CURSO: BÁSI BÁSI CO DE RÉGI M EN L OCAL . VOLUMEN I: INDICE MÓDULO TEÓRICO
TEMA 1:
RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL. PRINCIPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. CONSTITUCIONALES. REGULACIÓN JURÍDICA.
1. RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL………………………………………………………... 15 A) EVOLUCIÓN DEL MUNICIPIO. B) EVOLUCIÓN DE LA PROVINCIA. C) CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL Y CARACTERES. D) ENTIDADES LOCALES. -
Concepto y distinción Entidades y órganos:
-
Clases: o
Enumeración Enumeración legal.
o
Distinción entre Entidades territoriales y no territoriales.
o
Clasificación en atención a su naturaleza territorial o no territorial.
o
Clasificación doctrinal.
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES (LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN)……………………….. CONSTITUCIÓN)……………………….. 21 1. Normas constitucionales básicas para todas las Administraciones Públicas. 2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local. 3. REGULACIÓN JURÍDICA……………………………………………………………. 23 1. Normativa estatal básica sobre régimen local: 2. Normativa estatal general: 1
3. Normativa estatal y autonómica por materias. 4. Otra normativa autonómica de interés.
TEMA 2:
RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES. TERRITORIALES. AUTONOMÍA AUTONOMÍA MUNICIPAL Y TUTELA.
1. RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES………………………………… TERRITORIALES………………………………… 36 A) INTRODUCCIÓN. B) DEBERES GENERALES INTERADMINISTRATIVAS.
EN
LAS
RELACIONES
C) DEBERES ESPECÍFICOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA. D) COOPERACIÓN INSTITUCIONALIZADA: CONVENIOS, CONSORCIOS. E) ÓRGANOS DE COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN LOCAL. F) COORDINACION. G) SUSTITUCIÓN DE INCUMPLIMIENTO.
LA
ACTIVIDAD
LOCAL
EN
CASO
DE
H) GESTIÓN GRAVEMENTE DAÑOSA DE LOS INTERESES GENERALES Y SUS CONSECUENCIAS. I) DECISIÓN CENTRALIZADA EN LA GESTIÓN DE COMPETENCIAS CONCURRENTES. 2.- AUTONOMÍA MUNICIPAL Y TUTELA……………………………………………. 48 2.1.- EL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA LOCAL. 2.1.1.- ANTECEDENTES. 2.1.2.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN. 2.1.3.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOMÍA LOCAL. 2.1.4.- CONCEPTO DE AUTONOMÍA LOCAL. 2.1.5.- CONTENIDO. 2.1.6.- RESUMEN. 2
2.2.- TUTELA.
TEMA 3:
ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA). OTRAS ENTIDADES LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES, COMARCAS, ENTIDADES METROPOLITANAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS).
1. ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA)…………………………………….. ISLA )…………………………………….. 54 1.1.- EL MUNICIPIO. 1.1.1.- Introducción; concepto; características; características; elementos; en particular, la organización municipal. 1.1.2.- Competencias: 1.2.- LA PROVINCIA. 1.2.1.- Introducción. 1.2.2.- Concepto. 1.2.3.- Características. Características. 1.2.4.- Elementos. 1.2.5.- Organización provincial. 1.2.6.- Competencias: 1.3.- LA ISLA. 1.3.1.- Introducción. 1.3.2.- Islas Canarias. 1.3.3.- Islas Baleares. 2. OTRAS ENTIDADES LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES, COMARCAS, ENTIDADES METROPOLITANAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS)……………………………………………………………………………... MUNICIPIOS)……………………………………………… ……………………………... 79
3
2.1.- COMARCAS. 2.1.1.- Origen y evolución. 2.1.2.- Régimen jurídico. 2.1.3.- Concepto. 2.1.4.- Agrupación versus Asociación. 2.1.5.- Naturaleza. 2.1.6.- Creación: órganos competentes y procedimiento. 2.1.7.- Organización y competencias. competencias. 2.1.8.- Referencia a otras Entidades que agrupen varios municipios. 2.2.- ÁREAS METROPOLITANAS. 2.2.1.- Origen y evolución. 2.2.2.- Régimen Jurídico. 2.2.3.- Concepto (art. 43.2 LRBRL) 2.2.4.- Figuras análogas. análogas. 2.2.5.- Naturaleza. 2.2.6.- Creación, modificación y supresión: órganos competentes y procedimiento. 2.2.7.- Organización, económicos.
funcionamiento,
competencias
y
recursos
2.3.- MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS. 2.3.1.- Origen y evolución. 2.3.2.- Régimen jurídico. 2.3.3.- Concepto. 2.3.4.- Figuras análogas. 2.3.5.- Naturaleza. 2.3.6.- Creación, modificación y disolución: órganos competentes, procedimiento y contenido de los Estatutos. 4
2.3.7.- Ámbito territorial, organización, funcionamiento, competencias y recursos. 2.4.- ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO. 2.4.1.- Origen. 2.4.2.- Régimen jurídico. 2.4.3.- Concepto. 2.4.4.- Características. 2.4.5.- Requisitos para su reconocimiento reconocimiento o creación. 2.4.6.- Constitución. 2.4.7.- Órganos de gobierno y administración. 2.4.8.- Normas de funcionamiento. 2.4.9.- Competencias. Competencias. 2.4.10.- Régimen de Concejo Abierto.
TEMA 4:
EL MUNICIPIO: MUNICIPIO: ELEMENTOS (TERRITORIO, (TERRITORIO, POBLACIÓN POBLACIÓN Y ORGANIZACIÓN). REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN).
1. EL MUNICIPIO: EVOLUCIÓN; CONCEPTO; CARACTERÍSTICAS; NATURALEZA JURÍDICA………………………………………………………………. 96 1.1.- EVOLUCIÓN. 1.2.- CONCEPTO. 1.3.- CARACTERÍSTICAS. CARACTERÍSTICAS. 1.4.- NATURALEZA JURÍDICA. 2. ELEMENTOS…………………………………………………………………………… 98 2.1.- INTRODUCCIÓN. 2.2.- EL TÉRMINO MUNICIPAL. 5
2.2.1.- Concepto. 2.2.2.- Características: 2.2.3.- Distritos y barrios: 2.2.4.- Enclaves: 2.2.5.- El problema de la planta municipal. 2.2.6.- Creación de Municipios. 2.2.7.- Alteraciones de términos municipales. Legislación básica y legislación autonómica. 1. Introducción. 2. Distribución de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. 3. Régimen jurídico. 4. Requisitos. 5. Supuestos y motivos. 6. Procedimiento. 7. Efectos. 2.2.8.- Deslinde de términos municipales. 2.2.9.- Nombre y capitalidad de los Municipios. 2.2.10.- Registro Estatal de Entidades Locales. 2.3.- LA POBLACIÓN MUNICIPAL. a. CONCEPTO DE POBLACIÓN. b. ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN. c. LA FIGURA DEL VECINO. d. ESPECIAL REFERENCIA AL EMPADRONAMIENTO. EMPADRONAMIENTO. 1) CONCEPTO Y CARÁCTER DEL PADRÓN MUNICIPAL; DE LOS CERTIFICADOS; Y DE LOS VOLANTES DE EMPADRONAMIENTO. 6
2) OBLIGACIÓN DE TODA PERSONA QUE VIVA EN ESPAÑA. 3) CONTENIDO DE LA INSCRIPCIÓN. 4) CESIÓN DE DATOS. 5) FORMACIÓN, MANTENIMIENTO, REVISIÓN Y CUSTODIA. 6) CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO. 7) PADRÓN DE ESPAÑOLES RESIDENTES EN EL EXTRANJERO. 2.4.- LA ORGANIZACIÓN. 2.4.1.- Introducción. 2.4.2.- Concepto de órgano. 2.4.3.- Clasificación de los órganos. 2.4.4.- Organización Municipal. - Introducción. - Órganos necesarios:
El Alcalde: A) INTRODUCCIÓN. B) CONCEPTO. C) ELECCIÓN D) CESE. E) ESTATUTO (DERECHOS Y DEBERES). F) ATRIBUCIONES. 1.- CONCEPTO DE COMPETENCIA O ATRIBUCIÓN 2.- REGULACIÓN AMPLIACIONES.
INICIAL
Y
SUCESIVAS
3.- CLASIFICACIÓN: G) DELEGACIÓN. 1.- INTRODUCCIÓN. 7
2.CONCEPTO INTERORGÁNICA.
DE
DELEGACIÓN
3.- CARACTERÍSTICAS. 4.- FIGURAS AFINES. 5.- CLASES DE DELEGACIONES. 6.- REQUISITOS. 7.- LIMITACIONES O PROHIBICIONES. 8.- ÓRGANOS DELEGADOS. 9.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y NO DELEGABLE POR EL ALCALDE. 10.PROCEDIMIENTO DE DELEGACIÓN, MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN. 11.- EFECTOS DE LA DELEGACIÓN. 12.- EXTINCIÓN DE LA DELEGACIÓN.
Los Tenientes de Alcalde. 1.- ORIGEN. 2.- DESIGNACIÓN O NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN O CESE. 3.- ATRIBUCIONES 4.- PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE TENIENTE DE ALCALDE
El Pleno. A) CONCEPTO y COMPOSICIÓN. B) ATRIBUCIONES. C) DELEGACIÓN. 1.- INTRODUCCIÓN. 2.- ÓRGANOS DELEGADOS.
8
3.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y NO DELEGABLES POR EL PLENO. 4.PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN.
DELEGACIÓN,
D) ELECCIÓN DE CONCEJALES. 1.- DERECHO DE SUFRAGIO E INCOMPATIBILIDADES. 2.- SISTEMA Y PROCESO ELECTORAL. E) CONSTITUCIÓN DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL. 1.- ACTOS PREPARATORIOS. 2.- DÍA DE CONSTITUCIÓN. 3.- CARÁCTER DE LA SESIÓN. 4.- PROCEDIMIENTO. 5.- MANDATO. 6.SESIONES CONSTITUTIVA.
COMPLEMENTARIAS
A
LA
F) PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL. 1.- ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL. 2.- CAUSAS DE PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL. G) ESTATUTO DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS.
La Junta de Gobierno local. A) ANTECEDENTES. B) LA ACTUAL JUNTA DE GOBIERNO LOCAL.
- Órganos complementarios:
LAS COMISIONES INFORMATIVAS.
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A) CONCEPTO. B) NATURALEZA. C) CARACTERÍSTICAS. D) CLASES. E) CONSTITUCIÓN. F) COMPOSICIÓN. G) ADSCRIPCIÓN CONCRETA. H) FUNCIONES.
La Comisión Especial de Cuentas. A) CONCEPTO. B) NATURALEZA. C) CARACTERÍSTICAS. D) CLASES. E) CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN y FUNCIONAMIENTO. F) FUNCIÓN CONSULTIVA.
Los Concejales-Delegados. A) INTRODUCCIÓN. B) CONCEPTO. C) ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE CONCEJALDELEGADO. D) PÉRDIDA DE TAL CONDICIÓN. E) ATRIBUCIONES.
Los representantes personales del Alcalde. A) ORIGEN. B) CONCEPTO. 10
C) NOMBRAMIENTO.
Las Juntas Municipales de Distrito. A) CONCEPTO. B) CREACIÓN. C) FINES.
Los Consejos Sectoriales. A) INTRODUCCIÓN. B) CONCEPTO. C) CREACIÓN. D) FINES. D) FUNCIONES.
Organos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios.
Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. A) INTRODUCCIÓN. B) CONCEPTO. C) CREACIÓN. D) FORMACIÓN. E) FUNCIONAMIENTO. F) FUNCIONES.
3.- REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN………………… 285 3.1.- AMBITO DE APLICACIÓN. 3.2.VIGENCIA DEL RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
Y
3.3.- CARACTERISTICAS DE ESTE REGIMEN. 3.4.- ORGANIZACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN. 11
3.4.1.- ORGANIZACIÓN NECESARIA: 1. EL PLENO: 2. EL ALCALDE. 3. LOS TENIENTES DE ALCALDE. 4. LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL: 3.4.2.- ORGANOS COMPLEMENTARIOS: 1. LOS CONCEJALES DELEGADOS. 2. LOS REPRESENTANTES DEL ALCALDE EN POBLADOS Y BARRIADAS. 3. LAS COMISIONES DEL PLENO. 4. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS. 5. LA COMISIÓN RECLAMACIONES.
ESPECIAL
DE
SUGERENCIAS
Y
6. LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO. 7. EL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD. 8. ORGANO PARA LA RESOLUCIÓN DE LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS. 9. ORGANOS DIRECTIVOS: a) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y a su Concejal-secretario. b) El titular de la Asesoría Jurídica. c) El Secretario General del Pleno. d) El Interventor general municipal. e) El titular del órgano u órganos de gestión económicofinanciera y presupuestaria. f) El titular del órgano de gestión tributaria. g) Otros órganos directivos.
12
TEMA 5:
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO. LA POTESTAD NORMATIVA: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. LOS BANDOS DE LA ALCALDÍA. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
1. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO…………………………………………………………………... 298 1.1.- Concepto. 1.2.- Principales características: potestad administrativa versus derecho subjetivo. 1.3.- Clasificación de las potestades administrativas. 1.4.- Potestades administrativas de las Entidades Locales. 2. LA POTESTAD NORMATIVA: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS………….. 301 A) ORIGEN Y EVOLUCIÓN. B) RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO. C) DENOMINACIÓN DE LA POTESTAD. D) CONCEPTO DE ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. E) CARACTERÍSTICAS. F) NATURALEZA JURÍDICA. G) LÍMITES. H) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS. I) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS CON LOS BANDOS. J) LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO FIGURA AFÍN. K) CLASES. L) POSICIÓN DE LAS ORDENANZAS Y LOS REGLAMENTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO. 13
M) PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN.
Y
APROBACIÓN,
1.- ORDENANZAS GENERALES 2.- ORDENANZAS ESPECÍFICAS: 2.1.- ORDENANZAS FISCALES. 2.2.- ORDENANZAS URBANÍSTICAS. 2.3.- REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL. 2.4.- ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES. 3. LOS BANDOS DE LA ALCALDÍA…………………………………………………... 316 A) INTRODUCCIÓN. B) CONCEPTO. C) NATURALEZA. D) ÁMBITO DE APLICACIÓN. E) DISTINCIÓN ENTRE BANDOS Y REGLAMENTOS Y ORDENANZAS. F) CLASIFICACIÓN. G) PROCEDIMIENTO DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
4. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL…………………………………… 320 A) INTRODUCCIÓN. B) CONCEPTO Y JERARQUÍA. C) CONTENIDO MÍNIMO. D) PROCEDIMIENTO DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
5. ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES…………………… 322 6. INFRACCIONES Y SANCIONES……………………………………………………. 323 A) INTRODUCCIÓN. 14
B) RÉGIMEN GENERAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES. C) RÉGIMEN DE INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE TRIBUTOS LOCALES.
MÓDULO PRÁCTICO 1. 2. 3. 4. 5. 6.
TEMA 1:
ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL. PRÁCTICA ADMINISTRATIVA. FORMULARIOS. SUPUESTOS PRÁCTICOS. TEST. NORMATIVA.
RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES. REGULACIÓN JURÍDICA.
1. RÉGIMEN LOCAL ESPAÑOL. A) EVOLUCIÓN DEL MUNICIPIO. Se pueden diferenciar dos etapas: -
Preconstitucional.- Que abarca hasta la Constitución de Cádiz de 1812, y en la cual deben diferenciarse cuatro épocas: o
o
Prerromana o primitiva.- Durante la misma no se puede hablar de la existencia del Municipio en el sentido que hoy le conocemos, sino más bien los llamados estados gentilicio y tribal. Romana.- En esta época se puede situar el origen del Municipio, si bien las ciudades se encuentran sometidas a Roma, en mayor o menor grado, dando lugar a las siguientes ciudades y comunidades:
Colonias romanas.- Creadas por Roma y habitadas por romanos y latinos. Municipios.- Constituidos por antiguas comunidades indígenas que aceptaron la romanización. Tanto éstos como las colonias romanas presentaban una organización análoga a la de la metrópoli. Y comunidades indígenas.- Que conservaron su carácter propio. Estas, a su vez, se clasificaban en: 15
Libres.- Que a su vez se diferenciaban en: o
o
o
o
-
Comunidades inmunes.- Que tenían organización jurídica propia. Federadas.- Establecieron pactos con el Poder Central.
Y estipendiarias.- Que carecían de organización propia y debían tributo al Poder Central, llamado estipendio.
Medieval.- La organización municipal coincidía con la organización feudal del Estado. Absolutismo.- Durante la época absolutista, los Municipios perdieron su anterior autarquía.
Constitucional.- Que arranca a partir de: o
o
o
o o
o
La Constitución de Cádiz de 1812, que intentó romper el sistema centralista imperante durante el siglo XVIII, aunque finalmente implantó un sistema ambiguo que combinaba elementos centralizadores con otros descentralizadores; así, por lo que respecta a los Municipios, son considerados como auténticos entes territoriales, a diferencia de las Provincias, aunque no obstante aquellos estaban subordinados a las Diputaciones, y a través del Jefe Político de éstas, al Gobierno. La Ley de 8 de febrero de 1823, continúa sometiendo los municipios a la Diputación. La Ley de 8 de enero de 1845, tuvo carácter eminentemente centralista, careciendo los Municipios de autonomía. Ley de 20 de agosto de 1870. La Ley Municipal de 2 de octubre de 1877, mantuvo el criterio centralizador si bien con cierta apertura. La Ley Moret de 1902, estableció un doble régimen de elección de los Concejales: Los de elección directa. Y los de elección indirecta, que eran designados por los Colegios de Patronos y Obreros. Por su parte, los Alcaldes eran elegidos por los Concejales por mayoría de 2/3. La Ley Maura de 1907, siguió el mismo doble sistema de elección de Concejales que estableció la Ley Moret de 1902, si bien los Alcaldes pasaron a ser nombrados por el Gobierno en los Municipios de más de 150.0000 habitantes. El Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, de Calvo Sotelo, concedió gran autonomía y descentralización a los Ayuntamientos y reconoció por primera vez el régimen de Concejo Abierto. La Ley de Bases Municipales de 10 de julio de 1935, articulada por Decreto de 31 de octubre de 1935, apenas tuvo aplicación debido al estallido de la Guerra Civil Española en 1936.
o
o
o
16
o
o
o
o
Ley de Régimen Local de 17 de julio de 1945, articulada por Decreto de 16 de diciembre de 1950. La Ley Bases de 3 de diciembre de 1953, que afectó principalmente a las Haciendas Locales. Por fin el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955, de carácter centralizador, tuvo una amplia vigencia, pues rigió hasta la normativa vigente. Sin perjuicio de la vigencia de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955, se aprobó la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, que posteriormente fue desarrollado por dos Decretos: Decreto de 30 de diciembre de 1976, en materia de ingresos. Y por Decreto de 6 de octubre de 1977, que reguló el régimen de los municipios de menos de 5.000 habitantes; la función pública local; y la contratación por las Entidades Locales. La Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, que modificó el régimen de elección y constitución de las Entidades Locales. La Ley 47/1978, de 7 de octubre, autorizó al Gobierno para dejar sin efecto los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela por el Ministro de la Gobernación sobre los Municipios. Real Decreto Ley 3/1981, de 16 de enero, convertido posteriormente en Ley 40/81, de 28 de octubre, sobre Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales.- Que tuvo carácter provisional. Y las que en la actualidad se encuentran en vigor, a las que nos referiremos con mayor detalle en el epígrafe correspondiente al régimen jurídico, en especial: La propia Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, que marca los principios y bases para el actual sistema de régimen local. Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. R.D. Legislativo 187/86, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local. Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, hecha en Estrasburgo, y ratificada por el Estado Español, mediante Instrumento de 20 de enero de 1988.
o
o
o
o
B) EVOLUCIÓN DE LA PROVINCIA. Si bien la aparición de la provincia podemos situarla también en la época de dominación romana, con la división de España en las denominadas España Citerior y España Ulterior, nos referiremos a unos antecedentes más próximos, que se sitúan en: - La Constitución de Cádiz de 1812, que ordenó la existencia en cada Provincia, de una Diputación con funciones de control y administración (Entidad prestadora de servicios estatales). Consecuentemente, la Provincia era considerada como una instancia territorial del poder central, y no como verdaderas Entidades Locales. - La Ley de 8 de febrero de 1823 también atribuyó competencias propias a las Diputaciones, al tiempo que sometió a los Municipios a aquéllas, jerarquizándoles. - Decreto de Javier de Burgos de 30 de noviembre de 1833, que estableció la división provincial en 49 Provincias, posteriormente 50, en el año 1927, mediante la división de la Provincia Canaria en dos (las Palmas y Santa Cruz de Tenerife). 17
El Decreto consideraba a las Provincias como circunscripciones administrativas del Estado y no como Entidades Locales. - Entre las Leyes de 8 de enero de 1845 y la Ley de 2 de octubre de 1877, la evolución fue pareja a la evolución del Municipio. - La Ley Provincial de 1882, continuó dando sustantividad y autonomía a la Provincia como Entidad Local, aunque sigue definiéndola como una división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado. - Estatuto Provincial de 20 de marzo de 1925, cuyo inspirador también fue Calvo Sotelo. Este Estatuto consideró a la Provincia, por primera vez, como una Entidad Local con competencias propias y recursos económicos, aunque sin perder su carácter de división territorial para el cumplimiento de los fines del Estado (órgano periférico). Para ENTRENA CUESTA, el Estatuto Provincial como el Estatuto Municipal son los testimonios más avanzados de nuestro régimen local en descentralización. El reconocimiento de la Provincia como Entidad Local también se produjo en las sucesivas leyes de régimen local citadas con ocasión del estudio de la evolución municipal.
C) CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN LOCAL Y CARACTERES. Ni la legislación ni siquiera la doctrina ofrecen un concepto unitario del término Administración Local, sino que una y otra se limitan a enumerar las Entidades que la integran y a definir cada una de éstas por separado. No obstante, podemos concluir definiendo la Administración Local como el conjunto de Entes territoriales e institucionales que tienen un ámbito de actuación limitada a una parte del territorio nacional, inferior al del Estado y al de las Comunidades Autónomas. Los caracteres que presentan las Entidades integrantes de la Administración Local son: 1.- Independencia administrativa. 2.- Intereses peculiares y propios. 3.- Fines totales. Si bien esta característica es válida para las denominadas Entidades Locales Básicas: Municipio, Provincia e Isla; que no para otro tipo de Entidades Locales, como son las Mancomunidades de Municipios, las Áreas Metropolitanas, las Comarcas, etc, que son creados para el cumplimiento de uno o varios fines.
D) ENTIDADES LOCALES. -
Concepto y distinción Entidades y órganos:
Resulta de interés distinguir el de Ente o Entidad Pública del de órgano, pues aquéllas se caracterizan por gozar de personalidad jurídica, que les permite tener un patrimonio, emanar declaraciones de voluntad, celebrar contratos, etc., actuaciones que se materializan por los propios órganos que se integran en aquellas. Incluso entre las Entidades Públicas, como veremos seguidamente, pueden diferenciarse entre Entidades Territoriales o Administraciones Públicas (en palabras del art. 2 LRJ-PAC), como pueden ser la Administración del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas y las Entidades que forman la Administración Local (Provincias, Islas, Municipios), de las que se puede predicar una total y absoluta personalidad jurídica “única”, en tanto que otras Entidades, las de Derecho Público vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas, son según LUIS MARTIN REBOLLO en “Leyes 18
Administrativas”, Ed. Thomson – Aranzadi, edición septiembre de 2003, Entes instrumentales, por tanto, con personalidad jurídica “instrumental”, lo que les acerca materialmente a la consideración de órganos de las Administraciones Públicas a las que se vinculan o de las cuales dependen. -
Clases: o
Enumeración legal:
La Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), en desarrollo del Título VIII, Capítulo II de la Constitución Española, enumera las Entidades Locales existentes en la actualidad, en su art. 3 C.E.: “1. Son Entidades locales territoriales: a) El Municipio. b) La Provincia. c) La Isla en los archipiélagos balear y canario. 2. Gozan, asimismo, de la condición de Entidades locales: a) Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de esta Ley. b) Las Comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía. c) Las Áreas Metropolitanas. d) Las Mancomunidades de Municipios.” o
Distinción entre Entidades territoriales y no territoriales:
Los Entidades Territoriales gozan de las siguientes características: · El territorio es elemento esencial. · Tienen fines generales (universalidad). · Tienen atribuidas potestades administrativas para el cumplimiento e dichos fines. · Ejercen su poder sobre la totalidad de los habitantes de su territorio. · Tienen capacidad jurídica plena o propia (Municipio y Provincia, respectivamente). · Son numerus clausus. Por su parte, los Entes no territoriales se caracterizan por las siguientes notas: · El territorio es una mera delimitación espacial para el ejercicio de sus competencias. · Son creados por un Ente territorial. · Tienen fines específicos por los cuales se crean. · Sólo se les dota de las potestades administrativas y capacidad jurídica indispensables para el cumplimientos de dichos fines. · Ejerce su poder sobre un sector de población de su territorio. · Son numerus apertus, pudiendo crearse tantos Entes como fines a perseguir. o
Clasificación en atención a su naturaleza territorial o no territorial: 19
· Entes Locales territoriales por naturaleza: Municipios.- Son definidos por el art. 1.1 LRBRL como: “entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”. El art. 11.1 LRBRL, añade que tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Provincias.- Son definidas por el art. 141.1 C.E. y en su desarrollo por el art. 31.1 LRBRL, por su doble carácter: De Entidad Local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios, Y de división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado Islas.- Éstas no son definidas ni por el art. 141.3 C.E. ni tampoco en su desarrollo por el art. 41 LRBRL, que sólo establecen cuáles son los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla: Los Cabildos Insulares en Canarias. Los Consejos en Baleares. · Entidades Locales territoriales en función de lo que disponga la respectiva legislación autonómica: Comarcas.- Son definidas por el art. 42.1 LRBRL como agrupaciones de Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. Áreas Metropolitanas.- Son según determina el art. 43.2 LRBRL: “Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.” Entidades de ámbito territorial inferior al municipal.- Son Entidades Locales creadas para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes (art. 45.1 LRBRL). · Entidades Locales no territoriales: Mancomunidades de Municipios.- Art. 44.1 LRBRL: Son asociaciones de municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia. Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades de Pastos, Leñas, Aguas, y otras análogas (Art. 37 R.D. Legislativo 781/86, de 18 de abril – TRRL-). 20
o
Clasificación doctrinal (EZCURRA): · Entidades tradicionales: Básicas: Municipios y Provincias. Infraprovincial: Islas. Supramunicipal: Áreas Metropolitanas, Agrupaciones de Municipios. Inframunicipal: Entidades Locales Menores.
Mancomunidades,
· Nuevas estructuras: Comarcas.- Entidades Locales supramunicipales intermedias entre la Provincia y el Municipio. Otros tipos de Entes Locales: por ejemplo parroquias rurales (Estatuto de Galicia).
2. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES (LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN). La Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, contempla una serie de preceptos afectantes a las Administraciones Públicas, pudiendo hacerse referencia a: normas básicas para todas las Administraciones Públicas y normas específicas de la Administración Local:
1. Normas constitucionales básicas para todas las Administraciones Públicas: En primer lugar hay que mencionar los principios que deben presidir la actuación de todas las Administraciones, a los cuales se refiere el art. 103.1 C.E.: La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley al Derecho”. En lo que se refiere al procedimiento administrativo que debe seguir toda actuación administrativa, el art. 105 C.E. se remite a una ley que habrá de regular las siguientes cuestiones: “a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten. b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas. c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.” La Ley a la que se remite dicho precepto, no es otra que la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común – LRJ-PAC-. Finalmente, el art. 106.1 C.E. atribuye a los Tribunales el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican. 21
2. Normas constitucionales específicas de la Administración Local: La C.E. de 1978 implantó un nuevo modelo de Estado a través de su Título VIII rubricado “De la organización territorial del Estado”, que comprende los arts. 137 a 158, el cual se divide en tres Capítulos, de la forma siguiente: - Capítulo I: “Principios Generales”, arts. 137 a 139. - Capítulo II: “De la Administración Local”, arts. 140 a 142. - Capítulo III: “ De las Comunidades Autónomas”, arts. 143 a 158. Así, en el Capítulo I, el art. 137 C.E., determina que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Por su parte, el art. 138 en su apartado 1º establece que el Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad, consagrado en el art. 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo, entre las diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular. En tanto que el apartado 2º, dispone que las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales. Finalmente, el art. 139 en su apartado 1º señala que todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado. Y el apartado 2º que ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. En el Capítulo II, dedicado íntegra y exclusivamente a la Administración Local, el art. 140 lo hace al Municipio, pronunciándose como sigue: “La Constitució n garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abi erto.” El art. 141 en sus apartados 1º y 2º están dedicados a la Provincia: “1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica. 2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. Mientras que el apartado 3º se refiere a otras Entidades Locales: “3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.”, y el apartado 4º a las islas: “4. En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos.”
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Por último, el art. 142 regula las Haciendas Locales en el sentido siguiente: “Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.” Del articulado transcrito cabe deducir los principios constitucionales esenciales sobre régimen local: 1.- Autonomía.- Que con carácter general predica el art. 137 C.E. y con carácter particular para los Municipios, se establece en el art. 140 C.E.. A este principio nos referiremos con mayor extensión en el epígrafe correspondiente. 2.- Solidaridad.- Pr incipio consagrado en el art. 2 C.E., según el cual: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación Española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.” Y cuya plasmación es garantizado por el Estado a través del Fondo de Compensación regulado en el art. 158.2 C.E., que tiene por finalidad corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo dicho principio, mediante su destino a gastos de inversión, siendo los recursos distribuidos por la Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso. 3.- Igualdad de derechos y obligaciones.- Tal y como previene el art. 139 C.E. 4.- Fortalecimiento de los Entes Locales tradicionales y posibilidad de crear otros Entes Locales distintos.- Lo primero, el fortalecimiento de los Entes Locales tradicionales, mediante la concepción tanto de los Municipios como de las Provincias, a través de los arts. 140 y 141 C.E. respectivamente, como Entes Locales dotados de autonomía y personalidad jurídica. Por su parte, la posibilidad de crear otros Entes Locales, según se determina en el art. 141.3 C.E., lo que se traduce, como veremos más adelante, en sentido estricto en las Comarcas, pero también en Mancomunidades de Municipios, Áreas Metropolitanas, etc. 5.- Democratización de los miembros (Concejales y Diputados) de las Entidades Locales.- Consagrado en los arts. 10 y 141 C.E. 6.- Suficiencia de las Haciendas Locales.- Según determina el art. 142 C.E. para que las Entidades Locales puedan desarrollar eficazmente las competencias que tienen atribuidas. Este precepto debe ponerse en conexión con el art. 133 C.E. que reconoce la potestad originaria para establecer tributos, exclusivamente al Estado, mediante ley, en tanto que las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
3. REGULACIÓN JURÍDICA. Habiéndose citado ya los antecedentes del régimen jurídico local, corresponde ahora la cita del régimen jurídico local vigente:
1. Normativa estatal básica sobre régimen local: 23
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Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).- Es la norma institucional básica de las Entidades Locales como señala su Preámbulo, al estilo del Estatuto de Autonomía para una Comunidad Autónoma. Siendo una ley básica, no una ley de bases en el sentido propuesto por el art. 82 C.E., sino una ley aprobada por las Cortes Generales, en virtud del art. 149.1.18ª C.E. que atribuye al Estado competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. Consecuentemente, las Comunidades Autónomas ni puede incidir en dichas bases del régimen jurídico, ni por supuesto pueden modificar la LRBRL., que únicamente podrán desarrollarla. La LRBRL ha tenido como principales modificaciones: o Ley 11/1999, de 21 de abril, con el denominado “Pacto Local”, que fundamentalmente atribuyó al Alcalde o Presidente de la Corporación, competencias inicialmente del Pleno, y ello en base a una mayor operatividad y celeridad en la adopción de acuerdos, en tanto que al Pleno de la Corporación, se le atribuyó un mayor poder de control y fiscalización sobre los acuerdos adoptados por aquél. o Y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la Modernización del Gobierno Local, donde cabe destacar la introducción de dos nuevos títulos: El Título X, referido a régimen de organización y funcionamiento de los llamados Municipios de Gran Población, que viene a instaurar un doble régimen de organización y funcionamiento: Organización y funcionamiento de los Municipios de Régimen Común. Y régimen de organización y funcionamiento de los Municipios de Gran Población. Y el Título XI, que tipifica las infracciones y las sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias.
La LRBRL se estructura en un Preámbulo; 11 Títulos, que comprenden 141 artículos; 14 Disposiciones Adicionales; 1 Disposición Derogatoria; 10 Disposiciones Transitorias; y 5 Disposiciones Finales. El contenido de la ley es el siguiente: Preámbulo. TÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES TÍTULO II. EL MUNICIPIO CAPÍTULO I. TERRITORIO Y POBLACIÓN CAPÍTULO II. ORGANIZACIÓN CAPÍTULO III. COMPETENCIAS CAPÍTULO IV. REGÍMENES ESPECIALES TÍTULO III. LA PROVINCIA CAPÍTULO I. ORGANIZACIÓN CAPÍTULO II. COMPETENCIAS CAPÍTULO III. REGÍMENES ESPECIALES TÍTULO IV. OTRAS ENTIDADES LOCALES TÍTULO V. DISPOSICIONES COMUNES A LAS ENTIDADES LOCALES CAPÍTULO I. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO. CAPÍTULO II. RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS CAPÍTULO III. IMPUGNACIÓN DE ACTOS Y ACUERDOS Y EJERCICICO DE ACCIONES 24
CAPÍTULO IV. INFORMACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANAS CAPÍTULO V. ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES VI. BIENES, ACTIVIDADES Y SERVICIOS, Y TÍTULO CONTRATACIÓN CAPÍTULO I. BIENES CAPÍTULO II. ACTIVIDADES Y SERVICIOS CAPÍTULO III. CONTRATACIÓN TÍTULO VII. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES CAPÍTULO I. DISPOSICIONES GENERALES CAPÍTULO II. DISPOSICIONES COMUNES A LOS FUNCIONARIOS DE CARRERA CAPÍTULO III. SELECCIÓN Y FORMACIÓN DE LOS FUNCIONARIOS CON HABILITACIÓN DE CARÁCTER NACIONAL Y SISTEMA DE PROVISIÓN DE PLAZAS. CAPÍTULO IV. SELECCIÓN DE LOS RESTANTES FUNCIONARIOS Y REGLAS SOBRE PROVISIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO CAPÍTULO V. DEL PERSONAL LABORAL Y EVENTUAL TÍTULO VIII. HACIENDAS LOCALES TÍTULO IX. ORGANIZACIONES PARA LA COOPERACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO CON LA LOCAL TÍTULO X. RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN CAPÍTULO I. ÁMBITO DE APLICACIÓN CAPÍTULO II. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS ÓRGANOS MUNICIPALES NECESARIOS CAPÍTULO III. GESTIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA CAPÍTULO IV. CONFERENCIA DE CIUDADES TÍTULO XI. TIPIFICACIÓN DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES POR LAS ENTIDADES LOCALES EN DETERMINADAS MATERIAS DISPOSICIONES ADICIONALES DISPOSICIÓN DEROGATORIA DISPOSICIONES TRANSITORIAS DISPOSICIONES FINALES
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R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de Régimen Local.- Este cuenta con 8 Títulos, comprendidos en 461 artículos, 9 Disposiciones Transitorias, 8 Disposiciones Finales, 2 Disposiciones Derogatorias, y 1 Disposición Adicional. Contiene preceptos de carácter básico, los coincidentes con la LRBRL, y preceptos no básicos, el resto, lo que supone que, éstos, podrán ser sustituidos por las normas dictadas por las Comunidades Autónomas.
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El contenido de los Títulos es el siguiente: TITULO I. DISPOSICIONES GENERALES. TÍTULO II. EL MUNICIPIO. TÍTULO III. LA PROVINCIA. TÍTULO IV. OTRAS ENTIDADES LOCALES. TÍTULO V. DISPOSICIONES COMUNES A LAS ENTIDADES LOCALES. TÍTULO VI. BIENES, ACTIVIDADES Y SERVICIOS Y CONTRATACIÓN. 25
* TÍTULO VII. PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES LOCALES. * TÍTULO VIII. HACIENDAS LOCALES. En relación especialmente con ésta, la LRBRL, considero de sumo interés, realizar reflejar el posicionamiento que nuestra ley estatal básica sobre régimen local tiene en el ordenamiento jurídico español. Es por lo que, a continuación se plasman literalmente las consideraciones que al respecto se efectúan en la base de datos de la Editorial Aranzadi: “1. Consideraciones generales. El Preámbulo de la Ley 7/1985, señala que la misma, no obstante su formal condición de ley ordinaria, ostenta una peculiar posición en el Ordenamiento, debido a que posee una función que se halla vedada a otras normas: la de desarrollar la garantía institucional de la autonomía local. Es decir, esta ley es consciente de la escasa precisión de los contenidos constitucionales de la autonomía local; y de ahí que se autoproclame garante de unos mínimos constitucionales de autonomía local en todo el territorio nacional. Esto da lugar, como señala GÓMEZ-FERRER MORANT, a plantear cuáles son las concretas relaciones de esta Ley con las restantes leyes estatales y autonómicas. En el caso de las estas últimas, la solución es bastante clara: nos encontramos ante una ley estatal básica, y eso significa que las normas autonómicas deben respetarla. No debe olvidarse que la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) confirma casi en su totalidad (con alguna rara excepción, como lo relativo al régimen organizativo de las entidades locales menores) el carácter básico de esa Ley. De este modo, diversas sentencias del TC, como la 213/1988 (RTC 1988, 213) , 259/1988 (RTC 1988, 259) , 46/1992 (RTC 1992, 46) , 27/1987 (RTC 1987, 27) y 11/1999 (RTC 1999, 11) , han declarado inconstitucionales normas autonómicas que preveían mecanismos de control de legalidad (básicamente, suspensión por la Administración autonómica de determinados acuerdos locales) no previstos en la Ley 7/1985. Es decir, estas sentencias entienden que el modelo de control de legalidad previsto en esa ley sobre los acuerdos locales es un modelo cerrado, por cuanto ello es más congruente con la vocación de la Ley de Bases de establecer unos mínimos denominadores de autonomía en todo el territorio nacional. Por el contrario, las SSTC 148/1991 (RTC 1991, 148) y 36/1994 (RTC 1994, 36) consideran conformes a la Constitución dos leyes autonómicas que preveían la suspensión cautelar de acuerdos locales por estar en proceso de elaboración una nueva normativa autonómica de protección ambiental, al entender que esta cuestión queda más allá del control de legalidad que de modo tasado regula la Ley 7/1985. Por lo que respecta a su posición respecto de otras leyes del Estado, la cuestión no está tan clara, ya que, aunque dictada en el ejercicio de la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, esta ley no deja de ser una ley ordinaria del Estado. Es verdad que en alguna ocasión el TC ha declarado inconstitucional alguna ley del Estado, dotada de la forma jurídica necesaria, por estar la cuestión reservada a otra ley estatal; en concreto, la STC 72/1984 (RTC 1984, 72) declara inconstitucional una ley orgánica que regulaba las incompatibilidades de senadores y diputados por existir una expresa reserva a la ley electoral en el art. 70 CE . Pero aquí la reserva es expresa; lo que no ocurre en el caso de la ley 7/1985. 26
Desde este punto de vista, parece razonable entender, con GÓMEZ-FERRER MORANT, lo siguiente: cuando la ley básica de régimen local se relacione con leyes estatales que también deban aplicarse directamente en todo el territorio nacional, como las leyes básicas o las dictadas en el ejercicio de una exclusiva competencia del Estado, entonces se aplicarán los criterios generales de especialidad y posterioridad. En cambio, cuando la ley estatal no sea de aplicación directa en todo el territorio nacional, sino supletoria, entonces esa ley estatal debe ceder siempre ante la Ley 7/1985, ya que en otro caso la misma no podría garantizar un mínimo común de autonomía en todo el territorio nacional. Hay que decir, en todo caso, que con la concepción de la supletoriedad del Derecho del Estado que subyace a las SSTC 61/1997 (RTC 1997, 61) y 118/1996 (RTC 1996, 118) , será difícil encontrar leyes de este tipo, salvo las ya muy antiguas. Pero pensemos por ejemplo en los mecanismos subrogatorios previstos en el TRLS/1976, aplicable por ejemplo en Ceuta y Melilla: esos mecanismos sólo serán viables en la medida en que se acomoden a lo previsto en el art. 60 de la Ley 7/1985; de lo contrario, en las Comunidades autónomas sin legislación sobre esa materia, las normas sectoriales estatales de aplicación supletoria estarían cercenando los mínimos de autonomía local previstos en esa Ley de bases. 2. Algunas concretas aplicaciones de la peculiar posición de la Ley de Bases de Régimen Local. Efectuadas las consideraciones anteriores, conviene resaltar cuál es la posición de la Ley 7/1985 en campos concretos. Así, en primer lugar, podemos referirnos a la posibilidad de que la Ley 7/1985 determine el sistema de fuentes aplicable a los entes locales. Esto fue radicalmente negado por el TC en su sentencia 214/1989 (RTC 1989, 214) , que, siguiendo la STC 76/1983 (RTC 1983, 76) (asunto LOAPA) declaró inconstitucional el art. 5 de la ley de Bases por entender que se trataba en realidad de una norma sin contenidos sustantivos, que se limitaba a ordenar el sistema de fuentes de los entes locales con pretensiones de colocarse en el lugar del Constituyente. Es decir, el precepto no se declaró inconstitucional por su concreto contenido (por entenderse que el sistema de fuentes en él previsto no fuera adecuado a la distribución de competencias o a la autonomía local), sino por considerarse que las leyes estatales no pueden ordenar, sin contenidos sustantivos, las normas aplicables, al tratarse de una cuestión reservada a la Constitución. Doctrina ésta, como es sabido, muy criticada por la doctrina (CRUZ VILLALÓN, MUÑOZ MACHADO O PAREJO ALFONSO), y que en parte ha sido matizada después por el propio TC, por ejemplo en su sentencia 15/2000 (RTC 2000, 15) , donde se afirma que el problema radicará en los casos en que el legislador estatal pretenda imponer con carácter vinculante una determinada secuencia de aplicación de normas a las Comunidades Autónomas. En segundo lugar, hay que hacer referencia asimismo a la posición de la Ley 7/1985 en cuanto a la organización local. La STC 214/1989 (RTC 1989, 214) declaró inconstitucionales la primera redacción de los artículos 20 y 32 de la ley 7/1985, que determinaban cuáles serían las normas aplicables en materia organizativa. De acuerdo con la redacción de esos preceptos después declarada nula, en esa materia se aplicaría en primer lugar la ley 7/1985 y en su caso demás normas básicas estatales; en segundo lugar, se aplicaría el reglamento orgánico; en tercer lugar, la legislación autonómica; por último, el Derecho estatal supletorio. Ello se declaró inconstitucional, al entenderse que la legislación autonómica debe entenderse en todo 27
caso prevalente sobre el reglamento orgánico, en la medida en que el régimen local, de acuerdo con la STC 84/1982 (RTC 1982, 84) , tiene carácter bifronte, y a la vista de las competencias autonómicas sobre desarrollo legislativo en materia de régimen local; régimen local que también comprende ( STC 32/1981 [RTC 1981, 32] ) los aspectos organizativos. Lo cierto es que, en primer lugar, a esa sentencia se formuló un voto particular por DÍAZ EIMIL, que manifestó que, si bien esta doctrina podía ser adecuada en el caso de las provincias, como entes de segundo grado, la misma cercena excesivamente la autonomía organizativa de los municipios. En segundo lugar, el problema radica en que, siendo aplicable esta doctrina incluso a la organización complementaria, realmente la autonomía organizativa de las entidades locales quedaba en cierto modo en tela de juicio (BARRERO RODRÍGUEZ). Aunque, en todo caso, a este respecto no debe olvidarse que la actual regulación de los llamados grandes municipios en el Título X deja realmente muy poco espacio tanto para las normas autonómicas como para los reglamentos orgánicos, por frecuentes que sean las remisiones a éstos. El resultado final, como es bien sabido, fue la modificación de esos preceptos por Ley 11/1999 (RCL 1999, 1011) , en el sentido exigido por la sentencia 214/1989 (RTC 1989, 214) . Un tercer ámbito donde conviene plantear la peculiar posición institucional de la Ley 7/1985 es el relativo a las competencias locales. El peculiar sistema diseñado en esa ley responde a la superposición, en estos casos, de la competencia estatal sobre bases del régimen local no sólo con la competencia autonómica de desarrollo en esta materia, sino también con los distintos títulos competenciales, estatales y autonómicos, de carácter sectorial. Ésta es la razón por la que la Ley 7/1985, en cuanto a las competencias propias de los municipios, en principio se limita a señalar una lista de materias en que la legislación sectorial debe necesariamente conferirles competencias. ¿Qué competencias? En principio, las que diga esa normativa sectorial (que debe tener rango de ley, art. 4 de la Carta europea de la autonomía local), siempre que se garantice el derecho de participación de los entes locales en los asuntos de su interés ( STC 32/1981 [RTC 1981, 32] y art. 2 de la Ley 7/1985); lo que significa que no siempre la competencia local será decisoria en sentido estricto ( art. 62 de la Ley 7/1985). ¿Y qué normativa sectorial será ésa? Cuando la competencia sectorial sea exclusiva del Estado, la normativa estatal; cuando la competencia exclusiva sea autonómica, la normativa autonómica. Y, cuando al Estado corresponda sólo dictar las bases de esa regulación sectorial, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) ha interpretado el art. 2.2 de la Ley 7/1985 en el sentido de que, en tal caso, las normas básicas estatales sólo podrán establecer los mínimos imprescindibles para que el núcleo de la autonomía local no quede desnaturalizado. Lo anterior, sin embargo, debe matizarse al menos en dos sentidos. En primer lugar, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) parece también decir, sin embargo, que los servicios mínimos municipales recogidos en el art. 26 de la ley de Bases constituyen el referente competencial por el que el municipio deviene recognoscible como tal municipio, recognoscibilidad que constituye el referente de la garantía institucional ( STC 32/1981 [RTC 1981, 32] ). En segundo lugar, que la STC 40/1998 (RTC 1998, 40) matiza la simple alusión al derecho de participación en los asuntos de interés del ente local, en la medida en que viene a decir que, salvo que nos encontremos ante obras públicas de interés general, no estará justificado sustituir la competencia 28
municipal decisoria de verificación de la legalidad urbanística de una obra (que actualmente se lleva a cabo mediante la licencia de obras) por un simple informe no vinculante. Y parecida matización introduce también la STC 109/1998 (RTC 1998, 109) , esta vez en cuanto a los aspectos competenciales de la autonomía provincial. Otro sector al que también podemos hacer alusión es el de los entes locales a que alude el art. 3.2 de la Ley 7/1985. En efecto, la STC 214/1989 (RTC 1989, 214) matiza considerablemente el carácter bifronte del régimen local en relación con esos entes locales, al considerar que en relación con los mismos existe un importante grado de interiorización autonómica; y de ahí que la regulación básica se limite a trazar unos mínimos tendentes a salvaguardar un mínimo de autonomía municipal, como pasa por ejemplo con la posibilidad de oposición municipal en el procedimiento de constitución de las comarcas (con la excepción, dice la sentencia, ex Disposición adicional cuarta, del caso catalán, a la vista de que su Estatuto configura a la comarca como un nuevo nivel territorial de obligatoria existencia). Pues bien, a mi juicio, la idea de la sentencia 214/1989 (RTC 1989, 214) puede sostenerse en relación con las comarcas y áreas metropolitanas, y seguramente también en relación con las entidades locales menores; pero difícilmente se puede decir lo mismo de las mancomunidades, que en sí son expresión de la autonomía local, en su manifestación del derecho al asociacionismo municipal ( art. 10 de la Carta europea de la autonomía local). Precisamente, en este punto la ley 57/2003 ha avanzado en la dirección correcta; y así como el art. 4.2 dispone que las potestades de esos otros entes locales serán las que determine la legislación autonómica, en el caso de las mancomunidades el art. 4.3 se remite, por el contrario, a lo que determinen los estatutos de aquéllas. 3. En particular, la relación de la Ley 7/1985 con otras leyes estatales básicas reguladoras de la «acción reflexiva del Estado» Para concluir, debemos hacer somera referencia a las relaciones que la Ley 7/1985 mantiene con las leyes estatales «de carácter reflexivo»; es decir, las reguladoras de régimen jurídico de las Administraciones Públicas, el procedimiento administrativo común y otras cuestiones conexas, como el régimen jurídico de los bienes públicos o de la contratación pública. Así, en primer lugar, hay que hacer referencia a las relaciones de la Ley 7/1985 con la LRJ-PAC (RCL 1992, 2512) . Ésta, en su artículo segundo, se declara aplicable a las Corporaciones locales. Pero, ¿significa esto que la LRJ-PAC prevalece en todo caso sobre la legislación específica de los entes locales; es decir, sobre la Ley 7/1985? Indudablemente, no. Debemos partir de la base de que esta última constituye el Derecho estatutario propio de los entes locales. De hecho, la propia LRJ-PAC se declara en parte inaplicable a los entes locales. Esto pasa por ejemplo con el régimen de los órganos colegiados, de acuerdo con la Disposición Adicional primera. En este punto, por tanto, deben aplicarse las previsiones de los arts. 46 y siguientes de la Ley 7/1985. O pensemos también en el art. 9 , relativo a las relaciones interadministrativas, que remite a los arts. 55 y siguientes de la Ley 7/1985; en todo caso, en este punto habrá cuestiones, como por ejemplo gran parte de la regulación de los convenios interadministrativos ( arts. 6 y 8 LRJ-PAC) donde se aplicará esta norma, debido a las lagunas que presenta el art. 57 de la Ley 7/1985. 29
Pero en otras cuestiones el asunto es más dudoso. Realmente, hay que tener en cuenta que, si bien es muy difícil diferenciar lo que es régimen jurídico de las Administraciones Públicas de lo que es procedimiento administrativo común, como se desprende de la propia literalidad del art. 149.1.18 CE, esto último parece aludir a cuestiones que tienen más que ver con las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. Al respecto, la propia Ley 7/1985 remite en muchas cuestiones a la legislación del procedimiento administrativo común, precisamente en aquellas atinentes a las relaciones con los ciudadanos y donde por tanto debe prevalecer la igualdad de trato de estos últimos sobre las peculiaridades estatutarias. Tal ocurre, por ejemplo, con el art. 53 , que remite a la legislación de procedimiento común la revisión de oficio y declaración de lesividad de los acuerdos locales; o con el art. 54 , que efectúa la misma remisión en cuanto al régimen de responsabilidad patrimonial. En cuanto a los recursos administrativos, pensemos que el art. 52 se limita a recoger qué actos se entiende que ponen fin a la vía administrativa en los entes locales; cuestión ésta muy ligada a las peculiaridades de su organización. En otras cuestiones atinentes al procedimiento administrativo común, la Ley 7/1985 parece recoger ciertas peculiaridades; así, el art. 51 , relativo a la ejecutividad de los acuerdos locales. Pero en este punto la doctrina interpreta este precepto integrándolo con lo que dispone el art. 57 LRJ-PAC. Y, en otras cuestiones muy generales, como los principios de actuación de las Administraciones Públicas recogidos en el art. 3 LRJ-PAC, se aplicará esta última, pero simplemente debido a que se trata de principios constitucionales o de derivaciones directas de éstos. Existen en todo caso algunas cuestiones dudosas. Tal es el caso de la regulación de la responsabilidad de las autoridades locales, ya que la regulación del art. 78 de la Ley 7/1985 es muy diferente de la recogida en los arts. 145 y 146 LRJ-PAC, sobre todo tras la Ley 4/1999 (RCL 1999, 114) . Además, en este punto el art. 78 no ha sido expresamente modificado por las leyes 11/1999 y 57/2003; por lo que subsisten las dudas. Nos remitimos al tema correspondiente. Por lo que respecta a la contratación, la disposición final séptima del LCSP nos señala cuáles de sus preceptos tienen carácter básico. La Ley 7/1985 regulaba la contratación de las Corporaciones locales en el art. 88 ; y contenía previsiones en los arts. 21 , 22 , 33 y 34 , y concordantes del Título X para los grandes municipios, en relación con el órgano competente para contratar en las entidades locales, así como en el art. 47 sobre régimen de mayorías para la adopción de acuerdos. El TRRL, arts. 111 y siguientes, también regulaba algunos aspectos de la contratación local; pero en buena medida esos preceptos se entendieron modificados por el TRLCAP (por ejemplo, las referencias a la contratación directa). La Ley 53/1999, modificó la Ley 13/1995, dando una nueva redacción a la disposición adicional novena de esa ley (posterior disposición adicional novena TRLCAP), donde se contenían diversas especialidades sobre contratación local, y que supuso, por ejemplo, la modificación del art. 113 TRRL, en relación con la composición de la Mesa de contratación. La LCSP deroga las previsiones indicadas de la LBRL - arts. 21.1 ñ) y p) , 22.1 n) y o) , 33. 2, l) y n) , 34.1 k) y m) , 88 y 127.1.f) - y del TRLRL - arts. 23, letras a) y c) , 24 c) , 28 c) y d) , 29 b) , 89 , 95.2 , 112 , 113 , 115 , 116 y 118 a 125 - y establece en su Disposición Adicional segunda las Normas específicas de contratación en las Entidades Locales. 30
En cuanto al régimen de los bienes de las Corporaciones locales, hay que resaltar la incidencia de la Ley 33/2003 (RCL 2003, 2594) , de Patrimonio de las Administraciones Públicas, muchos de cuyos preceptos se autoproclaman como básicos. En la medida en que esa ley comprende además dentro de su ámbito de aplicación a las entidades locales, sus preceptos básicos serán de aplicación prevalente sobre la normativa preexistente en la materia. Así, su art.2.2 señala que serán de aplicación a las Administraciones locales los preceptos de la Ley 33/2003 enumerados en la disposición final segunda . Esto significa, por ejemplo, que permanece vigente el peculiar régimen de afectaciones implícitas regulado en el art. 81 de la Ley 7/1985, ya que el art. 66.2 de la Ley 33/2003 sólo se aplica directamente a la Administración del Estado; si bien obviamente hay que entender (pero ya había que hacerlo así antes de la LPAP) que también la expropiación forzosa constituye un caso de afectación implícita. En cambio, el elenco de potestades administrativas en relación con los bienes públicos recogido en el art. 82 de la Ley 7/1985 debe entenderse complementado con lo que dispone el art. 41 LPAP.” -
Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, hecha en Estrasburgo, y ratificada por el Estado Español, mediante Instrumento de 20 de enero de 1988.
2. Normativa estatal general: -
Constitución Española de 27 de diciembre de 1978. L.O. 10/1995, de 23 de noviembre, por el que se aprobó el Código Penal. R.D. de 24 de julio de 1889, por el que se aprobó el Código Civil. Ley 6/1997, de 14 de abril, sobre Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
3. Normativa estatal y autonómica por materias: 3.1.- Actividades clasificadas y medio ambiente: -
Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas – RAMINP-. Orden de 15 de marzo de 1963, por la que se aprobó la Instrucción por la que se dictan normas complementarias para la aplicación del RAMINP. Ley de Cantabria 17/06, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado. Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales. Decreto 48/1999, de 29 de abril, sobre vertidos al mar en el ámbito del litoral de la Comunidad Autónoma Decreto 50/1991, de 29 de abril, de evaluación de impacto ambiental.
3.2.- Bines y patrimonio: -
R.D. 1372/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. Ley 16/1985, de 25 de junio de Patrimonio Histórico Español. Decreto 1022/1964, de 15 de abril, Ley del Patrimonio del Estado. 31
-
Decreto 3588/1964, de 5 de noviembre, Reglamento para la aplicación de la Ley de Patrimonio. Ley 33/03, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Decreto de 8 de febrero de 1946, Ley Hipotecaria. Decreto de 14 de febrero de 1947, por el que se aprueba el Reglamento Hipotecario. Ley de 8 de junio de 1957, de Montes. Decreto 485/1962, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Montes. Ley 55/1980, de 11 de noviembre, de Montes vecinales en mano común. Ley de Cantabria 7/1986, de 22 de diciembre, de Patrimonio de la Diputación Regional. Decreto de Cantabria 72/1987, de 26 de octubre,, por el que se aprueba el Reglamento sobre el Patrimonio de la Diputación Regional.
3.3.- Contratos: -
Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. R.D. 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. R.D. 1828/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento del Registro de Condiciones Generales de Contratación.
3.4.- Elecciones: -
L.O. 5/85, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. L.O. 6/02, de 6 de junio, de Partidos Políticos. Ley de Cantabria 5/1987, de 27 de marzo, de Elecciones al Parlamento.
3.5.- Espectáculos: -
R.D. 1816/1982, de 27 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de policía de espectáculos públicos y actividades recreativas. Ley 10/1991, de 4 de abril, sobre potestades administrativas en materia de espectáculos taurinos. R.D. 145/1996, de 2 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Espectáculos Taurinos. Ley de Cantabria 4/1998, de 2 de marzo, del Juego. Decreto de Cantabria 72/1997, de 7 de julio, por el que se establece el régimen general de horarios de establecimientos y espectáculos públicas y actividades recreativas. Decreto de Cantabria 123/1999, de 11 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de azar.
3.6.- Expropiación: -
Ley de 16 de diciembre de 1954, de expropiación forzosa. Decreto de 26 de abril de 1957, por el que se aprueba el Reglamento de Expropiación Forzosa.
3.7.- Haciendas Locales: 32
-
-
R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales. R.D. 500/1990, de 20 de abril, por el que se desarrolla el Capítulo primero del Título sexto de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en materia de presupuestos (hoy entendido Título VI del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo). Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. R.D. 939/2005, de 29 de julio, Reglamento General de Recaudación. Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria. Orden de 20 de septiembre de 1989, por la que se establece la estructura, normas y códigos a que deberán adaptarse los presupuestos de las Entidades Locales. Instrucción de Contabilidad para la Administración Local. Instrucción de Contabilidad del tratamiento simplificado para las Entidades Locales de menos de 5.000 habitantes. R.D. 939/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el Reglamento General de la Inspección de los Tributos. Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.
3.8.- Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico: -
R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.
3.9.- Personal: -
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Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública. R.D. 1174/1987, de 18 de septiembre, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. R.D. 1732/1994, de 29 de julio, sobre provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Administración Local, con habilitación de carácter nacional. R.D. 861/1986, de 25 de abril, por el que se establece el régimen de retribuciones de los funcionarios de la Administración Local. R.D. Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. R.D. Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. L.O. 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. R.D. 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado. R.D. 365/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de situaciones administrativas de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado. R.D. 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de la Administración Local. Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. R.D. 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. 33
-
Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado. R.D. 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado. Ley 7/2007, de 12 de abril, por el que se aprueba el Estatuto Básico de la Función Pública. Ley de Cantabria 4/1993, de 10 de marzo, de la Función Pública. Ley de Cantabria 5/2000.de 15 de diciembre, de Coordinación de las Policías Locales. Decreto de Cantabria 1/2003, de 9 de enero, por el que se aprueban las NormasMarco de los Cuerpos de Policía Local.
3.10.- Población y Demarcación Territorial: -
R.D. 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales. R.D. 382/1986, de 10 de febrero, por el que se crea, organiza y regula el funcionamiento del Registro de Entidades Locales. Ley de Cantabria 8/1999, de 28 de abril, de Comarcas. Decreto de Cantabria 68/1984, de 15 de diciembre, sobre ayudas a la constitución y funcionamiento de Mancomunidades Municipales.
3.11.- Procedimiento y régimen jurídico y procesal:
Procedimiento y régimen jurídico: o Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. En desarrollo de ésta: R.D. Ley 14/1999, de 17 de septiembre, de firma electrónica. R.D. 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento de Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. R.D. 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
o
Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.
Régimen procesal: o L.O. 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial. o Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa. o Ley 1/2000, de 7 de julio, de Enjuiciamiento Civil. o R.D. de 14 de septiembre de 1882, por el que se aprobó la Ley de Enjuiciamiento Criminal.
3.12.- Transportes y carreteras: 34
-
Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los transportes terrestres. R.D. 1211/1990, de 28 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres. R.D. 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los servicios urbanos e interurbanos de transportes en automóviles ligeros. Ley de Cantabria 5/1996, de 17 de diciembre, de carreteras.
3.13.- Servicios y Actividades: -
Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprobó el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Ley de Cantabria 7/1991, de 26 de abril, por la que se establece la tasa de inspección y control sanitario de carnes frescas para el consumo. Ley de Cantabria 8/1993, de 18 de noviembre, del Plan de gestión de residuos sólidos urbanos. Decreto de Cantabria 41/2000, de 14 de junio, por el que se regula el procedimiento para la autorización de Parques Eólicos. Decreto de Cantabria 6/2003, de 16 de enero, por el que se regulan las instalaciones de producción, transporte y distribución de energía eléctrica.
3.14.- Urbanismo: -
Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo. R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.
3.15.- Subvenciones: -
Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. R.D. 887/2006, de 21 de julio, Reglamento de la Ley General de Subvenciones. Ley de Cantabria 10/2006, de 17 de julio, de Subvenciones.
4. Otra normativa autonómica de interés: 1.- Animales: -
Ley de Cantabria 3/1992, de 18 de marzo de Protección de Animales. Decreto 64/1999, de 11 de junio, por el que se regula la identificación y tenencia de perros de razas de guarda y defensa.
2.- Asistencia Social: -
Ley 5/1992, de 27 de mayo, de Acción Social. Decreto 92/2002, de 22 de agosto, por el que se regula el régimen de concesión de ayudas para las madres con hijos menores de tres años.
3.- Comercio y consumo: -
Ley de Cantabria 6/1998, de 15 de mayo del Estatuto del Consumidor y Usuario. Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de febrero del Comercio. 35
-
Decreto 12/2000, de 8 de marzo, de Ordenación del Comercio Minorista de la Comunidad Autónoma. Decreto 3/1999, de 20 de enero, de Atribución de Competencias de Ejecución en Materia de Comercio.
4.- Comunicaciones y medios de comunicación: -
Decreto 112/1997, de 14 de octubre, por el que se establece el régimen jurídico de concesión de emisoras de radiodifusión sonora en ondas métricas con modulación de frecuencia y de inscripción en el Registro de Empresas de Radiodifusión.
5.- Protección Civil: -
Ley 1/2007, de 1 de marzo de Protección Civil y Gestión de Emergencias. Decreto de Cantabria 61/2001, de 31 de julio, por el que se aprueba el Plan Especial de Protección Civil.
6.- Turismo: -
Ley de Cantabria 5/1999, de 24 de marzo, de Ordenación del Turismo. Decreto de Cantabria 23/1986, de 2 de mayo, por el que se regulan los campamentos y acampadas juveniles. Decreto de Cantabria 49/1993, de 24 de junio, de Residencias, albergues, campamentos y escuelas deportivas. Decreto de Cantabria 95/2002, de 22 de agosto, de Ordenación y Clasificación de Campamentos de Turismo.
TEMA 2: RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES. AUTONOMÍA MUNICIPAL Y TUTELA. 1. RELACIONES ENTRE ENTES TERRITORIALES. A) INTRODUCCIÓN. Las relaciones entre Entes Territoriales se encuentran reguladas en el Título V, Capítulo II (arts. 55 a 62) LRBRL, bajo la rúbrica “Relaciones interadministrativas”, término muy amplio que exige con carácter previo diversas aclaraciones: 1ª.- La regulación citada sólo es referida a las relaciones entre las EE.LL. y el Estado o las CC.AA., no así, por tanto, a las relaciones entre las EE.LL. 2ª.- La regulación contiene: -
Deberes genéricos recíprocos, todos los cuales podrían englobarse en el llamado principio de “lealtad institucional”
-
Deberes específicos, de cooperación y coordinación
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3ª.- Dicha regulación desarrolla lo dispuesto en el art. 10 LRBRL, que establece lo siguiente: “1. La Administración Local y las demás Administraciones Públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deber es de inf ormación mutu a, colabor ación, coordin ación y respeto a los ámbi tos competenci ales r espectivos. 2. Pr oceder ála coordin ación de la s competencias de las enti dades locales entr e síy, especialm ente, con l as de las r estan tes Adm in istr acion es Públi cas, cuan do las actividades o los servicios locales trasciendan el in teré s propi o de las cor respondientes Enti dades, incidan o condici onen r elevantemente los de dichas Admin istracion es o sean concur r entes o complementar ios de los de é stas. 3. Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las entidades locales.”
-
El deber de cooperación-colaboración es un presupuesto del sistema de distribución de competencias, sin el cual el sistema no podría funcionar (SANTAMARÍA PASTOR, J.A., Fundamentos del Derecho Administrativo, I, Ed. C.E. Ramón Areces, Madrid, 1988, págs. 276-277).
-
El deber de colaboración está implícito en la propia organización territorial del Estado, sin necesidad de justificación alguna a través de preceptos concretos (en este sentido, STC 18/1992).
4º.- Es de aplicación supletoria la regulación contenida en los arts. 4 – 10 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régmen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimientos Administrativo Común – LRJ-PAC-.
B) DEBERES GENERALES INTERADMINISTRATIVAS.
EN
LAS
RELACIONES
Se establecen en el art. 55 LRBRL: “Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administraciones del Estado y de las Comu ni dades Au tónomas, de un lado, y las Ent idades local es, de otr o, deberán en sus r elacion es recípr ocas: a) Respetar el ejerci cio l egí timo por las otr as Admi ni straci ones de sus competencias y las consecuencias que del mi smo se deri ven par a las propi as. b) Pon derar, en la actuación de las competencias pr opias, la tot ali dad de los in tereses públi cos impli cados y, en concreto, aquell os cuya gestión este encomendada a las otr as Admin istracion es. c) Faci li tar a l as otr as Admi nistr aciones la in for mación sobre la propi a gestión que sea relevante para el adecuado desarrol lo por é stas de sus cometidos. d) Pr estar, en el ámbit o propi o, la cooper ación y asistencia activas que las otr as Admin istraci ones pudi eran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas.”
En dicho precepto se trasluce el principio de “ lealtad institucional” señalado más arriba, que el artículo no expresa a diferencia del art. 4 LRJPA que sí lo hace. La doctrina entiende por tal principio “el deber jurídico que la C.E. impone a todos los entes territoriales de comportarse con arreglo a los criterios de buena fe y de lealtad o fidelidad al sistema…”. También se ha referido a este principio el TC (véanse SSTC 18/1982; 7/6/1983; 13/1998, entre otras). Los deberes que el precepto en análisis recoge son los siguientes: 1.- Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias.- Se trata de un deber recíproco, de manera que tanto las EE.LL. deberán mantener una “actitud pasiva”, respetando el ejercicio legítimo por el Estado y por las CC.AA. de sus competencias y las consecuencias que deriven para las propias competencias de las EE.LL., como el Estado y las CC.AA. deberán hacer lo propio. 2.- Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión este encomendada a las otras Administraciones.- Ya no se trata de mantener una actitud pasiva, como en el caso del deber 37
precedente, sino que la conducta activa de las distintas Administraciones en el ejercicio de las competencias propias, debe valorar todos los intereses en juego, no atentando contra los intereses legítimos de las otras Administraciones; sirva el siguiente ejemplo expuesto en la obra “Nuevo Régimen Local”, Tomo I, Ed. EL CONSULTOR, 2001: puede ocurrir que una CCAA tenga atribuida estatutariamente la competencia para la instalación de los centros penitenciarios, y puede también que al Ministerio de Defensa le corresponda seleccionar el lugar donde deban efectuarse las prácticas de tiro del Ejército de Tierra; pero, en uno y otro caso, a nadie escapa que, la decisión que por una y otra Administración se adopte afectará directamente a los intereses del Municipio en que se instale el Centro Penitenciario o se realicen las prácticas de tiro, por lo que aquéllas deberán tener en cuenta dichos intereses con carácter previo a adoptar la solución definitiva. Y, ciertamente, “ponderar” no significa “prevalecer”, por lo que, si en el ejemplo tratado, tras el análisis de los distintos intereses públicos implicados, existen unos intereses de superior categoría, los restantes deberán ser sacrificados, lo que, en el ejemplo propuesto, podría determinar la decisión de construir el Centro Penitenciario en el Municipio en cuestión o elegir el lugar propuesto para la práctica de tiro, y ello por suponer unos intereses de superior entidad. 3.- Deber general de facilitarse información.- Partiendo de la base que el art. 9.3 C.E. consagra el principio de publicidad, y que el art. 105 b) de la norma suprema, permite el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos y, por tanto, a la información contenida en los mismos, no tendría razón de ser negar ese derecho entre las distintas Administraciones. En algunas materias, este deber ha sido concretamente regulado, como por ejemplo, en materia tributaria, donde en virtud del deber de colaboración, las distintas Administraciones están obligadas a suministras a la Hacienda Pública cuantos datos y antecedentes tributarios sean recabados, así como a prestar a sus agentes, el apoyo auxilio y protección necesaria en el ejercicio de sus funciones. El principio de eficiencia hace que este deber se antoje básico si se tiene en cuenta que la recopilación y tratamiento de datos supone unos costes que solo pueden permitirse y ser afrontados, si acaso por la Administración del Estado y la de las CCAA, pero no así por la mayor parte de las EE.LL. En cualquier caso, la cesión de datos deberá ajustarse a lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal – LPDCP-: 1. L os datos de car ácter personal recogidos o elabor ados por l as Admi ni straci ones públicas par a el desempeñ o de sus atr ibu cion es no ser án com un icados a otras Administraciones públicas para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre materi as distin tas, salvo cuan do la comun icación hu biere sido pr evista por las disposici ones de cr eación del f icher o o por disposici ón de superi or r ango que regule su u so, o cuando la comun icación tenga por objeto el tr atamiento poster ior de los datos con f in es hi stóri cos, estadísticos o científicos. 2. Podrán, en todo caso, ser obj eto de comun icación los datos de carácter personal qu e una Admi ni str ación públi ca obtenga o elabore con destin o a otr a. 3. N o obstante lo establecido en el artículo 11.2 b), la comun icaci ón de datos recogidos de fuentes accesibles al público n o podráefectuar se a fich eros de tit ul ari dad pri vada, sin o con el consenti mi ento del i nteresado o cuando un a ley prevea otr a cosa. 4. En los supu estos pr evistos en los apartados 1 y 2 del pr esente artícul o no seránecesar io el consentim ient o del af ectado a que se r efiere el
artículo 11 de la presente Ley”. Por
lo demás, como tuvo ocasión de pronunciarse el TS en Sentencia de 21/09/1993, la petición de información por parte de una Administración para el adecuado desarrollo de sus cometidos, como es en el caso de autos, la petición de una Ordenanza o Reglamento aprobado y vigente, debe motivarse y acreditarse la relevancia para dichos fines, amén de que el Estado tengan acceso a la norma por sus propios medios.
4.- Deber de cooperación y asistencia activas.- El deber se configura con carácter general, sin perjuicio de lo cual, existen muchas manifestaciones concretas, algunas de las cuales son: en el ámbito del Poder Judicial, la técnica del “exhorto”; en materia electoral, la colaboración de los funcionarios municipales; en la práctica de notificaciones, la colaboración de los Ayuntamientos; el asesoramiento de órganos estatales o autonómicos a las CC.LL., la recaudación municipal de los tributos por la hacienda estatal. Por lo demás, el art. 4.3 LRJ-PAC, establece límites a este deber, pronunciándose como sigue: “L a asistencia y cooperación requer ida sólo podrá negar se cuan do el Ente del qu e se solici ta no estéfacul tado par a prestarla, no disponga de medios sufi cientes para ell o o cuando, de hacerl o, causara u n perj ui cio gr ave a los in tereses cuya tut ela
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tiene encomendada o al cumpli miento de sus propi as fun ciones. L a n egativa a prestar la asistenci a se comun icar á motivadamente a la Administración solicitante”.
C) DEBERES ESPECÍFICOS DE INFORMACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA. Se prescriben en el art. 56 LRBRL: “1. L as Enti dades locales tienen el deber de remiti r a las Admi ni straciones del Estado y de las Comun idades Au tónomas, en l os plazos y for ma qu e reglamentar iamente se determi nen, copia o, en su caso, extracto compr ensivo de los actos y acuerdos de las mismas. L os Presidentes y, de forma i nmediata, l os Secretarios de las Cor poracion es ser án r esponsables del cumpli mi ento de este deber . 2. En todo caso, las Adm in istraci ones del E stado y de las Comun idades Au tónomas estarán facul tadas, con el f in de compr obar l a efectividad, en su apl icación y, r espectivamente, de la l egislación estatal y la au tonómica, para r ecabar y obtener i nf orm ación concr eta sobre la activi dad mun ici pal, pudiendo soli citar i nclu so la exhi bici ón de expedientes y la emisión de inf orm es. 3. L a A dmin istraci ón del Estado y la de las Comun idades Au tónomas deber án facil itar el acceso de los r epr esentan tes legales de las En tidades locales a l os instru mentos de plani fi cación, progr amación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente”.
A diferencia de lo dispuesto en el art. 55 LRBRL, donde se establecen relaciones jurídicas recíprocas, en el precepto acabado de transcribir, se refieren deberes unilaterales frente a las correlativas potestades de la otra parte. Aquéllos son los siguientes: 1.- Deber de las EELL de remitir al Estado y a la CCAA respectiva, los actos y acuerdos adoptados.- A primera vista parece un deber injustificado y gravoso, contrario a la autonomía local, pero es que, como se ha dicho más arriba, los intereses inferiores deben ceder frente a los intereses de superior categoría, y en este caso, el Estado está instituido como el máximo garante del orden jurídico, incluso frente a las propias CC.AA. (véase art. 155 C.E.). Por su parte, éstas, aunque en menor grado también son garantes de dicho orden jurídico. Pues bien, en orden a dicha garantía, el Estado y las CC.AA. ejercen un control “concreto” (por motivos tasados y compatibles con la autonomía local), por tanto, no un control genérico, como se ha encargado de aseverar el TC en Sentencia de 2 de febrero de 1981, de los actos dictados por las EE.LL. que, de resultar contrarios al ordenamiento jurídico, facultarían a las Administraciones superiores (Estado y CCAA) a ejercer las potestades atribuidas por los arts. 60 a 67 a/i, a que más adelante me referiré. El control concreto ahora estudiado tiene su plasmación reglamentaria en el art. 196 R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales – ROF-. Se pueden aducir como conclusiones a este deber, las siguientes: a) Objeto.- Frente a los precedentes que hablaban solo de “acuerdos”, el vigente art. 56 LRBRL habla de “actos y acuerdos”, lo que llevaría a la remisión no sólo de los dictados por los órganos colegiados (ej. Pleno o Junta de Gobierno Local), como es la práctica habitual, sino también los provenientes de los órganos unipersonales (ej. Alcaldía o Concejalía Delegada), entendidas las Resoluciones, que en la práctica mayoritaria parece haber sido obviado por las EE.LL., quizás también por el mayor número de los de este tipo, aunque este inconveniente tiene su solución en el envío de extractos tal y como habilita la ley. b) Forma.- “Copia o extracto”, por tanto, dos alternativas, la primera de ellas ( copia de los actos y acuerdos, no se exige “certificación” – STS 28/4/1997-) más cómodo para CC.LL. con una menor actividad, la segunda solución (extracto) más apropiado para EE.LL. con una gran actividad administrativa, a fin de evitar el exceso de papel, pero que, por el contrario, implica invertir un mayor espacio de tiempo para la realización de los resúmenes o extractos. Como se pone de manifiesto en la obra anteriormente mencionada de EL CONSULTOR, el envío de extracto ha sido utilizado a veces, para que quedaran enmascarados aspectos conflictivos de ciertos acuerdos de dudosa legalidad, inconveniente que puede ser resuelto por la Administración receptora (Estado o CC.AA.) haciendo uso de la facultad que confiere a 39
dichas Administraciones el art. 64 LRBRL, de solicitar ampliación de la información remitida por las CC.LL., tal y como tendremos ocasión de ver más adelante. c) Plazo.- “6 días” (entendidos hábiles – art. 48.1 LRJ-PAC-) desde la adopción de dichos actos y acuerdos, para efectuar dicha remisión. d) Responsables.- Los Presidentes y, de forma inmediata, los Secretarios de las Corporaciones. Para la Redacción de El Consultor, pág. 1093 ob. cit., es sintomático que una de las contadas ocasiones en que la LRBRL se refiere al Secretario, sea para imponerles la responsabilidad por una obligación que no depende enteramente de ellos, pues la falta de remisión puede obedecer a la voluntad del Presidente de la Corporación. El Secretario podrá salvar dicha responsabilidad remitiendo la copia o extracto a que está obligado por el art. 2 f) RJFHN, firmando el oficio de remisión él mismo. e) Destinatarios.- Si bien el art. 56 LRBRL se pronuncia genéricamente a la Administración del Estado y a la Administración de las CC.AA., el art. 196.3 ROF concreta, por lo que a la Administración del Estado se refiere, al Gobernador Civil o al Delegado del Gobierno, en su caso; hoy debe entenderse exclusivamente a éste (el Delegado del Gobierno), al haber sido suprimida la figura del Gobernador Civil por la D.A. 4ª de la Ley 6/1997, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración General del Estado, con asunción de sus funciones por el Delegado del Gobierno. Respecto a la Administraciones de las CC.AA. el envío por las EE.LL. deberá atender a la organización de aquéllas, si bien, por lo general, la competencia se residencia en la Consejería de Interior, Gobernación, etc., en Cantabria, actualmente denominada Consejería de Presidencia y Justicia. 2.- Las Administraciones del Estado y de las CC.AA. podrán recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, incluso solicitar la exhibición de expedientes y la emisión de informes, para comprobar la efectividad, en su aplicación de la legislación estatal y la autonómica.- Ya no se trata de un deber general de facilitar información, ni tampoco de la general y permanente remisión de los actos y acuerdos que adopten las EE.LL., sino la concreta remisión de la información que fuera solicitada, con la finalidad de comprobar si la respectiva legislación es o no aplicada; en cuyo último caso, puede dar lugar a medidas de coacción para obligar a su cumplimiento (véase arts. 60, 61 y 67 LRBRL). 3.- Deber de la Administración del Estado y de la de las CC.AA, de facilitar el acceso de los representantes legales de las EE.LL. a los instrumentos de planificación, programación y gestión de obras y servicios que les afecten directamente.- Se entiende por “programación”, el proceso de racionalización de la actividad económica. Tiene su máxima expresión en la planificación, que es el proceso que pretende alcanzar, en un período de tiempo determinado, unos objetivos de desarrollo económico y social. CHARLES BETTELHEIN define el Plan Económico como “el conjunto de disposiciones tomadas con vistas a la ejecución de un proyecto que interesa a una actividad económica”. Dicha planificación y programación es atribuida por la propia Constitución Española, tanto al Estado (art. 149.1.13ª) como a las CC.AA. (art. 148.1.13ª).
