Controladoria-Geral da União Secretaria Se cretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas Estratégicas
Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
Brasília, DF 2008
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA REPÚBLICA CONTROLADORIA-GER CONTROL ADORIA-GERAL AL DA UNIÃO - CGU Jorge Hage Sobrinho Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto Filho Secretário-Executivo Valdir Agapito Teixeira Secretário Federal de Controle Interno Eliana Pinto Pinto Ouvidora-Geral da União Marcelo Nunes Neves da Rocha Corregedor-Geral da União Marcelo Stopanovsk i Ribeiro Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas Fundeb Orientações para acompanhamento das ações do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação 1ª edição Equipe Técnica Responsável: Secretaria de Prevenção da Corrupção/Diretoria de Prevenção da Corrupção Elaboração
Revisão Rev isão
Conceição Policarpo Correia
Alexandre Almir Lopes da Fonseca (CGU)
Fábio Félix Cunha da Silva Maria José Barbosa dos Santos Mario Vinícius Claussen Spinelli
Valperino Ribeiro Tavares (CGU) Vander Oliveira Borges (FNDE)
Vânia Lúcia Ribeiro Vieira Tiragem: 15.000 exemplares Distribuição gratuita Permitida a reprodução parcial ou total desta obra desde que citada a fonte. Projeto gráfico, diagramação e arte: Via Brasília Ilustrações: Alex Amorim (Via Brasília) Brasília 2008
Sumário Apresentação Apresent ação
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 1. Fundeb - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização Valorização dos Profissionais Profiss ionais da Educação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11
O que é o Fundeb? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 Origem dos recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12 Distribuição dos recursos re cursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Inovações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 2. O Controle Institucional e o Controle Social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 3. O Controle Social do Fundeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19
O Conselho de Acompanhamento e Controle Social Socia l do Fundeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20 A composição composição do Conselho Conselho Municipal do do Fundeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 O Controle Social no Planejamento Planejamento das ações ações do Fundeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 O Controle Social na Execução das ações planejadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 Orientaçõess quanto à aplicação Orientaçõe aplicação dos recursos recursos do Fundeb Fundeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 4. A Prestação de Contas
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
5. O Programa Programa Olho Vivo no Dinheiro Dinheiro Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37
Anexo I - Classificação das Despesas de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Anexo II - Quadro resumo do d o Fundeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40 Anexo III - Endereços eletrônicos úteis ao desenvolvimento das atividades dos conselhos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 Anexo IV - Legislação Legislação aplicável à matéria matéria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 Anexo V - Itens importantes para preenchimento de formulário de denúncia . . . . . . . . .42 Anexo VI - Endereços Endereços da Controladoria-Geral Controladoria-Geral da União União nos estados . . . . . . . . . . . . . . . .43
Apresentação Esta cartilha tem o objetivo de estimular a ação do controle social e apresentar informações sobre como você, conselheiro municipal e cidadão, pode contribuir para alcançar uma educação de qualidade para nosso país, acompanhando, controlando e fiscalizando a execução do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Apresentamos, de forma detalhada, como se pode exercer objetivamente o controle social dos recursos vinculados ao Fundeb. Destacamos as principais inovações em relação ao antigo Fundef e informamos sobre como realizar o acompanhamento das receitas e despesas realizadas pelo Fundo. Ao mesmo tempo, elencamos as principais despesas que são ou não consideradas como manutenção e desenvolvimento da educação básica, de maneira a auxiliar o controle social na prevenção de possíveis irregularidades. A cartilha foi elaborada pela CGU, que além de desempenhar a função fiscalizadora dos recursos públicos federais, desenvolve outras atividades, inclusive nas áreas de prevenção da corrupção e fomento ao controle social, atuando de forma articulada com diversas entidades da sociedade civil organizada. Como o Fundeb é uma ação de grande importância para o desenvolvimento da educação no país, necessita também da participação efetiva dos conselheiros municipais e cidadãos no seu acompanhamento e fiscalização, para alcançar o bem maior que é uma educação básica de qualidade para todos.
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Cartilha Controle Social e Cidadania
Introdução A Constituição Federal é a lei mais importante do país, ou seja, todas as demais leis devem ser elaboradas de acordo com os seus preceitos. Nela está dito que a educação é direito de todos e dever do Estado. Esta norma reflete a importância da educação enquanto direito social. Seu valor para a sociedade é assumido pelo Governo Federal, que vem implantando, a partir do novo Plano de Desenvolvimento da Educação, estratégias para uma educação básica de qualidade para todos. Uma das ações estratégicas do Estado voltadas para este fim é o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que começou a valer a partir de 01 de janeiro de 2007, devendo se estender por 14 anos, até final de 2020, o que o torna um plano de longo prazo. Em função da importância da educação no crescimento do país, é necessário que a sociedade participe ativamente, por meio do acompanhamento e controle das ações realizadas com recursos do Fundeb no seu estado e município. Nesse sentido, espera-se a participação do cidadão de forma a contribuir para a correta aplicação dos recursos públicos. Em outras palavras, é fundamental, para a consecução dos objetivos do Estado, que ocorra uma ação efetiva e parceira do cidadão na gestão, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da administração pública, seja individualmente ou por meio da participação nos diversos conselhos gestores de políticas públicas, no caso específico, os conselhos do Fundeb.
