ECONOMÍA DEL SECTOR PÚBLCO! 'a econo$a es la ciencia que estudia co$o los seres )u$anos utili"an recursos li$itados para )acer uso de bienes ili$itados*
Sector privado
Me%oras en la gesti&n pública
Fallos del sector público
Fallos del Mercado
Sector público
Funciones Hacienda Múltiple • Asignativa: Efciencia; No desperdiciar recursos • Distributiva: Equidad (ed distributiva; !usticia • Estabili"adora: #reci$iento
La apa"ici#n del secto" pú$lico en la l a econo%&a 'Li$"o( En econo$a la escase" es la nor$a* 'os recursos son escasos + es preciso reali"ar elecciones para asignarlos* 'o que es v,lido para el individuo ta$bi-n lo es para la colectividad* En econo$as co$ple%as co$o las actuales. los individuos deben recurrir recurrir a interca$bios para satis/acer sus necesidades. )aciendo necesaria la e0istencia de $ecanis$os de asignaci&n de los recursos recursos bienes + servicios* En econo$as de $ercado la coordinaci&n de las decisiones de producci&n + consu$o se reali"a a trav-s del siste$a de precios* Sin e$bargo. el sector público nace precisa$ente co$o consecuencia del $al /unciona$iento del $ercado en algunas decisiones* El rol que debe dese$pe1ar el sector publico en un siste$a econ&$ico basado en derec)os de propiedad privados depende de la visi&n que se tenga acerca de la idoneidad del $ercado para conseguir deter$inadas fnalidades* El naci$iento de la 2acienda 3ública coincide con el naci$iento de la Econo$a co$o disciplina cientfca en 4556. con la publicaci&n de La riqueza de las naciones. De acuerdo con Ada$ S$it). el Estado debe ser cauteloso al inter/erir en el nor$al /unciona$iento de los $ercados. pri$ando el principio de laisse" /aire + la actividad econ&$ica privada*
Fallos del %e"cado Desde una perspectiva de $ercado. si de%a$os que la acci&n individual se e0prese libre$ente libre$ente en el $ercado. es decir. si los individuos $anifestan sus pre/erencias de$andando los bienes + servicios + las e$presas establecen sus posibilidades o/reciendo dic)os bienes. la o/erta + la de$anda deter$inar,n en el $ercado el precio + la cantidad de equilibrio para cada bien o servicio. siendo esta soluci&n efciente* 'a satis/acci&n de las condiciones de efciencia constitu+e un opti$o de 3areto 3areto que asocia con la %ustifcaci&n te&rica del $odelo de co$petencia per/ecta co$o siste$a adecuado para la asignaci&n de recursos* 3ero es preciso reconocer que una soluci&n de opti$o 3aretiano 3aretiano sola$ente constitu+e un punto de efciencia relativa; resulta superior a otra situaci&n pero no constitu+e garanta alguna de que sea la $e%or posible de todas las soluciones* Aceptando este plantea$iento. la acci&n del sector publico ser, necesaria en aquellas circunstancias cuando los agentes econ&$icos no logren igualar el benefcio $arginal con el coste $arginal* 'as condiciones necesarias para el /unciona$iento efciente del siste$a de $ercado. que en caso de no cu$plirse estaran %ustifcando la intervenci&n del sector publico serian: • • • • • • • •
eglas eglas de %uego claras #o$petencia i$per/ecta Fi%aci&n de precios 7ienes públicos 7ienes co$unales 8n/or$aci&n per/ecta E0ternalidades Desigualdad en la distribuci&n de la renta
Re)las de *ue)o cla"as 3ara 3ara generar ganancias del $ercado. la regulaci&n legal de los derec)os de propiedad tiene que ser $u+ clara + estar bien de/endida para evitar los co$porta$ientos oportunistas + sancionar a los in/ractores* 'os derec)os de propiedad son e0tre$ada$ente i$portantes* 2a+ que tener el acceso a tribunales asegurados que puedan i$poner el cu$pli$iento de los contratos que fr$en. as co$o el derec)o a crear nuevas /or$as de cooperaci&n + organi"aci&n* Entende$os que para que ese acuerdo se i$ponga es necesario que los benefcios esperados superen a los costes de su i$plantaci&n + /unciona$iento* En ese sentido. un candidato ideal
para lograr esa fnalidad es el sector publico +a que al tener el $onopolio de la /uer"a. el poder. coacci&n + legislaci&n. $ini$i"ar, los costes de transacci&n i$plicados
Co%petencia i%pe"+ecta 3arte de los o/ertantes (o/erta. e$presas9 obtiene poder sobre el $ercado. puede conducir a situaciones de inter/erencia asignativa. gener,ndose un coste social* •
#aso e0tre$o Monopolio* E0iste un único o/erente de un bien en un $ercado. al que no es posible la entrada de co$petidores
7arreras de entrada #ontrol e0clusivo de un /actor productivo ($aterial para circuitos9 3ropiedad de una patente que per$ite la e0plotaci&n con car,cter e0clusivo de ciertas t-cnicas o productos (oogle. Microso/t. Apple**9 Monopolio legal. concesi&n por parte de la autoridad estatal de la e0plotaci&n de un servicio de car,cter e0clusivo (actividad e0clusiva asignada a una e$presa e0clusiva9 Monopolio natural. se da en sectores con elevados costes f%os que actúan co$o barrera* •
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De/ensa del no intervencionis$o Según la teora de los $ercados contestables. un $onopolista e$pie"a a verse a$ena"ado por la posibilidad de la entrada de otro co$petidores en el $ercado. esto )ace que el $onopolista se co$porte de /or$a di/erente. actuando de /or$a pr&0i$a a los $ercados de co$petencia*
Fi*aci#n de p"ecios %,-i%os . %&ni%os! 3recio $,0i$o precio f%ado por deba%o del precio de equilibrio que pretende benefciar a los consu$idores (Medica$entos. gasolina. alquileres9 3recio $ini$o precio f%ado por enci$a del precio de equilibrio que pretende benefciar a los productores* (3roductos agrcolas. salario $ini$o9