D) COOPERACIÓN INSTITUCIONALIZADA: CONVENIOS, CONSORCIOS. Al principio de cooperación institucionalizada se refiere el art. 57 LRBRL: “La cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las Comun idades Au tónomas, tan to en ser vici os local es como en asuntos de i nteré s común, se
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desar rollar ácon car ácter vol un tar io, bajo las for mas y en los té rmi nos pr evistos en las Leyes, pudi endo tener lu gar, en todo caso, mediante los consorci os o convenios admin istrati vos que suscri ban. De cada acuerdo de cooperación f ormal izado por algun a de estas Admi ni straciones se darácomuni cación a aquellas otr as que, r esul tando i nteresadas, no h ayan in tervenido en el mi smo, a l os efectos de mantener un a recíproca y constante información”.
Este precepto, desarrollado fundamentalmente en los arts. 62 y 63 TRRL, permite generalizar el principio de cooperación entre las EE.LL. y la Administración del Estado y la de las CC.AA. voluntariamente, a través del régimen asociativo. Por su parte, el art. 69 TRRL concreta la cooperación en relación con competencias compartidas o concurrentes. Es conveniente volver a recordar que aquí se examinan supuestos de “cooperación”, entendida como la posición de igualdad de las partes cooperadoras, y ello frente a los supuestos de “colaboración”, que parten de una desigualdad “relativa”, esto es, a solicitud de una de las partes o, de oficio, por la imposición de condiciones por el ente superior. Estos dos conceptos, junto al principio de “coordinación” previsto en el art. 58 LRBRL , son aclarados por la STS de 29/03/1999, que en el asunto de autos, rechazó que la creación unilateral por la Junta de Castilla-León de una Comisión de Cooperación con las CC.LL. para coordinar las policías locales pudiese tener fundamento en el art. 57 LRBRL, sino que debía ajustarse a lo dispuesto en el art. 58 LRBRL. La condición igualitaria de las partes intervinientes no se contradice con una mayor o menor intervención por parte de éstas pues, por ejemplo, puede deberse a una mayor o menor disposición de medios. Sin perjuicio de lo dicho, lo cierto es que LRBRL y TRRL utilizan los términos cooperación y colaboración de forma indistinta. El objeto de la cooperación es: 1.- Económica.- El art. 63 TRRL se refiere a “ayuda financiera”, que se llevará a cabo mediante subvenciones incluidas en los PGE en los de otros Organismos estatales, sujetas a las siguientes condiciones indispensables: a. Que tengan por objeto la realización de obras o prestación de servicios cuyos efectos sociales o administrativos se contraigan al territorio de la EE.LL. subvencionada. b. Que tales obras o servicios sean gestionados por las CC.LL., según las formas determinadas en el art. 85 LRBRL (de forma directa o indirecta). 2.- Asistencia Técnica.- Consistirá en cualquier ayuda prevista por las leyes, y, en especial, la elaboración de estudios y proyectos relativos a la ejecución de obras, prestación de servicios o cualquier otra actividad propia de las EE.LL. o de interés común (art. 62 TRRL). 3.- Administrativa.- No es concretada ni por la LRBRL ni por el TRRL, si bien ha de entenderse cualquier ayuda de tipo administrativo strictu sensu. Las fórmulas cooperativas pueden ser cualesquiera previstas en las leyes, si bien se alude a dos formas tradicionales: los consorcios y los convenios administrativos: A) Convenios interadministrativos. Éstos deben ser diferenciados de figuras afines:
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1º.- Convenios civiles.- Los convenios interadministrativos tienen por finalidad la prestación de servicios públicos o desarrollar competencias atribuidas, en tanto que los convenios civiles extienden su ámbito a aspectos de orden privado. 2º.- Contratos administrativos.- Los convenios interadministrativos excluyen las cláusulas exorbitantes a favor de una de las Administraciones; por el contrario, los contratos administrativos se caracterizan por la presencia de prerrogativas a favor de la Administración contratante frente al contratista. La regulación de este negocio jurídico, es ajeno a la normativa contractual administrativa contenida en la Ley 30/1997, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, cuyo art. 4.1 c) excluye expresamente de su ámbito de aplicación dichos convenios. Por tanto, su regulación la hallamos principalmente en los arts. 6 y 8 LRJ-PAC, que si bien establece la normativa general que ha de regir los convenios “entre Estado y CC.AA.”, no obstante es aplicable supletoriamente a la Administración Local, conforme determina el art. 9 del propio texto legal. Así, el art. 6 LRJ-PAC se pronuncia como sigue: “1. La Adm in istr ación General y los Organ ismos públi cos vin cul ados o dependientes de la mi sma podr án celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Administraciones de la Comu ni dades Au tónomas en el ámbi to de sus respectivas competenci as. 2. L os instr umentos de for mal ización de los Conveni os deberán especificar , cuando asípr oceda: a) L os órganos que celebran el conveni o y la capacidad j ur ídica con la qu e actúa cada una de las par tes. b) L a competencia que ejerce cada Admi ni stración. c) Su fi nanciación. d) L as actuacion es que se acuerde desarr oll ar par a su cumpl imi ento. e) L a n ecesidad o no de establecer un a or ganización para su gestión. f) El plazo de vigencia, lo que no i mpedirásu prórr oga si asílo acuer dan l as par tes fi rm antes del conveni o. g) L a exti nción por cau sa distinta a l a prevista en el apartado anteri or, asícomo la for ma de termi nar las actuaciones en cur so par a el supuesto de extin ción. 3. Cu ando se cr ee un órgano mi xto de vigil anci a y control, é ste r esolver álos pr oblemas de int erpr etación y cumpl imi ento que puedan plan tearse respecto de los convenios de colabor ación. 4. Cuan do los convenios se li mi ten a establ ecer pautas de or ient ación pol íti ca sobr e la actuaci ón de cada Adm in istr ación en un a cuesti ón de in teré s común o a fi jar el marco general y l a metodología para el desarr oll o de la col abor ación en u n área de in terr elación competencial o en un asunto de mutu o interé s se denomin arán Prot ocolos Generales. 5. Cuan do la gesti ón del con venio h aga necesari o crear una or gani zación común, é sta podráadoptar la f orm a de consor cio dotado de personalidad j ur ídica o sociedad mercanti l. L os estatutos del consorcio determ in arán l os fin es del mi smo, asícomo la par ti cul ar idades del r é gim en orgáni co, funci onal y fi nanci ero. L os órganos de decisión estarán i ntegrados por r epresentantes de todas las entidades consorci adas, en l a pr opor ción que se fij e en los Estatutos respectivos. Par a la gesti ón de los servici os que se le encomi enden podrán u tili zarse cual qui era de las for mas pr evistas en la legislación aplicable a las Administraciones consorciadas . (Artículo redactado según Ley 4/1999, de 13 de
enero)”.
En tanto que el art. 8 LRJ-PAC, respecto a los efectos de los convenios, lo hace como sigue: “1. L os convenios de Conf erencia sectori al y l os convenios de colaboraci ón en n in gún caso suponen l a r enunci a a l as competencias propi as de las Admi ni straciones intervi ni entes. 2. Los conveni os de Conferencia sector ial y los conveni os de colaboración celebr ados obli garán a las Adm in istr acion es in tervi ni entes desde el momento de su fi rm a, salvo qu e en ell os se establ ezca otra cosa. Tan to los convenio s de Confer encia sector ial como los convenios de colabor ación ser án comu ni cados al Senado. Am bos ti pos de conveni os deberán publicar se en el « Boletín Of icial del E stado»y en el « Diar io Of icial»de la Comun idad Au tónoma r espectiva. 3. Las cuestion es li tigi osas que puedan surgi r en su in terpr etación y cumpli miento, sin perj ui cio de lo pr evisto en el artícul o 6.3, ser án de conocim ient o y competencia del Or den Ju risdicci onal de lo Contencioso- Administrativo y, en su caso, de la competencia del Tribunal Constitucional”.
B) Consorcios.
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Dado que a los entes instrumentales, referidos bajo la denominación genérica del art. 64 TRRL, como Entes de gestión pública o privada, me referiré en el tema 7, al hablar de los servicios públicos locales, me limitaré ahora a indicar en relación con los consorcios, que son Entes con personalidad jurídica y Estatutos propios cuya regulación general se encuentra contenida en el art. 7 LRJ-PAC y dentro del régimen local, en el art. 110 TRRL y arts. 37 a 40 Decreto de 17 de junio de 1955, Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales – RSCL-. Por lo demás, de todos los acuerdos de cooperación formalizados por alguna de las Administraciones se dará comunicación a las otras interesadas que no hayan intervenido, dentro del deber de recíproca y constante información.
E) ÓRGANOS DE COLABORACIÓN CON LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. El art. 58 LRBRL señala: “1. Las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas podrán crear, para la coordinación administrativa, órganos de colabor ación de las Adm in istr acion es correspondi entes con las En tidades locales. Estos órganos, que ser án úni camente deli beran tes o consult ivos, podr án tener ámbi to au tonómi co o pr ovin cial y carácter general o sectorial. Para asegur ar l a colaboración entr e la Admi ni stración del E stado y la Admi ni stración local en materi a de in ver sion es y de prestación de ser vicios, el Gobi erno podrácrear en cada Comun idad A utónoma u na Comisión Terr itor ial de Admin istraci ón L ocal. Reglamentari amente, se establecerá la composición, organ ización y fu ncionamiento de la Comisión. 2. Tant o la Admi ni str ación del E stado como las de las Comun idades Autónomas podrán par tici par en los r espectivos ór ganos de colabor ación establecidos por cada un a de ellas. En todo caso, las Admi ni str aciones que tengan atr ibu idas la for mul ación y aprobación de in strum entos de plani fi cación deberán otor gar a las r estantes una parti cipación que permi ta ar moni zar los in tereses públi cos afectados. (T é ngase en cuenta las precision es r ealizadas en el fun damento ju r ídico 20 de la Sentencia del Tr ibu nal Con stitucion al núm. 214/1989, de 21 de diciembr e). L a par tici pación de los mun icipi os en la for mación de los plan es general es de obras públi cas que les afecten se r eali zaráen todo caso de confor mi dad con l o que di sponga l a corr espondiente legislación sectori al. A sim ismo, en la determ in ación de usos y en la adopción de r esolu ciones por par te de otr as Admin istraci ones públi cas en mater ia de concesiones o autor izaciones relati va al domi ni o públi co de su competenci a, será r equisito in dispensable para su aprobación el i nf orm e previo de los muni cipi os en cuyo terr itor io se encuentr e dich o domi ni o públi co, de acuerdo con l o establ ecido en lo s artícul os 82 y 83 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembr e, de Ré gim en Jur ídico de las Adm in istr acion es Públi cas y del Procedimi ento Admi ni strati vo Común. ( Esté párrafo
final ha sido adicionado por la Ley 11/1999)”.
La autonomía local no supone que el Estado y las CC.AA. deban desentenderse por completo de las EE.LL., sino que habiendo, por un lado, competencias concurrentes, y teniendo en cuenta, por otro lado, que las EE.LL se financian no solo con tributos propios sino con la participación en los del Estado y en los de las CCAA. De ahí que las relaciones interadministrativas no se limiten al respeto competencial y a la cooperación vistas, sino que deberá extenderse a la coordinación y la colaboración, que por parte de las CC.LL. podrá ser prestada al Estado y a la CC.AA. mediante al prestación delegada de competencias estatales o autonómicas, en tanto Estado y CC.AA. colaborarán en las obras y servicios locales mediante la asistencia técnica y ayuda financiera. Debe advertirse que la normativa sobre régimen local no prevé “transferencias” de titularidad de competencias estatales o autonómicas a favor de las EE.LL., lo cual resulta coherente con lo dispuesto en el art. 2 LRBRL si se tiene en cuenta que las transferencias tienen carácter optativo para las Entidades cedentes, en tanto que el art. 3 LRBRL obliga tanto a Estado como a las CCAA a atribuir por ley a los Municipios, las competencias que procedan. Tam poco se contempla la figura de la “desconcentración”, más propia para la traslación de competencias entre órganos de una misma Entidad Pública. Así las cosas, el instrumento jurídico por el que una Entidad Local puede ejercer competencias propias y exclusivas del Estado o de las CCAA, es la delegación, que se encuentra regulada en el art. 27 LRBRL y en los arts. 66 – 68 TRRL. 43
Respecto al primero de dichos artículos, el 27 de la LRBRL dice lo siguiente: “1. La Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y otr as entidades locales podrán delegar en los M un ici pios el ejercicio de competencias en materi as que afecten a sus int ereses propi os, siempr e que con ello se mejor e la eficacia de la gestión públi ca y se alcance una mayor parti cipación ciu dadana. L a disposición o el acuerdo de delegación debe determ in ar el al cance, conten ido, con dici ones y dur ación de é sta, asícomo el control qu e se r eserve la Adm in istr ación delegant e y los medios personal es, materi ales y económicos que esta transfiera. 2. En todo caso, la A dmin istración delegante podrá, para di r igi r y contr olar el ejerci cio de los servici os delegados, eman ar i nstr ucci ones té cni cas de carácter genera l y r ecabar , en cualqui er moment o, in form ación sobre la gestión mun ici pal, asícomo envi ar comi sionados y formu lar los requerim ientos pert in entes para l a subsanación de las defi cienci as observadas. En caso de in cumpl im ient o de las dir ectri ces, denegación de las in for maciones soli citadas o inobservan cia de los requeri mi entos for mu lados, la Admi ni str ación delegante podrá r evocar l a delegación o ejecutar por sími sma l a competencia delegada en sustitu ción del M un icipi o. L os actos de é ste podrán ser r ecurr idos ante l os órganos comp etentes de la Adm in istr ación delegante. 3. L a efectividad de la delegación r equeri rásu aceptación por el M un ici pio i nteresado, y, en su caso, la previa consulta e in for me de la Comu ni dad Au tónoma, salvo que por L ey se imponga obli gatori amente, en cuyo caso habr á de ir acompañ ada n ecesar iam ente de la dotación o el in cremento de m edios económicos para desempeñ ar los. 4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas correspondientes o, en su caso, la reglamentación aprobada por la entidad local delegante”.
El art. 66 TRRL, añade a la posible delegación por parte del Estado y por parte de las CCAA, la delegación a favor de los municipios por otras EE.LL. Para coordinar esa colaboración, se pueden crear mediante ley, órganos de colaboración; inicialmente se creó una Comisión Nacional de Colaboración del Estado con las CC.LL. y sus respectivas Provinciales, posteriormente sustituida por la Comisión Nacional de Administración Local (arts. 117 a 119 LRBRL). Para ámbitos de menor extensión, el art. 58 LRBRL establece las siguientes reglas: 1ª.- Facultad estatal y autonómica para la creación de órganos de colaboración. 2ª.- Creación mediante ley, lo que, para la redacción de El Consultor resulta exagerado, pero señalando que no ofrece lugar a dudas, entre otras razones, por haberlo aseverado así el TS en Sentencia de fecha 29/03/1989 3ª.- El carácter bilateral de los órganos de colaboración no impide una absoluta exclusión de la tercera Administración, sino que se prevé su participación, aunque ésta, parece limitarse a un papel de recibir información sin que pueda integrar la voluntad del órgano. Así es en el caso de la Comisión Nacional de Administración Local. 4ª.- El ámbito territorial podrá ser provincial y ahora ya autonómico, no más allá del territorio de una CC.AA. 5ª.- Son posibles tanto Comisiones generales como sectoriales. 6ª.- Las atribuciones de estos órganos son exclusivamente deliberantes o consultivos. 7ª.- La composición deberá ser establecida por las ley creadora, aunque cabe pensar en comisiones paritarias. 8ª.- La designación de los representantes de las CC.LL. cabe pensar que se efectuará por la asociación de mayor implantación – FEMP-, aunque también puede distribuirse la facultad entre las distintas asociaciones en proporción a su implantación. 9ª.- Los acuerdos parece habrán de adoptarse por consenso. En este sentido, art. 117.3 LRBRL. Finalmente, añadir que si bien escuetamente, el apartado 2 del art. 58, en su párrafo segundo alude a la participación de la Administración Local en la elaboración de instrumentos de planificación y, aunque la medida es loable, su práctica presenta numerosas dificultades técnicas, ya que, llevada a sus últimas consecuencias, provocaría la parálisis administrativa. Por ello, cabe decir que estamos ante un simple recordatorio del principio de participación que deberá ser concretado por la legislación sectorial, que así hace ya en algunas materias (ej. 44
Ley 25/1988, de Carreteras; incluso la propia LRBRL establece el deber de solicitar informe previo de los municipios afectados, en la resolución de concesiones u autorizaciones de dominio público). El art. 65 TRRL añade hasta cinco circunstancias en las cuales la Administración del Estado (no habla así respecto a la Administración de las CC.AA.), deberá prestar una especial colaboración a los Municipios; esas circunstancias objetivas son las siguientes: a. Los de reconocido valor histórico - artístico. b. Los de marcado interés turístico. c. Los que, por el emplazamiento o forma de asentamiento de su población, experimenten un mayor costo en los servicios considerados esenciales. d. Los que presenten un índice de expansión extraordinario en el aspecto industrial o urbano, y e. Los que hayan sufrido las consecuencias de fenómenos catastróficos que, por la magnitud de los daños, volumen de la población afectada y carencia de recursos locales, exijan asistencia especial temporal.
F) COORDINACION. A esta técnica se dedica el art. 59 LRBRL, señalando: “1. A fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas, en l os supuestos pr evistos en el número 2 del artícul o 10 y para el caso de que dich o fin no pu eda alcanzar se por los procedimi entos contemplados en l os artícul os anteri or es o é stos r esul tar an m ani fiestamente inadecuados por r azón de l as características de la tar ea públi ca de que se trate, las L eyes del Estado y l as de las Comu ni dades Au tónomas, r egul adoras de los distin tos sectores de la acción públi ca, podrán atr ibu ir al G obierno de la N ación, o al C onsejo de Gobiern o, la facul tad de coordin ar l a actividad de la Admi ni stración Local y, en especial , de las Dipu taciones Pr ovin cial es en el ejerci cio de sus competencias. L a coordin ación se realizará mediante la defin ición concr eta y en relación con u na materi a, servicio o competencia d etermi nados de los in tereses gener ales o comun it ar ios, a tr avé s de planes sectori ales par a la fi jación de los objetivos y la determ in ación de las pri ori dades de la acción públi ca en l a materi a corr espondiente. En la t rami tación de los mismos se observar álo dispuesto en el n úmero 2 del ar tícul o anteri or . L as Enti dades locales ejercerán sus facult ades de programación, pl ani fi cación u ordenación de los servi cios o acti vidades de su competencia en el mar co de las prevision es de los planes a que se refi ere el párrafo anteri or. (V é ase el f un damento j ur ídico 21 de la Sentenci a del Tribu nal Consti tu cion al n º214/1989, de 21 de diciembr e). 2. En todo caso, la L ey deberápr ecisar, con el suf ici ente grado de detall e, las condici ones y los lími tes de la coor din ación, asícomo las modali dades de contr ol qu e se r eserven las Cor tes General es o las corr espondi entes Asambleas Legislativas”.
Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas (art. 10.2 LRBRL). En estos casos, a fin de asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas y siempre que dicho fin no pueda alcanzarse mediante consorcios, convenios y órganos de colaboración, o éstos resultaran manifiestamente insuficientes por razón de las características de la tarea pública de que se trate, las leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas, reguladoras de los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la Nación, o al Consejo de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma, la facultad de coordinar la actividad de la Administración Local y, en especial, de las Diputaciones Provinciales en el ejercicio de sus competencias (art. 59.1 LRBRL). Las funciones de coordinación no afectarán en ningún caso a la autonomía de las entidades locales (art. 10.3 LRBRL). 45
G) SUSTITUCIÓN INCUMPLIMIENTO.
DE
LA
ACTIVIDAD
LOCAL
EN
CASO
DE
Aparece regulado en el art. 60 LRBRL en los extremos siguientes: “Cuando una Entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la L ey de form a que tal in cumpl imi ento afectará al ejercici o de competencias de la A dmin istraci ón del E stado o de la Comun idad Au tónoma, y cuya cobertur a económica estuvi ere legalmente o presupuestariamente garan tizada, una u otr a, según su r espectivo ámbi to competenci al, deberárecordar le su cum pli mi ento con cediendo al ef ecto el pl azo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se pr ocederáa adoptar las medidas necesari as par a el cu mpl im iento de l a obli gación a costa y en sustitución de la Entidad local.”
De lo preceptuado es preciso hablar de las características que tienen que reunir las obligaciones incumplidas, esto es: 1.- Obligaciones impuestas directamente por la ley. 2.- Cuya cobertura económica legal o presupuestaria esté garantizada. 3.- Afectación al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma. Además, el artículo en análisis señala en quien reside la competencia para proceder a dicha sustitución, es la Administración del Estado o la Administración de la CC.AA. respectiva, según a quién pertenezca la competencia afectada por el incumplimiento. También se refiere al procedimiento y los plazos que debe seguirse y respetarse por la Administración que pretende sustituir la actividad local.
H) GESTIÓN GRAVEMENTE DAÑOSA DE LOS INTERESES GENERALES Y SUS CONSECUENCIAS. Determina el art. 61 LRBRL, en redacción dada por la L.O. 1/2003: “1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimi ento del Consejo de Gobiern o de la Comun idad Au tónoma cor respondi ente o a solici tud de é ste y, en todo caso, pr evio acuer do favor able del Senado, podr á pr oceder, mediant e Real Decreto, a la disolu ción de los órganos de las corpor acion es locales en el supu esto de gesti ón gravemente dañ osa para l os int ereses general es que suponga i ncu mpl im iento de sus obli gacion es constitucionales. 2. Se consider ar án, en todo caso, decisiones gravemente dañ osas para l os in tereses gener ales en los té rmi nos previstos en el apar tado anteri or, los acuerdos o actuacion es de los órgan os de las corpor aciones locales que den cober tur a o apoyo, expr eso o tácito, de for ma r eiterada y grave, al ter ror ismo o a qu ienes parti cipen en su ejecución, l o enaltezcan o j ustif iqu en, y los que menosprecien o hu mil len a las ví ctimas o a sus famil iar es. 3. Acor dada la di solu ción, ser áde aplicación l a l egislación electoral general , cuando pr oceda, en relaci ón a la convocatoria de elecciones parci ales y, en todo caso, la nor mati va regulador a de la pr ovisional admin istraci ón ordinaria de la corporación.”
Tratándose esta medida sancionadora de tal gravedad, es por lo que, parece necesario tipificar estrictamente los términos del supuesto de hecho que llevaría a la imposición de aquélla: 1º.- Deben resultar afectados intereses generales. 2º.- Y producirse un daño grave, que suponga el incumplimiento de las obligaciones constitucionales. El término “gestión” que utiliza el texto legal engloba una idea de habitualidad de determinados actos o acuerdos, ya que si éstos fueran aislados, la propia LRBRL, en su art. 67 arbitra otras medidas. El precepto determina igualmente el procedimiento que debe seguirse ante la situación descrita, partiendo de la iniciativa, que puede corresponder tanto al Consejo de Ministros 46
como al Consejo de Gobierno de la CC.AA., y en cuya tramitación interviene la Comisión Nacional de Administración Local, en los términos que establece el art. 118.1 A), c) LRBRL, así como el Senado, que deberá dictar acuerdo favorable para que la medida prospere. Por lo demás, la resolución es obra del Consejo de Ministros mediante Real Decreto, que será recurrible en vía contencioso-Administrativa. A partir de la efectiva disolución de los órganos municipales, habrá que estar a lo indicado en el art. 183 Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General – LOREG-, también en redacción dada por L.O. 1/2003, que se pronuncia como sigue: “1. En los supuestos de disolución de corporaciones locales por acuerdo del Consejo de Ministros, p r evistos en la legislación básica de ré gimen l ocal por gestión gr avemente dañ osa para los inter eses gener ales que suponga in cumpl imi ento de sus obli gaciones constitucion ales, deber á procederse a la convocatoria de eleccion es parci ales para l a constituci ón de una nu eva corpor ación dentr o del plazo de tr es meses, salvo que por la f echa en que é sta debiera con stitu ir se el man dato de la mi sma hubiese de r esul tar in fer ior a un añ o. M ientr as se constituye la nueva corpor ación o expir a el mandato de la disuelta, la admin istraci ón or din ari a de sus asuntos corresponder áa una comi sión gestora design ada por la dipu tación provi nci al o, en su caso, por el órgano competente de la Comun idad Au tónoma corr espondi ente, cuyo número de mi embros no excederádel númer o legal de miembr os de la corpor ación. Ej ercerálas fu nci ones de Alcal de o Pr esidente aquel vocal que r esul te elegido por mayor ía de votos entr e todos los mi embros de la comi sión. 2. Cuando l a disoluci ón se produzca porqu e los órgan os de gobiern o de la corpor ación lo cal l leven a cabo algun a de las actuacion es pr evistas en el ar tícul o 61.2 de la L ey 7/1985, de 2 de abr il , Regul adora de las Bases del Ré gimen L ocal, l a dipu tación pr ovinci al o, en su caso, el órgano competente de la Comun idad A utónoma asumi rá dir ectamente tras la disolución l a gestión or din ari a de la cor poración hasta la f in ali zación del correspondiente mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada.”
I) DECISIÓN CENTRALIZADA EN LA GESTIÓN DE COMPETENCIAS CONCURRENTES. Esta última cuestión cierra el Capítulo II del Título V de la LRBRL, dedicado a las relaciones interadministrativas. Y lo hace con el art. 62: “En aquellos casos en que la naturaleza de la actividad de que se trate haga muy difícil o inconvenient e una asign ación dif erenciada y distinta de facultades decisori as en l a materi a, las L eyes regul adoras de la acción públi ca en relaci ón con la m isma asegur arán, en todo caso, a las entidades locales su par ti cipaci ón o in tegración en actuacion es o procedim ientos conj un tamente con la A dmin istraci ón del Estado y/o con la de la Comu ni dad A utónom a cor respondi ente, atr ibu yé ndol e a un a de é stas la decisión f in al. En ni ngún caso estas té cni cas podrán afectar a l a potestad de auto or gani zación de los servici os que cor responde a la Entidad local.”
Se ha arrancado en régimen de relaciones interadministrativas, con la plasmación del principio según el cual las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las entidades locales, de otro, deberán respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias. Pero no obstante lo anterior, lo previsto en el precedente art. 62 LRBRL viene a salvar los posibles inconvenientes que pudiera producir el ejercicio de competencias concurrentes por parte de las distintas Administraciones Públicas de las tuvieran atribuidas. La técnica ha venido en denominarse “decisión centralizada”. Como se afirma por El Consultor, este régimen de decisión centralizada en la gestión de competencias concurrentes, constituye el último peldaño de la escala decreciente del protagonismo de las Entidades Locales en la actuación de las competencias propias. Cuando se trata de competencias exclusivas, el acento se pone en la proposición que realiza el art. 7.2 LRBRL, cuando establece que “se ejercerán en régimen de autonomía bajo la propia responsabilidad”, protagonismo éste último que también tienen las Entidades Locales al suscribir convenios de colaboración con otras AA.PP. o al crear consorcios y otros entes 47
instrumentales de gestión. Pero cuando se trata de competencias concurrentes, como se dice aquí, el mayor énfasis recae sobre la condición modal señalada en el precitado art. 7.2 LRBRL, de que “atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas” y, a medida que el grado de concurrencia va aumentando, la sombra de la superioridad del Estado o de la CC.AA se proyecto de forma creciente: a veces se limita a crear órganos deliberantes o consultivos de colaboración; otras veces se atribuye la facultad de coordinar la actividad de las Entidades Locales; y, en fin, puede llegar al caso ahora estudiado, en que se establece la gestión integrada, con participación local, pero reservándose el Estado o la CC.AA. la decisión final. El TC, por lo demás, ya tuvo ocasión de pronunciarse sobre este precepto, declarándose constitucional por la repetida STC 214/1989, de 21 de diciembre. Obsérvese que el inciso final establece un límite a esta facultad, como es: 1.- El respecto a la potestad de autoorganización. A la cual habría de sumarse dos límites más: 2.- La participación de las CC.LL. en las decisiones que les afecten. 3.- La reserva de ley.
2.- AUTONOMÍA MUNICIPAL Y TUTELA. 2.1.- EL PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA LOCAL. 2.1.1.- ANTECEDENTES. La Ley de Régimen Jurídico de 17 de julio de 1945, modificada por ley de fecha 3 de diciembre de 1953, y cuyo Texto Articulado y Texto Refundido de 24 de junio de 1955 perduró hasta la entrada en vigor de la vigente Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las bases de Régimen Local, fue promulgada en el contexto político de un Estado autoritario y centralista, por lo que, a pesar de reconocer a los Municipios en el art. 1 como Entidades Naturales, en el art. 7 consagraba el sometimiento de los mismos al poder central. La situación comenzó a suavizarse a partir de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto del Régimen Local, y dio un giro radical con las Leyes 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales y 47/1978, de 7 de octubre, que autorizaba al Gobierno para dejar sin efecto los procedimientos de fiscalización, intervención y tutela que el Ministro de la Gobernación (en la actualidad Ministro del Interior) ejercía sobre las Corporaciones Locales. No obstante, dicha autorización no sería ejercida hasta el 16 de junio de 1979, lo que determinó que las nuevas Corporaciones Locales nacidas de las elecciones locales de marzo de 1979 se encontraran regidas por la anterior normativa. Entre tanto se había promulgado la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978, que en su art. 137, con carácter general, el art. 140, para los municipios, y el art. 141 para las provincias reconocía la autonomía de dichos Entes Locales. Los nuevos postulados constitucionales frente a la normativa precedente, implicó el planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad resuelto por STC 4/81, de 2 de febrero, que estimó en parte el recurso. Antes ya se había adelantado el Gobierno a algunas de las conclusiones de la STC, mediante la promulgación del Real Decreto Ley 3/1981, de 16 de enero, finalmente convertido en la Ley 40/81, de 28 de de octubre, de carácter provisional. 48
Para salir de la transitoriedad fue aprobada la vigente Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, la cual en su Disposición Final Primera autorizó al Gobierno para refundir las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, que se efectuó por Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril, así como por varios Reglamentos de desarrollo. Pues bien, el art. 1 de la LRBRL en consonancia con los nuevos principios constitucionales establece la autonomía municipal, así como provincial y de las islas. 2.1.2.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN. Como ya se ha adelantado, el art. 137 C.E. consagra la autonomía de los Entes Territoriales, si bien lo hace en términos muy generales (“… para la gestión de sus respectivos intereses). Además, existen escasos pronunciamientos sobre las Entidades Locales, apenas contenidos en tres artículos, 140 a 142 C.E. A diferencia de la autonomía reconocida a las Comunidades Autónomas, que viene acompañada de una reserva competencial mínima establecida en la propia Constitución (art. 148.1 C.E.) – contenido objetivo o sustantivo de la autonomía-, la autonomía de las Entidades Locales no se acompaña de esa atribución mínima de competencias a través de la Constitución, lo que, por un lado ha llevado a la doctrina a diferenciar: - Autonomía local, de carácter “administrativo” , por la cual únicamente se atribuye a las Entidades Locales “potestad de autogobierno”, pero no competencias legislativas, lo que sitúa a las Entidades Locales, como ha destacado la doctrina, más cerca de una “autarquía local”, que de una verdadera autonomía. - Autonomía autonómica, de carácter “político”, en virtud de la cual, las Comunidades Autónomas gozan de competencias legislativas. Y por otro lado, ha sentado la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional de la “garantía institucional”, según la cual la concreción de la autonomía local con la atribución de una serie de competencias corresponde al legislador ordinario y no al la Constitución Española. 2.1.3.- LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CARTA EUROPEA DE LA AUTONOMÍA LOCAL. Como ya se ha adelantado, la Carta Europea de Autonomía Local fue aprobada por los Estados miembros del Consejo de Europa, con fecha 15 de octubre de 1985, y ratificada por España, mediante Instrumento de fecha 20 de enero de 1988, no quedado vinculado solamente por art. 3.2 de la Carta en la medida en que el sistema de elección directa en ella previsto haya de ser puesto en práctica en la totalidad de las colectividades locales incluidas en el ámbito de aplicación de la misma. La Carta Europea consta de un Preámbulo y tres Partes que comprenden un total de 18 artículos: - Primera Parte.- Arts. 1 a 11, que constituyen en núcleo esencial de la Carta. - Parte Segunda.- Arts. 12 a 14, en los que se establecen disposiciones varias relativas fundamentalmente a la obligatoriedad o no de vincularse por los apartados comprendidos en la Primera Parte - Parte Tercera.- Arts. 15 a 18, relativos a la firma, ratificación y entrada en vigor de la Carta; la denominada cláusula territorial; denuncia de la Carta; y la notificación de la misma. El contenido de la Carta Europea de la Autonomía Local puede ser resumido en los siguientes aspectos: 49
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Fundamento constitucional y legal (art. 2).- La autonomía local debe estar reconocido en la legislación interna y, en lo posible, en la Constitución. Concepto de la autonomía local.- A este se refiere el art. 3, y será descrito en el epígrafe siguiente. Alcance (art. 4).- Comienza diciendo el apartado 1 que: “Las competencias básicas de las Entidades locales vienen fijadas por la Constitución o por la Ley”. Recuérdese que en nuestro Ordenamiento interno tal fijación se efectúa por Ley, fundamentalmente por la LRBRL, y no por la Constitución Española que, como ha señalado la jurisprudencia se limita a reconocer la doctrina germana de la garantía institucional. Además, el apartado 3 establece un régimen preferencial, con carácter general, a favor de las Entidades Locales en el ejercicio de las competencias públicas, por estar integradas por las autoridades más cercanas a los ciudadanos. A más, la atribución de una competencia a otra autoridad debe tener en cuenta la amplitud o la naturaleza de la tarea o las necesidades de eficacia o economía. De cualquier manera, las competencias que les sean encomendadas, deben ser normalmente plenas y completas (apartado 4). Y en los poderes que se ejerzan por delegación, las Entidades locales deben disfrutar en lo posible de la libertad de adaptar su ejercicio a las condiciones locales (apartado 5). Finalmente, las Entidades locales deben ser consultadas, en la medida de lo posible, en los procesos de planificación y de decisión de todas las cuestiones que les afectan directamente (apartado 6). Protección de los límites territoriales (art. 5).- Para modificar los límites territoriales locales, las colectividades locales afectadas deberán ser consultadas previamente vía de referéndum allá donde la legislación lo permita. Potestad de autoorganización (art. 6).- Las Entidades locales deben poder definir por sí las estructuras administrativas internas con las que pretenden dotarse, adaptándolas a sus necesidades específicas y que permitan una gestión eficaz. La selección de personal debe fundamentarse en los principios de mérito y capacidad. Estatuto de los representantes locales (art. 7).- Debe asegurar el libre ejercicio de su mandato y compensar los gastos causados así como, en su caso los beneficios perdidos o una remuneración por su trabajo y cobertura social. Las funciones y actividades incompatibles serán fijadas por Ley o por principios jurídicos fundamentales. Control administrativo de los actos (art. 8).- Será ejercido según las formas y en los casos previstos por la Constitución o por Ley. Dicho control puede ser de dos tipos: · Control de legalidad y de los principios constitucionales.- Ejercido por los Tribunales. · Control de oportunidad.- Ejercido por autoridades de nivel superior, respecto de las competencias delegadas. Recursos financieros (Art. 9).- Las Entidades locales tienen derecho a tener recursos propios suficientes y proporcionales a las competencias atribuidas, de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. Una parte deben provenir de ingresos patrimoniales y de tributos locales con potestad para fijar la cuota o el tipo dentro de los límites legales. En lo posible, las subvenciones no deben ser destinadas a la financiación de proyectos específicos. Finalmente, para financiar sus gastos de inversión, las Entidades locales deben tener acceso al mercado nacional de capitales. Derecho de cooperación y de asociación.- Con otras Entidades Locales del mismo o de otros Estados, para realizar tareas de interés común (art. 10).- El ejercicio de dicho derecho debe ser reconocido por cada Estado. 50
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Protección legal de la autonomía local (art. 11).- Las Entidades locales deben disponer de una vía de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonomía local. Vinculación (arts. 1 y 12).- Los Estados se comprometen a vincularse por al menos 20 de los apartados. Ámbito de aplicación (art. 13).- A todas las categorías de Entidades Locales existentes en el territorio de la parte contratante, si bien podrá limitarse por los Estados firmantes el campo de aplicación o declarar exclusiones, incluso incluir otras categorías de Entidades.
2.1.4.- CONCEPTO DE AUTONOMÍA LOCAL (Art. 3.1 de la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de octubre de 1985). De todo lo dicho se puede concluir un concepto de autonomía local, y así lo hace el art. 3.1 de la Carta Europea, indicando que es el derecho y capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes. 2.1.5.- CONTENIDO. - SUBJETIVO.- La independencia de los miembros de las Corporaciones Locales frente a cualquier otro poder, en lo que se refiere a su elección, mantenimiento en el cargo y forma de ejercicio. - OBJETIVO O MATERIAL.- La determinación de las competencias del Ente Local - INSTRUMENTAL.- Suficiencia de recursos económicos para el cumplimiento de sus fines. 2.1.6.- RESUMEN. El significado de la autonomía local le podemos encontrar en la STC 40/98, de 19 de febrero, que establece lo siguiente: · No hay asuntos exclusivamente locales, sino una universalidad de fines. · La autonomía se limita al poder de autoorganización, con el reconocimiento de potestades administrativas. · El contenido competencial propio de una autonomía, vendrá determinado por la legislación sectorial.
2.2.- TUTELA. Como hemos dicho en otras ocasiones, la organización y actividad de las entidades locales han estado sometidas a lo largo de su historia a una ingerencia casi ininterrumpida por parte de la Administración del Estado, razón por la cual se ha venido hablando de la «tutela sobre la organización» y «tutela sobre la actividad», denominaciones de por sí expresivas de la intervención o intromisión de la Administración del Estado en el devenir de dichos entes locales. Hoy, sin embargo, con la Constitución de 1978, creemos que el término «tutela» que aparece como epígrafe del Programa resulta inapropiado.
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Bien es cierto que, como recordó el Tribunal Constitucional es sentencia de 2 de febrero de 1981, las Corporaciones locales son «entes asimilados a los menores de edad». Pero, aún siendo esto verdad, a nuestro juicio debería rechazarse en la actualidad el término «tutela». En primer lugar, por sus connotaciones con la institución jurídica privada, ya que la tutela se otorga en el ámbito privado en favor de quienes carecen de capacidad de obrar, se trata de suplir tal carencia, como sucede con el menor de edad no emancipado; pero los Municipios, como sabemos, tienen personalidad jurídica plena. En segundo lugar, porque el vocablo tutela se contrapone a toda idea amplia del concepto de autonomía, aunque ésta sea administrativa y no política. Por ello, y aunque en Derecho Administrativo existen definiciones precisas sobre la denominada «tutela administrativa», parece más acorde con el espíritu de la vigente Constitución hablar de control en vez de tutela, control que tiene su basamento en el hecho de que, al ser la autonomía local un poder limitado, es lógico que el Estado, como titular de la gestión de los intereses generales, se halle en una posición de superioridad de la que pueden derivarse potestades de tal carácter sobre las entidades locales. Pero dichas potestades de control no sólo las ostenta el Estado, sino que también están atribuidas a las Comunidades Autónomas, en cuanto que son entes territoriales superiores a los integrantes de la Administración Local. En virtud de tal superioridad, las Comunidades Autónomas ostentan sobre los entes locales facultades de dirección, coordinación y control, ya que, por una parte, no pueden permanecer ajenas a los avatares de las entidades locales de su territorio y, por otra, deberán hacer prevalecer los intereses de la propia Comunidad sobre aquellos otros de índole estrictamente local. Como facultades de control más sobresalientes sobre las entidades locales caben destacar las siguientes: 1. Al igual que las Administraciones estatal y autonómica, la gestión económica de las entidades locales está sometida a la fiscalización del Tribunal de Cuentas (art. 136 de la Constitución). 2. Las entidades locales tienen el deber de remitir a las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, en los plazos y forma que reglamentariamente se determinen, copia o, en su caso, extracto comprensivo de los actos y acuerdos de las mismas (art. 56.1 LRBRL, antes citado). 3. En todo caso, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas estarán facultadas, con el fin de comprobar la efectividad, en su aplicación y, respectivamente, de la legislación estatal y la autonómica, para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de informes (art. 56.2 LRBRL, anteriormente citado). 4. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable al Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las Corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general en relación a la convocatoria de elecciones parciales y a la provisional administración ordinaria de la Corporación (art. 61 LRBRL). Este último supuesto, como vemos, contempla una medida sancionadora tan extrema como es la posibilidad de que el Consejo de Ministros disuelva los 52
órganos de las Corporaciones locales en el caso de que su gestión resulte gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. No basta, por tanto, con cualquier infracción del ordenamiento jurídico, como tampoco que la gestión de los órganos resulte gravemente dañosa para los intereses de la propia entidad local, sino que se precisa que del incumplimiento de sus obligaciones constitucionales – las que por mandato constitucional vinculan a todo poder político – se derive un daño grave para los intereses generales. En concordancia con este último precepto, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General dispone, en su art. 183: En los supuestos de disolución de Corporaciones Locales por acuerdo del Consejo de Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local, deberá procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva Corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en que ésta debiera constituirse, el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año. Mientras se constituya la nueva Corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración ordinaria de sus asuntos corresponderá a una Comisión Gestora designada por la Diputación Provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuyo número de miembros no excederá del número legal de miembros de la Corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos entre todos los miembros de la Comisión. 5. Finalmente, la LRBRL determina concretamente la intervención de las Comunidades Autónomas en diversos asuntos locales, como son, entre otros, los siguientes: supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, aunque se regula por la legislación de las Comunidades Autónomas, requieren en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere. Creación o supresión de Municipios. Cambios de denominación de los Municipios. Establecimiento de regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter rural y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable, como puede ser su carácter histórico-artístico, el predominio en su término de las actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.. Aprobar la constitución de Concejos abiertos en aquellos Municipios en que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable. La constitución en Concejo Abierto de los municipios a que se refiere este apartado requiere petición de la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y aprobación por la Comunidad Autónoma. Posibilidad de establecer una organización provincial o municipal complementaria de la prevista en la LRBRL. Creación de Comarcas. Creación, modificación y supresión de Areas Metropolitanas. Creación, modificación y supresión de Mancomunidades y Agrupaciones Municipales. Regulación de entidades locales menores. Regulación de las islas en los archipiélagos canario y balear. Creación de Institutos o Escuelas de funcionarios en colaboración con el Instituto de Estudios de la Administración Pública. Delegar en los Municipios y Provincias el ejercicio de competencias autonómicas y la gestión de servicios propios. 53
TEMA 3:
ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA). OTRAS ENTIDADES LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES, COMARCAS, ENTIDADES METROPOLITANAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS).
1. ENTIDADES LOCALES: ENTIDADES TERRITORIALES (EL MUNICIPIO, MUNICIPIO, LA PROVINCIA, LA ISLA). Visto en el Tema 1 la clasificación de las Entidades Locales atendiendo al criterio de la territorialidad, corresponde ahora entrar de lleno en el análisis de las distintas Entidades Territoriales para posteriormente estudiar las “otras” Entidades Locales:
1.1.- EL MUNICIPIO. 1.1.1.- Introducción; concepto; características; elementos; en particular, la organización municipal. En todos estos apartados me remito al Tema 4, donde se estudian los mismos detenidamente, ello sin perjuicio de realizar en estos momentos un mero recordatorio del concepto y principales características que definen al Municipio y de los elementos que lo configuran, con objeto de situarnos en la materia. Dicho lo cual, en referencia al Municipio, en el presente tema nos centraremos en el análisis de las competencias municipales.
1.1.2.- Competencias:
LAS COMPETENCIAS DETERMINACIÓN.
MUNICIPALES:
SISTEMA
DE
A) CONSIDERACIONES GENERALES. El Municipio se caracteriza por tener una “generalidad fines”, pudiendo por tanto perseguir todos los que redunden en beneficio de los vecinos. Ello no significa que en la realidad lleve a cabo todos, ya que hay asuntos asumidos por Estado y otros por la Comunidad Autónoma respectiva, incluso por la Provincia y otros entes locales menores. De manera que las competencias efectivas municipales habrán de venir atribuidas de manera expresa por las leyes. El Estado se organiza territorialmente en Entidades que gozan de autonomía, concepto distinto del de soberanía, ya que aquéllas, cada una de las organizaciones territoriales autónomas constituyen una parte del todo, no pudiendo oponerse al principio de unidad, sino siendo dentro de ésta donde encuentran su significado. La Constitución reconoce la autonomía a las Entidades Territoriales en el art. 137 CE: “para la gestión de sus respectivos intereses”, entre ellas, la autonomía municipal. I gual autonomía le reconoce específicamente 54
el art. 140 CE, lo que exige dotar a cada ente autónomo de las competencias tanto propias como exclusivas necesarias para satisfacer precisamente ese interés respectivo, dotación de competencias que para los municipios no efectúa nuestra carta magna como ocurre con las Comunidades Autónomas Autónomas (art. 148 CE) y con el Estado (art. 149 CE). Así se argumenta por la STC 25/85, una doble autonomía: la autonómica, de carácter “política”, para el Estado y las Comunidades Autónomas, Autó nomas, y de carácter “administrativo”, para las Entidades Locales. Por todo lo expuesto las SSTC 32/81; 214/89 y 40/98 (esta última resumiendo las anteriores), han venido a recoger la doctrina germana de la “garantía institucional” (sobre su recepción en España, resulta de especial interés la obra de PAREJO ALFONSO: Garantía institucional y autonomías locales, Madrid 1981), que viene a significar la C.E. garantiza la institución pero que, la determinación del marco competencial no lo decide la Constitución, que únicamente precisa una universalidad de fines o intereses para las Entidades Locales, sino que resulta de su concreción por ley. B) CONCEPTO DE “COMPETENCIA”. “COMPETENCIA” . Habitualmente el lenguaje administrativo suele confundir “competencias” con “atribuciones”; en sentido propio, las “competencias” se asignan a los Entes (ej. Ayuntamiento, Comunidad Autónoma, etc.), en tanto que las “atribuciones” a los órganos que gobiernan y gestionan esos Entes (ej. Ayuntamiento: Alcalde, Pleno; Comunidad Autónoma: Presidente, Consejo de Gobierno). Hecha la oportuna distinción, podemos conceptuar la competencia como el ámbito territorial y material en que el Ayuntamiento puede actuar. C) CLASES DE COMPETENCIAS. -
Propias / delegadas.- Las competencias propias son aquellas que se tienen atribuidas expresamente por ley, sin que ello impida necesariamente la actuación por otras Administraciones. Por su parte, las competencias delegadas con las que perteneciendo p erteneciendo a otras Administraciones Públicas, se encomienda su ejercicio, en nuestro caso, a una Entidad Local. - Exclusivas / compartidas o complementarias.complementarias.- Las competencias exclusivas son aquellas atribuidas expresamente de manera que ninguna otra Administración puede actuar en dichas materias o actividades (o parte de ellas). Las competencias compartidas o complementarias son aquellas propias de otras Administraciones Públicas, sobre las cuales se puede actuar. - Obligatorias o servicios mínimos / potestativas.- Las competencias obligatorias o servicios mínimos son los que necesariamente deben ser prestados por determinadas Administraciones Públicas. Por su parte, las competencias o servicios potestativos son los que determinadas Administraciones Públicas no están obligadas a prestar, pero que sin embargo deciden prestar. D) SISTEMA DE DETERMINACIÓN. El art. 25.1 LRBRL dispone que el Municipio, para la gestión de sus intereses y dentro de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan contribuyan a satisfacer satisfacer las necesidades necesidades y aspiraciones aspiraciones de la comunidad vecinal. Por su parte, el apdo. 2º establece una enumeración de materias en las que el Ayuntamiento puede ejercer su competencia, si bien, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
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El art. 26 LRBRL dispone los servicios mínimos que los Municipios deberán prestar de acuerdo con su población. El art. 27 contempla la posibilidad de que otras Administraciones Públicas puedan delegar en los Ayuntamientos competencias competencias propias de aquellas. El art. 28 se refiere a otras competencias complementarias sobre las que podrán actuar los Ayuntamientos. Y, finalmente, el art. 86.3 en desarrollo del art. 128 CE reserva a los Ayuntamientos determinados servicios denominados “esenciales”.
COMPETENCIAS COMPETENCIAS PROPIAS (art. 25.2 LRBRL)
- Seguridad en lugares públicos.- En este punto debe ser referida la L.O. 2/1986, de 13 de marzo, de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, que atribuye a las Corporaciones Locales la participación en el mantenimiento de la seguridad pública (art. 1.3), a través de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 1.4), entre los que sitúa a los cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales (art. 2 c), los cuales pueden ser creados por éstas (art. 51), con el carácter de institutos armados, pero de naturaleza civil, y estructura organización jerarquizada jerarquizada (art. 52). Las funciones de los Cuerpos de Policía Local son (art. 53): “a) Proteger a las autoridades de las Corporaciones Locales, y vigilancia o custodia de sus edificios e instalaciones. b) Ordenar, señalizar y dirigir el tráfico en el casco urbano, de acuerdo con lo establecido en las normas de circulación. c) Instruir atestados por accidentes de circulación dentro del casco urbano. d) Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia. 29. 2 de esta Ley. e) Participar en las funciones de Policía Judicial, en la forma establecida en el ar tícul o 29.2 f) La prestación de auxilio, en los casos de accidente, catástrofe o calamidad pública, participando, en la forma prevista en las Leyes, en la ejecución de los planes de Protección Civil. g) Efectuar diligencias de prevención y cuantas actuaciones tiendan tienda n a evitar la comisión com isión de actos delictivos delictivo s en el marco de colaboración establecido en las Juntas de Seguridad. h) Vigilar los espacios públicos y colaborar con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y con la Policía de las Comunidades Autónomas en la protección de las manifestaciones y el mantenimiento del orden en grandes concentraciones humanas, cuando sean requeridos para ello. i) Cooperar en la resolución de los conflictos privados cuando sean requeridos para ello. 2. Las actuaciones que practiquen los Cuerpos de Policía Local en el ejercicio de las funciones previstas en los apartados c) y g) precedentes deberán ser comunicadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado competentes.”
Junto a la Ley de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, en Cantabria hay que aludir a la Ley 5/2000, de 15 diciembre, de Coordinación de las Policías Locales, así como al Decreto de Cantabria 1/2003, de 9 de enero, por el que se aprobaron las Normas-Marco de los Cuerpos de Policía Local de Cantabria. - Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas.- En sentido más amplio podríamos referirnos a la competencia en “circulación”, respecto a la cual, el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuyo art. 7 atribuye a los Municipios las siguientes competencias: “a) La ordenación y el control del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como su vigilancia por medio de agentes propios, la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración. b) La regulación mediante Ordenanza Municipal de Circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades
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de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social. c) La inmovilización de los vehículos en vías urbanas cuando no se hallen provistos de título que habilite el estacionamiento en zonas limitadas en tiempo o excedan de la autorización concedida hasta que se logre la identificación de su conductor. La retirada de los vehículos de las vías urbanas y el posterior depósito de aquéllos cuando obstaculicen o dificulten la circulación o supongan un peligro para ésta o se encuentren incorrectamente aparcados en las zonas de estacionamiento restringido, en las condiciones previstas para la inmovilización en este mismo artículo. Igualmente, la retirada de vehículos en las vías interurbana y el posterior depósito de éstos, en los casos y condiciones que reglamentariamente se determinen. d) La autorización de pruebas deportivas cuando discurran íntegra y exclusivamente por el casco urbano, exceptuadas las travesías. e) La realización de las pruebas a que alude el apartado o) del artículo 5 , de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca. f) El cierre de vías urbanas cuando sea necesario. Letra c) modificada por art. art. único.letra A) de Ley de Ley 5/1997, de 24 marzo (RCL 1997, 702). Letra b) modificada por art. art. único.4 de Ley de Ley 19/2001, de 19 diciembre (RCL 2001, 3131) .” .” En materia sancionadora, el art. 68 establece lo siguiente: “1. La competencia para sancionar las infracciones de lo dispuesto en la presente Ley corresponde al Jefe de Tráfico de la pr ovinci a en que se haya cometido el hecho. Si se trata de in fr acciones cometidas cometidas en el terri tori o de más de una pr ovin cia, l a competencia competencia par a su sanción corr esponderá esponderá, en su caso, caso, al J efe de Tr áfi co de la provi ncia en qu e la i nfr acción hubi era sido pri meramente denunciada. 2. L os Jefes Provin Provin ciales podrán delegar esta esta competencia en l a medida y extensión que estimen conveni ente. En par ticu lar , podrán delegar en el D ir ector del Centr o de Tr atamiento de Denun cias Aut omatizadas la de las i nf racciones que hayan sido detectadas detectadas a travé s de medios de captaci ón y repr oducci ón de im ágenes que permi tan l a identi fi cación del vehícul o, 3. En las Comun idades Autónomas que tengan tr ansferidas competencias ejecutivas ejecutivas en m ateria de tráfi co y cir culación de vehí vehícul os a motor , serán competent es par a sancion ar l os órg órg anos design design ados por sus respecti respecti vos Consejos de Gobiern o. 4. L a sanción por in fr acción de nor mas de circu lación cometida en ví as urban as corresponderáa corresponderáa los r espectivos espectivos Alcaldes, los cuales podrán delegar esta esta facul tad de acuerdo acuerdo con l a legislación apli cable. 5. L os Jefes Provincial es de Tráfi co y l os órganos órganos competentes q que ue cor respondan, en caso de Comuni dades dades Autónomas que tengan tran sferidas las competenci as ejecut ejecut ivas en materi a de tr áfi co y circu laci ón de vehícul os a motor , asumi rán la com petencia de los Al caldes cuan do, por razones justif icadas o por insuf icienci a de l os servici servici os muni cipales, no pu eda ser ser ejerci da por é stos. stos. 6. L as competencias competencias mun ici pales no compr enden las i nfr acciones de los preceptos del Títul o I V de esta L ey ni las cometidas en travesí as en tanto no t enga n el car ácter de vías ur ban as. 7. En los casos casos previstos en en todos los apartados anteri ores de este este artículo, la competencia competencia para i mponer l a suspensión suspensión del per mi so o li cencia de conducción corr esponde esponde al Jefe Provi ncial de Tráfi co. 8. L a competenci competenci a para sancion ar l as inf racciones a que se refiere el ar tículo 52 de esta esta L ey corresponderá corresponderá, en todo caso, al D ir ector General de Tr áfi co o a su correspondiente en l as Comuni dades Aut ónomas que tengan tr ansferidas competencias competencias ejecutivas en materi a de tráfi co y cir culaci ón de vehí culos a motor, li mitada al ámbito geográfi co de la Comuni dad Au tónoma. 9. En las Ciu dades dades Autónomas de Ceuta y M elil la, l as competencias competencias que en en l os apartados apartados anterior es se atri buyen a los Jefes Pr ovincial es de Tr áfi co, cor responder án a l os Jefes L ocales de Tr áfi co. M odificado por por disp. final 1.1 de Ley Orgánica 15/2007, de 30 noviembre (RCL 2007, 2180) .” .”
- Protección Civil, prevención y extinción de incendios: a) Protección Civil.- Su regulación r egulación se encuentra primeramente primeramente en la Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, cuyo art. 10 establece la obligación por las Corporaciones Locales de aprobar Planes Territoriales Municipales de Protección Civil, los cuales se integrarán, en su caso (CC.AA. pluriprovinciales), en los Planes Supramunicipales y deberán ser homologados (adecuación al contenidos y criterios de la Norma Básica, aprobada por R.D. 407/1992, de 24 de abril) en un plazo máximo de 3 meses por la Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma. Por su parte, el art. 14, de una forma genérica para todas las AA.PP. encomienda las siguientes actuaciones actuaciones preventivas en materia de protección civil: “a) La realización de pruebas o simulacros d e prevención de riesgos y calamidades públicas. b) La promoción y control de la autoprotección corporativa y ciudadana. c) Asegurar la instalación, organización y mantenimiento de servicios de prevención y extinción de incendios y salvamento. d) Promover, organizar y mantener la formación del personal de los servicios relacionados con la protección civil y, en especial, de mandos y componentes de los servicios de prevención y de extinción d e incendios y salvamento. e) La promoción y apoyo de la vinculación voluntaria y desinteresada de los ciudadanos a la protección civil, a través de organizaciones que se orientarán, principalmente, a la prevención de situaciones de emergencia que puedan afectarlos en el hogar familiar, edificios para uso residencial y privado, manzanas, barrios y distritos urbanos, así como el control de dichas situaciones, con carácter previo a la actuación de los servicios de protección civil o en colaboración con los mismos. f) Asegurar el cumplimiento de la normativa vigente en materia m ateria de prevención de riesgos, mediante el ejercicio de las correspondientes facultades de inspección y sanción, en el ámbito de sus competencias.”
Por su parte, el R.D. 1378/1985, de 1 de agosto, de medidas provisionales para actuaciones en casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, atribuye a los Alcaldes 57
en el respectivo término municipal, la dirección y coordinación de las actuaciones relacionadas con la Protección Civil, en situaciones de emergencia. Esta atribución no es más que una concreción de la atribución realizada por el art. 21.1 m) de la LRBRL, a favor del Alcalde, en cuanto a la adopción personal, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, de las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. En Cantabria habrá que estar igualmente a la Ley de Cantabria 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias, que en su art. 42 establece las competencias municipales en la materia: “Los municipios municipios elaboran y ejecutan la política de protección civil dentro del ámbito de su competencia, correspondiéndoles: a) Elaborar y aprobar el plan territorial municipal de protección civil, en los términos previstos en la presente Ley. b) Elaborar y mantener actualizado el catálogo de recursos movilizables así como, en su caso, el Mapa de Riesgos de municipio. c) Ejecutar acciones de intervención en función de los recursos de que dispongan, informando al Centro de Gestión de Emergencias y a las autoridades competentes del Gobierno de Cantabria. d) Organizar y crear una estructura municipal de protección civil, en caso de contar con un plan territorial propio de protección civil. e) Ejercer las facultades de inspección sobre los servicios y recursos propios de emergencia asignados a los planes municipales. f) Canalizar y organizar las iniciativas en materia de protección civil por parte del voluntariado en el término municipal. g) Elaborar y ejecutar programas municipales de previsión y prevención, promoviendo a tal fin campañas de concienciación y sensibilización de la población y realizando prácticas y simulacros de protección civil. h) Requerir a las entidades privadas y a los ciudadanos la colaboración necesaria para cumplir las obligaciones establecidas en esta Ley. i) Tomar las medidas necesarias para asegurar la difusión de los planes de protección civil entre todos los servicios afectados y garantizar el suficiente conocimiento de su contenido por parte de los responsables y personal que ha de intervenir en su aplicación. j) Aquellas otras que les atribuya la legislación vigente.”
Por su parte, el art. 43 señala que: “1. El alcalde es la máxima autoridad de protección civil en el término municipal y, como tal, le corresponde activar los planes municipales de protección civil y ejercer las labores de dirección y coordinación previstas en el mismo. Asimismo, le corresponde desactivar los planes municipales de protección civil y solicitar del órgano competente la activación de planes territoriales de ámbito superior o de planes especiales. 2. Con independencia de la existencia o inexistencia de plan territorial municipal de protección civil, el alcalde adoptará personalmente y bajo su responsabilidad, en caso de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, todas las medidas que sean necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno. 3. En todo caso, el alcalde comunicará de inmediato al Centro de Gestión de Emergencias la producción de una emergencia no ordinaria o el grave riesgo de la misma.”
b) Prevención y extinción de incendios.incendios.- Destaca en esta materia la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes, que ha venido a derogar la Ley 81/1968, de 5 de diciembre, de extinción de incendios forestales, que regula la materia en los arts. 43 a 50 a/i, con especial mención al art. 47 que establece como han de desarrollarse los trabajos de extinción: “1. En los trabajos de extinción de incendios forestales, el director técnico de la operación tiene la condición de agente de la autoridad y podrá movilizar medios públicos y privados para actuar en la extinción de acuerdo con un plan de operaciones. Asimismo, podrá disponer, cuando sea necesario y aunque no se pueda contar con la autorización de los propietarios respectivos, la entrada de equipos y medios en fincas forestales o agrícolas, la circulación por caminos privados, la apertura de brechas en muros o cercas, la utilización de aguas, la apertura de cortafuegos de urgencia y la quema anticipada mediante la aplicación de contrafuegos, en zonas que se estime que, dentro de una normal previsión, pueden ser consumidas por el incendio. La autoridad local podrá movilizar medios públicos o privados adicionales para actuar en la extinción, según el plan de operación del director técnico. 2. Se considerará prioritaria la utilización por los servicios de extinción de las infraestructuras públicas, tales como carreteras, líneas telefónicas, aeropuertos, embalses, puertos de mar y todas aquellas necesarias para la comunicación y aprovisionamiento de dichos servicios, sin perjuicio de las normas específicas de utilización de cada una de ellas. 3. La Administración responsable de la extinción asumirá la defensa jurídica del director técnico y del personal bajo su mando en los procedimientos seguidos ante los órdenes jurisdiccionales civil y penal por posibles
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responsabilidades derivadas de las órdenes impartidas y las acciones ejecutadas en relación con la extinción del incendio.”
- Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, promoción de a vivienda, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales.- En cuanto a la primera parte, esto es, la ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; la promoción y gestión de viviendas, e incluso los parques y jardines; habrá que estar fundamentalmente fundamentalmente a la legislación autonómica, en quien radica la competencia esencial atribuida por el art. 148 C.E., y ello sin perjuicio de la normativa estatal en la materia, entre ellas, la más reciente Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, y de las Ordenanzas y Reglamentos locales. Respecto a la pavimentación de las vías públicas urbanas y la conservación de caminos y vías rurales, habrá que estar a la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y en Cantabria, además, a la Ley de Cantabria 5/1996, de 17 de diciembre, de Carreteras de Cantabria - Patrimonio histórico-artístico.- Tomando como referencia la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, el art. 7 atribuye a los Ayuntamientos el deber de cooperación con los organismos competentes para la ejecución de la ley en el respectivo término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar el deterioro, pérdida o destrucción del Patrimonio Histórico Español, entre éstas, notificar a la Administración competente cualquier amenaza, daño o perturbación en tales bienes, así como las dificultades y necesidades que tengan para el cuidado de los mismos. Además, la declaración de un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, como Bienes de Interés Cultural, determinará la obligación para el Municipio de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada que, en tanto no es aprobado definitivamente, condicionará el otorgamiento de licencia o la ejecución de las ya otorgadas, a la obtención de resolución favorable de la Administración competente para la protección de los bienes afectados. Una vez aprobado definitivamente citado Plan, los Ayuntamientos serán los competentes para autorizar directamente obras en inmuebles que no sean Monumentos ni Jardines Históricos, ni estén comprendidos en su entorno, dando cuenta en 10 días a la Administración competente para ejecutar la ley (art. 20). En cuanto a la expropiación relacionada con el patrimonio históricoartístico, me remito a lo dispuesto en el art. 37 de dicha ley. - Protección del medio ambiente.- Sin ánimo exhaustivo creo conveniente referir la siguiente normativa en la materia: · Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprobó el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas – RAMINP-. RAMINP-. En desarrollo de éste, la Orden de 15 de marzo de 1963, por la que se aprueba una Instrucción que dicta normas complementarias para la aplicación del RAMINP. En Cantabria es de directa aplicación la reciente Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado. · Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, cuyo art. 5 se limita a señalar en su apdo. 3, que: “3. Corresponde a las entidades locales ejercer aquellas aquellas competencias en materia de calidad del aire y protección de la atmósfera que tengan atribuidas en el ámbito de su legislación específica, así como aquellas otras que les sean atribuidas en el marco de la legislación leg islación básica del Estado y de la legi slación de las Comunidades Autónomas en esta materia. Las entidades locales, en el ámbito de sus competencias, deberán adaptar las ordenanzas existentes y el planeamiento urbanístico a las previsiones de esta Ley y de sus normas de desarrollo. 4. Cada una de las administraciones citadas en el presente artículo, en el ámbito de sus competencias, elaborará un sistema de control y garantía de calidad que asegure la exhaustividad, la coherencia, transparencia, comparabilidad y confianza en todo el proceso comprendido desde las mediciones o estimaciones de los
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contaminantes hasta la elaboración de los informes relativos a esos contaminantes, así como la implantación de las recomendaciones derivadas de la aplicación del sistema de control y garantía de calidad.”
No obstante lo cual, a lo largo de su articulado se refiere en numerosas ocasiones de forma genérica a las Administraciones Públicas. · Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del Ruido, que en su art. 6 establece: “Corresponde a los ayuntamientos aprobar ordenanzas en relación con las materias objeto de esta Ley. Asimismo, los ayuntamientos deberán adaptar las ordenanzas existentes y el planeamiento urbanístico a las disposiciones de esta Ley y de sus normas de desarrollo.”
Y de forma análoga a la anterior utiliza en diversos pasajes el término Administraciones Públicas, al tiempo que respecto al ejercicio de la potestad sancionadora, el art. 28.5 remite a las ordenanzas locales, que podrán tipificar infracciones en relación con: “a. El ruido procedente de usuarios de la vía pública en determinadas circunstancias. b. El ruido producido por las actividades domésticas o los vecinos, cuando exceda de los límites tolerables de conformidad con los usos locales.”
En tanto que el art. 29.2, establece que las mismas ordenanzas locales “podrán establecer como sanciones por la comisión de infracciones previstas por aquéllas las siguientes: “a. Multas. b. Suspensión de la vigencia de las autorizaciones o licencias municipales en las que se hayan establecido condiciones relativas a la contaminación acústica, por un período de tiempo inferior a un mes.”
Para concluir el art. 30.1 que: “La imposición de las sanciones corresponderá: A .Con carácter general, a los ayuntamientos.”
· Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, cuyo art. 42 se refiere a las siguientes competencias de las CC.LL: “1. Las normas de las Comunidades Autónomas, al disponer sobre la organización de sus respectivos servicios de salud, deberán tener en cuenta las responsabilidades y competencias de las provincias, municipios y demás Administraciones Territoriales intracomunitarias, de acuerdo con lo establecido en los Estatutos de Autonomía, la Ley de Régimen Local y la presente Ley. 2. Las Corporaciones Locales participarán en los órganos de dirección de las Areas de Salud. 3. No obstante, los Ayuntamientos, sin perjuicio de las competencias de las demás Administraciones Públicas, tendrán las siguientes responsabilidades mínimas en relación al obligado cumplimiento de las normas y planes sanitarios: a) Control sanitario del medio ambiente: Contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales. b) Control sanitario de industrias, actividades y servicios, transportes, ruidos y vibraciones. c) Control sanitario de edificios y lugares de vivienda y convivencia humana, especialmente de los centros de alimentación, peluquerías, saunas y centros de higiene personal, hoteles y centros residenciales, escuelas, campamentos turísticos y áreas de actividad físico-deportivas y de recreo. d) Control sanitario de la distribución y suministro de alimentos, bebidas y demás productos, directa o indirectamente relacionados con el uso o consumo humanos, así como los medios de su transporte. e) Control sanitario de los cementerios y policía sanitaria mortuoria. 4. Para el desarrollo de las funciones relacionadas en el apartado anterior, los Ayuntamientos deberán recabar el apoyo técnico del personal y medios de las Areas de Salud en cuya demarcación estén comprendidos. 5. El personal sanitario de los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas que preste apoyo a los Ayuntamientos en los asuntos relacionados en el apartado 3 tendrá la consideración, a estos solos efectos, de personal al servicio de los mismos, con sus obligadas consecuencias en cuanto a régimen de recursos y responsabilidad personales y patrimoniales.
· Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos.- Atribuye la competencia a las Entidades Locales para la gestión de los residuos urbanos, si bien en los términos establecidos en la propia y en las que, en su caso, dicten las Comunidades Autónomas. E Incide en configurar en 60
los municipios, como servicio obligatorio, la recogida, el transporte y, al menos, la eliminación de los residuos urbanos, en la forma que establezcan las respectivas Ordenanzas (art. 4.3), añadiendo la DT 3ª la obligación de los municipios de población superior a 5.000 habitantes de implantar sistemas de recogida selectiva. Por su parte, el art. 20 establece la forma en que habrá de realizarse por las Entidades Locales la prestación de este servicio: Por lo demás, el art. 37 de la ley, a la hora de repartir la potestad sancionadora, señala que ésta le corresponderá a los Alcaldes, cuando la infracción, que es calificada como grave, consista en el abandono, vertido o eliminación incontrolado de cualquier tipo de residuos no peligrosos sin que se haya producido daño o deterioro grave para el medio ambiente o se haya puesto en peligro grave la salud de las personas (art. 34.3 b). En otro caso la potestad sancionadora recala en la Administración General del Estado o en las respectivas Administraciones Autonómicas. · Ley de Cantabria 6/2006, de 9 de junio, de Prevención de la Contaminación Lumínica, que atribuye interesantes e importantes competencias a los Ayuntamientos. · Finalmente, debería remitirme a la reciente Ley 26/2007, de 23 octubre de Responsabilidad Medioambiental. - Abastos, mataderos, ferias, mercados y defensa de usuarios y consumidores.Competencias conocidas como “abastecimientos”: · Abastos / Mataderos.- Los mataderos son instalaciones municipales que abastecen carne para consumo directo de la población. · Mercados / ferias.- La Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista define el término venta ambulante o no sedentaria como: “la realizada por comerciantes, fuera de un establecimiento comercial permanente, de forma habitual , ocasion al, periódica o conti nu ada, en los perímetros o l ugar es debidamente au tor izados en instalacion es comer cial es desmontables o transportables, incluyendo los camiones-tienda. En todo caso, la venta n o sedentaria úni camente podrállevar se a cabo en m ercados fijos, peri ódicos u ocasion ales asícomo en lugar es instal ados en la vía pública para productos de naturaleza estacio nal”, cuya autorización
corresponde para el respectivo término municipal, a los Ayuntamientos (art. 54). En Cantabria son de aplicación la Ley de Cantabria 1/2002, de 26 de febrero, del Comercio de Cantabria y la Ley de Cantabria 5/1998, de 15 de mayo, de ordenación de las ferias comerciales en Cantabria. Por lo demás, los mercados pueden clasificarse en: Centrales.- Dedicados a la venta al por mayor de pescado, carne, fruta, y otros. De barrio o distrito.- Para venta al por menor.
· Defensa de usuarios y consumidores.- En esta materia habrá de estarse, a nivel estatal, al R.D. Legislativo 1/2007, de 16 noviembre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General de Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, vigente desde el 1 de diciembre de 2007, en tanto que a nivel autonómico, a la Ley 1/2006, de 7 de marzo, de defensa de los consumidores y usuarios. - Protección de la salubridad pública.- Retomo aquí la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, remitiéndome a lo dicho en el art. 42 de la misma. 61
- Participación en la gestión de la atención primaria de la salud.- Siguiendo con la ley precedente, su art. 50 dispone: “Carácter integrador del Servicio de Salud de las Comunidades Autónomas: 1. En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones territoriales intracomunitarias, que estará gestionado, como se establece en los artículos siguientes, bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma. 2. No obstante el carácter integrado del Servicio, cada Administración Territorial podrá mantener la titularidad de los centros y establecimientos dependientes de la misma, a la entrada en vigor de la presente Ley, aunque, en todo caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma.”
- Cementerios y servicios funerarios.- Su regulación se encuentra en la Ley 49/1978, de 3 de noviembre, de Enterramientos en Cementerios Municipales, que obliga a todo Municipio a disponer de uno o varios cementerios con capacidad suficiente como para no tener que remover los restos antes de 10 años. Además, véase lo indicado en el art. 42.3 c) de la Ley General de Sanidad. Finalmente, destacar que por virtud del R.D.-Ley 7/1996, de 7 de junio, la prestación de servicios funerarios se encuentra liberalizado, sin perjuicio de los cual, los Ayuntamientos pueden someter a autorización reglada la prestación de los mismos. - Prestación de servicios sociales y reinserción social.- En esta materia es de directa aplicación la legislación autonómica, siendo la norma de referencia la Ley de Cantabria 5/1992, de 27 de mayo, de Acción Social, donde el art. 15 atribuye a los Entes Locales las siguientes competencias en servicios sociales: “1. Los Ayuntamientos, en uso de su autonomía y de acuerdo con la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, tendrán competencias en servicios sociales, dentro de su ámbito territorial, correspondiéndoles, entre otras, las siguientes funciones: a) Elaboración de los planes y programas de servicios sociales de su municipio, de acuerdo con la planificación global de la Comunidad Autónoma, previo estudio y detección de las necesidades en su ámb ito. b) Coordinación y cooperación de los servicios sociales municipales con los de iniciativa privada, así como con otros servicios educativos, culturales y sanitarios, de acuerdo con las normas que dicte la Comunidad Autónoma. c) Creación y gestión de Unidades Básicas de Acción Social, así como de los Servicios sociales específicos, que se demuestren necesarios, de acuerdo con la programación establecida. d) Creación de los órganos de participación a nivel municipal. e) Proporcionar apoyo informativo y estadístico a la Comunidad Autónoma, en materia de acción social. f) Fomento y ayuda a iniciativas sociales no lucrativas, promovidas para mejorar la calidad de vida de los habitantes de su municipio. g) Impulsar y formar el voluntariado. h) Las que les sean delegadas por la Comunidad Autónoma. 2. Los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes, además de desarrollar las funciones establecidas en el apartado 1 podrán proceder, en las grandes áreas urbanas, a la desconcentración de los servicios, por barrios o distritos. En los restantes Ayuntamientos, se procurará la prestación de servicios sociales y Programas de acción social, bien directamente o mediante agrupaciones o mancomunidades, siendo competencia de éstas, las que les deleguen los Ayuntamientos que las compongan.”
Por su parte, el art. 19 de la misma, referido a los Consejos Locales de Acción Social, establece: “1. Los Ayuntamientos y, en su caso, las agrupaciones de municipios podrán crear su propio Consejo de Acción Social, cuya composición y funciones serán semejantes a las del Consejo Regional de Acción Social de la Diputación Regional de Cantabria, adaptado al ámbito territorial y a las competencias correspondientes de los Ayuntamientos respectivos. 2. En los municipios de más de 20.000 habitantes, será obligatoria la constitución del Consejo Local de Acción Social.”
En materia de financiación, el art. 24 se pronuncia sobre el Presupuesto de los Ayuntamientos: “1. Los Ayuntamientos de más de 20.000 habitantes establecerán, en sus pr esupuestos, las dotaciones precisas para la financiación de la prestación de aquellos servicios sociales que, en cada momento, les vengan impuestos por la legislación.
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2. Los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, bien directamente o a través de mancomunidades o agrupaciones de municipios, podrán suscribir conciertos con la Diputación Regional de Cantabria para la creación y mantenimiento de unidades básicas de acción social. Los servicios sociales prestados por las U.B.A.S. tendrán carácter gratuito. 3. Todos los municipios destinarán en sus presupuestos, para servicios sociales, los créditos necesarios para su financiación, no contabilizándose, a tal efecto, las aportaciones económicas que realice el Consejo de gobierno para la gestión de los servicios que se les encomienda. Tampoco podrán computarse, a tal fin, las cantidades destinadas a otras atenciones sociales, como las sanitarias, culturales, educativas y similares, contabilizándose exclusivamente las relativas a los servicios sociales regulados en esta Ley. 4. En todo caso, la Comunidad Autónoma garantizará, mediante la acción supletoria e inspirándose en los principios de igualdad y solidaridad, la prestación de los Servicios sociales.”
- Suministros de agua y alumbrado público, limpieza viaria, recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.- Deben ser tenidas/os en cuenta: · El R.D. Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Aguas. · La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. · El R.D. 606/2003, de fecha 23 de mayo, sobre normas para el tratamiento de las aguas. · La Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases · Y la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos. Además, en Cantabria, habrá de tenerse en cuenta la Ley de Cantabria 2/2002, de 29 de abril, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales de Cantabria, que en su art. 4 establece las competencias de las Entidades Locales: “1. Corresponde a las entidades locales en el marco de las actividades declaradas de interés de la Comunidad Autónoma: a) Promover la elaboración de planes y proyectos de obras, formándolos si lo desean, y enviándolos a la Administración de la Comunidad Autónoma para su aprobación definitiva. b) Ejecutar obras con arreglo a los planes y proyectos aprobados definitivamente. Las competencias señaladas deberán respetar el contenido de la planificación sectorial autonómica, especialmente en lo relativo a los plazos de realización. 2. Las entidades locales podrán asumir por sí mismas o en unión de otras entidades locales y bajo la forma organizativa que consideren conveniente, la gestión directa de dichas instalaciones con el respeto, en todo caso, a la planificación sectorial autonómica. 3. En los supuestos de ejecución de obras por las entidades locales o de gestión directa del servicio, deberán firmar un convenio con la Administración de la Comunidad Autónoma que fije las respectivas obligaciones, garantizándose en cualquier caso el cumplimiento de la política autonómica de saneamiento y depuración expresada en la correspondiente planificación. 4. Las entidades locales podrán encomendar o delegar el ejercicio de las competencias especificadas en los apartados anteriores al órgano competente de la Comunidad Autónoma. En todo caso, el transcurso de los plazos de actuación previstos en la planificación sectorial autonómica sin que las entidades locales hayan realizado las actuaciones correspondientes legitimará la actuación de los órganos autonómicos competentes. 5. Es de competencia municipal la prestación del servicio de alcantarillado. Las entidades locales, en relación al mismo, tienen las siguientes facultades: a) La planificación a través del instrumento de ordenación urbana que resulte apropiado según la legislación urbanística aplicable. En todo caso, la planificación urbanística tendrá que respetar el contenido de la planificación autonómica de saneamiento y depuración regulada en esta Ley en relación a los puntos de salida a las redes de colectores generales o a los puntos de vertido final. b) La construcción y mantenimiento de las redes de alcantarillado. c) La aprobación de las tarifas del servicio de alcantarillado en el marco del respeto a los principios de compatibilidad establecidos en la presente Ley y sin perjuicio de cualquier aprobación posterior que corresponda según lo preceptuado por el ordenamiento jurídico. d) El control de vertidos a las redes municipales de alcantarillado dentro de lo que ordene la normativa básica estatal y la de desarrollo de la Comunid ad Autónoma.”
