EL OTRO SENDERO (resumen) Hernando de Soto
PRÓLOGO “El Otro sendero” se propone el estudio del fenómeno de la economía informal, planteando un camino de solución para los países subdesarrollados en franca oposición con las doctrinas totalitarias, conservadoras y progresistas. Cuando se habla de economía informal se piensa en un problema. De soto sostiene que esa percepción es errónea. Dado que en países como el Perú el problema es el Estado, no la e conomía informal que no es otra cosa que una respuesta popular, espontánea y creativa ante la incapacidad estatal para satisfacer las aspiraciones elementales de la población marginada de la población. Cuando la legalidad es un privilegio al que se accede mediante el poder político y económico, a las clases populares no les queda otra alternativa que la ilegalidad. Cuando los pobres que bajaban de las ciudades, expulsados de sus tierras por las sequías y las crisis económicas que mermaron el agro, encontraron que el sistema legal imperante e n la ciudad les cerraba el acceso a él, hicieron lo único que les quedaba a fin de sobrevivir: inventarse fuentes de trabajo y ponerse a trabajar al mar gen de la ley. La tesis de De Soto, según la cual, el Perú jamás tuvo una economía de mercado y que solo ahora, gracias a la informalidad, aquella comienza a abrirse paso es aplicable a los países de Latinoamérica y el tercer mundo. La libertad económica fue un principio plasmado en las Constituciones que no tuvo vigencia real. El régimen que imperó y sigue imperando en nuestra economía es el que el autor denomina como “mercantilista”, definiéndola como el de un Estado burocratizado y reglamentarista que antepone el principio de redistribución al de la producción de riqueza, entendiendo por “redistribución” “redistribución” la concesión concesión de de privilegios y monopolios a pequeñas élites privadas que dependen de él y de las que también es dependiente. El Estado no fue en nuestros países expresión de colectividad. Se confundió con el gobierno de turno. La libertad económica solo existió en el papel antes que por fuerza de las circunstancias, los pobres de nuestro país empezaron a ponerla en práctica, abrumados por la discriminación de las que eran víctimas. El mercantilismo se apoya en un método de producción de leyes y normas legales que hace escarnio de las más elementales prácticas democráticas.
PREFACIO El libro nace de las dudas del autor con respecto a tres hipótesis aceptadas en relación a la realidad peruana. -
La primera hipótesis es que la informalidad sólo representa pobreza y marginalidad.
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La segunda sostiene que la cultura peruana – peruana –Perú Perú profundo- es incompatible con el espíritu empresarial y los sistemas económicos de los países más adelantados del mundo.
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La tercera es que las cosas malas que suceden en América Latina no son mayormente culpa nuestra, sino casi siempre el resultado de alguna imposición externa.
Por ello el propósito del autor es el de obtener una visión de la informalidad en el Perú basada en la realidad y en la experiencia misma de quienes realizan actividades informales.