Bienes pú$licos
2a+ algunos bienes que no son su$inistrados por el $ercado. + en el caso de que si que sean su$inistrados. la cantidad es insufciente* (De/ensa nacional. se1ales de tr,fco. portuarios9 No rivales: Su uso por parte de una persona. no reduce su uso por parte de otra No e0clu+entes: No es posible i$pedir su uso a una persona; no )a+ que pagar precio por su uso* (No son rentables. por lo que ninguna e$presa los producir,. por lo tanto. no est,n en el $ercado*9 El precio que debe pagar cada consu$idor por estos bienes se obtiene a partir de las pre/erencias individuales* En la $edida en que las pre/erencias no se revelen adecuada$ente por la e0istencia de co$porta$ientos insolidarios (/ree riders9. se )ace necesaria la intervenci&n del sector publico para deter$inar los criterios de reparto del coste de la provisi&n del bien* •
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#lasifcaci&n de los bienes
CARACTERÍSTCAS Consu%o Ri2al Consu%o No Ri2al
E/CL0S1N NO E/CL0S1N 7ienes privados 7ienes $i0tos puros (Autora colapsada9 7ienes $i0tos (< por 7ienes públicos puros cable9 (De/ensa Nacional. 3olicia. !usticia9
'a educaci&n + la sanidad son bienes privados puros* Su e0istencia o no e0istencia $arca di/erencia entre unos + otros* Est,n entre privados puros + públicos puros* (iene que )aber cobertura $ni$a9 'a asignaci&n de estos bienes se produce a trav-s del siste$a electoral* El sector publico debe intervenir para deter$inar los criterios de reparto del coste de la provisi&n del bien* 'os gestores públicos podran preguntar: El dinero que esta dispuesto a pagar por una deter$inada cantidad de bien publico* 'a cantidad de$andada deseada sin ligarla al pago de un precio deter$inado* 7ienes co$unales Son rivales pero no e0cluibles. es decir. no son propiedad de ningún individuo en concreto ( 7ancos de pesca. pastos co$unes. agua9* 3or ello se debilitan los incentivos de los individuos en la inversi&n de $e%oras orientadas a incre$entar su cuanta o productividad porque nadie los siente su+os*
n+o"%aci#n i%pe"+ecta
#uando los consu$idores no tienen un acceso igual a la in/or$aci&n sobre productos + $ercados. cuando la in/or$aci&n sobre las oportunidades del $ercado + la tecnologa de la producci&n no esta disponible por igual para todos los productores o cuando los /actores de producci&n tienen li$itaciones para $overse de acuerdo con es in/or$aci&n. las /uer"as del $ercado no se asignaran efciente$ente Es preciso establecer nor$as en relaci&n con el etiquetado de productos. la /ec)a de caducidad. $arcas. patentes. publicidad. revisiones** reco$endar o e0igir la e0istencia de seguros*
E-te"nalidades E0iste cuando la producci&n o el consu$o de un bien a/ecta directa$ente a consu$idores o e$presas que no participan en su co$pra ni en su venta* 3uede ser: Negativa cuando el coste social que genera la accion es superior al coste privado (E%: conta$inaci&n. tabaco9 3ositiva cuando el coste social es in/erior al coste privado ( E%: pisci/actora. vacunaci&n9 3igou. /ue el pri$er econo$ista que anali"o las divergencias entre los costes privados + los costes sociales. afr$ando que los costes privados de una actividad (agentes particulares9 podran divergir de sus costes sociales. es decir. los que recaen sobre los agentes + el resto de la sociedad* •
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3igou reco$endaba la intervenci&n del sector publico cuando los costes privados + sociales /ueran distintos. dado que al no alcan"arse una igualaci&n entre el benefcio $arginal social + el coste $arginal social la asigancion de recursos seria inefciente* Mediante nor$as 8ntervencionis$o 3igou
E0ternalidad negativa va i$puestos E0ternalidad positiva va subvenciones
El pro/esor #oase a trav-s del an,lisis econ&$ico de los derec)os de propiedad de$ostr& que la e0istencia de e/ectos e0ternos no daba lugar a una $ala asignaci&n de recursos si: 'os derec)os de propiedad est,n clara$ente defnidos* 'o que requiere: o =ue los recursos sean posedos por alguien o =ue pueda e0cluirse a terceros del uso del recurso o =ue sean trans/eribles #ostes de transacci&n sean nulos
Desi)ualdad en la dist"i$uci#n de la "enta
'a distribuci&n de renta + rique"a en una econo$a de $ercado dependen de /actores co$o: talento innato. oportunidades de educaci&n. $ovilidad social + estructura de los $ercados* (Musgrave9 #riterios alternativos sobre lo que constitu+e un estado %usto de distribuci&n 4* #riterios basados en la dotaci&n a* ecibir lo que uno puede ganar en el $ercado b* ecibir lo que podra ganar en un $ercado co$petitivo c* ecibir sola$ente la renta de traba%o d* ecibir lo que uno podra ganar en un $ercado co$petitivo. en igualdad de posiciones de salida >* #riterios utilitaristas a* Se $a0i$i"a el bienestar total b* Se $a0i$i"a el bienestar $edio ?* #riterios utilitarios a* Se iguala el bienestar b* Se $a0i$i"a el bienestar del grupo de renta $as ba%a c* 'a equidad categ&rica e0ige la provisi&n en especie @* #riterios $i0tos a* El li$ite in/erior del bienestar se establece con la regla de dotaci&n aplicable por enci$a del $is$o b* 'a distribuci&n se a%usta para $a0i$i"ar el bienestar de acuerdo con valoraciones de bienestar social •