- Transporte público de viajeros.- Su regulación se encuentra en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres. Se incluye el transporte en autobús, tranvía, ferrocarril, taxis, etc. Respecto a estos últimos, habrá que estar al R.D. 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprobó el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros. 63
- Actividades e instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre, y turismo.- La Ley de Cantabria 11/1998, de 13 de octubre, del Patrimonio Cultural de Cantabria, en su art. 6 establece la colaboración de las Corporaciones Locales, como sigue: “1. Los Ayuntamientos, Mancomunidades y otras Entidades Locales tienen la obli gación de proteger, defender, realzar y dar a conocer el valor de los bienes integrantes del Patrimonio Cultural de Cantabria que estén situados en su término municipal. Reglamentariamente se establecerán, previa consulta con la Federación de Municipios de Cantabria, las relaciones de colaboración y coordinación de las Corporaciones Locales con cuantos órganos ejecutivos, de gestión y asesores se desarrollen en aplicación de esta Ley. 2. Les corresponde, asimismo, adoptar en caso de urgencia las medidas cautelares necesarias para salvaguardar los bienes del Patrimonio Cultural de Cantabria que viesen su integridad gravemente amenazada. 3. En todo caso, los Ayuntamientos y demás organismos públicos de ámbito local, deberán notificar a los órganos competentes de la Comunidad Autónoma, con la mayor rapidez posible, cualquier amenaza o daño que sufran los bienes culturales comprendidos en su área territorial de actuación. 4. Igualmente deberán formular y tramitar los Planes Especiales de Protección de los Conjuntos Históricos, estableciendo las medidas de fomento necesarias al objeto de conseguir su conservación y revitalización. Si la entidad del Conjunto Histórico así lo hiciere preciso, los entes locales promoverán la creación de sociedades, gerencias o cualquier otra técnica adecuada para su gestión. 5. Tramitarán la aprobación, o inclusión en la normativa urbanística vigente, del Catálogo Arquitectónico Municipal con objeto de tutelar y conservar los edificios y elementos de valor situados en el término de la entidad municipal. 6. Los Ayuntamientos y otras Entidades Locales velarán especialmente, a través de sus servicios de disciplina urbanística, para que se cumplan estricta-mente las disposiciones vigentes respecto a los Conjuntos Históricos y demás bienes protegidos. 7. También podrán elevar a la Consejería de Cultura y Deporte las iniciativas en materia de obras de protección y conservación de los bienes históricos situados en su municipio, a fin de que éstos las incluyan en el Plan de Patrimonio Cultural de Cantabria. 8. Asimismo, podrán colaborar con la Consejería de Cultura y Deporte en la creación y gestión de los Parques Arqueológicos, u otros relacionados según lo establecido en el apartado 2 del artículo 3 de la presente Ley en el marco de los convenios de colaboración que al efecto se suscriban. 9. Entre sus atribuciones estará también la de gestionar la creación de Museos de ámbito municipal o, en colaboración con otros Ayuntamientos, de ámbito comarcal.”
En materia de deporte la nueva Ley de Cantabria 2/2000, de 3 de julio, del Deporte, contempla en el art. 7 las competencias de las Entidades Locales de Cantabria en materia deportiva: “De acuerdo con los objetivos establecidos en el artículo 2 de esta Ley y con lo dispuesto en la legislación sobre Régimen Local, son competencias de las Entidades Locales de Cantabria en materia deportiva las siguientes: a) Organizar una estructura local administrativa en materia deportiva. b) Promover la práctica del deporte y, especialmente, el deporte de base y el deporte para todos. c) Colaborar con la Administración Autonómica y otros entes públicos y privados para el cumplimiento de los fines previstos en esta Ley. d) Conservar, fomentar y difundir los deportes tradicionales propios de su ámbito territorial. e) Construir, ampliar y mejorar las instalaciones y equipamientos deportivos de uso público y prever, con los correspondientes instrumentos de planeamiento urbanístico, la reserva de espacios o zonas destinadas a infraestructura deportiva que en ningún caso serán inferiores a los estándares previstos en la normativa urbanística. f) Gestionar los equipamientos e instalaciones municipales permitiendo un uso idóneo de los mismos. g) Autorizar el desarrollo de actividades físico-deportivas en las instalaciones municipales, de acuerdo con los requisitos generales establecidos en el ordenamiento jurídico. h) Colaborar con la Administración autonómica, de acuerdo con lo dispuesto por esta Ley, en la elaboración de programas y planes generales de infraestructuras y equipamientos deportivos. i) Promover y fomentar el asociacionismo deportivo en su territorio, especialmente mediante el apoyo técnico y económico. j) Elaborar y mantener actualizado, de acuerdo con los criterios fijados en esta Ley y en sus normas de desarrollo, un inventario de instalaciones y equipamientos deportivos. k) Cualesquiera otras que les sean atribuidas legal o reglamentariamente.”
Por su parte, en materia de turismo, destacaré, la Ley de Cantabria 5/1999, de 24 de marzo de 1999, de Ordenación del Turismo de Cantabria, que en el art. 6 contempla las competencias de los municipios: “Los municipios de la Comunidad Autónoma de Cantabria tienen las siguientes competencias en materia de turismo, sin perjuicio de las establecidas en la legislación vigente en materia de Régimen Local: a) La promoción de los recursos y productos turísticos existentes en su ámbito.
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b) El fomento de las actividades turísticas. c) La protección y conservación de sus recursos turísticos, en especial del patrimonio monumental y del entorno natural. d) El otorgamiento de las licencias que la legislación les atribuye en relación a las empresas y establecimientos turísticos. e) Las demás competencias que les sean delegadas.”
- Participación en la programación de la enseñanza y cooperar con la Administración Educativa en la creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.- En esta materia, en la actualidad habrá de estarse a la Ley 2/2006, de 3 de mayo, de Educación .
COMPETENCIAS COMPARTIDAS (art. 28 LRBRL).
Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a: - Educación. - Cultura. - Promoción de la mujer. - Vivienda. - Sanidad. - Y protección del medio ambiente.
COMPETENCIAS DELEGADAS (art. 27 LRBRL)
Son aquellas que perteneciendo a otras AAPP, se encomienda su ejercicio a una Entidad Local. Así, la Administración del Estado, la de las Comunicaciones Autónomas y otras Entidades Locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta transfiera. En todo caso, la Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar información s/ la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de deficiencias. Caso de incumplimiento de las directrices, denegación de información o inobservancia de requerimientos, la Administración delegante podrá revocarla o ejecutar por sí la competencia en sustitución del Municipio. Los actos de éste podrán ser recurridos ante la Administración delegante. La delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y, en su caso, previa consulta e informe de la CCAA, salvo que por Ley se imponga obligatoriamente, en cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de medios económicos para desempeñarlos.
SERVICIOS MÍNIMOS (art. 26 LRBRL):
Los Municipios por sí o asociados “deberán prestar”, en todo caso, los servicios siguientes: En TODOS los municipios: - Alumbrado público. 65
- Cementerio. - Recogida de residuos. - Limpieza viaria. - Abastecimiento de agua potable. - Alcantarillado. - Acceso a núcleos de población. - Pavimentación. - Control de alimentos y bebidas. En municipios con MAS DE 5.000 HABITANTES, además: - Parque público. - Biblioteca. - Mercado. - Tratamiento de residuos. En municipios con MAS DE 20.000 HABITANTES, además: - Protección Civil. - Servicios Sociales. - Prevención y extinción de incendios. - Instalaciones deportivas. En municipios con MAS DE 50.000 HABITANTES, además: - Transporte colectivo urbano de viajeros. - Protección del medio ambiente. Como puede ser observado, el precepto no obliga a prestar estos servicios mínimos por sí solos, sino también de forma asociada; tampoco obliga a su prestación mediante gestión directa, sino solo para los servicios que impliquen ejercicio de autoridad, por lo que los mismos podrán ser prestados mediante gestión indirecta o mixta.
RESERVA DE SERVICIOS.
El art. 128.2 CE reconoce la iniciativa pública en la actividad económica, pudiendo mediante ley reservarse al sector público recursos o servicios esenciales, especial+ en caso de monopolio; así, el art. 86.3 LRBRL, reserva a favor de los EELL la competencia sobre las siguientes actividades o servicios esenciales: -Abastecimiento y depuración de aguas. -Recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos. -Suministro de calefacción. -Mataderos, mercados y lonjas centrales. -Transporte público de viajeros (Inciso redactado por RD-Ley 7/96, 7 de junio, suprime la mención "servicios mortuorios") Por ley estatal o autonómica podrá extenderse la reserva a otras actividades y servicios. Ahora bien, la reserva no implica que los servicios deban ser gestionados directamente por la EELL, sino que, conservando su titularidad, pueden ser encomendados a la iniciativa privada: concesión, concierto, etc.
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La ejecución de estas actividades en monopolio requiere acuerdo de la Corporación por mayoría absoluta y, además, la aprobación por el Consejo de Gobierno de la CCAA (redacción dada por la Disposición Derogatoria única e) Ley 34/98, 7 de octubre), en plazo de 3 meses (art. 97 TRRL).
1.2.- LA PROVINCIA. 1.2.1.- Introducción. Si quiera brevemente, por cuanto en Cantabria no nos afecta directamente, por tratarse de una Comunidad Autónoma Uniprovincial, debemos estudiar esta Entidad Local, tradicionalmente enjuiciada en cuanto a la necesidad de su existencia, por lo que su carácter básico, a diferencia del Municipio, ha sido siempre puesto en entredicho, desde su propio nacimiento con la Constitución de Cádiz de 1812 (“La Pepa”) y posterior división provincial llevada a cabo en 1822, en la que se basó la realizada por Javier de Burgos mediante Decreto de 30 de noviembre de 1833, que estructuró el territorio español en 48 Provincias, al frente de cada una de las cuales se situaba como Jefe Político a un Gobernador civil, figura suprimida y sustituida por el Subdelegado del Gobierno por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. En 1841, el Reino de Navarra se transforma en Provincia y poco más tarde las Islas Canarias se dividen en dos Provincias, constituyendo finalmente las 50 Provincias existentes en la actualidad, como nos viene a confirmar el art. 25 TRRL que, además dispone que las mismas presentan los límites, denominación y capitales que tienen actualmente y que sólo mediante ley aprobada por las Cortes Generales puede modificarse la denominación y capitalidad de las Provincias. Cualquier alteración de sus límites requerirá ley orgánica como ya prevé el propio art. 141 C.E. Esto último contrasta con el trato que el legislador da al Municipio, para cuya alteración se precisa la tramitación de expediente administrativo, pero en ningún caso ley, ni mucho menos ley orgánica, como vemos ocurre para la provincia. Se apuntas como razones de este distinto tratamiento, las siguientes: -
La posición cautelar que el texto constitucional hubo de guardar debido a diversas tendencias antiprovincialistas que dominaban en algunas CC.AA..
-
l
aseguramiento del vigente régimen electoral general, puesto que, a tratarse de una circunscripción electoral, la modificación de los límites territoriales, podría obedecer a una manipulación electoral. Aunque esta cuestión también puede decirse del régimen electoral municipal, aunque con una menor trascendencia, por la alteración de los límites municipales.
Pero como se ha expuesto, la Provincia siempre ha estado y sigue estándolo en tela de juicio, ahora si cabe aún más si se tiene en cuenta que con la efectiva implantación de las CCAA y la previsión Comarcal, las Diputaciones Provinciales quedan desmarcadas en la estructuración intermedia actual entre el Municipio y el Estado. En este sentido como manifiesta Santamaría Pastor, el papel de la Diputación Provincial ha ido languideciendo durante todo el siglo XIX, siendo sus causas determinantes: - Su escasa tradición en el régimen local español. La cada vez mayor preponderancia del Jefe Político, en detrimento de la entidad provincial. El nacimiento de las delegaciones provinciales de los Ministerios, que han sustraido paulatinamente de las Diputaciones numerosas tareas típicamente administrativas.
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Al hilo de lo dicho, citado autor considera que el tratamiento que la Constitución da a Municipios y Provincias es distinto, existiendo a su juicio diferencias que no por sutiles son menos notorias. Así, el art. 141, referido a la Provincia, carece de la solemne declaración que reconoce el art. 140, en el que se garantiza la autonomía de los Municipios; e incluso, cuando al referirse a la Provincia, le reconoce personalidad propia, a diferencia del Municipio, al que le atribuye personalidad plena. Parece claro, en opinión de Santamaría Pastor, que la Constitución sitúa en un plano inferior a la Provincia que al Municipio. Desde el plano organizativo, entiende dicho autor, que la Constitución se limita a señalar una serie de posibilidades organizativas territoriales, unas de carácter necesario y otras no. Con este planteamiento estima procedente, primero, reconocer tres niveles básicos, encarnados en otras tantas organizaciones primarias – Estado, Comunidades Autónomas y Municipios – ; y, en segundo lugar, atribuir la consideración instrumental a las demás figuras intermedias entre el Municipio y la Comunidad Autónoma, llámense Comarcas, Provincias, etc. De aceptar la tesis precedente, el concepto de la Provincia como entidad local, que dejaría de ser un escalón obligatorio e intermedio y, en consecuencia, permitiría su sustitución por cualquier otra fórmula alternativa de organización territorial, con tal de que este nuevo ente intermedio tuviera personalidad jurídica y autonomía para la gestión de sus intereses. Un planteamiento totalmente antagónico al de Santamaría Pastor es el realizado por el profesor Guaita que entiende la Provincia como una Entidad Local necesaria.
1.2.2.- Concepto. La Provincia se encuentra regulada constitucionalmente en el art. 141 en sus dos primeros apartados, siendo el apartado 1, el que concibe a la Provincia en su doble carácter, por un lado, como Entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de Municipios, expresión con la que parece querer evitarse cualquier tipo de calificación como Entidad Pública jerárquicamente superior al Municipio, y por otro lado, división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
1.2.3.- Características. Éstas resultan tanto del texto constitucional como del desarrollo provincial que efectúa la ley básica de régimen local y las normas supletorias: a) Son Administración Local. b) Dentro de dicha Administración, son Entidades Locales de carácter territorial. c) El carácter territorial señalado hace por sí que estén dotadas de personalidad jurídica propia, lo cual por otra parte, les garantiza el propio art. 141 C.E. d) Por la propia C.E. se les reconoce garantía institucional, lo que, en palabras del profesor Guaita, significa que se trata de Entidades necesarias, característica ésta que ya ha quedado expuesto no comparte Santamaría Pastor. d) Son, por tanto, división territorial de la Administración del Estado. c) Fueron el elemento fundamental para la estructuración territorial del Estado en CC.AA. d) Sólo por ley orgánica pueden alterarse los límites provinciales. e) Ceuta y Melilla constituyen excepciones al margen de la organización provincial.
1.2.4.- Elementos. 68
Como para cualquier ente territorial, los elementos constitutivos de la Provincia son tres: a) Población.- Sobre la que, ni la LRBRL ni el TRRL establecen disposición alguna, a diferencia del tratamiento expreso que dan a la del Municipio. La razón no es otra que la Provincia carece en este punto de sustantividad propia diversa respecto a los Municipios que la integran. No obstante, dicha población no puede ser otra que la comprensiva precisamente de los Municipios que integran la Provincia. b) Territorio.- Sobre el que cabe argumentar lo mismo que respecto a la población, en cuanto está conformado por el territorio de los Municipios que comprende. Sobre este elemento provincial, ya se ha señalado la alusión que al respecto efectúa el art. 141 C.E., en cuanto división territorial, o la que realiza el art. 137 C.E., señalando el Estado se organiza territorialmente en Municipios, Provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan. c) Organización.- Elemento al que se dedica el epígrafe siguiente.
1.2.5.- Organización provincial. A) Introducción.- Partiendo del mismo precepto constitucional mencionado más arriba (art. 141.2), el gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo. B) Clases de órganos.- Acudiendo a la clasificación clásica de los órganos dentro del régimen local, podemos aludir a: -
Órganos fundamentales.- Aquellos que deben existir obligatoriamente en todas las Provincias, por establecerlo así el ordenamiento jurídico vigente. En atención a lo dispuesto en el art. 32 LRBRL, de esta clase son los órganos siguientes: Pleno, Presidente, Vicepresidentes y Junta de Gobierno: o
Pleno:
Concepto.- Es el órgano de gobierno y administración de la Provincia. Composición (art. 33.1 LRBRL). - Presidente y Diputados, entre éstos, los Vicepresidentes. Los Diputados serán elegidos en proporción al número de residentes en cada Provincia, con arreglo a la siguiente escala: Hasta 500.000 residentes ... ... ... ... ... ... ... ... ... 25 Diputados De 500.001 a 1.000.000 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 27 Diputados De 1.000.001 a 3.500.000 ... ... ... ... ... ... ... ... ... 31 Diputados De 3.500.001 en adelante ... ... ... ... ... ... ... ... ... 51 Diputados Elección y duración del mandato.- Los Diputados son elegidos por un período de 4 años a través de un sistema de elección de segundo grado, lo cual viene a significar, que la elección no se produce por sufragio universal de los ciudadanos, sino por los Concejales de los Ayuntamientos integrantes de la Provincia, conforme al siguiente procedimiento: Los puestos de Diputados se distribuyen proporcionalmente entre los Partidos Judiciales de la Provincia con un límite mínimo – todos los Partidos Judiciales, cualquiera que sea su población, tienen como mínimo un Diputado – , y otro máximo – ningún Partido 69
Judicial podrá contar con más de tres quintos del número total de Diputados provinciales – . 2.- Efectuado el reparto teórico de los puestos de Diputados, los Concejales electos de cada Partido Judicial se agrupan en función de los partidos, coaliciones o federaciones electorales. 3.- Los Concejales electos de cada partido, coalición o federación designan ante la Junta Electoral de Zona a quienes hayan de ser proclamados Diputados. 4.- Efectuada la elección, la Junta de Zona proclama los Diputados electos, expide las credenciales correspondientes y remite a la Junta Provincial y a la Diputación certificaciones de los Diputados electos en el partido judicial. Atribuciones (art. 33 LRBRL): a) La organización de la Diputación. b) La aprobación de las ordenanzas. c) La aprobación y modificación de los Presupuestos, la disposición de gastos dentro de los límites de su competencia y la aprobación provisional de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. d) La aprobación de los planes de carácter provincial. e) El control y la fiscalización de los órganos de gobierno. f) La aprobación de la plantilla de personal, la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios, y el número y régimen del personal eventual. g) La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público. h) El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades locales y demás Administraciones públicas. i) El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Corporación en materias de competencia plenaria. j) La declaración de lesividad de los actos de la Diputación. k) La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada en el ejercicio económico exceda del 10 por 100 de los recursos ordinarios, salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. l) Las contrataciones y concesiones de todo tipo, cuando su importe supere el 10 por 100 de los recurso ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, los seis millones de euros, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años en todo caso, y los plurianuales de duración inferior cuando su importe acumulado supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios de Presupuesto del primer ejercicio, y en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra. m) La aprobación de los proyectos de obra y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y cuando aún no estén previstos en los Presupuestos. n) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en todo caso, 70
cuando sea superior a tres millones de euros, así como las enajenaciones patrimoniales en los siguientes supuestos: Cuando se trate de bienes inmuebles o de bienes muebles, que estén declarados de valor histórico o artístico y no estén previstas en el Presupuesto. Cuando estando previstas en el Presupuesto, superen el porcentaje y la cuantía que se indican para las adquisiciones de bienes. ñ) Aquellas atribuciones que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial. o) Las demás que expresamente la atribuyan las leyes. Corresponde, igualmente, al Pleno la votación sobre la moción de censura al Presidente y sobre la cuestión de confianza planteada por el mismo, que serán públicas y se realizarán mediante llamamiento nominal en todo caso, y se rigen por lo dispuesto en la legislación electoral general. Asimismo, el Pleno es competente para resolver la cuestión de confianza planteada por el Presidente. El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Presidente y en la Junta de Gobierno, salvo las enunciadas en los apartados a), b), c), d), e), f), h) y ñ), y la votación de la moción de censura y cuestión de confianza respecto del Presidente de la Corporación. o
Presidente: Origen.- El Presidente es un órgano unipersonal de aparición bastante posterior a la Diputación, ya que hasta la Ley Provincial de 1882 la Diputación era presidida por el Gobernador civil. En dicho año aparece la figura del Presidente de la Diputación, pero su papel se circunscribe sólo a funciones de dirección de las sesiones y debates del Pleno, esto es, sin competencias distintas que las del órgano colegiado que preside, y continuando el Gobernador civil como Presidente nato de la Diputación Provincial. Este sistema bicéfalo permaneció prácticamente hasta 1976, momento en que la Diputación alcanzó su independencia orgánica del Gobernador civil y se confirieron al Presidente de la Diputación potestades propias de corte presidencialista de forma similar a la figura del Alcalde en el Municipio. Nombramiento.- Es elegido en la sesión constitutiva del Pleno de la Diputación, de entre sus miembros, exigiéndose que el candidato obtenga el voto de la mayoría absoluta del número legal de Diputados en la primera votación o el de la mayoría simple en la segunda. Tratamiento (art. 27 TRRL): Presidente de la Diputación de Barcelona.- Excelencia. Restantes Presidentes.- Ilustrísima Sin perjuicio de lo anterior, serán respetados los tratamientos que correspondan a tradiciones reconocidas por disposiciones legales. Atribuciones (art. 34 LRBRL): a) Dirigir el gobierno y la administración de la provincia. b) Representar a la Diputación. c) Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en la presente Ley y en la legislación electoral general, de
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la Junta de Gobierno y cualquier otro órgano de la Diputación, y decidir los empates con voto de calidad. d) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras cuya titularidad o ejercicio corresponde a la Diputación Provincial. e) Asegurar la gestión de los servicios propios de la Comunidad Autónoma cuya gestión ordinaria esté encomendada a la Diputación. f) El desarrollo de gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (entendido artículo respectivo del TRLHL), siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por 100 de los ingresos liquidados en el ejercicio anterior; ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (entendido TRLHL). g) Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas. h) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta el Pleno en la primera sesión que celebre, salvo lo relativo a la separación del servicio de los funcionarios con habilitación de carácter nacional, que está reservada, en todo caso, a la Administración del Estado. i) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa de la Diputación en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este último supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación. j) La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materia de la competencia del Presidente. k) Las contrataciones y concesiones de toda clase, cuando su importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto ni, en cualquier caso, los seis millones de euros, incluidas las de carácter plurianual cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios de presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada. l) La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el Presupuesto. 72
m) La adquisición de bienes y derechos cuando su valor no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto ni los tres millones de euros, así como la enajenación de patrimonio que no supere el porcentaje y la cuantía indicados en los siguientes supuestos: - La de bienes inmuebles, siempre que esté prevista en el Presupuesto. La de bienes muebles, salvo los declarados de valor histórico o artístico cuya enajenación no se encuentre prevista en el Presupuesto. n) Ordenar la publicación y ejecución y hacer cumplir los acuerdos de la Diputación. ñ) Las demás que expresamente les atribuyan las leyes. o) El ejercicio de aquellas otras atribuciones que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asigne a la Diputación y no estén expresamente atribuidas a otros órganos. El Presidente puede delegar el ejercicio de sus atribuciones, salvo la de convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno, decidir los empates con el voto de calidad, concertar operaciones de crédito, la jefatura superior de todo el personal, la separación del servicio de funcionarios y el despido del personal laboral, y las enunciadas en los párrafos a), i) y j) anteriores. Asimismo, corresponde al Presidente el nombramiento de los Vicepresidentes. o
o
Vicepresidentes.- Son los órganos unipersonales cuya función es sustituir al Presidente, por el orden de su nombramiento, en casos de ausencia o enfermedad de aquél, siendo libremente designados por el Presidente de entre los miembros de la Junta de Gobierno de la Diputación. Junta de Gobierno: Concepto.- Es un órgano colegiado de asistencia al Presidente. Composición.- Presidente y un número de Diputados no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta al Pleno. Atribuciones: La asistencia al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones. Las atribuciones que el Presidente u otro órgano provincial le delegue, así como las que le atribuyan las Leyes.
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Órganos complementarios.- Son los que asumen competencias por delegación, o estudian, informan o consulta de los asuntos que van a ser sometidos a la decisión de los anteriores. Entre éstos: o Diputados Delegados.- Son quienes ostentan alguna/s delegación/es de atribuciones efectuadas por el Presidente de la Diputación. o Comisiones Informativas.- Son órganos sin atribuciones decisorias, cuyas funciones se centran en el estudio, informe o consulta preceptiva y no vinculante, de los asuntos que hayan de ser sometidos a la consideración del Pleno o de la Junta de Gobierno, cuando ésta actúe por delegación del Pleno, o de la competencia de la propia Junta de Gobierno y del Presidente 73
o
o
que les sean sometidos a su conocimiento por decisión de aquéllos. Pueden ser permanentes y especiales; las primeras se constituyen para todo el mandato y su número y denominación será decidido por acuerdo plenario, sin bien procurándose que se correspondan con las grandes áreas en que se estructuran los servicios corporativos. Las especiales pueden ser constituidas por el Pleno para un asunto concreto, extinguiéndose automáticamente una vez que hayan dictaminado o informado el mismo, salvo que el propio acuerdo del Pleno disponga otra cosa. Comisión Especial de Cuentas.- A ésta le corresponde el examen, estudio e informe de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias que deba aprobar el Pleno de la Corporación. Su existencia es preceptiva (art. 116 LRBRL). Consejos Sectoriales.- Son órganos encargados de canalizar la participación de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos – en este caso provinciales. Desarrollan únicamente funciones de informe y, en su caso, propuesta, en relación con las iniciativas relativas al sector de actividad al que corresponda cada Consejo. Su presidencia corresponde a un miembro de la Corporación, nombrado y separado libremente por el Presidente, que actuará como enlace entre aquélla y el Consejo.
1.2.6.- Competencias: -
Propias (art. 36 LRBRL): o Las que les atribuyan, en este concepto, las leyes del Estado y de las CC.AA en los diferentes sectores de la acción pública, y en todo caso: o La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de la prestación integral y adecuada en todo el territorio provincial de los servicios de competencia municipal. o La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión. La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su o caso, supracomarcal. o La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito. o En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.
-
Delegadas y o encomendadas: o Por las CC.AA. o Por el Estado.- En este caso previa consulta e informe de la CCAA interesada, referidas a la mera ejecución cuando el ámbito provincial sea el más idóneo para la prestación de los correspondientes servicios.
1.3.- LA ISLA. 1.3.1.- Introducción. La Constitución Española dedica tan solo un apartado, el 4 dentro del art. 141 a las Islas, lo cual contrasta con el tratamiento que recibe la Provincia, al cual nuestra norma suprema dedica la parte restante del artículo, a salvo del apartado 3 que posibilita la creación de otras agrupaciones de municipios diferentes de la provincia, y difiere también del 74
tratamiento que recibe el Municipio, con un artículo exclusivamente dedicado a él. Así, el precitado art. 141.4 C.E. señala que “ En los archipiélagos, las islas tendrán además su administración propia en forma de Cabildos o Consejos”. Pero si esto es así a nivel constitucional, qué decir a nivel de legislación ordinaria, donde la LRBRL sigue los pasos descritos y, con mayor intensidad, a diferencia de lo que hace con la Provincia y con el Municipio, la Isla recibe un tratamiento parco en la misma, tratándose al igual que aquéllas de una Entidad Local territorial. La cuestión intentó ser resuelta en vía parlamentaria a través de varias enmiendas que fueron rechazadas, quedando configurada esta Entidad en la LRBRL a través del sistema de remisión. En cualquier caso, la referencia fundamental, y yo diría casi única, junto a la D.A. 14ª, se efectúa en el art. 41 LRBRL. El artículo aludido se ha visto afectado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL en lo sucesivo-, en los términos que enseguida estudiaremos. De momento quedémonos con la redacción del precepto aludido: “1. Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, se r igen por las nor mas conteni das en la di sposición adi cional decimocuar ta de esta L ey y supl etoriam ente por las norm as que regulan l a organi zación y fun cionami ento de las Dipu taciones provi ncial es, asumi endo las competencias de é stas, sin perj ui cio de lo dispuesto en el E statuto de Au tonomía de Can ar ias. 2. En el Ar chipi é lago Can ari o subsisten las mancomun idades provi ncial es in terin sul ares exclu sivamente como órganos de r epresentaci ón y expresión de los in tereses pr ovin cial es. I ntegran dich os órganos los Pr esidentes de los Cabi ldos in sul ar es de las provin cias corr espondi entes, pr esidi é ndol os el del Cabil do de la I sla en qu e se hall e la capital de la pr ovincia. 3. L os Consejos In sular es de las I slas Bal eares, a los que son de apli cación l as normas de esta L ey que regul an la or ganización y fu ncion amiento de las Di putacion es provi ncial es, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
Las fundamentales afectaciones que ha sufrido el precepto anterior se encuentran en el primero de los apartados, consistiendo, por un lado, en la remisión que se efectúa a la D.A. 14ª, que contiene las normas que habrán de regir los Cabildos Insulares Canarios, pues en origen se efectúa una remisión a las normas contenidas en la propia LRBRL que regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones Provinciales, lo cual ahora queda relegado por las normas propias de organización y funcionamiento, rigiendo aquéllas solo supletoriamente. Aunque, bien mirado, enseguida vemos que dicha D.A. 14ª esencialmente viene a trasladar a las islas que resulten afectadas por el Título X LRBRL, el nuevo régimen de organización y funcionamiento introducido por la LMMGL para los municipios de gran población. Veamos: « Di sposici ón adici onal decimocuarta. Ré gim en especial de or gani zación de los Cabildos In sular es Canar ios. 1. L as normas conteni das en l os capí tulos I I y I I I del título X de esta L ey, salvo l os artícul os 128, 132 y 137, ser án de aplicación: a) A los Cabildos I nsular es Canar ios de islas cuya población sea superi or a 175.000 habit antes. b) A l os r estan tes Cabi ldos I nsul ar es de islas cuya población sea super ior a 75.000 habi tantes, siempr e que asílo decida m edian te Ley el Parl amento Canar io a in ici ativa de los Plenos de los respectivos Cabildos. 2. Ser án órgan os in sul ar es necesar ios de los Cabildos el Pl eno, el Pr esidente y el Consejo de Gobier no I nsul ar . 3. L as refer encias cont enidas en l os artícul os 122, 123, 124, 125 y 126 al Al calde, se entenderán h echas al Pr esident e del Cabildo; las conteni das en l os artícul os 124, 125 y 127 a los Teni entes de Alcal de, a los Vi cepresidentes; l as conteni das en los art ícul os 123, 126, 127, 129 y 130 a la Ju nta de Gobier no l ocal, al Consejo de Gobier no I nsul ar y las conteni das en l os ar tícul os 122, 124 y 126 a los Concejal es, a los Consejeros. 4. L as competencias atri buidas a l os ór ganos mencion ados en el apar tado anteri or ser án asumi das por el r espectivo órgan o in sular del Cabil do, siempre que las mismas no sean m aterias estr ictamente mun ici pales. 5. L a Asesoría Ju r ídica, los Ór ganos Superi or es y Di r ecti vos y el Consejo Social I nsul ar, tendr án l as competencias asignadas a los mismos en l os ar tícul os 129, 130 y 131. El n ombr ami ento de los ti tu lar es de la Asesor ía J ur ídica y de l os Órganos D ir ectivos se efectu ar áteni endo en cuenta los r equisitos exigi dos en l os ar tículos 129 y 130».
En el propio apartado primero del art. 41 LRBRL, por otro lado, el inciso final, relativo a las competencias que asumen los Cabildos Insulares Canarios, que serán las 75
atribuidas a las Diputaciones Provinciales, la modificación operada por la LMMGL ha consistido en sustituir la expresión: sin perjuicio “de las que les corresponden por su legislación específica” por una terminología quizás más adecuada, cual es: sin perjuicio “de lo dispuesto en el Estatuto de Autonomía de Canarias”, pues, por una parte, tal expresión se acomoda a lo que para los Consejos Insulares de las Islas Baleares dice el apartado 3 del art. 41 LRBRL, y por otra parte, al fin y al cabo, el art. 147.1 C.E. define los Estatutos de Autonomía como la norma institucional básica de cada CC.AA., para que nos entendamos y salvando las distancias, “miniconstituciones” para las distintas Autonomías, a partir de los cuales emana toda la respectiva legislación autonómica. Por lo demás, se incorpora por la LMMGL cuestión de detalle, como es la sustitución de la denominación de Cabildos correspondientes a los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, por la de Cabildos Insulares Canarios, y ello en coherencia y concordancia con la denominación de Consejos Insulares de las Islas Baleares que el apartado 3 dedica a los órganos de gobierno, administración y representación – aunque el precepto no los define expresamente como tales- en el Archipiélago Balear. El art. 41, en su apartado 3, dedicado a los Consejos Insulares de las Islas Baleares no ha tenido modificación alguna, por lo que, se puede ver rápidamente, que su redacción ha permanecido tal y como inicialmente estaba prevista para los Cabildos, hecho que viene a diferenciar actualmente la remisión que se efectúa en cuanto a las normas que han de regir en los Cabildos Insulares Canarios y en los Consejos Insulares de las Islas Baleares.
1.3.2.- Islas Canarias. Canarias se constituye como Comunidad Autónoma, cuyo Estatuto fue aprobado por L.O. 10/1982, de 10 de agosto y modificado por L.O. 4/1996, de 30 de diciembre. Se estructura en 7 islas comprendidas en dos Provincias: Santa Cruz de Tenerife, con Tenerife, La Palma, Gomera y Hierro; y Las Palmas, con Gran Canaria, Lanzarote y Fuerteventura. En esta estructuración, municipios e islas encuentran un carácter bifronte, pues son Entidades Locales con autonomía, y al mismo tiempo integran la organización de la CC.AA., como expresamente declara el Estatuto de Autonomía Canario en su art. 8.2. Por su parte, hemos tenido ocasión de comprobar como ya, desde el propio texto constitucional, la Provincia es definida por el art. 141.1, con el doble carácter de Entidad Local también, pero, como una división territorial para el cumplimiento e las actividades del Estado. En esta estructura, las Provincias pierden aún más peso de lo que normalmente tienen -que ya es reducido- y se cede el protagonismo a las islas en su condición de Entidades Locales territoriales. Como se ha adelantado, el art. 141.4 C.E. dispone que las islas tendrán su administración propia en forma de Cabildos o Consejos, siendo que en las islas canarias, se ha adoptado la primera de dichas denominaciones, esto es, la de Cabildos. Pero el Estatuto de Autonomía de Canarias, define los Cabildos en su art. 8.2, no sólo como los órganos de administración de cada isla, sino también como los órganos de gobierno y representación de las mismas y de las propias instituciones de la CC.AA., lo cual no es sino una traslación de lo dispuesto en el art. 41.1 LRBRL. Véase a este respecto lo dispuesto en el art. 23 Estatuto de Autonomía de Canarias. A la composición y elección de los Consejeros se refiere el art. 74 ROF, que se remite en este asunto a lo dispuesto en la L.O. 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General 76
– LOREG en lo sucesivo-. Ésta dedica a la materia ahora tratada el Título IV “Disposiciones especiales para la Elección de Cabildos In sulares Canarios”, art. 201, que se establece como sigue: “1. En cada isla se eligen por sufragio universal, directo y secreto, y en urna distinta a la destinada a la votación para concejales, tantos Consejeros I nsular es como a contin uación se determ in an:
H asta 10.000 r esidentes De 10.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 en adelante
Consejeros 11 13 17 21 un Con sejer o más cada 100.000 r esiden tes o fracci ón, añ adi é ndose un o o más cuando el r esul tado sea un número par .
2. El mandato de los Consejeros I nsul ar es es de cuatr o añ os, contados a parti r de la fecha de su elección, en l os té r mi nos previstos en el ar tícul o 42, apar tado 3, de esta L ey Or gáni ca. (M odifi cado por L . O. 8/1991). 3. L a elección de los Consejeros I nsular es se r eali za mediante el pr ocedimi ento previsto para l a elección de Concejales, per o cada I sla constituye una cir cunscri pción electoral . 4. L os Cabildos I nsul ar es se constit uyen en sesión pública dentr o de los trein ta días sigu ientes a la celebración de las eleccion es, formándose a tal efecto u na M esa de Edad conf orme a lo establecido en el ar tícul o 195 par a las Cor poracion es M uni cipales. 5. Ser áPresidente del Cabil do I nsular el candidato pr imero de la l ista más votada en l a cir cunscri pción in sular . 6 . L a pr esentación de candidat ur as, sistema de votación y atr ibu ción de puestos se efectuar áde acuerdo con el procedimi ento previsto para l a elección de Concejal es .(M odifi cado por L. O. 8/1991) 7. El Presidente del Cabil do I nsular pude ser destit ui do de su car go mediante moción de censur a, que se desar rollar áconf orme a lo pr evisto en el ar tícul o 197. Puede ser can didato al car go de Pr esidente cualqu ier a de los consejeros insulares que encabecen las listas de los partidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones electorales en l a cir cun scripción. A simi smo, el Pr esident e del Cabildo podr ácesar median te la pé r dida de un a cuestión de conf ian za por é l plan teada ante el Pl eno de la Cor poración, qu e se regular ápor lo di spuesto en el art ículo 197 bis de esta Ley, vincul ada a l a apr obación o modif icación de cualqu iera de los sigui entes asun tos: a) L os pr esupu estos anual es. b) El r eglamento or gáni co. c) El plan i nsular de cooper ación a las obras y servicios de competencia mu ni cipal. d) L a aprobación que ponga f in a la tr amitaci ón i nsular de los plan es de ordenación de ámbit o in sul ar previstos en la l egislación ur banística. En caso de no obtenerse la conf ian za, el nu evo President e se elegiráde acuerdo con el sistema pr evisto en el ar tícul o 197 bis par a l os Al caldes de mun ici pios de más de 250 hab itant es. (Apar tado añ adido por L . O. 8/1991 y modificado por L . O. 8/1999) . 8. Par a la elección de Consejer os In sular es r egir án l os mi smos derechos de sufr agio pasivo y l as in compati bil idades previstas en los ar tícul os 202 y 203 de esta Ley. 9. El Estado subvencion ar álos gastos que origi nen l as elecciones a los Cabil dos In sular es de acuerdo con las siguientes reglas: a) Ci ento cincuenta mi l pesetas por cada Consejero I nsular electo. b) Sesenta pesetas por cada u no de los votos obteni dos por cada candidatura, un o de cuyos miembr os, al menos, hubi era sido proclamado Consejero I nsular. (A par tad añ adido por L . O. 8/1991) . 10.. Par a las elecciones a Cabil dos In sular es el lími te de los gastos electoral es ser áel que r esul te de mu lt ipl icar por 15 pesetas el número de habitantes correspondi entes a la pobl ación de derecho de cada una de las islas donde presente sus candidatur as cada parti do, federaci ón, coali ción o agru pación. (Apar tado añ adido por L . O. 8/1991) 11. En materi a de subvenci ones electorales habrán de respetarse las li mi taciones establecidas en l os apartados 2, 3 y 4 del artículo 127 de la presente Ley. (Añadido por L.O. 1/2003)”.
Por lo que respecta a las competencias correspondientes a los Cabildos Insulares, éstos ejercerán de las funciones que le son reconocidas como propias y las que se les transfieran o deleguen por la Comunidad Autónoma. Las transferencias y delegaciones llevarán incorporados los medios económicos, materiales y personales que correspondan. El precepto en análisis también regula las llamadas Mancomunidades interinsulares, que declara subsistentes, aunque el EEAA de Canarias no las contempla, incluso su DT 7ª (hoy D.T. 6ª), declaró que sus competencias, medios y recursos habían de ser traspasados a las instituciones de la CC.AA. Ahora bien, este hecho no determinó su desaparición ya que expresamente no fueron suprimidas y además, con posterioridad, por L.O. 6/1983, de 2 de 77
marzo se vino a reconocer su existencia al regularse el número de representantes de las distintas islas en dichas Mancomunidades y declarar aplicable el procedimiento de elección de los mismos entonces vigente. Y, posteriormente, la Ley Autonómica 14/1990, de 26 de julio, que modificó la Ley también autonómica 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias, si bien comienza por impedir a los Cabildos Insulares mancomunarse o federarse, ni siquiera para la prestación conjunta de servicios propios o transferidos (art. 35), a seguidas dispone, como no podía ser de otra manera, por encontrarnos con un precepto estatal básico (el art. 41.2 LRBRL) que: “ sin perjuicio de lo dispuesto en el número 2 del artículo 41 de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local”. Por lo demás, el art. 75 ROF reitera el contenido del apartado 2 del art. 41 LRBRL y avanza un poco más en sus apartados 2 y 3: “2. La sesión de constitución de la Mancomunidad provincial interinsular se celebrará el octavo día siguiente al de la constitu ción de los Cabildos, a l as doce horas, en la sede del Cabil do de la i sla donde se hall e la capit al. 3. El Presidente de la M ancomun idad ostenta l as atri buciones propias de los Presidentes de los órgan os colegiados de toda entidad local y, entre ellas, las de convocar y presidir sus sesiones y dirigir sus deliberaciones”.
1.3.3.- Islas Baleares. Dejando de lado los antecedentes correspondiente al gobierno y administración propia de las Islas Baleares, que podríamos situar en el R.D. Ley 18/1978, de 13 de junio, de Institución del Consejo General Interinsular de Baleares, suprimido por la D.T. Primera del EEAA, en la actualidad cabe destacar que, el Archipiélago balear se constituye, al igual que el Canario, como Comunidad Autónoma, denominada de “Les Illes Baleares”, con Estatuto de Autonomía aprobado por L.O. 2/1983, de 25 de febrero, modificado por L.O. 9/1994, de 24 de marzo y L.O. 3/1999, de 8 de enero. De la misma manera que el Estatuto de Autonomía Canario define a los Cabildos como los órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, el art. 5.1 del Estatuto de Autonomía de Les Illes Baleares define como instituciones de gobierno de las islas, a los Consejos Insulares. Más adelante, en el art. 18 del propio Estatuto de Autonomía y reiterado por el art. 36 del mismo, señala que a éstos les corresponderá el gobierno y la administración de las islas de Mallorca, Menoría e Ibiza-Formentera y sus islas adyacentes; por tanto, tres Consejos Insulares. Respecto al carácter que deba atribuirse a los Consejos Insulares de las Islas Baleares, se puede hacer la misma consideración que para los Cabildos, esto es, predicar su carácter bifronte, en cuanto Entidades Locales, por su puesto, dotados de autonomía, y órganos integrados en la estructura u organización de la CC.AA. El apartado 3 del art. 41 LRBRL es el que la ley básica de régimen local dedica a esta institución, haciéndolo en los siguientes términos: “ Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta Ley que regulan la organ ización y f un cionami ento de las Di putacion es provi ncial es, asumen sus competencias de acuerdo con lo dispuesto en esta Ley y las que les correspondan, de conformidad con el Estatuto de Autonomía de Baleares”.
El anterior encuentra desarrollo reglamentario estatal en el art. 76 ROF, que se pronuncia de la manera siguiente:
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“1. Los Consejos Insulares del archipiélago balear se integran y constituyen con arreglo a lo dispuesto al r especto por el Estatuto de la Comuni dad Autónoma de las I slas Balear es, sin per ju ici o de la apli cación supletoria de las reglas referentes a l a sesión constit uti va de las Dipu taciones provinci ales. 2. L a organi zación básica de los Consejos I nsul ar es se aju stara a l as normas del capítulo an teri or referente a las Diputaciones provinciales”.
Por lo que, como indica el precepto trascrito, a lo dispuesto para la constitución de las Diputaciones Provinciales y a su organización necesaria me remito, sin perjuicio de lo cual, el art. 37 del EE.AA. detalla la composición de cada uno de los Consejos Insulares, señalando: Véase el art. 37 del Estatuto de Autonomía de Les Illes Balears. En el aspecto competencia, es el art. 39 EE.AA. el que hace una relación de competencias asumibles por los Consejos Insulares, amén de las que les puedan corresponde como Corporaciones Locales.
2. OTRAS ENTIDADES LOCALES (ENTIDADES LOCALES MENORES, COMARCAS, ENTIDADES METROPOLITANAS, MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS). 2.1.- COMARCAS. 2.1.1.- Origen y evolución. El término Comarca procede del griego (com, aldea, y arché, mando) y del germano (prefijo com antepuesto a marca, señal, límite, frontera), que venía a designar una realidad geográfica y socio-económica natural, normalmente de territorio inferior a la provincia. Como antecedente más significativo relativo a esta Entidad, cabe mencionar la posibilidad de creación de comarcas en Cataluña reconocido durante la Segunda República en el Estatuto de Autonomía de 1932. Y así fue, se crearon 38 comarcas aunque la Guerra Civil frustró esta división. En cualquier caso, nunca fue reconocida como Entidad Local, sino como mero ámbito territorial delimitador de actuaciones, planes o programas concretos. En la actualidad la distinción no es sustancial y lo realmente interesante es si el Derecho ha reconocido o no a esta entidad como local, dotada personalidad jurídica propia intermedia entre la Provincia y el Municipio para el desarrollo de fines intermunicipales. Eso es lo que trataremos de analizar en las siguientes líneas.
2.1.2.- Régimen jurídico. La vigente Constitución Española no cita expresamente a este tipo de Entidad, aunque su creación se desprende de dos preceptos, cuales son el art. 141.3 al establecer que: “se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la Provincia”, y el art. 152.3, cuando dispone que: “mediante la agrupación de municipios limítr ofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica”. Aunque, siendo ésta la norma más específica, la duda se ha planteado en cuanto a las CC.AA. que podrían crear estas Entidades. Y es que, el art. 152.3 C.E. se refiere a los Estatutos de Autonomía aprobados de acuerdo con el precedente art. 151 de la propia norma suprema, esto es, CC.AA. de primer grado o de vía rápida, por lo que, a éstas y no a las CC.AA. de segundo grado o que accedieron a la autonomía a través de la vía lenta del art. 143 C.E. o especial del art. 144 C.E. se ha querido atribuir la potestad para crear tales Entes. Pero, en definitiva, la cuestión no ha sido planteada con la intensidad suficiente, y lo cierto es que, tanto las CC.AA. de primer grado como las de segundo grado pueden crear Comarcas y así lo recogen sus 79
respectivos EEAA. El nuestro (EEAA de Cantabria), en sus arts. 2 y 37. A más, la propia STC de 28 de julio de 1981 se pronuncia en este sentido. A partir de lo dicho, el desarrollo legislativo de la Comarca ha atenido lugar, primeramente en la Ley 7/85, de 2 de abril – LRBRL- y con carácter supletorio en el R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de abril – TRRL- y R.D. 1690/1986, de 11 de julio, de Población y Demarcación Territorial, amén de algún escarceo que hace el propio R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales. Respecto a la Ley Básica, el art. 42 se refiere de forma expresa a la Comarca, pero también alude a otras entidades que agrupen varios Municipios. De esta manera, la primera acepción expresa a las Comarcas parece reservarse a los casos en que predomine el elemento natural, en tanto “otras entidades que agrupen varios municipios” , puede estar destinado a otras formas asociativas típicas de algunas CC.AA. en las que el hecho asociativo obedezca a otros motivos distintos a los comarcales. No obstante la regulación principal contenida en los apartados siguientes está dedicada a las comarcas. En definitiva, precitado art. 42 LRBRL se pronuncia en los siguientes términos: “1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su terr itor io Comarcas u otr as enti dades que agrupen var ios M un ici pios, cuyas características determ in en in tereses comunes precisados de una gestión pr opia o demanden la pr estación de servicios de dicho ámbi to. 2. La i ni ciati va para la cr eación de una Comar ca podrá parti r de los propios M uni cipios int eresados. En cual qui er caso, no podr ácrear se la Comar ca si a ello se oponen expr esamente las dos quin tas partes de los M un ici pios que debieran agru parse en ella, siempre que, en este caso, tales Mu ni cipios r epr esenten al menos la mi tad del censo electoral del ter ri tor io cor respondiente. Cuando l a comarca deba agru par a M un ici pios de más de una Pr ovinci a, seránecesari o el i nf orm e favorable de las Dipu taciones Provin ciales a cuyo ámbito terr itor ial pertenezcan tal es M un ici pios. 3. Las Leyes de las Comu ni dades Au tónomas determ in ar án el ámbi to terr it or ial de las Comar cas, la composici ón y el fu nci onam ient o de sus órgan os de gobierno, que serán r epresentati vos de los Ayu ntami entos que agr upen, asícomo l as competencias y recur sos económi cos que, en t odo caso, se les asign en. 4. L a creación de las Comarcas no podr ásuponer l a pé rdida por l os Mu ni cipi os de la competenci a par a pr estar los servi cios enu merados en el ar tículo 26, ni pri var a los mi smos de toda i ntervención en cada u na de l as mater ias enum eradas en el apar tado 2 d el ar tícul o 25. (En r elación con este apartado 4 , t é ngase en cu enta l o in dicado en el f undamento j ur ídico 13 de la Sentencia del T ri bunal Constitu cional número 214/1989, de 21 de dici embr e. -Suplemento al BOE núm. 10, de 11 de ener o de 1990- )”
Términos todos ellos que trataremos de desarrollar en los siguientes apartados.
2.1.3.- Concepto (art. 42.1 in fine LRBRL) Agrupación de Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito. 2.1.4.- Agrupación versus Asociación. La “Agrupación” designa en Derecho, a las formas asociativas susceptibles de ser impuestas forzosamente; por su parte, la “Asociación” strictu sensu, que se caracteriza por la voluntariedad (ej. Mancomunidad de Municipios).
2.1.5.- Naturaleza. Las Comarcas gozan de una doble naturaleza, como Entidades Locales con competencias transferidas por los Municipios, y como instrumentos para la ejecución de competencias de la CC.AA., a través de la delegación o de la gestión ordinaria de servicios. La Constitución Española, a diferencia de lo que hace con el Municipio, la Provincia y la Isla, 80
no le garantiza la autonomía, sin perjuicio de lo cual, algunos EEAA sí que reconocen la autonomía comarcal. Por lo demás, lo que no parece albergar ninguna duda, es que estamos ante una entidad “intracomunitaria”, no siendo posible la constitución de una comarca que abarque más de una CC.AA.
2.1.6.- Creación: órganos competentes y procedimiento. A partir del inciso inicial del art. 42.1 LRBRL se desprende que la “decisión” sobre creación de Comarcas corresponde a las CCAA. Cuestión distinta quién pueda plantear la iniciativa, pues si se pretende una división integral del territorio de la CC.AA. en Comarcas, parece que es a la propia CC.AA. a la que formalmente le corresponde la iniciativa como también la decisión. Pero, sin embargo, si se trata de crear una Comarca que agrupe varios municipios, tal iniciativa podrá partir, por supuesto, de la CC.AA., pero también de los propios Municipios interesados, tal y como describe en sus inicios el apartado 2 del art. 42 LRBRL. Es más, ni siquiera es necesaria la favorabilidad de la unanimidad de los Municipios a agrupar, ni en una división global de la CC.AA. en Comarcas, ni siquiera en una concreta agrupación de Municipios Comarcal, aunque, en este último caso, sí que parece aconseja y lógico. En definitiva, que solo podría decaer la creación de la Comarca pretendida si se dieran dos circunstancias acumulativas: 1ª.- Que se opusieran expresamente las 2/5 partes (se entiende, al menos) de los Municipios a agruparse y, 2ª.- Que las 2/5 partes o más de Municipios que se opusieran a la agrupación Comarcal, representen al menos (ahora sí lo dice expresamente) la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Debe recordarse que, tanto el Parlamento como la Junta de Galicia impugnaron estos límites en sendos recursos de inconstitucionalidad acumulados y rechazados en este punto por la STC 214/1989, de 21 de diciembre. Los anteriores límites encuentran una excepción en el caso de Cataluña, donde la D.A. 4ª de la LRBRL se pronuncia como sigue: En el supuesto de que, en apl icaci ón de lo pr evisto en el n úmero 2 del a rtícul o 42 de esta Ley, se impi dier a de for ma parcial y minor itari a la organización comarcal del conju nto del terr itor io de la Comuni dad Autónoma, la Gener ali dad de Cataluñ a, por haber teni do aprobada en el pasado una organ ización comar cal par a la t otali dad de su terr itor io y pr ever su E statuto, asimismo, u na or gani zación comar cal de carácter general , podr á, mediante L ey aprobada por mayor ía absolut a de su Asamblea Legislativa, acor dar la constitu ción de la comar ca o a l as comarcas que resten para extender di cha or ganización a todo su ámbit o terr itor ial .
Excepcionalidad que, como es de ver, obedece a haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal, pero excepción que también sería impugnada por el Parlamento y la Junta de Galicia e igualmente rechazada por precitada Sentencia. En el procedimiento que estamos describiendo, se añade un requisito para el caso de que el ámbito territorial de la Comarca excede de una Provincia, en cuyo caso, habrá de ser requerido informe de las Diputaciones Provinciales interesadas que, para que prospere la creación de la Comarca, debe ser emitido en sentido favorable. Por lo demás, en el procedimiento de creación, conforme establece el apartado 3, también corresponde a las Leyes de las CCAA determinar el ámbito territorial, la 81
composición el funcionamiento de sus órganos, las competencias y los recursos económicos. Esta previsión parece contradecir los propios EEAA y además invade la competencia autoorganizatoria de las CC.AA., ya que ni la Constitución ni los EEAA efectúan tal “reserva de ley”, como sí se hace en el art. 141.1 in fine C.E. para la Provincia. Es más, ni siquiera el art. 13 LRBRL reserva a ley la creación o supresión de Municipios. Así es que, el entendimiento de este precepto es que las leyes autonómicas determinarán “los criterios de demarcación territorial”, siendo concretos actos dictados por los órganos ejecutivos, los que creen o alteren el territorio; de otro modo – apunta El Consultor- se introducirían procedimientos atípicos en la elaboración de las leyes, al dar audiencia a los Municipios y, en su caso, a las Diputaciones Provinciales.
2.1.7.- Organización y competencias. Como se ha adelantado, el apartado 3 del art. 42 LRBRL también reserva a ley la regulación de estos aspectos, pudiendo hacerse los mismos comentarios anteriores a los cuales me remito. En concreto, la organización comarcal deberá ser representativa de los Ayuntamientos agrupados. Por su parte, las competencias habrán de ser asignadas a las Comarcas entre las atribuidas a los Municipios integrantes, a la Provincia, o a la propia CC.AA., no obstante debiendo respetarse las siguientes condiciones derivadas del apartado 4 del art. 42 LRBRL: 1.- Que la asignación no suponga a los Municipios la pérdida de la competencia para prestar los servicios enumerados en el art. 26 LRBRL (servicios obligatorios mínimos con independencia de la población del municipio y en función de ésta). 2.- No privar a los Municipios de toda intervención en las materias enumeradas en el art. 25.2 LRBRL (competencias propias). 3.- No absorber la totalidad de las competencias provinciales. Si bien esta condición no se establece legalmente, ha sido sentado por la repetida STC de 28 de julio de 1981. Este apartado 4º sería otro de los impugnados por el Parlamento y por la Junta de Galicia, a los que aquí se sumó la Generalidad de Cataluña, siendo la respuesta dada por el TC igualmente desestimatoria de los razonamientos argüidos por éstas. Las competencias atribuidas a las Comarca tendrán que ir acompañadas de las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de los fines para los que fue creada. Sobre potestades administrativas me remito a los comentarios del Tema 5.
2.1.8.- Referencia a otras Entidades que agrupen varios municipios. El art. 42 LRBRL regula éstas con carácter residual. Comprende: 1.- Formas asociativas consuetudinarias o tradicionales que regulan la participación de varios municipios (Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Señoríos, Universidades, Comunidades de pastos, leñas, aguas y otras análogas). A todas éstas se refiere el art. 37 TRRL, que tiene carácter supletorio: “Las Entidades conocidas con las denominaciones de Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Ti err a, o de Ciudad y Ti err a, A socios, Real es Señ or íos, Un iversidades, Comu nidades de Pastos, L eñ as, Agu as, y otr as análogas, conti nu ar án r igi é ndose por sus norm as consuetudinar ias o tr adici onal es y, sin perj ui cio de la auton omía de que disfr utan, deberán aj ustar su r é gimen económico a lo pr escr ito en l a legislación de ré gimen local sobre formación de presupuestos y rendición de cuentas, liquidaciones, inventarios y balances”.
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También el art. 39 RPDT, que en su apartado 1 reproduce el anterior, prescribiendo los apartados siguientes: “2. Las entidades enviaran al órgano competente de la Comun idad A utónoma copia de sus estatut os en vi gor, in for me sobre sus norm as de fun cionami ento y copia de las modif icacion es que se intr oduzcan en aquell as o en estas. 3. El cargo de secretari o o de i nterventor -tesorer o, si l os hubi ere, serán provi stos por l as propias entidades con fu ncion ari os con h abil itaci ón de carácter nacion al, bi en mediante concur sos convocados en la f orma pr evista en el A rtícul o 99 de la l ey 7/1985, de 2 de abril , bi en a tr avé s de cualqu ier otra for mul a que determ ine l a l egislaci ón del Estado en la materia”.
Y, el art. 141 ROF, que señala: “La organización y funcionamiento de las Comunidades de tierra … continuarán rigiéndose por sus normas consuetudinari as o trad icionales, o por lo dispuesto en sus respectivos estatutos”.
2.- Antiguas divisiones supracomarcales desaparecidas que la CC.AA. considere pertinente restablecer (“Vegueríes” catalanas o “Gobernacions” valencianas). 3.- Agrupaciones para compartir funcionarios con habilitación estatal. 4.- Agrupaciones para la gestión de servicios supramunicipales. Existen algunos EEAA que contienen previsiones al respecto: el EEAA del País Vasco, alude a los “Territorios”; el EEAA de Cataluña a las “Agrupaciones”; el EE AA de la Comunidad Valenciana, a las “Agrupaciones de Comarcas”; y el EEAA de la Comunidad de Madrid, a las “Circunscripciones Territoriales”. Entre todas las agrupaciones posibles, pocos son los elementos comunes, tan solo: -
Son personas jurídicas y no simples órganos. En concreto, Administraciones Públicas, rigiéndose, en lo que resulta aplicable, por las disposiciones de régimen local (STS 29/11/1982). - Son intracomunitarias. - Son creadas por ley autonómica - No tienen garantizada “constitucionalmente” la autonomía, aún cuando los EEAA también pueden reconocérselo.
2.2.- ÁREAS METROPOLITANAS. 2.2.1.- Origen y evolución. El término metrópoli proviene del griego, meter, madre, y polis, ciudad, denominación del Estado imperial o la capital del mismo en relación con sus colonias o territorios. A partir del I Concilio de Nicea se aplicó el nombre “metropolitano” al Obispo y, por extensión, metrópoli a la ciudad principal de una provincia, región o Estado. Al final, lo que subyace en este término, es la idea de relación recíproca entre un centro dominante (el Estado y el Obispo) y un centro dependiente (las colonias y los sacerdotes). Ya posteriormente el concepto fue utilizado en materia urbanístico para identificar el conjunto integrado por el casco urbano de una gran ciudad y su área suburbana (poblaciones más o menos próximas afectadas por la influencia de aquélla). La idea es la misma que en origen, esto es, una ciudad central en expansión que va absorbiendo a los suburbios o extrarradios alcanzando a núcleos y ciudades colindantes, incluso por el propio crecimiento de éstos. 83
Se pueden citar como primeras Entidades cercanas a las áreas metropolitanas, las Corporaciones Administrativas del Gran Bilbao y de la Gran Valencia, y ya por Ley de 2 de diciembre de 1963 la Comisión de Planeamiento y Coordinación del Área Metropolitana de Madrid (COPLACO), y por Decreto-Ley 5/1974, de 24 de agosto, la Corporación Metropolitana de Barcelona.
2.2.2.- Régimen Jurídico. Su regulación básica se contiene en el art. 43 LRBRL, que se pronuncia como sigue: “1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Di putacion es afectados, podrán crear, m odif icar y supri mi r, mediante L ey, áreas metr opolit anas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatut os. 2. L as áreas metropoli tanas son En tidades locales in tegradas por l os M un ici pios de grandes aglomeraciones ur banas ent re cuyos núcleos de población existan vi ncu lacion es económi cas y social es que hagan n ecesari a la plani fi cación conj un ta y la coor din ación de determ in ados servi cios y obras. 3. L a l egislación de la Comu ni dad Au tónoma determi nar álos órganos de gobierno y admi ni str ación, en l os que estar án r epresentados todos los M un ici pio in tegrados en el área; el ré gimen económi co y de fu nci onam ient o, que garant izarála par tici pación de todos los M un ici pios en l a toma de decisiones y una ju sta distri bución de las cargas entre ellos; asícomo los ser vicios y obr as de pr estación o r eali zación metropoli tana y el pr ocedi mi ento para su ejecución”.
2.2.3.- Concepto (art. 43.2 LRBRL) Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
2.2.4.- Figuras análogas. -
Conurbaciones.- Es una situación extrema de aglomerado urbano entrelazado de grandes ciudades, sin solución de continuidad.
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Megalópolis.- Es el nivel máximo de aglomerado urbano entrelazado, característico en el nordeste de EE.UU., desde Boston a Washington, con 800 kilómetros de longitud y de 100 a 150 kilómetros de anchura.
2.2.5.- Naturaleza. El Área Metropolitana goza del doble carácter de Entidad Local (art. 3.2 LRBRL), por un lado, y de finalidad específica para la que se crea, por otro lado.
2.2.6.- Creación, modificación y supresión: órganos competentes y procedimiento. Conforme dispone el art. 43 en su apartado 1º de la LRBRL, Compete a las CCAA su creación, mediante ley, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, audiencias que resultan razonables por cuanto por lo que afecta al Estado, el art. 149.1.24ª C.E. atribuye competencia a éste en materia de comunicaciones, carreteras y demás obras públicas de ámbito supracomunitario, y en cuanto a Municipios y Provincias por afectar también de forma importante a sus respectivas competencias. Se pueden hacer las mismas reservas que para la Comarca en cuanto a la exigencia de la creación, modificación y supresión de Áreas Metropolitanas mediante ley, por lo que a aquellas consideraciones me remito. 84
2.2.7.- Organización, funcionamiento, competencias y recursos económicos. A dichas cuestiones se refiere el apartado 3 del art. 43 LRBRL, señalando que se determinarán mediante por la legislación de la CCAA, respetándose en la organización, la representación de todos los Municipios integrados en el Área, lo cual, para El Consultor, no obsta el establecimiento de un sistema de ponderación de voto, en función de los respectivos intereses o del número de habitantes. Respecto al régimen económico debe tenerse en cuenta el principio de justa distribución de las cargas entre los municipios integrantes del Área, siendo aconsejable, según doctrina mayoritaria, reducir al mínimo las aportaciones directas, pues presentan inconvenientes de todo tipo, como son que, el Ayuntamiento principal considerará su aportación como justificación para imponer su voluntad, en tanto que los Municipios que aporten cantidades menores pueden sentirse manipulados. Por El Consultor se apunta como solución más idónea, traspasar el rendimiento global y aún la gestión de ciertos tributos vinculados directamente a la actividad que desarrolle el Área Metropolitana.
2.3.- MANCOMUNIDADES DE MUNICIPIOS. 2.3.1.- Origen y evolución. La Ley de Régimen Local de 24 de julio de 1955 ya previó la posible constitución de Mancomunidades para formular y ejecutar conjuntamente proyectos de urbanización, realizándose los servicios requeridos. Igualmente, el precedente Reglamento de Población de 17 de mayo de 1952, dedicaba a las Mancomunidades municipales diversos preceptos. Y todavía antes de la promulgación de la LRBRL, la Ley 40/1981, de 28 de octubre, reguló estas Entidades, si bien estableciendo alguna modificación sobre el régimen anterior, como fue la de rebajar el quórum exigido para su creación a mayoría absoluta, esto es, misma mayoría que hoy recoge la vigente LRBRL en su art. 47.2, así como la eliminación tácita de la expresión relativa a la facultad del Gobierno para denegar la aprobación de los Estatutos “por otras razones de interés público”, si bien esto último por virtud de la vigente Constitución Española, al oponerse a ésta en cuanto al reparto de competencias entre el Estado y las CC.AA., tal y como declaró la STC de 2 de febrero de 1981. Ya la vigente regulación contenida en la LRBRL incorpora escasas innovaciones en relación con la inmediata anterior, si acaso reformar el carácter voluntario de este tipo de Entidad, al establecerse el derecho a asociarse en lugar de la simple posibilidad legal, el reconocimiento de personalidad y capacidad jurídicas, el establecimiento expreso de su condición de EE.LL., y la atribución de las potestades administrativas que le sean concretadas por la respectiva legislación autonómica.
2.3.2.- Régimen jurídico. El art. 44 LRBRL se manifiesta en torno a las Mancomunidades de Municipios como sigue: “1. Se reconoce a los municipios el derecho a asociarse con otr os en man comuni dades para la ejecución en común de obr as y servicios deter mi nados de su competenci a. 2. L as man comun idades tienen persona li dad y capacidad j ur ídicas para el cumpli mi ento de sus fi nes específi cos y se ri gen por sus Estatutos propi os. L os Estatutos han de regular el ámbit o terr itor ial de la entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobiern o ser án r epresentati vos de los ayun tami entos mancomu nados. 3. El procedimi ento de apr obación de los estatu tos de las mancomu ni dades se determi nar ápor l a legislación de las Comunidades Au tónomas y se ajustará, en todo caso, a las sigu ient es reglas:
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a) L a elaboración cor responderá a los concejales de la total idad de los mun ici pios promotor es de la mancomun idad, constitui dos en asamblea. b) L a Di putación o D ipu taciones provinci ales interesadas emi tir án i nf orme sobre el proyecto de estatutos. c) L os Plenos de todos los ayuntam ientos apru eban los estatutos. 4. Se seguir áun procedimi ento sim il ar para l a modif icación o supresión de mancomun idades. 5. Podrán i ntegrar se en la m isma mancomun idad mu ni cipios pertenecientes a distin tas Comuni dades Au tónomas, siempre que lo perm itan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas”.
En desarrollo del precepto anterior no podemos olvidarnos de lo dispuesto en los arts. 35 y 36 TRRL aún con carácter supletorio, conforme establece la D.F. 7ª del propio TRRL, por lo que la legislación autonómica, a salvo de los matices que se comentarán más adelante, podrá introducir otras prescripciones diferentes: Ar tícul o 35 TRRL : 1. Par a que los mun ici pios se man comun en no seráin dispensable que per tenezcan a la mi sma pr ovinci a ni que exi sta entr e ell os conti nu idad terr itor ial , si é sta no es r equeri da por l a natu ral eza de los fi nes de la M ancomuni dad. 2. Las M ancomun idades no podr án asumi r l a total idad de las competencias asignadas a los respecti vos Municipios. 3. De acuerdo con lo dispuesto en el artícul o 47.3 b) de la L ey 7/1985, de 2 de abr il , los acuerdos apr obatori os de la Constitu ción y Estatutos de la M ancomun idad deber án adoptar se por cada Ayun tamiento con el voto favor able de la mayor ía absolu ta del n úmero l egal de mi embr os de la Corpor ación, previa i nf ormaci ón públi ca por plazo de un m es. Cuan do se tr ate de Mu ni cipios que sean de distin tas provin cias habráde darse audi encia a las Di putacion es Pr ovincial es r espectivas. 4. El órgano de Gobiern o de la M ancomun idad estar á in tegr ado por r epresentan tes de los muni cipios mancomun ados en la f orm a que determi nen l os corr espondientes Estatutos. Ar tículo 36 TRRL : L os Estatutos de las M ancomun idades mun icipal es habrán de expr esar al menos: 1. Los M uni cipios que comprenden. 2. El l ugar en que r adiquen sus órganos de Gobiern o y admin istración. 3. El número y f orm a de design ación de los representantes de los Ayuntami entos que han de in tegrar los órganos de Gobiern o de la man comun idad. 4. L os fi nes de esta. 5. L os recur sos económi cos. 6. El plazo de vigencia. 7. El pr ocedimi ento para modif icar los estatutos, y 8. Las causas de disoluci ón.
Y también en desarrollo de la ley básica se establecen los arts. 31 a 38 a/i RPDT y el art. 140 ROF, sobre los que hablaremos más adelante.
2.3.3.- Concepto (art. 44.1 LRBRL) Entidades locales integradas por la asociación de Municipios para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.
2.3.4.- Figuras análogas (art. 41. 2 LRBRL) La ley básica refiere en su art. 41.2 LRBRL otro tipo de Mancomunidades, que el precepto declara subsistentes y que la normativa autonómica confirma, como son las Mancomunidades interinsulares en el Archipiélago Canario, que son órganos de representación y expresión de los intereses provinciales, conviniendo su distinción de las Mancomunidades ahora estudiadas, en la que se asocian Municipios y cuya finalidad es precisamente la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia, extremo que es negado, como vimos más atrás, para la constitución de Mancomunidades Interinsulares en Canarias, por la Ley Autonómica 8/1986, de 18 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias..
2.3.5.- Naturaleza.
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Como se ha anotado más arriba, las fórmulas grupales o de agrupación vistas hasta ahora, se caracterizan por la posibilidad de su imposición forzosa, las Mancomunidades se caracterizan por la voluntariedad de todos los Municipios integrantes, lo cual se pone de manifiesto primeramente a la hora de aprobar los Estatutos por los que se rige la Mancomunidad y en los cuales se cita a cada Municipio como integrante del Ente Público y, finalmente, ante una eventual decisión de un Municipio de desvincularse de la Mancomunidad, que podrán llevar a cabo a través del procedimiento y con las condiciones que estatutariamente se hubieran previsto. Lo anterior no es óbice para que dichos Municipios miembros de la Mancomunidad asuman obligaciones en virtud del principio de Derecho común “pacta sunt servanda” (libertad de pactos). Por lo demás, y al igual que el Área Metropolitana, la Mancomunidad de Municipios goza del doble carácter de Entidad Local (art. 3.2 LRBRL), por un lado, y de finalidad específica para la que se crea, por otro lado.
2.3.6.- Creación, modificación y disolución: órganos competentes, procedimiento y contenido de los Estatutos. Al hablar de la creación de la Mancomunidad, la normativa regulatoria confunde el procedimiento de elaboración y aprobación de los Estatutos por los que se rige la Mancomunidad con la propia creación de la Mancomunidad, cuando ésta se produce con el trámite formal de la sesión constitutiva de su órgano de gobierno, sin perjuicio de lo cual, los Plenos de los Ayuntamientos que van a integrar la Mancomunidad deberán acordar no solo la aprobación de los Estatutos sino también la creación de la Mancomunidad, cuestión olvidada por la LRBRL, que no obstante refiere el TRRL en el apartado 3 del art. 35, así como en el art. 33.2 del RPDT. La normativa reguladora de las Mancomunidades no pormenorizan el procedimiento bajo el cual deben ser aprobados los Estatutos, sino que se encomienda tal labor a la legislación autonómica que, en todo caso habrá de respetar los siguientes trámites: 1.- Elaboración por los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores constituidos en Asamblea. Lo cual no deja de ser una novedad ya que bajo la normativa precedente, concretamente el art. 57.2 del Reglamento de Población de 17 de mayo de 1952, este trámite de cumplimentaba mediante la designación por los Ayuntamientos interesados, de un representante en la Comisión que había de redactar los Estatutos. 2.- La emisión de informe por la Diputación/nes Provinciales interesadas. Obsérvese en este punto el lapsus cometido por el art. 35.3 TRRL, que es salvado por el propio art. 44.3 b) LRBRL y por el art. 35.1 b) RPDT, cuando el TRRL singulariza el requisito del informe al único supuesto de que la Mancomunidad abarque Municipios comprendidos en una sola Provincia, no así cuando se extienda a varias Provincias. 3.- Aprobación de los Estatutos por los Plenos de los respectivos Ayuntamientos. Debe entenderse, aún cuando los diversos preceptos no se pronuncian, que se habla de aprobación definitiva, considerándose innecesaria, incluso improcedente, la aprobación por parte de la CC.AA., pues, por un lado, la normativa vigente no lo establece, a diferencia de la anterior normativa contenida en el R.D. 3046/1977, que sí lo establecía, y, por otro lado, por cuanto la STS de 1 de junio de 1988 ha determinado que ello es contrario al derecho que asiste a los Municipios a asociarse en Mancomunidad de Municipios.
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A partir de los anteriores condicionantes, la legislación de la respectiva CC.AA. habrá de concretar los demás trámites procedimentales, como son: -
Plazo de información pública, teniendo en cuenta que, de forma supletoria, el art. 35.3 TRRL marca como tal un mes.
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Si los Estatutos han de someterse a algún tipo de control de legalidad por la CC.AA., si bien, como se ha adelantado, el mismo no puede consistir en la aprobación definitiva de los Estatutos, al haber sido atribuida tal competencia por la ley básica, a los propios Ayuntamientos interesados. Si podrá tratarse, como ha dejado dicho la STC 214/1989, de la remisión del proyecto de Estatutos a la CCAA con carácter previo a dicha aprobación definitiva a fin de que por ésta se puedan hacer las observaciones de legalidad o sugerencias a que haya lugar. Y, además, todo ello sin perjuicio de que la CCAA pueda impugnar los acuerdos que los respectivos Ayuntamientos adopten, de conformidad con las facultades atribuidas por los arts. 63 a 65 LRBRL. En todo caso, no podrá regularse un control de oportunidad, el cual ha sido declarado inconstitucional por STC de 2 de febrero de 1981, al contrariar la expresión “tendrán derecho”. Y, en fin, de establecerse algún tipo de control de legalidad, cuál sea el órgano autonómico competente y procedimiento para realizarlo.
En defecto de legislación autonómica, con carácter supletorio, a salvo de las reglas esenciales o básicas señaladas más arriba, el art. 35.3 TRRL y el art. 33 RPDT establecen el siguiente procedimiento: 1º.- Posibles acuerdos iniciales por los Plenos de los distintos Ayuntamientos que hayan de integrar la Mancomunidad, se entiende que bastando su adopción por mayoría simple, dado que no se resuelve ni la creación de la Mancomunidad ni de sus Estatutos. 2º.- Redacción del proyecto de Estatutos por la Asamblea, que habrán de tener como contenido mínimo, el siguiente (arts. 36 TRRL y 34 RPDT): 1. Los Municipios que comprenden. Hay que aseverar que, constituida una mancomunidad con unos concretos Municipios integrantes, ello no es óbice para al adhesión posterior de otros Municipios, para lo cual, el art. 36 RPDT (de carácter supletorio), requiere similar procedimiento al de la constitución de la Mancomunidad e informe favorable por el órgano de gobierno de la Mancomunidad (Junta de Mancomunidad o Comisión Gestora, etc.). Además y teniendo en cuenta que la Mancomunidad puede tener una o varias finalidades, la adhesión de Municipios, y cabe concluir que también la inicial integración de Municipios, podrá efectuarse para una, varias o todas las finalidades de la Mancomunidad (así, por ejemplo, puede constituirse una Mancomunidad de Municipios para prestar los servicios de actividades e instalaciones culturales, deportivas, la ocupación del tiempo libre, y el turismo – art. 25.2 m) LRBRL pudiendo los Municipios integrantes participar de una de dichas finalidades, de varias o de todas ellas). 2. El lugar en que radiquen sus órganos de Gobierno y administración. 3. El número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamientos que han de integrar los órganos de Gobierno de la mancomunidad. 4. Los fines de esta y – art. 34 RPDT- sus competencias. 5. Los recursos económicos. 6. El plazo de vigencia (duración – art. 34 RPDT-) 7. El procedimiento para modificar los estatutos, y 8. Las causas de disolución. 88
Lo anterior no perjudica otros posibles contenidos que puedan ser añadidos por los propios redactores de los Estatutos. A modo de ejemplo se citan las reglas de funcionamiento, como parece desprenderse de lo dispuesto en el art. 37.4 RPDT. 3º.- Sometimiento a información pública por plazo de un mes, mediante inserción de edicto en los Tablones de Anuncios de los Ayuntamientos y en el Boletín Oficial de la Provincia/s, para que los “vecinos” de los respectivos Municipios puedan presentar las alegaciones que consideren oportunas. 4º.- Audiencia de la Diputación/es interesadas, a cuyo efecto se les remitirá un ejemplar del proyecto de Estatutos, que será informado por aquella/s. 5º.- Aprobación de la creación de la Mancomunidad y de sus Estatutos por los Plenos de todos los Ayuntamientos, por mayoría absoluta. 6º.- Remisión de copia del acuerdo adoptado o extracto del mismo, tanto a la Administración del Estado como a la Administración de la respectiva CC.AA., conforme determina el art. 56.1 LRBRL, al objeto de que por dichas Administraciones se puedan ejercer las facultades de control sobre los actos y acuerdos municipales que les atribuye la legislación vigente. En el caso que nos ocupa ya ha quedado suficientemente dicho que el acuerdo de creación de la Mancomunidad y la aprobación de sus Estatutos no corresponde a la CCAA, pero que ésta puede impugnar los acuerdos municipales adoptados, por lo que se considera prudente antes de celebrar la sesión constitutiva de la Junta de la Mancomunidad, dejar transcurrir el plazo de 15 días hábiles que previene el art. 65.2 LRBRL, contados desde la recepción por la CC.AA. del acuerdo de creación de la Mancomunidad y aprobación de los Estatutos, para que la CC.AA. pueda formular requerimiento de anulación, dirigido a los Ayuntamientos interesados, si considera que el mismo infringe el ordenamiento jurídico. 6º.- Comunicación por el Presidente del órgano de gobierno de la Mancomunidad al Registro de EE.LL. en el plazo de un mes, para que se proceda a la inscripción de la Mancomunidad conforme al R.D. 382/1986, de 10 de febrero. Igualmente habrá de efectuarse para las modificaciones de datos y para la cancelación registral por extinción de la Mancomunidad. El mismo procedimiento supletorio se recoge también para la modificación de los Estatutos y de la Mancomunidad (adhesiones vistas o también para separaciones) y para su extinción.
