JUAN CARLOS VELASCO ARROYO (Cáceres, 1963) es doctor en filosofía por la Universidad Autónoma de Madrid, con estudios en ciencia políti política ca y derechos humanos. Es investigado nvestigadorr del Instituto Instituto de Fil Filosofía del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) de Madrid en donde es responsable del grupo Justicia, Memoria, Narración y Cultura (Jusmenacu). Se especializa en filosofía política, ética y del derecho, y sus líneas de investigación son migración internacional, multiculturalismo, políticas migratorias, teoría de la justici justicia, a, teoría de la democracia, teoría discursi discursiva va en Habermas y derechos humanos y ciudadanía. Es autor de Habermas. El uso público de la razón (2013) y La teoría discursiva discursi va del derecho. derecho. Sistema jurídico y democracia en Habermas (2000), además es coeditor de Global Challenges to Liberal Democracy. Democracy. Political Politi cal Participation, Partici pation, Minorities Minori ties and Migration Migrati on (2013) y Justicia Justici a política políti ca (2003), entre otros.
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El azar de las fronteras
Sección de Obras de Sociología
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Juan Carlos Velasco
El azar de las fronteras POLÍTICAS MIGRATORIAS, CIUDADANÍA Y JUSTICIA
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Primera edición, 2016 Primera edición electrónica, 2016 Diseño de forro: Laura Esponda Aguilar D. R. © 2016, Fondo de Cultura Económica Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14738 Ciudad de México
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ISBN 978-607-16-4340-7 (mobi) Hecho en México - Made - Made in Mexico
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Índice
Prefacio Pr efacio I. Desafíos políticos de los países de inmigraci i nmigración ón 1. Sobre la significación significació n política de las migraciones int ernacionales 2. La cuestión migratoria en la esfera e sfera política 3. Inmigración y ciudadanía/nacionalidad ciudadanía/ nacionalidad 4. El reto del pluralismo cultural emergente 5. El papel de las fronteras fronte ras estatales 6. Migraciones internacionales internacion ales y justicia en un mundo globalizado mundo globalizado II. Estado nacional, naci onal, transnacion transnaci onalismo alismo migrat mi gratorio orio y ciudadaní ciudadaníaa en mutación 1. Las Las políticas migratorias, ¿último reducto de la sober anía sober anía estatal? 2. La nueva lógica migratoria: el enfoque transnacional 3. La ciudadanía, institución institución en mutación 4. Hacia una ciudadanía mediatizada por los derechos humanos III. Las fronteras fronteras de la democracia. Estratifi Estratificación cación cívica y partici parti cipación pación política de los inmigrantes i nmigrantes 1. Migrantes, flexibilización de la ciudadanía y estratificación social 2. La participación electoral de los inmigrantes 3. Participación política de los inmigrantes, calidad de la democracia y sociedad integrada 4. Los últimos de la fila. Irregularidad migratoria e inclusión disciplinaria IV. Las fronteras fronteras culturales. Migraciones, Mi graciones, diversi diversidad dad cultural y derechos 1. El multiculturalismo, una fórmula sujeta a revisión 2. Posmulticulturalismo y migración 3. Acerca de los límites normativos de las políticas migratorias 4. ¿Identidad amenazada? Religión y política migratoria en una sociedad democrática 6
5. La encrucijada de los derechos culturales V. Las políticas migratori migratorias as ante las exigenci e xigencias as de la justici justiciaa global 1. El problemático ámbito de aplicación de la teoría de la justicia 2. Pobreza mundial y migraciones internacionales 3. Justici Justicia, a, mig migraciones raciones e insti instituciones tuciones gl globales obales 4. Migraciones y resignificación de la ciudadanía en clave cosmopolita VI. Una política migratoria de fronteras abiertas 1. El derecho a la libre circulación de personas 2. Globalización asimétrica: muros contra la libre circulación de personas 3. Movilidad humana, cosmopolitismo y justicia 4. Fronteras abiertas y justicia global
Coda. Entre la utopía y el realismo Bibli ografía Bibliografía Índice analítico
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Prefacio
Este libro trata de algo tan azaroso como decisivo en la vida de las personas como es la fortuna o desgracia de haber nacido en un determinado país y de las consecuencias que esta circunstancia, en principio banal, genera en las oportunidades reales que las personas tienen de moverse a lo largo del planeta y establecer se en el país de su preferencia. Las fronteras interestatales, esos trazos gruesos que vemos dibujados en los mapas y que sirven para delimitar el perímetro físico del territorio bajo control de un Estado, se convierten en demasiadas ocasiones en un hito decisivo en la configuración de una biog biografía. rafía. En pocos terrenos como en el contexto mig migratorio, ratorio, el azar de nacer a un lado u otro de una frontera deviene un hecho tan determinante. Este pensamiento puede expresarse retóricamente con la ayuda de un lenguaje quizá melodramático pero no del todo impropio: el sesgo que pueda adoptar una aventura migratoria está marcado por un benevolente benevolente golpe golpe de la fortuna o por un cruel golpe golpe del destino. ¡Y cuánto juega juega el e l azar, azar, cuánto peso tiene a veces una pequeña circunstancia en los derroteros de la vida! Y ello es así pese a que cuando se trata de encarar las cuestiones esenciales de la condición humana, ya sea la vida o la muerte, el dolor o la enfermedad, el amor o la amistad, las fronteras se nos presentan comúnmente como un elemento completamente inane y artificioso. El azar, la contingencia, la fatalidad , el capricho y la arbitrariedad son términos estrechamente asociados a la realidad de las fronteras políticas y, por supuesto, a la concreción de su trazado físico. Las fronteras son instituciones creadas y modificadas por seres humanos con objeto de poner distanci distanciaa con aquell aquellos cong congéneres éneres considerados considerados ajenos a la propia comunidad. De ahí que apenas tenga sentido hablar de fronteras naturales, aunque algunas se apoyen parcialmente en diferencias del terreno. Son constructos eminentemente histórico-políticos, líneas de demarcación geográfica levantadas con la misión expresa de ordenar el mundo desde la óptica del poder. En su origen atienden fundamentalmente a accidentes de la historia y raras son las veces en que las razones que se adujeron para su trazado fueron legítimas, por mucho que luego llegaran a ser sancionadas y reconocidas por la comunidad internacional. De pocas se puede predicar que sean el resultado resultado de planificaci planificaciones ones o de acuerdos consensuados entre las partes, sino que son más bien el fruto de imposiciones. Con frecuencia detrás de su establecimiento se esconden medios poco encomiables: conquistas, anexiones, colonizaciones, cesiones sin consentimiento de la población, acuerdos leoninos, compras 9
ilegales de territorios, etc. Ello no es óbice para que esos trazos se traspasen del papel al terreno y que incluso se tornen en muros y alambradas, como si los países fueran ciudadelas sitiadas. Aunque a veces no se advierte marca física alguna sobre el terreno, mantienen en las mentes su significado como líneas divisorias que ponen aparte vidas y haciendas. Pese a su carácter modificable, pues no hacen más que delatar las sinuosidades de los avatares históricos, las fronteras acaban por arraigar profundamente en el imaginario emocional de las poblaciones a las que en ocasiones separan y en otras agrupan, de modo que llegan a convertirse en evidencias abrumadoras para quienes habitan a uno u otro lado de ellas. Sus efectos son, sin embargo, ambivalentes. A veces sirven de incentivo para conocer y entablar relación con el otro, pues no dejan de ser zonas de contacto, umbrales de paso, intercambio y transacción. A veces, demasiadas veces, se convierten en forzados instrumentos de incomunicación entre los seres humanos y fuente de intoxicación que azuza las discordias. Las fronteras establecen divisiones no sólo en los mapas políticos sino también en los mapas mentales que organizan socialmente las diferencias: «Todas las fronteras son función de una determinada cartografía y, en concreto, de una cartografía de las identidades y de las pertenencias». 1 De ahí que, además de las fronteras exteriores de los Estados, existan también otras, trazadas de manera más difusa, en el interior del territorio de su soberanía. A estas últimas las podemos designar fronteras fronteras internas, denominación que Fichte acuñó a principios del siglo XIX en sus famosos Discursos a la nación alemana para hacer referencia a líneas que, aunque están situadas «en todas partes y en ninguna», no dejan de ser menos efectivas en su objetivo de trazar divisiones entre los humanos. Marcan lazos invisibles, que unen a quienes hablan la misma lengua y comparten ciertas tradiciones, y separan y excluyen al resto, a los otros. Son líneas quizá más sutiles, pero que logran igualmente distinguir y separar, algunas veces con mayor nitidez y otras con menor claridad, a quienes son miembros plenos de una comunidad políti política ca de aquell aquellos otros que, aunque convivan convivan a diario diario en su seno, no pertenecen formalmente a ella. Es ahí donde la institución jurídica de la nacionalidad funge de segunda frontera, de barrera interna que compensa los efectos inclusivos de la entrada de inmigrantes extranjeros, cuya presencia puede que se admita, pero siempre que no sean equiparados con los nacionales del país. Esto lo experimentan en primera persona los migrantes, pues migrar no es sólo cruzar fronteras, sino también establecerse al otro lado de ellas y convivir con la gente que lo habita. De este modo, la referencia, y no tanto el sentido, de la noción de fronteras se amplía significativamente hasta llegar a incluir dimensiones morales, antropológicas y simbólicas. De ahí también que buena parte de la reflexión filosófica sobre las migraciones no se refiera tanto al aspecto puramente espacial de los cambios de ubicación que experimentan los individuos como a la múltiple significación que adquieren los cruces de fronteras asociados a ellas, especialmente en los 10
órdenes cultural, social, moral y político. La relevancia política de las fronteras es indiscutible. La tuvieron en el pasado y la siguen teniendo en el presente, hasta el punto de resultar inseparables de la construcción por antonomasia antonomasia de la modernidad modernidad políti política: ca: los Estados. La entera comprensión comprensión contemporánea de ese poderoso instrumento político (pese a la dura competencia que padecen por parte de poderes alternativos alternativos de todo tipo, desde los múltipl múltiples es organi organismos smos y ordenamientos supranacionales hasta los intensos vínculos y redes transnacionales de todo tenor ajenos al control estatal, pasando por los nuevos circuitos globales de producción producción e intercambio ntercambio de capital capitales) es) se focaliza focaliza en el espacio espacio de soberanía que administra sobre una población asentada en un territorio delimitado por fronteras reconocidas internacionalmente. El ámbito jurisdiccional de los Estados se ciñe precisamente precisamente al área acotada por sus fronteras y en ellas ellas ejercen de manera ostensibl ostensiblee su soberano derecho de admisión. Cayó el Muro de Berlín, máximo exponente de la división geopolítica del mundo de ayer, y al poco se erigieron múltiples barreras, altas y sofisticadas, a lo largo de miles de kilómetros de fronteras: en América, en África, en Asia y de nuevo en Europa. No fueron construidas con el propósito de detener el avance de ejércitos enemigos, sino de impedir el tránsito de personas desarmadas: en particular, de refugiados e inmigrantes. Se lo dificultan y, de hecho, algunas están regadas con su sangre, pero no llegan a ser realmente disuasorias. Las barreras se levantan, más bien, como símbolo de la exclusión de los otros con la esperanza de tranquilizar así a los propios con la falsa imagen de un orden reconfortante. Pese a la apariencia contraria, son expresivos signos de la manifiesta incapacidad de los Estados de gobernar las dinámicas asimétricas desencadenadas por la globalización. El «efecto filtro» atribuido a las fronteras depende en gran medida del lado desde el que se las pretende salvar. El cruce de una misma frontera puede constituir un auténtico suplicio en un sentido y un mero paso franco en el contrario. Las diferencias relativas al nivel de vida entre los países vecinos y el régimen político de cada uno de ellos desempeñan un papel relevante. Y más decisivas aún que el origen de los desplazamientos son ciertas propiedades sociales por las que son clasificados quienes los llevan a cabo en primera persona, como el género, la etnia, la religión y, muy especialmente, la nacionalidad. Estos atributos individuales pueden hacer también que el cruce de una misma frontera sea un trámite llevadero o se torne en una extenuante carrera de obstáculos. obstáculos. Los individuos parecen así dividirse entre quienes son favorecidos por el destino y los que son víctimas de la calamidad: una supuesta simetría o, más bien, una perversa asimetría. La alta tasa de movilidad, una de las señas distintivas de los tiempos que corren, se distribuye de manera jerarquizada entre los distintos moradores del planeta. 11
Dicho aforísticamente: «Las élites son cosmopolitas; la gente, local». 2 De poco importa que los modernos medios de locomoción hayan relativizado la relevancia de la geografía pulveri pulverizando zando las distanci distancias: as: de todas maneras, sigu siguee habiendo habiendo cosmopoli cosmopolitas y provinci provincianos. anos. Cosmopoli Cosmopolitas o globalizados que matan el espacio y viven en el tiempo, para quienes quienes lo lejano es cercano, de modo que la distancia, por ejemplo, entre Nueva York y Ámsterdam no la marcan los casi seis mil kilómetros que separan ambas ciudades, sino las siete horas del viaje en avión. Provincianos o localmente sujetos que matan el tiempo como pueden, para quienes lo cercano es lejano, como en el caso de aquellos marginados sociales que moran a escasos metros de un inaccesible barrio de lujo, y viven así sin elección posible en un espacio acotado. Para algunos, un mundo globalizado significa una efectiva ampliación del espacio de sus vidas y, para otros, una drástica merma de su radio de acción. La movilidad no significa en absoluto lo mismo para quienes toman el avión frecuentemente y no experimentan más molestias que las derivadas de las formalidades del embarque que para aquellos otros que, tras desistir del sueño de un visado imposible, cruzan las fronteras apostando literalmente el único capital de que disponen: la propia vida. Mientras que unos pueden desplazarse cómodamente por el mundo para disfrutarlo como turistas o para hacer sus negocios, negocios, otros, los pobres, se arriesgan arriesgan a moverse por él únicamente únicamente para poder segui seguirr vivi viviendo. endo. De este modo, «la libertad de movimi movimientos, entos, una mercancía siempre escasa y distribuida de manera desigual, rápidamente se convierte en un factor de estratificación en nuestra época». 3 El propio lenguaje se hace eco de esta distinción erárquica y el uso cotidiano, nada neutral, de algunas palabras tiende a reflejarla: movilidad es patrimonio de las clases más favorecidas del planeta, mientras que migración se reserva para sus moradores menos pudientes. Las fronteras en la era de la globalización están lejos, por lo tanto, de haber desaparecido. Simplemente se han transformado y convertido en un mecanismo de segregación selectiva, cuando no en un campo propicio para la vulneración masiva de derechos. Con la liberalización del comercio internacional se ha diluido muy significativamente su función de barreras aduaneras que protegen el mercado interno de la competencia exterior, uno de sus cometidos tradicionales. Y para algunas personas, como se ha señalado, son ya imperceptibles, pero para muchas otras siguen vigentes y adquieren incluso el pérfido don de la ubicuidad, pues ahora pueden toparse con ellas tanto fuera como dentro del territorio estatal. El control de las fronteras, especialmente las de algunos países ricos, se ejerce cada vez menos in situ. Múltiples tareas de vigilancia y de gestión de los pasos han sido deslocalizadas y transferidas a zonas de soberanía de terceros países a los que se subcontrata como guardias fronterizos a distancia, pero no por ello menos efectivos, tratando así no sólo de extender una suerte de «cordón sanitario», sino también de diluir las responsabilidades ante posibles 12
violaciones de derechos humanos. Las trabas a la movilidad humana y al derecho a migrar se suelen justificar con razones varias, entre las que frecuentemente desempeña un papel esencial la determinada adscripción nacional que consta en ciertos documentos oficiales que toda persona debe llevar consigo a la hora de viajar por el mundo. Sin su tenencia, son muchos los individuos que no reciben el trato que todo ser humano merece. La carencia de un simple visado o de un permiso puede ser el desencadenante de horripilantes experiencias, no sólo de exclusión jurídica, sino de segregación social y explotación laboral. De esta simple contingencia dependen en gran medida las opciones reales que una persona puede tener a lo largo de su existencia. El origen nacional —o, más concretamente, la posesión de una precisa precisa documentación documentación admini administrati strativa— va— sirve sirve en muchas ocasiones ocasiones de cuali cualificado predictor predictor de las posibi posibillidades de acceso a ventajas decisi decisivas vas para el desarroll desarrollo de las capacidades personales, empezando por la posibilidad de cursar estudios adecuados o la de llevar una trayectoria profesional acertada. De este modo se vuelve patente que las fronteras no son exclusivamente aquellos límites territoriales que tratan de restringir los desplazamientos de las personas entre los Estados, sino también todas aquellas demarcaciones que trazan líneas para la inclusión y la exclusión efectiva de los seres humanos en el entramado social. La nacionalidad condiciona, pues, el conjunto de oportunidades que cada cual puede disfrutar en la vida. Esto es una evidencia en un mundo en el que, paradójicamente, pocos se atreverían a defender en públi público que la desig desigualdad ualdad puede estar justificada justificada en razón del género o del origen étnico. El sentido de la justicia se resiente cuando los atributos heredados o las circunstancias fortuitas de nacimiento, sobre los que los individuos no tienen ningún control porque no son elegibles ni modificables a voluntad, funcionan como legítimos instrumentos para la perpetuación de profundas y sustanciales desigualdades en la vida de las personas, otorgando ilimitadas oportunidades a algunos y escasas opciones a otros, hasta el punto de truncar el desarrollo de los planes de vida que implican un mínimo de dignidad, despojando así de todo sentido el valor de la igualdad entre los humanos. 4 La nacionalidad no es una cualidad inherente al individuo, sino conferida por la ley. Es una cualidad, además, moralmente irrelevante, pues, igual que otros atributos del individuo, como el género y la etnia, no corresponde a ningún criterio de logro moral y no cabe, por lo tanto, esgrimirlo como argumento para discriminar a nadie ni para determinar lo que cada cual merece. La pertenencia oficial a un determinado Estado se adquiere habitualmente al nacer, ya sea por hacerlo dentro de sus fronteras o por venir de padres que ya son miembros miembros formales formales de éste. Sobre alg alguno de estos dos accidentes se construye el vínculo legal que une a cada individuo con un Estado de manera permanente. Los derechos que puedan o no disfrutar disfrutar las personas —y las situaci situaciones ones de 13
autonomía y emancipación o, por el contrario, de servidumbre y sometimiento en las que puedan encontrarse— vienen vienen determinados determinados en la práctica práctica por el nacimiento nacimiento a un lado u otro de una línea trazada con tinta sobre los mapas. Es un sistema de adjudicación del todo arbitrario, pues está basado en una circunstancia completamente externa a los méritos que cada individuo pueda acreditar, externa también a la dignidad a la que pueda ser acreedor. Pascal lo expresó magistralmente en uno de sus Pensamientos: « El nacimiento no es una ventaja de la persona sino del azar». Pero lo cierto es que el azar con algunos se ensaña, mientras que a otros halaga, abriendo así inquietantes interrogantes: ¿Por qué el accidente del nacimiento debe privilegiar a algunos al hacerlos ciudadanos de naciones benignas, en tanto que a otros los condena a vivir donde la existencia es breve, brutal y repugnante? ¿Por qué los primeros deben gozar la fortuna que signi s ignifica fica pertenecer a una nación mientras que los segundos deben sufrir suf rir los los c ostos de pertenecer a otra?5
La nacionalidad tal vez sea actualmente el criterio legal más importante para la asignación no sólo de derechos y obligaciones, sino de bienes y servicios. Simultáneamente sirve como uno de los últimos criterios de discriminación legal. Que sea lo habitual no significa, sin embargo, que resulte aceptable. Que el documento de nacionalidad que uno porte determine las expectativas vitales resulta tan injusto como que lo haga la extracción social, la filiación religiosa o el color de la piel, criterios todos ellos que han quedado desacreditados. Nadie elige el lugar de su nacimiento y, por lo tanto, nadie puede responder por ello. Tampoco nadie, en consecuencia, lo debería esgrimir en su favor. «Aquellos que no son inmigrantes no han hecho nada para convertirse convertirse en miembros miembros de su sociedad», 6 y sin embargo disfrutan de un título heredado con el que acceden a inmerecidos privilegios, vetados a quienes, viviendo en el mismo territorio, no son miembros plenos de la sociedad. De ahí que no parezca descabellado pensar que la nacional nacionalid idad ad opera como una suerte de «propiedad privada», privada», y, si ello ello es así, es ésta una analogía que por sus graves implicaciones ha de ser analizada críticamente desde la perspectiva de la justicia. Las fronteras han devenido instituciones selectivas y asimétricas. Fluctúan, vacilan y no funcionan siempre del mismo modo ni son iguales para todos. Dependiendo del lado de esas líneas en que uno haya nacido y se haya radicado, unas personas se encuentran privadas privadas prácticamente prácticamente de cualqui cualquier er protección protección jurídica, jurídica, mientras mientras que otras tienen tienen asegurados derechos y libertades básicos; unas están condenadas a permanecer en la miseria más abyecta, al tiempo que otras, de manera igualmente inmerecida, son premiadas premiadas con nadar en una abundancia abundancia al menos relati relativa; va; unas carecen de lo más mínimo para llevar una vida digna, mientras que otras disfrutan ya de entrada de infinidad de oportunidades materiales. Incluso la esperanza de vida de una persona 14
nacida en un país rico y desarrollado y la de otra nacida en un país pobre puede llegar a diferir en más de veinticinco años. No es demagogia ni retórica vana. Las diferencias de renta dentro de cada país, siendo en muchos casos sumamente significativas, palidecen ante la desmesura de las diferencias de renta entre los países, de tal modo que «hoy en día posee mucha mayor importancia, globalmente hablando, haber tenido la buena suerte de nacer en un país rico que el hecho de pertenecer a la clase alta, media o baja de ese país rico». rico». 7 El principal factor de desigualdad entre los seres humanos no es el sexo, la raza o la edad, sino el lugar en el que a uno le toca nacer en este mundo. Los mapas políti políticos cos determinan a este respecto casi todo y el margen margen de maniobra maniobra que dejan es más bien bien exigu exiguo. o. Las fronteras poseen evidentes implicaciones distributivas de alcance global. En cuanto demarcaciones de las distintas jurisdicciones territoriales, plantean cuestiones que están íntimamente conectadas con nuestro sentido de la justicia, incluyendo en éste, por supuesto, los criterios empleados para proceder a la distribución de la riqueza, el acceso a los recursos y el reparto de las cargas. Quien levanta, mantiene o hace valer una frontera está diciendo que los del otro lado no son sus iguales y que para ellos no operan los princi principi pios os de justici justiciaa por los que él mismo mismo se rig rige en la relación relación con los suyos. Este planteamient planteamientoo impera en múlti múltipl ples es esferas, pero donde su apli aplicación cación es prácticamente prácticamente automática es en aquellas cuestiones relativas a la asignación de recursos escasos. De fronteras afuera, los principios de justicia distributiva no entran por lo general en consideración. Los sistemas de derechos y garantías y, muy especialmente, de prestaciones prestaciones social sociales es destinadas destinadas a asegurar asegurar un mínimo mínimo distri distributi butivo vo se rig rigen por el princi principi pioo de territori territoriali alidad, dad, de tal manera que se apli aplican en exclu exclusi siva va —o, en el e l mejor de los casos, de manera preferente— a aquella población que radica y ha perfeccionado sus derechos en el propio país. Las desigualdades generadas o consagradas por la división del mundo mediante fronteras pueden ser concebidas por los individuos que las padecen como efecto de un fortuito azar, de una aciaga lotería ajena a toda influencia humana. Lo cierto es, sin embargo, que detrás de esas líneas divisorias hay o ha habido una clara voluntad de poder y difíci difícillmente puede afirmarse que sean frutos de la mera m era casualidad. casualidad. En cualquier cualquier caso, esas desigualdades benefician a unos y perjudican a otros. Apelar al azar no sería sino una forma de ocultar el conjunto de condiciones estructurales que posibilitan o impiden la solicitud de responsabilidades y la rendición de cuentas. De ahí la necesidad de confrontar esa representación subjetiva con una sosegada pesquisa sobre las causas de tales desigualdades y la cadena de efectos que propician complejos procesos sociales. Sólo conociendo el origen causal de las desventuras es posible subvertirlas y ponerles remedio. El fatalismo debe ser combatido, de modo que el campo de juego sea nivelado aunque la partida ya esté comenzada. De entrada, habrá que cambiar la mirada sobre las 15
víctimas de tales procesos, entre las que se encuentran quienes salen de sus países para instalarse en otros. Si las implicaciones que derivan de las mencionadas circunstancias, azarosas desde la perspectiva de los sujetos, pueden llegar a ser tan nefastas para sus vidas, la decisión de migrar ha de ser concebida como un modo práctico de refutar el fatalismo de haber nacido en un país desfavorecido y políticamente inestable. Migrar debe ser entonces contemplado como una opción legítima que en principio no debe ser obstruida. Las fronteras no son inamovibles ni pueden ser presentadas como si fueran producto de la fatalidad o de una catástrofe natural. Son más bien, como ya se ha reiterado, resultado de decisiones humanas que responden a arraigados intereses y de las que derivan beneficios para unos y perjuicios para otros. Es cierto que la facticidad de un mundo estructurado en torno a Estados territoriales soberanos se nos impone a todos con su enorme peso, pero eso no significa que sus perversas secuelas, incluidos intolerables atropellos, estén por encima de toda evaluación crítica y hayan de ser toleradas. Es precisamente precisamente nuestro sentido de la injustici injusti ciaa el que nos impele a rebelarnos, mostrándose, como siempre, que representa «nuestra mejor protección contra la opresión».8 Impugnar y, sobre todo, cambiar el estado de cosas vigente —las estructuras sociales tanto en el plano estatal como global— puede ser demasiado costoso, pero esto no quiere decir que sea una misión imposible. La visión fatalista de la historia humana, que convierte a los individuos en víctimas de la necesidad o en favoritos de la fortuna, no tiene la última palabra ni tiene que ser el árbitro final de la vida. El azar no es una condena o una fatalidad ineluctable que no se pueda alterar, pues como bien dijo Cervantes por boca de don Quijote: «Siempre deja la ventura una puerta abierta en las desdichas para dar remedio a ellas» (el Quijote, primera parte, capítulo XV). Y cabe cambiar el vigente estado de cosas también en lo que respecta a la vida de los migrantes. El azar es un nombre más de los muchos empleados a lo largo de la tradición occidental para referirse al territorio de lo irracional y, por extensión, de todo aquello que escapa del control humano. Igual que las nociones de fortuna, fatalidad, necesidad, ventura, suerte o destino, tales términos no son sino recursos retóricos usados habitualmente como cobertura ideológica para justificar graves decisiones. Todos necesitamos dar algún sentido a nuestras vidas, y para ello lo más socorrido es remitirse a ciertas excusas fáciles, aunque apenas convenzan y su posible efecto balsámico se disipe en poco, cuando el fatalismo cede ante la indignación. El recurso a la noción de azar o de fortuna no suele tener mayor recorrido que el dialéctico e indica, en el mejor de los casos, la confesión de la propia impotencia. A falta de mejor historia que contar, los hombres, como lúcidamente señaló Hobbes ( Leviathan I, 12), «invocaban su propio ingenio con el nombre de Musas; su propia ignorancia, con el nombre de Fortuna». En nuestros tiempos no cabe aducir sin más fuerzas ingobernables a modo de respuesta ante 16
cualquier efecto indeseado derivado de la estructura social o de las acciones u omisiones individuales. No en todo cabe invocar el destino o la necesidad como justificación. Atribuir al ciego azar el origen de determinados fenómenos sociales desfavorables no es más que un modo poco admisible de eludir o desplazar responsabilidades: «Una insuficiente tapadera». 9 Y tampoco cabe seguir mostrando indiferencia ante el grito de quienes, desde la desesperación, vindican justicia. Está ciertamente en nuestras manos concebir todo lo que nos acontece como un olpe de fortuna o bien atribuirlo a alguna forma de injusticia, con la consiguiente imputación de responsabilidades. Esta decisión previa cambia tanto el curso de los acontecimientos como su interpretación y, por supuesto, también el carácter de nuestra reacción. Calificar de injusticia una situación, y no fruto de un casual infortunio, implica admitir que ha de ser rectificada. Así, y volviendo al tema de este libro, no es sostenible afirmar que un mundo con fronteras cerradas para las personas o de exclusivo tránsito bajo estrictos controles controles sea obra de la naturaleza o de un inmutable inmutable destino. Es, sin sin duda, una construcción humana. Aunque no sea fácil atender a todas las variables en juego, no se trataría entonces de ninguna fatalidad sobre la que no sea posible intervenir. Menos aún lo es que las fronteras puedan presentarse como un legítimo obstáculo para la movilidad ni que los derechos de las personas, incluidos los de vivir y trabajar en un determinado lugar, dependan del lado de la frontera en que se haya nacido. Adquiere, entonces, plausibilidad la idea de que la propia división del mundo mediante fronteras políti políticas cas configura, configura, objetivamente, objetivamente, una situación situación de injusticia njusticia estructural. estructural. Si esto es así, y hay buenas razones para pensarlo, el discurso habría que plantearlo, en consecuencia, en relación con las propiedades del modo en que está organizado el mundo humano. Y ese discurso tendría que empezar por aclarar algunos malentendidos bastante frecuentes. Las propiedades propiedades que caracterizan una situaci situación ón injusta no se reducen a la suma de acciones acciones incorrectas perpetradas por las personas físicas (por ejemplo, actos de explotación, tratos discriminatorios, vulneraciones de derechos, etc.). Es más, actuaciones personales desarrolladas correctamente dentro de los marcos normativos aceptados pueden propiciar y reproducir situaciones de injusticia estructural. 10 Y en la evaluación normativa de esas estructuras que dan lugar a resultados poco neutrales para la suerte de los individuos, el recurso al lenguaje de la justicia no es ya discrecional sino estrictamente insoslayable: La desigualdad está afectando ahora a personas que se encuentran en situaciones de desposesión por el azar de haber nacido de aquel lado de la frontera de la fortuna. Entender esa situación como resultado de la suerte sin introducir en ella consideraciones de justicia es tan irracional (o tan cínico) como los argumentos que en su día se esgrimieron en Europa para defender los privilegios de algunos estamentos, como el de la aristocracia y el clero, frente a la mala fortuna de haber nacido miembro de la plebe.11
La fortuna y la justicia mantienen una relación extraña, pero no por ello menos sólida. 17
o en vano un cometido propio de una sociedad bien ordenada consiste precisamente en doblegar «las arbitrariedades de la fortuna» y transformarlas en justicia. Se respondería así a un viejo sueño del racionalismo occidental que busca dominar todo aquello que elude el control humano. John Rawls, el más reputado teórico contemporáneo en materia de justicia social, parte del supuesto de que «nadie merece una mayor capacidad natural ni tampoco un lugar inicial más favorable en la sociedad», 12 y concibe la lucha por la usticia como un modo de minimizar o al menos mantener bajo control las diferencias entre los individuos derivadas de tales contingencias. Se trata de afrontar de la manera más equitativa posible los efectos desestabilizadores de la denominada «lotería natural» con objeto de no viciar desde un inicio la aplicación del principio de igualdad de oportunidades. Si bien los accidentes naturales y demás desventajas contingentes son inevitables, una sociedad justa ha de empeñarse en que los damnificados sean compensados «en dirección hacia la igualdad». 13 Son numerosos, sin embargo, los filósofos políticos que, situados precisamente en la estela de Rawls, mantienen una conspiración de silencio con respecto al papel que instituciones sociales como las fronteras o la pertenencia nacional juegan en la génesis de situaciones en las que algunos individuos se encuentran ya de partida en desventaja y, por ende, en la reproducción de un orden social social injusto. injusto. Este punto ciego ciego es una omisión omisión incomprensible en una teoría que pretende dar respuesta a las demandas de justicia en nuestro mundo. El marco de referencia sigue siendo para ellos, como en el mundo previo a los procesos de globalización, cada uno de los Estados ya constituidos, en cuyo interior se dirimirían los criterios para la buena ordenación de la sociedad. Para llevar a cabo esta empresa colectiva no contarían quienes están fuera formalmente de la comunidad nacional y, menos aún, quienes llaman a su puerta. Las obligaciones de justicia únicamente son vinculantes para aquellos que forman parte de una comunidad política y viven bajo un mismo ordenamiento constitucional. Frente a esta visión alicorta, aún dominante en la filosofía política, han ido surgiendo diferentes voces que afrontan el hecho de las fronteras interestatales desde la perspectiva de la justicia global con objeto de domeñar los efectos de un azar poco inocente. Es en esta corriente —hasta ahora minoritaria, más bien— donde se encontraría la presente investigación sobre el tema de las fronteras en su relación con la justicia en el contexto de las migraciones internacionales. Como materia de análisis, las migraciones internacionales son una realidad harto compleja y multiforme, de modo que son varias las disciplinas académicas que desde hace tiempo se ocupan de su estudio, sobre todo en el ámbito de las ciencias sociales: la demografía, la antropología, la sociología, la ciencia política o el derecho, aunque, más recientemente, desde la filosofía moral y política también se ha empezado a abordar esta cuestión y se cuenta ya con algunas aportaciones importantes, como las reflexiones de 18
índole normativa desarrolladas por Joseph H. Carens, Phillip Cole, Seyla Benhabib, Ermanno Vitale, Sandro Mezzadra, Gabriel Bello y Ayelet Shachar. Si bien aún es frecuente que algunos filósofos miren con reserva a colegas que se ocupan de asuntos tan mundanos y contingentes, el estudio de las migraciones internacionales es, en realidad, una cuestión insoslayable para cualquiera que cultive hoy en día la filosofía política. Constituyen «el fenómeno que condensa gran parte de las tensiones y los desgarros de nuestro tiempo», 14 sobre todo de aquellos generados por el desarrollo neoliberal de los procesos de globali obalización. zación. Representan, en cualqui cualquier er caso, un destacado ámbito ámbito de la realidad donde, en diálogo con las ciencias sociales, tratar de verificar la solvencia y el alcance de esos planteamientos altamente teóricos con los que los filósofos habitualmente andamos ocupados. Los imperativos de la justicia, así como sus distintos correlatos (la equidad, la igualdad o la paridad) y negaciones (la discriminación, la relegación o la explotación), se ponen a prueba en ese escenario real conformado por el cúmulo de circunstancias que se congregan alrededor de los procesos migratorios. En torno a esta realidad cotidiana se plantean toda una serie de preguntas que ponen en juego nuestro sentido de la justicia: ¿en qué circunstancias, si es que las hay, tenemos el derecho de sellar las fronteras y excluir a los que pretenden entrar?, ¿tenemos la obligación de extender la ciudadanía a los inmigrantes que ya viven entre nosotros?, ¿sobre qué base podemos otorgar otorgar o neg negar ar la igual igualdad dad de derechos políti políticos cos y civi civiles?, les?, ¿qué pasa con las personas que han viol violado ado las reglas reglas de residenci residenciaa o que nunca fueron autorizadas autorizadas a establecerse legalmente?, ¿bajo qué condiciones estaría justificada su deportación? En definitiva, ¿qué puede decirnos la inmigración acerca del significado de las fronteras estatales? Sin pretender dar respuestas cerradas, en este libro se exploran las bases normativas desde las que abordar tal tipo de cuestiones. Desde el marco normativo proporcionado por los valores democráticos liberales, algunas de las prácticas políticas desplegadas por los Estados en materia migratoria pueden ser defendidas, defendidas, mientras mientras que otras no sólo sólo podrían ser censuradas, sino sino que tendrían que ser objeto de una profunda revisión. La reflexión distanciada y crítica, propia propia del pensar fil filosófico, osófico, acerca no sólo de los hechos que se dan cita en los procesos migratorios, sino de los presupuestos desde donde abordarlos, es un hueco aún no del todo cubierto. Inherente a la filosofía política es la preocupación por nutrir la reflexión sobre lo común con referencias solventes a los problemas reales y sustantivos del entorno social. Es ahí donde se incardinaría el presente libro: ubicado en la intersección entre la sociología, la ciencia política y el derecho, encuentra en la filosofía política su principal sustrato teórico. Se haría aquí propia una filosofía en cuyo planteamiento programático se integran de manera irrenunciable tanto realismo como idealismo político; esto es, una filosofía cuyo ámbito de reflexión específico sería aquel terreno de lo social en el que es posibl posiblee cambiar y también también responder y dar cuenta de manera públi pública y racional racional.. 19
Modificabilidad de lo real y responsabilidad pública se remiten mutuamente como condiciones constitutivas de la filosofía política. Esencial para ello es la convicción de que la filosofía hay que llevarla a los espacios públicos y hacerla mundana y reivindicativa, pues de lo contrario perecerá por irrelevante. El sistema migratorio de numerosos países desarrollados se caracteriza, al menos en su praxis básica, por su elevada concentración en la irregularidad migratoria. La mayor, y a veces única, preocupación tanto de las políticas nacionales como de los acuerdos supranacionales es la lucha contra la inmigración ilegal, producida ya sea por la forma de acceso o por el régimen de estancia. Que su gestión se conciba en una perspectiva poli policial cial es, e s, sin sin duda, su primera primera y más directa directa consecuencia. consecuencia. Más grave aún es que, en este contexto que propicia que los migrantes se muevan en condiciones de precariedad y vulnerabilidad, menudeen las violaciones a los derechos humanos y las situaciones de injusticia. Vincular la política migratoria al valor de la justicia está precisamente en el horizonte de este trabajo, así como la convicción de que este ideal ha de inspirar y vertebrar las políticas que se propongan como alternativas al patrón actualmente vigente. Objetivo no oculto sería contribuir también a la deliberación pública sobre un asunto que, como el de las migraciones, a todos nos involucra como ciudadanos. El primero y fundamental avance podría llegar por vía negativa: en la dilucidación y enjuiciamiento de la situación en la que nos hallamos, al calibrar la distancia que nos separa de los ideales normativos de justicia que los derechos humanos encarnan. En un momento posterior se trataría también de presentar propuestas para una comprensión más integral del fenómeno migratorio, para lo cual resulta vital ir más allá de los límites del Estado nacional y situarse en la esfera supranacional, un espacio de interacción que ha de dejar de ser pensado al margen de las consideraciones de la justicia. La construcción de instituciones para la gobernanza global es, sin duda, una condición necesaria para que países emisores y receptores de migraci migración ón den con soluci soluciones ones equitativas. equitativas. Este libro no es sino la culminación de una labor que se ha dilatado a lo largo de años. El inicio de su larga gestación se remonta a la participación durante los años 2002-2006 en la Red Europea de Investigación y Formación Applied Global Justice Justi ce (HPRN-CT-200200231), financiada por la Comisión Europea dentro de su 5º Programa Marco, y en particul particular ar en el grupo grupo que tuve el honor de liderar, iderar, dedicado dedicado al tema « Rig Right to Migration». A partir de esa estimulante experiencia de cooperación internacional, los diversos escritos previos que se encuentran en la base de este libro fueron surgiendo al hilo de mi actividad como investigador principal en varios proyectos de investigación financiados a través de convocatorias públicas españolas encuadradas en el Plan Nacional I+D. El primero, desarrollado entre 2007 y 2009, estaba dedicado al tema «Políticas migratorias, justicia y ciudadanía» (HUM2006-01703/FISO). El segundo, ejecutado 20
entre 2010 y 2013, se titulaba «Integración, participación y justicia social. Ejes normativos de las políticas migratorias» (FFI2009-07056). Y entre 2014 y 2017 se encuentra en marcha un tercer proyecto, que lleva por título «Derechos humanos y usticia global en el contexto de las migraciones internacionales» (FFI2013-42521-P). Por su parte, la Alexander von Humboldt-Stiftung me financió varias estancias de investigación en la Technische Universität de Berlín, en cuyo Departamento de Filosofía he encontrado el ambiente ideal para completar la elaboración de esta monografía. Del Instituto de Filosofía del CSIC (Madrid), de cuya plantilla de investigadores formo parte, siempre he recibido el impulso necesario para proseguir con mis investigaciones. El patrocini patrocinioo de las citadas citadas instituci nstituciones ones ha sido sido de capital capital importancia, mportancia, y es de justici justiciaa agradecerlo aquí. Más decisivas aún que las instituciones son las personas, y el presente trabajo no podría haberse llevado a cabo sin sin el sostén de amigos, amigos, coleg colegas as y estudiantes estudiantes que me han proporcionado proporcionado datos, observaciones observaciones y matices, matices, de cuyo uso sólo sólo yo soy responsable. responsable. La investigación y, aun en mayor medida, la escritura son aventuras solitarias que, sin embargo, difícilmente logran arribar a buen puerto sin un ambiente propicio. Por eso, muestro mi enorme gratitud a los miembros del Seminario Permanente que han constituido el núcleo de los tres últimos proyectos antes citados, y en particular a Fernando Bayón, Carmen Doménech, Noelia González Cámara, Marta Irurozqui, Michael Janoschka, Maria Caterina La Barbera, Daniel Loewe, Ana López Sala, Silvia Marcu, Cristina Santamarina y José Antonio Zamora. Este grupo multidisciplinario ha sido el mejor ambiente para discutir ideas y propuestas, además de un continuo estímulo para mis reflexi reflexiones ones sobre las políti políticas cas migrato migratori rias. as. Otros amigo amigoss y coleg colegas as han sido sido también fundamentales en esta labor y, a riesgo de dejar fuera a algunos, no puedo dejar de mencionar con gratitud los nombres de María Jesús Beltrán, Jesús Casquete, Francisco Francisco Colom, Víctor Granado, Lorenzo Peña, P eña, Javier Javier Sánchez y Ana Zelin. Zelin. En último lugar, aunque no en relevancia y afecto, agradezco a Astrid Wagner, mi mujer, su apoyo incondicional y constante aliento personal e intelectual. Y una mención muy especial a nuestros hijos Rafael y Adrián por abrirme a la perspectiva de sus limpios ojos de pequeños hombres que no conocen fronteras. Este libro se lo dedico a los tres, como magra compensación por el tiempo que les he robado con mi ensimismado enclaustramiento. adrid y Berlín, octubre de 2015
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I. Desafíos políticos de los países de inmigración
Los movimientos internacionales de población, un fenómeno social de alcance rigurosamente mundial, constituyen uno de los grandes temas de nuestro tiempo. Estamos inmersos en la era de las migraciones, 1 y ello pese a que no representan en sí mismas ninguna novedad, sino más bien una constante histórica, una práctica tan antigua como la propia condición humana. 2 Sobre el hecho de que la especie humana es desde su origen una especie migratoria existen en realidad pocas dudas. El desplazamiento a lo largo y ancho del globo terráqueo en búsqueda de un entorno propicio donde satisfacer las necesidades básicas o mejorar las condiciones de vida es «una cualidad innata» de los seres humanos, una cualidad que «ha hecho posible la supervivencia de cazadores y recolectores, la dispersión de la especie en los continentes, la difusión de la agricultura, el asentamiento en espacios vacíos, la integración del mundo, la primera globalización del siglo XIX». 3 Migrar ha sido desde siempre una forma de responder y adaptarse a las cambiantes condiciones del medio ambiente y a los desafíos generados en el interior de los espacios sociales. Más allá del valor funcional de las migraciones, que en cada momento podrá variar, su práctica responde a la propia constitución anatómica del ser humano y, por ende, a rasgos de un profundo sustrato antropológico: «El hombre no es un árbol: carece de raíces, tiene pies, camina. Desde los tiempos del Homo erectus circula en busca de pastos, de climas más benignos, de lugares en los que resguardarse de las inclemencias del tiempo y de la brutalidad de sus semejantes». 4 Si hay algo que, no obstante, pueda considerarse novedoso en torno a las migraciones, sería el hecho de que se han convertido no sólo en un factor estructural de primer primer orden en el mundo de hoy hoy,, sino sino en un complejo complejo y permanente reto que requiere requiere respuestas políticas que las sociedades contemporáneas no siempre están en condiciones de proporcionar. La inmigración representa en este sentido un campo de prueba privi privillegiado egiado para indag ndagar ar los límites ímites normativos normativos del orden instituci nstitucional onal,, de sus contradicciones y tensiones internas. En este capítulo inicial se señalarán, a lo largo de sus distintas secciones, algunas de las facetas más señeras del sistema político de las sociedades receptoras, que se ven cuestionadas o incumbidas directamente por las diversas dinámicas puestas en marcha por los procesos migratorios. En los capítulos sucesivos, cada una de estas distintas cuestiones será analizada de una manera más 23
detallada y específica.
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1. SOBRE LA SIGNIFICACIÓN POLÍTICA DE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES
Las migraciones internacionales forman parte destacada, como se acaba de indicar, de la imagen de nuestro tiempo. Los intensos flujos registrados en la última década del siglo XX y en la primera del actual no constituyen, sin embargo, el primer gran movimiento migratorio de alcance mundial registrado en la historia. Hay constancia de que en el periodo periodo comprendido comprendido entre 1850 y 1913 emig emigraron unos 120 mil millones de personas, con un protagonismo muy destacado de ciudadanos europeos. Afectó a 8.5% de la población mundial, que en el año 1850 ascendía a unos 1 300 millones y en 1900 a 1 600 millones de habitantes. 5 Los flujos flujos actuales son proporcionalmente proporcionalmente bastante menores, ya que entre los años 1900 y 2010 la población mundial se ha más que cuadriplicado, hasta alcanzar 7 000 millones de seres humanos. Con todo, en las cuatro últimas décadas se ha registrado un constante y acelerado incremento: en 1970, unos 82 millones de personas vivían fuera de sus países de origen; en 1990, 154 millones; en 2000, 175 millones, y en 2013 lo hacía 3.2% de la población mundial, esto es, unos 232 millones. 6 Juntos conformarían el quinto país más poblado del mundo. Por lo demás, estas cifras no incluyen obviamente las ingentes migraciones internas, 7 ni permiten saber tampoco cuántas son las personas que tras dejar su tierra son rechazadas en las fronteras de los países en los que ansían instalarse o en las de aquellos que se interponen en su camino. Pese a esa apreciable aceleración de los desplazamientos, si se tiene en cuenta la magnitud de las desigualdades de ingreso entre los distintos países, la tasa de seres humanos que viven en uno distinto al que los vio nacer sigue siendo relativamente pequeña. En todo caso, ello no constituye óbice alguno para que las migraciones internacionales representen una cuestión descollante en la agenda política de la mayor parte de las sociedades contemporáneas. En las últimas dos décadas ha crecido espectacularmente el grado de mundialización del sistema migratorio, al menos en un doble sentido: aumento de la diversidad de las regiones receptoras e incremento de las áreas de origen. El fenómeno migratorio se reparte de forma progresivamente multipolar a lo largo del planeta y los flujos internacionales se han diversificado en estos años, aunque no de modo homogéneo. Han aparecido nuevos destinos migratorios: así, por ejemplo, la zona del Golfo Pérsico se encontraría entre las más pujantes en los últimos años. 8 Por su parte, los desplazamientos entre países económicamente subdesarrollados o en vías de desarrollo (82.3 millones) ya han alcanzado las mismas dimensiones que los traslados de tales países hacia hacia los más ricos ricos (81.9 mil millones). lones). Con todo, Europa, con 72 mill millones, y Asia, sia, con 71 millones, acogen a casi dos tercios de las personas migrantes internacionales de todo el mundo. A continuación estaría América del Norte y luego, ya a bastante distancia, 25
seguirían África, América Latina y el Caribe, y Oceanía. Ésta tuvo el mayor porcentaje de migrantes internacionales en relación con su población (16.8%), seguida de América del Norte (14.2%) y Europa (9.5%). En las otras tres áreas continentales, el porcentaje es inferior a 2% de su población. Se registra además un elevado grado de concentración, pues los 10 países con mayor número de migrantes migrantes internacional nternacionales es acogen acogen a 52% de la poblaci población ón migrant migrantee mundial. mundial. Y en uno solo, solo, los Estados Unidos, Unidos, residen residen 20% de todos los migrantes internacionales (42.8 millones). En todo caso, el número de países implicados de modo directo en los procesos migratorios internacionales ha aumentado considerablemente. Mientras que en el pasado tan sólo unas pocas regiones del planeta se encontraban afectadas significativamente por la emisión o la recepción de flujos de población, hoy éstos son un fenómeno global en el que están involucrados prácticamente todos los países del mundo, bien sea en calidad de punto de emigraci emigración, ón, de inmig nmigración o de tránsito. tránsito. En realidad, realidad, son cada vez más los países que asumen simul simultáneamente táneamente estos tres papeles, papeles, aunque el peso de cada uno de ellos puede variar en un corto plazo. 9 Así, en momentos de crisis económica el rasgo dominante que determina el perfil migratorio puede invertirse, de modo que un país de inmigración se torne en uno de emigración, o viceversa. Estos cambios, más o menos coyunturales pero nada anómalos, deberían brindar también la oportunidad para reflexionar sobre la estricta condición universal de los procesos de movilidad. En consonancia con la dimensión planetaria alcanzada por los flujos migratorios internacionales, resulta bastante plausible concebirlos como el correlato —en el ámbito específico de la movilidad humana— de ese cúmulo de acontecimientos, procesos y experiencias sociales que por comodidad son subsumidos bajo el genérico rótulo de lobalización. En el transcurrir actual de las migraciones se vislumbra sin dificultad ese complejo proceso de cambio sociológico y de mentalidades por el que los límites del espacio de intercambio humano se hacen coincidentes con los límites físicos del globo terráqueo. La globalización, en su fase contemporánea, ha modificado al menos en un triple sentido las condiciones cognitivas y materiales en las que los individuos emprenden la aventura migratoria: en primer lugar, el proceso globalizador ha generado, al menos hasta el momento, un aumento de las desigualdades en el planeta (y, en especial, un considerable ensanchamiento de la brecha de rentas y salarios entre unos países y otros); en segundo lugar, los medios de comunicación globales hacen aún más perceptibles tales desigualdades, y, por último, la mejora y el abaratamiento de los medios de transporte aéreo facilitan significativamente la movilidad humana. 10 Pese a ello, la supresión de barreras y la liberali iberalizació zaciónn de flujos, flujos, que son consustanciales consustanciales a las dinámi dinámicas cas exp expansi ansivas vas de tales procesos globales, no se han extendido a los movimientos protagonizados por personas, que son tratadas de manera selectiva selectiva cuando no discri discrimi minatori natoria. a. La globalización, noción habitualmente asociada a la desaparición de fronteras, queda 26
entonces truncada, pues al tiempo que se multiplican las iniciativas para estimular la fluidez de las corrientes financieras y comerciales y crear espacios económicos sin barreras, se desarroll desarrollan inici niciati ativas vas diri diriggidas a intensifi ntensificar car el control y restring restringiir la movilidad internacional de la mano de obra. El resultado es una situación paradójica que puede describi describirse rse con un elocuente elocuente ox oxímoron: ímoron: globalización globalizaci ón fronterizada fronterizada.11 Esta flagrante contradicción suscita una serie de interrogantes que afectan a los actuales flujos migratorios y que tienen su reflejo en las condiciones onerosas que con frecuencia padecen los migrantes12 en nuestros días. Aunque solamente fuera por ello, el estudio de las migraciones se torna sumamente relevante para rehacer en el escenario contemporáneo de la globalización una teoría comprensiva de la estratificación social que dé cuenta de las diversas formas de discriminación que se registran por razones de origen nacional, raza, género y clase. Los migrantes no se encuentran solos en la aventura de la movilidad humana. Además de ellos, son muchas las personas que de manera más o menos temporal están desplazadas y viven fuera de su país de origen o de su lugar habitual de residencia: turistas, estudiantes, investigadores, peregrinos, temporeros, empleados de empresas multinacionales e instituciones internacionales, hombres de negocios, etc. Conforman todas ellas una sociedad en movimiento y comparten similitudes por encima de rasgos distintivos: «Migración y turismo forman polos dentro de un continuum de movilidad temporal que abarca todas las formas actuales del desplazamiento». 13 El turista y el migrante no son, pues, dos realidades tan disímiles como con frecuencia se pretende hacer ver: aunque por motivos distintos y con distinto grado de necesidad, uno y otro responden a una común disposición hacia el nomadismo. El hecho es, sin embargo, que aunque la vivencia del mundo como un sistema de desplazamiento global representa una experiencia ampliamente compartida, transversal a casi todos los países y agudizada más, si cabe, en nuestra época, no todos cuentan con las mismas facilidades. Las personas que se mueven anualmente por el mundo en condición de turistas se acercan a los mil millones y la percepción social de la que son objeto es ampliamente positiva: todos los países pug pugnan nan por atraerse una cantidad cantidad mayor de ese enorme volumen volumen y remueven todos los obstáculos para que tales individuos puedan cruzar sus fronteras con comodidad. Por el contrario, los migrantes no siempre son bienvenidos y la repercusión de su presencia es objeto de juicios enfrentados. Los efectos de la extensión del fenómeno migratorio se notan en los más variados aspectos de la vida social tanto de los países receptores como de los emisores, provocando, entre otros, cambios cambios sustancial sustanciales es en la demografía demografía (que, según según se pong pongaa el foco en las regiones receptoras o en las emisoras, no sólo se traducen en un aumento o disminución de la población, sino en su rejuvenecimiento o envejecimiento) y considerables alteraciones en la estructura del mercado de trabajo. Por su parte, las 27
grandes ciudades de los países receptores han ido adquiriendo un carácter abiertamente cosmopolita, sin duda uno de los efectos más visibles de los movimientos masivos de personas. Las nuevas ciudades ciudades globales obales son grandes urbes multi multicul cultural turales es donde la suma de las diversas minorías étnico-culturales representa en ocasiones la mayoría de su poblaci población. ón. Resultado Resultado de los flujos flujos mig migratorios ratorios globales obales sería asimi asimismo, smo, por poner otro ejemplo en un terreno nada anecdótico, la ampliación del pluralismo religioso en las sociedades de acogida (véase infra, capítulo IV), pues los inmigrantes, cuando tienen amparadas sus opciones religiosas por las leyes de los países donde instalan su nueva residencia, propagan sus propias formas de entender la religión. De este modo, algunas confesiones han incrementado su peso gracias a los flujos migratorios mientras que el de otras se ha visto reducido. 14 La sensación subjetiva de desarraigo que puede propiciar la desubicación generada por haber emigrado da lugar, en ocasiones, al fortalecimiento de los vínculos tradicionales y a la búsqueda en las comunidades religiosas de un lugar de refugio y compensación. 15 Estos cambios de mentalidad y de filiación religiosa son ciertamente relevantes (pues, entre otras razones, muchas normas básicas para la vida cotidiana tienen sus raíces en las religiones) y se encuentran entre los que son percibidos habitualmente como indicadores de una supuesta «pérdida de identidad» de la sociedad receptora. Entre las facetas de la vida social donde las repercusiones de los flujos de personas son especialmente perceptibles se encuentra también el ámbito económico. En este campo, algunos de los efectos más evidentes derivan de las remesas monetarias que los emigrantes envían a sus allegados. 16 Su relevancia no puede ocultarse: «Las remesas son el principal mecanismo para transferir recursos del país vecino rico al pobre. Algo que también es cierto a escala global, donde hoy las remesas de los migrantes son el principal trasvase de riqueza entre el mundo desarrollado y los países precarios». 17 Constituyen, en el caso de muchos países, un instrumento mucho más eficiente para su prosperidad que las ayudas al desarrollo remitidas por los países más boyantes. 18 Con independencia del uso que se haga de ellas, son en cierta medida un programa de ayuda administrado por los propios propios emigrant emigrantes es 19 y además de una cuantía mucho mayor que los programas oficiales: representan tres veces más que el conjunto de la ayuda pública al desarrollo. De hecho, la economía de muchos países en desarrollo depende en un grado considerable de las remesas de sus emigrantes. Por otro lado, la presencia de migrantes propicia un aumento tanto de las exportaciones como de las importaciones entre los países de origen y destino. Y aunque las migraciones provocan en los países emisores pérdidas significativas de población en edad de trabajar y mano de obra cualificada, también se registra, en caso de retorno, un aumento del nivel de capacitación y, por ende, del capital humano. La enumeración de dimensiones de la vida social que se ven conmocionadas de una u 28
otra manera por los masivos movimientos de personas ciertamente podría alargarse, pero, en cualqui cualquier er caso, quedaría mutil mutilada si en ella ella se omiten omiten las repercusiones repercusiones en la esfera política. La clave política es fundamental para lograr una comprensión cabal del fenómeno migratorio, una cuestión que es eminentemente un asunto de derechos y ciudadanía, aunque no sólo eso. La inmigración desafía las formas en que la gente, sobre todo en las sociedades democráticas, piensa la ciudadanía, la pertenencia, los derechos y las responsabilidades, pero también valores tan centrales como la libertad, la igualdad y la particip participació aciónn políti política. ca. Dichas Dichas sociedades sociedades son escenarios de continuas continuas e intensas controversias sobre el acceso a la nacionalidad, la integración de los inmigrantes, los trabajadores temporales, los inmigrantes irregulares, la reagrupación familiar y la acogida de refugiados. Tales polémicas no son meras manifestaciones discursivas o retóricas de los espacios públicos, sino que responden a una conflictividad de fondo que no puede ocultarse y cuya etiología es heterogénea. Una tipología básica y bastante convencional de la conflictividad puede ser diseñada en función de la dimensión de la vida social —o, si se prefiere, del subsistema social— que se vea afectada en cada caso: política, económica o cultural. En la dimensión económica se presenta como conflictos de clase o de intereses materiales; en la política, como conflictos de poder o de derechos, y en la cultural, como conflictos de estatus o de identidades. Los tres tipos de conflictos pueden darse de manera independiente y también solaparse entre sí. La complejidad de los procesos migratori migratorios os abarca abarc a ciertamente ciertamente las tres dimensi dimensiones ones mentadas, y los potenciales potenciales conflictos pueden aparecer por separado en cada uno de los tres ámbitos o también de manera conjunta. Aunque los conflictos más típicos en relación con las migraciones suelen conceptualizarse como conflictos de estatus o de identidades (autóctonos versus inmigrantes), muchas veces esta presentación no hace sino ocultar conflictos de carácter económico y político. La intensa impronta dejada por las migraciones es perceptible, de hecho, en el núcleo sensible del poder político y de la convivencia social, hasta el punto de que algunos relevantes elementos articuladores del Estado moderno se han visto profundamente afectados: la noción de soberanía nacional, la integridad de las fronteras, el sentido de la ciudadanía, los límites del Estado de bienestar o las formas culturales de la identidad colectiva y de la lealtad política. Si la soberanía exclusiva sobre un determinado territorio ya ha sido profundamente erosionada por los procesos de globalización (como se muestra en la creciente incapacidad de la mayoría de los Estados de gobernar los flujos exógenos que trastocan su propio ciclo económico), la imposibilidad de mantener la integridad de las fronteras ante la constante presión migratoria no ha hecho sino magnificar este proceso. La instituci institución ón de la ciudadanía, por su parte, ha sido puesta en entredicho entredicho como mecanismo jurídico de inclusión social y marcador de la pertenencia política, ya que con la inmigración se pone a prueba el supuesto carácter hermético de la comunidad política. 29
La presencia de población inmigrante hace aflorar, en ciertos casos, problemas de sostenibilidad de los servicios y recursos asistenciales que prestan los Estados, visibilizando conflictos que estaban ya latentes y poniendo en cuestión los límites de la solidaridad social. Con los movimientos migratorios, también la identidad colectiva se vuelve mucho más compleja y plural, incidiendo con ello en las fuentes de la lealtad de los ciudadanos hacia el poder establecido. Con todo, no se agota ahí el alcance político y normativo de las migraciones: con la puesta en marcha de determinadas políticas migratorias también pueden verse alterados valores y normas básicos de las diversas sociedades, incluso aquellos sobre los que pivota el sistema democrático.
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2. LA CUESTIÓN MIGRATORIA EN LA ESFERA POLÍTICA
Las migraciones no son en absoluto un fenómeno nuevo; lo que resulta nuevo es la manera en que son percibidas socialmente. En los tiempos que corren, y pese a la normalidad con la que los procesos migratorios se insertan en la experiencia humana, es habitual asociarlos con términos más bien peyorativos, como problema, problema, peligro, amenaza y drama, que revelan un juicio —o, más bien, un prejuicio— que contrasta abiertamente con el que suelen suscitar otras formas de movilidad. Por el contrario, la mera posibilidad de vincular el término migraciones a nociones como oportunidad, recursos, bendición o savia nueva, por señalar algunas opciones alternativas bastante ajustadas y nada desdeñables, desdeñables, resulta resulta para muchos completamente extemporánea. Un modo en principio neutral de caracterizar la significación política del fenómeno migratorio es presentarlo como un desafío, un término empleado habitualmente para caracterizar cuestiones sometidas a fuerte controversia pública. Con el uso de este vocablo se subraya la gravedad y la relevancia del asunto en cuestión; con su abuso, sin embargo, se contribuye a trivializar problemas que han de afrontarse de una manera insoslayable y rigurosa. Entre los asuntos que realmente merecen esta calificación podrían enumerarse el medio medio ambiente, ambiente, la seguri seguridad dad internacional nternacional,, el acceso a las materias primas estratégicas y la salud humana, así como también los movimientos migratorios transfronterizos. Todas estas cuestiones representan auténticos desafíos, incluso de naturaleza global, no exentos además de una considerable carga de «riesgo» compartido, como señalaría Ulrich Beck. 20 En particular, la potenciación del fenómeno migratorio a escala internacional plantea innegablemente serios retos para la gestión cotidiana de la vida en común de cualquier sociedad, desafíos que, como se irá señalando, van mucho más allá del hecho coyuntural de que la migración —y especialmente la inmigración, esto es, el desplazamiento de personas visto desde el país receptor— se haya convertido en numerosos casos en una cuestión de preocupación preocupación y en un arma arrojadiza en la contienda política diaria. social y La gran atención prestada al tema migratorio por parte de la opinión pública de los países más involucrados nvolucrados y su conceptuali conceptualización zación como desafío no suelen derivar, sin embargo, de una consideración sosegada de todas sus implicaciones. Ese enorme interés es inseparable del encuadre a través del que de manera mayoritaria se percibe socialmente el tema y se afronta políticamente. Entre los encuadres posibles, se opta preferentemente por aquel que lo vincul vinculaa neg negati ativamente vamente con la seguridad, una noción que ha sido elevada a la categoría de valor supremo. En aras de la seguridad, la atención humanitaria y el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos quedan en un segundo plano. Este enfoque, que ha ido imponiéndose 31
gracias al empeño conjunto de destacados agentes políticos y potentes altavoces mediáticos, apenas deja margen para visiones alternativas, como podría ser, por ejemplo, la caracterización de los migrantes como sujetos damnificados por los procesos de globalización. Sea como fuere, lo cierto es que, aunque la dimensión securitaria securitari a del fenómeno no sea la esencial para su cabal comprensión y tratamiento, los movimientos migratorios internacionales de las últimas dos décadas tienen lugar en un contexto de creciente control de la movilidad humana y de fortificación de las fronteras estatales. Según repiten autoridades nacionales y organismos internacionales (como la Unión Europea), se ha de reforzar el control de las fronteras con el fin de mejorar la lucha contra el terrorismo internacional, la inmigración irregular y la delincuencia organizada. Sin aparente dificultad, la inmigración queda insertada en una misma frase en medio del terrorismo y la delincuencia, como si el migrante, el terrorista y el delincuente fueran figuras equivalentes. Los tres fenómenos no tienen en común más que el hecho de que son tratados efectivamente como si fueran peligrosos asuntos propios de la policía y, en definitiva, como algo que hay que combatir como objetivo social y políticamente priori prioritari tario. o. 21 La fijación de este tipo de preferencias sirve para justificar los posibles efectos colaterales en la dignidad y los derechos de quienes migran. La preocupación por la justicia social se ve así desplazada por el afán de seguridad, una tendencia que conduce a la configuración de un modelo de sociedad excluyente y controladora. La exclusión y la desigualdad socioeconómica son señalizadas como problemas de criminalidad y no como problemas propiamente políticos, y, en consecuencia, se emplean predominantemente predominantemente instrumentos del sistema sistema penal para tratar de soluci solucionar onar problemas problemas de clara etiología social. En el ámbito de las políticas migratorias, el primer efecto de estos cambios reconocibles en la mayoría de los países receptores se cifra en el aumento de los canales irregulares de acceso y, por ende, en un notable incremento de los flujos de migrantes indocumentados. A partir de ahí el discurso securitario dominante se retroalimenta: logra describir de manera convincente el fenómeno migratorio en clave de riesgo o de amenaza latente y lo sitúa en las partes centrales de las agendas nacionales e internacionales con una intensidad ignota en épocas anteriores. Un caldo de cultivo sobre el que no por casualidad se ha desarrollado toda una pujante y lucrativa industria. 22 Aunque ahora pueda parecer extraño, esta manera de considerar las migraciones pacíficas pacíficas como una amenaza no fue siempre siempre la dominante. dominante. Hubo épocas —y no muy remotas— en las que las personas que migraban apenas encontraban impedimentos, eran bienveni bienvenidas das e incluso incluso incentivadas. incentivadas. 23 Hasta el siglo XIX los controles fronterizos eran más bien, bien, en términos términos generales, enerales, mínimos, mínimos, precarios y, en cualqui cualquier er caso, proporcional proporcionales es a la limitada capacidad técnica de llevarlos a cabo. 24 ¿Cómo es posible que los controles se hayan vuelto especialmente restrictivos y que, sobre cualquier otra consideración, impere la prevención ante los flujos migratorios? No hay una respuesta clara, pero no cabe duda 32
de que la cuestión de la movilidad humana «ha eclosionado y se ha instalado en el seno de las sociedades en términos de conflicto». 25 La cuestión se percibe ahora con un temor bastante semejante al que suscitó suscitó antaño la movil movilización del proletariad proletariado: o: «Un « Un fantasma recorre el mundo y es el fantasma de la migración», tal como afirman Hardt y Negri 26 no sin cierto sarcasmo. Caben versiones diferentes acerca de cuándo se produjo esta inflexión, aunque lo cierto es que empezó a resultar bastante notoria a partir del momento en que sucedieron acontecimientos de significación geopolítica tan relevantes como la caída del Muro de Berlín y el derrumbe del bloque soviético, esto es, coincidiendo con el fin del mundo bipolar vigente hasta ese momento. Desde entonces, y de manera agudizada a raíz de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 y de la desmesurada intensificación de los mecanismos de control —bajo la cobertura de legislaciones y procedimientos de excepción— no sólo en las fronteras, reforzadas en muchos casos con muros y vallas, sino también en los aeropuertos e incluso en el interior del territorio de cada Estado, las migraciones internacionales comienzan a verse asociadas de manera prácticamente indiscriminada con asuntos de seguridad nacional. En torno a esta presunta evidencia se ha generado un amplio consenso. Los argumentos de seguridad han logrado tal preeminencia que los Estados ya no precisan argüir otros motivos, quizá menos defendibles y elegantes, para imponer mayores controles en las fronteras. Sea como fuere, las políticas de contención de los movimientos de población han pasado a constituir el núcleo del esfuerzo regulativo en materia migratoria y, en consecuencia, a formar parte destacada de la agenda política, un cambio nada insustancial que ha trascendido a la opinión pública y teñido de intolerancia el discurso cotidiano sobre el fenómeno. El enfoque securitario adolece del grave defecto de focalizar la atención en los procesos mig migratorios ratorios como si se tratara de un fenómeno aisl aislado ado y ajeno al resto de las dinámicas sociales. Se minimiza así su condición movilizadora del entramado social y, en definitiva, su condición de oportunidad por todo lo que encierra de potencial contribución al desarrollo humano y de factor de creatividad y dinamismo socioeconómico. 27 Una visión holista, que encuadre las migraciones en procesos amplios y multidimensionales, resulta imprescindible para evitar respuestas de excepcionalidad. Sólo así será posible mantener un discurso público sobre las migraciones que destaque sus beneficios sin ocultar por ello sus dificultades.
migraciones como a) Las migraciones
objeto de políticas públicas
Aun aceptando que la opción de emigrar pueda entenderse como fruto de una decisión 33
racional tomada en último término por individuos que tratan de maximizar sus propias oportunidades vitales, existen factores estructurales que pueden llegar a condicionar tales decisiones, como, por ejemplo, las oportunidades de desarrollo objetivas que ofrezcan los países de orig origen y de destino destino o las demandas de los mercados laborales aborales internacional nternacionales. es. Las políticas de admisión desplegadas por numerosos países, sobre todo a partir del siglo XIX, también se encuentran, por supuesto, entre los factores relevantes para el encauzamiento o desvío de las corrientes migratorias. Al respecto, es clara la influencia ejercida por la ideología de la homogeneidad cultural del Estado-nación —a veces con un sesgo claramente racista— en la regulación de la entrada selectiva de inmigrantes, que durante largos periodos caracterizó la actuación de muchos gobiernos en esta materia. 28 Los Estados son actores sumamente influyentes en los procesos migratorios y con sus actuaciones configuran «un corpus normativo y político que afecta al transcurrir de los desplazamientos interfronterizos de personas». 29 Pese a ello, hasta hace relativamente poco las aproxi aproximaciones maciones académicas tendían a subestimar subestimar el papel de los Estados en el control y regulación de las migraciones. 30 Sin embargo, en un mundo como el contemporáneo, con una traza westfaliana aún nítidamente perceptible, organizado políti políticamente camente « en Estados legalmente egalmente soberanos y mutuamente excluyentes» excluyentes» (véase más adelante la sección 1 del capítulo II ), es manifiesta la incidencia de su acción en el transcurrir de los flujos de población. Las migraciones implican, por definición, el cruce de fronteras estatales, es decir, la transferencia de una persona «de la jurisdicción de un Estado a la de otro», 31 y ello conlleva también cambios relevantes en su estatus jurídico. La actuación de los Estados, que mantienen el monopolio de la legalidad, no sólo es determinante en el momento inicial del acceso al territorio, sino, de manera aún más duradera e incluso crónica, en el periodo de asentamiento y residencia de los migrantes. La regulación del complejo fenómeno migratorio ocupa actualmente, tal como se ha indicado, un lugar destacado en la agenda de casi todos los países del mundo. Los gobiernos han ido tomando conciencia de la necesidad de ofrecer una respuesta en materias legal e institucional a un fenómeno de carácter permanente que puede llegar a alterar cualitativamente la estructura demográfica, social, laboral, económica y cultural de un país. El control, la gestión y la integración de los movimientos internacionales de personas se presentan como un policy field de creciente y prioritaria relevancia. En paralel paralelo, o, se ha extendi extendido do el empleo del término término «pol « políti ítica ca migratori migratoria», a», bien bien sea en singul singular ar o en plural, para referirse, dicho de una manera bastante concisa pero no inexacta, «a la intervención gubernamental con intención de dirigir, planificar y sostener los flujos migratorios». 32 Las políticas públicas sobre la cuestión comprenden toda una amplia gama de medidas necesarias para abordar la tramitación de los procesos migratorios de la manera más eficiente posible para los intereses del Estado. 33 Objeto de las mismas serían, entre otras, las siguientes cuestiones: 34
las condiciones de acceso al territorio, incluyendo en ellas tanto el control de las fronteras como la regulación de la documentación requerida para la entrada; las condiciones de permanencia en el territorio (regulación de los permisos de residencia y trabajo, requisitos para el empadronamiento municipal, prácticas de identificación y controles policiales en la vía pública, derechos de los trabajadores migrantes, regulación de los procedimientos de expulsión, requisitos del derecho de asilo, condiciones para la adquisición de la nacionalidad, etcétera); las diversas medidas de integración (inclusión en las estructuras de protección social, alfabetización y enseñanza del idioma oficial, mediación cultural, reconocimiento de las asociaciones representativas, consejos consultivos de inmigrantes, políticas activas contra la xenofobia y el racismo, etcétera); las políticas de codesarrollo con los países emisores de migración. Este extenso elenco de medidas encuentra en la práctica un desarrollo bastante desigual. En muchos casos la política migratoria queda reducida a un mero modelo más o menos articulado de gestión de flujos, esto es, a un conjunto de medidas jurídicas y administrativas dirigidas a regular las condiciones de entrada y de estancia de los extranjeros. En este terreno es común el uso del sintagma gestión migratoria migratori a y con él todo un vocabulario tecnocrático de cuyo trasfondo es preciso ser consciente para evitar derivas indeseadas. Lejos de ser una cuestión apta únicamente para expertos, en la definición y puesta en marcha de tales medidas deben estar involucradas todas las partes afectadas, no sólo las grandes fuerzas políticas. En realidad, las políticas migratorias no se conforman exclusivamente en las instancias gubernativas y administrativas ni en las sedes de los partidos políticos. Particularmente en estos temas, dichas instancias se ven obligadas a mantener la mirada atenta sobre todo lo que se mueve en la esfera pública y, en especial, en los sondeos de opinión. La política migratoria es un campo de intervención pública sometido a múltiples tensiones, en cuyo origen casi siempre se encuentra un fuerte desajuste entre el número de candidatos a la emigración y las expectativas de las sociedades receptoras. Articular una política en este terreno conlleva la tarea de conciliar valores e intereses a veces contrapuestos, representados por una pluralidad de actores individuales y colectivos, de instituciones públicas y privadas. Para lograr una sociedad integrada en clave democrática, una sociedad en la que tanto nacionales como extranjeros estén equiparados en derechos y obligaciones, el acomodo de los migrantes debe comprenderse como un proceso cooperativo cooperativo en el que todos los partici participantes pantes tengan tengan voz, inclui ncluidos dos gobiernos obiernos y sociedad civil de los países emisores, las poblaciones receptoras y, sobre todo, los propios propios migrantes. migrantes. La respuesta política ante las migraciones tiene también un impacto en las estructuras 35
institucionales y a veces encuentra su reflejo más directo en la creación ad hoc de nuevas agencias administrativas encargadas de gestionar medidas y recursos destinados a los inmigrantes. Las políticas migratorias pueden adoptar un sesgo de políticas para los inmigrantes e incluso dentro de ellas puede distinguirse entre intervenciones directas e indirectas, de modo que puede registrarse una infinidad de opciones que mutan, a veces radicalmente, de país a país. Y dentro de un mismo Estado no es raro que coexistan políti políticas cas de acción acción positi positiva va para los los inmigrant nmigrantes, es, que pueden provocar reacciones de rechazo de la población autóctona, junto con reiterados controles policiales movidos por aspectos fenotípicos de los inmigrantes más frecuentes y la negación de derechos políti políticos cos básicos. Si desde una perspectiva comparada puede observarse, no obstante, un cierto proceso de convergencia, ésta podría imputarse fundamentalmente a dos factores: «El desarrollo de la doctrina internacional de los derechos humanos y la semejanza de los problemas problemas que hay que afrontar». 34 A esa aparente convergencia tampoco le sería ajeno el hecho de que las políticas migratorias hayan devenido en un elemento más de la geopolítica, de modo que «la movilidad de la población y su control se negocian como si fueran problemas geográficos y demográficos, siempre supeditados al interés primordial del aseguramiento del espacio nacional y comunitario». 35 Aquellas sociedades que en un corto periodo han pasado de ser centros emisores de emigración neta a países de inmigración, como sucede con algunos Estados sureños de la Unión Europea (especialmente España e Italia y, en menor medida, Grecia y Portugal), 36 han de proceder a una reinvención de sus patrones de integración y, a la postre, de su propia propia autoconcienci autoconcienciaa como comunidad comunidad políti política. ca. A diferencia diferencia de lo que sucede en otras regiones europeas con mayor experiencia en esta materia, en dichos lugares, que empezaron a recibir un número considerable de inmigrantes a partir de la década de 1990,37 se carecía de los mecanismos institucionales y del necesario rodaje administrativo en lo referente a la regulación y gestión interna de la inmigración. Estas lagunas pueden resultar explicables porque los procesos de acomodación son de largo recorrido y no caben improvisaciones. La circunstancia de que hasta fechas muy recientes la inmigración no tuviese un impacto real en la vida de algunas sociedades podría tener al menos una ventaja, que habría de ser aprovechada por los políti políticos cos y gestores de esos países, a saber: mirarse en el espejo de lo ya realizado en otras latitudes no tan lejanas y analizar las causas de los errores cometidos y de los logros obtenidos. Además de la tendencia a pensar que la propia situación es siempre distinta, algo que obstaculiza el proceso de aprendizaje, lo cierto, con todo, es que en ningún lugar existe un modelo de tratamiento de los flujos migratorios que resulte completamente ejemplar, de modo que siempre será necesario innovar a la hora de diseñar y poner en marcha ulteriores propuestas. Incluso sociedades con notable bagaje en el acomodo de la inmigración aún no han terminado de procesar esos cambios ni de resolver situaciones 36
conflictivas, como se muestra en los múltiples problemas de adaptación e integración que experimentan en mayor o menor medida casi todos los países del norte de Europa, donde con frecuencia los hijos y nietos de inmigrantes —muchos de ellos ya nacionalizados— ponen en entredicho entredicho modelos modelos de gestión estión de la inmig nmigración que hasta hace poco parecían consolidados. La dimensión trans y supranacional de los movimientos de personas ha de estar siempre presente si el objetivo fijado es lograr un planteamiento realista de la cuestión a partir partir del cual resulte resulte factibl factible adelantar adelantar posibl posibles es medidas medidas para su correcto encaje. Abordar temas polémicos con distancia incluso física ayuda ciertamente a reducir la carga pasional pasional y partidi partidista. sta. Éste sería sin duda el caso de muchos de los asuntos vinculados vinculados a la cuestión migratoria. Si a ello se añade que, por su propia naturaleza, las migraciones internacionales requieren contemplarse desde una perspectiva no estrictamente nacional, se acumulan las razones para preconizar la puesta en marcha de mecanismos de cooperación intergubernamental. La mayoría de los Estados receptores, incluidos los de dimensión media, no disponen de los medios necesarios para controlar sus fronteras y mucho menos para conocer las tendencias que se registran del otro lado. Sin conocer las condiciones que motivan la aparición de flujos migratorios, así como su mantenimiento o su reversión, a tales países les resultará difícil desarrollar una política que no vaya a remolque de hechos consumados. Lo mismo cabría afirmar de los países emisores, que también impulsan políticas migratorias, aunque de signo distinto, tendentes a veces a reducir la salida de sus conciudadanos y otras a incrementarla, así como a mantener y potenciar potenciar los lazos con aquell aquellos que ya se han marchado. Unos y otros no dejan de preocuparse por el denominado denominado capital humano que estaría en juego con los flujos de poblaci población. ón. El énfasis énfasis en la cooperación cooperación entre los países de origen origen y de destino, destino, que fomente un desarrollo integral de los primeros y un cierto sosiego a los segundos, constituiría por tanto un planteamiento obligado incluso desde una perspectiva estrictamente realista. Con todo, y pese a la naturaleza de las razones recién aducidas, dada su complejidad y por cuestiones de economía argumentativa, las políticas migratorias se abordarán en este libro fundamentalmente desde la perspectiva de los países receptores. Es preciso, preciso, no obstante, dejar constancia constancia de que los procesos migratorios son constitutivamente fenómenos transnacionales y tienen fehacientes repercusiones en todos los países implicados. b) Migraciones,
metáforas y lenguaje político
o puede aprehenderse intelectualmente ninguna parcela de la realidad sin recurrir al filtro proporcionado por un marco interpretativo, que por fuerza habrá de ser de 37
naturaleza lingüística. Las metáforas, que sirven de suelo nutricio a la formación de conceptos, son elementos constitutivos de las generalizaciones usuales en la configuración de tales marcos. El uso de la metáfora, en cuanto figura estilística del lenguaje y forma radical de analogía, no es exclusivo de la creación literaria ni de la retórica, sino que constituye más bien una herramienta cognitiva profundamente anclada en el habla coloquial. También en la actividad científica su empleo es recurrente, siendo particul particularmente armente habitual habitual en el ámbito ámbito de la investig nvestigación ación social social,, donde se hace un uso extensivo de su fuerza representativa. El estudio del fenómeno de las migraciones tampoco es ajeno a esa tendencia. De hecho, la forma en que se piensan y se tratan los actuales movimientos migratorios es, en gran medida, cosa de metáforas. Las migraciones se nos presentan con frecuencia enmarcadas en torno a determinadas figuras metafóricas, a veces implícitas y otras manifiestas. De ahí que resulte sumamente ilustrativo el análisis del modo en que en la esfera pública —sobre todo por parte de los medios de comunicación— se abordan las noticias relacionadas con la cuestión migratoria, de cuál es el enfoque elegido, el diseño de presentación y las estrategias discursivas. Como señala Rodríguez Borges: «Quienes poseen los medios para definir los términos de una cuestión controvertida predefinen la forma de evaluarla y las posibl posibles es soluci soluciones». ones». 38 En esa tarea de definición, el empleo de determinados recursos expresivos condensados en metáforas revela un determinado sustrato ideológico nada neutral. Las metáforas iluminan determinados aspectos de la realidad, realzándolos, y dejando otros, por el contrario, en la sombra. Ayudan a comprender la complejidad, pero a costa de simplificarla e incluso de desvirtuarla. Si las metáforas se cosifican y se convierten en lugares comunes, pierden su capacidad evocadora. Las metáforas devienen entonces instrumentos de dominación simbólica. Y quien construye el sentido de las cosas, naturalizando una determinada visión del mundo, es quien consigue a la postre la hegemonía en el tablero político. Las metáforas son necesarias para captar nuevas conexiones en el mundo, pero son instrumentos provisionales, valiosos ciertamente, que nunca remplazan el análisis ni la crítica. Las metáforas más recurrentes a la hora de referirse a las migraciones suelen ser de carácter hídrico. Las migraciones se asemejan a flujos, corrientes y olas. Y cuando se alude a ellas de manera amplificada y se quiere denotar que la situación se encuentra desbordada y resaltar su carácter incontenible, entonces toman el carácter de oleadas, mareas, avalanchas, aluviones y riadas. Pueden emplearse, sin duda, con destreza y eficacia literaria: «¿No hay entonces manera alguna de restringir o poner coto a la marea migratoria que, desde todos los rincones del Tercer Mundo, rompe contra el mundo desarrollado?» 39 Sabemos que el lenguaje humano está modelado por metáforas que con el tiempo tienden a convertirse en expresiones literales y acaban adquiriendo la consistencia de 38
categorías. 40 De este modo, lo que empieza concibiéndose como si fuera una desgracia natural, un nuevo tipo de inundación o de huracán, acaba percibiéndose efectivamente como tal. Las migraciones, en vez de ser identificadas, por ejemplo, como movimientos que se estructuran dentro de un sistema internacional de producción, son equiparadas a una manifestación de la naturaleza. El lenguaje peculiar con el que para muchos es costumbre referirse a tales cuestiones migratorias es así, además de tosco, marcadamente naturalista. Parece así inevitable la asociación más o menos explícita con la noción de catástrofe, cuando no con un fenómeno bélico, al que aluden términos como desembarco, infiltración y, sobre todo, invasión, a los que además se les añade adjetivos como masiva, incontrolada y desbordante. En correspondencia con ello, las fronteras ofrecerían agujeros y se presentan como coladeros. Conceptos igualmente no analíticos, sino meras expresiones de un sentimiento de inquietud o acaso de un cierto síndrome de saturación, son otras imágenes que se han hecho usuales: umbral de tolerancia o presión presión migratoria migratori a. Se pone así en juego toda una jerga tecnocrática y opaca que, con un cierto tono de objetividad, pretende reducir y ocultar la complejidad del mundo. Y éste es, básicamente, el marco lingüístico en el que se llevan a cabo los procesos de percepción, percepción, interpretación nterpretación y valoraci valoración ón social social de la compleja compleja fenomenolog fenomenología ía de las migraciones. Puesto que el empleo de las palabras nunca es ingenuo, la popularización de términos con connotaciones bélicas, como algunos de los mencionados, denota una toma de posici posición ón nada amistosa amistosa ante el fenómeno que delata delata un cierto cierto «síndrome de asedio», asedio», cuyo paso siguiente sería expulsar al infiltrado y elevar muros de separación: un «coto vedado», por utilizar una metáfora de origen cinegético. Se trataría de una forma de pensar que considera considera que sólo sólo manteniendo manteniendo extramuros extramuros a los inmig nmigrantes es posibl posiblee conservar las posiciones de privilegio en el interior, aunque para ello se requiera adoptar actitudes agresivas. Vale que todos usemos metáforas en el lenguaje cotidiano, pero no es honesto presentar como hechos lo que no son sino imágenes o figuras estilísticas. Los inmigrantes, por regla general, no van armados ni conforman un colectivo organizado ni pretenden dominar dominar ning ningún ún territori territorio. o. Se arguye arguye también, también, en esa misma misma línea, línea, el indeclinable deber de los Estados de defender la integridad de sus fronteras (sacrosanta misión que haría bueno cualquier medio empleado). Esto nadie lo pone en duda ante una amenaza militar, ante un ejército que pretendiera ocupar el territorio soberano de un Estado. Pero es igualmente un abuso del lenguaje blandir este deber ante individuos cuyo único móvil es la supervivencia o la mejora de sus condiciones de vida y que, en absoluto, buscan arrasar las vidas o las haciendas de la gente del lugar donde buscan instalarse. Existe una clara tendencia a dramatizar la envergadura real de los flujos migratorios, aunque para ello se incurra en una deliberada negligencia y en una injustificable 39
frivolidad. El caso de las 25 000 personas llegadas a Italia entre febrero y mayo de 2011, esto es, desde el comienzo de la revolución democrática en Túnez y el inicio de la guerra civil que por entonces azotó a Libia, resulta representativo de una forma muy peculiar de abordar estas cuestiones. Ya el 9 de marzo la portada del diario El País, con foto incluida, titulaba: «Las oleadas migratorias por las revueltas árabes desbordan Italia». Aunque en el interior la información precisa: «Italia ha recibido desde enero a 8 000 refugiados», se había sucumbido al síndrome imperante de mostrar firmeza ante la invasión de inmigrant inmi grantes es ilegal i legales. es.41 Se había optado por este encuadre en lugar de tratar el asunto como una clara cuestión de migración forzada por el conflicto bélico y, por ende, atendible bajo la figura jurídica del solicitante solici tante de asilo .42 Y también se habían podido podido poner las cifras en relación relación con la poblaci población ón y los los recursos rec ursos de un país como Italia Italia y señalar —para acercarse a la descripción de la realidad— que lo que acaso estaba «desbordada» era la minúscula isla de Lampedusa, pero no el país entero. El lenguaje hiperbólico se utilizaba de nuevo, con el mayor descaro y sin la menor responsabilidad, para ocultar ocultar la realidad. realidad. La sorprendente receptivi receptividad dad de algu algunas nas mentiras mentiras es un fenómeno en absoluto ajeno a la corrupción del lenguaje. El tratamiento periodístico de un caso posterior puede también ilustrarnos acerca de la tendencia a militarizar el discurso sobre la migración irregular. En la edición del 16 de octubre de 2012 el diario español El Mundo titulaba una noticia en los siguientes términos: «“Invasión en toda regla” de 300 inmigrantes», con el agravante de que lo entrecomillado es reproducción literal de la calificación que la delegación del gobierno en Melilla dio al cruce de la reforzada valla fronteriza con Marruecos en esa ciudad por parte de un nutrido grupo de inmigrantes subsaharianos. Giros retóricos como los recién expuestos no sólo señalan, exagerándola, la cantidad de inmigrantes que llegan, algo que ha calado en el imaginario colectivo como si estuviéramos ante «invasiones masivas», sino que refuerzan, al introducirse en el lenguaje ordinario, la idea de la siempre presupuesta hostilidad de los extranjeros que arriban y de lo pernicioso de su influencia. Tales apreciaciones sólo se aplican a los inmigrantes desfavorecidos y no a otra categoría de personas que llegan todos los años en un volumen muchísimo mayor al territorio de esos mismos países: los turistas. Cierto que los turistas son una categoría de interés y de valor económico, de modo que sería de mal gusto referirse a ellos con las citadas expresiones metafóricas. Queda así patente que el tratamiento informativo de la materia es en absoluto inocente: «La manera de hablar de la inmigración y los inmigrantes transparenta qué idea tenemos de ellos, cómo los percibi percibimos mos y de qué forma pretendemos relacion relacionarnos arnos con ellos». ellos». 43 Muchas actitudes ante la inmigración se sustentan en creencias débilmente fundamentadas, en opiniones y prejuici prejuicios. os. No se forman de un modo racional racional en debates sostenidos sostenidos públicamente. públicamente. A ese déficit de racionalidad contribuyen los medios de comunicación, responsables de la 40
creación de estados de opinión nada favorables. El empleo del lenguaje metafórico se ve potenciado por el abuso de una iconografía selectiva, que en el caso de los países del sur de Europa está dominada por las imágenes mil veces repetidas de pateras, cayucos y barcos atiborrados. Esos humildes medios de navegación se han convertido en imágenes cargadas semánticamente que transmiten el drama de un fenómeno, al tiempo que reducen su complejidad. Más recientemente han encontrado especial eco las imágenes de nutridos grupos de inmigrantes intentando saltar los muros y las vallas que protegen las fronteras terrestres de los países más prósperos. Estas representaciones inciden en los discursos políticos, y viceversa: ambos se retroalimentan y se condicionan mutuamente. La colonización del lenguaje mediante metáforas hostiles al fenómeno migratorio no facilita el establecimiento y menos aún la consolidación de una sociedad democrática integradora. Si se pretende conseguir este objetivo, resultaría preciso contrarrestar estas representaciones y legitimaciones xenófobas, contestándolas y desmontándolas una a una. A nadie se le escapa que esta infinita tarea se presenta como digna de un Sísifo, pero es una tarea indispensabl indispensable. e. Las palabras deben ser objeto de un cuidado exqui exquisi sito to en una democracia, en cuya esencia se encuentra precisamente el gobierno mediante la palabra. palabra. Las palabras palabras han de ser precisas precisas y claras, claras, de modo que no induzcan induzcan a eng engaño. año. Distorsionar el lenguaje es extraordinariamente grave en política, pues, a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, en el mundo académico, ciertas palabras pueden arruinar la vida de muchas personas. El lenguaje empleado predefine la forma en que evaluamos las migraciones y, lo que es sin duda más importante, las propuestas que podamos formular para convivir convivir con ellas. ellas.