#o$o resultado se obtiene una distribuci&n con $a+or o $enor grado de igualdad* El sector publico pretende corregir la distribuci&n de renta + rique"a resultante de la actuaci&n del $ercado. para lograr una distribuci&n $as %usta + adecuada* 3ode$os interpretar la equidad entendida co$o: 8gualdad de oportunidades: Se ad$iten las desigualdades sociales si no son por ra"ones a%enas a las capacidades con las que nace un individuo en inteligencia + capacidad de traba%o 8gualdad de resultados: 'os )o$bres son iguales al nacer + por tanto la renta debe distribuirse de /or$a igualatoria con independencia de sus capacidades Sentido )ori"ontal ratar de $anera igual a los iguales o o Sentido vertical ratar de $anera conveniente desigual a los desiguales 'a i$portancia que adquiere el dise1o opti$o de los $ecanis$os fscales que instru$entan la redistribuci&n. entre ellos destacan: Es3ue%a i%puesto4t"ans+e"encia5 i$posici&n progresiva de la renta co$binada con subvenci&n a /a$ilias de $enor renta •
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%puesto ne)ati2o so$"e la "enta5 garanti"a unos $ni$os de subsistencia aquellos que no alcancen un $ni$o vital %puestos so$"e $ienes ad3ui"idos5 por consu$idores de ingresos elevados con subvenciones productos de$andados por consu$idores de renta ba%a
Funci#n del secto" pú$lico Funci&n asignativa: #orregir los /allos que genera el $ercado en la efciente asignaci&n de recursos* na distribuci&n de la renta acorde a la aportaci&n individual al proceso productivo + el a%uste aut&no$o o end&geno a las perturbaciones del siste$a. teniendo sie$pre a la plena ocupaci&n de los recursos* Funci&n distributiva: #orregir la distribuci&n de renta + rique"a resultante de la actuaci&n del $ercado. para lograr una distribuci&n $as %usta* Sin e$bargo. esta distribuci&n no es %u"gada )abitual$ente co$o la deseada o %usta +a que supone pro/undas desigualdades ocasionadas. al $enos en parte. por las di/erentes dotaciones personales de cada uno de los recursos econ&$icos* As las rentas de traba%o se ven /uerte$ente condicionadas por las oportunidades educativas anteriores del traba%ador. $ientras que las rentas de capital no solo dependen del a)orro propio sino ta$bi-n de las )erencias* A los /actores anteriores se une en $últiples ocasiones una decisi&n social de no aceptar deter$inadas situaciones de privaci&n. lo que en con%unto deter$ina la necesidad de e/ectuar i$portantes correcciones a la distribuci&n de la renta* 'a redistribuci&n de las rentas + de los patri$onios se viene considerando co$o un bien público en nuestros das* 'a aplicaci&n de i$puestos alta$ente progresivos sobre la renta. la concesi&n de a+udas. au0ilios + otras trans/erencias a /avor de los econ&$ica$ente d-biles + cualquier otra $edida que contribu+a la atenuaci&n de las desigualdades de las rentas + de los patri$onios personales se /unda$entan )o+ por lo que de bien publico tiene la redistribuci&n econ&$ica* 2a+ dos tipos de redistribuciones Distribuci&n personal cuando se a$plan o reducen los ingresos recibidos por un su%eto o /a$ilia Distribuci&n /uncional cuando se atribu+en los ingresos a los /actores de producci&n* •
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Funci&n estabili"adora: aranti"ar el /unciona$iento estable de la econo$a participando en la consecuci&n de niveles de creci$iento + desarrollo adecuados* El sector publico se encarga de aplicar polticas econ&$icas para estabili"ar /actores. ca$bios que no ser,n in$ediatos. es decir su intervenci&n estar, su%eta a retardos (internos + e0ternos9
Fede"alis%o 6scal Es la disciplina que estudia los sectores públicos de /or$a descentrali"ada* iene un ob%etivo doble + consiste en alcan"ar un equilibrio entre la di/usi&n garanti"ando cierto nivel de econo$as de escala en la producci&n* Bb%etivos: 4* Deli$itar niveles de )acienda: 'os niveles de )acienda publica son unidades ad$inistrativas* Se conceden espacios a las )aciendas locales* Se van generando tasas que a+udan a fnanciar a los a+unta$ientos* El $odelo /ederalista a$ericano )a sido el que )a $arcado: a* Estado. obierno. 3residente b* Estados + sus co$petencias c* Nivel local condados (provincias9 + localidades* >* Deli$itar co$petencias: Mantener las co$petencias en niveles subcentrales. establecer li$ites + /ronteras*
Articulaci&n del siste$a 4* #oordinaci&n vertical: 'os distintos niveles de gobierno deben estar coordinados + a su ve" las ##AA con el estado* >* #oordinaci&n )ori"ontal: #oordinaci&n entre el $is$o nivel Desde un punto de vista econ&$ico. la descentrali"aci&n estar, %ustifcada en la $edida en que per$ita alcan"ar los ob%etivos de efciencia. equidad + estabili"aci&n. que constitu+en las ra"ones b,sicas de intervenci&n del sector público en la econo$a*
Funci#n asi)nati2a El an,lisis econ&$ico ele$ental reco$ienda que los bienes + servicios públicos sean provistos por el siste$a que resulte $as efciente + $as barato. entendiendo co$o $,s efciente aquel que proporciona $a+or bienestar + co$o $,s barato el que $ini$ice el coste de los recursos e$pleados* na ve" deter$inados cuales son los bienes + servicios que corresponde proveer al sector publico. el siguiente paso consistir, en deter$inar cual es el nivel de gobierno $as apropiado para proveer un bien o servicio publico deter$inado* Aunque la provisi&n central de bienes públicos per$itir, diversifcar las o/ertas en /unci&n de las pre/erencias de los ciudadanos* Si el ob%etivo de la descentrali"aci&n es $ini$i"ar la perdida de bienestar de los ciudadanos. ser, i$prescindible con/rontar los benefcios de dic)a descentrali"aci&n con la /unci&n de coste de la provisi&n de dic)os bienes para los ciudadanos* 7ienes públicos locales: los benefcios que se derivan quedan geogr,fca$ente concentrados* Se debe plantear si )ace /alta si )ace /alta (costeCbenefcio9 E%e$plo: ransporte local. recogida de basura •