INTRODUCCIÓN Entre el período que va de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días, el Perú ha experimentado el cambio más profundo de la historia republicana. En los últimos cuarenta años, la migración indígena ha hecho que la población urbana se quintuplique y que necesariamente la ciudad se reorganice constituyéndose una nueva identidad cultural que reclama verse retratado socialmente. El surgimiento de la música “chicha”, que tiende a reemplazar al folklore andino y la música criolla, y el triunfo de determinadas formas de comunicación, programas radiales o telenovelas, que se refieren o reflejan partes definidas de esta nueva identidad, ejemplifican claramente el cambio producido. Las clases altas en muchos casos han optado por recluirse en su cada vez más reducido mundo y consolarse con la añoranza de un tiempo que terminó. Los clubes departamentales, parroquiales, y deportivos, entre otras, empezaron a adquirir un papel preponderante frente al Estado, en la medida que la infraestructura básica –agua, desagüe, electricidad- , la construcción de mercados, la prestación de del servicio de transporte, ha dejado de ser exclusivamente atendidos por el Estado para serlo también por estas nuevas organizaciones. El retroceso del Estado ha venido aparejado al ret roceso de la sociedad tradicional. Lo preocupante es que los espacios vacíos que el estado ha ido cediendo y que no son ocupados por éstas organizaciones, son ganados por la violencia –asaltos, secuestros, violaciones, terrorismo-. Las fuerzas policiales se han visto progresivamente rebasadas por ella se incluso algunos de sus miembros han ido a formas parte de esa nueva fuerza autodestructiva. La gente poco a poco se ha ido acostumbrando a vivir en los márgenes de la ley. Al mismo tiempo dentro de ese marco ha empezado a crecer un mayor interés de la población por la cosa pública. Así han surgido actitudes definidas frente al estado. La burocracia ha perdido prestigio social. La ineficiencia de la población ha ocasionado una creciente desazón y pérdida de confianza. Todo ello ha estimulado un cambio abrupto de actitud frente a la sociedad, surgiendo por aquel entonces el terrorismo como una alternativa violenta frente al estado de cosas. Todos estos cambios empezaron cuando la gente que vivía en las comunidades campesinas comenzó a trasladarse hacia las ciudades, alterando por completo la larga tendencia histórica que las había mantenido aislada. En términos generales, el proceso de urbanización de las ciudades costeñas en el Perú se desencadenó con las grandes migraciones del campo a la ciudad, siendo algunas de las causas que la propiciaron: -
Una de ellas es la construcción de carreteras que conectaron la costa con el interior del país.
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De otro lado muchos académicos destacan como causa generadora de la migración andina a las urbes la crisis que afrontó el agro en los años 1940 y 1945. El esfuerzo de modernización y la poca seguridad de la venta del azúcar y e l algodón como consecuencia de la segunda guerra mundial provocaron el despido masivo de los peones en las haciendas tradicionales de la sierra y en las grandes explotaciones agroindustriales de la costa.
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La posibilidad de una mejor remuneración ha sido asimismo un estímulo importante.
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Por último y no menos importante, el propio crecimiento de la Ad ministración Pública y la posibilidad de acceder a niveles educativos más altos.
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Todos estos factores concurrentes sugieren que la migración no fue un acto irracional hecho por puro gusto o instinto gregario, sino un producto de valoración racional de posibilidades hechas por los campesinos, adoptando esas decisiones convencidos de los beneficios de la ciudad en comparación con lo que hasta ese momento había sido su mundo.
Sin embargo al llegar a las ciudades, los migrantes encontraron un mundo hostil. Se dieron cuenta de que si bien la sociedad formal tenía una visión bucólica del “Perú profundo” y le reconocía el derecho a la felicidad, nadie quería que ese Perú bajase a las ciudades. Los programas de asistencia y desarrollo para tales áreas estaban dirigidos a que los campesinos progresaran ahí donde se encontraran. Desde sus orígenes las ciudades en el Per ú había sido un centro administrativo y religioso que representó la ambición de ordenar un terr itorio salvaje y agreste. La ciudad surgió como una representación del cosmos dentro del caos. De ahí que sus habitantes, herederos de la antigua tradición andino-española, no hayan podido sentir más que horror frente a la migración campesina, porque el caos estaba, por fin, invadiendo su caos. Los migrantes descubrieron que eran numerosos, que el sistema no estaba dispuesto a admitirlos, que las barreras se multiplicaban, que había que arrancar cada derecho a un renuente status quo, que estaban al margen de los beneficios de la ley, y que la única garantía para su libertad y prosperidad estaba finalmente en sus manos. De esta manera los migrantes para subsistir se convirtieron en informales. Para vivir, comerciar, manufacturar, transportar y hasta consumir, los nuevos habitantes recurrieron a la ilegalidad, pero no a una ilegalidad con fines antisociales –narcotráfico, robo, secuestro- sino utilizando medios ilegales para satisfacer objetivos esencialmente legales. La noción de informalidad utilizada en este libro es una categoría creada en base a la observación empírica. No son informales los individuos, sino sus hechos y actividades, asimismo no es un sector preciso ni estático, sino una zona de penumbra que tiene una larga frontera con el mundo legal y donde los individuos se refugian cuando los costos de cumplir con las leyes exceden sus beneficios. Sólo en contados casos la informalidad implica no cumplir con todas las leyes.