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3. INMIGRACIÓN Y CIUDADANÍA / NACIONALIDAD
Sin analizar las mutaciones y tensiones que marcan hoy la teoría y la práctica institucional de la ciudadanía, es difícil pensar los procesos migratorios en términos políti políticos. cos. Lo contrario contrario tampoco se presenta muy viabl viable, e, pues, lejos de ser variables variables independientes, los nexos que mantienen entre sí son de carácter bidireccional: por un lado, el replanteamiento general de la ciudadanía en las actuales sociedades constituye el contexto discursivo en el que ha de ser leído el significado político de las migraciones contemporáneas; por el otro, las demandas de reconocimiento formuladas por los inmigrantes —y las diversas agrupaciones que los apoyan— inciden directamente en la comprensión actual de la ciudadanía. Por una y otra razón se impone la atenta consideración de esta categoría clave del discurso político contemporáneo. La intensa recuperación que la noción de ciudadanía ha experimentado en las últimas décadas es una de las novedades más reseñables en el panorama actual de la ciencia y la filosofía políticas. Y no sólo ahí, también en el plano de la praxis política nos encontramos con innumerables testimonios de la dimensión emancipadora adquirida por los valores cívicos. No obstante, el hecho de que constituya un término estrella en el debate político actual no implica que su significado sea inequívoco y menos aún que sea objeto de una generalizada aprobación:44 «No hay una noción más central en la política que la de ciudadanía, y ninguna más variable en la historia o más impugnada en la teoría».45 Aunque esta sentencia es de hace más de dos décadas, las razones en que se apoyaba apenas han cambiado. En su ya dilatada historia, el significado del término ciudadanía ha ido modulándose hasta llegar a incorporar un inmenso caudal semántico, un capital sumamente sugestivo y movilizador de la acción colectiva. Dado que nociones tan valiosas como las de igualdad, participación y pertenencia forman parte de su núcleo duro, la ciudadanía se presenta como una categoría categoría multi multidi dimensi mensional onal en la que cabe disti disting ngui uirr al menos tres acepciones diferenciadas: un estatus jurídico-político personal, un conjunto de prácticas políti políticas cas participati participativas vas y la expresión expresión de una identidad dentidad indivi individual dual y colecti colectiva. va. 46 En lo que hace a la posesión de un determinado estatus legal, la ciudadanía denota adscripción de derechos, así como pertenencia a una comunidad política, y de este modo su significado se funde con el de nacionalidad, otra relevante institución jurídica. De hecho, ambas nociones comparten un campo semántico tanto en el lenguaje ordinario como en el especializado. Aun sin estar clara la distinción, el término nacionalidad denota más bien la pertenencia formal y abstracta a un determinado Estado o comunidad políti política, ca, y sólo sólo en esa medida medida constituye constituye el criteri criterioo básico básico para la adscripci adscripción ón de 42
derechos, mientras que con ciudadanía se suele poner el acento sobre la panoplia más o menos amplia de derechos —sobre todo, de participación política— atribuidos a los individuos. 47 La ciudadanía —y esta acepción no la compartiría con el término nacionalidad— se nos presenta como un conjunto de múltiples prácticas de participación e integración en la esfera político-social. Con la noción de ciudadano se alude al individuo como agente político activo, contrapuesto así a las figuras de mero habitante de un territorio y de súbdito pasivo. 48 Si el ciudadano es todo aquel que es partícipe de la soberanía, la ciudadanía sería entonces sinónimo de pueblo, en el sentido de depositario colectivo de la soberanía. La confusión entre nacionalidad y ciudadanía deriva, muy probablemente, de la práctica práctica común de los Estados modernos de conceder automáticamente automáticamente los derechos de ciudadanía, incluyendo la participación plena en la vida política, a todos los nacionales, bien bien hayan nacido nacido como tales o se hayan naturalizado, naturalizado, y denegársel denegárselos os de entrada a los no nacionales. De hecho, con el auge de los Estados nacionales, nacionalidad y ciudadanía llegaron a solaparse entre sí hasta devenir categorías equivalentes: «La pertenencia a la nación coincidía con la pertenencia al Estado y a la titularidad de los derechos de ciudadanía». 49 Pese a esa sinonimia fáctica, cabe señalar algún matiz diferenciador: Hoy en día, tanto la ciudadanía como la nacionalidad se refieren al Estado nacional. Si bien en esencia el concepto es el mismo, cada uno de los términos refleja un marco legal distinto. Ambos identifican el estatuto legal de un individuo en términos de pertenencia al Estado, pero la ciudadanía se limita en gran medida a la dimensión nacional, mientras que la nacionalidad se enmarca en la dimensión jurídica internacional en el contexto de un sistema interestatal.50
Más que términos sinónimos en sentido estricto, ciudadanía y nacionalidad representan dos caras de la misma moneda. La ciudadanía mostraría la cara interna y la nacionalidad, la externa: con la ciudadanía se focaliza la atención sobre el espacio político interno, mientras que la nacionalidad se hace valer preferentemente en el ámbito internacional. Son pocos, sin embargo, los ordenamientos jurídicos que diferencian ambos términos con nitidez, y entre ellos se encontrarían el mexicano y el colombiano. 51 En general, unos han optado por el de ciudadanía (como el francés, el italiano y el norteamericano) y otros por el de nacionalidad (como (como el alemán; en el caso español, en su sistema jurídico la ciudadanía no posee propiamente carta de naturaleza). A lo largo de este libro, mientras no se indique expresamente lo contrario, se tenderá a emplear tales términos como nociones intercambiables. Lejos de ser una curiosa casualidad, la sinonimia verificable en el uso habitual de ciudadanía y nacionalidad no sólo evidencia la estrecha interdependencia que ambos términos mantienen en la práctica: también es una afirmación conceptual cargada de consecuencias jurídico-políticas, pues sobre ella se asientan las bases del modelo de 43
ciudadanía nacional, cuya vigencia es precisamente objeto de debate en las sociedades contemporáneas marcadas por el fenómeno migratorio y la diversidad cultural. Que la sinonimia se dé por sentada no implica negar la conveniencia de redefinir ese tradicional vínculo entre ambos términos y de postular, en consecuencia, una nítida disociación, por muy difícil que resulte trazar la línea de demarcación que los separe. Ese estrecho nexo impone un pesado lastre a la concepción de la ciudadanía en la medida en que estipula que el pleno reconocimiento de los derechos fundamentales, incluidos los políticos, está ligado necesariamente a la previa posesión de la nacionalidad, que es lo que sucede en la práctica. práctica. En tanto que la totalidad de los derechos sea únicamente reconocida a los nacionales, nacionalidad y ciudadanía seguirán siendo efectivamente términos sinónimos. Hay que precisar precisar,, no obstante, que la imbricación mbricación de ambos términos términos se carga de sentido sentido tan sólo sólo a partir del apogeo de los Estados nacionales, entidades que «habían hecho de la nacionalidad un prerrequisito de la ciudadanía y de la homogeneidad de la población la característica más sobresaliente del cuerpo político». 52 La nación representada como cuerpo social homogéneo funciona como un dispositivo excluyente tanto respecto a aquellos grupos minoritarios nativos que poseen características étnico-culturales diferentes al grupo mayoritario como respecto a la población extranjera. La cuestión cambia radicalmente cuando se sale de la lógica del Estado-nación y se articulan otros criterios para asignar derechos (por ejemplo, la residencia o la relación laboral): entonces la ciudadanía se disocia, al menos parcialmente, de la nacionalidad. La proliferación de migrantes internacionales tiene la virtud de poner de manifiesto la distancia efectiva existente entre ambas categorías. Más allá de que el estatus de ciudadanía se haya ido extendiendo por prácticamente todos los países a la par que el planeta se ha configurado políticamente como un sistema de Estados soberanos, puede señalarse un dato contrastable y muy elocuente para mostrar el dinamismo y también un cierto grado de confusión exhibido por el pensamiento pensamiento contemporáneo al reflexi reflexionar sobre esta noción. noción. Sólo Sólo en el intervalo ntervalo comprendido entre 1989 y 1999 se presentaron en el ámbito anglosajón al menos 10 elaboradas propuestas para replantear el concepto: ciudadanía diferenciada (Young, 1989), ciudadanía posnacional ( Soysal, 1994), ciudadanía neorrepublicana (Van Gunsteren, 1994), ciudadanía cultural (Turner, (Turner, 1994), ciudadanía global ( Falk, 1994), (Kymlicka, 1995), ciudadanía transnacional Bauböck, Bauböck, 1995), ciudadanía multicultural (Kymlicka, (Heater, 1996) y ciudadanía ciudadanía cosmopolita (Held, 1995), ciudadanía mundial (Heater, multinivel (Yuval-Davis, 1999). Desde entonces este inventario no ha dejado de aumentar: La lista de nuevos adjetivos puede alargarse y no hay ninguna duda de que así será. Todos estos nuevos lemas apuntan hacia la propagación de la idea clásica de ciudadanía social defendida por Thomas Marshall y la
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exploración de nuevos significados de la participación en los procesos de toma de decisiones públicas.53
Precisamente por ello el grado de dispersión semántica es algo menor de lo que cabría esperar, pues la remisión a ese autor británico parece hoy prácticamente obligada, aunque sea para poner sus presupuestos en tela de juicio, y esto de alguna manera ayuda a unificar los términos de la discusión. Marshall, historiador de formación y sociólogo de vocación, es el autor del célebre ensayo Ciudadanía y clase social, publicado en 1950. Ahí se encuentra esta definición, que se ha convertido en referencia clásica: «La ciudadanía es aquel estatus que se concede a los miembros de pleno derecho de una comunidad. Todo el que lo posee disfruta de igualdad tanto en los derechos como en las obligaciones que impone la propia concesión». 54 La ciudadanía constituiría así el status legal que recopila el elenco de derechos que cada individuo puede hacer valer frente al Estado. Del texto marshalliano se suele destacar habitualmente, además de la progresiva inclusión en la ciudadanía de sujetos excluidos originariamente de la misma, la ordenada secuencia histórica en la que se va enriqueciendo el contenido de dicha institución mediante el reconocimiento de los nuevos derechos (primero civiles, luego políticos y finalmente sociales ), aunque sea una secuencia cuya validez empírica esté restringida a algunas sociedades europeas. Ello ha contribuido, sin duda, a forjar la imagen expansiva e inclusiva de la ciudadanía que ha prevaleci prevalecido do hasta nuestros días. El principal principal interés del autor estribaba, estribaba, sin sin embargo, en destacar que es el potencial redistributivo de los derechos sociales lo que realmente posibi posibillita que los sujetos más desfavorecidos desfavorecidos se integren ntegren en la corriente corriente princi principal pal de la sociedad y puedan ejercer plena y efectivamente sus derechos civiles y políticos. Esta idea contribuyó enormemente a la reconciliación del pensamiento socialdemócrata con la noción liberal de los derechos, una concordia que constituía hasta tiempos recientes la versión hegemónica sobre este destacado ingrediente de la modernidad política. En cualquier caso, la posesión del estatus de ciudadanía es un factor de especial relevancia en la afirmación o negación de la existencia social del individuo. Así, como bien bien señala Arendt, «l « la principal principal diferencia diferencia entre la labor del esclavo esclavo y la libre libre y moderna no radica en que el laborante tenga libertad personal —libertad de movimiento, actividad económica e inviolabilidad personal—, sino en que se le admite en la esfera pública y está plenamente emancipado como ciudadano». 55 Y ello no cambió hasta tiempos muy recientes: hasta las revoluciones del XVIII y del XIX el estatuto legal de los trabajadores libres era similar al de los residentes extranjeros, pues unos y otros carecían de derechos políti políticos. cos. La mejora de su estatus fue llevada llevada a cabo con el fin fin de legiti egitimar mar el orden económico capitalista, tal como advirtió Marshall, quien se centró en los derechos de la ciudadanía en el Estado moderno para analizar cómo un Estado capitalista que se basa en la venta de trabajo asalariado a través del contrato podía aun así lograr la adhesión de las clases
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trabajadoras otorgándoles un «estatuto»: la condición de la ciudadanía.56
A Marshall cabe imputarle también el origen de un malentendido no menor relativo a los posibles titulares de los derechos. Sin forzar su sentido, su concepción de ciudadanía puede ser reescrita en los sig siguientes uientes términos: El status El status al que se asocian ex lege lege todos los derechos, de forma que éste se convierte en denominación omnicomprensiva y en presupuesto común de todo ese conjunto de derechos que él llama «de ciudadanía»: los «derechos civiles», los «derechos políticos» y los «derechos sociales».57
Al concebir la ciudadanía como el soporte normativo único de todos los derechos, Marshall estaría desconociendo la distinción básica existente entre el status personae y el status civitatis civi tatis y, por ende, entre los derechos humanos o de la personalidad y los derechos del ciudadano o de ciudadanía. Mientras que los derechos humanos son los derechos que corresponden a cualquier ser humano por el mero hecho de serlo, los derechos fundamentales son los derechos básicos que un Estado atribuye a sus propios ciudadanos. Se trata de una distinción decisiva, pues hace referencia «al elemento contingente de la clase de sujetos a los que han sido atribuidos», 58 y, sin embargo, no obedece a razones internas del sistema, sino a un acto discrecional que depende exclusivamente de la voluntad del legislador positivo (y, en definitiva, de razones de oportunidad política). Precisamente porque, como sostenía Marshall, la principal plataforma legal para la atribución de toda clase de derechos es la ciudadanía, y ésta depende en la práctica del estatus de nacionalidad que uno posea, la regulación de la adquisición de este estatus nunca debería faltar en el repertorio de medidas incluidas en una política migratoria realmente consistente. Esta exigencia seguirá vigente mientras no se atenúe el vínculo bidi bidireccion reccional al nacional nacionaliidad-derechos, de modo que los derechos de ciudadanía ciudadanía ya no se encuentren anclados en la posesión de la nacionalidad. Mientras tanto, las políticas de naturalización (el proceso administrativo a través del cual un nacional de un Estado se convierte en miembro legal de otro) seguirán constituyendo la principal herramienta normativa con la que los Estados determinan quién permanece dentro o fuera del círculo de pertenencia formal. 59 Si el estatuto de nacionalidad marca la frontera jurídica entre ser nacional y ser extranjero, la naturalización constituye el modo de cruzarla legalmente. La propia propia etimolo etimologgía del término término alude alude al procedimient procedimientoo de atribui atribuirr a un foráneo los derechos y obligaciones de un nativo o nacido en un lugar (el diccionario de la RAE RAE define el verbo naturalizar con un lenguaje arcaizante, pero no inexacto: «Conceder oficialmente a un extranjero, en todo o en parte, los derechos y privilegios de los naturales del país en que obtiene esta gracia»). La relevancia de estas políticas públicas salta, pues, a la vista: «La admisión y la exclusión se hallan en el núcleo de la 46
independencia de la comunidad. Sugiere el significado más profundo de la autodeterminación».60 La atribución de la nacionalidad constituye una potestad privativa de los Estados soberanos. Varios instrumentos del derecho internacional lo reconocen así. El «convenio concerniente a determinadas cuestiones relativas a conflictos de leyes de nacionalidad» (La Haya, 1930) ya señalaba en su primer artículo que «corresponde a cada Estado determinar por medio de su legislación quiénes son sus nacionales». Términos similares se recogen también en el Convenio Europeo sobre Nacionalidad de 1997, en su artículo 3.1. Por su parte, el artículo 15 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) no altera en nada sustancial esta estipulación, pues se limita a proclamar que todo individuo tiene derecho a disponer de una nacionalidad y que nadie podrá ser privado arbitrariamente de su nacionalidad originaria. Los detalles procedimentales de la regulación del acceso a la nacionalidad, donde puede haber variaciones importantes, quedan, no obstante, al arbitrio de cada Estado. Los efectos prácticos de esa disparidad legislativa son bastante significativos, como puede observarse en esta ejemplificación: Según el censo de población de 1999, Francia tenía 3 260 000 extranjeros. Con las leyes de los Estados Unidos, 510 000 extranjeros nacidos en Francia serían franceses. Y si se aplicara la ley de los países latinoamericanos, los residentes de más de diez años habrían adquirido la nacionalidad del país de acogida. No habría, entonces, más que 638 000 extranjeros. Podría añadirse que con la legislación suiza esa cifra se elevaría a seis o siete millones. ¡Dependiendo de la legislación aplicada, la población extranjera de Francia puede variar de 600 000 a más de 6 000 000!61
Si bien la casuística es, como puede observarse, muy amplia, en su mayoría hace referencia de una u otra manera a la genealogía y al territorio. De hecho, la expresión alemana Blut und Boden und Boden( sangre y suelo) condensa «los dos criterios que ya desde el derecho romano han servido para definir la ciudadanía (es decir, la inscripción primaria de la vida en el orden estatal): el ius soli (el nacimiento en un determinado territorio) y el ius sanguinis (el nacimiento de padres ciudadanos)». 62 Mientras que un criterio carga las tintas sobre el componente genético (a través de los progenitores, bien por línea materna, paterna o por ambas), el otro lo hace sobre el geográfi geográfico co (en función función del lugar lugar donde se produce el nacimien nacimiento). to). Mientras Mientras que en el primer primer caso un niño niño de padres extranjeros extranjeros nacido en un determinado país se convierte en ciudadano de ese país (ius soli), en el segundo caso un niño nacido en el país que sea se convierte en ciudadano del país de sus padres (ius sanguinis), de modo que los hijos y nietos de inmigrantes siguen siendo considerados extranjeros y tratados como tales en el país en que han nacido. El ius soli establece, pues, un modo de adquisición fundado en el nacimiento en el territorio nacional, con independencia de que los padres sean nacionales o no. El ius sanguinis, por su parte, config configura un modo de adquisi adquisició ciónn basado en la fili filiación ación o descendencia descendencia de un nacional, de tal modo que es nacional el hijo de un nacional, aunque haya nacido en 47
territorio extranjero. Por lo demás, los ordenamientos jurídicos suelen reconocer también la llamada iuris communicatio, esto es, la adquisición, automática o voluntaria, de la nacionalidad por unión matrimonial con un nacional (se establece así una verdadera «comunicación de derechos» entre los cónyuges) o por adopción (el nuevo hijo, aunque sea extranjero, recibe la nacionalidad de sus padres adoptivos). El ius soli, cuyo ejemplo más eximio lo encontramos en la enmienda XIV de la Constitución estadounidense (aprobada en 1868 con el fin de garantizar la inclusión de las personas de raza negra en la comunidad política, hasta entonces expresamente negada), marca un compromiso con una concepción territorial de la comunidad política al decretar que todas las personas nacidas en su territorio soberano gozan automáticamente de la nacionalidad estadounidense. Otorga poco espacio a la discrecionalidad, pues funciona «como mecanismo de obligada incorporación al cuerpo de la ciudadanía de los descendientes de inmigrantes». 63 Por el contrario, el ius sanguinis tiende a primar de manera exclusiva la línea de parentesco y, en consecuencia, «cierra el acceso a la pleni plenitud tud de derechos en condici condiciones ones de igualdad ualdad a grupos enteros de la poblaci población ón generación tras generación». 64 El ejemplo más notorio sería el modelo alemán, al menos hasta que en el año 2000 se introdujera en su legislación un modo cualificado de ius soli (aunque sin abandonar por completo el ius sanguinis). Ambos modelos tienen sus desventajas, aunque no sean equiparables los efectos inducidos y las oportunidades que cada uno de ellos abre para la integración de los inmigrantes. El ius sanguinis arrastra la fama de posibilitar un acceso más restrictivo a la nacionalidad y de alentar una política de reclutamiento étnico, mientras que el ius soli tiene más bien el laurel de facilitar un acceso más liberal a dicho estatus legal y contribuir así a la formación de una comunidad políti política ca teóricamente teóricamente más abierta. Las consecuencias fácticas de su puesta en práctica no siempre están en correspondencia con tales etiquetas previas. Con la ayuda de este armazón conceptual se desarrolla una lógica perversa por la que los efectos emancipatorios y alienantes se dan la mano. Aunque los dos criterios clásicos sirven igualmente tanto para incluir como para excluir, es cierto que una política que aliente el ius sanguinis con total preferencia sobre el ius soli dificulta que se pueda constituir una comunidad de ciudadanos iguales ante la ley; de ahí tan sólo puede resultar una comunidad étnica, de consanguinidad, centrada en torno a la memoria, la cultura y el lenguaje compartidos. En la práctica, y aunque los procedimientos de transmisión de la nacionalidad responden generalmente a uno de estos dos modelos, se observa una convergencia hacia formas que combinan elementos de ambos. 65 En el ámbito normativo de los procedimientos de naturalización se ha extendido el denominado ius domicilii, que ha ido adquiriendo preferencia como fuente de acceso a la nacionalidad en numerosos países occidentales receptores de inmigración. 66 De acuerdo con este princi principi pio, o, se concede la nacional nacionaliidad a quienes quienes pueden probar que han residi residido do 48
legalmente en el país durante un periodo mínimo determinado. Una formulación más amplia de esta misma idea la encontramos en el principio del ius nexi acuñado por Ayelet Shachar. 67 A diferencia de la confianza ciega en circunstancias no elegidas de nacimiento, que representa el sello distintivo tanto del ius soli como del ius sanguinis, este otro princi principi pioo de nacional nacionaliidad tiene tiene como objetivo objetivo ampliar ampliar los criterios criterios de acceso a la membresía teniendo en cuenta las conexiones sociales reales que hayan desarrollado los individuos: el arraigo. La idea de echar raíces como actividad libre y consciente se convertiría entonces en la base para tener derechos. Esto es algo que ya se refleja en la regulación de esta materia en diversos países. Así, por ejemplo, en la legislación migratoria española se contempla la figura del arraigo —mediante acreditación de tres años de estancia irregular en el país— como un motivo reconocido para acceder a la regularización regularización o legali legalización zación admini a dministrativa strativa del estatus estat us personal. persona l. Si, vista desde la perspectiva del país de acogida, la normativa sobre la nacionalidad representa un dispositivo fundamental en manos de cada comunidad política para definir sus propios límites internos, desde la perspectiva del inmigrante resulta vital para clarificar su situación jurídica y la consiguiente adjudicación de derechos y deberes. Su posesión posesión proporciona proporciona al inmig nmigrante un horizonte horizonte estable estable de expectati expectativas igualmente ualmente decisivo para planificar su propia vida. Si migrar supone habitualmente emprender un viaje de ida sin billete ni fecha de vuelta, la perspectiva de una nueva nacionalidad modifica radicalmente la relación del inmigrante tanto con la sociedad receptora como con su país de origen. Al afianzarse formalmente su inserción en el nuevo entorno, se diluye el componente de provisionalidad. Con independencia de que los migrantes opten finalmente por dicha posibilidad, la articulación de un procedimiento transparente y proporcionado proporcionado para su adquisi adquisici ción ón reduce en buena manera los márgenes de incertidumbre existencial (aunque sin llegar a eliminarlos, obviamente). De este modo, tales normas se erigen en un poderoso instrumento de integración puesto a disposición de los gobiernos de los países de acogida. 68 De las mismas cabe también hacer un uso en sentido contrario, y de ahí su valor equívoco. La condición de ciudadano optimo iure, como dirían los romanos, esto es, ser miembro de la comunidad con plenos derechos, uega con demasiada facilidad un ambivalente papel, pues constituye «un principio de inclusión que genera exclusiones colaterales». 69 La ciudadanía presenta un rostro jánico, del viejo dios Jano de los romanos, el dios de los límites temporales y también de los espaciales: puerta que mira hacia dentro y hacia fuera, que abre y cierra, una permanente dialéctica entre apertura y clausura. En las diferentes estrategias políticas seguidas para regular el acceso a la ciudadanía se pone de manifiesto el proceder paradójico del derecho y del poder político. Por regla general, la inserción tiene lugar mediante un acto correlativo de relegación: «No hay inclusión sin exclusión». 70 Que la ciudadanía se crea en parte mediante prácticas de 49
exclusión no es un fenómeno fortuito, pues «en la medida en que la “igualdad ciudadana” se basa en la noción de pertenencia, la condición de ciudadano constituye el sustrato de políti políticas cas e identidades dentidades ex e xclusi clusivi vistas». stas». 71 Si la inclusión es la cara, la exclusión constituiría entonces el reverso de esa moneda tan valorada: una suerte de Dr. Jekyll y Mr. Hyde. Y ello es así porque la definición de los límites de un determinado grupo social, de quiénes forman parte de él, implica necesariamente la definición simultánea de quiénes quedan al margen. 72 Como señala poéticamente Bauböck, la nacionalidad se nos ofrece «como una suave fruta con una dura cáscara» («like a soft fruit with a hard shell»), 73 una fuente normativa constitutivamente ambivalente, pues iguala tanto como diferencia. Mientras que con los nacionales el estatus de ciudadanía muestra su cara acogedora, su condición discriminatoria se revela plenamente cuando se esgrime frente a ciertos extranjeros: Las personas apátridas, los inmigrantes ilegales o las personas en situaciones análogas hacen emerger preguntas espinosas. Quién Quién es y quién quién no es «ciudadano» s e convierte en una cuestión cues tión de suma importancia en la definición de los principios de inclusión y exclusión que se establecen dentro de la especificación territorial del Estado.74
Que una porción de los habitantes habituales de un país, como es el caso de una parte considerable de los inmigrantes, estén privados de la condición de ciudadanos tiene efectos que difícilmente pueden evaluarse como positivos en referencia a sus opciones de inserción. De entrada, como ya se ha señalado, esta circunstancia bloquea indefinidamente su condición jurídica, y esto a su vez determina la calidad de vida que puedan disfrutar disfrutar.. Que esto pueda llegar a suceder no es, en absoluto, absoluto, alg algo improvisado: mprovisado: precisamente, precisamente, «el propósito» propósito» de su peculi peculiar estatus «es «e s el de impedir mpedir que mejoren su situación». 75 Si esto tiene una justificación, sería la funcional en beneficio exclusivo de la sociedad de acogida: «Sin la denegación de los derechos políticos y de las libertades cívicas y la amenaza siempre presente de la deportación, el sistema no funcionaría». 76 Se configura así un estatus jurídico segregador que determina vivir de manera permanente en una posición social subalterna, con todas las implicaciones negativas que esta situación conlleva en cuanto a oportunidades para que cada cual pueda desarrollarse en libertad. Por eso, «la denegación de la pertenencia es siempre la primera de una larga cadena de abusos». 77 El estatus de ciudadanía no es de por sí un mecanismo milagroso, y el mero hecho de que los inmigrantes accedan a él tras un periodo razonable de asentamiento no es un seguro que garantice su efectiva integración. También es cierto, por el contrario, que mantenerlos apartados de la participación política y excluidos de la función pública —por mencionar tan sólo dos aspectos onerosos que la privación de la ciudadanía comporta de ordinario— no ayuda al respecto. No se puede negar, en todo caso, que atribuir un estatuto definido de derechos y obligaciones evita formas flagrantes de marginación 50
(laboral, civil, tributaria, etc.). La concesión de la ciudadanía constituye una condición necesaria para la integración social plena, aunque, desde luego, no es condición suficiente. Representa, eso sí, una buena práctica para allanar los múltiples obstáculos que la dificultan. No sólo sólo la desig desigualdad ualdad formal sino sino la exclu exclusi sión ón social social son efectos inseparables nseparables de la ciudadanía: al denotarse con ella la pertenencia a una comunidad política determinada, quienes no la posean automáticamente quedan privados de los beneficios y privilegios reservados a los miembros de la comunidad. De este modo, la definición de la ciudadanía «con fundamento en pertenencias nacionales y territoriales representa la última gran limitación normativa del principio de igualdad jurídica». 78 En este mismo sentido, una fórmula común para impedir o al menos dificultar la integración de los inmigrantes, y así proteger proteger la integ integri ridad dad cultural en los países de acogida, acogida, ha sido la de limitar la acción de los inmigrantes estrictamente a su papel económico, haciendo más difícil el acceso a la ciudadanía, un mecanismo legal que puede ser considerado, desde una perspectiva sociológica, como la construcción de una barrera interna que compense los efectos de entrada.79
La historia de la ciudadanía puede concebirse como una compleja y sinuosa dinámica de delimitación del demos constitutivo de cada politeia politei a o comunidad política. Es en gran medida la historia de la impugnación de sus propios límites y la reivindicación de una ampliación cada vez más inclusiva que facilite la incorporación de los diversos segmentos de la población. La extensión, no siempre lineal, de la ciudadanía a determinados colectivos antes postergados (trabajadores asalariados, mujeres, ex esclavos, minorías, grupos étnicos, poblaciones colonizadas, etc.) está estrechamente vinculada a —e incluso puede decirse que es obra de — las luchas emancipatori emancipatorias as emprendidas emprendidas en nombre de la libertad y la igualdad por diversos movimientos sociales, como el cartismo, el sufragismo, el abolicionismo, el movimiento obrero y el de los derechos civiles. Buena muestra de ello es, sin duda, el reconocimiento de los derechos socioeconómicos de los trabajadores. Términos similares podrían ser empleados para dar cuenta de la extensión de los derechos de ciudadanía a los inmigrantes. También en este caso cabe sostener que, lejos de ser concedidos graciosamente, los derechos no se conquistan sin movilización políti política. ca. La idea de un progreso progreso continuo e irreversibl irreversible, e, que anima la visi visión ón dominante de la historia contemporánea, haría así poca justicia al modo en que realmente se han ido expandiendo los derechos. 80 Tampoco en el humanitarismo o en la filantropía cabría cifrar el motor de tales cambios registrados: En los últimos doscientos cincuenta años hemos avanzado también en los terrenos de las libertades y del bienestar bienestar de la mayoría, pero este progreso no es, como pensábamos, el fruto de una regla interna de la evolución humana, sino el resultado de muchas luchas colectivas. Ni las libertades políticas ni las mejoras económicas se consiguieron por una concesión de los grupos dominantes, sino que se obtuvieron a costa de
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revueltas y revoluciones.81
«Solamente luchando alcanzarás tu derecho», sentenciaba Rudolf von Ihring al final de su famoso escrito titulado precisamente La lucha por el Derecho (1872), y la historia de los derechos no hace sino corroborar la verdad de susodicha afirmación. Aunque la comprensión contemporánea de la ciudadanía, introducida en el ámbito urídico-político como conquista social por influjo directo de las grandes revoluciones que pusieron pusieron punto final final al Ancien Régime, implica la abolición de los privilegios de la herencia con el fin de garantizar la igualdad de oportunidades, esta institución jurídico políti política ca se ha convertido, convertido, para muchos efectos, «en el arquitecto arquitecto de una desig desigualdad ualdad social legitimada». 82 Esta afirmación adquiere pleno sentido aplicada al mundo de las migraciones. La historia no siempre discurre de manera lineal, y la nacionalidad —y los derechos de ciudadanía asociados a ella— constituye un remanente sin actualizar de la estructura social de antiguos tiempos caracterizada por la estratificación de estatus: «La ciudadanía de nuestros ricos países representa el último privilegio de status, el último factor de exclusión y discriminación, el último residuo premoderno de la desigualdad personal en contraposici contraposición ón a la proclamada proclamada universal universaliidad e igual igualdad dad de los derechos fundamentales». 83 En lugar de ser una condición atribuida a todos los seres humanos que viven en un mismo espacio político, la institución de la ciudadanía puede ser interpretada como un privi privillegio egio particul particular ar de unos determinados determinados estamentos sociales, sociales, por muy numerosos que éstos sean. En las sociedades más prósperas, incluso aunque se definan como democráticas, el estatus de nacionalidad representa de algún modo el equivalente moderno del «privilegio feudal» que unos pocos gozaban en la época medieval: un estatus heredado por nacimiento cuya posesión amplía considerablemente el abanico de oportunidades en la vida. 84 De ese estatus, que en principio es negado o regateado a los que vienen de fuera, depende en muchos casos el disfrute de los beneficios del Estado de bienestar. bienestar. Al convertirse el nacimiento nacimiento en destino, destino, se mantiene mantiene un sistema sistema de asig asignación nación que cayó hace ya tiempo en un profundo descrédito, pues el accidente de haber nacido en un país o en otro, de una etnia o de otra, rico o pobre, es algo con lo que nos encontramos al nacer y no puede constituirse en objeto de alabanza ni reproche. Reservar ciertos derechos a los nacionales de un país implica automáticamente dejar fuera de su disfrute a muchas personas (residentes extranjeros autorizados, refugiados y solicitantes de asilo, extranjeros irregulares, etc.) y excluirlas, por lo tanto, de todas las ventajas asociadas a la pertenencia al club social, por más que sea cuestionable que los Estados, en cuanto colectividades de derecho público, puedan considerarse asociaciones con derecho reservado de admisión. La ciudadanía que se adquiere con el nacimiento, ya sea de acuerdo con la de los padres o con la otorgada por el lugar de nacimiento, es un 52
elemento completamente contingente, que no depende en modo alguno de la voluntad ni de los méritos de las personas, sino de estructuras políticas previamente establecidas: La ciudadanía es, por tanto, un producto político artificial, que depende de la forma de gobierno y de las normas que se hayan dado a sí mismas las colectividades políticas […]. La definición misma de la ciudadanía basada en la descendencia desc endencia (ius sanguinis) sanguinis) o en el nacimiento dentro de las fronteras de la ciudad (ius soli) puede ser reconduc ida a una decisión política política y no depende de un dato natural, sino de los criteri cr iterios os de inclusión inclusión y exclusión, sie s iempre mpre revisables, revisables, que el legislador legislador haya querido establecer es tablecer artifi art ificialmen cialmente. te.85
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4. EL RETO DEL PLURALISMO CULTURAL EMERGENTE
Estamos en la era de la globalización y al mismo tiempo asistimos al regreso de las identidades colectivas al primer plano de la esfera pública. Vivimos en un mundo cada vez más unificado y simultáneamente en uno en el que las múltiples y diversas identidades de grupo han cobrado una fuerza y una relevancia singulares. Los procesos globalizadores allanan el intercambio de ideas, proyectos e innovaciones, propiciando el enriquecimiento de las sociedades, una dinámica que también puede traducirse en una progresi progresiva va homogenei homogeneización zación de valores, valores, referencias simból simbóliicas, pautas, instituci nstituciones ones y comportamientos. Frente a esta tendencia uniformadora, la reacción más frecuente y casi inevitable es el culto al pluralismo, la reivindicación de la diversidad cultural, la mitificación de la diferencia y, en definitiva, el primado de lo particular. De hecho, el planeta, planeta, por mucho que sus diversas diversas partes estén crecientemente interconectadas, no se ha convertido en un solo mundo, si por ello entendemos un mundo sin distinciones internas y sin voces y sensibilidades contrapuestas. La coexistencia, en todos los ámbitos de la vida colectiva, de procesos que nos vinculan y nos hacen interdependientes con el enquistamiento de diferencias que parecen insuperables constituye una peculiaridad definitoria del mundo en el que vivimos. El cosmopolitismo homogeneizante convive en tensa relación con el particularismo particulari smo diversificante. La afirmación del polo particularista se hace mediante la apelación a las identidades colectivas, ya sean nacionales, religiosas, territoriales o étnicas, y se escenifica no sólo en el contexto del nacionalismo político, de la revitalización y poli politizació tizaciónn de las comunidades comunidades y tradici tradiciones ones relig religiosas o de los confli conflictos geopolíti eopolíticos cos reelaborados como conflictos civilizatorios, sino, de manera destacada, en el ámbito de sociedades marcadas por la diversidad cultural, originada particularmente por la proli proliferación de movimi movimientos entos mig migratorios ratorios de muy variada variada procedencia. procedencia. El migrant migrantee transporta consigo todo un amplio bagaje cultural, empezando por una forma de ver el mundo arraigada en un determinado contexto social que sólo en parte ha dejado atrás. De este modo, con los movimientos de personas emergen formas de vida que traen consigo la aparición de identidades que traspasan las fronteras estatales. Todos los países que han recibido flujos migratorios masivos han experimentado procesos de transformación social y diversificación cultural, en los que el «equipaje cultural» de los migrantes ha servido de acelerador y reactivo para la generación de nuevos productos culturales. Las migraciones internacionales modifican así los mapas culturales de las ciudades, de los Estados e incluso de los continentes. Las migraciones y los cambios demográficos subsiguientes han aumentado la complejidad cultural de las sociedades de acogida, convirtiéndolas en multiculturales y pluriétnicas. Ya sea por un motivo o por otro, prácticamente ninguna 54
sociedad contemporánea se libra de las enojosas cuestiones relativas a la identidad o de las tensiones relacionadas con la integración de las diferentes culturas. Entre los mitos que arrastra el pensamiento político —o, al menos, la filosofía política occidental—, un lugar destacado lo ocupa la idea de que en el origen de toda comunidad políti política ca constitui constituida da se encuentra un grupo humano instalado nstalado en el territori territorioo desde tiempo tiempo inmemorial. Este mito opera como supuesto incontrovertido de las instituciones políticas y ha pervivido con contumacia pese a la evidencia histórica de las migraciones como experiencia constitutiva de la realidad humana a lo largo de los tiempos. No parece importar mucho que se tenga constancia de que los humanos no son sólo una especie nómada y mestiza, que nunca ha dejado de desplazarse y diseminarse por todo el planeta, planeta, sino sino que además las diversas diversas comunidades comunidades y culturas culturas resultantes resultantes jamás han cesado de mezclarse y entrecruzarse en múltiples redes de interacción e interdependencia. Datos fácilmente contrastables contradicen así a quienes sostienen que las nuevas hornadas migratorias rompen trágica y lamentablemente con el ideal de una comunidad internamente homogénea y externamente independiente de las demás comunidades constituidas y reconocidas. Lo cierto es que la presencia masiva de inmigrantes —cuya magnitud exacta es, con frecuencia, más una difusa percepción social que un hecho empírico— pone en primera línea la cuestión de la delimitación de los confines del «nosotros» constitutivo de la comunidad política. 86 En este contexto, el pluralismo cultural generado específicamente por los flujos migratorios, más que un ideal postulado, es una realidad que deben gestionar las sociedades receptoras y sus instituciones. Asumir este efecto tangible de la inmigración supone tener que afrontar políticamente la articulación de la convivencia entre diversos grupos, comunidades y formas de identidad colectiva. La relevancia alcanzada por esta faceta del proceso migratorio es tal, que una parte significativa de los conflictos políticos contemporáneos gira en torno a la organización y gestión política de la diversidad de sentimientos de pertenencia y a la convivencia entre diferentes formas de vida y de concebir el mundo. Esto se ha hecho aún más patente a partir de que finalizara el enfrentamiento bipolar fuertemente ideologizado que determinó la Guerra Fría: lejos de representar el final de la historia (tal como precipitadamente pronosticó Francis Fukuyama),87 precisamente a partir de entonces empezaron a surgir con mayor fuerza las demandas de reconocimiento de los diferentes grupos nacionales y minorías culturales, al tiempo que se incrementó la actividad de fundamentalismos de distinto signo. Incluso el indeclinable debate social en torno a la persistencia de injustificadas desigualdades económicas entre los individuos se ha visto absorbido y desplazado injustificadamente por las tensiones de índole identitaria y cultural. Sólo la intensidad de la última crisis que ha sacudido al sistema capitalista ha conseguido alterar el sesgo de las movilizaciones sociales en no pocos lugares y poner en primer plano las demandas de 55
mayor participación y mejor distribución. La multiculturalidad y la multietnicidad surgidas a raíz de las migraciones han provocado respuestas políti políticas cas que repercuten también también en las estructuras instituci nstitucional onales es de los sistemas democráticos, no sólo debido a la creación de nuevas agencias administrativas encargadas específicamente de su gestión, sino también a los cambios inducidos en las formas de entender la identidad colectiva e incluso la propia noción de ciudadanía. Estas alteraciones simbólicas, culturales y políticas en las sociedades de acogida han sido analizadas, no sin alarma, por diversos autores, entre los que destacan los nombres de Giovanni Sartori y, desde una perspectiva claramente conservadora, Samuel Huntington (véase infra, sección 1 del capítulo IV). Ambos ponen el grito en el cielo ante los problemas problemas de integración integraci ón generados por las recientes olas de inmigrantes, debido, sobre todo, a la facilidad con que estos nuevos vecinos pueden mantener vínculos afectivos con su cultura de origen (mediante la proliferación de canales de televisión en su propio idioma, llamadas telefónicas y medios informáticos, además del abaratamiento de las tarifas aéreas) y al distanciamiento que ello implica respecto a los valores propios del país que los ha adoptado. En algunos casos —y estos autores ponen como ejemplos concretos a los inmigrantes hispanos en los Estados Unidos y los musulmanes en Europa— constituirían un riesgo para la identidad nacional y la estabilidad política de las sociedades de acogida. Si este diagnóstico puede que sea acertado, no lo es tanto la terapia propuesta. Así, Huntington reduce las posibles estrategias políticas ante la inmigración a estas tres: «Una inmigración escasa o nula, una inmigración sin asimilación o una inmigración con asimilación». 88 Teniendo en cuenta que la primera opción no existe, sino que tan sólo es un pío deseo o una misión imposible (pues tan imposible resulta blindar herméticamente las fronteras como proceder a una deportación masiva de los inmigrantes irregulares), la disyuntiva sería asimilación o no asimilación. En realidad, si Huntington hubiera tenido mayor honestidad intelectual tendría que haber formulado su propia alternativa de este otro modo (que, sin duda, se ajusta mejor a su mentalidad nativista): o los inmigrantes son asimilados o se produce el caos social. El debate sobre la inmigración, tan lleno de matices, se presta al simplismo y a la más cruda demagogia. En ambos errores se incurre no sólo en el ámbito académico, tal como se acaba de señalar, sino —y acaso con mayor asiduidad— en el mundo de la política práctica. práctica. Ad Además emás de percibi percibida como posibl posiblee peli peligro para el mantenimi mantenimiento ento de las señas de identidad de la sociedad receptora, la cuestión migratoria irrumpe con frecuencia en los debates públicos estigmatizada como un factor conflictivo en un doble sentido: como riesgo para el bienestar económico del país anfitrión y como amenaza para la seguridad ciudadana. La inmigración es presentada con demasiada ligereza como sinónimo de ilegalidad, miseria, conflictividad y delincuencia, tendencia que no hace sino consolidar 56
una larga tradición de hostilidad hacia el extranjero como encarnación del extraño o del otro, así como la resistencia contra todo aquello que se percibe como una amenaza contra la identidad grupal, azuzando, en definitiva, la xenofobia y el racismo. De este modo, y aunque la existencia misma de migraciones internacionales es expresión fehaciente de un cosmopolitismo en acción, a ellas se les imputa con frecuencia la inducción de procesos reactivos completamente contrarios a ese cosmopolitismo: cierre de fronteras, xenofobia, nacionalismo, etc. Como ya se indicó, otros movimientos de personas, incluso ncluso más masivos, masivos, como son los de carácter turístico, turístico, muestras también también de un cosmopolitismo en acción, están asociados, por el contrario, a procesos sociales denotados positivamente: intercambio, movilidad, negocio, etc. Se ha forjado y difundido así una imagen negativa de las migraciones en el subconsciente colectivo que no ayuda en absoluto a afrontarlas integralmente. Tampoco los posibles problemas derivados de las migraciones se resuelven yéndose al polo opuesto; esto es, angelizando a los extranjeros por ser diferentes diferentes o edulcorando edulcorando los actos crimi criminal nales es perpetrados a veces por algunos algunos de ellos. En los países receptores de inmigración se registra con frecuencia una cierta hipersensibilidad a todo lo que suponga una alteración o cuestionamiento de los patrones cultural culturales es y social sociales es dominantes. dominantes. Y ciertamente ciertamente los procesos migratori migratorios os son inseparables de los cambios culturales. Emprender un proceso emigratorio supone siempre una suerte de «ruptura» con la sociedad de origen, del mismo modo que cualquier proceso in migratorio supone una forma de adaptación a la sociedad de llegada. Se trata necesariamente de un proceso de encuentro bilateral, por más que en ocasiones se presente como un encontronazo que transforma tanto la identidad individual como como la colectiva de las diversas partes afectadas. Igual que los inmigrantes cambian al instalarse en el nuevo país, los autóctonos y la sociedad receptora tampoco seguirán siendo los mismos. Se produce una aculturación recíproca, aunque asimétrica, que con fortuna dará lugar a una forma de fusión o convergencia. 89 En este contexto, la integración social ha de plantearse necesariamente como una noción dinámica, tanto como lo son también la cultura anfitriona y la cultura de los inmigrantes. No puede ser un proceso de dirección única sino bidireccional. De ahí que la coexistencia de individuos y grupos portadores de diferentes culturas en un mismo territorio estatal plantee a las instituciones y a las autoridades públicas una doble tarea nada sencilla. Por un lado, deben intentar que quienes integran los nuevos grupos de población, con pautas culturales diversas, se incorporen a la sociedad receptora y hagan suyos sus presupuestos normativos básicos. Por otro, deben buscar también que los integrantes de la sociedad receptora, portadores de la cultura mayoritaria, acepten a los recién llegados y a sus descendientes en igualdad de derechos y con idéntico estatus de interlocutores.
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5. EL PAPEL DE LAS FRONTERAS ESTATALES
Las fronteras estatales marcan los límites entre entidades territoriales políticamente independientes y, por lo tanto, entre ámbitos jurisdiccionales diferenciados. Estas líneas de demarcación desempeñan asimismo una función constitutiva de las identidades socialmente compartidas y pueden llegar a ser un ingrediente destacado de los imaginarios colectivos. 90 Pese a la elevada densidad semántica que se les atribuye, tanto la ciencia como la filosofía política, por no hablar ya de la práctica política, tienden a considerar la existencia de las fronteras prácticamente como si se tratara de un hecho inalterable de la naturaleza cuya legitimidad no cabe poner en entredicho. Se soslaya así su carácter profundamente artificioso y convencional; esto es, el hecho de que en gran medida son un capricho de la historia. Cualquier tentativa de romper con esa infundada naturalización de las fronteras choca no sólo con inercias mentales, sino con un cúmulo de intereses creados. Estos hábitos repercuten también en la consideración de los fenómenos migratorios. Las migraciones internacionales se definen como el desplazamiento de personas con un carácter relativamente permanente a través de líneas divisorias reconocidas por el derecho internacional. Las fronteras políticas son así una referencia completamente ineludible en cualquier proceso migratorio. En la historia de las migraciones, el cruce de fronteras está asociado a imágenes ambivalentes: al alumbramiento de una tierra de promisi promisión ón y al escenario escenario de no pocas trági trágicas historias historias personales. Frontera y nueva vida, vida, frontera y experiencia de relegación e inequidad. Las fronteras constituyen estructuras ambivalentes de apertura y cierre, de inserción y exclusión, lugares de paso y encuentro al tiempo que líneas de separación. 91 Las fronteras, además de estar trazadas en el territorio con el fin de demarcarlo administrativa y jurisdiccionalmente, conforman el perímetro de los nuestros, esto es, el espacio en el que son de aplicación los principios y las diversas regulaciones que adopta una comunidad política. No en vano el Estado se define como un espacio unitario en un doble sentido: como unidad de legalidad y justicia (un espacio en el que sus miembros comparten principios de justicia mutuamente invocables) y como unidad de decisión políti política. ca. Pero Pe ro usualmente usualmente todo esto tiene tiene vali validez de puertas para dentro, esto es, en el interior de ese espacio unitario acotado por fronteras y sólo para aquellos que son reconocidos como miembros de la comunidad política, condición a la que, como ya se ha señalado, se accede habitualmente mediante el estatuto de nacionalidad. De hecho, también la nacionalidad funciona como una frontera, pues marca los límites de la membresía. Aunque con la aceleración de los procesos de globalización se ha aminorado 58
sensiblemente no sólo el vigor de la soberanía de los Estados, sino también la significación de las fronteras, éstas siguen estando dotadas de una enorme relevancia urídico-política, pues con ellas se señala a qué derecho está sometida una población, se determina qué personas e instituciones ejercen autoridad sobre un determinado territorio y se define finalmente el cuerpo de ciudadanos que integran la comunidad política. 92 Si la nacionalidad constituye el criterio legal para distinguir entre los que son miembros de un Estado y los que no, las fronteras delimitan el territorio sobre el que un Estado puede ejercer legítimamente su jurisdicción, su soberanía o suprema potestad. 93 Si bien durante largos periodos de la historia las fronteras territoriales fueron rutinariamente ignoradas, la situación cambió de manera significativa con la emergencia de los Estados nacionales modernos. Los Estados comenzaron entonces a arrogarse el derecho en exclusiva de regular la movilidad de las poblaciones, determinando quién y con qué documentación puede entrar y salir por las fronteras que delimitan su territorio. 94 Aunque ya a principios del siglo XIX se dieron los primeros pasos, fue a finales de ese siglo y a inicios del XX cuando los aparatos burocráticos estatales se dedicaron con inédito entusiasmo y esmero a registrar a todos sus habitantes y a regular los movimientos de personas dentro y a través de las fronteras. Se reservaron para sí el monopolio de los «medios legítimos de movimiento», 95 esto es, la expedición de documentos como las tarjetas de identidad, los pasaportes y las visas de entrada, así como los censos y los sistemas de registro de los hogares, instrumentos todos ellos vitales para alcanzar esos objetivos objetivos de control de la movil movilidad que se habían propuesto, 96 además de favorecer la consolidación de la identidad nacional. 97 Fronteras y nacionalidad se compenetran estrechamente, pues, en la tarea de poner trabas a la libertad de tránsito y residencia, las fronteras son el mecanismo básico para tratar de contener a quienes desean inmigrar y no poseen la nacionalidad o no disponen de la documentación que los autorizaría a hacerlo. Numerosos son los Estados que han intensifi ntensificado cado el control de sus fronteras en las últimas décadas. Los muros y las verjas que marcan fehacientemente sobre el terreno el trazado de las fronteras estatales han proliferado en medio de proclamas generalizadas de interconectividad global y a pesar de la anticipación virtual de un mundo sin fronteras. Las fronteras han visto su significado profundamente redefinido en un mundo globalizado y se han convertido para muchos efectos en una suerte de membranas transmisoras que facilitan los intercambios de bienes, capital e información, pero en absoluto los movimientos migratorios. El hecho de que esta ola de construcción de muros contraste abiertamente con la creciente erosión de la soberanía estatal hace creíble la sospecha de que detrás de ello se encuentre básicamente la necesidad de legitimar los poderes estatales y reafirmar su vigencia ante sus propios conciudadanos, tal como ha 59
argumentado convincentemente Wendy Brown. 98 Según esta filósofa estadounidense, los muros no logran resolver los conflictos entre globalización e intereses nacionales, pero proyectan, no obstante, una imagen magnifi magnificada cada del poder soberano que aún les resta a los Estados. En el fondo, su relevancia estriba no tanto en su dudosa eficiencia como en su ostentosa visibilidad, esto es, en los efectos performativos que se les adjudican. Los muros fronterizos no se levantan como instrumentos efectivos de defensa ante un enemigo exterior. Lo que prevalece es su valor icónico: son, en no poca medida, una costosa escenografía teatral (aunque sus actores y, principalmente, sus víctimas sean de carne y hueso) que difumina justo aquella distinción entre ley y anarquía que pretende reforzar. Se erigen muros o se elevan vallas, reforzados con afiladas concertinas y agresivos dispositivos, de modo que acaban adquiriendo la misma inquietante apariencia tan característica de las cárceles de alta seguridad. Se erigen o se consolidan justo cuando las princi principal pales es amenazas a la seguri seguridad dad nacional nacional se presentan de forma vaporosa, clandestina, dispersa o en red. Esas fronteras, fortificadas con la vana justificación de impedir nuevas formas de delincuencia, apenas pueden ocultar su función de barreras frente a quienes huyen de la miseria, las guerras, las tiranías, las catástrofes naturales y otras desgracias. Es cierto que, ante las evidentes dificultades de mantener un país enteramente clausurado, con frecuencia se practica un juego selectivo de apertura y cierre, pero ello no impide afirmar que el hecho mismo de mantener las fronteras bli blindadas implica mplica apostar abiertamente abiertamente por modelos modelos de exclus exclusiión y contención contención inútil nútiles, además de inicuos. La clamorosa evidencia de que cualquier tipo de barrera fronteriza que se instale resulta relativamente ineficaz para impedir el acceso irregular de personas y mercancías no es óbice, sin embargo, para que muchos gobiernos estén dispuestos a invertir ingentes sumas de dinero en su construcción y vigilancia, gastos públicos que a su vez redundan en beneficio de un extenso entramado empresarial privado. 99 Tales muros poseen un elevado elevado componente propagandísti propagandístico co —para entero consumo interno— y son, en resumidas cuentas, expresión patente de una visión alicorta de la política puesta en marcha paradójicamente en un mundo que se proclama cada vez más abierto y global (cf. infra, sección 2 del capítulo VI). Por la probada ineficacia de los muros, los Estados decididos a impedir el tránsito irregular por sus fronteras han desarrollado nuevas estrategias que faciliten su propósito. Con ese fin, la propia noción de frontera ha ido reformulándose en los últimos tiempos: ha ido perdiendo peso la comprensión de la frontera como simple línea administrativa de separación claramente trazada entre dos Estados soberanos (borderline) y al tiempo se ha ido potenciando la idea de una zona fronteriza más difusa y amplia (borderland), una mutación semántica no menor que busca flexibilizar la aplicación de las normas jurídicas. A esa deriva no es en absoluto ajena, por lo tanto, la voluntad política de ampliar el 60
margen de actuación de los cuerpos de seguridad, así como de dar cobertura legal a la externalización de los controles fronterizos y sortear la obligatoriedad de garantizar los derechos humanos. La ficción de un espacio fronterizo de soberanía indiferenciada —un área cuya anchura vaya más allá del trazado de una línea— no es más que una insostenible ficción jurídica que no resiste el más mínimo escrutinio crítico. Como norma general, no existen tierras de nadie donde los individuos queden desprovistos de derechos y en las que los Estados involucrados puedan ignorar sus obligaciones de atender adecuadamente las demandas de asilo que tales individuos puedan formular. 100 En particul particular, ar, esa ficción ficción jurídica no exi exime a los Estados del deber de atenerse al princi principi pioo de no devolución (non-refoulement) ni legitima, por lo tanto, prácticas como las expulsiones sumarias en la frontera. A pesar de la precariedad y contingencia histórica de las fronteras nacionales, y de las señaladas dificultades para su efectivo control, sigue disfrutando de amplia aceptación la idea de que las políticas migratorias de cualquier país se han de perfilar de manera que se garantice la intangibilidad de tales límites geográficos. Siguiendo este planteamiento básico básico y apenas discuti discutido, do, los argumentos argumentos aducibl aducibles es y realmente aducidos aducidos a favor del cierre y control de las fronteras presentan una naturaleza variada, aunque de acuerdo con Carens101 y Kukathas102 cabría sistematizarlos en tres categorías básicas: argumentos económicos (evitar riesgos que pongan en peligro el bienestar económico de la sociedad de acogida); argumentos culturales (asegurar la identidad e integridad cultural de la sociedad en cuestión), y argumentos políticos (salvaguardar los procesos políticos internos de intromisiones que pudieran afectar su desarrollo autónomo). Entre estas razones de orden interno, los argumentos de naturaleza cultural son generalmente los más aireados tanto en los debates públicos como en la praxis política, y su profuso empleo permite ocultar otros intereses no siempre confesables. Entre los más conocidos defensores contemporáneos de un cierre de las fronteras (aunque sea de manera parcial y condicionada), y sobre todo de impedir o dificultar lo más posible el acceso a la ciudadanía a los extranjeros, se encuentra Michael Walzer. 103 Este filósofo tiene el mérito de ser uno de los pocos teóricos de la justicia que han pensado con cierta atención la cuestión del control de la inmigración y se han planteado las condiciones de acceso de los extranjeros a la comunidad política. Argumenta que con el fin de mantener su propia cultura, algo a lo que tendría derecho todo pueblo constituido en Estado, las sociedades deben mantener el derecho de admisión y, por tanto, la potestad de limitar la inmigración. Según este autor, la política de recepción de inmigrantes o responde a los 61
intereses de la sociedad en cuestión o bien expresa preceptos caritativos ampliamente aceptados en ésta, pero en ningún caso constituye una obligación articulada desde el punto de vista vista de la justicia. justicia. Eso sí, una vez admiti admitidos dos los extranjeros, éstos deben gozar de un estatus jurídico definido en virtud de principios de justicia. El planteamiento de Walzer es bastante representativo de cómo, en el caso concreto de las migraciones, las exigencias universales de la justicia suelen contextualizarse de tal modo que se genera un desacoplamiento normativo: las directrices que ofrecen las teorías de la justicia para esta cuestión no parecen estar orientadas de acuerdo con principios generales de justicia, sino que obedecen a los intereses específicos de cada comunidad. En contra de los planteamientos de Walzer se han posicionado diversos autores, entre los que destaca Joseph H. Carens. 104 Como se señalará con mayor detalle en el capítulo sexto, fue él quien abrió un fructífero debate —aún irresuelto— al denunciar que, pese a que ninguna de las fundamentaciones contemporáneas del liberalismo aporta razones morales de peso para restringir los derechos de los extranjeros a entrar en un país o a tomar residencia en él, los Estados demoliberales proceden como si las hubiera. Carens señala además que, si se pretende ser coherente con los planteamientos normativos del liberalismo, lo suyo sería abogar por el establecimiento de fronteras abiertas (open borders) como la forma de garantizar el derecho fundamental a salir del propio país (reconocido por el artículo 13.2 de la DUDH). Arguye que si la libertad de salida es consustancial a los regímenes demoliberales, resulta bastante obvio que esta libertad carecería de contenido real en ausencia del recíproco derecho o libertad de entrada (que, sin embargo, no es reconocido por el derecho internacional). Por el contrario, quienes defienden el control estricto de las fronteras o al menos su cierre de manera selectiva no pueden invocar princi principi pios os liberales y suelen suelen escudarse más bien bien en concepciones concepciones colectivistas de la política que, además de negar tanto la primacía moral del individuo frente a la comunidad como el igual valor moral de todos los individuos, chocan frontalmente frontalmente con el respeto de los derechos humanos: La relevancia moral de las fronteras […] ha sido siempre el argumento de quienes han intentado poner coto a la vigencia de los derechos humanos aduciendo la necesidad de salvaguardar las peculiaridades nacionales y la identidad colectiva, a la que se le atribuye el mismo rango moral que a la autonomía individual.105
En general, quienes se manifiestan a favor de abrir las fronteras y ampliar el derecho de inmigración se muestran también inclinados hacia una concepción más amplia de ciudadanía transnacional, mientras que quienes defienden el mantenimiento de limitaciones a la inmigración se basan, sobre todo, en una contracción comunitarista (o incluso abiertamente nacionalista) de la idea de ciudadanía. El extendido sentimiento de impotencia ante las poderosas dinámicas puestas en marcha por la globalización y la intensificación de los flujos migratorios tiene, por tanto, 62
también su correlato en lo referente a la supervisión de las lindes territoriales, aunque no es unívoco, pues suele provocar reacciones divergentes en los países de destino: «La imagen del señor territorial al que se le escapa de las manos el control de sus fronteras ha hecho entrar en liza estrategias retóricas contrapuestas». 106 Resumiendo, y tal como se ha indicado, serían dos en concreto las reacciones más habituales: una de índole defensiva y otra más bien libertaria, que se traducen, respectivamente, en propuestas de clausura y apertura de las fronteras.
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6. MIGRACIONES INTERNACIONALES Y JUSTICIA EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Plantear en foro público problemas relativos a la justicia social entendida como acceso igualitario a bienes y servicios públicos era tachado hasta hace muy poco de expresión de mentalidad obsoleta o, en el mejor de los casos, de ingenuidad. Con la acusada crisis en la que hoy está inserto el sistema económico mundial, especialmente en los países occidentales, probablemente esta percepción esté cambiando. Y esta toma de conciencia no sólo se refiere a las desigualdades existentes en el plano interno, sino a las más grandes registradas en el planeta. El nuevo escenario geopolítico erigido en las dos últimas décadas contribuye, sin duda, a esa modificación: Cuando hemos salido del conflicto Este-Oeste, vemos que el problema Norte-Sur —que parecía menor y mucho más fácil de resolver— llega a las raíces más profundas de la familia humana. Una vez desaparecida la máscara de rivalidad entre los dos sistemas, con toda su crudeza se ha revelado la espeluznante verdad —que nadie quiere reconocer todavía— de que la riqueza de unos (pocos) se asienta en la miseria de otros (muchos) […] La miseria universal (que va en aumento), producto de un reparto de la riqueza clamorosamente desigual, es una bomba de relojería que puede estallarnos en cualquier momento.107
Si esa miseria encuentra en las migraciones internacionales una vía de escape, aunque sea parcial, no se pueden mantener cerrados los ojos y dejar de ver que, al menos en los países comparativamente comparativamente más opulentos, opulentos, receptores de mill millones de migrantes migrantes de todo el mundo, la cuestión de su acceso al territorio y de las condiciones de su permanencia se ha convertido en una cuestión que ha de ser abordada desde la perspectiva de la justicia. El estatuto de nacionalidad establece una rígida frontera entre quienes son acreedores a los derechos asociados a su titularidad y quienes a lo sumo tan sólo son objetos de una ocasional solidaridad. La nacionalidad, y la posesión del documento que la acredite formalmente, se instrumentaliza como criterio de diferenciación y exclusión social y se interpone como obstáculo insalvable para el acceso a ciertos derechos: «Aunque los princi principi pios os universal universales es de justici justiciaa moral y políti política ca podrían ser sufici suficientes entes para defender el caso de la ciudadanía inclusiva, cuando se trata de incluir a inmigrantes estos argumentos se filtran con percepciones más particulares de quién pertenece y quién no». 108 Las migraciones internacionales ponen en juego elementos decisivos de la justicia social. Y ello sucede no sólo de fronteras adentro sino también allende las mismas. Aparte de su inevitabilidad en un mundo interdependiente, la propia intensidad alcanzada por los flujos flujos de poblaci población ón en las últi últimas mas décadas tiene tiene una capacidad capacidad de interpelaci nterpelación ón que desborda las fronteras nacionales. La comprensión y la gestión de este tipo de procesos social sociales es genu genuiinamente transnacional transnacionales es hacen perentorias perentorias nuevas formas de 64
articulación política, cuyos efectos transforman el escenario donde se han de hacer valer las exigencias de la justicia. Las migraciones cuestionan la capacidad de acción de la política tradicional y hacen saltar por los aires el escenario jurídico-político habitual de realización tanto de la justicia social como de la democracia: los Estados nacionales. Esta forma política, tan relevante en otros momentos históricos, muestra hoy sus propias limitaciones en un mundo interconectado y en movimiento: «El imaginarnos formando parte de una comunidad nacional parece estar bien cuando pensamos en ello como en algo que ensancha nuestros horizontes más allá de las lealtades tribales limitadas, pero es menos atractivo cuando pensamos en ell ello como una forma de erig erigir murallas murallas contra el resto del mundo». 109 El sacrosanto principio de no intervención en los asuntos internos, principio por el que se han regido las relaciones jurídicas interestatales, apuntala, por un lado, la soberanía de los Estados, su condición de legibus solutus, pero, por otro, deja a los individuos en una situación de alta vulnerabilidad ante el abuso, la injusticia y la arbitrariedad. Y si esto por sí solo ya puede acarrear implicaciones negativas para los naturales de un Estado, las repercusiones pueden resultar sencillamente dramáticas para inmigrantes y refugiados. En el interior de las fronteras estatales se hace patente el primado de la lógica estatal, de tal modo que la entrada en juego de intereses nacionales desplaza los principios de justicia. Tales principios, que en teoría se postulan con validez universal, acaban teniendo en la práctica práctica unos límites ímites materiales materiales muy precisos precisos en las fronteras estatales. estatales. Si éstas son, en gran medida, «accidentes de la historia sin derecho legítimo sobre nuestra conciencia», 110 ¿cómo puede aceptarse sin más que circunstancias tan azarosas como las que confluyen en su delimitación resulten moralmente relevantes a la hora de implementar restrictivamente principios universales de justicia? Por difícil que sea darle una respuesta, es ésta una cuestión relevante que en ningún caso cabe soslayar. La presencia masiva de inmigrantes y, sobre todo, el modo en que las sociedades receptoras reaccionan jurídica y políticamente ante ellos constituyen un indicador sumamente cualificado a la hora de desentrañar la «estructura básica de una sociedad» (haciendo uso de una expresión central de la filosofía política a partir de la obra de John Rawls) y la correspondiente concepción de la justicia que la soporta. La jerarquización de la ciudadanía, la etnoestratificación del mercado laboral, la segregación residencial y la exclusión de la comunidad política son ejemplos de fenómenos generados a raíz de los procesos mig migratorios ratorios que contravienen contravienen palmari palmariamente amente los princi principi pios os y valores valores sobre los que las sociedades democráticas dicen sustentarse. A la noción de justicia le es inherente la exigencia de equidad, esto es, de un tratamiento igual en el pleno disfrute de los derechos, lo que incluye, por supuesto, también la igual garantía de los derechos sociales. Pero lo cierto es que, en todo lo referente a los derechos de los inmigrantes y refugiados, se tiende a seguir la lógica excluyente del Estado-nación: «Bajo esta lógica, las 65
migraciones aparecen de modo general como una excepción anormal, por lo que queda ustificada la subordinación, postergación o supeditación de los derechos legales, económicos o sociales de los inmigrantes respecto a los de los nacionales». 111 Ante la existencia de fronteras en general, no ante el particular trazado de fronteras entre dos Estados soberanos, incluso las teorías de la justicia más rigurosas han observado un significativo y alarmante silencio. Aunque los criterios de justicia se postulan postulan en princi principi pioo para todas las personas, sus teóricos —y esto vale para Rawls y su infinidad de seguidores— no suelen reparar en el hecho de que los Estados limitan la efectividad de la justicia de manera casi exclusiva a aquellas personas a las que reconocen como ciudadanos propios. Con la noción de justicia se alude, en primer lugar, a las instituciones y al régimen interior de cada Estado, esto es, a su estructura básica, y, en segundo lugar, a los principios y reglas que rigen en cada Estado la relación entre los ciudadanos entre sí y con sus autoridades. Aquí resulta central el empleo del término «ciudadano» y no el de «persona». En la doctrina liberal, incluso en la de corte igualitarista, se procede a una profunda inversión de sus destinatarios mediante un cambio de lenguaje que de ordinario pasa inadvertido: «Lo que comienza siendo una teoría sobre la igualdad de las personas, termina siendo una teoría sobre la igualdad de 1122 en la medida en que únicamente son acreedores a derechos aquellos los ciudadanos», 11 que formalmente son miembros de un Estado. El hecho completamente contingente de haber nacido a un lado o al otro de una línea de demarcación administrativa representa un criterio de ventaja o privilegio que, en muchas ocasiones, llega a ser determinante para poder disfrutar o no de determinados derechos y libertades. De manera expresa se renuncia así a aplicar criterios homogéneos de justicia a todos los individuos y se consagra la discriminación. Para salvar las incongruencias más manifiestas se suele jugar con sobrentendidos que a la larga sólo perjudican perjudican a los no nacional nacionales. es. Sea cual fuere la perspectiva perspectiva que se adopte, las restricciones que impiden a amplios sectores de la población de origen inmigrante benefici beneficiarse arse del ejercicio ejercicio real de los derechos tradici tradicional onalmente mente asociados asociados a la condici condición ón de ciudadano suponen una grave violación de los principios de igualdad de trato y no discriminación sobre los que supuestamente se asientan las sociedades democráticas. Por todo ello, no es de extrañar que las fronteras sean «una fuente de desazón para los liberales, sobre todo para los liberales igualitaristas». 113 Lo es igualmente para cualquier cosmopolita y para cualquier defensor de los derechos humanos. No es objeto, por el contrario, de especial inquietud moral para comunitaristas, nacionalistas y todos aquellos que se acogen a la etiqueta de realistas políticos. Las fronteras estatales funcionan de hecho como límites para la aplicación de los princi principi pios os elementales elementales de justicia. justicia. Es su legi egitimid timidad ad la que puede ser cuestionada: cuestionada: «Lo que es evidente es que no podemos seguir considerando que la justicia se refiere 66
únicamente al funcionamiento de una sociedad comprendida dentro de un Estado 1144 La validez de los principios de justicia, tomados en serio, no expira allí soberano». 11 donde las fronteras señalan las lindes de un Estado. Desde planteamientos morales pueden aducirse aducirse razones suficien suficientes tes para poner en tela tela de juicio juicio alg algunos aspectos de la división política del planeta que pudieran estar dando soporte a distribuciones injustas de recursos y oportunidades básicas. En particular, la dicotomía nacional / extranjero, ciertamente habitual en los ordenamientos jurídicos a lo largo de la historia como criterio de atribución de derechos, puede ser cuestionada en lo moral a la luz del principio general de igualdad de trato (o de interdicción de la discriminación) o del principio de la dignidad humana. Cuando una sociedad democrática invoca circunstancias azarosas para justificar un trato discriminatorio respecto a los inmigrantes, se ponen en entredicho exigencias mínimas de equidad que tal sociedad supuestamente hace suyas y se socavan las bases sobre las que se sustenta todo el orden social. Las fronteras estatales dejan así sentir sus deletéreos efectos de manera directa en otra institución central de la política moderna: son el lugar en el que, además de la justicia, se detiene también el alcance de la democracia. En cuestiones migratorias se constata con frecuencia un divorcio entre la teoría y la praxi praxis, entre los princi principi pios os y los hechos. En alg algunos países son ciertamente ciertamente numerosos los inmigrantes que, sin estar autorizados de iure a permanecer en un determinado territorio, tienen reconocidos y protegidos una serie de derechos y prestaciones. Pero también es frecuente el caso de inmigrantes que, al no estar autorizados ni reconocidos, viven sujetos a la arbitrariedad del Estado. En la práctica, algunos refugiados e inmigrantes se ven sometidos a un estado de excepción no declarado, con suspensión absoluta de las garantías legales. Ésta es la situación de quienes sin haber cometido un ilícito penal son privados de libertad, desprovistos de sus derechos e internados en centros de reclusión, que no son otra cosa que auténticos limbos jurídicos, con el inri añadido de que tales centros se han convertido en un instrumento ordinario de las políti políticas cas de extranjería extranjería de muchos gobiernos. obiernos. 115 De hecho, los centros de internamiento de extranjeros que menudean a lo largo de toda la geografía europea —con el inquietante perfil perfil, en muchos m uchos casos, de auténticas auténticas cárceles administrativas— están están siendo utilizados como una sanción encubierta, al margen del derecho penal, para «castigar la irregularidad administrativa u hostigar al inmigrante para que regrese a su país y disuadir a los que aún estén pensando en emprender la aventura mi m igratoria». ratoria». 116 Lo cierto es que, de este modo, Estados democráticos hacen en materia migratoria una exhibición de poder soberano, de un accionar legibus solutus, al suspender a su antojo y sin necesidad de justificación algunas garantías jurídicas básicas, una exhibición que difícilmente se pueden permitir en otros ámbitos. Sin derechos se encuentran también, por ejemplo, quienes, huyendo de la miseria, las 67
guerras o las persecuciones, arriban a las costas mediterráneas europeas a bordo de precarias precarias embarcaciones embarcaciones y reclaman el tratamiento que les correspondería en nombre de la dignidad humana. Pronto descubren que quienes no tienen «papeles» (esos preciosos objetos a los que se les atribuye un mágico poder para acceder a la igualdad real ante la ley) y no poseen más aval que la condición humana en realidad no tienen nada que esgrimir. En similar situación de entero desamparo se hallan aquellos que no están bajo la urisdicción de su propio Estado (los emigrantes) o que no tienen siquiera Estado que los ampare (los apátridas y los refugiados). En la práctica, únicamente se reconoce la plena condición humana al ciudadano, al civis optimo iure, una condición o categoría que, al parecer, no se adquiere adquiere únicamente por ser hombre, sino sino por ser miembro de alguna alguna tribu particul particular. ar. En el día a día de muchos indivi ndividuos duos esta disti distinci nción ón resulta resulta decisi decisiva, va, pues afecta directamente su bienestar personal y conduce implícitamente a su jerarquizaci jerarquización ón social . Sus efectos más directos se perciben, sin duda, en el mundo de la inmigración y, particul particularmente, armente, en el ámbito ámbito laboral. laboral. La división política del planeta sirve con frecuencia de soporte normativo para la reproducción de distribuciones injustas de bienes, recursos y servicios básicos. Las fronteras garantizan la perpetuación de las ventajas comparativas que disfrutan los ciudadanos de los países con mayores recursos, del mismo modo que convierten en endémicos los perjuicios que padecen los menos afortunados. Ese desigual reparto entre los diversos pueblos del planeta es en absoluto ajeno a la intensidad que las migraciones internacionales han alcanzado en nuestros días. Por su propia naturaleza supranacional, en esta materia cada vez resultan más acuciantes la definición y la puesta en marcha de mecanismos de cooperación intergubernamental, así como la articulación de medidas realmente redistributivas. Siendo todo ello sumamente importante, existe una cuestión central que una teoría de la justicia no puede obviar, ni tampoco dar por sentada: la pregunta de quiénes son, en última instancia, los sujetos cuyo bienestar tiene que considerarse criterio determinante de las políticas públicas. Y a la pregunta por los sujetos está asociada la referente a los confines físicos del territorio que habitan. De ahí que también el control de las fronteras, el acceso a la ciudadanía y, en general, las políticas migratorias hayan de ser replanteados desde la perspectiva de una concepción global de la justicia. No hay en princi principi pioo nada reprochable reprochable en el hecho de que las concepciones teóricas teóricas de la justicia social se mantengan en un considerable grado de abstracción, pues de ellas se espera que estén por encima de las contingencias de su época, pero eso no las exime de proporcionar proporcionar respuestas argumentadas a los problemas reales reales del mundo y de mantenerse sensibles a los cambios estructurales que se produzcan. 117 En particular, la envergadura cuantitativa y cualitativa adquirida por los procesos migratorios demanda de los teóricos de la justicia social no sólo una atención que hasta ahora nunca prestaron, sino que 68
procedan también también a realizar realizar los ajustes necesarios necesarios para dar cuenta de tales tales procesos. Desdeñarlos convertiría hoy, en un mundo globalizado, en irrelevante cualquier reflexión sobre la justicia.
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II. Estado nacional, transnacionalismo migratorio y ciudadanía en mutación
En un inquietante tono aforístico, Stefan Zweig dejó escrito algo en su autobiografía que él y muchos de sus contemporáneos centroeuropeos experimentaron en carne propia durante el periodo de entreguerras: «Antes el hombre sólo tenía cuerpo y alma. Ahora, además, necesita un pasaporte, de lo contrario no se lo trata como a un hombre» ( El mundo de ayer , 1942). 1 Refiriéndose a experiencias de esos mismos años, Hannah Arendt expresaba también su profunda convicción de que para muchas personas «la abstracta desnudez de ser nada más que humanos era su mayor peligro» ( Los orígenes del totalitarismo, 1951). 2 Para ambos autores los derechos del hombre resultaban operativos únicamente si se ostentaba de manera fehaciente la condición de ciudadano, de nacional de un Estado, requisito que en la práctica se tornaba imprescindible para poder disfrutar disfrutar del elemental «derecho «der echo a tener derechos». Si no se dispone dispone de mecanismos que aseguren el cumplimiento efectivo de los derechos, los únicos que realmente cuentan son aquellos que están respaldados por un Estado. Sin embargo, los Estados, incluso los democráticos, suelen mostrarse reacios a ceder parte de su propia soberanía mediante la creación de efectivos regímenes transnacionales de derechos humanos que den cumplida respuesta a las demandas de sus propios ciudadanos y residentes. La reflexión compartida por Zweig y Arendt concluía en la amarga constatación de que entre los derechos humanos y la noción de soberanía nacional existía una relación de rivalidad, cuando no de abierta hostilidad. Tan perverso era este nexo en la práctica que tan sólo en el marco de los Estados nacionales los derechos humanos resultaban garantizados y protegidos con alguna eficacia. O, dicho de otro modo: únicamente si uno se ponía al abrigo de un Estado en calidad de ciudadano existía alguna posibilidad de disfrutarlos en su integridad: fuera de él la cobertura efectiva era sumamente débil, por no decir nula. Parafraseando la dogmática sentencia de san Cipriano, extra ecclesiam, nulla salus, cabría sostener que fuera del Estado no hay salvación. Y esto no era ninguna teoría, sino que constituía para muchos inmigrantes, exiliados y refugiados la pura descripción de su situación personal. Aquello que Zweig y Arendt nos relataron como cualificados testigos de cargo ¿sigue 71
valiendo para describir, mutatis mutandis, la situación que en el presente experimentan aquellos que no pueden acreditar la nacionalidad del país en el que residen de forma habitual? ¿Se han registrado cambios relevantes en lo que afecta a la suerte de los derechos de los inmigrantes en los países de acogida? ¿Sigue siendo tan decisiva la pertenencia pertenencia formal a un Estado nacional nacional para el disfrute disfrute real de los derechos más elementales, como la vida o la integridad física? Tras considerar el progresivo debilitamiento de las facultades soberanas atribuidas generalmente a los Estados, apenas compensado con el fortalecimiento de sus atribuciones en materia de ciudadanía e inmigración (sección 1), en el presente capítulo se abordan ciertas transformaciones del sistema político que guardan relación directa con la noción de ciudadanía y el sentido de pertenencia. La reflexión toma por guía la siguiente hipótesis de partida: las migraciones pueden ser entendidas como el catalizador social, probablemente el más decisivo, del conjunto de transformaciones que está experimentando la institución de la ciudadanía en las sociedades democráticas. A partir de ese supuesto se trata de mostrar que el fenómeno en alza del transnacionalismo migratorio posee la capacidad heurística de arrojar luz sobre las contradicciones internas del proyecto moderno de ciudadanía nacional. Se aduce, en particular, que el establecimiento de redes transnacionales incide en la forma en que los migrantes se vinculan al país receptor sin dejar de mantener lazos con sus lugares de origen (sección 2), y se destaca, a continuación, que la persistencia de estos nuevos lazos transfronterizos posee efectos perceptibles sobre la concepción de la ciudadanía (sección 3). Por último, se mostrará el surgimiento —o, al menos, su vislumbre como alternativa — de una nueva noción noción de ciudadanía ciudadanía ligada más estrechamente a los derechos humanos, de modo que la condición de nacional de un Estado ha dejado de ser en muchos casos el requisito indispensable para el disfrute de ciertos derechos asociados a la ciudadanía (sección 4).
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1. LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS, ¿ÚLTIMO REDUCTO DE LA SOBERANÍA ESTATAL?
La política migratoria, en cuanto conjunto de medidas jurídicas y administrativas que regulan el acceso y la estancia de los extranjeros en un determinado territorio, es una de las políticas públicas en las que confluyen más intereses en conflicto y, en consecuencia, en las que más tensiones sociales se suscitan ( cf . supra, inciso a de la sección 2 del capítulo I). Casi todos los gobiernos han desarrollado prolijas normativas sobre la materia, y aunque los listados de medidas propuestas difieren enormemente de país a país, en ning ninguno uno faltan faltan las normas que regul regulan el proceso de adquisi adquisici ción ón de la ciudadanía. Este punto resulta vital en la medida en que condiciona en un sentido nada trivial el porvenir que se le ofrece al inmigrante que arriba dentro de un horizonte de integración social: la posibilidad de convertirse en ciudadano activo que participa en la formación de las decisiones colectivas y de dejar de ser mero objeto pasivo de protección. protección. La posibi posibillidad idad de acceder a la ciudadanía ciudadanía plena plena puede y debe verse también también como una de las contrapartidas que la sociedad receptora ofrece al inmigrante en el proceso bidi bidireccion reccional al de integraci ntegración ón y acomodo mutuo ( cf. infra, sección 3 del capítulo IV). El sentido del término ciudadanía ha ido evolucionando al mismo ritmo al que iba transmutándose el Estado como marco privilegiado de la acción política, y con él la propia propia naturaleza naturaleza del vínculo vínculo políti político. co. En el mundo actual los Estados han perdido perdido algunos de los rasgos westfalianos sustanciales que usualmente servían para caracterizarlos. 3 El Estado —en cuanto entidad política que ostenta el legítimo monopolio de la violencia, que ejerce plena soberanía sobre un determinado territorio y que vela por el florecimi florecimiento ento de la identidad dentidad colecti colectiva va de sus ciudadanos— ciudadanos— es cada vez más una auténtica rara avis in terris. Ni la soberanía estatal es ya sostenible en sus términos tradicionales ni las fronteras que marcan su territorio son controlables por ningún poder poli policial, cial, ni se puede segui seguirr considerando considerando homogénea homogénea la identidad dentidad del conjunto de los miembros de prácticamente ningún Estado. Todos estos componentes han sido deconstruidos bajo el impacto de múltiples y complejas dinámicas a las que en absoluto son ajenos los procesos de globalización. La actual fase de la globalización —marcada por la desregulación y la internacionalización de las relaciones económicas y, en cierta medida, también por la consiguiente aceleración, aunque aún insuficiente, de los distintos procesos de integración mundial— está constituida por una serie de dinámicas de alcance desigual que, sin embargo, configuran de consuno un mundo selectivamente poroso para los diferentes tipos de intercambios. De hecho, la globalización representa un proceso complejo con 73
efectos ambivalentes sobre las funciones tradicionales del Estado: pérdida de relevancia en algunos ámbitos (transacciones económicas, protección social, etc.) y fortalecimiento en otras áreas (seguridad, control de fronteras, etc.), que responden a una lógica neoliberal. Se han abierto las fronteras a los mercados, se han reducido los aranceles aduaneros a las mercancías y se han derribado numerosas barreras a la libre circulación de la información y de los capitales, pero no se ha procedido del mismo modo con aquellas otras que interfieren en los desplazamientos de las personas y en su libertad para mudar de lugar de residencia. Se han integrado internacionalmente los mercados de bienes bienes y capital capitales, es, pero no los de mano de obra, que sig siguen férreamente sujetos a las políti políticas cas nacionales. nacionales. Pocos son los Estados que en este nuevo contexto disponen de capacidad real de controlar por sí mismos dimensiones clave, como la defensa y la seguridad, por nombrar dos de las competencias que habitualmente tienen encomendadas. A la mala salud —que no fallecimiento— del Estado territorial soberano contribuyen varios factores, no todos fáciles de determinar, que varían de país a país. Pero más allá de las diferencias que puedan observarse, la nueva espaciali espacialidad dad de un mundo enormemente ensanchado, a la vez que comprimido, por los procesos de globalización ha suscitado un amplio debate sobre la decreciente autosuficiencia de los Estados, ideal igualmente asociado a la noción de soberanía. Y de modo similar al cuestionamiento padecido por el Estado, la nación — como tipo particular de comunidad política y como objeto singular de lealtad— también ha sido puesta en entredicho por la irrupción de formas de identidad nuevas y más complejas, particularmente formas posnacionales, multinacionales y poliétnicas. La transformación del Estado-nación y la emergencia de nuevos modos de lealtad representan, así, desafíos ineludibles que han de ser encarados desde la teoría política con objeto de pensar nuevas fórmulas de vivir en común. La ciudadanía, concebida como condición legal formal, es una institución que articula los derechos y deberes legalmente reconocidos de los miembros integrantes de un Estado. Esta institución jurídica no es, sin embargo, un instrumento meramente formal, pues a lo largo de la histori historiaa ha mantenido mantenido un estrecho vínculo vínculo con el signi signifi ficado cado de esa lábil pero influyente categoría política llamada «identidad nacional», de tal modo que su ritmo de cambio se acompasa con el de esta última variable. Si esto es así, y además tenemos en cuenta que los complejos y contradictorios procesos de cambio social vinculados a la globalización han modificado ya relevantes rasgos de la organización territorial y competencial de los Estados nacionales, no es de extrañar que «la institución de la ciudadanía —los derechos formales, las prácticas sociales, la dimensión psicológica — también también se haya visto visto transformada». 4 Sin embargo, algunas de estas mutaciones pueden resultar resultar desconcertantes, pues mientras mientras que los procesos de global lobaliización desnacionalizan el control de las grandes decisiones económicas, que quedan sometidas a 74
la primacía de la lógica neoliberal de los mercados transnacionales, la inmigración sirve de coartada para recuperar un cierto sesgo nacional en la agenda política o al menos extender la sensación de que eso ocurre. Los procesos de traslación del poder efectivo hacia organismos inter o supranacionales (Unión Europea, FMI, Banco Mundial, OMC, etc.) desustancian de modo nada trivial los cauces de representatividad política y, por ende, de legitimidad democrática de los Estados particulares. 5 Lejos de proceder de acuerdo con pautas democráticas, son muchos los Estados que, en una clara deriva tecnocrática, han ido perfil perfilando su propio propio marco laboral, aboral, social social y económico económico de acuerdo con las directri directrices ces emanadas desde tales organismos, pero a espaldas de su propia población. Con demasiada frecuencia los gobiernos se pliegan a los intereses de los mercados, que no conocen fronteras y exigen la supresión de las restricciones a las transacciones financieras y los movimientos comerciales. De modo similar, también el espacio público acaba colonizado por poderosas dinámicas invasivas, como la económica o la mediática. La lógica del Estado y la del capital se contraponen y en este duelo, según parece, la primera lleva las de perder. 6 Comoquiera que esto sea, existe ciertamente una parcela donde excepcionalmente no se produce esa dejación de poder estatal: «Cuando se trata de inmigrantes y refugiados […] el Estado nacional reclama todo su antiguo esplendor afirmando su derecho soberano a controlar sus fronteras». 7 En realidad, esta reacción no es nueva, pues «teóricamente […] había sido siempre cierto que la soberanía en ningún asunto resultaba más absoluta como en cuestiones de “emigración, naturalización, nacionalidad y expulsión”». 8 Que esto siga siendo así responde muy probablemente a la convicción de que si algo le cabe monopolizar al Estado hoy en día de manera realista sería la integridad de sus fronteras, de modo que «la idea del territorio» se ha convertido en el «punto diacrítico de la soberanía». 9 Y en consonancia con esta suposición, no sólo se refuerzan las fronteras exteriores o se acrecienta el poder discrecional de los funcionarios consulares en la expedición de visados, en claro desprecio de las reglas del Estado de derecho,10 sino que se multiplican los controles policiales de la población incluso en el interior del territorio. De este modo se pondría de manifiesto que, aunque la institución del Estado nacional no esté completamente arrumbada, ciertamente se encuentra en crisis y requiere de continuos actos de reafirmación ante sus propios ciudadanos. Algunos de estos actos repercuten directamente, como se señalará a continuación, en un endurecimiento de las políticas migratorias poco o nada respetuoso de los derechos de los migrantes. Tras el celoso control de las fronteras se encuentra una implacable maquinaria estatal empeñada en marcar los confines entre los de dentro y los de fuera, en separar a los seres humanos en ciudadanos y en extranjeros, «en sujetos de derechos y en extraños al 75
derecho».11 Se da así carta blanca para que opere una lógica excluyente, además de profundamente inhospitalaria:12 las fronteras que se interponen no son sólo las físicas que delimitan territorios, sino aquellas otras normativas y simbólicas que excluyen a los inmigrantes de la esfera pública y de los recursos comunes. Los Estados nacionales hacen así patente que uno de sus cometidos propios, incluso más que preservar la integridad territorial mediante el control de las fronteras fronteras externas, es demarcar la comunidad política —quiénes la integran y quiénes no— mediante el establecimiento de ronteras internas, más sutiles, pero, llegado el momento, no menos determinantes. 13 A lo largo del (comúnmente) dilatado proceso de inserción en el país en que han fijado su nueva residencia, los migrantes chocan con la lógica de una concepción de la ciudadanía no precisamente dinámica, sino estática y residencial, anclada en el territorio. En este sentido, los múltiples requisitos para acceder a la nacionalidad del país receptor constituyen una de las principales fronteras internas, quizá la última barrera jurídicoadministrativa, que los inmigrantes han de superar hasta lograr incorporarse plenamente en el aspecto jurídico a la nueva sociedad. Un proceso que se presenta como una larga carrera de obstáculos: primero han de lograr acceder al territorio, luego han de conseguir un permiso temporal, más tarde han de adquirir el permiso de residencia permanente (no sometido a revisión por decisión arbitraria de las autoridades administrativas). Y al final de todo ello llegaría, para algunos, la nacionalidad. La pregunta que surge tras este recorrido es si toda la serie de obstáculos interpuestos por los Estados tiene algún sentido que vaya más allá de la propia autoafirmación y si, en definitiva, resulta realmente eficaz para el objetivo objetivo declarado de controlar los los flujos mig migratorios. ratorios. En realidad, a medida que aumenta el grado de interdependencia de los países y el número de cuestiones que demandan soluciones globales, se hace más acuciante la pregunta pregunta sobre la adecuación adecuación y capacitació capacitaciónn real de los Estados nacional nacionales es para afrontar los retos del presente y, en particular, el que representan los movimientos internacionales de personas. Plantear esta cuestión no significa negar el decisivo papel que los Estados desempeñan en las distintas fases de los procesos migratorios. Su labor no se reduce a tratar de ordenar los flujos transfronterizos de personas, bien sea para alentarlos, bien para intentar controlarlo controlarlos, s, sino sino que también también resulta resulta esencial esencial,, por ejemplo, ejemplo, a la hora de producir producir y reproducir reproducir situaci situaciones ones de irregulari rregularidad, dad, al encontrarse entre sus competencias competencias privati privativas vas la de crear la peculi peculiar fig figura de los inmig nmigrantes indocumentados indocumentados (también llamados clandestinos e incluso ilegales), que tanta relevancia tiene en el modo en que hoy se aborda la cuestión migratoria. Las dudas acerca del papel del Estado ante las migraciones atañen, en primer lugar, al plano plano de los princi principi pios os y fines fines de la políti política. ca. P or su propia propia estructura, el Estado nacional nacional está prácticamente obligado a dar preferencia absoluta a los intereses de sus nacionales. En política migratoria, y en particular en el ámbito de la política de ciudadanía, esto 76
resulta innegable. Pero no por evidente deja de ser menos paradójico que, justo cuando los procesos de globalización neoliberal desnacionalizan la gestión económica, el fenómeno migratorio renacionalice las agendas políticas. 14 E igual de sorprendente es, al menos desde un enfoque democrático, que la libre circulación de personas se conciba como un reto a la soberanía estatal justo cuando la primacía de los mercados se ha impuesto fáctica y discursivamente sobre los gobiernos legítimamente constituidos y su marcada lógica territorial, justo además cuando en muchos casos los ciudadanos han sido expropiados políticamente de sus poderes democráticos básicos. Sea como fuere, esa tendencia renacionalizadora es perceptible en las normativas de acceso al territorio estatal, en los controles policiales internos y, de modo paradigmático, en la regulación de la adquisición de la nacionalidad / ciudadanía. La naturalización de los extranjeros es una de las últimas atribuciones específicas a las que se aferran los Estados contemporáneos como si fuera un ingrediente medular de aquello que en el lenguaje diplomático se denomina domain reservé: un dispositivo privati privativo vo e irrenunciabl rrenunciablee de la soberanía estatal. estatal. De ahí también también la negativa negativa a reconocerla reconocerla como un derecho subjetivo de los residentes de larga duración ( cf. supra, sección 3 del capítulo I). El estrecho vínculo entre naturalización y ejercicio de la soberanía estatal se hace patente en las restricciones que suelen apuntarse: por un lado, los Estados se reservan el derecho de despojar a los nuevos ciudadanos de su nacionalidad, aunque ello suponga que se conviertan en apátridas (algo completamente vetado, sin embargo, en el caso de los nacionales de origen; véase, por ejemplo, el artículo 11.2 de la Constitución española, el 37A de la Constitución mexicana y el 96.2 de la Constitución colombiana), una reversibilidad que sitúa el estatus de los ciudadanos por naturalización en una «vulnerabilidad inherente», 15 y, por otro, a los nuevos ciudadanos se les suele negar el acceso a la doble nacionalidad. 16 La regulación de la naturalización de extranjeros es, ciertamente, una competencia no menor, un instrumento decisivo puesto en manos de la comunidad política para delimitar su demos y marcar sus propios contornos tanto hacia dentro como hacia fuera. En segundo lugar, las dudas acerca de la capacidad del Estado de gestionar las migraciones afectan también al plano de la eficacia. El interrogante adquiere relevancia a la vista del estrepitoso fracaso que con harta frecuencia acompaña a las políticas diseñadas por los diversos Estados para controlar los procesos migratorios. La multiplicación de muros y la persistencia de una inmigración irregular son expresiones elocuentes del desajuste entre los objetivos y los resultados de esas políticas. Estos reiterados fiascos se deben, en gran medida, al desconocimiento de la dinámica interna de los procesos migratorios y, en particular, de los nuevos. Por un lado, el fracaso de muchas políticas migratorias obedece al «hecho de que la naturaleza de los procesos migratorios es a largo plazo, mientras que los ciclos de las políticas son esencialmente de 77
corto plazo y con frecuencia se determinan por la duración de los mandatos electorales». 17 Por otro lado, las nuevas migraciones presentan rasgos que son ignorados, ya que «los esfuerzos estatales por controlar la migración siguen todavía una lógica nacional, mientras que muchas de las fuerzas que determinan la migración siguen la lógica lógica transnacional». tra nsnacional». 18 El resultado de este desacoplamiento es bastante previsible, pues en la medida en que el control migratorio esté basado en una lógica nacional estrecha siempre será grande la probabilidad de que su grado de eficacia se vea sustancialmente disminuido por el influjo de redes migratorias basadas en dinámicas transnacionales. La creciente inadecuación del marco estatal para afrontar los retos globales que representan las migraciones internacionales se pone especialmente de manifiesto a la luz de la nueva lógica que éstas siguen en la actualidad, en cuyas claves podemos encontrar también los princi principal pales es factores propulsores propulsores de las mutaciones mutaciones experi experimentadas mentadas por la noción noción de ciudadanía.
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2. LA NUEVA LÓGICA MIGRATORIA: EL ENFOQUE TRANSNACIONAL
En las condiciones actuales de un mundo interdependiente, los movimientos migratorios presentan rasgos rasgos en cierta manera m anera novedosos que resultan resultan de la confluenci confluenciaa de factores que favorecen una movilidad más flexible, eliminan parcialmente la noción de fronteras y permiten permiten mantener con regul regularid aridad ad lazos a través de las mismas. mismas. Un conjunto de rasgos rasgos que, con algunas fluctuaciones en la denominación, se conoce en los estudios especializados como transnacionalismo transnacionalismo migratorio. Desde al menos la década de 1990, son numerosos los científicos sociales que han desarrollado «una aproximación a la migración que enfatiza los vínculos que los migrantes conservan con las personas, las tradiciones y los movimientos localizados fuera de las fronteras del Estado-nación en el que residen». 19 A este creciente estrato transnacional de la población pertenecen ciertamente, y es algo de lo que se ha de dejar constancia, no sólo los trabajadores mig migrantes desfavorecidos con recursos relativamente relativamente escasos, en quienes se centrará aquí el análisis, sino también, y de una manera destacada, los numerosos ejecutivos, profesional profesionales es cualifi cualificados cados y funcionari funcionarios os que config configuran una privi privillegi egiada clase clase cosmopolita, así como los activistas de la emergente sociedad civil global. 20 Sin duda, las redes tendidas por grupos humanos diseminados en distintos países ya se registraban en épocas pasadas. El caso paradigmático sería el de la diáspora del pueblo judío, que durante siglos logró mantener una memoria compartida sobre el país de origen y un sentido comunitario de la solidaridad. En cualquier caso, si hay algo consustancial a la experiencia de ser un migrante es una cierta capacidad de mediar e interconectar al menos dos lugares diferenciados del planeta y sus respectivos universos simbólicos, sociales y emocionales. Por eso, lo realmente novedoso no sería «la existencia de estas redes y vínculos transnacionales, sino la perspectiva teórica y metodológica» que se ha ido afianzando en los estudios sobre las migraciones. 21 El enfoque transnacional se ha mostrado útil para abordar diversas dinámicas transfronterizas sostenidas de manera duradera por actores no institucionales, como, por ejemplo, diversas formas de empresariado o de activismo político, aunque es en el terreno migratorio donde ha sido más fecundo. De hecho, más que una categoría de contornos nítidamente diferenciados o que un nuevo objeto de investigación, se ha convertido en una perspectiva analítica fundamental para examinar las causas y las implicaciones socioculturales de los flujos migratorios actuales, sobre todo para estudiar de forma más integral estos flujos tanto en los contextos receptores como en los emisores. Este enfoque, cultivado por numerosos antropólogos y sociólogos (Rainer Bauböck, Stephen Castles, Thomas Faist, Luis E. Guarnizo, Peggy Levitt, Alejandro 79
Portes y Steven Vertovec, entre otros muchos), choca con los estudios migratorios de corte más tradicional —como los que aún siguen practicando en gran medida los juristas y los politólogos—, centrados en problemáticas que afectan la recepción de los migrantes en aquellos lugares donde se instalan. Este enfoque permite entender mejor que los migrantes, pese a que a menudo son cosificados como inmigrantes en los países receptores, son siempre también emigrantes, y de este modo nos proporciona «una herramienta para evitar la complacencia con un sistema que nos coloca en el polo privi privillegiado, egiado, como sociedad sociedad receptora de mig migración y no forzada a emigrar» emigrar».. 22 En un plano más descriptivo, por transnacionalismo migratorio se entiende un conjunto de procesos por los cuales determinados migrantes generan y sostienen relaciones y actividades sociales recurrentes que vinculan de manera más o menos duradera las sociedades de procedencia con las de destino. A partir de esas relaciones y actividades se construyen espacios sociales discontinuos y, por ende, desterritorializados o sin anclajes territoriales precisos, espacios que cruzan fronteras geográficas, culturales y políticas. En los estudios empíricos se constata que son cada vez más los migrantes y sus descendientes que forman parte de redes sociales con amarres en dos o más países. o todos los migrantes son transnacionales, pero quienes lo son conforman ya una significativa masa crítica capaz de generar nuevos y efectivos espacios, que crecen en detrimento de aquellos otros de base nacional y de arraigo estrictamente territorial. Cabe hablar, entonces, de espacios transnacionales con vínculos en ámbitos plurilocales vs. territorios estatales con una localización muy precisa. La existencia de estos nuevos espacios invita a reformular las nociones de sociedad y cultura societaria, de modo que ya no queden restringidos al territorio limitado por las fronteras de un único Estado nacional, pues, como afirman Levitt y Glick Schiller, «las vidas de un número creciente de individuos ya no pueden entenderse con tan sólo mirar lo que sucede dentro de las fronteras nacional nacionales». es». 23 Para captar el alcance práctico del término transnacionalismo transnacionalismo migratorio es preciso tener en cuenta las innovaciones introducidas en las actuales condiciones materiales de existencia, muchas de ellas inconcebibles hace apenas dos décadas. En unos pocos años se han registrado avances tecnológicos que inciden de manera directa y relevante en la vida de todos y de un modo especial en la de aquellos que residen en un país diferente al propio. propio. Nuevas condiciones condiciones materiales materiales que posibi posibillitan itan que los migrantes migrantes mantengan vivos lazos con su país de origen de una manera intensa y bastante cómoda, a la vez que económica, lazos que se sustentan en formas de intercambios impensables sin la revolución de los transportes y las comunicaciones: el contacto telefónico frecuente, las líneas aéreas de bajo coste, la internet, el correo electrónico, el chateo, las redes sociales virtuales, las remesas internacionales de dinero y las inversiones vía telemática, etc. Mediante equipos y programas informáticos, no sólo se reduce el coste de la telefonía, 80
sino que se obtiene una impagable virtualidad en el intercambio de imágenes con los allegados al permitir ver al interlocutor en tiempo casi real. Estos nuevos instrumentos de comunicación propios de la era digital facilitan que muchos migrantes mantengan con sus lugares de origen lazos estrechos y continuos a pesar de la distancia. Viven y se desarrollan en el país de acogida sin perder el arraigo originario. De este modo se reduce también el tradicional síndrome síndrome del alejamiento geográfico que aqueja a tantos migrantes. Tales medios representan, en definitiva, el pegamento social que en mayor medida posibilita la interconexión real entre las personas del planeta, incluidas muchas que cuentan tan sólo con escasos recursos económicos. 24 Por un lado, se han abaratado los gastos de desplazamiento de las personas, con lo que se han reducido significativamente los costes asociados a la acción de emigrar: se ha ahorrado en tiempo y se ha ganado en cuotas de comodidad. Por otro, con la ayuda de toda esa panoplia de recursos basados en la infraestructura digital conocidos como tecnologías de la información y la comunicación, que permiten actuar, producir, consumir y comunicarse a distancia, en red y en tiempo real, se ha producido una radical reducción del «efecto espacio-tiempo en los intercambios materiales, informativos y humanos entre los territorios del planeta». 25 Con la multiplicación de las opciones de comunicación y desplazamiento se han derribado barreras que entorpecían las relaciones transfronterizas. Es ilustrativo, en este sentido, comparar estas nuevas condiciones con los medios que estaban al alcance, por ejemplo, de los emigrantes españoles, portugueses y griegos, que a mediados de la pasada centuria se asentaron en la Europa más próspera o en Iberoamérica: viajes de varias jornadas y a altos precios, cartas por correo ordinario, giros postales, costosas conferencias telefónicas con operadoras, periódicos con varias ornadas de retraso, etcétera. Todos estos recursos e instrumentos permiten que sean numerosos los grupos y, en particul particular, ar, las famili familias que se despli despliegan egan conforme a patrones de una enorme movil movilidad física y con variadas estrategias adaptativas. En el plano económico, por ejemplo, conforman unidades de producción territorialmente dispersas y enormemente ventajosas para los neg negoci ocios. os. El mantenimi mantenimiento ento de vínculos vínculos permanentes entre las áreas de orig origen y destino permite tejer redes sociales relativamente invisibles, pero no por ello menos tupidas, que impulsan importantes cambios en ambas áreas. Sus integrantes actúan en múltiples espacios físicos y virtuales, conformando sólidos lazos que se retroalimentan y que sirven para amortiguar el choque afectivo y cultural que supone la experiencia migratoria. Esta configuración de los procesos migratorios mediante redes transnacionales revela una cara de la globalización diferente a la más habitual: aquella en la que toman protagoni protagonismo smo no tanto las impli mplicaciones caciones «macro», «ma cro», sistémi sistémicas cas o estructurales estructurales del proceso (la globalización desde arriba, conducida por poderosos agentes institucionales), sino esas otras que se insertan en el nivel «micro» de los procesos sociales (la globalización 81
desde abajo, fruto de iniciativas individuales y de pequeños grupos y redes sociales), un nivel más cercano al mundo de la vida.26 En este nuevo campo social, los migrantes pueden ser contemplados contemplados no sólo sólo como víctimas víctimas de las desigual desigualdades dades sociopolíti sociopolíticas, cas, sino sino también como sujetos activos con capacidad de transformación social. El enfoque transnacional permite superar el individualismo metodológico, una perspectiva perspectiva que sig sigue teniendo teniendo enorme peso en el estudio estudio de los flujos flujos migrato migratorio rios. s. De hecho, aún es frecuente contemplar tales flujos desde la óptica de la elección racional individual, esto es, como resultado de acciones emprendidas por personas aisladas que intentan maximizar sus perspectivas vitales. Apenas se tiene en cuenta la dimensión supraindividual derivada de la creciente importancia que en la decisión de emigrar tiene el entorno social y, en particular, la existencia de redes transnacionales. Las redes de contactos, de información y, sobre todo, de solidaridad que conforman las familias, los parientes parientes en un sentido sentido ampli amplio, los amigos amigos y paisanos, paisanos, los correli correligionari gionarios os políti políticos cos o confesionales, así como quienes comparten una misma profesión (y participan en los activos circuitos corporativos, como el que de manera bastante paradigmática se estructura en torno al mundo académico), operan de manera significativa en la gestación y realización de la voluntad de emigrar. Tales redes y canales de asistencia mutua conforman, por una parte, una estratégica cabeza de puente o pista de aterrizaje para la adaptación inicial de las personas y grupos a unas condiciones en principio inhóspitas, y, por otra, una suerte de malla malla de seguri seguridad dad frente a las situacio situaciones nes de vulnerabi vulnerabillidad en las que los inmigrantes frecuentemente se encuentran envueltos. Esas redes pueden llegar a ser decisivas a la hora de elegir destino, pues resultan fundamentales para obtener apoyo a la llegada y encontrar el primer empleo. Representan estructuras de acogida, esto es, nudos de intercambio de asistencia que proporcionan una ayuda instrumental básica: información, vivienda, trabajo, así como los no menos necesarios vínculos afectivos. Generan relaciones simbióticas en las que todos los participantes salen ganando. El carácter no transitorio de los vínculos transnacionales no es un dato trivial en el terreno de las políticas migratorias. Pone en cuestión presunciones básicas de las concepciones asimilacionistas, en particular la idea de que los inmigrantes, tras un tiempo más o menos limitado, se adaptan a las pautas socioculturales de la sociedad de acogida y que de manera más o menos simultánea abandonan las lenguas y costumbres de sus países de procedencia, procedencia, de modo que se van debil debilitando itando sus vínculos vínculos con tales tales países. El hecho, sin embargo, es que las familias y los grupos transnacionales no están ligados a un único territorio. Poseen un doble marco de referencia, «una marcada “bifocalidad” de perspectivas». perspectivas». 27 Su sentido de pertenencia también se duplica y se ponen en marcha procesos que con probabil probabilidad desembocan en nuevas formas híbridas de identidad, identi dad, para cuya elaboració elaboraciónn se toman elementos elementos de aquí y de allá. Puede conjeturarse, entonces —y, de hecho, en la literatura especializada constituye una cuestión disputada 82
—, que las «dinámicas «dinámicas reticul reticulares ares transnacional transnacionales», es», que han ido proli proliferando y que propici propician an la formación de sistemas sistemas cultural culturales es igualmente ualmente transnacional transnacionales, es, pueden actuar como anticuerpos que ralenticen el proceso de integración de y con los inmigrantes en los países receptores. La emergencia de las nuevas formas de socialización que acompaña a los procesos transnacionales señalados poseen también implicaciones en las políticas de control de flujos migratorios emprendidas por los Estados. Las redes transnacionales engendran dinámicas propias en las que se autosustentan los procesos migratorios una vez incoados, incluso aunque se hayan reducido los incentivos económicos originales. Los flujos migratorios adquieren así una cierta autonomía con respecto a los factores desencadenantes. Tales dinámicas se sustraen a la acción de los Estados, que difícilmente conseguirán quebrarlas, pues una vez puestas en marcha no pueden ser frenadas por decreto. Los vínculos transnacionales facilitan que los migrantes mantengan contactos personales, personales, conserven hábitos hábitos y prácticas prácticas colecti colectivas vas y que los transmitan transmitan a sus descendientes (a las llamadas impropiamente segundas generaciones, pues quienes las integran nunca han cambiado en realidad su país de residencia y, por lo tanto, difícilmente pueden ser denominados inmigrantes), de modo que pueden obviar algunas decisiones que en otros tiempos resultaban trágicas. A falta de una constatación empírica clara, de lo que no hay muchas dudas es de que estas nuevas dinámicas modifican, eso sí, los modos de incorporación tradicionales de los inmigrantes. 28 Se observa, no obstante, que las relaciones y actividades transnacionales coexisten en muchos casos con estrategias de asimilación desarrolladas por los países receptores. Autores como Portes, 29 Levitt y Glick Schiller 30 apuntan la idea de que la conducción de una forma de vida transnacional no es incompatible con algún modo de integración exitosa en la sociedad receptora. En cualquier caso, la trayectoria transnacional que caracteriza la vida de numerosos migrantes contemporáneos obliga a replantearse las ideas de pertenencia y lealtad exclusiva a un Estado sobre las que se han construido las nociones modernas de ciudadanía e identidad nacional.
