UNIVERSIDAD DE PUERTO RICO Facultad de Ciencias Sociales Departamento de Ciencia Política PUNTOS DE VISTA PARA EL ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS1* David Easton Traducido por: Carlos Nieves Rivera I.
ALGUNOS ATRIBUTOS DE LOS SISTEMAS POLÍTICOS
En un trabajo anterior he argumentado a favor de la necesidad de desarrollar una teoría general, empíricamente orientada, como el modo más económico a largo plazo para entender la vida política. Me propongo aquí señalar un punto de vista que, por lo menos, podría servir como móvil para la discusión de puntos de vista alternos y, a lo sumo, como un corto paso hacia la formulación de una teoría política general. Deseo hacer hincapié en que mi exposición tiene el carácter de una mera orientación ante el problema de la teoría. Fuera de la economía y quizás la sicología sería presunción llamar “teoría”, en el sentido estricto de la palabra, a mucho de cuanto abarcan las ciencias sociales. Además, sólo ofrecerá una visión macro cósmica de mi punto de vista, de manera que sea posible evaluar, a la luz del todo, aquellas partes en que hago hincapié. Al hacer esto, sé que corro el riesgo definitivo de que el significado y las implicaciones de este punto de vista mío puedan ser sólo superficialmente trasmitidos; pero es un riesgo que tendré que tomar ya que no sé cómo evadirlo sensatamente. El estudio de la política concierne al entendimiento de cómo se hacen y se ejecutan, para una sociedad, las decisiones autorizadas. Podemos tratar de entender la vida política mediante el método de ver sus aspectos por partes. Podemos examinar el funcionamiento de instituciones tales como los partidos políticos, los grupos de intereses, el gobierno y la votación; podemos estudiar la naturaleza y las consecuencias de prácticas políticas tales como los manejos o uso de influencia artificiosa, la propaganda y la violencia; podemos tratar de revelar las interioridades de la estructura dentro de la cual ocurren estas prácticas. Mediante la combinación de resultados, podemos obtener un cuadro aproximado de lo que sucede en cualquier unidad política independiente. Sin embargo, al combinar estos resultados ya está implícita la noción de que cada parte del gran cuadro político no es cosa separada, sino que está relacionada con cada una de las otras partes, o para expresarlo positivamente; que el funcionamiento de ninguna de las partes puede entenderse totalmente sin hacer referencia al modo en que el todo funciona. He sugerido en mi 1
NOTA DEL TRADUCTOR. Usamos la voz compuesta “punto de vista” porque ideológicamente es superior a la voz simple “acercamiento” y porque nos da la connotación precisa que el autor quiere comunicarnos. Descartamos la voz castrense “aproche” por su carácter denotativo y por considerarla ajena al genio del idioma. *Traducido de “An Approach to the Analysis of Political System.” World Politics. Vol. 9, No. 3 (April 1957), pp 383-400.
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libro “El Sistema Político” que resulta valioso adoptar esta presunción implícita como una premisa explícita para la investigación y ver la vida política como un sistema de actividades con relación recíproca. Estas actividades derivan su condición relativa o sus vínculos sistemáticos del hecho de que todas, en grado mayor o menor, incluyen en el modo en que las decisiones autorizadas se formulan y ejecutan para una sociedad. Una vez comencemos a hablar de la vida política como un sistema de actividad, se desprenden ciertas consecuencias para la manera en que podemos emprender al análisis del funcionamiento de un sistema. La idea misma de un sistema sugiera que podemos separar la vida política del resto de la actividad social, por lo menos para propósitos analíticos, y examinarla como si por el momento fuese una entidad independiente rodeada por, pero claramente distinguible, del ambiente o escenario en que opera. De manera muy parecida los astrónomos consideran el sistema solar como un complejo de eventos aislados, para ciertos propósitos, del resto del universo. Más aún, sí por decirlo así ponemos el sistema de acciones políticas, como una unidad, ante nuestro entendimiento, podemos ver que lo que mantiene al sistema en marcha con insumos de varias clases. Estos insumos son convertidos por los procesos del sistema en producciones y éstas, a su vez, tienen consecuencias dobles: para el sistema y para el ambiente en que el sistema existe. En este caso la fórmula es muy sencilla pero, como espero demostrar, también muy esclarecedora: insumo –sistema político o procesos—producciones. Mostramos estas relaciones en forma diagramática en la ilustración I. Este diagrama representa un “modelo” muy primitivo –por significarlo con un nombre elegante- para enfocar el estudio de la vida política. Ilustración I
Los sistemas políticos tienen ciertas cualidades porque son justamente eso, sistemas. Para presentar una vista general de todo el enfoque, permítame identificar los atributos principales de
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los sistemas políticos, decir algo sobre cada uno y luego tratar una de esas cualidades un poco más extensamente aunque todavía inadecuadamente. (1) Propiedades de identificación. Para distinguir un sistema político de otros sistemas sociales, debemos poder identificarlo mediante la descripción de sus unidades fundamentales y el establecimiento de linderos o fronteras que demarquen de las unidades situadas fuera del sistema. (a) Unidades de un sistema político. Las unidades son los elementos del que decimos que un sistema se compone. En el caso de un sistema político, son las acciones políticas. Normalmente, es útil observarlas a medida que se estructura en roles políticos y grupos políticos. (b) Fronteras. Algunas de las preguntas más significativas en relación con el funcionamiento de los sistemas políticos puede contestarse sólo si tenemos en mente el hecho obvio de que un sistema no existe en el vacío. Siempre está inmerso en un ambiente o escenario específico. El modo en que un sistema trabaja será en parte una función de su respuesta al ambiente social, biológico y físico total. El problema especial que confrontamos es como distinguir sistemáticamente entre un sistema político y su escenario. ¿Siquiera tiene sentido decir que un sistema político tiene una frontera que lo divide de su escenario? Si así es, ¿Cómo identificaremos la línea de demarcación? Sin detenernos a argüir sobre el particular, yo sugeriría la utilidad de concebir al sistema político como una unidad dotada de una frontera, en el mismo sentido en que está demarcado un sistema físico. La frontera del sistema político se define por todas las acciones más o menos directamente relacionadas a la adopción de decisiones obligatorias para una sociedad. Toda acción social que no participe de esta característica será excluida del sistema y, por consiguiente, se considerará como una variante externa en el ambiente. (2)