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1 Fundeb - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
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Neste capítulo você descobre o que é o Fundeb, de onde vêm os seus recursos e como são definidos os valores destinados aos municípios. Aqui você também fica sabendo quais são as inovações que o Fundeb traz em relação ao Fundef. O que é o Fundeb?
É um fundo contábil de natureza financeira, onde todos os entes da federação (União, estados, Distrito Federal e municípios) contribuem destinando parte de seus recursos para sua constituição. Isso quer dizer que o Governo Federal reúne a maior parte dos recursos que serão destinados à educação básica do país e depois os distribui de maneira igualitária para os estados, Distrito Federal e municípios de acordo com o número de alunos matriculados, conforme os dados do censo escolar. São considerados entre os critérios de distribuição distr ibuição as modalidades (regular (reg ular,, especial, Educação de Jovens e Adultos – EJA, integral, indígena e quilombola) e os tipos de estabelecimentos de ensino da educação básica das redes públicas de ensino estaduais e municipais. Dessa forma, busca-se diminuir as desigualdades sociais e econômicas existentes nas diversas regiões do país, que tanto afetam o desenvolvimento da educação.
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Origem dos recursos
Os recursos que compõem o Fundeb têm sua origem na própria arrecadação dos estados, municípios e Distrito Federal. Até sua implementação total (vide Anexo II – Quadro Resumo do Fundeb), a partir de 2009, o Fundo será constituído de 20% de impostos e transferências constitucionais e de uma parcela de complementação da União para aqueles entes que não conseguirem alcançar o valor mínimo por aluno, fixado nacionalmente.
Distribuição dos recursos
O Poder Executivo Federal, por intermédio dos Ministérios da Educação e da Fazenda, deve publicar todo ano, até o dia 31 de dezembro, os valores que comporão o fundo no ano seguinte, relativos a: I – previsão da receita receita total total do fundo (quanto (quanto o fundo obterá obterá para para distribuição distribuição aos estados, estados, Distrito Federal e municípios); II – valo valorr da comp compleme lementaç ntação ão da da União; União; III – o valor que será repassado repassado por aluno aluno em cada estado e no Distrito Distrito Federal; Federal; IV – o valor anual mínimo mínimo por aluno definido definido nacionalmente nacionalmente.. Essas informações são importantes para que os conselheiros e demais cidadãos possam acompanhar a previsão da distribuição dos recursos para o seu estado e município e podem ser obtidas de forma detalhada na página eletrônica do FNDE na Internet (www.fnde.gov.br). Com isso, o conselho poderá atuar na supervisão da elaboração do orçamento, onde são fixadas as despesas com educação básica que serão realizadas no exercício seguinte. Inovações
Com relação ao antigo fundo, o Fundef – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, o Fundeb traz as seguintes inovações: Cobertura da educação básica: a cobertura da educação básica foi ampliada, alcançando a Cobertura Educação Infantil e os Ensinos Fundamental e Médio, dentro dos limites de responsabilidade de cada ente da federação. As novas etapas da Educação Básica no Brasil organizam-se em função da idade e duração de cada uma delas, conforme apresentamos a seguir:
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Recursos recebidos do Fundeb: esses recursos devem ser utilizados exclusivamente na atuação prioritária do estado, município ou Distrito Federal no setor de educação. Saber o âmbito de atuação prioritária, ou seja, qual setor de ensino é responsabilidade do estado ou do município é muito importante no momento de realização das despesas e, também, porque as transferências de recursos se darão de acordo com as matrículas efetivamente realizadas na educação infantil, no ensino fundamental e no ensino médio, conforme levantamento realizado pelo censo escolar. A responsabilidade de cada ente da federação está definida na Lei 11.494/2007 (lei do Fundeb), conforme a seguir:
Fontes Financeiras: com a nova lei, houve uma ampliação das fontes financeiras que compõem o Fundeb. Atualmente, mais três impostos têm sua arrecadação vinculada ao fundo: o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), o Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de quaisquer bens ou direitos a eles relativos (ITCMD) e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). Os percentuais de vinculação também serão elevados gradualmente, até alcançarem 20% (vinte por cento) em 2009. Complementação da União: outra mudança muito valiosa foi o compromisso assumido pelo Governo Federal em relação ao aumento do valor mínimo a ser transferido por aluno e da parcela relativa à complementação da União, destinada aos estados e municípios que possuem menos recursos próprios, sendo a distribuição definida da seguinte forma:
Ano Ano 2007 2008 2009 A partir de 2010
R$ 2,0 bilhões 3,0 bilhões 4,5 bilhões 10% do valor do Fundo
2 O Controle Institucional e o Controle Social
Controlar significa verificar se a realização de uma determinada atividade não se desvia dos objetivos ou das normas e princípios que a regem. Na Administração Pública, o ato de controlar possui significado similar, na medida em que pressupõe examinar se a atividade governamental atendeu à finalidade pública, à legislação e aos princípios básicos aplicáveis ao setor público. A forma de controle exercida pela própria Administração Pública e por organizações privadas é chamada de controle institucional. No Governo Federal, é exercida por órgãos que têm a competência legal para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.