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3. LA CIUDADANÍA, INSTITUCIÓN EN MUTACIÓN
Los procesos migratorios conducen a la constitución de un «doble espacio» social, políti político co y cultural cultural donde se insertan los actores que los protagoni protagonizan zan e induce la transformación cualitativa de sus conexiones y tramas sociales. Partir del lugar de origen supone siempre un cierto desgarro existencial, que no implica, empero, una ruptura plena con las raíces, a la vez que se inicia una nueva vida en el lugar al que se llega, donde a duras penas se consigue un arraigo completo, pese a los muchos esfuerzos que se inviertan. Alrededor de estas vivencias se conforma un nuevo mundo de la vida, que traspasa la esfera estrictamente privada. Este tipo de experiencias representa una constante en los procesos migratorios. 31 Ahora, con las condiciones de comunicación propulsadas propulsadas por las nuevas tecnolog tecnologías, ías, el fenómeno se ve enormemente potenciado: potenciado: esos ámbitos de realidad que son las redes migratorias «se han convertido en importantes espacios de transformación social puesto que conectan contextos muy diferenciados entre sí y que hasta ahora se encontraban separados por fronteras, territorios o el tiempo que distaba entre ellos». 32 Más allá de esas comunidades informales —y hasta cierto punto superpuestas—, el impacto de tales redes en la vida cotidiana de los migrantes constituye un destacado factor en los procesos de recomposición y redefinición de las identidades y de los sistemas de pertenencia fundados tradicionalmente en el asentamiento en un único territorio estatal. Estas conexiones transnacionales poseen una poderosa influencia en el modo en el que los individuos experimentan y conciben sus vínculos sociales y políticos. A través de ellas los migrantes no sólo viven a caballo entre dos mundos, sino que experimentan un doloroso proceso de «doble desafil desafiliación» iación» y de « doble doble revincul revinculaci ación». ón». Desarroll Desarrollan identidades dentidades complejas que los vinculan a más de un país, tanto en lo económico como en lo simbólico y, por supuesto, en lo político, filiaciones simultáneas que los propios actores no siempre estiman como mutuamente incompatibles. Todo ello conduce también a concebir de otra manera el «nosotros», aquellos que están incluidos, y el «ellos», los que están excluidos: una distinción primordial —una frontera mental— en cualquier sociedad y que en el mundo de hoy pierde algo de su nitidez. Las redes migratorias transnacionales modifican la percepción no sólo de tales fronteras imaginadas, sino también la de las fronteras políticas y de los territorios limitados por ellas, cuya importancia se relativiza. Mientras que las migraciones tradicionales daban por sentado el orden territorial del mundo, los movimientos de poblaci población ón contemporáneos ponen en cuestión cuestión presupuestos tan arraigados arraigados como «el cerramiento exterior y la homogeneidad interna de las comunidades políticas». 33 Con ello 84
los contornos del vetusto modelo westfaliano —que, como se ha indicado, pivotaba sobre los Estados territoriales soberanos— se van difuminando. La creciente conformación transnacional de los procesos migratorios incide en la configuración de nuevos modelos de pertenencia y de titularidad de los derechos, impulsando a la postre nuevas formas de entender la ciudadanía. Y así, a la vez que «asistimos a una poderosa desterritorialización de las prácticas y de las identidades asociadas a la ciudadanía y a los discursos sobre la lealtad y la fidelidad», 34 el modelo de ciudadanía nacional evidencia su inadecuación para analizar y dar respuesta a las múltiples prácticas generadas en nuevos contextos de interacción que ya no conocen fronteras. A partir de ciertas innovaciones contrastables pueden anticiparse ya algunos efectos que podrían traer consigo: La proliferación de espacios en los que se asientan las diásporas, la descomposición de la pertenencia que se transluce con las actuales migraciones «transnacionales», la multiplicación de figuras «híbridas» que no se dejan encasillar en la simple dicotomía nacionales / extranjeros […] son elementos que terminan por tener relevantes repercusiones sobre la propia configuración «objetiva» de la ciudadanía, multiplicando, por ejemplo, la tendencia al desmoronamiento de sus perfiles nacionales.35
Vinculadas sociológicamente a los procesos de globalización y normativamente al progresi progresivo vo reconocimiento reconocimiento universal de los los derechos humanos, están surgiendo surgiendo por la vía de hecho nuevas formas de concebir la ciudadanía con un componente territorial y nacional mucho menos marcado. La residencia y el empleo serían los nuevos soportes legales que facilitan la adquisición de derechos cívicos en un mundo crecientemente transnacional. Sin modificar las concepciones de partida, en la práctica se han ido adoptando estos criterios. A estos cambios es a lo que hace referencia Joseph Carens: «Uno de los avances más sorprendentes de finales del siglo XX en el campo de la inmigración fue lo mucho que se redujeron las distinciones legales entre ciudadanos y residentes no ciudadanos». 36 Estas mutaciones merecen, sin duda, una explicación más detallada. En la mayoría de los países democráticos receptores resulta un tanto peculiar la posici posición ón de los inmigrant nmigrantes es con permiso permiso de residenci residenciaa permanente (o indefini ndefinida) da) en la estructura normativa de los derechos de ciudadanía. A pesar de ser miembros de facto de las sociedades en las que se han establecido, no son, en sentido estricto, sujetos de pleno derecho. No obstante, bien sea por la imposibilidad legal de acceder a la ciudadanía, bien por decisi decisión ón propia, propia, los inmig nmigrantes desarroll desarrollan con frecuencia diferentes diferentes formas de vinculación con el Estado receptor que no necesariamente pasan por la adquisición del estatus de ciudadano. En virtud de su inserción real en el país de acogida, es decir, porque residen residen y trabajan en él, particip participan an de relevantes relevantes derechos habitual habitualmente mente asociados a la posesión de dicho estatus. Conforme al influyente modelo de ciudadanía teorizado por T. H. Marshall (algunos 85
de cuyos rasgos ya fueron reseñados en la sección 3 del capítulo I), esta institución legal se ha ido configurando históricamente —gracias, en gran medida, a la labor reivindicativa de los movimientos sociales (empezando por el movimiento obrero, antaño vibrante y sumamente organizado), que se apropiaron de su lógica universalista y expansiva— de acuerdo con un preciso esquema secuencial: en un primer lugar se procedió al reconocimiento de la ciudadanía civil; luego al de la ciudadanía política, y, finalmente, la culminación se encontraría en la ciudadanía social. Una comprensión integral de la ciudadanía tenía que contener, por lo tanto, esas tres dimensiones: la civil (libertades clásicas, como las de pensamiento, expresión, reunión, etc.), la política (poder elegir a los representantes que dirimen los problemas comunes y poder presentarse para ser elegido) y la socioeconómica socioeconómi ca (tener garantizado un estándar mínimo de vida y de protección). protección). En la práctica, práctica, la versión versión completa únicamente únicamente sería alcanzable alcanzable en el seno de un Welfare State —fruto a su vez de un pacto social, como el que se logró en la Europa noroccidental a mediados del siglo pasado—, que si bien no implica una redistribución general de la riqueza, supone la garantía pública de un mínimo de bienestar. 37 Siguiendo este modelo, el componente igualitario atribuido a la ciudadanía se habría ido densificando paulatinamente. Sin embargo, este modelo secuencial se ha vuelto desfasado, pues ha ido surgiendo entretanto toda una gradación de situaciones jurídicas inéditas en la que se ubican los migrantes y que les permite acceder a unos determinados derechos al tiempo que quedan privados de otros. Se han generado formas nuevas de ciudadanía de perfiles posmarshallianos,38 un proceso en el que mucho tiene que ver la emergencia de las relaciones transnacionales antes descritas. La institución de la ciudadanía ha dejado de ser el contenedor único de los derechos que el Estado reconoce a los individuos. Así, en la mayoría de los países democráticos los inmigrantes con una situación administrativa regularizada disfrutan de derechos civiles y sociales, un hecho que los aproxima enormemente, sobre todo para efectos prácticos, a la condición de ciudadanos. Esta circunstancia marca una auténtica sima entre este tipo de inmigrantes y aquellos que están en una situación administrativa irregular, ya sea por una entrada clandestina, por una permanencia no autorizada o por estar empleados en condiciones no contempladas por el permiso de trabajo concedido, aunque en este último caso habría que hablar más bien de empleo ilegal (véase infra, sección 4 del capítulo III ). La situación jurídica relativamente apacible de la que gozan muchos residentes foráneos de larga duración ha sido descrita con la ayuda del término denizen.39 Aunque su estatus pueda ser considerado relativamente privilegiado, privi legiado, al menos en comparación con el que padecen los inmigrantes irregulares, dista mucho de poder equipararse al de quienes poseen la ciudadanía plena. Además de carecer de un derecho de residencia incondicional (esencial para poder planificar su futuro con perspectivas de estabilidad), se encuentran privados de los derechos de participación política. Sea como fuere, lo cierto 86
es que en el caso específico de los denizens el esquema secuencial y acumulativo marshalliano queda invertido: la ciudadanía social antecede y se detiene en el umbral de la ciudadanía política. Más importante aún es que esta nueva situación jurídica —cada vez más frecuente— revela no sólo que la ciudadanía ha perdido gran parte de su relevancia normativa como principio regulador de derechos, sino que ha sido remplazada para ello ello por el estatus de residencia legal permanente, cuya adquisición equivaldría a una suerte de naturalización parcial .40 En este mismo sentido, el derecho laboral, un ámbito jurídico relativamente autónomo, desempeña también una función relevante en la desnacionalización de los determinados derechos vinculados a la ciudadanía. Por todo ello, más que como un concepto cerrado, cabe redefinir la «pertenencia social» (o membresía) como un continuum de derechos que discurre entre los individuos prácticamente prácticamente privados privados de ello elloss y los miembros miembros de pleno pleno derecho, un continuum que no oculta, no obstante, su estructura estratificada. La residencia legal, junto con la relación laboral, serían los nuevos soportes legales que facilitan el disfrute de derechos en un mundo crecientemente transnacional. Los fenómenos de estratificación cívica están estrechamente vinculados a la puesta en marcha de tácticas de inclusión diferencial,41 esto es, a distintas medidas de reconocimiento gradual de derechos que los gobiernos arbitran en relación con los recién instalados, medidas entre las que en casi ningún caso se incluye una política ágil y abierta de acceso a la ciudadanía, la única que entrañaría una efectiva equiparación de derechos con los nacionales. Para la mayoría de los países receptores, dar ese paso supondría remover resortes muy profundos sobre los que presuntamente se asienta la autoidentificación de la sociedad. En general, la imagen que las sociedades tienen de sí mismas es un tanto mítica, en la medida en que se tiende a proyectar la imagen de una poblaci población ón homogénea homogénea cuando, en realidad, realidad, su composici composición ón étnico-cul étnico-cultural tural es sumamente heterogénea. Para evitar entrar en un terreno tan sensible, ni los poderes públicos ni las fuerzas políticas más representativas suelen disponer de un discurso diáfano sobre las consecuencias de la inmigración y, sobre todo, de las implicaciones que conllevaría poner en marcha una auténtica política de integración cívica y de equiparación de derechos y obligaciones. No obstante, en el ámbito de protección protección de los los derechos civi civilles y social sociales es básicos básicos se han registrado en las últimas décadas notables avances ligados de manera no irrelevante a la consolidación de un marco normativo y de una institucionalidad internacional encargados de garantizar los derechos humanos (tal como se examinará en el siguiente apartado), lográndose en algunos casos una cierta equiparación en el trato otorgado a nacionales y extranjeros. No cabe decir lo mismo, sin embargo, con respecto a la garantía de los derechos políticos, pues el reconocimiento y, sobre todo, su efectivo ejercicio por parte de todo aquel que reside reside legal egalmente mente en un territori territorioo sigu siguee dependiendo dependiendo 87
prácticamente prácticamente en exclusi exclusiva va de la decisión decisión soberana de los Estados ( cf. infra, capítulo III ). Incluso los inmigrantes mejor tratados se ven así relegados a una situación estructuralmente precarizada. Con todo, se constatan cambios que redundan en una mejora de su estatuto legal: por un lado, reformas normativas, incluso de rango constitucional, para admitir la doble nacionalidad y, y, por otro, la extensión del derecho de voto a ciudadanos no residentes en el territorio del Estado, la concesión a los extranjeros residentes del derecho al voto y a ser elegidos en las elecciones locales, etc. Se han relajado así criterios significativos que hasta hace poco configuraban la pertenencia y la identidad estatal. Tradicionalmente los Estados se han mostrado reacios a tomar en consideración la opción de la doble nacionalidad, argumentando que con ella se ponía en tela de juicio su tradicional papel de receptores en régimen de monopolio de la lealtad de sus ciudadanos. 42 En el espacio geopolítico mundial conformado sobre el modelo de Estadonación, «todo individuo era supuestamente un miembro participativo de una unidad soberana, pero sólo de una». 43 Si todo individuo sólo puede y debe pertenecer a una única entidad política soberana, la doble ciudadanía —y también, por cierto, la condición de apátrida— suponía una anomalía de difícil encaje, una práctica aberrante. No obstante, sobre todo a partir de la década de 1990, numerosos países han ido superando este arraigado atavismo, 44 de modo que en la actualidad al menos 2 500 millones de personas viven viven en Estados que de una manera u otra permiten permiten la ciudadanía ciudadanía múlti múltipl ple. e. 45 De esta guisa, los migrantes pueden beneficiarse del ius soli que muchos países receptores introdujeron con el fin de facilitar su integración, al tiempo que también se acogen al ius sanguinis que aún mantienen muchos países emisores. El hecho de que esta notable mudanza fuera presentada a veces como una respuesta a la multiplicación de matrimonios mixtos o binacionales no impide en absoluto su consideración como un relevante instrumento para la inserción de los inmigrantes, pues con ella se otorga cobertura jurídica a las múltiples y reales afiliaciones, identidades y lealtades que en grado diverso de intensidad puedan poseer. Se ha intensificado además la firma de convenios bilaterales, imprescindibles para que el país de origen permita conservar a los recién naturalizados su primera nacionalidad y para que el de destino no los fuerce a renunciar a ella. De este modo, los migrantes retienen la condición de ciudadanos del país de procedencia y adquieren al mismo tiempo el derecho a participar plenamente en la vida del país donde legalmente han asentado su residencia. Por parte de los países receptores, supone el reconocimiento al máximo nivel institucional de los lazos sociales, económicos, culturales y simbólicos que los inmigrantes mantienen con sus países de procedencia. procedencia. P or parte de los países emisores, emisores, el reconocimi reconocimiento ento de una serie serie de derechos escamoteados hasta hace poco ha de entenderse como una manera de potenciar lazos políticos y sociales con sus nacionales residentes en el exterior con el fin de seguir 88
disfrutando del capital social que acumulan. Estos acuerdos legislativos que posibilitan la doble pertenencia nacional son, en definitiva, un indicador —no exento de ambigüedad— de que tanto el Estado nacional, en cuanto escenario básico de los procesos sociopolíticos, como el modelo nacional de ciudadanía están actualmente insertos en un profundo proceso de redefini redefinición. ción. 46 El fenómeno de la doble nacionalidad tendría también —y esto no es, en absoluto, un tema menor— consecuencias en materia de usticia distributiva a escala global (cuestión que se conecta con los desarrollos de los dos últimos capítulos de este libro). 47 Un aspecto novedoso observable en los actuales procesos migratorios es el interés que muestran sus protagonistas, al menos una parte significativa de ellos, por participar e influir en la vida política del país de donde proceden, algo que en fases anteriores no se manifestaba con igual nitidez. Aparte de la difusión de los usos democráticos registrada entre tanto en el mundo, detrás de ese interés se encuentran muy probablemente las nuevas condiciones materiales de vida, que, como se ha señalado, posibilitan un elevado y fluido nivel de información e intercambios de todo tipo. Se hace así realidad lo que hasta hace poco era una mera expectativa razonable: «Con la creciente facilidad de comunicación, combinada con una mayor posibilidad de transferir fondos y recursos, es seguro que los grupos migrantes transnacionales y sus actividades políticas jugarán papeles papeles sig signifi nificati cativos vos en muchas arenas nacional nacionales es e internacional nternacionales» es».. 48 Con todo, lo realmente novedoso «no es tanto», como bien matiza Bauböck, «la orientación política de los inmigrantes de primera generación hacia sus países de origen, sino las crecientes oportunidades para combinar tanto el estatus como las afiliaciones internas y externas».49 La posibilidad legal de acceder a la doble nacionalidad y y el derecho al voto (la posibilidad de participar en las elecciones nacionales del propio país sin en el exterior (la necesidad de viajar a él), así como a elegir y ser elegido en las diversas instancias políti político-admin co-adminis istrati trativas vas del país de residencia residencia (local, (local, regional regional,, nacional nacional), ), han estructurado una parte considerable de las reivindicaciones de ciudadanía de los actuales migrantes. Esta focalización no es fortuita, pues este triángulo conforma el núcleo de una nueva forma de abordar y concebir en el aspecto político la experiencia transnacional de nuevas formas de interacción sin fronteras. Como se ha señalado, una parte considerable de los cambios en leyes y en políticas públi públicas a este respecto se regi registra en los Estados emisores, emisores, cargados cargados de poderosos motivos para afianzar los vínculos tantos culturales como materiales con sus «comunidades en el exterior» y asegurarse, en particular, la continuidad de sus contribuciones e inversiones financieras. 50 Los espacios transnacionales en los que se mueven tantos migrantes inciden en lo que podría denominarse la dimensión psicosocial de la ciudadanía, en la que se incluyen, además del aspecto identitario, la vinculación emocional, el sentido de la pertenencia y la lealtad hacia una comunidad definida desde el 89
punto de vista vista etno-cultural etno-cultural.. 51 En correspondencia, son muchos los países que han tomado conciencia de la relevancia de cultivar los vínculos con sus emigrantes y han hecho de su fomento una apuesta estratégica: sólo desde hace algunas décadas grandes países de emig emigración, ración, muy disti distintos ntos entre sí, como la India, India, Turquía, Méxi México y Marruecos, han empezado a ver a sus ciudadanos en el extranjero como una entidad autónoma con la que dialogar y un recurso que se debe valorar, y no sólo como una potencial potencial cuenca de disentimien disentimiento to político político o una propiedad propiedad que explotar explotar.. 52 Los mexicanos en los Estados Unidos o los turcos en Alemania conforman, en efecto, comunidades de considerable volumen que combinan la integración político-social en sus respectivos Estados receptores (aunque en distinto grado) con el mantenimiento de una perspectiva perspectiva transnacional transnacional.. Tras tomar concienci concienciaa de ell ello, los dos Estados de origen origen han articulado políticas activas en relación con sus respectivos expatriados. Estos dos países, como otros muchos, han puesto en juego toda una batería de instrumentos jurídico políti políticos cos destinados destinados a la consoli consolidación dación de los vínculos vínculos con sus diásporas, unos espacios psicog psicogeog eográficos ráficos de perdurabil perdurabilidad siempre siempre incierta: ncierta: facili facilitación tación del voto desde el extranjero de la población emigrante, creación de circunscripciones electorales especiales para emigrantes, emigrantes, voto de la població poblaciónn extranjera, extranjera, reconocimien reconocimiento to de la doble doble nacionalidad, actividad consular intensiva, apoyo a las asociaciones de emigrantes, etc. 53 Tales prácticas de acogimiento de los emigrantes y, en particular, la activación de la (y de los derechos activos de participación política a los ciudadanos ciudadanía exterior (y residentes en el extranjero, también llamados expatriados) pueden ser interpretadas como un modo de prevenir el posible debilitamiento de la lealtad de los migrantes hacia los países de origen por obra del rampante transnacionalismo. Por eso, y con el fin de no perder el control y la ascendencia ascendencia sobre sus migrantes, migrantes, los gobiernos obiernos de los países de origen fomentan una forma de construcción nacional extraterritorial que podría denominarse «nacionalismo de larga distancia». Sus efectos esperables pueden fluir en ambos sentidos, ya que, por ejemplo, así como órganos políticos del país de origen financian y dan cobertura a asociaciones de emigrantes, puede darse también el caso de que sean estas asociaciones las que patrocinen actividades políticas y proyectos sociales en el país de origen. Para no pocos Estados los emigrantes son un capital social que tienen depositado en el extranjero del que esperan extraer sustanciosas rentas, empezando por la intangible e impagable misión de proyectar la imagen del país en el exterior. Un buen ejemplo de ello es la India, que ha promovido la figura del non resident Indian o ciudadano no residente en el país, una categoría legal que otorga derechos extraterritoriales especiales de carácter económico y que está detrás del florecimiento de importantes comunidades diaspóricas indias en Estados Unidos y otros lugares del planeta. planeta. 54 Entre otros muchos ejemplos aducibles, pueden señalarse también los programas programas públi públicos desarroll desarrollados por ciertos ciertos países latinoamericanos atinoamericanos en esta misma misma 90
dirección.55 La adopción de modelos pluralistas de pertenencia, que, como acaba de indicarse, proli proliferan en la actuali actualidad, supone una mutación mutación sustancial sustancial de la noción noción compacta de ciudadanía que solían hacer suya los Estados nacionales de base territorial, a saber: como un conjunto unitario que englobaría, entre otros elementos, el lugar de residencia, la identidad nacional, el disfrute de un sistema de derechos y la sujeción a la legislación de un Estado. Frente a esa concepción hasta hace poco hegemónica, va abriéndose camino una nueva concepción posmarshalliana de ciudadanía, que puede ser designada, de acuerdo con Seyla Benhabib, como «ciudadanía desagregada». 56 Con este término se alude a que el carácter unitario de esta institución se ha diluido en cierto grado y a que sus distintos ingredientes (territorialidad, control administrativo, legitimidad democrática e identidad cultural) se presentan ahora con frecuencia de manera separada, de modo que los individuos pueden disfrutar o carecer de ellos como si se tratara de recursos autónomos. Así, siguiendo a Benhabib, el acceso efectivo a los derechos sociales —que según Marshall constituía el nivel superior de la ciudadanía— se habría ido desvinculando de las dimensiones de la identidad colectiva compartida y de la pertenencia políti política. ca. Este proceso en absoluto absoluto sería ajeno al hecho de que el nuevo ámbito ámbito de ejercicio de la ciudadanía sean sociedades complejas y plurales tanto en el ámbito cultural como en el nacional, una realidad a cuya emergencia los flujos migratorios contribuyen de una manera decisiva. Numerosos sociólog sociólogos os y poli politólog tólogos os no sólo sólo han tomado buena nota de la tendencia a configurar formas de ciudadanía alejadas de las convenciones nacionales tradicionales, sino que las enmarcan, con mayor o menor acento, en el contexto histórico de la globalización, que alienta configuraciones posnacionales y transnacionales de los vínculos sociales y políticos. 57 Aunque no faltan tampoco quienes, como Kymlicka, 58 ponen en tela de juicio la emergencia de una concepción realmente transnacional de ciudadanía y consideran que la difusión de esta idea corresponde, más bien, a la creación de un nuevo mito político, interesa saber que la configuración de nuevas formas transnacionales (o, si se prefiere, posnacionales) de ciudadanía no es la elucubración de teóricos encerrados en sus cubículos de trabajo o de mentes utópicas, sino una tendencia verificada incluso — aunque con indisimulado espanto— por académicos conservadores. Así, por ejemplo, Huntington constata cómo se ha ido abriendo paso una «nueva concepción de la ciudadanía, según la cual ésta no es un estatus de carácter nacional conferido por el Estado a los individuos, sino un derecho transnacional de los individuos frente a los Estados que aquéllos llevan consigo allá donde decidan residir». 59 Este autor no hace sino levantar acta de relevantes mutaciones registradas en la esfera política: el establecimiento de nuevas formas de afiliaciones y de lealtades que responden a la lógica transnacional en la que transcurren los flujos migratorios contemporáneos y que, 91
probablemente, probablemente, se conviertan conviertan en un futuro no lejano en las formas predominantes predominantes de pertenencia pertenencia migrante. migrante. Nuevas formas de ser y de pertenecer que no pueden ser abarcadas por el Estado nacional y que trascienden la articulación tradicional de la ciudadanía. Empujada por esa realidad emergente, la ciudadanía no sólo se estaría flexibilizando y pluralizando, sino experimentando un intenso proceso de resignificación. Los cambios que ha experimentado la institución de la ciudadanía, las transformaciones registradas en su marco legal, no son el resultado sin más de su propio dinamismo interno y menos aún de la acción de una bienintencionada mano invisible, ni tampoco de las condiciones tecnológicas en las que se desenvuelven los nuevos procesos migratorios, sino más bien representan una respuesta en el aspecto jurídico-político a toda una serie de movilizaciones sociales de diverso tenor y alcance protagonizadas tanto por los propios inmigrant inmigrantes es —los —los sans-papiers en Francia o los dreamers en los Estados Unidos, entre otros muchos casos— como por organizaciones cívicas autóctonas y organizaciones internacionales no gubernamentales. De ahí que no esté fuera de lugar «conceptualizar los movimientos y las luchas de los migrantes irregulares como un elemento central para la construcción y transformación de la ciudadanía, considerada como una “institución en estado de cambio”». 60 Las nuevas formas transnacionales de acción política —de cuya emergencia muchos migrantes son activos agentes, aunque no únicos (pues en la nómina habría que incluir en lugar destacado, por ejemplo, a los activistas transnacionales que gestionan las campañas de las organizaciones no gubernamentales)— representan uno de los procesos en curso con mayor capacidad de alterar el modelo tradicional de ciudadanía, pues ponen en tela de juicio la arraigada idea de que el ejercicio práctico de la ciudadanía se circunscribe a las fronteras territoriales de una comunidad nacional.
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4. HACIA UNA CIUDADANÍA MEDIATIZADA POR LOS DERECHOS HUMANOS
Los derechos humanos siguen siendo, en gran medida, una aspiración no plenamente consumada. Sin salirse de la materia de este libro, como consecuencia de la puesta en marcha de diversas políticas migratorias represivas, se siguen registrando a diario innumerables violaciones de los derechos humanos: controles de fronteras discriminatorios, creciente denegación de solicitudes de asilo, restricción de visados, criminalización de los inmigrantes indocumentados, internamientos previos a una posible deportación, etc. No sólo los controles de acceso, sino también las condiciones de estancia e incluso las políticas de cooperación para el desarrollo se someten a la lógica de la seguridad, con completo olvido de la lógica inclusiva de los derechos humanos. 61 La mayoría de los Estados siguen actuando como si la previa posesión de la ciudadanía nacional del país en el que uno resida fuera la condición requerida para poder garantizar plenamente plenamente los derechos humanos. Así fue, de hecho, durante mucho tiempo tiempo (una experiencia histórica cuyos efectos más dramáticos se dieron en el periodo de entreguerras, tal como Hannah Arendt observó con enorme penetración analítica), hasta la eclosión del derecho internacional de los derechos humanos registrada en la segunda mitad del siglo XX. Pueden seguir siendo ignorados, pero desde entonces resulta claro para cualqui cualquier er gobierno obierno que no son un privi privillegi egio reservado a sus nacional nacionales: es: «La « La noción noción de derechos humanos se basa en nuestra humanidad compartida. Estos derechos no derivan de la ciudadanía de ningún país o de la pertenencia a ninguna nación, sino que se consideran exigencias o derechos de todo ser humano. Difieren, por consiguiente, de los derechos de creación constitucional». 62 Aunque ciertamente la historia de los derechos humanos es en gran medida la historia de las sucesivas hornadas de «inclusiones expansivas» de nuevos sujetos y de nuevos derechos, sus garantías últimas suelen pivotar en torno a la categoría de nacional o ciudadano, provocando así efectos perversos de enorme gravedad. Apostar seriamente por los derechos humanos impli mplica por ell ello bregar por superar la lóg lógica binari binariaa de inclusión / exclusión que sirve de base a la institución de la nacionalidad. En este sentido, a partir de la segunda Guerra Mundial se han dado relevantes pasos en la universalización de los derechos humanos y con ello en la universalización de la condición de titular del «derecho a tener derechos». 63 Sin embargo, este proceso aún dista de estar completado, una carencia que provoca no pocas veces situaciones de injusticia. Desmiente esa proclamada proclamada universal universaliidad el hecho de que la nacional nacionaliidad —y con ella ella el estatus de ciudadanía plena— de las ricas democracias occidentales (aunque no sólo) se haya convertido en un bien cada día más apreciado, en un título anhelado por los habitantes de 93
los países desfavorecidos que aguardan junto a sus fronteras la oportunidad de acceder y residir en esos territorios de presunta promisión. Hay, con todo, ciertos indicios que avalarían la tesis de que, a escala global, estamos asistiendo a la paulatina emergencia de un estatuto posnacional de la personalidad urídica, y que ese proceso estaría vinculado al considerable avance registrado en el reconocimiento de los derechos humanos. 64 Ese nuevo estatuto vendría a remplazar a la ciudadanía como fundamento de los derechos. Aunque parece más una hipótesis de trabajo que una tendencia real, se trata, no obstante, de una tesis digna de consideración. En este sentido, la Declaración Universal de los Derechos Humanos ( DUDH) de 1948 puede ser interpretada como una antici anticipació paciónn de la ciudadanía ciudadanía universal universal en la medida medida en que reconoce la titularidad de derechos a todos los individuos, con independencia del país donde se encuentren. Pese a todas las deficiencias detectables en la implementación de los derechos humanos a lo largo del planeta, resulta difícil negar que el denso entramado internacional de declaraciones, pactos, convenios, comités e incluso tribunales que tras la segunda Guerra Mundial regulan y velan esta materia ha servido para lograr una cierta sujeción de las políticas gubernamentales a unos mínimos normativos. Si la progresiva configuración de formas desnacionalizadas de ciudadanía no es una mera elucubración teórica, entre los motivos de su propagación se encontraría la dinámica expansiva inherente al universalismo de los derechos humanos, que ha conducido a la incorporación de una notable serie de instrumentos jurídicos internacionales en las legislaciones internas de los Estados. En todo caso, y dado que los avances en la materia resultan aún insuficientes, uno de los principales retos normativos de nuestro tiempo es la articulación de una ciudadanía que esté en plena consonancia tanto con el alcance universal de los derechos humanos —y que, por tanto, represente una cumplida garantía para los mismos — como con el marco transnacional transnacional en el que transcurren los actuales actuales procesos migratorios y, en general, la movilidad humana. Desde 1948, como se ha indicado, se ha ido tejiendo de una manera poco estridente una tupida red de regulaciones internacionales sobre derechos humanos. La mera adhesión a tales normas, que muchos gobiernos concebían como simples declaraciones, les proporcionaba inicialmente una buena prensa tanto en su esfera interna como en la externa y apenas les suponía un impedimento real en relación con su manifiesto interés por mantener el ejercicio ejercicio del poder exento de cualqui cualquier er control externo. externo. Sin embargo, con el transcurso de los años, esos instrumentos jurídicos que los Estados iban suscribiendo para otorgarse otorgarse una cierta pátina de respetabil respetabilidad han ido ganando protagoni protagonismo smo incluso ncluso en el ámbito de la política interna. Son normas que, aunque fueran adoptadas retóricamente por motivos propagandísticos, han generado estándares a los que deben acabar ajustándose todos los Estados, incluso los no democráticos. Algunos estadistas quizás no se habían percatado de que una vez reconocidos tales derechos ya no pueden 94
ser presentados como privilegios que los gobiernos puedan conceder o retirar a voluntad. Los Estados arriesgan su legitimidad —tanto interna como externa— si no se prestan a respetarlos. Precisamente el hecho de remitirse a los acuerdos internacionales sobre esta materia dota de una enorme legitimidad a las reivindicaciones de innumerables actores y movimientos movimientos sociales. sociales. El creciente prestigio y el valor simbólico con los que aparece revestida la DUDH han contribuido significativamente a consolidar la convicción jurídica de que los Estados soberanos tienen obligaciones indeclinables en materia de derechos humanos. Bajo su influencia se ha transformado el derecho internacional, de tal modo que el arraigado princi principi pioo de no intervención intervención en los asuntos internos de los Estados se habría ido vaciando de contenido. 65 Al menos en teoría, se ha pasado del tradicional acento en la soberanía estatal a la afirmación de los derechos sin importar «cuál sea la ubicación espacial que tenga una persona o a qué grupo social o subdivisión política pertenezca». 66 Esta idea tiene efectos profundamente subversivos con respecto al fundamento tradicional del derecho internacional. Ya no cabe invocar la soberanía estatal para defender de cualquier manera la integridad de las propias fronteras, ya sean territoriales o sociojurídicas (como son las establecidas mediante la definición de quién es nacional y de quién es extranjero, y el establecimiento de estatutos jurídicos diferenciados), pues son muchos los Estados que en un ejercicio precisamente de soberanía —aunque sea paradójicamente de autolimitación del ejercicio de su propia soberanía— se han comprometido a someter su legislación interna a los instrumentos jurídicos internacionales de derechos humanos y convertirlos en fuente primaria de su derecho interno. Frente a los derechos humanos ya tampoco cabe invocar un pretendido derecho soberano y, por tanto, ningún Estado puede seguir recurriendo con expectativas de éxito «a la tesis de que una violación sistemática de los derechos humanos dentro de su territorio pertenece exclusivamente al ámbito de sus “asuntos internos”». 67 Aunque aún está por ver si esta tendencia resulta irreversible, también es cierto que esa red legislativa ha ido adquiriendo peso propio y relevancia como instrumento jurídico de primer orden. Ha ganado también efectividad, hasta el punto de llegar egar a ser, en alg algunos casos, directamente directamente reivi reivindi ndicable cable por los particul particulares ares ante los tribunales estatales: En muchísimos países desarrollados el poder judicial ha tomado decisiones invocando convenios internacionales, sobre todo referentes a los derechos de los inmigrantes, refugiados y personas acogidas a asilo político, convenios contrarios a lo legislado en el propio país y a su opinión pública. Invocar convenios internacionales como parte de la política nacional ha dado lugar a casos de conflictos de competencias entre estamentos del propio Estado.68
Los Estados se han obligado a garantizar los derechos humanos no sólo a sus ciudadanos, sino «a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén 95
sujetos a su jurisdicción» (artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). 69 Han de proteger de igual modo a los nacionales como a los no nacionales, pues la vali validez y apli aplicabil cabilidad de esos derechos no está sujeta a la posesión posesión de una determinada nacionalidad o ciudadanía (artículo 2 de la DUDH). La determinación de la responsabilidad que atañe a cada Estado no depende en ningún caso de la nacionalidad de los individuos, sino de que se encuentren bajo su esfera de control. Esta cualidad de los derechos humanos los convierte en principios limitadores de la acción de los gobiernos y, en definitiva, en elementos de contención de la soberanía estatal: «Los derechos humanos internacionales, aunque en parte enraizados en las constituciones de determinados Estados, son en la actualidad una fuerza que puede socavar la exclusiva autoridad del Estado sobre sus naturales y, por tanto, contribuir a transformar el sistema interestatal y el orden jurídico internacional». 70 En realidad, y siendo un poco más precisos, precisos, habría que afirmar afirmar que «la soberanía de los Estados no ha sido desplazada […] por los derechos humanos en tanto que nuevo principio constitucional del Derecho internacional», sino que «ha resultado erosionada y relativizada».71 Este desenlace práctico práctico sería particul particularmente armente pronunciado pronunciado en aquell aquellas sociedades sociedades que han proclamado proclamado los derechos humanos como fundamento de su ordenamiento interno, pues al hacerlo se han autodesarmado dialécticamente para defender públicamente argumentos contra la validez universal de tales derechos. Además de relativizar la soberanía estatal, los derechos humanos acaban poniendo en entredicho también la institución de la ciudadanía, pues en la medida en que habilitan plenamente plenamente a los los extranjeros como sujetos de derechos devalúan la relevancia relevancia otorgada a la posesión de la ciudadanía como condición necesaria para disponer de plena titularidad urídica. Esta relativa depreciación de la ciudadanía y de las atribuciones estatales por medio de los derechos humanos explicaría de algún modo el hecho de que existan numerosos inmigrantes indocumentados y residentes de larga duración que sin disponer del estatus de ciudadanos disfrutan de facto de determinados derechos y de múltiples prestaciones prestaciones asistenci asistencial ales. es. Ése sería el caso, por ejemplo, ejemplo, del derecho a la educación educación reconocido a los niños inmigrantes e hijos de inmigrantes indocumentados, con independencia de cuál sea su estatus legal. Con el universalismo de los derechos humanos se cuestiona también que la soberanía implique el derecho de los Estados a controlar sus fronteras e incluso la potestad de definir los procedimientos de admisión de extranjeros. 72 Si estas atribuciones son ilegítimas, entonces los controles tienen que ser la excepción, y la regla, que las fronteras permanezcan habitual habitualmente mente abiertas, abiertas, salvo salvo razones de fuerza mayor y con carácter excepcional. Las consecuencias no se quedarían ahí: «Aunque los Estados puedan conservar sus límites territoriales, éstos no deben constituir obstáculos para la movilidad; y el derecho a vivir y trabajar dentro de un Estado no debe depender del lado de la 96
frontera en que se haya nacido». 73 Pese a ello, no son pocos los Estados que mantienen un diseño de sus políticas migratorias con una escasa consideración de la protección integral de los derechos humanos: garantizan derechos básicos a los propios ciudadanos y privan privan de sus benefici beneficios os a los no ciudadanos; ciudadanos; estiman estiman insoportable nsoportable la viol violaci ación ón de las fronteras estatales y llevadera, por el contrario, la de los derechos humanos. Las restricciones y pretericiones están a la orden del día y los migrantes en general suelen experimentarlas en sus propias carnes. El grado de vulnerabilidad y desprotección legal se agudiza en el caso de los migrantes en situación irregular y también, en menor medida, en el de todos aquellos que carecen de un estatus de residencia permanente. Tomarse en serio los derechos humanos supone pasar de un universalismo insuficiente, que no reconoce íntegramente la validez y el alcance universal de sus exigencias (o tan sólo lo hace de manera retórica), a un universalismo consecuente, que no admita ningún tipo de exclusión (o bien ningún miembro del género humano tiene derechos o bien todos tienen los mismos derechos). La idea básica de los derechos humanos (a saber: que cualquier persona, con independencia de la nacionalidad que porte, de su relig religión, raza, sexo sexo o clase, clase, posee una serie serie de derechos que han de ser respetados por todos los demás, empezando por los Estados) entraña una fuerza que no se limita a su indudable atracción moral y a su eficacia en la dialéctica política. Tiene un potencial potencial subversivo subversivo que con frecuencia frecuencia se emplea emplea para propósitos propósitos variados variados y en múltiples contextos reivindicativos, incluido obviamente el migratorio. En este ámbito, invocar tales derechos como idea rectora de las políticas públicas no sale gratis, pues conlleva obligaciones que conducen a subvertir persistentes inequidades. Una de las implicaciones ineludibles sería la ampliación de las fronteras de las comunidades políticas estatales más allá de las anticuadas nociones de membresía de sangre y suelo, y la consiguiente configuración del cuerpo político de un modo mucho más incluyente. Todo Estado es responsable de la integridad de los derechos humanos de cualquier persona que se encuentre en su territori territorio, o, tal como se recoge recoge en las disposi disposici ciones ones internacionales referidas anteriormente. Aunque a veces muestran enormes resistencias, cada vez son más los Estados que asumen esta responsabilidad explícita o implícitamente. Cuando los afectados son inmigrantes, y más si están indocumentados, se detectan, no obstante, ámbitos legales en los que las garantías básicas no están formalmente contempladas para todos, tal como han evidenciado algunos tribunales superiores de justicia. 74 Aunque la jurisprudencia sea dispar, es frecuente que tales lagunas vayan siendo llenadas por los operadores jurídicos que invocan los convenios internacionales sobre derechos humanos, y son muchos los países que han ido incorporando las disposiciones de las convenciones internacionales a su derecho interno, 75 de modo tal que el disfrute de múltiples servicios sociales se hace efectivo con independencia de que se posea o no la condición de nacional, siendo condición suficiente 97
la acreditación de residencia o de actividad laboral. Proliferan así prácticas que apuntan hacia la configuración de nuevas formas posnacionales de membresía. Para quienes ya poseen el e l estatus jurídico jurídico de residentes residentes legales egales de larga duración, estas efectivas efectivas mejoras los privan en una considerable medida del incentivo necesario para incoar un procedimient procedimientoo de naturali naturalización zación habitual habitualmente mente largo largo y fatig fatigoso. La conformación conformación de una forma supranacional de ciudadanía, como la que se ha ido generando en la Unión Europea, iría en esta línea. La reducida tasa de naturalizaciones que registran los ciudadanos europeos residentes en un país diferente del que son nacionales corroboraría la hipótesis de un progresivo desacoplamiento entre el disfrute de los derechos y la titularidad de una ciudadanía estrictamente nacional. En tal contexto adquiere pleno sentido esta relevante cuestión: «¿Qué tipo de prácticas de inmigración, de naturalización y de ciudadanía serían compatibles con el compromiso de las democracias liberales de defender los derechos humanos?» 76 Especialmente en el ámbito de las democracias liberales, el papel discriminador atribuido tradicionalmente al estatuto de ciudadanía se habría atenuado, 77 de de modo que «los privilegios tradicionales de la ciudadanía se han desconectado de la nacionalidad redefiniéndolos como derechos humanos o vinculándolos a la residencia y al empleo». 78 Lo decisivo no sería, entonces, el lugar donde se nace (que es lo que subyace al ius soli ) o de quién se nace (que es el hecho que ampara el ius sanguinis), sino donde se ha optado residir (que es precisamente a lo que apunta el denominado ius domicilii ). Desde una lógica democrática, es patente la conveniencia de anclar los derechos de ciudadanía en la efectiva participación en la vida de una comunidad territorial derivada de la libre elección de avecindarse en un determinado país. 79 Además de coherente con la noción de derechos humanos, esta vía de acceso lo sería también con una construcción democrática de la nacionalidad disociada de cargas étnico-culturales. Estas alentadoras tendencias no han de hacer olvidar que las políticas migratorias puestas en marcha por numerosos gobiernos obiernos viol violan an el principi principioo de igu guald aldad ad ante la ley al diferenciar sistemáticamente entre ciudadanos e inmigrantes y, de estos últimos, entre los que disponen de permiso y los que están en situación irregular. En el caso de los indocumentados, con frecuencia se distorsiona gravemente el carácter universal de los derechos humanos al ligar su reconocimiento y su garantía efectiva a una condición administrativa. Aunque muchas legislaciones lo ignoren dolosamente, quienes están en esa situación también son sujetos destinatarios de los derechos humanos. Incluso si se conciben los derechos humanos como una idea regulativa y, por tanto, no quepa emitir nunca un juicio de complaciente satisfacción, el panorama resulta desolador: «Si la lucha por los derechos humanos es la lucha contra la exclu exclusi sión, ón, es decir, decir, la lucha por su reconocimiento más allá y por encima de las fronteras, una mirada al mundo que nos rodea parece acreditar más bien que, todavía hoy, las fronteras parecen más poderosas 98
que los derechos». 80 La relegación sistemática también entra en contradicción con la promesa democrática: democrática: «Históricamente «Históricamente la democracia se caracterizó por la inclu inclusi sión ón progresi progresiva va de quienes quienes habían estado exclui excluidos, dos, o habían sido sido considerados considerados solamente solamente miembros subordinados de la comunidad política». 81 Y también esta promesa habría sido incumplida. Al terminar este capítulo conviene volver a la cuestión que se planteó al inicio, que, como se recordará, rezaba así: ¿sigue siendo tan decisiva la pertenencia formal a un Estado nacional para el disfrute real de los derechos más elementales? Si bien ya se ha ido avanzando la posible respuesta, conviene dejar claro que no existen razones poderosas para dar vía libre al optimismo optimismo ing ngenuo. enuo. Pese al trato indig ndigno que con harta frecuencia frecuencia reciben tanto inmigrantes como refugiados y a pesar de la enorme cantidad de violaciones de derechos constatadas, el poder del Estado en nuestros días se ha ido debilitando y, de cierta manera, también se ha visto limitado en su ejercicio. A ello no sólo han contribuido razones de tipo estructural, en particular la globalización y los complejos procesos de unificación de los escenarios de acción social que conlleva, así como la consolidación de redes transnacionales en las que se insertan un número creciente de migrantes, sino también razones de carácter normativo, y, entre ellas, especialmente la extensión de una cultura de los derechos humanos, a la que los Estados cada vez más tienen mayores dificultades para sustraerse. La extensión no meramente nominal de los derechos humanos al mundo de la inmigración no es más que una especificación que responde a su propia propia lóg ógiica interna. Reconocer personas en los los inmigrant nmigrantes es obedece asimis asimismo mo a la imposibilidad de parcelar a los seres humanos y contemplar tan sólo su fuerza de trabajo. También en nuestros días sigue mostrando todo su valor la contundente frase que Max Frisch, inspirado en el caso suizo, formuló ante los derroteros que seguían ya en los años sesenta del siglo pasado los programas de algunos países centroeuropeos para alistar trabajadores invitados (Gastarbeiter): «Queríamos trabajadores, pero obtuvimos personas». La apuesta por programas programas temporales temporales basados en la expectati expectativa va de aprovechar los beneficios del trabajo sin asumir las obligaciones de la integración registró un rotundo fracaso. Desde entonces, pese a las apariencias, no se ha aprendido la lección y las cosas no han cambiado todo lo que sería preciso. Los inmigrantes siguen siendo percibi percibidos dos como mano de obra y, en defini definiti tiva, va, como mercancía, cuya aceptación aceptación o rechazo dependerá de que resulten ventajosos o no en lo económico. Serán admitidos o expulsados, vivirán en la legalidad o arrojados a la irregularidad administrativa en función, en gran medida, de razones que obedecen a la lógica del mercado de trabajo. Serán reclutados en tiempo de bonanza y se forzará su retorno en tiempo de recesión (pese al fracaso cosechado por la mayoría de los programas de retorno incentivado). En resumidas cuentas, lejos de ser considerados como personas (como un fin en sí mismo, 99
señalaba Kant), se dispondrá de ellos como si se tratase de meras cosas; esto es, de meros medios para satisfacer necesidades propias. En las fechas previas a la gran revolución de 1789, «a los franceses les pareció más insoportable su posición cuanto mejor era». Alexis de Tocqueville, el autor de esta inteligente observación, extrajo de ahí la siguiente lección: «No siempre yendo de mal en peor se llega a la revoluci revolución». ón». 82 Si convenimos en ello, no sería válido entonces aquel extendido pensamiento de extracción leninista que confía en que «cuanto peor, mejor», pues precisamente cuando las circunstanci circunstancias as mejoran algo algo es cuando con mayor clarid claridad ad se ve cuánto queda aún por arreglar. Aunque no existen regularidades inquebrantables en la historia, cabe observar que cuanto más ligera es la carga más intolerable se hace, y es entonces cuando con más fuerza arrecian las protestas y con mayor vigor se formulan las reivindicaciones de mudanza. También cuanto mejor funciona la administración ordinaria de la justicia, mayor se hace la conciencia pública de las injusticias. 83 De modo similar, los últimos avances registrados en la configuración de la ciudadanía no habrían de significar la llegada a un punto final, sino la pausa previa antes de dar un gran salto adelante con el objetivo de dotarla de perfiles más amplios y, por tanto, más acordes con las nuevas necesidades, de modo que lo que es el privilegio de unos se convierta en derechos de todos.
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III. Las fronteras de la democracia Estratificación cívica cí vica y particip articipación ación política de los inmigrantes
A partir de la Guerra Latina (siglo IV a.C.), a medida que el poder de Roma se fue extendiendo sobre los pueblos itálicos, bien fuera por medio de conquistas o a través de la concertación de alianzas, los nuevos súbditos fueron adquiriendo progresivamente la condición de ciudadanos romanos. Como pieza central de esa política, los romanos hicieron uso de un instrumento novedoso al que dieron el nombre de civitas sine suffragio.1 Mediante esta fórmula jurídico-política, los habitantes de determinadas ciudades latinas fueron integrándose en el Estado romano de una manera peculiar: pasaban a estar sujetos a todas las responsabili responsabilidades dades mili militares tares y tributari tributarias as de un ciudadano romano, pero no estaban facultados para participar con su voto en las asambleas (ius suffragii) ni para postularse como candidatos a magistrados (ius honorum). Sólo una vez que las comunidades que habitaban los territorios recién anexionados daban claras muestras de su fidelidad y sus miembros se iban latinizando, podían acceder al pleno pleno derecho de ciudadanía ciudadanía (cives optimo iure). Con la concesión de la civitas sine suffragio se procedía, pues, a un primer reconocimiento legal por el que los nuevos súbditos se equiparaban a los ciudadanos antiguos en el ámbito del derecho privado privado y en lo referente a las cargas civi civilles, pero seguían seguían careciendo careciendo de derechos políti políticos cos y, en particul particular, ar, del derecho de sufragi sufragio tanto activo activo como pasivo. pasivo. De este modo, el acceso a la ciudadanía plena era un proceso de dos tiempos, aunque ejecutado normalmente no a lo largo de una única trayectoria personal, sino a lo largo de sucesivas generaciones. La relativa falta de rigidez, o una suerte de «geometría variable» en su aplicación, era un rasgo característico de la institución romana de la ciudadanía, de modo que esa condición jurídica admitía diferentes grados mediante los que cabía acceder de manera separada a los beneficios privados y públicos asociados a dicha institución. Las dos facetas constituían compartimentos separados, de tal modo que, en principio, era posible disfrutar de diversos derechos como, por ejemplo, comerciar en idénticas condiciones con un romano o casarse con una romana, pero no poseer el derecho al voto en las 102
asambleas ni la posibilidad de convertirse en magistrado. Esta política inclusiva, cuya implementación no requería vínculos gentilicios como condición previa, representó un dispositivo de inestimable eficacia para la completa dominación de la península itálica y la posterior expansión de la Roma imperial. Los romanos pudieron incorporar territorios y población sin tener que alterar el funcionamiento de sus instituciones políticas, concebidas para el marco de una ciudadEstado. La ciudadanía restringida que suponía la civitas sine suffragio permitió crear nuevas colonias conectadas directamente con el Estado romano sin tener que conceder a sus habitantes un espacio en la gestión de los asuntos públicos. Facilitaba, además, no sólo la progresiva incorporación de nuevos pueblos y súbditos, sino también ganarse su lealtad de manera duradera, y esto resultaba aún más relevante para los intereses romanos a largo plazo. Mediante la extensión de la ciudadanía y de los privilegios legales y sociales que la acompañaban, las conquistas romanas obtenían post factum la legitimidad requerida para su consolidación. El legendario sentido pragmático de la mentalidad romana se hacía así aún más patente en el ámbito de la expansión territorial. Si hemos de creer a Maquiavelo, «nunca se ha encontrado otra república que estuviera de tal modo organizada para la conquista como Roma […]; el orden de gobierno y su estilo propio […] le permitieron conservar lo adquirido». 2 No obstante, en una evaluación integral de estos procesos de inclusión cívica también habría que destacar que esta desagregación de los atributos inherentes a la ciudadanía propició una marcada estratificación legal y social de la población bajo jurisdicción romana. Esta regulación de la ciudadanía se mantuvo básicamente en los términos señalados hasta el famoso edicto de Caracalla (o Constitutio Constitutio Antoniana Antoniana), del año 212 d.C., que no sólo extendió la ciudadanía a todos los hombres libres del imperio, sino que hizo desaparecer los grados de ciudadanía. Su promulgación, no obstante, obedeció al afán recaudatorio de una despilfarradora administración y no supuso una conquista real de derechos políticos, pues lo cierto es que, para entonces, el derecho de sufragio —tanto activo como pasivo— de todos los ciudadanos había perdido su relevancia, al haber decaído su efectivo ejercicio en el marco de un sistema político que cada vez se había hecho más autocrático. La extensión cuantitativa de la ciudadanía iba, pues, de la mano de su desdibujamiento cualitativo, de modo que pasó a ser «un código funcional mínimo de privilegios jurídicos y patrimoniales separados definitivamente del orden político y religioso». 3 La cultura jurídico-política romana, referente de civilización del ulterior devenir del mundo occidental, ofrece un cúmulo de experiencias que pueden informarnos de los escenarios presentes. Siempre que no se incurra en injustificadas extrapolaciones históricas, y menos aún en aplicaciones mecánicas de soluciones del pasado a las peculiari peculiaridades dades de un contexto forzosamente distinto, distinto, el modelo modelo romano de la civitas sine 103
suffragio puede servir para iluminar el posible sentido y comprender los efectos perversos de las políti políticas cas puestas en marcha por muchos Estados contemporáneos que conducen al reconocimiento selectivo de ciertos derechos de ciudadanía a los inmigrantes. Una extensión parcial de la ciudadanía tiene consecuencias serias no sólo en cuanto a políticas de integración, sino que pone también en cuestión principios básicos de la democracia. A lo largo del presente capítulo serán objeto de escrutinio esas consecuencias indeseables, y para ello se examinará, en primer lugar, la tendencia a desagregar los diversos componentes de la noción de ciudadanía y la consiguiente generación de una estratificación cívica (sección 1). Las contradicciones normativas de una extensión restringida de los derechos políticos a los inmigrantes salen a la vista examinando un caso como el de España tras su reciente mutación en un país de inmigración (sección 2). El segundo objetivo será analizar la especial relevancia del derecho al sufragio como instrumento de integración social (sección 3). Y finalmente se indagará en la situación de exclusión extrema que conlleva la completa privación de derechos cívicos que soportan quienes tienen la condición de migrante irregular, los últimos de la fila en la gradación social (sección 4).
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1. MIGRACIONES, FLEXIBILIZACIÓN DE LA CIUDADANÍA Y ESTRATIFICACIÓN SOCIAL
En un mundo cada vez más interconectado e interdependiente, donde la soberanía efectiva de los Estados es más bien relativa y declinante, la concesión del estatus de ciudadanía a una persona extranjera constituye uno de los últimos bastiones en que los Estados pretenden hacerse fuertes. De este modo se reservan la facultad para determinar «quién es y quién no es un ciudadano», lo que «constituye obviamente un elemento esencial de la vida política». 4 La primera función atribuida a la institución de la ciudadanía acaba, pues, de ser apuntada: marcar o designar de manera oficial la pertenencia pertenencia de un indivi ndividuo duo a una determinada determinada comunidad comunidad políti política. ca. Como consecuencia consecuencia directa, y por constituir un signo de pertenencia, quienes no poseen la ciudadanía quedan privados, privados, en princi principi pio, o, de los benefici beneficios os y privi privillegio egioss reservados a los miembros de la comunidad. La ambivalencia es constitutiva de este principio político, y, de hecho, y aunque la ciudadanía usualmente funciona como cláusula de cierre de una comunidad políti política, ca, también también puede fungi fungir como cláusul cláusulaa de apertura mediante mediante la articul articulaci ación ón de procedimient procedimientos os de naturalizaci naturalización ón ( cf . supra, sección 3 del capítulo I). Desde una perspectiva histórica, la ciudadanía ha sido factor activo en la construcción social de la exclusión, y esta virtualidad se muestra de manera extremadamente nítida en las sociedades de inmigración, en las cuales la primera y esencial línea divisoria es la que separa a los ciudadanos de pleno derecho de aquellos que no lo son: los extranjeros. Una distinción que para muchos representa expresión de la más absoluta normalidad, sin percatarse quizá quizá de que en su nombre quedan sancionadas sancionadas desigu desiguald aldades ades injustificabl njustificables. es. En virtud de ella se erigen fronteras, a veces sutiles fronteras fronteras de cristal ,5 pero casi siempre letales para la convivencia y la cohesión social. Se levantan así fronteras fronteras internas que legalizan modos estratificados de pertenencia al espacio cívico, formas de gradación que implican profundas asimetrías de poder y, por ende, flagrantes rupturas con el ideal de aequa libertas sobre el que se asienta cualquier república democrática que se precie. La institución de la ciudadanía marca así también las fronteras de la democracia.6 A la institución de la ciudadanía se le atribuye, como se ha señalado, una segunda función, igualmente relevante: la de servir de soporte para el conjunto de derechos que puede reclamar un miembro de la comunidad comunidad política. política. En el mundo antigu antiguo, o, a la posesión de la ciudadanía le era inherente un núcleo de derechos y deberes que definía el estatus de las personas libres (sui iuris). En una concepción más moderna, pero no muy distinta, la ciudadanía equivale también al estatus legal que recopila los derechos que un individuo puede hacer valer valer frente al Estado y que, especialment especialmentee tras la erradicación erradicación del 105
feudalismo por obra de la Revolución francesa, lo sitúa frente a los demás individuos en un plano básico de igualdad, «con derechos independientes de cualquier sistema de estratificación heredado». 7 La ciudadanía se caracteriza también, y con ello se abriría una nueva dimensión, por una orientación hacia la participación en el espacio público: ser ciudadano significa ser un agente que participa activamente en la vida política de la sociedad en la que está radicado. Obviamente, dependiendo del lugar y del momento histórico, varían el contenido concreto asignado a esta institución y el peso relativo de las distintas dimensiones / funciones mencionadas. Este complejo y multidimensional contenido de la ciudadanía puede abordarse de manera sistemática acudiendo al instrumental conceptual elaborado por Georg Jellinek. 8 En su clásica teoría de los derechos públicos subjetivos, este jurista alemán acuñó una serie de categorías con que caracterizar las diferentes posiciones jurídicas en las que los individuos se sitúan o pueden situarse ante las instituciones del Estado: en primer lugar, la posición definida por la garantía de derechos básicos, fundamentalmente la protección de la vida y la integridad física ( Abwerhrrechte Abwerhrrechte), derechos que definen un status negativus; en segundo lugar, aquella en que los individuos ejercen derechos de participación políti política ca ( Mitwirkungsr Mitwi rkungsrechte echte), que definen un status activus que les permite partici participar par en condiciones condiciones de igual igualdad dad en los procesos de formación de la voluntad voluntad y toma de decisiones de la comunidad, y, en tercer lugar, la caracterizada por el disfrute de derechos de prestación positiva ( Leistungsrechte Leistungsrechte), como el derecho a la educación y a la atención sanitaria, que definen un status positi vus. Mediante esta sistematización, Jellinek no sólo da cuenta de las distintas responsabilidades que asume el Estado (supresión de abusos violentos, organización de la particip participació aciónn políti política ca y admini administraci stración ón de prestaciones prestaciones social sociales), es), sino sino también también de la posici posición ón jurídica jurídica del ciudadano ante el Estado, una relación relación marcada por la titul titularid aridad ad y el ejercicio de diferentes derechos: derechos individuales a la libertad, derechos a las prestaciones prestaciones social sociales es y derechos a la particip participación ación políti política. ca. Medio Medio sig siglo después, el sociólogo británico Thomas H. Marshall adoptaría una taxonomía similar de los derechos y de la ciudadanía (véase supra, sección 3 del capítulo I). Con objeto de intentar proyectar luz sobre la situación legal de los inmigrantes con permiso permiso de residenci residencia, a, cabría interpretar el esquema triádi triádico co de Jell Jellinek de manera lineal y acumulativa, a la Marshall . Si analizamos lo estipulado por muchas legislaciones estatales, el inmigrante extranjero con residencia legal tendría reconocido de ordinario un status negativus e incluso, en muchos casos, también un status positivus positi vus, pero en 106
general tendría vedado el desempeño de un status activus, con lo que su status civitati civ itatiss estaría capitidisminuido, pues adolecería de una merma sustancial en sus derechos. De acto, un efecto práctico de muchas políticas migratorias consiste precisamente en la desagregación de los componentes civiles, sociales y políticos asociados al estatus de ciudadanía y su atribución parcial entre los distintos tipos de inmigrantes. Esta extendida práctica práctica recuerda en ciertos ciertos detall detalles a la civitas sine suffragio, pese a la radical modificación de las condiciones políticas y socioeconómicas registradas desde entonces. De un modo similar a lo que sucedía con la institución romana, ese reconocimiento erarquizado supone también una evidente violación del principio de igualdad ante la ley. Sus repercusiones no se reducen, sin embargo, al plano de lo meramente jurídico, pues la desigualdad jurídica deviene estratificación socioeconómica y generación de espacios de exclusión. En los últimos años han surgido nuevos términos y taxonomías que pretenden dar cuenta de las mutaciones que ha experimentado la institución de la ciudadanía en el contexto de los procesos migratorios, cambios inducidos en gran medida por políticas públi públicas dirig dirigiidas a extender extender (o limitar) mitar) de manera escalonada escalonada diversos diversos derechos y prestaciones prestaciones sociales sociales a los diferentes diferentes colecti colectivos vos de inmig nmigrantes. 9 En prácticamente todos los países se procede a una suerte de inclusión diferencial, diferencial, esto es, se ponen en marcha formas disímiles —y en absoluto equiparables entre sí— de disfrute tanto de la ciudadanía como de los derechos asociados a ella. Aunque la situación varía sensiblemente de un país a otro, no toda la población efectivamente residente en el territorio de los Estados contemporáneos se ubica en una única posición. Los distintos individuos se sitúan, o más bien son situados, en alguna de las escalas de un amplio abanico: —ciudadanos —ciudadanos de pleno pleno derecho, bien bien sea por nacimient nacimientoo o por naturali naturalización zación (full citizens); —residentes —residentes permanentes, homolog homologados ados en diversos diversos aspectos con los ciudadanos, ciudadanos, por lo que cabe referirse a ellos ellos como cuasiciudadanos cuasiciudadanos ( denizens); —mig —migrantes indocumentados, que no tienen tienen más derechos que los reconocidos reconocidos por los convenios internacionales de derechos humanos y son sometidos en la práctica práctica a diferentes diferentes grados de marginaci marginación ón y exclusi exclusión ón social ( margizens), y —soli —solicitantes citantes de asil asilo, sujetos a regímenes regímenes jurídicos jurídicos especial especiales es con derechos muy limitados. En el ámbito específico de la Unión Europea, habría que añadir otra categoría: la de los ciudadanos comunitarios residentes en un país diferente al de origen, cuyo estatus personal se encontraría entre la primera primera y la segunda segunda posici posición ón del escalafón. escalafón. Con todo, 107
esta clasificación no sería completa: fuera de ella se situarían también, por ejemplo, los migrantes temporales de corta duración o migrantes circulares. Tampoco estaría recogida la situación de aquellos que obtienen la ciudadanía por procedimientos de naturalización, los cuales, aunque ante la ley estarían equiparados a los ciudadanos de plenos derechos, conviven con frecuencia con un cierto estigma social que los diferencia. Por regla general, la mayoría de los migrantes se ubica en la segunda o la tercera categoría, y este hecho no es baladí. Entre ambas categorías las diferencias pueden resultar abismales, y quienes se sitúan en una o en otra son receptores en general de suertes muy distintas. Mientras que los llamados denizens en la práctica están asimilados a los ciudadanos del país de acogid acogida, a, los margizens carecen de reconocimiento legal y tienen escasa protección protección social social.. Aunque estas posici posiciones ones no son fijas fijas e incluso ncluso cabe experi experimentar mentar retrocesos en la escala, 10 se observa una degradación progresiva de la calidad de los derechos según se va descendiendo de nivel o escalafón. Mediante la institucionalización de estos escalafones legales a los que se ven sometidos los inmigrantes, la propia institución de la ciudadanía es objeto de una jerarquización no prevista que implica una grave quiebra del principio de igualdad ante la ley que le es consustancial. De este modo, no sólo se refuerza la desigualdad jurídica sino también la estratificación socioeconómica. 11 En cualquier caso, y pese a toda esa extensa paleta de categorías jurídicas, la primera y esencial línea divisoria sigue siendo la que separa a los ciudadanos de pleno derecho de los extranjeros, de los inmigrantes. Y a partir de esta distinción esencial surgen otras, aunque las más visibles se reflejan en el ámbito laboral: con las migraciones se genera un nuevo proletariado que sustituye al tradicional, que entretanto ha ido conquistando valiosos derechos sociales y se resiste a compartirlos. Dicho ahora sumariamente, las migraciones internacionales o, mejor, las respuestas que numerosas sociedades de acogida les proporcionan, tienen la extraña virtud de reinstaurar la estratificación cívica; esto es, actualizar la división estamental y jerarquizada de la sociedad propia de tiempos feudales que se suponían felizmente abolidos para siempre. En resumidas cuentas, un auténtico auténtico retorno al pasado. Dentro de este esquema jerárquico, los inmigrantes regulares disfrutan de una posici posición ón relativamente relativamente privil privilegi egiada. En ciertos países se les suele considerar considerar miembros miembros de acto de las sociedades en las que se han establecido. Debido a su inserción real en el país de acogi acogida, particip participan an de muchos de los derechos tradici tradicional onalmente mente asociados asociados a la posesión posesión de la nacional nacionalid idad, ad, aunque no de los de naturaleza naturaleza propiamente propiamente políti política. ca. 12 P or un lado, el disfrute de las libertades civiles básicas se entiende cada vez más como un derecho humano universal. Por otro, la educación pública, la asistencia sanitaria y las prestaciones prestaciones de la seguri seguridad dad social social se consideran consideran benefici beneficios os derivados, derivados, bien bien de la condición de residente, o bien del estatus de trabajador y contribuyente. Incluso en estos 108
casos, el disfrute de los derechos civiles y sociales no logra mitigar, sin embargo, la pérdida pérdida que supone la privaci privación ón de aquello aquelloss otros derechos. Nunca podrá constitui constituirr una cuestión irrelevante, pues el reconocimiento de los derechos de participación política es inherente a la condición de ciudadano: en ello estriba básicamente la diferencia entre ciudadano activo y súbdito pasivo, entre ser sujeto de derechos y ser objeto de obligaciones. En el mejor de los casos, la privación de tales derechos constituiría una forma amputada de existencia cívica, sumamente similar a aquella que los antiguos romanos amparaban bajo la fórmula civitas sine suffragio. 13
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2. LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL DE LOS INMIGRANTES
Actualmente más de cien Estados reconocen en su legislación la posibilidad de que sus ciudadanos residentes en el extranjero participen en los diversos procesos electorales. Bastantes menos países, alrededor de unos cincuenta, principalmente de Europa, América y Oceanía, han introducido también reformas legislativas que permiten a los extranjeros residentes en el territorio estatal (o a algunos de ellos) ejercer el derecho de sufragio en los procesos electorales al menos en algún determinado nivel de decisión, normalmente en el ámbito local, pero en algún caso también en los ámbitos regional e incluso nacional. 14 Con unas y otras medidas se resquebraja el nexo entre derechos políti políticos, cos, nacional nacionaliidad y territori territorioo que ha servido servido de soporte tradici tradicional onal a la políti política ca democrática. Arraigados supuestos se ponen en cuestión, de ahí que sean muchos los países que muestran resistenci resistenciaa a desarroll desarrollar tales tales medidas medidas con todas sus consecuencias. consecuencias. Algunas de las consecuencias normativas que derivan de este amplio fenómeno político de extensión de derechos pueden ser analizadas con un mayor detalle si se atiende a lo sucedido en un país que, como España, ha sido en las últimas dos décadas escenario de vigorosos vigorosos flujos mig m igratorios. ratorios. Las migraciones internacionales tienen un potencial de cambio social que pocas veces se concreta con la intensidad que se ha registrado en España durante el mencionado periodo. periodo. Los cambios se han hecho notar en los más variados variados y vital vitales es aspectos de la vida en sociedad, entre los que podrían destacarse, además de los producidos en la estructura demográfica y en las relaciones laborales, aquellos otros que inciden en los códigos culturales y en la vida política de pueblos y ciudades. Una forma concisa, pero extremadamente ajustada a la realidad, de describir las profundas mutaciones acontecidas en el caso de España es señalar que en un breve lapso de tiempo ha pasado de ser un país emisor de emigrantes emigrantes a ser un país receptor de inmig inmigrantes. Si se cotejan los datos actuales con los de hace tres décadas, los resultados son espectaculares: en 1981 apenas había inmigrantes en España (menos de 200 000, 0.52% de la población) y más de dos millones de españoles residían en el exterior en calidad de emigrantes. Igualmente sorprendente resulta la comparación con los datos de hace poco más de una década: en el año 2000 los extranjeros residentes, unos 920 000, apenas suponían 2.28% de la población total, una cifra que en números redondos equivalía a la de los emigrantes españoles registrados por aquel entonces. Al 1º de enero de 2011, fecha en que se alcanza la cifra récord, los extranjeros eran 5 750 000 y representaban 12.1% de la población residente. Este índice colocaba a España a la cabeza de los países europeos en este terreno, posición que apenas ha variado pese a la aguda crisis que actualmente padece la economía de la nación y al dramático aumento del desempleo. 15 110
Aunque estos datos estadísticos por sí mismos convierten a España en un caso digno de estudio no sólo en el marco de la Unión Europea, su representatividad en ese mismo contexto geográfico-político se ve potenciada por su posición media (o «a medio camino») en lo que respecta a la satisfacción del indicador de integración denominado articipación política, de acuerdo con el prestigioso Migrant Integration Policy Index III .16 La estructura jurídico-política del país se ha adaptado, sin embargo, muy lentamente a estos acelerados y profundos cambios demográficos. Y en una sociedad de inmigración, como la que se ha ido configurando en España, resulta prioritario favorecer los mecanismos normativos y los recursos institucionales necesarios para lograr una sociedad integrada, en la que quepan y se sientan a gusto tanto «los nacionales» como «los recién llegados» (ambos términos van entrecomillados, pues no son grupos homogéneos ni están separados). El objetivo perseguido desde instancias oficiales no es la asimilación de estos últimos, sino el resultado que surja de un proceso bilateral de acomodación mutua regido por la igualdad de derechos. 17 Que unos y otros estén equiparados en derechos y obligaciones, en oportunidades y riesgos. Un proceso así tiene consecuencias, por lo tanto, no sólo para los inmigrantes, sino para el país receptor: «La integración no es una calle de sentido único. Si resulta exitosa, agita de tal manera a las fuertes culturas nacionales que éstas se hacen más porosas, receptivas y sensibles tanto hacia dentro como simultáneamente hacia fuera». 18 La integración exige a todas las partes la ampli ampliación ación del propio propio horizonte. horizonte. Y las posibl posibles es conmociones conmociones se acaban percibi percibiendo endo también en el entramado insti instituci tucional onal y leg legal al.. En este sentido, la Constitución de 1978, que se redactó cuando en España apenas residían inmigrantes, no afrontó esta cuestión con la suficiente amplitud de miras, quizá porque el centro de atención atención en esta materia estaba puesto por aquel entonces en los nacionales que residían en el extranjero, y lo que se buscaba no era sino mejorar su situación en los diversos países en los que se habían instalado (de manera significativa, el artículo 42 reza así: «El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero, y orientará su políti política ca hacia hacia su retorno»). Con todo, la Constituci Constitución ón Española Española ( CE) ya contemplaba el derecho de sufragio de los extranjeros residentes, aunque el modo concreto en que se resolvió esta cuestión ha acarreado consecuencias poco democráticas que quizá no se tuvieron presentes en ese momento. Las dificultades derivan principalmente del hecho de que el acceso de un inmigrante a la participación electoral queda condicionado a «criterios de reciprocidad» (artículo 13.2 de la CE), esto es, a que su respectivo país de origen conceda el mismo trato en esta materia a los españoles que residan en él. Como bien bien ha advertido advertido Santolaya, Santolaya, este precepto está «redactado «re dactado desde una óptica óptica errónea: no la de la mayor amplitud en el ejercicio de un derecho fundamental, no desde la 1111 11
integración de los inmigrantes en nuestro país, sino desde la supuesta protección de nuestros emigrantes». 19 Sea como fuere, esta cláusula limita la posibilidad, hasta prácticamente prácticamente anularla, anularla, de que los inmig nmigrantes ejerzan el derecho de sufragi sufragio. Su fuerza es tal que todos los cambios legislativos introducidos posteriormente para garantizar el derecho al voto «siguen siendo ineficaces», de modo que, como se afirma en el mencionado MIPEX III, los residentes extracomunitarios apenas pueden participar realmente en la escena política. 20 De hecho, hasta el año 2009 únicamente los residentes extranjeros que fueran ciudadanos de la Unión Europea (y de Noruega) podían votar en las elecciones municipales y ser candidatos para las mismas. Es cierto que en los años ochenta se firmaron acuerdos de reciprocidad con varios países iberoamericanos, pero no fueron acompañados de los preceptivos convenios de desarrollo que regularan el ejercicio del derecho. A partir de 2009. el Ministerio de Asuntos Exteriores español activó las negociaciones y logró firmar convenios con una docena de países, entre los que se encuentran Colombia, Perú, Chile, Ecuador, Nueva Zelanda, Paraguay, Islandia, Bolivia, Uruguay y Cabo Verde. De este modo, en las elecciones municipales de 2011 y 2015 ya pudieron pudieron votar los nacional nacionales es de dichos dichos países residentes residentes en España de manera legal legal e ininterrumpida por más de tres años que hubieran solicitado, a instancia de parte, su inscripción en el censo electoral. Aunque ello supone un efectivo avance en el reconocimiento del derecho de sufragio de muchos inmigrantes, su ejercicio se limita exclusivamente a las elecciones locales, además de dejar fuera a contingentes de inmigrantes tan importantes como los que proceden de Marruecos, China, Argelia, la India, Pakistán o Brasil. Y no sólo eso, pues, como afirma Ángeles Solanes, «la firma de acuerdos sólo o prioritariamente con determinados Estados para activar la reciprocidad, puede contribuir contribuir a aumentar las desigual desigualdades dades dentro del propio propio colectivo colectivo de inmig nmigrantes, creando más escalones de diferenciación jurídica que los que ya existen». 21 La cláusula de reciprocidad exigida por la Constitución es, en efecto, sumamente problemáti problemática ca y representa una importante rémora que refrena cualqui cualquier er esfuerzo reformista que se emprenda. La concesión de privilegios exclusivamente a los nacionales de determinados Estados, en virtud de acuerdos de reciprocidad que éstos hayan firmado, no hace sino poner en evidencia la incongruencia de la política migratoria llevada a cabo. El principio de reciprocidad aplicado entre individuos es moral y urídicamente irreprochable, pero no lo es tanto si deriva de las relaciones que puedan mantener los Estados entre sí y sus consecuencias se aplican luego a los individuos como agentes pasivos. Para empezar, la exigencia de reciprocidad presupone una simetría que no se da en la práctica: que los inmigrantes procedan de los mismos países donde está instalada la emigración española. Pero además soslaya otra relevante cuestión: ¿cómo se van a firmar convenios de reciprocidad con países en los que no se celebran elecciones? 112
Este requisito es de imposible cumplimiento material para los inmigrantes que proceden de países no democráticos, y ello no puede constituir un motivo para excluir a esas personas, que, en cuanto particul particulares, ares, no son responsables responsables de ese déficit déficit democrático (sino víctimas, más bien). La cláusula de reciprocidad introduce, pues, un elemento de intolerable discriminación. La política migratoria de cualquier Estado ha de concebirse en coherencia con su propio ordenamiento jurídico y las exigencias que de él emanan, así como con las normas del derecho internacional que han sido ratificadas. La referencia normativa básica no pueden ser las prácticas, los principios o los valores de los diversos países de donde procedan los inmig nmigrantes. Sería algo algo bastante insóli nsólito, por no decir decir absurdo, que, por ejemplo, la prohibición de la tortura estuviera condicionada a la reciprocidad de trato. 22 Tras exponer la enorme complejidad técnica que supone satisfacer la cláusula de reciprocidad estipulada por el artículo 13.2 de la CE, puede uno preguntarse qué cabe hacer legalmente para solventar esta situación. Puesto que los cambios de la normativa infraconstitucional no solventan todas las dificultades, 23 la solución más integral, a la vez que elegante, es la modificación de dicho artículo. La Constitución de 1978 es reformable y, de hecho, ya se ha modificado más de una vez, una de ellas en 1992, cuando se introdujo un leve cambio precisamente en el artículo 13.2 con objeto de permitir el sufragio pasivo de los ciudadanos de la Unión Europea. Se hizo entonces sin mayores complicaciones y se volvió a hacer en el año 2011, pese al escaso entusiasmo popular que suscitó la reforma del artículo 135 referente a la estabilidad presupuestaria. Bien se podría repetir repetir, por lo tanto, el mismo mismo procedimi procedimiento ento para suprimi suprimirr la cláusul cláusulaa de reciprocidad, dado que no existe un problema de técnica jurídica. Para que se lleve a cabo la necesaria reforma tan sólo se precisa algo muy sencillo y a la vez muy complicado: voluntad política. Y esto de la voluntad política tiene que ver mucho con que desde hace tiempo ningún partido con opciones de gobernar se posiciona sobre este ni sobre ningún otro asunto sin previo cálculo de pérdidas y beneficios electorales. Pero, ¿por qué restringir exclusivamente a la esfera local la participación política de los residentes extranjeros, sean comunitarios o extracomunitarios? 24 No es ésta una cuestión menor, sobre todo si se tiene en cuenta que gran parte de las políticas públicas que afectan el día a día de la población en general, y en particular el de los inmigrantes, se articula e implementa desde instancias municipales. 25 Lo local constituye el espacio inmediato en el que realmente se insertan los inmigrantes. De hecho, este ámbito y, en menor medida, el regional son las parcelas de poder político más directamente concernidas por el fenómeno migratorio: desde la inclusión en el padrón hasta la gestión de las diversas medidas concretas de integración. No obstante, y sin problematizar la relevancia de la política local, es en el ámbito estatal donde se dirimen las cuestiones capitales para los extranjeros residentes en el país. Así, las decisiones referentes al acceso 113
de los extranjeros al territorio nacional o a las condiciones de su permanencia y los supuestos para su posible expulsión se toman en la sede parlamentaria o en despachos gubernamentales, «sin que en ello quepa mucho margen para la actuación de alcaldes y concejales». De ahí que resulte legítimo plantearse la siguiente cuestión: «¿Es jurídica, políti política ca y moralmente moralmente justifi justificabl cablee exclui excluirr de la partici participació paciónn electoral electoral de determinadas determinadas personas aquellos aquellos ámbitos donde se juegan sus más directos intereses?» intereses?» 26 Puede que por razones prudenciales resulte aconsejable actuar de manera paulatina, de tal modo que sólo cuando se haya extendido y normalizado el derecho de sufragio de los extranjeros residentes en las elecciones municipales se pugne por expandir este derecho a los otros ámbitos de decisión política. No es éste, sin embargo, un asunto cuya resolución pueda postergarse sin límite, pues, sea cual fuere la respuesta que se diera al interrogante recién formulado, la decisión de circunscribir el derecho de sufragio de los inmigrantes a las elecciones locales denota una nítida voluntad de relegación y de dejar públi pública constancia constancia de que son en cierta cierta medida medida intrusos y no forman parte de la comunidad política en un sentido pleno. El blindaje de la participación electoral en el ámbito estatal refleja el lugar donde se ubica simbólicamente el núcleo decisorio de la soberanía nacional: fuera del alcance de los inmigrantes. Cabe entender por eso que la restricción de ese relevante derecho exclusivamente a la esfera local obedece a una lógica estrictamente nacional, pues, a diferencia de otros ámbitos electorales, no supone la participación en órganos electivos con potestades unidas al ejercicio de la soberanía nacional (y es así precisamente como lo interpreta el Tribunal Constitucional español en su Declaración 1 / 1992 en concordancia con el artículo 1.2 de la CE: «La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado»). Esta opinión, que, por lo demás, no es privativa de la urisprudencia española, probablemente obedezca a razones de carácter prepolítico: a un aferrado convencimiento, impregnado de comunitarismo predemocrático, que conduce a considerar que en «lo que respecta al derecho a la participación política hay un derecho políti político co previ previoo, el de la comunidad de derecho, a reglamentar la propia pertenencia sin que al mismo tiempo sea inmediatamente evidente en qué se basa este derecho». 27 Desde ese extendido presupuesto, apenas se precisa dar un pequeño paso para estipular que los derechos de participación política han de estar reservados exclusivamente a quienes poseen el estatus jurídico de nacional. La lógica propia de la comunidad nacional también se pone de manifiesto, por otro lado, en el trato que los Estados dispensan a sus nacionales residentes en el extranjero de manera continuada. El contraste puede resultar instructivo al sacar a la luz las incoherencias en que incurren ciertos países que hasta hace poco eran de emigración. Algunos reconocen sin límites temporales los derechos políticos y, en particular, el derecho de voto a sus ciudadanos que viven en el extranjero ( v. g. España), e incluso 114
reservan una representación especial en los parlamentos para los emigrantes ( v. g. Italia, que ha establecido una denominada circunscripción exterior ). ). Estas prácticas de ciudadanía exterior activa son objeto de controversia, más aguda en casos como los de los países mencionados, que, tras experimentar una acelerada transición migratoria, se han convertido en receptores de inmigración. El hecho de que se reconozca el derecho al voto de los nacionales que residen de manera continuada en el exterior y simultáneamente se niegue ese mismo derecho a los extranjeros que residen en el país de manera legal y estable es, además de contradictorio, un caso flagrante de trato discriminatorio. Las sociedades de procedencia tendrán que dirimir si quienes salieron del país y sus descendientes descendientes conservan sufici suficientes entes vínculos vínculos sig significati nificativos vos con el país como para justificar justificar la conservación conservación no sólo de la nacional nacionaliidad, sino sobre todo de sus derechos de participación política. En este orden de cosas, la imposición de un cierto límite temporal al disfrute de los derechos asociados a la nacionalidad parece una medida bastante adecuada y consecuente: Sería absurdo contemplar la ciudadanía en una democracia liberal como una especie de título o derecho de propiedad feudal que hubiese hubiese de pasar de una generación generac ión a otra s in tener en c uenta dónde transcur trans curre re real r ealmente mente la vida de los herederos. A medida que decrece la proximidad con un antepasado que vivió en el país, disminuye también la admisibilidad de una justificación para conceder automáticamente la ciudadanía.28
La disociación de nacionalidad y ciudadanía política permite encontrar vías adecuadas para soluci solucionar onar este confli conflicto. Así, un criterio criterio de asig asignación nación alternati alternativo vo de los derechos activos de ciudadanía podría venir determinado por la residencia habitual en en el territorio de jurisdicción de un Estado. En la residencia (o alternativamente en la certificación de algún otro dato relevante que amerite el arraigo en la sociedad, como puede ser la inserción laboral) deberían cifrarse las bases de una construcción democrática de la ciudadanía. Esta restricción residencial afectaría exclusivamente el derecho de sufragio y no la condición de nacional (que, en cuanto tal, podría quedar en estado latente tras unos años de residencia en el exterior y activarse automáticamente en caso de retorno) ni los correspondientes derechos de protección consular. De este modo, podría abordarse en clave democrática y, sobre todo, de manera coherente el derecho de sufragio (en cuanto epítome de los derechos políticos) en dos situaciones que, aunque bien conocidas, resultan atípicas: la de los ciudadanos que residen en el extranjero (emigrantes) y la de los extranjeros que se instalan en el país receptor (inmigrantes). En estos dos escenarios se hace especialmente visible el desacoplamiento o desajuste entre territorio y ciudadanía que generan las migraciones internacionales. El modo en que cada país considera estas dos situaciones a la hora de reconocer el ejercicio efectivo de los derechos de sufragio, esto es, si reconoce esos derechos tanto a sus emigrantes como a sus inmigrantes, retrata modelos de comunidad política bien diferenciados. Algunos casos particulares pueden ser 115
especialmente peliagudos, y aunque se carece de una receta universal para todos ellos, «el principio orientador para la inclusión democrática es bastante claro: deben participar en la toma de decisiones de una sociedad aquellos cuyo vínculo con esa sociedad es tan fuerte que se puede esperar que decidan responsablemente». 29
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3. PARTICIPACIÓN POLÍTICA DE LOS INMIGRANTES, CALIDAD DE LA DEMOCRACIA Y SOCIEDAD INTEGRADA
En las sociedades contemporáneas se ha vuelto usual que existan «personas que están en la sociedad sin ser de la sociedad», personas que viven habitualmente en su seno sin disponer del estatus de ciudadanos y privadas, por tanto, de los derechos de participación políti política: ca: personas situadas situadas fuera de la esfera políti política, ca, que no partici participan pan de lo común y a las que con todo rigor cabe caracterizar como la «parte sin parte», utilizando la pregnante expresión acuñada por Jacques Rancière. 30 Este fenómeno, aunque sea muy reiterado, no es sino una anomalía en una sociedad democrática. La presencia continuada de residentes legales sin derecho de sufragio representa una clamorosa desviación del ideario democrático y de su presupuesto básico, a saber: que las personas sometidas de manera continuada a una determinada legislación o a determinadas decisiones deben participar también en su elaboración, bien de manera directa o bien a través de sus representantes electos. Quod omnes tangit, ab omnibus tractari et approbari debet («Lo («Lo que concierne a todos debe ser tratado y aprobado por todos»), reza un antiguo principio jurídico ampliamente reconocido en las sociedades democráticas actuales. Las paradojas asociadas al proceso de incorporación política de los inmigrantes devienen, entonces, contradicciones que afectan el núcleo del moderno sistema democrático y que lo retrotraen a concepciones concepciones teóricamente superadas: Las democracias contemporáneas se alejan cada vez más de la imagen canónica de una comunidad política de libres e iguales que abarca a todos los seres humanos que viven en un mismo espacio político. En lugar de ello, se parecen cada vez más a las antiguas democracias, constituidas por ciudadanos que decidían sobre el destino de habitantes de diferentes clases y el de los esclavos.31
De tal relevancia son las cuestiones suscitadas por la creciente presencia de inmigrantes sin plenos derechos en las sociedades democráticas, que su marco de resolución ya no es propiamente el orden pragmático de la política cotidiana, o ya no lo es en exclusiva, sino el terreno de los principios básicos de la política democrática. De ahí que las migraciones hayan potenciado los debates no sólo sobre la noción de ciudadanía, sino también sobre la categorización de las democracias contemporáneas y su mejorable funcionamiento real, una cuestión de innegable interés general: En su doble condición de sujetos infrapolíticos y de actores cívicos emergentes, los inmigrantes han interpelado a las democracias occidentales por el déficit de reconocimiento de derechos de participación que, a la larga, compromete la legitimidad y la representatividad de las instituciones de la sociedad de acogida.32
Segmentos muy amplios de los sectores menos privilegiados, como es la población 117
inmigrante en su conjunto, no pueden votar y, por tanto, sus intereses colectivos no están representados en el sistema. La ausencia de la población inmigrante en el ámbito político aboca en una progresiva merma del carácter representativo de las instituciones públicas. Y puesto que las democracias existentes son, fundamentalmente, democracias representativas, esta distorsión redunda en una considerable merma de legitimidad del sistema democrático en su conjunto. La privación de los derechos de sufragio implica que a los inmigrantes se les niega el acceso a los canales habituales de participación políti política, ca, y su lealtad ealtad políti política ca estaría así siendo siendo sometida sometida a prueba. Y no sólo sólo son pertinentes pertinentes razones de legi egitimi timidad, dad, pues la convenienci convenienciaa de respetar este princi principi pioo democrático se apoya también en buenas razones de índole pragmática: si una parte de los destinatarios de las leyes están marginados de las instituciones representativas, seguramente se sentirán poco motivados para seguirlas, especialmente aquellas relativas a las políticas de integración y, en consecuencia, su eficacia se verá mermada. Además, si su exclusión del espacio político del país receptor se alarga en el tiempo, no es descartable que la actividad política de los inmigrantes pudiera adoptar formas militantes y constituir un desafío a las estructuras políticas del país receptor. 33 Con la instalación de inmigrantes en las sociedades democráticas se abre en muchos casos una creciente brecha entre la población(el conjunto de personas sometidos al poder estatal) y la ciudadanía (el conjunto de personas que participan en el poder estatal en calidad de electores), un desajuste que en algunos casos puede llegar a adquirir una dimensión notable. Por ejemplificarlo con un caso bastante ilustrativo: en las elecciones municipales de 2007, 1 200 000 personas tenían derecho a voto en la ciudad de Barcelona. La población de la capital catalana superaba entonces 1 500 000 habitantes. Cuatro años después, en las elecciones municipales de 2011, tenían derecho a votar 1 100 000 electores, a pesar de que la población ya superaba 1 600 000. Dicho de otro modo, cuatro años después Barcelona tenía más habitantes (100 000 más), pero, en cambio, tenía menos electores (100 000 menos). ¿Qué había ocurrido? Su población se había incrementado gracias a la inmigración de origen extranjero, una población que carecía, mayoritariamente, del derecho de sufragio. 34 Esto es algo que no debería haber ocurrido, pues todas las personas que conviven en un determinado territorio constituyen el pueblo en un sentido democrático. La noción de pueblo, al menos en esta acepción, no se confunde con el conjunto de personas que poseen una misma nacionalidad ya sea en un sentido estrictamente jurídico o en un sentido étnico-cultural. Para poder definir un sistema político como democrático, resulta esencial determinar si se observa o no el princi principi pioo básico básico de que en la toma de decisi decisiones ones colectivas colectivas han de participar participar —ya sea de manera directa o indirecta— todos los posibles afectados por ellas. O dicho de otra manera, el principio democrático exige que quienes están sometidos a un poder político puedan participar participar en igualdad ualdad de oportunidades oportunidades en la toma de decisi decisiones ones a las que van a 118
estar sujetos. La extensión de ambos conjuntos, legisladores y destinatarios, debe ser lo más similar posible. No todos los Estados logran superar el mínimo exigible a este respecto, ni siquiera los usualmente reconocidos como democráticos. En la mayoría de los casos se registra un desajuste normativo alarmante, pues se da por normal que existan individuos, muchos o pocos, demasiados en cualquier caso, que, por no ser ciudadanos del país donde residen habitualmente, están apartados del proceso político en un sentido amplio, sin que por ello dejen de estar sometidos a las decisiones resultantes de ese proceso. Han de acatarlas, en muchos casos, sin que ni siquiera su voz haya sido oída. De esta manera, se dejan de satisfacer los más mínimos requisitos democráticos. Una sociedad no puede ser señalada como democrática en un sentido estricto si en su seno existen personas que portan la condición de inmigrantes perpetuos, privados para siempre del derecho de sufragio. El reconocimiento de los derechos de participación a los inmigrantes establecidos es una exigencia que deriva directamente de aquella conocida lógica política que empuñaron los fundadores de la primera democracia moderna, la democracia norteamericana: no hay obligaciones tributarias sin derechos de representación (no taxation without representation). Si esto es difícilmente rebatible desde el punto de vista normativo, entonces no puede justificars justificarsee la obligación obligación que se impone a los inmigrantes inmigrantes de atenerse a las leyes leyes y contribui contr ibuirr a mantener los servicios públicos en la misma medida que los ciudadanos, sin que esta exigencia tenga como contrapartida la capacidad de tener voz y representación en las decisiones colectivas respecto a los asuntos comunes.35
Este argumento presenta, no obstante, un flanco débil, pues también puede dársele la vuelta y ser empleado para justificar la exclusión de la esfera política de aquellos que, aunque sean nacionales, no se atienen a las leyes o no contribuyen activamente al bien común. La extensión de derechos a los extranjeros residentes es la contrapartida lógica de la aportación social y económica que realizan a los pueblos y ciudades que los acogen y donde pagan sus tasas e impuestos (y en este sentido sería malintencionado objetar que en algunos casos no satisfacen impuestos directos, pues eso significaría obviar que, al igual que los demás consumidores, cualquier migrante —sea regular o no— está obligado a pagar constantemente impuestos, un dato sumamente relevante en sistemas tributarios basados cada c ada vez más en una fiscali fiscalidad dad indirecta). ndirecta). Esa extensi extensión ón de derechos no es sino sino reconocer su presencia y su involucración real en la vida del país. Si a los inmigrantes se les demanda habitualmente «que se integren», no resulta coherente ofrecerles simultáneamente un horizonte en el que sean tan sólo sujetos pasivos y destinatarios de servicios. Únicamente si pueden llegar a ser sujetos activos con plena capacidad de particip participar ar con normali normalidad, podrán también también llegar a sentirse sentirse impli mplicados en la vida vida políti política ca en sus distintos órdenes (municipal, regional y nacional). Existir es también existir 119
políti políticamente. camente. Con todo, puede argumentarse que reservar los derechos de sufragio activo y pasivo exclusivamente a los ciudadanos puede ser legítimo en sentido democrático, siempre que «a los extranjeros se les conceda la oportunidad real de naturalización sin engorrosos procedimient procedimientos os o altos altos precios». precios». 36 Sin duda, aligerar las condiciones requeridas para la concesión de la nacionalidad forma parte del necesario «entorno normativo propicio» y del elenco de «buenas prácticas» recomendados por diversos organismos internacionales para «superar « superar las barreras» y mejorar el trato otorgado a los inmig inmigrantes con el propósito propósito de su final «integración». 37 En algún modo, a favor de esta tesis habla el dato de la conocida baja participación electoral de los extranjeros (en aquellos procesos, claro está, en los que se les permite esta posibilidad), en contraste con el constante crecimiento de la tasa de naturalizaciones. 38 No obstante, y aunque la naturalización siempre debería ser una opción razonablemente accesible, habría que tener en cuenta que ciertos residentes extranjeros no tienen entre sus principales expectativas vitales convertirse en ciudadanos de un nuevo país, 39 y que en tales casos un Estado democrático que se precie de serlo debería tener interés en asegurar de algún modo su participación. Habría, por tanto, que mantener abierta una vía alternativa para paliar este déficit democrático: «Un derecho al voto basado en la residencia minimizaría la discrepancia entre el sometimiento a las leyes y la representación en la legislación, al asegurar que los emigrantes que, por la razón que fuese, no quisieran naturalizarse, no por ello quedaran excluidos del proceso democrático».40 La participación política está convirtiéndose en los países receptores en parte importante de las estrategias de integración. 41 La apertura a los derechos políticos y civiles es signo de un país de inmigración seguro de sí mismo. 42 No obstante, y a pesar de lo señalado, es discutible el empleo de los derechos políticos como mecanismo de cohesión social. La experiencia acumulada no siempre avala la hipótesis de que extender su mero reconocimiento formal equivale a integrar, por más que pueda ser muy conveniente en el aspecto normativo. En general, el reconocimiento de plenos derechos no basta para evitar la vulnerabilidad ni la subalternidad social de los habitantes de un país, ya sean nacional nacionales es o extranjeros, extranjeros, ni tampoco para suprimi suprimirr sus sentimi sentimientos entos de injusticia si por otro lado persisten discursos insidiosos y prácticas discriminatorias. 43 Aunque la titularidad de tales derechos, como sucede con la posesión de la nacionalidad, puede reducir reducir la discri discrimi minaci nación ón y la exclu exclusi sión ón de los inmigrant nmigrantes, es, pero no elimi eliminarl narlas as de por sí, 44 su negación representa, por el contrario, una condición suficiente para excluir a una persona como actor social activo, en la medida en que sus opciones de integración disminuyen drásticamente, especialmente en lo referente a la movilidad social, además de incrementar su fragilidad legal. Si es cierto que la extensión del derecho al voto no es una 120
panacea, lo contrario contrario también también lo es: mantener a los inmigrant nmigrantes es apartados de la vida vida políti política ca del país en nada favorece su integraci integración ón social. social. Las elecciones periódicas constituyen el único mecanismo formal que reconoce por igual a todos los integrantes de una sociedad como sujetos políticos. De ahí que no reconocer a los nuevos miembros el derecho de sufragio —y de este modo hacerlos sentir que políticamente no cuentan para nada— supone interponer un considerable obstáculo al proceso de acomodo mutuo necesario para lograr una sociedad integrada. El ejercicio de los derechos políticos constituye una condición necesaria para la integración social plena, aunque, desde luego, no sea condición suficiente. El derecho al voto no es un premio a la integración ya lograda, sino, más bien, un medio para alcanzarla. Pero si importantes son los derechos de participación política, tanto o más lo son los derechos civiles, económicos y sociales, al menos en la apreciación de los propios inmigrantes. En todo caso, la puesta en funcionamiento de políticas de inclusión cívica dirigidas a extender los derechos políticos a los residentes extranjeros establecidos legalmente tiene una indudable ventaja en aras de su integración social y política: dificulta la consagración de nítidas líneas de segregación y evita que se consolide una categoría o clase social marginal de residentes no ciudadanos. Éste es un riesgo latente en cualquier sociedad de inmigración que es preciso conjurar cuanto antes, y ello tan sólo es factible si se facilitan instrumentos políticos y legales para dar voz al otro —al relativamente recién llegado— en la esfera pública y, por ende, en el espacio de la acción en común. Impedir que voten los inmigrantes asentados legalmente implica no sólo privarlos del ejercicio de unos derechos básicos en cualquier democracia, sino además exponerlos a que sean víctimas de la vulneración de sus derechos civiles y sociales. Aparte del peso simbólico que se les atribuye por connotar la pertenencia plena, los derechos políticos poseen también un valor instrumental nada despreciable en la medida en que constituyen un poderoso «recurso para mejorar el acceso a otros derechos». 45 Un colectivo privado del derecho de voto carece de los instrumentos mínimos de defensa legítima que se dan entre sí los miembros de una sociedad democrática: poder ejercer sanciones políticas en el mercado electoral. Esta privación de poder democrático —que implica además la incapacidad de formular normas y aplicarlas— sitúa a los inmigrantes en una situación objetiva de subordinación y facilita que los partidos políticos los ignoren o prescindan de ellos a la hora de formular sus programas electorales. Los inmigrantes no son electores que haya que ganar. Si, por el contrario, los partidos tuvieran que captar sus votos, con toda probabil probabilidad tendrían que cambiar el alcance alcance de algunas algunas de sus promesas y el tono de sus discursos, empezando por el que mantienen acerca del propio fenómeno migratorio. En este sentido, resulta pasmoso el modo en que, especialmente en periodos de crisis económica, ciertas formaciones políticas ejercitan una demagogia cobarde que se ceba 121
en quienes ni siquiera pueden responderles y menos aún sancionarlos en materia electoral, pues no tienen derecho al voto. Entender que la participación partici pación en los asuntos públicos se circunscribe a la mera articipación electoral representa una perspectiva bastante alicorta de ese valor fundamental de la política democrática. El voto sirve habitualmente para la elección de representantes. Si no se va más allá, la representación deviene entonces mecanismo de expropiación de la capacidad política directa de los ciudadanos. Los derechos de particip participació aciónn política política no se reducen al derecho de sufragi sufragio en los procesos electoral electorales, es, ya sea en su dimensión activa o en la pasiva (esto es, el derecho a elegir y a ser elegido), ni tampoco a poder participar en los procesos de democracia directa (como los referéndums o las iniciativas legislativas populares). Comprenden también otros importantes instrumentos que protegen las diversas posibilidades de intervención de los individuos en la vida pública, entre los que cabe destacar: los derechos de creación y participación en asociaciones y partidos políticos; los derechos de participación en sindicatos y comités de empresa; el derecho de huelga; el derecho a ocupar cargos públicos o a participar en órganos consultivos; los derechos de manifestación, la libertad de expresión, etc. Como se ve, toda una amplia gama de facultades en la que, no obstante, el derecho de sufragio sigue ostentando una posición emblemática. No en vano es, entre todos los citados, el derecho que con mayor obstinación es negado a los extranjeros en casi todos los Estados nacionales. La mera posibilidad de emitir un voto, acompañada de una inserción activa en las distintas instancias y tramas de la sociedad civil, además del evidente potencial que como instrumento de integración bidireccional conlleva, abre una fecunda vía para la transformación del imaginario colectivo, de la concepción del nosotros, en la que se incluya como sujetos activos también a los nuevos sujetos sociales. Dicho ahora de un modo más positivo y ambicioso: los inmigrantes deben participar también en la construcción del nuevo relato colectivo que dé cuenta de esa realidad social mucho más plural plural —tanto en lo cultural cultural como en lo identi identitari tario— o— que ha ido emergiendo. emergiendo. El debate sobre el derecho de voto de los extranjeros está estrechamente vinculado a la definición de los límites de la comunidad política y de los derechos que sus miembros pueden ejercer. Más all allá de la oportunidad oportunidad en clave clave electoral, electoral, se trata de un debate ineludible sobre el núcleo del sistema democrático. Y no es indiferente para la calidad de una democracia la forma en que quede resuelto este debate. Algunas opciones han de ser evitadas, en particular aquellas que pretenden configurar una ciudadanía disminuida al modo de la institución romana de la civitas sine suffragio, pues constituiría una injustificada mutilación de los derechos básicos de una parte de la población que reside legalmente en un territorio. Y ello resulta inaceptable no sólo por razones de prudencia políti política, ca, sino sino especialmente especialmente por motivos motivos de estricta estricta justicia. justicia. Una sociedad no será ni justa ni democrática hasta el día en que todos sus integrantes habituales sean ciudadanos cum 122
suffragio. La exclusión de los convecinos extranjeros de la dimensión política de la ciudadanía pone en tela de juicio la radicalidad, pero ante todo la honestidad con que se implementa el proyecto democrático en una determinada sociedad. La negación del derecho de sufragio no sólo contradice el principio democrático, sino que es un ejemplo flagrante de esa forma de injusticia política que puede definirse como la incapacidad de participar en paridad con otras personas en las interacciones que tienen lugar en la esfera política de la sociedad. Se trata de una forma de injusticia que, además de violar la paridad representativa, repercute en el conjunto de opciones y oportunidades de los individuos: «Los que sufren representación fallida son vulnerables a injusticia de estatus y de clase. Al carecer de voz política, son incapaces de articular y defender sus intereses con respecto a la distribución y el reconocimiento, lo cual a su vez aumenta su representación fallida». 46 La falta de capacidad de representación es, pues, central en la articulación de las distintas dimensiones de la justicia social, pues «no hay redistribución ni reconocimiento sin representación». 47 Sentirse relegado de la sociedad política siempre podrá ser codificado subjetivamente como una experiencia de injusticia. Y esa interpretación estaría plenamente justificada: «En cualquier momento histórico resulta dudoso que algún régimen pueda seguir siendo usto si los ciudadanos no toman parte activa de su vida pública». 48 Sus víctimas podrán resignarse en un primer momento, pero también podrá crecer en ellos el resentimiento. Almacenar en casa combustible inflamable siempre será una decisión irracional. No obstante, para prevenir el riesgo latente también hay siempre un remedio disponible: «La manera democrática más drástica para sofocar el sentido de la injusticia es permitir a los ciudadanos que hagan las normas», 49 esto es, que participen en igualdad de oportunidades en el proceso político de formación de la voluntad general. Y para ello puede que sea indiferente ndiferente que los residentes habituales habituales no sean formalmente formalmente ciudadanos, ciudadanos, pero es imprescindi mprescindibl blee que tengan tengan atribui atribuidos dos iguales uales derechos y puedan desempeñarse como sujetos políticos plenos.