Insumos y producciones. Es de presumir, si seleccionamos los sistemas políticos para un estudio especial, que lo hacemos así porque creemos que tienen consecuencias característicamente importantes para la sociedad, es decir, decisiones autorizadas. Estas consecuencias las llamaré productos. Si juzgáramos que los sistemas políticos no tuviesen productos o consecuencias importantes para sociedad, probablemente no estuviéramos interesados en ellos. A menos que un sistema esté al borde un estado de entropía –y podemos asumir que esto no es cierto de la mayoría de los sistemas políticos-, debe recibir insumos continuos que lo mantengan funcionando. Sin insumos el sistema no puede trabajar; sin productos no podemos identificar el trabajo hecho por el sistema. Las tareas investigativas específicas en relación
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con lo anterior consistirían en identificar los insumos y las fuerzas que los configuran y cambian, rastrear los procesos a través de los cuales son transformados en productos, describir las condiciones generales bajo las calles cuales procesos pueden mantenerse y establecer la relación existente entre los productos y los sucesivos insumos del sistema. Desde este punto de vista se puede arrojar mucha luz sobre el funcionamiento de un sistema político si tomamos en consideración el hecho de que mucho de cuanto sucede dentro de un sistema se origina en los esfuerzos de los miembros del mismo para ajustarse a los cambios del ambiente. Podemos percibir este punto si consideramos un sistema bilógico familiar como el organismo humano. Está sometido a constantes presiones de sus alrededores, a las cuales debe adaptarse en una forma u otra si no ha de ser completamente destruido. En parte, desde luego, la forma en que el cuerpo trabaja representa sus respuestas a las necesidades generadas por la organización misma de su anatomía y funciones; pero en gran parte, para entender tanto la estructura como el funcionamiento del organismo debemos percibir muy claramente los insumos procedentes del ambiente. De la misma manera, el comportamiento de todo sistema político le es hasta cierto punto impuesto por la clase de sistema que es, por su propia naturaleza; esto es, por su estructura particular y sus necesidades internas. Pero su comportamiento también refleja las tensiones causadas por el escenario específico dentro del cual opera el sistema. Puede argüirse que la mayoría de los cambios significativos que ocurren dentro de un sistema político tienen su origen en las mudanzas de posición entre las variantes externas. Ya que dedicaré la mayor parte de este ensayo a examinar algunos de los problemas relacionados con el intercambio entre los sistemas políticos y sus ambientes, procederá a hacer una rápida descripción de otras propiedades de los sistemas políticos. (3)
Diferenciación dentro de un sistema. Como veremos en un momento, del ambiente provienen tanto la energía para activar un sistema como la información en relación con la cual el sistema usa esa energía. De este modo el sistema está capacitado para hacer su trabajo. Tiene algún tipo de producción que es diferente del insumo que entra al sistema desde el ambiente. Podemos tomar como una hipótesis útil el aserto de que si un sistema político ha de realizar algún trabajo durante cualquier período de tiempo, a excepción de un intervalo limitado, debe ocurrir una diferenciación mínima de su estructura. Como cuestión de hecho, empíricamente es imposible encontrar un sistema político significativo en que las mismas unidades llevan a cabo todas, las mismas actividades al mismo tiempo. Los miembros de un sistema realizan alguna mínima división del trabajo por lo menos, lo que provee una estructura dentro de la cual tiene lugar la acción.
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Integración de un sistema. Este hecho de la diferenciación abre un área principal de investigación respecto de los sistemas políticos. La diferenciación estructural pone en movimiento fuerzas que son potencialmente desintegradoras en sus resultados para el sistema. Si dos o más unidades están llevando a cabo diferentes clases de actividades al mismo tiempo, ¿cómo daremos a estas actividades el grado mínimo de articulación necesario para que los miembros del sistema no se vean abocados a la más completa desorganización en relación con el rendimiento de producciones de interés para nosotros? Podemos lanzar la hipótesis de que si un sistema estructural ha de mantenerse a sí mismo, debe proveer mecanismos mediante cuyas funciones sus miembros se integren o sean inducidos a cooperar en algún grado mínimo, de manera que puedan tomar decisiones autorizados. II.
INSUMOS: DEMANDAS
Ahora que ya he mencionado algunos atributos capitales de los sistemas políticos, sugiriendo que requieren especial atención si hemos de desarrollar un punto de vista generalizado, deseo considerar en mayor detalle la manera en que un examen de los insumos y producciones arrojará alguna luz sobre el funcionamiento de estos sistemas. Entre los insumos de un sistema político hay dos clases básicas: demandas y apoyo. Estos insumos dan a un sistema político su carácter dinámico. Proveen al sistema la materia prima o la información que el sistema ha de procesar, así como la energía que lo mantendrá en marcha. La razón por la cual un sistema político surge en una sociedad -esto es, el porqué los hombres se empeñan en la actividad política- es que personas y grupos de la sociedad hacen demandas que no pueden satisfacerse totalmente ni a plenitud. En todas las sociedades hay un hecho que domina la vida política: prevalece la escasez en lo concerniente a la mayoría de las cosas que tienen valor. Algunas de las demandas por estas cosas relativamente escasas nunca llegan al sistema político, sino que se satisfacen mediante negociaciones privadas o de arreglos por las personas involucradas. Las demandas de prestigio puede encontrar satisfacción a través de las relaciones de posición de la sociedad; las demandas de fortuna son satisfechas en parte a través del sistema económico; las aspiraciones de poder encuentran expresión en entidades educativas, fraternales, laborales y organizaciones privadas similares. Sólo cuando las necesidades requieren algún esfuerzo especial organizado, por parte de la sociedad, para satisfacerlas en forma autorizadas podemos decir que se han convertido en insumos del sistema político. La investigación sistemática nos impondría el planteamiento de varias preguntas fundamentales respecto de estas demandas… (1)
¿Cómo surgen las demandas y asumen su carácter particular en una sociedad? En respuesta a esta pregunta podemos señalar que las demandas surgen en dos sectores de experiencia: en el ambiente de un sistema o dentro del sistema mismo; las llamaremos demandas externas e internas, respectivamente.