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Os artigos 70, 71 e 74 da Constituição Federal Brasileira estabelecem que o controle institucional cabe essencialmente ao Congresso Nacional, responsável pelo controle externo, realizado com o auxílio do Tribunal de Contas da União, e a cada Poder, por meio de um sistema integrado de controle interno. Dessa forma, o controle externo deve ser realizado pelo Poder Legislativo com auxílio dos tribunais de contas. No caso do Governo Federal, conforme o mandamento constitucional, o Tribunal de Contas da União – TCU é o responsável por auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo, atividade que deve ser apoiada pelo sistema de controle interno de cada poder. Quanto ao controle control e interno, na esfera federal, a Controladoria-Geral Controlado ria-Geral da União – CGU é o órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal. À CGU compete desenvolver funções de controle interno, correição, ouvidoria, além das ações voltadas para a promoção da transparência e para a prevenção da corrupção. Outros órgãos públicos também atuam na prevenção, controle, investigação e repressão da corrupção: o Ministério Público Federal, os Ministérios Públicos Estaduais, o Tribunal de Contas da União, os Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, as Controladorias dos Estados, a Polícia Federal, as Polícias Estaduais, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário, apenas para citar os órgãos mais evidentes.
Entretanto, tendo em vista a complexidade das estruturas político-sociais de um país e do próprio fenômeno da corrupção, o controle da Administração Pública não se deve restringir ao controle institucional. É fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle do gasto público, monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. A isto se denomina "controle social". Assim, o controle social pode ser entendido como a participação do cidadão na gestão, na fiscalização, no monitoramento e no controle das ações da Administração Pública. Trata-se de importante mecanismo de prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos três níveis federativos – União, estados e municípios. No caso destes, há que considerar, ainda, o seu grande número. Por isso, a fiscalização da aplicação dos recursos públicos precisa ser feita com o apoio da sociedade. O controle social é um complemento indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos. Essa participação é importante porque contribui para a boa e correta aplicação dos recursos públicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma eficiente. Em termos gerais, pode-se dizer que o controle social realiza-se tanto pela estrutura dos conselhos, como pelos cidadãos, seja individualmente ou de forma organizada. Cada cidadão ou grupo de cidadãos pode ser fiscal das contas públicas. Cada um desses atores sociais pode, por exemplo, verificar se o município e o estado realizaram, na prática, as melhorias nas escolas conforme demonstrado na prestação de contas apresentada ou se os valores das notas fiscais dos bens adquiridos são compatíveis com os preços de mercado; ou ainda, se os conselhos estão constituídos conforme a lei e se o Fundeb vem sendo executado de acordo com o previsto na Lei nº 11.494/2007. O cidadão, no exercício do controle social, pode denunciar as irregularidades encontradas a diferentes instâncias do poder público, dentre estas, à CGU; ao Ministério Público Estadual; ao Ministério Público Federal; aos Tribunais de Contas do Município, do Estado e da União; às Câmaras de Vereadores e Assembléias Legislativas e aos Conselhos Municipais. Ao denunciar, o cidadão deve atentar para algumas recomendações básicas: • Formalizar a denúncia, garantindo-lhe maior importância. • Apresentar, com clareza, os fatos verificados e considerados irregulares ou indicadores de irregularidades, descrevendo aqueles que impliquem em lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público. • Ilustrar o fato denunciado com a apresentação de imagens (fotografias), se for o caso. Isto pode ser um indício consistente de irregularidade. A efetividade dos mecanismos de controle social depende essencialmente da capacidade de mobilização da sociedade e do seu desejo de contribuir. É muito importante que cada cidadão 17
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assuma a tarefa de participar da gestão governamental, de exercer o controle social dos recursos públicos. Somente com a participação da sociedade será possível um controle efetivo dos recursos públicos, o que permitirá uma utilização mais adequada dos recursos financeiros disponíveis. A Constituição Federal de 1988, conhecida como "Constituição Cidadã", reconhece o povo como detentor de todo poder e garante diversas formas de exercê-lo diretamente. A participação direta da comunidade e do cidadão na definição, fiscalização, controle e avaliação das políticas e dos recursos públicos constitui-se em uma das formas de impedir desvios, irregularidades, fraudes e corrupção.
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3 O Controle Social do Fundeb