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4. LOS ÚLTIMOS DE LA FILA. IRREGULARIDAD MIGRATORIA E INCLUSIÓN DISCIPLINARIA … dolor de tantos seres humanos injuriados, rechazados, retrocedidos al último eslabón. GIL DE BIEDMA, Lágrimas BIEDMA, Lágrimas
En el polo opuesto de aquellos extranjeros integrados, que por su elevado grado de cualificación, poder adquisitivo, nacionalidad o rasgos fenotípicos disfrutan de las ventajas de la movilidad humana en un contexto social globalizado y pasan socialmente inadvertidos como migrantes, se encuentran los migrantes irregulares. Éstos son conocidos también como migrantes ilegales, indocumentados ( undocumented workers), sin papeles ( sans-papiers), no autorizados o clandestinos ( clandestini ), y esta fluctuación de nombres y el consiguiente debate terminológico denotan problemas de fondo con la caracterización de este poliédrico fenómeno y también, sin duda, un afán de enmascarar y a veces de edulcorar su sentido. 50 De lo que no caben muchas dudas es de que son los últimos de la fila en esa escala jerárquica decreciente en cuya cima se ubican los nacionales. Una escala en la que algunos son puestos en una condición de máximo privi privillegio egio y otros, por el contrario, contrario, son aplastados aplastados en un régimen régimen de absoluta absoluta dependencia, como es el caso de los denominados margizens, a los que se aludió en las categorizaciones anteriormente recogidas. Y son además los últimos en un contexto social en el que los migrantes en general están situados en una posición subalterna. 51 Su propia situación legal revela a las claras su condición de migrantes no deseados y que su presencia presencia no resulta resulta grata. De modo paradójico, esa percepción percepción puede coexisti coexistirr, como se indicará, con la conciencia de los beneficios que aportan. En la medida en que para ellos hacerse notar en la esfera pública comporta un grave riesgo, viven en un régimen de invisibilidad impuesta (y en absoluto deseada). Son empleados a conveniencia como un ingente ejército laboral de reserva (actualizando así la ya clásica expresión de Karl Marx en El capital referida al conjunto del proletariado) 52 y están excluidos de antemano de cualquier beneficio directamente asociado a la ciudadanía, además de carecer de toda capacidad de agencia política. O, dicho con las palabras de David Harvey, conforman «una enorme reserva de personas aparentemente desechables privadas de protección social y de estructuras sociales de solidaridad». 53 Tan desprotegida es la situación legal de los inmigrantes irregulares que, en determinados casos, puede resultarles incluso beneficioso estar acusados de un pequeño delito. Las siguientes palabras publicadas en 1951, que configuran un pequeño test pensado para evaluar la situaci situación ón de los apátridas (esos indi indivi viduos duos que el derecho romano denominaba peregrini peregrini sine civi tate), conservan aún toda su vigencia en relación con la 124
situación de desprotección legal en la que se encuentran hoy muchos de ellos: El mejor criterio por el que decidir si alguien se ha visto expulsado del recinto de la ley es preguntarle si se beneficiará de la realización realización de un delito. delito. Si un pequeño robo puede mejorar, mejorar, al menos temporalmente, su posición legal, legal, se puede tener la seguridad de que ese indivi individuo duo ha sido privado de los derechos derec hos humanos […] Como delincuente, un apátrida no será peor tratado que otro delincuente, esto es, será tratado como cualquier otro.54
Mediante la ilegalización de su situación personal se lleva a cabo un proceso implacable de «deshumanización», aunque manteniendo una relativa «baja intensidad», en comparación con otras experiencias históricas mucho más atroces, como el colonialismo o la limpieza étnica. 55 Aunque conocida, nunca está de más recordar cierta verdad que el lenguaje al uso parece desmentir: los migrantes ilegales no son criminales, sino más bien «el caldo de cultivo de un criminal mercado de personas», 56 un sórdido mundo que encuentra su lado más oscuro en el mercado de mujeres forzadas a ejercer la prostituci prostitución. ón. La irregularidad migratoria es un fenómeno ampliamente extendido en el mundo contemporáneo al que los países de inmigración dedican una atención creciente. El fenómeno por su propia naturaleza trasciende, no obstante, las fronteras nacionales, y de ahí que haya sido abordado en algún relevante documento jurídico internacional. Así, el artículo 5 de la Convención sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (instrumento de las Naciones Unidas aprobado en 1990 y al que se hará referencia más detallada en el apartado 3 del capítulo V) define tanto la regularidad como la irregularidad migratorias. Es un revelador texto que merece citarse en toda su extensión: A los efectos de la presente Convención, los trabajadores migratorios y sus familiares: a. Serán considerados documentados o en situación regular si han sido autorizados a ingresar, a permanecer y a ejerc ejercer er una activi ac tividad dad remunerada en el Estado de empleo de conformidad confor midad con las leyes de ese Estado y los acuerdos internacionales en que ese Estado sea parte. b. Serán conside cons iderados rados no documentados o en situación irregular irregular si no cumplen las condiciones establecidas en el inciso a) de a) de este artículo.57
Sin separarse apenas de lo enunciado en este artículo, y aunque no todos los Estados gestionan la irregularidad migratoria del mismo modo, un individuo puede incurrir en esta situación por alguno de los siguientes motivos: a) por cruzar la frontera por los puestos fronterizos habilitados y, cumpliendo con los requisitos de entrada, sobrepasa posteriormente posteriormente los periodos periodos de estancia estancia o ejerce actividades actividades no autori a utorizadas; zadas; b) por cruzar la frontera por los puestos fronterizos habilitados sin cumplir con los requisitos de entrada (empleando, por ejemplo, documentos fraudulentos); c) por cruzar la frontera eludiendo 125
los puestos fronterizos, o d) por trabajar cuando tan sólo se dispone de permiso de residencia. La irregularidad migratoria no es una condición objetiva preexistente a la normativa estatal y menos aún una propiedad innata de ciertas personas, sino una situación administrativa —y, por ende, una categoría construida por los distintos Estados — derivada, en definiti definitiva, va, de la no posesión de una determinada documentación documentación en regla. regla. o se incurre en situación situaci ón de i rregularidad rregularidad administrativa admini strativa por mero automatismo, esto es, por el simple y objetivo hecho de proceder de alguna de las maneras anteriormente detalladas, sino que dicha tipificación jurídica es el resultado de una construcción sociopolítica no improvisada que legitima las relaciones de producción en la actual fase del capitalismo. Implica una expresa voluntad de controlar el acceso, la instalación y la actividad laboral en el territorio estatal (y, por ende, un decidido empeño en ejercer esa facultad soberana), así como la previa articulación y puesta en marcha de todo un complejo mecanismo administrativo. Esta categorización jurídica obedece, pues, a una funcionalidad tácita, pero relevante (los migrantes son funcionalmente indispensables, necesarios para el mantenimiento del sistema), un hecho cuya evidencia, sin embargo, apenas resiste la mínima publicidad. El papel de estos migrantes es consentido en la práctica, práctica, pero no está expresamente autorizado, por lo que cabría afi a firmar rmar que son objeto de un contrato social informal .58 La estratificación o jerarquización de la ciudadanía en el interior de Estados receptores de inmigración contribuye significativamente a la diferenciación jurídica de los trabajadores disponibles y a la explotación de los situados en los estratos inferiores. Los indocumentados están insertos en la denominada economía informal, un ámbito de relaciones laborales que, por definición, está exento de las regulaciones y garantías del derecho laboral. La reproducción institucional de la irregularidad —dificultando e incluso imposibilitando salir del circuito cerrado de la residencia ilícita y el trabajo en negro — asegura la satisfacción de la demanda de mano de obra de la economía sumergida. Su situación de precariedad, su obligada flexibilidad y su carencia real de derechos (no pueden ni siqui siquiera apelar apelar a los derechos humanos más básicos básicos que les corresponden por el mero hecho de ser personas) representan cualidades muy apreciadas en este sector. 59 Además, la disponibilidad de este remanente de mano de obra contribuye en sí misma a alejar el temido escenario del pleno empleo que, desde la lógica del empleador, pondría en riesgo su tasa de beneficios. La presencia masiva de migrantes irregulares produce un excedente de un activo básico en la economía capitalista como es la fuerza de trabajo, y la producción de excedente tiene siempre, bien como consecuencia, bien como objetivo, el abaratamiento de costes tanto en sentido literal como en sentido amplio. Su contribución global es ampliamente positiva, pues, lejos de constituir una carga, el trabajo de los migrantes indocumentados representa una relevante fuente de beneficios económicos para empresas y Estados. Esta valoración se ve además potenciada por el 126
hecho, bien sabido, de que la condición de clandestinos desincentiva un uso habitual de prestaciones prestaciones y servicio servicioss públicos públicos y desactiva, desactiva, en principi principio, o, su potencial reivi reivindi ndicati cativo. vo. En el otro lado de la balanza se encuentra un inmenso coste humano, traducido en un sinfín de penalidades. 60 La presencia de trabajadores extranjeros indocumentados en la economía sumergida, un enorme número de personas arrojadas a la ilegalidad, constituye el último eslabón de la estratificación social . Su situación administrativa los sitúa en la condición de deportables, y la posibilidad de incurrir en esa vulnerable condición representa un instrumento básico en el proceso de disciplinamiento de todos los no ciudadanos. Esa opción, no siempre actualizada, se mantiene, no obstante, latente como un recordatorio constante de la precariedad de su situación: [L]as autoridades de inmigración de USA casi nunca han pretendido alcanzar el presunto objetivo de una deportación masiva de todos los inmigrantes indocumentados. Al contrario, es la deportabilidad, no la deportación como tal, la que asegura que algunos sean deportados para que muchos puedan permanecer (sin ser deportados) como trabajadores cuya pronunciada y prolongada vulnerabilidad legal puede ser mantenida indefinidamente por este medio.61
Aunque esta observación se refiere al particular caso estadounidense, prácticas similares se dan en muchos otros países. Además de la deportación, otra amenaza latente sería la reclusión en centros de internamiento bajo condiciones similares a las carcelarias, un deplorable ejemplo del empleo del poder coercitivo estatal en la represión de la inmigración irregular. 62 Siguiendo la terminología de Foucault, 63 cabría afirmar que la inoculación del sentimiento de deportabilidad —una —una eventualidad nada remota asociada a la situación de irregularidad migratoria— representa, más que una exclusión, una forma táctica de inclusión disciplinaria con objeto de hacer de determinadas personas sujetos más dóciles para la explotación social. 64 Se les excluye y se les cataloga como deportables para poderlos explotar mejor. La política de mano dura puede alternarse con prácticas prácticas más benevolentes, benevolentes, como las que representan los los procesos de regul regularizaci arización, ón, que múltiples países emprenden y que son contemplados, bien como una recompensa por la buena conducta observada, bien bien como una promesa incentivadora ncentivadora de dicho dicho tipo tipo de conducta. Es difícil no ver en ello sino una parte de una estrategia más general del neoliberalismo tendente a generalizar la desregulación del mercado laboral. Cualquier tipo de participación política o sindical del migrante irregular, y en general cualquier forma de agencia en el espacio público, resulta impensable, además de inviable en la práctica, pues con ello aumentan muy significativamente las probabilidades de que sea deportado, facilitando así que sea frecuente objeto de chantaje y explotación. 65 Esta comprensión de la continua amenaza de expulsión o deportación es compartida desde distintas perspectivas teóricas, incluso nada radicales, como la que representa, por 127
ejemplo, Michael Walzer. 66 El propio sistema sancionador previsto para los migrantes representa una hibridación entre la inclusión subordinada y la exclusión selectiva. No de iure, pero sí de facto: no se les reconoce estatuto legal, pero se les integra en el mercado laboral. Y algo aún más relevante para el objeto de este capítulo: con los migrantes irregulares se amplía la población residente (con una función pasiva) en el territorio soberano de un Estado, pero no así su «cuerpo político» soberano (con una función activa), cuya composición queda inalterada, pues no incluye a dichos migrantes. A diferencia de los viejos imperios, como el romano, ya no es preciso extender el territorio (mediante conquista, por ejemplo) para lograr el aumento de la población no agregada al cuerpo político. Y de formar parte de este cuerpo depende la capacidad no sólo de disfrute, sino también de negociación política de los diversos derechos. 67 No pueden ocultarse ocultarse las consecuencias consecuencias que la adopción adopción de tales tales prácticas prácticas comporta para la coherencia interna de los sistemas democráticos de tantos países receptores: «La consolidación de un sector de la población residente al margen de la ley y, con frecuencia, económicamente activo y socialmente asentado, plantea nuevas cuestiones de orden político y jurídico que atañen al compromiso de las sociedades occidentales con sistemas democráticos constitucionales de corte liberal». 68 El riesgo de convertirse en una sociedad de castas es mucho más letal para un orden liberal democrático que la vulneración de la soberanía estatal que implica la presencia irregular de inmigrantes en su territorio. El lugar de nacimiento y, en general, la nacionalidad parecen haberse vuelto un criterio aceptable para discriminar quién tiene derecho a desarrollar una vida plena dentro de las fronteras de las sociedades avanzadas. Aunque en principio nadie merece nacer en los límites territoriales de un Estado y verse restringido exclusivamente a las oportunidades que se encuentren en él, en la práctica el derecho a emigrar y elegir el lugar de residencia —la capacidad de decidir dónde vivir es un elemento clave de la libertad humana, como se señalará en el último capítulo— cede ante las prerrogativas supuestamente indeclinables de la soberanía estatal. Las fronteras, sin embargo, son porosas casi por defini definició ciónn y, en todo caso, c aso, sus limitaci mitaciones ones estructurales estructurales para impedir la movilidad se tornan evidentes ante la avidez de las personas por desplazarse y mejorar sus condiciones de vida. El poder del Estado no desaparece y la venganza por la burla sufrida se la hacen pagar a los inmigrantes situándolos en el limbo administrativo y legal de la irregularidad. Son incontables los costes humanos y sociales provocados por la presencia presencia rei r eiterada terada de trabajadores en la economía sumergida sumergida y personas en la ilegal ilegaliidad. Y esos costes los pagan a la postre todos los miembros de la sociedad, incluidos los autóctonos: los primeros bienes públicos afectados por tales anomalías son el nivel de los derechos y libertades que disfruta el conjunto de la ciudadanía y la calidad democrática de sus sistemas de gobierno. 128
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IV. Las fronteras culturales Migraciones, diversidad cultural y derechos
Con el asentamiento de un número significativo de inmigrantes, se reabren en las sociedades de acogida viejos debates sobre la convivencia y la tolerancia intercultural. Con los flujos de población, especialmente con los de carácter internacional, se incrementa la diversidad por razón de origen, y con ello tiende también a aumentar la diversidad étnico-cultural en los países receptores. No hay nada extraño en ello, ya que obviamente «los inmigrados no llegan “desnudos”: llevan también consigo, en su equipaje, cosmovisiones, tradiciones, creencias, prácticas, escalas de valores, sistemas morales, imágenes y símbolos». 1 Aunque las migraciones no son el único factor de diversificación cultural e identitaria en las sociedades contemporáneas, pues lo son también los mass media, los productos culturales globalizados y el turismo de masas, su incidencia en este terreno es de especial relevancia, pues suponen de ordinario la reorganización de las fronteras de los grupos étnico-culturales y de su distribución geográfica. 2 Afectan no sólo su grado relativo de concentración y dispersión, sino la vinculación afectiva que sus miembros mantienen con un determinado territorio (una vinculación supuestamente exclusiva), así como su grado de mestizaje con otros grupos. De este modo, las migraciones ejercen una notable influencia en la conformación de las identidades colectivas y las lealtades políticas. La incidencia de las migraciones como factor de diversificación o pluralización de la vida social es tanto más perceptible cuanto más homogénea o monocultural sea la sociedad de acogida. A la diversidad largamente asentada o tradicional, aunque oculta muchas veces, se le suma entonces una palpable diversidad de reciente cuño. Se hacen presentes personas de origen origen dispar que hablan hablan otras leng enguas, uas, practican practican otras reli religiones, iones, portan otras indumentarias, ndumentarias, celebran celebran otras fechas, sigu siguen en otras costumbres y sostienen sostienen otras formas de concebir la moral, la política y el derecho. La afluencia de movimientos migratorios conlleva, ciertamente, un incremento del patrimonio cultural en el seno de la sociedad receptora y, en consecuencia, un aumento del repertorio de opciones puesto a disposición de los individuos. Mas, por otro lado, y a medida que se introducen aspectos novedosos en la cotidianidad y se mezclan modos de vida que estaban separados y claramente diferenciados, emerge también un escenario de potenciales conflictos, 131
riesgo de que cada una de las comunidades culturales cancele, desde su interior, la libertad de sus propios individuos; riesgo también de que las comunidades de mayor fuerza y tradición cierren la posibilidad de desarrollo de las más débiles; finalmente, de que la cultura nacional, que es el cemento que une a la sociedad más amplia, se debilite y llegue a la desintegración total.3
De estas palabras, acertadas sin duda en la descripción de los posibles escenarios, cabría deducir una idea bastante común de la que, sin embargo, conviene desprenderse pronto. A menudo se da por sentado que tanto unos como otros, poblaci población ón autóctona e inmigrante, conforman grupos con nítidos perfiles socioculturales. En unos y en otros lo habitual es, más bien, la presencia en su interior de minorías con diversos marcadores distintivos, más o menos numerosas y más o menos reconocidas. Las poblaciones receptoras, supuestamente homogéneas en su autorrepresentación (de acuerdo con poderosas ficciones ficciones identitari dentitarias), as), no lo son tanto en su config configuración uración real. 4 Tampoco los migrantes suelen conformar grandes grupos cerrados ni habitar en enclaves realmente monoculturales. Los procesos migratorios provocan cambios en todas las direcciones e inducen siempre, aunque sea de forma asimétrica, una aculturación recíproca. De ahí que resulte especialmente desenfocado plantear la cuestión como un conflicto entre la parte originaria de la población y aquellos otros que recientemente se han sumado a la misma. Por esa pendiente es fácil deslizarse a terrenos indeseables y convendría clavar bien los talones para evitar resbalar por ella. El uso y abuso del término «comunidades», tan del gusto no sólo de los comunitaristas sino de muchos multiculturalistas, puede inducir a pensar en su proli proliferación. En realidad, realidad, y dado que las personas que arriban arriban a un país suelen suelen tener procedencias procedencias diferentes diferentes y casi nunca conforman un único único bloque bloque homogéneo, homogéneo, y aunque se registre una cierta tendencia hacia la concentración residencial u ocupacional, o a la creación de asociaciones y redes étnicas, las migraciones propician la multiplicación y superposición de lenguas, religiones y costumbres a lo largo de la geografía estatal. 5 Los préstamos, las apropiaciones apropiaciones y los mestizajes mestizajes cultural culturales es están tan a la orden del día, que difícilmente cabe señalar grupos verdaderamente aislados e «incontaminados» o al menos con vínculos internos fijos y lindes externas claramente definidas. La idea de la separación entre grupos étnico-culturales, núcleo del sombrío panorama que nos pintan ciertos autores, 6 o la algo más elaborada de «sociedades paralelas», 7 carecen con frecuencia del necesario refrendo empírico como para tomarlas en serio. Con todo, el sentido dual de la pertenencia que poseen muchos migrantes transnacionales contemporáneos supone un firme desafío tanto para el nacionalismo como para el multiculturalismo más comunitarista. 8 El multiculturalismo mantiene sin cuestionar la noción de pertenencia primaria, esto es, la idea de que los individuos están vinculados fundamentalmente a una única comunidad cultural, a la que prestarían la lealtad básica. Y es ese presupuesto el que el fenómeno en expansión del transnacionalismo migratorio 132
pone en cuestión. Muchos migrantes migrantes viven hoy simul simultáneamente táneamente en dos culturas culturas y en dos sociedades. Mantienen un conjunto de prácticas, relatos, valores y lealtades tanto con su familia y su lugar de origen como con su nuevo país. Expresan identidades compartidas y movilizan representaciones colectivas híbridas. La diversificación cultural e identitaria de las sociedades de inmigración introduce, en cualquier caso, una considerable brecha en la construcción heredada de Estado-nación y en los mitos identitarios sobre los que se sustenta. Las redes transfronterizas donde se insertan muchos migrantes, las identidades múltiples que cultivan y las lealtades transnacionales que mantienen, además de contrarrestar la posible eficacia de las políticas asimilacionistas ( cf . supra, sección 3 del capítulo II ), cuestionan la noción de un demos sometido en exclusiva a un Estado. Pero una cosa es advertir la presencia de nuevos retos y otra bien diferente conceptualizarlos como amenaza disolvente, tal como con frecuencia se hace desde mentalidades eminentemente conservadoras: «En el mundo contemporáneo, la mayor amenaza a la seguridad societal de las naciones proviene de la inmigración». 9 Esta percepción social de amenaza se nutre de una confusión y de una sospecha: por un lado, de la confusión consistente en identificar homogeneidad cultural con cohesión social y, por otro, de la sospecha, no siempre confirmada por los hechos, de que los inmigrantes tienden a mantener relaciones más fuertes de lealtad e identificación con sus naciones de origen que con el país en el que residen. El multiculturalismo, al potenciar la reproducción de las diferencias culturales, estaría alentando alentando supuestamente ese inquietante nquietante fantasma. Con todo, cabe preguntarse por el resultado de las mencionadas transacciones culturales, esto es, qué sucede cuando entran en contacto diversas culturas ajenas entre sí. El abanico de posibilidades que se abre es amplio: resistencia purista, segregación, aculturación, asimilación forzada, préstamo oportunista, emulación interesada e hibridación, por citar algunas. Si bien no todas las opciones señaladas son rechazables por igual, ual, ante la insatisfacci nsatisfacción ón que provoca su escrutini escrutinioo en detall detalle surge surge con fuerza la conveniencia de pensar sobre nuevas bases la configuración de una sociedad pluricultural y de discutir públicamente cómo articular la convivencia entre las distintas formas de vida e imágenes del mundo que compiten en su seno. La presencia masiva y permanente de extranjeros portadores de bagajes culturales dispares dentro de las lindes de un Estado representa —o puede representar— un reto para las sociedades sociedades liberales, berales, tanto en lo concerniente concerniente al respeto integral ntegral de los derechos humanos como en lo que respecta al funcionamiento de las instituciones de la democracia representativa. Sobre estos dos pilares se articula una arquitectura política cuyas piezas esenciales son la preeminencia del individuo, la igualdad de trato ante la ley, el gobierno de la mayoría, el respeto de las minorías y la limitación del poder. Aunque la diversidad cultural de las sociedades contemporáneas no supone en sí misma un peligro para esos 133
valores políticos que fueron concebidos desde (y para) el horizonte de una cierta homogeneidad social, la modificación de esas condiciones iniciales exige que sean revalidados y que su sentido sea adaptado a las nuevas circunstancias. El pluralismo de voces, creencias y opiniones ya era un postulado básico del modelo demócrata-liberal (más concretamente, un postulado básico de una cultura individualista en el sentido propugnado propugnado por John Stuart Mill Mill), mas ese plural pluraliismo era entendido entendido como una diversi diversidad dad social limitada por un consenso explícito —el texto constitucional— o implícito —las tradiciones culturales compartidas del mundo de la vida—. Ante la emergencia de una realidad social mucho más polifónica, y no siempre armónica, el ángulo de la mirada debe ampliarse para permitir que los añejos presupuestos normativos se adapten a la nueva situación. Entra dentro del juego político normal que en esas circunstancias los distintos grupos busquen renegociar la distribución de poder resultante. El reto, en todo caso, estaría en aprender a convivir con ese nuevo pluralismo, construir un nuevo marco narrativo donde acomodarlo y realizar los necesarios ajustes políticos y jurídicos, pero también psicológicos y cognitivos. No es pequeña la tarea, y más aún si además se pretende que todo ello ello se hag hagaa sin sin entrar en contradicci contradicción ón con los rasgos rasgos básicos básicos de la estructura política. A lo largo del presente capítulo se abordará este amplio abanico de problemas, aunque restringiéndolo a la consideración de cinco puntos. En primer lugar, se cuestionarán las críticas masivas contra los programas multiculturalistas mediante las que se encubren diatribas contra la inmigración, sospecha que no impide, sin embargo, que se preconice preconice la reformulació reformulaciónn de tales programas (sección 1), y de ahí se pasará a ex e xaminar aminar la pertinencia del denominado «posmulticulturalismo» como enfoque que trata de encuadrar un nuevo discurso sobre la inmigración (sección 2). En un tercer paso se esbozará una propuesta para trazar los límites legítimos de las políticas migratorias en el poli poliédrico édrico ámbito ámbito de la diversi diversidad dad cultural cultural (sección (sección 3). A continuaci continuación, ón, se analizará analizará la cuestión más particular de la relación entre políticas migratorias y diferencias confesionales, deteniéndose en el caso de los inmigrantes musulmanes (sección 4). Y, por último, se indagará lo idóneo de los derechos culturales como instrumento para la salvaguardia de la diversidad cultural (sección 5).
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1. EL MULTICULTURALISMO, UNA FÓRMULA SUJETA A REVISIÓN
«Los movimientos contra la inmigración se han vuelto también contra el multiculturalismo», de modo que, en aquellos lugares donde tales movimientos se han hecho fuertes, las políticas multiculturales han entrado en franco retroceso. 10 En realidad, el rechazo del multiculturalismo está estrechamente asociado a un gran temor respecto a la inmigración. La elevada propensión a reducir la compleja problemática de las reivindicaciones del multiculturalismo a sus aspectos más caricaturescos no es ajena al hecho de que habitualmente se le atribuya una actitud extremadamente receptiva hacia el fenómeno migratorio. Aunque esta atribución precisaría ser matizada, es más que probable probable que si en ciertos ciertos países de inmig nmigración el multi multicul cultural turaliismo llegó egó a ser «un movimiento política e ideológicamente significativo», esto fuera debido precisamente «a su rechazo a las demandas asimilacionistas de la sociedad de acogida». 11 En todo caso, es objeto de generalizaciones poco fundadas que conectan con un extendido sentimiento de prevención frente a los excesos de quienes reivindican el reconocimiento público de toda diferencia cultural, ya sea real o inventada, significativa o trivial. La «guerra contra el terrorismo» global de inspiración islamista —el lema propagandístico que aglutina el discurso prevaleciente sobre la seguridad nacional en el mundo occidental— ha dado alas también a este creciente rechazo. Los más alarmistas llegan a afirmar que el culto a la diferencia imposibilitaría incluso el más mínimo atisbo de convergencia en torno a valores y principios principios universales. A ciertos fustigadores del multiculturalismo, entre quienes ocupa un lugar destacado Giovanni Sartori y su libro La sociedad multiétnica multiétni ca,12 hay que reconocerles, no obstante, el mérito de no haberse dejado hechizar por los trillados tópicos de lo olíticamente correcto y de haberse atrevido a ponerlos en cuestión. Diferente es determinar si además han sabido dotar a sus opiniones de argumentos suficientemente convincentes y ajustados. En el caso del reputado politólogo italiano, su polémico planteamient planteamientoo ha de entenderse ciertamente como material material de parte —y —y,, por ende, no imparcial— dentro de una contienda mucho más amplia que no es otra que la batalla por la hegemonía cultural, una forma de lucha por el poder que, a veces de una manera solapada y otras de manera explícita, atraviesa las plurales sociedades de nuestro tiempo. Es así como habría que leer su alegato por la vuelta a las raíces autóctonas occidentales o su repudio de los inmigrantes «no integrables». Tales inmigrantes son perfilados como si fueran una suerte de infiltrados y calificados consecuentemente de «quintacolumnistas» o «caballos de Troya» que buscan socavar desde dentro los valores de las sociedades en las que han buscado residencia para así poderlas dominar más fácilmente. Similar 135
cometido cumple la revelación sartoriana de los supuestos efectos deletéreos —tanto para la cohesión social como para la identidad nacional— inducidos por las concepciones políti políticas cas del multi multicul cultural turaliismo. 13 Como de manera reiterada señalara Isaiah Berlin, uno de los máximos adalides que el liberalismo tuvo a lo largo del siglo XX,14 y como nos recuerda en la actualidad su discípulo John Gray, 15 la teoría demoliberal —que oficia en los países occidentales como pensamiento pensamiento políti político co heg hegemóni emónico— co— es directamente directamente deudora de una concepción concepción plural pluralis ista ta de los fines fines y valores valores humanos: éstos no sólo sólo son múlti múltipl ples es y variados, variados, sino sino inconmensurables y están en permanente conflicto. Puesto que del monismo axiológico derivarían el fanatismo y todos los tipos de extremismo, lo que nos corresponde es aceptar la diversidad irreductible de fines humanos y obrar en consecuencia. Éste no sería, sin embargo, el camino emprendido por el multiculturalismo, al menos si nos atenemos a la caracterización que de él nos proporciona Sartori: pluralismo y multiculturalismo constituirían, en realidad, dos concepciones antitéticas, pues mientras que el primero constituye el código genético de una sociedad abierta (con infinidad de asociaciones voluntarias, afiliaciones múltiples y líneas de división cruzadas), el segundo no sería sino una variante perversa del pluralismo en la medida en que sus adeptos no se conformarían con el acomodo de la diversidad existente, sino que tratarían además de fabricarla e incluso de multiplicarla. Por todo ello habría que insistir en que «un multiculturalismo que reivindica la secesión cultural, y que se resuelve en una tribalización de la cultura, es antipluralista». 16 Frente a esta negativa actitud, «el intento primario primario del plural pluraliismo es asegurar asegurar la paz intercultural ntercultural,, no fomentar una hostil hostilidad entre culturas». 17 En definitiva, la discrepancia fundamental entre ambas posturas radicaría en lo siguiente: «El pluralismo se manifiesta como una sociedad abierta muy enriquecida por pertenencias pertenencias múlti múltipl ples, es, mientras mientras que el multi multicul cultural turalis ismo mo sig signifi nifica ca el desmembramiento de la comunidad pluralista en subgrupos de comunidades cerradas y homogéneas», 18 de tal modo que cualquier tentativa de diálogo intercultural quedaría cortocircuitada. Concebido así, el multiculturalismo representaría un desafío a la idea de E Pluribus Unum, esto es, al proyecto de integración de la diversidad que sociedades de inmigración como la estadounidense han hecho suyo como elemento nuclear de su identidad colectiva.19 El «multiculturalismo» es un concepto académico —o, dicho con mayor propiedad, una elaboración ideológica generada y empleada fundamentalmente en círculos académicos— que en ciertos países, como Canadá, Australia y Suecia, se ha plasmado en políticas públicas (esto es, en un modelo político con respaldo institucional) y que en otros muchos sólo logró introducirse en el debate político hasta convertirse en objeto de enorme controversia. Como se ha señalado, en los últimos años han arreciado las críticas 136
recibidas de tal modo que se ha pasado del «ahora todos somos multiculturalistas» 20 a decretar la muerte del multiculturalismo. 21 Algunos, sin embargo, se resisten a dar el asunto por periclitado y apuestan por salvarlo reivindicando la categoría de «posmulticulturalismo». 22 Sea como fuere, es cierto que el multiculturalismo «no parece ser el más feliz de los términos; virtualmente induce a confusión, ya que se presta a usos contradictorios y, de hecho, incompatibles». 23 La exactitud de este aserto no justifica, sin embargo, la forma en que autores como Sartori y Huntington exponen su alcance práctico, práctico, una presentación que, sin sin embargo, ha encontrado una considerable considerable audiencia audiencia y que incluso ha logrado calar en mentes extremistas. En ese polémico contexto, no es nada casual que, por ejemplo, el noruego Anders Behring Breivik, autor de la masacre de más de setenta personas, en su mayoría jóvenes socialdemócratas, perpetrada en julio de 2011, identificara a sus víctimas como defensores del multiculturalismo y cifrara en ello el principal móvil de su propia acción criminal. Ante la confusión generada, es más necesario que nunca, en un ejercicio de mínima higiene conceptual, distinguir con nitidez entre dos acepciones básicas asociadas al término multiculturalismo: como un mero dato social hecho y como una corriente en la teoría y en la práctica políticas contemporáneas. En su primer sentido, se emplea el vocablo para expresar una mera constatación empírica: la pluralidad étnico-cultural existente con mayor o menor intensidad en todas las sociedades modernas; esto es, la presencia presencia en un mismo mismo espacio geog eográfi ráfico co y social social de grupos grupos con formas de vida vida y códigos culturales diferentes. En su segunda acepción, es frecuente que tanto en estudios monográficos y disputas académicas como en debates políticos se use el término con un contenido prescriptivo; es decir, como una respuesta normativa al hecho del pluralismo cultural, que se concreta en un proyecto político de sociedad en la que sea factible la convivencia armónica de esas diversas formas e identidades culturales. En este sentido, el multiculturalismo se propone como una meta no alcanzada, un ideal de convivencia aún por construir construir, así como caracterizar un modelo modelo políti político co idóneo para su realizaci realización. ón. Esta segunda posibilidad podría entenderse, ciertamente, como una respuesta de carácter normativo al hecho social expresado en la primera acepción. El perfil del proyecto político multiculturalista se torna algo más nítido en el contraste con los modelos monoculturalistas de tratamiento de la diversidad de grupos y culturas procedentes de las mig migraciones. raciones. De acuerdo con Zygmunt Zygmunt Bauman, en una generalización ciertamente metafórica y simplificada que sigue la estela dejada por el antropólogo Claude Lévi-Strauss, durante las dos últimas centurias los Estados nacionales habrían intentado gestionar la presencia de extranjeros de alguna de estas dos maneras: mediante la asimilación («comerse a los extranjeros») o mediante la exclusión («vomitar a los extranjeros»). Según este mismo autor, la asimilación se habría convertido hoy en misión imposible porque «ningún modelo cultural puede reivindicar 137
con autoridad y eficacia su superioridad sobre los modelos alternativos». 24 Por su parte, la exclusión tampoco resultaría factible, pues «las deportaciones y las expulsiones proporcionan proporcionan regularmente regularmente imágenes imágenes a la televi televisi sión-espectácul ón-espectáculoo y tienen tienen muchas posibi posibillidades de provocar un clamor clamor de indig ndignación nación públi público y empañar el crédito crédito internacional de los culpables». Sería ahí, frente a estas dos vías sin salida, donde el multiculturalismo podría reivindicarse como opción razonable. En cualquier caso, los discursos multiculturalistas que han proliferado con fuerza desde los años ochenta ofrecen rasgos y perfiles nada monolíticos que sólo de manera muy parcial se ven reflejados en las descripciones de sus detractores. Si por multiculturalismo entendemos, como sostiene Sartori, que bajo una misma frontera convivan sin referencias normativas comunes culturas distintas gobernadas por leyes propias propias y costumbres diferentes, diferentes, no cabe duda de que estaríamos ante una doctrina doctrina disgregadora que acabaría ocasionando grave inestabilidad social. 25 Frente a ese probable caos, sería preferible la defensa cerrada del Estado de derecho: un país, una ley. Si, por el contrario, bajo dicho término se entiende que cada cual pueda mantener y expresar su cultura y conformar su propia identidad dentro del imperio de la ley del país receptor, estaríamos ante un ejercicio de libertad difícilmente reprochable. De hecho, y por poner un ejemplo representativo, en esa dirección se sitúa una de las versiones más sólidas del pensamiento pensamiento y la políti política ca multi multicul cultural turales: es: la reflejada reflejada en el informe que emiti emitióó la Commission on the Future of Multi-Ethnic Britain (2000), conocido también como el Informe Parekh, por el nombre de su coordinador, un filósofo político a quien se debe además una de las exposiciones más solventes del tema. 26 Ambos textos —que representan una decidida toma de distancia con respecto a algunas perspectivas previas de las culturas de carácter más esencialista— se esfuerzan en presentar el multiculturalismo como un planteamiento encaminado fundamentalmente a combatir la discriminación y el racismo institucionalizado que desemboca, en última instancia, en un proyecto de inclusi inclusión ón social. social. 27 Se ha extendido la idea de que el multiculturalismo —y sus críticos emplean intencionadamente el singular, cuando lo cierto es que presenta plurales acepciones— se muestra interesado en reflejar una visión estática de la cultura, como si ésta fuera una foto fija, negando así el carácter complejo, flexible y adaptativo de todo entramado cultural. Mas esta concepción dinámica, y no otra, es la que haría propia el multiculturalismo al parecer de múltiples e insignes tratadistas. 28 En realidad, suscribir este discurso político implica asumir una doble negación: en primer lugar, la negación del universalismo abstracto y uniformador, que presupone una homogeneidad cultural básica entre quienes integran un Estado-nación, y, en segundo lugar, la negación del particul particularis arismo, mo, estéril estéril por reduccionista, reduccionista, que pretende plantar plantar a cada uno para siempre en el gueto cerrado de sus singulares raíces. Un botón de muestra: 138
El multiculturalismo no consiste en una fragmentación de la sociedad en comunidades encerradas en sí mismas que sólo estarían ligadas entre sí por el mercado o incluso por la segregación y la guerra santa, la guerra de clases, de naciones, de religiones o de sexo: el multiculturalismo sólo tiene sentido si se define como la combinación, en un territorio dado, de una unidad social y de una pluralidad cultural mediante intercambios y comunicaciones entre actores que utilizan diferentes categorías de expresión, análisis e interpretación.29
Con el término multiculturalismo se alude, por consiguiente, a una singular propuesta normativa que busca manejar la diversidad cultural de las sociedades contemporáneas, diversidad potenciada por el aumento de la movilidad humana. No es, sin embargo, una fórmula política dirigida a regular la convivencia con grupos que quieren —o no tienen problemas problemas en— dil diluirse uirse en el conjunto social social más ampli amplio, sino sino con aquell aquellos otros cuyos miembros, sin estar separados geográficamente del resto de la población, se muestran reacios a ser absorbidos sin más y perder sus perfiles propios. 30 De ahí precisamente la dificultad que entraña el empeño. Sin entrar aquí en mayores detalles, al multiculturalismo se le asocia una actitud de respeto por la diversidad étnica, cultural y religiosa. Presupone la afirmación de la diferencia cultural como condición de posibilidad para la convivencia social y, por tanto, se distinguiría «por un énfasis positivo sobre las culturas, y por la asunción de que sea posibl posiblee una coexis coexistenci tenciaa que no impli mplique sin sin más su plena plena neutrali neutralización». 31 En la medida en que pone en entredicho la idea del Estado nacional homogéneo y monocultural, el multiculturalismo puede ser concebido como una especie de radical correctivo a los enfoques asimilacionistas que durante mucho tiempo han rodeado a los procesos de incorporación ncorporación de los los inmigrantes nmigrantes a las sociedades sociedades receptoras (y que aún hoy inspiran a los mal llamados contratos de integración, que más que como acuerdos bil bilaterales se conciben conciben como imposicio mposiciones nes unil unilaterales aterales a los recién llegados). egados). 32 No se trata de encerrar a nadie ni de limitar la libertad por medio de normas comunitarias, sino de luchar contra la opresión de la uniformidad cultural y, sobre todo, de diseñar medidas políti políticas cas para erradicar erradicar o al menos miti mitiggar la discri discrimi minació naciónn de las minorías minorías y las relaciones de subordinación que padecen sus miembros, con el objetivo último de lograr un tratamiento equitativo. No parece, por tanto, que se haya entendido entendido bien bien el sentido sentido del multi multicul cultural turaliismo cuando se le concibe o se le identifica como un programa político que propone institucionalizar las diferencias culturales segmentando a la sociedad de manera irreversible. Sin duda, la reflexión sobre la «buena sociedad» y, sobre todo, la propia vida en común sería mucho más cómoda en el seno de una sociedad con identidades lábiles que en una sociedad dominada por quienes sacralizan las más pequeñas diferencias tribales o gregarias. Más cómoda ciertamente, pero, aparte de que ése no es el caso, no está claro que una comunidad política bajo la égida de la homogeneidad cultural fuera a ser más interesante o más dinámica. 139
2. POSMULTICULTURALISMO Y MIGRACIÓN
Los debates públicos, a veces ardientes, que en torno a los procesos migratorios tienen lugar en las sociedades receptoras se focalizan sobre todo en su dimensión cultural y, en particul particular, ar, en la identitari dentitaria. a. En este punto coinci coinciden, den, paradójicamente, paradójicamente, tanto el discurso discurso multiculturalista, supuestamente progresista, como todo un amplio bloque en el que se incluirían, además de los sectores más nacionalistas y más decididamente xenófobos, los neocons y sus inspiradores teóricos, muchos de ellos declarados antimulticulturalistas. Estos últimos eran los que hasta hace poco se llevaban la palma y habían logrado que en los países de acogida calara la idea de que la diversificación de culturas e identidades generada por los flujos migratorios supone un factor corrosivo de la cohesión social. Lo cierto es que, de este modo, multiculturalistas empeñados en afirmar las diferencias culturales y asegurarlas mediante derechos colectivos, junto con intelectuales y publicistas que trataban de combatirlas, contribuyen a desplazar el foco de atención fuera de las desigualdades económicas y, particularmente, de las posiciones de desventaja estructural que soportan numerosos inmigrantes. Los debates tienden así a centrarse en cuestiones de otro tenor, por ejemplo, el velo musulmán en la escuela, el derecho a erigir mezquitas, los ya mencionados contratos de integración (puestos en marcha en Francia y Bélgica y propuestos por algunas formaciones políticas en España) o la pertinencia de que «lo británico» (sea lo que esto fuere) articule el proceso de integración social. En este caldo de cultivo —generado tanto por las críticas radicales al multiculturalismo como por la creciente insatisfacción de quienes apostaron de buena fe por él— él— es donde ha surgi surgido el término posmulticulturalismo posmulticulturali smo con objeto de dotarse de una herramienta conceptual útil con la que tratar de encuadrar un nuevo discurso sobre la inmigración. Si durante la década de los noventa las políticas migratorias de cualquier país democrático no tenían más remedio remedio que medirse medirse con las políti políticas cas multi multicul cultural turaliistas de reconocimiento de la diferencia, en los últimos años el panorama ha cambiado sensiblemente. Como admite Will Kymlicka, probablemente el más preclaro teórico del multiculturalismo, «aunque la gente discrepa sobre qué viene después del multiculturalismo, existe un sorprendente consenso acerca de que estamos de hecho en una era post-multicultural». 33 Los cambios en la formulación del multiculturalismo se registran no sólo en el ámbito académico, sino también en las políticas desarrolladas en su nombre. Así, en Canadá, donde el modelo del multiculturalismo se erigió en política de Estado, se ha pasado de una fase inicial de subrayar lo étnico (el respeto por las diferencias culturales) a otra en la que el acento se ponía en lo cívico (la igualdad de derechos y obligaciones, la no discriminación), y de ahí a una fase ulterior, la actual, en la que la prioridad se sitúa en lo convivencial (en (en la interacción social). 34 140
La primera observación que habría que hacer con respecto al denominado osmulticulturalismo es que es una noción fundamentalmente equívoca, que arrastra a su vez la enorme polisemia que encierra el término multiculturalismo. El prefijo «pos» remite a algo pasado que de alguna manera se considera ya superado. Por su parte, el sustantivo «multiculturalismo» tiene, como ya se ha indicado, el sentido tanto de un hecho sociológico como de una respuesta normativa que haga factible la convivencia armónica entre las diversas formas e identidades culturales. Desechada por ilusoria la posibi posibillidad de que el término término apunte a la exti extinci nción ón del plural pluraliismo cultural cultural en las sociedades contemporáneas, no está claro, no obstante, si con este neologismo se está aludiendo al abandono de lo multicultural en su acepción normativa o si, por el contrario, se trata de una exhortación a radicalizar el tradicional enfoque multicultural. Considero que este neologismo tiene que ver fundamentalmente con la necesidad percibida por muchos de «volver a pensar el multiculturalismo» 35 con objeto de rescatar lo mejor de sus intuiciones. Por ello, a lo largo de este escrito se entenderá por posmulticulturalismo posmulticulturali smo la propuesta normativa que trata de ir más allá de los postulados multiculturales sin echar por la borda aquellos aquellos que aún mantengan validez validez después de la intensa crítica crítica de que han sido objeto en las últimas dos décadas. Concebido así, el posmulticulturalismo difiere del antimulticulturalismo cultivado por autores como Giovanni Sartori, Samuel Huntington, Francis Fukuyama y Thilo Sarrazin, todos ellos defensores a su vez de la puesta en marcha de políticas fuertemente disuasorias en materia migratoria, cuando no directamente antiinmigratorias. Representa más bien una crítica interna que no suprime los acentos del discurso multiculturalista, pero los desplaza desplaza de manera signi significati ficativa. va. Este nuevo enfoque, aun preservando el interés interés por la diferenci diferencia, a, la identidad dentidad y la etnicid etnicidad, ad, nociones nociones clave del multi multicul cultural turaliismo, mantiene un cierto distanciamiento con respecto a dicha perspectiva: las cuestiones de la identidad o la etnicidad no tendrían por qué decaer ante las cuestiones de clase, sino que deberían ser atendidas en interrelación con ellas; tampoco habría que dar por amortizada la opresión o la discriminación racial, sino que deberían ser abordadas sin desligarlas de la explotación económica. El posmulticulturalismo hace así una decidida apuesta por la plural pluralizaci ización ón de las perspectivas perspectivas de análi análisis. sis. En este mismo mismo orden de ideas, serían reconocibles sus afinidades electivas con la perspectiva de la «interseccionalidad» (intersectionality), que desde el seno de los estudios feministas trata de afrontar los distintos vectores que, como la clase, la etnia y el género, confluyen habitualmente en las situaciones de discriminación, opresión y desigualdad. 36 En el ámbito de la filosofía políti política, ca, conectaría también con concepciones, concepciones, como la defendida por Nancy Fraser Fra ser,, que cifran el sentido de la justicia social en la satisfacción de demandas no sólo de reconocimiento cultural, sino también de redistribución económica y representación políti política. ca. 37 No cabría soslayar la imbricación de las dimensiones política, económica y 141
cultural en las experiencias de injusticia. Trasladado esto al acomodo de los procesos migratorios, implicaría la potenciación de una política de integración de y con los inmigrantes en esos tres ejes de la justicia. También hay buenas razones de carácter progresista para enfrentarse a algunas cantinelas típicas de la retórica multicultural. La tendencia a la «culturalización» de los problemas problemas social sociales, es, consecuencia consecuencia de la fetichi fetichizaci zación ón de la cultura cultura y de la identidad, dentidad, provoca un efecto ideológ deológiico de enmascaramiento que hace perder de vista vista los fenómenos de desigualdad, de exclusión y, en resumidas cuentas, de injusticia asociados a la situación real en la que viven una muy apreciable parte de los migrantes (véase infra, sección 5 del capítulo IV). Los componentes políticos y económicos del asunto se sitúan de este modo fuera del foco central y se pierde de vista el análisis del sistema social como totalidad articulada. Se abordan en clave cultural los problemas que no interesa afrontar en función de estricta justicia y, en definitiva, de derechos. Se sublima, por tanto, como problema cultural e identitario lo que no es sino una diferencia económica y de condición social o, lo que aún sería peor, se utiliza de manera interesada la diferencia cultural para justificar la desigualdad en el acceso y el ejercicio del poder y la riqueza o, al menos, para pasar por alto que los inmigrantes conforman, aunque no en exclusiva, una población en situación de desventaja y vulnerabilidad. La «culturalización» de la esfera política conduce a que las reivindicaciones de una mayor equiparación económica se releguen con frecuencia a favor de las demandas étnico-culturales y, en particular, de las de índole religiosa y lingüística. Los conflictos en torno a intereses materiales se obvian como si ya no existieran o hubieran sido superados por arte de magia. magia. Y esto, trasladado trasladado al campo migratori migratorio, o, conduce a percepciones percepciones insostenibles. Resulta sorprendente, por no decir obsceno, omitir en este contexto hechos como, por ejemplo, que en numerosos países ricos existe un mercado de trabajo en condiciones tales de precariedad, clandestinidad y miseria —condiciones cercanas, en ocasiones, a la semiesclavitud—, que resultan inaceptables para los trabajadores autóctonos, al menos hasta la llegada de la crisis, pero que son asumidas, no obstante, por trabajadores procedentes de países no desarroll desarrollados, circunstanci circunstanciaa que revierte revierte en exclusivo beneficio de los empresarios y de la economía del lugar. Desde la perspectiva posmulticultural, el acento no se coloca en el riesgo —actual o potencial potencial— — que los los procesos migratori migratorios os podrían suponer para el mantenimient mantenimientoo de la identidad y la esencia de la sociedad receptora, sino en el hecho de que las mayores trabas para alcanzar una sociedad integrada no se encuentran en los atributos culturales diferenciados que puedan portar los migrantes, sino en cuestiones como la segregación residencial o la estratificación laboral de la que son víctimas en una elevada proporción, por no hablar hablar de la situaci situación ón de irregul rregularidad sobrevenida sobrevenida a la que son arrojados tantos inmigrantes cuando por motivos del ciclo económico se quedan sin empleo. 142
3. ACERCA DE LOS LÍMITES NORMATIVOS DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS
Los debates en torno al control de los flujos migratorios alcanzan una notable audiencia e intensidad en las sociedades occidentales más prósperas. Expresiones tecnocráticas harto imprecisas, como «umbral de tolerancia» o «capacidad de acogida», forman parte del arsenal discursivo empleado. Supuestamente, tales umbrales o capacidades dependerían no sólo de las afinidades culturales, lingüísticas o religiosas existentes entre la población receptora y la inmigrante, sino también de factores tan variopintos como la composición demográfica, el nivel de riqueza, la estructura del mercado de trabajo, el nivel de cualificación de los inmigrantes, etc. En ese contexto de polémica parece entonces inevitable la cuestión de «¿hasta qué punto la sociedad pluralista puede acoger sin desintegrarse a extranjeros que la rechazan?» 38 Con una pregunta así se busca, sin duda, llamar la atención sobre el riesgo que para las ricas sociedades occidentales representa la llegada masiva y desordenada de inmigrantes con formas religiosas y actitudes culturales diferentes de las occidentales. Conflictivas se presentan especialmente las demandas de grupos de inmigrantes definidos por criterios confesionales que pretenden el reconocimiento jurídico o al menos la tolerancia de costumbres como la poligamia, los arreglos matrimoniales que afectan a menores, la ablación del clítoris de las niñas y la discriminación de las mujeres. Todas estas prácticas chocan frontalmente con los princi principi pios os laicos laicos y liberales liberales fundamentales fundamentales en las sociedades democráticas. democráticas. Una supuesta «excesiva proporción de extranjeros» no constituye por sí misma un factor que explique y menos aún que justifique actuaciones excluyentes y xenófobas. No obstante, a partir de un cierto porcentaje de población extranjera resulta ineludible la intervención activa de las administraciones públicas con objeto de favorecer su efectiva «integración» y evitar así el enquistamiento de situaciones potencialmente conflictivas. Mantenerse impasibles y no actuar equivaldría, por un lado, a fomentar el fanatismo de determinados grupos y, por otro, a permitir que se ponga en marcha la bomba de tiempo de la xenofobia. Uno y otra constituyen amenazas no sólo para la población autóctona y los inmigrantes, respectivamente, «sino también para las instituciones democráticas y el orden social». 39 En esas circunstancias, puede y debe plantearse cuál sería el tipo de medidas más adecuado y preguntarse si es o no preferible articular la diversidad cultural en forma incluyente a pretender frenar su proliferación mediante la implantación de estrictos controles que impidan la entrada de quienes no comparten los valores básicos de una sociedad y la introducción de códigos jurídicos que impongan coactivamente la homogeneización cultural cu ltural.. Descartando las tácticas pacíficas destinadas a desalentar el asentamiento de ciertos 143
grupos en un determinado país, de dudosa eficacia práctica, las únicas formas legítimas de relegación (o, si se prefiere, de intolerancia) en una sociedad democrática serían aquellas encaminadas a asegurar el mantenimiento del orden constitucional. No es ésta una cláusula «débil» ni banal. Al contrario: su aceptación implica el rechazo de toda actitud integrista que impida un espacio suficiente para la diferencia y el disenso razonable. 40 Precisamente para que en el plural y complejo mundo contemporáneo sea posibl posiblee la coexis coexistenci tenciaa de disti distintas ntas formas de vida vida y prácticas prácticas cultural culturales, es, «a la constitución se le asigna no la tarea de establecer directamente un proyecto predeterminado predeterminado de vida vida en común, sino sino la de reali realizar las condi c ondici ciones ones de posibi posibillidad de la misma».41 Intentar convertir los hábitos culturales y los códigos morales de una determinada forma de vida en obligatorios para todos los ciudadanos imposibilitaría la plural pluralid idad ad de opciones opciones que la norma suprema del Estado ha de defender. Esa pretensión pretensión sobrepasa los márgenes de la autonomía personal y ante ella no cabe mantener una actitud de estricta neutralidad: «Como el caso Rushdie nos ha recordado, un fundamentalismo que conduzca a una praxis intolerante resulta incompatible con el Estado de derecho». 42 Si las políticas públicas buscan garantizar la convivencia intercultural, han de estar inspiradas por la idea del igual respeto de las distintas culturas, tradiciones y comunidades. Sólo así resultarían compatibles con los presupuestos demoliberales. Igual respeto no implica, sin embargo, indiferencia, ni menos aún relativismo moral o cultural. En las sociedades realmente existentes, multiculturales de hecho, se precisan principios igualitarios coherente e imparcialmente aplicados. La democracia no se sustenta en clase alguna de relativismo cultural que pudiera dar pie a la promoción de propuestas reaccionarias y opresivas: cree en los valores democráticos y descree de muchos otros que son antitéticos de sus principios. En este sentido, si, como algunos denuncian, el multiculturalismo supusiera una equiparación de todas las orientaciones valorativas, sería un fenómeno sumamente negativo: «El multiculturalista de buena voluntad se une y alía fácilmente con los relativistas, culturales y contribuye de este modo a que algunos déspotas que defienden el derecho a la diferencia no salgan trasquilados». 43 Aunque no está tan claro que todos los multiculturalistas se identifiquen con posiciones como la recién descrita, la misma es en todo caso difícilmente sostenible, pues no es cierto que todas las diferencias sean valiosas ni todas las culturas tengan igual valor: esa atribución destruiría la noción misma de valor. 44 La tolerancia versa sobre lo discutible y, en general, indica una actitud moral de permisividad acerca de ámbitos que no están estrictamente regulados por la ley, 45 pero defender la tolerancia y el pluralismo no equivale a renunciar a normas de alcance general. Para que una sociedad abierta sobreviva es necesario que la inclusión de nuevos ciudadanos se realice dentro de los límites que marca el pluralismo. Invocar el pluralismo para dar alas a quienes quieren 144
acabar con él representa un contrasentido. De ahí la dificultad de articular políticamente la diversidad cultural cuando concurren grupos dogmáticos o fundamentalistas, sean religiosos o no. Lo paradójico estribaría en el hecho de que estos grupos exigen reconocimiento y tolerancia de los demás, pero ellos mismos no están dispuestos a modificar sus costumbres para aceptar las normas vigentes. 46 Se imponen, entonces, ciertas restricciones, pues el punto no está en fomentar la diversidad cultural por sí misma, misma, sino sino más bien bien en promover una cultura de la diversidad . Hay quienes niegan que el discurso de la ciudadanía, la democracia y los derechos sea el modo adecuado para integrar realmente a los diferentes, y se apoyan para ello en un supuesto controvertido: que ciertos individuos son a priori incompatibles con las convicciones democráticas por el hecho de profesar un determinado credo religioso o pertenecer a un determinado determinado grupo étnico étnico y que, por tanto, resultan resultan inasimilables. Con esta argumentación se transita desde el diferencialismo cultural —núcleo «teórico» del nuevo racismo emergente— a la justificación de discriminaciones inaceptables. Esas posici posiciones ones no distan mucho de las sostenidas sostenidas por un insig nsigne politól politólog ogo: o: En todo caso, el hecho es que la integración se produce sólo a condición de que los que se integran la acepten y la consideren deseable. Si no, no. La verdad banal es, entonces, que la integración se produce entre integrables y, integrables y, por consiguiente, que la ciudadanía concedida a inmigrantes inintegrables no lleva a integración sino a desintegración.47
La capacidad integradora de la ciudadanía no es, ciertamente, un valor intangible, sino que se pone a prueba en casos límites, como puede ser el rechazo o no de prácticas atroces, como la ablación genital, o simplemente ilegales o perjudiciales, como la desescolarización femenina o la concertación de matrimonios entre menores. Es ante casos concretos, y no ante generalizaciones apriorísticas, cuando ha de actuar el derecho. En los encendidos debates sobre la incorporación de los inmigrantes, en los que desde hace tiempo están atrapadas las opiniones públicas de los diferentes países europeos, cada vez resulta más acuciante contar con un tipo de discurso compartido que dé sentido y coherencia a los procesos puestos en marcha y permita articular una forma de identidad colectiva en la que puedan sentirse incluidos también los recién incorporados a la sociedad receptora. De hecho, son infinidad los modelos propuestos con el fin de acomodar las diferencias culturales. 48 Un socorrido término comodín usado en este contexto es el de integración, aunque a menudo no resulta nada claro cuál es el contenido que se le pretende otorgar. 49 En cualquier caso, la idea de integración en el sistema es plenamente defendible desde una perspectiva democrática e igualitaria, por mucho que hasta tiempos no muy remotos la acompañara una fuerte connotación de sumisión y que en ambientes progresistas fuera frecuente censurar a quienes aceptaban particip participar ar en las estructuras del sistema. sistema. Hoy Hoy,, por el contrario, contrario, el objeto de muchas 145
movilizaciones sociales es precisamente la lucha contra la exclusión, entendida ésta como la situación de quienes no encuentran acomodo estable en las redes institucionales del sistema ni albergan perspectivas de alcanzarlo. En el contexto específico migratorio, las posibi posibillidades interpretati interpretativas vas del término término van desde la uniformi uniformización zación aplanadora aplanadora de la diversidad hasta la promoción activa de una atmósfera de mutua tolerancia cultural. En particul particular, ar, en el ámbito de la Unión Europea se ha intentado fijar fijar de una vez su sentido sentido preciso, preciso, y aunque se ha apostado por infundirle nfundirle un sesgo sesgo de acomodación acomodación bilat bilateral, eral, 50 no se ha logrado el objetivo. El desafío sigue consistiendo, sin duda, en encontrar una forma de cohesión social que no incurra en la uniformidad opresora de la cultura única. Para ello, así como para evitar los malentendidos asociados al multiculturalismo, se ha formulado una propuesta alternativa bajo el nombre de interculturalismo, que podría entenderse como la «propuesta de una sociedad regida por el diálogo» y por una convivencia mucho más interactiva entre grupos que portan diversas culturas, una receta con la que inmediatamente se hace inevitable plantearse «el problema del código normativo común a todas ellas». 51 Mediante una base dialógica se trataría de estrechar los vínculos entre los diferentes grupos étnico-culturales asentados en un mismo país con el objetivo de fijar un cuerpo de principios, instituciones y políticas aceptables para todos.52 Sin ese fondo común, la afirmación de una pluralidad de diferencias culturales irreductibles convertiría probablemente al multiculturalismo en una vía suicida para la cohesión social. social. Los debates públicos en torno al fomento de una «cultura básica» o «cultura conductora» ( Leitkultur Leitkultur ) desarrollados en Alemania a lo largo de la última década dan buena muestra de la difi dificul cultad tad de alcanzar un consenso acerca de los valores valores y normas comunes que guíe el proceso de integración social. 53 Se ha puesto de manifiesto que la adhesión a la imagen del ser humano acuñada por la tradición cristiana —alentada por quienes preconizan el retorno a las «raíces cristianas» de las sociedades europeas— 54 o algunos datos históricos y culturales exigidos para superar los tests establecidos para los procesos de naturalización naturalización parecen requerimient requerimientos os que sobrepasan lo admisibl admisiblee y en poco contribuyen a la formación de un ethos común. Para que fuese reconocido como tal, tendría que ser efectivamente construido en común. Y eso no es precisamente lo que se hace cuando se les exige a los inmigrantes, y sin que medie un razonable periodo de adaptación, un estándar de conducta — v. v. g., el estricto rechazo de actitudes homófobas o la aceptación del laicismo— cuyo respeto, por desgracia, aún dista mucho de ser general entre la propia población autóctona. 55 A los inmigrantes, como a cualquier ciudadano, lo que cabe exigirles es, en definitiva, el acatamiento de la legalidad vigente. Si lo que se pretende es ir más allá y requerir el seguimiento de ciertos supuestos culturales propios de una preconcepción nacional de la ciudadanía, tal como se apunta en algunos proyectos legislativos, la propuesta se encontraría muy probablemente fuera de 146
los márgenes de un Estado de derecho democrático. Por supuesto, no todos los requerimientos son igual de razonables: mientras que no hay motivos legítimos que puedan argüirse para promover la aculturación religiosa de los inmigrados o para imponer un determinado modelo de familia, sí que los habría para impulsar el aprendizaje de la lengua con objeto de facilitar la «integración ocupacional», aunque sin necesidad de abandonar la propia lengua ni renunciar a su transmisión a los descendientes (pues, entre otras cosas, las capacidades políglotas son cada vez más apreciadas en una economía globalizada). Razonable es también la exigencia de aceptar los valores fundamentales del canon democrático-liberal sobre los que se asienta la convivencia en las sociedades receptoras, entre los que cabría citar los valores democráticos y los principios de no discriminación y de igualdad de oportunidades. Es ahí donde el principio de laicidad adquiere relevancia como matriz integradora de la plural pluralid idad ad cultural cultural,, sobre todo si se concibe concibe no sólo sólo como la separación entre Estado e Iglesia, sino también como la interdicción de un trato especial a alguna confesión religiosa por parte del Estado (un régimen, régimen, por lo demás, apli aplicable cable con mayor o menor flexi flexibil bilidad según las circunstancias). Para que este principio muestre todo su potencial cohesionador ha de ser requerido por igual, y de manera coherente, eso sí, tanto a inmigrantes como a autóctonos. Esto también deriva de la comprensión de la integración como un proceso bidi bidireccion reccional al que precisa de ajustes por ambas partes. La laici aicidad dad como también también la tolerancia, la igualdad ante la ley, la primacía del principio democrático y los derechos humanos son valores exigibles a todos por igual, pues representan las condiciones de posibi posibillidad de la convivenci convivenciaa y el respeto re speto entre quienes quienes profesan diversas diversas visi visiones ones de la vida y portan distintas identidades. Se trata, en última instancia, de una labor de ajuste mutuo que ha de desembocar en la construcción de un nuevo marco normativo y narrativo construido en común suficientemente sólido: No tiene sentido fomentar identidades identidades multiculturales multiculturales o minoritarias minoritarias fuertes y unas identidade identidadess comunes o nacionales débiles. Las identidades multiculturales fuertes son algo bueno —no son intrínsecamente divisorias, reaccionarias o quintas columnas—, pero necesitan de un marco de narrativas nacionales vibrantes y dinámicas, así como de las ceremonias y rituales que dan expresión a la identidad nacional. Esta última, sin embargo, deberá tejerse mediante el debate y la discusión, en vez de reducirse a una lista de valores impuestos. 56
Afrontar el reto de la inmigración y, a la postre, el de la diversidad cultural resultante implica enfocar la pertenencia y la lealtad política —vinculadas ambas a la noción de ciudadanía— de un modo diferente al habitual en los Estados nacionales. De ahí que una versión reformulada de la ciudadanía debe ser parte central de ese nuevo relato. No todas las concepciones de la ciudadanía poseen los mismos efectos prácticos en este particular. Difieren entre sí en virtud del mayor o menor peso otorgado a los atributos identitarios, a los rasgos adscriptivos requeridos para su concesión. Cuanto mayor y más exigente sea el 147
componente identitario de la ciudadanía, menor será su capacidad de inclusión. Los rasgos densamente definidos son instrumentos potenciales de discriminación y dificultan, por ende, la configuraci configuración ón de una sociedad sociedad integrada. integrada.
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4. ¿IDENTIDAD AMENAZADA? RELIGIÓN Y POLÍTICA MIGRATORIA EN UNA SOCIEDAD DEMOCRÁTICA
En las políticas públicas y, en particular, en las políticas migratorias la coherencia es un valor de obligado cumplimiento, pues de lo contrario es difícil deshacerse de la sospecha de parcialidad. En este sentido, el debate sobre los distintos tipos de pañuelos portados por mujeres musulmanas musulmanas —erigi —erigidos dos en símbolos símbolos de la diferencia diferencia cultural— cultural— ha resultado resultado a veces demasiado errático, una percepción que se torna en evidencia cuando se consideran otras polémicas similares. No cabe prohibir llevar prendas que, como el hiyab, no impiden ni la comunicación no verbal ni la socialización (diferente es el caso del burka y del niqab, que ocultan del todo o casi del todo a las mujeres y, por tanto, deberían ser objeto de un debate separado) y al mismo tiempo pretender libertad para publi publicar impunemente caricaturas caricaturas de Mahoma. Desde princi principi pios os liberales, berales, sobre los que se asientan la mayoría de las democracias constitucionales, se sigue tanto la libertad de portar determinadas determinadas indumentari indumentarias as como la libertad de exp expresi resión. ón. Las restricci restricciones ones legítimas vendrían únicamente de la aplicación coherente e imparcial del principio de evitación de graves daños a terceros. 57 En este sentido, cabría justificar la restricción o prohibi prohibici ción ón de su uso mediante mediante razones de seguri seguridad dad públi pública (parece razonable razonable exig exigirlo, rlo, por ejemplo, para poder embarcar en un vuelo comercial comercial). ). 58 El ya famoso debate sobre las 12 caricaturas de Mahoma dibujadas por Kurt Westergaard, en las que el profeta aparece con turbante en forma de bomba o con espada en mano, transcurrió en un terreno sumamente resbaladizo. Fueron publicadas inicialmente en un diario danés en septiembre de 2005 bajo el título «Los rostros de Mahoma» y pronto alcanzaron una amplia resonancia internacional, hasta el punto de provocar meses m eses después fuertes protestas en el mundo islámi slámico, co, con disturbi disturbios os en varios varios países, en los que murieron murieron alrededor alrededor de 150 personas, y un boicot boicot comercial a los productos daneses. El dibujante dibujante fue objeto posteriormente posteriormente de varios varios intentos de asesinato. Poco después, en febrero de 2006, esas mismas caricaturas fueron reproducidas por el semanario satírico francés Charlie Hebdo, a las que, echando más leña al fuego de las violentas protestas ya desatadas, añadió otras más en un número — del que se llegaron a vender unos 300 000 ejemplares— cuya portada mostraba al profeta llorando y dicien diciendo: do: « Es duro ser amado por gilipoll pollas». Un perfil perfil simi simillar, con conatos igualmente virulentos, adoptaron las discusiones públicas en torno a las polémicas polémicas y reiteradas reiteradas declaraciones declaraciones del políti político co holandés holandés Geert Wilders, potenciadas potenciadas además por la difusión de su video Fitna (2008), en el que se presenta al islam como una ideología religiosa de carácter intrínsecamente violento y antidemocrático, y recrudecidas con la subsiguiente sentencia absolutoria hecha pública en junio de 2011. 59 El fallo 149
udicial proclamaba que la noción de libertad de expresión incluye también el derecho a criticar los dogmas confesionales y denostar las prescripciones religiosas. No hay razón alguna para ceder en este punto, pues no debe admitirse excepción cultural en cuestiones de derechos humanos, y la libertad de expresión es uno de ellos. En todo caso, y aunque las invectivas y sátiras estén amparadas por el derecho vigente, en una sociedad plural, en la que coexisten preferencias culturales y religiosas diferenciadas, no estaría mal atenerse a un código de buenas prácticas que desechara insensatas e incendiarias provocaciones provocaciones que buscan envenenar el ambiente. ambiente. En este terreno habría que tener siempre presente que «el hecho de que tengamos el derecho de hacer x no significa que x sea sensato o deseable». 60 Pero, probablemente porque un código tal puede ser papel mojado, las legislaciones penales de muchos países persiguen como delitos la calumnia y la difamación que atenten contra la dignidad de individuos y grupos. 61 Ya fuera de Europa, la quema pública de un ejemplar del Corán realizada por el pastor estadounidense Terry Jones en marzo de 2011 podría señalarse como claro ejemplo de lo que se debe evitar, por más que la legislación de su país permita la quema de la enseña nacional. 62 La incitación al odio, en cualquier caso, nunca debería ser una práctica protegi protegida. Como siempre siempre que se entra en el terreno en el que compiten compiten derechos, delimitar la libertad de expresión de la provocación premeditada que busca desencadenar una respuesta violenta es una tarea complicada, pero no menos necesaria en un mundo inestable. Casos como los mencionados son tan sólo un botón de muestra de cómo en los países occidental occidentales, es, y en particul particular ar en Europa, la integració ntegraciónn de los musulmanes musulmanes se ha convertido en una cuestión candente. La integración de inmigrantes de otras procedencias o con filiaciones culturales diferentes apenas concita debate público. Es significativa al respecto respec to la siguiente siguiente opini op inión: ón: El principal desafío intercultural que tendrán que afrontar las sociedades europeas es el del advenimiento de una nueva religión en Europa: el islam. Es un desafío importante. Por primera vez en la conflictiva historia de las relaciones entre el islam y la cristiandad, el encuentro se produce de forma pacífica a través de los cambios demográficos.63
Esta focalización en la inmigración musulmana se encuentra vinculada, obviamente, al establecimiento en Europa occidental de un considerable número de inmigrantes que profesan dicha dicha reli religión gión y que muestran voluntad voluntad de fijar fijar su residenci residenciaa de manera permanente. Desde hace ya décadas representan una pujante minoría en crecimiento que está configurando un nuevo islam europeo, distinto al existente en la región balcánica y en diversas zonas de la antigua Unión Soviética, donde tras el paso del Imperio otomano se asientan sin especiales problemas numerosas minorías musulmanas. 64 Tras esta simple constatación se amontonan toda una serie de interrogantes nada banales. 150
Además de preguntarse si se puede hablar de un islam propiamente europeo (con un perfil perfil diferenciado diferenciado adaptado al contexto sociocul sociocultural tural)) o más bien bien de la sección sección europea de la umma islámica (o comunidad extraterritorial de creyentes), una cuestión que desde presupuestos nativistas nativistas cabe plantearse plantearse es si el islam islam es una de las relig religiones iones que pueden profesar los europeos o es un credo propio de una poblaci población ón extranjera. Más relevante, relevante, y también más polémica, es esa otra cuestión que de manera más o menos velada se formula acerca de si los nuevos musulmanes europeos (aunque muchos de ellos hayan nacido en el continente y no sean inmigrantes, sino descendientes de quienes tiempo atrás mudaron su país de residencia e incluso adquirieron la nacionalidad del país receptor) asumirán los principios y normas jurídicas vigentes en las sociedades de acogida o si tratarán de mantener y extender sus propios usos y costumbres, aun cuando entren en abierta oposición a las normas vigentes en los países donde residen. 65 Aunque este planteamient planteamientoo tiene tiene cierta cierta lóg ógiica desde la exclusi exclusiva va perspectiva perspectiva de los países anfitri anfitriones, ones, no deja de ser un enfoque sesgado. Un planteamiento más integral debería dirigirse hacia los dos lados: «La comprensión del Islam en Europa debe combinar una doble observación en términos positivos: cómo Europa está cambiando al Islam y cómo el Islam está cambiando cambi ando a Europa». 66 Mientras que en los Estados Unidos el islam se ha ido haciendo parte de manera acelerada del variopinto paisaje religioso y los musulmanes han sido aceptados —aunque con reservas apenas ocultas— en la amplia coalición multiconfesional, en Europa occidental, por el contrario, el pluralismo religioso —fuera de las múltiples variantes cristianas— es un nuevo fenómeno social que aún tiene que encontrar su adecuado lugar bajo las correspondientes correspondientes condici condiciones ones jurídicas jurídicas y en el discurso públi público. Las sociedades sociedades europeas eran, hasta tiempos muy recientes, mucho más homogéneas en lo religioso. Ante la emergencia de esa nueva realidad, las reacciones ante la presencia musulmana varían a lo largo del arco político europeo: desde la derecha suele hacerse hincapié en las raíces cristianas del continente, mientras que desde la izquierda se tiende a afirmar los princi principi pios os de la laici laicidad dad y la neutralidad neutralidad del Estado. La cuestión dista de ser un mero tema de debate académico, pues se ha convertido, más bien, en objeto de enconada batalla política y, sobre todo, electoral. Sobre ella se cierne, además, el riesgo de convertirse en excusa para proceder a graves repliegues identitarios. Poco se han hecho esperar las reacciones, a veces airadas, ante las reivindicaciones musulmanas de una mayor visibilidad en la esfera pública. En este sentido, son significativas las múltiples trabas burocráticas impuestas ad hoc para impedir que se construyan y se abran mezquitas (en España y en Alemania, entre otros países), se levanten minaretes (prohibidos expresamente en Suiza en una decisión adoptada en referéndum), se lleven a cabo plegarias musulmanas en las calles o se sirvan alimentos halal en los comedores escolares. El fantasma de la identidad amenazada, no por un 151
enemigo exterior, sino por un enemigo que reside en casa, un síndrome experimentado cada vez por más gente, explicaría en cierta manera estas reacciones tan poco integradoras que buscan situar fuera de cualquier debate la identidad colectiva, un supuesto hecho inalterable que como un pesado fardo habría que soportar de manera obligatoria: «La identidad en peligro es el argumento principal de quienes —católicos y no católicos— propugnan una política de defensa agresiva frente al Islam […] Apelar a la identidad equivale a dar un puñetazo encima de la mesa contra los extranjeros que aparecen o están entre nosotros». 67 La obsesión identitaria exhibida en algunas sociedades occidentales alienta y conforma con frecuencia una respuesta estatal ante el fenómeno migratorio que, al adoptar la forma de medidas protectoras de la integridad cultural de la sociedad de acogida, delata una importante falta de autoconfianza colectiva que no ayuda a integrar a los inmigrantes ni a dar cabida política e institucional a la diversidad cultural que con ellos aflora. Por regla general, la insistencia en una única singularidad de la multiforme identidad humana no sólo nos empequeñece a todos, sino que hace que el mundo resulte más inflamable. 68 Y, por desgracia, esta deriva no es descartable. De hecho, ante el incremento de la inmigración y la consiguiente pluralización cultural, muchas reacciones responden básicamente a la lógica del miedo y la desconfianza y a la consecuente adopción de la heterofobia:69 de la xenofobia, en general, y de la islamofobia, en particul particular. ar. Esas fobias fobias admiten admiten ciertamente ciertamente disti distintos ntos grados, que van desde el recelo, pasando por el rechazo, hasta llegar a la abierta hostilidad. Con ellas se traslada la imagen acerca de personas de quienes habría que desconfiar o, en el peor de los casos, desembarazarse. Si hay una forma arquetípica de las distintas etnofobias registradas a lo largo de la historia, el antisemitismo tendría que ser nombrado en primer lugar. El mismo patrón mental que subyace en la judeofobia se manifestaría en cada época mediante diversos equivalentes funcionales, de manera que iría variando únicamente el objeto de estigmatización. Sea como fuere, el modo en que la islamofobia de nuestros días construye su propio discurso y su imagen de la amenaza presenta un fuerte paralelismo con el seguido por la inveterada tradición antijudía. 70 En un periodo de aguda crisis económica, como es el actual, con el consiguiente empobrecimiento de las clases medias, el antiislamismo —cuando va más allá de la legítima crítica a una particular creencia religiosa— está canalizando miedos y resentimientos sociales de modo similar a como antaño hiciera el antisemitismo: «En ambos casos, las prácticas religiosas, culturales, de vestimenta y de alimentación de una minoría han sido utilizadas para construir el estereotipo negativo de un cuerpo extraño e imposible de asimilar en la comunidad nacional». 71 La existencia de un terrorismo yihadista, con actividad sumamente letal en diversos 152
países occidental occidentales es (y con efectos incluso ncluso más mortíferos en alg algunos países de abrumadora mayoría musulmana), proporciona un caldo de cultivo donde florece el rechazo de todo lo islámico. 72 De nutrir este humus son responsables, en parte, determinados agentes sociales capaces de fabricar casos e influir en la opinión pública. Si dentro del ámbito académico Samuel Huntington 73 se distinguió por respaldar teóricamente la reacción nativista angloprotestante ante la supuesta «invasión hispana» de los Estados Unidos, Giovanni Sartori 74 se ha destacado en la labor de dotar de cierta respetabilidad intelectual a una posición sumamente perniciosa: la imposibilidad de incorporar a los colectivos de procedencia musulmana debido a su irreversible fundamentalismo religioso o, dicho de otro modo, la incompatibilidad de la cultura islámica con la sociedad abierta occidental y, por ende, con la democracia. Obviando regímenes como el turco, se afirma sin recato que los musulmanes están incapacitados congénitamente para el ejercicio de las libertades, la democracia y los derechos humanos, valores todos ellos de las sociedades de acogida que en el fondo desprecian. 75 Se incurre así en un grosero determinismo: su cultura religiosa los programaría para otra cosa. El viejo discurso racista centrado en las diferencias físicas o biológicas retornaría así ahora transfigurado en un nuevo discurso provisto de un extenso argumentario culturalista y diferencialista o, mejor dicho, en «un discurso de las diferencias culturales esencializadas», 76 diferencias que se jerarquizan en función de su grado de adaptación a una imaginaria cultura anfitriona. Ya no es la raza, sino la adscripción religiosa, en particul particular, ar, la divi divisori soriaa cultural cultural relevante y, lo que es aún más pernici pernicioso, oso, el impedimento impedimento legitimante para negar la plena incorporación a la ciudadanía y, con ello, también para negar la oportunidad de emanciparse de la «servidumbre de la etnia». 77 La cultura, como «categoría articuladora», ha ocupado el lugar dejado por el esencialismo biológico tan característico del racismo tradicional. 78 Los musulmanes son cuerpos extraños no susceptibles de regeneración ni de ser integrados. De este modo, un extendido prejuicio culturalista —la clave del denominado neorracismo— 79 ha favorecido el afianzamiento de interpretaciones profundamente sesgadas del mundo musulmán que lo señalan como cobijo de una cultura monolítica portadora de un tradicionalismo irracional y agresivo. El problema problema radica radica en que difíci difícilment lmentee puede haber voluntad voluntad de integració ntegraciónn cuando se atribuye a todo inmigrante musulmán el tópico, falso por acrítico y generalizante, de fundamentalista islámico, cuando no de presunto terrorista y, si no, de cómplice. El caso de la inmigración musulmana en Europa tiene, en cualquier caso, el efecto involuntario de volver a poner en primer plano el fenómeno religioso. La llegada de inmigrantes tiene al menos un triple efecto en el ámbito religioso. Uno es bastante obvio: resultado directo de los flujos migratorios internacionales, es un aumento de la oferta en las sociedades de acogida; esto es, una ampliación del pluralismo religioso. Un segundo 153
efecto sería el desdibujamiento de una distinción que estaba muy arraigada en las sociedades eurooccidentales; a saber: la separación entre lo público y lo privado. Así, prácticas prácticas relig religiosas que si fueran llevadas llevadas a cabo por los «autóctonos» (los (los no inmigrantes) serían una mera cuestión privada, cuando están protagonizadas por inmigrantes adquieren una significación pública y pueden incluso llegar a ser vistas como anomalías alarmantes que deben ser corregidas. El tercer efecto no es tan evidente, aunque esté conectado con el anterior: con la incorporación de inmigrantes en las sociedades europeas se registra una mayor visibilidad de la religión en el espacio público, un fenómeno que cabe ser conceptualizado como un «retorno de la religión» en esas sociedades secularizadas en mayor o menor grado (pues, en realidad, las diferencias a este respecto resultan notables dentro del propio espacio europeo). 80 A diferencia de lo que sucede en otros países occidentales igualmente democráticos, como los Estados Unidos, en Europa la presencia de la religión se da en un contexto social altamente secularizado. 81 Europa ha sido el escenario de una particular experiencia consistente en la drástica contracción de la influencia pública de las confesiones religiosas, que perdieron poder y funciones, y la correlativa obtención de autonomía por parte de la esfera secular, secular, que ha alcanzado alcanzado la primacía primacía social social.. 82 Con el tiempo, la retirada de lo religioso del ámbito público acabó por alcanzar también a las conciencias individuales, un terreno en el que se ha registrado un fuerte declive de las creencias y prácticas prácticas reli religiosas. De ahí que en Europa la inserción nserción relig religiosa de los inmig nmigrantes haya discurrido por cauces singulares deudores de esa experiencia histórica y, por tanto, difícilmente exportables fuera de ese contexto y, en general, del ámbito cultural cristiano. Este retorno en cierta medida inesperado fuerza a replantearse algunas convicciones fuertemente asentadas en las instituciones políticas de las sociedades receptoras. Aunque pocos pondrían hoy en duda que el proceso de secularizaci secularización ón representó un log ogro ro frente a formas previas de dominación religiosa, en el contexto de pluralidad sociocultural emergente puede constituir una rémora, pues hace que se corra el riesgo de «limitar innecesariamente la libertad religiosa de las minorías inmigrantes con la fuerza de nuestras soluciones institucionales históricas, a la vez que enviamos a esas minorías el mensaje de que en modo alguno gozan de un estatus igual al de la mayoría dominante tradicional». 83 El aumento de la movilidad humana implica un aumento de la comunicación interreligiosa y, con ello, tal como se acaba de señalar, una pluralización de la oferta religiosa, que, en algunos casos, como en varios países del sur de Europa, era hace poco tiempo sumamente restringida (incluso cabría hablar, en este terreno, de un régimen monopolístico). El «supermercado de bienes religiosos», por utilizar una terminología ya habitual en la sociología de la religión, no ha hecho sino incrementarse y ello, además, en un contexto de múltiples «agencias de marketing de de la identidad». Pues bien, y aunque la 154
imagen no sea del todo ajustada, pues la religión nunca acabó de irse, con dicho «retorno», impulsado en parte por la entrada de nuevos inmigrantes, toma una nueva dimensión el debate sobre los límites de la diversidad cultural en las sociedades plurales, liberales y laicas del espacio europeo. 84 El resurgimiento de lo religioso en la esfera pública europea, gracias en parte a la irrupción del islam a través de los procesos migratorios, vuelve a someter a tensión la noción de tolerancia, una noción forjada en los inicios de la modernidad como un pragmáti pragmático co mecanismo mecanismo de gestión estión de una diversi diversidad dad restring restringiida, en princi principi pio, o, al estrecho plural pluralis ismo mo de las confesiones confesiones cristi cristianas. anas. La presencia presencia isl islámica en Europa podría ser ocasión propicia para repensar o reabrir de forma distinta cuestiones ya plenamente asumidas. 85 Lejos de proceder así, se insiste en que ello no es posible porque el islam no acepta el consenso constitutivo de la modernidad europea acerca del carácter secular del Estado y la sociedad. De este modo se evita tener que confrontarse con cuestiones que las propias sociedades europeas aún no han resuelto satisfactoriamente. Más que centrar el debate en cuestiones de indumentaria, focalización que no hace sino ocultar el rechazo de una cultura diferente, podría resultar mucho más productivo en cuestión democrática discutir abiertamente, por ejemplo, sobre el papel de la mujer y sus derechos tanto en la esfera pública como en la privada. De esta manera se podrían someter a debate prácticas tradicionales como el repudio, el reparto desigual de bienes, la segregación educativa y la custodia de los hijos. Puede que la imbricación entre religión y política sea en el caso del islam tan constitutiva como señalan Sartori y otros autores. De hecho, las dos principales tradiciones coránicas, tanto la chií como la suní, parecen desconocer la doctrina agustiniana de las Dos Ciudades, aunque no es tan claro que en el resto sea así. 86 Puede que en general los musulmanes entiendan que la religión está facultada para reclamar influencia directa sobre la vida pública e imponer coactivamente sus posiciones. Eso es posibl posible, e, pero sería poco ecuánime olvidar olvidar que en las sociedades sociedades europeas las agresi agresiones ones más rotundas y reiteradas a la laicidad y aconfesionalidad del Estado constitucional no provienen provienen de los inmig nmigrantes musulmanes, musulmanes, sino sino de corrientes corrientes largamente argamente asentadas en su interior. En concreto, en Italia, España y Polonia las embestidas partirían de las potentes organizaciones del mundo católico (podría citarse también el caso de Grecia, dentro del mundo ortodoxo). En tales países el laicismo es, en realidad, muy imperfecto y el princi principi pioo de separación separación Igl Iglesia-Estado esia-Estado está puesto en entredicho entredicho por el continuo empleo de fórmulas jurídicas, basadas en el derecho concordatario, para regular asuntos tan relevantes como el estatuto de la enseñanza de la religión en la escuela pública, el calendario festivo, el reconocimiento civil automático de los matrimonios religiosos o la financiación de los entes y del personal eclesiástico. 87 Es cierto que, desde el punto de vista sociológico, la diversidad que ha ido aflorando en la esfera religiosa por el 155
incremento de la inmigración ha configurado en esos países un «pluralismo asimétrico», donde el catolicismo sigue siendo abrumadoramente predominante frente a otras confesiones religiosas. Esta circunstancia no justifica, sin embargo, el mantenimiento de ciertos privilegios. Pero lo cierto es que, si se abre una espita por un lado, las aguas pueden desbordarse: « Especial Especialmente mente en Itali Italia, la Igl Iglesia esia reclama cada vez más una escuela privada reconocida y financiada por el Estado […] Pero si el Estado italiano acaba por sucumbir a la demanda católica, ¿cómo podrá oponerse después a una demanda análoga de los musulmanes?» 88 Si la legislación vigente establece que el Estado paga e integra la enseñanza de la religión en el sistema educativo, esto vale ciertamente para todos, ya sean católicos, protestantes, musulmanes musulmanes o judíos. Lo contrario contrario sería viol violar ar flagrant flagrantemente emente el princi principi pioo de igualdad ante la ley. 89 Los acuerdos concordatarios que amparan determinadas excepciones han de generalizarse o, por el contrario, derogarse. Tampoco vale imponer regulaciones ad hoc para aquellas nuevas religiones asentadas como consecuencia de los movimientos migratorios. A la postre, acuerdos especiales entre el Estado y una determinada confesión representan una vía insostenible en sociedades que, además de estar secularizadas, han devenido mucho más pluralistas en lo religioso. Ese camino conduce de manera inexorable hacia un modelo multicultural, pues el resto de las confesiones religiosas demandarán, con buenos argumentos jurídicos, el mismo trato de favor. Otra vía sería un modelo republicano que abogase por un laicismo consecuente y que definiese instituciones públicas exentas de adhesiones confesionales. Habrá, pues, que elegir. En este estratégico ámbito para la formación y reproducción de la identidad colectiva, las ocasiones de conflicto menudean, de modo que las escuelas en Europa son escenarios de enfrentamientos no sólo por el velo islámico, sino también por el crucifijo cristiano.90 En una sociedad pluralista es lógico que sea en las iglesias, en las mezquitas o en las sinagogas donde se difunda el mensaje religioso y se forme a los fieles en sus creencias. En realidad, el conflicto principal no se sitúa entre democracia e islam, sino, si acaso, entre democracia y ciertas formas de fe religiosa. 91 El confesionalismo y la intolerancia no son patrimonio exclusivo del islam. 92 Sin llegar a constituir un rasgo intrínseco de las creencias monoteístas, tampoco puede sostenerse que les resulte algo ajeno a su propia historia la asunción de ese principio de acción que impone «promover el bien y prohibir el mal», expresión de un palmario absolutismo moral, que llevado al extremo conduce a la negación de cualquier diferencia. 93 En todo caso, no es un problema particular del islam, sino de alcance mucho más general. Así, por ejemplo, se falta al rigor histórico cuando se afirma que la compatibilidad entre democracia y catolicismo viene de suyo, pues en realidad realidad esta confesión confesión nunca ha aceptado sin sin reservas la democracia, y la desconfianza aún no se ha diluido. Lo que ha prevalecido a lo largo de la historia ha sido 156
una cierta indiferencia de la Iglesia ante las distintas formas de gobierno, aunque fueran poco respetuosas con las libertades básicas básicas de los ciudadanos, ciudadanos, mientras mientras se respetaran los derechos y prerrogativas de la institución eclesiástica. Sólo en el caso de que éstos fueran conculcados, lanzaba sus anatemas. En el fondo, la aceptación del principio de las mayorías se convierte en un desafío para quien profesa fe en una verdad absoluta. Concentrarse tan sólo en el caso de los musulmanes no deja de resultar una visión eurocéntrica y, más exactamente, una visión particular propia de quienes, creyentes o no, están convencidos de que el cristianismo es un elemento tan inseparable de la idea de Europa que sin él perdería su identidad. En este asunto, el islam no constituye el caso por antonomasia, sino un caso más: Existe una diferencia entre el resto de las pertenencias y la pertenencia a comunidades dogmáticas que se reservan para sí mismas la gestión de la verdad […] No es lo mismo pertenecer a un partido político, a una organización sindical o a una asociación cultural, que la pertenencia a una fe religiosa. Este problema de lealtad democrática no es diferente en la Iglesia o en las comunidades islámicas…94
El error, sin embargo, está muy extendido como para poder ser considerado inocente. Entre las opiniones que realzan la presunta peculiaridad del mundo musulmán resulta relevante la expresada en 1984 por el entonces cardenal Ratzinger, que presentó al islam «como el contramodelo de la democracia pluralista», 95 posición de la que nunca se ha distanciado. 96 La demonización del islam en su conjunto, identificándolo sin más con el islamismo radical o yihadismo, error interesado en el que con frecuencia se incurre especialmente tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, cumple o puede cumplir una misión ideológica si funciona como una profecía autocumplida, que es lo que parece que algunos buscan. La angelización indiscriminada, por su parte, tampoco representa la forma más adecuada de abordar la cuestión. Si se pretende evitar ciertos riesgos latentes para la cohesión social, el camino nunca tendría que consistir en la restricción de derechos a los inmigrantes musulmanes ni en la instauración de circuitos jurídicos diferenciados. Esas iniciativas chocarían frontalmente con la lógica inclusiva de los derechos humanos, que pugna por la extensión de mecanismos de garantía universalmente válidos. Habría que buscar otras estrategias e incluso atreverse a ensayar medidas alternativas. En este sentido, podría no ser tan descabellado pensar en intervenciones de acción positiva destinadas a fomentar precisamente precisamente los los valores valores de una sociedad sociedad plural pluraliista: una sociedad sociedad caracterizada por la diversidad de asociaciones voluntarias, por las afiliaciones múltiples y, sobre todo, por líneas de división cruzadas entre los ciudadanos. Coherencia no es sinónimo de inflexibilidad, sobre todo si se tiene un proyecto a la vista. 97 Si no se busca discriminar ni excluir al otro —a aquel que por sus rasgos étnicoculturales es considerado extraño al cuerpo social— mediante prácticas que violentan los 157
princi principi pios os fundantes de las sociedades sociedades demoli demoliberales, berales, resulta resulta obli obligado admiti admitirr la multiculturalidad fáctica, una exigencia además plenamente compatible con la perspectiva de configurar una sociedad integrada: «Dentro de un Estado multicultural no puede darse por supuesto el acuerdo entre fines fines y valores valores colecti colectivos vos últi últimos mos entre personas de culturas diferentes; por lo tanto, el presupuesto de cualquier acuerdo es el reconocimiento de esa diferencia». 98 De ahí que la postura de aceptar el hecho del pluralismo religioso y sus expresiones públicas sea mucho más pragmática y prometedora que el discurso que pretende ignorarlo norarlo o incluso ncluso neg negarl arlo. o. En cualqui cualquier er caso, ese reconocimient reconocimientoo —que, sin sin embargo, no debe conducir a un nuevo comunitarismo de base religiosa— es un paso ineludible para la configuración de un modus vivendi en un contexto de permanentes e irreductibles diferencias. Es preciso encarar aquello que nos divide para poder construir valores comunes sobre los que vertebrar una sociedad pluralista. Para ello es indispensable que las sociedades receptoras desarrollen «una cultura pública capaz de reflejar la experiencia de la inmigración y la consiguiente pluralización social». 99
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5. LA ENCRUCIJADA DE LOS DERECHOS CULTURALES
Las demandas de reconocimiento diferenciado de los grupos y minorías étnico-culturales gozan actualmente de un grado de receptividad mucho mayor que en épocas anteriores. La cultura y la identidad se han convertido en categorías políticamente relevantes y el respeto de la diferencia ha pasado a ser considerado parte integrante del principio de igualdad, uno de los presupuestos normativos básicos sobre los que se levantan las democracias constitucionales. La retórica de las raíces identitarias, del sentido de pertenencia pertenencia y de la sing singul ulari aridad dad grupal ha log ogrado rado un protagoni protagonismo smo que hasta hace apenas dos décadas le era negado en los discursos ideológicos dominantes. 100 Las distintas manifestaciones culturales, en particular la lengua y la religión, en cuanto relevantes productores sociales de identidad, son utilizadas como arietes en la contienda políti política ca diaria. diaria. Su ubicui ubicuidad dad se ve facili facilitada en gran medida medida por el hecho de que las luchas por la distribución de recursos y bienes materiales se han visto desplazadas por la primacía primacía mediáti mediática ca que han alcanzado los llamados llamados conflict conflictos os de reconocimi reconocimiento, ento, pese a las dificultades que existen en muchos casos para distinguir entre ambas cuestiones. En los países más desarrollados, que son también los que disponen de mayor capacidad de exportar sus propios temas de debate, durante un periodo de tiempo —que en cualquier caso concluyó con el advenimiento de la aguda crisis que actualmente golpea al sistema económico— se aminoró ciertamente la intensidad de las luchas sociales y políticas por la distribución de los recursos básicos. Aunque esta circunstancia nunca pudo ser universalizada al conjunto del planeta, se ha ido configurando un nuevo entorno políticosocial en el que la cuestión de los derechos culturales ha podido saltar a la palestra, dando así una proyección pública a aspectos simbólicos de la vida humana que hasta entonces permanecían casi invi invisi sibl bles. es. Un modo de dar amparo legal a las mencionadas demandas de reconocimiento sería la afirmación de los derechos culturales. En principio, tales derechos pueden ser englobados bajo la prestigiosa figura de los derechos humanos, pero para ello habría que prescindi prescindirr del alcance alcance colectivo colectivo que sus más ardientes partidari partidarios os suelen atribui atribuirl rles. es. 101 De hecho, el artículo 27 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos ( DUDH), que proclama proclama el derecho que le asiste asiste a toda persona «a tomar parte libremente en la vida vida cultural de la comunidad», así como el conjunto de esa declaración, obedece fundamentalmente a una filosofía de corte individualista. Ese artículo no ampara directamente las reivindicaciones culturales formuladas por grupos o comunidades. La caracterización de la «cultura» en la DUDH, además de imprecisa, se ve empañada por la mención de «las producciones científicas, literarias o artísticas», que no hacen sino 159
abonar una interpretación elitista del término. De los otros instrumentos jurídicos que desarrollan la mencionada declaración, como el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, tampoco deriva una protección jurídica para contenidos culturales determinados, ni se sustenta guisa alguna de «conservacionismo» cultural, sino exclusivamente la promoción de un espacio público, exento de discriminaciones, que haga posible la libre generación de las diferencias culturales y el acceso a sus manifestaciones. Eso mismo cabe afirmar en concreto del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, cuyo contenido, pese a su explícita referencia a las minorías culturales, no aporta un soporte convincente a los pretendidos derechos diferenciados de grupos. 102 En cualquier caso, este exiguo anclaje normativo del que adolecen los derechos culturales impide que grupo cultural alguno imponga restricciones internas a sus miembros para garantizar la pervivencia de determinados patrimoni patrimonios, os, prácticas o hábitos cultural culturales. es. 103 En un debate público, más que partir de aproximaciones académicas, lo más adecuado es acudir a algún documento normativo que goce de amplio reconocimiento. Por su carácter universal y no partidista, tal como corresponde a la institución que la impulsó, puede servir como punto de arranque la Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, adoptada por unanimidad en su Conferencia General de 2001. Esta declaración es, pese a su limitado alcance jurídico, un instrumento novedoso que eleva la diversidad cultural a la categoría de «patrimonio común de la humanidad» y erige su defensa en imperativo ético indisociable de la dignidad de la persona. En su preámbulo preámbulo se encuentra una caracterización caracterización integral ntegral de la noción noción de « cultura» cultura» que conecta con el objeto de los debates contemporáneos antes mencionados: «La cultura debe ser considerada como el conjunto de rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos, que caracterizan a una sociedad o grupo social y que abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, las formas de conciencia, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias». Si se parte de la idea de que la variación cultural forma parte del patrimonio de la humanidad, tal como se proclama en el documento de la UNESCO, y de manera implícita en la DUDH, los Estados que lo suscriben deberían desarrollar una política articulada en torno a tres principios: el reconocimiento por parte del Estado —y de la mayoría cultural que lo controla— de la diversidad cultural existente en el seno de la sociedad civil; la reducción de los obstáculos que impiden la participación social y política de los grupos culturales marginados, y el apoyo a los diferentes grupos para que reproduzcan sus culturas. La puesta en marcha de una política como la esbozada en el párrafo anterior no estaría, sin embargo, exenta de controversia. Y tampoco lo está la omnipresente apelación a la «cultura», que sale a relucir de manera recurrente tan pronto como se abordan fenómenos como la inmigración y los problemas de integración generados por 160
ella, o el auge de los nacionalismos minoritarios en el seno de Estados con una tradición unitaria aparentemente sólida. En puridad, y en sintonía con la letra y el espíritu del citado artículo de la DUDH, los derechos culturales no pueden ser concebidos como derechos colectivos, sino más bien como derechos individuales que «garantizan a todos los ciudadanos un acceso igual a los contextos culturales, a las relaciones interpersonales y a las tradiciones, en la medida en que son esenciales en el desarrollo y aseguramiento de su identidad personal», tal como sostiene sostiene Habermas. 104 La cultura, pues, se encuentra subordinada como tal a la voluntad y a los intereses del individuo, y no al revés, pues éste es siempre quien ha de decidir preservar o no una determinada determinada faceta de su propia propia identidad. dentidad. Las culturas culturas han de ser tratadas siempre como medios y nunca como fines en sí. Proceder de otra manera sería caer presos en la cárcel de la cultura y en la trampa de la identidad. 105 No sería asumible, por tanto, aquell aquella forma de comunitari comunitarismo smo que pretende erig erigir la propia propia comunidad comunidad de referencia como fuente última de la que emanan las normas que han de regir la vida de los individuos. Por encima de cualquier tipo de abstracción, el bien a proteger es la primacía primacía moral y también también jurídica jurídica del indivi ndividuo, duo, pues, en últi última ma instancia, nstancia, y tal como arguye el mencionado filósofo alemán, «una cultura como tal no posee las cualidades necesarias para ser un sujeto de derecho, pues no puede satisfacer por sí misma las condiciones de su reproducción, sino que depende de la apropiación constructiva por parte de intérpretes». 106 Son, en definitiva, los ciudadanos quienes poseen derechos culturales; las culturas como tales no tienen derechos. La cultura está a disposición de las personas y no al contrario. contrario. Sin embargo, la «culturalización» de la esfera política, gracias al uso de un lenguaje de identidad de grupos, es, como ya se ha indicado, un proceso en expansión. Esta tendencia se concreta en dos direcciones en cierta manera convergentes: por un lado, se encierra a los grupos diferenciados en guetos identitarios y, por otro, se trazan políticas públi públicas que diferencian diferencian los derechos de los ciudadanos ciudadanos de acuerdo con su afil afiliación iación étnica. Como derivación de ello, las demandas socioeconómicas de clase parecen perder relevancia. Sin embargo, la esfera socioeconómica y la sociocultural no están tan separadas y la reivindicación de los derechos culturales es, de hecho, un recurso estratégico que algunos grupos emplean para tratar de marcar terreno en defensa de sus propios propios intereses, especial especialmente mente en el contexto de una feroz competencia competencia darwiniana darwiniana por los servicios y bienes de un menguante Welfare State. Es conocido el hecho de que la conciencia de diferencia cultural de ciertos grupos se afianza precisamente con más ahínco si están ubicados en contextos de marginación socioeconómica. 107 Las antiguas luchas materialistas por la justicia distributiva han acabando siendo sustituidas en muchos casos por una multitud de pequeñas batallas por el reconocimiento de la diferencia identitaria. También en lo referente a la cuestión migratoria, lo étnico161
cultural se ha entronizado como la división primordial, origen y motor básico de la movilización política y de la acción colectiva. Sin embargo, el tratamiento de las cuestiones de identidad y diferencia cultural distará mucho de ser integral si está disociado de una comprensión más amplia de la realidad social que abarque también la estructura política y económica. De lo contrario, difícilmente podrá evitar ser tildado de distracción inoportuna inoportuna y, a la postre, de maniobra ideológica de enmascaramiento. En las décadas finales del pasado siglo se produjo un giro en la reflexión sobre las priori prioridades dades de la políti política, ca, y se pasó de focali focalizar la atención atención en la igualdad ualdad socioeconómica y en el paradigma de la redistribución edistri bución a poner el acento en la cuestión de la diferencia cultural-identitaria y en el paradigma del reconocimiento, econocimi ento, por emplear los términos de Nancy Fraser. 108 De este modo, las nuevas formas de desigualdad económica generadas por la globalización pasaron a ocupar un segundo plano. La virulencia con la que se ha presentado la última gran crisis económica, así como la ola de indignación protagonizada por amplios sectores de la ciudadanía, han obligado, sin embargo, a resituar la mirada sobre fenómenos que habían sido relegados por el discurso neoliberal hegemónico. No se trata de polemizar sobre qué cuestión reviste prioridad, si la marginación socioeconómica o el desprecio de la diferencia identitaria, sino de combatir el nexo común que origina y reproduce ambas fuentes de injusticia. Una atención directa a determinados colectivos culturalmente diferenciados, mediante la concesión de especiales derechos de grupos, puede conducir a la institucionalización de la etnicidad y, en definitiva, a la estigmatización y segregación de tales grupos. 109 En particul particular, ar, la transformación transformación de los grupos de inmigrant nmigrantes es en minorías minorías étnicas, étnicas, depositarias de derechos singulares, constituiría una inversión casi especular del modelo asimilacionista en la medida en que presupone igualmente una homogeneidad de los 1100 dos valoraciones grupos minoritarios y el carácter estático de la cultura que portan, 11 que no se compadecen de los hechos. La pluralidad cultural realmente existente se empobrecería drásticamente si se impele a todo individuo a ser monocultural. Si se desea evitar que la diversidad cultural se erija en una nueva fuente de discriminación y desigualdad social, ni la cultura ni la ascendencia étnica ni la procedencia nacional han de convertirse en marcador de distinción social, y menos aún en factor decisivo de nuevas formas de exclusión. El gran riesgo que habría que conjurar sería entonces que el derecho a la diferencia, el derecho que ampara a todo individuo a que sus posibles diferencias sean tomadas en consideración en nombre del respeto de la dignidad humana, devenga diferencia de derechos. En definitiva, el significado y el alcance de los derechos culturales han de estar siempre acotados por el conjunto de los derechos humanos.