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Examinemos las demandas externas primero. Encuentro provechoso considerar el ambiente no como una masa amorfa de acontecimientos, sino más bien como sistemas claramente distinguibles unos de otros y del sistema político también. En el ambiente tenemos sistemas tales como la ecología, la economía2, la cultura, la personalidad, la estructura social y la demografía. Cada uno de estos constituye un conjunto capital de variantes en el ambiente que ayuda a dar forma a la clase de demandas que entran en el sistema político. A los fines de ilustrar el que quiere expresar, diré unas palabras sobre la cultura. Los miembros de toda sociedad actúan dentro del marco de una cultura en acción que configura sus metas generales, sus objetivos específicos y los procedimientos que los integrantes de la sociedad creen que deben usarse. Toda cultura deriva parte de su cualidad única del hecho de que pone énfasis sobre uno o más aspectos especiales de la conducta. Este énfasis estratégico sirve para diferenciar esa cultura de otras con respecto a las demandas que genera, en lo concerniente a la masa de la gente, algunas culturas -la nuestra, por ejemploestán recargadas en el lado de los deseos económicos, el éxito, la privacidad, el aprovechamiento del ocio y la eficiencia racional. Otras culturas como la de los indios Fox, aspiran a y se esfuerzan por el mantenimiento de la armonía, aunque en el proceso las metas de la eficiencia y la racionalidad pueden ser sacrificadas. Aun otros, como los Kachins, del altiplano de Birmania hacen hincapié en la búsqueda de poder y prestigio. La cultura representa las normas de valoración en una sociedad y por ese hecho marca las áreas de conflicto potencial si las cosas valiosas están en desventaja de oferta en relación con la demanda por las mismas. Las demandas típicas que llegarán al interior del proceso político concernirán a las cuestiones en conflicto marcadas como importantes por la cultura. Por esta razón no podemos esperar entender la naturaleza de las demandas que se presentan para ser resueltas políticamente a menos que estemos dispuestos a explorar sistemática e intensamente sus vinculaciones con la cultura. Y lo que he dicho sobre la cultura se aplica, con las modificaciones adecuadas, a otras partes del escenario de un sistema político. Pero no todas las demandas se originan o tienen su ubicación principal en el ambiente. Tipos importantes de demandas brotan de situaciones que ocurren dentro del propio sistema político. Típicamente, en todo sistema político en marcha, pueden surgir demandas por alteraciones en las relaciones políticas de los miembros mismos, como resultado de la insatisfacción nacida de esas relaciones. Por ejemplo, en un sistema político basado en la representación, en que la igualdad de representación es una norma política importante, pueden surgir demandas para que se iguale la representación de los distritos electorales urbanos y rurales. Similarmente, demandas por cambios en el proceso de reclutamiento de líderes
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N. del T Relaciones existentes entre los organismos y el medio que viven.
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políticos formales, por modificaciones de la forma en que se enmiendan las constituciones, y otras por el estilo, pueden ser todas demandas inspiradas dentro del sistema. Encuentro útil y necesario distinguir éstas de las demandas externas porque son, estrictamente hablando, no insumos del sistema sino algo que podemos llamar “intrainsumos”, si podemos tolerar un neologismo enrevesado, porque sus consecuencias para el carácter de un sistema político son más directas que en el caso de las demandas externas. Además, si no estuviéramos al tanto de esta diferencia en las clases de demandas, podríamos buscar en vano una explicación, si nos refiriésemos al ambiente únicamente, para la aparición de un conjunto dado de demandas internas. (2) ¿Cómo se convierten las demandas en cuestiones? ¿Qué determina si una demanda se convierte en materia de seria discusión política o si permanece como algo a ser resuelto privadamente entre los miembros de la sociedad? La ocurrencia de una demanda, se ésta interna o externa, no la convierte automáticamente en una cuestión política. Muchas demandas mueren al nacer o viven mortecina con el apoyo de una fracción insignificante de la sociedad, sin elevarse nunca al nivel de una posible decisión política. Otras se transforman en cuestiones y por cuestión entendemos una demanda que los miembros de un sistema político están preparados a tratar como un punto significativo para discusión a través de los canales reconocidos del sistema. La distinción entre demandas y cuestiones planeta un número de preguntas sobre las cuales necesitamos la información si hemos de entender el proceso mediante el cual las demandas típicamente se transforman en cuestiones. Por ejemplo, necesitaríamos saber algo sobre la relación entre una demanda y la ubicación de sus iniciadores o patrocinadores en las estructuras de poder de la sociedad; la importancia del secreto en comparación con la publicidad en la presentación de demandas; lo relativo a la oportunidad de las demandas (el momento en que se presentan); la posesión de habilidades o conocimiento político, el acceso a los medios de comunicación; las actitudes y estados de ánimo de los posibles públicos y las imágenes que tienen los iniciadores de las demandas sobre la forma en que se hacen las cosas en el sistema político particular. Las respuestas a preguntas implícitas como éstas posiblemente rendirían un índice de conversión que reflejara la probabilidad que tendría un conjunto de demandas de convertirse en cuestiones políticas palpitantes. Si asumimos que el interés primordial de la ciencia política es el modo en que se hacen las decisiones políticas para una sociedad, las demandas requieren especial atención como un tipo principal de insumo de los sistemas políticos. He sugerido que las demandas influyen de varias maneras en el comportamiento de un sistema. Constituyen una parte significativa del material con el cual el sistema funciona. Son también una de las fuentes de cambio en los sistemas políticos, ya que a medida que el ambiente fluctúa, genera nuevos tipos de
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demandas–insumos para el sistema. Consecuentemente, sin esta atención al origen y a los determinantes de las demandas no acertaríamos a tratar con rigor investigativo no sólo la operación de un sistema en un momento dado en el tiempo sino también su cambio durante un intervalo específico. Tanto la estética como la dinámica histórica de un sistema político dependen de un entendimiento detallado de las demandas, particularmente del impacto del ambiente sobre ellas. III.