CAPÍTULO V: LOS COSTOS Y LA IMPORTANCIA DEL DERECHO Se ha puesto en evidencia que vivimos en una sociedad costosa, en donde tanto formales como informales desperdician gran número de recursos. Así se ha visto como se producen invasiones, aumenta la congestión vehicular, se multiplican los accidentes de tránsito, existe una permanente inestabilidad jurídica. Por lo general se ha querido ver como causas de tales problemas en
fenómenos como la migración, la distribución del ingreso, el desempleo y aún el clima, pero ninguno es suficiente para explicar el porqué la gente opta por invadir terrenos para construir sus casa, ocupa calles para comerciar sus productos o se apropia de rutas para brindar el servicio de transporte. Por ello se procedió a analizar el marco legal imperante, llegando a la conclusión de que en gran medida el derecho determina la eficiencia de las actividades económicas que esta regula, procediéndose a hablar de leyes “ buenas”-garantizan y facilitan la eficiencia de las actividades económicas reguladas- y leyes “malas”-si la perturban o impiden-. Pudo afirmarse los costos innecesarios de la formalidad derivan de una mala ley que los costos de la informalidad derivan de la ausencia de una buena ley.
a) Los Costos de la formalidad Existen fundamentalmente dos momentos en los que las personas evalúan su relación con la formalidad: el del acceso a la actividad-costos de acceso- y el de la permanencia dentro de ella-costos de permanencia-. -
Costos de acceso: Se procedió a investigar cuatro áreas la industria, la vivienda, el comercio y el transporte. En el primero se halló que una persona modesta debía tramitar durante 289 días antes de obtener los 11 requisitos para instalar una pequeña industria determinándose como costo total de dicho trámite 1,231 dólares. Respecto a la vivienda se determinó que un grupo de familias humildes que decide legalmente acceder a la propiedad inmobiliaria urbana para vivienda solicitará la adjudicación de un terreno eriazo del Estado, luego solicita la habilitación y posteriormente recibe su licencia de construcción, todo ello duró 83 meses (6años y 11 meses) con un costo de 526,019 dólares, con un desembolso aproximado de 2,156 dólares por familia. Para aperturar un comercio formal se concluyó que había que tramitar ante 3 reparticiones o dependencias diferentes por espacio de 43 días y por un costo de 590.56 dólares. Con relación al transporte simplemente no existe regulación alguna para el acceso.
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Costos de permanencia: Este término evoca una realidad muy amplia y compleja pues por un lado se hace alusión a costos directamente impuestos por la legislación –tributos, trámites, tarifa de servicios- concluyéndose que la mayor parte de los gastos lo re presenta el rubro de trámites, es decir, gran parte de las utilidades de las empresas formales se van en pagar trámites que les permitan operar en el sistema formal, en otras palabras en el pago y mantenimiento de una gran burocracia.