2.3.7.- Ámbito territorial, organización, funcionamiento, competencias y recursos. El ámbito espacial que podrá comprender la Mancomunidad, a partir del art. 35 en su apartado 1, aún cuando tiene carácter supletorio, parece que podrá ser el territorio de más de una Provincia, además no siendo necesario la continuidad territorial entre los Municipios Mancomunados, salvo que la naturaleza de los fines de la mancomunidad así lo requiera, como podría ser, por ejemplo, la creación de una Mancomunidad de Municipios para prestar el servicio de recogida de basuras, en la que, por el fin a cumplir por esta Entidad, no sería razonable que la Mancomunidad estuviera constituida por Municipios tan dispersos como Torrelavega, Bilbao y Gijón. Mayores dudas ha planteado tradicionalmente, que los Municipios asociados puedan pertenecer a más de una CC.AA.; a favor de esta tesis se argumentaba que el precepto básico (art. 44 LRBRL) originariamente reconocía el derecho a asociarse con “otros”, por tanto, sin expresar límite territorial alguno y, además, que el propio art. 35 TRRL no lo prohíbe, y sostener la tesis contraria sería tanto como restringir la autonomía constitucionalmente reconocida a los municipios, no bastando el argumento de que se puedan producir contradicciones entre las normas de las respectivas CC.AA. Pero lo cierto es que, tampoco ha faltado la teoría contraria, por otra parte la dominante y que, al fin y a la 89
postre, fuera sostenida por la STS de 2/11/1995. Actualmente las dudas parecen resueltas por lo dispuesto en el art. 44.5 LRBRL, que establece la posibilidad de integrar en la misma mancomunidad municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas, siempre que lo permitan las normativas de las Comunidades Autónomas afectadas. Como se viene aludiendo en relación con todo este tipo de Entes Locales, en la organización de las Mancomunidades de Municipios deberán estar representados por todos los Ayuntamientos mancomunados. El art. 37.1 y 2 RPDT va más allá, al disponer la siguiente organización: - Un Presidente y un Vicepresidente, uno y otro elegidos por la Junta en sesión extraordinaria y por mayoría absoluta, salvo que estatutariamente se prevea otro sistema; el número de vocales que señalen los Estatutos (el art. 140 Primera ROF concreta dos vocales por cada uno de los Municipios asociados); y un Secretario habilitado estatal. - Y una Junta de Mancomunidad, Comisión Gestora (art. 140 Primera ROF) u otro órgano de gobierno, del que formarán parte los anteriores. En cuanto al funcionamiento, la norma básica se remite de nuevo a lo que dispongan los Estatutos de la Mancomunidad, mismo sentido en que se pronuncia el art. 37.4 RPDT, que además señala que, en su defecto, el funcionamiento se ajustará a las normas que se dicten reglamentariamente. Avanza un poco más el art. 140 ROF, que previene el funcionamiento de las Comisiones Gestoras o Juntas de las Mancomunidades de acuerdo con lo previsto en el ROF para el Pleno del Ayuntamiento, y el ejercicio de sus funciones el Presidente y el Vicepresidente, según lo dispuesto en el propio ROF para el Alcalde y Tenientes de Alcalde, respectivamente. En cuanto a las competencias posibles de la Mancomunidades, las mismas no podrán comprender la totalidad de las competencias asignadas a los Municipios (art. 35.2 TRRL), pues ello privaría de autonomía a éstos, y aunque el art. 35.2 TRRL que lo describe así tiene carácter supletoria, la doctrina mayoritaria considera éste como un precepto vinculante, incluso frente a la legislación de las CC.AA. El correcto entendimiento de la expresión “ejecución” en común de obras y servicios, debe llevar a concluir que se comprende no solo la ejecución en sentido estricto, sino también la planificación, la ordenación de los mismos, y las facultades de policía y, en su caso, de fomento sobre ellos (ej. Mancomunidad turística). Finalmente, en cuanto a los recursos de las Mancomunidades, también habrá de estarse a lo que dispongan los Estatutos (art. 44 de la ley básica), sin que exista mayor mención al respecto en la normativa estatal supletoria.
2.4.- ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO. 2.4.1.- Origen. Las actualmente denominadas por la LRBRL, Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, anteriormente Entidades Locales Menores, adoptaron este último nombre (lo cual no significa que dichas Entidades existan desde entonces sino, más al contrario, nos encontramos ante un tipo de Entidad que pierde su origen en el tiempo) hace relativamente poco tiempo, con el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de fecha 8 de marzo de 1924. Hasta entonces se hablaba de barrios, aldeas, lugares o caseríos separados a alguna distancia; de pueblos agregados a un término municipal; de anejos; de villas; o de otras denominaciones análogas. 90
Y todas ésas Entidades son las que pasaron a denominarse, primero Entidades Locales Menores, y ahora, con la LRBRL, Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, denominación esta última, que ha venido a sustituir a la anterior, la cual había adquirido carta de naturaleza con sentido unívoco en el derecho local, y que nuestra norma básica da una denominación mucho más larga, como es la de Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, pero que no obstante, cualquiera de las dos denominaciones podrá ser empleada para referirse a este tipo de Entidad Local. En definitiva, como veremos en el concepto ofrecido más adelante, estamos ante núcleos de población separados del casco urbano, que por sus peculiares características, presentan un gobierno y administración propia y diferenciada, aún integrándose dentro de un Municipio. En la actualidad son muchos los municipios que tienen constituidas Entidades Locales Menores; de las capitales españolas, Valencia es la que cuenta con mayor número de pedanías, 16 en total: Forn d’Alcedo, Castellar -Oliveral, Pinedo, El Saler, El Palmar, El Perellonet, La Torre, Benimàmet, Beniferri, Benifaraig, Poble Nou, Carpesa, Casas de Bárcena, Mauella, Massarrojos y Borbotó.
2.4.2.- Régimen jurídico. La regulación actual de las tradicionalmente denominadas Entidades Locales Menores, se encuentra en el art. 45 LRBRL, que actúa como norma básica infranqueable, salvo, como se indica en la redacción siguiente, la letra b), que no tienen carácter básico por haberlo señalado así la STC 214/1989. Dicho precepto dispone: “1. Las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes. 2. En todo caso se respetarán las siguientes reglas: a) La iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso. b) La entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento. La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Sección o Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal. (El artículo 45.2. b., apartados primero y segundo, "no tiene carácter básico", según declara la Sentencia núm. 214/1989. Téngase en cuenta, en particular, las matizaciones recogidas en el fundamento jurídico 15 de la mencionada Sentencia). No obstante, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las características previstas en el número 1 del artículo 29. c) Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento”.
En consecuencia, al carecer del carácter de normas básicas, su contenido no es vinculante para las Comunidades Autónomas, sino que solamente lo es de manera supletoria. La anterior norma se encuentra completada con lo dispuesto en los arts. 42 a 45 TRRL que tienen carácter supletorio. Y, como es de ver, el art. 45 LRBRL remite la regulación de estas Entidades a lo que dispongan las leyes de las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local, por virtud de lo cual, en Cantabria, debe ser estudiada la Ley 6/1994, de 19 de mayo, Reguladora de las Entidades Locales de Cantabria, que iremos desgranando a lo largo de la siguiente exposición. 91
2.4.3.- Concepto. La Entidad Local Menor es concebida por el apartado 1 del art. 45 LRBRL, como una Entidad Local creada para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes. Avanzando un poco más en el concepto, si nos retrotraemos al Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, presenciamos alguna otra nota definidora de este tipo de entidades, como es que, dentro de un Municipio, constituyen núcleos separados de edificaciones, formados por un conjunto de personas y bienes, con derechos peculiares y colectivos diferenciados de los generales de aquél, razones todas ellas que llevan a reconocer a las Entidades Locales Menores, personalidad jurídica independiente del Municipio del que forman parte. Así, llegamos a poder dar el siguiente concepto: Entidades Locales dotadas de personalidad jurídica, e integradas en los Municipios, constituidas para la administración descentralizada de núcleos de población separados del mismo, formados por conjuntos de personas y bienes, con derechos peculiares y colectivos diferenciados de los generales del propio Municipio.
2.4.4.- Características. -
Son Entidades Públicas. Tienen carácter territorial, aún cuando por virtud del art. 3.2 LRBRL queden sometidos a la “escala de territorialidad” que determine la respectiva CC.AA. - Se encuentran descentralizadas del Municipio; no son meros órganos municipales desconcentrados del Municipio, pues tienen su propio territorio, población y organización. - Es por ello que tienen reconocida personalidad jurídica. - Ahora bien, no son Entidades totalmente de autónomas, ya que, ni están separadas plenamente del Municipio, los vecinos de las mismas lo son también, y ante todo, del Municipio en que se integran y, su territorio forma parte del término municipal.
2.4.5.- Requisitos para su reconocimiento o creación. 1. Que formen un núcleo separado de edificios, familias y bienes dentro de un Municipio. 2. Que tengan características peculiares dentro del Municipio. 3. Que posean bienes propios (medios económicos). 4. Que se constituyan legalmente como tales, siguiéndose para ello el procedimiento autonómico legalmente establecido o, en su defecto, el prevenido por el art. 42 TRRL.
2.4.6.- Constitución. El precepto básico marca la siguiente regla que, en todo caso, deberá ser respetada por las respectivas legislaciones autonómicas: 1º.- La iniciativa para la constitución de estas entidades locales corresponderá indistintamente a la población interesada o al Ayuntamiento correspondiente, el cual, no obstante, deberá ser oído en todo caso. 92
La anterior se complementa con el procedimiento regulado con carácter supletorio en el art. 42 TRRL: 2º.- Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la entidad, o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento. 3º.- Información pública vecinal. 4º.- Informe del Ayuntamiento, y 5º.- Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de que se trate.
2.4.7.- Órganos de gobierno y administración. Es necesario que la entidad cuente con los siguientes órganos: - Un órgano unipersonal “ejecutivo”.- El TRRL le denomina Alcalde pedáneo, elegido directamente por los vecinos, y al que corresponde presidir la Junta o Asamblea vecinal, así como las siguientes atribuciones (art. 40 TRRL): Convocar y presidir las sesiones de la Junta o Asamblea vecinal, dirigir sus deliberaciones y decidir los empates con su voto de calidad. Ejecutar y hacer cumplir los acuerdos de la Junta o Asamblea vecinal. Aplicar el Presupuesto de la entidad, ordenando pagos con cargo al mismo, y rendir cuentas de su gestión. Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes, así como los servicios de policía urbana y de subsistencias. Todas las demás facultades de administración de la entidad no reservadas expresamente a la Junta o Asamblea vecinal.
- Y un órgano colegiado “de control”.- Denominado también por el TRRL, como Junta Vecinal o, como veremos, caso de funcionar en régimen de Concejo Abierto, Asamblea Vecinal. Este órgano, según se dispone en el art. 45.2 b) LRBRL, no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de Concejales que integren el respectivo Ayuntamiento, y su designación se efectuará de conformidad con los resultados de las elecciones para el Ayuntamiento en la Sección/es constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal. Ahora bien, como ya se adelantó, la STC 219/1989, de 21 de diciembre, determinó que la precitada letra b) del art. 45.2 LRBRL, no tiene carácter básico al no poder ampararse en la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.18 CE, ya que se trata de una cuestión estrictamente organizativa. En consecuencia, al carecer del carácter de normas básicas, su contenido no es vinculante para las Comunidades Autónomas, sino que solamente lo es de manera supletoria. Por lo demás, el art. 41 TRRL le atribuye: La aprobación de Presupuestos y Ordenanzas de exacciones, la censura de cuentas y el reconocimiento de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria. La administración y conservación de bienes y derechos propios de la entidad y la regulación del aprovechamiento de bienes comunales. El ejercicio de acciones judiciales y administrativas.
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En general, y en el ámbito de la entidad, cuantas atribuciones se asignan por la ley al Ayuntamiento Pleno con respecto a la Administración del Municipio.
2.4.8.- Normas de funcionamiento. Determina el art. 45 LRBRL una tercera regla afectante a esta cuestión, como es la garantía de ratificación por el respectivo Ayuntamiento, de la disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa que haga la Entidad Local Menor. La razón de esta prevención se encuentra en la relevancia que para el conjunto del Municipio tienen dichas actuaciones, debiendo ser tuteladas por el Ayuntamiento del Municipio del que forman parte.
2.4.9.- Competencias. Las Entidades Locales Menores tienen asignadas por el art. 38 TRRL, las siguientes competencias: La construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos. La policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos. La limpieza de calles. La mera administración y conservación de su patrimonio propio, incluido el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales. La ejecución de obras y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo del Municipio respectivo.
2.4.10.- Régimen de Concejo Abierto. Como se establece en el propio art. 45 LRBRL comentado, podrá establecerse el régimen de Concejo Abierto para las Entidades en que concurran las características previstas en el número 1 del artículo 29, que son las siguientes: a) Municipios con menos de 100 habitantes y aquellos que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración. Éstos (unos y otros) por reunir dichas características funcionan por sí como régimen de Concejo Abierto, y ello a diferencia de lo que sucede en los siguientes municipios a que aludimos en la siguiente letra b). b) Otros en los que su localización geográfica, la mejor gestión de sus intereses u otras circunstancias lo hagan aconsejable. Como hemos anticipado, este tipo de municipios no funciona como Concejo Abierto por reunir esas solas circunstancias, sino que para adoptar dicho sistema y organizarse y funcionar como tal deberán constituirse en Concejo Abierto, para lo cual se establece el siguiente procedimiento (art. 29.2 LRBRL): 1º.- Petición de la mayoría de los vecinos. 2º.- Decisión favorable por mayoría de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento. 3º.- Aprobación por la Comunidad Autónoma. Dicho régimen de organización y funcionamiento, también llamado “régimen de democracia directa”, es peculiar y propio de nuestro ordenamiento, sin perjuicio de que, en la actualidad también podamos detectar algún sistema más o menos análogo en otros Estados, 94
como es en ciertos cantones suizos, en algunas regiones de California y también en zonas rurales de Venezuela. Las peculiaridades de este sistema de organización y funcionamiento están en que no existe Ayuntamiento y, por tanto, no hay Concejales que representen a los vecinos, sino que son los propios electores los que forman parte del órgano colegiado de control, que adopta la denominación de Asamblea Vecinal, en sustitución de la Junta Vecinal. Por su parte, el órgano unipersonal ejecutivo, es el Alcalde, cuya particularidad radica en que es elegido directamente por los vecinos (de ahí régimen de democracia directa), por sistema mayoritario, aún cuando en muchos municipios se haga por acuerdo mutuo entre todos los vecinos, por sistema rotatorio. A uno y a otro órgano son a los que la ley les encomienda el gobierno y la administración municipales En cuanto al funcionamiento de sus órganos, se acomodará a los usos, costumbres y tradiciones locales. Como se apunta por Ezcurra, por lo general se reúnen una o dos veces al año, en una pradera, frontón u otro lugar del pueblo. Sólo en defecto de usos, costumbres y tradiciones locales, dicho funcionamiento se regirá por lo dispuesto en la LRBRL, en el TRRL y en las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local. La valoración y perspectiva de futuro que, respecto a este régimen de organización y funcionamiento del Municipio se hace por Ezcurra, es el siguiente: Dicho autor considera que es muy poco probable que Municipios con población superior a 100 habitantes que vinieran funcionando en régimen común, esto es, con Ayuntamiento – y que, como hemos visto, podrían llegar a constituirse en Concejo Abierto- , hayan adoptado en la actualidad el sistema del Concejo Abierto, o al menos no hay motivos para pensar que sea una tendencia a tener muy en cuenta . Para corroborar tal afirmación, el citado autor pone un ejemplo acontecido en un pequeño Municipio de Navarra en el que, una vez promulgada la LRBRL, algunos vecinos quisieron implantar el régimen del Concejo Abierto y la pretensión fue rápidamente abortada por la mayoría de los vecinos. La razón por la que no prosperó la moción fue expuesta por uno de los vecinos ante todos ellos, razón que se cae por su propio peso. Simplemente les dijo en voz alta: si los cinco Concejales que ahora tenemos en el Ayuntamiento están continuamente discutiendo y a duras penas se ponen de acuerdo, ya me contaréis qué pasaría si todos nosotros que, como casi siempre ocurre en los pueblos pequeños, no nos llevamos demasiado bien, nos constituyéramos en Asamblea. En base a semejante razonamiento, los vecinos decidieron que el Municipio siguiera funcionando como con anterioridad lo venía haciendo, con Ayuntamiento. Por lo menos estaban seguros de que, aunque los Concejales siguieran discutiendo, la sangre nunca llegaría al río. No obstante, también es verdad que el régimen de Concejo Abierto sigue funcionando a la perfección en numerosos Municipios rurales del norte de España con pequeña población, donde por tradición los vecinos están acostumbrados a administrar sus intereses sin ningún tipo de problemas mediante este peculiar régimen de democracia directa. Ahora bien, en determinadas Comunidades Autónomas el futuro del Concejo Abierto es poco halagüeño. En Navarra, por ejemplo, Comunidad foral donde institución concejil goza de gran tradición y su legislación data, al menos, de la ley XX, aprobada por las Cortes de Navarra en 1547, el régimen del Concejo Abierto puede desaparecer a muy corto plazo, debido a que la actual Ley Foral de Administración Local de 1990 y la Ley Foral de las 95
Haciendas Locales de 1997 han reducido drásticamente sus competencias e ingresos. Por ello, si en 1990 existían en Navarra 477 Concejos, entre los que incluso se encontraban dos de ellos con más de 5.000 habitantes cada uno, la mayoría de ellos no ha tenido más remedio que constituirse en Ayuntamiento o anexionarse a un Municipio limítrofe. Según los últimos datos que disponemos, en la actualidad son 807 Municipios (casi todos con población inferior a 100 habitantes) y 675 Entidades Locales Menores los que funcionan en este régimen.
TEMA 4:
EL MUNICIPIO: ELEMENTOS (TERRITORIO, POBLACIÓN Y ORGANIZACIÓN). REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN).
1. EL MUNICIPIO: EVOLUCIÓN; NATURALEZA JURÍDICA.
CONCEPTO;
CARACTERÍSTICAS;
1.1.- EVOLUCIÓN: Respecto a la evolución del Municipio dentro del llamado régimen local ya hemos tenido ocasión de pronunciarnos ampliamente en el tema anterior, al cual nos remitimos ahora para el estudio de este epígrafe.
1.2.- CONCEPTO: -
Doctrinal: o
o
o
-
Iusnaturalista.- Realidad histórica integrada por familias que persiguen la consecución de los fines esenciales de la vida. Legalista.- Sostiene que el Municipio no se fundamenta en su base social sino en las normas dictadas por el legislador. Jurídico.- Ente público menor territorial de carácter primario.
Legal: o
o
Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924.- Su a rt. 1 “definía” al municipio como “Entidad natural”, esto es, hecho social anterior al Estado, no creado por el legislador y, además, superior a la ley, por lo que ésta solo podía limitarse a reconocerlo y ampararlo. Se configuraba así un dualismo Municipio-Estado, que hoy no se sostiene a partir de la vigente Constitución Española de 1978. No obstante, la misma idea se plasmó en la Ley de Bases Municipal de 10 de julio de 1935 y en la Ley de Régimen Local de 1995. Constitución Española de 27 de diciembre de 1978.- No define al Municipio; en sus arts. 137 y 140 sólo le reconoce autonomía y personalidad jurídica plena, y determina que su gobierno y administración corresponde a los Ayuntamientos, integrados por los
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Alcaldes y los Concejales. De ahí que se diga que el Municipio en la Constitución es un típico concepto indeterminado. o
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local – LRBRL-.- El Art. 1.1 define al Municipio como: “entidades básicas de la or gani zación territor ial del Estado y cauces inmediatos de parti cipaci ón ci udadan a en l os asun tos públi cos, que instituci onal izan y gesti onan con au tonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades” .
Por su parte, el art. 3.1 a) configura al Municipio como una: “Entidad local territorial”.
Finalmente, el art. 11.1 reitera la condición del Municipio de “entidad local básica de la organización territorial del Estado” , al tiempo que le atribuye “personalidad jurídica y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”.
1.3.- CARACTERÍSTICAS: De los conceptos dados, cabe deducir las siguientes características del Municipio: - Es una Entidad Pública o administrativa.- En cuanto “Entidad”, la Constitución viene a configurar al Municipio como persona jurídica, o lo que es lo mismo, como sujeto de derecho. Además su ámbito de actuación es pleno (recuérdese art. 140: “Personalidad jurídica plena”). En cuanto Ente “Público”, el Municipio es dotado de potestades públicas, o lo que es lo mismo, privilegios exorbitantes del derecho privado. - Primario.- Es el primer Ente Público territorial en que se organizan y conviven los ciudadanos y el cauce inmediato de participación de éstos en los asuntos públicos. Por su parte, las Provincias y las Comunidades Autónomas están integradas, respectivamente, por un conjunto de Municipios y de Provincias; en tanto que las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal, conocidas tradicionalmente como Entidades Locales Menores, son organizaciones derivadas y tuteladas por los Municipios. - Territorial.- Sus órganos ejercen competencias sobre la base de un territorio definido, llamado término municipal, en el que coexiste un “núcleo de población” (conjunto compacto de edificios diferenciados y segregados del entorno), expresión utilizada por el art. 13 LRBRL para señalar que la creación de nuevos Municipios “sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados”. El carácter territorial distingue al Municipio de los Entes Institucionales, en cuanto éstos no están constituidos por un territorio. - Goza de autonomía.- Para gestionar las competencias que tienen que serle atribuidas por el legislador ordinario. Como indica el art. 140 C.E. con carácter genérico para Municipios, Provincias y Comunidades Autónomas, gozan de autonomía para la gestión de sus “respectivos intereses”, o como particularmente señala el art. 1.1 LRBRL, los Municipios institucionalizan y gestionan con autonomía “intereses propios”, expresión que se refiere a los intereses peculiares de la colectividad, y diferenciados aunque conectados en ocasiones, a aquellos otros “intereses generales” de los que son portadoras otras Entidades (Estado o Comunidades Autónomas), ya que la colectividad local forma parte y se integra en esas otras colectividades territoriales de carácter superior. Por tanto en la esfera jurídica de cada vecino se hacen presentes unos “intereses propios” de los que son portadores los Municipios, y unos “intereses generales” de los que son portadores otras Entidades territor iales superiores, pero en los que el Municipio también puede participar, en la medida que, como dice el Tribunal 97
Constitucional, sea portador de un interés propio para el desarrollo de aquellas competencias administrativas, vía delegación u otros medios. Finalmente, siguiendo la obra “Diccionario Enciclopédico EL CONSULTOR”, se pueden aludir tres rasgos estructurales del Municipio: - Generalidad.- Cada pueblo tiene su Ayuntamiento. - Administrativización.- Cada Ayuntamiento es una organización administrativa, esto es, una Administración Pública. - Impenetrabilidad.- Cada Ayuntamiento es “independiente” de los demás (autonomía).
1.4.- NATURALEZA JURÍDICA: Como se ha plasmado más arriba, tanto el Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924, como las posteriores leyes de bases municipal de 10 de julio de 1935 y ley de régimen local de 1955, configuraron al Municipio como un “Ente natural”, anterior al Estado y superior a la ley, lo que planteaba un régimen jurídico “uniforme” para todos los Municipios, en el que todos los Municipios eran iguales ante la ley. A partir de la Constitución Española de 1978, el Municipio constituye una parte integrante de la organización territorial del Estado; baste observar la rúbrica del Título VIII de la C.E. “De la organización territorial del Estado” , o el inciso inicial del propio art. art. 137: “El Estado se organiza territorialmente…” , para justificar la afirmación apuntada. Consecuentemente no se puede hablar en estos momentos de dualidad Municipio – Estado, sino de Munici pios “diversos” integrantes de la organización territorial del Estado.
2. ELEMENTOS. 2.1.- INTRODUCCIÓN. Los elementos del Municipio son tres, recogidos en el art. 11.2 LRBRL: el territorio, la población y la organización, sin alguno/s de los cuales no podrá existir el Municipio, como tampoco ningún otro Ente Público de carácter territorial (por todas, la STS 9/5/75). En este sentido se pronuncia también ENTRENA CUESTA, que se refiere al término municipal y a la población, más que como elementos del Municipio, como auténticos presupuestos para su constitución. A los mismos nos referiremos más detenidamente a continuación.
2.2.- EL TÉRMINO MUNICIPAL. 2.2.1.- Concepto. rmino El mismo puede ser obtenido de lo dispuesto en el art. 12.1 LRBRL: “ El té m unicipal es el territorio en que el ayuntamiento ejerce sus competencias”.
El término municipal es la base física en la que se ejercen las potestades municipales, y de ello se deriva la ejecutividad y ejecutoriedad de sus acuerdos. Fuera del término municipal podrá ejercer derechos, pero como un particular (por ejemplo sobre la propiedad de un inmueble de su propiedad), pudiendo ser reclamadas sus providencias por vía interdicto (ver art. 101 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Esta doctrina es recordada por la STS de 22 de octubre de 1985, al analizar el ejercicio de la potestad expropiatoria por un Municipio, la cual n puede proyectarse sobre bienes sitos fuera de su término municipal. 98
Al aludir el precepto a la expresión: el territorio en que el ayuntamiento “ ejercer sus competencias”, se está refiriendo a las competencias que legalmente tenga atribuidas; de ahí que, de una parte, existan parte del término municipal en las que el ámbito competencial municipal es reducido, como por ejemplo la zona marítimo-terrestre o las playas, de donde nace el concepto de “término municipal marítimo” , y es que los Municipios no terminan, como tradicionalmente se sostenía, en donde comienza el mar territorial, pues éste es territorio español, sino que los Municipios terminan donde esté el límite del Estado español en ese mar territorial, que no es otro que 12 millas náuticas a partir de cada punto de la costa (art. 3 de la Ley 10/1977, de 4 de enero, del mar territorial), medidas en la forma establecida en el art. 2 de la propia ley, con la excepción referida en el art. 4. Y de otra parte, el término municipal no siempre es un todo continuo, sino que, como ya se ha adelantado, las competencias municipales pueden ejercerse también en los denominados “enclaves”, que son parte del territorio de un Municipio incrustados en el término municipal de otro Municipio. A éstos nos referiremos detenidamente más adelante. El término municipal no coincide con el “casco urbano”, que forma parte del territorio del municipio, pero la LRBRL no delimita ambos conceptos, sino solo indirectamente el art. 26 al establecer la obligación de los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, de pr estar servicio de transporte colectivo “urbano” de viajeros.
2.2.2.- Características: - Ha de tener existencia real, pues sin base física no se concibe la existencia del Municipio, Entidad de carácter “territorial”, y como tampoco se concibe la existenc ia de cualquier otro Ente de carácter territorial (ej. una Provincia o una Comunidad Autónoma). - Estar delimitado, por lo que en los Municipios se denominan “límites”. - Constituye el ámbito de vigencia de las Ordenanzas municipales, y no más allá de dicho término municipal, donde como hemos tenido ocasión de analizar, el Municipio solo puede tener derechos como cualquier otro particular. - Generalmente es cerrado y continuo, salvo los enclaves reconocidos. - Pertenecerá a una sola Provincia. En este sentido se pronuncia el Ar t. 12.2 LRBRL : “Cada municipio pertenecerá a una sola provincia”. Precepto que es reproducido por el art. 2 TRRL. La pertenencia a una sola Provincia conlleva inevitablemente que el Municipio pertenecerá también a una sola Comunidad Autónoma. - Ha de ser fijo, entendido como cierta estabilidad o permanencia de la población en el territorio. Además, como podremos comprobar más adelante, el término municipal puede ser alterado por las causas y con los requisitos que se detallarán.
2.2.3.- Distritos y barrios: Art. 1.4 RPDT: Es competencia del ayuntami ento la divi sión del té rmi no mu ni cipal en di str itos y en bar rios y las vari acion es de los mi smos.
En los Municipios de cierta importancia poblacional, el término municipal suele dividirse en Distritos e incluso éstos en Barrios. En algunos casos como veremos a continuación la constitución de Distritos tiene carácter obligatorio. 99
Debe llamarse la atención en este punto, la regulación dada a los distritos por el art. 128 LRBRL, dentro del nuevo Título X, que regula el régimen de organización y funcionamiento de los municipios denominados de Gran Población. Citado precepto dispone lo siguiente: “Art. 128. Los distritos. 1. Los ayuntami entos deberán cr ear distr itos, como divi siones terr itor iales propias, dotadas de órganos de gesti ón desconcentr ada, para i mpulsar y desarrollar l a participaci ón ciudadana en l a gestión de los asun tos mun icipales y su m ejor a, sin perju ici o de la u ni dad de gobier no y gestión del mun ici pio. 2. Corresponde al Pleno de la Corporación la creación de los distritos y su regul ación, en los té r mi nos y con el al cance pr evisto en el ar tícul o 123, así como determi nar , en una norma de carácter or gánico, el por centaj e mínimo de los recur sos presupu estar ios de la cor poración qu e deberán gesti onar se por l os distr itos, en su conj un to. 3. La presidencia del distrito corresponderá en todo caso a un concejal.”
La competencia para crear y regular los distritos reside en el Pleno, cuyo art. 123 LRBRL establece: Art. 123: “… La divi sión del mun icipio en di stritos, y la deter minación y regul ación de los órganos de los distr itos y de las competencias de sus órganos representativos y parti cipativos, sin per ju ici o de las atr ibu ciones del A lcalde para determi nar la or ganización etencias de su administración ejecutiva.” y las comp
Además, cuando las grandes poblaciones crecen se forman nuevas aglomeraciones urbanas más o menos conectadas con el centro de la ciudad que reciben las denominaciones siguientes: · Ensanche.- Si existe una planificación racional y la aglomeración urbana está muy unida al centro de la ciudad (ej. Barcelona y Pamplona). · Suburbio.- El crecimiento es anárquico e informal. · Satélite, Colonia o Urbanización.- Si la aglomeración es planificada y separada del centro de la ciudad, comunicándose con ella a través de una o varias arterias de tráfico rodado.
2.2.4.- Enclaves: El art. 1.3 RPDT parte de la idea de que el término municipal está formado por territorios continuos, no obstante declara que podrán mantenerse las situaciones de discontinuidad que estén reconocidas actualmente. Los enclaves son territorios integrantes de un Municipio incrustados en el término municipal de otro. La regulación tradicional del término municipal ha sido y sigue siendo favorable a la continuidad territorial, si bien son respetados los enclaves. No obstante, como apunta JULIO CASTELAO RODRÍGUEZ, la defensa de los enclaves fue más contundente en el precedente Reglamento de Población, de 1952, que señalaba en su art. 2.2: “… serán respetadas las situaciones de discontinuidad…”; el vigente Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (R.D. 1690/86, de 11 de julio), reconoce en su art. 1.3 que “… podrán mantenerse las situaciones de discontinuidad…”.
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En cualquiera de los casos, la “regla” es el carácter continuo del término municipal, lo cual se ha encargado de aseverar la jurisprudencia, pudiendo destacarse a estos efectos la STS de 3 de noviembre de 1978 y también la STS de 5 de octubre de 1981. De manera que los enclaves son “excepciones” a la regla general, estando justificados por razones históricas o de otra índole. Es más, la propia jurisprudencia llega a manifestar la presunción de continuidad de los términos municipales, por lo que, la existencia de un enclave deberá ser probado para que sea reconocido (STS 23/01/1969 o 9/12/1977). Esta idea es la que permite el mantenimiento de situaciones de discontinuidad anteriores, pero no crear nuevas situaciones de discontinuidad de los términos municipales. Cabe destacar tres enclaves municipales: - Condado de Treviño.- Término municipal enclavado en su totalidad en la Comunidad Autónoma del País Vasco, Provincia de Álava, fue objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno y Parlamento Vascos, contra la L.O. 4/1983, de 25 de febrero, por la que se aprobó el Estado de Autonomía de Castilla y León, que, a juicio de los recurrentes, innovaba el procedimiento establecido en el Estatuto Vasco para la incorporación a la Comunidad Autónoma Vasca de los territorios y Municipios enclavados en su totalidad dentro de esta Comunidad y pertenecientes a otras Comunidades o Provincias. El Tribunal Constitucional se manifestó en Sentencia 99/1986, entendiendo que un Estatuto de Autonomía no se puede ver condicionado por lo que se regule en otro, y por ello no se puede regular estatutariamente de un modo completo y acabado la segregación y correspondiente agregación de los enclaves ubicados en su territorio, cuando éstos pertenecen a otra Comunidad Autónoma. De esta manera, el art. 8º del EAPV no puede menguar el ámbito de autonomía, en este caso del Estatuto de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que ha establecido los requisitos para la segregación de enclaves, debiendo ser éstos los requisitos que deben cumplirse para que la segregación sea posible. En la mencionada sentencia se produjo un voto particular, por JESUS LEGUINA VILLA, que entendió que el art. 8º EAPV y la disposición impugnada son contradictorios, y debería aceptarse que cuando las Cortes Generales aprueban un Estatuto de Autonomía, además de respetar la Constitución, también tienen que respetar los Estatutos ya aprobados que integran el bloque de constitucionalidad. Es así que la disposición impugnada establece un procedimiento distinto del previsto en el art. 8º EAPV, luego este precepto ha sido modificado o derogado por la imposibilidad de su aplicación. Debe tenerse en cuenta que los Estatutos de Autonomía no pertenecen al ámbito normativo de las Comunidades Autónomas, sino a la potestad legislativa del Estado que los aprueba por Ley Orgánica. Por eso, las Cortes carecen de potestad para decir en una Ley Orgánica que aprueba un Estatuto lo contrario de lo dicho en otra anterior, por mandato constitucional que ya marca el procedimiento para modificar los Estatutos. - Villaverde de Trucíos.- Se trata de un municipio perteneciente a la Comunidad Autónoma de Cantabria que se encuentra incardinado en su totalidad en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Acordado por el Ayuntamiento, el 27 de septiembre de 1986, por mayoría absoluta, su integración en citada Comunidad Autónoma, la Diputación Regional de Cantabria, con fecha 4 de octubre de 1986, interpuso recurso contencioso-administrativo, en tanto que la Asamblea Regional, el 20 de octubre, rechazaba la moción de citado Ayuntamiento. El 19 de noviembre de 1986, la Audiencia Territorial de Burgos desestimó el recurso considerando legal el acuerdo del Ayuntamiento. El caso es similar al del Condado de Treviño, pero no igual, por cuanto el Estatuto de Autonomía de Cantabria, a diferencia del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, no recoge normativa alguna sobre segregación de enclaves. Por tanto, no se puede analizar la confrontación entre Estatutos de Autonomía, no siendo preciso el procedimiento a seguir. Para LUIS MARTIN REBOLLO la segregación ha de pasar por una reforma del Estatuto de
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Autonomía de Cantabria. Sea como fuera, tanto en el caso del Condado de Treviño como en el de Villaverde de Trucíos, una eventual modificación de la situación actual exigiría la aprobación por Ley Orgánica, tal y como previene el art. 141.1 C.E., ya que con la modificación se alterarían los límites provinciales. - Llivia.- Se trata de un enclave español en territorio francés; tiene 13 km2 y cerca de 1.000 habitantes. Su condición de Villa hizo que fijados los límites de España y Francia por el Tratado de Bayona en 1868, y que rigen en la actualidad, Llivia no fuera cedida a Francia. Consecuentemente, la Villa de Llivia sigue formando parte de la provincia de Girona.
2.2.5.- El problema de la planta municipal. El problema de la planta municipal se encuentra en su heterogeneidad territorial, histórica, económica y demográfica, que determina necesarias diferencias en cuanto a planteamientos político-administrativos, a capacidad gestora y al grado de madurez organizacional. Lo que se acentúa con las últimas reformas de la Ley de Bases de Régimen Local. Podemos encontrar entre la tipología de los Ayuntamientos la correspondiente a la gran ciudad en espacios densamente poblados. La población española reside mayoritariamente en grandes ciudades o en municipios que pertenecen a espacios de tipo metropolitano, consolidados o emergentes, actualmente en rápido desarrollo. Al mismo tiempo contamos con numerosos municipios en entornos territoriales de baja densidad poblacional. Más de 3.800 municipios, casi el 50 % del total tienen menos de 500 habitantes. Y que la mayoría, más de 4.900, el 60 % del total, tienen menos de 1.000 habitantes: su población total no llega al 4 % de la población española, pero comprenden la mayor parte de la superficie del territorio. En estas circunstancias, es imposible lograr que todos los Ayuntamientos estén dotados de suficiente capacidad de gestión para garantizar, de manera autónoma y racional, la prestación del conjunto de los servicios de competencia municipal. En este sentido, no resulta posible hablar de una política nacional de calidad homogénea en todas las administraciones públicas españolas.
Municipios Españoles según tamaño de su población Tamaño
Número
Menos de 101 h
988
De 101 a 500 h
2842
De 501 a 1000 h
1.070
De 1001 a 2000 h
956
De 2001 a 5000 h
533
De 5001 a 10.000 h
538
De 10001 a 20000 h
344
De 20001 a 30000 h
137
De 30001 a 50000 h
84
De 50001 a 100000 h
74
De 100001 a 500000 h
52
102
Más de 500000
TOTAL
6
8.109
Gráficamente se podría expresar de la siguiente manera:
La estructura de las Administraciones Locales de reducido tamaño hace difícil que puedan asumir competencias más allá de las estrictamente regladas y aún para el ejercicio de estas se requiere el soporte financiero y técnico de otras instancias. El desarrollo pleno de la función local requiere, para la mayoría de los Ayuntamientos, contar con el apoyo en recursos, asistencia técnica y cooperación de Administraciones y órganos de gestión intermunicipales y, en primer lugar, de las Corporaciones Provinciales e Insulares. En este contexto resulta difícil articular políticas de calidad en la prestación de los servicios públicos locales.
2.2.6.- Creación de Municipios. El mandato contenido en el art. 13.1 LRBRL como nos indica ROYO VILLANOVA, es poco clara, ya que permite entender que la supresión o creación de municipios y la alteración de términos municipales son cosas diferentes, cuando lo cierto es que toda creación o extinción de municipios supone una alteración de otro/s, y ello por estas todo el territorio del Estado dividido en términos municipales. Por su parte, los apartados 2 y 3 del precepto fueron impugnados por el Parlamento y la Xunta de Galicia, que los tachó de inconstitucionales, por entender que, el apartado 2, excedía de lo básico al exigir “núcleos de población territorialmente diferenciados”, y la impugnación se fundó en que al distribuirse la población de Galicia de forma diseminada, la
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exigencia disminuía la competencia de la Comunidad Autónoma para alterar sus términos municipales. El problema ya había sido planteado en las Cortes de Cádiz, llegándose a una solución particular a través del arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino de 23 de julio de 1835, por lo que en 1985, la redacción dada a este apartado no dejó de sorprender. El apartado 3, por su parte, fue impugnado por entender los recurrentes que al disponer que el Estado puede “establecer medidas que tiendas a fomentar la fusión de municipios…”, confía al Estado una función ejecutiva que correspondería a la Xunta según el Estatuto de Autonomía. El recurso fue resuelto por el Tribunal Constitucional en Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, manteniendo la redacción originaria. Al margen de las precisiones apuntadas, la primera cuestión que suscita el precepto es de carácter competencial, y es que, de la lectura del mismo se deduce la plena disponibilidad del legislador autonómico a la hora de crear o suprimir municipios, con los límites o requisitos impuestos por la propia norma en análisis; límites que afectarían a la totalidad de las Comunidades Autónomas, dado el carácter básico que tiene este artículo 13, y no sólo a las diez Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía común prevista en el art. 143 C.E. Y es que debe recordarse lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera LRBRL: “1. Las competencias legislativas o de desarrollo de la legislación del Estado sobre ré gimen local asumi das, según lo di spuesto en sus r espectivos E statu tos, por las Comunidades Autónomas del Principado de Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Ar agón, Castill a-L a M ancha, Castill a y León, I slas Bal eares, Extr emadur a y Madr id, se ejercerán, según los casos, en el mar co de lo establ ecido en el artícul o 13 y en el Título I V de esta L ey, asícomo, si pr ocediere, en los té rmi nos y con el alcance pr evistos en l os artículos 20.2, 32.2, 29 y 30 de la misma”. Pese a lo cual, insistimos, el art. 13 LRBRL, por
su carácter básico, es de aplicación a todas las Comunidades Autónomas, con independencia de la vía de acceso elegida para acceder a la autonomía. Comparando los requisitos exigidos para la creación de Municipios bajo la Ley de Régimen Local de 1955 y la actual LRBRL, nos encontramos que los requisitos actuales tienen un carácter más restrictivo; obsérvese que el art. 15 de la Ley de Régimen Local de 1955, exigía - Territorio. - Población. - Riqueza imponible. Por su parte, la actual LRBRL fija en su art. 13.2 como requisitos que posibilitan la creación de nuevos Municipios: - Núcleo de población territorialmente diferenciado.- Los municipios pueden tener uno o varios núcleos de población, recayendo la capitalidad en uno de ellos, como observaremos más adelante. Este hecho favorece dos tipos de alteración de términos municipales: la agregación (también llamada incorporación parcial), cuando existe continuidad urbanística; y la creación de nuevos municipios, aunque, ciertamente, no todos los núcleos de población son susceptibles de erigirse en nuevos municipios (ej. un caserío), pues debe tener cierta entidad. En este sentido, dictamen del Consejo de Estado, de 13 de marzo de 1997. BLANQUER PRATS “Las bases fundamentales del núcleo de población” y las SSTS de 29 de mayo de 1974 y de 23 de febrero de 1981, establecen los siguientes requisitos para que un núcleo de población pueda llegar a crear un nuevo Municipio: · Estar separado de la capitalidad, esto es, debe existir un distanciamiento territorial entre núcleos de población (dictamen del Consejo de Estado nº 349/1991, de 14 de marzo).
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· Disponer de construcciones destinadas a vivienda y a actividades laborales.- No procediendo la creación de nuevos municipios cuando los núcleos se asientas en urbanizaciones de segunda residencia. · Tener un grupo estable de personas. · Contar con un sistema interno de comunicaciones · Y estar dotado de peculiaridades que le confieran individualidad. - Que la creación del nuevo Municipio no suponga la disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.- Este requisito se traduce en el mantenimiento de la calidad de los servicios prestados o, lo que es deseable para fundamentar la creación de un nuevo Municipio, que produzca “mejoras de interés general para la población”: de carácter objetivo – dictámenes del Consejo de Estado de 31 de mayo y de 13 de diciembre de 1990-; concretas y determinadas – STS de 12 de marzo de 1974- (no siendo suficiente su mera alegación, sino que deberá justificarse documentalmente la mejora); y permanentes – dictamen del Consejo de Estado de 17 de marzo de 1970-. - Recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales (autosuficiencia).- Este requisito se ha expresado en nuestro Régimen Local contemporáneo se ha expresado de dos formas diferentes: · “Cortedad del vecindario”.- Así, la Constitución de 1812 fijó en 1.000 habitantes la existencia obligatoria de Ayuntamiento, pudiendo también existir en otros lugares sin llegar a dicha cifra en base a “otras razones de bien público que lleven a la conveniencia de establecerlo”. Posteriormente una Instrucción de 3/02/1823 estableció la expresión “cortedad del vecindario” entendida como aquella en que los vecinos no excedan de 50, disponiendo que la supresión de los Ayuntamientos en estos casos exigirá instruir expediente. Más adelante, el Arreglo provisional de los Ayuntamientos del Reino, de 23/07/1835 declaró el derecho de los pueblos a tener Ayuntamiento si su población llegaba a los 100 vecinos, cifra que mantiene la Ley de 8/01/1845, aunque ésta permitía la conservación de los Ayuntamientos en que existían poblaciones de más de 30 vecinos. La Ley municipal de 20/08/1870 subió la cifra a los 2.000 habitantes. · Capacidad económica o autosuficiencia.- Es el Estatuto Municipal de 8/3/1924 el que altera el criterio de la “cortedad del vecindario”, que se sustituye por el criterio vigente de la constitución de nuevos Municipios siempre que “cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales”. Hoy día, la redacción del art. 142 C.E., que proclama la suficiencia financiera de los municipios, recordemos: “ L as H aciendas Locales deber án disponer de los medios suficientes par a el desempeñ o de las funciones que la ley atribuye a las Cor por aciones respectivas y se nu tr irán f un damentalmente de tr ibutos propios y de parti cipaci ón en l os del Estado y de las Comunidades Autónomas”, permite entender, en una primera
aproximación, que la Constitución, posibilita la creación de nuevos municipios o el mantenimiento de los existentes sin atender a criterios económicos, ya que “cualquier entidad local tiene garantizada la suficiencia económica”, a través de los recursos que la normativa estatal y autonómica les asignan, pues las entidades locales carecen de potestad tributaria originaria. Pero esta interpretación no es exacta y cede ante otros principios tributarios constitucionalizados, como son el de igualdad, capacidad económica, progresividad y solidaridad, que, a la postre condicionan la creación de nuevos municipios y también el mantenimiento de los existentes, cuando necesiten imponer una presión tributaria tan alta que discrimine a su población o contribuya a crear desequilibrios
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económicos, como señala ORTIZ DÍAZ, en “Consideraciones sobre el régimen jurídicoadministrativo de las haciendas locales”. Por último, recordar de nuevo que, la competencia decisoria para la creación y supresión de municipios se ha residenciado en las Comunidades Autónomas, en tanto que para el Estado se ha reservado únicamente la posibilidad de “ fomentar la fusión de Municipios”, si bien las Comunidades Autónomas podrán optar por una política fusionista o, por el contrario, seguir una política asociacionista que fomente la creación de mancomunidades o de comarcas y otras entidades que agrupen varios Municipios a que se refiere el art. 42 LRBRL. Sobre la creación de Comarcas debe tenerse en cuenta la peculiaridad de Cataluña que, según la Disposición Adicional 4ª LRBRL: “En el supuesto de que, en aplicación de lo pr evisto en el n úmero 2 del ar tícul o 42 de esta L ey, se impi diera de for ma parci al y min ori tari a la organi zación comarcal del conj un to del terr itor io de la Comuni dad Au tónoma, la General idad de Catal uñ a, por h aber tenido aprobada en el pasado una or gani zación comarcal para l a totali dad de su terr itori o y prever su E statuto, asim ismo, u na organi zación comar cal de carácter general, podr á, median te L ey apr obada por mayoría absolu ta de su A samblea L egislativa, acordar la constitu ción de la comarca o omarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial”. a las c
En definitiva, Cataluña podría superar el obstáculo procedimental previsto en el art. 42.2 LRBRL, que señala que: “… no podrá crearse la Comarca si a ello se oponen expresam ente
las dos qui ntas partes de los M un icipi os que debieran agr upar se en ell a, siempr e que, en este caso, tales M un icipi os representen al menos la mitad del censo electoral del terr itor io correspondiente”, y ello mediante la aprobación por su Asamblea Legislativa, por mayoría
absoluta, de una Ley que salvara dicho obstáculo. Tal es el caso de la Ley de 4 de abril de 1987, por la que se establece la organización comarcal para el conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
2.2.7.- Alteraciones de términos municipales. Legislación básica y legislación autonómica. 1. Introducción. A. Teorías del territorio: Siguiendo a la Profesora CATALINA ESCUÍN PALOP en la obra “Tratado de Derecho Municipal”, Editorial CIVITAS, podemos distinguir las siguientes teorías del territorio: - Teoría del territorio-objeto.- Ésta calificó la relación entre el ente territorial y su territorio, de dominium, lo que determinaba su indisponibilidad. Más tarde la teoría evolucionó en torno a la idea de derecho real público, cuya consecuencia fue que el ente territorio pudo disponer de su territorio y ser modificado sin suponer una alteración sustancial del propio ente territorial. Esta teoría no puede explicar la alteración de los términos municipales, ya que el territorio no pertenece de forma exclusiva y excluyendo a un municipio, es decir, sus órganos decisorios (Alcalde y Pleno) no pueden decidir cualquier cuestión que incida en su término municipal, puesto que también constituye el ámbito territorial de Estado y Comunidad Autónoma respectiva, además de ser el ámbito de vigente del Ordenamiento Europeo. Más al contrario, el municipio (el Ayuntamiento) tendrá iniciativa o le será dada audiencia en el procedimiento de alteración de su término municipal, más no resuelve definitivamente sobre la alteración del término municipal proyectada, sino que ello corresponde al órgano competente de la Comunidad Autónoma, como veremos más adelante.
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-Teoría del territorio-elemento.- Considera el territorio como parte integrante de la persona jurídico pública. Entre sus defensores JELLINEK, que entiende que la alteración territorial no supone un cambio de lo que el ente territorial tiene, sino de lo que es (alteración cualitativa de la persona jurídico pública). Nuestra normativa considera el territorio como un elemento constitutivo del Municipio, requisito sine qua non para mantener dicha condición y para adquirirla ex novo. -Teoría del territorio como límite de la competencia.- Entre sus partidarios KELSEN, consideran el territorio como el espacio al que se extiende la validez de un ordenamiento jurídico o como el ámbito de ejercicio de la competencia del ente territorial. La alteración del territorio produce la extinción de un ordenamiento y la sucesiva vigencia de otro ordenamiento en dicho territorio, o lo que es lo mismo, la sustitución en el ejercicio de la competencia. El Régimen Jurídico Local patrio define el término municipal como territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus competencias (art. 12.1 LRBRL), si bien como ya ha quedado expuesto más arriba, dicha afirmación debe ser interpretada de forma flexible, pues la actividad municipal puede producir efectos jurídicos en otros términos municipales (ej. enajenación de un bien patrimonial ubicado en otro término municipal). Por lo demás, indicar que la diferenciación de las dos últimas teorías del territorio citadas no es clara, y más bien, analizando la doctrina del Consejo de Estado, pueden detectarse diversas identificaciones entre ambas teorías (véanse los dictámenes del Consejo de Estado nº 2.522/1994 y nº 1.876/1996). B. Alteración de términos municipales y autonomía local: El concepto moderno de autonomía local, como nos recuerda EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, tiene origen en la Revolución Francesa, en el marco del Estado Liberal, en el que el municipio se configura como una comunidad de vecinos, regida por sus representantes y cuya acción se circunscribe a la satisfacción de los asuntos locales. Las consecuencias de tal configuración eran: - Igualdad formal, esto es, generalización de la institución municipal en todas las comunidades de vecinos - Y uniformidad en su régimen jurídico. Con ello se trata de superar las disfunciones del régimen local precedente, caracterizado por los privilegios de algunos municipios. Más tarde surgió la concepción iusnaturalista del municipio que ya hemos analizado en líneas precedentes, y que concebía a la institución municipal como un ente político anterior al Estado, dotado de un ámbito natural de competencias, y definido por la satisfacción de las necesidades derivadas de la convivencia local. Dicha concepción resulta compatible con la alteración del término municipal, siempre que ésta sea concreta, no así con una variación del número de municipios que hayan de subsistir, que resulta ser inmovilista. Nuestra Constitución vigente parte de esa realidad al garantizar la autonomía de los municipios, salvaguarda constitucional que llevó a los teóricos en Alemania a la formulación de la “teoría sobre la garantía institucional de la autonomía local”, la cual fue introducida en España por PAREJO ALFONSO, y que a la postre sería asumida por nuestro Tribunal Constitucional al interpretar el art. 137 C.E. (véanse las SSTS de 2 de febrero de 1981 y de 28 de julio de 1981). La garantía institucional de la autonomía local no supone obstáculo alguno para la alteración de términos municipales, pues: “la protección dispensada por dicha garantía sólo se extiende a la existencia de la autonomía local y de las corporaciones, por lo que no
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puede invocarse para mantener un determinado statu quo organizativo” (PAREJO ALFONSO, en su obra “Garantía institucional y Autonomías Locales”, Editorial CIVITAS). En otras palabras, la garantía constitucional de la autonomía local no se opone a la creación, supresión, o alteración de los términos municipales, aún en contra de las propias Corporaciones Locales. A la misma conclusión llega el profesor EMBID IRUJO, al sostener que el territorio es de libre disposición por el legislador. En contra de las opiniones expuestas, CASTELLS ARTECHE, en “La nueva problemática de las alteraciones territoriales municipales”, entiende que la Constitución impide la alteración de términos municipales cuando la población afectada es contraria a la modificación. No obstante, ésta última opinión es minoritaria, siendo la doctrina dominante que la garantía a la autonomía local no perjudica la posibilidad de la alteración de los términos municipales.
2. Distribución de competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas: En materia de competencia normativa relativa a la alteración de términos municipales (extensible a la creación o supresión de municipios), el art. 148.1.2ª C.E. establece que las Comunidades Autónomas podrán asumir competencia en la alteración de los términos municipales comprendidos en su territorio. El tenor del precepto y la ausencia de reserva a favor del Estado, no debe inducir al error de considerar la alteración de términos municipales como de competencia “exclusiva” de las Comunidades Autónomas como hicieron algunos Estatutos de Autonomía (País Vasco, Cataluña, Galicia, etc), sino que de la propia Constitución se deduce “concurrencia competencial”: art. 137 C.E, en cuanto que el municipio es parte de la organización territorial del Estado; art. 140 C.E., que corresponsabiliza al Estado en la tarea de garantizar la autonomía local; art. 149.1.1ª C.E., que atribuye al Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad; o, en fin, art. 149.1.18ª C.E., que confía al Estado las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas. De lo expuesto tenemos que al Estado le compete el dictado de la regulación básica en la alteración de términos municipales, lo que incluye: · Regular los requisitos que necesariamente deben reunir los municipios. · Regular el procedimiento administrativo básico para la alteración. · Regular los trámites necesarios para garantizar la participación de los municipios, la objetividad y el acierto de las resoluciones autonómicas. · Definir la política de Estado en orden a la división municipal. Por su parte, las Comunidades Autónomas tienen competencia de desarrollo legislativo y ejecutiva, con igual alcance y contenido para todas las Comunidades. De esta manera, las Comunidades Autónomas son competentes para: · Iniciar los procedimientos de alteración de términos municipales, sin intervención estatal. · Tramitarlos. · Resolverlos. · Desarrollar la normativa básica del Estado, regulando: Los supuestos de alteración. Los criterios de dimensión territorial y de población que deben concurrir. Completar el procedimiento. Etc. Las opciones normativas de las Comunidades Autónomas son diversas: 1) Regular la alteración desplazando la legislación supletoria del Estado.
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2) Sustituir la regulación contenida en el TRRL, siendo aplicables sólo los preceptos estatales supletorios que sean compatibles con la Ley autonómica. 3) Demorar el dictado de leyes y canalizar su potestad normativa a través de reglamentos que respeten la legislación básica del Estado. 4) No ejercer su potestad normativa, siendo de aplicación la legislación del estado básica y supletoria.
3. Régimen jurídico: - Legislación básica del Estado: Lo expresado en el epígrafe anterior se traduce en la regulación vigente en materia de alteración de términos municipales, que se encuentra, primeramente, en el art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local – LRBRL-, que tiene carácter básica y de cuyo contenido ya hemos hablado con anterioridad. - Legislación supletoria del Estado: Pero además, la regulación en la materia viene dada por el R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local – TRRL en próximas citas-; y por el R.D. 1690/1986, de 11 de julio, por el que se aprobó el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales – RPDT-, disposiciones ambas que, en todo caso tienen carácter supletorio a las normas que puedan aprobar las respectivas Comunidades Autónomas, salvo en lo que dispone el art. 2 (cada Municipio pertenece a una sola Provincia) y el art. 3.2 (en ningún caso la alteración de términos municipales podrá suponer modificación de los límites provinciales), ya que dichos preceptos tienen carácter básico, como contempla la Disposición Final Séptima 1. a): “Tienen carácter básico, en l as materias reguladas por los cin co pr imeros títulos, l os artícul os 1, 2, 3.2, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 22 in ciso pri mero, 25, 26, 34, 48, 49, 50, 52, 54, 56, 57, 58, 59, 69, y 71.”
- Legislación de las Comunidades Autónomas (autonómica): Me limitaré a relacionar las distintas leyes autonómicas que regulan la alteración de términos municipales, a cuyo contenido me remito: · Ley de Andalucía 7/1993, de 27 de julio, sobre Demarcación municipal. · Ley de Aragón 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local. · Ley del Principado de Asturias 10/1986, de 7 de noviembre, Reguladora de la Demarcación Territorial de los Concejos del Principado. · Ley de Castilla-La Mancha 3/1991, de 14 de marzo, sobre el Régimen de las Entidades Locales. · Ley de Castilla y León 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local. · Ley de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, desarrollada por Decreto de 24 de mayo de 1988, por el que se aprobó el Reglamento sobre Demarcación Territorial y Población. · Ley de Galicia 5/1997, de 22 de julio, sobre Administración Local. · Ley de La Rioja 3/1993, de 22 de septiembre, del Régimen Local. · Ley 6/1988, de 25 de agosto, por la que se regula el Régimen Local de la Región de Murcia. · Ley 6/1990, de 2 de julio, Reguladora de la Administración Local de Navarra.
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4. Requisitos: Como ya hemos advertido, el art. 13 LRBRL establece tanto para la creación y supresión de municipios, como también para su alteración, los mismos requisitos, recordemos: - Núcleo de población territorialmente diferenciado - Recursos suficientes para cumplir sus competencias municipales - Y no disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
5. Supuestos y motivos (arts. 3 a 9 TRRL; y arts. 2 a 16 RPDT). A.- Introducción: Ya se adelantó que, entre las características del término municipal, figura la de ser fijo, si bien ésta debe ser entendida como una cierta permanencia o estabilidad de la población en su territorio, y no como la inalterabilidad del término municipal, pues éste está abierto a evolución y alteración. B.- Supuestos y motivos: a) Antecedentes: · Ley Municipal de 2 de octubre de 1877 (art. 3).- Reguló dos supuestos de alteración: “1º.- Por agregación total a uno o varios términos colindantes. 2º.- Por agregación de parte de un término, bien para constituir con otro u otras porciones Municipio independiente o bien agregarse a uno o varios de los términos colindantes.” · Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924 (art. 19) y Ley de Bases Municipal de 10 de julio de 1935 (art. 6).- Establecían los siguientes supuestos de alterabilidad: “1º.- Por agregación de uno o varios Municipios para constituirse en otro independiente. 2º.- Por agregación total de un Municipio a otro o fusión de varios limítrofes. 3º.- Por segregación de un Municipio para agregarse a otro limítrofe.” · Ley de Régimen Local de 1955 (art. 12).- Recogió los mismos cuatro supuestos de alteración de términos municipales que reconoce hoy la LRBRL. No obstante, hasta el constitucionalismo, la alteración dependía de la decisión del Rey y los Señores. b) Supuestos vigentes de alteración de términos municipales y motivos.- Son los cuatro siguientes: · Incorporación.- De uno o más municipios a otro/s limítrofe/s que anexionará aquél o aquellos, quedando integrado en él a todos los efectos la personalidad de los municipios incorporados (art. 4 RPDT). Por notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. O cuando lo imponga la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales (art. 4 RPDT).
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· Fusión.- De municipios limítrofes para constituir uno nuevo: Por notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. Cuando por separado carezcan de recursos suficientes para atender servicios mínimos exigidos por ley. O cuando se confundan sus núcleos consecuencia del desarrollo urbanístico, añadiendo el art. 5 b) RPDT que: “…sin que constituyan soluci ón de continu idad a este efecto los parques, jardines, paseos, avenidas, campos de deportes y zonas residenciales que pudieran existir entre aquellos”.
Debe recordarse de nuevo en este punto la competencia referida en el art. 13.3 LRBRL y reiterada en el art. 5.2 RPDT, que tiene el Estado para establecer medidas que, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, tiendan a “ fomentar la fusión” de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales. · Segregación.- De parte del territorio de uno o varios municipios, para constituir otro independiente: Por motivos permanentes de interés público , relacionados con la colonización interior, explotación de minas, instalación de nuevas industrias, creación de regadíos, obras públicas u otras análogas. · Agregación.- De parte del territorio de un municipio a otro limítrofe, previa segregación de aquél: Por notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. O por confusión de núcleos consecuencia del desarrollo urbanístico. El art. 8 TRRL establece las siguientes limitaciones y requisitos a la segregación y a la agregación: 1ª.- No podrá segregarse parte de un Municipio: o
Si con ello se priva a este de las condiciones requeridas para su existencia o creación “o los nuevos municipios no reúnen dichas condiciones (art. 6 RPDT)”, esto es: Un núcleo de población territorialmente diferenciado Recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales O se disminuyera la calidad de los servicios que venían siendo prestados. Cando el núcleo o poblado se halle unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario.
o
2ª.- Junto con la división del territorio se hará la de los bienes, derechos y acciones, así como la de las deudas y cargas, en función del número de habitantes y de la riqueza del núcleo a segregar.
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Todos los motivos de alterabilidad pueden reconducirse a uno: “necesidad o conveniencia económica o administrativa (ABELLA POBLET –El Consultor: “Nuevo Régimen Local 2001”. La necesidad o convenie ncia económica puede venir dada por: · Las dificultades económicas de los municipios para ejercer sus competencias (dictamen del Consejo de Estado de 25 de mayo de 1972). · La imposibilidad de dos o más municipios de sobrevivir por separado (dictamen del Consejo de Estado de 27 de abril de 1961). · La escasez del vecindario y la consecuente falta de recursos económicos para atender los servicios obligatorios (dictamen del Consejo de Estado de 28 de noviembre de 1968). · O en la insolvencia (dictamen del Consejo de Estado de 15 de junio de 1972 y SSTS de 29 de mayo de 1974 y de 1 de abril de 1976). No obstante, parece que previa justificación de una alteración de términos municipales basada en la necesidad o conveniencia económica, deben ser agotados por el Ayuntamiento, todos los medios legales para aumentar los ingresos (dictamen del Consejo de Estado de 28 de noviembre de 1968). Tampoco la disminución de los gastos de personal o de administración que la fusión o la incorporación de municipios supondría, parece que justificaría la alteración de términos municipales, ya que como señalan los dictámenes del Consejo de Estado de 7 de junio de 1966 y de 29 de enero de 1970, existen otros medios para alcanzar dicho fin. Por lo demás, también es improcedente la alteración cuando se prive al municipio originario de su viabilidad económica, aunque beneficie al municipio incorporante (dictámenes del Consejo de Estado de 12 de noviembre de 1954 y de 9 de mayo de 1959); y cuando se disminuyen los recursos económicos de alguno de los municipios afectados, impidiendo el mantenimiento o la calidad de los servicios que se venían prestando (dictámenes del Consejo de Estado de 19 de noviembre de 1959 y de 20 de febrero de 1969). En otro orden de cosas, conviene diferenciar los conceptos de “incorporación” y “fusión”; en uno y otro caso estamos hablando de la “ alteración de términos municipales en su totalidad” (el o los territorios completos de los Municipios), ahora bien en la incorporación uno o más Municipios (“la totalidad de sus términos municipales”), pasan a formar parte de otro/s Municipio/s limítrofe/s ya existente/s (se anexiona), por tanto, desapareciendo el Municipio incorporado y no el incorporante; en la fusión, los Municipios que se unen desaparecen y crean uno nuevo distinto (no hay anexión). También conviene diferenciar “segregación” y “agregación”; en uno y otro caso hablamos de la “alteración de parte del territorio de los Municipios”, en la segregación, de parte del territorio de uno o varios municipios, para constituir con esa/s parte/s otro nuevo distinto; en la agregación, parte del territorio segregado de un Municipio se une a otro ya existente (sin crear un nuevo Municipio). Por su parte, ROYO VILLANOVA, al expresar las distintas causas de alteración, las clasifica en supuestos de ampliación, de reducción, e incluso de desaparición, en, respectivamente: - Materiales: · Retirada de las aguas del mar (ampliación). · Avance de las aguas del mar (reducción).- Que constituye una auténtica desaparición de parte del término municipal terrestre, ya que el mar territorial no sólo es dominio público estatal (art. 132 C.E.), sino que el término municipal se ha venido considerando, hasta ahora, que termina donde comienza el mar territorial.
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· Construcción de un pantano (desaparición).- Realmente lo que se produce es la creación de un nuevo Municipio en el nuevo territorio en el que se asienta la población desplazada. Pero el antiguo término, anegado por las aguas, no desaparece; la tierra, simplemente se sumerge y se integra en el Municipio que, como resultado de las obras, resulta ser ribereño del pantano y con competencias en esa parte de su término cuya superficie es líquida, cuestión meramente física y sin otra trascendencia jurídica. En efecto, en esa superficie líquida el Municipio con competencia sobre ella puede ejercer las que procedan relacionadas con la seguridad en las zonas de baño, navegación deportiva, medidas de protección ambiental, etc. - Jurídicas: · Agregación de la totalidad de parte de otro término municipal (ampliación). · Segregación de parte del término municipal para constituir un nuevo Municipio o agregarlo a otro ya existente (reducción). · Escisión total de su territorio para constituir con las partes escindidas nuevos Municipios o para agregarlo a otros ya existentes; por la incorporación a otro Municipio, desapareciendo aquél; por la fusión con otro Municipio, dando origen a otro nuevo (desaparición). No obstante todo lo apuntado, los distintos supuestos de alterabilidad de términos municipales no suponen modificación del mapa nacional, lo cual sólo se produciría por razones derivadas del Derecho Internacional, una guerra, etc. (por ejemplo, reintegración de Gibraltar a la soberanía nacional, supuesto por otra parte en que piensa el art. 144 b C.E.)
6. Procedimiento (art. 9 TRRL; y arts. 9 a 15 RPDT). En el procedimiento de alteración de términos municipales, como en cualquier otro procedimiento administrativo, cabe distinguir distintas fases procedimentales: - Iniciación: Las alteraciones de términos municipales pueden tener dos caracteres: · Forzoso.- En cuyo caso la iniciación del procedimiento será “ de oficio” por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, hoy ya sin restricción alguna como sucedía en la antigua Ley de Régimen Local. La vigente legislación estatal permite iniciar de oficio cualquier modalidad de alteración de términos municipales de las reconocidas. · Voluntario.- En que la iniciación se producirá “a instancia de parte interesada”, entendiendo por parte interesada, como será matizado más adelante: Cualquiera de los Ayuntamientos interesados.- Que igualmente podrá instar la iniciación de cualquiera de las modalidades de alteración de municipios reconocida por la legislación. Servirán los correspondientes acuerdos de los Ayuntamientos interesados, adoptados por “ mayoría absoluta”. Téngase en cuenta la modificación operada en el art. 47 de la LRBRL por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que suprimió la mayoría de dos
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tercios del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, exigida para la adopción de determinados acuerdos, entre ellos la creación y supresión de municipios y la alteración de términos municipales, cuyo correlativo se encuentra en el actual art. 9 TRRL que estamos analizando. Así, para la adopción de aquellos asuntos se pasó a exigir mayoría absoluta, por lo que, implícitamente debe entenderse derogada la mayoría que exige el citado art. 9 TRRL para la adopción de dicho acuerdo, máxime teniendo en cuenta el carácter básico que tiene la LRBRL. Y los vecinos.- Que, a diferencia de los supuestos anteriores, no podrán instar la iniciación de cualquier modalidad de alteración de municipios, sino “sólo los supuestos de segregación”, por tanto, no podrán instar la iniciación del procedimiento de fusión ni el de incorporación (total) de municipios. Éstos deberán instar la iniciación cumpliendo los siguientes requisitos: 1º.- Solicitud por escrito. 2º.- Suscrita por mayoría de los vecinos. 3º.- Mayores de edad 4º.- Inscritos en el Padrón Municipal. 5º.- Acreditación mediante certificación del Secretario del Ayuntamiento, extendida al final de las firmas que suscriban la solicitud, que los firmantes figuran como vecinos en el Padrón (art. 14 RPDT). Cualquier omisión o error debe entenderse subsanable, dado el carácter antiformalista que hoy día preside el procedimiento administrativo y que manifiesta la Exposición de Motivos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC- y el propio art. 71.1 de la misma para el procedimiento administrativo común. Además, resulta obvio que todo vecino puede desistir de su solicitud por cualquier medio que permita su constancia, si bien, al estar formulado el escrito de iniciación por más interesados, el desistimiento sólo afectará a los vecinos que individualmente hayan formulado el mismo, tal y como prescribe el art. 91.2 LRJ-PAC, salvo – entiendo-, que con el desistimiento se deje de cumplir el requisito de suscripción de la solicitud por la mayoría de los vecinos. Debe tenerse en cuenta que, el interés de los vecinos o el de los Ayuntamientos interesados, no siempre coincide con el interés general de la población que debe fundamentar una alteración de términos municipales, por lo que, la Comunidad Autónoma que, en última instancia es a quien compete la decisión final, debe ponderar cuidadosamente las circunstancias que motiven la alteración de términos municipales. El precepto también se refiere a la iniciación del procedimiento a instancia de: La respectiva Diputación La Administración del Estado, añadiendo el art. 9 c) RPDT, “a través del Delegado del Gobierno”.
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Otros órganos de la Comunidad Autónoma que, en razón de sus respectivas competencias, consideren procedente la alteración, también previsto en el art. 9, apartado d) RPDT. No obstante, en opinión de CATALINA ESCUÍN PALOP, en la obra “Tratado de Derecho Municipal”, de la Editorial CIVITAS, considera que ni el Delegado del Gobierno, ni la Diputación respectiva, ni siquiera otro órgano autonómica, tienen la condición de “parte interesada”, para que puedan tener la “iniciativa” en la iniciación del procedimiento, y más bien entiende que la legislación del Estado confunde los términos “petición” e “iniciativa”, de manera que éstos podrán pedir o sugerir al órgano autonómico competente la iniciación “de oficio”, pero no tener “iniciativa para iniciar el p rocedimiento como parte interesada”. - Instrucción: * Expediente administrativo.- Se integrará por (art. 14 RPDT): · Documentos.- Los siguientes: 1.- En todos los supuestos de alteración de términos municipales: a) Plano del término o términos municipales que hayan de ser objeto de la alteración, con señalamiento, en su caso, de los nuevos límites o línea divisoria de los municipios. b) Informe en el que se justifique que concurren las motivaciones necesarias para llevar a cabo la alteración que se propone. c) Memoria justificativa de que las alteraciones no merman la solvencia de los ayuntamientos a que afecten, en perjuicio de los acreedores, o, en su caso, acta notarial en la que se acredite, por comparecencia de la mayoría de los vecinos de las porciones segregadas, que se comprometen ante el nuevo municipio ºa responder subsidiariamente, en su día, respecto a la parte correspondiente de los créditos que existan, salvo las obligaciones personales de cada uno de aquellos. 2. En los supuestos de segregación parcial para constituir un municipio independiente, además: a) Informe demostrativo de que ni el nuevo municipio ni el antiguo o antiguos carecerán de los medios necesarios para el cumplimiento de sus fines. b) Proyecto de división de bienes, aprovechamientos, usos públicos, créditos y cualesquiera otros derechos y obligaciones entre el ayuntamiento o ayuntamientos originarios y el nuevo, y bases que se establezcan para resolver, posteriormente, cualesquiera cuestiones que no hubieren sido posible dilucidar. c) Certificación, expedida por el secretario, de los bienes, derechos y aprovechamientos comunales del municipio o municipios objeto de la segregación, así como de los que correspondan exclusivamente al vecindario de la parte o partes que se hubieran de segregar. d) Certificación del secretario relativa al número de electores, habitantes y vecinos de los términos municipales y de la porción que se pretenda segregar.
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· Estipulaciones jurídicas y económicas que se proponen.- Entre ellas deberán figurar, cuando procedan: a) La forma de liquidar las deudas o créditos contraidos por cada municipio. b) Las formulas de Administración de sus bienes. c) Cualesquiera otras que convengan a los municipios afectados respecto a obligaciones, derechos e intereses de cada uno. * Tramitación.- Adopta diversas modalidades según la clase de iniciación del procedimiento seguida: · Iniciación de oficio (alteración forzosa).- Se realizarán los siguientes trámites (art. 9.2 RPDT): Audiencia de los municipios y entidades locales interesadas durante un mes A continuación, remisión para dictamen del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma o, en su defecto, del Consejo de Estado. Trámite que, como expone SANTIAGO MUÑOZ MACHADO, no tiene su apoyo en el art. 23 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado de 2 de abril de 1980, al carecer el Estado de competencia ejecutiva para alterar los términos municipales, sino que encuentra su basamento exclusivo en la Ley 7/1985, de 2 de abril. Reguladora de las Bases del Régimen Local. Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la Administración del Estado de las características y datos principales del expediente (art. 12 RPDT). Manifestación de la relación de colaboración entre el Estado y las Comunidades que permitirá a aquél, adecuar la organización de los servicios públicos estatales a la nueva división municipal, y también detectar irregularidades. La autora citada anteriormente observa la falta en los procedimientos iniciados de oficio de “un trámite de información pública”, para que los vecinos puedan pronunciarse sobre la alteración municipal proyectada, a diferencia de lo que ocurre en la tramitación cuando la iniciativa surge de los propios Ayuntamientos interesados o a iniciativa de la mayoría de los vecinos. Y ello ha dado lugar a plantear la necesidad de convocar un referéndum, tal y como prevé el art. 5 de la Carta Europea de Autonomía Local de 1985, pero lo cierto es que, mayoritariamente, se ha considerado su improcedencia, ya que el precepto requiere concreción normativa, la cual no se ha producido en nuestro ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo cual, el Alcalde, previo acuerdo del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, “puede” someter a consulta popular la alteración, en el bien entendido que su ausencia no determinaría ningún tipo de vicio procedimental. En este sentido se pronuncia el propio Tribunal Supremo, véase STS de 3 de marzo de 2000, que incide es la mera posibilidad de su convocatoria, en ningún caso preceptivo. · Iniciación a instancia de parte interesada (alteración voluntaria): a) A iniciativa de los Ayuntamientos interesados.- Los trámites procedimentales son (art. 10 RPDT): Información pública no inferior a 30 días. Nuevo acuerdo municipal por igual mayoría absoluta que el acuerdo de iniciación.
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Informe del órgano competente de la Comunidad Autónoma cuando el acuerdo municipal fuera favorable a la alteración proyectada. Remisión por la Comunidad Autónoma, junto con su informe, para dictamen del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma o, en su defecto, del Consejo de Estado. Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la Administración del Estado de las características y datos principales del expediente (art. 12 RPDT). b) Promovida por la mayoría de los vecinos en el supuesto de segregación (parcial).- Trámites (art. 11 RPDT): Constitución por los vecinos de una comisión promotora Incorporación por aquélla al expediente toda la documentación vista. Elevación a los Ayuntamientos. Sometimiento por éstos a información pública no inferior a 30 días. Adopción de los acuerdos municipales correspondientes “en el plazo de 2 meses”, transcurrido el plazo anterior, e incorporación de la certificación de los mismos al expediente. Sin exigirse, por no expresarlo, el quórum requerido en los anteriores procedimientos. Elevación del expediente por el Ayuntamiento (o por la Comisión Promotora si aquél no adoptó acuerdo en el plazo de 2 meses), al órgano competente de la Comunidad Autónoma, para su informe, “tanto si el acuerdo municipal fue favorable o no a la alteración proyectada”. Remisión por la Comunidad Autónoma, junto con su informe, para dictamen del órgano consultivo superior de la Comunidad Autónoma o, en su defecto, del Consejo de Estado. Simultáneamente al trámite anterior, se dará conocimiento a la Administración del Estado de las características y datos principales del expediente (art. 12 RPDT). Por tanto, las dos principales peculiaridades que presenta este procedimiento son: La adopción de los acuerdos municipales en el plazo de 2 meses desde la terminación del plazo de información pública. La adopción de los acuerdos municipales sin exigirse mayoría absoluta, por tanto bastará la adopción por mayoría simple. Debe precisarse que, aún cuando el art. 13 LRBRL requiere en el procedimiento de alteración de términos municipales, en todo caso, audiencia de los municipios interesados, ciertamente que ello no será necesario, por obvio, en los procedimientos iniciados a instancia de los propios Ayuntamientos o vecinos. - Resolución: · Órgano competente: Tendencias.- Según VILLAR PALASÍ, las orientaciones en el derecho comparado, en esta materia, coinciden con las tres grandes tendencias en torno a los principios inspiradores de los distintos Regímenes Locales:
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Centralista.- Según la cual la competencia decisora para la alternación de términos municipales corresponde al poder central. Autonomista.- Que residencia la competencia en las propias Corporaciones Locales, siendo el Estado mero receptor de la información facilitada por aquellas, registrando los acuerdos adoptados. Intermedia.- Tendencia según la cual la iniciativa puede partir de las propias Corporaciones Locales, siendo la decisión final competencia de un poder supralocal (Estado o Comunidades Autónomas), que en determinados supuestos también podrá plantear la iniciativa. En España han existido ejemplos de las tres tendencias competenciales apuntadas: Centralismo.- En la Ley Municipal de 1924. Autonomismo.- En el Estatuto Municipal de 1924. Intermedia.- En la Ley de Régimen Local de 1955 y en la vigente LRBRL. Legislación española española vigente.- La alteración de los términos municipales se decidirá finalmente por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva. · Forma.- Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva. No obstante, dado el carácter supletorio del precepto, debe entenderse que, adoptará otra forma si así lo determina la legislación autonómica, pudiendo exigirse, incluso, ley autonómica. · Naturaleza jurídica.- Como ha señalado el Tribunal Supremo en STS de 10 de junio de 1999, el Decreto tendrá naturaleza jurídica jurídi ca de “acto administrativo” y no de “disposición general”. · Contenido: Extremos referidos en el art. 15 RPDT: a) Nombre del nuevo municipio. b) Núcleo urbano urbano en que haya haya de fijarse la capitalidad. capitalidad. c) Nuevos límites de los términos municipales afectados. d) Aprobación de las estipulaciones jurídicas y económicas, acordadas para llevar a cabo la alteración. Además: Recursos procedentes, plazos para su interposición, y órganos ante los cuáles se podrán interponer. · Publicación (art. 13 RPDT): En el BOE En el de la CCAA respectiva Y, en su caso, en el de la Provincia respectiva. · Oficialidad de la alteración.- Se producirá una vez cumplidos los siguientes requisitos: Traslado de la resolución definitiva a la Administración del Estado. Anotación por la Administración del Estado en el Registro de EE.LL. Publicación en el Boletín Oficial del “Estado”.
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· Comunicación al registro central de cartografía.- De las modificaciones registrales consecuencia de la alteración de términos (como también la inscripción de nuevas Entidades Locales y la cancelación de inscripciones por supresión), se dará conocimiento por la Dirección General de Administración Local al registro central de cartografía, una vez practicada la inscripción en el Registro de Entidades Locales (art. 13 RPDT). · Silencio administrativo.- A falta de normativa autonómica al respecto, habrá que estar a las reglas generales establecidas en la LRJ-PAC, y dado que la normativa que nos encontramos analizando no establece plazo máximo para resolver este tipo de procedimiento, debe concluirse que el mismo es de tres meses, conforme dispone el art. 42 LRJ-PAC.