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V. Las políticas migratorias ante las exigencias de la justicia global
Las políticas públicas encaminadas a gestionar el complejo fenómeno migratorio encuentran no sólo una enorme resonancia en la esfera pública de las sociedades receptoras, sino que incluso pueden llegar a cuestionar los fundamentos de la concepción de justicia en que tales sociedades se reconocen. La justicia, entendida no tanto como compendio de las virtudes que han de caracterizar al sujeto moral, sino como el rasgo distintivo de las instituciones básicas de una sociedad bien ordenada ordenada (haciendo uso de una noción central de la teoría de la justicia de John Rawls), exige un escenario jurídico políti político co en el que todos los indivi ndividuos duos sean iguales uales ante la ley y estén sometidos sometidos a los mismos criterios generales. Tal exigencia de la justicia —de la que ahora tan sólo se ha explicitado la igualdad de trato como un criterio mínimo, aunque habría que incluir al menos otra acepción básica del término: la igualdad de oportunidades— también ha de servir de valor guía a la hora de definir las políticas públicas en general, y en particular las relacionadas con el fenómeno migratorio, cuya regulación los Estados consideran parte irrenunciabl irrenunciablee de su ámbito ámbito de competencias privativas. privativas. Las diversas políticas que diseñan y ponen en marcha los países de inmigración no se limitan al control del acceso de los extranjeros al territorio nacional o a las condiciones para su estancia estancia legal legal.. Comprenden también a veces un conjunto de medi m edidas das que buscan la consecución de una sociedad integrada en la que tanto nacionales como residentes extranjeros convivan en igualdad de derechos y obligaciones. En virtud de tales políticas, se puede y se debe proceder a una equiparación progresiva de derechos entre todos los residentes, sea cual sea su nacionalidad, así como a una redistribución de los recursos, bienes bienes y servicio servicioss hasta entonces disponi disponibl bles es en la que también también partici participen pen los recién llegados. Sin embargo, en las sociedades receptoras de inmigrantes, especialmente en las sociedades más ricas, se registran con frecuencia reacciones de resistencia por parte de sectores que, no siempre manejando datos contrastados, sienten amenazado su propio bienestar bienestar materi ma terial al.. En tales casos, se ha de poner especial especial empeño en expl expliicar de manera argumentada el sentido de las medidas con objeto de que los criterios de justicia hasta entonces aceptados no sean revisados a la baja. Si los ciudadanos no están dispuestos a realizar ciertos esfuerzos en pro de una redistribución equitativa de recursos y posiciones 165
de poder, existe el riesgo nada remoto de que emerja una sociedad dual con dos categorías nítidamente diferenciadas de individuos: por un lado, los ciudadanos y, por otro, los extranjeros. Esto implicaría la ruptura del escenario imprescindible para la realización de la justicia, una fractura social inaceptable. La presencia más o menos permanente de migrantes y refugiados plantea en toda su crudeza la cuestión de los límites de la comunidad política receptora y, en particular, la legitimidad de los límites basados en la nacionalidad. La situación real que experimentan muchos migrantes desde que emprenden su viaje y buscan asentarse en un nuevo país, e incluso después de haberlo logrado, pone de manifiesto que la realización de los princi principi pios os de justici justiciaa sigue sigue siendo concebida desde la perspectiva de los intereses de cada Estado y, en última instancia, a partir de una noción restringida de la soberanía estatal como vector fundamental de actuación. Quienes cruzan las fronteras para instalarse en otro país perciben, con respecto a los nacionales, diferencias relevantes en los niveles de garantía y disfrute efectivo de los distintos derechos. La persistencia de este tipo de trato desigual resulta sumamente inquietante, pues el respeto de los derechos humanos marca el estándar mínimo de justicia, que disfruta en nuestros días de un consenso más amplio, aunque no universal. 1 Al limitarse el ámbito de aplicación de la justicia, reduciéndolo al conjunto de los nacionales del país, se está alterando sustancialmente el alcance universalista inherente a dicha noción. Sus destinatarios —y merecedores, por tanto, de un trato equitativo— son todos los habitantes del planeta. De ahí que el acomodo político de los movimientos migratorios y, en particular, el estatus de los derechos que han de tener garantizados los migrantes sea una cuestión que no puede ni debe ser esquivada en un debate serio sobre el sentido de la noción de justicia en el contexto de un mundo globalizado. La opción de salir del propio país resulta, en la mayoría de los casos, no una decisión completamente voluntaria, sino más bien una opción forzada por las circunstancias y vinculada, de una u otra manera, a una situación de escasez de recursos y oportunidades (en un sentido amplio del término). Es difícil negar la existencia de un estrecho vínculo entre las migraciones y el injusto reparto de la riqueza mundial. Afrontar las causas de los masivos flujos migratorios internacionales hace necesario reconocer que «no vivimos en un mundo justo», una afirmación que probablemente sea, tal como sostiene Thomas agel, la «menos controvertida que uno pueda realizar en teoría política». 2 Afirmar lo contrario sería perpetuar en el orden del discurso una imagen falsa de un trágico fenómeno en el que está involucrada la humanidad entera. No es de extrañar, en consecuencia, que entre las cuestiones realmente impostergables de la agenda internacional se encuentre la erradicación de la pobreza extrema y el hambre: es, de hecho, el primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que la ONU definió y aprobó sobre el papel en el año 2000 para su consecución en el 2015. 3 166
En este capítulo se abordan las implicaciones normativas existentes entre las concepciones de la justicia global y de la ciudadanía, por un lado, y la definición de las políti políticas cas migratori migratorias, as, por otro. El desarroll desarrollo de estas cuestiones cuestiones se efectúa en cuatro pasos: en primer primer lugar, lugar, se ofrecen al a lgunas razones para superar el enfoque marcadamente estadocéntrico del que adolece el planteamiento de la justicia predominante en nuestros días (sección 1); posteriormente se presentan la pobreza mundial y los flujos migratorios inducidos por una distribución global no equitativa de los recursos como cuestiones ineludibles desde una perspectiva de justicia (sección 2); a continuación se analizan los obstáculos que la vigencia del marco estrictamente estatal interpone a la hora de implementar las exigencias globales de la justicia, así como la conveniencia de contar en correspondencia con instituciones de alcance global (sección 3), y finalmente, se argumenta a favor de redefinir la institución de la ciudadanía de modo que constituya el horizonte normativo de políticas migratorias de carácter inclusivo (sección 4).
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1. EL PROBLEMÁTICO ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA JUSTICIA
El tratamiento contemporáneo de la noción de justicia está moldeado en sus rasgos esenciales por A Theory of Justice de John Rawls, obra publicada en 1971 que delimitó el campo conceptual donde desde entonces se han librado las principales disputas de filosofía política. Sin embargo, y pese a su pretensión de adecuarse a las sociedades desarrolladas de la modernidad, la doctrina rawlsiana no cuestiona un presupuesto teórico de extraordinaria repercusión práctica: la idea de que los límites de la justicia son los límites de cada uno de los Estados existentes en el planeta. 4 Es más, la mayoría de las actuales aproximaciones al tema de la justicia están constreñidas por esta horma intelectual tan arraigada. En términos generales, las diversas concepciones contemporáneas de la justicia se configuran como diferentes conjuntos de principios que pueden invocarse para asignar derechos y deberes, así como beneficios y cargas, entre los miembros de una determinada sociedad. Pese a las considerables divergencias que pueden apreciarse a la hora de especificar tales principios, las principales teorías rivales coinciden en que un cometido fundamental de la justicia política consiste en articular un esquema básico de cooperación social. A esta coincidencia se añade una precisión igualmente compartida: ese esquema básico implica sólo y exclusivamente a todos aquellos que se ubican y comparten un espacio común de actividad. Debido a consideraciones de este tenor, el alcance de las exigencias de justicia se ha restringido tradicionalmente a aquellas sociedades ya constituidas y, en la época moderna, particularmente a los Estados, dentro de los cuales se establecen los términos que regulan la cooperación social. Cada Estado soberano se torna así en unidad idónea para concebir y administrar la concepción de la usticia; por su parte, sus ciudadanos se convierten en sus destinatarios y, en el caso de los regímenes democráticos, en los agentes cualificados para discutir sobre ella, pues la usticia concerniría exclusivamente a las relaciones entre conciudadanos. De este modo, los residentes que no sean ciudadanos, aunque sean directamente afectados por las resoluciones que se adopten, no están facultados para participar en el proceso de toma de decisiones. Casi la totalidad de las teorías contemporáneas de la justicia, empezando por la de Rawls, incurrirían en esta grave «negligencia excluyente». 5 Todo este imaginario político básico se vio reforzado por la hegemonía del añoso modelo westfaliano, que de algún modo aún sigue vigente ( cf . supra, sección 1 del capítulo II ). En ese marco geopolítico —y, sobre todo, mental— se insertan los conceptos de la teoría rawlsiana. De hecho, toda su teoría parte de un presupuesto en nada irrelevante y que, sin embargo, no queda adecuadamente justificado: la idea de que 168
la justicia redistributiva encuentra su campo de acción más idóneo dentro de sociedades organizadas estatalmente como empresas cooperativas para beneficio mutuo de sus integrantes, para lo que resulta preciso que cada una de ellas sea tomada como «un sistema cerrado aislado de las demás sociedades». 6 Con ello se da carta de naturaleza al Estado territorial moderno, esto es, a aquella entidad política que ejerce el poder soberano sobre un determinado territorio definido por fronteras reconocidas internacionalmente. Es llamativo que, pese a la relevancia que de este modo se concede a las fronteras, no sea posible encontrar en la obra de Rawls argumento alguno que las acredite ni una reflexión sobre las implicaciones morales y políticas resultantes. Hasta la publicación en 1979 de Political Politi cal Theory and International Relations, obra ya clásica de Charles Beitz, el enfoque de la justicia centrado en el Estado (para abreviar, el enfoque estadocéntrico) era el único realmente articulado de manera sistemática. A partir partir de esa fecha se ha ido ido erigi erigiendo una serie serie de fil filósofos políti políticos cos y teóricos teóricos sociales sociales que, si bien se sitúan en la estela de Rawls, se muestran partidarios de aplicar con mayor coherencia su pensamiento político en el ámbito internacional. Además del propio Beitz, entre los integrantes de este grupo liberal-igualitario y cosmopolita se encontrarían, entre otros, autores como Barry, Jones, Pogge, Caney, Nussbaum, Brock y Risse. Con determinados matices, todos ellos consideran que se mantienen en realidad más fieles al pensamiento pensamiento de Rawls Rawls adoptando un cosmopolitismo centrado en los individuos que asumiendo, en aras de una discutible eficacia, aquel extraño cosmopolitismo entre Estados que en sus últimos años hizo suyo el maestro, en contradicción, según ellos, con sus propios presupuestos iniciales. El auténtico reto al que se enfrentan estribaría en encontrar el modo de sobrepasar el ámbito de las sociedades estatales y desplazar el foco de atención hacia la estructura básica de la sociedad global, sin perder en el camino ni rigor conceptual ni exigencia normativa. 7 Aunque en publicaciones posteriores Rawls intentó abordar este reto, sobre todo en The Law of Peoples,8 en realidad se quedó a medio camino, pues, como afirma Peter Singer, continúa «firmemente anclado en la idea de que la unidad para decidir qué es justo sigue siendo algo parecido al Estado-nación actual. El modelo de Rawls es el de un orden internacional, no un orden global». 9 Así, pues, a la apaciguadora postura de Rawls, que se inclinaba por abordar la injusticia y la pobreza en el mundo como una cuestión de mera ayuda humanitaria, le ha salido al paso toda una serie de críticos que apuestan por tratar tales asuntos como cuestiones de estricta justicia distributiva en nombre precisamente de los principios propuestos por Rawls. Rawls. Estos críticos críticos concuerdan en que no cabe obviar obviar el hecho de que la interrelación entre las distintas sociedades del planeta es hoy más estrecha que nunca y que constantemente las interacciones sociales cruzan las fronteras estatales. 10 La toma en consideración de tales fenómenos de carácter estructural debería propiciar una reflexión acerca de la necesidad de ampliar las fronteras de la justicia.11 De hecho, ante este 169
trasfondo sociohistórico, cuyos perfiles se han acentuado en la era de la globalización (el auténtico presupuesto fáctico de todos estos planteamientos), la determinación del ámbito de aplicación de la justicia, de «quiénes» son sus sujetos, se ha convertido en materia expresa de un debate académico a tres bandas entre nacionalistas liberales, internacionalistas y cosmopolitas. 12 En el transcurso de esas disputas, la postura de Rawls, identificada básicamente con el primer grupo, ha pasado a ser una más entre los diversos esfuerzos para pensar la justicia social en un mundo tan interdependiente como el actual. Los nacionalistas liberales estiman que las exigencias de la justicia son aplicables exclusivamente en el interior de los Estados nacionales y, por tanto, no contemplan ninguna provisión de justicia de alcance inter o transnacional, una posición que es impugnada conjunta y vehementemente por los otros dos grupos. Pero mientras que los cosmopolitas o globalistas consideran que el objeto de la justicia son las relaciones entre todos los seres humanos y que, por tanto, la unidad básica de distribución son las estructuras globales, los internacionalistas presuponen una estructura básica básica de doble doble nivel nivel (nacional (nacional e internacional nternacional)) con grados disti distintos ntos de oblig obligaci aciones ones distributivas. Así pues, internacionalistas y globalistas sostienen, con los matices apuntados, que desde una posición liberal atenta a una distribución equitativa de derechos y recursos; esto es, desde una perspectiva rawlsiana que no se mantenga en la literalidad de Rawls pero sí en el sentido de su teoría, los principios de la justicia habrían de tener una aplicación global o internacional, de modo que los recursos disponibles sean tratados y gestionados en una escala mundial. Como se señalará más adelante, esta estrategia argumentativa permite que también asuntos como, por ejemplo, los relativos a los flujos migratorios puedan ser considerados desde una perspectiva mucho más integral. En puridad, y para ser justos también con Rawls, cabe distinguir dos propuestas a lo largo de su obra, cuya diferenciación tiene consecuencias significativas en los debates a tres bandas recién mencionados: por un lado, una primera teoría en la que se trazan con bastante detall detalle los rasgos rasgos de una sociedad sociedad justa 13 y, por otro, una concepción, mucho menos articulada, acerca de las relaciones justas entre los pueblos. 14 Una de las princi principal pales es disparidades disparidades que se perciben perciben entre estas propuestas es que mientras mientras la primera primera va encaminada a lograr un acuerdo sobre los criterios públicos para la valoración, el diseño y, en su caso, la reforma del orden institucional de una sociedad (su «estructura básica» básica»), ), la segunda segunda tan sólo sólo aspira a obtener un conjunto de normas de buena conducta a las que se atendrían los pueblos. Cabe entonces hablar, como bien ha destacado Pogge, de una «asimetría estructural» entre ambas teorías rawlsianas. 15 Si esto es así, entonces no es completamente cierto que, como afirma su propio autor, 16 la teoría del derecho de gentes se desarrolle dentro del liberalismo político y constituya una extensión de una concepción liberal de la justicia interna de cada Estado ( domestic domestic justice) a una sociedad de los pueblos. Pese a esta declaración, los niveles de exigencia normativa aplicables en 170
uno u otro ámbito difieren de manera muy ostensible. Entre las dos concepciones de la justicia propuestas por Rawls se registra una asimetría de tal grado que la credibilidad de su teoría internacional se ve seriamente empañada: en el ámbito interno de los Estados se adopta un individualismo normativo que, sin embargo, es rechazado de plano en el ámbito supra o interestatal. Por tal modalidad de individualismo se entiende aquella «concepción que, respecto al establecimiento de las cuestiones morales, asume que sólo deben contar los intereses de los seres humanos individuales». 17 Pues bien, mientras que en su teoría intraestatal de la usticia, restringida al ámbito interno o local, los intereses colectivos alcanzan un peso inapreciable, en su teoría internacional «los pueblos son reconocidos como las últimas unidades unidades de interés». 18 Y aquí Rawls entiende por pueblos las entidades jurídico-políticas reconocidas internacionalmente, es decir, los Estados. El Estado, circunscrito por fronteras territoriales definidas, proporcionaría un ámbito político unitario en el que apelar al interés general y los criterios de imparcialidad, constituyendo así el entorno propici propicioo para la reali realización de la justici justiciaa social social.. 19 Es ésta una comprensión del campo de uego de la justicia que, por un lado, guarda suma coherencia con un presupuesto básico del modelo westfaliano —los sujetos del derecho internacional son exclusivamente los Estados— 20 y que, por otro, choca frontalmente con el contenido potencialmente cosmopolita de los derechos humanos que apunta hacia el reconocimiento de todos los individuos como sujetos del derecho internacional. Si desde una genuina perspectiva cosmopolita la primera preocupación debería ser, según Rawls, «el bienestar de los individuos y no la justicia de las sociedades», 21 en su obra El derecho derecho de gentes lo relevante pasa a ser la estabilidad del sistema de Estados y no la redistribución de recursos entre todos los habitantes del planeta, cuestión que sitúa expresamente fuera del objeto de la teoría. De ahí que tanto internacionalistas como globalistas se posicionen en contra de Rawls y postulen un sentido ampliado de justicia que sobrepasa el terreno acotado de cada sociedad cerrada en sus propias fronteras. Entienden que la Tierra en su conjunto constituye una totalidad que debe ser regulada por principios de justicia que tengan en consideración los intereses de todos sus pobladores. No exi existen razones suficient suficientes es para afirmar afirmar que los efectos injustificado njustificadoss de las asimetrías socioeconómicas en el orden internacional tengan que ser tratados de manera diametralmente diferente a los problemas de justicia en la esfera interna. 22 Si esto es así, el principio de la diferencia —otra pieza clave del modelo de Rawls— también debería aplicarse a escala planetaria, de modo que cualquier incremento de la desigualdad global sólo estaría justificado si resultara en beneficio de los más pobres del planeta. Sin embargo, en El derecho derecho de gentes sólo se contempla formalmente un mero deber de asistencia internacional, siendo además el último enumerado entre los principios de usticia entre pueblos libres y democráticos: «Los pueblos tienen el deber de asistir a 171
otros pueblos que viven bajo condiciones desfavorables que les impiden tener un régimen políti político co justo o decente». 23 Se entiende que este deber es de aplicación en aquellos casos en que la pobreza amenaza el buen ordenamiento interno de una sociedad o en los que persisten persisten desequil desequilibrios brios estructurales estructurales históri históricos cos derivados, derivados, por ejemplo, ejemplo, de la dominaci dominación ón colonial. De este deber no se deduce, sin embargo, la exigencia de ningún arreglo institucional de alcance global, una opción que queda al arbitrio de una posible negociación entre los Estados soberanos. Su puesta en marcha tampoco requiere la transferencia de recursos hacia los países más necesitados, tal como se desprende de las tres pautas que establece Rawls para satisfacerlo: primera, que la riqueza no es esencial para una sociedad sociedad bien bien ordenada; segunda, segunda, que lo importante es la cultura cultura política política de los países, y tercera, que la idea que está detrás de cualqui cualquier er asistenci asistenciaa es que habil habilite a las sociedades para funcionar de una manera razonable. 24 Es precisamente esta falta de ambición lo que conduciría al planteamiento rawlsiano a la más completa irrelevancia en un mundo que demanda patrones normativos globales. Parece que Rawls ha desarrollado su teoría para un mundo que ya, en gran medida, es el de ayer. El de hoy es, cada vez más, un solo mundo, con una elevada tasa de retos y riesgos compartidos. Entre las razones que mueven a Rawls a no extender el mencionado individualismo normativo a la esfera global destacan dos argumentos de muy distinto tenor. El primero se basa en la convicción —aunque presentada como si fuera un hecho incontrovertible corroborado por las ciencias sociales— de que las causas de la pobreza a escala nacional y de la desigualdad entre los países obedecen fundamentalmente a circunstancias internas de cada Estado, haciendo así propio el código explicativo de lo que se ha denominado nacionalismo metodológico, una fuente de continuas distorsiones en el enmarque de las cuestiones sociales. 25 Esa posición rawlsiana implica afirmar, aunque sea con cierta sutileza, que los países pobres son, en última instancia, los responsables de su propia situación. Una afirmación sin duda insostenible a la luz de los datos empíricos disponibles y, sobre todo, del alto grado de interconexión e interdependencia alcanzado por la economía mundial o el envenenado legado dejado por las historias de explotación colonial en tantos países que hoy cuentan como del Tercer Mundo. Además, el punto de partida de la explicación rawlsiana de la pobreza y el hambre en el mundo es una suposición que desgraciadamente no siempre encuentra correlato en la realidad social, a saber, «el derecho de gentes presume que cada sociedad tiene, en su población, un conjunto suficiente de capacidades humanas para establecer instituciones justas». 26 Por su parte, el segundo argumento descansa en la negativa a diseñar un orden institucional global. Rawls descarta esta posibilidad amparándose sencillamente en un argumento de autoridad: «Sigo aquí a Kant en La paz perpetua en que un gobierno mundial —que entiendo como un régimen político unificado con los poderes legales ejercidos habitualmente por los gobiernos nacionales— sería un despotismo global o un 172
frágil imperio desgarrado por frecuentes guerras civiles». 27 Pero aun aceptando esta objeción, no está nada claro por qué Rawls se niega a estudiar otras posibilidades, entre las que destacarían las siguientes: una libre federación de Estados soberanos (que era precisamente precisamente la segunda segunda opción opción manejada por el propio propio Kant), alg alguna federación federación con atribuciones de coordinación o incluso algún tipo de organización supranacional de carácter continental (como la Unión Europea). Y, sobre todo, tampoco se explica por qué Rawls sigue otorgando prioridad al marco estatal como ámbito óptimo —exclusivo, en la práctica— práctica— para la resoluci resolución ón de los problemas problemas de justici justiciaa distri distributi butiva. va. Estos argumentos argumentos serán abordados y rebatidos en los dos siguientes apartados.
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2. POBREZA MUNDIAL Y MIGRACIONES INTERNACIONALES
Entre los pasajes más controvertidos controvertidos de The Law of Peoples de Rawls se encuentra aquel en el que se afirma que la carencia de un mínimo de bienestar en determinadas naciones no obedece a la existencia de condiciones no equitativas de intercambio y de dominación políti política ca en la esfera internaci internacional onal,, sino sino a la escasez de recursos naturales naturales y fundamentalmente a determinados hábitos políticos idiosincrásicos de algunos pueblos (gobiernos opresivos, malas políticas y élites corruptas, en particular), así como a la falta de laboriosidad, probidad y capacidad de sus miembros. 28 Las causas determinantes de la pobreza de un país serían, por tanto, básicamente básicamente internas. Ap Aparte arte del evidente evidente influjo nflujo que la geografía, la climatología y, en general, los recursos naturales tienen en la generación de riqueza, es empero más que dudoso, al menos desde una perspectiva histórica, que los países pobres sean en realidad los responsables últimos de su mísera situación: en una considerable medida, su postración deriva más bien de factores institucionales que, mediante una compleja red de incentivos y regulaciones diseñados por los países más prósperos, 29 configuran un orden mundial estructuralmente injusto. 30 La explicación rawlsiana —una posición, en realidad, bastante extendida— recuerda, por lo demás, el falaz argumento del liberalismo conservador que pretende explicar la desigualdad social en el interior de los Estados: se presupone que todos los individuos comienzan en condiciones iguales y que, por lo tanto, cada uno debe imputarse a sí mismo el tener menos. Lo habitual, sin embargo, es que los recursos más valiosos se encuentren desde el principio en manos de algunos pocos y que ese acaparamiento, como se señalará más adelante, repercuta a lo largo del tiempo en las posibilidades efectivas de desarrollo de cada persona y, desde una perspectiva global, también de cada país. 31 Cuestionar que la pobreza mundial responda fundamentalmente a motivos endógenos de carácter político-institucional no implica negar, sin embargo, que éstos puedan tener un peso específico. Resulta plausible argumentar, por ejemplo, que la negación de los derechos de participación política en un país obstaculiza la movilización de la opinión públi pública y la reclamación reclamación de la puesta en marcha m archa de medi m edidas das adecuadas para la generación generación y el reparto equitativo de la riqueza. Cabría así vincular el subdesarrollo con la falta de instituciones democráticas que controlen la planificación económica de cada Estado. 32 Las buenas instituciones desempeñan un papel decisivo en la reducción de la pobreza, pero esta constatación constatación no constituye constituye obviamente obviamente una respuesta a la cuestión de por qué ciertos países no disponen de ellas, ni quita valor a la ayuda que precisan los Estados que carecen de tales instituciones, ni tampoco exime del deber de prestarla. Siguiendo el mismo esquema explicativo recién descrito, Rawls procede también con 174
la cuestión migratoria, reduciendo las diferentes causas de los complejos flujos internacionales de población a una principal: la ausencia de instituciones y estructuras liberal-democráticas estables en los países emisores. 33 Si tal explicación se concibe en sus estrechos y exclusivos términos, resulta difícil darla por válida. Por el contrario, si la remisión a causas endógenas o idiosincrásicas se interpreta en el sentido de que en el origen de una parte muy considerable de los procesos migratorios se encuentra la ausencia de una estructura social bien ordenada, esto es, el carácter injusto de las relaciones sociales, se apuntaría entonces en una dirección correcta. Pero aun aceptando esta interpretación, resulta enormemente difícil emitir un juicio sobre la estructura social remitiéndose en exclusiva al ámbito estatal y olvidándose de la incardinación de los Estados en una estructura de intercambio mucho más amplia de alcance potencialmente planetari planetario. o. El enfoque puramente estadocéntrico de las cuestiones de justicia, que concibe a los Estados como si fueran entidades dotadas de suficiencia y plena autonomía, podría estar ustificado acaso en tiempos pretéritos, en los que se interponían obstáculos prácticamente prácticamente insalvabl nsalvables es para establecer establecer contactos y relaciones relaciones permanentes con lugares lugares alejados, obstáculos que hoy ya no pueden ser invocados. 34 Este mundo se ha convertido en un escenario único de interacción, de modo que las capacidades de benefici beneficiar ar o perjudicar perjudicar se han globali obalizado: como se señalaba señalaba ya a mediados mediados del sigl sigloo pasado, «cada «c ada país se ha convertido convertido en el vecino vecino casi inmediato inmediato de cualqui cualquier er otro país, y cualquier persona siente el golpe de los hechos que suceden en el otro extremo del globo». 35 En este punto, como en tantas otras cuestiones, desde el inicio de la modernidad las condiciones materiales de existencia han cambiado de tal modo que se han agravado las circunstancias de la justicia, esto es, aquellas condiciones sociohistóricas bajo las cuales se hace necesaria la cooperación humana. Como ya observara David Hume, siguiendo una intuición que se remonta hasta Aristóteles, la cuestión de la justicia adquiere especial significación cuando se dan cita ciertas «circunstancias» y, en particular, estas dos: una de carácter objetivo, la moderada escasez de recursos; y otra más bien subjetiva, el limitado altruismo (o sentimiento de solidaridad) que muestran los individuos en general en cuanto que no son ni ángeles ni demonios. 36 A escala planetaria, las circunstancias son ahora tan extremas o más que en cualquier otro momento del pasado, pues en los últimos dos siglos los procesos de desarrollo desigual han provocado disparidades económicas sin parangón (al menos desde que se tiene registro fehaciente). 37 Tales disparidades se traducen en oportunidades de desenvolvimiento para los habitantes de los distintos países tan desorbitadamente desiguales que resultan intolerables desde cualquier planteamiento de justicia social. Lejos de consideraciones relativas al mérito o a la cualificación personal, un porcentaje 175
considerable de las oportunidades reales —en educación, atención sanitaria, asistencia social, entorno laboral, etc.— que una persona pueda disfrutar a lo largo de su vida depende de la suerte o desgracia de haber nacido en un país o en otro: En un mundo caracterizado por masivas desigualdades globales, la idea de que las libertades y oportunidades que se tienen estén circunscritas al Estado en que se nace significa que algunas personas nacen con un estatus legal que les garantiza seguridad personal, amplias oportunidades y un nivel de vida digno, mientras que otros (sin culpa alguna) nacen con un estatus jurídico que les condena a la pobreza e inseguridad.38
Si una teoría normativa de la justicia no puede ignorar que el abismo que se abre entre los Estados más ricos y los más pobres del planeta es ahora más profundo que nunca, tampoco debería hacerlo una teoría que pretenda dar una explicación convincente de las migraciones internacionales contemporáneas. Los actuales procesos de globalización se caracterizan, entre otras cosas, por la generación de profundas asimetrías, empezando por el paradójico hecho de que «quienes perciben con mayor intensidad su impacto son quienes menos se benefician de ella». 39 Sus palpables ventajas y sus inocultables inconvenientes no se extienden de manera uniforme: «Desde el punto de vista económico, se sigue cumpliendo que la globalización no produce equiparación, sino una jerarquización del espacio global». 40 A medida que avanza el grado de desarrollo del mundo en su conjunto, más desigual se torna el reparto de sus beneficios. Las desigualdades se multiplican en la medida en que «la globalización supone la intersección de múltiples estructuras de injusticia», 41 entre las que se situarían en un lugar destacado las derivadas de la pervivencia de relaciones pos y neocoloniales (cuyas palpabl palpables es secuelas secuelas de exp expllotación, otación, dependencia dependencia y subordinaci subordinación ón suelen suelen ser, ser, por cierto, cierto, ignoradas por la mayoría de las teorías liberales de la justicia al uso). 42 La persistencia de situaciones de injusticia enquistadas se encuentra detrás —aunque no como factor único ni como exclusivo desencadenante— del continuo incremento de los movimientos migratorios a escala mundial registrado en los últimos años, así como del que previsi previsibl blemente emente tendrá lugar lugar si no cambian las las tendencias actuales, actuales, pues «en la medida en que la globalización signifique la inclusión de ciertas áreas en la prosperidad económica global y la exclusión de otras, la inmigración seguirá creciendo». 43 La consideración de las migraciones internacionales contemporáneas como resultante en gran medida de los procesos de globalización en marcha encuentra una expresión contundente en la Declaración de Granada sobre la globalización, suscrita en 2005 por Jürgen Habermas, David Held, Will Kymlicka, Boaventura de Sousa Santos, Neil MacCormick y toda una pléyade de filósofos políticos y del derecho: La sociedad globalizada es, pues, una sociedad mal estructurada y con efectos perversos sobre centenares de millones de seres humanos. Puede, por ello, hablarse también, siguiendo la terminología acuñada, de «injusticias globales». Nadie puede dudar que son esas injusticias y desajustes sociales los que dan lugar a
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flujos incesantes de inmigrantes que, empujados por la extrema necesidad, tratan de ingresar una y otra vez y contra toda esperanza en países extraños y hostiles que, sin embargo, les ofrecen una posibilidad remota de sobrevivir con dignidad. 44
En un planeta cuya superficie seguirá teniendo la misma extensión y cuyos territorios fértiles y habitables disminuyen desde hace tiempo por causa, entre otros factores, del cambio climático, el aumento igualmente predecible de la población mundial en las próxi próximas décadas —más acentuado además ademá s en las regiones regiones menos prósperas— empujará a muchas personas a abandonar su terruño. A ello se une toda una serie de condicionantes profundamente entrelazados y extendidos, aunque algunos tienen mayor incidencia en los países emisores y otros en los receptores de migración: el retroceso demográfico que se registra en los países industrializados desde hace tiempo, el ensanchamiento de la sima de desigualdad entre los países (y, en particular, de la enorme brecha salari salarial al que los separa), 45 la existencia en los intercambios internacionales de barreras de protección protección que impiden mpiden que los países emergentes emergentes puedan colocar colocar sus propios propios productos, en condici condiciones ones competiti competitivas, vas, en los mercados de los países más prósperos, la discri discriminaci minación ón o persecución persecución de determinadas determinadas minorías minorías étnico-cultural étnico-culturales, es, y, en fin, la proliferación de guerras y conflictos civiles. La intensificación de los flujos migratorios hacia los países desarrollados experimentada en las dos últimas décadas, percibida por la opinión pública como una «crisis migratoria», es, en gran medida, una respuesta al agravamiento de los desequilibrios sociales, económicos y demográficos, tanto en el plano regional como en el mundial. Aunque algunos flujos de personas tengan su origen en situaciones de emergencia coyuntural ( v. g., las hambrunas, las situaciones bélicas o las catástrofes naturales ya mencionadas), una parte considerable de las migraciones tienen una dirección definida que va desde las áreas más pobres hacia las zonas ricas y que, en gran medida, son resultado de una situación estructural injusta, de una distribución no equitativa de la riqueza, de los recursos naturales y del llamado capital humano. Por eso, si se busca comprender las migraciones de manera integral y, por lo tanto, atender a su auténtica escala global, no pueden perderse de vista las relaciones Norte-Sur, tomados estos términos no en el sentido de referencias geográficas, sino de configuraciones políti político-soci co-social ales es que cristal cristaliizan en formidabl formidables es dispari disparidades dades « en materia materia de prosperidad prosperidad económica, condiciones sociales, seguridad y derechos humanos», 46 tocándole siempre al Sur la peor parte. 47 Esta bipolaridad ha sustituido, en lo geopolítico, al ya extinto enfrentamiento entre el bloque soviético y el occidental, la antigua bipolaridad basada en la confrontación ideológica. La situación resultante no es, sin embargo, estática, pues las líneas de fractura se han tornado difusas y cambiantes, de modo que asistimos a una «redefinición geográfica continua», 48 en correspondencia con las fluctuantes relaciones 177
entre el centro (o los centros) y la periferia del sistema mundial. En el seno del Sur también se dan un Norte y un Sur, como sucede también en el Norte. Existen enclaves de prosperidad en el Sur, del mismo modo que los hay de exclusión social en el Norte. En el interior de prácticamente todos los países se abren a su vez simas sociales más o menos pronunciadas. De ahí también que flujos migratorios tomen rumbos diversos, de tal modo que ya no operan en un único sentido: «De hecho, menos de la mitad del total de los migrantes internacionales se desplazan de Sur a Norte, y prácticamente el mismo número se desplazan entre los países del Sur». 49 El resultado que derivaría de la confluencia de esos factores es una situación potencialmente explosiva, una inquietante posibi posibillidad: «En el Sur aumenta la desesperación, en el Norte el miedo». miedo». 50 Si no cambian las condiciones que sirven de caldo de cultivo de las migraciones, todos saldrán perdiendo, perdiendo, todos acabarán temiendo. temiendo. En todo caso, en el sig siglo XXI, como en siglos anteriores, «el desigual crecimiento demográfico de las distintas regiones del mundo va a ser la primera de sus causas fundamentales [del incremento de las migraciones], seguida por la desigu desiguald aldad ad en la distri distribuci bución ón de la renta en el mundo y la reducción reducción en los costes c ostes de transporte de las personas». 51 Concebir el conjunto de movimientos migratorios como un éxodo voluntario no es sino una representación completamente falaz de la realidad, pues los márgenes de acción y de decisión individual son enormemente restringidos y difícilmente pueden sustraerse completamente a la variedad de condicionantes materiales. Los procesos migratorios son, en un muy buen grado, estrategias de adaptación para alcanzar tanto la satisfacción de necesidades básicas como la consecución de proyectos personales. Ahora bien, aunque detrás de muchos procesos migratorios —en cuanto fenómeno social y no como mera agregación de decisiones individuales— estén la pobreza y la búsqueda de mejores oportunidades de vida, 52 la identificación del factor desencadenante, que no hay que confundir con su causa última, resulta sumamente compleja. Con los datos disponibles, y dado que se trata de un fenómeno multicausal, debe afirmarse que «no hay correlación sistemática entre demografía, pobreza y migraciones internacionales», 53 pues sólo emigran un porcentaje muy reducido de los pobres del mundo. Se sabe que, por regla general, no son los más pobres quienes emigran, pues no se lo pueden permitir, sino quienes tienen los recursos mínimos —no sólo económicos, sino también sociales e incluso aptitudinales— para poder hacer frente a la enorme inversión requerida. La tasa de migración no depende tan sólo, pues, de la voluntad individual, aunque en este punto no es de extrañar que la perspectiva del protagonista no coincida con la del observador: el migrante puede entender «su propia emigración como el resultado de sus decisiones personales, personales, pero la opción opción misma misma de emigrar emigrar es un producto social social», », tal como sostiene sostiene Sassen.54 Es más, como señala esta misma socióloga, existen motivos suficientes para considerar que, «desde una perspectiva macrosocial», las migraciones laborales 178
constituyen «una especie de mecanismo equilibrador» en un contexto de desigualdad entre países. 55 Aunque, como acaba de señalarse, no quepa aseverar una causa última, se requiere normalmente que concurran otras circunstancias para que las disparidades en niveles de renta y volumen de empleo y, en definitiva, la falta de opciones de desarrollo en los países de orig origen lleguen eguen a operar como factores de estímulo estímulo de la emig emigración. ración. La existencia de antiguos vínculos coloniales (devenidos a veces lazos neo o semicoloniales) o de redes transnacionales es uno de los factores que facilitan el inicio del proceso migratorio. De especial relevancia son los efectos provocados por interacciones constantes de todo tipo entre los distintos países, que en ocasiones llegan a constituir nexos sistémicos y cuya multiplicación ha sido propiciada por las últimas olas globalizadoras. Y afirmar esto implica admitir que las migraciones están determinadas por circunstancias tanto de los países emisores como de los receptores. Además de poderosas razones que inciten a las personas a salir de su propio país (factores push out ), ), tiene que haber motivos que impulsen a instalarse en otro (factores pull up). En el origen de todo proceso migratori migratorioo opera siempre siempre una doble doble causalid causalidad, ad, aunque en cada caso en una proporción proporción desigu desigual. al. En ocasiones, ocasiones, los pull factors pueden jugar un papel más decisivo que los push factors, y viceversa. En principio, los factores de atracción —por ejemplo, los generados por la «necesidad económica», o al menos la «conveniencia económica», experimentada por el mercado laboral de los países receptores de acuerdo con las oscilaciones del ciclo económico— 56 sólo suelen ser tomados en consideración después de que en los países emisores se hayan manifestado circunstancias desfavorables, como una desigualdad social profunda y enquistada, un crecimiento demográfico descontrolado o una alarmante desestructuración económica, social y cultural. Al respecto, una hipótesis ciertamente sugerente, aunque no siempre verificada, sería la siguiente: «Los factores de expulsión determinan la génesis de las migraciones y los factores de atracción su distribución entre los distintos destinos potenciales». 57 Concebir las migraciones como procesos exógenos a los países receptores y presentar determinadas propiedades asociadas a los países emisores como sus únicas causas o princi principal pales es detonantes sería, en cualqui cualquier er caso, dar por bueno un esquema expl expliicativo cativo insuficiente, por unilateral. Los países receptores no son espectadores pasivos, pues en ellos se registran poderosas dinámicas internas que reclaman, propician y sostienen tales procesos, llegando egando incluso ncluso al reclutami reclutamiento ento de trabajadores extranjeros extranjeros mediante mediante campañas específicas organizadas directamente por los gobiernos o por empresas apoyadas por ellos. 58 La emigración no es siempre el resultado de carencias económicas absolutas y de la baja calidad de vida de un determinado país. Su riqueza relativa, así como su sistema de distribución de bienes, pueden ser satisfactorios y, no obstante, presentar una considerabl considerablee diferencia diferencia de salario salarioss y oferta laboral con respecto a alg algún 179
país vecino, vecino, de modo que éste resulte resulte atractivo atractivo como destino destino mig migratorio. ratorio. Ante ese panorama, parece bastante sensato mantener una cierta cautela y asumir que «carecemos « carecemos de un cuerpo de conocimiento acumulado para explicar por qué algunas personas migran, mientras que la mayoría no lo hacen». 59 Sea como fuere, el hecho es que si la pobreza mundial constituye, en su mayor parte, una vulneración de los derechos humanos y, en particular, una flagrante violación del artículo 25 de la DUDH, que establece el derecho a un nivel de vida adecuado, entonces aquellas migraciones motivadas por la carencia de recursos económicos mínimos serían, en última instancia, resultado de un quebrantamiento masivo de los derechos humanos. Y si resulta correcto comprender los derechos humanos como el mínimo básico debido a todos los seres humanos, de ahí se desprende que el ideal de justicia está íntimamente vinculado a la noción de derechos humanos, cuya garantía constituiría entonces un deber de justicia. En esta relevante cuestión, la obra de Thomas Pogge titulada La pobreza pobreza en el mundo y los derechos humanos se ha convertido en un punto de referencia inexcusable para el tratamiento teórico del tema de la pobreza mundial. Cuatro tesis suyas serían fundamentales para enmarcar el debate contemporáneo: primera, que el problema problema de la pobreza no es un problema problema de ayuda humanitari humanitariaa o de soli solidaridad, daridad, sino sino de justicia; segunda, que dicho problema no es, por tanto, cuestión individual, sino institucional; tercera, que se trata de un problema de violación de los derechos humanos que tiene su origen en un orden institucional injusto; cuarta, que la pregunta que hay que formularse es cuáles son las alternativas realizables al injusto orden vigente. 60 En relación con la última cuestión, este filósofo considera que, aun reconociendo la estrecha vinculación existente entre migraciones internacionales y pobreza mundial, la forma de deshacer este nexo ha de ser abordado por métodos distintos a los proporcionados por las políti políticas cas migratori migratorias. as. 61 No se trataría de forzar que los países ricos admitan personas en situación de acentuada pobreza, pues de este modo no se aliviaría la situación del conjunto de personas que están sufriendo privación, sino tan sólo la de aquellas, siempre pocas en términos términos relati relativos, vos, que pudieran pudieran ser admiti admitidas. Lo que sí sería un imperativo, mperativo, según Pogge, es modificar las condiciones que ordinariamente imponen los países ricos para la admisi admisión ón y, sobre todo, para la permanencia permanencia de los extranjeros necesitados. necesitados. Es muy probable que lo único que de alguna manera pueda frenar la salida masiva de emigrantes sea una mejora sustancial de sus condiciones de vida en los países de origen. Pero una vez dicho esto, no se sostienen opiniones como la expresada por Rawls, quien mantiene que en un mundo globalmente bien ordenado, en un mundo justo, las migraciones constituirían un fenómeno irrelevante, pues sus causas habrían sido eliminadas y, por tanto, no actuarían como elementos de presión sobre la política. 62 En un sentido similar, se afirma también que «las migraciones no cesarán si el orden, si así puede llamarse, económi ec onómico co y políti político co mundial mundial no cambia» cambia».. 63 El desacuerdo no proviene 180
tanto de la literalidad de estas palabras como de lo que parecen sugerir: que en un mundo sin pobreza los movimientos migratorios no tendrían lugar. Sin embargo, esa prognosis es más que cuestionable, pues los desplazamientos y cambios de residencia responden también a algo más profundo y permanente, a una suerte de constante antropológica: a una capacidad innata tendente a buscar la mejora de las condiciones de vida. Se olvida también que, entre otros motivos, los desastres naturales y la degradación medioambiental de raíz antropogénica impondrán que un número importante de personas tengan que emigrar. 64 En todo caso, el objetivo que no hay que perder de vista no es poner punto final a las las migraci migraciones, ones, sino ordenarlas desde princip principiios de justicia. justicia. Y en este orden de ideas las siguientes palabras resultan sumamente clarificadoras: Las teorías de la migración global no deberían estar basadas en el objetivo normativo de encontrar formas de ayudar a la gente a quedarse en sus casas. Más bien, deberían estar basadas en el postulado de que la migración es una parte normal de las relaciones sociales […] Si hay un objetivo normativo, éste no debería ser reducir la migración, sino encontrar formas en las que pueda tener lugar bajo condiciones de igualdad y respeto de los derechos humanos.65
Siendo las razones normativas de enorme peso en la dilucidación de la cuestión relativa a los vínculos entre pobreza, migraciones y justicia, existen también otras de orden más práctico. Encerrar a los países pobres en su precariedad no resuelve ni alivia el problema de fondo: lejos de aminorarse, las desigualdades y las diferencias de desarrollo se acrecientan. La movilidad, sin embargo, tiene efectos contrarios. En este sentido se pronuncia precisamente el Informe sobre desarrollo desarrollo humano 2009, que lleva el significativo título de Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos.66 En él se argumenta de manera convincente que facilitar la movilidad humana impulsa de manera decisiva el desarrollo humano entendido como aumento integral de las capacidades de todas las personas que habitan el planeta. El potencial de desarrollo de las migraciones posee una doble doble dimensi dimensión: ón: económica económica y social social.. Dado que la decisi decisión ón de migrar migrar se toma con frecuencia en un entorno supraindividual, los migrantes normalmente comparten sus ganancias con sus familias y comunidades de origen. En muchos casos se trata de dinero en efectivo, conocido como remesas, que probablemente constituyan la forma más directa y menos autoritaria de distribución a escala mundial, además de representar un medio nada insignificante para mitigar las desigualdades globales. 67 Por otro lado, las familias y su entorno se benefician también de otro tipo de recursos más intangibles: de unas remesas sociales que contribuyen a promover aspectos nada banales del desarrollo humano, como son, por ejemplo, la reducción de las tasas de fecundidad, el aumento de las tasas de matrícula escolar y el progresivo empoderamiento de las mujeres, que de este modo se convierten en agentes de cambio social y vectores para la mejora de la calidad de vida. 181
Como se señaló en la sección anterior, la teoría de la justicia más emblemática de los últimos tiempos, la elaborada por Rawls, no está especialmente dotada para afrontar la cuestión migratoria desde una perspectiva global. La razón de esta carencia estriba en uno de sus supuestos básicos: su objeto no es otro que el de regular la relación entre cada Estado y sus propios ciudadanos, por lo que, ya de entrada, los inmigrantes no cuentan como actores que participan en los acuerdos sobre la justicia. 68 Además de descartar la obligación de arbitrar mecanismos compensatorios que reduzcan la creciente desigualdad en el planeta, esa exclusión inicial implica una vulneración del principio de igualdad ya en la esfera interna, pues las cargas y los beneficios sociales no se distribuyen de igual manera entre todas las personas residentes de facto en cada territorio estatal. Procediendo de esta manera, el acceso de los inmigrantes a las prestaciones sociales —no homogéneo además, pues con frecuencia los inmigrantes se agregan en grupos diferenciados y ocupan posiciones jurídicas jerarquizadas ( cf. supra, sección 1 del capítulo III )— se presenta en las sociedades receptoras como una fuente de conflictos que tarde o temprano acaban por aflorar. El problema se agrava por la perspectiva estadocéntrica adoptada, y es precisamente este error de enfoque el que tanto globalistas como internacionalistas pretenden rectificar. Tales teóricos, aunque sin llegar aún a presentar una soluci solución ón coherente al desafío de la partici participació paciónn plena plena de los inmig nmigrantes en la sociedad receptora, se encuentran mejor predispuestos a aceptar que las migraciones son un fenómeno de dimensiones planetarias que ningún Estado puede orientar ni canalizar eficazmente, pues sus causas o circunstancias determinantes se encuentran tanto en los países emisores como en los receptores, de modo que no tiene sentido tratarlas como si fueran una cuestión de mera política interior. Ningún país dispondría de los medios precisos para controlar todas las variables en juego. Por tanto, la visión estatal no puede ser enarbolada como marco único de actuación política, y menos aún en esta materia.
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3. JUSTICIA, MIGRACIONES E INSTITUCIONES GLOBALES
En el tratamiento de cuestiones de migración, la mayoría de los gobiernos tienden a reafirmarse en aquella concepción política tradicional según la cual se considera incumbencia privativa e irrenunciable de la soberanía estatal la misión de definir no sólo quiénes pertenecen al cuerpo político, sino también quiénes pueden instalarse de manera estable en el territorio de su jurisdicción. Esta tendencia va, sin duda, a contracorriente de los actuales procesos de globalización, que pueden ser concebidos en cierto sentido como procesos de desnacionalización que impulsan la configuración de un escenario mundial unificado, un objetivo ya alcanzado en algunos ámbitos, como en el financiero o en el de la información. Por ello, en un mundo crecientemente interconectado e interdependiente, esta tendencia nacionalizadora no puede ser enjuiciada sino como algo extemporáneo, y más aún si se tiene en cuenta que los sistemas migratorios están cada vez más mundializados y sus efectos se dejan sentir en cualquier región del planeta, por muy remota que parezca. En este contexto, se impone con fuerza la adopción de una perspectiva perspectiva global lobal en el análi análisis sis y gestión estión de procesos social sociales es tan complejos complejos y multidimensionales como los migratorios. La extensión de la globalización, marco donde se inserta la conversión del fenómeno migratorio en producto masivo con incidencia a lo largo de todo el planeta, tiene una repercusión directa en la comprensión de la noción de justicia social en el mundo contemporáneo. De entrada, contribuye a hacer saltar por los aires el escenario jurídico políti político co habitual habitual de realizaci realización ón tanto de la justicia justicia social social como de la democracia: los Estados. Y esta ruptura afecta el núcleo indiscutido de la filosofía política dominante hasta hace muy poco. Bien de manera expresa, bien de modo tácito, el ámbito de aplicación de los principios políticos fundamentales —y, en concreto, de los principios de la justicia— está circunscrito por unos límites espaciales muy precisos: las fronteras estatales. En su interior se hace concreto el primado de la lógica estatal, una lógica incompatible con las exigencias universalistas de la justicia. De fronteras afuera, la validez de principios esenciales de la justicia tiende a difuminarse, sobre todo los de carácter distributivo. En cambio, los particulares intereses nacionales adquieren plena primacía primacía y apenas hay miramiento miramiento alg alguno para cualqui cualquier er otra consideraci consideración, ón, incluso ncluso aunque aquello que pueda favorecer al propio país vaya en detrimento del resto de la humanidad. No es aceptable sin más, sin embargo, que un asunto tan azaroso como el trazado de las fronteras se tome como una circunstancia moralmente relevante a la hora de definir y aplicar principios de justicia. Y lo peor no es ciertamente que esta posición encuentre justificación en las construcciones teóricas más reputadas (con ciertas matizaciones, eso sí), sino que siga representando el motivo impulsor de tantas prácticas 183
políti políticas cas contemporáneas. Para modificar ese inadecuado escenario estadocéntrico se necesitan, además de nuevos marcos conceptuales, nuevas estructuras político-institucionales con las que desarrollar un modelo de convivencia en el que «los accidentes de nacimiento y origen nacional no viciaran desde el principio y en todos los sentidos las opciones vitales de las personas». 69 Si se acepta que todos los seres humanos tenemos el deber de ayudar a nuestros congéneres que se encuentran en un estado de necesidad extrema, no resulta muy defendible argüir que tal deber decae completamente con respecto a quienes se hallan más allá de las fronteras del territorio estatal en el que uno vive. En este caso, se haría propia una dudosa noción de responsabilidad moral. Se violaría además el principio de no discriminación, de igual consideración de todos los seres humanos. Sostener que las obligaciones que cada cual tiene ante sus conciudadanos no son esencialmente diferentes que las que tiene ante los demás miembros de la humanidad no implica negar, sin embargo, que existan deberes especiales con respecto a aquellos con quienes se ha establecido un sistema reconocido de cooperación y responsabilidades mutuas. 70 Pero con todo, y pese a la legitimidad de esta vía de argumentación, al adentrarnos en ella es fácil incurrir en disquisiciones sobre la naturaleza de la obligación moral que en el fondo no son decidibles en el aspecto puramente normativo. Por ello resulta preferible incidir dialécticamente en las consecuencias pragmáticas que, a escala global, tiene el obrar de manera insolidari insolidaria. a. Aunque difícilmente se llegue a un consenso, tiene sentido plantearse cuestiones relativas a cuál es el contexto social idóneo para hablar de obligaciones redistributivas: ¿existe un deber de asistencia, basado en la apelación a la justicia, más allá de los límites de la comunidad de la que formamos parte y con la que nos encontramos ligados por vínculos de cooperación mutua y reciprocidad? O, por el contrario, ¿no están vinculados todos los deberes a un contexto de interacción social determinado? Al respecto, Thomas agel sostiene en un polémico texto, pero de lectura ineludible, que tan sólo cabe hablar propiamente propiamente de justicia justicia social y, y, por ende, e nde, de obli obligaciones aciones de redistri redistribuci bución ón en contextos contextos intraestatales con sólidos vínculos asociativos, de cuyas interdependencias cooperativas resulta la correspondiente asunción de responsabilidades políticas. 71 Haciendo uso de un conocido argumento hobbesiano, Nagel entiende que la noción misma de justicia está intrínsecamente ligada a la existencia del Estado, y que fuera de él tan sólo puede haber acaso una aspiración a la justicia desde un punto de vista meramente moral. Las exigencias de justicia distributiva tendrían cabida únicamente entre quienes pertenecen a la misma comunidad política y están sometidos a una autoridad común, esto es, entre quienes están sujetos a un mismo centro de poder coercitivo capaz de imponerla y de responder a posibles reclamaciones. Se quiera o no, fuera del marco estatal no es factible reclamar justicia, pues «allí donde no hay República, nada es injusto», tal como señalaba 184
Hobbes en el capítulo XV del Leviatán, un texto fundamental de la filosofía política publi publicado en 1651, tres años después de la firma firma de la Paz P az de Westfal Westfaliia. Es posible, no obstante, que muchas personas coincidan en juzgar como algo arbitrario limitar el ámbito espacial de aplicación de las normas morales, de los deberes y obligaciones, a las lindes territoriales de los Estados, como si los demás habitantes del planeta planeta no fueran congéneres. P ero también serían muchos quienes discrepasen a la hora de considerar irrelevante el hecho de que los destinatarios prioritarios de nuestras labores de asistencia pertenezcan a nuestra propia comunidad. Si bien es un hecho constatable que esta última opinión está enormemente extendida, quizás obedezca a una falta de información acerca de cuál sea el ámbito real de las interacciones humanas. Si esto es así, parece más pragmático argüir de manera consecuencialista, pues limitar nuestra comunidad de pertenencia a determinadas fronteras políticas implica desconocer que la humanidad entera comparte de facto un mismo mundo, que todos estamos continuamente interactuando y estableciendo transacciones. Los efectos de las instituciones sociales compartidas transnacionalmente, la exclusión sin compensación del disfrute de recursos naturales y los efectos acumulativos de la explotación originada por la historia colonial son fenómenos, entre otros que se podrían aducir, 72 que nos revelan la existencia de una estructura básica global en la que de una u otra manera ya están implicadas las distintas partes del planeta y algunas incluso sometidas. De ahí que pueda concluirse que «la responsabilidad en relación con la injusticia no deriva de vivir según una misma constitución, sino de participar en los diversos procesos institucionales que provocan injusti injustici ciaa estructural». 73 La ampliación del marco de las relaciones de justicia más allá de las fronteras nacionales precisa ciertamente de la existencia de una base común que abarque a todas las partes implicadas. Para que la reclamación de medidas de compensación redistributiva esté justificada han de darse algunas condiciones mínimas. Entre ellas, siguiendo el esquema rawlsiano, dos serían las más señaladas: que la situación de los más desfavorecidos provenga de circunstancias que escapan de su propio control y que exista un esquema de cooperación social. 74 Dos requisitos que se cumplen sobradamente en nuestro mundo. Que la primera condición se satisface resulta evidente tan pronto como se repara en que la situación en la que se encuentran los menos aventajados del planeta es, en una medida nada despreciable, producto de la lotería de haber nacido en determinados países. Y como satisfacción del segundo requisito se puede señalar la particip participació aciónn de las distintas distintas partes del planeta no tanto en estructuras políti políticas cas comunes como en estructuras de interdependencia nterdependencia de carácter fundamentalmente económico. Que el conjunto de la humanidad participa, aunque de modo deficiente, de estructuras informales de interdependencia puede explicarse no sólo como una expansión de los vínculos económicos, sino como reacción ante problemas comunes de enorme 185
gravedad. Más allá de los imperativos ineludibles de una economía globalizada, en las últimas décadas se han ido haciendo presentes toda una serie de cuestiones y desafíos cuya etiología y resolución trascienden los límites estatales. No se trata de una mera suma de cuestiones puntuales, aunque destacadas, sino de algo mucho más serio y relevante: el hecho de que la especie humana en su conjunto, la humanidad entera, constituye una comunidad que, quiera o no, está expuesta y comparte riesgos globales: cambio climático, pandemias, explotación de los recursos naturales, fluctuaciones de los mercados financieros y un largo etcétera. 75 Ante la envergadura de tales riesgos, no es fácil sortear la cuestión de cuál es la forma adecuada de organización política para abordar problemas que no se detienen ante las fronteras espaciales entre Estados ni tampoco ante las fronteras temporales entre generaciones. En este contexto, las fronteras estatales o bien se han vuelto enormemente porosas, o bien han perdido gran parte de su relevancia y funcionalidad. De ahí que no se pueda seguir negando por más tiempo la capitidisminuida proyección del Estado, su progresiva obsolescencia como forma básica y ordinaria de organización política. Más ajustado sería en realidad hablar, siguiendo a Bauman, de «los efectos inhabilitantes de la globalización sobre la capacidad decisoria de los gobiernos estatales». 76 De hecho, cada día resulta más patente la brecha entre el marco decisorio institucional y el ámbito en el que se producen y distribuyen los recursos necesarios para la toma y ejecución de las decisiones: «En un mundo cada vez más densamente entretejido —ecológica, económica y culturalmente—, las decisiones que, en virtud de su competencia legítima, pueden adoptar los Estados en su ámbito territorial y social coinciden cada vez menos con las personas y territorios que pueden ser afectados por ellas». ellas». 77 Si se han visto alterados el contexto donde se originan los problemas y el entorno donde éstos ejercen impacto, también se ha de ver modificado el ámbito donde las cuestiones más importantes han de ser abordadas. No hay apenas problema de consideración que pueda ser solucionado en un ámbito estrictamente estatal. Pero las limitaciones no afectan únicamente el plano de la eficacia, sino el de los princi principi pios os y fines fines de la políti política. ca. En este sentido, sentido, la lógica soberanista propia de los Estados no resulta ni propicia ni sensible a una visión multilateral de las relaciones internacionales. Aunque con ello se planteen dificultades inéditas a las sociedades estatalmente organizadas, se impone la lógica de la interdependencia global y la necesidad de obrar de manera cooperativa y coordinada entre los diversos Estados. De este modo se podría mantener viva la política —la articulación de formas de vivir juntos —, pero desplazando el punto de gravedad desde los espacios estatales delimit delimitados ados hacia los interdependientes escenarios mundiales. En el actual marco de interdependencia global, la intensificación de la cooperación intergubernamental se presenta como una opción obligada. Se ha ido tomando conciencia de la urgencia de algún tipo de integración política de carácter supranacional que facilite 186
un enfoque regulador global para afrontar los principales riesgos que nos afectan a todos.78 Es cierto que ni los entramados jurídicos e institucionales ni la legitimidad moral garantizan por sí mismos la resolución de los conflictos, pero sin ellos parece difícil que pueda ni siquiera siquiera plantearse una respuesta efi e ficaz. caz. De ahí que el e l surgi surgimiento miento de entidades entidades supranacionales de carácter regional o continental responda, en realidad, a esa contrastada necesidad de actuar concertadamente. En este orden de ideas, el camino emprendido por la Unión Europea constituye una experiencia muy valiosa, y su ejemplo podría dar pie a otras formas de integración integración más amplias amplias a lo largo largo del planeta. planeta. Con todo, lograr siquiera la articulación de una instancia realmente mundial aún requiere mucho trecho por recorrer, y la sola propuesta plantea toda una larga serie de complejos interrogantes. Aún queda por resolver en clave democrática la cuestión relativa a las consecuencias derivadas de la creciente interdependencia de todos los pueblos, que, como otras tan esenciales como el respeto de los derechos humanos, el equilibrio ecológico del planeta y el acomodo político de los flujos migratorios mundiales, precisan de un cambio profundo de los principios estructurales del orden mundial y, en particular, del derecho internacional en lo referente, al menos, a la no intervención en asuntos de la jurisdicción interna, la igualdad soberana de todos los Estados y la cooperación entre ellos. Sin embargo, no todos estos principios se han vuelto obsoletos. Al establecimiento de un orden mundial diferente haría referencia precisamente el artículo 28 de la DUDH: «Toda persona tiene tiene derecho a que se establezca establezca un orden social social e internacional nternacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos». De este artículo se deduce que una de las funciones básicas del concepto de derechos humanos es la de servir como criterio para conformar las instituciones no sólo nacionales sino internacionales. 79 Lo que se precisaría ahora es encontrar un desarrollo coherente con ese enunciado. enunciado. En el caso de los derechos humanos, las obligaciones que de ellos derivan son de tal calado que la propia soberanía de los Estados se ve restringida. En caso de violación grave y continuada por parte de un Estado, la comunidad internacional estaría legitimada a intervenir con el fin de salvaguardar tales derechos. 80 A diferencia de los derechos constitucionales, su satisfacción no es un asunto de interés meramente interno. De ellos han de responder los Estados no sólo ante su propia ciudadanía, sino también ante toda la comunidad humana, que, para efectos políticos y jurídicos, se encuentra representada por la comunidad comunidad jurídica jurídica internacional nternacional.. Au Aunque nque los Estados tienen tienen una responsabil responsabilidad primaria primaria de respetarlos, respetarlos, protegerlos protegerlos y promoverlos, promoverlos, la comunidad comunidad internacional nternacional tiene tiene la responsabilidad derivada o secundaria de contribuir a que los Estados satisfagan los derechos humanos de su población. Eso sí, la responsabilidad secundaria se activa exclusivamente cuando los Estados incumplen sus deberes. El desempeño de esta 187
responsabilidad es gradual y flexible: va desde pedir cuentas a los Estados hasta la activación de diferentes tipos de presión, pasando también por las acciones destinadas a apuntalar la capacidad de los Estados de cumplir su misión. Esta comprensión de los derechos humanos forma parte de su práctica habitual en nuestro tiempo. 81 No siempre está claro, sin embargo, cómo se organiza la distribución de obligaciones o responsabilidades en esta materia. Volviendo al asunto específico de este capítulo, el fracaso casi permanente de las políti políticas cas mi m igratorias ratorias desarrolladas desarrolladas por disti distintos ntos Estados se ve agravado, agravado, sin sin duda, « por la ausencia relativa de un gobierno global con respecto a la migración internacional, en contraste con el desarrollo de reglas e instituciones globales en otras áreas de relaciones económicas y políticas». 82 Así, por ejemplo, en el ámbito de los intercambios económicos se han dado pasos relevantes en las últimas décadas y se ha dotado a la Organización Mundial del Comercio de una considerable capacidad reguladora y de un procedimient procedimientoo jurisdi jurisdiccio ccional nal oblig obligatorio atorio para todos sus miembros. miembros. Con independencia ndependencia de la valoración que puedan merecer las medidas preconizadas desde este organismo, esa forma de concertación supranacional puede ser considerada en sí misma como un logro. Sorprende que, en un mundo empeñado en eliminar todos los posibles impedimentos a los movimientos de capitales, bienes y servicios, no haya ningún organismo internacional que tenga como misión propia levantar las restricciones a la movilidad internacional de las personas. En la medida medida en que «la globali obalización zación está introduciendo ntroduciendo una cuña cada vez más ancha entre la territorialidad estatal y la efectividad social», 83 los márgenes soberanos de actuación de cada Estado se ven limitados en el ámbito global. En particul particular, ar, la aproxi aproximación mación al fenómeno migratori migratorioo siempre siempre resultará resultará unil unilateral e incompleta si se realiza desde una lógica nacional estrecha. También en esta materia se hace valer la idea de que no existen soluciones locales para problemas globales. Para salvar este importante escollo sería preciso establecer un régimen migratorio global con un sólido soporte normativo. Los migrantes económicos, que sin duda constituyen la inmensa mayoría de las personas migrantes, migrantes, carecen de efectivos efectivos instrumentos de derecho internacional nternacional que los amparen expresamente. La vasta panoplia de convenios disponibles no cubre adecuadamente «los diversos riesgos especiales de abuso a los derechos humanos a los que los migrantes están expuestos con frecuencia». 84 No es que en este punto todo esté por hacerse, pues, además de la normativa normativa general sobre derechos humanos, para los migrantes económicos es de aplicación, y muy particularmente, la Convención sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidad en 1990, aunque no entrara en vigor hasta el año 2003 (¡se tardó casi trece años en lograr el mínimo de 20 ratificaciones requeridas para hacer operativa esta convención!). Hasta el año 2015 este 188
instrumento jurídico había sido ratificado únicamente por 48 países, todos ellos fundamentalmente de emigración (y, en ocasiones, de tránsito). El hecho de que no haya sido adoptado por ningún país receptor importante —y ninguno con un índice de «desarrollo humano muy alto»— le resta gran parte de su potencial eficacia. 85 Este hecho podría obedecer a la continuada resistencia de los países receptores netos a reconocer oficialmente tanto los beneficios que reciben de la migración en general como el carácter endógeno de la demanda de fuerza de trabajo migrante, 86 así como a la renuencia general a contraer obligaciones que limiten su margen de acción en materia migratoria. En este sentido, suena a pretexto o a evasiva que se arguya que la convención tiene algo de superflua en la medida en que los derechos recogidos ya están cubiertos por instrumentos previamente existentes. Otros tipos de migrantes con menos grado de espontaneidad relativa, como, por ejemplo, las víctimas de los desplazamientos forzados, 87 cuentan con normas específicas, como la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1967), que han sido ratificados por 147 países y pasan por ser de los instrumentos internacional nternacionales es relativamente relativamente más efectivos. efectivos. Son objeto además de la labor asistencial desplegada por el ACNUR , una de las agencias de las Naciones Unidas con más medios y prestigio contrastado. Con todo, no cabe sostener que la cuestión de los refugiados y demás desplazados ni la situación de los solicitantes de asilo estén satisfactoriamente resueltas, pues se observa un aumento del sentimiento de hostilidad hacia ellos que se traduce en una tendencia creciente a la restricción del derecho de asilo e incluso, en algunos casos, al rechazo en la misma frontera o al internamiento en centros de demandantes de asilo bajo condiciones indignas. 88 Caso aparte, y en muchas ocasiones mucho más dramático, es el de los refugiados internos, exiliados en sus propios países, que carecen de estatus jurídico internacional y apenas reciben asistencia organizada. El resultado de todo ello es un escenario bastante anómico en materia de migraciones internacionales, un escenario que se asemeja en gran medida al estado de naturaleza que en su día describiera Hobbes: La gobernanza de la migración aún es en gran medida unilateral, por parte de los países de destino o, en algunos casos, bilateral. Existen pocos mecanismos de coordinación multilateral […] Los mecanismos multilaterales podrían liberalizar y simplificar los canales que permiten a las personas buscar trabajo en el extranjero, asegurar los derechos básicos de los migrantes, reducir los costes de transacciones relacionadas con la migración, y mejorar los resultados para los migrantes y las comunidades de destino por igual.89
Incluso adoptando una perspectiva nacionalista o estatalista, está en el interés directo de todos los países concernidos por las migraciones —sean emisores, receptores o de tránsito— alcanzar un reconocimiento efectivo de los derechos humanos de los migrantes tanto documentados como indocumentados, pues sólo así será posible reducir de una 189
manera sistemática la reiteración de conflictos generados por aquellas nefastas condiciones en las que con frecuencia tiene lugar el acceso y el asentamiento de migrantes, que no son sino la negación expresa de tales derechos. 90 Pero dadas las características intrínsecas de las migraciones, lo recomendable sería que su regulación y gestión fueran abordadas siempre desde un enfoque multinivel (local, nacional, internacional y global). De ahí que si bien es cierto que las regulaciones multilaterales no tienen la exclusiva, sería recomendable contar con mecanismos de coordinación internacional que sirvieran de apoyo y garantía a los acuerdos bilaterales y regionales ya existentes. Con cierta frecuencia se cierran acuerdos bilaterales sobre temas como las readmisiones de migrantes irregulares atendiendo a los particulares intereses de los respectivos gobiernos y sin que haya instancias independientes que velen por los derechos de los directamente afectados. Y si disponer de reglas generales reconocidas por toda la comunidad internacional es un requisito para el establecimiento de un régimen urídico global, para su implementación y supervisión se requeriría además una agencia específica con autoridad efectiva sobre los países donde se asienta el grueso de la migración internacional. Recopilando ahora la idea con palabras de un reconocido experto en historia de las migraciones: Mucho se ha hecho para incrementar y regular los intercambios económicos, pero nada, en cambio, para gobernar las migraciones. En todo lo que a este tema se refiere, los Estados se niegan obstinadamente a ceder la más mínima parcela de soberanía a favor de alguna institución supranacional. Sin embargo, la cooperación internacional y un gobierno mundial son cada vez más necesarios para la requerida compaginación de los distintos intereses en conflicto y para restituir plenamente a las migraciones su función positiva en el desarrollo de las sociedades.91
Es cierto que desde 1951 existe la Organización Mundial para las Migraciones, que cuenta con 157 Estados miembros, pero se trata de una organización intergubernamental fuera del sistema de las Naciones Unidas que carece, aunque sea la principal agencia mundial en esta materia, de un mandato jurídico de protección de los migrantes. Como muchas otras instituciones internacionales, no posee verdadera capacidad reguladora y se limita a emitir informes y marcar pautas de escaso alcance práctico. Su experiencia acumulada —así como la adquirida por el Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo, esa instancia más informal creada en 2006 y que hasta 2015 se ha reunido en ocho ocasiones— 92 podría servir, no obstante, como base para establecer una agencia con mayor nivel de responsabilidades, categoría jurídica y capacidad ejecutiva, que a su vez diera soporte institucional a un acuerdo de eficacia global sobre asuntos migratorios. La nueva agencia debería, en todo caso, evitar incurrir en las mismas patologías de las que adolecen otras agencias internacionales. Como es bien sabido, una creciente red de organizaciones internacionales tratan de atender las crecientes necesidades de coordinación y regulación en una sociedad mundial altamente interdependiente. Sin 190
embargo, muchas de estas instituciones «no cumplen las condiciones de la transparencia, la accesibilidad y la responsabilidad». 93 La democratización de la esfera internacional es una asignatura pendiente, cuya superación también tendría que llegar a esa futura organización multilateral dedicada específicamente a regular y supervisar los derechos de los migrantes, así como el desarrollo equilibrado de todas las partes implicadas en los procesos migratori migratorios. os.
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4. MIGRACIONES Y RESIGNIFICACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN CLAVE COSMOPOLITA
La división política del planeta sirve con frecuencia como coartada a distribuciones injustas de los bienes y servicios básicos que cada individuo en particular disfruta o padece según según dispong dispongaa la fortuna (léase el conjunto de circunstancias y decisiones sobre las que no ejerce control ni tiene responsabilidad). De entrada, la mera posesión de un determinado estatus de ciudadanía, como expresión de la pertenencia formal a un Estado, prefig prefigura unas oportunidades oportunidades indivi ndividual duales es diferenciadas diferenciadas en el acceso a los recursos disponibles en el mundo. Detrás de las formas más agudas de desigualdad persistente — aquellas que, entre otras cosas, merman la capacidad de vivir con dignidad y superar la pobreza— se encuentran mecanismos mecanismos causales causales recurrentes instituci nstitucional onaliizados y, entre ellos, el par categorial categori al nacional naci onal / extranjero ocupa un lugar sumamente destacado. 94 De ahí que, con toda razón, Walzer sostenga que para cualquier concepción de la justicia la pertenencia pertenencia a una determinada determinada comunidad comunidad políti política ca representa el « bien bien primari primario», o», en el sentido de que es el primero que ha de ser distribuido, pues de su atribución deriva la posibi posibillidad de ser o no acreedor a la distri distribuci bución ón del resto de bienes bienes disponi disponibl bles es en una sociedad. 95 El enfoque comunitarista adoptado por Walzer no hace sino expresar lo que es práctica comúnmente aceptada: el único modo de acceder a una distribución equitativa de los recursos y bienes básicos del planeta es mediante la pertenencia formal a un Estado. No puede obviarse, sin embargo, que la posesión de una determinada nacionalidad es, como sucede también con la delimitación de las fronteras estatales, una contingencia arbitraria desde el punto de vista moral que puede llegar a influir profundamente en las condiciones condiciones de vida vida de las personas, en los derechos reconocidos y en los bienes públicos a los que tienen acceso. Estas posibles repercusiones se hacen especialmente visibles en los contextos migratorios. De ahí que la mencionada dicotomía conceptual, tan habitual en los ordenamientos jurídicos, resulte cuestionable tanto a la luz del valor de la dignidad humana como de los principios generales de igualdad de trato y de interdicción de la discriminación. Tampoco en este punto las exigencias igualitaristas y de universalización de los derechos humanos deberían ser echadas en saco roto. El contexto contemporáneo en el que se ha de pensar la ciudadanía como materia propia propia de la noción noción de justici justiciaa está conformado por la globali obalización, zación, esto es, por el conjunto de cambios estructurales que han ido haciendo que los límites del espacio de intercambio humano coincidan de una manera real —y no sólo como hipotética posibi posibillidad— con los límites ímites físicos físicos del planeta, planeta, cambios cambios que a su vez generan un sensible incremento de los niveles de interdependencia entre las diversas partes del planeta. planeta. 96 Pero no sólo como resultado de la globalización económica y, en especial, de 192
la deslocalización de los capitales y de la producción, sino por efecto de las peculiari peculiaridades dades de los flujos flujos mig migratorios ratorios contemporáneos, lo políti político co está sometido sometido al influjo creciente de lo transnacional, que incide directamente en la estructura y funciones del Estado, así como en el contenido y significado de la ciudadanía. En ese entorno emergente, la constitución y consolidación de redes migratorias transnacionales, que se extienden sin pararse ante las fronteras territoriales por muy fortificadas que estén, ponen a prueba las concepciones habituales acerca de los fundamentos de derechos y obligaciones individuales, y ponen asimismo en evidencia la necesidad de reformular el ámbito territorial de las nociones tradicionales de ciudadanía y pertenencia ( cf. supra, capítulo II ). Hablar sin más de la ciudadanía como una garantía frente al atropello y la arbitrariedad suena para muchos a amargo sarcasmo, precisamente para aquellos que al verse desprovistos de sus beneficios comprueban que la ciudadanía formal se ha convertido en mecanismo de exclusión social. Los importantes logros igualitarios de la ciudadanía, saludados con fervor —y con muy buenas razones— por demócratas y liberales progresistas, se tornan, al pasar a ser contemplados desde una perspectiva más universalista, en privilegios arbitrarios reservados para el disfrute exclusivo e insolidario de los afortunados ciudadanos nacidos en países prósperos. 97 De un modo similar al que hasta el siglo XIX tenía la condición de no propietario o al que hasta el siglo XX se atribuía a la condición de no varón, la condición de no ciudadano, de extranjero, sigue aún fungiendo como razón suficiente para negar a alguien el derecho a pertenecer al demos y disfrutar de los beneficios de la comunidad. De ahí que, en el escenario actual, el objetivo de extender todos los derechos de ciudadanía a los inmigrantes legalmente instalados pueda ser presentado como una nueva frontera que más pronto que tarde tendrá que ser rebasada, tal como se hizo con otras que en el pasado parecían igual de inamovibles. En esta misma línea, debería contemplarse el empeño por desvincular completamente el disfrute integral de los derechos humanos de la posesión del estatus de ciudadano nacional. El estatus de ciudadanía representa una ruptura del principio de igualdad no sólo en la esfera intraestatal sino allende las fronteras: una suerte de «propiedad heredada» que garantiza la protección de derechos y libertades y el acceso a bienes y servicios exclusivos y que, por lo tanto, consagra la perpetuación de desigualdades globales moralmente injustificables. 98 La configuración jurídica de la nacionalidad como fundamento para el acceso a la ciudadanía nos revela así que el nacimiento y la herencia siguen vigentes como criterios distributivos básicos. De hecho, la superior efectividad atribuida al estatus de ciudadanía con respecto al de persona contribuye enormemente a que se revalorice el estatus de ciudadanía de los países más desarrollados: un bien escaso del que inmigrantes y refugiados se ven privados en un mundo asimétricamente 193
globalizado y por el que pugnan e incluso pujan (tendencia que se ve reforzada por la práctica práctica de algunos algunos Estados de poner precio precio a la adquisi adquisició ciónn de la nacional nacionaliidad para poder llenar llenar así las arcas públicas). públicas). Las posibilidades reales de movimiento, y en particular de emigrar a otro Estado, se derivan de la particular nacionalidad / ciudadanía que uno posea (aunque ambos conceptos sean disociables analíticamente, en la práctica el disfrute pleno de los derechos de ciudadanía sigue ligado a la previa posesión de la nacionalidad; véase supra, sección 3 del capítulo I). No da lo mismo ser nacional de un país que de otro. En la práctica, el que un migrante ostente una determinada nacionalidad predetermina su situación jurídico políti política ca en el e l país en el que se haya asentado. a sentado. Así, dicho dicho estatus e status jurídico, lejos de ser un princi principi pioo distri distributi butivo vo universal universaliista, se presenta, pues, como instrumento que legi egitima tima exclusiones selectivas. Cambiar este estado de cosas es una tarea ingente que sólo será posibl posiblee si se procede de manera gradual y se sig sigue una meditada meditada priori priorizaci zación ón de objetivos. En general, las políticas migratorias priman la puesta en marcha de mecanismos de control dirigidos a ordenar los flujos migratorios y controlar su volumen. Sólo subsidiariamente se atienden las necesidades de integración y equiparación jurídica y social de los extranjeros ya instalados. Para invertir este orden de prioridades —o al menos equilibrarlo—, los países de inmigración que buscan la incorporación integral de sus nuevos habitantes deberían marcarse como primer objetivo articular reglas claras y relativamente accesibles para su adquisición. La decisiva distinción entre nacional y extranjero —incorporada al ordenamiento de la mayoría de los países en un ejercicio de soberanía— puede y debe ser superada en nombre de los derechos humanos. Si los distintos Estados han acordado libremente integrar estos derechos en su propio ordenamiento, entonces esa superación de la discriminación legal no es más que un ejercicio soberano de autolimitación. Apoyándose en esa decisión soberana, son numerosos los tribunales que corrigen decisiones gubernamentales o administrativas que transgreden las exigencias de la igualdad. Pese a lo significativo de ese paso, la equiparación, para que sea real, implica algo más: un proceso de empoderamiento empoderamiento o habil habilitación tación de los inmig nmigrantes cuya culmi culminaci nación ón sería su plena plena incorporación ncorporación en la sociedad sociedad receptora. Sólo Sólo superando cabalmente cabalmente esta asimetría asimetría de poder, que coloca al inmigrante en una situación de vulnerabilidad estructural (cuya expresión extrema sería la impunidad con la que puede ser tratado), cabría hablar de una sociedad integrada.99 Con todo, para asegurar que la institución de la ciudadanía pudiera desempeñar realmente una función inclusiva y servir de vía de entrada en la comunidad política en la que se reside legalmente, se requeriría que estuviera desvinculada de la pertenencia a una comunidad nacional y que, por lo tanto, estuviera articulada desde el punto de vista osnacional o al menos parcialmente desnacionalizado . Una ciudadanía así concebida 194
se fundaría en la pertenencia real a un espacio compartido de interacción social, de la cual la residencia legal sería un indicio tan revelador como determinante, y no en cualquier suerte de particularismo étnico-cultural de vinculación a un grupo determinado. La titularidad de una misma ciudadanía abarcaría entonces a todos aquellos que comparten dicho espacio y, de este modo, la extensión del demos se adecuaría a la poblaci población ón efectiva. Se trataría, en definiti definitiva, va, de redefinir redefinir o resig resignifi nificar car en forma inclusi nclusiva va la categoría de ciudadanía de modo que quede desligada doctrinal y normativamente de la nacionalidad (con todo su enorme potencial discriminador) y vinculada funcionalmente a la residencia legal. Además de sostenerse en buenas razones, de esta tendencia se pueden constatar ya empíricamente empíricamente ciertos ciertos casos. Como ya se indicó ndicó (véase supra, sección 4 del capítulo II ), en esta labor de equiparación de los derechos de los inmigrantes con los de los nacionales, las normas jurídicas internacionales sobre derechos humanos han jugado y siguen jugando un papel fundamental, pues marcan las reglas mínimas por las que han de regirse tanto los Estados como los individuos sometidos a su urisdicción. Por un lado, «el Estado se encuentra atrapado en una red más amplia de derechos y actores que limitan su soberanía en cuanto a las decisiones sobre los inmigrantes». 100 Por otro, los derechos humanos aportan un repertorio normativo que ampara a los individuos en cualquier lugar donde se encuentren con independencia de la nacionalidad que ostenten y de la voluntad de los distintos gobiernos. Por eso, más que en postular una ciudadanía cosmopolita, podría ponerse el acento en una efectiva extensión de los derechos humanos a todas las personas. Y no faltarían razones para ello, pues tal como argumenta argumenta Ariadna riadna Estévez, dada la tendencia tendencia ontológ ontológica ica a la excl exclusi usión ón contenida en la institución de la ciudadanía, «lo que corresponde no es una reconceptualización de la ciudadanía, sino una reconceptualización de los derechos humanos que extienda los ya existentes a los migrantes modernos». 101 En todo caso, si los derechos humanos a duras penas sirven de criterio normativo para las políti políticas cas migratori migratorias as habitual habitualmente mente puestas en práctica, práctica, la ciudadanía ciudadanía en un estricto sentido cosmopolita ni siquiera aparece en el horizonte. Aunque en algunos países y en lo relativo relativo a determinadas determinadas materias materias se observa una cierta cierta equiparació equiparaciónn entre nacionales y residentes extranjeros regularizados, subsisten por doquier disonancias injustificables entre los derechos atribuidos a unos y otros. E igualmente sangrante —o más— es la brecha que separa a estos dos grupos de aquel otro que conforman los migrantes indocumentados: el hecho de estar sin papeles estigmatiza y sitúa a las personas al margen margen del sistema sistema social y de las instituci instituciones ones públicas. públicas. El paroxi paroxismo de esta políti política ca excluyente excluyente sería la reclusi reclusión de aquell aquellas personas extranjeras extranjeras desprovistas desprovistas de los permisos permisos admi a dmini nistrati strativos vos requeridos requeridos en e n centros de internamiento nternamiento mientras mientras se tramitan tramitan los procesos para su repatriación repatriación forzosa, centros en los que los internos son desnudados prácticamente prácticamente de todo ropaje jurídico que los ampare al encontrarse sus derechos básicos 195
literalmente en suspenso. Por el contrario, que los inmigrantes indocumentados o en situación irregular fuesen tratados como titulares de derechos constituiría un signo palpabl palpablee de que los derechos humanos son tomados en serio. serio. De momento, sin sin embargo, sigue siendo una tarea pendiente extender también a tales personas el universalismo inherente a los derechos humanos. Abolir o al menos limitar ciertas prerrogativas asociadas a la idea de soberanía estatal es una condición imprescindible para configurar una ciudadanía cosmopolita y ubicarse en el horizonte normativo de una teoría global de la justicia. Para dar este paso se requeriría, eso sí, de una nueva comprensión de dicha noción, pues, de acuerdo con este clásico principio de la geopolítica westfaliana, sigue siendo bastante común en las relaciones internacionales defender que ningún Estado u organismo internacional está facultado a entrometerse en los asuntos internos de otros Estados y, menos aún, a inmiscuirse en el modo en que trata en su territorio a sus propios ciudadanos, ya no digamos a aquellos que no lo son. Sin embargo, ser ciudadano de un determinado Estado no excluye a nadie de ser miembro del género humano ni de la ciudadanía universal y, por lo tanto, de poder invocar la protección internacio internacional nal que le corresponde como titul titular ar de los derechos asociados a tal condición. El hecho de que se hayan modificado en muchos países las condiciones de estancia de los migrantes y que estos cambios sean, en ciertos casos, para adaptarse a las exigencias de los derechos humanos no significa, lamentablemente, que se hayan transformado también las condiciones de entrada en la misma dirección. Por el contrario, y como se verá con mayor detalle en el próximo capítulo, en las últimas décadas ha ido surgiendo un nuevo orden migratorio internacional en el que las restricciones constituirían la regla y la libertad de circulación de las personas la excepción. Un orden imposible, por contradictorio, en la medida en que intenta establecer fronteras fronteras a la globalización. Si los procesos de globalización se nos presentan en su fase actual ante todo como una superación de las barreras al comercio y a la comunicación en general, apenas se entienden los argumentos que siguen esgrimiéndose en contra de la apertura o supresión de las fronteras que impiden la libertad de circulación y asentamiento de las personas. Desde una perspectiva normativa, tal como se defenderá en el próximo capítulo, resulta completamente incongruente mantener este emblemático desfase. Pero con independencia de ello, y aunque no es nada seguro que los gobiernos nacionales estén tomando debida conciencia, la facticidad de la globalización y la validez universal de los derechos humanos están posibilitando la emergencia de un nuevo marco discursivo. Un discurso que ha de verse plasmado no sólo en el ámbito de las políticas estatales, sino también en la concertación de acciones internacionales sobre materia migratoria.
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VI. VI. Una Un a política migratoria migratoria de fronteras abiertas
Si durante mucho tiempo la supresión de las fronteras fue alentada por mentes habitualmente calificadas de utópicas y marginales, como podían ser los anarquistas, recientemente la idea se ha visto reavivada e impulsada por respetados promotores de la globalización neoliberal que, provistos de una ideología ultraliberal o liberal-libertaria, abogan por la libre circulación no sólo de las mercancías sino, de manera consecuente, de las personas en un mundo sin barreras. Lo cierto es que en torno a la deseabilidad y viabilidad de un mundo con fronteras abiertas se ha iniciado una amplia y animada controversia académica que, como es habitual, ha dado lugar a una prolija bibliografía. Aunque cabe rastrear observaciones sobre la libre circulación de personas a lo largo de la historia del pensamiento político-moral, el debate en los términos contemporáneos surge de la contraposición entre dos posturas nítidamente definidas: por un lado, Michael Walzer y su escrito de 1983 titulado «La pertenencia», donde se defiende el derecho de toda comunidad política constituida a controlar el acceso de inmigrantes, 1 y, por otro, el ya clásico artículo de Joseph H. Carens publicado en 1987, «Aliens and Citizens: The Case for Open Borders», que planteaba la cuestión de la justificabilidad ética de los criterios de admisión y selección de inmigrantes desde una perspectiva liberal. Es Carens, no obstante, quien encarna el papel de permanente instigador de la controversia y, de hecho, desde entonces no ha dejado de argumentar a favor de un mundo con fronteras abiertas. 2 La cuestión en disputa no estriba tanto en la supresión de las fronteras políticas como en su apertura o no para el tránsito de seres humanos. Por lo general, los argumentos aducidos a favor de la apertura comparten posiciones de fondo que tienen un reconocible aire de familia liberal y cosmopolita. En particular, los cosmopolitas igualitaristas tienden a ver en las fronteras abiertas una forma de responder a las enormes desigualdades existentes entre países. A favor de estos planteamientos confluyen, además de perspectivas perspectivas util utilitaristas, taristas, también también las mencionadas mencionadas posici posiciones ones libertarias, bertarias, que preconizan preconizan transacciones voluntarias entre las personas (tanto de los nativos como de los extranjeros) y defienden la libertad de circulación como un componente inseparable de la libertad civil y económica. En contra, es decir, a favor de mantener las fronteras cerradas, se arguye —desde posiciones más bien comunitaristas, aunque también desde 199
un nacionalismo de corte liberal— el derecho de autodeterminación de las comunidades políti políticas, cas, así como argumentos argumentos basados en la preservación preservación de la cultura, cultura, la integri ntegridad dad de la identidad colectiva, el mantenimiento del nivel económico, la seguridad nacional, el Estado de bienestar e incluso el funcionamiento del sistema político. Unos y otros argumentos están implícitos a lo largo de este capítulo y, aunque no serán objeto de un análisis específico, servirán para perfilar una posición propia. La libertad de circulación a lo largo y ancho del planeta es un derecho básico que le corresponde a todo ser humano. Dado que privar a alguien de la posibilidad de desplazarse supone cercenar gravemente su libertad, la carga de la prueba recae en quienes abogan por suspender o restringir dicho derecho. 3 Este presupuesto constituye el punto de partida partida del presente capítulo, capítulo, de modo que se ahorrará espacio espacio en la tarea de fundamentar dicho derecho en cuanto tal y se incidirá, más bien, en la de poner en evidencia la amplia difusión de prácticas destinadas a negarlo, a desdibujarlo o a cuestionar su contenido esencial. No obstante, un segundo objetivo de esta parte final del libro, y en absoluto lateral, consistirá en mostrar que el reconocimiento generalizado del ius migrandi como un derecho básico de las personas representa una forma de ordenar los actuales flujos migratorios preferible —por lo menos desde un enfoque normativo, aunque también cabría aducir argumentos desde una perspectiva meramente pragmática o funcional— a las habituales políticas encaminadas a intentar controlar o incluso bloquear bloquear las fronteras. f ronteras. Un mundo de fronteras abiertas abiertas no sólo sólo es e s un modo razonable razonable de superar la irracionalidad del actual régimen migratorio, sino que es el mejor modo de estar a la altura de los principios demoliberales más básicos. Se abogará, en consecuencia, por un mundo en el que la apertura de fronteras sea la regla y no la excepción. Con el fin de movilizar diversos argumentos a favor de esta posición, se seguirá una doble vía: una que aduce el valor absoluto de la libertad de circulación de las personas, y otra —sobre la que se hará especial hincapié— que remite a una idea de justicia distributiva que no se detenga en las fronteras de cada Estado soberano, esto es, a una idea de justicia global. Estas vías no son acumulables, pues, si se atribuye tal valor a dicha libertad, no tiene sentido admitir, a renglón seguido, que los Estados pueden conservar la potestad de mantener cerradas las fronteras con tal de que contribuyan significativamente a aminorar la pobreza en el mundo. 4 Este último argumento se puede hacer valer tan sólo ante aquellos que no aceptan el primero. En el capítulo anterior se argumentaba que la concepción de la justicia global debería inspirar e impulsar las políticas migratorias en lo concerniente al acceso a la ciudadanía. Con el presente se pretende ahondar en ese mismo argumento, darle otra vuelta de tuerca con el fin de poner bajo la lupa de la justicia global una dimensión tributaria de la noción moderna de la concepción nacional de la ciudadanía: las fronteras territoriales. 200
Reconociendo que las fronteras están profundamente ancladas en el imaginario colectivo de las comunidades políticas, lo que viene a continuación es un trabajo crítico de imaginación política que admite ya de entrada la enorme dificultad de construir cartografías mentales alternativas. A lo largo de este capítulo se desarrollarán en cuatro pasos las ideas que se acaban de apuntar. En primer lugar, se presenta de una manera crítica la paradójica configuración que desde el derecho internacional se ofrece del derecho a la libre circulación de las personas (sección (sección 1). A continuaci continuación ón se destaca que, pese a los actuales actuales procesos de globalización, los movimientos de personas no sólo siguen topándose con las fronteras políti políticas cas tradicion tradicionales ales,, sino sino que incluso, ncluso, en una demostración demostración de trasnochada soberanía, éstas han sido potenciadas mediante la erección de nuevos muros (sección 2). Se registra así una situación de globalización asimétrica, en la que la movilidad humana sigue sujeta a selectivas restricciones cuyos principales damnificados son precisamente los más pobres. An Ante te este panorama, y con el fin de afrontar de manera más integral ntegral la cuestión del control de las fronteras en relación con las migraciones internacionales, se señala la necesidad de adoptar una mirada cosmopolita (sección 3) y, más específicamente, una perspectiva perspectiva de justicia justicia global global (sección (sección 4).