INSUMOS: APOYO
Los insumos de demandas solamente no son suficientes para mantener a un sistema político funcionando. Estos son únicamente la materia prima con la cual se hacen los productos terminados llamados decisiones. También debe ponerse dentro del sistema, para mantenerlo en marcha, energía en la forma de acciones y orientaciones que fomentan y resisten a un sistema político, las demandas que surgen en ésta y las decisiones que del mismo salen. Este insumo lo llamaré apoyo3. Sin apoyo no se podrían satisfacer las demandas ni ajustar los conflictos de objetivos. Si se ha de actuar sobre las demandas, los miembros de un sistema que emprendan su conducción hasta verlas transformadas en decisiones obligatorias y aquellos que aspiren a influir de alguna forma en los procesos relevantes, deben ser capaces de contar con el respaldo de otros miembros del sistema. Qué medida de respaldo, de cuántos miembros del sistema político y de cuáles, son preguntas separadas e importantes que trataré en breve. ¿Qué entendemos por apoyo o respaldo? Podemos decir que A respalda a B, lo mismo cuando A actúa a favor de B que cuando se orienta favorablemente hacia las metas, intereses y acciones de B. El comportamiento de apoyo puede ser, pues, de dos clases. Puede consistir en acciones que promueven los objetivos, intereses y acciones de otra persona. Podemos votar por un candidato político o defender una decisión de más alto tribunal del país. En estos casos, el apoyo se manifiesta a través de una acción patente. Por otro lado el comportamiento de apoyo puede implicar no unos actos externos y observables, sino esas formas internas de conducta que llamamos orientaciones y estados de ánimo. En mi manera de usar la frase, el estado de ánimo favorable al apoyo es un conjunto de profundas actitudes o predisposiciones, o la presteza en actuar a favor de alguna persona. Existe cuando decimos que un hombre es leal a su partido, afecto a la democracia o está inflamado de patriotismo. Lo que frases como éstas tienen en común es el hecho de que se refieren a un estado de pasión o sentimiento por parte de la persona en cuestión. No hay implicación de acción patente en este nivel de la descripción, aunque la implicación es que el individuo seguirá un curso de acción consistente con sus actitudes. Cuando la acción anticipada no fluye de nuestra 3
El concepto “apoyo” ha sido usado por Talcott Parsons en un artículo titulado “Reflexiones sobre el Sistema Bipartita”. Me place señalar que en este artículo el Profesor Parsons también parece orientarse hacia el análisis de los problemas políticos con base en el concepto insumo-producción, si bien su grado de aplicación de otros aspectos de la teoría sistemática no está del todo claro para mí.
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percepción del estado de ánimo, asumimos que no hemos penetrado con suficiente profundidad en los verdaderos sentimientos de la persona, sino que meramente hemos rozado sus actitudes superficiales. Los estados de ánimo favorables al apoyo son insumo vitales para la operación y el mantenimiento de un sistema político. Por ejemplo, se dice con frecuencia que la lucha en la esfera internacional tiene que ver con el dominio de la mente de los hombres. Esto es verdad hasta cierto punto. Si los miembros de un sistema político son hondamente afectos al sistema o sus ideales, la posibilidad de que participen en la política interna o la exterior en forma tal que sus actuaciones socaven al sistema, es reducida por un factor considerable. Es de presumir, aun ante bastante intensa provocación, que prevalezcan los sentimientos de apoyo, expresados en forma de lealtad, hondamente grabados en el alma de los individuos. Necesitaremos identificar los mecanismos típicos mediante los cuales las actividades de apoyo son inculcadas y continuamente reforzadas dentro de un sistema político. Pero nuestra tarea previa es especificar y examinar los objetivos políticos en relación con los cuales se brinda el apoyo. 1.