7. Efectos. La resolución definitiva de una alteración de términos municipales trae consigo una serie de efectos que serán expuestos a continuación siguiendo el análisis realizado por la profesora CATALINA CATALINA ESCUÍN PALOP: A) Efectos sobre la composición del Ayuntamiento: Los efectos se producirán hasta la celebración de las siguientes elecciones municipales, y dependerán de que se haya creado un nuevo municipio, alterado o suprimido; así: - Si se ha creado un nuevo municipio: · Por fusión.- Cesarán los alcaldes y concejales de los municipios fusionados y el nuevo municipio se regirá y administrará por una Comisión Gestora integrada por un número de vocales igual al de de concejales que correspondiesen en atención a la población, designados por la Diputación Provincial o, en Comunidades Autónomas uniprovinciales, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, entre los concejales cesados en atención a los mayores cocientes obtenidos por las distintas listas en las últimas elecciones celebradas. Parece que la designación deberá realizarse de forma proporcional a la respectiva r espectiva población de los municipios fusionados. · Por segregación parcial.- El nuevo Municipio también se regirá y administrará por una Comisión Gestora cuyos vocales serán designados por la Diputación Provincial o, en Comunidades Autónomas uniprovinciales, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, en atención a los resultados de las últimas elecciones municipales en la mesa/s correspondientes a los territorios implicados. En este sentido la regla primera del precepto en análisis y también el propio Tribunal Supremo en sentencia de 16 de septiembre de 1994. Si bien el precepto no se pronuncia al respecto, parece que la designación deberá recaer en los componentes de las listas más votadas que figuren detrás del de los concejales de los municipios originarios, en número igual al de concejales que correspondería al municipio. - Modificación de municipios:
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· Por segregación parcial para su agregación a otro.- El Municipio segregado permanecerá con el mismo número de Concejales. Si al municipio agregante, por virtud de una mayor población le correspondiera un mayor número de concejales, se designarán vocales gestores, conforme a lo ya visto, teniendo en cuenta los resultados de las últimas elecciones en la/s mesa/s correspondientes al territorio segregado. · Por incorporación.- Si al Municipio incorporante correspondieran por virtud de la nueva población un mayor número legal de concejales, serán designados vocales gestores de acuerdo con lo analizado, recayendo en favor de los que obtuvieron mayores cocientes en las elecciones municipales en el municipio suprimido. - Supresión de municipios.- Las alteraciones de términos municipales que suponen la supresión de municipios (incorporación y fusión), implican el cese de los alcaldes y de los concejales de los ayuntamientos suprimidos. B) Efectos sobre los bienes, derechos y acciones: El nuevo municipio o el que amplía su territorio sucede en los bienes, derechos y obligaciones, a los municipios que se extinguen o reducen territorialmente. La sucesión siguiendo a CLAVERO ARÉVALO, en “La situación de los funcionarios en los casos de alteraciones de términos municipales”, Editorial IEAL, puede ser: - Universal.- Cuando la alteración extinga algún municipio, lo cual sucede en la incorporación y en la fusión. En tales supuestos, el municipio sucesor asume todos los bienes, derechos y obligaciones del municipio extinguido, con excepción de los atributos y derechos que por ser personalísimos son intransmisibles, como el nombre, el escudo, el poder administrativo, legitimación procesal tanto activa como pasiva, las disposiciones administrativas, administrativas, etc, que se extinguen con el propio municipio, no así los actos administrativos, que el municipio sucesor puede ejecutar cuando tuvieren demorada su eficacia o sus efectos no se hubieran agotado (ej. contratos administrativos o relaciones de empleo público). Respecto a las disposiciones administrativas (ordenanzas y reglamentos), el nuevo municipio en tanto adopta sus propios reglamentos y ordenanzas puede aprobar y publicar que rijan, para todo el nuevo término municipal, las del municipio incorporado o las de uno de los municipios fusionados, en su caso. - Parcial.- Cuando la alteración consista en la segregación parcial de municipios, ya sea para crear un nuevo municipio, ya para agregarlo a otro limítrofe. Se requiere una división de bienes, derechos y obligaciones para su distribución pactada entre el municipio originario y el sucesor o la comisión promotora. Una posible forma de reparto sería adjudicar de forma proporcional al municipio sucesor, los inmuebles en su territorio y los bienes muebles vinculados a la actividad que desarrollaba. Debe repararse en la dificultad que puede plantear el reparto de determinados bienes, como por ejemplo los archivos, ya que pueden ser necesarios tanto para el municipio originario como para el sucesor, o simplemente que no se puedan dividir. El problema puede ser resuelto adjudicando a uno de los municipios implicados el original completo o parcial y al otro municipio copia de los archivos también completa o parcial. En la asunción de deudas no opera automáticamente la novación del deudor, sino que frente al acreedor el municipio originario sigue siendo el deudor, salvo que el propio
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acreedor consienta la novación. El pacto de distribución de deudas debe decidir la cuantía que el municipio sucesor va a asumir y la forma en que efectuará el pago al municipio originario (deudor). El municipio sucesor también participará de los créditos, por lo que una solución puede estar en pactar la compensación de deudas y créditos, ahora bien, siempre que éstos últimos sean exigibles, líquidos y estén vencidos. C) Efectos sobre el empleo público: Una alteración de términos municipales produciría sobre la situación de los funcionarios y del personal laboral los siguientes efectos: - Sobre los funcionarios.- Éstos mantendrán el derecho a permanecer en la función pública, pero no a continuar en servicio activo, ni a mantenerse en el puesto que ocupaban. Los efectos pueden ser distintos según que el municipio de pertenencia hubiera sido suprimido o no: · Extinción del municipio de pertenencia del funcionario.- Recordemos que la extinción del municipio se puede producir por las siguientes clases de alteración de términos municipales, que producirán efectos diversos sobre los funcionarios: Fusión de dos o más municipios o incorporación de uno o más municipios “a otro” municipio.municipio .- Se produce una transferencia automática de los funcionarios al nuevo o ampliado municipio, al operar la sucesión universal por parte del nuevo municipio. Dichos funcionarios pueden quedar en las siguientes situaciones: Funcionarios sin habilitación de carácter estatal (funcionarios propios de la Corporación): Corporación): En servicio activo si existen puestos vacantes del nivel correspondiente a su grado personal o superior o inferior en dos niveles como máximo. En excedencia forzosa en otro caso. Funcionarios con habilitación de carácter estatal: En servicio activo si los puestos reservados a éstos no están cubiertos y son de la misma categoría a la de su habilitación. En excedencia forzosa en otro caso. Incorporación de un municipio “a otros” municipios .- Opera una sucesión parcial, por lo que parece que se deberá producir una transferencia de los funcionarios a los municipios incorporantes, teniendo en cuenta criterios de proporcionalidad, población, etc, y la propia normativa reguladora reguladora del empleo empleo público. · Subsistencia del municipio (segregación).- Los funcionarios seguirán en servicio activo en sus municipios de pertenencia, esto es, no se produce transferencia alguna de funcionarios, si bien el municipio puede ejercer su potestad de autoorganización. autoorganización. Además, los funcionarios con habilitación de carácter estatal pueden ver variada su situación por el aumento o disminución de población consecuencia de la alteración del término municipal.
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- Sobre el personal laboral · Extinción del municipio de pertenencia del personal laboral.- El nuevo municipio o el o los ampliados asumen los contratos suscritos por el municipio extinguido. Cualquier variación de la relación laboral sólo podrá llevarse a cabo de acuerdo con las fórmulas previstas en la legislación laboral. · Subsistencia del municipio (segregación).(segregación).- El personal laboral se mantiene en el municipio de pertenencia en la misma situación. De la misma manera, cualquier variación de la relación laboral sólo podrá llevarse a cabo de acuerdo con las fórmulas previstas en la l a legislación laboral.
2.2.8.- Deslinde de términos municipales. Se debe comenzar por diferenciar conceptualmente entre “delimitación del término municipal” y “delimitación de los términos municipales”. La STC 214/1989, de 21 de diciembre estableció al efecto, que la delimitación del término municipal no se identifica con la delimitación de los términos municipales (deslinde), en la que pueden y de hecho intervienen los Ayuntamientos interesados. Ello no prejuzga la competencia de la Comunidad Autónoma para ratificar la delimitación alcanzada o para resolver sobre la misma si no se logrease acuerdo por los Ayuntamientos afectados. Deslindados los conceptos anteriores, se debe resaltar que, cada Ayuntamiento, para fijar nuevos límites o precisar los existentes, nombrará una Comisión integrada:
Cuando los deslindes no afecten a los límites lími tes provinciales: - Alcalde - Tres Concejales
Cuando los deslindes afecten a los límites provinciales: - Por cada Ayuntamiento interesado: · Alcalde · Tres Concejales - Por las Diputaciones interesadas: Una representación igual a la de cada Ayuntamiento (cuatro miembros).
Asistirán al acto para verificar la operación: - El Secretario de la corporación. - Y el perito que designe el ayuntamiento. a yuntamiento. Respecto a los anteriores (Secretario y perito), debe tenerse en cuenta que, según entendemos, dada la literalidad del precepto, no forman parte de la Comisión nombrada, obsérvese la expresión: “…una Comisión compuesta por el Alcalde y tres Concejales, los cuales, con con el Secretario de la Corporación y el Perito…”, cuando si formaran parte de la Comisión, la expresión sería del siguiente tenor: “…una Comisión compuesta por el Alcalde, tres Concejales, el Secretario de la Corporación y el Perito…”. Por tanto, debe ente nderse que la Comisión strictu sensu está integrada por personal político exclusivamente. Finalmente, también asistirán al acto: - Dos personas que por su avanzada edad y acreditado juicio puedan justificar el sitio en que estuvieron los mojones. - Los propietarios de los terrenos que haya de atravesar el deslinde
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- Y las fuerzas de seguridad. En el acto de demarcación, deslinde o amojonamiento pueden producirse las siguientes situaciones: - Conformidad por los ayuntamientos interesados: interesados: · En cuanto a los límites existentes.- No será necesario levantar Acta alguna ni fijar nuevos límites, salvo error material o vicio de procedimiento en la anterior delimitación. Por tanto, no habrá nada que remitir a la Comunidad Autónoma para su ratificación. ratificación. · En un expediente de alteración de términos municipales.- Será necesario levantar “Acta conjunta”, y colocarán los hitos o mojones, remitiendo copia del Acta: A la Comunidad Autónoma correspondiente. correspondiente. Y al Instituto Geográfico Nacional. - Divergencia entre los ayuntamientos en cuanto a: · Sitio por donde debe pasar la línea divisoria. · O sitio en el que hayan de colocarse los hitos o mojones. Cada Comisión levantará Acta por separado, por tanto, tantas actas como ayuntamientos interesados, dándose por terminado el acto, tras lo cual las Alcaldías remitirán el acta con los antecedentes, a la Comunidad Autónoma “correspondiente”. Ésta enviará el expediente al Instituto Geográfico Nacional para que designe a los ingenieros que deban personarse sobre el terreno junto con las respectivas Comisiones, para llevar a cabo el deslinde, cuya incomparecencia incomparecencia lleva al decaimiento en la impugnación de los límites fijados. Consecuentemente, Consecuentemente, en caso de divergencia el precepto prevé una actuación arbitral. Obsérvese que la pérdida de este derecho a la impugnación, se producirá ya en una segunda fase del procedimiento, esto es cuando sea el Instituto Geográfico Nacional quien a través de los ingenieros designados fije el deslinde, pero no cuando la incomparecencia se produzca inicialmente, donde entendemos que, salvo justificación, obedecerá a la divergencia entre los ayuntamientos interesados, interesados, a partir de lo cual actuará precisamente dicho Instituto. La decisión final sobre todas las cuestiones que se susciten sobre deslindes, corresponderá a la Comunidad Autónoma, previo informe del Instituto Geográfico Nacional y dictamen del órgano consultivo superior de Consejo de Gobierno de la Comunidad, si existiera o, en su defecto del Consejo de Estado. La Comunidad Autónoma también determinará los límites de las llamadas entidades locales menores. Por lo demás, de los límites fijados se dará conocimiento a la Administración del Estado, para su inscripción en el registro de entidades locales, recordemos Registro que fue creado por R.D. 382/86, de 10 de febrero, desarrollado por O.M. de 3 de abril de 1986.
2.2.9.- Nombre y capitalidad de los Municipios. 1.- Nombre de los municipios: · Denominación.- Podrá ser: En castellano
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En cualquier otra lengua española oficial en la respectiva Comunidad Autónoma O en ambas. · Límites: Nombres no autorizables: Por ser idénticos a otros existentes Por producir confusiones en la organización de los servicios públicos Nombres no autorizados; Por otros motivos. · Motivos.- En tanto el RPDT regula lo motivos que pueden justificar un cambio de capitalidad en el art. 27.1 como veremos a continuación, por su parte guarda silencio sobre las causas que pueden fundamentar un cambio de nombre en un Municipio. 2. Capitalidad de los municipios: · Emplazamiento.- En el núcleo urbano. · Motivos para su alteración: Desaparición del núcleo urbano donde estuviere establecida. Mayor facilidad de comunicaciones. Carácter histórico de la población elegida.
Mayor número de habitantes O importancia económica o beneficios notorios para los residentes. 3. Procedimiento común para el cambio de nombre o capitalidad de los municipio.Trámites: El procedimiento es el mismo en los dos tipos de expedientes, según establece el art. 29 RPDT, y se concreta en los siguientes trámites: · Acuerdo del Ayuntamiento adoptado por el Pleno (art. 50.4 ROF), adoptado por “mayoría absoluta” (tras la modificación causada en el art. 47 de la LRBRL por Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local). · Exposición pública por plazo no inferior a treinta días para la presentación de reclamaciones. · Resolución de las reclamaciones. · Informe de la Diputación Provincial respectiva.
· Informe de la Real Sociedad Geográfica o de la Real Academia de la Historia, según proceda, o de las instituciones especializadas de la Comunidad Autónoma, si existieren, y de otros organismos que se consideren oportunos. · Aprobación por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. En este punto debe ser destacada la STS de 19 de diciembre de 1990, sobre el alcance de las competencias de la Comunidad Autónoma respectiva en la materia y el protagonismo municipal. · Comunicación al Registro de Entidades Locales en un mes. · Comunicación por la Dirección General de Administración Local al Registro Central de Cartografía. · En los cambios de nombre de municipios o para los de nueva creación, la oficialidad se producirá tras el cumplimiento sucesivo de los siguientes requisitos: Inscripción en el Registro de Entidades Locales.
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Publicación en el “BOE”.
2.2.10.- Registro Estatal de Entidades Locales. Finalmente, creo conveniente hacer alusión al Registro Estatal de Entidades Locales al que hemos venido refiriéndonos en los últimos epígrafes. Se trata de un Registro creado por el art. 14 LRBRL, dependiente de la Administración del Estado (Ministerio de Administraciones Públicas), en el cual deben inscribirse todas las Entidades Locales, así como los cambios de denominación, capitalidad u otras circunstancias. El Registro Estatal de Entidades Locales se encuentra regulado por R.D. 382/1986, de 10 de febrero, complementado por Orden Ministerial de 3 de abril del mismo año, regulación modificada por R.D. 1499/1990, de 23 de noviembre, con el ánimo de convertir a citado Registro en un censo completo, exhaustivo y actualizado de todas las Entidades Locales Españolas. La inscripción es obligatoria, so pena de producirse la inscripción de oficio, y según determina el art. 3 del R.D. 382/1986, deberá contener los siguientes datos, según el tipo de Entidad Local: “Artículo 3. La inscripción registral deberá contener los siguientes datos: A) Municipios. a) Denominación. b) Provincia y Comunidad Autónoma a la que pertenece. c) Extensión superficial y límites del término municipal. d) Capitalidad. e) Número de habitantes. f) Régimen de funcionamiento común, propio (Reglamento orgánico) o especial (Consejo abierto). B) Provincias. a) Denominación. b) Comunidad Autónoma a la que pertenece. c) Extensión superficial y límites del territorio provincial. d) Capitalidad. e) Número de habitantes. f) Régimen común especial (artículos 39 y 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril). g) Denominación de la Corporación a la que corresponde la representación, gobierno y administración de la provincia. C) Islas. a) Denominación. b) Provincia y/o Comunidad Autónoma a la que pertenece. c) Extensión superficial. d) Capitalidad. e) Número de habitantes. f) Denominación de la Corporación a la que corresponde su representación, gobierno y administración. D) Entidades de ámbito territorial inferior al municipio. a) Denominación genérica (artículo 45.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril) y nombre de la Entidad. b) Municipio, provincia y Comunidad Autónoma a la que pertenece. c) Extensión superficial y límites. d) Capitalidad. e) Número de habitantes. f) Régimen de organización y funcionamiento común (Ley de la Comunidad Autónoma) o especial (Consejo abierto). E) Mancomunidades de Municipios. a) Denominación. b) Número y denominación de los Municipios asociados. c) Comunidad Autónoma a que pertenece. d) Capitalidad. e) Órganos de gobierno y gestión. f) Obras y/o servicios de su competencia. F) Comarcas, áreas metropolitanas y otras agrupaciones de Municipios distintas de la provincia. a) Denominación genérica y específica de cada Entidad. b) Número y denominación de los Municipios agrupados en ella. c) Comunidad Autónoma a que pertenezca. d) Capitalidad. e) Denominación y estructura organizativa y funcionamiento de sus órganos de representación, gobierno y administración. f) Competencia que tenga legalmente atribuida.
Añade el art. 4.1 en relación con las Entidades territoriales de nueva creación, que: “ se hará constar el origen y formación de su territorio (segregación o fusión), con indicación de las Entidades de procedencia.”
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Y el apartado 2 del art. 2 dispone: “ En la inscripción de cada Entidad se hará constar, igualmente, según proceda, la disposición legal, Resolución del órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma o Acuerdo Corporativo por el que ha ya sido creada, con especificación de su fecha, «Boletín Oficial» en que haya sido publicada y fecha de efectividad.” El R.D. 382/1986, distingue hasta tres procedimientos a seguir, según se trate de la práctica de la inscripción de nuevas Entidades Locales; de la variación de datos relativos a inscripciones ya existentes; o de la cancelación de inscripciones. Así:
Procedimiento para la inscripción.- Aparece regulado en los arts. 5 a 8 R.D. 382/1986, como sigue: “ Ar tículo 5 R.D : Cr eada una En tidad L ocal y constitu ido su órgano de gobierno, por su Presidente, en el pl azo de un
mes, se solicit arásu i nscripci ón en el Registro de En tidades Locales, a cuyo efecto se remiti rácertif icación del texto ínt egro del acta de l a sesión co nsti tut i va y se comun icar án l os datos a qu e se r efi ere el ar tícul o 3.º del pr esente Real Decreto, según l a En tidad L ocal de que se trate. Ar tículo 6 R.D.: En la i nscri pción registral de cada En tidad L ocal se anotarán l os datos que para cada un a de ell as se han especif icado en el ar tícul o 3.º del pr esente Real Decr eto, consider ándose como fecha de l a in scri pción l a r ecepción de la solici tud debidamente cumpli mentada con todos los datos y requisitos exi gidos, en el Registro General del M ini sterio de Admini stración Terr itori al. Artículo 7 R.D.: Por el M ini sterio de Administración Territor ial se determinarála for ma de acreditar por la E ntidad L ocal corr espondiente la aut entici dad de los datos que hayan de aportarse junto con la soli citu d de inscripci ón, asícomo la docu mentaci ón que, a tal efecto, deba acompañ arse a la mi sma, entr e la que deberái ncl ui r se, en todo caso, la certif icación del I nstitu to Geográfi co Naci onal acreditati va de los límit es y extensión de los M un ici pios y de las Enti dades del ámbito terr itor ial in feri or al M un ici pio, y la del I nstitu to Nacion al de Estadística, respecto a la población de las Ent idades Locales de nueva creación. Ar tículo 8 R.D.: L a Di rección General de l a Admi ni stración L ocal, en el pl azo má xim o de trein ta días, contados a parti r de la recepción de la solici tud, procederáa dictar resolución i nscribi endo a la En tidad L ocal de que se trate, salvo que apr eciar e la fal ta o in sufi cienci a de al gun o de lo s datos o requi sitos a que se hace ref erenci a en los artícul os 3.ºy 7.º, en cuyo caso, y siempre dentr o del i ndicado plazo, lo comunicar áa la Enti dad Local soli citante de la i nscripci ón para su subsanación en el plazo de treinta días, contados a parti r de la r ecepción de la comu ni cación in dicada. Tr anscurr ido el pl azo de treinta días otorgado a la Di rección General de Admi ni stración L ocal en el párr afo an terior , sin que é sta haya dictado r esoluci ón en uno u otro sentido, l a En tidad L ocal se consideraráinscri ta a todos los efectos, conforme a lo solicitado.”
Procedimiento de modificación de las inscripciones y de las anotaciones registrales.- El procedimiento a seguir se encuentra regulado en los arts. 9 a 11 R.D. 382/1986: “ Ar tícul o 9 R.D.: 1. En el Regi stro de En ti dades L ocal es, y por lo qu e respecta a cada una de ell as, se harán con star l as
vari aciones que se produzcan en l os datos que de acuerdo con el presente Real D ecreto se encuentren r ecogidos en la corr espondiente in scripción. 2. Al objeto antes indi cado, las Enti dades Locales comuni carán al Registro de Enti dades Locales, dentr o del plazo de un mes, cual qui er alt eración que se produ zca en l os citados datos, salvo los r elativos al n úmero de habi tantes, cuya comuni cación se efectuaráanu almente, dentro del mes sigu iente al día en qu e se haya apr obado la corr espondiente revisión anual del Padrón M uni cipal. 3. L os datos de población se modif icar án de ofi cio como consecuencia de la r enovación qu in quenal de los Padrones M uni cipales de habit antes y una vez que por el órgano competente se publi quen ofi cialm ente los datos del Censo de Población. Ar tículo 10 R.D.: En los supuestos de modif icación de la i nscri pción a in stancia de la E nti dad Local in teresada, seráde apli cación el pr ocedimi ento pr evisto en el artículo 8.ºpara el supuesto de l as inscri pciones. Ar tículo 11 R.D.: Serán obj eto de anotación en el Registro, en r elación con cada i nscripci ón registral , aquell as circun stancias que determin e el M ini sterio de Administración Terri torial y que consistan en la i niciación de procedimientos admini strativos o ju dicial es que pudieran dar l ugar , tras su fin ali zación, a modifi caciones en los datos registrados en l a corr espondiente inscri pción.
Procedimiento cancelación de las inscripciones.- El procedimiento está previsto en el art. 12 R.D. 382/1986, que establece distintas reglas según se trate de la comunicación de la superesión de Municipios, Provincias, Entidades Locales de ámbito inferior al municipal, o de otras Entidades Locales: “ Ar tículo 12 R.D.: Exti ngui da una En tidad L ocal deberácomuni carse tal extr emo al Registro de Entidades L ocales, a fin
de cancelar l a inscri pción correspondiente.
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A este efecto, dentro del plazo de un m es, contado a par tir de la f echa de la celebración de la sesión en que se haya ejecutado la disposici ón legal, resolución del órgano de la Comuni dad Autónoma o acuerdo corpor ativo por el qu e se supri ma la Ent idad de que se tr ate, se remiti ráal Registro de Enti dades Locales certi fi cación del texto íntegro del acta de dich a sesión. En la soli citu d de cancelación se har áconstar, según pr oceda, la disposici ón legal, r esolu ción del órgano de gobierno de la Comun idad Au tónoma o acuerdo corpor ativo por el qu e se supr ima l a Ent idad de que se trate, con especif icación de su fech a, « Bol etín Ofi cial »en que h aya sido p ubl i cada y f echa de su efecti vid ad. L a comuni cación de la supresión se formul aráde acuerdo con las siguientes reglas: A) Muni cipios. a) L a supresión de un M uni cipio por i ncorpor ación a otr o li mítrof e se comunicar á, a efectos de su cancelación, por el Al calde del A yuntami ento del M un ici pio al qu e se incorpor e el té rmi no del extin gui do. Si l a i ncorpor ación del M uni cipi o se efectuase a dos o más M uni cipi os lim ítrof es, la comuni cación seráefectuada por l os Al caldes de los Ayunt amientos de los Mu ni cipi os a los que se haya i ncorpor ado el té rmi no del exti ngui do. A la solicit ud de cancelación de inscri pción deberáacompañ arse necesariamente l a solici tud de modifi cación de la in scripción o in scri pciones que resultar en afectadas y todas ell as se trami tarán y r esolverán con ju ntamente. b) L a supr esión, por fu sión, de dos o más Mu ni cipi os lim ítr of es, se comuni cará, un a vez consti tu ido el ór gano de gobierno del nuevo Mu ni cipi o resul tante de la f usión, por su Presidente. A l a soli cit ud de cancelaci ón de la s in scri pcion es cor respondi entes deberáacompañ ar se necesar iam ente la sol ici tud de in scripción del nuevo M uni cipi o r esul tante de la f usión, y todas ell as se trami tarán y resolverán conj untamente. B) Provincia. L a cancelación de una i nscripci ón provinci al se realizaráa petici ón del Presidente de la E nti dad una vez se hayan constitui do los órganos de gobiern o de la nu eva provin cia. A la solicitud de cancelación de la inscripción o inscripciones de la provincia o provincias extinguidas deberá acompañ arse necesariamente la solici tud de modifi cación de la i nscripci ón o i nscripci ones que resul ten afectadas o l a solicit ud de inscri pción de la n ueva provin cia, según pr oceda. C) Ent idades L ocales de á mbito i nf erior al mu ni cipal. L a cancelación de las inscripci ones relati vas a dichas En tidades se comunicar áal Registro de Ent idades L ocales por el Al calde del Ayuntami ento del M uni cipi o en cuyo terri tori o esté constitui da. D) M ancomuni dades de M un ici pios, comarcas, áreas metropol itan as y otras Agrupaci ones de Mu ni cipi os distin tas de la provincia. L a exti nción de estas Enti dades se comuni caráal Registro, a efectos de su can celación, por los Presidentes de los órganos de gobierno respectivos.”
Por lo demás, apuntar que numerosas Comunidades Autónomas han creado Registros de Entidades Locales y han recogido las relaciones con el Registro estatal (ej. Cataluña: Decreto 140/1988; Galicia: Ley 5/1997; etc).
2.3.- LA POBLACIÓN MUNICIPAL. B) CONCEPTO DE POBLACIÓN. Conjunto de personas y familias agrupadas por vecindad.
C) ANTECEDENTES Y EVOLUCIÓN. 1. Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1955.- La población integraba dos colectivos:
Residentes.- Toda persona que residiese habitualmente en el municipio e inscrita en el Padrón. Estos se consideraban: o Vecinos: Los españoles mayores de edad. o O domiciliados: Españoles menores de edad y extranjeros.
Transeúntes.- Españoles que circunstancialmente se hallaban viviendo voluntariamente en un municipio que no era el de su residencia habitual e inscritos como tales en el Padrón Municipal.
Consecuentemente se venía a distinguir:
Población de hecho.- Constituida por los residentes presentes y los transeúntes. Población de derecho.- De la que formaban parte los residentes presentes o ausentes. 127
2. Ley 7/1985 de 2 de abril – LRBRL- y R.D. 1690/86, de 11 de julio – RPDT-.Introdujo las siguientes modificaciones: a. Denominó población a la antes llamada población de derecho. b. Mantuvo la distinción entre residentes y transeúntes. c. Los cambios de residencia obligaban a presentar certificado de baja en el Padrón de origen. d. Suprimió la figura de los “cabezas de familia”, categoría de ntro de los residentes. La reforma trae causa en los arts. 14 C.E. y 66 C.C. (igualdad ante la ley). e. Encomendó a los Ayuntamientos la confección en coordinación con el Estado y las Comunidades Autónomas, de un Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero – PERE-. 3. Ley 4/96, de 10 de enero y R.D. 2612/96, de 20 de diciembre, de reforma respectivamente de la LRBRL y RPDT.- Propició las siguientes novedades: a. Mantenimiento de un único tipo de población, la de derecho. b. Eliminación de la figura del transeúnte.- Criticado por Julio Castelao Rodríguez, por entender que éstos, aún desconocidos por la legislación vigente, existen y seguirán existiendo, cada vez con una mayor necesidad de participación en la gestión municipal. Sin desconocer dicho argumento, Juan Pemán Gavín apunta que la figura del transeúnte carecía de trascendencia jurídica, pues no otorgaba ningún status específico, por lo que, más correcto parecería articular un régimen jurídico para éstos. c. Unificación de la figura del vecino y la del domiciliado en una sola categoría, la de vecino.- Si bien más se trató de unificación terminológica que de regímenes jurídicos; piénsese en los extranjeros, con las salvedades previstas en el art. 13 C.E, que carecen de derecho de sufragio, o en los españoles menores de edad, que no alcanzan la plenitud de derechos y deberes (así, no tienen derechos políticos, ni pueden ejercer la sustitución de las acciones locales para la defensa de los bienes y derechos, etc.). Por tanto, podemos seguir distinguiendo dos tipos de empadronados, y hasta un tercer tipo más: - Vecinos en sentido estricto.- Españoles mayores de edad, que son titulares del máximo grado de derechos y deberes. - Y vecinos en sentido amplio.- Españoles menores de edad y extranjeros, que no adquieren la plenitud del estatus de vecino. - Españoles residentes en el extranjero.- Cuyas notas son: · No figura en el Padrón Municipal, sino en un Padrón específico, el PERE. · No forman parte de la población, ni se les reconoce vecindad administrativa, pues solo se consideran vecinos a efectos de sufragio. d. Tramitación de altas y bajas por los Ayuntamientos.- Cuya finalidad ha sido la de evitar duplicidades, ausencia de vecindad, etc. e. Confección del PERE por el Estado.- Motivado por las carencias económicas y de gestión de algunos Ayuntamientos.
D) LA FIGURA DEL VECINO.
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1. Concepto.- Personas que residiendo habitualmente en un término municipal figuran inscritos en el Padrón Municipal. 2. Adquisición de la condición de vecino.- Se deberán acumular dos presupuestos: a. Residencia habitual. b. Inscripción en el Padrón Municipal (carácter constitutivo no simplemente declarativo).- Solo exige “declaración de voluntad del administrado (STS 24/9/86). La residencia habitual no acompañada de inscripción padronal no atribuye la condición de vecino, sólo habilita al Ayuntamiento al empadronamiento de oficio. Por otro lado, la inscripción no es discrecional para el Ayuntamiento. 3. Pérdida de la condición de vecino.- Solo puede producirse por alta en el Padrón de otro municipio, a instancia del interesado o de oficio, debido en todo caso a cambio de residencia habitual; en otro caso se estaría burlando la obligación de empadronamiento en el municipio de residencia habitual, amén de la prohibición del doble empadronamiento y por ende de la doble vecindad administrativa. 4. Vecindad administrativa.- La condición de vecino atribuye un determinado estatus jurídico, esto es, unos derechos y unos deberes específicos, que para los españoles se encuentran relacionados en los arts. 18 LRBRL y 56 RPDT, constituyendo lo que se ha dado en llamar “El Estatuto del Vecino”, en tanto que para los extranjeros habrá que estar a la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros en España. A unos y otros nos referiremos más adelante. Debe diferenciarse la vecindad administrativa de otros conceptos afines; así: · Vecindad administrativa y domicilio civil.- Al domicilio civil se refieren los arts. 40 y 41 CC, así como los arts. 50,51 y 155 Ley 1/00, de 7 enero, de Enjuiciamiento Civil – LEC-, de donde se deduce una aparente coincidencia entre ambos conceptos, pues se apoyan en la idea de residencia habitual. Sin embargo, esta coincidencia en más aparente que real: 1º.- Frente a la vecindad administrativa s iempre “única y excluyente”, una persona puede tener varios domicilios, que además estén desvinculados de la residencia habitual y, por tanto, de la vecindad administrativa (empresarios, profesionales, diplomáticos, etc). 2º.- Pero incluso cuando el domicilio se define como el lugar de residencia habitual, opera con independencia de la vecindad administrativa, pudiendo no coincidir con ésta. Así, la vecindad administrativa se acredita a través del certificado de empadronamiento, que también sirve como uno de los elementos de prueba del domicilio civil, pero no el único. La jurisprudencia civil mantiene un criterio “realista” (la residencia efectiva) para el domicilio civil, frente al criterio “formalista” (la inscripción en el Padrón) para la vecindad administrativa. 3º.- Ese realismo del domicilio civil admite la concurrencia de dos domicilios y también que haya personas sin domicilio, lo cual no es posible en la vecindad administrativa.
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4º.- A más, el domicilio civil es referible plenamente a las personas jurídicas como a las físicas, en tanto que la vecindad administrativa solo es predicable de las personas físicas. 5º.- Por último, el domicilio se configura de forma flexible, al permitir un “domicilio electivo”, por su parte la vecindad administrativa depende de la residencia habitual. · Vecindad administrativa y vecindad civil.- La principal distinción se sitúa en la forma de adquisición: la vecindad administrativa a través de la residencia habitual en un municipio e inscripción en su Padrón; la vecindad civil, en principio se “hereda”, es decir es atribuida por filiación, con independencia del lugar de nacimiento y de la residencia, que también pueden tener relevancia: a.- Por residencia continuada durante 2 años se adquiere la vecindad civil del lugar, si el interesado manifiesta su voluntad en este sentido. b.- También por residencia continuada 10 años sin declaración en contrario. 5. Estatuto del Vecino. Los derechos y deberes específicos de los vecinos “españoles”, que no de los vecinos extranjeros, como se concretará más adelante, se establecen en el art. 18 RPDT y art. 56 RPDT, siendo los siguientes: - Ser elector y elegible en las elecciones municipales, con arreglo a los arts. 176 y 177 de la L.O. 5/85, 19 junio, de Régimen Electoral General, que desarrollan el art. 13 C.E. Es catalogado por la STS 7/7/81, como un derecho-deber del ciudadano. - Participar en la gestión municipal.- Desarrollado por el art. 70 bis LRBRL. La STS 27/10/87, destaca a las Asociaciones de Vecinos como instrumentos de participación en la vida local. - Utilizar los servicios públicos municipales y acceder a los aprovechamientos comunales.- Los débitos a la Hacienda Pública no justifica su denegación (STS 30/1/96). - Contribuir mediante prestaciones económicas y personales a la realización de las competencias municipales.- En este punto el art. 142 C.E. es desarrollado por el art. 2 R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales (prestaciones económicas) y por los arts. 128 y siguientes del mismo texto legal (prestaciones personales y de transporte). - Ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal. - Pedir la consulta popular sobre asuntos de competencia propia municipal y de carácter local.- El desarrollo de este derecho se efectúa en el art. 71 LRBRL, que establece que la consulta popular será convocada por los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno.
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- Exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público obligatorio.- Obsérvese como el vecino tiene derecho a solicitar la prestación de cualquier tipo de de servicio público, que el Ayuntamiento accederá a su prestación de forma potestativa; pero además puede “exigir” que se establezcan servicios públicos denominados obligatorios, esto es los previstos en el art. 26.1 LRBRL por razón de la población del municipio, son los llamados servicios mínimos. - Ejercer la iniciativa popular en los términos previstos en el art. 70 bis.- Derecho incorporado por Ley 57/03, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que ha venido a regularlo como sigue: podrá ser ejercida por los vecinos con derecho de sufragio activo, presentando propuestas o proyectos, suscritas por al menos: · Hasta 5.000 hab., el 20% · De 5.001 a 20.000 hab., el 15% · A partir de 20.001 hab., el 10% Las iniciativas serán sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio del órgano resolutorio. En todo caso, se exige previo informe de legalidad del Secretario y del Interventor cuando afecte a derecho y obligaciones económicas para el Ayuntamiento. Por lo demás, la iniciativa puede incorporar propuesta de consulta popular.
- Los demás establecidos en las leyes y especialmente, los establecidos en el art. 35 LRJ-PAC. - Se puede añadir el derecho a ejercitar las acciones necesarias para defender los bienes y derechos de la Entidades Locales (art. 68 LRBRL). 6. Derechos y deberes de los extranjeros. Por su parte, la inscripción de los extranjeros en el Padrón no constituirá prueba de su residencia “legal” en España, claro que al igual que para los españoles, los datos inscritos en el Padrón, sí que constituyen prueba de la residencia en el municipio (lo cual no quiere decir que esa residencia sea legal) y del domicilio habitual en el mismo, tal y como prevé el art. 16.1 LRBRL. Al mismo tiempo, la inscripción de los extranjeros en el Padrón, tampoco les confiere ningún derecho que no les atribuya la legislación vigente, en especial la L.O. 8/00, 22 diciembre, de reforma de la L.O. 4/00, de 11 de enero. Si bien, la condición de vecinos concede a los extranjeros los derechos y deberes propios del Estatuto del Vecino, a excepción de los derechos “políticos”, en que habrá que estar a lo dispuesto en el art. 13 C.E. FERNANDO MARTIÑO MENÉNDEZ clasifica los derechos como sigue:
-
Derechos compartidos.- Estos a su vez se distinguen en: o Derechos inviolables inherentes a la dignidad (art. 10 CE) o Derechos fundamentales (art. 13.1 CE), reconocidos por ley o por Tratados.
-
Derechos exclusivos de los españoles.- Derechos políticos reconocidos en el art. 23 CE, si bien, atendiendo a criterios de reciprocidad podrá reconocerse a los extranjeros el derecho de sufragio activo o pasivo en las elecciones municipales (en este sentido, reforma C.E. 27-8-92, por virtud de la firma del Tratado de la Unión Europea). 131
7. Representantes de propietarios ausentes. La figura del representante de los propietarios ausentes se reguló inicialmente en el Texto Refundido de Régimen Local de 24 de junio de 1955, para cuanto se refería a la Administración económica local y al régimen de derechos y obligaciones, imponiéndose a dichos propietarios ausentes, la obligación de comunicar a la Alcaldía el nombre de las personas que los representan, y faltando esta comunicación, se señalaba como representantes de los propietarios: - Los administradores, apoderados o encargados de los propietarios. - En defecto de aquellos, por no existir o no residir en el término municipal: · En fincas rústicas.- Según sea el caso: Los colonos.- Entendiendo por éstos, los labradores que cultivan y labran una heredad – porción de terreno- por arrendamiento y suele vivir en ella (22ª Edición del Diccionario de la Academia de la Lengua española). Los arrendatarios.
Los aparceros.- Quienes tienen aparcería, esto es, contrato mixto que participa del de sociedad aplicado al arrendamiento de fincas rústicas, y que se celebra con gran variedad de pactos y costumbres supletorias entre el propietario y el cultivador de la tierra. · En fincas urbanas: los inquilinos.
La regulación fue recogida literalmente por el art. 17 TRRL y por el art. 59 RPDT, si bien desapareció de este último en la redacción dada por el R.D. 2612/1996, de 20 de diciembre, sin embargo ha permanecido la trascripción en el TRRL.
D) ESPECIAL REFERENCIA AL EMPADRONAMIENTO (arts. 15 a 17 LRBRL, modificados por Ley 4/96 de 10 enero). 1) CONCEPTO Y CARÁCTER DEL PADRÓN MUNICIPAL; DE LOS CERTIFICADOS; Y DE LOS VOLANTES DE EMPADRONAMIENTO. - Concepto de Padrón Municipal: o
o
Tradicional.- “ Documento público fehaciente” Vigente.- “ Registro administrativo” en que constan los vecinos del municipio (introducido por Ley 4/96, de 10 de enero, que modificó la LRBRL, que sustituyó la definición anterior). Por lo demás, debe indicarse que, en la actualidad, el término “Padrón” no exclusivamente referido a un Registro “municipal”, como lo era tradicionalmente, ya que hoy existe, como veremos más adelante un “Padrón” de españoles residentes en el extranjero que, a partir de la modificación operada en la LRBRL por la Ley 4/96, ha pasado a ser competencia de la Administración General del Estado. De ahí que deba diferenciarse entre éstos dos tipos de Padrones: “municipal”, para los españoles residentes en un municipio español, y el de “españoles residentes en el extranjero”, que se puede calificar como especial.
- Certificaciones y Volantes de empadronamiento: o
Certificaciones.- “ Documento público y fehaciente a todos los efectos administrativos” (concepto que como puede observarse el texto originario de la LRBRL reservaba para el Padrón municipal, pero que la Ley 4/96, trasladó a 132
éstas). Serán expedidas por el Secretario del Ayuntamiento o funcionario en quien delegue, de conformidad con lo dispuesto en los arts. 204 y 205 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre – ROF- (art. 61 RPDT) o
o
Volantes de empadronamiento.- “Documentos de carácter puramente informativo” (art. 61 RPDT). Podrán ser solicitados por los vecinos cada vez que se inste una modificación de los datos padronales, debiendo ser entregado por el Ayuntamiento tan pronto como se haya realizado el cambio en su inscripción padronal. Lo anterior no perjudica que sin instar una modificación de datos padronales, el vecino pueda solicitar y el Ayuntamiento expedir un volante de empadronamiento, cuando éste sirva como documento suficiente a los efectos pretendidos por el vecino. Distinción entre certificaciones y volantes.- Unas y otros se diferencian por su “carácter”:
Certificaciones.- Tienen carácter “fehaciente a todos los efectos administrativos”). Volantes.- Tienen carácter meramente “informativo”, por que n o son necesarias las formalidades prevista para las certificaciones (expedición por el Secretario del Ayuntamiento o funcionario en quien delegue).
2) OBLIGACIÓN DE TODA PERSONA QUE VIVA EN ESPAÑA. - Inscribirse en el Padrón del municipio en el que se resida habitualmente. Según el art. 15 LRBRL y en el mismo sentido el art. 54.1 RPDT, toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios ha de inscribirse sólo en el del municipio en el que habite más tiempo al año. La inscripción deberá efectuarse: · En el domicilio habitual, cuando no se carezca de domicilio. · En el ámbito geográfico donde la persona resida, cuando ésta carezca de domicilio, y una vez se haya puesto el hecho en conocimiento de los servicios sociales competentes. En este sentido, art. 54.3 RPDT. Añade el precepto reglamentario en su apartado 2, que tendrán la misma vecindad que los padres que tengan su guarda o custodia o, en su defecto, de sus representantes legales: 1.- Los menores no emancipados 2.- Los mayores incapacitados No obstante: 1.- Los padres o, en su caso, representantes legales, podrán autorizar a aquéllos para residir en otro municipio. 2.- Los mayores de 16 años emancipados podrán vivir independientes con consentimiento, el cual se presume – art. 323 CC3.- Y, finalmente, los mayores de 14 años pueden contraer matrimonio con autorización judicial y, con ello, emanciparse (art. 48 CC).
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- Obligación adicional para los “extranjeros no comunitarios sin residencia permanente”. Para las personas extranjeras no comunitarias sin residencia permanente se añade a la obligación de inscribirse en el Padrón del municipio en el que residan habitualmente, la obligación de renovar la inscripción cada dos años, transcurridos los cuales sin haber renovado su inscripción, posibilitará al Ayuntamiento declarar la caducidad de la inscripción, sin necesidad de previa audiencia. Esta obligación adicional fue introducida en el art. 16 LRBRL, por L.O. 14/03, de 20 de noviembre, habiendo sido desarrollada por Resolución de fecha 28/04/05. Por tanto dicha obligación no es exigible para las siguientes personas: a.- Españoles. b.- Extranjeros nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea. c.- Extranjeros nacionales de un Estado no miembro de la Unión Europea, con autorización de residencia permanente en España. 3) CONTENIDO DE LA INSCRIPCIÓN.
Datos obligatorios. - Nombre y apellidos. - Sexo. - Domicilio habitual. - Lugar y fecha de nacimiento. - Número de identificación: · Españoles.- Número de documento nacional de identidad · Extranjeros: Ciudadanos nacionales de estados miembros de la Unión Europea, de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos de los Estados mencionados: Número de la tarjeta de residencia en vigor, expedida por las autoridades españolas En su defecto, número del documento acreditativo de la identidad o del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia. Ciudadanos nacionales de Estados no miembros de la Unión Europea, ni que sean parte del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, ni de Estados a los que, en virtud de un convenio internacional se extienda el régimen jurídico previsto para los ciudadanos nacionales de Estados miembros de la Unión Europea o de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo: Número de identificación de extranjero que conste en documento, en vigor, expedido por las autoridades españolas. En su defecto, por no ser titulares de éstos, el número del pasaporte en vigor expedido por las autoridades del país de procedencia.
- Título escolar o académico que se posea. - Cuantos otros pudieran ser necesarios para elaborar el Censo Electoral, garantizando los derechos fundamentales.
Datos voluntarios.- Éstos son añadidos por el art. 57.2 RPDT: - Personas que pueden representar a cada vecino a efectos padronales (debe recordarse lo dispuesto en el art. 32 LRJ-PAC). - Número de teléfono. Relación exhaustiva, por lo que, como ha señalado JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ, no cabe incluir en las correspondientes hojas, otros datos para su incorporación.
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4) CESIÓN DE DATOS (arts. 16.3 y art. 53.2 RPDT) Los datos del Padrón Municipal pueden ser cedidos en las siguientes condiciones: 1.- Con consentimiento del afectado, sin limitación alguna en cuanto al cesionario, que podrá ser tanto persona física como jurídica y pública como privada, ni en cuanto a la finalidad de la cesión. 2.- Sin consentimiento del afectado, cumpliéndose los siguientes requisitos: - Que el cesionario sea otra “Administración Pública”, por tanto, no pueden ser cedidos dichos datos a persona física o jurídica privada. - “Solicitud” por parte de la Administración Pública cesionaria. - Que la cesión tenga por finalidad SOLO: · El ejercicio de sus competencias, en los que la residencia o el domicilio sean relevantes. · La elaboración de estadísticas oficiales, sometidas al secreto estadístico. En este caso, la cesión se efectuará en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública. Fuera de los supuestos anteriores, los datos padronales son CONFIDENCIALES (no secretos, ni reservados, ni privados, etc, expresiones sobra las que suelen versar las preguntas tipo test), y el acceso a los mismos se rige por la LO 15/99, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal – LOPDCP-, que vino a derogar la precedente L.O. 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal ,y por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC-. La regulación contenida en la LRJ-PAC, se concreta en el art. 37 de la forma siguiente: “Artículo 37. Derecho de acceso a Archivos y Registros. 1. L os ciudadanos tienen derecho a acceder a l os registros y a los documentos que, f orman do parte de un expediente, obren en los archi vos admin istrati vos, cualqui era que sea la f orm a de expresión, gráfi ca, sonor a o en imagen o el ti po de soporte materi al en que fi gur en, siempre qu e tales expedientes corr espondan a pr ocedimi entos termi nados en l a fecha de la soli citu d. 2. El acceso a los documentos que contengan datos ref erentes a la i nti mi dad de las personas estar á r eservado a é stas, que, en el supu esto de obser var que tal es datos fi gur an in completos o in exactos, podr án exigir que sean recti ficados o compl etados, salvo que figu r en en expedientes caducados por el tr anscurso del ti empo, conf orm e a los pl azos máxi mos que determ in en l os difer entes procedimientos, de los que no pu eda deri varse efecto sustanti vo algun o. 3. El acceso a los documentos de carácter no min ativo qu e sin in clui r otr os datos per tenecientes a l a in tim idad de las personas figu ren en l os pr ocedimi entos de aplicación del derecho, salvo los de carácter sancion ador o discipli nar io, y qu e, en con sideración a su contenido, pu edan h acer se valer par a el ejer cici o de los derechos de los ciu dadanos, podr áser ejerci do, además de por sus titu lar es, por ter ceros que acredit en un interé s legíti mo y di recto. 4. El ejercicio de los der echos que establ ecen l os apartados anteri or es podr áser denegado cuando pr evalezcan r azones de int eré s públ ico, por int ereses de terceros más dign os de pr otecci ón o cuando así lo di sponga una L ey, debiendo, en estos casos, el órgan o competente dictar r esolu ción moti vada. 5. El der echo de acceso no podr áser ejerci do r especto a los sigui entes expedientes: a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comun idades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitu cional es no sujetas a Derecho Administrativo. b) L os que contengan in f ormaci ón sobre la Defensa Nacion al o la Segur idad del E stado. c) L os tramit ados para l a in vestigación de los deli tos cuando pudi era ponerse en peli gro l a protección de los derechos y libertades de tercer os o las necesidades de las investi gaci ones que se esté n realizando. d) L os relati vos a las mater ias protegidas por el secreto comerci al o i ndustr ial . e) L os relati vos a actuaciones admi ni strativas der ivadas de la pol ítica monetari a.
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6. Se r egir án por sus disposiciones específicas: a) E l acceso a los archi vos sometidos a la nor mati va sobre materi as clasif icadas. b) E l acceso a document os y expedient es que contengan datos sani tar ios personal es de los pacientes. c) L os ar chi vos r egulados por l a legislaci ón del r é gim en elector al. d) L os ar chi vos que sir van a f in es exclu sivamente estadísticos dentro del ámbi to de la f un ción estadística públi ca. e) El Registro Civil y el Registro Centr al de Penados y Rebeldes y los registr os de carácter públi co cuyo u so esté regulado por un a L ey. f) El acceso a l os documentos obran tes en los arch ivos de las Admin istraci ones Públi cas por parte de las personas que ostenten la condi ción de Di putado de las Cort es General es, Senador , miembr o de un a Asamblea legislativa de Comun idad Au tónoma o de un a Corpor ación Local. g) L a consulta de f ondos documental es existentes en l os Arch ivos Hi stóricos. 7. El derecho de acceso seráejercido por los par ti cul ar es de for ma qu e no se vea afectada la efi cacia del f un cionami ento de los servicios públi cos debié ndose, a tal fi n, f orm ul ar petición i ndi vidual izada de los documentos que se desee consul tar , sin qu e quepa, salvo par a su consider ación con carácter potestativo, f orm ul ar soli citu d gené r ica sobre un a materi a o conj un to de materi as. No obstante, cuan do los solici tantes sean i nvesti gador es que acrediten u n i nteré s históri co, científi co o cult ur al r elevante, se podráautor izar el acceso di r ecto de aqué ll os a la consult a de los expedientes, siempr e que quede garan tizada debidamente la in tim idad de las personas. 8. El derecho de acceso conll evaráel de obtener copi as o cer ti ficados de los documentos cuyo examen sea autor izado por l a Adm in istración, pr evio pago, en su caso, de las exaccion es que se hall en legal mente establ ecidas. 9. Será objeto de peri ódica publ icación l a r elación de l os documentos obran tes en poder de las Adm in istr acion es Públi cas sujetos a un r é gim en de especial pu bli cidad por afectar a la col ectividad en su conju nto y cuan tos otr os puedan ser objeto de consulta por los parti cular es. 10. Ser án obj eto de publ icaci ón regul ar l as in stru ccion es y respuestas a consultas planteadas por l os part icul ares u otr os órgan os admin istrati vos que comport en una i nterpr etación del der echo positivo o de los procedimientos vigentes a efectos de que puedan ser alegadas por los particulares en sus relaciones con la Administración.”
Por su parte, el desarrollo contenido en la LOPDCP es como sigue: Ar tículo 15 L OPDCP. Derecho de acceso: 1. El in teresado tendráderecho a soli citar y obtener gratu itamente i nf or maci ón de sus datos de carácter per sonal sometido s a tr atami ento, el or igen de dich os datos, asícomo las comu ni cacio nes real i zadas o que se prevé n hacer de los mi smos. 2. La in for mación podráobtenerse median te la mera consulta de los datos por m edio de su vi sualización, o la in dicación de los datos que son objeto de tratami ento mediante escrito, copia, telecopia o fotocopia, certi fi cada o no, en for ma l egible o i nteli gibl e, sin uti li zar claves o códigos que requieran el uso de dispositi vos mecáni cos específicos. 3. El derecho de acceso a que se refi ere este artículo sólo podráser ejerci tado a in tervalos no in feri ores a doce meses, salvo qu e el i nter esado acr edite u n i nter é s legíti mo al efecto, en cuyo caso podr án ej erci tar lo ant es. Ar tículo 16 L OPDCP. Derecho de rectif icación y cancela ción: 1. El responsable del tr atamiento tendrá la obli gación de hacer efectivo el derecho de rectif icación o cancelación del i nteresado en el plazo de diez dí as. 2. Ser án r ectif icado s o cancelados, en su caso, los datos de car ácter per sonal cu yo tr atami ento n o se aju ste a lo dispuesto en la pr esente Ley y, en part icul ar, cu ando tales datos resulten i nexactos o incompletos. 3. L a cancelación dar á lu gar al bloqueo de los datos, conservándose úni camente a disposici ón de las Admi ni str aciones públi cas, Ju eces y Tr ibu nal es, para la at ención de las posibl es responsabil idades nacidas del tr atami ento, du ra nte el pl azo de pr escr ipci ón de é stas. Cumpl ido el ci tado pl azo deberápr oceder se a la supr esión. 4. Si los datos rectifi cados o cancelados hu bieran sido comuni cados previamente, el r esponsable del t ratami ento deberán otif icar la r ecti fi cación o cancelación efectuada a qui en se hayan comun icado, en el caso de que se man tenga el tr atami ento por este últ im o, que deberátambi é n pr oceder a la can celaci ón. 5. L os datos de carácter personal deber án ser con ser vados dur ant e los pl azos previstos en l as disposici ones apli cables o, en su caso, en las r elaciones contractual es entre la persona o entidad r esponsable del trat amiento y el interesado.
Por tanto: · Derecho de acceso (art. 15 LPDCP): Mediante consulta visualizada o por escrito, y por intervalos no inferiores a 12 meses, salvo que se acredite interés legítimo. · Derecho de rectificación y cancelación (art. 16): Deberá hacerse efectivo por el responsable del tratamiento, en 10 días. 5) FORMACIÓN, MANTENIMIENTO, REVISIÓN Y CUSTODIA.
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- GESTIÓN: o
Distintos organismos de la AGE competentes por la materia.- Remitirán periódicamente a cada Ayuntamiento la información sobre las variaciones de los datos de sus vecinos que con carácter obligatorio deben figurar en el Padrón, para mantener comprobados y actualizados los datos. El art. 63 RPDT añade que, en particular esta remisión deberá ser efectuada por: 1. Las Oficinas del Registro Civil, en cuanto a nacimientos, defunciones y cambios de nombre, de apellidos, de sexo y de nacionalidad. 2. El Ministerio del Interior en cuanto a expediciones de documentos nacionales de identidad y de tarjetas de residencia 3. Y por el Ministerio de Educación y Ciencia (hoy Ministerio de Educación), en cuanto a titulaciones escolares y académicas que expida o reconozca. En los dos últimos casos (Ministerio del Interior y Ministerio de Educación), la remisión será mensual. Por su parte, el art. 64 RPDT establece que las comunicaciones de datos podrán ser canalizadas a través del INE, cual es la práxis administrativa, y que siempre que sea posible, se llevarán a cabo por medios informáticos o telemáticos, respetando las instrucciones normalizadoras sobre tratamiento de la información que se dicten al efecto.
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INE:
Breve referencia a su historia (fuente: página web del INE).-
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La Comisión de Estadística del Reino.- La creación de este organismo marca el comienzo de la estadística oficial en España. El 3 de noviembre de 1856, el general Narváez, presidente del Consejo de Ministros de Isabel II, firma un Decreto por el que se crea una Comisión, compuesta por personas de reconocida capacidad, para la formación de la Estadística General del Reino. La Junta de Estadística .- Unos meses más tarde, el 21 de abril de 1857, la Comisión pasa a denominarse Junta de Estadística. Su primer trabajo es el Censo de Población, con fecha de referencia del 21 de mayo del mismo año. La Estadística entra en la Universidad.- La Ley de Instrucción Pública de 9 de septiembre de 1857 establece que la Estadística será una disciplina académica. El Instituto Geográfico y Estadístico.- Un Decreto del 12 de septiembre de 1870, durante el gobierno provisional del General Serrano, crea el Instituto Geográfico. Tres años más tarde, 19 de junio de 1873, pasa a denominarse Instituto Geográfico y Estadístico, asumiendo todas las tareas de recogida de información numérica para el Estado. En 1877, el Instituto Geográfico y Estadístico aprueba su Reglamento. Las estadísticas pasan a depender del Ministerio de Fomento en el año 1890. Un Decreto de 1 de octubre de 1901 establece la formación de las estadísticas oficiales y la publicación de las mismas. El Instituto Geográfico y Estadístico se transforma en Dirección General y se crean departamentos en los Ministerios para completar su labor. En 1924, el Consejo del Servicio Estadístico, creado en 1921 es reformado, cuatro años antes de que pase a depender del Ministerio de Trabajo y Previsión. Ya en 1931, la adscripción se hace al Ministerio de la Presidencia. Durante la Guerra Civil (1936-1939) comienza a funcionar el Servicio Sindical de Estadística en coordinación con los Servicios de Estadística del Estado, dentro de la llamada zona nacional. El Instituto Nacional de Estadística.- La Ley de 31 de diciembre de 1945 crea el Instituto Nacional de Estadística, que tiene como misión la elaboración y perfeccionamiento de las estadísticas demográficas, económicas y sociales ya existentes, la creación de otras nuevas y la coordinación con los servicios estadísticos de las áreas provinciales y municipales. La Ley fue publicada en el BOE del 3 de enero de 1946. Además de regular la coordinación entre otros servicios estadísticos como el Servicio Sindical de Estadística, la Ley crea el Consejo Superior de Estadística. El Instituto Nacional de Estadística se organiza en Servicios Centrales, Delegaciones provinciales y Delegaciones en los Ministerios.
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Régimen Jurídico vigente.- El Instituto Nacional de Estadística se rige, en lo fundamental, por la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública, y por su Estatuto, aprobado por R.D. 508/2001, de 11 de mayo (BOE 19/05/2001), modificado por R.D. 947/2003, de 18 de julio y por R.D. 759/2005, de 24 de junio. No obstante, conforme al art. 1.4 del R.d. 508/2001, de 11 de mayo, son también de aplicación: - La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado – LOFAGE-. - La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común LRJ-PAC-. - El texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio – TRLCAP-. - El texto refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre (hoy entendido Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria). - El Decreto 1022/1964, de 15 de abril, por el que se aprueba la Ley de Patrimonio del Estado (hoy entendido Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas). - Y las demás disposiciones de aplicación de los organismos autónomos de la Administración General del Estado. Concepto y naturaleza jurídica.- Organismo autónomo de los previstos en el Capítulo II del Título III de la LOFAGE, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Secretaría de Estado de Economía, que “coordina” todos los Padrones municipales y elabora estadísticas de población, lo que concuerda con el art. 149.131 CE que otorga al Estado competencia exclusiva en materia estadística para fines estatales. Funciones en materia padronal: -
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Coordinar los Padrones de todos los municipios, a cuya finalidad los Ayuntamientos le remitirán “mensualmente” (art. 65 RPDT) las variaciones en los datos de sus padrones municipales, “por medios informáticos o telemáticos”. Canalizar las comunicaciones de datos que las Oficinas de Registro Civil, Ministerio del Interior y Ministerio de Educación, les envíen para ser dirigidas a los respectivos Ayuntamientos. Comunicar a los Ayuntamientos “mensualmente”, por medios informáticos o telemáticos, las discrepancias detectadas en los datos de sus padrones municipales, con el fin de que introduzcan las modificaciones pertinentes. En caso de duplicidad deducida de la confrontación de los dados padronales de los diversos municipios, comunicar la 138
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duplicidad al Ayuntamiento en que figure la inscripción más reciente, para que lleve a cabo las gestiones oportunas para comprobarlo y, previa audiencia del interesado, dé de baja las inscripciones repetidas que el vecino señale como erróneas o, en su defecto, las más antiguas. Ejecutar sustitutoriamente y a costa del Ayuntamiento afectado, las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados los Padrones de los municipios cuyos Ayuntamientos no las llevara a cabo. La ejecución sustitutoria requiere previamente: o Que el Ayuntamiento no lleve a cabo las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizado su Padrón municipal. o Informe del Consejo de Empadronamiento. o Requerimiento al Ayuntamiento afectado para que realice la actuación u operación necesaria, concretando la inactividad en ha incurrido, concediéndole al efecto el plazo que fuere necesario, nunca inferior a un mes, como señala el art. 60 LRBRL. o Rechazo por el Ayuntamiento afectado o transcurso del plazo concedido persistiendo el incumplimiento. Realizar estadísticas oficiales, entre ellas estadísticas de población a nivel nacional, a partir de los datos patronales. Remitir trimestralmente a los Institutos estadísticos de las Comunidades, y en su caso, a otras Administraciones, los datos relativos a los padrones en los municipios de su ámbito territorial en los que se produzcan altas o bajas. Elaborar la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios a partir de las cifras remitidas por los Ayuntamientos, elevarlas al Gobierno de la Nación a través de su Presidente, y comunicarlas al Ayuntamiento interesado. En consonancia con la función anterior, formar el censo de población, apoyándose en los datos de los padrones, y prestando los Ayuntamientos la colaboración que el INE le solicite, sirviendo para controlar la precisión de los datos padronales y, en su caso, para introducir en ellos las rectificaciones pertinentes. En el desarrollo de esta operación se tomarán las medidas necesarias para mantener separados los datos censales, sometidos al secreto estadístico, de los datos padronales de carácter nominal y con efectos esencialmente administrativos. Apoyará técnicamente a los Ayuntamientos que lo soliciten en el diseño y ejecución de las operaciones de mantenimiento y comprobación del padrón. Podrá llevar a cabo operaciones de control de la precisión de los padrones, informando del resultado a los Ayuntamientos, y comunicándoles, en su caso, las medidas a tomar para dotar a su padrón de una mayor precisión. También podrá proponer a los Ayuntamientos la realización de operaciones 139
conjuntas, sea de control, sea de actualización de sus padrones.
Organización: -
Órganos superiores (art. 3 R.D. 508/2001): - Consejo de Dirección: - Composición (art. 4 R.D. 508/2001): - Presidente del INE. - Directores Generales. - Secretario General - Y Jefe del Gabinete de la Presidencia y de Coordinación y Planificación Estadística. -
Presidente (art. 5 R.D. 508/2001).- Con rango de Subsecretario, es nombrado y separado por el Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del Ministro de Economía. Sus principales funciones en materia padronal son: -
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Resolver las discrepancias que, en materia de empadronamiento, surjan entre los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares o entre estos entes y el INE. Elevar al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios, y comunicarlas a los Ayuntamientos interesados.
Órganos directivos (art. 6.1 R.D. 508/2001).Dependen del Presidente: Dirección General de Procesos e Infraestructura Estadística. Dirección General de Productos Estadísticos.
Otros órganos (art. 6.2 R.D. 508/2001).- También dependen del Presidente: - Gabinete de la Presidencia y de Coordinación y Planificación Estadística. - Secretaría General. - Subdirección General de Relaciones Internacionales. - Oficina del Censo Electoral.
Oficina del Censo Electoral.- Comunicará a los Ayuntamientos las variaciones en el Censo Electoral realizadas, para que introduzcan en su padrón municipal las modificaciones pertinentes, a fin de que en todo momento exista la necesaria concordancia entre los datos del padrón municipal y del censo electoral (art. 66 RPDT).
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Vecinos.- Deben
comunicar a su Ayuntamiento las variaciones que experimenten sus circunstancias personales en la medida en que impliquen una modificación de los datos que deben figurar en el padrón municipal con carácter obligatorio:
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Mayores de edad.- Por ello mismos o sus representantes voluntarios. Menores de edad o incapacitados.- Por sus padres o tutores (representantes legales).
Ayuntamientos.- Les corresponde la “gestión” del Padrón, entendiendo por gestión, la formación, el mantenimiento, la revisión y la custodia del Padrón municipal, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. En este sentido el art. 60.1 RPDT, establece que las normas en cuestión serán aprobadas conjuntamente por el Ministerio de Economía y Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda) y el Ministerio para las Administraciones Públicas, a propuesta del Consejo de Empadronamiento, normas de las que son claro ejemplo la Resolución conjunta de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, de fecha 9 de Abril de 1997, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión y revisión del padrón municipal; o la Resolución conjunta de fecha 28 de Abril de 2005. Dicha gestión se llevará a cabo con “ medios informáticos”, siendo “apoyados técnica y económicamente”, por las Comunidades Autónomas uniprovinciales, Diputaciones Provinciales, Calbildos y Consejos Insulares respectivos (art. 60.2 RPDT), y “asumiendo dicha gestión informatizada”, cuando los Municipios carezcan de suficiencia económica y de gestión que les impida mantener los datos del Padrón municipal de forma automatizada. Las actuaciones concretas a realizar por los Ayuntamientos son: Remitir mensualmente al INE, por medios informáticos o telemáticos las variaciones producidas en los datos de sus padrones, para que éste pueda coordinar todos los padrones municipales (art. 65 RPDT). Remitir información a la Oficina del Censo Electoral para la actualización mensual del censo electoral.
Las dos comunicaciones anteriores podrán integrarse en el mismo envío (art. 67 RPDT).
Actualizar los datos del Padrón municipal: - Con las informaciones recibidas de las demás Administraciones. - Con las variaciones comunicadas por los vecinos - Y con los resultados de los trabajos realizados por los propios Ayuntamientos (informes de la policía, comprobación de errores, etc). Poner en conocimiento de cada vecino afectado los datos que figuran en su inscripción padronal, para su información y para que pueda comunicar a dicho Ayuntamiento las rectificaciones o variaciones que procedan: - Cada vez que se produzcan actualizaciones. - Y, en todo caso, sin que se produzcan actualizaciones, al menos una vez cada cinco años. 141
En cambios de residencia, después de que el interesado solicite por escrito su alta en el padrón del municipio de destino, éste, en los 10 primeros días del mes siguiente, la remitirá al municipio de procedencia, donde se dará de baja en el padrón al vecino trasladado sin más trámite. En el caso de que la persona no estuviera empadronada con anterioridad o desconociera el municipio de su anterior inscripción padronal, lo hará constar así (art. 70 RPDT). En bajas.- Los Ayuntamientos procederán como sigue: - Baja por duplicidad (art. 71 RPDT): o Duplicidad de todos los datos.- El Ayuntamiento dará de baja las inscripciones de su padrón conservando una sola de ellas. o Duplicidad de algunos de los datos.- El Ayuntamiento llevará a cabo las gestiones oportunas para comprobar la duplicidad y, previa audiencia del interesado, dará de baja: - Las inscripciones repetidas que el vecino señale como erróneas. - En su defecto, las inscripciones más antiguas. - Baja de oficio por inscripción indebida (art. 72 RPDT).- El Ayuntamiento dará de baja a quienes figuren empadronados incumpliendo el requisito de residencia habitual, previa instrucción de expediente administrativo con audiencia al interesado, en el que éste podrá manifestar: o Su conformidad con la baja.- Comunicando el municipio o país en el que vive habitualmente y solicitar, por escrito, el alta en el padrón municipal o en el Registro de Matrícula de la Oficina o Sección consular, tramitándose ésta por el Ayuntamiento que acuerde la baja de oficio. Su no conformidad con la baja.- En cuyo caso la o baja sólo podrá llevarse a cabo con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento. En uno y otro caso, practicada la baja, el Ayuntamiento la trasladará en los 10 primeros días del mes siguiente, al Ayuntamiento en que debiera figurar en el futuro, para su actualización. Las discrepancias que surjan serán resueltas por el Presidente del INE, previa propuesta del Consejo de Empadronamiento (art. 74 RPDT).
En altas.- Los Ayuntamiento procederán: - Alta de oficio.- Respecto de las personas que vivan habitualmente en su término municipal y no figuren inscritos en el mismo, previa instrucción de expediente administrativo con audiencia al interesado, que podrá: o Acepta expresamente el alta de oficio.- Implicando la declaración escrita la baja automática en el padrón en el que estuviera inscrito. o No aceptar el alta de oficio.- En cuyo caso, el alta de oficio sólo podrá llevarse a cabo con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento. 142
o
En uno y otro caso, practicada el alta, el Ayuntamiento la trasladará en los 10primeros días del mes siguiente, al Ayuntamiento en cuyo padrón hubieran venido figurando indebidamente, para su actualización Las discrepancias que surjan serán resueltas por el Presidente del INE, previa propuesta del Consejo de Empadronamiento (art. 74 RPDT).
- COMPROBACIÓN Y CONTROL. La actualización permanente de padrón puede resultar insuficiente para adecuar sus datos a la realidad. De ahí que dichas actuaciones se completen con las normas previstas en los arts. 75 a 80 RPDT, relativas a la comprobación y control del Padrón. o
Actuaciones de cada Ayuntamiento:
Nomenclatura, rotulación, numeración de los edificios y cartografía de vías públicas (art. 75 RP). Deberán mantenerse actualizadas por los Ayuntamientos, con el apoyo técnico de los órganos sectorialmente competentes de la Administración General del Estado, cuando les sea solicitado. De las actualizaciones, los Ayuntamientos deberán informar a todas las Administraciones interesadas. La rotulación y numeración se efectuará como sigue: A.- Rotulación del municipio, entidades de población y vías urbanas: 1) Municipio, entidades y núcleos.- Deben estar rotulados en sus principales accesos. En los núcleos debe indicarse, asimismo, el nombre de la entidad a la que pertenece. 2) Vía urbana.- cada una debe estar designada por un nombre aprobado por el Ayuntamiento, no pudiendo haber dos vías urbanas con el mismo nombre salvo que se distingan por el tipo de vía o por pertenecer a distintos núcleos. El nombre deberá estar en rótulo visible colocado al principio y al final de la calle y en una, al menos, de las esquinas de cada cruce. Se recomienda como principio de la vía el extremo más próximo al centro o lugar más típico de la entidad. En las plazas, se colocará en su edificio preeminente y en sus principales accesos. En las barriadas con calles irregulares, con entrantes o plazoletas deben colocarse los rótulos necesarios, siendo aconsejable que cada edificio lleve el rótulo. B.- Numeración de edificios: 1) Las vías urbanas deben estar numeradas en todas sus entradas principales e independientes que den acceso a viviendas y/o locales. No se numerarán entradas accesorias o bajos como tiendas, garajes, etc, que se entiende que tienen el número de la entrada principal. No obstante, cuando existan laterales o traseras de edificios ya numerados en otras
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vías, como tiendas, garajes u otros, cuyo único acceso sea por ahí, se numerará el edificio, teniendo carácter de accesorio. 2) Los números pares estarán continuados a la derecha y los impares a la izquierda. 3) Cuando existan duplicados se añadirá una letra al número común. 4) Los edificios en diseminado también deben numerarse. Si estuvieran a lo largo de caminos, carreteras, etc, es aconsejable que estuvieran numerados de forma análoga a las calles de un núcleo urbano. Si estuvieran dispersos deberán tener una numeración correlativa dentro de la entidad. En general, toda construcción en diseminado debe identificarse por el nombre de su entidad, por el de la vía en que se inserta y por el número; o si no fuera posible, por el nombre de la entidad y el número de la serie única asignado.
Revisión de entidades, núcleos y secciones (art. 76 RP). Los Ayuntamientos deberán efectuarlo, al menos una vez al año, de acuerdo con las definiciones e instrucciones que establezcan las leyes que regulen estas materias y las remitirán al INE para su comprobación. La revisión se realizará de la siguiente manera: A.- Unidades poblacionales: a) Clases: 1. Entidad singular: es cualquier área habitable del término, habitada o, excepcionalmente deshabitada, claramente diferenciada, y conocida por una denominación específica identificadora sin posibilidad de confusión: - Área habitable: aquella en la que exista viviendas habitadas o en condiciones de serlo (ej. zonas residenciales de temporada). - Área claramente diferenciada: cuando las edificaciones y viviendas puedan ser identificadas y su conjunto sea conocido por una denominación. Por tanto, no sólo Entidades Locales Menores (art. 45 LRBRL), sino también localidades, urbanizaciones, zonas residenciales u otras que cumplan la definición. Las entidades singulares se constituyen por núcleo/s de población y/o diseminado: a) Núcleo.- Conjunto de al menos diez edificaciones formando calles, plazas y otras vías urbanas, o, excepcionalmente menos de diez si la población supera 50.000 habitantes. Se incluirán edificaciones que aisladas, disten menos de 200 metros de los límites exteriores del conjunto, excluidos los terrenos ocupados por instalaciones, parques, jardines, ríos cruzados por puentes, etc. Cada núcleo tendrá una denominación específica. b) Diseminado (una sola por entidad singular).- Edificaciones o viviendas no incluibles como núcleo.
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2. Entidad colectiva: Unidad intermedia entre la entidad singular y el municipio. Son agrupaciones de entidades singulares (parroquias, diputaciones, hermandades, ante iglesias, concejos y otras). b) Categoría de la entidad. Es la calificación otorgada, o tradicionalmente reconocida: ciudad, villa, lugar, aldea, etc y, a falta, la que corresponda a su origen y características: caserío, poblado, barrio, zona residencial, urbanización y otras. c) Revisión y actualización de la relación de unidades poblacionales: 1. Altas: .- Incorporación de unidades existentes en otros municipios, por alteración de términos. .- Creación de unidades por alteraciones en el municipio o por nueva construcción, urbanización, … .- Omisiones de unidades. 2. Bajas: .- Incorporación de unidades existentes a otro municipio debido a alteración de términos. .- Desaparición de unidades por alteraciones en el municipio o por despoblamiento. .- Inclusión indebida de unidades. 3. Modificaciones: .- Cambio de nombre de las entidades o núcleos. d) Procedimiento.- Producida una variación en la relación de unidades (también si no se han producido), los Ayuntamientos remitirán (o lo comunicarán, en su caso) a la Delegación Provincial del INE las actualizaciones, junto con las actualizaciones del padrón. El INE dispondrá de un mes para realizar comprobaciones, requerir aclaraciones y remitir la codificación de las unidades que causen alta. B.- Revisión del Seccionado. La división del término en distritos y éstos en secciones estadísticas, es esencial para el INE para realizar las investigaciones estadísticas y para gestionar el censo electoral. Se debe prestar especial atención a: a) Sus límites.- La sección es un área de terreno del término y cada vivienda o habitante ha de pertenecer solo a una. El conjunto de todas las secciones ha de abarcar todo el término municipal. b) Su tamaño.- La LOREG asigna tamaños mínimos y máximos a las secciones electorales, medido en número de electores. Dentro de tales límites se recomienda que la sección no supere 2.500 habitantes Normas básicas:
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· Cada sección debe estar definida por límites identificables: accidentes naturales del terreno y construcciones permanentes. · Las pertenecientes a un núcleo urbano estarán formadas por manzanas completas de edificios, que excepcionalmente pueden subdividirse por fachadas completas o, si es necesario, por portales si supera el número máximo de electores. · La división debe comprender todo el término municipal. c) Revisión del seccionado.- Normas: .- Partición de las secciones que sobrepasen los 2.000 electores o de las que superen los 2.500 habitantes resultando secciones con al menos 500 electores. .- Fusión de secciones con menos de 500 electores, salvo sección única. .- Se modificarán los límites por defectos de delimitación o de variaciones procedentes, por ej. de planes de urbanismo, nuevas vías urbanas, ... .- Se numerarán de la siguiente manera: · Si una sección se divide en dos o más, a una se le dará el número antiguo y al resto números correlativos a partir del último de sección del distrito. · Si se fusionan dos o más secciones, se dará a la nueva el número de una, desapareciendo el de las restantes, pudiendo aparecer, por tanto, saltos de numeración. · No se renumerarán secciones, pudiendo quedar, por tanto, secciones geográficamente contiguas con numeración no correlativa. .- Se podrá cambiar la denominación de las secciones por variaciones en los distritos y por fusiones y segregaciones de municipios. .- Las Delegaciones Provinciales del INE asesorarán a los Ayuntamientos en estos trabajos y resolverá las dificultades. .- Las modificaciones anteriores deben ser comprobadas por el INE, para lo cual los Ayuntamientos enviarán una propuesta a la Delegación Provincial, adjuntando un plano o croquis de cada nueva sección, en que figuren sus límites, así como el tramo de callejero de sección. Recibida la propuesta de variación, el INE en un mes hará las comprobaciones antes de incluir el nuevo seccionado en el fichero del padrón. .- El Ayuntamiento revisará el seccionado, al menos, una vez al año, salvo que alguna sección supere los 2.000 electores o no llegue a los 500, en que se partirá o fusionará inmediatamente. .- A efectos de censo electoral, las secciones se dividirán en Subsecciones. Para asignar electores a las mesas, las secciones pueden ser: 1) Por subsecciones.- Criterio territorial de asignación de los electores a las mesas. 2) Alfabéticas.- Criterio por apellidos de asignación de los electores, si es necesario. C.- Revisión de los callejeros de sección. Responde a la necesidad de conocer la delimitación y contenido geográfico de las secciones estadísticas y de disponer de una
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información sobre las vías, integradas con las unidades, distrito, sección, entidades, núcleos de población y diseminados. Una vía vendrá definida por su tipo (calle, plaza, ...) y su denominación, sin que en un municipio pueda existir más de una vía lógica con igual tipo y denominación que se corresponde con una sola vía física, aunque, excepcionalmente dos o más vías físicas pueden tener el mismo tipodenominación (una vía lógica). Ello ocasiona anomalías en la gestión del INE, por lo que se deberán deshacer estas ambigüedades. Para ello, el Ayuntamiento deberá asignar códigos de vía distintos a cada vía física, siendo obligatorio que se identifiquen cada una incluyendo al final de la denominación y entre paréntesis el nombre de la entidad singular, núcleo a que pertenece u otro literal identificativo. En general el territorio se identifica por vías físicas rotuladas y numeradas, excepcionalmente por unidades poblacionales (entidades, núcleos/diseminados). Adicionalmente se identificará por la pseudovía, que es todo aquello que no es ni unidad, ni vía. Finalmente los tramos de vía serán el resultado de la intersección de las secciones (incluida la subsección), unidades y vías (o pseudovía), por su pertenencia a una manzana y a una zona postal. Por tanto, la unidad básica de referenciación territorial es el tramo. Los habitantes poseen atributos de dos tipos: · Personal (nombre, sexo, ...) · Territorial (municipio de residencia, calle, ...). El nexo de unión entre la población y el territorio es la residencia del habitante, el domicilio, a través del tramo en que se localice. Se dispondrá de los siguientes ficheros: 1. Relación de vías.- Contendrá las vías lógicas (relación biunívoca entre un código y un tipo-nombre de vía). 2. Relación de pseudovías. 3. Relación de tipo de vías. 4. Relación de tramos. Un alta de una vía se realizará cuando no exista el conjunto tipodenominación de vía en la relación de vías. Una baja implicará la eliminación de todos los tramos de vía. Una modificación (tipo y/o denominación) implica la rectificación de los datos en todos los tramos de la vía. Los Ayuntamientos remitirán mensualmente a la Delegación Provincial del INE el fichero completo de la sección cuando hubiere habido variaciones en los ficheros durante el mes anterior.