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1. EL DERECHO A LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS
Hablar del derecho a la libre circulación de las personas en el mundo de hoy es adentrarse en un campo minado de paradojas, por no decir de flagrantes contradicciones. De entrada, que el conjunto de la superficie del planeta que habitamos todos fuera accesible a cualquiera que pretenda desplazarse por ella debería ser algo completamente normal. Al fin y al cabo, la Tierra entera es —dicho sea esto con el permiso de las otras especies animales que la habitan— una «posesión común» de la humanidad, una propiedad propiedad que cada generación eneración recibe como herencia herencia inmerecida. Y si la Tierra Tierra es un bien bien común (y, (y, muy probablemente, probablemente, el más genuino), enuino), el acceso a sus disti distintas ntas partes ha de estar garantizado de manera universal. 5 De ahí se infiere también una forma de relacionarse con el territorio que compromete y limita a todos, visitantes y anfitriones: Al igual que no podemos llegar a otras tierras como si fuéramos propietarios, tampoco podemos pensarnos como propietarios del territorio que habitamos, debemos estar dispuestos a que lleguen otros a nuestras tierras y debemos compartir toda la Tierra con toda la especie humana […] Una ciudadanía cosmopolita que nos haga a todos propietarios de toda la Tierra nos hace también a todos extranjeros en cada uno de los territorios que han delimitado la geografía y la historia.6
Es opinión comúnmente aceptada que la ocupación continuada de un determinado territorio por un grupo humano —un hecho histórico mil veces repetido, ya sea por medios pacíficos o de manera violenta— genera ciertos derechos de uso, derechos que, sin embargo, además de estar sujetos a ciertas servidumbres, no pueden negar ni desvirtuar el derecho más básico de todo individuo a relacionarse con los demás seres humanos ni tampoco cancelar la obligación de dar acogida a individuos procedentes de otros lugares. Tanto del derecho a relacionarse como del deber de hospitalidad pueden encontrarse abundantes antecedentes históricos en diversos contextos culturales. Para empezar, la hospitalidad constituye una extendida e inmemorial costumbre (legendaria es, por ejemplo, ejemplo, la practicada practicada por los hombres del desierto) desierto) prescrita prescrita por numerosas tradiciones religiosas, incluida la bíblica: «El extranjero que reside con vosotros será tratado como uno de vuestros compatriotas y lo amarás como a ti mismo, porque también vosotros fuisteis extranjeros en tierra de Egipto» (Éxodo 22:21 y Levítico 19:33). Hasta el monje, retirado del mundo, está obligado a dar hospitalidad, según la reputada regla benedictina. El trato cuasisagrado que se ha de otorgar a los extranjeros — derivado, en parte, de la innegable situación de indefensión en la que se encuentran— fue subrayado en la Grecia clásica también por algún filósofo, como sería el caso de Platón (cf . Las Leyes, 729c-730a). Más recientemente, el deber universal de hospitalidad, así como el correlativo derecho de visita, fue teorizado por Kant (en su opúsculo sobre La 202
az perpetua, de 1795), quien abogaba por el reconocimiento universal del «derecho de un extranjero a no ser tratado hostilmente por el hecho de haber llegado al territorio de otro», un derecho que tendrá vigencia en tanto el extranjero «se comporte amistosamente en su puesto». 7 Por su parte, el denominado ius communicationis ac societatis societati s —el derecho de recorrer otras regiones de la Tierra y de establecerse en ellas para así poder entrar en comunicació comunicaciónn con los los demás seres humanos— fue introducido ntroducido en el lenguaje académico por Francisco de Vitoria (en su Relectio de Indis recenter inventis, de 1539). Desde este tipo de planteamientos tan sucintamente esbozados cabría derivar como corolario la afirmación del ius migrandi: el derecho de toda persona no sólo a desplazarse a lo largo del planeta, sino a mudar su lugar de asentamiento e instalarse donde juzgue conveniente. Además de condición imprescindible para el disfrute de otras libertades y poder «desarrollar los propios talentos y realizar las legítimas ambiciones de cada quien», 8 la posibilidad de decidir dónde vivir es un aspecto fundamental de la libertad humana. Esta aseveración resulta completamente evidente cuando el destinatario es uno mismo. Nadie en sus cabales se negaría este elemental derecho. Y aunque ciertamente la regla de oro, no hagas a los demás lo que no quieras que te hagan a ti, no sea una prueba descabellada para juzgar éticamente las políticas migratorias, no se procede siempre de la misma manera cuando se trata de apli aplicar ese derecho a los demás. Entonces valen mil distingos. Un despropósito que a lo largo de los últimos tiempos no ha hecho sino acentuarse, de modo que la distancia entre la teoría y la práctica acaba resultando abismal. No hay más que remitirse a las pruebas. La libre circulación de las personas, así como la libertad libertad de residenci residencia, a, es un derecho humano básico básico y, sin sin embargo, la forma concreta en que está regulado adolece de un grado tal de asimetría que raya en el absurdo. Un rasgo visible incluso en el texto normativo más significativo sobre los derechos humanos, la Declaración Universal de 1948 ( DUDH), cuyo artículo 13 proclama: proclama: «1. Toda persona tiene derecho a circul circular ar libremente libremente y a elegi elegir su residencia residencia en el territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país». Por su parte, el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado en 1966, apenas altera la literalidad de este enunciado normativo. Dicho crudamente y sin rodeos: «La emigración es un derecho humano, mientras que la inmigración no lo es». 9 Eso es efectivamente lo que se desprende de la legislación internacional vigente sobre la materia, inspirada en el citado artículo de la DUDH. En ella se reconoce a toda persona el derecho de abandonar el Estado del que sea nacional, así como el de retornar a él, pero se guarda, empero, un estrepitoso silencio acerca de la correlativa obligación de los otros Estados de aceptar su entrada en el territorio de su propia propia jurisdi jurisdicci cción. ón. Es cierto cierto que en su momento normas de tal tenor representaron un 203
evidente avance frente a las restricciones feudales a las que estaban sometidos los siervos, que, en el mejor de los casos, estaban obligados a pagar un peaje para poder salir. Hasta bien entrada la edad contemporánea, la población era considerada por la mayoría de los gobiernos como uno de sus bienes básicos y era vinculada a la prosperidad prosperidad y al poder económico y mili militar del país, por lo que se mostraban sumamente renuentes a permitir la salida de sus súbditos. La privación de la condición de nacional y la confiscación de bienes eran penas habituales si se emigraba sin autorización oficial. Las regulaciones derivadas de la DUDH representan también, sin duda, una mejora frente a los severos controles de salida que hasta hace poco mantenían países de corte totalitario, como los del antiguo bloque soviético, prácticas que, por cierto, aún subsisten en Corea del Norte. Los regímenes democráticos, por el contrario, tienden a considerar la libertad de los ciudadanos para abandonar el territorio estatal como un derecho esencial que no puede ser restring restringiido. El derecho a regresar al territorio territorio del propio propio país supone asimis asimismo mo un avance frente a la práctica del ostracismo, típico recurso punitivo de los regímenes autoritarios para deshacerse de la disidencia interna. Por otro lado, del artículo 13.1 de la DUDH, que consagra el derecho a circular por el territorio del propio país, deriva la interdicción en general de las trabas a las migraciones internas y en particular de aquellos sistemas que, como el de los reductos raciales (o bantustanes) impulsados por el régimen de apartheid sudafricano, confinaban a ciertas personas en un pequeño espacio del territorio estatal. Conforme a las mencionadas normas internacionales, existe, pues, un derecho de salida del propio país, pero, en realidad, nada se dice acerca del de entrada en otro, salvo en los casos de persecución, ya sea política, étnica o religiosa, en los que es de aplicación el derecho de asilo. Es éste, por cierto, un derecho positivamente tutelado, pero administrado con frecuencia de manera extremadamente restrictiva por muchos países, incluso democráticos, que han suscrito convenios —empezando por el artículo 14 de la DUDH y siguiendo con la Convención y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (1951 y 1967)— que los vinculan jurídicamente. 10 La legislación internacional afirma, es verdad, el derecho a emigrar (que (que apenas tiene costes directos para los Estados emisores, pues, pese a la pérdida de capital humano que supone la salida de algunos de sus connacionales, puede representar incluso un momentáneo alivio a sus preocupaciones), pero ignora su contrapartida lógica, el derecho a inmigrar (que sí puede conllevar costes para los Estados receptores en un primer momento, aunque sean compensables con las contribuciones futuras de sus nuevos vecinos), de modo que al final se acaba conculcando el primero de esos derechos. Falla, pues, la clave de bóveda de la construcción: construcción: el derecho a inmig nmigrar no está config configurado, y menos aún codificado, de manera vinculante para los potenciales Estados receptores. Se reconoce un derecho individual, pero no se señalan obligaciones específicas para los 204
posibl posibles es destinatari destinatarios os impli mplicados en su satisfacci satisfacción. ón. 11 Para sus potenciales beneficiarios no es más que un derecho condicionado por factores externos a su proceder y circunstancia. Se registra, por lo tanto, un notable desajuste entre el reconocimiento irrestricto de la libertad emigratoria y el sometimiento fáctico del derecho a inmigrar a la decisión soberana de los países receptores. No obstante, en estricta lógica jurídica, el deber de acogida está ya implícito, pues cuando se reconoce un derecho se adquiere también la obligación de no impedir su realización. 12 Pero mientras la lógica y la recta interpretación discurren por sus cauces, los Estados se desentienden de las obligaciones contraídas y no dejan de reclamar discrecionalidad absoluta para el control de sus fronteras. En medio de su viaje, el migrante permanece entonces atrapado de facto en una zona de paso, en una difusa zona normativa donde sus derechos quedan como mínimo mínimo en suspenso. La incoherencia como rasgo característico de la regulación internacional del ius migrandi salta también a la vista cuando se considera el diferente tratamiento que reciben las migraciones intraestatales y las interestatales. En conformidad con el artículo 13.1 de la DUDH, recién reproducido, así como con el artículo 12.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos («Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia»), la libertad migratoria en el interior de los Estados es irrestricta, incluso en aquellos con marcada estructura federal y descentralizada. Sin embargo, ni en tales textos ni en las normas que los desarrollan se explica por qué las razones esgrimibles a favor del derecho humano a la libertad circulatoria y de asentamiento dentro de las fronteras nacionales no valen también para sostener un derecho humano a esa misma libertad con un alcance transfronterizo. 13 Las reticencias respecto a una comprensión integral del ius migrandi se formulan tanto en la esfera del derecho internacional y la praxis política como en el ámbito académico. También ahí se pone en cuestión que del derecho a emigrar se siga de manera automática el derecho a instalarse libremente en otro país, y ello a pesar de que esta última afirmación no sea sino corolario de la primera, o al menos condición material para la satisfacci satisfacción ón del derecho a emigrar emigrar.. No es extraño extraño encontrarse con fil filósofos habitualmente normativistas que en este punto adoptan una posición realista: No existe un derec ho a instalarse instalarse de manera duradera en c ualquie ualquierr Estado del mundo, m undo, a participa part iciparr en igualdad igualdad de derechos en su conformación y a disfrutar de los beneficios de su sistema social de protección; dicho brevemente: no existe un derecho humano a inmigrar. inmigrar. Contra un derecho derec ho universal a la inmigrac inmigración ión habla habla ya el principio principio ultra posse nemo obligatur; obligatur; incluso los recursos de un Estado anfitrión generoso pueden llegar a 14 saltar por los aires.
Atender a este tipo de argumentos en el que priman los imperativos funcionales de la 205
políti política ca impli mplica prescindi prescindirr no sólo sólo de las exi exigencias encias de tipo tipo moral, moral, sino sino de aquell aquellas derivadas de los derechos humanos. Si se dan por válidos principios jurídicos básicos, como son la igualdad de trato y la no discriminación, la carga de la prueba en este asunto debe recaer en todo caso sobre quien arguye en favor de limitar la libertad de movimiento y asentamiento. En la medida en que las restricciones a los movimientos transfronterizos constituyen limitaciones decisivas de las libertades básicas de las que son titulares todos los individuos, 15 su aplicación no puede ser contemplada como el ejercicio de una supuesta potestad discrecional de los gobiernos. Como todas las restricciones de derechos básicos, éstas han de estar regladas y han de ser justificadas expresamente en cada caso (esto es, ha de mostrarse por qué son justas para todos los involucrados). La pregunta pregunta clave clave sería, entonces, en qué casos (o bajo qué condicio condiciones) nes) un Estado puede impedir la entrada o el establecimiento a quienes lo deseen, y no tanto en qué casos una persona que desee emigrar emigrar tiene tiene el derecho dere cho de entrar.16 Otra cuestión diferente es que, desde una perspectiva analítica, pueda distinguirse entre la cuestión relativa a las condiciones de entrada de inmigrantes y la cuestión relativa al trato jurídico que ha de dispensarse a los que ya están instalados en el país. En principio, son dos asuntos que admiten un tratamiento diferenciado. Pueden aducirse, dado el caso, motivos pragmáti pragmáticos cos y coyunturales coyunturales para justifi justificar car restriccion restricciones es a la entrada de inmigrant nmigrantes es que, sin embargo, no justifiquen la limitación de derechos de estancia, y viceversa. Algo similar vale para diferenciar entre los derechos de entrada y los derechos de pertenencia a una comunidad política, pues mientras al primero cabe poner menos reparos, el segundo puede ser confrontado con el derecho de toda comunidad políti política ca a controlar controlar los criterios criterios que conforman su identidad. 17 Por lo demás, la peregrina idea de que a un individuo se le puede otorgar el derecho a salir de su país sin reconocerle al mismo tiempo el derecho a entrar en otro únicamente sería pensable si introducimos en la argumentación un supuesto que pudo resultar plausi plausibl blee en momentos pretéritos pretéritos de la histori historia: a: me refiero refiero a la presunta existenci existenciaa de tierras que no pertenecen a nadie. A esta creencia, cargada de un evidente componente ideológico, le correspondía un sintagma latino, terra nullius, con el que, por ejemplo, durante la era de los colonialismos se aludía a aquellos territorios no ocupados o que no formaban parte de ningún Estado reconocido por la comunidad internacional. 18 Ahí, claro, sí que tendrían derecho a ir, e incluso a establecerse, todos quienes ejercen el derecho a salir y se encuentran con que ningún Estado los acoge. Sin embargo, esa opción, en el mundo de hoy, no es más que una absurda entelequia: en este finito planeta no existe ningún lugar adonde ir que no sea territorio soberano de alguna entidad política. Pero más allá de la imposibilidad fáctica, y teniendo en cuenta esta estrecha interconexión existente —tanto desde la perspectiva lógica como pragmática— entre el derecho a emigrar y el de inmigrar, habría que apurar el examen de todas las posibles 206
opciones derivadas del reconocimiento o no de estos dos derechos. Nombradas de un modo exhaustivo, éstas serían las opciones que tienen delante los Estados a la hora de afrontar la movilidad humana internacional: 1. opción autoritaria coherente: rechazar tanto el derecho a emigrar como el derecho a inmigrar; 2. opción liberal coherente: aceptar tanto el derecho a emigrar como el derecho a inmigrar; 3. opción autoritaria incoherente: rechazar el derecho a emigrar (en contra de lo previsto previsto por el derecho internacional nternacional de los derechos humanos), pero aceptar el derecho a inmigrar, y 4. opción liberal incoherente: aceptar el derecho a emigrar (conforme a lo previsto por el derecho internacional nternacional de los derechos humanos), pero rechazar el derecho a inmigrar. Las opciones 1 y 3 violarían de una u otra manera lo reconocido por la legislación internacional vigente y, por lo tanto, serían inaceptables en términos normativos. Por su parte, las opciones opciones 2 y 4 se situarían situarían dentro de lo previsto previsto por dicha dicha legi egislaci slación. ón. La opción 4 se corresponde, de hecho, con el actual estado de cosas en la mayoría de los Estados demoliberales, un estado de cosas que puede ser descrito en estos paradójicos términos: «Hay una total libertad de movimiento internacional, excepto que nadie tiene el derecho de entrar en un Estado del que no es ciudadano». 19 La discusión se centraría, pues, en diri dirimir mir si la situación situación actual, actual, la opción opción 4, es mejor o no en términos términos normativos normativos que la que se abriría si se adoptase la opción 2. Y por «términos normativos» se entiende aquí no sólo los que derivan del derecho internacional de los derechos humanos, sino de los principios de justicia global distributiva (y sobre la dilucidación de estos últimos en relación con la política migratoria versarán precisamente los apartados finales de este capítulo). De la dificultad de encajar normativamente la configuración asimétrica del derecho a migrar —que, como se ha señalado, es la que ha acabado por prevalecer— dan prueba los muchos y graves interrogantes que plantea. ¿Cómo puede argumentarse, por ejemplo, que negar a una persona la entrada en un país —sin que medien impedimentos objetivos como pueden ser la protección de la salud pública u otros similares— no representa una violación palmaria de los derechos humanos? ¿Puede justificarse en general un régimen de «inmigración cero»? ¿Puede tratar un Estado a los candidatos a la inmigración como si fueran seres carentes de derechos? ¿Existe alguna razón compatible con los derechos humanos que autorice negar el acceso a alguien que huye de la miseria material o que no puede ni desea segui seguirr vivi viviendo endo bajo un gobierno obierno tiránico tiránico?? ¿Puede ¿P uede util utilizar un Estado la 207
fuerza contra individuos que penetran en su territorio sin agredir a nadie ni atacar ninguna propiedad propiedad públi pública o privada? privada? ¿Tiene ¿Tiene derecho a deportarlos deportarlos y penali penalizar incluso ncluso a quienes quienes les ofrezcan hospitalidad? ¿Tienen potestad los Estados para constreñir la interacción voluntaria entre personas? Las migraciones y, en particular, los masivos movimientos forzados de personas registrados tras la primera Guerra Mundial y, sobre todo, durante la segunda, conforman un trasfondo de experiencias históricas que desempeñaron un papel relevante en la elaboración y aprobación de la DUDH, en la medida en que eran experiencias compartidas con mayor o menor proximidad por todos los actores relevantes del momento. 20 Tanto la libre circulación dentro del propio Estado como la posibilidad de abandonarlo o el derecho a volver al propio país fueron opciones negadas a millones de personas durante esos aciagos años, un rechazo que tuvo un elevadísimo coste de vidas humanas. Es evidente que la DUDH es un documento histórico, tanto en un sentido literal como en uno crítico. Dado que sus logros y debilidades tienen una lectura histórica, si lo que se pretende es que no decaig decaiga su vig vigencia, encia, la interpretación nterpretación de los derechos de movilidad (recogidos en los artículos 13 y 14 de la DUDH de 1948) debería ser actualizada y adaptada al nuevo contexto histórico: «Ambos derechos fueron formulados e interpretados entonces en el contexto del Holocausto y la Guerra Fría, y hoy tendrían que ser reinterpretados a la luz de las consecuencias socioeconómicas y ambientales de la globalización». 21 Ése es precisamente el propósito principal de lo que resta del capítulo: examinar la posibilidad de configurar un escenario de migración sin fronteras o, dicho con más precisión, «una política de puertas abiertas que entienda la migración como un elemento más del proceso de globalización y no como un caldo de cultivo para la violencia y el conflicto», 22 de modo que se posibilite una implementación cabal de las libertades de circulación y asentamiento.
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2. GLOBALIZACIÓN ASIMÉTRICA: MUROS CONTRA LA LIBRE CIRCULACIÓN DE PERSONAS
En la actualidad, ya sea en el ámbito de la producción de bienes, el comercio y las finanzas o en el de las comunicaciones, los transportes y la información, los procesos ocurren en un escenario mundial unificado, en el cual se han eliminado la mayoría de las tradicionales trabas y se han liberalizado los flujos e intercambios. Sin embargo, observamos la enorme paradoja de que por todas partes se pone cerco a la movilidad de las personas. 23 Todos los factores que intervienen en la producción tienen libertad de movimientos, menos los trabajadores. Cuando no se cierran a cal y canto las fronteras, se exigen premiosos y caros visados de entrada o se imponen limitadas cuotas de acceso (vinculadas, por ejemplo, a la posesión de una determinada nacionalidad o de una precisa cualificación profesional). En un mundo en el que, por otro lado, los medios de locomoción resultan mucho más rápidos y seguros que en épocas anteriores y que además sus costes son considerablemente más reducidos (y, por lo tanto, más accesibles para un número mayor de personas), por no mencionar mencionar la obtención obtención gen generali eralizada zada de pasaportes incluso ncluso en países donde hasta hace poco era casi imposibl imposiblee sali salir (el caso, por ejemplo, de los antiguos países comunistas), las políticas migratorias están regidas de hecho por ordenanzas disuasorias y crecientemente restrictivas para el ingreso y la movilidad de las personas —de ciertas personas, siempre las más vulnerables y con menores recursos— a través de las fronteras internacionales. Se asiste, en suma, a una hipermovilidad, prácticamente sin cortapisas, de los flujos de capital e información, en coexistencia con una movilidad restringida para los flujos de personas. Es evidente que «las barreras a la movilidad contradicen las poderosas fuerzas de la globalización que llevan hacia un mayor intercambio económico y cultural». 24 Es aquí donde este mundo globalizado en tantos aspectos ofrece una de sus caras menos presentables: un mundo fronterizado, reterritorializado; incluso un mundo por el que campan a sus anchas sofisticadas sofisticadas estrategi estrat egias as de vigil vigilancia ancia y control. Las reglas por las que se rigen las migraciones transfronterizas parecen, pues, que son ajenas a las dinámicas generales que caracterizan nuestro tiempo. En este ámbito, las políti políticas cas vuelven vuelven a estar sometidas sometidas a la implacable mplacable lóg ógiica de interés nacional nacional,, una tendencia cuyo origen, en realidad, se remonta al menos al periodo que sobrevino tras la primera primera Guerra Mundial Mundial (cf. supra, sección 5 del capítulo I). Desde entonces, el mero hecho de plantear la posibilidad de reconocer la libre circulación de personas —y, con ella, la paulatina configuración de un mundo con fronteras abiertas— suele ser considerado un desafío directo a una sacrosanta facultad atribuida tradicionalmente a dichas entidades soberanas: la de controlar sus fronteras territoriales y reservarse el 209
derecho de admisión. En este sentido, la existencia misma de los Estados territoriales soberanos representa un hándicap estructural para el libre ejercicio del ius migrand mi grandii . En el tratamiento de esta cuestión se debería empezar por el reconocimiento de lo más obvio: según la costumbre y el derecho internacional, el acto de migrar no constituye un delito. Y si esto es así, los Estados deberían abstenerse de desplegar cualquier tipo de políti política ca o legi egislació slaciónn orientada orientada a crimin criminali alizar zar la inmig inmigración no expresamente autorizada. Sin embargo, hacen justo lo contrario. Entre los muchos ejemplos que dan prueba de ese tipo de práctica, puede aducirse la polémica ley SB1070, promulgada por el estado de Arizona en 2010 (aunque al poco tiempo su aplicación fuera suspendida por un tribunal federal), que legalizaba la detención arbitraria de personas «sospechosas» de ser inmigrantes irregulares en razón de sus rasgos étnicos, y que además convertía en autor de un crimen estatal de entrada ilícita a cualquier persona que no fuera ciudadano y accediera sin el pertinente permiso al territorio de los Estados Unidos. 25 En la legislación penal itali taliana, por señalar señalar otro caso, se ha introducido ntroducido el «delito «delito de inmig nmigración clandestina» (Ley 189 / 2002 o Ley Bossi-Fini). Para ilustrar lo dicho, también podría valer la abundante legislación existente en numerosos Estados europeos —legislación amparada, además, por una directiva de la Unión Europea (2008 / 115 / CE)— dirigida a persegui perseguirr a los inmig nmigrantes indocumentados ( illegal aliens) y que faculta a las autoridades a recluirlos en centros de internamiento en condiciones paracarcelarias y a expulsarlos del país con pocos miramientos. Todas estas medidas ejemplifican con claridad el uso cotidiano del poder coercitivo estatal en la represión de la inmigración irregular. Aunque estos métodos no son nuevos, su empleo se ha agudizado últimamente, pues en su aux auxiilio se ha presentado, como coartada perfecta, la extendi extendida da obsesión por la seguridad que, elevada a valor supremo por encima de casi cualquier otra consideración, domina el espacio y el discurso público desde los atentados del 11 de septiembre. 26 Expresión significativa de esa retórica de la seguridad nacional resultan las siguientes palabras de Newt Gingrich, ex presidente de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos: «Ningún país serio en la era del terror puede permitirse el lujo de tener abiertas las fronteras a millones de extranjeros ilegales que cruzan a su antojo». 27 Para cerrar las fronteras a las personas no es imprescindible, sin embargo, presentar a los migrantes como potenciales terroristas. Eso es sólo una excusa sobrevenida, pues las barreras físicas físicas estaban erig erigidas desde mucho antes, desde el mismo momento en el que el control del tránsito de migrantes fue equiparado con la lucha contra el narcotráfico, la trata de blancas y el contrabando en general. El objetivo no era ya mantener separados dos mundos con ideologías enfrentadas, como sucedía hasta la caída del Muro de Berlín, sino impedir el acceso de personas comunes que buscan mejorar su situación. Siguiendo una dinámica en gran medida autopoiética, son los propios controles los que con frecuencia crean los grupos a controlar y la necesidad de nuevos controles. Aunque la 210
materia migratoria ya se abordaba desde una perspectiva policial, cuando no estrictamente militar, a partir del derribo de las Torres Gemelas el gobierno estadounidense aceleró la construcción de nuevos muros. Erigidos en un intento de frenar la inmigración ilegal, cubren una parte considerable de los 3 145 kilómetros de la frontera entre los Estados Unidos y México, la más larga y dramática línea de encuentro entre un mundo rico y uno pobre. 28 Tales barreras, dotadas en muchos de sus trechos de cámaras y alumbrado de alta intensidad, y equipadas con detectores térmicos y de movimiento, no impiden, sin embargo, que ambos países mantengan el nexo migratorio bilateral más importante del mundo. Y aunque no llegan a evitar que cientos de miles de personas franqueen todos los años la frontera, sus efectos son aterradores por letales. En los 15 años que van de 1998 a 2012 murieron en esa frontera más de seis mil inmigrantes, un número que multiplica por 22 los fallecidos en el Muro de Berlín en sus 28 años de historia. Las barreras antiinmigración no son, sin embargo, un fenómeno privativo de los Estados Unidos. De hecho, han proliferado por todos los continentes y, según algunas estimaciones, sumando todas las levantadas a lo largo del planeta alcanzan ya una longitud total de unos 18 000 kilómetros. 29 No tan célebre como la recién nombrada, pero de una long ongit itud ud comparable, es la doble doble hil hilera de alambradas de unos dos metros m etros y medio de altura que desde hace década y media erige la India para detener la migración procedente de Bangladesh Bangladesh y que ya supera los 2 500 kilómetros. kilómetros. Más cortas, pero mucho más altas y tecnificadas, son las alambradas izadas para resguardar el perímetro terrestre de las ciudades españolas norteafricanas de Ceuta y Melilla e impedir expresamente el tránsito migratorio desde Marruecos. Barreras y obstáculos físicos también se levantan en diversos tramos de la frontera terrestre entre Grecia y Turquía no coincidentes con el río Evros. En 2015 Hungría izó igualmente un doble muro en sus fronteras con Serbia y Croacia. Por su parte, la Unión Europea ha hecho del cierre de fronteras su «doctrina migratoria» 30 y de la lucha contra la inmigración ilegal su estrategia para llevarla a cabo. La llamada Fortaleza Europa es mucho más que un socorrido recurso lingüístico para empleo periodístico: es una realidad tangible planeada con la finalidad de intentar contener la propagación de la indigencia planetaria, 31 una realidad que ha puesto las condiciones para que, ante las mismas fronteras de la Unión —terrestres o marítimas—, una infinidad de personas pierdan la vida. 32 Concomitante a ello sería también la tendencia que se observa en esa entidad supranacional a desjudicializar los procesos de detención y expatriación de los indocumentados, con la consiguiente quiebra de los derechos de tutela judicial efectiva. La construcción de muros y la militarización de las fronteras son prácticas cada vez más frecuentes que, sin embargo, no logran detener el tránsito internacional de personas. 2111 21
o se conoce frontera alguna que sea infranqueable. Ni la policía fronteriza, ni el ejército, ni la armada, ni los vuelos de observación, ni las cámaras de televisión, ni los sofisticados sistemas de sensores alcanzan la eficacia requerida en la consecución del objetivo perseguido. Lo mismo cabe decir de la intensificación y refinamiento de las medidas de control en los aeropuertos, del desplazamiento preventivo de esos controles a los lugares de origen o de la generalización de la exigencia de dotarse de pasaportes biométri biométricos. cos. Ning Ninguna una de estas medidas medidas sirve sirve para contener los sueños de la gen gente te e impedir que las personas entren en un país y, menos aún, para detener a quienes azuzados por la desesperación quieren salir de su propio país. Además de nutrir todo un lucrativo negocio del que se beneficia una potente industria de la seguridad generada ad hoc,33 valen únicamente para agudizar el ingenio a la hora de burlarlas, agravar el riesgo físico y encarecer el peaje debido a los traficantes. Con el transcurso del tiempo, los métodos para impedir la entrada de migrantes indeseados se han ido sofisticando. De momento, el último grito sería la denominada extraterritorialización del control fronterizo, de la que la Unión Europea se ha convertido en auténtica especialista. 34 Se trata de encomendar a terceros países —por los que han de transitar los migrantes antes de llegar a su destino— la tarea de cerrar las vías de comunicación entre países emisores y receptores. Como contrapartida a su ingrata labor de aduaneros externos, estos países tapones reciben ayudas al desarrollo o se les concede un estatus privilegiado en las relaciones comerciales. Esta táctica se completa con la firma de acuerdos bilaterales de readmisión o repatriación con países que a menudo poseen un historial poco presentable en materia de derechos humanos. Estas políti políticas cas de externalizaci externalización ón —no exentas exentas de ciertos ciertos tintes neocoloniales neocoloniales— — no son sino un nuevo caso de la ubicuidad de las fronteras. La lógica del cierre de fronteras sigue siendo la misma aunque las fronteras se hayan desplazado, y esta lógica genera efectos perversos: por un lado, el exceso exceso de control y vig vigilancia ancia conduce al aumento de la clandestinidad, con todo lo que implica de degeneración del Estado de derecho, y, por otro, provoca tal grado de alarma social que se convierte en una incitación a la xenofobia y a la discriminación. 35 De este modo, el recorte sustancial de derechos está servido y con ello también el aumento de la vulnerabilidad de los inmigrantes frente a los abusos, la explotación en el mundo laboral y la discriminación en el acceso a servicios y prestaciones prestaciones sociales. sociales. En realidad, y pese a toda la suerte de métodos desplegados, no existen espacios completamente herméticos con respecto a las migraciones, y ello tiene su correlato en las políti políticas cas seguidas: seguidas: «En la actualidad actualidad no es exacto exacto hablar de cierre fronterizo o de políticas políticas de inmigración cero, sino de una regulación estricta y condicionada […] Las fronteras se transforman, por tanto, en límites poco porosos y fuertemente simbólicos entre los Estados que reciben y los que envían población». 36 Se trata, más bien, de un cierre 212
selectivo en función del tipo de persona que pretenda acceder al territorio estatal, forma de proceder que responde a una extraña comprensión de los flujos migratorios: como si los movimientos de personas obedecieran fundamentalmente a una dinámica unilateral procedente del exterio exterior. r. Se desdeña aquella aquella dimensi dimensión ón multi multillocal del fenómeno que lo dota con frecuencia de un marcado sesgo transnacional y, en consecuencia, lo conecta con demandas y necesidades de los países receptores. A esa misma incomprensión, unida a una renacionalización del discurso político no exenta de una cierta obsesión identitaria, responde también la imposición de cláusulas de prioridad nacional a la hora de regular el acceso de trabajadores inmigrantes (cláusulas que prescriben, por ejemplo, que sólo se tendrán en cuenta las solicitudes de los no nacionales cuando todos los nacionales dispongan de trabajo o al menos no lo demanden). Los muros, los fosos y demás costosos intentos de impermeabilizar las fronteras escenifican una patente voluntad de excluir del bienestar a los más desfavorecidos del planeta. planeta. Las fronteras representan, de hecho, uno de los mecanismos mecanismos más potentes en la reproducción de la desigualdad a escala global. 37 No por casualidad, las barreras suelen erigirse en las fronteras más desiguales del mundo en materia económica, como la que separa Ceuta y Melilla de Marruecos o la ya mencionada frontera entre los Estados Unidos y México. 38 Su mantenimiento implica apostar por modelos de exclusión y contención que han demostrado ser tan ineficaces como injustos. El bloqueo de las fronteras no es ya sólo una tarea policialmente imposible, sino que cada vez resultará más inadmisible desde las perspectivas social y política, dados los enormes costes materiales y, sobre todo, en valores humanos que conlleva. Estas trabas a la movilidad humana resultan además inapropiadas para alcanzar el objetivo perseguido, pues la inanidad de tantas políticas de firmeza resulta más que evidente: «La persistencia de la inmigración clandestina, la prosecución del reagrupamiento familiar y el mantenimiento de un colectivo de inmigrantes de gran movilidad sugieren una gran autonomía de los flujos respecto a las políticas disuasivas de control fronterizo». 39 En todo lo que concierne a la libertad de circulación y residencia, los Estados se siguen negando obstinadamente a ceder la más mínima parcela de su soberanía, y ello pese a que los muros no hacen sino sino erosionar erosionar la misma misma soberanía estatal que pretenden apuntalar.40 En un mundo crecientemente globalizado, el empeño de los Estados por plani planificar ficar,, orientar orientar y regul regular ar los flujos flujos migratori migratorios os tiene tiene una eficacia eficacia limi limitada tada y puede ser valorado como un vano e intempestivo intento de renacionalización de sus políticas. Es cierto que esta consideración no cancela por sí misma el derecho que toda comunidad políti política ca legíti egítimamente mamente constitui constituida da pueda invocar para defini definirr sus propios propios contornos y su composición interna y, por lo tanto, para controlar la inmigración. La facultad para establecer las condiciones de inclusión y exclusión estaría precisamente en la raíz de la muy democrática noción de autodeterminación. 41 De ahí, sin embargo, no se sigue que 213
tal derecho sea absoluto y, menos aún, que no puedan cuestionarse las formas concretas en que se lleva a cabo. En realidad, como sabemos, ningún derecho es absoluto y el sentido de la justicia incorporado en las instituciones y en la legislación de cada Estado supone, en cualquier caso, un límite irrebasable a su ejercicio: nuestro sentido de «la usticia», como nos recuerda Carens, «impone importantes constricciones morales sobre cómo ha de ejercerse tal control». 42 Como se analizará en la sección siguiente, los Estados deben respetar además sus obligaciones internacionales — pacta sunt servanda — y proteger los derechos humanos: no sólo los de sus ciudadanos, sino los de todas las personas, sean migrantes, migrantes, desplazadas, refugiadas refugiadas o solici solicitantes tantes de asilo. asilo. Unas fronteras cerradas no pueden ser la única respuesta que los países más favorecidos del planeta ofrezcan a tantos millones de personas que, en travesías inciertas a lo largo de desiertos y mares, arriesgan todo, incluida la vida, porque corren mayor peli peligro si permanecen en sus países de orig origen, desgarradas desgarradas por hambrunas letales letales o sangrientos conflictos. Cabe pensar, sin duda, en otras soluciones que remuevan las condiciones estructurales que perpetúan las desigualdades globales, pero «mientras perduren Estados desestructurados y no exi exista una estructura insti instituci tucional onal distri distributi butiva va global que sea adecuada y efectiva, los Estados no pueden rehuir sus obligaciones respecto de los desplazados». 43
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3. MOVILIDAD HUMANA, COSMOPOLITISMO Y JUSTICIA
En su conjunto, las políticas migratorias puestas en marcha en las últimas décadas por la mayoría de los países receptores conducen a una secuencia perversa de hechos concatenados que tienen como punto de arranque el cuestionamiento generalizado de la libertad de circulación y residencia, un cuestionamiento que justifica el endurecimiento de los controles fronterizos de los flujos de personas y que finalmente conlleva el incremento exponencial de irregularidad migratoria y, lo que es más grave aún, un intolerable aumento de vidas perdidas. Aunque pudiera pensarse que esa situación resulta de utilidad para el mantenimiento de un abundante contingente laboral de reserva, siempre disponible para cubrir las necesidades de la economía (ya sea formal o sumergida) y postergar el escenario del pleno empleo que pudiera poner en riesgo la tasa de beneficios, en realidad representa, sobre todo, la perpetuación de una estratificación social que propicia una situación estructural de violación de los derechos humanos muy poco acorde con los presupuestos normativos normativos mínimos mínimos de una sociedad sociedad bien bien ordenada (cf. supra, sección 1 del capítulo V). Dicho de otro modo, la política migratoria de numerosos países receptores, inspirada en una filosofía profundamente controladora e incluso criminalizadora de la inmigración no deseada, genera efectos colaterales muy graves en cuanto a justicia social. Para superar esta situación incompatible con estándares mínimos de equidad y romper con esa espiral endiablada, se precisa cambiar de enfoque y adoptar una nueva estrategia. Aunque no sea más que como un esbozo, a continuación se presentarán algunos de sus lineamientos básicos. Mientras que para incrementar y regular los intercambios económicos se han dado pasos relevantes relevantes en las últi últimas mas dos décadas, sorprende que apenas se haya hecho algo algo significativo para gobernar las migraciones internacionales ( cf. supra, sección 3 del capítulo V). Esta negligencia no es casual, sino que obedece a la convicción de numerosos Estados de que todo lo que atañe a la gestión de los asuntos migratorios es tema de su exclusiva competencia, aunque entren en juego derechos humanos básicos. Sin embargo, también en materia migratoria la soberanía estatal está limitada por dichos derechos: En circunstancias extremas, la denegación del derecho de inmigración puede constituir una falta de respecto a los derechos humanos o al deber universal de rescatar a personas necesitadas […] Los derechos y deberes más básicos son universales y no dependientes de relaciones institucionales específicas entre las personas.44
Cuestión diferente —y no menor— es determinar cuáles serían las situaciones concretas de necesidad ante las que los Estados soberanos deberían plegarse. En todo 215
caso, el alcance auténticamente planetario adquirido por los flujos migratorios y la diversidad de agentes implicados en ellos merman enormemente la eficacia de las políti políticas cas estatales estatales e imponen, como en tantos otros retos de nuestro tiempo, tiempo, la adopción adopción de un enfoque multilateral para abordar más integralmente los procesos desencadenados por tales flujos. flujos. Desde hace ya un tiempo tiempo se ha ido afianzando entre muchos cultivadores cultivadores de las ciencias sociales y la filosofía política y moral la certeza de que no sólo es oportuno sino obligado ampliar el punto de vista desde donde examinar las cuestiones sociales en su complejidad y multiplicidad. Se ha tomado conciencia de que todos habitamos un solo mundo y que, por lo tanto, una perspectiva meramente estadocéntrica resulta inadecuada para abordar los complejos problemas que menudean en él. Esto también vale para los conflictos y problemas inducidos por las migraciones: si los Estados buscan soluciones soluciones por separado, encall encallarán dentro de su reducido marco de actuación. 45 En este orden de cosas, una condición previa para poder ampliar la escala de análisis y adoptar además una concepción global de la justicia es abandonar el «nacionalismo metodológico» ( cf. supra, p. 248, nota 25) y avanzar hacia un enfoque más global que no distorsione el enmarque de los problemas y, en particular, el examen de los procesos de producción de injusticias. Una suerte de «cosmopolitismo metodológico» —que evalúe los procesos sociales en relación con los derechos, recursos y oportunidades ganados por los individuos con independencia de cuál sea su origen o adscripción nacional— aparece como una perspectiva cognitiva, a la vez que estratégica, más ajustada a las necesidades de análisis de una nueva realidad histórica y social, apta, pues, para un mundo —que es cada vez más el nuestro— en el que los indivi individuos duos «comparten « comparten y son conscientes de compartir, directa o indirectamente, un mismo entorno natural finito». 46 Este mundo se ha convertido de hecho en una unidad global de intercambio. En un marco global, donde se hacen presentes cada vez con más fuerza problemas sistémicos de alcance planetario, se requiere que todos los Estados pongan en común recursos, tecnología, servicios de información y también su autoridad, esto es, se precisa una respuesta necesariamente multilateral y coordinada, que haga también posible «reestructurar radicalmente el sistema económico mundial» de acuerdo con las obligaciones de justicia. 47 Una reordenación que no puede quedarse en cambios cosméticos ni en apelaciones retóricas, sino que debe ser estructural. Una de las primeras implicaciones de la idea de justicia es la exigencia de poner punto final a las situaciones de injusticia activa, así como la de compensar a los perjudicados por el mal que se les haya causado (deberes de reparación). reparación). Con todo, el potencial potencial crítico-normativo del valor de justicia no se circunscribe a aquellas situaciones causadas por agentes agentes particul particulares. ares. Objeto de compensación compensación serían también también todas aquell aquellas injusticias y desigualdades propiciadas no por apuestas deliberadas o por comportamientos culpables de los agentes individuales, sino por circunstancias azarosas 216
(azarosas al menos desde la perspectiva de los perjudicados, en la medida en que sobre ellas no poseen control alguno) en las que el componente estructural es decisivo. 48 Se amplía así la noción de responsabilidad ante las desigualdades globales, de tal manera que su peso recae no sólo sobre sus beneficiarios directos, sino sobre quienes contribuyen a la creación y el funcionamiento del conjunto de normas, instituciones y prácticas que conforman el orden jurídico-económico global que ampara y reproduce tales desigualdades. Y esta extensión de la justicia social contiene implicaciones patentes en el ámbito migratorio: detrás de muchos desplazamientos humanos se encuentran situaciones de injusticia sistémica o estructural que contribuyen a agravar aún más la suerte de los más desprovistos del planeta, una modalidad bastante frecuente de injusticia que no debería quedar sin alguna suerte de reparación compensatoria. 49 Es indiferente a este respecto que tales injusticias sean resultado de una explícita voluntad de dañar o de la desidia o del desinterés que mantiene incólume ciertos procesos y estructuras; lo relevante es si finalmente provocan que «las opciones de algunos sean injustamente obstaculizadas y sufran la amenaza de privaciones, mientras que otros obtienen benefici beneficios os sig signifi nificati cativos». vos». 50 En uno u otro caso, los injustamente beneficiados han de cumplir con sus deberes de reparación, unos deberes que tienen al menos una doble vertiente: en primer lugar, compensar a los injustamente perjudicados y, en segundo lugar y no menos importante, rediseñar el orden jurídico-económico internacional para que no siga provocando tales daños. Pero ¿cómo enfrentarse a las consecuencias negativas de la desigual distribución de la riqueza global? O dicho de manera algo más concreta, ¿cómo asignar los costes de mitigación de tales efectos? En un mundo con flagrantes desigualdades, los países más prósperos que se benefici benefician an de ese estado de cosas están obli obligados a contribui contribuirr a la redistri redistribuci bución ón de la riqueza. No se trata de una mera responsabilidad moral, sino de una responsabilidad legal internacional derivada de la asunción integral de los derechos humanos (artículos 22 y 25.1 de la DUDH). La responsabilidad de actuar cuando un gobierno fracasa en su misión de satisfacer las necesidades básicas de subsistencia se imputa de manera genérica a la comunidad internacional y de manera más singular a cada uno de los Estados que la componen (cf. supra cf. supra, sección 4 del capítulo V). El modo de atender esa responsabilidad no está, sin embargo, prescrito de antemano. 51 En el plano interno, los gobiernos suelen poner en marcha disti distintas ntas medidas medidas para alcanzar una mayor equidad equidad distri distributi butiva va y tratar de superar las desventajas más directas que padecen algunos, ya sea mediante transferencias (protección del desempleo, pensiones, etc.) o mediante servicios sociales subvencionados (educación, salud, etc.). Globalmente, podrían barajarse distintas opciones distributivas en analogía con tales medidas:
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La ayuda internacional equivale al mecanismo de transferencia fiscal redistributiva y tiene el potencial de generar un cambio dinámico, por ejemplo, mediante inversiones en salud, educación e infraestructura. De igual modo, las prácticas del comercio internacional pueden abrir (o cerrar) oportunidades a los países pobres y sus ciudadanos para conseguir una parte más grande de la tarta económica.52
Dejar la satisfacción de los deberes de justicia en manos de una ayuda voluntaria y coyuntural parece bastante insuficiente. La justicia «exige algo más que la asistencia meramente humanitaria a quienes se encuentran en un estado de necesidad apremiante». 53 La contribución a un sistema de transferencias internacionales compensatorias (una suerte de pago de impuestos globales —y a este respecto no habría que tirar en saco roto los sesudos estudios realizados para el establecimiento de un impuesto a las transacciones financieras, también conocido como tasa Tobin, un proyecto que ha log ogrado rado recabar ya el apoyo de relevantes relevantes instituci nstituciones ones internacional nternacionales es —) sería entonces una opción, opción, pero no la única única ni tampoco siempre siempre la más eficaz. Una profunda reforma de las regl reglas comerciales comerciales vig vigentes que otorgue otorgue ventajas tangi tangibles bles a los países más desfavorecidos desfavorecidos sería otra posibi posibillidad. Además de estas dos (o de otras similares), en el capítulo de las posibles medidas compensatorias de las desigualdades globales existe una que habría que considerar seriamente. Se trataría de arbitrar una políti política ca de fronteras abiertas abiertas que, además de constitui constituirr un modo de poner en práctica práctica el derecho humano a la libre circulación, desempeñaría esa función compensatoria. Una de las primeras formulaciones de esta propuesta se la debemos a un reconocido filósofo de la lógica, Michael Dummett, quien mantiene que «mientras persista el inmenso contraste entre naciones ricas y pobres, la justicia, que exige que las ricas lo corrijan tan rápida y completamente como les sea posible, también exige que éstas no alcen o refuercen sus barreras contra la entrada de gente procedente de terceros países». 54 Mediante la flexibilización de las restricciones inmigratorias en los países ricos —sobre todo, con la apertura de más canales para la inmigración— se buscaría garantizar de manera efectiva los derechos de subsistencia de los habitantes de los países más desfavorecidos.
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4. FRONTERAS ABIERTAS Y JUSTICIA GLOBAL
Desde esta mirada amplia, de alcance planetario, algunos teóricos de la justicia global se han posicionado a favor de la apertura de las fronteras (o al menos de una política migratoria de fronteras fronteras permeables), que no es lo mismo que un mundo sin fronteras. Los debates contemporáneos versan de hecho más bien sobre la primera que sobre la segunda opción, considerada demasiado radical y extemporánea. 55 Los argumentos empleados reproducen en gran parte aquellos que habitualmente se proponen a favor de la justicia social o distributiva. Se arguye así que si la igualdad de oportunidades es un princi principi pioo básico básico de la justici justicia, a, limitar mitar la opción opción de migrar migrar supone « una discri discriminaci minación ón inaceptable en función del lugar de nacimiento o de la ciudadanía». 56 En este mismo sentido, se señala que confinar a los individuos en determinados espacios y restringir el acceso a los recursos disponibles en otros países cercena gravemente la libertad al limitar las oportunidades básicas necesarias para llevar una vida digna. 57 Se incide además en que, desde la perspectiva de la justicia distributiva, las restricciones de las migraciones hacia los países ricos constituyen una forma ilegítima de intentar respaldar una particip participació aciónn desig desigual en los fini finitos recursos del planeta. planeta. Sólo Sólo desde una «exaltaci «exaltación ón desmesurada de lo nacional frente a lo extranjero» (que es precisamente lo que caracterizaría al chovinismo, según el diccionario de la RAE RAE), la restricción del acceso de los extranjeros puede entenderse como un mecanismo legítimo de reservar los recursos de un país en beneficio exclusivo de los propios ciudadanos. Con razón, esta resistencia que las sociedades más desarrolladas presentan a la hora de compartir sus derechos y servicios sociales con los migrantes procedentes de los países pobres ha sido censurada como expresión de un insolidario «chovinismo del bienestar». 58 Frente a esa situación, una alternativa sería la aplicación de algún sistema de gobernanza económica global. En ese nuevo entorno normativo-institucional, la libre circulación de personas podría representar un factor impulsor de la redistribución global: Si estas competencias [de redistribución] se transfirieran a un Estado mundial, la movilidad transnacional podría favorecer la asignación óptima de los factor f actores es de producc ión sin inmunizarlos inmunizarlos contra contr a las extracc extr accione ioness fiscales y, desde ese momento, aumentaría sin ambigüedad el potencial de mejora de la suerte de los más desprovistos del planeta.59
Aunque un Estado mundial no es estrictamente necesario para una gobernanza global y puede ser sustituido ventajosamente por un orden cosmopolita en el que los principales actores fueran instituciones multilaterales o alianzas continentales, 60 el alcance del razonamiento de estos dos autores podría ser ampliado y aducirse que una de las formas 219
más sensatas de introducir racionalidad en los flujos migratorios sería precisamente apostar por la regulación del mercado mundial de capitales y por un reparto de la riqueza planetari planetariaa menos desig desigual. ual. De un modo u otro, se trataría de globali obalizar el bienestar bienestar y las oportunidades, de repartir mejor el poder, la riqueza, el acceso a la cultura, las cargas medioambientales, etc. Y de esta manera se adentraría uno en el quid de de la cuestión: «El problema problema no es la inmig inmigración ración en sí misma, misma, sino sino las condici condiciones ones de desigu desiguald aldad ad bajo las cuales la mayoría de las migraciones norte-sur tienen lugar. Éstas llevan a la marginalización y explotación de muchos inmigrantes». 61 Difícilmente cabe determinar si una sociedad es justa sin evaluar los criterios por los que se regula la pertenencia a ella, así como los criterios que permiten el acceso, la movilidad y la permanencia de las personas en su territorio. Son cuestiones ineludibles para una teoría de la justicia, justicia, tan ineludi neludibl bles es como el hecho de que el control migratori migratorioo que ejercen los Estados «juega un papel central en el mantenimiento de injustas desigualdades globales y en la injusta limitación de la libertad humana». 62 En este orden de ideas, y siguiendo el mismo esquema conceptual de Rawls, aunque no su letra, bien podría pensarse que, sin sin saber dónde uno va a nacer y cuál es la nacional nacionaliidad de la que va a ser titular, nadie en sus cabales propondría una estructura básica global que hiciese depender el disfrute de derechos y bienes básicos de la previa posesión de una determinada nacionalidad. O, dicho de un modo algo más preciso, sin saber dónde han de nacer, las distintas partes presentes en la posición posici ón original origi nal —aquel experimento mental que vertebra por entero la teoría rawlsiana de la justicia— querrán cerciorarse de que ningún sistema de fronteras territoriales legitimará disparidades sustantivas que impidan el acceso a recursos y oportunidades necesarias para llevar una vida digna y reconocerán la libertad de movimientos como un derecho universal. Sería, sin duda, el modo más sensato de domesticar el azar y evitar caer situado en el peor de los escenarios posibl posibles: es: que a uno le toque nacer en un país sin sin recursos y carecer además de derechos que le permitan salir de él y acceder a otro. Y si, pese a todo, en ese acuerdo inicial se diese por bueno un mundo organizado mediante fronteras, las distintas partes estipularían, al menos, que los países ricos que se negaran a compartir su riqueza perderían la potestad de vedar la entrada en sus territorios. territorios. 63 Siguiendo esta misma línea argumental, en un contexto en el que la brecha entre los niveles de riqueza de los diferentes países es descomunal, además de creciente, los Estados nacionales más ricos (o relativamente más prósperos) estarían legitimados a seguir manteniendo la facultad de controlar la admisión de extranjeros en su territorio sólo si satisfacen determinadas condiciones y, en concreto, si eliminan sus barreras al comercio frente a los países más desfavorecidos, si modifican las instituciones económicas internacionales existentes o si intervienen mediante alguna suerte de impuesto redistributivo en una participación más justa de los recursos planetarios; esto 220
es, sólo si contribuyen significativamente y en la medida de sus posibilidades al establecimiento global de la justicia distributiva. A favor de esta postura puede esgrimirse un argumento que actualiza ciertas ideas de Hugo Grocio e Immanuel Kant. La Tierra, nuestro planeta, es originariamente una «posesión común» de todos los que integramos la humanidad, y esta condición —que no cuestiona, sin embargo, los derechos privados de usufructo— impone restricciones a su uso, entre las que se encontraría, como han propuesto Blake y Risse, Risse, 64 que los Estados que infrautilizan, aunque sólo sea en términos relativos, sus tierras y demás recursos naturales tienen el deber de admitir que los inmigrantes procedentes de los países con población que no puede satisfacer sus necesidades básicas se instalen en su territorio, o bien de compensarlos por negarles el acceso.65 Lo que estos autores plantean es, en el fondo, que los países no tienen una discrecionalidad ilimitada o incondicional en sus políticas de admisión de inmigrantes, sino que en este terreno tienen bastantes más deberes que los que convencionalmente se admiten. Las regulaciones que se establezcan han de incluir en cualquier caso las garantías necesarias para respetar el estatus de copropietario originario atribuido a cualquier ser humano. Este planteamiento de la cuestión migratoria inspirado en una idea de justicia distributiva global es en cierta medida afín al acento en la reparación postulado por la teoría poscolonial. 66 El objetivo de una distribución equitativa de la riqueza a escala global no es en absoluto incompatible con el afán de compensar los daños y las condiciones de dependencia y subordinación económica causados por el pasado colonial. Ambas perspectivas defienden la obligación de resarcir los perjuicios injustamente infligidos por el colonialismo, cuyo nefasto legado ha dado lugar en ocasiones a la emergencia de Estados fallidos ( failed States), causados en gran medida por el modo en que muchos de ellos fueron diseñados territorialmente desde lejanas metrópolis sin tener en cuenta las identidades forjadas a lo largo de siglos. Estos países son precisamente los que nutren los principales flujos migratorios contemporáneos, de modo que no es difícil reconocer en muchos desplazamientos la presencia de los descendientes de los viejos colonizados, que llegan ahora como inmigrantes en condiciones tales que con frecuencia vulneran vulneran sus derechos humanos. Existen ciertamente distintos modos de atender la responsabilidad general de aliviar la pobreza en el mundo y aminorar aminorar las desig desigualdades ualdades globales, obales, pero es obli obligatorio atorio eleg elegiir alguno, con la salvaguarda de que, sea cual fuera la opción adoptada, los Estados ricos han de dejar a los demás participar en el reparto del pastel común. En materia migratoria, la consecuencia práctica que se extrae de ahí no es nada baladí: no sería obligatorio abrir las fronteras, pero el rechazo de esta opción no sería sin coste. Los Estados podrían ejercer un cierto grado de discrecionalidad en lo relativo al cierre de las fronteras (uno de los pocos ámbitos en el que aún conservan de facto un cierto remanente de su ajada 221
soberanía), pero su margen de acción se reduciría mucho y estaría sujeto a condiciones, ya que se verían obligados a ofrecer soluciones alternativas. Para decirlo más gráficamente, «el control de las fronteras se compra con la billetera». 67 En este sentido, un planteamiento respetuoso con la obligaciones de justicia, a la vez que con la autodeterminación estatal, sería, por poner un ejemplo práctico, aquel en que los Estados, sobre todo los más prósperos, tuvieran que optar entre mantener sus fronteras abiertas a los flujos migratorios y transferir una suerte de tasa que iría a una caja global dedicada a compensar a los países más pobres del planeta. Siguiendo el ejemplo de la liberalización del comercio y la inversión llevada a cabo por la Organi Organizació zaciónn Mundial Mundial del Comercio, Comercio, la liberali beralización de los flujos flujos mig migratorios ratorios tendría que ser fruto de un proceso multilateral. Por lo demás, tendría que establecerse como preceptivo —tal como sucede en dicha organización— el principio de no discriminación, de manera que si éste se transgrede también sería motivo suficiente para pagar pagar una multa. multa. De este modo, el e l mero hecho de plantear plantear el reconocimiento reconocimiento del derecho universal a la migración y la consiguiente exigencia de apertura de fronteras supondría ya de por sí insertar una perspectiva revolucionaria en las relaciones internacionales, pues la necesidad de darle satisfacción —aun dando un margen para optar por otras medidas— provocaría que los países más ricos tuvieran tuvieran que esforzarse de verdad para reducir reducir las asombrosas desigualdades que desgarran nuestro mundo. 68 La lucha contra la pobreza en el mundo puede realizarse, por lo tanto, de distintos modos. Cabe, no obstante, no sólo cuestionar la idea de que las migraciones desde los países pobres hacia hacia los más ricos ricos posibi posibillitan un acceso más equitati equitativo vo a los recursos finitos del planeta, sino incluso pensar que la transferencia internacional de recursos para luchar contra la pobreza global es mucho más eficiente que la acogida de migrantes en los Estados ricos. 69 Aun en ese caso, es difícil negar que una posible apertura de fronteras a los flujos migratorios supone un alivio a la gran pobreza que aqueja a la población de tantos países: no una solución radical, pero sí una respuesta parcial. Dejando ahora aparte la consideración normativa —en absoluto banal— de que la capacidad de decidir dónde se quiere vivir es un elemento constitutivo e innegociable de la libertad humana, las migraciones poseen un enorme valor instrumental en cuanto que representan una oportunidad para mejorar el desarrollo no sólo de quienes las protagonizan en propia persona, sino sino de los diversos diversos países involucrados, nvolucrados, tanto de orig origen como de destino. destino. Si desde una perspectiva estrictamente económica se asocian razones de eficiencia para ustificar la liberalización de los intercambios comerciales, pueden aducirse razones similares también a favor de la movilidad humana y, en particular, de la laboral. De este modo el mundo mejoraría en sus niveles de redistribución y, por lo tanto, de equidad. Y ello no es una mera suposición bienintencionada: La evidencia empírica disponible demuestra que tanto en la primera ola migratoria como en esta segunda los
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flujos migratorios han ayudado a reducir la desigualdad en el mundo, a mejorar las rentas en los países de origen y a mejorar la mayoría de las rentas en los países de destino […] Es decir, la emigración ha probado ser, sin duda, el flujo más eficiente para mejorar la distribución de renta en el mundo. 70
El esfuerzo migratorio muy probablemente sea el que más réditos ofrezca a los individuos en la aventura de la movilidad social, muy por encima de los procesos de movilidad social ascendente a través de la educación, el trabajo o los cambios en el modelo redistributivo y en el acceso a los bienes públicos. 71 Si se tiene en cuenta esto, no se puede sino llegar a la conclusión de que las trabas a la movilidad que se imponen a estos trabajadores violan gravemente el principio de equidad a escala global. En un mundo en el que no se diera la pobreza extrema muy probablemente disminuiría drásticamente la intensidad de los flujos migratorios. Pero éste no es el caso, y no se les puede pedir pedir a los los potencial potenciales es migrantes migrantes que se queden a esperar los resultados resultados de una convergencia de los niveles de bienestar global, una convergencia posible pero de resultado incierto. Cualquier medio que, sin lesionar derechos vitales de terceros, sirva para atenuar los graves nivel niveles es de pobreza en el mundo ha de ser aplaudi aplaudido do e incluso ncluso apoyado con base en razones no sólo morales sino pragmáticas. Sin desdeñar las penalid penalidades ades que los desplazamient desplazamientos os suponen tanto para quienes quienes los realizan realizan como para sus familiares, las migraciones redundan en el desarrollo de las partes implicadas, pues ofrecen a quienes las protagonizan la oportunidad de recibir una mejor remuneración por su trabajo y de desplegar sus propias capacidades, así como de enviar dinero al país de origen, mientras que amplían y diversifican la fuerza laboral y el capital social en los países receptores. 72 Un balance completo de una política migratoria de fronteras abiertas (o, en su caso, de fronteras cerradas) debe tener en cuenta a todos los posibles afectados por su aplicación. Y entre éstos, además de las personas que quieren emigrar y las que residen en los países receptores, se encuentran también aquellos ciudadanos de los países de origen que no emigran. 73 En este sentido, no se pueden minimizar los posibles quebrantos que para estos últimos conlleva la emigración de algunos de sus conciudadanos más cualificados, la mal llamada «fuga de cerebros» ( brain drain), como sería el caso, por ejemplo, del desplazamiento de personal sanitario cualificado, un sector de vital importancia y escasamente presente en los países menos desarrollados. 74 De ahí que quepa examinar la posibilidad de imponer restricciones o contrapartidas a la salida de personas cualifi cualificadas cadas de dichos dichos países, como requerir algún algún tipo de tasa —bien al Estado receptor, bien a los propios emigrantes— para compensar a los habitantes de los países emisores. 75 Los países ricos, sin embargo, no deberían emplear este argumento para limitar la migración en general. Una restricción general dictada por un país rico sólo podría ser considerada considerada legíti egítima ma —y no una mera expresi expresión ón de insoli nsolidaridad— daridad— si 223
previamente previamente dicho dicho país ha puesto en marcha medidas medidas eficaces para ayudar a los más desaventajados en los países pobres. No son pocas, pues, las ideas ideas preconcebidas preconcebidas que no están sujetas a contraste empírico, como es el caso de la afirmación de que la apertura de fronteras equivale a legitimar una forma de invasión, por muy pacífica que sea, o a alentar una afluencia ingente de migrantes que torne inviable la sostenibilidad de los países receptores y, en particul particular, ar, de sus sistemas sistemas de protección protección social social,, puestos en marcha gracias gracias a las esforzadas contribuciones de varias generaciones de ciudadanos. 76 Se olvida con frecuencia que migrar no es una opción sencilla y que implica, además de fatigosos esfuerzos, múltiples desgarros existenciales, que no se suelen afrontar si no se tienen poderosas razones. 77 La tendencia de las personas es, más bien, a vivir en su propio país, donde tienen tienen a su famili familia y conocen el idioma idioma y las costumbres, de modo que hay motivos para sostener que las migraciones seguirán siendo como hasta ahora un fenómeno relativamente minoritario (que en el año 2012, como ya se ha indicado, afectaba a 3.15% de la población mundial). 78 Por otro lado, la presunta imposibilidad práctica de mantener simultáneamente una políti política ca de fronteras abiertas abiertas y un Estado de bienestar bienestar extenso extenso se basa en superfici superficiales ales cálculos que no tienen en cuenta la contribución económica neta de la población inmigrante. 79 Se suele pasar por alto que, a diferencia de los nacionales que se benefician de los bienes públicos desde el nacimiento y, por ende, mucho antes de participar en la producción, producción, una parte muy importante de los migrantes migrantes se instalan nstalan en el país de acogid acogidaa en edades plenamente productivas y habiendo superado ya los procesos de formación, de modo que en términos generales contribuyen a lo largo de su vida en una mayor proporción proporción que los nacional nacionales es a la generación generación de bienes bienes públi públicos. Esos cálcul cálculos os formulados de manera preventiva ignoran, además, la necesidad reconocida por numerosos países desarrollados de compensar mediante la incorporación de nuevos trabajadores inmigrantes el creciente déficit de sus sistemas de pensiones, generado por la concurrencia de una baja tasa de natalidad y una alargada esperanza de vida. Aparte de las consideraciones económicas, hay motivos también para pensar que la apertura de fronteras, al propiciar el tránsito legal y aminorar la proliferación de situaciones de irregularidad, favorece una mejor integración social. Si esto es así, el avance en el respeto de los derechos humanos sería considerable. En muchos casos, no en todos ciertamente, la transgresión de las fronteras puede interpretarse como un síntoma de un mal pandémico llamado pobreza e injusticia global. Difícilmente se puede pretender controlar los movimientos migratorios internacionales sin poner en marcha medidas medidas sustantivas sustantivas que equil equilibren la distri distribuci bución ón de la riqueza riqueza y posibi posibilliten la partici participaci pación ón igu guali alitari tariaa de todos los los países en los benefici beneficios os de la globalización. No se puede luchar eficazmente contra una grave enfermedad, y menos 224
aún tratar de erradicarla, combatiendo únicamente los síntomas.
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Coda Entre la utopía y el realismo
Si durante largo tiempo la cuestión central que estaba en el trasfondo de la reflexión filosófico-política sobre el fenómeno migratorio era el derecho a emigrar, en el presente el punto de controversia controversia gira más bien bien en torno a los derechos de inmig inmigraci ración ón y los correspondientes deberes estatales de admitir a extranjeros e incluso de naturalizarlos. A este cambio de enfoque no le es ajeno el reconocimiento universal del derecho a emigrar como un derecho humano (artículo 13.2 de la DUDH) y su consolidación, por tanto, como un derecho protegido. De lo que se trataría ahora es de dar un paso más allá y reconocer el complementario derecho a inmigrar , sin el cual la proclamación del primero no es más que un discurso vacío. Es en este escenario de debate donde la apertura de fronteras adquiere su significación más cabal. Hay que reconocer, no obstante, que, pese a las intensas disputas académicas registradas en los últimos años, el derecho a la inmigración universal sigue sin figurar en ninguna agenda política relevante. Y ésa es precisamente la batall batalla que ahora a hora habría que dar. dar. Es muy posible que la propuesta perfilada en el último capítulo, pese a la coherencia interna que pueda tener, sea tachada de utópica, en el sentido atribuido por el diccionario de la RAE RAE, esto es, como un proyecto «que aparece como irrealizable en el momento de su formulación». En el mundo de hoy, un mundo aún cortado al talle de los Estados territoriales soberanos, un mundo que no ha dejado de ser westfaliano (pues sigue vigente el principio de no injerencia en los asuntos internos y las fronteras estatales siguen mereciendo la máxima protección internacional), la libre circulación de personas se nos presenta ciertamente como algo de lo que aún no existen las circunstancias adecuadas para su efectivo reconocimiento. Pero también es verdad que se trata de una utopía en la misma línea de aquellas que han hecho mover el mundo: la de un mundo sin esclavos o la de un mundo sin un género subordinado, por poner sólo dos ejemplos de metas sociales que en otros momentos parecían completamente inalcanzables por constituir en ambos casos algunas de las instituciones sociales con mayor arraigo en la historia humana. La propuesta aquí formulada puede ser ciertamente utópica, pero no quimérica: no es una ilusión abstracta y meramente imaginada que carezca de todo fundamento. Es más bien bien una microutopía, microutopía, una utopía mínima, mínima, alejada alejada del macrorrelato social social 227
omnicomprensivo. No trata de dibujar un mundo perfecto, un paraíso en la Tierra; simplemente pretende señalar una vía para evitar o al menos minimizar los grandes y constantes males generados por la obsesión de control en la que está atrapada la mayoría de los Estados contemporáneos: se trataría, en definitiva, de una utopía concentrada fundamentalmente en la prevención de los daños provocados por ese irracional afán controlador. Más allá de sus posibles derivas totalitarias, el valor del pensamiento utópico como potencial potencial motor de transformación transformación social social es difíci difícillmente cuestionabl cuestionable. e. 1 Que una idea incorpore un componente utópico no es razón suficiente para despacharla sin mayor examen. Como bien diría Max Weber, «es completamente cierto, y así lo prueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez». 2 No obstante, la formulación de una utopía será únicamente de utilidad si, además de ser deseable, satisface requisitos mínimos de viabilidad y, en consecuencia, marca un recorrido posible. No conduce a ningún lugar afirmar un nostálgico «sería hermoso que…» si acto seguido no se indican los pasos necesarios para hacerlo factible. Son multitud las condiciones materiales que han de concurrir a su posible puesta en práctica práctica y que han de ser consideradas. consideradas. Esta exig exigencia, encia, por supuesto, también también ha de ser tenida en cuenta por el pensar filosófico sobre la materia que nos ocupa. 3 Por esta razón, y porque además la reflexión planteada no se concibe como un mero ejercicio de diversión intelectual, sino que es alentada por una pretensión práctica y por el afán de transformar la realidad social, se ha tratado de ser aquí muy cuidadoso en el dibujo de esa utopía mínima. De ahí que se haya evitado recurrir a la idea de un «mundo sin fronteras», que insinuaría bien un mundo sin Estado o bien un único Estado mundial, y se haya optado por la mitigada fórmula de una «apertura de fronteras», mucho más matizada y accesible, pues no cuestiona la vigente división del mundo en Estados soberanos. Abogar por un mundo con fronteras abiertas, y no tanto por un mundo sin fronteras, significa no sólo que las fronteras persisten en cuanto demarcaciones de entidades estatales independientes y, por lo tanto, de ámbitos jurisdiccionales diferenciados, sino también que no hay que descartar la imposición de restricciones coyunturales al tránsito ronterizo en circunstancias especiales. Las autoridades estatales estarían facultadas para cerrar temporalmente temporalmente las fronteras si concurren determinadas determinadas circunstanci circunstancias, as, entre las que cabe señalar, por ejemplo, que se haya declarado una grave pandemia o que, en el interior del propio país, se registren catástrofes naturales, conflictos bélicos o situaciones de riesgo inminente de ataque terrorista. Esas circunstancias deberían estar convenientemente tasadas para soslayar la discrecionalidad gubernamental, de modo que la posibilidad de imponer restricciones no dé pie a limitaciones desproporcionadas de la libertad de movimiento, libertad que, en todo caso, tendría que constituir la regla general. 228
Una política migratoria de puertas abiertas —o, en su defecto, un sistema de alcance global que compense a la población de los países pobres por la opción de mantenerlas cerradas— configuraría un nuevo estado de cosas. Y ese nuevo escenario constituye no sólo un horizonte deseable, sino una propuesta no menos viable que otras formuladas a lo largo de la historia para responder a conflictos reales irresueltos, que en su momento pudieron pudieron parecer ilusori lusorias as y hoy forman parte de nuestra reali realidad social social.. Sin Sin ing ngenui enuidad dad alguna, cabe preguntarse si de hecho no resulta mucho más utópica la opción opuesta propugnada propugnada desde posicion posiciones es autodesig autodesignadas como reali realistas. Y con esta pregunta pregunta no se alude exclusivamente al cierre completo de las fronteras, a la «inmigración cero» tan anhelada por algunos populismos de corte chovinista, sino a la simple pretensión de mantener los flujos migratorios bajo el implacable control de los Estados. Ante las reiteradas inconsistencias que genera la gestión política de estos flujos, la apertura de fronteras se presenta como una opción razonable digna de ser tomada en consideración. Ya va siendo hora de que se abra con todo rigor el debate público sobre una política de apertura y sobre si el balance costes / beneficios —políticos, económicos y, sobre todo, humanos— que provoca dicha política es más favorable o menos que el balance derivado de una política de rigurosa contención de los flujos migratorios. 4 Los cambios sociales más significativos acaecidos a lo largo de la historia nunca fueron el resultado de procesos estructurales inexorables, sino fruto de la intervención humana en forma de movilizaciones políticas y luchas sociales. Los límites de lo posible no vienen dados por los límites de lo realmente existente, pues lo real, además de ser contingente, puede ser modificado. Mientras tanto, mantener a la vista una opción situada más allá de lo realmente existente, que no de lo posible, resulta imprescindible para poder someter a una mirada crítica crítica esa perspectiva perspectiva —cada vez más extendida— extendida— que nos presenta la movilidad humana como una potencial amenaza para el orden establecido. Ese mundo con fronteras abiertas, esa utopía cosmopolita que soñamos, es factible y puede llegar a existir realmente, mas el camino no es recto ni llano, y esto tampoco puede ser ocultado. Se requiere encontrar un tipo de soluciones que no sean ni tan endebles que ofendan a la humanidad ni tan drásticas que desacrediten a los Estados. Dos bienes, la humanidad y el Estado, «que son goznes esenciales de las lógicas políticas modernas», 5 aunque introduciendo un relevante matiz. El Estado no es, y menos aún el Estado territorial, un sacrosanto e inviolable hecho natural, sino un producto humano al servicio de las necesidades de los hombres, un mero medio provisto de valor instrumental. Su persistencia, al menos en su actual perfil, dependerá de la capacidad que acredite para responder a los nuevos retos y hacerlo en beneficio de la humanidad entera. Muchos son los tabúes que rodean el tratamiento del fenómeno migratorio en las princi principal pales es sociedades sociedades receptoras. El sil silencio encio sobre determinadas determinadas cuestiones cuestiones aleja a sus miembros de las evidencias que pudieran poner en entredicho supuestos acuerdos de 229
fondo. Una misión clásica de la filosofía es precisamente someter los tabúes al cedazo de la crítica. En ese empeño se inscribe este libro al cuestionar los tópicos acerca de la intangibilidad de las fronteras y de la potestad soberana de los Estados (una potestad que con frecuencia se traduce en la capacidad que ellos mismos se arrogan para saltarse las normas válidas que les vinculan), tópicos que por extendidos parecen inmunes a cualquier escrutinio y dan pátina de normalidad a una infinidad de prácticas odiosas. Para que tales prácticas puedan algún día ser abolidas será preciso ir forjando antes un nuevo consenso en torno al tema de las fronteras y a su papel a la hora de definir la estructura básica básica del orden global. obal. En la medida medida en que tal consenso sólo sólo puede surgi surgir tras una amplia discusión pública, la ambición de este escrito no ha sido otra que contribuir a que ese debate se nutra de argumentos solventes y no concluya abruptamente con esa típica sonrisa nerviosa que aparece en el rostro de muchas personas cuando escuchan una idea que, aun admitiendo que ya les había pasado por la cabeza, rechazan como algo que no puede ser tomado en serio.