El ámbito de apoyo
El apoyo se introduce en el sistema político en relación con tres objetos: la comunidad, el régimen y el gobierno. Tiene que haber convergencia de actitud y opinión, así como alguna disposición a actuar, en conexión con cada uno de estos objetos. Examinémoslo uno a otro. (a)
La comunidad política. Ningún sistema político puede continuar operando a menos que sus miembros estén dispuestos a apoyar la existencia de un grupo que trate de resolver las diferencias o fomentar las decisiones por medio de la acción pacífica en común. El punto es tan obvio -siendo tratado usualmente bajo el encabezado de “crecimiento de la unidad nacional”- que no es de extrañar que se lo pueda pasar por alto, y, sin embargo, es una premisa de la que depende la continuación de cualquier sistema político. En este nivel de apoyo no nos interesa si existe un gobierno o si hay lealtad a un orden constitucional. Por el momento, sólo preguntamos si los miembros del grupo que estamos examinando están suficientemente orientados recíprocamente como para desear contribuir sus energías colectivas para el arreglo pacífico de sus variadas demandas. La guerra civil de los Estados Unidos es una ilustración concreta del cese del insumo de apoyo de la comunidad política. La guerra en sí era evidencia definitiva de que los miembros del sistema político norteamericano no podían seguir contribuyendo a la existencia de una situación en que la solución pacífica de
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demandas conflictivas era la regla. Las cosas habían llegado a un punto en que lo importante no era si el Sur apoyara uno u otro gobierno alterno, o si podía concebir que sus demandas fueran satisfechas a través de los procedimientos constitucionales normales. La cuestión resultó ser la de si había suficiente identificación mutua entre los miembros del sistema como para que fueran capaces de trabajar juntos como una comunidad política. Así, pues, hasta el grado en que hay en una comunidad política el sentimiento de grupo de adentro (“in-group”) o grupo exclusivo (“we-group”), y hasta el grado en que los miembros del sistema se identifican entre sí como apartes de esta unidad y excluyen a otros de acuerdo con algunos criterios comúnmente aceptados, tales como la ubicación dentro de un mismo territorio, el parentesco o la nacionalidad, diremos que los miembros están apoyando la comunidad política. (b)
El régimen. El apoyo ofrecido a una segunda parte principal de un sistema político, ayuda a proveer la energía para mantener el sistema en funcionamiento. Este aspecto del sistema lo llamaré el régimen. Consiste en todos esos arreglos que regulan el modo en que las demandas puestas dentro del sistema se resuelven y el modo en que las decisiones se hacen efectivas. Son las llamadas reglas del juego, a la luz de las cuales las acciones de los miembros del sistema se legitiman y aceptan por la mayoría de los miembros como autorizadas. A menos que haya una mínima convergencia de actitudes en apoyo de estas reglas fundamentales -los principios constitucionales, como los llamados en la sociedad occidental- habría insuficiente armonía en las acciones de los miembros de un sistema para encarar los problemas generados por su apoyo a la comunidad política. El hecho de tratar de resolver las demandas en común significa que debe hacer principios conocidos que gobiernan la forma en que la solución de diferencia en demandas ha de llevarse a cabo.
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El gobierno. Si un sistema político ha de ser capaz de bregar con las demandas conflictivas que llegan a su interior, no sólo deben los miembros del sistema estar preparados para apoyar en común la solución de estos conflictos, así como tener algún consenso en lo atinente a las reglas que gobiernan el modo de solución; tienen que también estar prestos a respaldar al gobierno cuando éste emprende las tareas concretas relativas a la negociación de tales soluciones. Cuando tratemos sobre los productos de un sistema veremos las recompensas de que puede disponer un gobierno por movilizar el apoyo. En este punto sólo deseo llamar la atención hacia la necesidad de apoyo que tiene el gobierno si ha de poder hacer decisiones en lo pertinente a las demandas. Desde luego, un gobierno puede obtener apoyo de muchas maneras: a través de la persuasión, el consentimiento o los manejos (uso de influencia artificiosa). También puede imponer, con amenazas del uso de la fuerza, soluciones no apoyadas a las demandas en entredicho. Pero en un axioma familiar de las ciencias políticas que un gobierno basado en la fuerza solamente, tendrá una vida
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breve; tienen que fortalecer su posición induciendo un estado de ánimo favorable en sus súbditos mediante recursos lícitos o ilícitos. El hecho de que el respaldo dirigido a un sistema político se pueda dividir conceptualmente en tres elementos: -apoyo para la comunidad, el régimen y el gobierno-, no quiere decir que en el caso concreto el respaldo para cada uno de estos tres objetos sea independiente. De hecho, podríamos encontrar, y normalmente ocurre, las tres clases de respaldo muy estrechamente entretejidos, de manera que la presencia de una es una función de la presencia de una o ambas de los otros tipos. Por ejemplo, el retiro del apoyo al gobierno de Luis XVI en efecto también significó que los miembros del sistema monárquico francés retaban, por lo menos, al régimen. Según el giro que tomaron los acontecimientos durante la revolución y guerra civil secuela de aquel acto, hasta existía duda sobre si los miembros del sistema continuarían apoyando una comunidad política unificada. En este caso, lo que fue inicialmente oposición al soberano reinante –esto es, al gobierno- pronto resultó significar la falta de suficiente apoyo para el régimen y, en último extremo, hasta cierto grado, para la comunidad política. Pero esto no es siempre así y por fortuna, desde el punto de vista del orden social, el precedente no es el caso típico. Estamos acostumbrados a pedir un cambio de gobierno sin esta sugiriendo con ello insatisfacción con el régimen o la comunidad política. Y a veces, aunque esto es menos frecuente la comunidad demuestra suficiente intención de continuar como un grupo cooperador para poder aceptar un reto al régimen. Desde 1932 hasta la década del ´80, Inglaterra sufrió una importante modificación de su régimen, introduciéndose los elementos básicos de un sistema de democracia popular, sin una seria disminución del insumo de apoyo al nivel de la comunidad. Es siempre materia de investigación empírica descubrir el grado hasta el cual el apoyo en cualquier nivel depende del apoyo de otros. Esta muy breve discusión del apoyo pone de relieve un hecho capital… Si un sistema ha de absorber una variedad de demandas y negociar alguna clase de arreglo entre ellas, no es suficiente que los miembros del sistema apoyen solamente sus propias demandas y el gobierno particular que emprenderá la promoción de las mismas. Para que las demandas sean procesadas hasta convertirse en productos, es igualmente esencial que los miembros del sistema estén dispuestos a respaldar la existencia de una comunidad política y algunas reglas estables de acción común, que llamamos régimen.