Muestreos y controles de campo (art. 77 RP). Para alcanzar la concordancia del padrón con la realidad, los Ayuntamientos deberán realizar sistemáticamente estas operaciones, que deberán acentuarse en sectores susceptibles de una mayor movilidad de los habitantes. Periódicamente deberán llevar a cabo operaciones de campo para comprobar la verdadera situación del empadronamiento y para actualizar sus datos, con especial incidencia en las zonas donde se hayan concedido licencias municipales para nuevas urbanizaciones, nuevas
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construcciones, demoliciones, etc., informando de sus resultados al INE, que apoyará técnicamente a los Ayuntamientos que lo soliciten en el diseño y ejecución de las operaciones de mantenimiento y comprobación del padrón. o
Actuaciones del INE:
Control de la precisión de los padrones (art. 78 RP).- Podrá efectuar operaciones de control de de dicha precisión de los padrones, informando del resultado a los Ayuntamientos, y comunicándoles, en su caso, las medidas a tomar para dotar a su padrón de una mayor precisión. También podrá proponer a los Ayuntamientos la realización de operaciones conjuntas, sea de control, sea de actualización de sus padrones. Formar el censo de población (art. 79 RP).- Apoyándose en los datos de los padrones, y prestando los Ayuntamientos la colaboración que el INE le solicite, sirviendo para controlar la precisión de los datos padronales y, en su caso, para introducir en ellos las rectificaciones pertinentes. En el desarrollo de esta operación se tomarán las medidas necesarias para mantener separados los datos censales, sometidos al secreto estadístico, de los datos padronales de carácter nominal y con efectos esencialmente administrativos. Los gastos en que incurran los Ayuntamientos por esta colaboración serán sufragados con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Resolución de discrepancias por su Presidente (art. 17.3 LRBRL y 80 RP): Las discrepancias que se planteen entre Administraciones en la realización de las operaciones de comprobación y control del padrón, serán resueltas por el Presidente del INE a propuesta del Consejo de Empadronamiento.
- REVISIÓN. A diferencia de lo que sucedía con anterioridad a la Ley 4/96, el Padrón Municipal hoy ya no se forma o renueva cada cinco años, sino que es un Registro permanente que se actualiza de forma constante. Sin embargo, es necesario constatar periódicamente los datos obrantes en el mismo, fijando un momento al que referir las cifras de población de cada municipio. A tal efecto hay que remitirse a los arts. 81 a 83 RP. o
Actuaciones de los Ayuntamientos:
Fecha de referencia- (art. 81 RP).- Los Ayuntamientos aprobarán la revisión de sus padrones con referencia al uno de enero de cada año, formalizando las actuaciones llevadas a cabo durante el ejercicio anterior. Los resultados numéricos de la revisión anual serán remitidos al INE. Modelos oficiales de impresos (Resolución de fecha 9/4/97).- Los resultados numéricos de la revisión anual del padrón se reflejarán en los siguientes modelos oficiales o en soporte magnético ajustado a los formatos de registro aprobados al efecto: 1. Resumen de altas en cada sección (mod. PRA).
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En este se consignarán las altas, utilizando una línea para cada sección, las altas producidas en cada una, con indicación de distribución por sexo y por causa de alta, distinguiendo entre las altas que son a su vez altas en el municipio (columnas 3 a 9), y las altas en la sección que no son altas municipales -cambios de domicilio en el municipio- (columnas 10 a 12). También se consignarán por sexo, las altas producidas por variaciones por error en el sexo. El número de éstas debe coincidir con el de bajas por (columnas 13 a 15). Sumando los datos de cada sección se obtendrá el t otal municipal en la última línea de la tabla. De no poder relacionarse en un impreso todas las secciones se utilizará los que fueran necesarios, numerándolos correlativamente en el margen superior derecho. 2. Bajas en cada sección (mod. PRB). En este se reflejan las bajas producidas en cada sección, siguiéndose criterios análogos a los expuestos para el mod. PRA. Debe coincidir el número de bajas por cambio de domicilio en el municipio y el número de altas (suma de las columnas 10, 11 y 12 del mod. PRA y PRB), como también las bajas por variación por error en el sexo con las altas por ese concepto (es decir, la columna 13 de un impreso con la 14 del otro). 3. Resumen numérico general municipal (modelo RGM). Este es resumen de los anteriores impresos y consta de tres cuadros: Primero: recoge la población a fecha de la última revisión; las altas y bajas en el período al que se refiere la revisión, que se obtiene por la suma de las columnas 3, 4, 5, 13 y 14 de los impresos PRA y PRB; las variaciones por error en el sexo; y las cifras de población a 1 de enero del año entrante, obtenidas por la diferencia de las cifras anteriores (población a 1 de enero = a población anterior + Altas – Bajas). Si el municipio ha sufrido variación por fusión o segregación deberá figurar como población la del nuevo municipio a fecha de la última revisión y anotándose a pie de página: A. El municipio del cual se segrega, en su caso. B. El municipio/s fusionados, en este caso. Segundo: causas altas y bajas, que se obtiene trasladando los totales de columnas correspondientes de ambos impresos Tercero: recoge las alteraciones x cambios de domicilio entre secciones. Por lo demás, los tres impresos deben ir acompañados de una certificación del Secretario, con el Vº Bº del Alcalde, en la que conste que el resultado numérico de la revisión ha sido sometida a la aprobación del Pleno, especificando la fecha de la sesión, y todo será remitido a la Delegación Provincial del INE antes del 1 de marzo. Recibidos dichos resultados, el INE en un mes dará conformidad a las cifras o formulará reparos. De no llegarse a acuerdo se acudirá al Consejo de Empadronamiento cuya resolución tendrá carácter vinculante sin perjuicio de los recursos jurisdiccionales pertinentes. o
Actuaciones del INE (arts. 82 y 83 RPDT):
Formular reparos (art. 82 RPDT).- Cuando no esté de acuerdo con las cifras remitidas por los Ayuntamientos, pudiendo éstos: - Atender los reparos. 149
- No atender los reparos.- En cuyo caso el INE someterá las discrepancias al Consejo de Empadronamiento para su informe, que podrá ser: o Desfavorable a los reparos formulados por el INE (favorable a la propuesta de cifras oficiales de población realizada por el Ayuntamiento). o Favorable a los reparos formulados por el INE, a partir de los cual, su Presidente, junto con el informe favorable del Consejo de Empadronamiento, elevará al Gobierno de la Nación la propuesta de cifras oficiales de población de los municipios españoles, para su aprobación mediante Real Decreto, que será publicado en el "BOE". Serán remitidas, asimismo, al Registro de Entidades Locales y a los Ayuntamientos que lo soliciten.
Remitir a las CCAA y a otras Administraciones que lo soliciten los datos de los padrones sin consentimiento previo del afectado (art. 83 RPDT).Cuando concurran los siguientes requisitos: - Que los datos sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias - Y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. Los Ayuntamientos podrán consultar por vía telemática los datos de sus padrones que obren en poder del INE. Dichos datos obrantes en el INE no podrán servir de base para la expedición de certificaciones o volantes de empadronamiento.
6) CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO. - CONCEPTO: Órgano colegiado adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda), de colaboración en materia padronal, entre la Administración General del Estado y las Entidades Locales. Obsérvese que el Consejo de Empadronamiento es definido como órgano de “colaboración”, frente a la concepción dada al INE por el art. 17 LRBRL como órgano de “coordinación”. - CREACIÓN Y NATURALEZA. El Consejo de Empadronamiento fue creado por la Ley 4/1996, de 10 de enero, que dio nueva redacción al art. 17 LRBRL. Tiene carácter nacional y dispone de Secciones Provinciales para conseguir una mayor agilidad en su funcionamiento (art. 84 RPDT).
- FUNCIONES (art. 17 LRBRL desarrollado por el art. 85 RPDT): + Elevar al Presidente INE propuesta vinculante de resolución de discrepancias entre Administraciones. + Proponer instrucciones técnicas para la gestión de los padrones. + Informe vinculante sobre propuestas de cifras oficiales de población. + Informe preceptivo sobre acción sustitutoria a realizar por el INE caso de no actualización de los Padrones por los Ayuntamientos.
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+ Informe vinculante sobre altas y bajas de oficio. + Informar cuantas cuestiones le planteen las Administraciones. - COMPOSICIÓN. Representantes de la Administración General del Estado y de los Entes Locales, siendo presidido por el Presidente del INE, de la siguiente manera (arts. 86 y 87 RPDT): · Presidente: el del INE. Serán sustituido en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, en la integridad de sus funciones, tanto las propias de su condición de Presidente, como las propias como miembro del Consejo, y conservando su propia posición de miembro del Consejo a todos los efectos (especialmente quórum y votación), por el Vocal representante del INE de mayor jerarquía, antigüedad y edad por este orden. · Vocales y suplentes: Dos representantes del INE, designados y separados por su Presidente Uno de la Oficina del Censo Electoral, designado y separado por el Director de la OCE. Dos del Ministerio de Administraciones Públicas, designados y separados por el Ministro. Uno del Ministerio de Asuntos Exteriores, designado y separado por el titular del Departamento. Siete representantes de las Entidades Locales, después de que por R.D. 3425/00, 15 diciembre añadiera uno más a los seis representantes previstos en el art. 86.4 RPDT, con el objeto de conseguir la paridad entre representantes de la AGE y de las Entidades Locales. Éstos serán designados y separados por la Asociación de Municipios de ámbito estatal con mayor implantación. · Secretario: un funcionario del INE nombrado por el Presidente de éste, al que corresponderá: a) Organizar los servicios de apoyo técnico y administrativo del Pleno del Consejo y de su Comisión Permanente. b) Asistir, con voz y sin voto, a las sesiones del Pleno del Consejo y de la Comisión Permanente. c) Levantar acta, preparar los trabajos de uno y otra y convocar sus sesiones por decisión del Presidente. d) La gestión de régimen interior del Consejo. e) La tramitación y, en su caso, ejecución de los acuerdos que se le encomienden. f) Y la dirección del registro, archivo, documentación y demás servicios similares precisos para el desenvolvimiento de las tareas del Consejo. g) Asistir, con voz y sin voto, a las sesiones del Pleno del Consejo y de la Comisión Permanente. - FUNCIONAMIENTO (art. 88 a 92 RPDT): · Régimen Jurídico.- El Consejo se regirá: Por el RPDT y sus normas de desarrollo. En lo no previsto en aquellas, por el C apítulo II del Título II de la LRJ-PAC. · Funcionamiento y atribuciones de sus órganos:
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En Pleno En Comisión Permanente. Secciones Provinciales. · Pleno: Composición.- Se integra por todos los vocales y es presidido por el Presidente. Se reunirá una vez al semestre en sesión ordinaria, y en extraordinaria por decisión del Presidente o cuando lo solicite la mitad más uno de sus miembros. Atribuciones.- Coinciden con las propias del Cº de Empadronamiento. · Comisión Permanente: Composición.- Estará formada por: El Presidente o persona que lo sustituya cuyo voto tendrá carácter dirimente. El Vocal del Pleno representante de la OCE. Un Vocal del Pleno representante del MAP Y tres Vocales del Pleno representantes de las Entidades Locales. Actuando como Secretario el del Consejo, con voz y sin voto.
Atribuciones: Informar las discrepancias, salvo que, por su especial trascendencia sean elevadas al Pleno. Informar los asuntos a tratar por el Pleno. Preparar al Pleno la propuesta de instrucciones técnicas en materia de gestión padronal y sobre intercambios de información entre AAPP. Las que le delegue Pleno o le asigne el Reglamento de funcionamiento del Consejo. También los conflictos de ámbito provincial que no hayan podido ser resueltos por la Sección salvo que se sometan al Pleno. · Secciones Provinciales: Composición.- Se constituirá una en cada Provincia, formada por: El Presidente, que lo será el Delegado del INE. Dos representantes de la Administración del Estado en la provincia, uno designado por el Delegado del INE entre los funcionarios de la Delegación Provincial y otro por el Subdelegado del Gobierno o, en su caso, por el Delegado del Gobierno. Y tres Entidades Locales de la provincia en calidad de Vocales, designados, uno por la Diputación Provincia y uno por cada una de las dos asociaciones de municipios de mayor implantación en la provincia, y de existir una sola designará a ambos. Actuará como secretario de cada Sección, un funcionario de la Delegación Provincial del INE nombrado por el Delegado provincial.
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Atribuciones.- Conocerán de las discrepancias en materia padronal cuyo ámbito geográfico esté comprendido en su provincia, así como de las altas y bajas de oficio realizadas por los Ayuntamientos. 7) PADRÓN DE ESPAÑOLES RESIDENTES EN EL EXTRANJERO. - CREACIÓN Y FINALIDAD.
Fue una novedad de la LRBRL, que en su redacción inicial, el art. 17.3 encomendaba su confección a los Ayuntamientos, en coordinación con las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas. La Ley 4/96, de 10 de enero, también operó una modificación en este punto, ya que, como señala su Exposición de Motivos, la falta de medios en gran parte de los Ayuntamientos y Oficinales Consulares, ha imposibilitado la puesta en funcionamiento de este Padrón y, por ello, se ha considerado más viable atribuir su realización a la Administración del Estado, en vez de a los Ayuntamientos, como hasta ese año 1996 ocurría. Así las cosas, su regulación actual se efectúa en el apdo. 5º del art. 17 LRBRL, en los siguientes términos: La AGE, en colaboración con los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas confeccionará un Padrón de españoles residentes en el extranjero, al que será de aplicación las normas que regulan el Padrón municipal. Aunque tan escueto precepto se vio precisado de su desarrollo reglamentario, que se produjo con la nueva redacción dada al RPDT por el RD 2612/96, de 20 de diciembre. - CONCEPTO (art. 93.1 RPDT). Registro administrativo donde constan quienes gozando de nacionalidad española viven habitualmente fuera, sea o no ésta su única nacionalidad - CONFIDENCIALIDAD DE SUS DATOS (art. 93.2 RPDT). A semejanza de lo dispuesto en el art. 53.2 RPDT para el padrón municipal, este precepto establece que: Los datos se cederán a otras Administraciones que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en que la residencia en el extranjero sea dato relevante. También podrán servir para elaborar estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública. Fuera de estos supuestos, son confidenciales y el acceso a los mismos se regirá por lo dispuesto en la Ley de Protección de los Datos de Carácter Personal y en la LRJ-PAC. - CONTENIDO (art. 94 RPDT). Igualmente se asemeja a su homólogo art. 57 RPDT, previsto para datos que deben contener los Padrones Municipales: · Obligatorios.- Sólo lo serán los siguientes: a) Nombre y apellidos. b) Sexo. c) Lugar y fecha de nacimiento. d) Número del documento nacional de identidad, o pasaporte. e) Certificado o título escolar o académico que posea. f) Domicilio en el país de residencia. g) Municipio de inscripción en España a efectos electorales.
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h) Cuantos otros datos sean necesarios para la elaboración del censo electoral, siempre que se garanticen los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución.
· Voluntarios: a) Designación de las personas que pueden representar a cada inscrito ante la Oficina Consular. b) Número de teléfono del domicilio en el país de residencia. c) Domicilio y número de teléfono del municipio de referencia en España.
- FORMACIÓN (art. 95 RPDT). Este padrón se constituirá con los datos existentes en el Registro de Matrícula de cada Oficina Consular de Carrera o Sección Consular de las Misiones Diplomáticas. - VECINDAD (art. 17.5 LRBRL y 96 RPDT). Las personas inscritas en este Padrón se considerarán vecinos del municipio español que figura en los datos de su inscripción “únicamente” a efectos del ejercicio del derecho d e sufragio, “no constituyendo, en ningún caso, población del municipio”. La determinación del municipio de inscripción en España a efectos electorales se realizará de acuerdo con los criterios contenidos en la normativa vigente para la actualización mensual del censo electoral (añadido por el art. 96 RPDT). - FICHERO CENTRAL NACIONAL (art. 97 RPDT). Las Oficinas y Secciones Consulares remitirán al INE, a través del Ministerio de Asuntos Exteriores (MAEx en sucesivas citas), los datos, a fin de que se elabore y mantenga un fichero central de españoles residentes en el extranjero. - ACTUALIZACIÓN PERMANENTE (art. 106 RPDT) Las Oficinas o Secciones Consulares realizarán las actuaciones y operaciones necesarias para mantener actualizados los Registro de Matrícula de modo que los datos concuerden con la realidad (art. 106 RPDT). Para lograr esta finalidad, las oficinas disponen de las siguientes fuentes: 1.- Declaraciones de los interesados (art. 98-100): * Regla general (art. 98 RPDT).- Los españoles residentes en el extranjero o los representantes legales (caso de los menores de edad e incapacitados) deberán comunicar a la Oficina o Sección Consular las modificaciones en sus circunstancias personales cuando impliquen variación de los datos a figurar con carácter obligatorio en el padrón. * Reglas específicas (arts. 99 y 100 RPDT).- Previstas para cambios de residencia: · Art. 99 RPDT: 1. Todo español que traslade su residencia al extranjero o de una demarcación consular a otra deberá solicitar el alta en el Registro de Matrícula de la Oficina o Sección Consular en el país de destino. La Oficina o Sección Consular remitirá el alta, a través del MAEx, al INE, que la trasladará en los 10 primeros días del mes siguiente al municipio de
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procedencia, donde sin más trámite se dará de baja en el padrón municipal al interesado. · Art. 100 RPDT: Por su parte, todo español residente en el extranjero que traslade su residencia a España, deberá solicitar el alta en el padrón del municipio donde vaya a fijar su residencia. Y el municipio de destino remitirá, en los 10 primeros días del mes siguientes, el alta al INE que la trasladará a la Oficina o Sección Consular, a través del MAEx, la cual procederá a dar de baja al interesado en el Registro de Matrícula sin más trámite. 2.- Comunicaciones interadministrativas (arts. 101 a 103 RPDT): Las Oficinas o Secciones Consulares remitirán mensualmente, a través del MAEx al INE, en soporte informático, la relación de altas, bajas y modificaciones en los datos del Registro de Matrícula sin perjuicio de la información que deben remitir a la OCE para la actualización del censo electoral (art. 101 RPDT). En el mismo sentido, mensualmente, el INE comunicará a las Oficinas o Secciones Consulares, a través del MAEx y por medios informáticos o telemáticos, las discrepancias en los datos del fichero central de españoles residentes en el extranjero, como consecuencia de los procesos de confrontación de los datos de los distintos Registros de Matrícula y de éstos con los padrones municipales, para que realicen las rectificaciones pertinentes. Análogamente, la OCE comunicará, a las Oficinas o Secciones Consulares, a través del MAEx y por iguales medios, las variaciones en el censo electoral, para que introduzcan en sus Registros de Matrícula las modificaciones pertinentes, a fin de que concuerden los datos del fichero central españoles residentes en el extranjero y el censo electoral (art 102 RPDT). Ambas comunicaciones podrán integrarse, respectivamente, en el mismo envío (art. 103 RPDT). 3.- Bajas de oficio (art. 104 RPDT): Las Oficinas o Secciones Consulares darán de baja las inscripciones en el Registro de Matrícula que estén duplicadas, conservando una sola de ellas. Asimismo, procederán a dar de baja las inscripciones duplicadas que se deduzcan de la confrontación de datos efectuada por el INE en el fichero central de españoles residentes en el extranjero. 4.- Notificación a los interesados (art. 105 RPDT): Siempre que se produzcan actualizaciones en el Registro de Matrícula no comunicadas directamente por los interesados, la Oficina o Sección Consular deberá ponerlo en conocimiento de los afectados para su información y para que puedan comunicar a dicha Oficina o Sección las rectificaciones o variaciones que procedan.
2.4.- LA ORGANIZACIÓN. 2.4.1.- Introducción. La organización es considerada por BAENA DE ALCÁZAR, en su obra “La Organización Administrativa”, Ed. Tecnos. 1984, como elemento básico del sistema político lo que le lleva a definirla como: “sistema de articulación de que s e sirve el poder político para utilizar las diversas capacidades humanas, empleando un conjunto de recursos humanos, materiales y técnicos…”.
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Este es el aspecto estático de la Administración, frente al aspecto dinámico, representado por la actuación administrativa. En el Derecho Comparado existen dos sistemas de gobierno local: - Inglés, que atribuye las funciones a un solo órgano colegiado, presidido por el Alcalde. - Francés, que atribuye las funciones de gobierno a dos órganos, modelo que sigue nuestro sistema. Especial relevancia presenta en materia organizatoria, la potestad de autoorganización que el art. 4 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local – LRBRL-, atribuye a los Entes Locales Territoriales previstos en el art. 3.1 del propio texto legal. Esta potestad autoorganizativa se entiende implícita en el concepto de autonomía local garantizado en los arts. 140 y 141 C.E. El art. 11 de la LRBRL considera la organización como uno de los elementos del municipio, manteniéndose en el resto del articulado los dos sistemas de organización municipal tradicionales, a saber: - Normal.- El de Ayuntamiento, si bien, en éstos, a partir de la Ley 57/03 de 16 diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL-, por la que se modificó la LRBRL, con un doble régimen de organización y funcionamiento: - El de los Municipios de “Régimen Común o General”, referido a todos los municipios que no sean de gran población, a los que son de aplicación el régimen organizativo previsto en el art. 20 LRBRL, que también es de aplicación supletoria a los Municipios de Gran Población. - Y el de los Municipios de “Gran Población”, que como prevé el art. 19.3 LRBRL, se ajustará a los dispuesto en el Titulo X. Su estudio se efectuará en el punto relativo a los regímenes municipales especiales. Por el momento, baste decir que son o podrán ser municipios de gran población, de conformidad con lo dispuesto en el art. 121 de la LRBRL: a) Los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes. b) Los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes. c) Los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas y los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales. Todos éstos cuando así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos. -
Excepcional.- El de Concejo Abierto, que será analizado en el epígrafe correspondiente, pero del que ya se puede adelantar que es el sistema en el que funcionan o pueden funcionar (art. 29 LRBRL): a) Los Municipios con menos de 100 habitantes b) Los Municipios que tradicionalmente cuenten con este singular régimen de gobierno y administración. c) Los Municipios en los que su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable.
2.4.2.- Concepto de órgano.
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Los órganos, en ocasiones también llamados elementos o unidades orgánicas, o más recientemente unidades administrativas, desde un punto de vista no jurídico podría definirse como una pluralidad de puestos de trabajo que dependen de una misma jefatura. Por su parte, jurídicamente se viene definiendo el órgano como un centro de competencias o de atribuciones, esto es, potestades para emanar actos jurídicos, y con independencia de la/s personas físicas que lo cubran en cada momento. Pero este concepto, como nos recuerdan JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre)”, Ed. CIVITAS, a propósito de los comentarios al Título II, Capítulo I de la LRJ-PAC, choca, primero porque existen ciertos órganos, los internos, que no está claro que tengan verdaderas competencias, además, otros órganos creados para relacionarse con el exterior – un laboratorio municipal, por ejemplo- no producen normalmente actos jurídicos, sino actividad técnica de la Administración, por lo que, los propios autores citados, proponen diferenciar la unidad orgánica, como concepto genérico que designa una pluralidad de puestos de trabajo dependientes de una jefatura, y la de órgano, que designa a las unidades orgánicas aptas para producir actos jurídicos, concluyendo que cuando nos refiramos a un órgano lo estaremos haciendo también a una unidad orgánica, pero ésta no coincidirá con el concepto de órgano cuando no produzca actos jurídicos. No obstante lo apuntado, nuestro derecho positivo no acoge todavía el término unidad orgánica, y la LRJ-PAC emplea la expresión órgano administrativo y solo en ocasiones unidad administrativa, en concreto en el art. 5.2 LOFAGE, asimilándolas a aquellos, cuando dice que las unidades administrativas tendrán consideración de órganos sólo en el supuesto de que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Asimismo debe diferenciarse el concepto de órgano del de Entidad, en nuestro caso, Pública, cuestión a la que ya me he referido en el Tema 1, por lo que a él me remito.
2.4.3.- Clasificación de los órganos. Se puede hacer referencia a los siguientes criterios clasificatorios: 1. Por el número de miembros que componen el órgano: - Órganos unipersonales, cuya titularidad corresponde a una única persona: · Alcalde. · Tenientes de Alcalde. - Órganos colegiados, colectivos o pluripersonales, integrados por un conjunto de personas – tres o más personas- (ej. Pleno, Junta de Gobierno Local, Comisiones Informativas, etc). 2. Por su poder decisorio: - Órganos activos, que son los que adoptan acuerdos o resoluciones (ej. Alcalde, Pleno, Junta de Gobierno Local). - Órganos consultivos, que emiten declaraciones de juicio (ej. Comisiones Informativas). - Y Órganos de fiscalización o control, que enjuician la legalidad u oportunidad de los actos realizados por otros órganos (ej. Intervención; Tribunal de Cuentas). 3. Por la atribución de potestades para emanar actos jurídicos de la organización frente a terceros ajenos a la misma.- Categoría relacionada con la anterior, si bien matizar
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que, en aquélla el poder decisorio puede producir efectos jurídicos no solo con terceros ajenos a la organización, sino internamente. - Órganos externos, como ya se ha adelantado, manifiestan y declaran la voluntad, el conocimiento, el juicio, o el deseo, de la organización frente a terceros (ej. El Alcalde, el Pleno, etc). - Órganos internos, que no manifiestan y declaran dicha voluntad, conocimiento, juicio o deseo, de la organización frente a terceros (ej. un servicio, una sección, un negociado). 4. Por su potestad de dirección de la actividad de otros órganos dependientes: - Órganos superiores. - Órganos directivos.- Cuyos titulares son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia. Esta distinción aparecía ya regulada en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 -LPA-, cuyo art. 7 decía: “Los órganos sup eriores podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores mediante instrucciones o circulares”. El art. 21.1 LRJ-PAC reproduce el art. 7 LPA, incluyendo un matiz, cual es haber sustituido la expresión “superiores”, por el termino “administrativos”, de la siguiente manera: “Los órganos administrativos podrán dirigir con carácter general la actividad de los inferiores mediante instrucciones o circulares”, lo que a su vez parece tener como consecuencia la de que serían órganos superiores, no solo los expresamente relacionados normativamente, sino todos aquellos órganos jerárquicamente superiores a otros en la organización. No obstante, como han apreciado los propios JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en el art. 14 LJRPAC, al r egular la avocación, se vuelve a hablar de “órganos superiores”, sin precisar su significado, surgiéndoles a citados autores la siguiente pregunta, ¿debe tenerse por tales, a estos efectos, solo a los que así aparecen calificados en la LOFAGE? La LOFAGE dispone en su art. 6: “2. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos: A) Órganos superiores: a) Los Ministros. b) Los Secretarios de Estado B) Órganos directivos: a) Los Subsecretarios y Secretarios generales. b) Los Secretarios generales técnicos y Directores generales. c) Los Subdirectores generales. 3. En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel de Subdirector general. 4.En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos, los embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones Internacionales”
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En el ámbito de la Comunidad Autónoma de Cantabria, la LRJGACAC no establece la distinción anterior. Finalmente, en el ámbito local, la diferenciación entre órganos superiores y órganos directivos se efectúa en el art. 130 de la LRBRL en relación con el régimen de organización de los municipios de gran población, que no para los municipios con régimen de organización común o general. Esa distinción para los municipios de gran población se efectúa de la siguiente manera: “Artículo 130. Órganos superiores y directivos. 1. Son órganos superiores y directivos municipales los siguientes: A) Órganos superiores: a) El Alcalde. b) Los miembros de la Junta de Gobierno Local. B) Órganos directivos: a) Los coordinadores generales de cada área o concejalía. b) Los directores generales u órganos similares que culminen la organización administrativa dentro de cada una de las grandes áreas o concejalías. c) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al concejal secretario de la misma. d) El titular de la asesoría jurídica. e) El Secretario general del Pleno. f) El interventor general municipal. g) En su caso, el titular del órgano de gestión tributaria. 2. Tendrán también la consideración de órganos directivos, los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales locales, de conformidad con lo establecido en el artículo 85 bis, párrafo b).” 5. Por su carácter electivo: - Órganos políticos, de gobierno o institucionales, que se caracterizan por su base electiva. - Órganos administrativos o burocráticos, que carecen de dicha base electiva y se distinguen por los principios de igualdad, capacidad, mérito y publicidad que rigen los procedimientos para cubrir los puestos que los integran. 6. Por el ámbito territorial de su competencia: - Órganos cuya competencia se extiende a todo el territorio nacional, los cuales podemos encontrar en los arts. 8 a 12 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a la hora de determinar las competencias de los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa (así, por ejemplo, el art. 11.1 LJCA contempla en su letra b), la competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, para conocer en única instancia: “de los recursos contra los actos de los Ministros y Secretarios de Estado cuando rectifiquen en vía de recurso o en procedimiento de fiscalización o de tutela los dictados por órganos o entes distintos con competencia en todo el territorio nacional”). - Órganos cuya competencia se extiende sólo a una parte del territorio nacional, categoría en la que entrarían los órganos municipales.
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7. Por la finalidad encomendada: - Órganos de línea, que tienen por finalidad inmediata y directa la consecución de los fines institucionales de la organización (ej. Alcalde, Pleno, etc.) - Órganos de apoyo o staff, que solo tienen por finalidad la consecución de los fines institucionales de la organización, de forma mediata o indirecta, ya que su misión es auxiliar a los órganos de línea, asesorándoles, asistiéndoles, etc. Si bien dentro de esta categoría siguiendo a los precitados autores, se podría distinguir a su vez: · Staff consultivo, cuya actividad consiste elaborar dictámenes, informes, proyectos, etc (ej. Gabinete de Alcaldía, personal de confianza o asesoramiento especial), y staff auxiliar, que realiza actividad especializadas de carácter instrumental (ej. unida de personal, de caja, de archivo, etc.) · Staff de la organización, que normalmente asisten a las jefaturas de línea, y staff del dirigente o personal, cuya asistencia va dirigida exclusivamente a un único dirigente. 8. Por su obligatoriedad: - Órganos necesarios, los que obligatoriamente deben existir en todos los Municipios, cuales serían en los Municipios, en sentido estricto: · El Alcalde · Los Tenientes de Alcalde · Y el Pleno. Pero además, pueden considerarse también en esta categoría, con las peculiaridades a que se harán referencia más adelante: · La Comisión Especial de Cuentas. · La Junta de Gobierno Local. · Las Comisiones Informativas o de Estudio, Informe, Consulta y Seguimiento. - Órganos complementarios, que pueden existir o no en función de lo que dispongan las leyes de cada Comunidades Autónomas o el Reglamento Orgánico Municipal (ej. Concejales Delegados, Consejos sectoriales, órganos desconcentrados y descentralizados, etc.) En las líneas siguientes analizaremos el régimen organizatorio de los municipios siguiendo los criterios clasificatorios reseñados, con especial distinción entre órganos necesarios y órgano complementarios.
2.4.4.- Organización Municipal. - Introducción. El art. 20.1 LRBRL impone un modelo organizativo común y uniforme para todos los Municipios, que garantiza el principio de igualdad entre éstos. Dicho modelo organizativo común y uniforme se basa en: 1º.- Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno, que “deben existir” en todos los Ayuntamientos. 2º.- La Comisión Especial de Cuentas, también existirá en todos los municipios.
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3º.- La Junta de Gobierno Local, que “existirá”: · En municipios con más de 5.000 habitantes. · En municipios con 5.000 habitantes o menos: Cuando así lo disponga su Reglamento Orgánico O cuando así lo acuerde el Pleno. 4º.- Los órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde (en clara referencia a las Comisiones Informativas), si su legislación autonómica no prevé otra forma organizativa, que “existirán” en las mismas condiciones que la Junta de Gobierno Local 5º.- La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones “existe”: · En municipios de gran población · En municipios en que así lo disponga su Reglamento Orgánico. · Y en municipios en que así lo acuerde el Pleno por “mayoría absoluta. 6º.- Los Grupos Políticos Municipales (LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, en la obra “Manual de Procedimiento y Formularios de Organización Municipal, Potestad Reglamentaria y Régimen Jurídico para Ayuntamientos”, Ed. Bayer Hnos, S.A.), que si bien no son órganos de gobierno stricto sensu sino órganos de articulación de la participación de los Concejales en la actividad municipal, a partir de la modificación operada en el art. 73.3 de la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril – Pacto Local, deviene obligada su constitución. A partir de este esquema básico, además de lo dispuesto en el punto 4º anterior, la legislación autonómica puede establecer una organización complementaria con el carácter imperativo o dispositivo a la ley defina. El Ayuntamiento, a través del Reglamento Orgánico Municipal puede aprobar también una organización propia, pero subordinada tanto a la legislación estatal como a la legislación autonómica. Por último, el art. 119 ROF, establece una organización complementaria supletoria, en defecto de Reglamento Orgánico Municipal. Por Resolución de la Dirección General de Administración Local de fecha 27/1/87, calificó dicha organización complementaria como de carácter supletorio de segundo grado. La organización complementaria aludida se concreta en: 1. En todas las Entidades Locales: Los Concejales y Diputados delegados. Las comisiones informativas. La Comisión especial de cuentas. Los Consejos sectoriales. Órganos desconcentrados y descentralizados para gestión de servicios. 2. En los Municipios, “además”: Los representantes personales del Alcalde en los poblados y barriadas. Las Juntas municipales de distrito. LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ añaden en la obra mentada, aún sin aparecer mencionado en el ROF, a la Junta de Portavoces, existente en muchos Ayuntamientos, de la cual forman parte el Alcalde y los portavoces de los grupos políticos municipales, cuya finalidad es recabar información por parte de los grupos e intercambiar opiniones y puntos de vista sobre temas de interés municipal.
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- Órganos necesarios:
El Alcalde: A) INTRODUCCIÓN. En los orígenes del constitucionalismo español, representado por la Constitución de Cádiz de 1812, conocida como “La Pepa”, el Alcalde gozaba de un mayor número de atribuciones que las que actualmente le corresponden, ya que tenía atribuido el gobierno político, pero también otr4as funciones estatales en materia de orden público, atribuciones en materia militar e incluso en materia judicial, y todo ello por virtud del doble carácter de órgano representativo del Estado y de Jefe de la Administración Municipal, consecuencia de lo cual su elección correspondía al gobierno estatal. El primero de esos caracteres, órgano representativo del Estado, va perdiéndose a medida que el Ejército y el Poder Judicial se institucionalizan, no obstante se mantuvo la elección gubernativa hasta el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de fecha 8 de marzo de 1924. No obstante, durante la Segunda República de 1931 y durante el Régimen anterior, el Alcalde volvió a recuperar el doble carácter de órgano estatal y municipal, carácter que pierde definitivamente con el dictado de la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en consonancia con los postulados constitucionales de 1978, que configuran los Municipios como Entidades Locales de la organización territorial del Estado, dejando de ser, por tanto, simples circunscripciones del Estado. B) CONCEPTO. Órgano de gobierno unipersonal necesario y activo, “que goza de garantía institucional” (L. ORTEGA ÁLVAREZ, “El Alcalde como elemento de la organización municipal”, Documentación Administrativa, nº 228, octubre diciembre 1991, pág. 49), e integra y preside los órganos colegiados municipales: Pleno, Junta de Gobierno Local y cualquier otro, y que dirige la administración y representa al Ayuntamiento. La LRBRL consagró en su redacción inicial un sistema presidencialista de gobierno municipal, acentuado con las reformas llevadas a cabo por Ley 11/99, de 21 de abril y Ley 57/03, de 16 de diciembre que, con base en el principio de eficacia, han ampliado la relación de atribuciones que inicialmente tenía encomendadas el Alcalde. Aunque como se ha adelantado, hubo épocas en que dichas atribuciones del Alcalde fueron aún mayores. El carácter presidencialista del sistema de organización municipal ha llevado a afirmar a GAJA I MOLIST, en “Comentarios a la Ley de Régimen Local”. Ed. Bayer Hnos. 1985: “El Alcalde, como director del gobierno municipal, es el líder de la ciudad, el conductor de la colectividad que fija y determina los objetivos a conseguir en cada fase histórica, social o económica en que se encuentra. El porvenir de la población depende, en buena parte, de la persona que ostenta la titularidad de la Alcaldía, y si esta titularidad recae sobre un hombre o una mujer inteligente, carismáticos, políticamente decididos, con visión de futuro, la ciudad tiene a su alcance el mejor porvenir”. Por su parte, el propio L. ORTEGA ÁLVAREZ, en el comentario antedicho, apunta que el doble desdoblamiento del Alcalde como órgano propio y como
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miembro-Presidente del resto de los órganos municipales, le dotan de una posición privilegiada dentro de la organización municipal. C) ELECCIÓN (art. 40.1 ROF y arts. 196 – 200 L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General – LOREG-). El art. 140 C.E. determina dos posibles sistemas optativos de elección de los Alcaldes: “por los Concejales o por los vecinos”, habiendo optado la LOREG, por: - Elección por los Concejales – primer sistema-, para los Municipios con “Ayuntamiento”, que serán aquellos que no funcionen en régimen de Concejo Abierto.
Procedimientos de elección: · Ordinario.- En la misma sesión constitutiva de la Corporación (esto es, el 20º o, en su caso – cuando se interponga recurso contencioso-electoral), el 40º día posterior al día de celebración de las elecciones), de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.- En Municipios con más de 250 habitantes: a. Podrán ser candidatos todos los Concejales “cabeza de lista”, y “solo éstos en esta primera votación”. Y aunque la lógica debería imponer la validez de la renuncia del cabeza de lista a ser candidato a la elección de Alcalde, siendo reemplazado por el segundo de la lista en la sesión constitutiva, ello podría derivar en una declaración de nulidad. Por tanto, si algún cabeza de lista renuncia a ser elegido Alcalde antes de la primera elección, ello no posibilita al segundo de la lista en cuestión presentarse como candidato a Alcalde en esta primera votación. Es decir, el cabeza de lista habría de presentarse a esta primera elección como Alcalde, y solo una vez elegido como tal, su renuncia sin tomar posesión obligaría a una nueva elección en la que el segundo de la lista correspondiente ya podría presentarse como candidato a ser Alcalde. Por otra parte los cabeza de lista candidatos a Alcalde deben “manifestar su voluntad”, a cuyo efecto, el Presidente de la Mesa de Edad que ha de presidir la sesión constitutiva de la Corporación, deberá requerir de dichos candidatos su voluntad positiva a presentarse a la elección. No obstante, para el supuesto de que alguno de los cabezas de lista no asistiese a la sesión constitutiva y, consecuentemente el Presidente de la Mesa de Edad no pudiera requerirle su voluntad positiva a presentarse a la elección, ésta se presumirá, y sólo se considerará su voluntad negativa si manifiesta su renuncia a ser candidato por escrito. b. Se debe obtener la “mayoría absoluta” de los votos para ser proclamado Alcalde, en votación única e ininterrumpida y, en principio, “secreta”, aun cuando esta última cuestión no es pacífica, ya que el literal del art. 102.3 ROF, determina lo siguiente: “La votación secreta sólo “podrá” utilizarse para elección o destitución de personas” , pareciendo que la expresión “podrá”, lleva implícito el uso facultativo y
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no imperativo de la votación secreta. Es más, alguna SSTSJ, no reiterada, afirma que la legislación no existe la votación secreta. No obstante, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el art. 5 LOREG: “Nadie puede ser obligado o coaccionado bajo ningún pretexto en el ejercicio de su derecho de sufragio, ni a revelar su voto”, de donde un sector doctrinal concluye que el sistema de elección no puede ser otro que la votación secreta. En cualquier caso este sistema de elección no impide que, voluntariamente, los miembros corporativos muestren su voto, ya que el art. 5 LOREG prohíbe “ser obligado”. c. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, será proclamado el cabeza de lista que obtuvo “mayor número de votos populares” en las elecciones. d. En caso de empate en cuanto al número de votos populares obtenido, se resolverá por sorteo. 2.- En Municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes.- El procedimiento es el mismo con la siguiente peculiaridad: pueden ser candidatos todos los Concejales. · Excepcional.- Caso de prosperar una moción de censura, cuestión a la que nos referiremos más adelante (art. 197 LOREG).
Juramento y toma de posesión (art. 18 R.D. Legislativo 781/1986, de 18 de abril, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, y art. 40 ROF). Ar t. 18 TRRL : An tes de comenzar el ejercici o de sus funci ones, el Al calde deberájur ar o pr ometer el car go ante el A yun tami ento Pl eno.
Una vez proclamado uno de los candidatos como Alcalde, deberá jurar o prometer el cargo ante el propio Pleno del Ayuntamiento. Añaden el art. 40.2 y 3 ROF, lo siguiente: “2. Quien resulte proclamado Alcalde tomar áposesión ante el Pleno de la Cor poración, de acuerdo con la forma general establecida par a la toma de posesión de los cargos públicos. 3. Si no se hallare pr esente en l a sesión de Consti tu ción, ser ár equeri do para tomar posesión en el plazo de cuar enta y ocho h oras, igu alm ente ante el Pleno cor porati vo, con l a advertencia de que, caso de no h acer lo sin causa ju stificada, se estar áa l o di spuesto en la l egislación electoral para los casos de vacante en la Alcaldía.”
Por tanto, después de jurar o prometer, el Alcalde proclamado tomará posesión ante el propio Pleno. Para el supuesto que el candidato electo no estuviera presente en la sesión, se celebrará nueva sesión plenaria transcurridas 48 horas después de la anterior, para la cual serán citados todos los Concejales electos y, el candidato a Alcalde proclamado, además, requerido para que tome posesión, con advertencia de que, si no lo hace sin
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causa justificada, se entenderá que renuncia, siguiéndose el procedimiento previsto en la LOREG para la vacancia en la Alcaldía. - Elección por los vecinos -segundo sistema-: · En Municipios que funcionen en régimen de “Concejo Abierto” (Alcalde Pedáneo). · En Entidades de ámbito inferior al municipal -Entidades Locales Menores- (órgano unipersonal ejecutivo, denominado Presidente por la Ley de Cantabria 6/1994, de fecha 12 de mayo, Reguladora de las Entidades Locales Menores de Cantabria), creadas, según el art. 45.1 LRBRL, para la administración descentralizada de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las Leyes. Al igual que en la elección por los Concejales, en la elección por los vecinos se prevén dos procedimientos: · Ordinario.- Elección directa por los vecinos. · Excepcional.- Caso de prosperar una moción de censura, con las especialidades detalladas en el art. 197.4 LOREG, a que aludiré más adelante. - Sistema especial de designación.- En las Corporaciones regidas por Comisiones Gestoras, en las que las funciones de Alcalde serán desempeñadas por el Vocal elegido por mayoría de votos de los miembros de la Comisión. Será designada una Comisión Gestora que rija la Corporación en los siguientes supuestos contemplados en los arts. 182 y 183 LOREG: Ar t. 182 L OREG (modi fi cado por L .O. 1/2003): 1. En el caso de fal lecimi ento, incapacidad o r enun cia de un concejal , el escañ o se atr ibu ir áal can didat o o, en su caso, al suplent e de la m isma li sta a quien cor responda, atendiendo a su or den de colocación. 2. En el caso de que, de acuerdo con el pr ocedimi ento anteri or, no qu edasen posibl es candidatos o suplentes a nom brar , l as vacantes serán cubiert as por cualqui er ci udadano m ayor de edad que no estéin cur so en causa de in elegibili dad. E stos suplent es ser án design ados por el par tido, coalici ón, feder ación o agr upaci ón de electores cuyos concejales hu biesen de ser sustitu idos y se comuni cará a la J unt a El ector al cor r espondiente, a efectos de la expedición de la oport una credencial . En este caso, no podr án ser designada s aquellas personas que habi endo sido can didatos o suplent es en aquella li sta, hubieran r enun ciado al cargo anteri ormente. 3. En el caso de que el número de hecho de miembr os elegidos en l a corr espondien te convocatori a electoral ll egase a ser in fer ior a la m itad del n úmero l egal de miembr os de la corpor ación, se constitui rá un a comisión gestora in tegrada por todos los miembros de la corpor ación que conti núen y los ciudadanos que hu biesen sido design ados par a cubr ir las vacantes, conf orm e a lo previsto en el párr afo anteri or. Ar t. 183 ROF (m odif icado por L .O. 1/2003): 1. En los supu estos de disolución de corpor aciones locales por acu erdo del Consejo de M in istr os, previstos en l a l egislación básica de ré gim en local por gesti ón gr avemente dañ osa para l os intereses gener ales que suponga in cumpl im ient o de sus obligaci ones constitucion ales, deberápr ocederse a la convocator ia de eleccion es par cial es par a la constituci ón de un a nu eva corpor ación dentr o del plazo de tres meses, salvo que por l a f echa en que é sta debiera con stitu ir se el man dato de la mi sma h ubi ese de r esul tar in feri or a un añ o. M ientr as se constituye la nueva corpor ación o expi ra el mandato de la disuelta, l a admini stración ordi nar ia de sus asuntos corr esponderá a u na comi sión gestora design ada por la diputaci ón provi ncial o, en su caso, por el órgano competente de la Comuni dad Autónoma cor respondiente, cuyo n úmero de miembr os no excederádel número legal de miembr os de la corporación. E jer cerá las fun cion es de Alcal de o Presidente aquel vocal qu e resul te elegido por m ayor ía de votos entr e todos los miembros de la comisión. 2. Cuando l a disoluci ón se produ zca porque los órgan os de gobiern o de la corporaci ón local
lleven a cabo algu na de las actuaciones pr evistas en el artícul o 61.2 de la
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L ey 7/1985, de 2 de abril, Regul ador a de las Bases del Ré gimen L ocal, la diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la Comuni dad Autónoma asumirádir ectamente tras la di soluci ón l a gesti ón ordinaria de la corporación hasta la finalización del correspondiente mandato, no pu diendo adoptar acuer dos para l os que se requi era un a mayoría cualificada.”
D) CESE. Recordemos que, como determina el art. 40.1 ROF, no solo la elección, sino también la destitución del Alcalde se rige por lo dispuesto en la legislación electoral, sin perjuicio de la aplicación de las normas relativas al régimen de sesiones plenarias del Ayuntamiento. El cese del Alcalde podrá venir dado por las siguientes causas: - Vacante por renuncia, fallecimiento o sentencia firme. La primera de las causas de cese del Alcalde aglutina tres situaciones que son: 1.- La renuncia del Alcalde al cargo. 2.- El fallecimiento del Alcalde. 3.- Sentencia firme. En cuanto a la renuncia, la misma podrá hacerse efectiva: -
De forma expresa, por escrito ante el Pleno, tal y como previene el art. 40 ROF, debiendo este órgano tomar acuerdo de conocimiento (aceptación), se entiende en sesión extraordinaria, que deberá celebrarse dentro de los diez días siguientes a la presentación del escrito. Ante la duda sobre en qué momento debe presentarse la renuncia por escrito al cargo de Alcalde, esto es, antes o después de convocar la sesión para la elección de nuevo Alcalde y a quién compete convocar la sesión, a respuesta no puede ser otra, tal y como se desprende del apartado 4 del art. 40 ROF, que el escrito de renuncia debe presentarse antes de la convocatoria de dicha sesión, pues en tanto dicho escrito no conste, en teoría, no hay objeto para convocar la sesión, siendo al propio Alcalde que hasta tanto en cuanto el Pleno no adopte acuerdo de conocimiento, sigue “en funciones”, a quien corresponde convocar la sesión (contestación dada por EL CONSULTOR a consulta formulada en este sentido). En la misma consulta se planteaba si es posible en la misma sesión adoptar el acuerdo de conocimiento de la renuncia presentada y a continuación elegir al nuevo Alcalde. Cuestión sobre la que EL CONSULTOR venía a responder que, aunque el principio de “economía procesal” así lo aconseje, el art. 40.5 ROF determina que la sesión extraordinaria para la elección de nuevo Alcalde se celebrará dentro de los diez días siguientes, por lo que, la elección del nuevo Alcalde deberá producirse en sesión distinta a aquella en que el Pleno adopte acuerdo de conocimiento de la renuncia. Ante la eventualidad de que la elección del nuevo Alcalde se produjera en la misma sesión en que el Pleno adopte citado acuerdo de conocimiento de la renuncia del Alcalde anterior, EL CONSULTOR concluye diciendo ante la impugnación de la sesión, no se puede aventurar cuál sería la decisión del contencioso-administrativo. 166
El escrito de renuncia puede fijar la fecha de efectos de la misma, por lo que la aparente contradicción que puede plantear que el Pleno deba simplemente “tomar acuerdo de conocimiento” y que la sesión para la elección de un nuevo Alcalde deba celebrarse dentro de los diez días siguientes “a la aceptación de la renuncia”, entiendo que debe resolverse a favor de la adopción de un simple acuerdo de conocimiento y no a favor de la necesidad de que el Pleno deba aceptar la renuncia para que esta tenga eficacia. Una última cuestión que subyace al producirse la vacante en la Alcaldía es la siguiente: ¿la renuncia del Alcalde obliga a los Tenientes de Alcalde a renunciar a sus cargos? La respuesta no puede ser otra que negativa; la renuncia del Alcalde a su cargo no implica por sí la obligada renuncia de los Tenientes de Alcalde, que siguen en funciones hasta que el nuevo Alcalde resuelva al respecto. Por ello precisamente la JEC – Acuerdo de fecha 7 de junio de 1992- se pronuncia en el sentido de que quien convoca la sesión y preside la Mesa para la elección del nuevo Alcalde corresponde al Alcalde interino, accidental, o en funciones, que es el correspondiente Teniente de Alcalde por orden de prelación. -
O de forma tácita, situación que se produce por la negativa del candidato a Alcalde a tomar posesión del cargo o prestar juramento, negativa que podrá tener lugar en la misma sesión (constitutiva u otra) en la que se presenta como candidato. No será necesario en este caso convocar una nueva sesión plenaria a los efectos de tomar acuerdo de conocimiento de la misma.
Sea de forma expresa por escrito o tácitamente, la renuncia supone la vacante en la Alcaldía, que debe cubrirse en la forma establecida en la legislación electoral, lo que nos remite directamente al art. 198 LOREG, que se limita a remitirse, a su vez, a la resolución de la vacancia en la Alcaldía conforme a lo previsto en el ya comentado más arriba art. 196 del mismo texto legal, al tiempo que plantea la imposibilidad de presentarse como candidato al cargo de Alcalde en la sesión en que haya de elegirse nuevo Alcalde, a quien hubiera renunciado, pudiendo ser candidato de la lista que encabezara el Alcalde renunciado, el siguiente de la misma, salvo que el mismo renuncie a la candidatura, en cuyo caso, y aunque citado art. 198 LOREG no se expresa en ningún sentido, hay que entender que se seguirá el orden de prelación de dicha lista para presentarse como candidato al cargo de Alcalde. Y claro, si ningún posible candidato de las distintas listas acepta la candidatura y, por tanto, no se produce la elección, será proclamado Alcalde quien en ese momento encabece la lista que hubiera obtenido mayor número de votos populares, que obviamente podrá no aceptar el cargo (renuncia), en cuyo caso sería proclamado el siguiente de esa misma lista, y así sucesivamente, pudiendo no aceptar el cargo de Alcalde ninguno de la lista. La situación planteada se resolverá según tiene reiterado la Junta Electoral Central, mediante el ejercicio de las funciones del cargo de Alcalde por quien correspondiente, durante el período que reste de mandato. Una cuestión que tampoco resuelve el art. 196 LOREG es la relativa a quien presidirá la sesión en que deba elegirse nuevo Alcalde en caso de renuncia del anterior. La JEC ha establecido a este respecto que la Mesa de edad será presidida por el Teniente de Alcalde que no sea candidato y, en su defecto, por el Concejal de más edad.
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Se ha planteado finalmente, si ante la dimisión del Alcalde por ser designado para otro cargo político incompatible con aquel, pero conservando el cargo de Concejal, por no ser incompatible, ¿puede ser elegido nuevamente Alcalde al cesar el Concejal elegido Alcalde que le sustituyó? Así lo tiene declarado alguna sentencia de Audiencia Territorial, si bien, ello solo será posible cuando todos los Concejales de la correspondiente lista renuncien a la candidatura. En este mismo sentido se ha pronunciado también la JEC en diversos acuerdos, indicando que dicha “renuncia o dimisión no tiene carácter definitivo”. Las cuestiones expuestas en relación con la vacante en la Alcaldía por renuncia del Alcalde, son aplicables de la misma manera a la vacante en la Alcaldía por fallecimiento del Alcalde o por sentencia firme, en cuanto sean compatibles con estas situaciones. - Moción de Censura. Se encuentra regulada en el art. 197 de la LOREG, en redacción dada por la L.O. 8/1999, de 21 de abril. 1.- CONCEPTOS. - “Moción”.- Es una proposición que se hace en un órgano colegiado que delibera sobre la misma. - “Censura”.- Es un juicio de reprobación por una mala actuación. - “Moción de censura” (contra el Alcalde).- Es la proposición consistente en el juicio de reprobación de la actuación política del Alcalde, que realiza al menos la mayoría absoluta del número legal de Concejales, con la finalidad de negar la confianza política al Alcalde, produciendo su cese en el cargo y el nombramiento de un nuevo Alcalde. En este sentido, la moción de censura a nivel estatal y a nivel autonómico es un mecanismo de control del legislativo sobre el ejecutivo, y a nivel local, del Pleno (Concejales) sobre el Alcalde. 2.- NORMATIVA VIGENTE. La precedente Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales, sorprendentemente no reguló la figura de la moción de censura contra los Alcaldes, sino solamente para los Presidentes de Diputaciones Provinciales. Hubo de ser el TS y el TC quienes cubrieran la laguna existente declarando la aplicabilidad de la moción de censura a los Alcaldes, fudamentándolo en la analogía y en el principio “contrarium actus”. Ya, la vigente Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y la también vigente L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General, reconocieron expresamente la moción de censura contra los Alcaldes. No obstante, el paso del tiempo puso en liza varios problemas en relación con la redacción dada a la regulación de la moción de censura; JOSÉ MANUEL RODRIGUEZ ÁLVAREZ, en su obra “La reforma del Régimen Local de 1999”. Editorial Bayer Hnos, S.A. Barcelona, 1999; pág. 172, cita tres principales problemas:
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1º.- La acreditación de las firmas de los signatarios de la moción de censura, cuya autenticidad era cuestionada en ocasiones para obstruir la convocatoria del Pleno en el que habría de debatirse y votarse dicha moción. 2º.- La negativa del Alcalde a convocar la sesión plenaria en que debía debatirse y votarse la moción de censura. Alguna STS llegó a condenar por prevaricador al Alcalde en estos casos. 3º.- Que el propio Alcalde afectado fuera a quien correspondiese presidir y dirigir la sesión plenaria en que debía debatirse y votarse la moción de censura, lo cual utilizaba en ocasiones para expulsar algún miembro corporativo suscriptor de la moción, con cualquier excusa, evitando así la mayoría absoluta contraria. Al paso de estos problemas salió la L.O. 8/1999, de 21 de abril – Pacto Local-, de modificación de la LOREG, que han dado al art. 197 la redacción vigente, introduciendo las siguientes reformas: 1º.- Incorporación al escrito de moción de las siguientes garantías formales: Legitimación de las firmas. Constancia expresa de la aceptación del candidato alternativo. Necesidad de que el escrito de moción se presente ante el Secretario General para que extienda diligencia acreditativa de los requisitos formales. 2º.- Fijación ex lege la convocatoria de la sesión plenaria para un día y hora determinada (10º día hábil siguiente a las 12 horas). Esto es se establece la convocatoria automática del Pleno 3º.- Presidencia por una Mesa de edad la sesión plenaria que ha de debatir y votar la moción.
Como destacaban ARNALDO ALCUBILLA y DELGADO-IRIBARREN ARCÍA CAMPERO, en la obra “Código Electoral” 4ª edición, 200 3, la legislación autonómica de régimen local no puede establecer condiciones distintas a las contenidas en dicho art. 197 LOREG., entre otras cosas, porque el art. 22.3 LRBRL se remite a la legislación electoral general. 3.- REQUISITOS DE LA MOCIÓN DE CENSURA. 3.1.- Proposición por al menos la “mayoría absoluta” del número legal de miembros de la Corporación. Debe recordarse que la redacción originaria del art. 197 de la LOREG, posibilitaba la suscripción de la moción de censura por 1/3 de los Concejales, cuestión que fue elevada hasta citada mayoría absoluta en la reformada operada por la L.O. 8/1991. Por otra parte, también debe señalarse que la redacción originaria permitía referir la mayoría exigida al número de hecho cuando no quedasen candidatos o suplentes a nombra, aspecto que hoy solo puede entenderse a citado número legal, por virtud de la modificación operada por L.O. 1/2003, de 10 de marzo. Finalmente, indicar que el TS ha exigido – STS 8/11/2001- que los suscriptores no pueden encontrarse en suspensión de funciones, aunque sí podrán estar sometidos a un proceso penal.
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3.2.- Por escrito que incorpore las firmas autenticadas por Notario o por el Secretario General, de los Concejales que suscriben la moción.- La autenticación de las firmas, que puede ser realizado tanto por un Notario como por el propio Secretario General de la Corporación, debe distinguirse de la diligencia acreditativa de los requisitos exigidos que solo puede ser extendida por el Secretario General. 3.3.- Inclusión de un candidato, que debe “aceptar” expresamente en el escrito de proposición de moción la candidatura, y que podrá ser “cualquier Concejal”, a diferencia de lo que ocurre en el régimen general de elección de Alcalde, en que sólo pueden ser candidatos lo cabezas de lista. De ahí que la moción de censura haya sido calificada como “constructiva” o “compleja”, ya que no se configura como una mera propuesta de destitución del Alcalde, sino de sustitución. 3.4.- Motivación.- Como bien afirma CORELLA MONEDERO, ni la LOREG ni el ROF exigen que el escrito de proposición de la moción se tenga que fundamentar, lo cual sería lógico dando así la posibilidad de defensa al Alcalde. Alguna STS (por todas, la STS 27/03/1984), exige la fundamentación de la moción en una causa justa que, sin perjuicio de la existencia de otras, sería la pérdida de la confianza. 3.5.- Diligencia acreditativa extendida por el Secretario General en el escrito de proposición de moción de censura, para lo cual el escrito de proposición de la moción de censura deberá presentarse ante éste por cualquiera de los firmantes. La diligencia constituye el informe del Secretario, teniendo carácter preceptivo, cuestión que se deduce de lo dispuesto en el art. 54.1 b) TRRL que establece la necesariedad del informe previo del Secretario para la adopción de acuerdos sobre asuntos en materias para las que se exija mayoría especial, como es el caso que nos ocupa. Estamos ante un acto administrativo a través del cual se deja constancia de determinados hechos en un expediente administrativo; debe incluir los siguientes extremos: persona que la extiende, hecho del que se deja constancia, lugar, fecha y firma. Y su extensión corresponde al Secretario General por cuanto es una función de fe pública (acto administrativo de comprobación, caracterizado por su función autenticadota), que el art. 92 LRBRL atribuye a la Secretaría. El Secretario deberá extender la diligencia sin necesidad de petición o autorización del Alcalde, sino ope legis (por ministerio de la ley). Y, dada la redacción del párrafo 2 del apartado 2 del art. 197 LOREG: “…No se tomarán en consideración aquellas mociones que no hubiesen sito tramitadas por no reunir los requisitos previstos…”, se entiende que la diligencia debe ser extendida tanto si se cumplen los requisitos como si no se cumplen, en este último caso, al objeto de no ser tramitadas, debiendo ser notificados los interesados, sin que quepa interponer recurso administrativo, sino contencioso-administrativo. Tratándose de un acto administrativo más, y definiéndose éste en palabras de ZANOBINI y en parecidos términos GARCÍA DE ENTERRÍA, como cualquier declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio, …, las diligencias son actos administrativos de conocimiento, pues se constata lo que ya consta en el escrito de moción, y no son actos administrativos de juicio, pues no expresa una opinión ni se afirma la certeza de nada.
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En atención a los distintos criterios de distinción de los actos administrativos, teniendo en cuenta la capacidad decisoria de los actos administrativos, la diligencia es un acto administrativo de trámite, por contraposición a los actos administrativos definitivos, es cualificado, como ha afirmado la jurisprudencia, por lo que si es negativa al cumplimiento de los requisitos exigidos en la presentación de un escrito de proposición de moción de censura, o si es omitida la diligencia, puede determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento, producir indefensión o perjuicios irreparables, tal y como determina el art. 107.2 LRJ-PAC, lo que posibilitaría su impugnación independiente, tanto en vía administrativo como en vía contencioso-administrativa. 3.6.- Presentación en el Registro General de la Corporación, también por cualquiera de los firmantes, aunque parece que quien presente la proposición debe acreditar la personalidad, por lo que ello excluiría la posibilidad de su presentación por los demás medios previstos en el art. 38.4 LRJ-PAC (oficinas de correos, registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, etc). 4.- SESIÓN PLENARIA. -
Convocatoria.- No será necesario realizar una convocatoria formal, ya que el Pleno queda convocado automáticamente para las doce horas del décimo día hábil siguiente al de registro de la proposición de la moción de censura. - Carácter de la sesión.- No es ni una sesión ordinaria, ya que no tiene una periodicidad preestablecida, tal y como previene para éstas el art. 78.1 ORF, ni tampoco una sesión extraordinaria, ya que no concurre la convocatoria por el Alcalde o Presidente por iniciativa propia o a solicitud de la cuarta parte, al menos, del número legal de miembros de la Corporación, como establece para éstas el art. 78.2 ROF. Por tanto, se podría decir que es una sesión “especial”. - Notificación de la sesión: - Órgano competente para su remisión.- El Secretario de la Corporación. - Plazo.- Un día a contar desde la presentación de la moción de censura en el Registro. - Contenido: Indicación de la circunstancia de la presentación del escrito de proposición de la moción de censura. Especificación de la fecha y hora de la sesión. - Destinatarios de la notificación.- Todos los miembros de la Corporación - Presidencia.- Corresponde a una Mesa de edad: - Composición.- Dos concejales: El de mayor edad entre los presentes en la sesión Y el de menor edad entre los presentes en la sesión. Exclusiones para integrar la Mesa de edad: Alcalde Y candidato a la Alcaldía Secretario.- El de la Corporación. - Derechos y prerrogativas:
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Las atribuidas a la presidencia de las sesiones plenarias. No obstante no parece razonable expulsar a un Concejal. Desarrollo y votación: - La Mesa.- Se limitará a: Dar lectura a la moción de censura. Conceder la palabra durante un tiempo breve, si estuvieren presentes, por este orden: Al candidato a la Alcaldía. Al Alcalde Y a los portavoces de los grupos municipales Someter a votación la moción de censura. - Quórum de asistencia.- Debe repararse que, aunque el precepto no se refiera a ello, ya que solo señala que para que prospere una moción de censura se necesita el voto favorable de la mayoría absoluta de los Concejales, lo cierto es que este es el quórum de Concejales que deben asistir a la sesión, pues en otro caso la moción de censura en ningún caso podría prosperar. En este sentido se pronuncian LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ. Por tanto, bajo esta perspectiva no bastaría la asistencia del quórum de 1/3 del número legal de miembros de la Corporación nunca inferior a tres a que se refiere el art. 90 del ROF para la constitución del Pleno. Según otra interpretación posible, bastaría la asistencia de citado tercio del número legal de miembros de la Corporación para que pudiera iniciarse la sesión, ya que, durante su desarrollo pueden incorporarse otros miembros corporativos o no, pero, en cualquier caso, debe diferenciarse entre quórum de asistencia para la celebración de asistencia y quórum de votación, que es el número de votos necesarios para la adopción de un determinado acuerdo. Y es que interpretado conforme al primer criterio expuesto, podríamos llegar a concluir que cualquier sesión cuyo Orden del Día esté configurado por un asunto cuyo acuerdo exija mayoría absoluta, no podría celebrarse cuando asistieran a la sesión un número de miembros inferior a dicha mayoría, o, en el caso de sesiones en cuyo Orden del Día figuren diversos asuntos alguno de los cuales exija citada mayoría absoluta, el Alcalde o Presidente de la Corporación puede alterar el orden de los temas, o retirar un asunto cuando su aprobación exigiera una mayoría especial y ésta no pudiera obtenerse en el momento previsto inicialmente en el orden del día, tal y como determina el art. 91.3 del ROF. - Debate.- En principio no se produce, aunque durante el uso de la palabra por parte de los intervinientes, se podrán producir las incidencias previstas en el art. 94 ROF: solicitar turno por alusiones, cuestiones de orden, etc. - Sistema de votación.- El art. 46.2 d) LRBRL establece: “La
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adopción de acuerdos “se produce” mediante votación ordi nar ia, salvo que el pr opio Pleno acuerde, para un caso concreto, la votación nominal. El voto puede emitirse en senti do afi rmativo o negativo, pudi endo l os miembros de las Corporaciones abstenerse de votar”. Del precepto transcrito
solo cabe deducir dos sistemas de votación: ordinaria o nominal, pero si avanzamos hasta el art. 70.1 de la propia LRBRL se
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señala: “Las sesiones del Pleno de las corporaciones locales son públicas. No obstante, “podrán ser” secretos el debate y votación de aquell os asun tos que puedan afectar al derecho fun damental de los ciu dadanos a que se refi ere el artícul o 18.1 de la Con sti tución, cuan do así se acuerde por mayoría absoluta”. Por tanto, a través de este ya podemos encontrar el
tercero de los sistemas de votación de los asuntos, la votación secreta. En el mismo sentido se pronuncia el art. 88 del ROF, donde también el art. 102 concluye clarificando que el “sistema normal” de votación será la votación ordinaria (apdo. 1); que la votación nominal requerirá la solicitud de un grupo municipal aprobada por el Pleno por una mayoría simple en votación ordinaria (apdo. 2); y que la votación secreta sólo “podrá” utilizarse para elección o destitución de personas (apdo. 3). Así las cosas, el sistema de votación a seguirse en una moción de censura puede ser: Ordinaria, salvo adopción de otro acuerdo. Nominal, cuando se acuerde por mayoría simple. Secreta, cuando se acuerde por mayoría absoluta. - Mayoría.- Para que prospere una moción de censura se necesita el voto favorable de la mayoría absoluta, que determinará la destitución del Alcalde censurado y la correlativa proclamación como Alcalde del candidato incluido en el escrito de moción de censura. Ambos consecuencias tendrán lugar en un solo acto o acuerdo, ya que tiene carácter automático – ope legis-, con ello se evita que el Ayuntamiento quede vacío de poder entre la sesión en que sea votada y aprobada una moción de censura y la sesión que eventualmente debiera celebrarse para que el candidato incluido en el escrito de moción de censura fuera proclamado, prestara promesa o juramento del cargo y tomara posesión del mismo. CORELLA MONEDERO se plantea la posibilidad de que el Alcalde propuesto en el escrito de moción de censura se negara a jurar o prometer el cargo, requisito ineludible para tomar posesión e iniciar el ejercicio del mismo, y como quiera que todas las delegaciones del Alcalde anterior, al ser personales y haber sido censuradas, habrían quedado sin efecto al prosperar la moción de censura y, por ende, no habría Teniente de Alcalde que pudiera hacerse cargo de la dirección del Ayuntamiento. El propio autor propone dos soluciones: la primera, entender que la moción de censura queda sin efecto, deduciendo que los Concejales firmantes no han consumido turno para poder firmar otra moción de censura; la segunda, proceder a la elección de Alcalde en la forma ordinaria.
5.- LIMITES A LA FIRMA DE MOCIONES DE CENSURA POR LOS CONCEJALES. -
Límite numérico.- Ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura. A partir de estos de este postulado, es fácil concluir que el límite impuesto individualmente a cada Concejal se generaliza para todo el mandato de la Corporación, ya que debe tenerse en cuenta que una moción de censura debe ser suscrita al menos por la 173
mayoría absoluta de los Concejales, esto es, la mitad más uno de los mismos, por lo que, presentada una moción de censura que sea tomada en consideración, no podrá presentarse otra durante todo el mandato, por más que existan Concejales que no hubieran firmado aquélla, pues no se podrá reunir la firma de la mayoría absoluta de los Concejales. Existe una salvedad, y es que se renovara parte de la Corporación por renuncia de Concejales que suscribieron la anterior moción de censura. Por otra parte, la afirmación de que ningún concejal puede firmar durante su mandato más de una moción de censura, tampoco es totalmente cierta, por cuanto el art. 197.5 bis de la LOREG dispone que: “…cuando la cuesti ón de conf ianza se vin cul e a la apr obación o modif icación de los presupuestos anuales … se entenderá otorgada la confianza y aprobado el pr oyecto si en el plazo de un mes desde que se votara el r echazo de la cuestión de confianza no se presenta una moción de censura con candidato al ternati vo a Alcalde, o si é sta no pr ospera. A estos efectos, no rige la li mi tación establecida en el apartado 2 del artícul o anteri or ( esto es, el límite de una moción de censura máximo durante el mandato)” .
Por lo que, teniendo en cuenta el número de cuestiones de confianza que puede presentar el Alcalde que, tal y como determina el art. 197 bis de la LOREG en su apartado 6, son un máximo de dos cuestiones de confianza durante la duración total del mandato, en el mejor de los casos, si el Alcalde efectivamente planteara dos cuestiones de confianza a lo largo de su mandato vinculadas a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, los Concejales de la Corporación podrían llegar a presentar hasta tres mociones de censura durante su mandato. A los efectos del límite numérico impuesto, no se tomarán en consideración aquellas mociones que no hubiesen sido “tramitadas” por no reunir los requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 de este artículo. Recordemos que esos requisitos previstos en la letra b) del apartado 1 del art. 197 LOREG, son los siguientes: “El escrito en el que se propong a la moción de censur a deberáincl ui r la fi rmas debidamente autenticadas por Notario o por el Secretario general de la Corporación y deberá pr esentar se ante é ste por cual quiera de sus firman tes. El Secretario general comprobará que l a moci ón de censur a r eúne l os requi sitos exigidos en este artícul o y extenderáen el mi smo acto l a cor respondiente diligencia acreditativa”.
En principio la cuestión no ofrece problemas en cuanto a que aquellas mociones de censura que no reúnan los requisitos señalados, no serán tramitadas y en consecuencia no computan para los firmantes a los efectos de poder presentar otra moción de censura durante el mandato. El término “tramitación” puede ser interpretado en el sentido de que, una vez formalizada y presentada en el Registro la moción de censura, la misma reúne dichos requisitos, por lo que, la retirada de la moción, la inasistencia de los firmantes a la sesión en que deba votarse, la renuncia del candidato alternativo incluido en el escrito de moción, etc. no determinaría que no se computase para los firmantes la moción de censura suscrita y, por tanto, hubieran agotado el límite máximo impuesto por el art. 197.2 LOREG de una moción de censura durante el mandato.
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Límite temporal.- El art. 197 bis de la LOREG impone en su apartado 8 otro límite a los Concejales, y es que aquellos que votasen a favor de un asunto al que se hubiese vinculado una cuestión de confianza no podrán firmar una moción de censura contra el Alcalde que la hubiese planteado hasta después de 6 meses desde la fecha de votación del mismo.
6.- OTRAS EVENTUALIDADES. 1º.- La dimisión sobrevenida del Alcalde no suspende la tramitación y votación de la moción de censura. 2º.- El Alcalde censurado, está obligado a impedir cualquier acto que perturbe, obstaculice o impida el derecho de los miembros corporativos de asistir a la sesión plenaria en que se vote la moción de censura y a ejercer su derecho al voto en la misma, ya que debe recordarse en este punto que el Alcalde lo sigue siendo hasta que, realizada la votación, en su caso se verifique el quórum necesario para que prospere la moción de censura. Todo ello sin perjuicio de la constitución de la Mesa de Edad que ha de presidir la sesión en que se vote la moción de censura y, en su caso, proclame al candidato si aquella prospera. 3º.- En especial, se declara la inaplicación a la moción de censura de las causas de abstención y recusación que, con carácter general, se regulan en los arts. 28 y 29 de la LRJ-PAC. Recordemos que la abstención se produce cuando un funcionario o, en este caso, una autoridad, que debe intervenir en un procedimiento se separa voluntariamente por alguna/s de los motivos legales previstos en el art. 28 de la LRJ-PAC, que regula esta figura como sigue: “1. L as autor idades y el personal al servicio de las Admin istraci ones en qui enes se den al gunas de las cir cun stancias señ aladas en el n úmer o sigu iente de este art ícul o se abstendrán de int ervenir en el procedimi ento y l o comun icar án a su superi or in mediato, qui en r esolverálo procedente. 2. Son moti vos de abstención l os sigui entes: a) T ener in teré s personal en el asunto de que se trate o en otr o en cuya r esolu ción pudi era i nf lu ir la de aqué l; ser admi ni strador de sociedad o entid ad in teresada, o tener cu esti ón li ti giosa pendiente con algún in teresado. b) Tener par entesco de consangui ni dad dentr o del cuarto grado o de afin idad dentro del segundo, con cualqui era de los int eresados, con l os admi ni strador es de entidades o sociedades in teresadas y tambi é n con l os asesor es, r epresentan tes legales o mandat ar ios que in tervengan en el pr ocedimi ento, asícomo com parti r despacho pr ofesional o estar asociado con é stos par a el asesoram iento, l a r epresentación o el mandato. c) T ener ami stad í nti ma o enemistad man if iesta con algu na de las personas mencionadas en el apartado anteri or. d) H aber tenido i ntervención como peri to o como testi go en el pr ocedimi ento de que se trate. e) Tener r elación de servicio con persona natu r al o ju r ídica i nteresada dir ectamente en el asunto, o haber le pr estado en los dos últim os añ os servi cios prof esional es de cualqu ier tipo y en cualqu ier circun stancia o lugar. 3. L a actuación de autor idades y personal al servicio de las Admi ni straciones Públi cas en los que concur ran moti vos de abstención no impl icar á, necesar iamente, la in vali dez de los actos en que hayan intervenido. 4. L os órganos superi or es podr án or denar a las per sonas en qu ienes se dé algun a de las cir cun stancias señ aladas que se abstengan de toda i nt ervención en el exp ediente. 5. L a no abstenci ón en los casos en que p roceda dará lugar a responsabilidad.”
Ya en el ámbito local, el art. 76 de la LRBRL establece:
“Sin perj ui cio de las causas de in compati bil idad establ ecidas por l a Ley, los miembr os de las Cor por acion es local es deberán abstenerse de part ici par en la deli beración, votación, decisión y ejecución de todo asunto cuan do concur ra al guna de las causas a que se refier e la legislación de procedimi ento admini strativo y contr atos de las Admi ni straciones Públi cas. L a actuación de los miembros en qu e concur ran tales mo tivos implicará, cuando haya sido determinante, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.”
En desarrollo del anterior, el art. 183.1 del ROF dispone:
“Los funcionarios en quienes se dé alguna de las causas señ al adas en el ar tícul o an terior deberán abstener se de actu ar , au n
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cuando n o se les recuse, dando cuenta al Presidente de la Cor poración, por escri to, para que provea a la sustitución reglamentari a.
El artículo anterior, esto es, el art. 182 del ROF se refiere a las causas previstas en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común, o sea, las señaladas en el art. 28.2 de la LRJ-PAC. Concluye el art. 185 del ROF, que:
“La actuación de los miembros en que concurran los moti vos de abstención a que se r efiere el artícul o 21 del pr esente Reglamento impli cará, cuan do haya sido determinante, la invalidez de los actos en que h ayan intervenido.”
Por su parte, la recusación supone tachar a un funcionario o, en nuestro caso, a un miembro corporativo, que tramita o interviene en un expediente administrativo para que se abstenga de actuar por los motivos de abstención vistos en el art. 28.2 de la LRJ-PAC. En definitiva es un acto instrumental de parte en que el interesado solicita la exclusión del procedimiento administrativo de los funcionarios o autoridades en quienes estime concurre alguna/s de las citadas causas. Al respecto, el art. 29 de la LRJ-PAC se pronuncia en los siguientes términos: “1. En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los interes ados en cualqu ier momento de la tr amitaci ón del procedimi ento. 2. L a r ecusación se plan tearápor escrit o en el que se expr esar ála causa o causas en que se fu nda. 3. E n el día sigu ient e el recusado mani festar áa su i nm ediato super ior si se da o n o en é l la causa alegada. E n el pr im er caso, el super ior podráacordar su sustitu ción acto seguido. 4. Si el r ecusado n iega l a causa de recusación, el superi or r esolveráen el plazo de tres días, previos l os in for mes y comprobacion es que considere oportu nos. 5. Contr a las r esolu ciones adoptadas en esta materi a no cabrárecur so, sin perju ici o de la posibil idad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.”
En el régimen local, el art. 182 del ROF establece que:
“En cualquier momento podrán l os in teresados for mul ar r ecusación contr a el f un cionar io que tr amite el expediente por algu na de las causas previstas en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común.”
La recusación se entiende que deberá plantearse por escrito, y como previene el art. 183 en su apartado 2: “Cuando la r ecusación se dir ij a a cualqu ier mi embr o de la Corporación, decidirá el Presidente, y si se refiere a éste, el Pleno.”