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250
Índice Índice analítico
África: 12 12,, 32 32,, 33 33,, 48 48,, 25 2533, 293 93,, 30 3055 Agamben, Giorgi Giorgio: 66 Agencia Europea para la Ge Gestión stión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores (Frontex): 305 Agustín, Ag ustín, san: 224 Alemania: 69 69,, 166 166,, 209 209,, 213 13,, 217 Allievi, Stefano: 184 Alto Comisionado de las las Naciones Naciones Unidas para los Refugiados ( ACNUR ): ): 274 altruismo: 252 252,, 291 291.. Véase también visión pragmática: sobre las consecuencias de la conducta insol insoliidaria América: 12 12,, 154 América Central: 33 América Latina: 32 32,, 48, 65 65,, 128 América del Norte: 32 Ámsterdam: 13 anarquismo: 85, 285 Andorra: 169 Andrenacci, Luciano: 146 antisemitismo: 218 218,, 219 219.. Véase también Holocausto apátridas: 70 70,, 96 96,, 107 107,, 124 124,, 125 125,, 176 apertura de fronteras: 138 138,, 300 300,, 309 309,, 315 315,, 316 316;; compatible con la soberanía estatal: 331 331,, 332;; e integración social: 327 332 327;; como microutopía alcanzable: 330 330,, 331 331;; como proyecto más sólido sólido que los presuntamente realistas: realistas: 332 332;; como solución intermedia: 333.. Véase también visión pragmática: sobre la migración y la apertura de fronteras 333 Appadurai, Arjun: 104 104,, 114 14,, 128 Appiah, Kwame A.: 92 Arabia Saudita: 32 Arango, Joaquín: 34 34,, 44 44,, 259 259,, 307 Arendt, Hannah: 60 60,, 62 62,, 63 63,, 98 98,, 99 99,, 104 104,, 131 131,, 132 132,, 176 176,, 252 252,, 289 289,, 317 Argelia: 158 Aristóteles: 252 251
Ariza, Libardo J.: 117 Arizona Immigration Law SB 1070 (Ley SB 1070 del estado de Arizona): 302 Arnsperger, Christian: 313 313,, 317 317,, 318 arraigo: 68 68,, 111, 112 12,, 116 16,, 162 Asia: 32 asilados: 46 46,, 54 54,, 64 64,, 74 74,, 86 86,, 131 131,, 135 135,, 151 151,, 274 274,, 291 291,, 293 293,, 310 Attac, Conseil Scientifique de ( CS): 65 Australia: 193 autodeterminación: 286 286,, 309 309,, 322 autoritarismo: 293 293,, 298 azar: 9, 15 15,, 16 16,, 18 18--22 22,, 42 42,, 64 64,, 74 74,, 75 75,, 80 80,, 87 87,, 92 92,, 93 93,, 95 95--97 97,, 265 265,, 266 266,, 269 269,, 277 277--279 279,, 314,, 318 314 318,, 319 319,, 333 Azurmendi, Mikel: 187 Baggio, Fabio: 259 Balibar, Étienne: 11, 123 123,, 132 132,, 148 148,, 182 Banco Mundial: Mundial: 32 32,, 103 103,, 250 bangl bangladesíes: 32 Bangladesh: 305 Barbero, Iker: 117 Barcelona: 166 Barreras: 305 barrios barrios étnicos: 186 Barry, Brian: 241 241,, 243 243,, 301 Barth, Frederik: 81 81,, 184 Bauböck, Rainer: 61 61,, 70 70,, 91 91,, 110 10,, 118 18,, 126 126,, 140 140,, 169 Bauman, Zygmunt: 14 14,, 61 61,, 194 194,, 195 195,, 269 Bayón, Fernando: 27 Beck, Ulrich: 40 40,, 206 Beitz, Charles S.: 135 135,, 239 239,, 242 242,, 272 272,, 313 313,, 315 Bélgica: 196 196,, 199 Bello, Gabriel: 23 23,, 105 105,, 175 175,, 220 Beltrán, María Jesús: 27 Benedicto XVI, papa (Joseph Ratzinger): 228 Benhabib, Seyla: 23 23,, 63 63,, 64 64,, 128 128,, 129 129,, 139 Bentham, Jeremy: véase también panóptico Berlín: 166 166,, 187 Berlin, Berlin, Isaiah: 192 252
Bin Laden, Osama: 219 Blake, Michael: 295 295,, 320 Bloch, Ernst: 330 Bolivia: 157 Bottomore, T.: 62 62,, 73 Brasil: 158 Brock, Guillian: 243 243,, 263 263,, 326 Brown, Wendy: 84 84,, 222 222,, 259 259,, 304 304,, 309 Bustamante, Jorge A.: 135 135,, 179 179,, 274 274,, 281 Cabo Verde: 157 cambio climático: 255 255,, 271 cambio de estructuras sociales y jurídico-económicas: 261 261,, 266 266,, 271 271,, 310 310,, 313 313--317 317,, 319 319,, 323 Campillo, Antonio: 219 219,, 289 Canadá: 193 193,, 200 200,, 213 Caney, Simon: 243 capitalista, capitalista, orden: 63 63,, 78 78,, 178 178,, 179 Carens, Joseph H.: 23 23,, 87 87,, 88 88,, 11 1199, 147 147,, 162 162,, 285 285,, 286 286,, 295 295,, 310 310,, 319 Caribe, el: 32 Carrillo Carrillo Salcedo, Juan Antonio: Antonio: 134 134,, 136 Casanova, José: 36 36,, 222 Casquete, Jesús: 27 Castells, Manuel: 13 Castles, Stephen: 108 108,, 110 10,, 168 168,, 190 190,, 204 204,, 254 254,, 256 256,, 260 260,, 262 262,, 272 272,, 301 301,, 318 Cercano Oriente: 33 Cervantes, Miguel de: 19 Ceuta: 305 305,, 308 Chile: 157 China: 31 31,, 158 chinos: 31 31,, 186 chovinismo: 317 317,, 318 318,, 332 ciudadanía: 24 24;; como condición excluyente: 71 71,, 73 73--75 75,, 92 92,, 105 105,, 106 106,, 148 148,, 152 152,, 153 153,, 166 166,, 176,, 179 176 179,, 182 182,, 220 220,, 240 240;; cosmopoli cosmop olita: ta: 282 282,, 283 283,, 289 289;; definición de Marshall: 62 62--64 64,, 1199; y democracia: 148 11 148,, 163 163,, 165 165,, 183 183;; y derecho romano: 66 66--69 69,, 144 144,, 145 145,, 173 173;; y derechos: 58 58--64 64,, 66 66--67 67,, 69 69--75 75,, 131 131,, 132 132,, 136 136,, 137 137,, 143 143,, 146 146,, 149 149,, 150 150,, 156 156,, 168 168,, 200,, 207 200 207,, 280 280;; desagregada: 128 128,, 129 129,, 147 147;; y dinámica inclusiva: 69 69,, 78 78,, 91 91,, 122 122,, 151,, 212 151 212,, 281 281;; y esfera pública: 62 62,, 149 149;; extensión de, y autocracia: 146 146;; exterior: 253
127, 162 127, 162;; fruto de las revoluciones democráticas: 149 149;; como institución en entredicho y sujeta a mutación: 37 37--39 39,, 56 56,, 103 103,, 116 16,, 130 130;; y legitimación de poderes estatales: 84 84,, 107 107,, 147 147;; y lucha por la igualdad y la justicia: 72 72,, 97 97,, 181 181,, 237 237,, 279 279,, 280;; múltiple: 123 280 123--126 126,, 168 168,, 214 214;; vs. nacionalidad: 58 58--60 60,, 70 70,, 118 18,, 125 125,, 162 162,, 210 (véase también naturalización); y persona: 148 148,, 279 279;; reformulaciones del concepto en el ámbito anglosajón: 61 61;; su relevancia normativa, en mengua: 120 120--122 122;; su sustitución por un estatuto posnacional: 133 133,, 139 139,, 140 140;; y transformaciones del sistema político: 100 100,, 101 101;; transnacional: 89 89,, 129 (véase también migración: y transnacionalismo); sus tres principales acepciones: 57 57,, 168 clases sociales: 14 14,, 17 17,, 34 34,, 38 38,, 63 63,, 110 10,, 138 138,, 171 171,, 173 173,, 175 175,, 197 197,, 201 201,, 202 202,, 219 Clemens, Michael A.: 326 Cole, Phillip: 23 23,, 254 254,, 263 263,, 299 Collier, Paul: 46 46,, 251 251,, 255 255,, 332 Colom, Francisco: 27 27,, 69 Colombia: 128 128,, 157 colombianos: 128 Colombia Nos Une, programa: 128 colonialismo: 247 247,, 248 248,, 268 268,, 297 297,, 298 298,, 309 309,, 321 321;; relaciones pos y neocoloniales: 254 254,, 258,, 307 258 307;; teoría poscolonial: 321 Comisión Europea: 26 Commission on the Future of Multi-Ethnic Britain: 196 196,, 196 comunidades presuntamente aisladas: 186 186,, 187 comunistas, países: 301 Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior: 128 conservadurismo: 78 78,, 130 130,, 250 constituciones políticas: de Alemania: 226 226;; de Colombia: 59 59,, 59 59,, 107 107;; de España: 107 107,, 139,, 156 139 156--159 159,, 161 161;; de los Estados Unidos: 66 66,, 215 215;; de Europa: 210 210;; de México: 59 59,, 107,, 108 107 108.. Véase también orden constitucional construcción construc ción identitaria: utilizaci utilización ón instrumental de: d e: 126 Convención de Ginebra: 54 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados: 274 274,, 293 Convención sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares: 177 177,, 273 Convenio Europeo sobre Nacionalidad (1997): 65 Convenio de La Haya (1930): 65 Convenio de Schengen: 305 Corea: del Norte: 86 86,, 293 293;; del Sur: 86 cosificación: 111 11,, 142 254
cosmopolitas: ciudades convertidas en, como efecto de la migración: 35 35;; contrapuestos a los marginados: 13 13,, 110 cosmopolitismo: connotación positiva y negativa: 80 80;; y defensa de la justicia: 94 94,, 242 242-244,, 246 244 246,, 264 264,, 282 282,, 283 283,, 286 286,, 288 288,, 289 289,, 31 3111, 312 312,, 318 318,, 325 325,, 331 331,, 333 333;; y homogeneización: 76 cristianismo: enseñanza de la religión en la escuela: 225 225,, 226 226;; y las Dos Ciudades: 224 Croacia: 305 cultura, noción de: 232 Davis, Mike: 305 Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia: 227 Declaración de Granada sobre la Globalización: 254 254,, 255 Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas: 232 Declaración Universal de los Derechos Humanos ( DUDH): 65 65,, 88 88,, 133 133,, 134 134,, 136 136,, 231 231-233,, 260 233 260,, 271 271,, 292 292,, 293 293,, 295 295,, 300 300,, 315 315,, 329 Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural: 232 232,, 233 Dehesa, Guillermo de la: 257 257,, 323 323,, 324 democracia: 24 24,, 37 37,, 46 46,, 47 47,, 53 53,, 56 56,, 69 69,, 74 74,, 91 91,, 92 92,, 94 94,, 95 95,, 100 100,, 103 103,, 104 104,, 107 107,, 119 19,, 121 121,, 122,, 125 122 125,, 129 129,, 132 132,, 134 134,, 139 139--141 141,, 147 147--149 149,, 154 154,, 157 157--159 159,, 161 161--169 169,, 171 171--174 174,, 181 181,, 183,, 189 183 189,, 200 200,, 204 204--208 208,, 210 210--212 212,, 214 214,, 220 220,, 222 222,, 226 226--228 228,, 241 241,, 247 247,, 251 251,, 265 265,, 271,, 277 271 277,, 279 279,, 293 293,, 309 309.. Véase también pueblo demografía: 255 255--257 257,, 263 263,, 327 deportación: 24 24,, 131 131,, 175 175,, 180 180--182 182,, 195 195,, 299 299,, 304 derecho de gentes: 243 243,, 245 245--248 248,, 309 309,, 317 derecho derech o de d e inmigraci inmigración: ón: 293 293,, 294 294,, 298 298,, 329 derecho internacional: 86 86,, 131 131,, 135 135,, 136 136,, 139 139,, 159 159,, 179 179,, 246 246,, 273 273,, 292 292,, 298 298,, 299 299,, 302 302;; y no intervención: 91 91,, 134 134,, 271 derecho de sufragio: 108 108,, 123 123,, 126 126,, 127 127,, 143 143--145 145,, 147 147,, 149 149,, 154 154,, 157 157--173 173,, 214 214,, 217 derechos básicos: 63 63,, 137 137,, 149 149,, 171 171,, 177 177,, 275 275,, 283 283,, 297 297;; y represión: 73 derechos humanos: 14 14,, 25 25,, 26 26,, 48 48,, 63 63,, 65 65,, 89 89,, 94 94,, 99 99,, 100 100,, 119 19,, 123 123,, 131 131--141 141,, 151 151,, 176,, 178 176 178,, 189 189,, , 21 2111, 214 214,, 220 220,, 231 231--233 233,, 238 238,, 239 239,, 246 246,, 256 256,, 260 260,, 271 271--273 273,, , 275 275,, 278,, 279 278 279,, 282 282,, 283 283,, 292 derechos de participación política: 58 58,, 127 127,, 149 149,, 153 153,, 155 155,, 157 157--165 165,, 169 169--172 172,, 251 derechos de la persona(lidad): 141 141,, 142 142,, 148 148;; vs. derechos del ciudadano: 63 63,, 93 93,, 133 133.. Véase también persona, concepto de derechos de prestación positiva: 149 149,, 150 Derrida, Jacques: vocabulario derridiano: 70 desempleo: 155 155,, 315 255
desigualdad: 15 15--18 18,, 20 20,, 252 252;; brecha entre países ricos y pobres: 17 17,, 90 90,, 249 249,, 250 250,, 252 252-257,, 269 257 269,, 316 316;; brecha entre personas ricas y pobres: 250 250,, 252 252;; y disfuncionalidad psicol psicológ ógiica y sociocul sociocultural tural:: 250 250;; y fetichización identitaria y cultural: 78 78,, 202 202,, 203 203,, 234,, 235 234 235;; y fronteras: 308 308,, 319 319;; no limitada a la diferencia económica: 250 250;; y pertenencia pertenencia a un país como factor determinante: determinante: 253 253.. Véase también reparación compensatoria Dion, Stéphane: 223 diversidad identitaria y cultural: 60 60,, 75 75,, 76 76,, 173 173,, 184 184,, 185 185,, 188 188--190 190,, 197 197,, 198 198,, 205 205,, 207 207,, 208,, 218 208 218,, 231 231,, 232 232,, 235 235,, 236 Doménech, Carmen: 27 Dumitru, Speranta: 325 Dummett, Michael: 94 94,, 139 139,, 297 297,, 316 Dumont, Gérard-François: Gérard-François: 112 12,, 113 economía sumergida: 180 180,, 183 183,, 31 3111 Ecuador: 157 emigración: 30 30,, 32 32--34 34,, 36 36,, 37 37,, 42 42,, 44 44,, 47 47,, 48 48,, 80 80,, 96 96,, 104 104,, 11 1111-114 14,, 127 127,, 128 128,, 155 155,, 157 157,, 158,, 161 158 161--163 163,, 169 169,, 183 183,, 222 222,, 255 255,, 257 257,, 258 258,, 260 260--262 262,, 273 273,, 280 280,, 292 292--298 298,, 323 323,, 325,, 326 325 326,, 329 Eritrea: 54 esclavitud: 62 62,, 72 72,, 98 98,, 153 153,, 164 164,, 203 203,, 291 291,, 330 España: 48 48,, 147 147,, 152 152,, 154 154--156 156,, 161 161,, 162 162,, 169 169,, 199 199,, 200 200,, 217 217,, 225 españoles: 108 108,, 113 13,, 155 155,, 157 Estado(s): 14 14,, 15 15,, 19 19,, 58 58,, 65 65,, 91 91--94 94,, 104 104,, 118 18,, 123 123,, 161 161,, 241 241,, 269 269;; arbitrariedad y: 53 53,, 86,, 88 86 88,, 95 95,, 99 99,, 104 104,, 105 105,, 131 131,, 238 238,, 302 302,, 307 307,, 328; de bienestar (Welfare State): 120,, 234 120 234;; y comunitarismo: 161 161,, 278 278;; cooperación entre: 50 50,, 99 99;; cuerpo político: 60,, 182 60 182,, 264 264;; y derechos humanos: 133 133--138 138,, 246 246,, 272 272,, 310 310;; y desigualdad: 250 250-253,, 287 253 287,, 319 319--323 323;; estadocentrismo: 242 242,, 264 264;; fronteras abiertas y: 138 138,, 330 330;; ideología de la homogeneidad: 44 44;; interdependencia global y: 12 12,, 38 38,, 82 82,, 83 83,, 96 96,, 102,, 103 102 103,, 106 106,, 247 247,, 270 270,, 271 271,, 283 283,, 312 312,, 313 313,, 315 315;; libre federación de: 249 249,, 251 251,, 252,, 276 252 276,, 281 (véase también gobierno mundial); modernos, y significación de las fronteras a través de la historia: 82 82--84 84;; y muros: 10 10,, 12 12,, 84 84--86 86,, 303 303--306 306,, 309 309;; y no intervención: 91 91,, 92 92,, 134 134,, 135 135,, 271 271;; opciones de, ante el flujo migratorio: 298 298--300 300;; y ordenación social: 23 23;; y organismos supranacionales: 12 12,, 25 25,, 103 103,, 104 104,, 249 249,, 271 271,, 272,, 276 272 276;; políticas migratorias: 24 24,, 39 39,, 100 100--109 109;; seguridad nacional: 43 43,, 102 102;; territorio y: 83 83;; y vínculo lingüístico: 223 223.. Véanse también derechos de ciudadanía; nacionalidad Estado(s) Estado(s ) fallido(s): fallido(s): 321 256
Estado-nación: 44 44,, 61 61,, 103 103,, 109 109,, 123 123,, 188 188,, 197 197,, 243 Estados Unidos, los: 32 32,, 33 33,, 36 36,, 65 65,, 79 79,, 127 127,, 128 128,, 130 130,, 167 167,, 179 179,, 180 180,, 186 186,, 217 217,, 220 220,, 222,, 302 222 302--304 304,, 308 Esteban, Valeriano: 213 Este-Oeste, conflicto: 90 Estévez, Ariadna: 275 275,, 282 282,, 300 300,, 321 321,, 323 etnia: 13 13,, 15 15,, 35 35,, 60 60,, 67 67,, 74 74,, 122 122,, 131 131,, 140 140,, 166 166,, 186 186,, 194 194,, 195 195,, 203 203,, 207 207,, 229 229,, 230 230,, 235,, 255 235 255,, 281 281,, 302 etnofobias: 218 eurocentrismo: y tradición cristiana: 227 Europa: 12 12,, 22 22,, 32 32,, 36 36,, 42 42,, 48 48,, 49 49,, 54 54,, 55 55,, 79 79,, 101 101,, 113 13,, 120 120,, 142 142,, 154 154,, 215 215--217 217,, 220 220-223,, 225 223 225,, 303 303,, 305 305.. Véase también Unión Europea evolución del derecho: 73 73,, 101 extremismo: 275 Faist, Faist, Thomas: 110 Falk, Richard: 61 feminismo: 13 13,, 15 15,, 34 34,, 202 202,, 330 Ferrajoli, Luigi: 63 63,, 72 72,, 74 Ferrara, Alessandro: 164 Fichte, Johann Gottlieb: 11 Filipinas: 169 filipinos: 32 flujo migratorio, movilidad del: 13 13,, 14 14,, 21 21,, 31 31--36 36,, 40 40--42 42,, 45 45,, 48 48,, 54 54,, 83 83,, 109 109,, 113 13,, 115 15,, 125,, 134 125 134,, 137 137,, 175 175,, 183 183,, 197 197,, 223 223,, 262 262,, 273 273,, 288 288,, 295 295,, 298 298,, 300 300,, 301 301,, 308 308,, 309 309,, 312,, 314 312 314,, 317 317--319 319,, 323 fobia: 218 218.. Véanse también etnofobias; heterofobia; homofobia; islamofobia; xenofobia Fondo Monetario Internacional ( FMI): 103 103,, 250 Fontana, Josep: 73 Foro Mundial sobre Migración y Desarrollo: 276 Fortaleza Europa: 305 Fortuyn, Pim: 214 Foucault, Michel: Michel: 181 franceses: 65 65,, 142 Francia: 65 65,, 130 130,, 196 196,, 199 Fraser, Nancy: 174 174,, 202 202,, 235 235,, 254 254,, 268 268,, 273 Freud, Sigmund: freudiano: 77 Frisch, Max: 142 257
fronteras: 17 17--19 19;; argumentos a favor del cierre de: 87 87--89 89,, 305 305,, 309 309;; carácter contingente y artificioso: 9, 10 10;; y comunitarismo: 94 94,, 286 286;; control de: 14 14,, 15 15,, 21 21,, 40 40,, 41 41,, 43 43,, 45 45-47,, 83 47 83,, 84 84,, 97 97,, 102 102,, 105 105,, 295 295,, 304 304--306 306,, 308 308,, 309 309,, 321 321,, 330 330,, 332 332;; función histórico políti política: ca: 10 10;; internas: 11, 105 105,, 106 106,, 148 148;; lógica del cierre de: 307 307,, 309 309;; su prevalencia prevalencia sobre los derechos: 141 141.. Véanse también apertura de fronteras; visión pragmática: pragmática: sobre la la necesidad de restringi restringir la entrada de inmigrant inmigrantes es Fukuyama, Francis: 78 78,, 187 187,, 201 fundamentalismo: 78 78,, 205 205,, 207 207,, 220 220,, 221 221,, 226 226,, 228 228,, 229 Galli, Carlo: 105 105,, 198 198,, 333 García Guitián, Elena: 171 Garzón, Ernesto: 89 Genova, Nicholas P. de: 175 175,, 180 180,, 181 Ghosh, Bimal: Bimal: 273 Gil de Biedma, Jaime: 174 Gingrich, Newt: 303 Glick Schiller, Nina: 111, 11 1166 globalismo: véase también cosmopolitismo: y defensa de la justicia globalización: 13 13,, 23 23,, 33 33,, 38 38,, 40 40,, 82 82,, 84 84,, 89 89,, 97 97,, 107 107,, 141 141,, 235 235,, 252 252--255 255,, 264 264,, 265 265,, 269 269,, 270,, 273 270 273,, 278 278,, 280 280,, 281 281,, 284 284,, 285 285,, 288 288,, 300 300,, 301 301,, 302 302,, 309 309;; cese engañoso de fronteras y: 14 14,, 34 34;; sus efectos ambivalentes sobre el Estado: 101 101,, 102 102,, 104 104;; e identidad: véase también identidad; y nivel microsocial: 113 13;; como presupuesto para la ampliación de la justicia: 244 244,, 318 318,, 327 (véase también cosmopolitismo: y defensa de la justicia); del siglo XIX: 29 29;; y transformaciones de la ciudadanía: 103 103,, 1199, 129 11 gobernanza: global: 25 25,, 271 271,, 318 318;; no multilateral: 275 gobierno mundial: 264 264,, 272 272,, 273 273,, 275 275,, 276 276;; riesgos de: 317 Gobineau, Joseph de: 221 Gogh, Gog h, Theo van: 214 Golfo Pérsico, países del: 32 González Cámara, Noelia: 27 27,, 181 Goytisolo, Juan: 30 Granado, Víctor: 27 Gran Bretaña: 196 196,, 213 213,, 215 Grecia: 48 48,, 153 153,, 225 225,, 290 290,, 305 Greenwich, meridiano de: 84 griegos: 11 1133 Grocio, Hugo: 298 298,, 320 258
grupo originario: 76 76,, 77 grupos étnico-culturales: 35 35,, 184 184,, 184 184;; su postulación como entidades separadas, falsa: 186,, 187 186 187,, 207 207.. Véase también migración: y transnacionalismo Guarnizo, Luis E.: 110 Guinea Ecuatorial Ecuator ial:: 169 Gunsteren, Herman van: 61 Habermas, Jürgen: 69 69,, 73 73,, 89 89,, 156 156,, 205 205,, 228 228,, 233 233,, 234 234,, 243 243,, 254 254,, 270 270,, 277 277,, 318 Hammar, Tomas: 121 Hardt, Michael: 43 Harpaz, Yossi: 125 Harvey, David: 70 70,, 176 Heater, Derek: 61 hegemonía: 51 51,, 128 128,, 192 192,, 235 235,, 242 Heine, Heinrich: Heinrich: 222 222,, 286 Held, David: 61 61,, 254 Heller, Agnes: 292 herencia (derecho de sucesión): 15 15,, 17 17,, 73 73,, 74 74,, 148 148,, 280 herencia herenc ia genética: 66 66,, 221 221,, 313 heterofobia: 79 79,, 218 218,, 218 hispanos: reacción a la invasión de, en Estados Unidos: 220 Hobbes, Thomas: 20 20,, 267 267,, 274 Hobsbawm, Eric: 254 Höffe, Otfried: 296 Holanda: 214 Holert, Tom: 35 35,, 48 Holocausto: 300 homofobia: 210 hospitalidad: 290 290,, 299 Hoyos, Guillermo: Guillermo: 206 Huddleston, Huddleston, Thomas: 169 humanidad: y derecho a los recursos: 320 320;; vs. estulticia: 290 290;; e interacción a escala planetari planetaria: a: 268 268,, 269 269;; su preeminencia sobre el Estado: 333 Hume, David: 252 Huntington, Huntington, Samuel: 78 78,, 79 79,, 130 130,, 188 188,, 194 194,, 201 201,, 220 Hyde, Mr. (Stevenson): como política incluyente: 70 Iberoamérica: 11 1133, 157 157,, 169 259
identidad: colectiva: 39 39,, 70 70,, 75 75,, 77 77--80 80,, 84 84,, 87 87,, 89 89,, 101 101--103 103,, 115 15--11 1188, 123 123,, 128 128,, 129 129,, 185,, 192 185 192,, 193 193,, 196 196,, 199 199,, 203 203,, 208 208,, 21 2111, 234 234,, 286 286,, 297 297,, 319 319,, 321 321;; cultural: 129 129,, 194,, 201 194 201,, 235 235;; individual: 80 80,, 84 84,, 129 129,, 188 188,, 201 (véase también medios: cultura como). Véanse también construcción identitaria; desigualdad: y fetichización identitaria y cultural; diversidad identitaria y cultural; religión: construcción identitaria y Iglesia: 210 210,, 21 2111, 223 223--228 igualitarismo: y cosmopolitismo: 286 286;; en derechos humanos: 278 igualitarismo de la suerte: 313 Ihring, Rudolf von: 73 imaginar imaginario: io: colectivo: colect ivo: 10 10,, 55 55,, 81 81,, 173 173,, 288 288;; emocional: 10 10;; jurídico: 101 101;; político: 242 Imperio romano: 49 49,, 146 146,, 182 182;; y expansionismo: 145 impuestos: 71 71,, 144 144,, 167 167,, 168 168,, 250 250,, 316 India, la: 127 127,, 128 128,, 158 158,, 305 indios: 32 32,, 128 individualismo: 231 231;; metodológico: 114 14;; y modelo demócrata-liberal: 189 189;; normativo: 245,, 248 245 248;; posesivo: 298 298,, 320 indumentaria: y legislación: 213 213,, 224 Informe Parekh: 196 injusticia: 19 19,, 20 20,, 73 73,, 92 92,, 132 132,, 143 143,, 170 170,, 173 173,, 174 174,, 202 202,, 235 235,, 238 238,, 243 243,, 254 254,, 255 255,, 268 268,, 312,, 313 312 313,, 327 327;; e instituciones; injusticia sistémica o estructural: 21 21,, 314 inmigración: 30 30,, 32 32--34 34,, 37 37,, 40 40--42 42,, 46 46,, 48 48,, 49 49,, 55 55,, 56 56,, 68 68,, 77 77,, 79 79,, 80 80,, 87 87--89 89,, 96 96,, 99 99,, 105,, 108 105 108,, 119 19,, 121 121,, 122 122,, 139 139,, 141 141,, 147 147,, 148 148,, 156 156,, 162 162,, 166 166,, 167 167,, 169 169--171 171,, 176 176,, 179--181 179 181,, 188 188,, 190 190,, 191 191,, 193 193,, 200 200,, 212 212,, 214 214,, 215 215,, 218 218,, 221 221,, 233 233,, 237 237,, 254 254,, 281 281,, 286,, 292 286 292,, 296 296,, 299 299,, 302 302--305 305,, 307 307--309 309,, 318 318,, 320 320,, 326 326,, 329 329,, 332 Instituto de los Mexicanos en el Exterior: 128 interculturalidad: 184 184,, 193 193,, 200 200,, 215 interculturalismo: 209 209,, 21 2111 internacionalismo: 244 244,, 246 246,, 264 Irak: 54 Irurozqui, Marta: 27 islam, el: caricaturización de, como provocación riesgosa: 213 213,, 214 214;; y Europa, su comprensión e influencia recíproca: 216 216,, 217 217;; fundamentalismo, acusación falsa: 221;; e imbricación entre religión y política: 224 221 224;; y libertad de uso de indumentaria: 212,, 213 212 213;; temor a: véase también islamofobia; su tolerancia religiosa, precedente a la del cristianismo: 227 227;; la umma: 216 216,, 229 islamofobia: 218 218--221 221,, 228 Islandia: 157 260
Italia: 48 48,, 53 53,, 54 54,, 162 162,, 225 225,, 226 italianos: 144 144,, 191 Jahanbegloo, Ramin: 220 Janoschka, Michael: 27 Jekyll, Dr. (Stevenson): como política excluyente: 70 Jellinek, Georg: 149 149,, 150 Jones, Charles: 243 Jones, Terry: 215 Joppke, Christian: 107 udíos: 110 10,, 216 216,, 219 219,, 226 226,, 289 usticia: 15 15,, 17 17,, 18 18,, 20 20,, 21 21,, 23 23--25 25,, 41 41,, 82 82,, 88 88,, 90 90--95 95,, 97 97,, 125 125,, 132 132,, 173 173,, 174 174,, 235 235,, 238 238-240,, 262 240 262,, 265 265,, 287 287,, 288 288,, 299 299,, 309 309,, 31 3111, 322 322,, 325 325;; administración de: 138 138,, 143 143;; y azar: véase también igualitarismo de la suerte; debate académico sobre el ámbito de aplicación de: 244 244;; posición comunitarista ante: 267 267;; teoría de: 22 22,, 96 96,, 237 237,, 239 239,, 241--249 241 249,, 252 252--254 254,, 260 260,, 261 261,, 263 263,, 266 266--268 268,, 277 277,, 278 278,, 283 283,, 310 310,, 312 312,, 314 314--317 317,, 319--321 319 321;; tres ejes de: 202 Kant, Immanuel: 142 142,, 249 249,, 290 290,, 320 Kapuściński, Ryszard: 90 Kukathas, Chandran: 87 87,, 296 Kymlicka, Will: 61 61,, 93 93,, 129 129,, 137 137,, 200 200,, 226 226,, 231 231,, 253 253,, 254 254,, 319 La Barbera, MariaCaterina: 27 laicidad: y neutralidad del Estado: 217 217,, 225 225;; y polémica sobre la licencia para usar indumentaria: 213 213,, 229 229;; y su relevancia en el marco del pluralismo cultural: 21 2111 Lampedusa, isla de: 54 Lejano Oriente: 33 lengua: enseñanza del idioma oficial: 46 46;; y migrantes: 11, 67 67,, 115 15,, 185 185,, 186 186,, 210 210;; poli poliglotismo: otismo: 210 210;; y religión: su papel en la formación de la identidad: 223 lenguaje: diplomático: 107 107;; e identidad de grupos: 234 234;; metáforas: véase también metáforas sobre las migraciones; moral: 239 leninismo: 142 Leviatán: 317 Levitt, Peggy: 110 10,, 11 1111, 116 Ley Bossi-Fini: 303 liberalismo: 24 24,, 62 62,, 88 88,, 89 89,, 93 93,, 94 94,, 192 192,, 139 139,, 140 140,, 183 183,, 189 189,, 192 192,, 196 196,, 204 204,, 206 206,, 21 2111, 212,, 223 212 223,, 229 229,, 244 244,, 245 245,, 250 250,, 251 251,, 267 267,, 279 279,, 286 286,, 287 287,, 298 298,, 299 299,, 321 321;; e igualitarismo: 242 242;; ultra: 285 285,, 286 261
libertad de circulación: 107 107,, 284 284--288 288,, 295 295,, 300 300--302 302,, 309 309,, 310 310,, 316 316,, 318 318,, 326 326,, 330 libertad de expresión: 172 172,, 212 212,, 214 214,, 215 Libia: 54 Livi Bacci, Massimo: 29 29,, 45 45,, 48 48,, 276 Locke, John: 298 298,, 320 Loewe, Daniel: 27 27,, 293 293,, 317 317,, 322 López Sala, Ana: 27 27,, 44 44,, 45 45,, 120 120,, 213 213,, 307 Lucas, Javier de: 140 140,, 141 141,, 209 Maclure, Jocelyn: 213 213,, 214 MacCormick, MacCorm ick, Neil: Neil: 254 Madrid: 26 Mahoma: 212 212,, 213 mano de obra: 34 34,, 37 37,, 102 102,, 142 142,, 175 175,, 178 178,, 179 179,, 250 250,, 255 Maquiavelo: 145 145,, 146 Marcu, Silvia: 27 Marcuse, Herbert: 206 Mármora, Lelio: 42 Marruecos: 33 33,, 55 55,, 127 127,, 158 158,, 308 Marshall, Thomas H.: 61 61--64 64,, 73 73,, 119 19,, 121 121,, 129 129,, 150 150.. Véase también posición posmarshall posmarshalliana Martín Muñoz, Gema: 216 216,, 217 217,, 229 Martínez Escamilla, Margarita: 95 95,, 181 marxismo: 176 Marx, Karl: 176 matrimonios: entre menores: 208 208;; mixtos: 124 124;; religiosos: religiosos: 225 Mattei, Hugo: 101 medios de comunicación e informáticos: 33 33,, 51 51,, 55 55,, 79 79,, 112 12,, 113 13,, 301 medios: culturas como: 232 232,, 233 medios de locomoción: 13 13,, 33 33,, 301 medios de movimiento: 83 Melilla: 55 55,, 305 305,, 308 Melville, Herman: 34 membresía: 64 64,, 68 68,, 82 82,, 122 122,, 132 132,, 138 138,, 139 Menke, Christoph: 161 metáforas sobre las migraciones: 12 12,, 30 30,, 50 50--56 metecos: 69 69,, 153 México: 33 33,, 127 127,, 128 128,, 304 304,, 308 262
Mezzadra, Sandro: 23 23,, 118 18,, 119 19,, 122 122,, 130 130,, 151 151,, 181 181,, 256 migración: 14 14,, 23 23,, 24 24,, 31 31,, 32 32,, 40 40,, 44 44;; como aculturación recíproca: 80 80,, 186 186;; antigüedad de: 29 29;; cambio en las políticas de: 261 261,, 262 262;; cambio social: 154 154,, 155 155,, 263 263;; de carácter minoritario: 326 326;; causas personales y sociales de: 257 257--259 259,, 260 260;; y concepto de persona: 141 141,, 142 142;; como consecuencia de desastres naturales y de cambio climático:262 climático:262,, 274 274,, 321 321;; contribución económica: 37 37,, 168 168,, 326 326,, 327 327;; y cultura políti política: ca: 309 309;; como desafío o amenaza: 39 39--42 42;; y desplazamientos forzados: 274 274;; y estructura social: 251 251,, 255 255,, 256 256,, 269 269;; factores ignotos: 260 260;; y “fuga de cerebros”: 325;; y globalización: 33 325 33,, 34 34;; y gobierno global: 272 272,, 273 273;; grandes movimientos históricos de: 30 30--32 32,, 42 42;; interestatal: 295 295;; intraestatal o interna: 31 31,, 295 295;; y mapas culturales: 76 76;; y necesidad económica: véase también necesidad económica; países emisores y receptores: 26 26,, 35 35,, 37 37,, 46 46--48 48,, 50 50,, 110 10,, 124 124,, 126 126,, 251 251,, 255 255,, 259 259,, 264 264,, 275,, 306 275 306,, 325 325;; y posición comunitarista: 89 89,, 186 186,, 187 187,, 233 233,, 234 234;; potencial de desarrollo promovido por: 262 262,, 263 263;; y prestaciones sociales: 264 264;; reflexión filosófico-antrop filosófico-antropológ ológica ica sobre: 11, 30 30,, 261 261,, 262 262;; y renacionalización de las agendas políti políticas: cas: 103 103,, 107 107;; tipología básica de la conflictividad de: 37 37--39 39,, 43 43;; y transnacionalismo: 100 100,, 109 109--119 19,, 126 126--128 128,, 277 277,, 279 279;; y turismo: 35 35.. Véanse f lujo migratorio; migratorio; migrantes migrantes también flujo migrantes: ámbito local y: 13 13,, 154 154,, 159 159--161 161;; su carácter intrínsecamente no proclive a la homogeneidad; 236 236;; circulares o temporales: 37 37,, 152 152;; control del acceso de: 203 203,, 237,, 303 237 303,, 331 331;; y deportabilidad: 180 180,, 181 181;; falsas analogías: 41 41,, 303 303;; y globalización: 34;; imagen edulcorada de un sector de: 80 34 80;; indocumentados: 32 32,, 41 41,, 54 54,, 96 96,, 106 106,, 131,, 137 131 137,, 138 138,, 140 140,, 151 151,, 179 179--182 182,, 275 275,, 283 283,, 306 306;; irregulares: 25 25,, 37 37,, 41 41,, 54 54,, 68 68,, 74,, 79 74 79,, 85 85,, 108 108,, 121 121,, 130 130,, 147 147,, 152 152,, 174 174--182 182,, 203 203,, 275 275,, 302 302--304 304,, 310 310,, 327 327;; más productivos productivos que los nacionales: nacionales: 326 326,, 327 327;; no integrables: 191 191,, 192 192,, 207 207;; pertinencia del término: 34 34;; postura no fatalista: 20 20;; regulares: 153 153,, 174 174,, 175 Milanovic, Milanovic, Branko: Branko : 17 17,, 48 48,, 250 Miller, David: 267 Miller, Mark J.: 168 168,, 190 190,, 204 204,, 254 254,, 301 Modood, Tariq: 21 2111 Monroy Núñez, Leoncio: 287 Moore, Robert: 57 moral individual: 309 Moré, Íñigo: Íñigo: 37 37,, 308 movilidad de los flujos de capital e información: 301 movilidad social: 170 170,, 323 323,, 324 324,, 331 movilizaciones sociales y políticas: 72 72,, 73 73,, 78 78,, 113 13,, 114 14,, 120 120,, 126 126,, 130 130,, 153 153,, 181 181,, 231 231,, 234,, 235 234 235,, 333 333.. Véase también cambio de estructuras sociales y jurídico-económicas 263
mujer (condición femenina): 224 224,, 263 263;; y desindividuación: 213 multiculturalismo: 35 35,, 61 61,, 229 229;; alteraciones causadas en las sociedades de acogida: 78 78,, 79;; comunitarista: 186 79 186,, 187 187;; como dato social y como fórmula de la teoría y la praxis praxis políti política: ca: 194 194--197 197;; y diversidad como alternativa a la asimilación homogeneizadora: 75 75,, 198 198;; y el fantasma de la diferencia: 188 188,, 190 190,, 191 191;; e integración bidireccional: 80 80,, 81 81,, 156 156,, 172 172;; supuesta pero no realmente reñido con la normatividad y el pluralismo: 191 191--193 193,, 206 206.. Véanse también interculturalismo; posmulti posmulticul cultural turaliismo Muro de Berlín: 12 12,, 43 43,, 303 303,, 304 musulmanes: su integración a Europa: 215 215;; sus derechos irrestrictos: 228 228,, 229 229.. Véase también islam, el nacimiento: 15 15,, 16 16,, 18 18,, 60 60,, 66 66,, 68 68,, 74 74,, 75 75,, 125 125,, 136 136,, 149 149,, 151 151,, 183 183,, 266 266,, 280 280,, 317 nación: homogeneidad excluyente y: y : 60 60,, 122 nacionales: 11, 58 58,, 59 59,, 60 60,, 65 65,, 70 70,, 74 74,, 93 93,, 106 106,, 107 107,, 122 122,, 136 136,, 156 156,, 158 158,, 167 167,, 168 168,, 170 170,, 175,, 238 175 238,, 239 239,, 282 282,, 308 308,, 327 327;; residentes en el extranjero: 124 124,, 154 154,, 158 158,, 161 161--163 nacionalidad: su ambivalencia: 70 70;; vs. ciudadanía: 56 56,, 58 58--61 61,, 107 107,, 153 153,, 162 162,, 280 280;; su concesión: 168 168;; y condicionamiento vital: 11-13 13,, 15 15,, 73 73,, 74 74,, 106 106,, 319 319;; su conservación: 162 162;; y contingencia: 278 278;; democracia y: 140 140,, 166 166,, 168 168;; y derecho: 66--68 66 68,, 238 238,, 280 280;; y derechos humanos: 132 132,, 136 136,, 138 138,, 282 282;; desafiada como categoría por la inmigración: 37 37;; y discriminación: 16 16,, 99 99,, 170 170,, 183 183;; doble: 123 123--127 127,, 169,, 214 169 214;; y Estado: 60 60,, 65 65,, 82 82,, 154 154;; como frontera jurídica: 64 64,, 83 83,, 84 84,, 90 90,, 91 91;; y justici justicia: a: 125 125;; en mutación: 123 123,, 124 124;; como propiedad privada: 17 17.. Véase también naturalización nacionalismo: 76 76,, 80 80,, 89 89,, 94 94,, 127 127,, 187 187,, 199 199,, 233 233,, 244 244,, 248 248,, 275 275,, 286 286,, 312 312,, 325 nacionalismo metodológico: 248 248,, 248 aciones Unidas ( ONU): 48 48,, 232 232,, 240 240,, 274 274,, 276 agel, Thomas: 17 17,, 239 239,, 266 266--268 268,, 31 3111, 315 315,, 316 aïr, Sami: 169 169,, 215 naturalización: 58 58,, 64 64,, 69 69,, 104 104,, 107 107,, 108 108,, 124 124,, 139 139,, 151 151,, 152 152,, 155 155,, 168 168,, 169 169,, 210 210,, 329 nazismo: 289 necesidad económica: 33 33,, 78 78,, 199 199,, 201 201--203 203,, 228 228,, 229 229,, 235 235,, 259 259,, 260 260,, 263 263,, 293 293,, 326 egri, Antonio: 43 neoconservadurismo: 57 neoliberalismo: 23 23,, 57 57,, 62 62,, 102 102--104 104,, 107 107,, 120 120,, 181 181,, 235 235,, 285 neorrawlsianos: 22 22,, 23 23,, 93 93,, 243 243,, 244 orte-Sur, relaciones: 90 90,, 256 256,, 257 oruega: 157 264
noruegos: 194 ueva York: 13 ueva Zelanda: 157 ussbaum, Martha: 243 243,, 266 Obama, Barack: 304 Objetivos de Desarrollo del Milenio ( ONU): 240 Oceanía: 32 32,, 154 11 de septiembre de 20 2001, 01, atentados del: 43 43,, 303 303,, 304 304;; y obsesión de seguridad: 304 ordenamientos jurídicos nacionales: 59 59,, 65 65--69 69,, 108 108,, 128 128,, 133 133,, 135 135,, 136 136,, 154 154,, 159 159,, 164 164,, 169,, 179 169 179,, 215 215,, 215 215,, 217 217,, 225 225,, 302 302,, 303 orden constitucional: constitucional: 23 23,, 132 132,, 136 136,, 182 182,, 189 189,, 205 205,, 212 212,, 225 225,, 229 229,, 230 230,, 268 268,, 272 272,, 309 Organización Internacional para las Migraciones ( OIM): 257 257,, 305 Organización Mundial del Comercio: 103 103,, 250 250,, 272 272,, 322 Organización de las Naciones Unidas ( ONU): 48 48,, 232 232,, 240 240,, 241 241,, 274 274,, 276 otredad: 230 230,, 232 232;; exclusión de: 229 229.. Véase también heterofobia Ovejero, Ovejero , Félix: Félix: 149 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos: 136 136,, 231 231,, 292 292,, 295 Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales: 231 Pagden, Anthony: 49 Pakistán: 158 panóptico: panóptico: 305 paquistaníes: paquistaníes: 32 Paraguay: 157 Parekh, Bhikhu, 191 191,, 196 196,, 205 205.. Véase también Informe Parekh Parijs, Philippe van: 312 312,, 313 313,, 317 317,, 318 Park, Robert E.: 117 particul particularis arismo: mo: diversi diversifi ficante: cante: 76 76;; reduccionista: 197 197,, 281 pasaporte: como acicate acicate para burlar burlar las medidas medidas de contención: contención: 306 306;; y control de movimientos: 83 83;; y cosificación: 98 98;; y moral: 34 Pascal, Blaise: 16 Pastore, Ferruccio: 257 Pedroza, Luicy: Luicy: 163 Peña, Javier: Javier: 141 141,, 167 Peña, Lorenzo: 27 27,, 326 persona, concepto de: 98 pertenencia: pertenencia: 11, 16 16,, 22 22,, 37 37,, 38 38,, 57 57--59 59,, 69 69,, 71 71,, 72 72,, 74 74,, 78 78,, 99 99,, 100 100,, 115 15--11 1188, 123 123,, 126 126,, 265
128-130 128130,, 132 132,, 141 141,, 147 147,, 148 148,, 161 161,, 171 171,, 187 187,, 193 193,, 212 212,, 230 230,, 232 232,, 267 267,, 268 268,, 277 277-279,, 281 279 281,, 285 285,, 294 294,, 297 297,, 318 Perú: 157 Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (España): 156 156,, 200 200,, 209 Platón: 290 plural pluralis ismo: mo: cultural cultural:: 75 75,, 77 77,, 194 194,, 196 196,, 201 201;; y democracia: 228 228;; de los fines y valores: 192;; vs. multiculturalismo: 193 192 193;; religioso: 36 36,, 196 196,, 217 217,, 221 221,, 224 224--227 227,, 230 230;; social: 128,, 189 128 189,, 204 204,, 206 206,, 207 207,, 229 229,, 230 sobre desarrollo desarrollo PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo): Informe sobre 315;; Informe humano 2005. La cooperación internacional ante una encrucijada: 315 sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2009. Superando barreras: barreras: movilidad movili dad y desarrollo desarrollo 262,, 273 273;; Informe sobre humanos: 262 sobre desarrollo desarrollo humano 2013. El ascenso del Sur: progr progreso eso humano en un mundo diverso di verso: 275 pobreza mundial: mundial: 240 240,, 243 243,, 244 244,, 247 247--251 251,, 258 258,, 260 260--262 262,, 268 268,, 321 321--324 324,, 327 Pogge, Pogge, Thomas: 242 242,, 245 245,, 246 246,, 260 260,, 261 261,, 268 268,, 322 322,, 323 políti políticas cas migratori migratorias: as: 25 25,, 26 26,, 39 39--41 41,, 43 43--50 50,, 64 64,, 97 97,, 100 100,, 101 101,, 105 105--107 107,, 11 1155, 131 131,, 137 137,, 140,, 150 140 150,, 158 158,, 159 159,, 168 168,, 190 190,, 200 200,, 203 203--212 212;; nueva estrategia: 31 3111, 315 315,, 318 318--326 Pollmann, Arnd: 161 Polonia: 225 Portes, Alejandro: 110 10,, 116 Portugal: 48 48,, 169 portugueses: portugueses: 113 posici posición ón posmarshalli posmarshalliana: formas de ciudadanía: 120 120,, 128 posmulti posmulticul cultural turaliismo: 199 199,, 200 200;; como interrelación de las perspectivas de análisis: 201 201;; como remedio para la fetichización culturalista de los problemas sociales: 202 202,, 203 prostituci prostitución: ón: 177 Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados: 274 274,, 293 provinci provinciani anismo: smo: 13 pueblo: pueblo: 58 58,, 60 60,, 88 88,, 309 309;; y democracia: 166 166,, 167 167,, 181 Quebec: 196 196,, 213 213,, 227 Quijote, don: prevalencia de la ventura: 19 racismo: 44 44,, 80 80,, 176 176,, 196 196,, 207 207,, 219 219--221 221,, 293 Rancière, Jacques: 164 Ratzinger, Joseph, cardenal: 210 210,, 228 Ravenstein, Ernst Georg: 44 Rawls, John: 22 22,, 92 92,, 93 93,, 237 237,, 241 241--251 251,, 261 261,, 263 263,, 268 268,, 309 309,, 314 314,, 319 319.. Véase también 266
neorrawlsianos raza: 18 18,, 34 34,, 66 66,, 136 136,, 138 138,, 221 Real Academia Española ( RAE 64,, 317 317,, 329 RAE): 64 refugiados: 12 12,, 38 38,, 54 54,, 64 64,, 74 74,, 92 92,, 95 95,, 96 96,, 99 99,, 104 104,, 135 135,, 141 141,, 274 274,, 280 280,, 291 291,, 293 Reino Unido: 139 reivindicaciones grupales o colectivas: 231 231,, 238 relativismo cultural: 206 religión: 13 13,, 203 203;; construcción identitaria y: 17 17,, 76 76,, 212 212,, 213 213,, 223 223,, 228 228,, 229 229;; derecho a criticar los dogmas: 214 214;; y enseñanza pluriconfesional: 225 225,, 226 226;; inmigrante: 36 36,, 184--186 184 186,, 210 210;; e islam:véase también islam, el; mayor visibilidad pública: 221 221--223 223;; y oposición beligerante a la laicidad del Estado: 224 224,, 225 225;; y poder secular: 224 224;; plural pluraliismo: 36 36,, 196 196,, 204 204,, 214 214,, 217 217,, 221 221,, 229 229;; y secularización: 222 222--224 224,, 226 226;; tolerancia e intoleranc intolerancia: ia: 206 206,, 226 226--229 229,, 231 231.. Véase también visión pragmática: sobre la cuestión religiosa religi religiones ones monoteístas: monote ístas: y confesional confes ionalismo ismo absoluti abs olutista: sta: 225 225--227 reparación compensatoria: 314 314,, 316 316,, 320 320,, 321 represión repres ión política: 294 294,, 303 residencia: 24 24,, 34 34,, 45 45,, 46 46,, 61 61,, 63 63,, 65 65,, 69 69,, 74 74,, 84 84,, 88 88,, 92 92,, 99 99,, 102 102,, 105 105--107 107,, 11 1166, 119 19,, 121--124 121 124,, 126 126,, 128 128,, 137 137--140 140,, 150 150--155 155,, 157 157--164 164,, 167 167--169 169,, 171 171,, 174 174,, 178 178,, 179 179,, 182 182,, 183,, 186 183 186,, 192 192,, 203 203,, 209 209,, 216 216,, 237 237,, 238 238,, 242 242,, 261 261,, 263 263,, 281 281,, 282 282,, 291 291--293 293,, 295 295,, 310,, 325 310 325,, 326 Revenga, Miguel: 157 Reyes Mate: 289 Risse, Mathias: 243 243,, 295 295,, 320 Rodier, Claire: 180 Rodríguez Borges, Rodrigo Fidel: 51 51,, 55 Roma: 49 49,, 144 144,, 145 romanos: 69 69,, 144 144,, 145 145,, 153 Rubio Marín, Rut: 67 67,, 182 182,, 183 Rushdie, Salman: 205 205,, 215 Rystad, Göran: 42 Sachs, Wolfgang: 254 Salmerón, Salmerón, Fernando: 185 Sánchez, Javier: 27 Santamarina, Cristina: 27 Santarius, Santar ius, Tilman: 254 Santolaya, Pablo: 157 267
Sartori, Sartor i, Giovanni: 78 78,, 187 187,, 191 191--195 195,, 201 201,, 204 204,, 207 207,, 220 220,, 224 224,, 225 Sassen, Saskia: 42 42,, 59 59,, 67 67,, 69 69,, 70 70,, 103 103,, 104 104,, 107 107,, 110 10,, 118 18,, 121 121,, 135 135,, 136 136,, 169 169,, 177 177,, 179,, 182 179 182,, 257 257,, 258 258,, 260 260,, 282 Schmitt, Carl: 83 83,, 297 sefardíes: 169 segregación: 14 14,, 15 15,, 71 71,, 171 171,, 188 188,, 197 197,, 203 203,, 224 224,, 235 seguridad: internacional: 40 40;; nacional, y migración: 41 41,, 43 43,, 79 79,, 85 85,, 86 86,, 102 102,, 114 14,, 131 131,, 176,, 188 176 188,, 191 191,, 286 286,, 303 303,, 306 306;; personal: 253 253,, 256 256;; pública: 213 213;; social: 153 Sen, Amartya: 132 132,, 242 Serbia: 305 Sha, Nasra M.: 32 Shachar, Ayelet: 23 23,, 68 68,, 74 74,, 279 279,, 280 Shapiro, Ian: 16 Shklar, Judith: 19 19,, 20 20,, 57 57,, 174 Simmel, Georg: 82 Singer, Peter: 91 91,, 241 241,, 243 243,, 266 Siria: 54 Sísifo: y análisis del lenguaje distorsionador: 56 soberanía: y cambio de estructuras: 19 19;; mengua o relativización de: 99 99,, 100 100--109 109,, 136 136,, 137,, 283 137 283,, 309 socialdemocracia: 62 62,, 194 sociedad global: su lenguaje moral: 239 239;; vs. sociedades estatales: 243 243;; vs. sociedad globalizada actual: 255 Solanes, Ángeles: Ángeles: 158 158,, 159 159,, 198 Somek, Alexander: Alexander: 331 Sousa Santos, Boaventura de: 254 Soysal, Yasemin: 61 61,, 129 129,, 133 133,, 144 Steiner, George: Ge orge: 289 Suárez, Suárez , Liliana: Liliana: 111 11,, 113 13,, 125 125,, 148 148,, 149 149,, 181 subsaharianos: 55 Suecia: 193 suerte: véase también azar; igualitarismo de la suerte Suiza: 217 Taylor, Taylor, Charles: 213 213,, 214 214,, 222 222,, 223 Tercer Mundo: 52 52,, 248 248;; y corrupción: 250 Terkessidis, Mark: 35 35,, 48 terrorismo: 41 41,, 303 303,, 332 332;; e inmigración: 221 221;; yihadista: 219 268
Therborn, Göran: 250 250,, 308 Thiebaut, Carlos: 21 21,, 22 22,, 289 289,, 291 tierra, la: decisión sobre quiénes la deben habitar: 289 289;; su finitud: 298; 298; como posesión común de la humanidad: 84 84,, 289 289;; como totalidad gobernada por la justicia: 239 239,, 246,, 269 246 269;; usufructuarios pasajeros de: 289 Tocqueville, Alexis de: 142 tolerancia: como sinónimo de represión: 206 Tomás de Aquino: 320 Toral, Guillermo: 160 Torpey, John: 83 tortura: 159 totalitarismo: 60 60,, 293 293,, 317 317,, 330 Touraine, Alain: 197 Traverso, Enzo: 219 traza westfaliana: 45 45,, 101 101,, 118 18,, 242 242,, 246 246,, 267 267,, 283 283,, 329 Túnez: 54 54,, 301 turcos: 69 69,, 127 127,, 187 Turégano, Isabel: 310 turismo: 13 13,, 35 35,, 55 55,, 80 80,, 184 184,, Turner, Turner, Bryan S.: S. : 61 Turquía: 33 33,, 127 127,, 305 Unión Europea (UE): 33 33,, 41 41,, 48 48,, 54 54,, 103 103,, 139 139,, 151 151,, 155 155,, 157 157,, 159 159,, 208 208,, 249 249,, 271 271,, 303 303,, 305,, 306 305 306,, 326 Unión Soviética: 43 43,, 216 216,, 256 256,, 293 universalismo: abstracto y homogeneizante: 197 197;; y derechos humanos: 133 133,, 137 137,, 138 138,, 283 Uruguay: 157 utilitaristas: 286 utopía: e historia: 330 330--332 332;; como forma de postergar la transformación social: 330 Vargas Llosa, Mario: 52 52,, 308 Vertovec, ertovec , Steven: 109 109,, 110 10,, 11 1155, 125 125,, 126 Villoro, Luis: 229 visión pragmática: sobre las consecuencias de la conducta insolidaria: 266 266,, 268 268;; sobre la cuestión religiosa: 224 224,, 228 228,, 229 229;; sobre la migración y la apertura de fronteras: 164 164,, 165,, 196 165 196,, 287 287,, 309 309;; sobre la necesidad de restringir la entrada de inmigrantes: 297 Vitale, Ermanno: 23 23,, 75 75,, 261 261,, 291 291,, 322 269
Vitoria, Francisco de: 291 Voltaire: 42 Wallerstein, Immanuel: 123 Walzer, Michael: 65 65,, 71 71,, 87 87,, 88 88,, 154 154,, 182 182,, 267 267,, 277 277,, 278 278,, 285 285,, 309 Weber, Max: 101 101,, 330 330,, 331 Westergaard, Kurt: 213 Westfalia: véase también traza westfaliana Wihtol de Wenden, Catherine: 33 33,, 54 54,, 258 258,, 293 293,, 305 305,, 308 Wilders, Geert: 214 xenofobia: 46 46,, 56 56,, 80 80,, 180 180,, 199 199,, 204 204,, 218 218,, 219 219,, 275 275,, 304 304,, 307 Young, Iris M.: 21 21,, 61 61,, 250 250,, 268 268,, 314 Yuval-Davis, Nira: 61 Zagrebelsky, Gustavo: 205 205,, 218 218,, 228 Zamora, José Antonio: 27 27,, 92 92--94 Zanfrini, Laura: 48 48,, 58 58,, 99 99,, 229 Zapata-Barrero, Ricard: 330 Zelin, Ana: 27 Zolberg, Aristide: 45 45,, 72 Zweig, Stefan: 83 83,, 98 98,, 99
270
1 Étienne Balibar, Nosotros, Nosotros, ¿ciudadanos ¿ci udadanos de Europa?, Tecnos, 2 Manuel Castells, La era de 3 Zygmunt
Madrid, 2003, p. 65.
la información, i nformación, vol. 1, Alianza, Madrid, 2000, p. 493.
Bauman, La globalización. globalizaci ón. Consecuencias humanas, FCE, México, 2001,
p. 8. 4
Cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2005. La cooperación internacional internaci onal ante una encrucijada, Mundi-Prensa, Madrid, 2005, pp. 58-61. 5 Ian
Shapiro, La teoría de la democracia en el mundo real, Marcial Pons, Madrid, 2011, p. 177 177. 6
Thomas Nagel, «El problema de la justicia global», Revista Jurídica de la Universidad de Palermo, año 9, núm. 1, 2008, p. 181. 7 Branko
Milanovic, Los que tienen y los que no tienen, Alianza, Madrid, 2012, p.
132. 8 Judith Shklar, Los rostros rostros de la 9 Ibid., Ibid. , p. 10
injusticia injusti cia , Herder, Barcelona, 2010, p. 103.
127.
Madrid, 201 2011. 1. Cf. Ir is M. Young, Responsabilidad Responsabili dad por la justicia, justici a, Morata, Madrid,
11 Carlos Carlos
Thiebaut, Invitación Invitaci ón a la filosofía, Acento, Madrid, 2003, pp. 269-270.
12 John Rawls, 13 Ibid., Ibid. , pp. 14 Gabriel
Teoría de la justicia, FCE, México, 1979, p. 124.
122-125.
Bello, Emigración Emigraci ón y ética, éti ca, Plaza y Valdés, Madrid, 2011, p. 306.
271
1
Cf. Stephen Castles y Mark J. Miller, La era de la migración, migraci ón, Universidad Autónoma de Zacatecas / Porrúa, México, 2004. 2
Cf. Klaus J. Bade, Europa Europa en movimiento, movi miento, Crítica, Barcelona, 2003, p. 9
3 Massimo
Livi Bacci, Breve Breve historia histori a de las migraciones, migraci ones, Alianza, Madrid, 2012, p.
10. 4 Juan
Goytisolo, «Metáforas de la migración», El País (consultado el 4 de junio de 2016), disponible en . 5
Cf. Guillermo de la Dehesa, Comprender la inmigración, Alianza, Madrid, 2008, pp. 71-86. 6
Cf. United Nations, Department of Economic and Social Affairs, «International Migration Wallchart 2013» (consultado el 11 de diciembre de 2013), disponible en . 7
Aunque a lo largo de este libro la atención se focaliza en las migraciones internaciona internacionales, no debe olvidarse que las migraciones internas (o intraestatales) alcanzan un volumen mucho mayor. Por señalar tan sólo un caso, pero sumamente significativo: China se en encuentra actualmente en medio del mayor proceso de migración de masas que el mundo haya conocido jamás. Al inicio del presente siglo, más de 115 millones de chinos habrían abandonado las zonas rurales para establecerse en los medios urbanos. Y esa tendencia está lejos de haberse detenido. 8 El
caso caso de los países del Golfo Pérsico, y en especial el de Arabia Saudita, es muy significativo significativ o (cf . Nasra M. Shah, «Políticas migratorias en el Golfo Pérsico», Vanguardia Dossier, núm. 22, 2007, pp. 59-65): 28% de sus 29 millones de habitantes son extranjeros y representan casi la mitad de la fuerza laboral (11.3 millones). La procedencia procedencia de estos inmig inmigrantes rantes es fundamentalmente fundamentalmente asiáti asiática ca y musulmana: musulmana: paquistaníes, paquistaníes, indios, ndios, bang banglladesíes y fil filipinos. pinos. Casi 30% se encuentra sin sin un visado visado en regla. Según el Banco Mundial, Arabia Saudita es el tercer país que más remesas genera. 9 Entre
los muchos ejemplos que se pueden aducir, puede citarse el caso de tres países tradicionalmente de emigración que han devenido en las últimas décadas países también de tránsito e incluso de inmigración: México, Turquía y Marruecos. Esta transformación está provocada en parte por la enorme dificultad que para muchos migrantes provenientes provenientes de América Central, Central, Cercano o Lejano Oriente Oriente y África África subsahariana, subsahariana, respectivamente, supone atravesar las fronteras de esos tres países con otros mucho más desarrollados (los Estados Unidos en el primer caso y la Unión Europea en los otros dos) 272
y la no menor de volver a su propio país ( cf. Catherine Wihtol de Wenden, El fenómeno migratorio en el siglo XXI, XXI , FCE, México, 2013, pp. 23 y 34). 10
Cf. Ferruccio Pastore, «El continente móvil. Migraciones y relaciones internacionales», Vanguardia / Dossier, núm. 22, 2007, p. 110. 11
Cf. Joaquín Arango, «Inmigración y diversidad humana. Una nueva era en las migraciones internacionales», Revista de Occidente, núm. 268, 2003, pp. 9-10. No obstante, sería más preciso hablar de globalización globalizaci ón selectivamente fronterizada. fronterizada. De la índole marcadamente selectiva de las fronteras es sumamente ilustrativo este testimonio literario: «En este mundo, el pecado que paga sus derechos puede caminar libremente, sin necesidad de pasaporte, mientras que la virtud, si es indigente, es detenida en todas las fronteras» (Herman Melville, Moby Dick [1851], diario El País, Madrid, 2004, p. 83). 12
El término migrante resulta mucho más abarcador que los de inmigrante y emigrante. Posee la ventaja de poner de relieve tanto el carácter cambiante del punto de referencia de los movimientos migratorios como los vínculos transnacionales que sus actores mantienen de manera duradera entre las sociedades de origen y las de destino. 13 Tom
Holert y Mark Terkessidis, La fuerza centrífuga. Sociedad en movimiento: movimi ento: migración y turismo, Carena, Barcelona, 2009, p. 231. 14
Cf. Charles Hirschman, «El papel de la religión en los orígenes y la adaptación de los grupos de inmigrantes en Estados Unidos», en A. Portes y J. DeWind (coords.), Repensando las migraciones, mi graciones, Miguel Ángel Porrúa, México, 2006, pp. 411-439. 15 Aunque
la siguiente observación se refiere en principio al proceso de integración de los inmigrantes en los Estados Unidos, se podría extender también a otros países: «La religión inmigrante no es simplemente un residuo tradicional, un vestigio del viejo mundo con muchas probabilidades de desaparecer con la adaptación al nuevo contexto, sino más bien bien una respuesta adaptativa adaptativa al nuevo mundo» (José Casanova, «Inmi «I nmiggración ración y el nuevo pluralismo religioso. Una comparación Unión Europea / Estados Unidos», Revista CIDOB d’Afers Internacionals, núm. 77, 2007, p. 22). 16
Cf. Guillermo de la Dehesa, Comprender la inmigración, Alianza, Madrid, 2008, pp. 285-312. 17 Íñigo Moré, La vida vi da en la
frontera, frontera, Marcial Pons, Madrid, 2007, p. 84.
18
Cf. Francis Cheneval, «Migration and Global Inequalities», en J. Ch. Merle, L. Foisneau, Ch. Hiebaum y J. C. Velasco (eds.), Spheres of Global Justice, Springer, Dordrecht, 2013, pp. 307-316. 273
19
Cf. Paul Collier, Éxodo. Inmigrantes, emigrantes y países, Turner, Madrid, 2013, p. 274. 20 Ulrich
Beck, La sociedad soci edad del riesgo, ri esgo, Paidós, Barcelona, 1998.
21
Cf. Manuel Rivas, «Los inmigrantes», El País (2014) (consultado el 4 de junio de 2016), disponible en . 22
Cf. Ruben Andersson, Illegality, Inc.: Clandestine Migration Migrati on and the Business o Bordering Bordering Europe, Europe, University of California Press, Oakland, 2014. 23 Sin
recurrir a la idea de libertad, sino aduciendo meras razones de utilidad pública, en la época de la Ilustración comenzó a criticarse como nefasta la prohibición de emigrar. Por el contrario, la inmigración como tal no era objeto de preocupación ni de censura alguna: «Dado que los hombres son excesivos en todo cuanto emprenden y han exagerado esta desigualdad, han implantado en varios países la prohibición a cualquier ciudadano de salir de la comarca donde el azar le ha hecho nacer. Pero el sentido de esta ley es evidente: “Este país es tan malo y está tan mal gobernado que prohibimos a todos los individuos marcharse de él, temiendo que todo el mundo se vaya”. Sin embargo, hay algo mejor que hacer: proporcionar a todos los súbditos el deseo de permanecer en el país y a los extranjeros extranjeros el de trasladarse trasladarse al mismo» mismo» (Voltai oltaire, re, Diccionari Dic cionarioo filosófico, filosófi co, Akal, kal, Madrid, Madrid, 1985, pp. 321-322). 24 Sobre
la caracterización del siglo XIX y el inicio del XX como un periodo en general de libertad migratoria, cf . Göran Rystad, «Inmigration History and the Future o International Migration», International Migration Migrati on Review, vol. 26 / 4, 1992, pp. 11701171. La intensificación drástica de los controles fronterizos es algo ya propio del siglo XX: «A partir de la primera Guerra Mundial, los Estados de Europa Occidental desarrollaron una capacidad técnica y burocrática plena de controlar sus fronteras y regular un segmento cada vez mayor de actividades y sucesos que tenían lugar en sus territori territorios» os» (Saskia (Saskia Sassen, S assen, Inmigrantes y ciudadanos, ci udadanos, Siglo XXI, Madrid, 2013, p. 33). 25 Lelio
Mármora, Las políticas de migraciones migraci ones internacionales, internaci onales, Paidós, Buenos Aires, 2003, p. 40. 26 Michael Hardt y Antonio Negri, Imperio, Paidós,
Barcelona, 2002, p. 202.
27
Cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2009. Superando barreras: barreras: movilidad movili dad desarrollo humanos, Mundi-Prensa, Madrid, 2009. 28
Cf. David Scott FitzGerald y David Cook-Martin, Culling the Masses, Harvard Universi University ty Press, P ress, Cambridg Cambridge, e, Mass., 2014. 274
29 Ana M. López Sala, Inmigrantes y
Estados, Anthropos, Barcelona, 2005, p. 31.
30 No
es ajena a esta minusvaloración del papel de los Estados la influencia ejercida por Ernst Georg Ravenstein Ravenstein y sus dos ensayos sobre «The «T he Laws of Mig Migration», ration», publi publicados entre 1885 y 1889, que fueron el primer primer intento intento de exp expli licaci cación ón de los procesos mig migratorios ratorios y que durante mucho tiempo tiempo se consideraron consideraron textos textos de referencia ineludibles ( cf. Joaquín Arango, «Las “Leyes de las Migraciones” de G. Ravenstein, cien años después», Reis, núm. 32, 1985, pp. 7-26). Este geógrafo germano-británico estableció un modelo formal que relacionaba causalmente los ciclos económicos, la densidad de población y los desplazamientos de seres humanos. En su teoría se advierte una importante carencia: el olvido de la dimensión política, pues «niega el papel del Estado en el fluir de los movimientos migratorios» y «omite el papel de las fronteras estatales» (A. M. López Sala, op. cit., p. 53). 31 Aristide
Zolberg, «Las migraciones internacionales desde una perspectiva política», Zona Abierta, núm. 116-117, 2006, pp. 26-27. 32 M. Livi Bacci,
op. cit., p. 11.
33 En
este sentido, un problema no menor de las políticas migratorias elaboradas por los países receptores es que no suele estar explicitado, al menos públicamente, cuál es realmente el objetivo del Estado en esta materia. Apuntar simplemente, por ejemplo, que se trata de regular el número de entradas o, de modo aún más general, el número total de inmigrantes, no deja claros la finalidad ni el porqué de esa regulación. Algún avance supondría, en cambio, sostener, por ejemplo, que «la tarea de las políticas migratorias es prevenir prevenir la aceleración aceleración de la inmig inmigraci ración ón hasta tasas que resultasen resultasen dañinas, dañinas, tanto para quienes se quedan en los países de origen como para la población nativa de los países de acogida» (P. Collier, op. cit., p. 308). Es obvio que además de deliberar públicamente sobre los medios, una sociedad democrática tendría que hacerlo también sobre los fines. 34 Laura 35 T.
Zanfrini, La convivenci convi venciaa interétnica, i nterétnica, Alianza, Madrid, 2007, p. 43.
Holert y M. Terkessidis, op. cit., p. 55.
36
Desde una perspectiva comparada, pocos son los países del mundo que han cambiado tan súbita y drásticamente su posición en el escenario migratorio internacional como los del sur de Europa. Esta acelerada «transición migratoria» es un hecho demográfico muy reciente y, en gran medida, imprevisto incluso para los especialistas: «De acuerdo con las previsiones de las Naciones Unidas formuladas hace poco más de diez años (1998), se consideraba que España e Italia se hallaban en incipiente decadencia demográfica, y que habrían de contar hoy (2010) con 95 millones de habitantes, lo que 275
es un error de bulto, pese a la correcta metodología y las óptimas fuentes estadísticas, porque en la actuali actualidad la poblaci población ón de ambos países roza los 108 mill millones gracias a la aportación de los inmigrantes y de sus hijos» (M. Livi Bacci, op. cit., p. 107). Estos relevantes cambios —y puede tomarse el caso de España como paradigmático— tienen que ser comprendidos desde una perspectiva más amplia y puestos en relación con lo que sucede más allá de sus fronteras: «La inmigración de África, América Latina y Europa del Este es la forma más obvia en que se refleja en España el desequilibrio económico del mundo global. Gracias a un rápido desarrollo en los últimos veinte años, España se ha transformado del país de emigrantes que tradicionalmente fue, en un país que atrae a muchos inmigrantes» (Branko Milanovic, Los que tienen y los que no tienen, Alianza, Madrid, 2012, p. 14). 37 En
realidad, los países de la región noroccidental europea comenzaron a recibir migrantes internacionales de manera masiva a partir de la segunda Guerra Mundial, y en las primeras décadas procedían fundamentalmente del sur de Europa. Las migraciones extraeuropeas a gran escala, iniciadas hace apenas medio siglo, son «un fenómeno que no se había vivido en Europa desde los últimos días del Imperio romano» (Anthony Pagden, Pueblos e imperios, i mperios, Debate, Madrid, 2014, p. 171). 38 Rodrigo
Fidel Rodríguez Borges, El discurso del miedo, Plaza y Valdés, Madrid,
2010, p. 196. 39 Mario
Vargas Llosa, «Los inmigrantes», El País (consultado el 26 de mayo de 2016), disponible en . 40
Cf. George Lakoff y Mark Johnson, Metáforas de la vida vi da cotidiana, cotidi ana, Cátedra, Madrid, 1986. 41 Aunque
se repita mil veces, las personas como tales no son nunca ilegales; lo pueden ser, en todo caso, ca so, sus actividades actividades o su situaci situación. ón. P ara caracterizar a las personas sin la documentación requerida para entrar o establecerse en un país se dispone de toda una serie de términos, todos ellos preferibles al de «ilegales»: indocumentados, irregulares, sin papeles, etc. Véase, más adelante, la sección 4 del capítulo III . 42
Es muy cierto que «la dicotomía trabajadores extranjeros / refugiados se ha desgastado desde los años noventa, cuando los perfiles de los solicitantes de asilo (que también buscaban trabajo) dejaron de corresponder al modelo arquetípico de refugiado según la Convención de Ginebra de 1951» (C. Wihtol de Wenden, El fenómeno migratorio…, op. cit., p. 24), pero, con todo, el virulento conflicto civil que en esos momentos se registraba en Libia, y que era la causa de esos movimientos masivos hacia 276
la ribera septentrional del Mediterráneo, era una circunstancia contemplada claramente en la citada convención y, sobre todo, en el protocolo de 1967. Argumentos similares pueden emplearse emplearse también también a la hora de abordar el desplazamiento desplazamiento de varios varios cientos cientos de miles de personas desde Irak, Siria y Eritrea hacia Europa a partir del año 2014. La elección de determinados términos no suele ser inocente ni estar exenta de intencionalidad. Así, en la preferencia por la palabra «inmigrante» es evidente el empeño de la Unión Europea y los Estados miembros por descargarse de la responsabilidad internacional de acoger refugiados. 43 R.
F. Rodríguez Borges, op. cit., p. 196.
44 Entre
quienes albergan una imagen menos positiva de la ciudadanía cabe citar a neoliberales y neoconservadores, que tienden a concebirla como «uno de los tantos dislates progresistas que sólo sirven para calentar los cascos de la gente respecto al espacio social que ocupa, y para que los súbditos acaben por creer que no son sólo eso, súbditos obligados a dejarse gobernar, sino también personas dotadas de derechos» (Robert Moore, prefacio a T. H. Marshall y Tom Bottomore, Ciudadanía y clase social, Alianza, Madrid, 1998, p. 9). 45 Judith
Shklar, American Citizenship, Citi zenship, Harvard University Press, Cambridge, Mass.,
1991, p. 1. 46
Cf. Will Kymlicka y Wayne Norman, «El retorno del ciudadano», La política, polític a, núm. 3, 1997, pp. 5-39. 47
Cf. Benito Aláez, «Nacionalidad y ciudadanía ante las exigencias del Estado constitucional democrático», Revista de Estudios Estudi os Políticos, Políti cos, núm. 127, 2005, p. 139. 48
Cf. Dieter Gosewinkel, «Untertanschaft, Staatsbürgerschaft, Nationalität. Konzepte der Zugehörigkeit im Zeitalter des Nationalstaats», Berliner Journal für Soziologie, Soziologi e, vol. 8, 1998, pp. 507-522. 49 Laura
Zanfrini, La convivenci convi venciaa interétnica, i nterétnica, Alianza, Madrid, 2007, p. 139.
50 Saskia
Sassen, Territorio, autoridad y derechos, Katz, Buenos Aires y Madrid, 2010, p. 354. 51 En
los artículos 30-38 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se distinguen con claridad el sentido y alcance de ambas nociones, reservándose la condición de ciudadanos a aquellos nacionales mayores de 18 años que tengan «un modo honesto de vivir». En los artículos 96-99 de la Constitución Política de Colombia se establece esa misma distinción. 277
52 Hannah
Arendt, Los orígenes del totalitarismo, totalitari smo, Alianza, Madrid, 1987, p. 35. Arendt desarrolló una clarividente visión de las mutaciones experimentadas por la forma políti política ca estatal al ser «conquistada» por la nación nación y convertirse convertirse en Estado nacional nacional.. Aunque largo, merece citarse en toda su extensión este revelador texto: «Tanto en la forma de una nueva Repúbli República como en la de una reformada monarquía constituci constitucional onal,, el Estado heredó como su suprema función la protección de todos los habitantes de su territorio, fuera cual fuese su nacionalidad, y se estimaba que había de actuar como suprema institución legal. La tragedia de la nación-Estado consistió en que la creciente conciencia nacional del pueblo chocó con estas funciones. En nombre de la voluntad del pueblo, pueblo, el Estado se vio vio obli obligad gadoo a reconocer únicamente únicamente a los “nacional “nacionales” es” como ciudadanos, a otorgar completos derechos civiles y políticos sólo a aquellos que pertenecían a la comunidad comunidad nacional nacional por derecho de orig origen y el hecho del nacimient nacimiento. o. Esto significó que el Estado pasó en parte de ser instrumento de la ley a ser instrumento de la nación» (H. Arendt, Los orígenes…, op. cit., cit. , p. 343). Esta apropiación del Estado or parte de la nación se agudizó por la deriva totalitaria de algunos regímenes políticos, que empezaron excluyendo de los derechos de ciudadanía a las minorías nacionales y luego pasaron a hacerlo también con grupos de población definidos arbitrariamente. 53 Zygmunt Bauman, La globalizaci ón. Consecuencias Consecuenci as humanas, FCE,
México, 2001.
54 T.
H. Marshall y Tom Bottomore, Ciudadanía y clase social, Alianza, Madrid, 1998, p. 37. 55 Hannah Arendt, La condición condi ción
humana, Paidós, Buenos Aires, 2005, p. 238.
56 Seyla
Benhabib, Los derechos de los otros, otros, Gedisa, Barcelona, 2005, p. 126.
57 Luigi
Ferrajoli, Derechos Derechos y garantías. La ley del más débil, Trotta, Madrid, 1999,
pp. 98-99. 58 Ibid., Ibid. , p.
105.
59
Desde la perspectiva de la filosofía política, Seyla Benhabib subsume los procedimient procedimientos os de naturali naturalización y regul regularizaci arización ón bajo la categoría categoría de «membresía «me mbresía políti política» ca» (political membership), concebida como «los principios y prácticas para la incorporación de forasteros y extranjeros, inmigrantes y recién venidos, refugiados y asilados, en entidades políticas existentes» (S. Benhabib, op. cit., p. 13). 60 Michael Walzer, Las esferas de la
justicia, justici a, FCE, México, 1993, p. 73.
61 ATTAC, Conseil Scientifique, Pour une politique poli tique
París, 2009. 278
ouverte de l´immigrati l´i mmigration, on, Syllepse,
62 Giorgio
Agamben, Homo sacer, sacer, Pre-Textos, Valencia, 1998, p. 164.
63 Rut
Rubio Marín, «Inmigración ilegal y ciudadanía nacional», Claves de razón ráctica, núm. 68, 1996, p. 36. 64 Idem. 65
Cf. Christian Jopke, Citizenship and Immigration, Polity Press, Cambridge, 2010, y Saskia Sassen, Inmigrantes y ciudadanos…, ci udadanos…, op. cit., ci t., pp. 163-172. 66
Cf. Stephen Castles, «Jerarquías de ciudadanía en el nuevo orden global», Anales de la Cátedra Francisco Suárez, núm. 37, 2003, pp. 18-19. 67
Cf. Ayelet Shachar, The Birthright Lottery. Citizenship and Global Inequality, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 2009, pp. 164-190. 68
Cf. Will Kymlicka, Las odiseas multiculturales, Paidós, Barcelona, 2009, p. 189. Usada la prerrogativa estatal de la naturalización en positivo, el desarrollo de políticas de inclusión cívica dirigidas a extender el estatuto de ciudadanía a los inmigrantes establecidos legalmente tiene una indudable ventaja en aras de su integración social y políti política: ca: impide impide que se consoli consolide una categoría categoría social social,, que de lo contrario contrario se perpetuaría de padres a hijos, de residentes no ciudadanos de larga data (como sucedía, por ejemplo, con los turcos en Alemania, al menos hasta que, como ya se ha indicado, ese país adoptara una suerte de ius soli cualificado en 2000), de metecos, cuya misma existencia implica una ruptura radical con la dinámica inclusiva de universalización de las libertades básicas básicas seguida seguida por las sociedades democráticas democráticas contemporáneas. 69 Francisco
Colom, «La gestión de la diversidad etnocultural», Δαίμων, núm. 27,
2002, p. 36. 70 Jürgen Habermas, Entre Entre naturalismo naturali smo y religión, religi ón, Paidós,
Barcelona, 2006, p. 257.
71
Saskia Sassen, Contrageografías de la globalización, Traficantes de Sueños, Madrid, 2003, p. 96. 72 Esta
misma idea puede ser expresada mediante la noción de «exterior constitutivo», un término derridiano empleado para subrayar el hecho de que forjar una identidad implica siempre establecer una diferencia ( cf. Chantal Mouffe, Agonística, FCE, Buenos Aires, 2014, pp. 24-25). Esa reflexión es especialmente relevante en el ámbito sociopolítico y conduce a considerar que la afirmación de una diferencia es precondición para la afirmación afirmación de cualqui cualquier er identidad dentidad colectiva, colectiva, esto es, su condici condición ón misma misma de posibi posibillidad. De ahí también también la difi dificul cultad tad de conformar un «nosotros» sin sin señalar señalar su correspondiente correspondiente «el « elllos» que haga las veces de «un otro exterior». exterior». 279
73 Rainer
Bauböck, «Citizenship and Free Movement», en Rogers M. Smith (ed.), Citizenship, Borders, and Human Needs, Pennsylvania University Press, Filadelfia, 2011, p. 1. 74 David
Harvey, Breve Breve historia hi storia del neoliberalismo, neoli beralismo, Akal, Madrid, 2011, p. 198.
75 M. Walzer,
op. cit., p. 71.
76 Ibid., Ibid. , p.
70.
77 Ibid., Ibid. , p.
74.
78 L.
Ferrajoli, op. cit., p. 41.
79 A. Zolberg,
op. cit., pp. 40-41.
80 La
extensión de la ciudadanía y la atribución de derechos no son el resultado de la evolución endógena del derecho ni el solo efecto de la labor de teóricos y publicistas. Si no hay sociedad que avance sin conflictos y tensiones, es difícil negar el papel decisivo que las movilizaciones sociales desempeñan en la adquisición de derechos elementales y en su extensión a todas las capas de la sociedad: «Los derechos fundamentales, incluso en su letra y estilo, se dan a conocer como enfáticas manifestaciones de voluntad y declaraciones políticas que reaccionan contra experiencias concretas de represión y vulneración de la dignidad humana. En la mayoría de los artículos [de las Constituciones] dedicados a derechos fundamentales resuena el eco de una injusticia padecida que, por así decir, es negada palabra por palabra» (Jürgen Habermas, Facticidad Factici dad y validez, Trotta, Madrid, 1998, p. 470). 81 Josep
Fontana, El futuro futuro es un país extraño, Pasado y Presente, Barcelona, 2013,
p. 8. 82 T.
H. Marshall y T. Bottomore, op. cit., p. 22.
83 L.
Ferrajoli, op. cit., p. 116.
84
Cf. Joseph H. Carens, «Aliens and Citizens: The Case for Open Borders», Review of Politics, vol. 49, núm. 2, 1987, p. 252, y A. Shachar, op. cit., pp. 21-43. 85 Ermanno
Vitale, «Modelos normativos de sociedad y migraciones», Arbor, Arbor, núm. 744, 2010, p. 534. 86 Puesto
que la definición del «nosotros» implica de por sí la negación de los «otros», la construcción social del ciudadano y del extranjero son respectivamente la cara y la cruz de un mismo proceso. Aunque cabe reconocer que los esquemas dicotómicos son inevitables y forman parte de la lógica humana, el proceso de identificación colectiva va 280
más allá: en su forma más cruda, supone un proceso en el que las diferencias étnicas o culturales se presentan como si fueran «naturales» y como si fueran realidades definidas y coherentes, esto es, como si fueran realidades externamente delimitadas e internamente homogéneas (cf. Juan Carlos Velasco, «Pluralidad de identidades e integración cívica», rbor, núm. 722, 2006, pp. 727-729). De este modo se obvia todo lo que tienen de «construcción social» que se impone a las personas concretas y a los grupos como si fueran etiquetas indelebles. En este pantanoso terreno no es extraño el recurso a la mitificación de las diferencias o, dicho en jerga freudiana, al «narcisismo de las pequeñas diferencias». 87 Francis
Fukuyama, El fin de la historia histori a y el último hombre, hombre, Planeta, Barcelona,
1992. 88 Samuel 89
Huntington, ¿Quiénes somos?, Paidós, Barcelona, 2004, p. 216.
Cf. L. Zanfrini, op. cit., pp. 26-27.
90
Cf. Frederik Barth, Los grupos étnicos y sus fronteras. fronteras. La organizaci organización ón social de las diferencias culturales, FCE, México, 1976. 91 En
su ensayo «El puente y la puerta», Georg Simmel nos ofrece una iluminadora reflexión sobre el papel de las fronteras. Éstas serían tanto puentes como puertas, pues unen igual que separan. Su tesis al respecto es que «sólo al hombre le es dado, frente a la naturaleza, el ligar y el desatar, y ciertamente en la sorprendente forma de que lo uno es la presuposición de lo otro» (Georg Simmel, El indivi indi viduo duo y la libertad. Ensayos de crítica de la cultura, Península, Barcelona, 1986, p. 29). Obviamente, sería inútil separar algo que no está unido y unir algo que no está, en un principio, separado. Por eso los procesos de ligar y desligar forman dos caras del mismo acto, desde el punto de vista tanto práctico como lógico: cada uno es presupuesto de lo otro. 92
Cf. Will Kymlicka, Fronteras Fronteras territoriales, territori ales, Trotta, Madrid, 2006, p. 45.
93
La apropiación de un territorio por un grupo humano —y más aún si el asentamiento en el terreno va acompañado de la instalación de un cerco físico que lo demarque— puede ser entendida como acto fundacional del poder político soberano ( cf. Carl Schmitt, El Nomos de la Ti erra en el derecho derecho de gentes del «Ius Publicum Constitucional onales, es, Madrid, Madrid, 1979, pp. 19-24). Europaeum», Europaeum», Centro de Estudios Constituci 94
Cf. Zygmunt Bauman, Amor líquido, pp. 162-164.
FCE,
95
Buenos Aires, México y Madrid, 2005,
Cf. John Torpey, «Yendo y viniendo. La monopolización estatal de los legítimos “medios de movimiento”», Zona abierta, abie rta, núm. 116-117, 2006, pp. 59-87. 281
96 Según
el testimonio de Stefan Zweig, no fue sino hasta los inicios del siglo XX cuando se generalizó la exigencia de portar determinados documentos oficiales para cruzar las fronteras, de modo que la datación del cambio sería incluso algo posterior: «Antes de 1914 la Tierra era de todos. Todo el mundo iba donde quería y permanecía allí el tiempo que quería. No existían permisos ni autorizaciones […]. La gente subía y bajaba de los trenes y de los barcos barc os sin preguntar o ser preguntada, no tenía que rell rellenar ni uno del centenar de papeles que se exigen hoy en día. No existían salvoconductos ni visados ni ninguno de esos fastidios. Las mismas fronteras que hoy aduaneros, policías y gendarmes han convertido en una alambrada a causa de la desconfianza patológica de todos hacia todos, no eran más que líneas simbólicas que se cruzaban con la misma despreocupación que el meridiano de Greenwich» (Stefan Zweig, El mundo de ayer, ayer, El Acantilado, Barcelona, 2002, p. 514). 97 La
ciudadanía hace las veces de recurso discursivo para la adscripción no sólo de derechos sino también de identidad. Para alcanzar este último objetivo, uno de los primeros primeros y más eficaces eficaces medios medios es precisamente precisamente la expedi expedici ción ón de documentación documentación ofici oficial al que acredite la identidad nacional del individuo que la porta. 98 Wendy 99
Brown, Estados vallados, soberanía en declive, Herder, Barcelona, 2015.
Cf. R. Andersson, op. cit.
100
Desde la perspectiva del derecho internacional, las fronteras son límites nítidamente definidos, incluso con extrema precisión topográfica, pese a que no sean más que líneas imaginarias que por sí mismas no ocupan un espacio físico ( cf. Chadran Kukathas, «Expatriatism: The Theory and Practice of Open Borders», en Rogers M. Smith [ed.], Citizenship, Borders, and Human Needs, University of Pennsylvania Press, Filadelfia, 2011, p. 325). En general, las marcas o zonas fronterizas —como las que existían en los antiguos imperios— han dejado de existir en el mundo moderno. Una excepción ya clásica en nuestra época sería la tierra de nadie que separa las dos Coreas. En este caso no se trata de una mera línea, sino de un espacio de anchura variable, enormemente ambiguo y donde la soberanía estatal está formalmente cuestionada. 101 J. H. Carens, «Aliens and Citizens…»,
op. cit.
102
Chandran Kukathas, Immigration Immigrati on and Freedom Freedom, 2015 (consultado el 26 de noviembre de 2015), disponible en
op. cit., pp. 44-74.
las numerosas publicaciones de Joseph H. Carens sobre el tema, cabe 282
destacar las siguientes: «Aliens and Citizens…», op. cit.; «Migration and Morality», en B. Barry y R. Goodin (eds.), Free Free Movement, Penn State University Press, Pensilvania, 1992, pp. 25-47; «Inmigración y justicia», Isegoría, núm. 26, 2002, pp. 5-27, y The Ethics of Immigration, Immi gration, Oxford University Press, Oxford, 2013. 105 Ernesto
Garzón, «Cinco confusiones acerca de la relevancia moral de la diversidad cultural», Claves de razón práctica, núm. 74, 1997, p. 23. 106 Jürgen Habermas, La constelación constelaci ón posnacional, posnaci onal, Paidós, 107 Ryszard
Barcelona, 2000, p. 108.
Kapuściński, El mundo de hoy hoy,, Anagrama, Barcelona, 2004, p. 112.
108
Rainer Bauböck, «Cómo transforma la inmigración a la ciudadanía», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio, cambi o, Icaria, Barcelona, 2004, p. 181. 109 Peter
Singer, Un solo mundo, Paidós, Barcelona, 2003, p. 184.
110 Kwame
A. Appiah, Cosmopolitismo. La ética en un mundo de extraños, Katz, Buenos Aires, 2007, p. 19. 111 José
Antonio Zamora, «Inmigración, ciudadanía y multiculturalidad», en José A. Zamora (coord.), Ciudadanía, multiculturalidad e inmigración, Verbo Divino, Estella, 2003, p. 217. 112 W.
Kymlicka, Fronteras Fronteras territoriales…, terri toriales…, op. cit., p. 36.
113 Ibid., Ibid. , p.
35.
114 Michael
Dummett, Sobre inmigración y refugiados, Cátedra, Madrid, 2004, p. 38.
115
Cf. Héctor C. Silveria Gorski, «Los centros de internamiento de extranjeros y el futuro del Estado de derecho», Panóptico, núm. 3, 2002, pp. 180-189. 116 Margarita
Martínez Escamilla, «¿Qué son los
CIE?»,
Crítica, núm. 973, 2011, p.
56. 117
Cf. Martha Nussbaum, Las fronteras fronteras de la justicia, justici a, Paidós, Barcelona, 2007, p. 1.
283
1 Stefan
Zweig, El mundo de ayer, ayer, El Acantilado, Barcelona, 2002, p. 435.
2 Hannah Arendt, Los orígenes
del totalitarismo, totali tarismo, Alianza, Madrid, 1987, p. 435. Para entender el grado de desprotección legal que, según Arendt, es propio de la nuda condición de ser humano es oportuno tener en cuenta el significado de la noción de ersona en el derecho romano, a pesar de que luego fuera universalizada por el cristianismo ( cf . Roberto Esposito, El dispositivo disposi tivo de la persona, Amorrortu, Buenos Aires y Madrid, 2012). En Roma, el significado del término persona no coincide con el del término homo , que era usado preferentemente para indicar al que estaba al margen del derecho y del cuerpo político de los ciudadanos, por ejemplo, el esclavo, y que técnicamente estaba asimilado al régimen de la cosa. Persona era únicamente aquel tipo de homo al que se le atribuía la capacidad de ejercer derechos y asumir deberes ( cf. Hannah Arendt, Sobre Sobre la revolución revolución , Alianza, Madrid, 2004, pp. 141-142). Adquiere así pleno pleno sentido sentido otra pregnante pregnante sentencia sentencia de la mencionada mencionada filósofa: filósofa: «El mundo no hall halló nada sagrado en la pura desnudez del ser humano» (H. Arendt, Los orígenes… , op. cit., p. 434). 3 Con
la Paz de Westfalia de 1648 se inició en Europa una dinámica histórica que, tras extenderse a los demás continentes a partir de las grandes revoluciones del siglo XVIII, condujo a la configuración de un orden internacional centrado en la figura de los Estados, a los que se les atribuían competencias exclusivas de decisión tanto en el ámbito interno como en la representación externa. Según el modelo westfaliano, el Estado moderno se concebía como una unidad política autónoma con base territorial nítidamente delimitada y con una estructura institucional centralizada dirigida a mantener el monopolio de la violencia en su interior, tal como ejemplarmente señaló Max Weber ( Economía y sociedad , FCE, México, 1993, p. 1056). En correspondencia directa con estos presupuesto presupuestos, «el imaginario jurídico se construyó en torno a la idea de la omnipotencia del legislador sobre un territorio, de una organización jerárquica de la soberanía y de un único sistema de fuentes del derecho válido en el interior de las fronteras de cada Estado concreto» (Ugo Mattei, Bienes comunes. Un manifiesto, manifi esto, Trotta, Madrid, 2013, pp. 2829). En realidad, este ideal de concentración del poder fue puesto en práctica en pocos lugares de manera completamente coherente, pero alcanzó una indudable supremacía en el plano teórico. 4
Saskia Sassen, Contrageografías de la globalización, Traficantes de Sueños, Madrid, 2003, p. 104. 5
Cf. Dani Rodrik, La paradoja de la globalización, globalizaci ón, Antoni Bosch, Barcelona, 2012, y Jürgen Habermas, Im Sog der Technokratie, Suhrkamp, Berlín, 2013. 284
6 Más
que impotencia ante el proceso de globalización económica, como cabría pensar en una primera instancia, es posible que lo que haya sea, más bien, cierta connivencia de algunos gobiernos con el sesgo neoliberal imperante ( cf. Saskia Sassen, Una sociología de la globalización, Katz, Buenos Aires, 2007). Éste sería un modo «creativo» de afrontar el ya famoso trilema formulado por Rodrik (Dani Rodrik, La paradoja…, op. cit.): un país no puede tener al mismo tiempo democracia, globalización y soberanía nacional. Dado que, a lo sumo, de las tres opciones sólo puede escoger dos, algunos tienen claras las prioridades. 7 Saskia
Sassen, ¿Perdiendo el control? La soberanía en la era de la globalización, Bellaterra, Barcelona, 2001, p. 73. 8 H.
Arendt, Los orígenes…, pp. 406-407.
9
Arjun Appadurai, «Soberanía sin territorialidad. Notas para una geografía posnacional posnacional», », Nueva Sociedad, Soci edad, núm. 163, 1999, p. 116. 10
Cf. Bernardo Bolaños, «Migración, derecho consular y justicia global», Isonomía , núm. 30, 2009, pp. 11-17. 11 Carlo
Galli, La humanidad multicultural, Katz, Buenos Aires y Madrid, 2010, p.
53. 12
Cf. Gabriel Bello, Emigración Emigraci ón y ética, éti ca, Plaza y Valdés, Madrid, 2011.
13
Cf. Fabio Baggio, «Fronteras nacionales, internacionalizadas y externalizadas», en M. E. Anguiano y A. M. López Sala (eds.), Migraciones Migraci ones y fronteras, fronteras, Icaria / CIDOB, 2010, pp. 49-73. 14
Cf. S. Sassen, ¿Perdiendo el control?..., op. cit.
15
Cf. Christian Joppke, Citizenship and Immigration, Polity Press, Cambridge, 2010, pp. 73-110. 16 En
ausencia de un acuerdo bilateral de doble nacionalidad, la concesión de una nueva nacionalidad por naturalización puede estar condicionada a la renuncia de la antigua. Por su parte, la desnaturalización o revocación de los derechos de nacionalidad es una práctica amparada por las legislaciones nacionales. En la legislación española, por ejemplo, el artículo 25 del Código Civil recoge los motivos de pérdida de la nacionalidad de quienes no son españoles de origen, entre los que se detallan haber seguido usando la nacionalidad anterior a la que se dijo renunciar, ser militar o tener un cargo público en un país extranjero extranjero (sólo (sólo en el caso c aso de que se haya ocupado «contra «c ontra la prohibi prohibici ción ón exp expresa resa del gobierno» español) o haber falsificado el expediente del proceso de naturalización. 285
Motivos similares se contemplan en el mencionado artículo 37 de la Constitución mexicana. 17 Stephen
Castles, «Factores que hacen y deshacen las políticas migratorias», en A. Portes y J. DeWind (coords.), Repensando las migraciones, migraci ones, Miguel Ángel Porrúa, México, 2006, p. 53. 18 Ibid., Ibid. , pp.
45-46.
19
Steven Vertovec, «Desafíos transnacionales al “nuevo” multiculturalismo», igraciones y Desarrollo , núm. 1, 2003, p. 11. 20
Cf. Saskia Sassen, Territorio, autoridad y derechos, Katz, Buenos Aires y Madrid, 2010, p. 375. 21 Liliana
Suárez, «La perspectiva transnacional en los estudios migratorios», en J. García Roca y J. Lacomba (eds.), Inmigración Inmigraci ón en la sociedad española , Bellaterra, Barcelona, 2008, p. 777. 22 L.
Suárez, op. cit., p. 788.
23 Peggy
Levitt y Nina Glick Schiller, «Perspectivas internacionales sobre migración», igración y Desarrollo, núm. 3, 2004, p. 61. 24
Cf. Steven Vertovec, «Cheap Calls: The Social Glue of Migrant Transnationalism», Global Networks, vol. 4, núm. 2, 2004, pp. 219-224. 25 Gérard-François
Dumont, «La nueva lógica migratoria del siglo
XXI», Debats, núm.
99, 2008, p. 75. 26
Cf. L. Suárez, op. cit., pp. 777-778. La llamada «globalización desde abajo» o «globalización de las bases» tiene como protagonistas a distintas instituciones de la sociedad civil (y, por ende, no gubernamentales), movimientos sociales, redes de activismo y organizaciones transnacionales y transurbanas que luchan por encima de fronteras nacionales con el fin de modificar la agenda global e introducir en ella cuestiones como la desigualdad, los derechos humanos, el medio ambiente y la salud ( cf. Arjun Appadurai, El rechazo de las minorías, mi norías, Tusquets, México, 2013, pp. 161-169). 27 Steven
Vertovec, «Transnacionalismo migrante y modos de transformación», en A. Portes y J. DeWind (coords.), Repensando las migraciones, mi graciones, op. cit., ci t., p. 157. 28
Cf. Cristina Blanco, «Procesos migratorios contemporáneos y su incidencia en los tradicionales paradigmas de integración», en J. García Roca y J. Lacomba (eds.), Inmigración Inmigraci ón en la sociedad española , Bellaterra, Barcelona, 2008, pp. 267-288. 286
29 Alejandro
Portes, «Convergencias teóricas y evidencias empíricas en el estudio del transnacionalismo de los inmigrantes», Migración Migraci ón y Desarrollo , núm. 4, 2005, p 15. 30 P.
Levitt y N. Glick Schiller, op. cit.
31
La caracterización de los migrantes como híbridos culturales tiene una larga tradición en la sociología, cuyo origen lo podemos ubicar en el clásico trabajo de Robert E. Park de 1928 («Las migraciones humanas y el hombre marginal», Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Cienci as Sociales, núm. 75, 2000). En este acreditado texto se destaca el componente existencial de desarraigo propio de la experiencia migratoria y, sobre todo, su vinculación con la marginación social. Dejando este segundo aspecto aparte, con la migración surgirían individuos híbridos fruto de la fusión —o resultado, más bien, «del contacto y colisión»— de formas de vida y de tradiciones de dos pueblos distintos. Park apunta así a la idea de un ambivalente estar entre dos mundos contiguos y a menudo ajenos: el migrante es un hombre «que vive en dos mundos y en ambos es más o menos un extranjero». Durante un tiempo experimentan una intensa autoconciencia, no exenta de agitación interna, en la que «los viejos hábitos van deshaciéndose y los nuevos no han llegado a formarse». 32 Iker
Barbero y Libardo J. Ariza, «Ciudadanía más allá del Estado-nación», en Yasemin Soysal et al., Ciudada Ci udadanía nía sin nación , Siglo del Hombre, Bogotá, 2010, p. 61. 33 Rainer
Bauböck, «Cómo transforma la inmigración a la ciudadanía», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio cambi o , Icaria, Barcelona, 2004, p. 183. 34
Saskia Sassen, Contrageografías de la globalización, Traficantes de Sueños, Madrid, 2003, p. 89. 35 Sandro
Mezzadra, Derecho Derecho de fuga. Migraciones, Migraci ones, ciudadanía ci udadanía y globalización, globalizaci ón, Traficantes de Sueños, Madrid, 2005, p. 50. 36 Joseph
H. Carens, «La integración de los inmigrantes», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio, cambi o, Icaria, Barcelona, 2004, p. 399. 37
El Welfare State es un modelo de sociedad inclusiva que desde el auge del neoliberalisno se bate en retirada en aquellos pocos países en que llegó a ser una realidad tangible. Si esta tendencia se mantiene, corre el riesgo de verse convertido en un efímero episodio de la historia social. De ahí también que los derechos sociales de los que ahora pueden disfrutar disfrutar algunos algunos inmig inmigrantes rantes sean una sombra de aquell aquellos que estaban vig vigentes hasta fechas recientes (entre otros, cf. Joseph Fontana, El futuro futuro es un país extraño, Pasado y Presente, Barcelona, 2013). Así se pone además de manifiesto que las conquistas sociales son siempre dependientes de una frágil y fluctuante correlación de 287
fuerzas históricas y que, por lo tanto, tienen un ingrediente mayor de compromiso (en el sentido de acuerdo de concesiones mutuas) que otros derechos conquistados democráticamente. 38
Cf. Ana M. López Sala, Inmigrantes y Estados, Anthropos, Barcelona, 2005, pp. 132-141. 39 El
término denizen es un antiguo vocablo inglés hasta hace poco en desuso que, gracias a la obra de Tomas Hammar ( Democracy and the Nation State, Avebury Press, Aldershot, 1990), ha alcanzado una amplia recepción en la bibliografía especializada en temas migratorios. «En su uso contemporáneo», tal como señala Sassen, dicho término «subraya que la tajante distinción tradicional entre el extranjero y el ciudadano se ha erosionado y que un gran número de ciudadanos extranjeros han establecido relaciones íntimas, intensas, seguras y duraderas con su país de residencia. Son miembros de esas comunidades incluso aunque sean extranjeros» (Saskia Sassen, Inmigrantes y ciudadanos. De las migraciones masivas a la Europa fortaleza, Siglo XXI, Madrid, 2013, p. 197, nota 14). 40
Cf. S. Mezzadra, op. cit., p. 106.
41
Cf. Sandro Mezzadra y Brett Neilson, Borders Borders as Method, or the Multiplication Multipli cation o Labor, Labor, Duke University Press, Durham, 2013. 42
Cf. Étienne Balibar, Violencias, identidades y civilidad, Gedisa, Barcelona, 2005, p. 80. 43 Immanuel
Wallerstein, Geopolítica y geocultura, Kairós, Barcelona, 2007, p. 263.
44
Cf. Thomas Faist y Jürgen Gerdes, «La doble ciudadanía como un proceso dependiente de la trayectoria», en A. Portes y J. DeWind (coords.), Repensando las migraciones , op. cit., pp. 97-129. 45
Cf. David Cook-Martin, «El pasaporte del abuelo», en Pablo Mateos (ed.), Ciudadanía múltiple y migración: perspectivas latinoamericanas , CIDE / CIESAS, México, 2015, pp. 145-169. 46
Cf. Liliana Suárez, «Ciudadanía e inmigración: ¿un oxímoron?», Puntos de Vista, núm. 4, 2005, pp. 29-47. No obstante, la ambigüedad queda patente en la medida en que «la doble ciudadanía, que a primera vista parecía ser parte de una era posnacional, a menudo sirve como herramienta clave que los Estados usan para promover sus proyectos nacionales» (Yossi Harpaz, «La doble nacionalidad como herramienta geopolítica, régimen de movilidad y forma de capital», en Pablo Mateos (ed.), Ciudadanía múltiple y migración…, op. cit., p. 274). 288
47 Puesto
que la posesión de una determinada nacionalidad, que en la mayoría de los casos viene dada por la lotería del nacimiento, condiciona enormemente el conjunto de oportunidades que los individuos pueden disfrutar a lo largo de la vida, la posesión de dos o más nacionalidades permite maximizar la movilidad y aumentar las opciones disponibles. De este modo, no todos los individuos juegan a esa lotería global con el mismo número de boletos: quienes poseen una única nacionalidad lo hacen con un único número; los que tienen dos o más nacionalidades juegan con varios números, y los apátridas, sin ningún número. Desde la perspectiva de los agentes, la adquisición de una segunda nacionalidad puede verse, entonces, como un modo estratégico de desafiar el determinismo del nacimiento. 48 S.
Vertovec, «Desafíos transnacionales…», art. cit., p. 17.
49 R.
Bauböck, 2011, pp. 182-183.
50
Cf. P. Levitt y N. G. Schiller, op. cit., p. 78.
51 Subrayar
el componente identitario e incluso emocional del estatuto de ciudadano nacional no implica, sin embargo, negar la evidente utilización instrumental que se hace instrumental que de él para la satisfacción de necesidades más prosaicas de supervivencia y promoción social. Esta utilización subyace con frecuencia en los casos de doble ciudadanía, en los que la identificación emocional y la perspectiva pragmática pueden disociarse o combinarse en variados grados de intensidad. 52
Cf. Ferrucio Pastore, «El continente móvil. Migraciones y relaciones internacionales», Vanguardia / Dossier, núm. 22, 2007, p. 111. 53
Cf. Catherine Wihtol de Wenden, El fenómeno migratorio migratori o en el siglo XXI, XX I, México, 2013, pp. 186-195.
FCE,
54
Cf. Arjun Appadurai, «Soberanía sin territorialidad. Notas para una geografía posnacional posnacional», », Nueva Sociedad, Soci edad, núm. 163, 1999, pp. 113-114. 55 Sólo
dos ejemplos. México cuenta desde 2003 con el Instituto de los Mexicanos en el Exterior, órgano de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que remplazó en sus funciones al Consejo Nacional para las Comunidades Mexicanas en el Exterior, creado en 1990 con el objetivo de promover la vinculación de dichas comunidades con el país. Colombia, por su parte, puso en marcha pocos años después el programa Colombia Nos Une, adscrito a la Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano, que busca vincular a los colombianos en el exterior y hacerlos sujetos de políticas públi públicas. 56
Cf. Seyla Benhabib, Los derechos derechos de los otros, otros, Gedisa, Barcelona, 2005, pp. 107289
108 y 125-129. 57
Cf. Yasemin N. Soysal, Limits Limi ts of Citizenship: Citi zenship: Migrants and Postnational embership in Europe , University of Chicago Press, Chicago, 1994; Aihwa Ong, Flexible Citizenship Citi zenship , Duke University Press, Durham, 1999; Linda Bosniak, «Citizenship Denationalized», Indiana Journal of Global Law Studies , vol. 7 (2), 2000, pp. 446-509; Rainer Bauböck, «C «Cómo ómo transforma la inmig inmigración ración a la ciudadanía», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio, cambi o, Icaria, Barcelona, 2004, pp. 177-214, y Stephen Castles, Castles, «Globalizaci «Globalización ón e inmigraci nmigración», ón», en G. Aubarell ubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio, cambi o, op. cit., cit. , pp. 33-56. 58
Will Kymlicka, «Le mythe de la citoyenneté transnationale», Critique internationale, núm. 23, 2004, pp. 97-111. 59 Samuel
Huntington, ¿Quiénes somos?, Paidós, Barcelona, 2004, p. 241.
60 Sandro
Mezzadra, «Capitalismo, migraciones y luchas sociales», Nueva Sociedad, núm. 37, 2012, p. 162. 61
Cf. Ariadna Estévez, Derechos Derechos humanos, migración migraci ón y conflicto, 2014, pp. 43-74. 62 Amartya Sen, La idea i dea de la
UNAM,
México,
justicia, justici a, Taurus, Madrid, 2010, pp. 172-173.
63 En
la expresión «el derecho a tener derechos», acuñada por Hannah Arendt ( Los orígenes del totalitarismo, Alianza, Madrid, 1987, vol. 2, pp. 430-433), la doble referencia al término derecho tendría una acepción diferente en cada caso: mientras que en el primer caso se alude a un imperativo o derecho moral a la membresía o pertenencia a una comunidad política, en el segundo tendría un sentido jurídico, de derechos positi positivos vos reclamables. reclamables. Arendt destaca que sólo sólo si se pertenece a una determinada determinada comunidad política se es portador de derechos, pues de facto no se distingue entre el «derecho a tener derechos» y el «derecho a pertenecer a algún tipo de comunidad organizada», lo que a su vez posibilitaría «no ser excluido(a) del derecho a luchar por sus derechos» (Étienne Balibar, Ciudadanía, Adriana Hidalgo, Buenos Aires, 2013, p. 109). La expresión arendtiana también podría reescribirse como el «derecho a tener un lugar en el mundo», una formulación que adquiriría un enorme potencial argumentativo en el ámbito de la discusión sobre el ius migrandi en cuanto reclamación de justicia y reconocimiento. La posesión de una nacionalidad cobraría entonces el sentido —en absoluto banal— de tener al menos un lugar sobre la tierra del que a uno no se le puede expulsar. 64 Entre
otros, cf. Y. N. Soysal, Limits…, Limi ts…, op. cit. ci t. 290
65
Cf. Juan Antonio Carrillo Salcedo, Dignidad Digni dad frente frente a barbarie. La Declaración Universal de Derechos Humanos, cincuenta años después , Trotta, Madrid, 1999. 66 Charles S. Beitz, La idea i dea de los
derechos derechos humanos, Marcial Pons, Madrid, 2012, p.
37. 67
Jorge A. Bustamante, Migración Migraci ón internacional internaci onal y derechos derechos humanos, México, 2002, p. 191. 68 S.
UNAM,
Sassen, ¿Perdiendo ¿Perdiendo el control? , op. cit., p. 18.
69 La
formulación completa de este artículo reza así: «Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión políti política ca o de otra índole, índole, orig origen nacional nacional o social, social, posici posición ón económica, económica, nacimiento nacimiento o cualquier otra condición social». 70 S.
Sassen, ¿Perdiendo el control?, op. cit., p. 97.
71 Juan Antonio Carrillo Salcedo, Dignidad Digni dad frente a barbarie,
op. cit., ci t., p. 136.
72
Cf. Seyla Benhabib, Las reivindicaci reivi ndicaciones ones de la cultura, Katz, Buenos Aires, 2006, pp. 244-249. 73 Will Kymlicka, Fronteras Fronteras territoriales, territori ales, Trotta,
Madrid, 2006, pp. 37-38.
74 Así,
por ejemplo, en el ordenamiento jurídico español (de acuerdo con la STC 107 / 84) pueden distinguirse, en principio, tres tipos de derechos fundamentales en virtud de la naturaleza de sus destinatarios: a) derechos comunes a nacionales y extranjeros, b) derechos condicionados a la configuración legal, y c) derechos vinculados a la nacionalidad (cf . Javier de Lucas, «Ciudadanía, extranjería y derechos», en VV. AA., Constitución y derechos fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2004, pp. 381-382). Aunque sea más que discutible por dónde ha de trazarse la línea divisoria, es indudable que la jurisprudencia constitucional reconoce una serie importante de derechos a los no nacionales. 75 En
el caso español, en virtud del artículo 10. 2 de la Constitución de 1978, los derechos humanos reconocidos por el derecho internacional se han convertido no sólo en criterio hermenéutico cualificado de la jurisprudencia interna, sino incluso en derecho directamente aplicable. Entre las democracias liberales, el Reino Unido representaría una clara excepción en este terreno, pues muy raramente los tratados internacionales son incorporados plenamente a su derecho interno ( cf . Michael Dummett, Sobre 291
inmigración y refugiados, Cátedra, Madrid, 2004). 76 Seyla
Benhabib, Las reivindicaci reivi ndicaciones…, ones…, op. cit., ci t., p. 246.
77
Cf. Yasemin Soysal et al., Ciudadanía sin nación, estudio preliminar de Iker Barbero y Libardo J. Ariza, Siglo del Hombre, Bogotá, 2010, p. 127. 78 R.
Bauböck, Bauböck, «Cómo « Cómo transforma… transforma…», », art. cit., cit., p. 180.
79
Cf. T. H. Marshall y Tom Bottomore, Ciudadanía y clase social, Alianza, Madrid, 1998, p. 128. 80 Javier
de Lucas, El desafío de las fronteras. fronteras. Derechos Derechos humanos y xenofobia frente frente a una sociedad plural, Temas de Hoy, Madrid, 1994, pp. 24-25. 81 Javier
Peña, «Migraciones y apertura cosmopolita de la ciudadanía», Arbor, Arbor, núm. 755, 2012, p. 534. 82 Alexis de Tocqueville, El Antiguo Anti guo Régimen Régi men y la
Revolución, Alianza, Madrid, 2004,
p. 210. 83
Cf. Judith Shklar, Los rostro rostross de la injusticia, injusti cia, Herder, Barcelona, 2010, p. 95.
292
1
Cf. Henrik Mouritsen, «The civitas sine suffragio. Ancient Concepts and Modern Ideology», Historia. Histori a. Zeitschrift Zeitschri ft für alte Geschichte, vol. 56, núm. 2, 2007, pp. 141158, y Wolfgang Kunkel, Historia Histori a del Derecho Derecho romano, Ariel, Barcelona, 1989, pp. 4445. 2 Nicolás
Maquiavelo, Discursos sobre sobre la primera década de Tito Livio, Livi o, Alianza, Madrid, 2003, p. 191. 3 Luciano Luciano Andrenacci,
« Imparis Civitatis. Civi tatis. Elementos para una teoría de la ciudadanía desde una p una perspectiva erspectiva histórica», Sociohistórica, núm. 13-14, 2003, p. 94. 4 Joseph
H. Carens, «La integración de los inmigrantes», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio, cambi o, Icaria, Bacelona, 2004, p. 401. 5
Cf. Carlos Fuentes, La frontera frontera de cri stal, Alfaguara, Madrid, 1995.
6
Cf. Étienne Balibar, Les frontiè frontièrres de la démocratie, La Découverte, París, 1992.
7 Liliana
Suárez, «Ciudadanía e inmigración: ¿un oxímoron?», Puntos de Vista, núm. 4, 2005, p. p . 30. La abolición de la figura del súbdito y la emergencia del ciudadano representan, sin duda, el legado más valioso que los procesos revolucionarios del XVIII transmitieron a las generaciones posteriores: «Los Estados nacidos de las revoluciones democrática democrátic as se convertirán en espacios jurídicos y políticos donde desaparecerán los privi privillegios egios por nacimiento. nacimiento. Esa aspiración aspiración se cristal cristalizará izará en la figura figura jurídica y políti política ca del ciudadano, un sujeto político autónomo, dotado de derechos y obligaciones y con igual capacidad de influencia política a través del voto» (Félix Ovejero, Contra Cromagnon, Ediciones de Intervención Cultural, Barcelona, 2006, p. 85). 8 Georg
Jellinek, Allgemeine Staatslehre, Staatslehre, Häring, Berlín, 1914, pp. 406-427.
9
Cf, Tomas Hammar, Democracy and the Nation State, Aldesrshot, Avebury Press, 1990; Marco Martiniello, «Citizenship of the European Union: a critical view», en R. Bauböck (ed.), From From Aliens to Citizens, Citi zens, Aldershot, Avebury Press, 1994, pp. 29-47; Stephen Castles, «Jerarquías de ciudadanía en el nuevo orden global», Anales de la Cátedra Francisco Suárez, núm. 37, 2003, pp. 9-33, y Sandro Mezzadra y Brett eilson, «Fronteras de inclusión diferencial», Papeles del CEIC, vol. 2014 / 2, núm. 113, 2014, pp. 1-30. 10 Cuando
los inmigrantes con residencia legal pierden el empleo, algo sumamente común en épocas de crisis, en algunos lugares (por ejemplo, en España) pierden también este estatus administrativo y caen en una situación situaci ón de irregularidad sobreveni sobrevenida, da, un riesgo del que, sin embargo, están libres aquellos que han accedido a la nacionalidad por 293
naturalización. 11
Cf. Lydia Morris, Managing Migration. Migrati on. Civic Civi c Stratificati Strati fication on and Migrants’ Rights, Routledge, Londres, 2002, y S. Castles, «Jerarquías…», art. cit. 12 Desde
una perspectiva de legislación comparada, los extranjeros con permiso de residencia indefinida no sólo carecen habitualmente de derechos de participación política, sino también de otros de distinto tenor, como, por ejemplo, el derecho de acceso a la función pública y, en especial, el derecho a desempeñar funciones o cargos que impliquen el ejercicio de la autoridad. Por lo general, también el derecho / deber de particip participar ar en la defensa nacional les les sería ajeno. 13 También
entre los metecos de la Grecia clásica (a quienes se les atribuía un estatus intermedio entre ciudadano y esclavo) y los actuales trabajadores migrantes puede establecerse un parangón similar, pues ambos grupos estarían igualmente excluidos de los benefici beneficios os de la ciudadanía ciudadanía plena plena ( cf. Michael Walzer, Las esferas de la justicia, justici a, FCE , México, 1993, pp. 65-73). 14
Cf. Rainer Bauböck, «Expansive Citizenship – Voting beyond Territory and Membership», Political Politi cal Science Sci ence & Politics, Politi cs, 38 (4), 2005, pp. 763-767. 15
A partir de 2009, coincidiendo con el desorbitado aumento de las tasas de desempleo en España, el saldo migratorio se ha invertido de tal modo que ha incidido sensiblemente en el cómputo total de la población residente en el país, que durante el cuatrienio 2011-2014 disminuyó en 664 372 personas. En ese mismo periodo el número de extranjeros mermó en torno a 1 050 000, hasta situarse en 4 718 864 a fecha de 1º de enero de 2015 ( cf . INE, «Avance de la Estadística del Padrón Continuo a 1 de enero de 2105», Instituto Nacional de Estadística, Madrid, 2015). La disminución del número de extranjeros se debe principalmente a dos factores: a la reemigración y al notable aumento del número de naturalizaciones concedidas, que se multiplicaron por diez en una década y pasaron de las 11 996 otorgadas en el año 2000 a las 123 718 en el 2010. En 2013 fueron 225 793 y en 2014, 205 880 ( cf . INE, Estadística de adquisiciones adquisi ciones de nacionalidad española, Instituto Nacional de Estadística, Madrid, 2015b). En total, entre 1994 y 2014 más de 970 000 extranjeros adquirieron nacionalidad española. 16
Cf. Thomas Huddleston et al., Migrant Integration Policy Index 2011 (MIPE III), British Council & Migration Policy Group, 2011. 17
La integración social es definida en el II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011-2014), (2011-2014), en correspondencia con el anterior plan aprobado por el gobierno de España en 2007, como «un proceso bidireccional, de adaptación mutua y de acomodación, que afecta al conjunto de la ciudadanía, tanto a los autóctonos como a los 294
de origen extranjero» y en el que estarían implicados todos los agentes e instituciones sociales (cf. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración [2011-2014] , Madrid, 2011, pp. 105-110). 18 Jürgen Habermas, Ach, Europa!, Suhrkamp,
Fráncfort, 2008, p. 93.
19
Pablo Santolaya y Miguel Revenga, Nacionalidad, Nacionali dad, extranjería y derecho derecho de sufragio, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2007, p. 39. 20
Cf. T. Huddleston et al., op. cit., pp. 182 y 186.
21 Ángeles
Solanes, «La participación política de las personas inmigrantes», Derechos Derechos Libertades, núm. 18, 2008, p. 88. 22
Cf. P. Santolaya y M. Revenga, op. cit., p. 38.
23
Cf. Á. Solanes, op. cit.
24
Cf. Guillermo Toral, «Las papeletas y el papel de los inmigrantes», Migraciones. Migraci ones. 2008, disponible en Reflexiones cívicas, cívic as, . 25
Cf. VV. AA., Los derechos derechos de participación partici pación como elemento de integración integraci ón de los inmigrantes, Fundación BBVA, Bilbao, 2008, pp. 97-118. 26 G.
Toral, op. cit.
27 Christoph
Menke y Arnd Pollmann, Filosofía de los derechos derechos humanos, Herder, Barcelona, 2010, p. 121. 28 J.
H. Carens, «La integración…», art. cit., p. 404.
29
Luicy Pedroza, «¿Por qué los migrantes deben tener el derecho a votar?», Fronteras Fronteras adentro adentro (2011), disponible en . rantes-deben-tener-el-derecho-votar>. 30 Jacques
Rancière, El desacuerdo. Políti ca y filosofía, Nueva Visión, Buenos Aires, 1996, pp. 25-26. 31 Alessandro Alessandro Ferrara, El horizonte hori zonte democrático, Barcelona, 32 VV. AA., Los derechos…, derechos…, op.
Herder, 2014, p. 29.
cit., cit. , p. 53.
33
Cf. Stephen Castles y Mark J. Miller, La era de la migración, migraci ón, Universidad Autónoma de Zacatecas / Porrúa, México, 2004, p. 334. 34 El
caso de Barcelona se repite en otras muchas ciudades de países democráticos 295
europeos. Así, por ejemplo, en Berlín (con datos referidos al año 2000), de 2.87 millones de berlineses mayores de 18 años, 480 000 no tenían derecho de sufragio (16.5%). En varios distritos de la capital (Friedrichhain-Kreuzberg, Neuköln y Mitte), el porcentaje de la población sin derecho a voto giraba en torno a 25%. Este considerable segmento de la poblaci población ón berlin berlinesa esa estaría exclui excluido do no sólo sólo de las elecciones elecciones ordinarias, ordinarias, sino sino también también de las diversas consultas populares que, especialmente desde el año 2007, han proliferado en esta ciudad ( cf. Günter Piening, «Wahlrecht statt Kulturkampf», en S. Stemmler [ed.], ultikultur 2. 0, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2011, pp. 216-218). 35 Javier
Peña, «Migraciones y apertura cosmopolita de la ciudadanía», Arbor, Arbor, núm. 755, 2012, p. 535. 36
Cf. S. Castles y M. J. Miller, op. cit., p. 340. Los distintos modelos de ciudadanía inciden de manera significativa en la marcha de los procesos de acomodo de los inmigrantes: pueden imponer la inserción e intensificarla, pero también pueden obstaculizarla y frenarla. Éstas son precisamente las principales metas que de manera explícita o implícita se plantea cualquier política migratoria. 37 Por
señalar un solo ejemplo, cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2009. Superando barreras: movilidad y desarrollo humanos, Mundi-Prensa, Madrid, 2009. Es sumamente significativo que en el prestigioso Migrant Integration Policy Index ( MIPEX MIPE X ), en su tercera edición (T. Huddleston et al., op. cit.), entre los siete indicadores de integración seleccionados se encuentre el acceso a la nacionalidad . En este punto el caso óptimo sería aquel en el que «todos los residentes estables que creen que su futuro está en el país obtienen un pleno apoyo para convertirse en ciudadanos y poder participar en condiciones de igualdad en la vida pública. Todos los ciudadanos pueden tener una doble nacionalidad». En lo que respecta a este relevante punto, España se encuentra entre los principales países de inmig nmigración con peor vía de obtención obtención de la ciudadanía ciudadanía para todos los recién llegados y sus descendientes ( cf . T. Huddleston et al., op. cit., pp. 183 y 187). No obstante, esta calificación tan sólo sería válida en referencia al régimen general que señala el artículo 22 del Código Civil (que exige diez años de residencia para incoar el procedimient procedimiento) o) y no al previsto, previsto, como excepci excepción ón (aunque sea, en realidad, realidad, la vía más demandada), para aquellas personas procedentes de los países con los que se mantienen especiales vinculaciones históricas (los iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial y Portugal, o los sefardíes), que disfrutan de un régimen sensiblemente más benig benigno y requieren sólo dos años de residencia residencia ( cf. Claudia Finotelli y Maria Caterina La Barbera, «When the exception becomes the rule: The Spanish citizenship regime», igrations Letters, vol. 10, núm. 2, 2013, pp. 246-253). Cabría, pues, describir el régimen español de acceso a la nacionaldad como un régimen selectivo pero no 296
restrictivo . 38
Cf. Sami Naïr, La Europa Europa mestiza, Círculo de Lectores / Galaxia Gutenberg, Barcelona, 2010, p. 323. 39
Cf. S. Sassen, Inmigrantes y ciudadanos…, ci udadanos…, op. cit., ci t., p. 196.
40
Rainer Bauböck, «Lealtades rivales e inclusión democrática en contextos migratorios», Revista Internacional de Filosofía Política, Políti ca, núm. 27, 2006, p. 54. 41 La
integración social, una noción compleja y polémica, incluye otras dimensiones. Tradicionalmente, como señala Solé, se entiende como un proceso en el que se dan cita con mayor o menor intensidad cuatro variables: la inserción laboral u ocupacional, la adaptación urbana, la aceptación institucional o jurídico-política y la adopción de pautas culturales (Carlota Solé, Inmigración Inmigraci ón y ciudadanía, ci udadanía, Anthropos, Barcelona, 2011, pp. 4042). 42
Cf. T. Huddleston et al., op. cit., p. 18.
43
Cf. S. Sassen, Inmigrantes y ciudadanos…, ci udadanos…, op. cit., ci t., p. 195.
44
Cf. Jasper Dag Tjaden (ed.), Acces to Citizenship Citi zenship and its Impact on Immigrant Integration. Handbook for Spain, s. l., s. e., 2013, p. 21. Disponible en . pd f>. 45 Elena
García Guitián, «Los derechos políticos de los inmigrantes», en VV. AA., Inmigración. Inmigraci ón. Un desafío para España, Pablo Iglesias, Madrid, 2005, p. 179. 46 Nancy Fraser, Escalas de justicia, justi cia, Herder, 47 Ibid., Ibid. , p.
49.
48 Judith Shklar, Los rostr rostros de la 49 Ibid., Ibid. , p.
Barcelona, 2008, p. 49, nota 24.
injusticia, injusti cia, Herder, Barcelona, 2010, p. 171.
172.