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2.
Cantidad y alcance del apoyo
¿Cuánto apoyo será necesario poner un sistema y cuántos de sus miembros deberán aportar tal apoyo si el sistema ha de poder hacer el trabajo de convertir las demandas en decisiones? No se puede ofrecer una respuesta hecha. La situación específica en cada caso determinaría la cuantía y el alcance requeridos. Podemos, no obstante, visualizar un número de situaciones que ayudará a dirigir nuestra atención a posibles generalizaciones. Bajo ciertas circunstancias muy pocos miembros apoyan el sistema en cualquiera de sus niveles. Los miembros pueden ser indolente o apáticos, indiferentes a las operaciones generales del sistema, su progreso o sus decisiones. En un sistema laxante conectado como el que ha tenido la India, ese muy bien pudiera ser el estado de ánimo del segmento mayor de los miembros. O de hecho no han sido afectados por las decisiones nacionales o no han percibido que eran afectados. Puede que tengan muy poco sentido de identificación con el régimen y el gobierno presentes y, sin embargo, en lo concerniente al insumo de demandas, el sistema puede ser capaz de actuar a base del apoyo que le ofrece el tres por ciento de políticos e intelectuales orientados hacia Occidente que son políticamente activos. En otras palabras, podemos tener una pequeña minoría aportando energía de apoyo cuantitativamente suficiente para mantener el sistema funcionando. Sin embargo, podemos aventurar la hipótesis de que cuando los miembros de un sistema introducen a éste numerosas demandas hay la fuerte posibilidad de que ofrecerán activamente apoyo y pondrán hostilidad en uno de los tres niveles del sistema, dependiendo esto del grado en que las demandas sean satisfechas a través de las decisiones apropiadas. Alternativamente, podríamos encontrar que toso los miembros del sistema están aportando apoyo, pero la cantidad puede ser tan baja que lo coloque uno o todos los aspectos del sistema en peligro. La Francia moderna es quizás la ilustración clásica. El insumo de apoyo al nivel de la comunidad política es probablemente adecuada para el mantenimiento de Francia como una unidad política nacional; pero, por una variedad de razones históricas y contemporáneas, existe duda considerable sobre si los miembros del sistema político francés están aportando algo más que un bajo grado de grado de apoyo, aunque extendida entre un segmento relativamente grande de la población, coloca al sistema político francés sobre bases algo menos seguros que las del sistema de la India. En este último caso, al apoyo está menos extendido pero es más activo –esto es, cuantitativamente mayo- por parte de una minoría. Como ese ejemplo indica, la cantidad de apoyo no es necesariamente proporcional a su alcance. Pudiera parecer por la discusión precedente como si los miembros de un sistema político hicieran una de dos cosas: aportaran apoyo o lo negara; esto es, demostraran hostilidad o apatía. Como cuestión de hecho, los miembros pueden, y normalmente lo hacen, observar simultáneamente un comportamiento de apoyo y de hostilidad. Lo que debe interesarnos es el balance neto de apoyo.
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IV.
MECANISMOS DE APOYO
Hasta ahora he sugerido que ningún sistema político puede tener un rendimiento de los importantes productos que llamamos decisiones autorizadas a menos que, en adición a las demandas, alguna medida de apoyo logre llegar al sistema. He discutido el posible objeto al que el apoyo puede ser dirigido y algunos problemas sobre el ámbito, la cantidad y el alcance del apoyo. Ahora estamos listos para volvernos a la pregunta principal planteada por nuestra atención al apoyo como un insumo crucial: ¿Cómo los sistemas típicamente logran mantener un flujo regular de apoyo? Sin ese fluir ininterrumpido de apoyo in sistema no absorberá suficiente energía de sus miembros para poder trasmutar las demandas en decisiones. En teoría podría haber una infinita variedad de medios por los cuales podría inducir a los miembros a respaldar un sistema; en la práctica, se utilizan ciertas clases de mecanismos consagrados por el uso. La investigación en esta área tiene que dirigirse a la exploración de la forma precisa en que un sistema particular utiliza esos mecanismos y el refinamiento de nuestro entendimiento del modo en que contribuyen a la formación de política o normas autorizadas. Una sociedad genera respaldo para un sistema político de dos maneras: a través de los productos que satisfacen las demandas de los miembros de la sociedad y a través de los procesos de “politización”. Veamos primero los productos. (1) Los productos como mecanismo de apoyo Un producto de sistema político, como recordará, en una decisión o norma política. Una de las formas principales de fortalecer los vínculos que unen a los miembros a su sistema es proveer decisiones que tienden a satisfacer las demandas que regularmente presentan aquéllos. Fundamentalmente, esta es la verdad que contiene el aforismo que dice que se puede engañar a algunos por algún tiempo, pero no a todos todo el tiempo. Sin alguna satisfacción mínima de demandas, el ardor de todos menos el patriota más fanático se enfriará de seguro. Los productos, consistentes en decisiones políticas, constituyen un conjunto de alicientes específicos para los miembros de un sistema le brinden su apoyo. Los estímulos de esta clase pueden ser positivos o negativos. Cuando son negativos, amenazan a los miembros del sistema con varias formas de sanciones, desde una pequeña multa hasta la detención física, el ostracismo, o la pérdida de vida, como ocurren en nuestro propio sistema en relación con el caso de la traición legalmente definida. En todo sistema el apoyo brota en parte del temor a las sanciones o la compulsión; en los sistemas autocráticos, la proporción del apoyo por coacción alcanza el máximo. Por falta de espacio me limitaré a aquellos casos en que los incentivos positivos tienen mayor importancia.