b) Los costos de la informalidad A lo largo de las investigaciones se descubrió que la informalidad no era e l mejor de los mundos y que embargaba enormes costos. -
Costos de ser ilegales: En este rubro se agrupó por un lado los costos de evitar sanción que constituye la inversión realizada por los informales para no ser detectados y por ende
sancionados por el sistema que los excluye, ello conlleva a la dispersión de sus trabajadores en distintos centros de trabajos más pequeños y menos visibles, asimismo renuncian a los beneficios de la publicidad formal, debiendo invertir muchas veces en corromper a las autoridades para evitar su puesta en evidencia. De otra parte se tiene los costos por transferencias netas Si bien los informales no pagan directamente tributos, si lo hacen al adquirir insumos para elaborar sus productos a los comerciantes formales, asimismo el soportar la inflación se considera como un impuesto al dinero. Los costos de evitar impuestos y leyes laborales, la desventaja para las empresas informales es que así solo tienen acceso a métodos poco tecnificados y de baja productividad, dado que el empresario informal se ve excluido del beneficio de crédito tributario con el fin de reinvertir. -
Costos de no tener buena ley: En este punto se concluyó que los informales padecen no solo por el hecho de ser informales, sino por no contar con un marco legal que garantice y facilite la eficiencia de sus actividades económicas. Por un lado se tiene los costos por falta de derechos de propiedad La doctrina clásica considera que los individuos pueden tener esencialmente derechos reales y personales. Esta división ha fragmentado excesivamente la realidad pues da la sensación de que ambos no tiene vinculación alguna. A entender de los autores no solo los individuos pueden ser dueños o poseedores de bienes u o bjetos, sino también de sus contratos, por ende hay un de recho real implícito en cada contrato. Entienden por derechos de propiedad tanto a los derechos reales como p ersonales que reconocen a sus titulares la enajenabilidad y la exclusividad sobre los mismos. Los informales no aprovechan ni preservan los recursos a su disposición todo lo eficientemente que podrían si estuvieran seguros de sus derechos. Por otra parte los informales no pueden transferir sus bienes con la facilidad deseable. Costos derivados de no aprovechar el sistema contractual , los contratos – en términos económicos- son medios para organizar y transferir derechos de propiedad porque permiten a sus partes combinar recursos humanos y materiales con el objeto de producir bienes y servicios para que luego sean usados de la manera más provechosa posible. El empresario ilegal por el temor de ser detectado prescindirá de este sistema. El cliente por su parte tampoco puede tener garantías de que el empresario informal sin el uso de esa herramienta pueda cumplir con un compromiso comercial de gran aliento, mermándose la posibilidad de celebrar transacciones económicas de gran enve rgadura. Costos por ineficiencia del derecho extracontractual, en el caso de las actividades informales sucede que los efectos externos que ellas causan son transferidos a toda la comunidad sin que exista un aparato estatal capaz de corregirlos, el ejemplo más evidente es el del transporte informal, que ante la ausencia de seguro, ante un eventual accidente de tránsito t raslada los costos a los pasajeros y transeúntes afectados.
c) Consecuencias de los costos de formalidad e informalidad para la economía peruana. -
Baja productividad, En el caso de las empresas formales la excesiva interferencia gubernamental –burocracia- ocasiona gran derroche de recursos que debieran estar enfocados en la reinversión. Los informales por su parte los costos de la informalidad, sobre todo para rehuir la sanción del sistema determina una merma e n su productividad.
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Disminución de la inversión, las empresas informales debido a las trabas para su formalización han creado una suerte de mercado paralelo que determina que lo producido por este se quede en dicho sector y no refleje mayor beneficio al sector formal.
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Ineficiencia del sistema tributario, al momento de la recaudación, la tributación se concentra en el pequeño grupo de formales, desper diciando el Estado una gran cantidad de recursos en detectar la evasión en lugar de ampliar la base tributaria.
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Progreso tecnológico, dada la ausencia de inversión en el sector formal, asimismo ante la carencia de una legislación robusta en temas de patentes merman por un lado la inversión en tecnología y por otra parte el desarrollo de una inventiva tecnológica en el sector empresarial.
d) El derecho como condicionante del desarrollo La importancia de los derechos de propiedad determinó el auge de las innovaciones en occidente. Contrariamente a lo que se cree e n América Latina la importancia económica de los derechos de propiedad no reside en proveer medios egoístas para beneficio exclusivo de sus titulares sino en proporcionarles incentivos suficientes para que le agreguen valor a los recursos invirtiendo, innovando combinándolos productivamente para prosperidad y progreso de la comunidad. Por otra parte el surgimiento industrial en Europa se dio gracias a que los Estados mejoraron sustancialmente el cumplimiento de los contratos y redujeron de manera considerable sus costos privados de ejecución. Asimismo ayudó al desarrollo de los mercados de capitales el reconocimiento del Estado de los documentos crediticios o títulos valores – cheque, pagaré, letra, etc.- La modernización de los países de economías de mercado fue posible en la medida que el Derecho permitió re ducir costos de transacción –todo aquello que independientemente de la transacción misma es necesario para realizarla- . La evidencia de la investigación refleja que en el Perú los costos de tr ansacción son considerablemente altos. Lo antes señalado permite ver cuán importante son las leyes para determinar la eficiencia de las actividades económicas y sociales que regulan, por ello se concluyó que en el Perú las leyes son mayoritariamente malas, en tanto que sofocaban la actividad económica no permitiendo la creación de riqueza. No basta que una ley sea buena, neutra y no induzca a la gente a la informalidad, sino que debe además proporcionar incentivos y además facilitar la especialización y la interdependencia de hombres y recursos. Por otra parte si bien nadie niega la importancia relativa de factores sociales, culturales o étnicos en el fenómeno de la informalidad, sucede que no hemos encontrado ninguna evidencia que sustente la hipótesis de que estos pudieran ser la causa de tal fenómeno, siendo el Derecho –hasta el momento- la mejor explicación para la informalidad.