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3ro0i$idad: 3 de subsidiariedad* Deter$inar que %urisdicci&n debera proveer cualquier bien o servicio publico es algo que necesitara una consideraci&n detallada en cada caso* 3odra )ablarse de dos niveles: En pri$er lugar debera decidirse si el servicio )abra de ser provisto por una autoridad central o subcentral + en segundo lugar. en el caso de que e0ista una subcentral. decidir que ta$a1o de autoridad subcentral debera proveerlo* 2o$ogeneidad de pre/erencias: 'a descentrali"aci&n se presenta co$o una $e%or alternativa cuando las pre/erencias de los residentes de distintas %urisdicciones no son )o$og-neas. +a que per$ite di/erentes niveles de su$inistro de los distintos servicios públicos en cada %urisdicci&n* 2ip&tesis de iebout: voto con los piesG* 3er/ecta $ovilidad de los ciudadanos dentro de un Estado. lo que i$plica que se puedan $over )acia aquellas "onas que les guste $as o que va+a $as con sus pre/erencias (e%* ente %oven que se va a vivir a AlasHa9 eore$a Bates: un estado con buena parte del gasto descentrali"ado para ser efciente*
Funci#n "edist"i$uti2a De acuerdo con Musgrave. para ser efca". la redistribuci&n fscal debe ser uni/or$e dentro de un ,rea en la que e0ista un alto grado de $ovilidad de capital. traba%o + residencia; + )a de ser una /unci&n del gobierno de la naci&n* 3ero este autor distingue entre redistribuci&n obligatoria + voluntaria. afr$ando que aunque la obligatoria no es /actible en el ,$bito local. al poder )uir con /acilidad los residentes que salgan perdiendo. puede )acerse un ra"ona$iento a /avor de la redistribuci&n co$o /unci&n local en t-r$inos del en/oque voluntario* 'a principal ra"&n para no considerar que las autoridades subcentrales deban tener poderes redistributivos es que. según se cree. surgiran $a+ores proble$as para cualquier ,rea que intentase conseguir una distribuci&n $as igualitaria de rentas que otras* Según 3aul+. la redistribuci&n es esencial$ente un bien publico* Esta afr$aci&n puede )acerse sobre la base de que la satis/acci&n derivada por aquellos que pagan los i$puestos necesarios para aliviar la pobre"a es no rival + e0cluible* #o$o nor$a general e0isten ra"ones esenciales para considerar que el nucleo de la /unci&n de distribuci&n esta asignado a la 2acienda #entral* 3ueden se1alarse tres tipos de ra"ones en este sentido: a9 'as $edidas redistributivas adoptadas por los gobiernos subcentrales tienen e/ectos asignativos negativos. al provocar inefciencias en la locali"aci&n de los individuos + de las e$presas* El precio relativo del os /actores se vera alterando as las decisiones de locali"aci&n de los /actores* b9 'as $edidas fscales de car,cter redistributivo adoptadas por los gobiernos subcentrales no resultan e/ectivas co$o
consecuencia de la $ovilidad de los /actores gravados. puesto que pueden ser evitadas $ediante dic)a $ovilidad* c9 'as $edidas redistributivas adoptadas por los gobiernos subcentrales pueden tener e/ectos perversos. provocando un e/ecto redistributivo del signo contrario al pretendido* El gasto publico tiene que ir distribuido de /or$a que benefcie a la clase ba%a que es quien $as lo necesita. con un siste$a tributario efciente para poder pagar este gasto publico. consiguiendo dinero sin desincentivar la econo$a*
Esta$ili7aci#n 'a creencia general es que las autoridades subcentrales no tienen ningún papel que dese$pe1ar en este punto* 'a ra"&n de esto no parece basarse en la creencia de que las opiniones sobre poltica $acroecon&$ica no varian de un ,rea a otra* 3oltica fscal: 2a+ que se1alar que el )ec)o de que las econo$as subcentrales sean $u+ interdependientes con otras provocara que una poltica fscal aplicada local$ente se di/u$ine con rapide" entre todas las %urisdicciones* 3oltica $onetaria: 'os gobiernos subcentrales carecen de la $is$a al no poder e$itir dinero* Sin e$bargo. no )a+ que olvidar que la poltica $onetaria es un ele$ento /unda$ental en el dise1o de polticas de estabili"aci&n + es preciso que este coordinada con la poltica fscal* 3oltica $i0ta: equiere actuar con los d-fcit + super,vit presupuestarios precisando asi una deter$inada poltica de deuda publica* •
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Financiaci#n de las Haciendas su$cent"ales Fuentes de ingresos: 8$puestos En todos los pases que tienen varios niveles de Ad$inistraci&n. a los cuales fguran atribuidas diversas /uentes de ingresos. e0iste el proble$a de la i$portancia cuantitativa que los i$puestos deben tener en el total + el de qu- i$puestos )an de ser atribuidos a las di/erentes autoridades locales* En algunos pases e0iste una total coordinaci&n entre las autoridades subcentrales a la )ora de establecer el $is$o i$puesto o i$puestos en sus respectivas %urisdicciones. $ientras que en otros los i$puestos utili"ados varan de unas ,reas a otras* 3or lo general . se defende que e0isten ra"ones $as que sufcientes para e0igir que todas las ,reas le den la $is$a i$portancia relativa a cada uno de ellos. es decir. lo que se est, de/endiendo es la e0istencia de una ar$oni"aci&n fscal*