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Como los productos específicos de un sistema son decisiones normativas, es sobre el gobierno que recae la responsabilidad final de parear o equilibrar la producción de decisiones y el insumo de demandas. Pero resulta claro que para obtener el apoyo de los miembros de un sistema a través de incentivos positivos, un gobierno no tiene por necesidad que satisfacer todas las demandas, ni si quiera provengan éstas de sus más influyentes y apasionados seguidores. La mayoría de los gobiernos, tienen éxito en acumular una reserva de apoyo. Esta reserva sostendrá al gobierno aun cuando éste ofenda a sus seguidores en tanto en cuanto a lo largo del corto plazo extendido4 los seguidores interpreten que el gobierno es, en términos generales, favorable a sus intereses. Una de las formas que esta reserva de apoyo toma en la sociedad occidental es la lealtad de partido, ya que el partido es el instrumento típico en una sociedad de masas industrializadas para movilizar el apoyo a un gobierno. No obstante, la continua carencia de recompensas específicas a través de decisiones normativas, en último extremo conduce al peligro de que aún la más profunda lealtad de partido se tambalea. Por ejemplo, el movimiento obrero ha continuado apoyando al Partido Demócrata aun cuando gran parte de la legislación promovida por miembros de ese partido no ha servido para satisfacer las demandas obreras. En cierta medida grandes sectores laborales puede que continúen votando y haciendo campaña vigorosamente a favor del Partido Demócrata porque no tienen otra alternativa realista que la de apoyar a este partido; pero por añadidura los demócratas han acumulado en años recientes, especialmente durante la era de Roosevelt, una considerable cantidad de buena voluntad. Sería necesario un reiterado descuido de las demandas del trabajo por parte del Partido Demócrata para socavar y el gobierno que el mismo domina cada cierto tiempo. Así pues, un sistema no tiene necesariamente que satisfacer todas las demandas de sus miembros con tal de que haya acumulado una reserva de apoyo a lo largo del tiempo. Tampoco tiene que satisfacer ni siquiera algunas de las demandas de todos sus miembros. Justamente las demandas de quién tiene un sistema que tratar de satisfacer, cuánto de esas demandas, en qué momento y bajo qué condiciones son todas preguntas que ameritan investigación especial. Podemos adelantar que por lo menos las demandas de los miembros más influyentes requieren satisfacción. Pero esto nos dice poco, a menos que sepamos cómo descubrir a los influyentes en un sistema político y como nuevas combinaciones de miembros asciende a posiciones de influencia.5 Por lo anterior resulta clara la significación crítica de las decisiones de los gobiernos para el apoyo de los otros dos aspectos de un sistema, a saber: la comunidad política y el régimen. No todo el retiro del apoyo a un gobierno tiene consecuencias para el buen éxito o fracaso de un régimen o una comunidad. Pero la persistente inhabilidad de un gobierno para elaborar 4
N. del T. En términos económicos, el corto plazo en un período durante el cual se pueden hacer ajustes positivos o negativos en los insumos variables, más no en la planta fija. 5
Ver, de C. W. Mills, “The Power Elite”, New York, 1956.
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productos satisfactorios destinados a los miembros de un sistema, muy bien pudiera desembocar en demandas de que se cambie el régimen o de que se disuelva la comunidad política. Es por esta razón que el balance insumo-producción es un mecanismo en la vida de un sistema político. (2) La politización como un mecanismo de apoyo Sería erróneo considerar que el nivel de apoyo de que dispone un sistema es función exclusivamente de los productos en la forma de sanciones o de recompensas. Si a esa conclusión llegáramos, difícilmente podríamos explicar el mantenimiento, más de numerosos sistemas políticos en que la satisfacción de demandas ha sido manifiestamente baja, en que la coacción pública es limitada y que, no obstante, han perdurado durante épocas. Alternativamente, podría ser difícil explicar cómo los sistemas políticos pueden perdurar y al mismo tiempo agenciárselas para burlar o alterar a su conveniencia demandas urgentes, fallando así en rendir suficiente producto a cambio del insumo de apoyo. El hecho es que la reserva de apoyo, fuere la que fuere, que ha sido acumulada mediante decisiones pasadas, se aumenta y refuerza por un complicado método cuyo fin es manufacturar apoyo a través de lo que llamaré el proceso de politización. Es un término contrahecho, pero no obstante, propiamente descriptivo. Como cada persona crece en una sociedad, por mediación de una red de recompensas y castigos los otros miembros de la sociedad le comunican y le inculcan las distintas metas y normas institucionalizadas de esa sociedad. Esto se conoce en la investigación social como el proceso de socialización. Es a través de este proceso que una persona aprende a desempeñar sus varios papeles (o roles) sociales. Parte de estas metas y normas se relacionan con lo que la sociedad considera deseable en la vida política. Los modos en que estos patrones políticos son aprendidos por los miembros de la sociedad constituyen lo que llamo el proceso de politización. Mediante este una persona aprende a desempeñar sus papeles políticos, que incluyen la absorción de las actitudes políticas apropiadas. Examinemos un poco más de cerca algo de lo que ocurre durante el proceso de politización. A medida que los miembros de una sociedad maduran tienen que absorber las varias orientaciones hacia los asuntos políticos que se especial el individuo adopte en esa sociedad. Si lo que esperan los miembros de la sociedad respecto de la forma en que cada uno debe comportarse en situaciones políticas específicas diverge más allá de cierto límite, sería imposible lograr acción común en lo concerniente a la formulación de decisiones obligatorias para todos. En esencial para la realización de un sistema político ordenado que los miembros del sistema tengan algunas expectaciones básicas comunes en relación con las normas que han de usarse para hacer evaluaciones políticas, en relación con la reacción de la gente ante varios asuntos políticos y con la forma en que los miembros del sistema percibirán e interpretarán los fenómenos políticos.
