÊNCIA

Horizontal

de Planeamento Dimensão

15)

dimensão

Descentralização Mecanismos

ESTRUTURAIS

(cap.

OS FACTORES

Descentralização

7) 6)

(cap.

5)

(cap. 4) DE CONCEPÇÃO

As Cinco

de Coordenação

Componentes

(cap.1)

Os Sistemas

Básicas

(cap.2)

I. FUNDAÇÃO:

I

cap.21

16)

(cap.

Técnico

Adhocracia

O FUNCIONAMENTO

de Fluxo (cap.3)

DA ORGANZAÇÃO

Figura 1.3 UMA VISTA DE CONJUNTO CONCEPTUAL

DO LIVRO


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Nos capítulos da secção 11, discutimos os nove parâmetros de concepção, ou seja, os elementos básicos utilizados para conceber as estruturas das organizações. Discutimos, por sua vez, (1) a especialização do trabalho, (2) a formalização do comportamento, (3) a formação e a socialização, os três elementos que entram na concepção dos postos de trabalho individuais; (4) o agrupamento em unidades e (5) a dimensão das unidades que, no conjunto, constituem a «superestrutura»; (6) os sistemas de planeamento e de controlo e (7) os mecanismos de ligação, que permitem assegurar as ligações laterais; e, finalmente, (8) a descentralização vertical e (9) a descentralização horizontal, que constituem o sistema de decisão. Cada um destes parâmetros de concepção é discutido individualmente no seu próprio capítulo (excepto no que diz respeito às descentralizações horizontal e vertical, que são discutidas em conjunto no capítulo 11). Cada capítulo comporta uma discussão sobre o parâmetro de concepção em cada uma das cinco partes da organização e também sobre as ligações entre o parâmetro estudado e os que já foram discutidos. Mas, essencialmente, a secção 11 apresenta uma análise, e não uma síntese; consagra-se mais às partes componentes do que aos conjuntos integrados. A secção III apresenta os parâmetros de concepção no seu contexto, procurando relacioná.)os com os diversos «factores de contingência» que os afectam, um por um. E aqui que se concentra a maior parte da investigação contemporânea realizada. Em primeiro lugar, começamos por tratar no capítulo 12, dos testemunhos relacionados com a eficácia organizacional. Testemunhos estes que sugerem que as escolhas estruturais são ditadas, em grande medida, primeiro, pela situação da organização, e segundo, pela necessidade de os parâmetros de concepção formarem internamente conjuntos coerentes entre si. Partindo deste ponto de vista na secção m, formulamos dezasseis hipóteses que revêem uma parte importante dos testemunhos sobre a relação entre a estrutura e a situação da organização. O capítulo 13 trata do efeito que a idade e a dimensão da organização têm sobre a estrutura; o capítulo 14 incide sobre a tecnologia utilizada pela organização; o capítulo 15 trata do ambiente que a organização confronta; e o capítulo 16 das condições do poder. Embora as sementes da síntese sejam semeadas nesta secção, a mesma continua a execução da análise. De facto, esta mais parece dividir do que unificar. As hipóteses parecem ser independentes umas das outras, por vezes parecem mesmo contradizer-se entre si. Contudo, constituem um passo necessário na senda que nos conduz ao nosso objectivo principal. Este objectivo constitui a síntese, que é tratada na secção IV. Notámos mais atrás que as organizações eficazes parecem conseguir atingir uma coerência interna entre os seus parâmetros de concepção; também notámos que determinadas estruturas se encontram associadas a determinadas situações. Na secção IV procuramos demonstrar que tanto os parâmetros de concepção como os factores de contingência se agrupam em aglomerações naturais, ou «configurações». Em particular, parece que predominam cinco configurações. Tomados no seu conjunto como uma tipologia, permitem explicar uma proporção surpreendente dos resultados de investigação, incluindo muitas das suas contradições; além disso, cada uma das cinco configurações está associada a um dos cinco mecanismos de coordenação, o que parece ser mais do que mera coincidência; e emergindo uma das cinco partes da organização como preponderante em todas as cinco eonfi-

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ESTRUTURA

E

DINÂMICA

DAS ORGANIZAÇÕES

rârnetro de concepção correspondente e com a gurações. Juntamente com o J?aação, as cinco configurações são as seguintes: parte preponderante da ~r~anJ~recta, vértice estratégico), Burocracia Mecanicista Estrutura Simples (supervIsao de trabalho, tecnoestrutura), Burocracia Profissional (estandardi.zaç~o dos proc~ssos õeS, centro opera~ional), Estrutura ~ivi~ionalizada (estandard~zaç~o das quahfic~~s, linha hierárqmca), e Adh~cr~cJa ~aJustamento (estandardIzaçao dos r~sulta d ulIla destas configurações e dIscutIda num dos mútuo, pessoal de apOI?). Ca a te com os respectivos parâmetros de concepção, capítulos da secção .IY,Juntamen OS factores de contingência que lhes estão assoo seu modo de funclOnamento, e mbém tomo a liberdade de discutir algumas das ciados. Nest~s ~inco capítulod ta onto de vista social e de gestão - presentes em questões maIS I~portant~s:-o ~pítulO do livro .damos alguns e,xemplos reprecada configuraçao. No .ultImo híbridos, e transIções entre as ClllCOconfigurasentados por um «pentagono», .stência possível de uma sexta configuração. ções, e especulamos sobre a ex.1

Estrutura e Dinâmica das Organizações 1

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