4º.- Finalmente destacar que el apartado 4 del art. 197 de la LOREG recoge una serie de especialidades para la regulación de la moción de censura en los municipios en los que se aplique el régimen de concejo abierto, a las cuales nos referiremos cuando estudiemos el régimen de Concejo Abierto. - Cuestión de confianza. Se encuentra regulada en el art. 197 bis de la LOREG, precepto introducido por la L.O. 8/1999, de 21 de abril: 1.- INTRODUCCIÓN. La cuestión de confianza en el ámbito local fue introducida en la L.O. 5/1985, de 19 de junio – LOREG- por la L.O. 8/1999, de 21 de abril, cuya Exposición de Motivos señala que con dicha figura se trata de dotar a los Ayuntamientos de un instrumento que permita superar situaciones de rigidez o bloqueo en la adopción de decisiones sobre las materias concretas a que debe vincularse la cuestión de confianza, que se entienden son las que tienen una mayor
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trascendencia en la gobernabilidad municipal. Como ha observado ARNALDO ALCUBILLA, la reforma de la LOREG incorpora un nuevo instituto propio del régimen parlamentario, que regula nuestra Constitución Española en el art. 112. En relación con la finalidad que persigue esta figura – desbloquear situaciones de rigidez o bloqueo-, señalada en la Exposición de Motivos de la L.O. 8/1999, de 21 de abril, LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, en la obra “Manual de Procedimiento y Formularios de Organización Municipal, Potestad Reglamentaria y Régimen Jurídico para Ayuntamientos”, Editorial Bayer Hnos. S.A. 2002, muestran su reserva sobre la operatividad de este instrumento para desbloquear nada, por la sencilla razón de que los Alcaldes no lo utilizarán por el riesgo que asumen. En el mismo sentido se pronuncia ELPIDIO DE JULIÁN CAÑADA en “La moción de censura y cuestión de confianza en la Administración Local”, Revi sta de Estudios Locales (CUNAL), nº 30, julio 1999, que se refiere a la falta de viabilidad que tendrá en la Administración Local esta novedosa institución de la cuestión de confianza. Y quizás a unos y otro nos les falte razón. 2.- CONCEPTO DE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA EN EL ÁMBITO LOCAL. La cuestión de confianza es el planteamiento por el Alcalde al Pleno de la Corporación un asunto anudando a su aprobación la adopción del acuerdo sobre éste, o a su rechazo y, en su caso, adopción de una moción de censura, el cese en el cargo. Como apuntan LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, en la obra citada más arriba, , a través de esta figura, “en el hablar coloquial el Alcalde pone sobre las cuerdas al Pleno”, pero por otra parte -como siguen diciendo citados autores-, “el Alcalde se la juega”, el Alcalde viene a decir “o caja o faja”, expresión que parece referirse a un militar de alta graduación que tenía que tomar una decisión a vida o muerte, de manera que si salía victorioso sería ascendido o investido con el fajín de General y si fracasaba la muerte era segura. De aquí la frase que dijo al tomar la decisión irrevocable: “O caja (de muerto) o faja (de General)”. Por su parte, JOSÉ MANUEL RODRÍGUEZ ÁLVAREZ, en “La reforma del Régimen Local de 1999”, Editorial Bayer Hnos. S.A. Barcelona, 1999; pág. 165, indica que la cuestión de confianza permite al responsable de un ejecutivo acreditar los apoyos con que cuenta para su gestión. 2.- ASUNTOS A QUE PUEDE VINCULARSE LA CUESTIÓN DE CONFIANZA. A diferencia de la regulación contenida en el art. 112 de la Constitución Española, prevista para el planteamiento de una cuestión de confianza por el Presidente del Gobierno de la Nación ante el Congreso de los Diputados, así como la regulación contenida en el art. art. 22.2 del Estatuto de Autonomía para Cantabria, prevista para el planteamiento de una cuestión de confianza por el Presidente del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Cantabria, supuestos en que podrá versar sobre su programa o sobre una declaración de
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política general, la cuestión de confianza planteada por el Alcalde debe vincularse a la “aprobación” o también a la “modificación” de cualquier de los siguientes cuatro asuntos concretos, que son competencia exclusiva del Pleno, y que han sido entendidos por el legislador estatal como los que tienen una mayor trascendencia en el ámbito local: b) Las ordenanzas fiscales. b) El reglamento orgánico propio de la Corporación. c) La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal – PGOUd) Los presupuestos anuales. Dichos asuntos se constituyen en numerus clausus, no pudiendo por tanto el Alcalde vincular una cuestión de confianza a cualquier otro asunto. 3.- REQUISITOS PREVIOS. -
Que el acuerdo a que el Alcalde vincule la cuestión de confianza haya sido debatido en el Pleno y que no hubiera obtenido la mayoría necesaria para su aprobación. - Forma de presentación.- El art. 197 bis LOREG no se refiere al respecto; no obstante parece que el Alcalde – único que puede presentar la cuestión de confianza-, habrá de presentarla por escrito motivado. - Hacer figurar expresamente la cuestión de confianza en el Orden del Día del Pleno. A diferencia de lo que ocurre con los restantes asuntos que hayan de debatirse y votarse en Pleno, que con carácter general han debido ser dictaminados por la correspondiente Comisión Informativa, la cuestión de confianza puede ser planteada directamente ante el Pleno sin ser antes planteada en una Comisión Informativa, ya que se trata de un asunto de carácter individual que el Alcalde plantea por su propia iniciativa. 4.- SESIÓN PLENARIA. -
Convocatoria.- A diferencia de lo que ocurre en la moción de censura, donde recordemos que tras la modificación del art. 197 LOREG por la L.O. 8/1999, de 21 de abril, la convocatoria de la sesión en que haya de votarse la misma, está fijada automáticamente ope legis (10º día hábil siguiente a las 12 horas), la convocatoria de una sesión en el que deba votarse una cuestión de confianza corresponde al propio Alcalde. - Carácter de la sesión.- Si bien al igual que en la regulación de la moción de censura regulada en el art. 197 LOREG, el art. 197 bis LOREG no contiene previsión alguna al respecto, lo cierto es que la sesión en la que deba votarse una cuestión de confianza parece que debe revestir carácter extraordinario, incluyendo como único punto del Orden del Día, el debate y votación de la cuestión de confianza. En este sentido, la sesión obedecería a las características propias de las sesiones extraordinarias, pues es convocada por el Alcalde a iniciativa propia. No obstante, puesto que existe prohibición legal en este sentido, también podría abonarse la idea de que la cuestión de confianza fuera tratada en una sesión ordinaria, mediante la inclusión de este asunto en su Orden del Día junto con otros asuntos, o en sesión extraordinaria, también con varios puntos en su Orden del Día, pero en uno y otro caso, el punto relativo a la cuestión de confianza debería
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figurar en último lugar, con objeto de propiciar un desarrollo normal de la sesión sobre los demás temas incluidos en el Orden del Día. - Presidencia.- Corresponde al propio Alcalde o Presidente de la Corporación. - Desarrollo y votación.- Transcurrirá por los cauces previstos en el ROF para el desarrollo de las sesiones plenarias, con las siguientes salvedades: Intervenciones.- El art. 197 bis de la LOREG, no se pronuncia sobre esta cuestión, si bien parece razonable que sea el Alcalde quien intervenga en primer lugar para defender la cuestión de confianza, no habiendo ninguna dificultad para que tanto los portavoces de los Grupos Políticos Municipales como incluso los demás Concejales, puedan intervenir previa solicitud de la palabra y su autorización por el propio el Alcalde de la Corporación. ¿Podría el Alcalde negar la palabra a los Concejales que la solicitaran? Pues teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 94.1 c) ROF, que señala que si se promueve debate – en cualquier punto del Orden del Día-, las intervenciones serán ordenadas por el Alcalde o Presidente conforme a una serie de reglas, entre las cuales se encuentra que los diversos grupos consumirán un primer turno”, parece que, al menos los portavoces de dichos grupos podrán intervenir, si bien el resto de Concejales que solicitaran la palabra estarían en cuanto a su intervención al albur de su autorización por el Alcalde. Sistema de votación.- A diferencia de la regulación dada a la moción de censura, donde se silencia el sistema de votación que habrá de seguirse, el art. 197 bis LOREG, establece la votación “nominal” para la cuestión de confianza, mediante llamamiento público, y si bien el art. 197 bis LOREG no se pronuncia, parece que por orden alfabético de apellidos y siempre en último lugar el Presidente y en la que cada miembro de la Corporación, al ser llamado, responde en voz alta sí , no o me abstengo (art. 100 ROF). No obstante, el Reglamento Orgánico de la Corporación podrá recoger alguna previsión al respecto. Aprobación.- Así como para que prospere una moción de censura se necesita “en todo caso”, el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, la aprobación de una cuestión de confianza por el Alcalde puede alcanzarse de forma expresa o tácita: Expresa (supuesto normal).- Con la mayoría o quórum requerido para la aprobación del acuerdo a que se vincule la cuestión de confianza. Así: Cuestión de confianza vinculada a las Ordenanzas Fiscales.- Mayoría simple. Debemos recordar que hasta el año 2003, la aprobación o modificación de las Ordenanzas Fiscales exigía mayoría absoluta, no obstante, la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL- modificó la LRBRL, y en este punto, en concreto el art. 47, cuyo apartado 3 requería dicha mayoría para su aprobación. Desaparecidas las
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Ordenanzas Fiscales del listado de materias cuyos acuerdos habían de adoptarse por mayoría absoluta, de acuerdo con el apartado 1 del mismo precepto, su aprobación hoy exige citada mayoría simple. Cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación del reglamento orgánico propio de la Corporación.- Mayoría absoluta (art. 47.2 f) LRBRL). Cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento general de ámbito municipal – PGOU-.PGOU-.- Mayoría absoluta (art. 47.2 ll) LRBRL). Tácita (supuesto especial).- Previsto para la cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales. En este solo caso, si la cuestión de confianza no obtuviera el número necesario de votos favorables para la aprobación del acuerdo – mayoría mayoría simple, salvo si en los presupuestos anuales se incluyen operaciones financieras o de crédito y concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones operaciones de crédito previstas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido su correlativo del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de las Haciendas Locales), que se concretan en operaciones excepcionales de crédito para financiar nuevos o mayores gastos por operaciones corrientes que expresamente sean declarados necesarios y urgentes, en cuyo caso el art. 47.2 l) de la LRBRL-, el Alcalde no cesa automáticamente – automáticamente – como como ocurre en tres casos restantes-, sino que, como nos dice ARNALDO ALCUBILLA, se abre un “período de espera” de un mes, contado desde que se votara el rechazo de la cuestión de confianza, en el cual si la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación no presenta una moción de censura con candidato alternativo a Alcalde, o si, presentada ésta, no prospera, se entenderá aprobada “de forma tácita” la cuestión d e confianza y, consecuentemente, el Alcalde no cesará en el cargo. En definitiva, se trata de un supuesto especial agravado de cese del Alcalde cuyo modelo se inspira en el Derecho Constitucional Francés. La razón de ser de este régimen excepcional es que pretende evitar que se vea afectada la estabilidad del Alcalde por “mayoría simple”, cuando como hemos podido ver ya, su elección y destitución en votación debe producirse por “mayoría absoluta”, que es precisamente la mayoría que se exige para la aprobación de dos de las otras materias a que el Alcalde puede vincular una cuestión de confianza (Reglamento Orgánico e instrumentos de planeamiento general municipal), razón por la que en éstos supuestos no se establece dicho régimen especial. Ciertamente, hay que reparar en que hay una materia más a la que el Alcalde puede vincular una cuestión de confianza, cual es la aprobación o modificación de las Ordenanzas Fiscales, asunto 180
para el cual hoy se exige su aprobación aprobación por mayoría simple y no no por mayoría absoluta como antaño, por lo que aplicando el razonamiento anterior, el Alcalde que vinculara una cuestión de confianza a las Ordenanzas Fiscales podría verse destituido en el cargo si la misma fuera rechazada por “mayoría simple” cuando, como hemos comentado, su elección y destitución mediante la adopción de una moción de censura- requiere el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación. Pero sobre este aspecto, debemos tener en cuenta que tal exigencia de mayoría simple para la aprobación de las Ordenanzas Fiscales, así como para una eventual cuestión de confianza vinculada a éstas, deviene de la LMMGL que modificó en este punto el art. 47.3 de la LRBRL, cuya consecuencia ha sido el descuelgue sobrevenido de esta materia respecto al razonamiento r azonamiento expuesto. Como ya anunciáramos en el estudio de la moción de censura, la presentación de una moción de censura después de que el Alcalde vinculara una cuestión de confianza a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales y ésta fuera rechazada, no es tenida en cuenta a los efectos de la limitación de una moción de censura que como máximo puede firmar cualquier Concejal durante su mandato, como determina el art. 197.2 LOREG. Una última eventualidad que se plantea en las cuestiones de confianza vinculadas a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, es si el Alcalde puede renunciar a su cargo durante el mes siguiente al rechazo de la misma. La respuesta solo puede ser afirmativa, puesto que, por un lado, la LOREG no prevé nada en contrario, y por otro lado, no es posible obligar a nadie a mantenerse en un cargo público. La consecuencia consecuencia de la l a renuncia sería: Si no se hubiera presentado aún la moción de censura y ésta se presentara a posteriori, la JEC mantiene que se dará conocimiento en la sesión plenaria fijada para votar la moción de censura, no habiendo lugar a dicha votación. Si se hubiera presentado ya la moción de censura, se entiende que sería de aplicación lo previsto en el art. 197.3 LOREG, esto es, la renuncia no suspenderá la tramitación y votación de la moción de censura. Afirmado por tanto la posibilidad de que el Alcalde renuncie al cargo, y renunciado éste, la pregunta que se suscita es qué ocurre con el proyecto de Presupuestos anuales si no se presenta la moción de censura, ¿se entiende aprobado? En principio ninguna consecuencia distinta a la regulación general debe suponer la dimisión del Alcalde, por lo que se entendería adoptado el acuerdo de aprobación o modificación de los presupuestos presupuestos anuales, aunque como indica la doctrina, más correcto sería que el nuevo Alcalde presentara el Presupuesto u otro para su aprobación.
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5.- EFECTOS DE LA PRESENTACIÓN DE UNA CUESTIÓN DE CONFIANZA: -
Rechazo.- Cese automático del Alcalde cuando el Alcalde hubiera vinculado una cuestión de confianza a la aprobación de las Ordenanzas Fiscales, el Reglamento Orgánico o los instrumentos de planeamiento general municipal. No obstante, el Alcalde cesado continuará en funciones hasta la toma de posesión de quien hubiere de sucederle, que será elegido por el propio Pleno en sesión que habrá de celebrarse el 10º día hábil siguiente al rechazo de la cuestión de confianza, a las 12 horas, rigiéndose la elección por las reglas generales previstas en el art. 196 LOREG, con la especialidad de que el cesante queda excluido a los efectos de la elección, ocupando su lugar el segundo de la correspondiente lista. Cuando el Alcalde hubiera vinculado la cuestión de confianza a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, como hemos visto, se requiere además que prospere una moción de censura ex post. Y en consonancia con la regulación de la figura de la moción de censura, el Alcalde cesado no continúa en funciones ya que automáticamente queda proclamado Alcalde el candidato alternativo que figurara en la proposición de la moción de censura, sin que, por tanto, deba celebrarse la sesión plenaria mencionada para la elección de nuevo Alcalde. - Aprobación.- Se entenderán adoptados los acuerdos sobre los asuntos a que el Alcalde vincule la cuestión de confianza, y ello sin necesidad de someter el asunto en cuestión a debate y votación, en el bien entendido que el procedimiento de aprobación de todos las materias a que puede el Alcalde vincular una cuestión de confianza, tienen dos fases de aprobación plenaria: aprobación inicial y aprobación definitiva, o provisional en el caso del PGOU, por lo que, deberá tenerse en cuenta lo siguiente: Si el asunto hubiera sido sometido previamente a debate y votación en el pleno para su “aprobación inicial”, sin que hubiera obtenido el número necesario de votos a favor para su aprobación, a partir de lo cual el Alcalde vincule la cuestión de confianza al mismo, la posterior aprobación de la cuestión de confianza “no” supondrá automáticamente la “apr obación “apr obación definitiva” del asunto, sino la “aprobación inicial”, tras lo cual el asunto habrá de seguir para su aprobación definitiva el procedimiento establecido (sometimiento al trámite de información pública, resolución de reclamaciones, etc). Si el asunto hubiera sido sometido previamente a debate y votación en el pleno para su “aprobación inicial”, hubiera obtenido el número necesario de votos a favor para su aprobación, y después de su sometimiento al trámite de información pública en el que se presentaran reclamaciones o sugerencias, elevado nuevamente al Pleno para su aprobación definitiva, resultando que no se obtenga el número necesario de votos a favor para dicha aprobación (supuesto bastante improbable), a partir de lo cual el Alcalde vincule la cuestión de confianza al mismo, la posterior aprobación de la cuestión de
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confianza “sí” supondrá automáticamente la “aprobación definitiva” del asunto. 6.- LIMITES CONFIANZA. -
AL
PLANTEAMIENTO
DE
CUESTIONES
DE
Límite numérico.- Cada Alcalde no puede plantear más de una cuestión de confianza en cada año, contando desde el inicio de su mandato, ni más de dos durante la duración total del mismo. Límite temporal.- No se puede plantear una cuestión de confianza en el último año de mandato de cada Corporación.
De los límites numérico y temporal señalados, se concluye: 1º.- El Alcalde solo podrá plantear durante su mandato un máximo de dos cuestiones de confianza, por lo que, el inciso inicial del precepto puede llevar a confusión, ya que en realidad, no supone que el Alcalde pueda plantear durante su mandato un máximo de cuatro cuestiones de confianza, sino que las dos cuestiones de confianza que como máximo puede presentar en el total de su mandato, no podrán ser planteadas en el mismo año, sino una en cada año, contado desde el inicio de su mandato, lo que obliga a entender citado plazo de un año no como año natural – del del 1 de enero al 31 de diciembre-, sino como año de mandato. 2º.- Siendo dos cuestiones de confianza como máximo las que podría llegar a plantear el Alcalde en el mejor de los casos, una por año de mandato con los límites ya expresados, las posibilidades dentro de un mandato son las siguientes: - Plantear una cuestión de confianza en el primer año de mandato y otra en el segundo año de mandato. - Plantear una cuestión de confianza en el primer año de mandato y otra en el tercer año de mandato. - Plantear una cuestión de confianza en el segundo año de mandato y otra en el segundo año de mandato. -
LLímite formal.- No se podrá plantear una cuestión de confianza desde la presentación de una moción de censura hasta su votación.
7.- RESTRICCIONES IMPUESTAS A LOS CONCEJALES. -
-
Firma de mociones de censura.- Los concejales que votasen a favor de un asunto al que se hubiese vinculado una cuestión de confianza no podrán firmar una moción de censura contra el Alcalde que lo hubiese planteado hasta transcurridos seis meses desde la votación de la misma. Voto contrario al asunto al que se hubiere vinculado la cuestión de confianza.- Los concejales no podrán emitir voto contrario al asunto sometido a votación en los mismos términos que en tal ocasión, también hasta transcurridos seis meses desde la votación de la misma, so pena de nulidad de pleno derecho.
Por lo demás, previsiones lógicas si se tiene en cuenta que si dichos Concejales dan voto de confianza al Alcalde, no es de recibo que en un
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espacio breve de tiempo, que el legislador estatal ha estimado en seis meses, nieguen esa confianza al Alcalde, mediante la suscripción de una moción de censura – que que incluso podría tener su sentido- o, lo que es más incongruente, emitir voto en contra del mismo asunto sometido a votación en los mismos términos. - Otras causas de pérdida de la condición de Alcalde. Debe finalizarse este apartado D) correspondiente a las causas de cese del Alcalde en su cargo, sumando a las ya vistas (renuncia, fallecimiento, sentencia, moción de censura, y cuestión de confianza), las siguientes: · La incapacitación, declarada ésta por decisión judicial firme. · Por extinción del mandato al expirar el plazo, igual que los Concejales, sin perjuicio de que continúe en sus funciones, solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores. · Por incompatibilidad para ser Concejal en los supuestos y condiciones establecidos en la legislación l egislación electoral. · Por pérdida de la nacionalidad española. E) ESTATUTO (DERECHOS Y DEBERES). El Estatuto del Acalde está integrado por los derechos y deberes asociados al cargo que desempeña. Su régimen jurídico es el mismo que el establecido para los restantes miembros de la Corporación Local, a que nos referiremos más adelante. Dicho estatuto se concreta básicamente en los arts. 73 a 78 de la LRBRL. Por el momento baste aludir a las especialidades que presenta para el Alcalde y la cita de los demás derechos y deberes que lo configuran: -
Derechos: · Tratamiento (art. 19 TRRL; art. 33 ROF, y nuevo art. 124.3 LRBRL): Ar t. 19 TRRL : L os Al caldes de M adri d y Bar celon celon a tendrán tr atamiento de Excelenci Excelenci a; l os de las demás capitales capit ales de pr ovin cia, tr atami ento de Il ustr ísima; y los de los lo s M un ici pios restantes, tr atami ento de Señ or ía. Se respetan respetan,, n o obstant e, los tr atami entos que r espondan espondan a tr adici ones r econocidas por disposicion es legal es. es. Ar t. 124.3 L RBRL (i ntr oducido por L ey 57/2003, de 16 de dici embr e, de M edidas para para l a M oder oder ni zación del del Gobi erno L ocal): El Al calde tendráel tratami ento de Ex celencia. celencia.
· Honores, prerrogativas y distinciones. · A la retribución e indemnizaciones fijadas por el Pleno. · Reserva de su puesto de trabajo. -
Deberes: · Jurar o prometer el cargo. · Formular declaración de intereses y patrimoniales. · Responsabilidad. Responsabilidad. · Incompatibilidades y abstención.
F) ATRIBUCIONES (Arts. 21.1 y 2 LRBRL; 24 TRRL; y 41 ROF). 1.- CONCEPTO DE COMPETENCIA O ATRIBUCIÓN .
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JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ y FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en “Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Procedim iento Administrativo Común”, Ed. Civitas 1999, definen la competencia como la facultad irrenunciable de emanar actos jurídicos atribuida por por la norma jurídica a un órgano administrativo. administrativo. 2.- REGULACIÓN INICIAL Y SUCESIVAS AMPLIACIONES. AMP LIACIONES. La LRBRL reguló las atribuciones del Alcalde en el art. 21, que reforzó el presidencialismo en la gestión municipal. Como principal novedad en relación a la normativa anterior fue la atribución legal expresa de competencia para contratar obras y servicios, ya que, hasta entonces la contratación de obras y servicios por el Alcalde se encontraba vinculada por los límites impuestos a su facultad de ordenar gastos, que sólo alcanzaban a los gastos fijos y atenciones ordinarias dentro de los límites fijados por la Corporación, por lo que las contrataciones y conexiones de obras y servicios no incluibles dentro de esas autorizaciones competía a la Comisión Permanente o al Pleno. Sin perjuicio de esta novedad, en carácter presidencialista del gobierno local vino dado por la atribución de la competencia “atractiva o residual”. Las atribuciones enumeradas en el art. 21 LRBRL, se encuentran complementadas complementadas por lo dispuesto en el art. 24 del TRRL y art. 41 del ROF. Ciñéndonos al art. 21 de la LRBRL, la redacción originaria ha tenido las dos siguientes principales modificaciones: -
R.D. Ley 5/1996, de 7 de junio, luego convertido en la Ley 7/1997, de 14 de abril, que incluyó como atribución del Alcalde la aprobación de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del general y de gestión urbanística no atribuidas al Pleno, así como la de los Proyectos de Urbanización.
-
Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LRBRL y otras medidas para el desarrollo del Gobierno Local – Pacto Pacto Local-, que aumentó las atribuciones de carácter ejecutivo del Alcalde a que me referiré más adelante. La finalidad señalada en la Exposición de Motivos de la Ley 11/1999, no era otra que alcanzar una mayor eficacia en el funcionamiento del Ayuntamiento. Como contrapeso, a través del mismo texto legal se aumentaron las funciones del Pleno como órgano de control.
3.- CLASIFICACIÓN: A) GONZÁLEZ-VARAS GONZÁLEZ-VARAS IBAÑEZ, S., en su obra “Las competencias del Alcalde”, realiza una clasificación material de las atribuciones del Alcalde, dividiéndolas en tres grupos: - Atribuciones del Alcalde como Presidente de la Entidad Local. - Atribuciones del Alcalde como Presidente Presidente de los órganos colegiados de la Entidad Local. - Y, atribuciones del Alcalde jurídico-administrativas, que a su vez incluye:
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Relaciones jurídicas internas (organizativas y de personal) Y relaciones jurídicas externas (con los ciudadanos).
B) LUIS CHACÓN ORTEGA Y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, por su parte, clasifican las competencias del Alcalde por las siguientes materias: - En materia de organización y gobierno municipal.- Las enumeradas en el art. 21.1 de la LRBRL, letras a), b), c), d), e), k), l), m), y r); así como el apartado 2 de citado precepto. - En materia de Haciendas Locales.- Integradas por la competencia enumerada en el art. 21.1 letra f) la LRBRL. - En materia de personal.- Respecto a las competencias señaladas en las letras g), h), i) del art. 21.1 de la LRBRL. - En materia de contratación.- Art. 21.1 ñ) y o) de la LRBRL. - En materia de patrimonio.- Atribución relacionada en la letra p) del art. 21.1 LRBRL. - En materia de urbanismo, obras y actividades.- Competencias indicadas en las letras j), y q). - En materia de potestad sancionadora.- Indicada en la letra n) del art. 21.1. - Y competencia atractiva o residual.- Letra s) con la que cierra el art. 21.1 LRBRL. C) Enumeración de atribuciones realizada por el art. 21 de la LRBRL:
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Dirigir el gobierno y la administración municipal.- Normalmente suelen confundirse los términos “gobierno” y “administración”, si bien se refieren a aspectos distintos pero relacionados; el Gobierno está constituido por los órganos políticos de carácter electivo, en tanto que la Administración se integra por el personal a su servicio accedido por los principios de mérito, capacidad e igualdad. El art. 41.2 del ROF reproduce esta atribución, añadiendo que al Alcalde, además, le corresponde, “en el marco del Reglamento Orgánico, la organización de los servicios administrativos de la Corporación”. Por su parte, el art. 24 b) del TRRL y la DA 4ª del propio ROF, en el mismo sentido, pero en atención a las atribuciones del Pleno en materia de estructura y organización de los servicios municipales, establece la atribución del Alcalde sobre dicha estructura y organización sin perjuicio de esas competencias del Pleno (aprobación de la plantilla de personal y la RPT, creación de órganos desconcentrados, o acordar las formas de gestión de los servicios municipales). Y el propio ROF en su art. 41.18 atribuye al Alcalde: “la organización de los servicios de recaudación y tesorería, sin perjuicio de la facultad del Pleno para aprobar las formas de gestión de estos servicios”.
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Representar al ayuntamiento.- En el mismo sentido se pronuncia el art. 41.1 del ROF que, además, precisa que le corresponde al Alcalde “presidir todos los actos públicos que se celebren en el término municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en el reglamento de protocolo.” La representación, por tanto, será tanto “institucional”, relativa a actuaciones no jurídicas (ej. actos públicos u oficiales, ceremonias, etc), como “legal”, consistente en actuaciones que vinculan jurídicamente al Ayuntamiento (ej. ejercicio de acciones judiciales y administrativas).
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Convocar y presidir las sesiones del Pleno, salvo los supuestos previstos en esta Ley y en la legislación electoral general, de la Junta de Gobierno Local, y de cualesquiera otros órganos municipales cuando así se establezca en disposición legal o reglamentaria, y decidir los empates con voto de calidad, “siempre que no
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se trate de asuntos cuya aprobación requiera quórum especial conforme a lo dispuesto en el art. 47 de la LRBRL. En los mismos términos, el art. 41.4 del ROF, al que habría de sumarse todas las atribuciones relacionadas con la propia presidencia de las sesiones, como son, entre otras, las previstas en el art. 94 (ordenar las intervenciones si se promueve debate) y art. 95 del FOR (mantener el buen orden y corrección en el desarrollo de las sesiones). Interpretadas adecuadamente las atribuciones del Alcalde en esta materia, las mismas se concretan en las siguientes: -
Pleno:
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“Convocar” las sesiones. Y “presidirlas”. Salvedades: Supuestos previstos en la LRBRL: 1. Sesión constitutiva de la Corporación. 2. Sesión extraordinaria solicitada por ¼ del número legal de miembros de la Corporación, una vez transcurridos 15 días desde la solicitud, sin que se haya convocado y celebrado la sesión (art. 46.2 LRBRL). Supuestos previstos en la LOREG.- Sesión en que deba votarse una moción de censura. Decidir los empates con voto de calidad. No delegables (art. 21.3 LRBRL)
Junta de Gobierno Local: “Convocar” las sesiones. Y “presidirlas”. Decidir los empates con voto de calidad. No delegables (art. 21.3 LRBRL).
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Cualesquiera otros órganos municipales (ej. Comisiones Informativas).- Cuando se establezca en una disposición: “Convocar” las sesiones. Y “presidirlas”. Decidir los empates con voto de calidad. Delegables (sensu contrario, art. 21.3 LRBRL).
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Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales.- Sin perjuicio de la dirección y responsabilidad inmediatas de los órganos directivos o jefaturas de Áreas. El art. 41.6 del ROF indica en relación con todas estas atribuciones, que podrá “recabar los asesoramientos técnicos necesarios”
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Dictar bandos.- El análisis de éstos se efectuará en otro lugar, por lo que, por el momento digamos que los bandos tienen por objeto recordar, aclarar y excepcionalmente innovar el Ordenamiento Jurídico Local, en el supuesto previsto en el art. 21.1 m) LRBRL (adopción personal por el Alcalde, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, de las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. Las principales características que definen a los bandos y que les distinguen de las Ordenanzas y Reglamentos, son: · El Bando es competencia del Alcalde; las Ordenanzas y Reglamentos del Pleno.
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· El Bando no está sometido a procedimiento alguno; las Ordenanzas y Reglamentos sí. · El Bando se publica según el uso y costumbre; las Ordenanzas y Reglamentos en el BOP. · El Bando no es una norma jurídica en sí, las Ordenanzas y Reglamentos sí. Concluiré clasificando los bandos en: · Periódicos.- Son los que recuerdan el cumplimiento de disposiciones, fijan fechas, etc. · De policía y buen gobierno.- Dictados con sujeción a las normas o, en su defecto, para mejor regir y ordenar la vida de la comunidad. · De necesidad o urgencia.- Dictados para hacer frente a situaciones imprevisibles de carácter catastrófico. Se configuran dentro de la atribución realizada por el art. 21.1 m), y pueden excepcionar, que no derogar, una ley previa. -
El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido R.D.Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales), siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios, salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. ÁNGEL BALLESTEROS, en “Las competencias locales y atribuciones de sus órganos de gobierno”, enumera cuáles son las atribuciones del Alcalde en materia de gestión económico-financiera: Formar los proyectos de presupuestos con la antelación necesaria para que puedan ser aprobados por el Ayuntamiento (el Pleno) dentro del plazo señalado (art. 41.15 ROF). Desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado. Disponer gastos de conformidad con las Bases de Ejecución del Presupuesto.
Concertar operaciones de crédito, con exclusión de las contempladas en el artículo 50 y 177 TRLHL, siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su importe acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por 100 de sus recursos ordinarios. Concertar operaciones de tesorería le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento no supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar pagos y rendir cuentas; todo ello de conformidad con lo dispuesto en el 50 y 199. Ordenar pagos.- El art. 184 del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, establece cuales son las fases del procedimiento de gestión de los gastos, que se concretan en las siguientes: a) Autorización de gasto. b) Disposición o compromiso de gasto. c) Reconocimiento o liquidación de la obligación. d) Ordenación de pago.
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Si bien las entidades locales podrán abarcar en un solo acto administrativo dos o más fases de ejecución de las señaladas. El art. 185 del mismo texto legal, reparte las competencias en materia de gestión de los gastos, como sigue: - Dentro del importe de los créditos autorizados en los presupuestos, la “autorización” de gasto y la “disposición o compromiso” del mismo, corresponde al Presidente o al Pleno de acuerdo con la atribución de competencias que establezca la normativa vigente, esto es, de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 21 y 22 de la LRBRL, en razón de la cuantía del gasto. - Por su parte, corresponderá al Presidente de la corporación el “reconocimiento y liquidación” de las obligaciones derivadas de compromisos de gastos legalmente adquiridos. Las anteriores facultades pueden desconcentrarse o delegarse en los términos previstos en el art. 23 de la LRBRL, debiendo recogerse en cada ejercicio en las bases de ejecución del presupuesto. - El art. 186 TRLHL atribuye la “ordenación” de pagos al Presidente de la Entidad Local, cuya expedición habrá de acomodarse al Plan de disposición de fondos de la tesorería que se establezca por el presidente que, en todo caso, deberá recoger la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraidas en ejercicios anteriores, tal y como determina el art. 187 del TRLHL. - El art. 41.20 ROF le atribuye también, la aprobación de las facturas que correspondan al desarrollo normal del presupuesto y que hubieran sido recibidas por los servicios de intervención. - Del lado de los ingresos, el Alcalde autoriza los documentos que impliquen formalización de los mismos en depositaría (art. 41.16 ROF). - Aprobar la liquidación del Presupuesto, tal y como previene el art. 191 del TRLHL, previo informe de la Intervención.- A tal efecto debe indicarse que el cierre y liquidación de dicho presupuesto se efectuará como sigue (art. 191 TRLHL): “1. El presupuesto de cada ejercicio se liquidará en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de obligaciones el 31 de diciembre del año natural correspondiente, quedando a cargo de la Tesorería local los ingresos y pagos pendientes, según sus respectivas contracciones. 2. Las obligaciones reconocidas y liquidadas no satisfechas el último día del ejercicio, los derechos pendientes de cobro y los fondos líquidos a 31 de diciembre configurarán el remanente de tesorería de la entidad local. La cuantificación del remanente de tesorería deberá realizarse teniendo en cuenta los posibles ingresos afectados y minorando de acuerdo con lo que reglamentariamente se establezca los derechos pendientes de cobro que se consideren de difícil o imposible recaudación. 3. Las entidades locales deberán confeccionar la liquidación de su presupuesto antes del día primero de marzo del ejercicio siguiente. La aprobación de la liquidación del presupuesto corresponde al presidente de la entidad local, previo informe de la Intervención.” - Consecuentemente con la atribución anterior, al Presidente también compete rendir los estados y cuentas de la Entidad Local, lo cual se efectuará como prescribe el art. 212 del TRLHL: “1. Los estados y cuentas de la entidad local serán rendidas por su presidente antes del día 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan. Las de los organismos autónomos y
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sociedades mercantiles cuyo capital pertenezca íntegramente a aquélla, rendidas y propuestas inicialmente por los órganos competentes de estos, serán remitidas a la entidad local en el mismo plazo. 2. La cuenta general formada por la Intervención será sometida antes del día 1 de junio a informe de la Comisión Especial de Cuentas de la entidad local, que estará constituida por miembros de los distintos grupos políticos integrantes de la corporación. 3. La cuenta general con el informe de la Comisión Especial a que se refiere el apartado anterior será expuesta al público por plazo de 15 días, durante los cuales y ocho más los interesados podrán presentar reclamaciones, reparos u observaciones. Examinados éstos por la Comisión Especial y practicadas por esta cuantas comprobaciones estime necesarias, emitirá nuevo informe. 4. Acompañada de los informes de la Comisión Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se someterá al Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1 de octubre. 5. Las entidades locales rendirán al Tribunal de Cuentas la cuenta general debidamente aprobada.” - Finalmente, el art. 41.19 del ROF le atribuye: “Conservar en su poder una de las tres llaves del arca de caudales y asistir a los arqueos ordinarios y extraordinarios”. -
Aprobar la oferta de empleo público de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.
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Desempeñar la jefatura superior de todo el personal, y acordar su nombramiento y sanciones, incluida la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre (modificación introducida por Ley 11/1999; anteriormente requería ratificación plenaria por mayoría absoluta). Esta atribución se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 99.1 y 3 de esta Ley.
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Ejercer la jefatura de la Policía Municipal. De las atribuciones relacionadas en los tres guiones anteriores, cabe concluir las siguientes competencias a favor del Alcalde en materia de personal:
Aprobar la oferta de empleo público – OEP- de acuerdo con el Presupuesto y la plantilla aprobados por el Pleno.- La plantilla es un documento enumerativo del conjunto de puestos de la organización, con especificación de sus características, condiciones de ejercicio y nivel jerárquico. Se encuentra íntimamente vinculado al Presupuesto, al aprobarse junto con éste. El art. 90.1 de la LRBRL establece que corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. El art. 126 del TRRL también permite realizar modificaciones de plantilla durante la vigente del Presupuesto, modificando éste. Por su parte, el OEP es el ofrecimiento que hace una AA.PP. de los puestos vacantes y dotados presupuestariamente, que no se pueden cubrir con los recursos personales existentes. Por otro lado, el art. 128 del TRRL nos remite a la regulación de la legislación básica del Estado, lo que hoy nos reconduce al art. 70 de la LEBEP define la OEP como “las necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso”. Continúa señalando que comportará la
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obligación de convocar los correspondientes procesos selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años. Será aprobado anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas – en las EE.LL. ya hemos visto que por el Alcalde-, deberá ser publicada en el Diario oficial correspondiente. Ha desaparecido de la regulación la obligación de su publicación en cada año dentro de los tres primeros meses. En definitiva, por tanto, su aprobación sucede a la aprobación del Presupuesto y plantilla y es requisito previo a la convocatoria.
Aprobar las “bases” y efectuar las “convocatorias” (art. 41.13 ROF): Para la selección del personal. Y para los concursos de provisión de puestos de trabajo. La Ley 11/1999, de 21 de abril – Pacto Local-, de modificación de la LRBRL, detrajo al Pleno esta competencia que tenía atribuida originariamente por la LRBRL en su art. 22.
Hasta la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, también le correspondía presidir los Tribunales selección. A partir de la regulación contenida en el art. 60.2 de la LEBEP, de los órganos de selección no podrán formar parte: el personal de elección o de designación política, los funcionarios interinos ni el personal eventual. Por tanto, el Alcalde ya no podrá presidir los Tribunales de selección. Distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas.- Esto es, en tanto en cuanto no entren en vigor las nuevas retribuciones previstas en los arts. 21 a 30 de la LEBEP, previstas a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto (DF 4ª LEBEP), los llamados complementos de productividad y las gratificaciones. Desempeñar la jefatura “superior” de todo el personal (por tanto, pudiendo corresponder la jefatura “directa” a otro órgano): Acordar el “nombramiento” de funcionarios de carrera, interinos y eventuales. “Contratar” al personal laboral. Ejercer la potestad sancionadora: 1. Instruir diligencias previas antes de ordenar la incoación de expediente disciplinario. 2. Ordenar la incoación de expedientes disciplinarios, salvo en el caso de los funcionarios con habilitación de carácter “estatal” (denominación dada por la LEBEP), por las siguientes faltas: 3. Las cometidas en Corporación distinta 4. O, cuando por la gravedad de los hechos pueda dar lugar a sanción de: Destitución. O separación del servicio. 5. Ordenar la suspensión preventiva. 6. Imponer toda clase de sanciones, salvo separación del servicio de funcionarios con habilitación de carácter estatal, y dando cuando al Pleno en la primera sesión que celebre, si la sanción consiste en separación del servicio
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de los funcionarios de la Corporación o el despido del personal laboral. 7. Separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno, en estos dos últimos casos, en la primera sesión que celebre. Atribución sancionadora que en redacción originaria de la LRBRL también correspondía al Pleno, pero que por virtud de la Ley 11/1999, de 21 de abril, a atribuyó al Alcalde.
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Ejercer la jefatura de la Policía Municipal.- Obsérvese como a diferencia del resto del personal, aquí la jefatura ya no es “superior”, sino “directa” (art. 41.14 ROF), bajo cuya autoridad y dependencia, el mando “inmediato” corresponderá al Jefe del Cuerpo. Respecto a este colectivo también le compete su nombramiento, premio y sanción. Premiar a todo el personal. Conceder licencias, permisos, reducciones temporales de jornada y efectuar el control del cumplimiento del horario. Declarar las situaciones administrativas Jubilar a toda clase de personal.
Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no expresamente atribuidas al Pleno, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización. Las competencias urbanísticas del Alcalde le fueron atribuidas por R.D. Ley 5/1996, de 7 de junio, luego convertido en la Ley 7/1997, de 14 de abril, que modificó el art. 21 de la LRBRL. En esta materia habrá de estarse en especial, a:
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La Ley 2/2001, de 25 de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria – Cantabria – LSC-. LSC-. R.D. Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.
El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano, y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación. Por tanto, en esta materia, el Alcalde ejercerá acciones judiciales y administrativas y defenderá al Ayuntamiento: En materias de “su competencia”, aún cuando las hubiera hubiera delegado. En materias de la “competencia del Pleno, en caso de urgencia”, con el requisito de dar cuenta al propio Pleno en la primera sesión que celebre para su ratificación. La “urgencia” – concepto concepto jurídico indeterminado- ha sido interpretada por STS de 20 de enero de 2002, indicando que el Alcalde tendrá facultad para ejercer acciones judiciales en materias de la competencia del Pleno, cuando la brevedad del plazo para ejercitar la acción haga razonablemente imposible o gravemente dificultoso que la decisión de acudir a los Tribunales pueda ser adoptada por el órgano al que la ley reserva tal función – función – el el Pleno-. Se trata de evitar la preclusión de los plazos.
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La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía. La “declaración de lesividad” es una figura prevista en el art. 103 de la LRJ-PAC LRJ -PAC para la revisión de oficio (por contraposición a los recursos recursos administrativos) de los actos en vía administrativa. Se regula junto con las siguientes restantes figuras: · La revisión de disposiciones y actos “nulos” (art. 102 LRJ-PAC). LRJ-PAC). · Revocación de actos (art. 105.1 LRJ-PAC). · Y rectificación de errores (art. 105.2 LRJ-PAC). Si bien la declaración de lesividad está prevista para los actos administrativos (no incluye disposiciones de carácter general, como sí la declaración de nulidad de pleno derecho) “anulables” (para los actos y disposiciones nulos se seguiría el procedimiento revisorio previsto en el art. 102 LJRLJR -PAC), que fueran “favorables para los los interesados” (si fueran desfavorables se seguiría el procedimiento revocatorio previsto en el art. 105.1 LRJ-PAC). La regulación del procedimiento de declaración de lesividad de actos anulables es el siguiente: “1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad ( A r tícul o r edactado según según L ey 4/1999, de 13 de ”. enero) ”. Como puede observarse, el apartado 5 que antecede, establece que cuando el acto provenga de una Entidad E ntidad Local, Local , la declaración se adoptará por el Pleno, cuestión que es reiterada por el art. 22.2 k) de la LRBRL. Por tanto, habrá que distinguir las siguientes atribuciones en relación con la declaración de lesividad de los actos anulables: 1.- “Iniciativa o proposición” proposición” en materias de la competencia de la Alcaldía: corresponde al Alcalde. 2.- “Iniciativa o proposición” en materias de la competencia del Pleno: corresponde al propio Pleno. 3.- “Declaración de lesividad” de todos los actos anulables del Ayuntamiento: Ayuntamiento: corresponde al Pleno. 4.- “Declaración de anulabilidad” de los actos: corresponde corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, sin que quepa la declaración de anulabilidad de los actos administrativos favorables a los interesados por los órganos administrativos.
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Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno. Es aquí donde el dictado dictado de Bandos por el Alcalde, denominados “de urgencia”, innovan el Ordenamiento Jurídico, pudiendo suspender, que no derogar, las
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prescripciones de una ley. Se establece la obligación de dar cuenta “inmediata” al Pleno, lo que parece sugerir, aunque el precepto no lo indique que, dada la situación acontecida, el Alcalde habrá de convocar una sesión extraordinaria – incluso urgente- al efecto. Abona dicha interpretación el hecho de que en otras atribuciones del Alcalde, el art. 21 determina que la dación de cuenta al Pleno se producirá en la siguiente sesión que este celebre (por tanto, sea esta ordinaria o extraordinaria), caso de la separación del servicio de los funcionarios de la Corporación y el despido despido del personal personal laboral (art. 21.1 j) de la LRBRL) o en el caso del ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento, en caso de urgencia, en las materias de la competencia del Pleno (art. 21.1 k) de la LRBRL). -
Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté atribuida a otros órganos. El art. 41.5 ROF establece que el Alcalde debe “hacer cumplir las ordenanzas y reglamentos municipales”. Se puede añadir que, con carácter gener al, al, el ejercicio de la potestad sancionadora corresponde al Alcalde. En la actualidad, a partir de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, que modificó el LRBRL, añadió el Título XI rubricado: “Tipificación “Tipificación de las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias”, que abarca los arts. 139 a 141 a/i, y que tipifica las infracciones y las sanciones “en defecto de normativa sectorial específica”. El art. 140 LRBRL clasifica las infracciones infracciones como sigue: “1. Las infracciones a las ordenanzas locales a que se refiere el artículo anterior se clasificarán en muy graves, graves y leves. Serán muy graves las infracciones que supongan: a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos, siempre que se trate de conductas cond uctas no subsumibles en los tipos previstos en el capítulo cap ítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. b) El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su utilización. c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público. d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público. e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización. f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de d e cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana. 2. Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes criterios: a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades. b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos. c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio público por parte de las personas con derecho a utilizarlos. d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un servicio público. e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público.”
Y el art. 141 LRBRL establece los límites de las sanciones económicas, salvo previsión legal distinta: “Infracciones muy graves: hasta 3.000 euros. Infracciones graves: hasta 1.500 euros. Infracciones leves: hasta 750 euros.” -
Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto ni, en cualquier caso, los l os seis
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millones de euros incluidas las de carácter plurianual, cuando su duración no sea superior a cuatro años, siempre que el importe acumulado de todas sus anualidades no supere ni el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio, ni la cuantía señalada (D.A. 2ª.1 LCSP) En esta materia de contratación debe tenerse en cuenta el R.D. Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, si bien la vigente de este se extiende hasta el 30 de abril de 2008, ya que a partir del 1 de mayo de 2008 entrará completamente en vigor la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratación del Sector Público (B.O.E. de 31 de octubre de 2007), tal y como establece la DF duodécima: “La presente Ley entrará en vigor a los seis meses de su publicación…”. publicación…”. Así como la también reciente Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, publicada en el mismo B.O.E. B.O.E. La competencia se residencia en el Alcalde cuando concurran tres requisitos acumulativos: - Que la cuantía de la contratación o de la concesión no supere el 10% de los “recursos ordinarios” del presupuesto, referible a los del primer año de vigencia del contrato, caso de tener carácter plurianual, y entendiendo por recursos ordinarios los ingresos contemplados en los Capítulos 1 a 5 del presupuesto de ingresos, que corresponden con las llamadas “operaciones corrientes”, según establece la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, por la que se aprobó la estructura de los presupuestos de las Entidades Locales. - Que dicho importe no supere los 6.000.000 euros. - Y que, de tener el contrato carácter plurianual, no exceda de cuatro años. -
La aprobación de los proyectos de obras y de servicios cuando sea competente para su contratación o concesión y estén previstos en el presupuesto. presupuesto. Respecto a la aprobación de los proyectos de obras y servicios deben tenerse en cuenta dos condiciones también acumulativas a los efectos de que el Alcalde resulte competente para su aprobación: 1ª.- Que, en atención a los límites cuantitativo y temporal, también sea competente para la contratación o para la concesión administrativa administrativa a que el proyecto se refiere, pues si el órgano competente para la contratación o la concesión administrativa fuera el Pleno, éste también lo será para la aprobación del correspondiente proyecto. 2ª.- Que la obra o el servicio estuviera prevista en el presupuesto, por cuanto si no lo estuviera, el órgano competente para la aprobación del proyecto será el Pleno, aunque por razón del límite cuantitativo y temporal, el Alcalde fuera competente para la contratación o para la concesión administrativa. administrativa.
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En materia de bienes y derechos - La adjudicación de concesiones sobre los bienes de las mismas y la adquisición de bienes inmuebles y derechos sujetos a la legislación patrimonial cuando su valor no supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto ni el importe de tres millones de euros, así como la enajenación del patrimonio, cuando su valor no supere el porcentaje ni la cuantía indicados. ( DA 2ª.1 LCSP)
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El otorgamiento de las licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno o a la Junta de Gobierno Local.
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Si bien el art. 21.1 letra q) de la LRBRL, generaliza al atribuir al Alcalde el otorgamiento otorgamiento de “licencias”, el art. 41.9 del ROF, concreta a qué licencias se refiere: · Licencias de apertura de establecimientos fabriles, industriales o comerciales y de cualquiera otra índole. · Y licencias de obras en general. Las anteriores, por ser las licencias municipales por excelencia, pero sin perjuicio de lo cual, debe entenderse que también le corresponderá otorgar cualquier otra clase de licencia o autorización municipal, con la salvedad indicada en el precepto. Y, por obvio, aún cuando el precepto no lo diga expresamente, también la corresponde, en su caso, la denegación de las licencias municipales. -
Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento -añadiendo el art. 41.5 del ROF- y “las ordenanzas y reglamentos municipales. municipales. La responsabilidad inmediata de las actuaciones necesarias para la efectiva publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos, recae en el órgano administrativo que tenga atribuida la función, por cuanto sería inviable exigir al Alcalde el ejercicio de un control directo de la tramitación administrativa de todos los asuntos municipales.
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El nombramiento de los Tenientes de Alcalde. El apartado 2 del art. 21 de la LRBRL, también atribuye al Alcalde el nombramiento y el cese (art. 41 ROF) de los Tenientes de Alcalde que, según determina el art. 23.3 LRBRL, son quienes sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, al Alcalde, siendo libremente designados y removidos por éste de entre los miembros de la Junta de Gobierno Local y, donde ésta no exista, de entre los Concejales. A ellos me referiré más adelante. Añade el propio art. 41.3 del ROF que al Alcalde también le corresponde nombrar y cesar a los miembros de la Comisión de Gobierno (hoy entendida Junta de Gobierno Local) si ésta existiese. De lo establecido en el art. 41 del ROF se desprenden, además, de las atribuciones señaladas a lo largo de las líneas anteriores, las siguientes:
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Exigir a todos los obligados el exacto y diligente cumplimiento de los servicios o cargas de carácter público, tales como estadísticas, padrones, censos, bagajes, alojamientos y prestaciones personales y de transportes (art. 41.7 ROF).
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Dirigir la policía (administrativa) urbana, rural, sanitaria, de subsistencia, de seguridad y circulación y de costumbres, publicando al efecto bandos, órdenes o circulares de instrucciones (art. 41.8 ROF).
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Suscribir escrituras, documentos y pólizas (art. 41.11 ROF) Se entiende que esta competencia le es atribuida en su condición de representante “legal” del Ayuntamiento, a que aludíamos más arriba.
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La convocatoria de las consultas populares municipales, en los términos del artículo 71 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Citado art. 71 de la LRBRL se pronuncia en los siguientes términos: “De conformidad con la legislación del Estado y de la Comunidad Autónoma, cuando
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ésta tenga competencia estatutariamente atribuida para ello, los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, podrán someter a consulta popular aquellos asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local que sean de especial relevancia para los intereses de los vecinos, con excepción de los relativos a la Hacienda local.” De la regulación expuesta se deducen los siguientes requisitos para que el Alcalde pueda convocar una consulta popular: popular: 1º.- Que se trate de un asunto de competencia municipal, de carácter local, y de especial relevancia para los intereses de los vecinos. 2º.- Que no se trate de un asunto relativo a la Hacienda Local. 3º.- Que lo acuerde el Pleno por mayoría absoluta. 4º.- Que sea autorizado por el Gobierno de la Nación. 5º.- Que la convocatoria se efectúe conforme a la legislación estatal y autonómica (en este caso si tiene la competencia a través del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma) La figura de la “consulta “consulta popular ” vista, debe diferenciarse de la llamada “iniciativa popular” que regula el art. 70 bis de la LRBRL introducida por Ley 57/2003, de 16 de diciembre – diciembre – LMMGL-, LMMGL-, y que, tal como determina el apartado 2 de dicho precepto en su último párrafo, puede llevar incorporada una propuesta de consulta popular local. Así, la regulación que el art. 70 bis LRBRL da a la iniciativa popular, es la siguiente: “1. Los ayuntamientos deberán deberán establecer y regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos adecuados para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, tanto en el ámbito del municipio en su conjunto como en el de los distritos, en el supuesto de que existan en el municipio dichas divisiones territoriales. 2. Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán ejercer la iniciativa popular, popu lar, presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el siguiente porcentaje de vecinos del municipio: a) Hasta 5.000 habitantes, el 20 por 100. b) De 5.001 a 20.000 habitantes, el 15 por 100. c) A partir de 20.001 habitantes, el 10 por 100. Tales iniciativas deberán ser sometidas a debate y votación en el Pleno, sin perjuicio de que sean resueltas por el órgano competente por razón de la materia. En todo caso, se requerirá el previo informe de legalidad del secretario del ayuntamiento, así como el informe del interventor cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico del ayuntamiento. En los municipios a que se refiere el artículo 121 de esta Ley, el informe de legalidad será emitido por el secretario general del Pleno y cuando la iniciativa afecte a derechos y obligaciones de contenido económico, el informe será emitido por el Interventor general municipal. Lo dispuesto en este apartado se entiende sin perjuicio de la legislación autonómica en esta materia. Tales iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será tramitada en tal caso por el procedimiento y con los requisitos previstos en el artículo 71. 3. Asimismo, las entidades locales y, especialmente, los municipios, deberán impulsar la utilización interactiva de las tecnologías de la información y la comunicación para facilitar la participación y la comunicación con los vecinos, para la presentación de documentos y para la realización de trámites administrativos, de encuestas y, en su caso, de consultas ciudadanas. Las Diputaciones provinciales, Cabildos y Consejos insulares colaborarán con los municipios que, por su insuficiente capacidad económica y de gestión, no puedan desarrollar en grado suficiente el deber establecido en este apartado.”
Por tanto, una y otra institución son formas de participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, si bien la diferencia sustancial entre dichas figuras estriba en que que la “consulta popular” se llevará a cabo a iniciativa de la propia Corporación Municipal (Alcalde, a quien corresponde convocarla, o Pleno, a quien corresponde previamente a su convocatoria, adoptar acuerdo favorable por mayoría absoluta), en tanto que la “iniciativa popular” corresponde a los vecinos con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales (al menos en el % que establece el precepto), proponiendo acuerdos o actuaciones o proyectos de competencia municipal y siendo resueltas por el órgano competente por la materia. Por ello, cuando la iniciativa popular lleve incorporada una propuesta de
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consulta popular local, se plantean dos cuestiones, por un lado la resolución de la iniciativa popular por parte del órgano competente por razón de la materia y, por otro lado, la aceptación de la celebración de la consulta popular incorporada a aquélla, primero por el Pleno, por mayoría absoluta, y, segundo, por el Alcalde mediante su convocatoria. Cierto es que, aunque la convocatoria de una consulta popular compete al Alcalde, quien tiene la llave para que ésta tenga lugar, es el Pleno, que previamente tiene que adoptar acuerdo favorable por mayoría absoluta, junto con la posterior autorización por parte del Gobierno de la Nación. Pero no es menos cierto que, como de todos es sabido, si finalmente el Alcalde no convocase la consulta popular, en principio ésta no podría realizarse, por más que el Pleno hubiera adoptado acuerdo favorable al respecto y el Gobierno de la Nación autorizado su celebración, sin perjuicio de las acciones que los miembros corporativos pudieran ejercitar para obligar al Alcalde a convocar la consulta popular. Cuestión que ya se suscitara en relación con la solicitud formulada por los Concejales para que el Alcalde convocara sesión extraordinaria o para votar una moción de censura planteada, y que el Alcalde no convocaba. Ello dio lugar a modificar los preceptos correspondientes fijando las respectivas sesiones ope legis de forma automática para el 10º día hábil siguiente a las 12 horas de la mañana, sin que a partir de entonces el Alcalde tenga que convocar dichas sesiones. -
Las demás que expresamente le atribuyan las “leyes” y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales. Se trata de la denominada competencia residual o atractiva que, incorporada en la redacción originaria del art. 21 de la LRBRL, reiterada por el art. 41.27 ROF, y desconocida con anterioridad, ha producido una gran ampliación de atribuciones a favor del Alcalde, que ha llevado a calificar al gobierno local de “presidencialista”. La expresión “leyes” utilizada por el precepto debe entenderse en sentido formal, sin excluir otras disposiciones de rango distinto, ya que si se obser va, a continuación la propia norma alude a la “legislación”…, que sí incluiría esas otras disposiciones de distinto rango. Además, cabe citar como otras competencias atribuidas al Alcalde por la propia LRBRL u otras disposiciones, las siguientes: · Autorizar matrimonios (art. 49 y ss CC en redacción dada por Ley 35/1994, de 23 de septiembre). · Nombrar al Gerente (miembros de la Corporación), a propuesta del Consejo de Administración, que debe presidir éste, cuando la Corporación acuerde la gestión directa de un servicio mediante organización especializada (art. 101 TRRL; arts. 73.2 y 74.1 RSCL). · Apercibimiento de lanzamiento en expediente sobre desahucio administrativo (art. 34 RB). · Orden de lanzamiento en desahucio administrativo (art. 130.3 RB). · Resolver las discrepancias sobre reparos de Intervención con el fondo o con la forma de los actos, documentos o expedientes que examinen (TRLHL). · Convocar consultas populares (art. 71 LRBRL; art. 41.25 ROF). · Expedientes de ruina inminente (LSC).
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· Requerimiento de legalización de obras realizadas sin licencia (LSC). · Suspensión de los actos de edificación sin licencia (LSC). · Suspensión de los efectos de una licencia que constituye manifiestamente una infracción urbanística grave (LSC). · Aprobación de Convenios de Colaboración, que si bien la LRBRL no establece a qué órgano local compete, y por virtud de la cláusula residual expresada corresponderían al Alcalde, según la opinión dominante, habrá que estar al objeto o materia sobre la que verse el Convenio, dentro de las competencias del Alcalde o del Pleno, aunque muchos de esos Convenios se refieren a materias de importancia que la ley reserva al Pleno, como por ejemplo, los aludidos Convenios urbanísticos que los arts. 261.2 y 262.5 de la LSC atribuyen expresamente su aprobación al Pleno. Todas las decisiones del Alcalde sobre las atribuciones enumeradas adoptan la forma de Resoluciones o Decretos, cuya naturaleza es la de actos administrativos, de trámite (Decretos) o definitivos (Resoluciones) y singulares o plurales (su destinatario es una persona o un grupo o colectivo determinado de personas, respectivamente). Las Resoluciones y los Decretos del Alcalde deberán motivarse en los supuestos previstos en el art. 54 de la LRJ-PAC, y en el caso de las Resoluciones como actos definitivos, ponen fin a la vía administrativa (art. 52 LRBRL) por lo que, contra las mismas cabe interponer potestativamente recurso administrativo de reposición, en el plazo de un mes desde el día siguiente a la notificación o publicación de la misma o, alternativamente, recurso judicial contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses contados también desde el día siguiente al de la notificación o publicación de la Resolución. Las Resoluciones y los Decretos han de distinguirse de los Bandos de Alcaldía, pues éstos tienen carácter de disposición general cuyos destinatarios son una pluralidad de personas indeterminadas y no son delegables. De dichas Resoluciones, como previene el art. 42 del ROF, el Alcalde deberá dar cuenta al Pleno a efectos de conocimiento por éste de la actuación municipal, posibilitando así el ejercicio de la función legal de control y fiscalización del gobierno que tiene atribuida el Pleno (art. 22.2 a) LRBRL). Debiendo formalizarse las Resoluciones dictadas por un órgano unipersonal con las mismas garantías que los acuerdos de los órganos colegiados, el Secretario de la Corporación, como fedatario público, deberá firmarlas junto al Alcalde a fin de ofrecer autenticidad al acto administrativo. Con todas las Resoluciones que se dicten por el Alcalde deberá formarse el Libro de Resoluciones, ordenadas por su fecha, y confeccionado según las reglas establecidas en el art. 199 ROF para la formación del Libro de Actas del Pleno. El Libro de Resoluciones se encontrará bajo la responsabilidad del Secretario de la Corporación (art. 2 d) del R.D. 1174/1987, de 18 de Septiembre, de Régimen Jurídico de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional – hoy, Estatal-). Por lo demás, el Libro de Resoluciones, de la misma manera que los Libros de Actas de las sesiones de los distintos órganos
colegiados locales, tiene naturaleza de instrumentos público solemne, correspondiendo al Secretario de la Corporación certificar las Resoluciones que contiene. G) DELEGACIÓN (arts. 21.3 LRBRL y 43 a 45 ROF). 1.- INTRODUCCIÓN.
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El art. 12 de la LJR-PAC, en referencia a la competencia, señala que ésta “… es irrenunciable y se ejercerá precisamente por el órgano administrativo que la tenga atribuida como propia, salvo en los casos de delegación o avocación cuando se efectúen en los términos previstos en esta u otras leyes”. El precepto se refiere a dos principios distintos: el principio de irrenunciabilidad y el del ejercicio directo de la competencia por su titular, siendo excepciones a éstos, la delegación, la avocación, y aunque silenciado por la LRJ-PAC, también la sustitución (distinto de la suplencia). Centrándonos en la delegación de competencias, su finalidad es descongestionar la acumulación de atribuciones para alcanzar una mayor eficacia en la actuación administrativa. Aún tratándose técnicamente de conceptos distintos, se suelen utilizar de forma indistinta los términos transferencia de “capacidad” y de “competencias”: - Transferencia de capacidad.- Es el trasvase de funciones entre personas (intersubjetiva), dando lugar a las siguientes figuras jurídicas: · Descentralización. · Delegación intersubjetiva: Delegación de competencias del Estado a favor de las CC.AA. Delegación de competencias del Estado, CC.AA. o CC.LL. a favor de las CC.LL. (arts. 27 y 37 LRBRL). Delegación del ejercicio de competencias de una Administración territorial a favor de una entidad de Derecho Público vinculada o dependiente de aquélla. · Avocación intersubjetiva. · Sustitución intersubjetiva. - Transferencia de competencias.- Es el trasvase de funciones entre órganos (interorgánica), contemplando nuestro ordenamiento jurídico, los siguientes instrumentos jurídicos. · Desconcentración. · Delegación interorgánica. · Avocación interorgánica. · Sustitución interorgánica. 2.- CONCEPTO DE DELEGACIÓN INTERORGÁNICA. Transferencia del “ejercicio” de una competencia de un órgano que la tiene atribuida (delegante) a otro distinto que inicialmente carece de esta potestad (delegado). GONZÁLEZ NAVARRO, por su parte, define la delegación como: “Transferencia revocable del ejercicio de determinadas competencias administrativas que, mediante acto administrativo dictado por motivos de oportunidad, se realiza a favor de los órganos inferiores por aquél órgano que, habiéndolas recibido directamente de la norma jurídica (no por delegación), está autorizado a ello por la misma o por otra distinta”. La definición anterior entiendo que adolece de un defecto cual es que afirma que la delegación se realiza a favor de órganos inferiores, cuando lo
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cierto es que el art. 13 de la LRJ-PAC admite la delegación de competencias entre órganos entre los que no exista una relación jerárquica. Como afirma MURILLO DE LA CUEVA, en “Administracione s Públicas y Ciudadanos”, 1993, pág. 236: “la delegación deja de configurarse como una traslación en sentido descendente del ejercicio de las competencias”. En consecuencia, cabe afirmar que caben delegaciones de tipo horizontal o transversal; en este sentido COSCULLUELA MONTANER. 3.- CARACTERÍSTICAS. -
Es una “ potestad pública” (derivada directamente del ordenamiento y no de una relación jurídica). Faculta al órgano delegante para delegar una o varias competencias propias “abstractas” (ej. concesión de licencias, por tanto, desvinculada de un expediente administrativo concreto). La delegación interorgánica de competencias produce una transferencia del “ejercicio” de la misma, sin pérdida de la titularidad por el órgano delegante, razón por la cual: Puede revocarla en cualquier momento. La resoluciones dictadas por el órgano delegado se considerarán dictadas por el órgano delegante. La transferencia del ejercicio se efectúa a través de un “ acto administrativo” (la titularidad directamente por la norma jurídica). La finalidad es facilitar el cumplimiento de los fines encomendados al órgano delegante. La delegación es temporal por naturaleza, en otro caso, como afirma FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, solo puede aceptarse que “la distribución de competencias está mal hecha”. A pesar de lo cual, nuestro art. 118 ROF establece la regla contraria: “La delegación de atribuciones se entenderá que es por término indefinido, salvo que la resolución o acuerdo de la delegación disponga otra cosa, o la temporalidad de la misma se derive de la propia naturaleza de la delegación.
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4.- FIGURAS AFINES. -
Descentralización.- Supone la transferencia de funciones de un Ente Público dotado de personalidad jurídica, a favor de otro Ente Público, también dotado de personalidad jurídica distinta de la de aquél. Por tanto no se trata ya de transferir el ejercicio de la competencia, sino de la titularidad de la misma. Estamos con FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO que, al referirse a la delegación de competencias del Estado a favor de las CC.AA. (delegación intersubjetiva), distingue entre:
“Asunción” “estatutaria” de competencias (art. 148.2 C.E.) .“Las CC.AA. podrán asumir (ampliar sucesivamente) sus competencias dentro del marco establecido en el art. 149”, esto es, respecto a aquellas que no sean “exclusivas” del Estado, respecto de las cuales el Estado pierde su titularidad, siendo solo recuperables con consentimiento previa de la propia CC.AA. 201
“Transferencia” o delegación de competencias por “ley orgánica” (no aprobatoria o modificativa del Estatuto de Autonomía de la CC.AA.) – Art. 150.2 C.E.- “ El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. Respecto a éstas, el Estado conserva la facultad revocatoria mediante otra ley orgánica, por lo que, cabe afirmar que el Estado no transfiere la titularidad de la competencia
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Desconcentración (art. 12.2 LRJ-PAC).- Es la transferencia de la titularidad y del ejercicio de competencias atribuidas a un órgano administrativo a favor de otro órgano administrativo dependiente. Difiere del término “delegación”, en que la desconcentración supone no solo la transferencia del ejercicio de la competencia (como en la delegación), sino también la pérdida de la titularidad de la competencia a favor del órgano administrativo inferior.
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Avocación (art. 14 LRJ-PAC).- Es definida por FRANCISCO GONZÁLEZ PÉREZ, como la transferencia del “ejercicio de la competencia decisoria en un asunto concreto”, hecha mediante un acto de la Administración de contenido no normativo, a favor de un órgano superior o aquél que la tiene atribuida o delegada con carácter general por razón de la materia, la jerarquía o el territorio”. La “revocación” de la delegación, con la que algún sector doctrinal identificó a la avocación diciendo que ésta es: “lo contrario de la delegación”, en palabras de J.A. GARCÍA TREVIJANO, en “Tratado de Derecho Administrativo, II”, Madrid, 1967, pág. 409: “delegación de signo inverso”, presenta una sola similitud con la avocación, cual es: Se transfiere únicamente el ejercicio de la competencia, no de la titularidad.
Por el contrario avocación y revocación de la delegación presentan las siguientes diferencias: La avocación opera entre órganos dependientes jerárquicamente; la delegación y posterior revocación de una competencia no necesariamente ha de tener lugar entre órganos dependientes. La avocación se refiere a la “competencia decisoria” solamente; la delegación incluirá todas las facultades que sean delegadas. La avocación decisoria no es genérica, sin o para “un asunto concreto y determinado identificable”; la delegación se produce respecto a una o varias competencias en “abstracto”.
La avocación de diferenciarse, a su vez, de las siguientes figuras jurídicas:
Fiscalización en vía de recurso.- Presupone una previa decisión por el órgano inferior al que posteriormente fiscaliza el acto 202
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administrativo; la avocación, por el contrario, se produce antes de que el órgano inferior resuelva. Decisión de un conflicto de competencias.- La decisión del órgano superior sólo resuelve la duda de quién debe decidir; en la avocación el órgano superior decide.
Encomienda de gestión (art. 15 LJR-PAC).- Siguiendo a FRANSICO GONZÁLEZ NAVARRO, se puede definir este instrumento jurídico como: “una forma de ejercer las propias competencias, sin necesidad de transferir ni la titularidad ni el ejercicio de las mismas, en aquellos casos en que el órgano o entidad de que se trate no dispone de los medios adecuados para ello”. Sus características esenciales son: Se constituye una relación jurídico-pública entre el órgano o Administración encomendante y el órgano o Administración encomendero o encomendada. Para hacer una actividad: material – ej. realizar una obra-, técnica – ej. elaborar un plan urbanístico-, o de servicios – ej. práctica de notificaciones-, de la competencia del órgano o Administración encomendante, que éste no puede hacer. Se identifica con la delegación en cuanto que no se transfiere la titularidad de la competencia, pero tampoco su ejercicio, como ha quedado expuesto, es una forma de ejercer las competencias propias. El instrumento de formalización de la encomienda debe publicarse para su eficacia.
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Delegación de firma (art. 16 LRJ-PAC).- Al igual que en la delegación no se transfiere el ejercicio de la competencia, si bien ésta, a pesar de su denominación, no es una delegación en sentido técnico, ya que solo se delega la materialidad de la firma, por tanto, la resolución habrá sido adoptada a todos los efectos, de forma “verbal” por el titular de la competencia. En este sentido debemos recordar lo dispuesto en el art. 55 de la LRJ-PAC que posibilita que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal.
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Sustitución.- J. L. DE LA VALLINA, define esta figura regulada en el art. 4 de la precedente LPA de 1958, hoy silenciada por la vigente LRJPAC, como: “la transferencia temporal del ejercicio de la totalidad o de parte de las competencias de un órgano administrativo que, mediante acto administrativo motivado por circunstancias excepcionales previstas en la ley, se realiza a favor de otro órgano administrativo ya existente o creado expresamente con esa finalidad”. Esta figura jurídica, a su vez, debe diferenciarse de: Sustitución en sentido amplio.- Comprensivo de la propia “suplencia”, de la “delegación” o de las “deliberaciones de urgencia”, sentido utilizado por ARNALDO DEL VALLÉS, en Teoría giurídica Della organizzazione dello Statu, I”, Cedam, Padua, 1931, págs. 227-237 . Suplencia (sustitución transitoria).- Figura en la que el órgano actuante es el mismo, sólo cambia la persona física que ocupa dicho órgano; en la sustitución cambia el órgano titular de la competencia por otro distinto.
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Subrogación.- Aparece en ocasiones en materia urbanística para designar el traspaso del ejercicio de competencias de los Entes Locales a favor de órganos urbanísticos de la Administración Autonómica.
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Suplencia.- También llamada suplencia “del titular” para su distinción de la “suplencia orgánica” (J. A. GARCÍA-TREVIJANO), seguimos a GONZÁLEZ NAVARRO para su definición: “desempeño temporal de las funciones del titular de un órgano administrativo por otra persona física distinta determinada o no previamente por una norma jurídica para aquellos casos en que aquel titular no exista o se halle materialmente imposibilitado de actuar, y que tiene lugar por virtud e un acto administrativo automáticamente, por la mera producción del supuesto de hecho contemplado en la norma”. No se produce una transferencia interorgánica de competencia, ni siquiera de su ejercicio, sino un cambio temporal del titular, por ausencia, enfermedad o cualquier otro motivo, en evitación del funcionamiento del órgano.
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Encomienda, misión, comisión o “representación.- Conceptos referidos por FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, alude a ellos diciendo que consiste en la “designación de una persona física para que sustituya al titular de un órgano en un acto o ceremonia pública, o más genéricamente, en el desempeño de tareas – en modo alguno de competencias, inherentes al cargo del titular representado o cometido de actuaciones no jurídicas”.
5.- CLASES DE DELEGACIONES (art. 13 LRJ-PAC). 5.1.- Por el direccionamiento de la delegación: - Descendentes.- Es la delegación efectuada de un órgano superior a favor de otro jerárquicamente dependiente. - Horizontales.- Es la delegación realizada de un órgano de una Administración a favor de otro órgano de la misma Administración sin que entre los mismos exista relación jerárquica. - Transversales.- Es la delegación efectuada por un órgano de una Administración a favor de una entidad de derecho público vinculada o dependiente de aquella Administración. 5.2.- Por el objeto: -
Delegación de la función de informe. Delegación para resolver.
5.3.- Por el carácter unipersonal o colegiado de los órganos delegantes y delegados: -
Delegaciones entre órganos unipersonales (ej. delegaciones del Alcalde a favor de cada miembro de la Junta de Gobierno Local, de cada teniente de Alcalde, o de cualquier Concejal – art. 43.3, y 4 ROF-).
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Delegaciones de un órgano unipersonal a favor de un órgano colegiado (ej. delegaciones efectuadas por el Alcalde a favor de la Junta de Gobierno Local – art. 43.2 ROF-). - Delegaciones de un órgano colegiado a favor de un órgano unipersonal (ej. delegaciones efectuadas por el Pleno a favor del Alcalde – art. 22.4 LRBRL-). Afirma FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en “Tratado de Derecho Municipal I”, 2ª Edición, Editorial Civitas, pág. 314, que a través de esta clase de delegación “Se está falseando todo el sistema”, al actuar los órganos colegiados mediante esta técnica como órganos unipersonales, ya que la colegialidad es una forma de control. Concluye citado autor diciendo que: “Esto es un retroceso grave en lo que constituye una de las bases del sistema democrático, y por ello es de lamentar que la LJR-PAC haya introducido en nuestro ordenamiento un precepto como el art. 13.7, el cual debe ser derogado cuanto antes.” - Delegaciones entre órganos colegiados (ej. delegaciones realizadas por el Pleno a favor de la Junta de Gobierno Local – art. 22.4 LRBRL-). Como establece el art. 13.7 LRJ-PAC, en los dos últimos supuestos, cuando el ejercicio ordinario de la competencia por el órgano colegiado requiera quórum especial, la delegación deberá realizarse observando dicho quórum, lo que en el ámbito local no es posible por cuanto son atribuciones del Pleno, conforme establece el art. 22.2 p) LRBRL: “… otras … por exigir su aprobación una mayoría especial”, estableciendo el apartado 4 del mismo precepto, que no es delegable, entre otras, la atribución enunciada en la letra p) del art. 22.2 LRBRL. 5.4.- Por las materias delegadas (en el ámbito local): -
Genéricas.- Referidas a una o varias áreas o materias determinadas. No deben identificarse, como recuerda FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, con una delegación total, o prácticamente, ya que, si bien no está expresamente prohibido por nuestro ordenamiento, parece inaceptable. - Especiales.- Referidas a asuntos o cometidos específicos. Éstas, a su vez, pueden ser (art. 43.5 ROF): Relativas a un proyecto o asunto determinado: Facultades delegables.- “Podrán” ser todas las que correspondan al Alcalde, incluida la de emitir actos que afecten a terceros. Eficacia temporal.- Por el plazo de gestión o ejecución del proyecto o asunto. Relativas a un determinado servicio: Facultades delegables.- Comprenderá la dirección interna y la gestión del servicio, pero no dictar actos administrativos que afecten a terceros. Eficacia temporal.- No se establece, por lo que será en tanto en cuanto no sea revocada la delegación. Relativas a un distrito o barrio: Facultades delegables.- “Podrán” incluir todas las que correspondan al Alcalde
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Eficacia temporal.- Tampoco se establece, por lo que será en tanto en cuanto no sea revocada la delegación. Eficacia territorial.- Las facultades sólo serán extensibles al ámbito territorial de la delegación.
Quizás dentro de esta última modalidad de delegación especial cabría enmarcar la prevista en los arts. 20 TRRL y 122 ROF, aunque para el propio GONZÁLEZ PÉREZ y GONZÁLEZ NAVARRO, es una modalidad de delegación que no resulta fácil de calificar. El art. 20 TRRL establece: “1. En cada uno de los poblados y barriadas separados del casco urbano y que no constituyan Entidad local, el Alcalde podrá nombrar un representante personal entre los vecinos residentes en el mismo. 2. También podrá nombrar el Alcalde dichos representantes en aquellas ciudades en que el desenvolvimiento de los servicios así lo aconseje. El representante habrá de estar avecindado en el propio núcleo en el que ejerza sus funciones. 3. Lo dispuesto en los dos números anteriores solo será de aplicación en los términos que disponga el Reglamento orgánico propio de la Corporación”, añadiendo el art. 122 ROF en sus apartados 3 y 4, lo siguiente: “3. La duración del cargo estará sujeta a la del mandato del Alcalde que lo nombró, quien podrá removerlo cuando lo juzgue oportuno. 4. Los representantes tendrán carácter de autoridad en el cumplimiento de sus cometidos municipales, en cuanto representantes del Alcalde que les nombró”. 6.- REQUISITOS. 1º.- La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, exigía “normal legal” que autorizara la delegación (ej. art. 21.3 LRBRL en relación con el Alcalde, o el art. 22.4 LRBRL en relación con el Pleno). No obstante, en la actual redacción del art. 13 LRJ-PAC no aparece tal previsión, por lo que cabe afirmar que existe una habilitación general de esta potestad pública a cualquier órgano administrativo, en cuanto no esté prohibida la delegación. 2º.- Realizarse exclusivamente por los órganos que tengan atribuida la competencia como propia (ej. el Alcalde las establecidas en el art. 21.1 LRBRL que sean delegables de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del mismo texto legal). 3º.- Los órganos delegados sólo pueden ser los determinados por la norma (ej. en el ámbito local, en su caso, la JGL o sus miembros y en defecto de aquélla, los Tenientes de Alcalde, o, en otro caso, cualquier Concejal). 7.- LIMITACIONES O PROHIBICIONES (art. 13.5 LRJ-PAC). Siguiendo a FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, cabe aludir a dos tipos de prohibiciones: -
Generales: Por faltar algún requisito de la competencia:
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Existencia de la competencia.- Son indelegables las competencias futuras. Concreción de la delegación.- No son delegables la totalidad de las competencias propias de un órgano. Titularidad de la competencia.- No se pueden delegar por un órgano las competencias propias de otro órgano. Por incapacidad del órgano delegado.- No es posible la delegación de competencias operativas o de línea a favor de órganos de apoyo o staff. Por establecerse legalmente: Se prohíbe la subdelegación, o lo que es lo mismo, la delegación de las competencias que se ejerzan por delegación, y ello salvo autorización expresa por una norma con cargo de ley. Se prohíbe la delegación de la competencia para resolver un asunto concreto a partir de que en el procedimiento se haya emitido dictamen o informe preceptivo (no así – es posible la delegación- antes de la emisión de dicho dictamen o informe preceptivo).
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Especiales (en las Corporaciones Locales): El Alcalde.- Las enunciadas en el art. 21.3 LRBRL. El Plano.- Las relacionadas en el art. 22.4 LRBRL.
8.- ÓRGANOS DELEGADOS (En el ámbito local): Siguiendo a TOMÁS COBO OLVERA, en la obra “Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas”, EL CONSULTOR, 2002, 2ª edición, pág. 124, señala como órganos en los que el Alcalde puede delegar sus competencias, los siguientes (art. 43.2, 3 y 4 ROF): - Junta de Gobierno Local “como órgano colegiado”. - “Miembros” de la Junta de Gobierno Local. - Tenientes de Alcalde.- Donde no exista Junta de Gobierno Local. - Cualquier Concejal.- Solo delegaciones especiales. 9.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLE POR EL ALCALDE.