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El mecanismo a través del cual este conocimiento tiene efecto es de considerable importancia en el entendimiento de cómo un sistema político genera y acumula una fuerte reserva de apoyo. Aunque no podemos detenernos en los detalles, podemos mencionar algunas de sus dimensiones relevantes. En primer lugar, desde luego, el proceso de aprendizaje o proceso de politización no cesa en ningún período particular de la vida del individuo; comienza en el niño y a la luz de lo que sabemos sobre la adquisición de conocimientos, puede tener su más profundo efecto durante la adolescencia. El estudio de las experiencias políticas y de las influencias que operan en el niño y el adolescente, surge como una importante descuidada área de investigación.6 En segundo lugar, el proceso de politización por sí solo, en su nivel más general, pone en funcionamiento una compleja red de recompensas y castigos. Por adoptar las actitudes políticas correctas y realizar los actos políticos que se consideran propios, por conformarnos a las interpretaciones generalmente aceptadas de las metas políticas y por hacernos cargo de las obligaciones institucionalizadas propias de un miembro del sistema dado, somos premiados o castigados, según sea el caso. Por conformarnos se nos hacer sentir valiosos, deseados y respetados y frecuentemente obtenemos ventajas materiales tales como riqueza, influencia y mejores oportunidades. Por desviarnos más allá del límite permisible se nos hace sentir indignos, rechazados, deshonrados y frecuentemente sufrimos pérdidas materiales. Esto no quiere decir que el patrón de premios y castigos sea un modo alguno siempre efectivo; si lo fuera, todavía estaríamos en la Edad de Piedra. Cierta medida de disconformidad puede, en ciertas etapas de la vida de un sistema político mismo, convertirse en una norma respetable. Aún donde éste no es el caso, las más seductoras recompensas y los más severos castigos nunca tendrán éxito en evitar que algunos de los miembros de un sistema busquen lo que ellos consideran sus derechos inalienables y traten, con variada fortuna, de cambiar las metas y normas del sistema. Esta es una de las fuentes importantes de cambio político, asociado íntimamente con cambios en los insumos de demandas causados por un ambiente en proceso de cambio. Pero no podemos continuar tratando esta materia crucial de la naturaleza del cambio político, pues nos desviaría hacia una nueva dirección. En tercer lugar, los medios usados para comunicar las metas y normas a otros tienden a ser iterativos en todas las sociedades. Los distintos mitos, doctrinas y filosofías políticas trasmitan a cada generación una interpretación particular son los padres, los hermanos mayores, los iguales o compañeros, los maestros, las organizaciones, los líderes sociales, así como los símbolos físicos, 6
Me satisface consignar aquí que desde que escribí esta apreciación el descuido ha empezado a remediarse. Mis colegas de la Universidad de Chicago, Robert Hess, del Comité de Desarrollo Humano y Peter Rossi, del Departamento de Sociología, han emprendido conmigo un estudio del tipo cuestionario-entrevista sobre el desarrollo de las actitudes, opiniones e imágenes políticas en los niños y adolecentes. Esta investigación es un intento por desarrollar algunas generalizaciones útiles sobre los aspectos principales del proceso de politización en el sistema político norteamericano, con el fin de formular un esquema que, para propósitos comparativos puede aplicarse igualmente en otros sistemas políticos.
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tales como las banderas y los símbolos totémicos, las ceremonias y los rituales cargados de significación política. Estos procesos, a través de los cuales las adhesiones a un sistema político se incorporan al ser del miembro de una sociedad mientras va madurando, los he agrupado juntos bajo el epígrafe de politización. Esos procesos ilustran el modo en que los miembros de un sistema aprenden lo que se espera. De esta forma adquieren conocimiento sobre sus papeles políticos y el deseo de desempeñarlos. En los sistemas estables, el apoyo que se gana por estos medios se agrega a la reserva de apoyo que está acumulando día a día mediante la producción de decisiones. El apoyo obtenido por medio de la politización tiende a ser relativamente- aunque, según hemos visto, no completamente- independiente de las inconsistencias de la producción diaria de decisiones.7 Cuando las adhesiones políticas básicas arraigan profundamente o se institucionalizan, decimos que el sistema ha sido aceptado como legítimo. Por lo tanto, la politización resume efectivamente la forma en que se crea y trasmite la legitimidad en un sistema político. Y se observa empíricamente que en los casos en que los sistemas políticos han sobrevivido por lo más largos períodos, el apoyo ha sido nutrido por una creencia profundamente arraigada en la legitimidad de los gobiernos y regímenes relevantes. Lo que estoy sugiriendo aquí es que el apoyo fundado en un sentido de la legitimidad de un gobierno y un régimen, provee la reserva necesaria para que el sistema pueda capear esas frecuentes tormentas en que sus productos más obvios parecen imponer mayores penurias que recompensas. Las contestaciones a preguntas sobre la formación, mantenimiento, trasmisión y cambio de normas de legitimidad, contribución generosamente a un entendimiento del modo en que el apoyo es suficientemente institucionalizado, de manera que un sistema pueda regularmente y sin excesivo esfuerzo transformar los insumos de demandas en producción en decisiones. Es aparente que hay necesidad de una teoría general para el estudio de la vida política. La única pregunta es: ¿Cuál es la mejor forma de hacerlo? No hay ningún camino real que podamos decir sea, o el correcto o el mejor para conducirnos a donde queremos llegar. Todo se reduce a utilizar lo que parece ser lo más útil en el nivel dado del conocimiento disponible. En esta etapa, aparentemente la teoría sistemática, con su sensibilidad al intercambio de insumo y producción entre su sistema y su ambiente, ofrece un punto de visa fructífero. Es sin duda, una forma económica de organizar la información política, inconexa al presente, y promete interesantes dividendos.
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En los sistemas primitivos, la politización, no la producción de decisiones es normalmente el mecanismo principal para obtener apoyo.
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