CAPÍTULO VI: LA TRADICIÓN REDISTRIBUTIVA Al parecer entre quienes formulan las leyes en el país existe una tradición de utilizar el Derecho como un instrumento para redistribuir riqueza y no para facilitar su creación. Para un Estado que no entiende que la riqueza y los recursos pueden crecer y ser facilitados por un adecuado sistema de instituciones y que inclusive los pobladores de condición más humilde pueden generar riqueza, la redistribución será la única vía aceptable. Pero más allá de los efectos económicos, la tradición redistributiva ha creado en el Perú una sociedad en la cual casi todas las fuerzas vivas del país han organizado en grupos políticos y económicos, uno de cuyos principales objetivos es influenciar al poder para aprovechar la redistribución en favor suyo –privilegios, reducción de precios, condonación de tributos-. Estas coaliciones luchan constantemente por asegurarse de que la formulación del Derecho no perjudique sus intereses. La consecuencia es que el Estado peruano norme exclusivamente con fines rentistas y que en lugar de hacer de nosotros una democracia de derecho, sea una democracia de grupos de presión. De esa manera, el Derecho redistributivo termina por politizar a todos los sectores de la población que buscan organizarse para vivir a expensas de los demás. Todo esto crea desaliento, incertidumbre y corrupción, acarreando malestar social.
CAPÍTULO VII: EL PARALELO MERCANTILISTA El mercantilismo es el nombre que se le da a las políticas económicas que se llevaron a cabo en Europa entre los siglos XV y XIX. El Diccionario de las Ciencias Sociales de la Unesco la define como la creencia de que el bienestar económico del Estado solamente puede ser asegurado por la reglamentación gubernamental de carácter nacionalista…para otros es la oferta y demanda de privilegios monopólicos utilizando la maquinaria del Estado. Al igual que en el Perú las naciones europeas en aquel momento atravesaron por una masiva migración del campo a las ciudades, se produjo restricciones al acceso y creación de la empresa formal, se produjo una proliferación normativa –dictada mayormente por los gr upos económicos y mercaderes que gozaban de privilegios especiales-, el incremento de la burocracia mercantilista. Ante ello se concluye que al igual que en Europa durante esos siglos, en el Perú actual estamos frente a una economía de índole mercantilista, situación que no parecen vislumbrar tanto los críticos de la derecha como de la izquierda tradicional. Por ende el mercantilismo peruano se halla en una fase de descomposición al igual que el europeo, empezó con la masiva migración de los campesinos a las ciudades, generando la aparición de la informalidad y un clima de malestar y violencia. Ello conllevó a la caída de los gremios y las coaliciones redistributivas produciéndose en Europa el colapso del sistema imperante. La caída no se dio de igual forma en todos los países, el Inglaterra se produjo de manera pacífica, mientras que en Francia, España y Rusia se produjo de manera violenta. Si alguna conclusión se puede extraer de la experiencia europea es que después de las grandes migraciones las contradicciones de los sistemas mercantilistas se agudizaron, sus economías se estancaron, su Derecho perdió vigencia social y por lo tanto sus Estados ya no pudieron gobernar. Los países que modificaron a tiempo sus instituciones lograron ajustar su derecho a la realidad y transitaron más o menos pacíficamente hacia sistemas de economía de mercado y
prosperaron. Los que se resistieron fueron azotados por g randes violencias, guerras civiles, aventuras políticas y seudo revoluciones.