A $enos que las estructuras i$positivas est-n aro$in"adas de esta /or$a. podra darse el caso de la e0istencia de desigualdad )ori"ontal. en el sentido de que ciudadanos iguales en las di/erentes ,reas podran estar pagando cantidades $u+ distintas con lo que a consecuencia se esti$ulara la $igraci&n* #o$binaciones de las diversas alternativas. est,n ci/radas en dos e0tre$os: Siste$as fscales independientes Superpuestos o Separados o En /unci&n de si los distintos niveles de gobierno utili"an las $is$as /uentes tributarias o bien. e0iste una separaci&n clara de las /uentes que corresponden a cada uno de ellos Siste$a fscal unitario; cu+os rendi$ientos se benefcien los di/erentes niveles de gobierno o 8$puestos co$partidos: #uando es utili"ado por $as de un nivel de gobierno 8$puestos cedidos: #uando el gobierno central dise1a o todos los ele$entos esenciales del i$puesto. tales co$o el su%eto pasivo. base i$ponible + tipo i$positivo* El gobierno subcentral solo se queda con todo o parte de lo que recauda en su %urisdicci&n 8$puestos propios: El gobierno ade$,s de quedarse con o la recaudaci&n dise1a todos los ele$entos del i$puesto para los residentes en su %urisdicci&n 3articipaci&n en i$puestos: #uando el dise1o de los o $is$os corresponde al gobierno central + este esta obligado por le+ a trans/erir parte de lo recaudado a los gobiernos subcentrales* 'a descentrali"aci&n debe a%ustarse a dos principios: Sufciencia: #ada gobierno debe tener capacidad fscal sufciente para obtener los ingresos que considere necesarios para fnanciar su gasto* No rivalidad: 'a capacidad fscal asignada a cada gobierno no debe poder ser utili"ada para alterar la asignaci&n o distribuci&n de los recursos* •
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rans/erencias Son aquellas contribuciones en dinero que un gobierno da a otro para que este ulti$o fnancie parte de sus gastos* especto a ellas cabria se1alar que para /or$ular un siste$a de trans/erencias satis/actorio es preciso tener en cuenta dos aspectos i$portantes: Es necesario deter$inar los ob%etivos a los que van dirigidos + en segundo lugar decidir que tipo de trans/erencias es el $as apropiado para cada ob%etivo* E0isten di/erentes tipos de trans/erencias: rans/erencias condicionadas: El donante especifca la /or$a en que los /ondos trans/eridos )an de ser gastados por el receptor •
#o$pensatorias + no co$pensatorias: En el pri$er caso. el donante transfere una cantidad f%a para fnanciar un pro+ecto concreto con independencia de cual sea la aportaci&n propia del receptor a ese pro+ecto* 'a aportaci&n del donante es un porcenta%e de la aportaci&n del receptor* (#o$pensatoria El gobierno central transfere 4*III Millones para destinar a educaci&n9 (No co$pensatoria El gobierno se co$pro$ete a aportar JI euros por cada 4II propias que aporte la 2acienda local9 Siguiendo a King. cabria re/erirse a otra clasifcaci&n de las trans/erencias en /unci&n de las ra"ones por las que se conceden: 8ncentivar )aciendas subcentrales a que to$en en cuenta cualquier e/ecto e0terno que pueda generarse de sus servicios* 3re/erencias )acienda central. surgen en situaciones en las que unos. algunos o todos los servicios subcentrales son considerados co$o bienes de $erito por parte del donante rans/erencias de igualaci&n. #o$pensacion por cualquier desequilibrio fscal que pueda producirse* Se utili"an en gran $edida para neutrali"ar total o parcial$ente las di/erencias que puedan producirse en los recursos i$positivos + necesidades de gasto entre di/erentes ,reas de un nivel dado de autoridades subcentrales* 8gualaci&nLApro0i$aci&n* Sin ellas algunas ,reas podran o/recer condiciones fscales $as atractivas que otras. causando de esa /or$a una desigualdad )ori"ontal entre iguales en ,reas di/erentes + esti$ulando la $igraci&n* o
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Deuda 'a e$isi&n de duda publica a corto + $edio pla"o signifca una a$pliaci&n de la capacidad fnanciera de los niveles descentrali"ados de gobierno* Según Bates. cuando en los pro+ectos de inversi&n se prev- una corriente de benefcios /uturos. cu+os valores e0ceden al coste del pro+ecto. la reali"aci&n de dic)os pro+ectos no debera verse obstaculi"ada por la insufciencia de los ingresos tributarios corrientes* En estos casos el gobierno subcentral debera encontrar *usti6cada la utili"aci&n de la fnanciaci&n con deuda publica* El principal proble$a que o/rece la e$isi&n de deuda publica es el de li%ite de endeuda$iento* Se discute la conveniencia de no f%ar li$ites $,0i$os al endeuda$iento de las unidades descentrali"adas. as co$o la /or$a que deberan adoptar en su caso tales restricciones*
Hacienda pú$lica de%oc",tica 3ublic #)oice eora de la elecci&n publicaG
Estudia las insufciencias que pueden encontrarse del proceso colectivo de to$a de decisiones + provisi&n de bienes que reali"a el sector público eora econ&$ica de la burocracia (NisH$an9: rata de e0plicar el co$porta$iento de la o/erta del sector público + de las personas que traba%an en el (bur&cratas9 eora econ&$ica de la de$ocracia (Doens9: Estudia la conducta de las polticas + los votantes durante el proceso electoral de una de$ocracia representativa •
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eora econ&$ica de la burocracia NisH$an: 7urocrac+ and epresentative overn$entG* El bur&crata busca $a0i$i"ar el volu$en del presupuesto publico asignado a su unidad ad$inistrativa. dado que la re$uneraci&n salarial. prestigio + poder son variables relacionadas directa$ente con el presupuesto gestionado eora econ&$ica de la de$ocracia •