50
Cf. Nicholas P. de Genova, «Migrant “illegality” and deportability in everyday life», nnual Review Revi ew of Anthropology Anthropology,, vol. 31, 2002, pp. 419-447, y Noelia González Cámara, igrantes, procesos de irregularización y lógicas de acumulación y exclusión: un estudio desde la filosofía política, tesis de doctorado, Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, 2011. 51 El
carácter subalterno atribuido en general a la población migrante deriva en gran medida del predominio de los movimientos masivos de mano de obra no cualificada. En ese contexto, migrantes cualificados resultan con frecuencia también subempleados. 297
También los hay, cierto es, que tienen reconocida su alta cualificación y que son apreciados por ello. En todo caso, los migrantes no conforman una clase social uniforme, ya que presentan diferencias muy acusadas entre ellos mismos, tanto en lo referente a los ingresos como en lo relativo al estatus o posición jurídica que disfrutan. 52
De acuerdo con la teoría marxista, el mantenimiento de salarios bajos, que garanticen un elevado nivel de plusvalías para el capital, requiere una masa de trabajadores sin empleo que fuerce a los que sí lo tienen a aceptar salarios de subsistencia. Esa función sería la que cumplirían en las sociedades de inmigración los trabajadores extranjeros en situación irregular. 53 David
Harvey, Breve Breve historia hi storia del neoliberalismo, neoli beralismo, Akal, Madrid, 2011, p. 203.
54 Hannah Arendt, Los orígenes del totalitarismo, totali tarismo, Alianza, 55
Madrid, 1987, p. 417.
Cf. Gabriel Bello, Emigración Emigraci ón y ética, éti ca, Plaza y Valdés, Madrid, 2011, pp. 119-148.
56 Saskia
Sassen, «Die Kriminalisierung von Migranten», Blätter für deutsche und internationale internationale Politik, Politi k, núm. 8, 2004, p. 957. 57
La mencionada convención reconoce derechos básicos y establece protecciones para los migrantes migrantes con estatus legal legal,, pero deliberadamente deliberadamente excluye excluye de tales tales garantías a los migrantes sin estatus. Tampoco propugna la obligación de regularizar la situación de los inmigrantes indocumentados (así, el artículo 35 señala expresamente: «Ninguna de las disposiciones de la presente Parte de la Convención se interpretará en el sentido de que implica la regularización de la situación de trabajadores migratorios o de familiares suyos no documentados o en situación irregular o el derecho a que su situación sea así regularizada»). No obstante, recoge en su preámbulo una serie de consideraciones que no tienen desperdicio alguno: «Teniendo presente que los problemas humanos que plantea la migración son aún más graves en el caso de la migración irregular, y convencidos por tanto de que se debe alentar la adopción de medidas adecuadas a fin de evitar y eliminar los movimientos y el tránsito clandestinos de los trabajadores migratorios, asegurándoles a la vez la protección de sus derechos humanos fundamentales. »Considerando que los trabajadores no documentados o que se hallan en situación irregular son empleados frecuentemente en condiciones de trabajo menos favorables que las de otros trabajadores y que para determinadas empresas ello constituye un aliciente para buscar ese tipo tipo de mano de obra con el objeto de obtener los los beneficio beneficioss de una competencia desleal.» 58
Cf. Saskia Sassen, Territorio, autoridad y derechos, Katz, Buenos Aires y Madrid, 2010, pp. 370-372. 298
59 Que
lo arriba señalado no es una expresión retórica queda manifiesto cuando se observan algunos casos de discriminación legal especialmente lacerantes, pero no infrecuentes, como, por ejemplo, la decisión adoptada por la Corte Suprema de los Estados Unidos en 2002, que, desafiando la legislación internacional, despojó a los trabajadores inmigrantes irregulares de indemnización alguna en caso de que fueran despedidos por desplegar actividades sindicales ( cf . Jorge A. Bustamante, Migración Migraci ón internacional y derechos humanos, UNAM, México, 2002, pp. 171-176). 60
El coste humano del mantenimiento del sistema de irregularidad migratoria es inmenso: explotación, violencia, extorsión, secuestros, trabajos forzados, forman parte del «día a día de todos aquellos que, empujados al exilio, se ven obligados a eludir las vías legales a causa de la multiplicación de controles» (Claire Rodier, El negocio de la Intelectual, Madrid, Madrid, 2013, p. 147). enofobia, Clave Intelectual, 61 Nicholas
de Genova «La “ilegalidad” migratoria y la metafísica del antiterrorismo», Rebelión, p. 1 (consultado el 4 de junio de 2016), disponible en . 62
Cf. Margarita Martínez Escamilla, «¿Qué son los pp. 54-58. 63 Michel Foucault, 64
CIE?»,
Crítica, núm. 973, 2011,
Vigilar y castigar, Siglo XXI, Madrid, 2005, p. 285.
Cf. N. P. de Genova, «La “ilegalidad” migratoria…», art. cit.
65 No
obstante, y pese a las indisimuladas tentativas de mantenerlos sumidos en un estado de docilidad, se observa entre los inmigrantes irregulares un despertar de la combatividad (cf . N. González Cámara, Migrantes, procesos…, procesos…, op. cit., cit. , cap. 5). Así, y pese a la vulnerabi vulnerabillidad de su condici condición ón de indocumentados, en diversos diversos países democráticos han protagonizado, en complicidad con otros colectivos sociales, luchas políti políticas cas a favor de la revisi revisión ón no sólo de su propia propia situaci situación, ón, sino sino tambi tam bién én de los límites ímites aceptables de la comunidad política y, por ende, por la extensión de la ciudadanía ( cf. Suárez et al., Las luchas de los «sin papeles» y la extensión de la ciudadanía, Traficantes de Sueños, Madrid, 2007; Sandro Mezzadra, «Capitalismo, migraciones y luchas sociales», Nueva Sociedad, núm. 37, 2012, pp. 159-178). No sólo desafían la amenaza de expulsión que se cierne sobre ellos, sino que se atreven a erigirse en sujetos olíticos y convertirse en parte legítima del demos. Los efectos de estas movilizaciones no se limitan al círculo de sus propios actores, sino que tienen una derivación democratizadora en el conjunto de la sociedad: «La lucha de los sin-papeles ha llevado a una parte de los intelectuales y de la opinión a reactivar la idea de la desobediencia civil, recordándonos que ésta —con todos los riesgos que comporta— constituye un 299
componente esencial de la ciudadanía y contribuye a restablecerla en los momentos de crisis o cuando se cuestionan sus principios» (Étienne Balibar, Nosotros, Nosotros, ¿ciudadanos ¿ci udadanos de Europa?, Europa?, Tecnos, Madrid, 2003, p. 94). 66 M. Walzer,
op. cit., pp. 70-71.
67 Ni
la inclusión ni la exclusión social son siempre completas. Lo que se genera, más bien, bien, es una zona gris gri s donde, como señala Saskia Sassen ( Territorio…, op. cit., pp. 370 y ss.), se sitúan individuos «reconocidos, pero no autorizados» (inmigrantes sin papeles, pero con un contrato social social informal), junto con otros que, por el contrario, contrario, son «autorizados, pero no reconocidos» (por ejemplo, ciudadanos de grupos minoritarios que sufren discriminación). 68 Rut
Rubio Marín, «Inmigración ilegal y ciudadanía nacional», Claves de razón ráctica, núm. 68, 1996, p. 32.
300
1 Stefano
Allievi, «Inmigraciones y religiones en Europa», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio, cambi o, Icaria, Barcelona, 2004, p. 330. 2
Las fronteras de los grupos étnico-culturales se fijan mediante procesos entrecruzados de autodefinición y heterodefinición que buscan resaltar las diferencias ( cf. Frederik Barth, Los grupos étnicos y sus fronteras, fronteras, FCE, México, 1976; Norbert Elias y John L. Scotson, Establecidos y marginados marginados [1965], FCE, México, 2016, y Andreas Wimmer, «Ethnische Grenzziehungen in der Immigrationsgesellschaft. Jenseits des Herder’schen Commonsense», en F. Kalter [ed.], Migration Migrati on und Integration. Kölner Zeitschrift Zeitschri ft für Soziologie Soziologi e und Sozialpsychologie, Sozialpsychologi e, núm. especial 48, 2008, pp. 57-80). Las fronteras no se trazan para marcar diferencias previamente percibidas como significativas, sino que es más bien el establecimiento de fronteras lo que conduce e incita a buscar diferencias que las justifiquen. Sólo con posterioridad las diferencias adquieren entidad suficiente y su significación queda entonces realzada. 3
Fernan Fernando Salmerón, «Ética y diversidad cultural», en Osvaldo Guariglia (ed.), Cuestiones morales, Trotta / CSIC, Madrid, 1996, p. 70. 4
Cf. Oswald Schwemmer, «Mischkultur und kulturelle Identität», Lablis. Jahrbuch ür europäische Prozesse Prozesse, núm. 1, 2002, pp. 81-93. 5 Existen
ciertamente barrios étnicos, esto es, distritos de las grandes ciudades donde un determinado grupo nacional, religioso o lingüístico diferente al de la población autóctona conforma la mayoría social. Un ejemplo ya clásico son los chinatowns de las urbes norteamericanas. No siempre tienen carácter residencial, ya que pueden adoptar un sesgo ocupacional: concentraciones en un espacio físico de empresas étnicas que emplean mayoritariamente a trabajadores de una minoría ( cf. Graciela Malgesini y Carlos Giménez, Guía de conceptos sobre migraciones, racismo e interculturalidad, Libros de la Catarata, Madrid, 2000, pp. 140-146). Por regla general, y de una manera más evidente en las ciudades europeas, dichos barrios no son, sin embargo, espacios monoculturales cerrados, sino que se encuentran en contacto permanente con el mundo circundante (cf. Laura Zanfrini, La convivencia convivenci a interétnica, interétni ca, Alianza, Madrid, 2007, pp. 32-38). En muchos casos, como en los denominados barrios turcos de Berlín (Kreuzberg o Neuköln), también reside población autóctona en porcentajes muy relevantes. En otros casos, como en las banlieues del entorno parisino, conviven personas de muy diversos orígenes nacionales con escasa población autóctona. Habría que hablar, más bien, de áreas urbanas con tintes étnicos más o menos perceptibles. Sería más preciso, pues, referirse a esos espacios como barrios multiétnicos o multiculturales, convertidos muchos de ellos en escenarios de una transnacionalización cada vez más extendida, donde la vida «de siempre» coexiste y se mezcla con nuevas relaciones interétnicas e 301
intraétnicas de gran complejidad ( cf. Benjamín Tejerina et al . (eds.), Barrios multiculturales, Trotta, Madrid, 2010). 6
Cf. Giovanni Sartori, La sociedad multiétnica. multiétni ca. Pluralismo, multiculturalismo multiculturali smo y extranjeros, Taurus, Madrid, 2001; Mikel Azurmendi, Todos somos nosotros, Taurus, Madrid, 2002; Samuel Huntington, ¿Quiénes somos?, Paidós, Barcelona, 2004, y Francis Fukuyama, «Identity, Immigration, and Liberal Democracy», Journal o Democracy, Democracy, vol. 17, núm. 2, 2006, pp. 5-20. 7
Cf. Thomas Meyer, Identitätspolitik, Identitätspoli tik, Suhrkamp, Fráncfort, 2002; Seyran Ateş, Der ultikulti-Irrtum, Ullstein, Berlín, 2007, y Thilo Sarrazin, Deutschland schafft sich ab, Deutsche Verlags-Anstalt, Múnich, 2010. 8
Cf. Steven Vertovec, «Desafíos transnacionales al “nuevo” multiculturalismo», igraciones y Desarrollo, núm. 1, 2003, pp. 32-48. 9 S.
Huntington, op. cit., p. 215.
10 Stephen
Castles y Mark J. Miller, La era de la migración, migraci ón, Universidad Autónoma de Zacatecas / Porrúa, México, 2004. 11 Bhikhu
Parekh, Repensando el multiculturalismo, multi culturalismo, Istmo, Madrid, 2005, p. 20.
12 Véase G. Sartori,
op. cit., y Giovanni Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Extranjeros Extranjeros e islámicos i slámicos (apéndice actualizado), actualizado), Taurus, Madrid, 2002. 13 La
sospecha de que la adopción de políticas multiculturales desincentiva el deseo de integración de los inmigrantes no está respaldada por los hechos ( cf. Will Kymlicka, La olítica vernácula, Paidós, Barcelona, 2003, pp. 185-218, y Will Kymlicka, Las odiseas multiculturales, Paidós, Barcelona, 2009, pp. 169-179). La acusación, no obstante, es recibida por muchos con los oídos abiertos y, dado su carácter intuitivo, resulta en todo caso bastante difícil de desmontar. 14
Cf. Isaiah Berlin, Dos conceptos de libertad y otros otros escritos, Alianza, Madrid, 2001, pp. 138-143. 15
Cf. John Gray, Las dos caras del liberalismo, liberali smo, Paidós, Barcelona, 2001.
16 G.
Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Pluralismo…, op. cit., ci t., p. 34.
17 Ibid., Ibid. , pp. 18 Ibid., Ibid. , p. 19
32-33.
127.
Cf. Francisco Colom, Razones de identidad i dentidad , Anthropos, Barcelona, 1998, cap. 302
VI.
20
Cf. Nathan Glazer, We Are All Multiculturalists Now, Harvard University Press, Cambridg Cambridge, e, Mass., 1997. 21
Cf. Tariq Modood, «¿Ha muerto el multiculturalismo?», Metrópolis, núm. 81, 2011, pp. 26-31. 22
Cf. Will Kymlicka, «The Rise and Fall of Multiculturalism?», International Social Science Journal, vol. 61, núm. 199, 2010, pp. 97-112, y Steven Vertovec, «Towards Post-multiculturalism? Changing Communities, Conditions and Contexts of Diversity», International Social Soci al Science Sci ence Journal, vol. 61, núm. 199, 2010, pp. 83–95. 23 Zygmunt Bauman, En busca de
la política, FCE, Buenos Aires, 2009, p. 208.
24 Zygmunt Bauman, Amor líquido, líqui do, FCE,
Buenos Aires, México y Madrid, 2005.
25
Cuestión diferente es el caso de los usos jurídicos desarrollados por algunas minorías étnico-religiosas con el fin de autorregularse en materias específicas, como el derecho de familia, y que pueden llegar a contar con el beneplácito expreso del Estado donde están insertas ( cf. Francisco Colom, «Entre el credo y la ley», Revista de Estudios Estudi os Políticos, núm. 157, 2012, pp. 83-103). Los problemas más graves surgen, sin duda, cuando dichas minorías se niegan a reconocer el marco jurídico estatal como marco general válido para regular la convivencia social. Es entonces cuando la estabilidad del orden social en su conjunto puede ponerse en peligro. 26
Cf. B. Parekh, op. cit. La Commission on the Future of Multi-Ethnic Britain fue una de las primeras de ese tipo que se pusieron en marcha en países occidentales. Posteriormente se organizaron otras similares en Bélgica, Francia y, más recientemente, en Quebec. Mientras que estas tres últimas fueron iniciativas gubernamentales, la liderada por P arekh fue patrocinada patrocinada por una fundación fundación independiente. ndependiente. Todas han desarroll desarrollado reflexiones relevantes sobre los nuevos patrones sociales convocados por la diversificación de la población y la gestión del pluralismo religioso y cultural, aunque el trasfondo social y político desde donde se realiza cada una sea muy diverso. Para una lectura comparativa de los cuatro informes, cf. Solange Lefebvre, «Inmigración y religión. Balance de cuatro comisiones nacionales sobre la diversidad», en Ana López y Francisco Colom (eds.), ¿Hacia una sociedad post-secular?, Fundación Manuel Giménez Giménez Abad, Zaragoza, 201 2011, 1, pp. 73-98. 27
Dejando aparte los méritos propios de los textos mencionados, Gran Bretaña representa sin duda un buen caso para el estudio de estas cuestiones. No sólo es una sociedad liberal típica (casi podría decirse que lo es por antonomasia), sino que además desde hace varias décadas se ha esforzado en buscar una solución pragmática que permita permita acomodar la realidad realidad multi multicultural cultural surgi surgida de los los procesos migratori migratorios os a los 303
princi principi pios os liberales berales que inspi inspiran ran su estructura políti política. ca. Una cuestión cuestión disti distinta nta es si ha logrado o no este objetivo. 28
Cf. Will Kymlicka, Ciudadanía multicultural, Paidós, Barcelona, 1996; B. Parekh, op. cit.; Joseph Raz, «Multiculturalismo: una concepción liberal», en Joseph Raz, La ética en el ámbito de lo público, Gedisa, Barcelona, 2001, pp. 184-207; Alain Touraine, «¿Qué es una sociedad multicultural?», Claves de Razón Práctica, núm. 56, 1995, pp. 14-25, y L. Zanfrini, op. cit. 29 A. 30
Touraine, op. cit., p. 15.
Cf. J. Raz, op. cit., p. 188.
31 Carlo Galli, La humanidad humani dad multicultural multi cultural , Katz,
Buenos Aires, 2010, pp. 56-57.
32
Cf. Virginie Guiraudon, «Contratos de integración para inmigrantes», ARI, Real Instituto Elcano, Madrid, 43 / 2008, y Ángeles Solanes, «¿Integrando por ley?: de los contratos europeos de integración al compromiso de la Ley Autonómica Valenciana», Revista de Derecho Migratorio Migratori o y Extranjería, núm. 20, 2009, pp. 47-75. 33 W.
Kymlicka, «The Rise…», op. cit., p. 97.
34 Es
precisamente el ejemplo canadiense el que se invoca en el II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011-2014), aprobado por el gobierno de España en 2011, con el fin de poner distancia crítica con el multiculturalismo y apostar por un modelo de convivencia intercultural ( cf. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración [2011-2014], [2011-2014], Madrid, 2011, pp. 189 y 110). 35
Cf. B. Parekh, op. cit.
36
Cf. Leslie McCall, «The Complexity of Intersectionality«, Signs, 30 (3), 2005, pp. 1771–1800. 37
Cf. Nancy Fraser, Escalas de justicia justi cia , Herder, Barcelona, 2008, pp. 39-43.
38 G.
Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Pluralismo…, op. cit., ci t., p. 8.
39 S. Castles y M. J. Miller, 40
op. cit., p. 25.
Cf. Jürgen Habermas, La inclusión i nclusión del otro, Paidós, Barcelona, 1999, p. 212.
41 Gustavo
Zagrebelsky, El derecho dúctil, Trotta, Madrid, 1995, p. 13.
42 J.
Habermas, op. cit., p. 211. El affaire Rushdie, provocado por la publicación en 1988 de Los versos satánicos, obra del escritor angloindio Salman Rushdie, y la subsiguiente fatwa contra el autor, brindan una excelente oportunidad para reflexionar 304
sobre los límites del debate público en una sociedad multicultural. Para una exposición detallada de las vicisitudes del affaire y, sobre todo, una discusión de algunos de los princi principal pales es temas suscitados por el mismo, mismo, cf . P arekh, arekh, op. cit. En todo caso, este asunto es todo un hito, pues no se puede negar que desde entonces la actitud intimidatoria del islamismo radical no ha dejado de crecer ( cf. Paul Berman, La huida de los intelectuales, Duomo, Barcelona, 2012). 43 Ulrich
Beck, La mirada cosmopolita o la guerra es la paz, Paidós, Barcelona,
2005, p. 96. 44
Cf. G. Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Pluralismo…, op. cit., ci t., pp. 79-80.
45 La
noción de tolerancia está sumamente cargada semánticamente y su formulación no deja de ser equívoca: «Son diversos los significados que se dan hoy al término tolerancia, desde quienes lo consideran sinónimo de paciencia, resignación e impunidad, hasta quienes lo señalan como represión, en el sentido en que lo criticara Marcuse o simplemente como expresión de indiferencia y frivolidad» (Guillermo Hoyos, «Tolerancia y democracia en una política deliberativa», en Gustavo Leyva (coord.), La teoría crítica y las tareas actuales de la crítica, Anthropos, Barcelona, 2005, p. 222). Sobre su historia y su nexo con la idea de derechos culturales, cf . Jürgen Habermas, Entre Entre naturalismo y religión, religi ón, Paidós, Barcelona, 2006, pp. 255-274. 46
Cf. Juan Carlos Velasco, «Pluralidad de identidades e integración cívica», Arbor, Arbor, núm. 722, 2006, pp. 725-740. 47 G.
Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Pluralismo…, op. cit., ci t., p. 114.
48
Cf. L. Zanfrini, op. cit.
49
Cf. Mark Terkessidis, Interkultur, Interkultur, Suhrkamp, Berlín, 2010, pp. 39-76.
50
Éste sería uno de los objetivos de los Principios Princi pios Comunes Básicos sobre sobre Integración aprobados por el Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de la Unión Europea en 2004. Las divergencias se mantienen, no obstante, en las proclamas oficiales de los distintos gobiernos. Así, la integración social es definida como un proceso bidi bidireccional reccional en el II Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración (2011(20112014), aprobado por el gobierno español (véase supra, sección 2 del capítulo III , nota 17). En un sentido contrario se sitúan las nociones programáticas del gobierno alemán: la integración se ha de basar en «nuestras concepciones valorativas y en nuestra autocomprensión cultural» y, en definitiva, sería una tarea que los nuevos residentes asumirían en solitario (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Nationale Integrationsplan. Neue Wege Wege – Neue Chancen, Berlín, 2007, p. 12). 305
51 Javier
de Lucas, El desafío de las fronteras. fronteras. Derechos Derechos humanos y xenofobia frente frente a una sociedad plural, Temas de Hoy, Madrid, 1994, p. 71. 52
Cf. B. Parekh, op. cit., pp. 496-498.
53
Cf. Bassam Tibi, «Leitkultur als Wertekonsens - Bilanz einer missglückten deutschen Debatte», Aus Politik Politi k und Zeitgeschehen (Das Parlament), vols. 1-2, 2001, pp. 23-26, y Jürgen Jürgen Nowak, Leitkultur und Parallelgesellschaft - Argumente Argumente wider einen deutschen Mythos, Brandes und Apsel, Fráncfort, 2006. 54 Tales
raíces cristianas constituirían, como afirma Joseph Ratzinger, «el humus del que [el Estado moderno] no puede verse privado sin destruirse» (Joseph Ratzinger, «Cristianismo y democracia pluralista», Scripta Theologica, núm. 16, 1984, p. 828). La Iglesia acudiría rauda a instrumentalizar esta presunta necesidad de un vínculo unificador de la sociedad y a ofrecerse como último baluarte en régimen de monopolio. Se anima, pues, a los cristi cristianos anos a no perder el «derecho «der echo a exig exigir que se reconozca el carácter públi público de lo cri cr istiano» stiano» (J. Ratzing Ratzinger, op. cit., p. 829). Y, de hecho, recientemente han presentado batall batalla: en el proceso de elaboración elaboración del fall fallido proyecto de Constituci Constitución ón europea, la posible inclusión de las «raíces cristianas» en el preámbulo fue precisamente uno de los temas que dominaron el debate. 55
Cf. M. Terkessidis, op. cit., pp. 43-46.
56 T.
Modood, op. cit., p. 28.
57 El
caso del hiyab es sumamente complejo y contiene múltiples implicaciones. Un caso particular, por ejemplo, es el relativo a si pueden o no llevar hiyab las profesoras en las escuelas públicas. Algunos Länder alemanes lo prohíben, mientras que en Gran Bretaña la decisión se deja en manos de cada escuela. La forma en que se resuelve la cuestión y la instancia donde se decide difieren, ciertamente, pero de un modo o de otro, como señalan Maclure y Taylor, «prohibir que una profesora lleve el hiyab acentúa la aparente neutralidad de la institución escolar, pero limita su libertad de conciencia y culto, o pone en peligro el principio de igualdad de oportunidades cerrándole las puertas de una carrera gracias a la cual podría haber contribuido a la sociedad» (Jocelyn Maclure y Charles Taylor, Laicidad Laici dad y libertad de conciencia, concienci a, Alianza, Madrid, 2011, p. 40). Por otro lado, la regulación restrictiva del uso del pañuelo ha conducido, en algunos casos, a un ostensible cierre de filas. Encontrar el equilibrio o la conciliación entre principios y valores contrapuestos será siempre una tarea ardua, objeto de un acomodo siempre inestable, por muy razonable que sea. La institucionalización en Canadá y, más concretamente, en Quebec, de prácticas de ajuste o armonización normativa de intereses y conductas contrapuestos por razones de índole cultural, conocidas precisamente como 306
«acomodos razonables», no ha estado exenta de polémica y su extensión ha sido puesta socialmente en entredicho por quienes ven en ello concesiones incompatibles con la laicidad del Estado ( cf. Valeriano Esteban y Ana López Sala, «La crisis de los “acomodos razonables” en Quebec», Revista Internacional de Filosofía política, núm. 33, 2009, pp. 191-209). 58 Aunque
cabe atribuir significados distintos al hecho de portar tales vestimentas (expresión religiosa, forma de resistencia cultural, estrategia política, instrumento de opresión, etc.), no resulta desenfocado que, desde una perspectiva feminista, se destaque el componente de radical desindividuación o del más absoluto ninguneamiento de la mujer que conllevan determinadas formas de vestir ( cf. Ángeles Ramírez, La trampa del velo, Libros de la Catarata, Madrid, 2011). 59 Precedentes
de este caso se pueden encontrar en la misma Holanda (un país que, por lo demás, es un excelent excelentee laboratorio aboratorio de nuevas políti políticas cas públi públicas), aunque con consecuencias incluso más dramáticas. En mayo de 2002, el político Pim Fortuyn, un implacable detractor de la inmigración musulmana (una de sus publicaciones más celebradas tenía por título Contra la islamización de nuestra cultura), fue asesinado en plena plena campaña electoral electoral.. En noviembre noviembre de 2004, el polémico polémico cineasta cineasta Theo van Gog Gogh, h, autor de provocadoras descripciones del islam, fue asesinado por un joven que ostentaba doble ciudadanía holandesa-marroquí. Estos sucesos sirvieron de detonantes para un radical replanteamiento de la tradicional cultura de acogida por la que Holanda se caracterizaba hasta tiempos muy recientes ( cf. Rinus Penninx, «Las vicisitudes de las políti políticas cas de integración ntegración holandesas», holandesas», Vanguardia / Dossier, núm. 22, 2007, pp. 89-94). 60 J.
Maclure y Ch. Taylor, op. cit., p. 137. El posible remedio debe ser buscado en la esfera extrajurídica, pues el ejercicio sensato de los derechos no puede ser materia de legislación: «Esta sensibilidad ética no puede imponerse a golpe de decreto, pero las instituciones pueden fomentarla, y los ciudadanos, practicarla y promoverla en su vida privada privada y asociativa» asociativa» (J. Maclure y Ch. Taylor Taylor,, op. cit., p. 138). 61
Cf. B. Parekh, op. cit., pp. 458-464, y J. Maclure y Ch. Taylor, op. cit., pp. 133-
139. 62 La
Primera Enmienda a la Constitución de los Estados Unidos veta taxativamente la posibi posibillidad de que una ley restrinja restrinja la libertad de expresi expresión. ón. En la legisl egislaci ación ón norteamericana no existe, por tanto, una normativa antiblasfemia, que sí se da, sin embargo, en Gran Bretaña y cuya vigencia se hizo ver en los debates sobre el affaire Rushdie. 63 Sami
Naïr, La Europa mestiza, Círculo de Lectores / Galaxia Gutenberg, Barcelona, 307
2010, p. 326. 64
Cf. Marcel Maussen, The Governance of Islam in Western Europe: A State of the rt, IMISCOE Working Paper núm. 16, 2007. 65
Este tipo de preguntas guarda una enorme semejanza con aquellas que desde princi principi pios os del siglo siglo XIX hasta la segunda Guerra Mundial se planteaban en muchos países europeos con respecto a la «integración» de los judíos ( cf . Fernando Bravo López, «¿Qué es la islamofobi islamofobia?» a?»,, Documentación Social, núm. 159, 2010, pp. 36-38). 66 Gema
Martín Muñoz, «Emigración e islam», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio cambi o, Icaria, Barcelona, 2004, p. 369. 67 Gustavo
Zagrebelsky, El derecho dúctil, Trotta, Madrid, 1995, pp. 64-65.
68
Cf. Amin Maalouf, Identidades asesinas, Alianza, Madrid, 1999, y Amartya Sen, Identidad y violencia, vi olencia, Katz, Buenos Aires, 2007. 69 En
un sentido técnico, una fobia sería una reacción de temor, asco o angustia que un sujeto padece ante un determinado objeto, animal o situación. En el caso de las heterofobias (una forma de fobia social), serían determinadas personas —englobadas en una particular categoría genérica— las que se convertirían en detonantes de tales angusti ang ustias. as. Estas fobias se focalizarían, focalizarían, pues, en seres humanos. 70
Cf. F. Bravo López, op. cit.
71 Enzo
Traverso, «La fábrica del odio. Xenofobia y racismo en Europa», El Viejo Topo, núm. 285, 2011, p. 52. Pese a la complejidad de la cuestión, se acumulan datos que avalarían la tesis de una equivalencia funcional entre la nueva islamofobia y el viejo antisemitismo: «Para las naciones europeas orgullosas de su autoctonía, los judíos eran considerados peligrosos precisamente por su desarraigo, por su carencia de tierra propia, por perturbar el sueño de una comunidad comunidad étnicamente pura y territorialmente territorialmente soberana. Y ese papel perturbador del sueño nacional, desempeñado en el pasado por los judíos, han pasado a desempeñarlo desempeñarlo hoy los inmig nmigrantes extranjeros, extranjeros, y muy especialment especialmentee los de lengua árabe y religión musulmana, sobre todo desde la aparición de la red terrorista creada por Bin Laden y su grupo Al-Qaeda» (Antonio Campillo, «Ciudadanía y extranjería en la sociedad global», en A. Pedreño y M. Hernández [coords.], La condición inmigrante, Editum, Murcia, 2005, p. 115). 72 La
islamofobia posee, no obstante, algunos rasgos propios: «El miedo moderno al islam no es sólo resultado de un anti-islamismo cristiano, sino de una relación laica con el islam y los musulmanes. La islamofobia, en el mundo contemporáneo, deriva de una visión culturalista y esencialista del islam que lo considera no como una forma de 308
espiritualidad sino como una cultura totalizadora que representa una amenaza contra la cultura universalista de Occidente. La islamofobia es más fuerte en las culturas occidentales con una firme convicción de que tenemos la misión republicana, laica y universalista de excluir o asimilar todas las prácticas religiosas anticuadas. Por eso, los intentos de prohibir el hiyab y el niqab no son sólo muestras de discriminación sino que alimentan el sentimiento antimusulmán que se extiende en determinados círculos de Europa y Norteamérica» (Ramin Jahanbegloo, «El islam, Occidente y la doble intolerancia», El País (consultado el 4 de junio de 2016), disponible en . 73
Cf. S. Huntington, op. cit.
74
Cf. G. Sartori, La sociedad multiétnica. multiétni ca. Pluralismo…, op. cit., ci t., y G. Sartori, La sociedad multiétnica. multiétni ca. Extranjeros…, op. cit. ci t. 75 Además 76 Gabriel 77
de Sartori, cf. F. Fukuyama, op. cit., y T. Sarrazin, op. cit.
Bello, Emigración Emigraci ón y ética, éti ca, Plaza y Valdés, Madrid, 2011, p. 94.
Cf. G. Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Pluralismo…, op. cit. ci t.
78 El
enfoque en la diferencia biológica entre los seres humanos cristalizó a lo largo del siglo XIX en en la noción de raza. La obra de Joseph de Gobineau, en especial su Ensayo sobre sobre la desigualdad de las razas humanas (1853-1855), considerado como el primer intento científico de fundar el racismo moderno, era leído hasta bien entrado el siglo XIX como un libro de ciencia. Hace tiempo que la genética desacreditó el empleo de esa categoría para clasificar a los miembros de la especie Homo sapiens sapi ens. 79
Cf. Michel Wieviorka, El racismo: raci smo: una intr i ntroducción, oducción, Barcelona, Gedisa, 2009.
80 Acudiendo
al repertorio de la literatura universal para dar cuenta del fenómeno antes descrito, se podría decir que aquello que evocaba el sugerente y neopagano título de una de las obras más celebradas de Heinrich Heine, Los dioses di oses en el exili e xilioo (1853), se habría invertido y que en nuestros días no parece que los dioses estén muertos ni que hayan emigrado a otra parte, sino que más bien han retornado (si es que algún día llegaron a irse completamente). 81
Cf. José Casanova, «Inmigración y el nuevo pluralismo religioso. Una comparación Unión Europea / Estados Unidos», Revista CIDOB d”Afers Internacionals, núm. 77, 2007, pp. 13-39. 82 En
cualquier caso, la secularización no equivale a la extinción de la religión, sino a su transformación, pues es ese proceso el que «da origen a una religión sin espada, una 309
religión que se sitúa y se desarrolla al margen de la autoridad política directa» (Wendy Brown, Estados vallados, soberanía en declive, declive , Herder, Barcelona, 2015, p. 104). La secularización transforma también el poder político, que, entre otras cosas, se ve empujado a buscar nuevas formas de legitimación. 83 Charles
Taylor, «Por qué necesitamos una redefinición radical del secularismo», en VV. AA., El poder de la religión religi ón en la esfera pública, públic a, Trotta, Madrid, 2011, p. 52. 84
La relativa sorpresa que pueda provocar la preeminencia de la religión en los debates públicos por encima de otras dimensiones culturales no es, sin embargo, algo privati privativo vo de Europa. La sig siguiente uiente posici posición ón de un relevante relevante políti político co e intelectual ntelectual canadiense es bastante representativa: «La modernidad aumenta la importancia de la lengua y disminuye la de un principio de identidad concurrente: la religión. Los valores individuales de la modernidad conducen a la secularidad y reducen en gran medida el peso de las igles iglesias ias en la vida pública pública y las referenci ref erencias as simbóli simbólicas de los ciudadanos […]. El Estado moderno es laico pero promueve la existencia de un vínculo lingüístico que le resulta necesario para funcionar» (Stéphane Dion, «Bélgica y Canadá: comparación de sus oportunidades de supervivencia», Debats, núm. 56, 1996, p. 19). En todo caso, y sea cual fuere el valor relativo atribuido en cada momento histórico a cada una de estas formas de expresión cultural, la cuestión de la lengua nunca resulta baladí, pues constituye el principal instrumento de transmisión de la historia y de la literatura de cualquier comunidad particular. Y a su vez, las narraciones históricas, orales o escritas, son las formas expresivas más habituales para la conservación y reproducción de la memoria colectiva conformadora de una identidad compartida. Por eso mismo, apenas existe en las sociedades modernas ningún otro factor cultural que tenga mayor potencial políti político co como principi principioo de identidad identidad colectiva colectiva que la divisi división ón ling lingüísti üística. ca. 85
Cf. S. Allievi, op. cit., p. 343.
86 Véase
Thomas Bauer, Die Kultur der Ambiguität. Ambigui tät. Eine andere andere Geschichte des Islams, Insel, Berlín, 2011. 87
Cf. G. Zagrebelsky, Contra…, Contra…, op. cit., ci t.,
88 G. 89
Sartori, La sociedad soci edad multiétnica. multi étnica. Extranjeros…, Extranjeros…, op. cit., cit. , p. 30.
Cf. G. Martín Muñoz, op. cit., p. 359.
90 En
este respecto es ilustrativa la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre la presencia de crucifijos en las escuelas públicas de Baviera. En ella se reafirma que los princi principi pios os legal legales es abstractos que incumben a todos los ciudadanos ciudadanos han de estar desvinculados de lo que la cultura mayoritaria de un país da por sentado ( cf. Juan Carlos 310
Velasco, «Los crucifijos en las escuelas», Claves de razón práctica, núm. 72, 1997, pp. 36-40). 91 Para
afrontar el conflicto de manera constructiva es recomendable situarlo en sus ustos términos. Así, como bien señala Will Kymlicka, a partir de las discusiones públicas en Quebec acerca del uso del hijab en los colegios, la lección que se extrajo fue que «el enemigo no era el Islam como tal sino, más bien, ciertas formas de extremismo que pueden encontrarse en muchas culturas culturas diferentes, diferentes, inclui ncluida da “la “la nuestra propia”» propia”» (W. (W. Kymlicka, La politica…, poli tica…, op. cit., ci t., p. 216). 92
Por el contrario, y mucho antes de que a partir de los siglos XVII y XVIII determinados países cristianos, extenuados por las cruentas guerras de religión, pusieran en marcha formas limitadas de tolerancia religiosa, ya la ley islámica permitía a las comunidades de creencias distintas practicar sus religiones dentro de ciertos límites (como la prohibición expresa de todo tipo de proselitismo) en el interior de los países musulmanes. 93
También en este terreno hay excepciones, aunque habría que esperar a fases posteriores posteriores de la histori historia. a. En un polo polo quizás quizás opuesto a lo arriba arriba indicado ndicado se situaría situaría el artículo 16 de la emblemática Declaración de Derechos del Buen Pueblo de Virginia (1776): «Que la religión, o las obligaciones que tenemos con nuestro Creador, y la manera de cumplirlas, sólo pueden estar dirigidas por la razón y la convicción, no por la fuerza o la violencia». 94
Cf. G. Zagrebelsky, Contra…, Contra…, op. cit., ci t., p. 82.
95 J.
Ratzinger, op. cit., p. 824.
96 Posteriormente,
en septiembre de 2006, ya convertido en papa Benedicto XVI, en un polémico discurso pronunciado en la Universidad de Ratisbona resaltó la existencia en el islam de una relación entre religión y violencia. Un juicio más ecuánime hubiera trasladado esa asociación —no consustancial, pero tampoco meramente aleatoria— al conjunto del fenómeno religioso: «Con frecuencia —señala Habermas—, conflictos latentes de origen profano se encienden cuando se codifican en términos religiosos» (Jürgen Habermas, «El resurgimiento de la religión», Dianoia Dianoi a, núm. 60, 2008, p. 6). 97 Una
posible medida que podría someterse a examen sería la siguiente. Si lo que se busca es que los los inmig nmigrantes musulmanes musulmanes se adapten al contexto contexto sociopol sociopolíti ítico co europeo, resulta de gran importancia garantizar su independencia económica respecto de determinadas monarquías árabes para la construcción de sus lugares de culto. Con esa financiación también llegan líderes religiosos impuestos que transmiten posiciones teológicas y morales fundamentalistas (con frecuencia, de inspiración salafista) ajenas, en 3111 31
muchos casos, a la religiosidad practicada en los países de procedencia de la mayoría de los inmigrantes musulmanes (la umma es, como se puede observar, muy amplia y diversa). Asegurar esa independencia implicaría seguramente hacer algún tipo de excepción al principio de la laicidad, aunque estrictamente acotada en lo temporal, que facilite (en el sentido de levantar gratuitas trabas burocráticas, lo que en ocasiones ya sería suficiente) e incluso ayude en la construcción de las mezquitas (una posición semejante se encuentra en G. Martín Muñoz, op. cit., p. 372). En esto consiste en gran parte el juego de la política, política, en equili equilibrar el peso entre lo táctico y lo estratégico. estratégico. En todo caso, los pros y contras tendrían que ser considerados a la luz del marco constitucional y de las condiciones socioculturales de cada país. 98 Luis Villoro, Estado plural, pluralidad plurali dad de culturas, Paidós, 99 Zanfrini, 100
México, 1998, p. 93.
op. cit., p. 173.
Cf. F. Colom, Razones…, op. cit., ci t.,
101
Cf. Juan Carlos Velasco, «Derechos de las minorías y democracia liberal», Revista de Estudios Políticos, núm. 109, 2000, pp. 201-221. 102 El
mencionado artículo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reza así: «En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar practicar su propia propia relig religión y a emplear emplear su propio propio idioma». dioma». Aunque este artículo admite ciertamente interpretaciones contrapuestas, en él puede señalarse el punto de partida hacia ese giro más favorable a los derechos colectivos verificado en la agenda internacional desde hace poco más de dos décadas. No obstante, del artículo no se deriva necesariamente «algún derecho específico para las minorías como algo opuesto a la simple afirmación del alcance de los derechos humanos universales» (W. Kymlicka, Las odiseas…, op. cit., p. 49). 103
Una excepción a lo arriba indicado la conformaría el caso particular de los derechos de los pueblos indígenas, un caso con escasa incidencia en contextos migratorios. En 2007, las Naciones Unidas adoptaron una declaración (un documento con menor rango jurídico que un pacto o un convenio) sobre tales derechos en la que expresamente se recoge su carácter colectivo. En concreto, en los artículos 33 y 35 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas se reconoce el derecho de los pueblos a determinar las formas de pertenencia y de imponer obligaciones a sus miembros. 104 J.
Habermas, Entre Entre naturalismo naturali smo y religión, religi ón, op. cit., p. 273. 312
105
Cf. A. Sen, op. cit.,
106 J.
Habermas, Entre Entre naturalismo naturali smo y religiòn…, religi òn…, op. cit., ci t., p. 305.
107
Cf. Máriam Martínez, «¿Es el multiculturalismo bueno para los inmigrantes?», Reis, núm. 135, 2011, p. 37. 108
Cf. N. Fraser, op. cit.
109
Cf. John L. Comaroff y Jean Comaroff, Etnicidad Etnici dad S. A., Katz, Buenos Aires,
2011. 110
Cf. L. Zanfrini, op. cit., p. 172.
313
1 Tal
como están enunciados en innumerables documentos del derecho internacional vigente, los derechos humanos representan en sí mismos una concepción de justicia y para ello ello podrían aducirse aducirse al menos dos razones: primera, primera, la asign asignació aciónn de derechos humanos iguales a todos es ya un acto de justicia; segunda: la atribución de derechos económicos económicos mínimos constituye una concepción de la justicia distributiva ( cf . Ernst Tugendhat, Tugendhat, Lecciones de ética, Gedisa, Barcelona, 1993, pp. 370-371). Es más, hoy en día es casi impensable una teoría de la justicia que no contemple los derechos humanos como parte central e incluso como elementos axiomáticos de la misma (como un prácticamente incuestionable), aunque por centrarse en cuestiones referentes a explanans prácticamente la «protección básica» no abarquen obviamente la totalidad del significado atribuido generalmente a la noción de justicia. Comoquiera que sea, los derechos humanos poseen el valor añadido de contar con un amplio reconocimiento hasta el punto de constituir el «lenguaje moral en común» de la sociedad global ( cf. Charles S. Beitz, La i dea de los derechos humanos, Marcial Pons, Madrid, 2012, p. 37). 2
Thomas Nagel, «El problema de la justicia global», Revista Jurídica de la Universidad de Palermo, año 9, núm. 1, 2008, p. 169. 3 Aunque
en esta materia difícilmente se puede llegar a la plena satisfacción, hay que reconocer que desde 1990 (fecha de referencia para los “Objetivos del Milenio”) la tasa mundial de pobreza extrema (vivir con menos de 1.25 dólares diarios) se ha reducido en más de la mitad, es decir, que se ha alcanzado el objetivo número uno del programa. Su erradicación completa es ahora la meta propuesta por los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” aprobados en septiembre de 2015 por la Asamblea General de las Naciones Unidas Unidas para su consecución en 2030. 4
Cf. Brian Barry, Teorías de la justicia, Gedisa, Barcelona, 1995, p. 20, y Peter Singer, Un solo mundo, Paidós, Barcelona, 2003, p. 199. 5
Cf. Amartya Sen, La idea i dea de la justicia, justici a, Taurus, Madrid, 2010, pp. 168-174.
6 John Rawls,
Teoría de la justicia, FCE, México, 1979, p. 25.
7
Cf. Juan Carlos Velasco, «El giro globalista de la filosofía de la justicia», en Óscar udler (ed.), Enciclopedia Enciclopedi a iberoamericana de filosofía, vol. 31, Trotta / CSIC, Madrid, 2010, pp. 395-422, y Juan Carlos Velasco, «La justicia en un mundo globalizado», Isegoría, núm. 43, 2010, pp. 349-362. 8
Cf. John Rawls, El derecho de gentes, Paidós, Barcelona, 2001.
9 Peter
Singer, Un solo mundo, op. cit., p. 21. 314
10 El
distanciamiento con respecto a esta visión estadocéntrica de la justicia social no es, por supuesto, algo privativo de este grupo de neorawlsianos. Véase, por ejemplo, la siguiente afirmación de un filósofo proveniente de la tradición continental: «El sentido de la injusticia se extiende no sólo a la marginalización de grupos, el desclasamiento de capas sociales y el abandono de ciertas regiones dentro del propio país, sino también a una pobreza sumamente drástica en otros continentes» (Jürgen Habermas, Carta al Papa, Paidós, Barcelona, 2009, pp. 217-218). 11
Cf. Martha Nussbaum, Las fronteras fronteras de la justicia, justici a, Paidós, Barcelona, 2007.
12
Cf. Nancy Fraser, Escalas de justicia, justi cia, Herder, Barcelona, 2008, pp. 67-79.
13
Cf. J. Rawls, Teoría…, op. cit.,
14
Cf. J. Rawls, El derecho…, op. cit. c it.,,
15 Thomas
Pogge, Hacer justicia justici a a la humanidad ,
FCE
/
UNAM,
México, 2009, pp.
165-192. 16
Cf. J. Rawls, El derecho…, op. cit. c it.,, p. 19.
17 T.
Pogge, Hacer justici justi cia…, a…, op. cit., cit. , p. 171.
18 Idem. 19
Cf. David Miller, National Responsibility Responsibi lity and Global Justice, Oxford University Press, Oxford, 2007. 20
Cf. Danilo Zolo, Cosmópolis, Paidós, Barcelona, 2000, pp. 137-140.
21 J.
Rawls, El derecho…, op. ci t., p. 138.
22
Cf. Nigel Dower, «La pobreza en el mundo», en P. Singer (ed.), Compendio de ética, Alianza, Madrid, 1995, pp. 377-390. 23 J.
Rawls, El derecho…, derecho…, op. cit., ci t., p. 50. En la acepción rawlsiana, se trataría de una mera ayuda humanitaria, en ningún caso de un derecho que una sociedad con problemas o sus ciudadanos pudieran reclamar. 24
Cf. ibid., pp. 125-132.
25 El
«nacionalismo metodológico» es un presupuesto tácito de la mayor parte de las teorías sociales y no tanto una propuesta teórica expresamente definida. Bajo tal etiqueta se entiende generalmente aquel enfoque enfoque epistémico que toma al Estado nacional como el modelo de organización política y social por antonomasia y, sobre todo, como el punto 315
de partida incuestionable para el estudio de los procesos sociales, de modo que todos los análisis se han de ajustar a este marco primario de referencia (véanse Thomas Pogge, La obreza en el mundo y los derechos humanos, Paidós, Barcelona, 2005, pp. 181-186, y Ulrich Beck, La mirada mi rada cosmopolita o la guerra es la paz, Paidós, Barcelona, 2005, pp. 38-51). Acerca del peso particular que este enfoque tiene en el ámbito específico de las migraciones y las dificultades que ello genera, véase Andreas Wimmer y Nina Glick Schiller, «Methodological Nationalism and the Study of Migration», European European Journal o Sociology, núm. 43, 2002, pp. 217-240. 26 J.
Rawls, El derecho…, op. ci t., p. 138.
27 Ibid., Ibid. , p. 28
49.
Cf. ibid., pp. 125-126.
29 En
este sentido, cabría señalar la práctica, amparada por la Organización Mundial del Comercio, que fuerza a que los países más pobres abran de golpe sus mercados mientras que permite a los países más prósperos proteger sus mercados internos de los productos provenientes de países en desarrollo desarrollo (en especial, especial, sus producciones producciones agrícolas agrícolas y de bienes intensivos en mano de obra, que son precisamente las únicas que la mayoría de tales países suelen poder exportar realmente) mediante cuotas de mercado o subvenciones internas. Por su parte, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional proporcionan ayuda financiera a los países en desarrollo condicionada a la adopción de programas programas de ajuste estructural que implican, según los casos, la privati privatizació zaciónn de servicio servicioss públi públicos básicos básicos o el aumento de los impuestos impuestos sobre el consumo. Y en cuanto a la corrupción de la que adolecen numerosos países en desarrollo, suele olvidarse que algunos de sus principales inductores proceden del exterior, en concreto, de las grandes compañías extranjeras que ofrecen jugosos sobornos para llevar a cabo sus neg negoci ocios os ( cf. Marisa Iglesias Vila, «La pobreza extrema en tiempo de crisis», en Marina Gascón et al. [coords.], Cuestiones actuales de derecho sanitario bioética, Tirant lo Blanch, Valencia, 2011, pp. 1163-1164). 30
Madrid, 201 2011. 1. Cf. >Iris M. Young, Responsabilidad Responsabili dad por la justicia, justi cia, Morata, Madrid,
31
Cf. Branko Milanovic, Los que tienen y los que no tienen, Alianza, Madrid, 2012, pp. 140-143. Las diferencias diferencias económicas económicas no son, sin sin embargo, la única única faceta del fenómeno de la desigualdad social: «La desigualdad no se relaciona exclusivamente con el tamaño de la billetera. Es un orden sociocultural que reduce nuestra capacidad (la de la mayoría de las personas) para funcionar como seres humanos, nuestra salud, la autoestima, nuestra percepción del propio yo, así como nuestros recursos para actuar y particip participar ar en el mundo» (Göran ( Göran Therborn, T herborn, La desigualdad desi gualdad mata, Alianza, Madrid, 2015, 316
p. 15). De ahí que tanto su análisi análisiss como, sobre todo, los esfuerzos para combatirl combatirlaa requieran de un enfoque global y decididamente multidimensional (como podría ser, por ejemplo, el proporcionado por el enfoque de las capacidades [cf. Amartya Sen, Nuevo examen de la desigualdad, Alianza, Madrid, 1995]). 32
Cf. Amartya Sen, «Reif für die Freiheit», Internationale Politik, Politi k, 60 (6), 2005, pp. 34-38. En este mismo sentido va la siguiente evidencia: «Una buena muestra de la importancia de las instituciones democráticas es que los cambios de líder sólo se traducen en una diferencia significativa del rendimiento económico cuando estas instituciones son débiles» (Paul Collier, Éxodo. Inmigrantes, emigrantes y países, Turner, Madrid, 2013, p. 42). 33
Cf. J. Rawls, El derecho…, op. cit. c it.,, pp. 18 y 51-52.
34
Cf. Brian Barrry, Teorías de la justicia, Gedisa, Barcelona, 1995, p. 21.
35
Hannah Arendt, «Karl Jaspers, ¿ciudadano del mundo?», en Hannah Arendt, Hombres Hombres en tiempos ti empos de oscuridad, oscuri dad, Gedisa, Barcelona, 2001, p. 91. 36
Cf. David Hume, Investigación Investigaci ón sobre sobre los principios princi pios de la moral, Alianza, Madrid, 1993, pp. 47-72. 37 Incluso
mayor que el abismo que distancia a los distintos países es la gran brecha que separa a las personas muy ricas de las demás: 1% de la población mundial posee tanto como el 99% restante ( cf. Suisse Research Institute, Global Wealth Report 2015, Zúrich, 2015). Entre la multitud de datos que revelan la existencia de flagrantes desigualdades globales, cabe señalar los siguientes: 2 500 millones de personas viven con menos de dos dólares al día —casi 40% de la población mundial— y unos 850 millones de personas pasan hambre todos los días ( cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2005, Mundi-Prensa, Madrid, 2005, pp. 5 y 27). El mayor desfase se registra en África, donde 10 países con una población total de 150 millones de personas tienen en la actualidad una renta per cápita inferior a la que tenían en el momento de la independencia. En el conjunto de este continente, la tasa media de crecimiento de la renta per cápita entre 1980 y 2000 fue cero, de modo que la brecha con el resto del mundo no ha hecho sino multiplicarse ( cf. Branko Milanovic, «Las causas económicas de las migraciones», El País (30 de octubre de 2013), disponible en . 38 Will Kymlicka, Fronteras Fronteras territoriales territori ales, 39 Eric
Trotta, Madrid, 2006, p. 37.
Hobsbawm, Guerra y paz en el siglo XXI XX I , Diario Público, Barcelona, 2009, p.
12. 317
40 Wolfgang
Sachs y Tilman Santarius, Un futuro justo. Recursos limitados y justicia lobal, Icaria, Barcelona, 2007, p. 97. 41 N. 42
Fraser, op. cit., p. 89.
Cf. P. Cole, op. cit.
43 Stephen
Castles, «Globalización e inmigración», en G. Aubarell y R. Zapata (eds.), Inmigración Inmigraci ón y procesos de cambio cambi o, Icaria, Barcelona, 2004, p. 53. 44 VV. AA., «Declaración de Granada sobre la globalización», El País (consultado
el 4 de junio de 2016), disponible en . 45
Los desequilibrios sociodemográficos entre países desarrollados y en desarrollo siguen aumentando: mientras que en los primeros decrece el número de personas en edad de trabajar, por el acelerado envejecimiento de su población, en los segundos se registra un exceso de mano de obra por la juventud de la suya, lo que hace que las diferencias de niveles salariales entre ambos grupos sean crecientes y, por ende, resulte aún más atractivo emigrar a los países desarrollados ( cf. Guillermo de la Dehesa, Comprender la inmigración, Alianza, Madrid, 2008). Sobre la relevancia de la brecha salarial como factor impulsor de la migración, cf. P. Collier, op. cit., pp. 50-55. 46 Stephen
Castles, «Factores que hacen y deshacen las políticas migratorias», en A. Portes y J. DeWind (coords.), Repensando las migraciones, migraci ones, Miguel Ángel Porrúa, México, 2006, p. 54. 47
Cf. OIM, Informe sobre sobre las migraciones migraci ones en el mundo 2013. El bienestar de los migrantes y el desarrollo, Organización Internacional para las Migraciones, Ginebra, 2013, pp. 42-45. 48 Sandro
Mezzadra, Derecho Derecho de fuga. Migraciones, Migraci ones, ciudadanía ci udadanía y globalización, globalizaci ón, Traficantes de Sueños, Madrid, 2005, pp. 24-25. 49 OIM,
op. cit., p. 36.
50 Saskia
Sassen, «Die Kriminalisierung von Migranten», Blätter für deutsche und internationale internationale Politik, Politi k, núm. 8, 2004, p. 959. 51 G.
de la Dehesa, op. cit., p. 9.
52 «Cada
intento de emigración es el fruto de una elección dura, a menudo trágica, basada en la percepción percepción de una desigu desiguald aldad ad y en la valoraci valoración ón de una oportunidad. oportunidad. En una minoría de los casos se trata de la simple oportunidad de sobrevivir; en la mayoría, 318
de la oportunidad de vivir mejor y de que vivan mejor tus seres queridos» (Ferruccio Pastore, «El continente móvil. Migraciones y relaciones internacionales», Vanguardia Dossier , núm. 22, 2007, p. 110). 53 Catherine
Wihtol de Wenden, ¿Hay que abrir las fronteras?, Bellaterra, Barcelona,
2000, p. 29. 54 Saskia
Sassen, «La formación de las migraciones internacionales: implicaciones políti políticas» cas»,, Revista Internacional de Filosofía Política, Políti ca, núm. 27, 2006, p. 19. 55
Cf. Saskia Sassen, Inmigrantes y ciudadanos. De las migraciones migraci ones masivas a la Europa Europa fortaleza, Siglo XXI, Madrid, 2013, pp. 182-185. 56
Cf. Fabio Baggio, «Fronteras nacionales, internalizadas y externalizadas», en M. E. Anguiano y A. M. López Sala (eds.), Migraciones Migraci ones y fronteras, fronteras, Icaria / CIDOB, 2010, y Wendy Brown, Estados vallados, soberanía en declive, declive , Herder, Barcelona, 2015, p. 144. 57 Joaquín
Arango, «Las “Leyes de las Migraciones” de E. G. Ravenstein, cien años después», Reis, núm. 32, 1985, p. 16. 58
Cf. S. Sassen, Inmigrantes…, op. cit., ci t., pp. 184-186.
59
Stephen Castles, «Comprendiendo Internacionales, núm. 14, 2010, p. 142.
la
migración
global», Relaciones
60 Para
una problematización del planteamiento eminentemente institucionalista con el que Pogge aborda la pobreza mundial como cuestión de justicia, cf. Federico Arcos, «Ética y pobreza mundial», Anuario de Filosofía Fi losofía del Derecho, Derecho, núm. 25, 2009, pp. 149178, y M. Iglesias Vila, op. cit. 61
Cf. T. Pogge, «Migraciones y pobreza», Arbor, Arbor, núm. 744, 2010, pp. 571-583.
62
Cf. J. Rawls, El derecho…, op. cit. c it.,, p. 18.
63 Ermanno Vitale, Ius migrandi, mi grandi, Melusina, Barcelona, 2006, p. 240. 64
Cf. Jesús M. Castillo, Migraciones Migraci ones ambientales, Virus, Barcelona, 2011. Las consecuencias ya perceptibles del cambio climático —como la inundación o el agostamiento de tierras hasta ahora fértiles— ya han provocado importantes desplazamientos de población, fenómeno que previsiblemente se multiplicará en las próxi próximas décadas. 65 S.
Castles, «Comprendiendo…», op. cit., p. 146. 319
66
Cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2009. Superando barreras: movilidad desarrollo humanos, Mundi-Prensa, Madrid, 2009. 67
Cf. Francis Cheneval, «Migration and Global Inequalities», en J. C. Merle, L. Foisneau, Ch. Hiebaum y J. C. Velasco (eds.), Spheres of Global Justice, Springer, Dordrecht, 2013, pp. 307-316. Para un cuestionamiento crítico, cf. Guillian Brock, Global Justice. A Cosmopolitan Account, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 204-208. 68
Cf. P. Cole, op. cit.
69 M. 70
Nussbaum, op. cit., p. 22.
Cf. Peter Singer, Ética práctica, Cambridge University Press, Madrid, p. 183.
71
Cf. T. Nagel, op. cit. En una línea en cierta medida similar, David Miller (op. cit.) arguye que para hacer efectiva la justicia redistributiva se precisan bases o recursos motivacionales que aseguren el cumplimiento de las obligaciones positivas de solidaridad. Y entre esas bases, las de mayor eficacia probada serían las generadas por la común pertenencia pertenencia nacional nacional.. Misi Misión ón de los Estados nacionales nacionales sería precisamente precisamente el fomento de ese sentimiento de pertenencia. Estos argumentos esgrimidos por autores confesadamente liberales no difieren mucho, sin embargo, de aquellos aducidos por autores comunitaristas, como Michael Walzer ( Las esferas de la justicia, justici a, FCE, México, 1993), para quien la justicia tan sólo adquiere contenido en el interior de una comunidad, que es la que dota de significado a los bienes que serán distribuidos. 72 Estos
tres fenómenos son precisamente los que Thomas Pogge ( La pobreza pobreza en el mundo…, op. cit., pp. 252-258) señala como causas de una desigualdad radical e injusta en el mundo. 73 I.
M. Young, Responsabilidad Responsabili dad por…, op. cit., ci t., p. 116. En un sentido similar, cabría argumentar que «lo que hace que un grupo de conciudadanos sean sujetos de justicia es su objetiva co-imbricación en una red de relaciones causales» (N. Fraser, Escalas de usticia, op. cit., p. 125). En esta misma línea de contraposición directa con la tesis de agel y en defensa, por tanto, de la posibilidad de relaciones de justicia fuera del marco estatal, véase Joshua Cohen y Charles Sabel, «Extra Rempublicam Nulla Iustitia?», Philosophy & Public Affairs, vol. 34 / 2, 2005, pp. 147-175. 74
Cf. M. Iglesias Vila, op. cit., pp. 1180-1181.
75
Cf. Ulrich Beck, La sociedad soci edad del riesgo, ri esgo, Paidós, Barcelona, 1998.
76 Zygmunt
Bauman, La globalización. globali zación. Consecuencias humanas, FCE, México, 2001, 320
p. 11. 77 Jürgen Habermas, La constelación
posnacional, Paidós, Barcelona, 2000, p. 95.
78
Cf. U. Beck, op. cit., y David Held, Cosmopolitismo. Ideales y realidades, Alianza, Madrid, 2012. 79
Cf, T. Pogge, Hacer justici justi cia…, a…, op. cit., cit. , pp. 83-88.
80
Cf. Cristina Lafont, «Responsabilidad, inclusión y gobernanza global», Isegoría, núm. 43, 2010, pp. 407-434. 81
Cf. Ch. S. Beitz, La idea i dea de los derechos derechos humanos, op. cit., cit. ,
82 S.
Castles, Castles, «Factor « Factores…», es…», op. cit., p. 52.
83 N.
Fraser, op. cit., p. 56.
84 Bimal
Ghosh, «Derechos humanos y migración: el eslabón perdido», Migración Migraci ón y Desarrollo, Desarrollo, núm. 10, 2008, p. 40. 85
Cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo humano 2009…, op. cit., cit. , p. 113.
86
Cf. Jorge A. Bustamante, «Migración, vulnerabilidad y derechos humanos», en M. Eugenia Anguiano y Ana M. López Sala (eds.), Migraciones Migraci ones y fronteras, fronteras, Icaria / CIDOB, Barcelona, 2010, pp. 311 y 329. 87 Aunque
son cifras de difícil estimación, representan menos de 10% de los migrantes internacionales ( cf. Stephen Castles y Mark J. Miller, La era de la migración, migraci ón, Universidad Autónoma de Zacatecas / Porrúa, México, 2004, pp. 15-16). 88
Cf. ACNUR , Tendencias globales 2010, UNHCR , Ginebra, 2011.
89 PNUD,
Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2013. El ascenso del Sur: progr progreso eso humano en un mundo diverso, PNUD, Nueva York, 2013, p. 107. 90 Los
conflictos que tienen su origen en la negación de los derechos de los migrantes son variopintos y de muy diverso calibre, pudiendo ir, por ejemplo, «desde el apoyo a ideologías extremistas hasta motines en los centros de detención y disturbios raciales» (Ariadna Estévez, Derechos Derechos humanos, migración migraci ón y conflicto, UNAM, México, 2014, p. 135). Estos conflictos, además de alterar la convivencia, pueden generar como reacción —siempre —siempre injustifi njustificada— cada— brotes xenófobos que a su vez no hacen sino sino intensifi ntensificar car una espiral difícilmente difícilmente controlable. 91 Massimo
Livi Bacci, Breve Breve historia histori a de las migraciones, migraci ones, Alianza, Madrid, 2012, p. 321
13. 92
Cf. Catherine Wihtol de Wenden, El fenómeno migratorio migratori o en el siglo XXI , México, 2013, pp. 161-170. 93 J.
FCE,
Habermas, Carta…, Carta…, op. cit., ci t., p. 181.
94
Cf. Charles Tilly, La desigualdad persistente, Manantial, Buenos Aires, 2000, pp. 21-23. 95 Michael Walzer, Las esferas de la 96
justicia, justici a, FCE, México, 1993, p. 44.
Cf. Anthony Giddens, Sociología, 5ª ed., Alianza, Madrid, 2007, pp. 69 y ss.
97
Cf. Ayelet Shachar, The Birthright Lottery. Citizenship and Global Inequality, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 2009, pp. 21-43. 98
Cf. Ayelet Shachar y Ran Hirschl, «Citizenship as Inherited Property», Political Politi cal Theory, vol. 35, núm. 3, 2007, pp. 253-287. 99
Cf. J. A. Bustamante, op. cit., p. 323.
100 S.
Sassen, Inmigrantes y ciudadanos…, ci udadanos…, op. cit., cit. , p. 205.
101 A.
Estévez, Derechos Derechos humanos…, op. cit., p. 149.
322
1
Cf. Michael Walzer, Las esferas de la justicia, justici a, FCE, México, 1993, cap. II.
2 Para
una versión sintética de los resultados de la prolongada dedicación de este filósofo al debate sobre la ética de las restricciones a la inmigración, cf Joseph Joseph H. Carens, The Ethics of Immigration, Oxford University Press, Oxford, 2013. Para una visión panorámic panorámica de la amplia bibliografía generada en torno al debate sobre la apertura o cierre de las fronteras, cf Shelley Shelley Wilcox, «The Open Borders Debate on Immigration», Philosophy Compass, núm. 4 / 5, 2009, pp. 813-821, y Adam Hosein, «Immigration and Freedom of Movement», Ethics & Global Politi cs, núm. 6, 2013, pp. 25-37. 3 Llevando
al terreno específico de las migraciones el dictum de Heinrich Heine: «Si no puedo refutar la premisa de que “todos los hombres tienen derecho a comer”, estoy forzado a someterme también a todas sus consecuencias» (Heinrich Heine, La escuela romántica , Alianza, Madrid, 2010, p. 280), de lo que se trataría aquí es de analizar las consecuenc consecuencias normativas que conlleva negar la premisa «todos los hombres tienen derecho a mig migrar». rar» . 4 Agradezco
a Leoncio Monroy Núñez el haberme hecho notar la incongruencia de apostar simultáneamente simultáneamente por ambos am bos argumentos. 5 En
la página final de Eichmann en Jerusalén, Hannah Arendt formula lo que puede entenderse como el punto clave del genocidio del pueblo judío llevado a cabo por los nazis y, por ende, de sus imperdonables crímenes: arrogarse «el derecho de decidir quién puede y quién quién no puede habitar habitar el mundo» (Hannah Arendt, Eichmann en Jerusalén, Lumen, Barcelona, 2011, p. 406). El nazismo intentó trastocar radicalmente el orden de las cosas en lo relativo a las condiciones elementales no elegidas de la existencia humana. Quienes son los que habitan la Tierra nos viene dado antes de toda posible elección, pues de lo contr ario se destruiría la condición de posibilidad de cualquier convivencia humana sobre este planeta. A nadie le está dado el derecho de decidir quién puede estar a su lado, quién puede ser su vecino. (Agradezco a Reyes Mate el haberme hecho reparar en esta reflexión.) 6
Carlos Thiebaut, «Tolerancia y hospitalidad. Una reflexión moral ante la inmigración», Arbor, Arbor, núm. 744, 2010, pp. 550-551. Reivindicar para el planeta el estatuto de res omnium implica, pues, «que hemos de comenzar a reconocernos no como propietarios o soberanos de la Tierra, o de alguna de sus parcelas, sino como simples usufructuarios pasajeros, puesto que hemos de compartirla con las demás generaciones y con los demás seres vivientes» (Antonio Campillo, Tierra de nadie, Herder, Barcelona, 2015, p. 81). En otros términos, más literarios pero no menos morales, puede expresarse el cambio de actitud que deriva de esa forma de relacionarse 323
con la superficie del planeta: «Ahora debemos aprender a ser mutuamente invitados los unos de los otros en lo que queda de esta herida y superpoblada tierra […] Los árboles tienen raíces; los hombres y las mujeres, piernas. Y con ellas cruzan la barrera de la estulticia delimitada con alambradas que son las fronteras; con ellas visitan y en ellas habitan entre el resto de la humanidad en calidad de invitados» (George Steiner, Erratas, Random House Mondadori, Barcelona, 2011, pp. 75-76). 7 Immanuel
Kant, La paz perpetua , Tecnos, Madrid, 1985, p. 27. Kant define el derecho de visita como el derecho que posee todo ser humano de «presentarse a la sociedad […] en virtud del derecho de propiedad en común de la superficie de la tierra, sobre la que los hombres no pueden extenderse hasta el infinito, por ser una superficie esférica, teniendo que soportarse unos junto a otros y no teniendo nadie originariamente más derecho que otro a estar en un determinado lugar de la tierra» (I. Kant, op. cit., p. 27). La versión kantiana de este derecho parece, no obstante, un débil instrumento para proteger proteger integral ntegralmente mente tanto los los derechos de los refugiad refugiados os y soli solicitantes citantes de asilo asilo como los de los inmigrantes en general ( cf David David Held, Cosmopolitismo. Ideales y realidades, Alianza, Madrid, 2012, p. 60). Además de su escasa capacidad imperativa, con él que daría amparada tan sólo una estancia temporal, pero no una residencia permanente (c Seyla Benhabib, Los derechos derechos de los otros, otros, Gedisa, Barcelona, 2005, pp. 35-38). De hecho, el mismo Kant establece la distinción algo difusa entre el derecho de visita durante un breve periodo de tiempo, que sería un derecho fundamental, y el derecho a ser hospedado, una estancia ya más prolongada, que no podría ser considerado un derecho tal. Reconocería, pues, el derecho de visita, pero no el de hospedaje. En mente tenía, sin duda, la práctica de tantos europeos de su época que no solían visitar los de más continentes si no era para esclavizar a sus pobladores o para hacerlos víctimas de otros actos de pillaje. Para una interpretación no convencional del texto kantiano, cf C. Thiebaut , op. cit., pp. 549-551. 8 Ermanno
Vitale, «Derecho a migrar. ¿El cumplimiento de la edad de los derechos», en L. Peña y T. Ausín (eds.), Pasando fronteras, fronteras, Plaza y Valdés, Madrid, 2015, p. 74. 9 Agnes
Heller, «Diez tesis sobre la inmigración», El País (consultado el 3 de junio de 2016 ), disponible en < http://elpais. com/diario/1992/05/30/opinion/707176809_850215.html >. 10
Cf. Daniel Loewe, «Los náufragos de nuestro mundo: el caso de los refugiados», rbor, núm. 744, 2010, pp. 555-570. En atención al diferente nivel de protección urídica que les brinda el derecho internacional, se suele clasificar a las personas que cambian su país de residencia en dos grandes grupos: por un lado, los refugiados y solici tantes de asilo y, por otro, los emigrantes económicos. De manera correlativa, los deberes 324
de los Estados con respecto a cada grupo serían también distintos. Sin embargo , y teniendo en cuenta que cada vez resulta más difusa la distinción «entre los migrantes en busca de trabajo y de asil asilo que están tratando de dejar atrás países pobres y mal gobernados» (Catherine Wihtol de Wenden, El fenómeno migratorio mi gratorio en el siglo si glo XXI , FCE, México, 2013, p. 21), resulta realmente difícil tratar de justificar un trato diferente para estos dos colectivos. Tan insoportable es a la postre la situación de aquel que huye porque es persegui perseguido do por sus convicci convicciones ones ideológ deológiicas o relig religiiosas, o su pertenencia pertenencia étnica, como la de aquel que debe hacerlo acuciado por la miseria. Represión política y necesidad económica son males igualmente nefastos para una vida con dignidad. 11
Cf. S. Benhabib, op. cit., p. 19.
12
A pesar de lo arriba señalado, el asunto no está exento de discusión. Cabría equiparar el derecho a emigrar, por ejemplo, con el derecho a contraer matrimonio. Éste siempre es un derecho condicionado, pues de él no deriva, ciertamente, la obligación de nadie a casarse con la persona que invoca tal derecho. Sin embargo, la contraparte del derecho subjetivo a emigrar no son individuos particulares, sino Estados. Cuando el Estado garantiza un derecho asume la obligación de poner el ordenamiento jurídico políti político co al servici servicioo de la pretensión protegi protegida, de modo que ésta sea al menos realizabl realizable. e. 13 En
defensa de una analogía fundamental entre ambos tipos de movilidad humana, es más que elocuente el siguiente alegato: «Si es tan importante que la gente tenga el derecho a circular libremente dentro de un Estado, ¿no es igualmente importante que tengan el derecho de moverse a través de las fronteras estatales? Cada razón por la que uno querría moverse dentro de un Estado también puede ser una razón para moverse entre Estados. Uno podría querer un trabajo; uno podría enamorarse de alguien de otro país; uno podría pertenecer a una relig religión que tiene tiene pocos adeptos en el Estado natal de uno y muchos en otro; uno podría desear aprovechar las oportunidades culturales que sólo están disponibles en otra tierra. La disyunción radical que trata la libertad de circulación dentro del Estado como un derecho humano mientras se concede a los Estados el control discrecional sobre la libertad de movimiento a través de las fronteras estatales carece de sentido moral» (J. H. Carens, op. cit., p. 239). En contra de esta perspectiva, perspectiva, véanse los rig rigurosos argumentos argumentos expuestos expuestos por Michael Michael Blake Blake («Immi (« Immi gration, Jurisdiction, and Exclusion», Philosophy & Public Affairs, vol. 41 [2], 2013, pp. 103-130, y Michael Blake, Blake, «The «T he right right to Exclu Exclude», de», Critical Review of International Social and Political Philosophy, vol. 17 [5], 2014, pp. 521-537). 14 Otfried
Höffe, Demokratie im Zeitalter der Globalisierung, Globalisi erung, Beck, Múnich, 1999, p. 356. En téminos téminos de fil filosofía moral, moral, esta tensión tensión ha sido sido reescrita reescrita como un confli conflicto entre la ética de la convicción y la ética de la responsabilidad ( cf Konrad Ott, 325
Zuwanderung und Moral, Reclam, Stuttgart, 2016). 15 Para
una consideración argumentada de las restricciones a la inmigración —y, más aún, del cierre de las fronteras— como una cuestión que afecta directamente al valor de la libertad, cf Chandran Kukathas, Immigration Immigrati on and Freedom Freedom (consultado el 26 de n oviembre de 2015), disponible en
Cf. Michael Dummett, «Immigration», en Res Publica, vol. 10, núm. 2, 2004, p.
118. 17
Cf. Seyla Benhabib, Las reivindicaci reivi ndicaciones ones de la cultura, Katz, Buenos Aires, 2006, p. 277. 18 Aunque
por regla general las tierras recién «descubiertas» ya tenían propietarios, que las ocupaban y las explotaban a su manera, los europeos preferían considerarlas como «bienes sin dueños» y, por lo tanto, objetos de conquista legítima ( cf . Carl Schmitt, Tierra y mar. Una reflexión sobre la historia universal, Trotta, Madrid, 2007, p. 59). Un sentido sentido simil similar ar a terra nullius tiene la expresión in vacuis locis, empleada a finales del siglo XVII por John Locke ( Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil , , §121) para referirse a cualqui cualquier er parte del planeta planeta que supuestamente se encontrase libre y no tuviera dueño, donde siempre tendría derecho a instalarse quienquiera que no deseara someterse a la jurisdicción de un determinado gobierno. Locke, como también Hugo Grocio y tantos otros autores de la época, estaba animado por la ideología del individualismo posesivo y no reparaba en que muchas tierras sin propietarios particulares eran, en realidad, bienes comunes ( cf Ugo Mattei, Bienes comunes. Un manifiesto, manifi esto, Trotta, Madrid, 2013, pp. 56-57). Apenas un siglo después, esta posibilidad ya no era contemplada como realista, pues entretanto se había tomado clara conciencia de la finitud de nuestro planeta y la acumulación propietaria sólo podía realizarse a costa de los recursos comunes. No habría que olvidar que en el trasfondo de tales disquisiciones no se encontraban en juego intereses filantrópicos, sino la urgencia de dirimir cuestiones tan lucrativas como, por ejemplo, la legitimidad de las posesiones coloniales, los derechos comerciales y el control de las rutas de navegación. 19
Phillip Cole, Philosophies Philosophi es of Exclusion. Liberal Political Politi cal Theory and Immigration, Immigrati on, Edinburgh University Press, Edimburgo, 2000, p. 44. 326
20
Cf. Jörg Lange, «Migration und die Allgemeine Erklärung der Menchenrechte von 1948», Aus Politik Poli tik und Zeitgeschichte, Zei tgeschichte, vol. 58, núm. 46, 2008, pp. 21-27. 21
Ariadna Estévez López, «La relación estructural entre la globalización y la migración», Foro Foro Internacional, Internaci onal, núm. 197, 2009, p. 583. 22 Ibid., Ibid. , p.
591.
23
Cf. Brian Barry y Robert E. Goodin, Free Free Movement. Ethical Issues in The Transnational Migration of People and Money, Penn State University Press, Pensilvania, 1992. 24 Stephen
Castles y Mark J. Miller, La era de la migración, migraci ón, Universidad Autónoma de Zacatecas / Porrúa, México, 2004, p. 344. 25
Cf. Óscar Celador, «Los derechos y libertades de los inmigrantes en el modelo estadounidense. A propósito de la Arizona Immigration Law SB 1070 », Derechos Derechos y Libertades, núm. 24, 2011, pp. 147-177. 26
Cf. Joaquín Arango, «La “securitización” de las migraciones internacionales, diez años después», Vanguardia / Dossier, núm. 41, 2011, pp. 54-59. 27
Newt Gingrich, «La seguridad de nuestras fronteras y la preservación de la civilización norteamericana», Iglesia Viva, núm. 243, 2010, p. 78. 28
Cf. María Eugenia Anguiano, «Las políticas de control de fronteras en el norte y sur de México», en M. E. Anguiano y A. M. López Sala (eds.), Migraciones Migraci ones y fronteras fronteras , Icaria / CIDOB, Barcelona, 2010, pp. 161-183, y Wendy Brown, Estados vallados, soberanía en e n declive, declive , Herder, Barcelona, 2015, pp. 51-62. Un par de datos pueden ser bastante elocuentes elocuentes para ilustrar lustrar esta idea y cali calibrar la envergadura envergadura de la obsesión obsesión securitaria. Entre 1992 y 2009 los agentes integrantes de la U. S. Border Patrol pasaron de 4 000 a más de 20 000 . Y sólo durante el primer mandato de Barack Obama (20092012), los Estados Unidos deportaron a casi un millón y medio de inmigrantes irregulares. A pesar de todo ello, es una frontera viva, eso sí, compleja, dolorosa y contradictoria: cruce diario de personas y vehículos, de comercio, de intercambio, de consumo, de paso para la migración legal e ilegal, para las drogas, las armas y el contrabando, de ubicación de ciudades divididas y mutuamente dependientes. 29
Cf. Claire Rodier, El negocio de la xenofobia, Clave Intelectual, Madrid, 2013, p.
56. 30
Cf. Catherine Wihtol de Wenden, ¿Hay que abrir las fronteras?, Bellaterra, Barcelona, 2000, pp. 33-41. 327
31 No
se trata de un mero tropo o figura de estilo, sino de un estructurado sistema de control y vigilancia: «La Fortaleza Europa se compone de tres pilares fundamentales: un cerebro panóptico, un sistema común de control de las fronteras y una zona de contención de Estados aliados» (Mike Davis, «El gran muro del capital», en VV. AA., Frontera Frontera sur, sur, Virus, Barcelona, 2008, p. 256). La base normativa de dicho sistema se asienta sobre el Acuerdo de Schengen de 1985 y el posterior Convenio de Schengen de 1990. Para el control mancomunado de las fronteras externas de la Unión Europea se creó en 2004 la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores, conocida por el acrónimo Frontex, cuyo presupuesto se ha ido acrecentando desde entonces de manera exponencial. Su misión consiste, básicamente, en la vigilancia e interceptación de flujos migratorios en alta mar, con el consiguiente desplazamiento de las fronteras aguas adentro. 32 Según
la OIM (cf Tara Tara Brian y Frank Laczko [eds.], Fatal Journey. Journey. Tracking Lives Lost During Duri ng Migration, Mi gration, International Organization for Migration, Ginebra, 2014, p. 11), en el periodo comprendido entre los años 2000 y 2014 perdieron la vida a lo largo del mundo más de 40 000 personas al intentar entrar en otros países. De esas muertes, más de 22 000 se registraron en el Mediterráneo. 33
Cf. C. Rodier, op. cit., pp. 21-52, y Ruben Andersson, Illegality, Inc.: Clandestine igration and the Business of Bordering Europe, University of California Press, Oakland, Oakland, 2014. 34
Cf. VV. AA., Frontera Frontera Sur. Sur. Nuevas políticas de gestión y externalización externalizaci ón del control de la inmigración en Europa, Virus, Barcelona, 2008. 35 Este
argumento puede ser invertido, ciertamente. Se aduce que es precisamente el aumento de inmigrantes lo que conduce a la xenofobia (como si se tratara de una respuesta automática e irrefrenable). Por ello, y para evitar que los conflictos culturales se agraven y terminen por hacer insoportable la vida social, se asegura que el mejor remedio es sellar herméticamente las fronteras. En todo caso, parece más clara la existencia de un bucle de doble dirección en un tema conexo: «Las relaciones causaefecto entre securitización y sentimientos hostiles a la inmigración son bidireccionales: la securitización contribuye a la visión negativa de la inmigración y los sentimientos negativos hacia ésta abonan el terreno de la securitización» (J. Arango, op. cit., p. 59). 36 Ana M. López Sala, Inmigrantes y
Estados, Anthropos, Barcelona, 2005, p. 116.
37
T herborn, rn, La desigualdad Cf. Göran Therbo desi gualdad mata, Alianza, Madrid, 2015, p. 181.
38
Cf. Íñigo Moré, La vida vi da en la frontera, frontera, Marcial Pons, Madrid, 2007. 328
39 C.
Wihtol de Wenden, op. cit., p. 24. Si las consideraciones político-morales no llegan a ser suficientemente persuasivas, en la comprobada ineficacia de las políticas de control puede encontrarse un pragmático argumento a favor de la apertura de fronteras: «Mejor aceptar la inmigración, aunque sea a regañadientes, porque bienvenida o malvenida […] a ella no hay manera de pararla » (Mario Vargas Llosa, «Los inmigrantes», El País (consultado el 4 de junio de 2016), disponible en
Cf. W. Brown, op. cit.,
41
Cf. M. Walzer, op. cit., pp. 44-74. Rawls se encuentra también entre quienes se posici posicionan onan en contra de las fronteras abiertas abiertas y a favor de la potestad que asiste asiste a los Estados para limitar las migraciones. Entre las razones que aporta destaca «la protección de la cultura política de un pueblo y sus principios constitucionales» (John Rawls, El derecho de gentes, Paidós, Barcelona, 2001, p. 52, nota 9). Remitiéndose explícitamente al citado texto de Walzer, conceptualiza las migraciones como una amenaza potencial para la integri ntegridad dad de las sociedades. sociedades. Rawls, Rawls, sin sin embargo, embargo, no presenta base históri histórica ca ni documental que pruebe que las migraciones pacíficas hayan destruido la cultura política de un país (otra cosa, ciertamente, serían las colonizaciones). Y obvia, por lo demás, que en muchos casos los inmigrantes y sus descendientes han sido agentes destacados en la defensa, la revitalización y el enriquecimiento de los principios constitucionales de los países receptores. 42 Joseph H. Carens, «Inmigración y justicia», Isegoría, núm. 43 Isabel
26, 2002, p. 25.
Turégano, «Mujeres, ciudadanía y globalización», Doxa, núm. 35, 2012, p.
407. 44
Thomas Nagel, «El problema de la justicia global», Revista Jurídica de la Universidad de Palermo, año 9, núm. 1, 2008, p. 182. 45
Cf. Juan Carlos Velasco, «La justicia en un mundo globalizado», Isegoría, núm. 43, 2010, pp. 349-362. 46 Christian
Arnsperger y Philippe Van Parijs, Ética económica y social, Paidós, Barcelona, 2002, p. 105. 47
Charles S. Beitz, Political Politi cal Theory and International Relations, Princeton University Press, Princeton, 1999, p. 127. 329
48 La atribución de significado moral a la distinción entre elecciones y circunstancias se
encontraría entre las intuiciones básicas de toda esa familia de teorías sobre la justicia denominada igualitarismo de la suerte (cf Jahel Queralt Lange, Igualdad, suerte y usticia, Marcial Pons, Madrid, 2014, pp. 127-155). De esta corriente —no exenta de notables discrepancias internas— se recuperaría aquí tan sólo su empeño en desarrollar criterios de justicia que permitan neutralizar el impacto distributivo de la suerte en la vida de las personas, esto es, su afán por articular modos de compensar a las personas por factores de desigualdad de los que son víctimas y de los que no son responsables, pues no dependen de su voluntad ni de su gestión, como, por ejemplo, su origen social, su herencia genética y su nacionalidad. 49 La
noción de injusticia estructura no remite tanto a la dimensión intera estructural l no i nteraccional ccional de la justicia, que es la que valoraría la conducta de agentes particulares, como a su , aquella que se pone de relieve al juzgar el funcionamiento de dimensión institucional , las reglas, las prácticas y los entramados institucionales con los que se persiguen fines colectivos. Más que atribuir responsabilidad directa a agentes individuales, buscaría depositar la responsabilidad moral de los individuos en esquemas institucionales. Este tipo de estrategia conceptual, que es la que con ciertas reservas sigue, por ejemplo, Iris M. Young ( Responsabilidad Responsabili dad por la justicia, justici a, Morata, Madrid, 2011), claramente deudora de los planteamientos de Rawls, no hace sino privilegiar la justicia entendida como virtud de las instituciones por encima de su comprensión como virtud moral de los individuos. En cualquier caso, una valiosa aportación de esta autora es su articulación de un modelo de responsabilidad —basado en una conexión causal de tipo social— con el que justificar la extensión a la esfera global de las responsabilidades de justicia. 50 I. M. Young,
op. cit., p. 69.
51
Cf. Charles S. Beitz, La idea de los derechos derechos humanos, Marcial Pons, Madrid, 2012, pp. 194-206. 52 PNUD, Informe
sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2005. La cooperación internacional internaci onal ante una encrucijada, Mundi-Prensa, Madrid, 2005, p. 43. 53 T.
Nagel, op. cit., p. 173.
54 Michael
Dummett, Sobre inmigración y refugiados, Cátedra, Madrid, 2004, p. 82.
55
Cf. Christopher Wellman, «Immigration», The Stanford Encyclopedia o Philosophy (verano de 2010), ed. por Edward N. Zalta, disponible en . Mientras existan Estados particulares, seguirán existiendo también fronteras entre ellos. Un mundo sin fronteras únicamente sería posible mediante la instauración de un único Estado mundial, 330
pero no es evidente evidente que éste represente el mejor ideal. ideal. Un centro gu gubernamental bernamental unificado de alcance planetario que remplace a los distintos Estados constituiría un mal aún mayor que el propio desorden existente en tantos aspectos: más que un gigante benefactor, benefactor, un Estado mundial mundial podría acabar resultando resultando un og ogro ro tiráni tiránico co y totali totalitario, tario, un Leviatán sin posible rival ( cf . . Hannah Arendt, «Karl Jaspers, ¿ciudadano del mundo?», en Hannah Arendt, Hombres Hombres en tiempos ti empos de oscuridad, oscuri dad, Gedisa, Barcelona, 2001, p. 89). 56 C.
Arnsperger y P. van Parijs, op. cit., p. 128.
57
Cf. Daniel Loewe, «Inmigración y el derecho de gentes de John Rawls. Argumentos a favor de un derecho al movimiento sin fronteras», Revista de Ciencia Cienci a Política, vol. 27, núm. 2, 2007, pp. 23-48, y D. Loewe, «Los náufragos…», art. cit., 2007, pp. 23-48 . 58
Cf. Jürgen Habermas, Facticidad Factici dad y validez, vali dez, Trotta, Madrid, 1998, pp. 636-643.
59 C. 60
Arnsperger y P. Van Parijs, op. cit., p. 130.
Cf. Jürgen Habermas, El Occidente Occi dente escindido, esci ndido, Trotta, Madrid, 2006, pp. 116-142.
61
Stephen Castles, «Comprendiendo Internacionales, núm. 14, 2010, pp. 145-146. 62 J.
la
migración
global», Relaciones
Carens, The Ethics of Immigration, op. cit., p. 230.
63
Un argumento similar ha sido desarrollado por Will Kymlicka ( Fronteras Fronteras territoriales, Trotta, Madrid, 2006, pp. 76-80). La diferencia con el expuesto aquí estribaría en que para este filósofo canadiense la construcción y mantenimiento de la identidad nacional es una razón suficiente para la erección de fronteras y para el establecimiento de restricciones a la movilidad transfronteriza, pero siempre que ello no contribuya a profundizar las desigualdades socioeconómicas que atraviesan el mundo. 64
Cf. Michael Blake y Mathias Risse, «Immigration and Original Ownership of the Earth», Notre Notre Dame Journal of Law, Law, Ethics, and Public Policy, vol. 23 (1), 2006, pp. 133-167. Remitiéndose a una idea de Grocio y de otros téoricos del siglo XVII, que luego hizo suya también Kant («la común posesión de la superficie de la Tierra»), el argumento de Blake y Risse es que todos los integrantes de la humanidad tienen un igual derecho moral a los recursos físicos del planeta y que de este presupuesto derivan limitaciones normativas en los regímenes legítimos de propiedad, incluyendo los regímenes de inmigración. 65 Las
fuentes doctrinales son, sin embargo, mucho más amplias. Incluso para el más preclaro preclaro inspirador nspirador del indivi ndividual dualiismo posesivo, posesivo, John Locke, la apropiació apropiaciónn privada privada de 331
los bienes comunes, como es la tierra, sólo es legítima si para los demás queda en común «suficiente y de la misma calidad» ( Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil , , cap. V, «De la propiedad», §27). Resulta igualmente conocido que también para la filosofía cristiana clásica, al menos en la obra de Tomás de Aquino, los títulos de propie dad privada, privada, lejos de ser absolutos, absolutos, están condici condicionados onados por la satisfacci satisfacción ón de oblig obligaci aciones ones con respecto al conjunto de la sociedad. 66 En
una línea próxima se situaría, por ejemplo, la propuesta de descolonización epistemológica de las ideas liberales de justicia global que, con el fin de abordar la cuestión migratoria desde la perspectiva del derecho al desarrollo, ha formulado Ariadna Estévez ( Derechos Derechos humanos, migración migraci ón y conflicto, UNAM, México, 2014, pp. 157 y ss.). 67 Daniel
Loewe, «Obligaciones de justicia: ¿ open borders o justicia distributiva?», rbor, núm. 755, 2012, p. 486. 68
Cf. Ermanno Vitale, Ius migrandi, mi grandi, Melusina, Barcelona, 2006, pp. 259-260.
69
Cf. Thomas Pogge, La pobreza pobreza en el mundo y los derechos derechos humanos, Paidós, Barcelona, 2005. También podría argüirse que afrontar la pobreza y las desigualdades globales mediante un fondo nutrido con las contribuciones impositivas de los países más prósperos, tal como propone P og oggge, representa un enfoque ali alicorto de la cuestión cuestión ( cf A. Estévez, Derechos Derechos humanos… , op. cit., pp. 158-169). Una visión integral —como sería aquella basada en un derecho al desarrollo— reclamaría, más bien, cambios estructurales en el mundo de manera que no se siga reproduciendo el sistema de injusticia existente. A la postre, la creación de un fondo no dejaría de seguir la lógica propia de un enfoque meramente asistencial, aun cuando se tratase de una aportación no voluntaria sino obligatoria. Más que ayuda al desarrollo, lo que se requiere son medidas estructurales que propici propicien en un cambio cambio real de la políti política ca económica económica global: obal: «El dere cho al desarroll desarrollo, más que fondos para mitigar la pobreza, requiere que el intercambio económico se lleve de tal forma que los países pobres tengan las oportunidades de generar el nivel de prosperidad que permita a cada individuo disfrutar los derechos humanos universales» (Estévez, op. cit., p. 167). 70 Guillermo
de la Dehesa, Comprender la inmigración, Alianza, Madrid, 2008, p.
107. 71
Cf. R. Patricio Korzeniewicz y Timothy P. Moran, Unveiling Inequality. A World Historical Histori cal Perspective, Russell Sage Foundation, Nueva York, 2009, pp. 107-109, y Dani Rodrik, La paradoja de la globalización, globalizaci ón, Antoni Bosch, Barcelona, 2012, p. 287. 72
Cf. PNUD, Informe sobre sobre desarrollo desarrollo humano 2009. Superando barreras: movilidad 332
desarrollo humanos, Mundi-Prensa, Madrid, 2009. 73
Cf. Paul Collier, Éxodo. Inmigrantes, Inmi grantes, emigrantes emi grantes y países, Turner, Madrid, 2013.
74
Cf. Yusuf Yuksekdag, «Moral Cosmopolitanism and the Right to Immigration», Public Reason, vol. 4, núm. 1 / 2, 2012, pp. 262-272. 75
La conveniencia de imponer restricciones o contraprestaciones es una cuestión objeto de debate. De cualquier modo, si se opta por implantar algún tipo de impuesto, debería evitarse incurrir en un prioritarismo de carácter nacionalista y emplear la posible tasa, no tanto «para compensar una pérdida en el país de origen, sino para financiar una políti política ca de igual igualdad dad de oportunidades oportunidades a nivel nivel glo global bal,, en beneficio beneficio de los países que tienen más necesidad» (Speranta Dumitru, «Emigración, talentos y justicia», en Isonomía, núm. 30, 2009, p. 51). En última instancia, tanto el propósito de recuperar la inversión públi pública en educación educación realizada realizada por los países emisores emisores como el de compensar la pérdida pérdida de la potencial contribución futura chocan, por un lado, con la concepción de la educación como un medio de asegurar la autonomía de las personas y, por otro, y esto quizá sea aún más relevante, con una concepción cosmopolita de la igualdad de oportunidades, que, como tal, también es «un ideal de justicia global» (cf. idem.). Situados ya en un terreno más práctico, el reto estribaría en encontrar el modo en que la supuesta brain drain se convierta en una brain gain y se torne en una fuente de riqueza compartida. 76
Es ciertamente una opinión extendida que, en las sociedades receptoras de inmigración con potentes sistemas de bienestar, las prestaciones sociales que disfrutan sus habitantes representan un motivo relevante que multiplica el número de inmigrantes procedentes de países pobres. Incluso Incluso dando por buena esta percepción, percepción, prohibi prohibirr la inmigración no sería la única respuesta pensable para evitar el posible colapso de tales sistemas de bienestar. Siempre podría arbitrarse, entre otras opciones, que los recién llegados no adquieran inmediatamente el derecho a beneficiarse de los servicios públicos de prestación social en su integridad, sino tan sólo pasado un tiempo tasado o tras recibir el estatus de residente de larga duración ( cf . . Lorenzo Peña y Gonzalo, «El derecho de radicación y naturalización», en L. Peña y T. Ausín [eds.], Pasando fronteras, fronteras, Plaza y Valdés, Madrid, 2015, pp. 252-253 y 268-271). 77
Cf. Gillian Brock, Global Justice. A Cosmopolitan Account, Oxford University Press, Oxford, 2009, pp. 194-195. 78 Que
la inmensa mayoría de la población de los distintos países, incluso de los más pobres, no emigra emigra ni desea hacerlo es un dato ampli ampliamente contrastado a lo largo de la historia. En la actualidad, un buen ejemplo lo encontramos en el seno de la Unión 333
Europea (UE), donde, aun teniendo reconocida la libertad de circulación e instalación, tan sólo un porcentaje bastante reducido de ciudadanos europeos viven fuera de su país de origen de manera permanente. El hecho de que las diferencias económicas entre los diferentes Estados de la UE sean relativamente menores (en comparación con las registradas a escala global) puede explicar en parte esas reducidas tasas migratorias. 79 Sin
llegar al extremo de Michael A. Clemens («Economics and Emigration: TrillionDollar Bills on the Sidewalk?», Journal of Economic Economi c Perspectives, Perspecti ves, vol. 25 [3], 2011, pp. 83-106), un economista del desarrollo que señala que una política de fronteras abiertas duplicaría el producto bruto mundial y tendría efectos aún más beneficiosos para la economía mundial que la liberalización del comercio o de los flujos de capitales, hay razones en todo caso para dudar de quienes sostienen que la puesta en marcha de dicha políti política ca iría contra la util utilidad social. social.
334
1 Sobre
el positivo papel de la utopía, la profunda y erudita obra de Ernst Bloch sigue siendo una referencia de obligada remisión. Esa valoración no es, sin embargo, algo propio propio del pasado y hoy en día sig sigue resaltándose resaltándose su util utilidad: « El pensamiento pensamiento utópico utópico tiene una dimensión inspiradora para buscar soluciones innovadoras frente a problemas, conflictos de […] situaciones históricas particulares […] El pensamiento utópico sólo surge cuando hay una falta de orientación real para dar respuesta a interrogantes de nuestra sociedad. […] Su activación se legitima por la incapacidad del realismo de dar respuestas a dilemas políticos» (Ricard Zapata-Barrero, «Utopía, fronteras y movilidad humana», Claves de Razón Práctica, núm. 185, 2008, p. 29). No puede ocultarse, sin embargo, que una utopía también puede ser preconizada como una mera promesa de un futuro mejor que evite tener que ocuparse de transformar el presente. 2 Max Weber, El político políti co y el
científico, científi co, Alianza, Madrid, 1988, p. 178.
3 La
reflexión filosófica ha de tener en cuenta así los dos cuernos de este dilema inevitable: «Dado que a primera vista las restricciones a la libertad de asentamiento parecen injustas (unfair), aunque también inevitables en última instancia, la fundamentación filosófica se ve retada a desarrollar principios que no resulten injustos en el ámbito de las relaciones externas y que, sin embargo, no exijan internamente nada que sea irr ealizable » (Alexander Somek, «Einwanderung und soziale Gerechtigkeit», en Christine Chwaszczca y Wolfgang Kersting (eds.), Politische Politi sche Philosophie Philosophi e der internationale Beziehungen, Suhrkamp, Fráncfort, 1998, p. 410). 4
Esta cuestión puede obtener respuestas no sólo dicotómicas sino de carácter gradualista. Una opción intermedia es, por ejemplo, la propuesta por Paul Collier (P. Collier, op. cit.), que defiende el balance positivo de unos flujos migratorios limitados y organizados, sobre todo en contraposición con las graves y negativas repercusiones que una inmigración no regulada puede entrañar tanto para las sociedades receptoras y emisoras co como para los propios migrantes. 5 Carlo Galli, La humanidad
multicultural, Katz, Buenos Aires y Madrid, 2010, p. 55.
335
* Cuando hay traducción al castellano, sólo se indica ésta. Entre corchetes, después del título de la obra, se señala el año de su primera edición en la lengua original.
336
337
338
Índice Prefacio I. Desafíos políticos de los países de inmigración 1. Sobre la significación política de las migraciones internacionales 2. La cuestión migratoria en la esfera política 3. Inmigración y ciudadanía/nacionalidad 4. El reto del pluralismo cultural emergente 5. El papel de las fronteras estatales 6. Migraciones internacionales y justicia en un mundo globalizado
II. Estado nacional, transnacionalismo migratorio y ciudadanía en mutación
8 22 25 31 42 54 58 64
70
1. La Las políticas migratorias, ¿ú ¿último reducto de la soberanía estatal? 2. La nueva lógica migratoria: el enfoque transnacional 3. La ciudadanía, institución en mutación 4. Hacia una ciudadanía mediatizada por los derechos humanos
73 79 84 93
III. Las fronteras de la democracia. Estratificación cívica y participación política política de los inmig inmigran rantes tes
101
1. Migrantes, flexibilización de la ciudadanía y estratificación social 2. La participación electoral de los inmigrantes 3. Participación política de los inmigrantes, calidad de la democracia y sociedad integrada 4. Los Los últi último moss de la fil fila. Irre Irreggular ulariidad dad mig migrato ratori riaa e incl nclusi usión disc disciipli plinari nariaa
IV. Las fronteras culturales. Migraciones, diversidad cultural y derechos 1. El multiculturalismo, una fórmula sujeta a revisión 2. P osmulticulturalismo y migración 3. Acerca de los límites normativos de las políticas migratorias 4. ¿Identidad amenazada? Religión y política migratoria en una sociedad democrática 5. La encrucijada de los derechos culturales
105 110 117 1244 12
130 135 140 143 149 159
V. Las políticas mig migrator ratorias ias ante las exig exigen encias cias de la justicia justicia global global 164 1. El problemático ámbito de aplicación de la teoría de la justicia 2. P obreza mundial y migraciones internacionales 339
168 174
3. Justicia, migraciones e instituciones globales 4. Mi Migraciones y resignificación ddee la la ci ciudadanía en en cl clave co cosmopolita
VI. Una política migratoria de fronteras abiertas 1. El derecho a la libre circulación de personas 2. Gl Glob obal aliizaci zación ón asi asimétr métriica: ca: muro muross con conttra la lilibre bre ci circu rculaci ación de pers erson onas as 3. Movilidad humana, cosmopolitismo y justicia 4. Fronteras abiertas y justicia global
Coda. Entre la utopía y el realismo Bibliografía Índice analítico
340
183 192
198 202 209 215 219
226 231 251