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'os votantes tratan de $a0i$i"ar su utilidad. el poltico. trata de $a0i$i"ar los votos* 'os partidos /or$ulan sus polticas co$o $edio para obtener votos no para reali"ar polticas adecuadas El inter-s del poltico consiste en obtener la renta el poder + el prestigio que co$porta el cargo Sc)u$peter: 'os polticos no son ide&logos sino e$presarios que tratan de obtener votos vendiendo progra$as Analoga entre las ca$pa1as electorales + las publicitarias 7úsqueda del votante $ediano aquel cu+a pre/erencia coincide con a $ediana de distribuci&n de pre/erencias de los votantes Anali"a el resultado de los diversos siste$as de votaci&n: regla de la unani$idad. $a+ora si$ple o cualifcada*
Fo"%ulas p"esupuesta"ias 3resupuesto cl,sico C Ad$inistrativo de $edios (Fin s*<888 L 4C? s*9 El docu$ento presupuestario debe su$inistrar in/or$aci&n sobre qui-n e$plea los recursos públicos + en qu- se e$plean los $is$os* En ca$bio. no se su$inistra in/or$aci&n sobre la fnalidad perseguida con el e$pleo de los recursos públicos. ni los ob%etivos que se persigue con el gasto público* De este $odo. no aporta in/or$aci&n que per$ita a los poderes públicos priori"ar las di/erentes alternativas de gastos públicos posibles* No per$iten )acer ningún an,lisis. solo est,n anotados los gastos* No )aba $edios para )acer otro $e%or* 3resupuesto /uncional (4C? s*9
3er$ite una clasifcaci&n de los presupuestos* (de/* presupuesto /uncional; aplicar a gobierno9 'os presupuestos /uncionales se centran en los gastos en el corto pla"o de un departa$ento para lograr un proceso o para co$pletar una iniciativa de la co$pa1a*G 'os pases desarrollados utili"aban presupuesto /uncional. pero el gasto publico era superior del @IO del 387*
3resupuesto de e%ecuci&n #oncepto de progra$a de gasto* 3aquete con unos ob%etivos precisos con una cantidad de dinero precisa* 3resupuesto que o/rece los prop&sitos + los ob%etivos para los que se requieren los /ondos públicos. los costes de las actividades propuestas para alcan"ar estos ob%etivos + los datos precisos para apreciar cuantitativa$ente los logros conseguidos + las tareas reali"adas dentro de cada /unci&n pública* 3resupuesto por progra$as 3*3*7*S El presupuesto por progra$as constitu+e un intento de integrar la /or$ulaci&n de polticas de gasto a $edio pla"o con la asignaci&n presupuestaria anual de los recursos. proporcionando un $-todo para que el an,lisis de siste$as se aplique de /or$a regular a la /or$ulaci&n de dic)as polticas +. con%unta$ente. a la asignaci&n de dic)o recursos presupuestarios* 3resenta las siguientes caractersticas + fnalidades: •
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E0ige una cuidadosa identifcaci&n de los fnes + ob%etivos perseguidos por todo organis$o publico + por cada una de las ,reas en las que tenga distribuidas sus co$petencias Anali"a el producto de un progra$a en /unci&n de sus ob%etivos fnalistas El ob%etivo es $edir los costes totales de cada una de las alternativas. considerando costes directos + gastos recurrentes que a/ecten a todo el periodo de puesta en $arc)a del progra$a* Su an,lisis se centra nor$al$ente a $edioClargo pla"o 3lantea la necesidad per$anente de poner en cuesti&n las distintas alternativas e0istentes para lograr una $is$a fnalidad de /or$a que dentro de lo posible se eli%a la $as id&nea* Establece procedi$ientos analticos que apo+en la decisi&n a la revisi&n*
3ara su elaboraci&n se parte de los grandes ob%etivos o $etas generales que el Estado pretende alcan"ar. + por desagregaci&n + concreciones sucesivas se llega )asta los ob%etivos de las unidades b,sicas de asignaci&n presupuestaria (los progra$as9* 3rogra$a es un con%unto organi"ado de $edios para conseguir un fn* El an,lisis costeLbenefcio ( cualquier pro+ecto se evalua coste + benefcio $onetario9 o costeLutilidad es b,sico a la )ora de seleccionar el progra$a $,s id&neo. que es aquel que per$ite alcan"ar un ob%etivo deseado con un coste $ni$o o. equivalente$ente. que con unos $edios dados )ace $,0i$o el ob%etivo perseguido* 'a obtenci&n de la in/or$aci&n es detallada por progra$as + de datos base para el proceso de an,lisis* n de/ecto grave del 337S es el incre$entalis$o* Es un /en&$eno que se da por dos $otivos 3orque resulta conveniente a los bur&cratas 3orque conviene al poder e%ecutivo o 'o del a1o pasado. $as un >OC4IO dependiendo de la situaci&nG • •
3resupuesto 7ase #ero 8ntenta ir un poco $,s all, de las t-cnicas presupuestarias anteriores. tratando no solo de asignar los nuevos recursos de la $e%or $anera posible. sino so$etiendo ade$,s a revisi&n continua las asignaciones de los progra$as que est,n en $arc)a* 49 3reparaci&n 3retende ro$per con la inercia de todo presupuesto al e0igir a cada uno de los responsables de las unidades de decisi&n que presenten una %ustifcaci&n detallada + co$pleta de sus peticiones. sin ad$itirse el $-todo consistente en discutir los incre$entos en las partidas +a e0istentes en el periodo anterior* >9 #lasifcaci&n 'as decisiones presupuestarias se to$an en /unci&n de una ordenaci&n por prioridades de todas las actividades. operaciones o progra$as* #ada responsable de una unidad debe )acer su propuesta de prioridades. que ser, negociada en un proceso iterativo a $edida que se asciende en el nivel de responsabilidad para lograr en la cúspide de decisi&n una lista en al que estar,n ordenadas según su i$portancia* Se consideran tres niveles b,sicos de es/uer"o: 4* Mni$o: El progra$a o actividad o/rece la $as ele$ental o $ni$a calidad. e$pleando el $ni$o de recursos* Nor$al$ente s&lo se consigue alcan"ar el ob%etivo de una /or$a parcial; por deba%o de este nivel no se podra reali"ar
pr,ctica$ente la actividad o progra$a estudiado con resultados útiles* (JIL5JO de los gastos necesarios o recursos e$pleados en el nivel corriente o nor$al9 >* #orriente: #orresponde a la situaci&n actual. e$pleando los $edios que +a se disponen. valorados. l&gica$ente. a los costes esperados para el periodo que +a se realice el presupuesto* Aunque se e$pleen los $edios de que +a se dispone. se pueden $e%orar los resultados $ediante el an,lisis que supone el estudio de di/erentes alternativas* ?* Me%ora: Signifca un $a+or e$pleo de $edios + recursos que los utili"ados nor$al$ente o actual$ente. para conseguir una $a+or calidad en la actividad o /unci&n considerada*
Ciclo p"esupuesta"io
'a vida de un presupuesto se prolonga co$o $ni$o tres a1os En este periodo. se di/erencian @ /ases que se solapan cronol&gica$ente con algunas de las /ases de otros ciclos presupuestarios* Elaboraci&n Negociaciones $últiples entre los $as directos responsables de la con/ecci&n del docu$ento presupuestario + los diversos departa$entos $inisteriales + &rganos del estado* 'as propuestas presupuestarias nacen de las unidades ad$inistrativas in/eriores + se van agregando a niveles superiores )asta integrarse en el pro+ecto de presupuestos generales presentado por el gobierno* Debe entrar antes del 4 de octubre (3oder e%ecutivo9 Fase de aprobaci&n (3oder legislativo9 Etapa de discusi&n + aprobaci&n parla$entaria* Si al co$en"ar el nuevo e%ercicio presupuestario todava no )biera sido aprobado el presupuesto. se plantea un proble$a %urdico i$portante. resuelto en Espa1a a trav-s de lo que se deno$ina pr&rroga auto$,ticaG de los presupuestos del a1o anterior* Signifca esta pr&rroga que los centros gestores de gasto tendr,n asignados los $is$os cr-ditos que en el e%ercicio anterior* E%ecuci&n na ve" el docu$ento presupuestario )a sido aprobado por el 3arla$ento. se convierte en 'e+* Entrada (4 de enero9 co$ien"a la vida presupuestaria. que no es $as que la actividad de la Ad$inistraci&n dirigida a la reali"aci&n de los ingresos + gastos previstos en el presupuesto para un periodo de tie$po deter$inado (4 a1o9 En esta /ase )a+ que tener en cuenta dos cuestiones: 4* 3or la via de los gastos esta claro que la Ad$inistraci&n est, legal$ente li$itada. e0iste un tec)o de gastos que no puede sobrepasar* 3or la via de los ingresos )abr, que distinguir entre ordinarios + e0traordinarios* >* 3rocedi$iento de e%ecuci&n. do$inado en la $a+ora de pases por la idea del control. que se plas$ar, de distinta /or$a si se trata de gastos o ingresos* 3or lo que representa a gastos públicos se distinguen @ etapas: a* Autori"aci&n: acuerdo del &rgano co$petente a reali"ar un gasto b* Disposici&n:
Fase de control
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El c"eci%iento del )asto pú$lico 'e+ de Qagner: #onsidera el gasto publico co$o un ele$ento /unda$ental de la producci&n nacional + /or$ula su /a$osa le+ del incre$ento de la actividad fnanciera del Estado. $as conocida co$o le+ de Qagner* Bbserv& que en $uc)os pases europeos un incre$ento del gasto publico iba relacionado con el creci$iento de gastos $ilitares* Sin e$bargo. la realidad $ostro que los gastos $ilitares variaban considerable$ente de un pas a otro $ientras que en todos ellos era evidente el creci$iento global del gasto publico* 'a le+ es el resultado de una observaci&n e$prica en pases avan"ados. al $enos en la civili"aci&n occidental europea; su e0plicaci&n. %ustifcaci&n + origen es la presi&n del progreso social + los ca$bios resultantes en las es/eras relativas de las actividades del sector publico + privado de la econo$a. especial$ente en la econo$a publica nacionali"ada* 'i$itaciones fnancieras pueden difcultar la e0pansi&n de las actividades estatales. originando que su e0tensi&n se vea condicionada por el ingreso en ve" de a la inversa. co$o es $as /recuente* 3ero a largo pla"o el deseo de desarrollo de un pueblo progresista sie$pre ter$inara por superar esas difcultades fnancieras* 'a co$paraci&n de los di/erentes pases + periodos de$uestra que en la $a+or parte de las naciones progresivas se observa un au$ento regular de las /unciones de los gobiernos centrales + locales* Fen&$eno que se $anifesta tanto en su aspecto e0tensivo co$o intensivo* El estado + los entes polticos subordinados asu$en continua$ente nuevas /unciones + reali"an per/ecta$ente sus co$etidos* De esta suerte. las autoridades publicas satis/acen en
grado creciente + de $anera $as co$pleta las necesidades econ&$icas de la poblaci&n* 3eacocH + Qise$an Según estos autores. los i$puestos alcan"an nor$al$ente un nivel estable en /unci&n de lo que se considere carga fscal tolerable por los contribu+entes* Rsta per$ite la fnanciaci&n de unos gastos que nor$al$ente son in/eriores a lo que se considera co$o nivel deseable de gasto* E0iste. una divergencia entre gasto deseable e i$posici&n tolerable. que sola$ente se ve reducida cuando se producen con$ociones sociales i$portantes. co$o en el caso de los conPictos b-licos* Se produce entonces lo que deno$inan EFE#B DES3'AAM8ENB DE' ASB 37'8#B. que e0ige un incre$ento de la carga fscal* 'os individuos aceptaran en un periodo de crisis niveles i$positivos que en tie$pos $as nor$ales )ubiesen considerado intolerables. + esta aceptaci&n perdura cuando la perturbaci&n )a desaparecido* #o$o resultado. las estadsticas de gastos + de ingresos $uestran un despla"a$iento despu-s de los periodos de perturbaci&n social* 'os gastos pueden reducirse cuando la perturbaci&n ter$ina. pero es poco probable que retornen a su nivel pri$itivo. b,sica$ente por dos ra"ones: porque el sector publico aprovec)ara la situaci&n para e$prender acciones que en circunstancias nor$ales no podra llevar a cabo. al no ser posible obtener los necesarios ingresos i$positivos porque la propia con$oci&n trae consigo nuevos gastos públicos o un ca$bio de ideas a /avor de nuevos gastos As la perturbaci&n social origina una especie de ca$bio en la consciencia social. que descubre. a consecuencia de las circunstancias e0traordinarias. nuevas necesidades a las que debe )acer /rente el sector público* Es lo que lo que deno$inan EFE#B 8NS3E##8TN 'a e0plicaci&n se cierra con un proceso que tiene lugar paralela$ente: #BN#ENA#8TN DE FN#8BNES* El ta$a1o de las unidades del sector publico tiende a variar. agrand,ndose la es/era del gobierno central a costa de los gobiernos locales. principal$ente por ra"ones de efcacia* •
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eoria de Musgrave 3arte de la idea de que los deter$inantes del desarrollo del gasto publico no son sola$ente econ&$icos. sino que )a+ que considerar ade$,s otros /actores: condicionantes + sociales* Factores econ&$icos Es preciso establecer una di/erenciaci&n entre dos /unciones distintas que dese$pe1a la actividad fnanciera: la asignaci&n de recursos + la redistribuci&n de la renta* 'a /unci&n de asignaci&n Musgrave considera el creci$iento del gasto publico total no co$o una variable dependiente por si •
$is$a del desarrollo econ&$ico. sino que debe reducirse a dos de su co$ponentes: For$aci&n de capital + consu$o publico* 'a teora del desarrollo econ&$ico sugiere que la contribuci&n publica a la /or$aci&n de capital en las pri$eras etapas del desarrollo dese$pe1a un papel decisivo En re/erencia a los gastos públicos en consu$o. la cuesti&n esencial radica en saber si a $edida que la renta per c,pita crece. una parte creciente de la $is$a es absorbida por la de$anda de los bienes su$inistrados pública$ente por va presupuestaria* E0isten argu$entos para pensar que a lo largo de las pri$ear etapas de desarrollo econ&$ico crecer, la proporci&n entre el consu$o publico + el consu$o privado* Factores condicionantes Ade$,s de los /actores econ&$icos. Musgrave se1ala algunos /actores condicionantes que pueden a/ectar al co$porta$iento del gasto publico + del 3roducto Nacional 7ruto* Dentro de estos /actores condicionantes )ace re/erencia /unda$ental$ente a dos: o #a$bios teconologicos #a$bios de$ogr,fcos o •
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Factores socioculturales + polticos o Factores polticos + sociales (ca$bios polticos + sociales9 o Financiaci&n de la guerra + el e/ecto u$bralG (Situaciones e0cepcionales que )acen incre$entar el gasto publico9
eoria MartinL'eis. upta. 3r+or UV
DSE8O DEL SSTEMA TRB0TARO Mediante el dise1o del siste$a tributario. la fnanciaci&n del pas debera estar garanti"ada. pero casi sie$pre suelen generarse d-fcits públicos*
Financiaci#n o"dina"ia! De esto se encarga el siste$a tributario $ediante las siguientes fguras: •
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MP0ESTOS! E0acci&n coactiva con una fnalidad general. con la e0cepci&n de los i$puestos a/ectados. cu+a recaudaci&n tiene un uso especfco. co$o por e%e$plo los i$puestos especiales sobre el tabaco + el alco)ol que est,n a/ectados a la sanidad pública* TASAS! ienen una contraprestaci&n. aunque no cubren su coste* PRECOS PÚBLCOS! El precio que el sector público le pone a la prestaci&n de un servicio tratando de cubrir el coste*
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CONTRB0CONES ESPECALES! Son coactivas* 2a+ contraprestaci&n* Se establecen en $o$entos especiales* E%e$plo: se cobra un i$puesto especial por un tie$po a las viviendas en cu+as cercanas se )a abierto una nueva estaci&n de $etro*
Financiaci#n e-t"ao"dina"ia! E$isi&n de deuda pública* SE90RDAD SOCAL nidad org,nica de gasto* 3resenta su propio presupuesto* 'a recaudaci&n se destina a la asistencia sanitaria + al pago de las pensiones* 'as coti"aciones las cubren e$presarios + e$pleados* 'a parte de la e$presa es $u+ alta en co$paraci&n con la aportaci&n del e$pleado* E0isten dos $odelos: 4* Modelo de "epa"to! Este es el que se usa en Espa1a actual$ente* 7a%o este $odelo. la recaudaci&n que genera la poblaci&n e$pleada se destina a cubrir el gasto de asistencia sanitaria + las pensiones de los pensionistas actuales. de $odo que estos dependen de las aportaciones de la poblaci&n activa para poder percibir sus pensiones* >* Modelo de capitali7aci#n! 'as t-cnicas de capitali"aci&n i$plican la /or$aci&n de un capital integrado por las cuotas o pri$as $,s los intereses acu$ulativos. destinado a satis/acer las prestaciones /uturas* As concebido. el $-todo capitali"ador )a sido el principal ve)culo fnanciero de los siste$as de previsi&n social. especial$ente $ientras -stos se )an $antenido apegados a las t-cnicas actuariales + a los esque$as %urdicos del seguro privado* No en balde la t-cnica capitali"adora tiene en el seguro privado sus races* Se )a e0plicado esta t-cnica co$o cuenta particular abierta a cada asegurado. en la que ingresan las coti"aciones + sus intereses* Sin e$bargo. son nu$erosos los inconvenientes que se desprenden de tal siste$a (depreciaci&n $onetaria. largo periodo de tie$po. co$ple%a ad$inistraci&n gestora9*