DELEGABLES
Y
NO
De lo dispuesto en el art. 21.3 de la LRBRL se puede concluir que el Alcalde SI puede delegar las siguientes atribuciones: -
En cualquier Concejal (sólo delegaciones especiales); en la Junta de Gobierno Local, (como órgano colegiado) o en sus miembros (individualmente considerados), y donde aquélla no exista, en los Tenientes de Alcalde: · Representar al ayuntamiento y, en su virtud, presidir actos públicos (art. 41.1 ROF) o suscribir escrituras, documentos y pólizas (art. 41.11 ROF). Y ello sin perjuicio de la indelegabilidad prevista en el art. 13.2 a) LJR-PAC a que nos referiremos más adelante. · Convocar y presidir las sesiones de cualesquiera órganos municipales, salvo las del Pleno y las de la Junta de Gobierno Local. No podrá delegar decidir los empates con voto de calidad. 207
· Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras municipales. · El desarrollo de la gestión económica de acuerdo con el Presupuesto aprobado, disponer gastos dentro de los límites de su competencia, ordenar pagos y rendir cuentas. En relación con el desarrollo de la gestión económica, también puede delegar la aprobación de las facturas (art. 41.20 ROF) y la autorización de los documentos que formalicen los ingresos (art. 41.16 ROF). No podrá delegar la concertación de operaciones de crédito. · Conservar en su poder una de las tres llaves del arca de caudales y asistir a los arqueos ordinarios y extraordinarios (art. 41.19 ROF). · Aprobar la oferta de empleo público, aprobar las bases de las pruebas para la selección del personal y para los concursos de provisión de puestos de trabajo y distribuir las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas. · Acordar el nombramiento del personal y sanciones, salvo la separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral. No podrá delegar el nombramiento y separación del personal eventual. · La jefatura “inmediata” de todo el personal, comprensiva de la gestión ordinaria. No la jefatura “superior”. · Ejercer la jefatura de la Policía Municipal. · Sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infracción de las ordenanzas municipales. La delegación de esta atribución generó en su momento un conflicto normativo con el art. 127.2 de la LRJ-PAC, que prohibía tal posibilidad, originando una serie de litigios, en especial por delegaciones de los Alcaldes en materia sancionadora por infracción de la normativa sobre tráfico. Finalmente la STS zanjó la controversia sentando la siguiente doctrina legal: “El art. 127.2 de la Ley 30/1992, no deroga lo dispuesto en el art. 21 de la LRBRL sobre las facultades de delegación de los Alcaldes…y por tanto pueden hacer uso de la delegación…”. Más tarde, la Ley 4/1999, de 13 de abril, que modificó la LRJ-PAC, suprimió dicha prohibición de delegación de la potestad sancionadora, deviniendo, por tanto, delegable dicha atribución. · Las contrataciones y concesiones de su competencia. · La aprobación de los proyectos de obras y de servicios de su competencia. · La adquisición de bienes y derechos de su competencia. · El otorgamiento de las licencias de su competencia. · Ordenar la publicación, ejecución y hacer cumplir los acuerdos del Ayuntamiento. · Exigir a todos los obligados el exacto y diligente cumplimiento de los servicios o cargas de carácter público, tales como estadísticas, padrones, censos, bagajes, alojamientos y prestaciones personales y de transportes (art. 41.7 ROF). · Dirigir la policía (administrativa) urbana, rural, sanitaria, de subsistencia, de seguridad y circulación y de costumbres, publicando al efecto bandos, órdenes o circulares de instrucciones (art. 41.8 ROF). · Las demás que expresamente le atribuyan las leyes (salvo que las mismas sean declaradas indelegables), como por ejemplo: aprobar la liquidación del Presupuesto (art. 191 del TRLHL).
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· Aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales, también salvo que las mismas sean declaradas indelegables. -
Es delegable “sólo” en la Junta de Gobierno Local (como órgano colegiado): · Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general de su competencia, así como la de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización.
Consecuentemente con lo anterior, sin embargo el Alcalde NO puede delegar las siguientes atribuciones: - Convocar y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local (por tanto es delegable la convocatoria y presidencia de cualesquiera otros órganos municipales – ej. Comisiones Informativas-). - Decidir los empates con voto de calidad. - La concertación de operaciones de crédito. - La jefatura superior de todo el personal. Sí será delegable la jefatura inmediata, comprensiva de la gestión ordinaria. - La separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral. - Dirigir el gobierno y la administración municipal, y dentro de ésta la estructura y organización de los servicios municipales (art. 24 b) TRRL y DA 4ª ROF), incluidos los servicios de recaudación y tesorería (art. 41.18 ROF). - Dictar bandos. - El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento en las materias de su competencia, incluso cuando las hubiere delegado en otro órgano (referido a la materia de su competencia y no al ejercicio de la acción), y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno. - La iniciativa para proponer al Pleno la declaración de lesividad en materias de la competencia de la Alcaldía. - Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas. - El nombramiento de los Tenientes de Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los Concejales Delegados. - La convocatoria de las consultas populares municipales (art. 43.1 ROF). - Además, el art. 13.2 LRJ-PAC establece como indelegables, con carácter general, las siguientes competencias que podrían afectar al Alcalde: Los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del Gobierno de la Nación, Cortes Generales (relaciones del Alcalde cuando menos improbables), Presidencias de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso. Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.
10.- PROCEDIMIENTO DE DELEGACIÓN, MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN (art. 44 ROF)
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Instrumento: Decreto del Alcalde, que contendrá: Ámbito de los asuntos delegados (material, territorial, temporal) Facultades que se deleguen. Condiciones específicas de ejercicio de las mismas, si son concretadas o se apartan del régimen general previsto en el ROF. - Naturaleza.- Acto administrativo. - Eficacia: En principio parece requerir “aceptación por el órgano delegado”, obsérvese la dicción del art. 114.1 ROF: “La delegación de atribuciones requerirá, para ser eficaz, su aceptación por parte del delegado. La delegación se entenderá aceptada tácitamente si en el término de tres días hábiles contados desde la notificación del acuerdo el miembro u órgano destinatario de la delegación no hace manifestación expresa ante el órgano delegante de que no acepta la delegación”. Para FRANSICO GONZÁLEZ NAVARRO, establecer esta exigencia en las delegaciones interorgánicas (como los arts. 27 y 37 LRBRL lo contemplan -justificado por el principio de autonomía local- para la delegación de competencias del Estado o de las CCAA en los Municipios o en las Provincias), es introducir un factor de ingobernabilidad. Y desde luego – afirma citado autor-, en situaciones de jerarquía parece de todo punto inaceptable. En cualquier caso, a partir de este requisito, la delegación tendrá efectos: Desde la fecha que disponga el Decreto. En su defecto, desde el día siguiente a la fecha de aquél.
Lo anterior, dispuesto por el art. 44.2 ROF, parece cuestionable para parte de la doctrina – entre éstos ORTEGA ÁLVAREZ-, por cuanto el art. 13.3 LRJ-PAC establece como requisito formal para que la delegación surta efectos, su publicación en el Boletín Oficial correspondiente, y debe repararse en que la LRJ-PAC tiene carácter básico, además rango de ley, frente al ROF, que tiene carácter reglamentario, y que aquélla es posterior -1992- al ROF -1986-. Ello obliga a poner en entredicho la vigencia de los preceptos del ROF. -
Requisitos:
Publicación: en el Boletín Oficial de la provincia y en el municipal, si existiere. La infracción de la norma de publicidad del acto de delegación puede considerarse un requisito ad solemnitaten, que origina la invalidez de aquélla; sin embargo, la falta de consignación en el acto adoptado por delegación de la mención de que ha sido dictado por delegación, tal y como dispone el art. 1.34 LRJPAC, no parece que pueda afectar a la validez del mismo (PARADA VÁZQUEZ). En este sentido, la STS de 11/05/01 ha señalado que el acto no carece de los requisitos formales necesarios para alcanzar su fin y no produce indefensión con dicho defecto, como requiere el art. 63.2 LRJ-PAC para su declaración de nulidad relativo o anulabilidad.
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Dación de cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre.
Modificación.- El órgano delegante solo delega el “ejercicio” de la competencia, no su “titularidad”, que sigue conservando; por ello, las delegaciones conferidas podrán ser modificadas y revocadas “en cualquier momento”, siguiendo el mismo procedimiento. Igualmente, el órgano delegante podrá en cualquier momento “ avocar ” para sí la competencia (concepto distinto de la revocación al cual ya nos hemos referido), al objeto de “resolver un asunto concreto”.
11.- EFECTOS DE LA DELEGACIÓN. -
La eficacia de la delegación supone que en lo sucesivo, en tanto en cuanto la delegación no sea revocada o avocada, la competencia será “ejercida” por el órgano delegado. - Los actos que se dicten por delegación deberán contener mención expresa a tal circunstancia. Los actos dictados por el órgano delegado se considerarán dictados por el órgano delegante, lo que tiene relevancia a efectos de los recursos que procedan contra los mismos, de manera que el acto dictado por un Concejal Delegado, en principio será susceptible de impugnación en vía administrativa a través del recurso potestativo de reposición ante el Alcalde, como órgano delegante, y no a través de recurso. En el ámbito local, el art. 115 ROF determina que “si no se dispone otra cosa, el órgano delegante conservará las siguientes otras facultades en relación con la competencia delegada: - La de recibir información detallada de la gestión de la competencia delegada y de los actos o disposiciones emanados en virtud de la delegación. - La de ser informado previamente a la adopción de decisiones de trascendencia. 12.- EXTINCIÓN DE LA DELEGACIÓN. -
Por cumplimiento del plazo de la condición. Por voluntad del órgano delegante (revocación).- En el ámbito local, el art. 114.2 y 3 ROF establecen que: “2. Las delegaciones del Pleno en el Alcalde o Presidente o en la Comisión de Gobierno y las del Alcalde o Presidente en esta última, como órgano colegiado, no quedarán revocadas por el mero hecho de producirse un cambio en la titularidad de la Alcaldía o Presidencia o en la composición concreta de la Comisión de Gobierno. 3. La revocación o modificación de las delegaciones habrá de adoptarse con las mismas formalidades que las exigidas para su otorgamiento.” Es más, en caso de revocación, el art. 116 ROF determina que: “el órgano que ostente la competencia originaria, podrá revisar las resoluciones tomadas por el órgano o autoridad delegada en los mismos casos y condiciones establecidas para la revisión de oficio de los actos administrativos”.
LOS TENIENTES DE ALCALDE. 211
1.- ORIGEN. La figura de los Tenientes de Alcalde tiene su nacimiento en el Arreglo Provincial de 1835, bajo la denominación de auxiliares del Alcalde, manteniéndose bajo la vigencia de la Ley Municipal de 20 de agosto de 1870, que establecía su designación por el Pleno de la Corporación. El Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 8 de marzo de 1924 les dio el nombre y configuración actual de Tenientes de Alcalde, siendo integrados en la Comisión Permanente que citado Estatuto creó. El Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de junio de 1955 estableció su designación por el Alcalde, vinculándolos a éste y desvinculándolos del Pleno, si bien mantuvieron su condición de miembros de la Comisión Permanente, antecedente inmediato a la Comisión de Gobierno, hoy Junta de Gobierno Local. Hoy se configura por el art. 20.1 a) LRBRL como un órgano unipersonal de existencia necesaria en todos los Ayuntamientos. 2.- DESIGNACIÓN O NOMBRAMIENTO Y REMOCIÓN O CESE (arts. 21.2 y 23.3 LRBRL; art. 22 TRRL; y art. 46 ROF). -
Órgano competente: Corresponde al Alcalde, que lo efectuará libremente, entre: 1º.- Los miembros de la Junta de Gobierno Local y, 2º.- Donde ésta no exista, entre los Concejales.
- Número (art. 22 TRRL y art. 46.2 ROF). No podrá superar el número de miembros de la Junta de Gobierno Local, donde ésta exista, que a su vez, no puede ser superior a 1/3 del número legal de miembros de la Corporación. Donde no exista Junta de Gobierno Local el número de Tenientes de Alcalde no podrá exceder de dicho tercio. En el cómputo no se tendrán en cuenta los decimales que resulten de dividir por tres el número total de concejales. -
Requisitos (art. 46.1 ROF): - Resolución - Dación de cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre - Notificación personal a los designados - Y publicación en el Boletín Oficial de la provincia
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Efectividad (art. 46.1 ROF): - Desde la fecha que se disponga en la Resolución - Si no se dispusiera, desde el día siguiente de la firma de la resolución por el Alcalde, si en ella no se dispusiera otra cosa.
3.- ATRIBUCIONES (art. 23.3 LRBRL y arts. 43 y 47 ROF). -
Propias: -
Sustituir al Alcalde, por el orden de su nombramiento, en los casos de ausencia, enfermedad, impedimento, vacante, o abstención legal. En 212
sentido estricto se trata de suplir al Alcalde, esto es ocupar accidentalmente la Alcaldía, pudiendo distinguirse tres tipos de suplencias (art. 47 ROF): Por vacante (Alcalde accidental).- Con plenitud de efectos. Por ausencia, enfermedad o impedimento.- Sin plenitud de efectos. Puede presentar dos alternativas: Por ausencia igual o inferior a 24 horas, enfermedad o impedimento, sin otorgar delegación.- El Teniente de Alcalde no podrá asumir las funciones del Alcalde. Por ausencia superior a 24 horas sin delegación expresa o sin haberla podido otorgar.- El Teniente de Alcalde asume las funciones del Alcalde, excepto la facultad de revocar las delegaciones que aquél hubiera conferido. Por abstención legal.- El Teniente de Alcalde sustituirá temporal y puntualmente al Alcalde.
La elección del Teniente de Alcalde que haya de sustituir (suplir) al Alcalde no es de libre elección para éste, sino que se efectuará por “el orden de su nombramiento”. Por tanto, el Alcalde teniendo plena libertad o poderes para designar a los Tenientes de Alcalde entre los Concejales, una vez nombrados o designados, tendrá que atenerse al orden que él mismo estableció para ser suplido en sus funciones. -
Ser miembro de la Junta de Gobierno Local.
Delegadas.- En defecto de Junta de Gobierno Local.
4.- PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE TENIENTE DE ALCALDE (art. 46. 3 ROF): -
Por cese o remoción. Por renuncia expresa por escrito. Por pérdida de la condición de miembro de la Junta de Gobierno Local.
EL PLENO.
A) CONCEPTO y COMPOSICIÓN. -
Concepto de Ayuntamiento Pleno.- Órgano de gobierno y administración del municipio.
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Composición.- Alcalde y todos los Concejales.
B) ATRIBUCIONES. Sirvan el concepto y clases de competencias o atribuciones dadas con ocasión del análisis de las correspondientes al Alcalde. Siguiendo la relación de atribuciones establecidas en el art. 22 de la LRBRL, procederé a continuación al estudio de cada una de ellas, con inclusión de las incorporaciones que realizan, a su vez, los arts. 23 del TRRL y 50 del ROF:
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El control y la fiscalización de los órganos de gobierno cuyos acuerdos habrán de adoptarse por mayoría simple o absoluta en función del medio a través del cual se ejerza. Fiscalizar supone criticar y examinar las acciones llevadas a cabo por otro. Recordemos que uno de los objetivos planteados en la Exposición de Motivos de la Ley 11/1999, de 21 de abril – Pacto Local-, fue el de atribuir mayores atribuciones de carácter ejecutivo al Alcalde, en ocasiones desposeyendo de ellas al Pleno, reforma que tuvo como contrapartida para éste, un mayor poder de control y fiscalización sobre los órganos de gobierno. Tampoco debemos olvidar que el art. 20.1 c) de la LRBRL atribuye la función de “seguimiento de la gestión” del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los Concejales que ostenten delegaciones, a las conocidas como Comisiones Informativas, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. Por tanto siendo atribuciones asimilables, no obstante, el “ control y la fiscalización” compete al Pleno, en tanto que el “ seguimiento de la gestión”, a las Comisiones Informativas. El art. 104 ROF determina los medios a través de los cuales el Pleno ejercerá el control y fiscalización de la actuación de los demás órganos de Gobierno, a saber: · Requerimiento de presencia e información de miembros corporativos que ostenten delegación. · Debate sobre la actuación de la Comisión de Gobierno (hoy entendida Junta de Gobierno Local). · Moción de censura al Alcalde o Presidente, sobre la cual ya nos hemos referido ampliamente, y al que en la actualidad podríamos ya incorporar otro medio tradicionalmente entendido como instrumento de control y fiscalización, aún cuando su iniciativa corresponde no al Pleno sino al propio órgano controlado y fiscalizado – el Alcalde-; me estoy r efiriendo a la “Cuestión de Confianza”, incorporada al ámbito local a través de la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General – LOREG-, mediante la modificación operada por la L.O. 8/1999, de 21 de abril, también dentro del marco de medidas conocidas como Pacto Local. · Igualmente podría añadirse el planteamiento de ruegos, preguntas y mociones por los Grupos y los Concejales en los plenos ordinarios. No constituyendo dichos medios numerus clausus, el reglamento orgánico municipal podrá establecer, otros mecanismos de control.
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Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales; alteración del término municipal; creación o supresión de municipios y de las entidades a que se refiere el artículo 45; creación de órganos desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre de éste o de aquellas entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo. Dentro de esta atribución podemos observar que se comprenden las siguientes afectantes al Municipio, todas para las cuales el art. 47.2 de la LRBRL exige el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación para la adopción de acuerdos sobre las mismas:
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1. “Participación” en organizaciones asociativ as supramunicipales.- Lo que incluye conforme establece el art. 47.2 g) LRBRL: 1.1.- Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras organizaciones asociativas. 1.2.- Adhesión a dichas organizaciones. 1.3.- Aprobación y modificación de los Estatutos de las organizaciones. 2. Creación y supresión de municipios. 3. Creación de Entidades de ámbito territorial inferior al municipal (Entidades Locales Menores). 4. Creación de órganos desconcentrados 5. Aprobación de la delimitación del término municipal. Ésta, sin relacionarse de forma expresa en el art. 22.2 LRBRL se incluye como atribución del Pleno de acuerdo con la letra p) de citado precepto de la LRBRL, por exigir también su aprobación una mayoría especial, cual es mayoría absoluta como determina el art. 47.2 c) LRBRL. 6. Alteración del término municipal 7. Creación o supresión de municipios 8. Alteración de la capitalidad del municipio 9. Aprobación y cambio del nombre 10. Aprobación y cambio de símbolos: 6.1.- Escudo “de armas”.- El escudo tiene origen en el medievo. El Diccionario de la Lengua Española, en su 22ª edición, define éste como: “Campo, superficie o espacio de distintas formas en que se representan los blasones (cada figura, señal o pieza de las que se ponen en el escudo.) de un Estado, población, familia, corporación, etc. A través de él se presentan hechos históricos, acontecimientos o características, en este caso, de cada municipio. Por lo demás, el uso del escudo es “privativo”, por lo que su utilización por particulares está sujeta a autorización municipal. 6.2.- Bandera.- El mismo Diccionario de la Lengua Española (22ª edición) la define en la primera de sus acepciones como “tela de forma comúnmente rectangular, que se asegura por uno de sus lados a un asta o a una driza (cuerda o cabo) y se emplea como enseña o señal de una nación, una ciudad o una institución”. En cuanto al uso de ésta habrá que estar a lo dispuesto en la Ley 39/1981, de 28 de octubre, que regula el uso de la bandera nacional y el de otras banderas o enseñas. 6.3.- Enseña.- Es definida por el mismo como “insigna o estandarte”. 6.4.- Emblema.- Es el: “Jeroglífico, símbolo o empresa en que se representa alguna figura, al pie de la cual se escribe algún verso o lema que declara el concepto o moralidad que encierra” o “Cosa que es en representación simbólica de otra”. Al contrario que el escudo, éste no obedece a normas tradicionales en cuanto a su dibujo, confección y colorido. Los requisitos para la elaboración de éstos debe seguir la heráldica (código de reglas que permiten representar y describir los escudos de armas) y para su adopción, de acuerdo con lo previsto por el art. 187 ROF para el escudo, si bien extensible a los demás símbolos apuntados, son los siguientes: - Incoar el expediente expresando las razones que la justifiquen. - Incorporar el dibujo-proyecto del blasón. - Aunque el ROF no lo establezca, en opinión de LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, con la cual estamos de acuerdo, es aconsejable someter el expediente a información pública a efectos de que los interesados
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puedan formular las sugerencias o alegaciones que estimen oportunas. - Informe de la Real Academia de la Historia, que será preceptivo y no vinculante. - Acuerdo plenario por mayoría absoluta (atribución indelegable). - Y aprobación por el órgano de gobierno competente de la Comunidad Autónoma. En enste mismo sentido se pronuncia el art. 186 ROF al establece que: “La concesión a las entidades locales de tratamientos, honores o prerrogativas especiales, así como el otorgamiento a las mismas de títulos, escudos, banderas, blasones, lemas y dignidades, se efectuará por el órgano de Gobierno competente de la Comunidad Autónoma, previa la instrucción de expediente”. La normativa autonómica sobre régimen local puede establecer otras normas. -
La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística. En materia urbanística, el Pleno tiene atribuidas principalmente las siguientes atribuciones: 1. Aprobación “inicial” del planeamiento general: PGOU – Art. 68 LSC-, Normas Complementarias y Subsidiarias y Proyectos de delimitación del suelo urbano, por mayoría absoluta. 2. Aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes: 2.1.- Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).- Aprobación “provisional” – Art. 69 LSC-, por mayoría absoluta. Recordemos de nuevo que un PGOU pasa por tres aprobaciones: “inicial y provisional”, que corresponden al Pleno del Ayuntamiento (arts. 68 y 69 LSC), con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación – art. 47.2 ll) LRBRL-; y “definitiva”, que compete a la Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de la CC.AA. (art. 71 LSC). 2.2.- Planes Parciales (tanto de iniciativa pública como de iniciativa privada), aprobados por mayoría simple: -
Municipios de más de 2.500 habitantes. Aprobación “provisional” – arts. 74 b) 75.3 LSCY aprobación “definitiva” – art. 73.3 LSC-.
-
Municipios con 2.500 o menos habitantes: Aprobación “provisional” – art. 74 b) LSC-.
La aprobación “definitiva” en estos municipios corresponde a la Comisión Regional de Urbanismo del Gobierno de la CC.AA. – art. 73.3 LSC-. Además, recordemos que la a probación “inicial” de estos Planes, en todos los municipios, de conformidad con lo dispuesto en los art. 74 a) y 75.3 LSC
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(Planes Parciales de iniciativa pública respectivamente), corresponde al Alcalde.
y
de
iniciativa
privada,
2.3.- Planes Especiales formulados por los Ayuntamientos, aprobados por mayoría simple: Los órganos competentes para su aprobación se adecuan a lo visto para los Planes Parciales (art. 76.2 LSC). 3. Aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística: 3.1.- Estudios de Detalle: Como ya apuntáramos en el estudio de las atribuciones del Alcalde, el art. 78.3 y 4 de la LSC se limita a señalar que la aprobación inicial corresponde a los Ayuntamientos, tras lo cual se someterán a trámite de información pública, a cuya vista del resultado, el “órgano municipal competente”, conforme a la legislación de Régimen Local, los aprobará definitivamente. Por tanto, no establece cual deba ser el órgano competente para su aprobación, si bien teniendo en cuenta la cláusula residual o atractiva establecida en la letra s) del art. 21 de la LRBRL, la competencia para la aprobación “inicial”, se residencia en el Alcalde, en tanto que la aprobación “definitiva” corresponde al Pleno, por mayoría simple, por virtud del precepto en análisis. 3.2.- Ordenanzas Urbanísticas. Como tendremos ocasión de ver en el apartado siguiente, la aprobación de Ordenanzas y Reglamentos corresponde al Pleno (art. 22.2 d) LRBRL), por mayoría absoluta cuando se integren en el PGOU. -
La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas. El art. 50.1.3 ROF concreta más, añadiendo que al Pleno corresponde la aprobación, no sólo del Reglamento Orgánico y las Ordenanzas, sino también las demás disposiciones de carácter general que sean competencia municipal. Ya anunciábamos con ocasión del estudio de los Bandos como competencia del Alcalde para su aprobación, que éstos, junto con las Ordenanzas y Reglamentos configuran la potestad reglamentaria que el art. 4 de la LRBRL atribuye en todo caso a las Entidades Locales territoriales. No obstante, se debe volver a incidir en la distinción entre Ordenanzas, Reglamentos, y los Bandos de Alcaldía: · Ordenanzas.- Se identifican con las normas locales d e carácter “ad extra”, que regulan las relaciones entre la Entidad Local y los ciudadanos (Ordenanzas de policía y buen gobierno; Ordenanzas fiscales; etc). De ahí que por su contenido, se predique de ellas que son “jurídicas”. · Reglamentos.- Tienen car ácter “ad intra”, regulando el régimen de organización y funcionamiento de sus órganos y servicios. Para éstos se dice que son
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“administrativos”. La LRBRL solo se refiere al Reglamento Orgánico, si bien puede hacerse referencia a otros, como puede ser el Reglamento de Honores y Distinciones, los Reglamentos de funcionamiento de los servicios, etc. Por lo demás, indicar que la diferencia terminológica entre Ordenanza y Reglamento, es de orden histórico, y aún cuando sigue manteniéndose, ello no tiene consecuencia alguna en cuanto al régimen jurídico de aplicación (mismo procedimiento de elaboración, ejecutividad, control jurídico). · Bandos de Alcaldía.- Cuyo objeto es recordar, aclarar y excepcionalmente innovar el Ordenamiento Jurídico Local. Al respecto de la naturaleza de éstos, características y diferencias respecto a Ordenanzas y Reglamentos, ya se ha hecho mención en el análisis del art. 21.1 e) LRBRL, al cual me remito. En cualquier caso, el valor normativo de los tres instrumentos jurídicos es el mismo, se encuentran subordinados: primero, a la Constitución; segundo, a las leyes, tanto estatales como autonómicas; tercero, según ENRIQUE SÁNCHEZ GOYANES, en “La potestad normativa del municipio español”, publicaciones Abella, 2000, a los denominados “reglamentos superiores” estatales o autonómicos, sobre los que la jurisprudencia ha vertido el principio de jerarquía frente al principio de competencia. En el ámbito local suele aludirse a distintos criterios de distinción: por el órgano que los aprueba, por la materia que regulan, por su procedimiento de elaboración y aprobación. Siguiendo este último criterio podemos clasificar las Ordenanzas y Reglamentos en: · Ordenanzas y Reglamentos Generales u Ordinarios.- De policía y buen gobierno; organizativos, etc. Su procedimiento de aprobación se encuentra establecido en los arts. 49, 70.2 y 65.2 (por remisión del art. 70.2) LRBRL: “Artículo 49: La aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento: a) Aprobación inicial por el Pleno. b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias. c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno. En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional . (Este párrafo f in al ha sido in corporado por la L ey 11/1999) ”. Su aprobación habrá de efectuarse mediante acuerdo adoptado por mayoría simple. Artículo 70.2 (modificado por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre): “… Las ordenanzas, incluidos el articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán en el "Boletín Oficial" de la provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los términos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (hoy entendido TRLHL)…” Artículo 65.2: “… 15 días…”
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· Y Ordenanzas y Reglamentos Especiales o Específicos: Fiscales.- Encontrándose su procedimiento de aprobación en el art. 17 del R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, cuyo apartado 1, establece: “ Los acuerdos provisionales adoptados por las corporaciones locales para el establecimiento, supresión y ordenación de tributos y para la fijación de los elementos necesarios en orden a la determinación de las respectivas cuotas tributarias, así como las aprobaciones y modificaciones de las correspondientes ordenanzas fiscales, se expondrán en el tablón de anuncios de la Entidad durante treinta días, como mínimo, dentro de los cuales los interesados podrán examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen oportunas.
En este mismo sería necesario intercalar lo dispuesto en el art. 18 TRLHL, que determina quienes son Interesados a los efectos de reclamar contra acuerdos provisionales: “a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos. b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios.
Siguen regulando los apartados 2 a 5 del art. 17 TRLHL el procedimiento de aprobación: “2. Las entidades locales publicarán, en todo caso, los anuncios de exposición en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, en el de la comunidad autónoma uniprovincial. Las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial. 3. Finalizado el período de exposición pública, las corporaciones locales adoptarán los acuerdos definitivos que procedan, resolviendo las reclamaciones que se hub ieran presentado y aprobando la redacción definitiva de la ordenanza, su derogación o las modificaciones a que se refiera el acuerdo provisional. En el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo, hasta entonces provisional, sin necesidad de acuerdo plenario. 4. En todo caso, los acuerdos definitivos a que se refiere el apartado anterior, incluyendo los provisionales elevados automáticamente a tal categoría, y el texto íntegro de las ordenanzas o de sus modificaciones, habrán de ser publicados en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, sin que entren en vigor hasta que se haya llevado a cabo dicha publicación. 5. Las diputaciones provinciales, consejos, cabildos insulares y, en todo caso, las demás entidades locales cuando su población sea superior a 20.000 habitantes, editarán el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente. En todo caso, las entidades locales habrán de expedir copias de las ordenanzas fiscales publicadas a quienes las d emanden.”
La aprobación de dichas Ordenanzas Fiscales, a partir de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL-, que modificó la LRBRL, se llevará a cabo por mayoría simple. Con anterioridad a la LMMGL, el art. 47.3 LRBRL exigía mayoría absoluta para su aprobación. Los preceptos transcritos habrán de completarse con lo dispuesto en el art. 19 TRLHL: “1. Las ordenanzas fiscales de las entidades locales a que se refiere el artículo 17.3 de esta ley regirán durante el plazo, determinado o indefinido, previsto en ellas, sin que quepa contra ellas otro recurso que el contenciosoadministrativo que se podrá interponer, a partir de su publicación en el boletín oficial de la provincia, o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial, en la forma y plazos que establecen las normas reguladoras de dicha jurisdicción. 2. Si por resolución judicial firme resultaren anulados o modificados los acuerdos locales o el texto de las ordenanzas fiscales, la entidad local vendrá obligada a adecuar a los términos de la sentencia todas las actuaciones que lleve a cabo con posterioridad a la fecha en que aquélla le sea notificada. Salvo que expresamente lo prohibiera la sentencia, se mantendrán los actos firmes o consentidos dictados al amparo de la ordenanza que posteriormente resulte anulada o modificada.”
De las normas reguladoras de la aprobación de los Reglamentos y Ordenanzas Generales y de las Ordenanzas Fiscales, cabe deducir una sustancial similitud, si bien podemos observar las siguientes diferencias:
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1ª.- Para las Reglamentos y Ordenanzas Generales, el art. 49 LRBRL no establece a través de qué medio/s debe efectuarse el trámite de información pública y audiencia a los interesados tras la aprobación “inicial”; por su parte, el art. 17 TRLHL, para las Ordenanzas Fiscales, dispone que habrán de publicar los acuerdos “provisionales” (para las Reglamentos y Ordenanzas Generales se habla de acuerdo “inicial”): - En el Tablón de Anuncios de la Entidad - Y las Entidades Locales con población superior a 10.000 habitantes (no las restantes Entidades Locales), además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia, o de la comunidad autónoma uniprovincial. Una vez aprobadas definitivamente una clase de Reglamentos y Ordenanzas y las otras, los arts. 70.2 LRBRL y 17 TRLHL, respectivamente, sí determinan los medios en que deben publicarse. 2ª.- La LRBRL no regula quiénes hayan de considerarse interesados a efectos de reclamar contra la aprobación inicial, como sí que regula este aspecto para las Ordenanzas Fiscales, el art. 18 TRLHL. 3ª.- El art. 70 LRBRL en remisión al art. 65.2 del propio texto legal, establece una “vacatio legis” para la entrada en vigor de los Reglamentos y Ordenanzas Generales, de 15 días desde su publicación (plazo durante el cual se podrán subsanar errores); sin embargo, el art. 17 TRLHL se limita a indicar que las Ordenanzas Fiscales no entrarán en vigor “hasta que se ha llevado a cabo dicha publicación”, de donde fácilmente se pueden interpretar que no existe la vacatio legis antedicha y que, la entrada en vigor se producirá el mismo día de su publicación si el testo de la Ordenanza Fiscal no establece otra cosa. 4º.- Finalmente, para las Ordenanzas Fiscales, el art. 17 TRLH contempla la obligación que tienen las Entidades Locales cuya población sea superior a 20.000 habitantes (no las restantes), de editar el texto íntegro de las ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico correspondiente, aspecto al que no se refiere la LRBRL en relación con los Reglamentos y Ordenanzas Generales. En definitiva, los arts. 17-19 TRLHL establecen un mayor detalle de regulación en el procedimiento de aprobación de las Ordenanzas Fiscales. Urbanísticas.- En éstas, a su vez, podemos diferenciar: Ordenanzas propiamente urbanísticas o de construcción.- Son las que, al margen de las Ordenanzas contenidas en los Planes de ordenación, regulan aspectos externos de carácter ornamental de las construcciones y, en particular, las fachadas, carteles, patios y espacios visibles, así como las condiciones higiénico-sanitarias y las actividades susceptibles de autorización en inmuebles y viales (art. 62 LSC). Su procedimiento de aprobación es el visto en el art. 49 LRBRL para los Reglamentos y Ordenanzas Generales, requiriendo, por tanto, mayoría simple. Y Ordenanzas o normas urbanísticas contenidas en los Planes de ordenación.- Cuyo procedimiento de aprobación transcurrirá por los mismos cauces que el Plan de ordenación en el que se incluyan, por
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formar parte del propio Plan, exigiéndose consecuentemente para su aprobación mayoría absoluta. Reglamento Orgánico Municipal – ROM-.- Se caracteriza por la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación que exige su aprobación o modificación (art. 47.2 f) LRBRL). Inicialmente, la LRBRL concedía prevalencia del ROM sobre las leyes autonómicas. ENRIQUE SÁNCHEZ GOYANES apunta en “La potestad normativa del municipio español”, Ed. Abellá, 2000, que “el Reglamento Orgánico de las Corporaciones Locales estaba destinado a ser la más genuina expresión de la autonomía que se predicaba de aquellas en la constitución, en el ejercicio de la potestad reglamentaria que explícitamente se les reconocía”, y lo hace en término pasado, por cuanto, el planteamiento inicial expresado en el art. 5 LRBRL pronto quedó anulado y sin efecto por la STC 214/1989, al fundamentar el Tribunal que el legislador ordinario no podía fijar el orden de las fuentes del derecho, ya que éste es el establecido por el bloque de la constitucionalidad. Consecuentemente con dicho pronunciamiento, declaró que los ROM se encuentran subordinados tanto a las leyes estatales como las autonómicas. En cualquier caso, debe indicarse que a través del ROM, la respectiva Entidad Local puede regular, sin contradecir aquellas leyes, cuestiones relativas al régimen de funcionamiento de los órganos básicos; establecer y regular sus órganos complementarios; concretar los derechos y deberes de los miembros corporativos y de los grupos políticos municipales; o, en fin, establecer los cauces de participación ciudadana. Bandos.- Dictados directamente por el Alcalde sin sometimiento a procedimiento formal alguno. -
La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y modificación de los presupuestos, y la disposición de gastos en materia de su competencia y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. En materia de gestión económica al Pleno le corresponde: 1. La determinación de los recursos propios tributarios, por mayoría simple.- La creación de tributos es una potestad “originaria y exclusiva” del Estado (art. 133.1 C.E.). Las CC.AA. y, por lo que aquí interesa, las Entidades Locales, tienen potestad tributaria “derivada”, por lo que los recursos tributarios locales se determinarán en el marco de la legislación estatal y autonómica, en especial, TRLHL. Así, éste determina algunos de esos recursos propios tributarios locales, como son los siguientes impuestos de carácter obligatorio: IBI, IAE, e IVTM. El Pleno determinará, en su caso, los impuestos de carácter potestativo: IIVTNU e ICIO, así como las tasas y las contribuciones especiales que decida imponer. La regulación de todos ellos habrá de efectuarse en las correspondientes Ordenanzas Fiscales. 2. Aprobación y modificación de los presupuestos, por mayoría simple.- De acuerdo con el procedimiento establecido en los arts. 168 y 169 TRLHL: “ Artículo 168. Procedimiento de elaboración y aprobación inicial. 1. El presupuesto de la entidad local será formado por su presidente y a él habrá de unirse la siguiente documentación:
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a) Memoria explicativa de su contenido y de las principales modificaciones que presente en relación con el vigente. b) Liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y avance de la del corriente, referida, al menos, a seis meses del ejercicio corriente. c) Anexo de personal de la entidad local. d) Anexo de las inversiones a realizar en el ejercicio. e) Un informe económico-financiero, en el que se expongan las bases utilizadas para la evaluación de los ingresos y de las operaciones de crédito previstas, la suficiencia de los créditos para atender el cumplimiento de las obligaciones exigibles y los gastos de funcionamiento de los servicios y, en consecuencia, la efectiva nivelación del presupuesto. 2. El presupuesto de cada uno de los organismos autónomos integrantes del general, propuesto inicialmente por el órgano competente de aquellos, será remitido a la entidad local de la que dependan antes del 15 de septiembre de cada año, acompañado de la documentación detallada en el apartado anterior. 3. Las sociedades mercantiles, incluso de aquéllas en cuyo capital sea mayoritaria la participación de la entidad local, remitirán a ésta, antes del día 15 de septiembre de cada año, sus previsiones de gastos e ingresos, así como los programas anuales de actuación, inversiones y financiación para el ejercicio siguiente. 4. Sobre la base de los presupuestos y estados de previsión a que se refieren los apartados 1 y 2 anteriores, el presidente de la entidad formará el presupuesto general y lo remitirá, informado por la Intervención y con los anexos y documentación complementaria detallados en el apartado 1 del artículo 166 y en el presente artículo, al Pleno de la corporación antes del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución. 5. El acuerdo de aprobación, que será único, habrá de detallar los presupuestos que integran el presupuesto general, no pudiendo aprobarse ninguno de ellos separadamente. Artículo 169. Publicidad, aprobación definitiva y entrada en vigor. 1. Aprobado inicialmente el presupuesto general, se expondrá al público, previo anuncio en el boletín oficial de la provincia o, en su caso, de la comunidad cutónoma uniprovincial, por 15 días, durante los cuales los interesados podrán examinarlos y presentar reclamaciones ante el Pleno. El presupuesto se considerará definitivamente aprobado si durante el citado plazo no se hubiesen presentado reclamaciones; en caso contrario, el Pleno dispondrá de un plazo de un mes para resolverlas.
De la misma manera que para las Ordenanzas Fiscales, aquí se debe introducir el art. 170 TRLHL que considera interesados (legitimación activa) y causas (lo que difiere de las Ordenanzas Fiscales para las cuales no se regulan causas específicas y exclusivas de impugnación), a los efectos de presentar reclamación administrativa contra la aprobación inicial del presupuesto general: - Legitimación activa (apartado 1 del art. 170 TRLHL): “a) Los habitantes en el territorio de la respectiva entidad local. b) Los que resulten directamente afectados, aunque no habiten en el territorio de la entidad local. c) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, sindicatos, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por intereses profesionales o económicos y vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios”.
- Causas (apartado 2 del art. 170 TRLHL): “a) Por no haber se ajustado su elaboración y aprobación a los trámites establecidos en esta ley. b) Por omitir el crédito necesario para el cumplimiento de obligaciones exigibles a la entidad local, en virtud de precepto legal o de cualquier otro título legítimo. c) Por ser de manifiesta insuficiencia los ingresos con relación a los gastos presupuestados o bien de estos respecto a las necesidades para las que esté previsto”.
Siguiendo con la exposición del art. 169 TRLHL, la aprobación del presupuesto general continúa por los siguientes trámites: “2. La aprobación definitiva del presupuesto general por el Pleno de la corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. 3. El presupuesto general, definitivamente aprobado, será insertado en el boletín oficial de la corporación, si lo tuviera, y, resumido por capítulos de cada uno de los presupuestos que lo integran, en el de la provincia o, en su caso, de la comunidad autónoma uniprovincial. 4. Del presupuesto general definitivamente aprobado se remitirá copia a la Administración del Estado y a la correspondiente comunidad autónoma. La remisión se realizará simultáneamente al envío al boletín oficial a que se refiere el apartado anterior. 5. El presupuesto entrará en vigor, en el ejercicio correspondiente, una vez publicado en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo. 6. Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiese entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del anterior, con sus créditos iniciales, sin perjuicio de las modificaciones que se realicen conforme a lo dispuesto en los artículos 177, 178 y 179 de esta ley y hasta la entrada en vigor del nuevo presupuesto. La prórroga no afectará a los créditos para servicios o programas que deban concluir en el ejercicio anterior o que estén financiados con crédito u otros ingresos específicos o afectados. 7. La copia del presupuesto y de sus modificaciones deberá
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hallarse a disposición del público, a efectos informativos, desde su aprobación definitiva hasta la finalización del ejercicio”.
Y, finalmente, el procedimiento descrito debe completarse con la regulación de los recursos interponibles contra la aprobación definitiva del presupuesto, que se encuentra regulado en el art. 171 TRLHL: “ Recurso contencioso-administrativo. 1. Contra la aprobación definitiva del presupuesto podrá interponerse directamente recurso contencioso-administrativo, en la forma y plazos que establecen las normas de dicha jurisdicción. 2. El Tribunal de Cuentas deberá informar previamente a la resolución del recurso cuando la impugnación afecte o se refiera a la nivelación presupuestaria. 3. La interposición de recursos no suspenderá por sí sola la aplicación del presupuesto definitivamente aprobado por la corporación”.
3. Disposición de gastos en materia de su competencia, por mayoría simple.- Ya que el Alcalde también tiene atribuida la disposición de gastos en materia de su propia competencia, lugar en que tuvimos ocasión de ver las fases por las que atraviesa la realización de un gasto: autorización (A), disposición o compromiso (D), reconocimiento o liquidación (O), ordenación y pago (P). 4. Aprobación de las cuentas, por mayoría simple.- El art. 212 del TRLHL establece en su apartado 4 “ Acompañada de los informes de la Comisión Especial y de las reclamaciones y reparos formulados, la cuenta general se someterá al Pleno de la corporación, para que, en su caso, pueda ser aprobada antes del día 1 de octubre”. A razón de lo cual debemos señalar que previamente a la aprobación el Alcalde o Presidente habrá rendido dichas cuentas (art. 212.1 TRLHL), y tras la aprobación de la Cuenta General por el Pleno, ésta será rendida por el Alcalde o Presidente, al Tribunal de Cuentas (apartado 5 del art. 212 TRLHL). -
La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización. El art. 85.1 de la LRBRL define lo que son servicios públicos locales: “los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus com petencias”, esto es, en el ámbito de lo establecido en los arts. 25 y siguientes LRBRL. Esos servicios públicos de la competencia local podrán gestionarse mediante alguna de las siguientes formas previstas en el apartado 2 del art. 85 LRBRL: A) Gestión directa: a) Gestión por la propia entidad local. b) Organismo autónomo local. c) Entidad pública empresarial local. d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local o a un ente público de la misma. No será apta esta forma de prestación para servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad. B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el art. 156 del TRLCAP: - Concesión, por la que el empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura. - Gestión interesada, en cuya virtud la Administración y el empresario participarán en los resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en el contrato
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Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen el servicio público de que se trate. - Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas. A través de éstas formas de gestión, tampoco podrán prestarse servicios públicos que impliquen ejercicio de autoridad (art. 85.3 LRBRL). Tanto la aprobación de la forma concreta de gestionar el servicio correspondiente como la municipalización de actividades en régimen de monopolio, habrá de adoptarse por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación (art. 47.2 k) LRBRL. Finalmente, no debemos olvidar que, una vez determinadas las formas de gestionar los servicios, “Dirigirlos, inspeccionarlos e impulsarlos” como también las obras municipales, corresponde al Alcalde (art. 21.1 d) LRBRL). -
La aceptación de la delegación –del “ejercicio” (no la titularidad)- de competencias hecha por otras Administraciones Públicas. Esta atribución plenaria, que puede hacerse extensible no solo a la aceptación de delegaciones, sino también de “encomiendas de gestión”, reguladas en el art. 15 LRJ-PAC, nos lleva al estudio del art. 27 LRBRL: Administraciones delegantes: · La Administración del Estado · Las Comunidades Autónomas · Y otras Entidades Locales Requisitos: · Que se trate de materias que afecten a los intereses propios del Municipio delegado. · Que con la delegación se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. · Adopción del acuerdo de aceptación por mayoría simple (art. 47 LRBRL). Contenido de la disposición o acuerdo de delegación: · Alcance, contenido, condiciones y duración · Dirección y control que se reserve la Administración delegante, pudiendo emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio. Los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante. · Medios personales, materiales y económicos que la Administración delegante transfiera.
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Efectividad de la delegación: · Si la Administración delegante es la Comunidad Autónoma respectiva u otra Entidad Local del ámbito territorial: - Aceptación por el Municipio delegado (por el Pleno mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, salvo que se imponga por ley – art. 47.2 h) LRBRL-). · Si la Administración delegante es el Estado: - Previa consulta e informe de la CCAA respectiva, salvo que la ley imponga la delegación - Y aceptación por el Municipio delegado (por el Pleno mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, salvo que se imponga por ley – art. 47.2 h) LRBRL-). -
El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades Locales y demás Administraciones Públicas. Los posibles conflictos de competencias planteables por las Entidades Locales a otras Administración Públicas, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple, serían los siguientes: · Entre distintas Entidades Locales: A este respecto, el art. 50.2 LRBRL (y en el mismo sentido se pronuncia el art. 222.2 ROF), establece: “Los conflictos de competencias planteados entre diferentes entidades locales serán resueltos por la Administración de la Comunidad Autónoma o por la Administración del Estado, previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o a distinta Comunidad, y sin perjuicio de la ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisdicción contencioso-administrativa”.
Por su parte, el art. 50.3 LRBRL previene que:
“Las cuestiones que se susciten entre municipios pertenecientes a distintas Comunidades Autónomas sobre deslinde de sus términos municipales se resolverán por la Administración del Estado, previo informe del Instituto Geográfico Nacional, audiencia de los municipios afectados y de las respectivas Comunidades Autónomas y dictamen del Consejo de Estado. (Apar tado adicionado por L ey 11/1999, de 21 de abri l) .”
De los preceptos anteriores cabe deducir dos tipos de conflictos: Específicos.- Relativos al deslinde de términos municipales, afectantes a la misma o a distintas CC.AA, y cuyo procedimiento para su resolución se concreta en los siguientes trámites: Planteamiento del conflicto por el Pleno del respectivo Municipio, con el voto favorable de la mayoría simple de los Concejales. Informe del Instituto Geográfico Nacional Audiencia de los municipios afectados y de la/s CCAA respectivas. Dictamen del Consejo de Estado Resolución por la Administración de la CC.AA. o de la Administración del Estado, según se trata de entidades pertenecientes a la misma o a distinta CC.AA. Generales.- Los restantes conflictos, cuyo procedimiento de resolución es sustancialmente igual que el previsto para las cuestiones que se susciten entre municipios, a saber:
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Planteamiento del conflicto por el Pleno del respectivo Municipio, con el voto favorable de la mayoría simple de los Concejales. Audiencia de la/s CCAA respectivas. Resolución por la Administración de la CC.AA. o de la Administración del Estado, según se trata de entidades pertenecientes a la misma o a distinta CC.AA. El “Manual del Concejal”, 5ª edición - 2003, Ed. EL CONSULTOR, en su pág. 778 se establece que en ausencia de procedimiento específico, podrá aplicarse por analogía, el previsto en la D.A. 14 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración General del Estado – LOFAGE-, para el conflicto de atribuciones entre órganos de un mismo Ministerio (intraministeriales). Estando de acuerdo con esta postura, habría que matizar que con las consiguientes adaptaciones en cuanto a los órganos competentes para la resolución y trámites preceptivos previstos para los conflictos de atribuciones entre Entidades Locales. Citada D.A. 14 LOFAGE distingue dos tipos de conflictos posibles: los positivos o negativos, regulando sus procedimientos de resolución como sigue: “ Disposición adicional decimocuarta. Conflictos de atribuciones intraministeriales. 1. Los conflictos positivos o negativos de atribuciones entre órganos de un mismo Ministerio serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin que quepa recurso alguno. 2. En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente requerirá de inhibición al que conozca del asunto, quien suspenderá el procedimiento por un plazo de diez días. Si dentro de dicho plazo acepta el requerimiento, remitirá el expediente al órgano requirente. En caso de considerarse competente, remitirá acto seguido las actuaciones al superior jerárquico común. 3. En los conflictos negativos, el órgano que se estime incompetente remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, quien decidirá en el plazo de diez días y, en su caso, de considerarse, asimismo, incompetente, remitirá acto seguido el expediente con su informe al superior jerárquico común. 4. Los interesados en el procedimiento plantearán estos conflictos de acuerdo a lo establecido en el artículo 20 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”.
· Entre Entidades Locales y la Administración del Estado o la Administración de las Comunidades Autónomas. A diferencia de lo que ocurre con los conflictos de competencias entre Entidades Locales, entre éstas y el Estado o las CC.AA. habrán de ser directamente los Tribunales de Justicia del orden contencioso-administrativo los que resuelvan sobre la nulidad o anulabilidad del acto administrativo dictado por la Administración demandada por incompetencia, previo planteamiento del conflicto, mediante acuerdo adoptado por el Pleno de la respectiva Entidad Local, por mayoría simple. Así, el art. 63.2 LRBRL dispone: “Están igualmente legitimadas en todo caso las Entidades locales territoriales para la impugnación de las disposiciones y actos de la Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas que lesionen su autonomía, tal como esta resulta garantizada por la Constitución y esta Ley”. No debemos pasar por alto que, en todos los litigios entre Administraciones Públicas vistos (entre EE.LL o entre éstas y el Estado o las CC.AA.), no cabe interponer recurso en vía administrativa, sino directamente recurso contenciosoadministrativo, tal y como preceptúa el art. 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa – LJCA-, si bien, previamente la Entidad Local interesada podrá “requerir” a la otra Administración, para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. Continúan los apartados 2-4 del mismo precepto, regulando cual haya de ser el procedimiento a seguir en estos casos: “2. El requerimiento deberá dir igirse al órgano competente
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mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad. 3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara. 3. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.”. Con este último apartado 3, la LJCA nos remite a los arts. 63 a 68 de la LRBRL, algunos de los cuales ya han sido estudiados, en cualquier caso remitiéndome a los mismos por exceder este tema de la materia tratada. Debo finalizar este análisis, con una referencia a otros conflictos, en este caso de atribuciones, planteables, ya “no entre Entes Públicos o Administraciones”, sino “entre órganos y Entidades de una misma Corporación Local”, cuestión a la que se refiere el art. 50.1 LRBRL y art. 222.1 ROF en el mismo sentido, en los siguientes términos: “Los conflictos de atribuciones que surjan entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación local se resolverán: a) Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados (ej. Junta de Gobierno Local y una Comisión Informativa), miembros de éstos o Entidades locales de las previstas en el artículo 45 – Entidades de ámbito territorial inferior al municipal-. b) Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos”.
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La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual. Las atribuciones del Pleno en materia de personal, que habrán de adoptarse por mayoría simple, se reducen en la actualidad a las siguientes, tras la última modificación operada en la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril, que desposeyó de algunas de ellas al Pleno a favor del Alcalde: 1º.- Aprobar la “plantilla” de personal.- Si bien ya se tuvo ocasión de definir lo que es la plantilla de personal, incidamos de nuevo en decir que es un documento enumerativo del conjunto de puestos de la organización, con especificación de sus características, condiciones de ejercicio y nivel jerárquico. Se encuentra íntimamente vinculado al Presupuesto, al aprobarse junto con éste. El art. 90.1 de la LRBRL establece que corresponde a cada Corporación local aprobar anualmente, a través del Presupuesto, la plantilla, que deberá comprender todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios, personal laboral y eventual. El art. 126 del TRRL también permite realizar modificaciones de plantilla durante la vigente del Presupuesto, modificando éste. 2º.- Aprobar la relación de puestos de trabajo (u otros instrumentos organizativos similares).- Es definida por el art. 74 LEBEP como un instrumento de ordenación o estructuración de la organización, de carácter público, y que deberá comprender, al menos, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas de provisión y las retribuciones complementarias.. En relación con los dos documentos anteriormente citados, pensemos de nuevo que la aprobación de la oferta de empleo público – OEP- es atribución del Alcalde, una vez el Pleno hubiera aprobado el Presupuesto y la plantilla anexa al mismo, y que igualmente compete al Alcalde la aprobación de las bases y efectuar las convocatorias para la selección de personal y para los concursos de provisión de
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puestos, así como ejercer la jefatura superior de todo el personal y la de la Policía Local, con las consecuentes atribuciones que ello implica. 3º.- Fijar la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas en su devengo.- En tanto en cuanto no se dicten las leyes de función pública que desarrollen el Estatuto Básico del Empleado Público aprobado mediante Ley 7/2007, de 13 de abril – LEBEP- (D.F. 4ª), los conceptos retributivos de los funcionarios de carrera, siguen estando conformados por los siguientes: retribuciones básicas y complementarias (art. 22.1 LEBEP): 1.- Retribuciones básicas.- Son las que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad en el mismo (art. 22.2 LEBEP). Se fijan en la LPGE, estando integradas “única y exclusivamente” por : a) Sueldo.- Será el asignado a cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo. b) Trienios.- Consistentes en una cantidad, que será igual para cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, por cada tres años de servicio (art. 23 b) LEBEP). En el bien entendido que dentro de las retribuciones básicas estarán comprendidas los componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias como señala el art. 22.2 LEBEP, que son dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y de la totalidad de las retribuciones complementarias, salvo aquellas a las que se refieren los apartados c) y d) del art. 24 LEBEP, que son: c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos. Hoy referido al complemento de productividad. d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo. Componente conocido en la actualidad como gratificaciones por servicios extraordinarios. Debe ser observado como no se incorpora como concepto retributivo básico, las pagas extraordinarias, como sí lo hacía el art. 23.2 c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública – LMRFP-, si bien ello obedece a que en éste, las mismas consistían cada una de ellas en un importe mínimo de una mensualidad del sueldo y trienios, y la evolución posterior que han sufrido las mimas, con la incorporación de componentes como el complemento de destino o un % del complemento específico, han hecho, obviamente, que por definición estos componentes no puedan incluirse como retribuciones básicas y, consecuentemente, el art. 23 LEBEP no las incluya como tal, sin perjuicio, como ya se ha adelantado, de que los componentes de suelo y trienios de dichas pagas extraordinarias estén comprendidos dentro de las retribuciones básicas, tal y como determina el art. 22.2 LEBEP en su inciso final. 2.- Retribuciones complementarias.- Son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario (art. 22.3 LEBEP). El art. 23 LMRFP
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no ofrece una definición de conjunto de retribuciones complementarias, sino que relaciona y define cada uno de éstos, que son los siguientes: - Complemento de destino.- Retribuye el nivel del puesto que se desempeñe (art. 23.3 a) LMRFP). A estos efectos debe indicarse que los puestos de trabajo se clasifican en 30 niveles los cuales se agrupan en intervalos correspondientes a cada Grupo o Escala (hoy entendido Grupos y Subgrupos -D.T. 3ª LEBEP-), de la forma siguiente: Grupo A (Subgrupo A1): Intervalo mínimo: 20 Grupo B (Subgrupo A2): Intervalo mínimo: 16 Grupo C (Subgrupo C1): Intervalo mínimo: 11 Grupo D (Subgrupo C2): Intervalo mínimo: 9 Grupo E Intervalo mínimo: 7 (Agrupaciones Profesionales – D.A. 7ª LEBEP):
Intervalo máximo: 30 Intervalo máximo: 26 Intervalo máximo: 22 Intervalo máximo: 18 Intervalo máximo: 14
- Complemento específico.- Está destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo (art. 23.3 b) LMRFP). - Complemento de productividad.- Se destina a retribuir el especial rendimiento, la actividad extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo (art. 23.3 c) LMRFP). - Gratificaciones.- Por servicios extraordinarios fuera de la jornada normal, que en ningún caso podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo (art. 23.3 d) LMRFP). - Indemnizaciones.- Por razón del servicio (art. 23.4 LMRFP). Por su parte el art. 24 LEBEP se refiere a las retribuciones complementarias en los siguientes términos: “La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes “leyes de cada Administración Pública”, atendiendo, entre otros, a los siguientes factores: a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa. b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo. c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos. d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo.”
El precepto transcrito no da nombre a los distintos conceptos retributivos complementarios, sino que difiere a las “leyes” de cada Administración Pública, por tanto, estatales o autonómicas, el establecimiento tanto de la cuantía como de la estructura de esas retribuciones, atendiendo a los factores descritos, pero sin perjuicio de que las propias leyes apuntadas puedan establecer otros factores, dada la expresión utilizada (“entre otros”). De cualquier manera: 1º.- Por último el factor señalado en el apartado a) del art. 24 LMRFP, si bien con otro literal, parece referirse al complemento de destino. 2º.- Los factores señalados en el apartado b) del art. 24 LEBEP, son los que hoy por hoy retribuyen el complemento específico.
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3º.- Los factores indicados en el apartado c), son lo que en la actualidad retribuyen el complemento de productividad, con la excepción de la inclusión del “rendimiento o resultados” obtenidos, que se incluye ex novo, y para cuya determinación habrá que estar a la “evaluación del desempeño” referida en el art. 20 LEBEP. 4º.- El factor servicios extraordinarios coincide con el concepto actual de las gratificaciones. En definitiva, las retribuciones complementarias actuales que tienen carácter fijo y periódico en su devengo se conocen como: complemento de destino y complemento específico. 4º.- Aprobar la “cuantía global” de las cantidades destinadas a gratificaciones y para el complemento de productividad (conceptos retributivos no fijos ni periódicos en su devengo), cuya “asignación individualizada” compete al Alcalde. Por lo demás, señalar que en materia retributiva de los empleados públicos locales, habrá que estar a lo dispuesto en el R.D. 861/1986. 5º.- Fijar el número y el régimen del personal eventual.- Este personal es el conocido como de confianza o asesoramiento especial. El art. 12 LEBEP define este personal como: “el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin.” Una vez “fijados” dichos aspectos, el “libre” nombramiento de est e personal, así como su jefatura compete al Alcalde. Por o demás, señalar que no debe confundirse este tipo de personal con los funcionarios interinos ni tampoco con el personal laboral con contrato de trabajo eventual. 6º.- Autorizar o denegar compatibilidades al personal al servicio de la Entidad Local.- De acuerdo con lo previsto en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio del sector público, al cual se remite el art. 145 TRRL. El art. 50.9 ROF determina que: “ La autorización o denegación de compatibilidad del personal al servicio de la entidad local para un segundo puesto o actividad en el sector público, así como la resolución motivada reconociendo la compatibilidad o declarando la incompatibilidad del citado personal para el ejercicio de actividades de la entidad local, a que se refieren los artículos 9 y 14 de la Ley 531984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas”. Así, el art. 9 de citada ley atribuye la competencia para autorizar o denegar la compatibilidad para un segundo puesto o actividad en el sector público, al Pleno de la Corporación Local a que figure adscrito el puesto principal, previo informe. Añadiéndose que la autorización requiere además el previo informe favorable del órgano competente de la Comunidad Autónoma o Pleno de la Corporación Local, conforme a la adscripción del segundo puesto. Por su parte, el art. 14 de la Ley 53/1984, dispone que la resolución motivada para reconocer la compatibilidad o declarar la incompatibilidad en el ejercicio de
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“actividades profesionales laborales, mercantiles o industriales fuera de las Administraciones Públicas”, corresponde, en el ámbito local, al Pleno de la Corporación, que habrá de adoptarse en el plazo de dos meses. En el mismo sentido (competencia del Pleno) se pronuncian los arts. 7 de citada ley, para el ejercicio de actividades públicas o el art. 8 para la pertenencia a dos Consejos de Administración u órganos de gobierno de Entidades o Empresas públicas o privadas. Atribución que, por lo demás, no solo se extiende al personal entendido en sentido estricto, sino también a los cargos electivos (Alcalde y Concejales). 7º.- “Sancionar” las faltas graves y muy graves en que incurran los fu ncionarios con habilitación de carácter nacional, cuando no impliquen destitución del cargo o separación del servicio, en cuyos casos corresponde a la Administración del Estado (Ministerio de Administraciones Públicas) – Art. 99.3 LRBRLAtribución dada por el art. 151 b) TRRL. Obsérvese que hablamos de competencia para “sancionar ”, ya que a este punto se llegará después de haber incoado y tramitado el oportuno expediente disciplinario, incoación que, de conformidad con el art. 150 TRRL corresponde: “a) Al Presidente de la Corporación, en todo caso, o el miembro de esta que, por delegación de aquél, ostente la jefatura directa del personal. b) A la Dirección General de la Función Pública, cuando se trate de funcionarios con habilitación de carácter nacional (hoy estatal), por faltas cometidas en Corporación distinta de aquélla en la que se encuentren prestando servicios, o cuando, por la gravedad de los hechos denunciados, pudiera dar lugar a sanción de destitución o separación del servicio”.
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El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de competencia plenaria, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple. Debe partirse de la idea de que las Entidades Locales no sólo tienen legitimación, sino obligación de ejercer todo tipo de acciones en defensa de sus bienes y derechos. En este sentido se pronuncia el art. 68.1 LRBRL coincidente con el art. 220 ROF, al señalar: “Las Entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos”. El precepto distingue entre “ejercer acciones” (judiciales y administrativas) y la “defensa” a la Corporación; en la primera de las actuaciones, el Ayuntamiento a través del Alcalde se sitúa en el ejercicio de la acción como legitimado activo, esto es, se posiciones en situación de demandante (dicho en términos judiciales), por su parte, la defensa del Ayuntamiento alude a legitimación pasiva o situación de demandado de la Corporación, por tanto, siendo los ciudadanos los que ejercitan la acción contra el propio Ayuntamiento. Con anterioridad a la Ley 11/1999, de 21 de abril, al Alcalde solo correspondía ejercer acciones “en caso de urgencia”, y sin ningún requisito de dación de cuenta al Pleno para su ratificación; a partir de esta ley que reformó la LRBRL, el reparto de atribuciones en esta materia se produjo de la manera siguiente: el Pleno ejercerá acciones en materias de su competencia y el Alcalde en materias de la suya, e incluso, en materias competencia del Pleno, si bien solo en caso de “urgencia” y dando cuenta al Pleno (por ser quien ostenta la atribución originariamente) en la primera sesión que éste celebre, para su ratificación, en su caso, por éste, lo que
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constituye otra novedad introducida en la LRBRL por la Ley 11/1999, de 21 de abril. Como ya hemos aludido, la “urgencia” es un concepto jurídico indeterminado que la jurisprudencia ha tratado de concretar señalando que no estamos ante un concepto discrecional sino reglado, por tanto, la Administración (el Alcalde en nuestro caso), no puede elegir entre varios soluciones jurídicamente indiferentes, sino que sólo se admite una única soluciones, sin perjuicio del margen de apreciación que se reconoce a la Administración. En definitiva, o hay urgencia o no la hay, pero no caben términos medios. En este sentido, la jurisprudencia ha limitado el ámbito de dicha facultad a los casos en que la brevedad del plazo para ejercitar la acción haga razonablemente imposible o gravemente dificultoso que la decisión de acudir a los Tribunales pueda ser adoptada por el órgano al que la ley reserva la expresión de la voluntad de la Entidad Local (ej. el T.S. consideró que hay urgencia cuando las sesiones ordinarias del Pleno son trimestrales y el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo es de dos meses,, aunque lo cierto es que se podría discrepar de esta consideración). Teniendo el Pleno y el Alcalde atribuciones en la materia, caso que el ejercicio de la acción corresponda al Pleno y sea ejercida por el Alcalde, sin concurrir urgencia, determinaría la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, al haberse dictado por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia (art. 62 LRJ-PAC. Por el contrario, si el Pleno ejerce la acción cuando ésta corresponde al Alcalde, la situación es dudosa en cuanto éste estuviera presente en la sesión y votara a favor (debe entenderse que el acuerdo adoptado sería válido), pero si el Alcalde estuviere ausente o votara en contra, el acto administrativo incurriría igualmente en nulidad absoluta o radical. En cualquier caso, como determina el art. 54.3 TRRL (precepto básico), al acuerdo favorable al ejercicio de la correspondiente acción debe preceder el correspondiente dictamen (entendido informe) del Secretario de la Corporación, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado. Un dictamen o un informe en general es un acto administrativo de carácter interno, de juicio, que emite una persona distinta a quien ha de adoptar el acuerdo y cuya finalidad es ilustrar a éste. Citado dictamen siendo preceptivo no es vinculante, y como todo informe, deberá contener la enumeración clara y sucinta de los hechos, la alegación razonada de la doctrina, y los fundamentos jurídicos o de derecho. Respecto al dictamen que tratamos dos cuestiones se han planteado fundamentalmente: la primera si el dictamen puede ser emitido por un Secretario que no sea letrado, cuestión a la que no se puede responder de otra manera que en sentido favorable, y es que el art. 92.3 de la LRBRL establece como funciones públicas las de asesoramiento legal preceptivo, en cuya virtud el R.D. 1174/1987, de 18 de septiembre, que regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (hoy entendido estatal), comprende entre éstas, la de emitir informes previos cuando un precepto legal lo establezca, cual es este el caso. La segunda cuestión que plantea el dictamen es cuáles deban ser las consecuencias de la omisión de este dictamen, pudiendo concluirse que, siendo presupuesto procesal, la norma no prevé ningún efecto desfavorable, esto es, estamos ante lo que el T.C. en otras ocasiones ha llamado “lex imperfecta”, ya que establece el deber de su emisión, pero no sanciona su incumplimiento. Tampoco el art. 45.2 d)
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de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa (LJCA) prevé dicha omisión como causa de inadmisibilidad del recurso, sino que del apartado 3 del precepto se deduce que se trata un defecto subsanable a requerimiento del Juzgado o Sala. Si la acción fuera judicial, la representación y defensa corresponderán a los letrados que sirvan en los servicios jurídicos de los mismos (no siendo necesaria la colegiación de éstos) -o el Secretario de la Corporación-, salvo que designen abogado colegiado que les represente y defienda (art. 221.2 ROF). Debemos recordar que el propio art. 68.2 – 4 LRBRL establece la posibilidad que tienen los vecinos de requerir a la Entidad Local el ejercicio de la correspondiente acción y, en su caso, ejercitarla directamente en nombre e interés de la Entidad Local. Dicho precepto se pronuncia como sigue: “2. Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las mismas por un término de treinta días hábiles. 3. Si en el plazo de esos treinta días la entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés de la entidad local. 4. De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la Entidad de las costas procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido”. -
La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple. La regulación de la declaración de lesividad de los actos administrativos se efectúa en el art. 103 de la LRJ-PAC, en nueva redacción dada por la Ley 4/1999, de 14 de enero, cuya Exposición de Motivos señala que para los actos anulables se elimina la potestad revisora de la Administración, obligándose a la misma a acudir a los Tribunales si quieren revisar los mismos, mediante su impugnación previa declaración de lesividad. También se ha eliminado la posibilidad de que los ciudadanos utilicen esta vía como medio de impugnación, ya que había desnaturalizado el régimen de recursos administrativos, así como también se ha suprimido la intervención del Consejo de Estado. Dicho art. 103 LRJ-PAC se pronuncia en los siguientes términos:
“1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. 2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el artículo 84 de esta Ley. 3. Transcurrido el plazo de tres meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se producirá la caducidad del mismo. 4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesivid ad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia. 5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad. ( Ar tícul o r edactado según L ey 4/1999, de 13 de enero) ”.
Por tanto, la Administración no podrá declarar la anulabilidad de los actos administrativos que sean favorables a los interesados, sino que deberán declararlos lesivos para el interés público y posteriormente impugnarlos en vía judicial, cuyos órganos serán quienes, en su caso, declaren dicha anulabilidad.
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En el ámbito competencial, no solo el art. 22.2. k) LRBRL, sino como podemos apreciar, el propio art. 103.5 LRJ-PAC atribuyen la competencia para “declarar la lesividad de los actos administrativos” (insisto no para declarar su anulabilidad), al Pleno de la Corporación, por mayoría simple (art. 47 LRBRL), ostentando competencia el Alcalde para proponer al Pleno dicha declaración respecto a las materias que sean de su competencia. Debemos concluir advirtiendo al lector que no deberá confundir la revisión de oficio de los actos administrativos anulables que sean favorables para los interesados, con las restantes figuras de revisión de oficio que regula el Título VII, Capítulo I (arts. 102 a 106 a/i) LRJ-PAC, a saber: - Revisión de disposiciones y actos nulos (LRJ-PAC) - Revocación de actos (art. 105.1 LRJ-PAC). - Rectificación de errores (art. 105.2 LRJ-PAC). Ni por supuesto mucho menos, con los recursos administrativos, regulados en el propio Título VII, Capítulo II (arts. 107 a 119 a/i) LRJ-PAC: alzada, potestativo de reposición, y extraordinario de revisión. -
La alteración de la calificación jurídica de los bienes de “dominio público”, por mayoría absoluta. En primer lugar habría que citar las clases de bienes de las Entidades Locales, que son (art. 79.2 LRBRL y art. 2 R.D. 1732/1986, de 13 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales – RB-): · Bienes de dominio público.- Éstos serán (art. 79.3 LRBRL): De uso público (arts. 74.1 TRRL y 3.1 RB).- Caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras publicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía competan a la Entidad Local. De servicio público (arts. 74.2 TRRL y 4 RB).- Los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de responsabilidad de las EELL, tales como casas consistoriales, palacios provinciales y, en general, edificios que sean de las mismas, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte, y, en general, cualesquiera otros bienes directamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos. Comunales (art. 2.3 y 4 RB).- Son aquellos que solo pueden pertenecer a los municipios y Entidades Locales Menores, cuyo aprovechamiento corresponde al común de los vecinos Hay que destacar que las características que definen a todos estos bienes son: inalienabilidad, inembargabilidad, imprescriptibilidad y no sujeción a tributo alguno (arts 80.1 LRBRL y 5 RB). · Y bienes patrimoniales o de propios (arts. 76 TRRL y 6 RB).- Los que siendo propiedad de la Entidad Local no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuentes de ingresos para el erario de la entidad.
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A continuación conviene diferenciar los conceptos “afectación” y “desafectación” asociados a los bienes; el primero de ellos, la “ afectación” se trata de un acto administrativo expreso, tácito o presunto por el cual un bien patrimonial es destinado a un uso o servicio público, adquiriendo en su consecuencia la condición jurídica de bien de dominio público. Con ello se está alterando la calificación jurídica de los bienes patrimoniales, atribución a la cual no se refiere literalmente el precepto. Por su parte, la “desafectación” se trata igualmente de un acto administrativo por el cual un bien de dominio público es liberado de su destino al uso o servicio público, adquiriendo la condición jurídica de bien patrimonial. No obstante, por un lado, el art. 50.13 ROF se refiere a dicha alteración de calificación jurídica en relación con “los bienes del municipio”, sin especificar, y por otro lado, conforme establecen los arts. 81.1 LRBRL y 8 RB, tanto la afectación como la desafectación requieren expediente en el que se acredite su oportunidad y legalidad, transcurriendo por los siguientes trámites: “2. El expediente deberá ser resuelto, previa información publica durante un mes, por la Corporación Local respectiva, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la misma. 3. En cualquier caso, la incorporación al patrimonio de la Entidad Local de los bienes desafectados, incluso cuando procedan de deslinde de dominio público, no se entenderá efectuada hasta la recepción formal por el órgano competente de la Corporación de los bienes que se trate, y en tanto la misma no tenga lugar seguirán teniendo aquellos el carácter de dominio público. No obstante lo anterior, la alteración se produce automáticamente en los siguientes supuestos (art. 81.2 LRBRL y art. 8.4 RB): “A) Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios. B) Adscripción de bienes patrimoniales por mas de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal. C) La entidad adquiera por usurpación, con arreglo al derecho civil, el dominio de una cosa que viniere estando destinada a un uso o servicio público o comunal”.
No obstante todo lo anterior, los bienes comunales podrán ser desprovistos de tal carácter, siendo calificados bien como bienes de dominio público afectados a un uso o a un servicio público, o patrimoniales, siguiéndose el siguiente procedimiento previsto en los arts.78 TRRL y 100 RB: “1. Si los bienes comunales, por su naturaleza o por otras causas, no han sido objeto de disfrute de esta índole durante mas de diez años, aunque en alguno de ellos se haya producido acto aislado de aprovechamiento, podrán ser desprovistos del carácter de comunales en virtud de acuerdo de la Corporación respectiva. Este acuerdo requerirá información pública, voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación y posterior aprobación por la comunidad autónoma. 2 . Tales bienes, en el supuesto de resultar calificados como patrimoniales, deberán ser arrendados a quienes se comprometan a su aprovechamiento agrícola, otorgándose preferencia a los vecinos del municipio”.
El estudio de cuestiones como la adquisición y enajenación, y en especial la protección y la utilización de los bienes de las Entidades Locales, es objeto de estudio en otro tema. -
La concertación de las operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada ejercicio económico, exceda del 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto -salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por 100 de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior- todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
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Al Pleno, como también al Alcalde corresponde concertar operaciones de crédito, por ello conviene puntualizar: · El Pleno será el órgano competente para la concertación de dichas operaciones de crédito, por mayoría absoluta (art. 47.2 l) LRBRL): - Operaciones de crédito que no sean de tesorería, cuando su cuantía acumulada en cada ejercicio económica exceda del 10% de los recursos ordinarios del Presupuesto. - Operaciones de tesorería o financieras, cuando el importe acumulado de las operaciones vivas supere el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior. - Y, en todo caso (operaciones de crédito y operaciones de tesorería), cuando no estén previstas en el Presupuesto. · El Alcalde, por su parte, será el órgano competente para concertación, en los casos restantes: - Operaciones de crédito que no sean de tesorería, cuando cumplan los siguientes requisitos: Estar previstos en el Presupuesto. Y que su importe acumulado dentro del ejercicio no exceda del 10% de los recursos ordinarios del Presupuesto. - Operaciones de tesorería, cuando cumplan los siguientes requisitos: Estar previstas en el Presupuesto. Y que el importe acumulado de las operaciones vivas no superen el 15% de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior.
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Las contrataciones y concesiones de toda clase cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios del Presupuesto y, en cualquier caso, los seis millones de euros, así como los contratos y concesiones plurianuales cuando su duración sea superior a cuatro años y los plurianuales de menor duración cuando el importe acumulado de todas sus anualidades supere el porcentaje indicado, referido a los recursos ordinarios del presupuesto del primer ejercicio y, en todo caso, cuando sea superior a la cuantía señalada en esta letra. Al igual que se dijo con la concertación de operaciones de crédito, en materia de contratación también tienen atribuciones el Pleno como el Alcalde, por también deben puntualizarse las atribuciones de uno y otro: Serán atribuciones del Pleno las siguientes: 1.- Disponer gastos para la contratación, a partir de los límites a que se extiende la competencia del Alcalde. 2.- Aprobar los pliegos de “cláusulas administrativas” generales y particulares y los de “prescripciones técnicas”, también generales y particulares, de contratos de su competencia, todos por mayoría simple: 2.1.- Pliegos de cláusulas administrativas.- Incluyen los pactos y condiciones definidoras de los derechos y obligaciones que asumirán las partes del contrato, los cuales se ajustarán al contenido de aquellos, siendo sus cláusulas parte integrante de los respectivos contratos. Estos pliegos pueden ser: 2.1.1.- Generales.- Incluirán las cláusulas válidas para un conjunto homogéneo de contratos. Por tener naturaleza reglamentaria y vocación
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de permanencia, su aprobación corresponde en todo caso al Pleno de la Corporación, siendo preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, si lo hubiera. 2.1.2.- Particulares.- Contiene las cláusulas administrativas específicas de un determinado contrato. En principio no podrán ser contrarias a las contenidas en los pliegos generales, y si así se propusieran, que la Junta Consultiva de Contratación Administrativa deberá informarlas con carácter previo. La aprobación de dichos pliegos corresponderá al órgano de contratación competente, en todo caso previa o conjuntamente a la autorización del gasto y siempre antes de la perfección y, en su caso, licitación del contrato, 2.2.- Pliegos de prescripciones técnicas.- Contendrán las prescripciones técnicas que hayan de regir la ejecución de las prestaciones, de conformidad con los requisitos que para cada contrato establece la LCSP. La LCSP establece la siguiente prohibición en relación con las especificaciones técnicas: “Salvo que esté justificado por el objeto del contrato, no podrán incluirse en el pliego especificaciones técnicas que mencionen productos de una fabricación o procedencia determinada o procedimientos especiales que tengan por efecto favorecer o eliminar determinadas empresas o determinados productos. Especialmente no se indicarán marcas, patentes o tipos, ni se aludirá a un origen o producción determinado. Sin embargo, cuando no exista posibilidad de definir el objeto del contrato a través de especificaciones suficientemente precisas e inteligibles, se admitirá tal indicación si se acompañan las palabras "o equivalente" . También pueden ser:
2.2.2.- Generales.- Que incluirán las prescripciones aplicables a un conjunto de contratos de naturaleza homogénea. En el ámbito local, al igual que los pliegos de cláusulas administrativas generales, los de prescripciones técnicas generales, compete aprobarlos al Pleno de la Corporación. 2.2.3.- Particulares.- Que contendrán las prescripciones técnicas que deban aplicarse en la ejecución de una determina prestación. Corresponde la aprobación de éstos al órgano de contratación, con anterioridad a la autorización del gasto. 3.- “Aprobar” los expedientes de contratación, si el gasto es de su competencia. 4.- Acordar, si procede, la constitución de una Junta de Compras. 5.- Adjudicación, por mayoría simple, de los siguientes contratos y concesiones: · Aquellos cuya cuantía supere el 10% de los “recursos ordinarios” del presupuesto. · Aquellos cuya cuantía supere los 6.000.000 euros. · Los que tengan una duración superior a cuatro años. · Los que teniendo una duración igual o inferior a cuatro años, superen el porcentaje indicado “o” la cuantía señalada. · La adjudicación de los contratos se efectuará por mayoría simple. · Las concesión de bienes o servicios se acordarán por: Mayoría absoluta.- Cuando la concesión sea por más de cinco años y su cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto. Mayoría simple.- En los restantes casos. 6.- Ejercer las prerrogativas: Interpretar, modificar y resolver los contratos de su competencia.
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La aprobación (por mayoría simple) de los proyectos de obras y servicios cuando sea competente para su contratación o concesión, y cuando aún no estén previstos en los presupuestos: También tanto el Pleno como el Alcalde tienen competencia para aprobar proyectos de obras y servicios. Por tanto: · El Pleno es competente en dos situaciones: Cuando sea el órgano de contratación o concesión competente. O, cuando si ser el órgano de contratación o concesión competente, el proyecto de obra o servicio no esté previsto en el Presupuesto. · El Alcalde, por su parte, será el órgano competente si se cumplen los siguientes dos requisitos: Que sea el órgano de contratación o concesión competente. Y que el proyecto de obra o servicio estuviera previsto en el Presupuesto.
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La adquisición de bienes y derechos cuando no sea competente el Alcalde. Pero, además, del art. 23.1 TRRL y del art. 50 ROF se concluyen las siguientes atribuciones del Pleno sobre la materia, las cuales serían incluibles en el art. 22.2 apartados p) y/o q) LRBRL: · La regulación del aprovechamiento de los bienes comunales en los términos previstos en la legislación aplicable (art. 23.1 b) TRRL, art. 50.16 ROF, y art. 102 RB), mediante acuerdo adoptado por mayoría simple. · Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales (art. 23.1 b) TRRL, art. 50.16 ROF, y art. 102 RB), mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta · Cesión gratuita a otras Administraciones o instituciones públicas y a instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro (art. 23.1 a) TRRL y art. 50.14 ROF) , por mayoría absoluta (art. 47.2 ñ) LRBRL). · Cesiones de terrenos a favor de vecinos jornaleros, por mayoría absoluta (art. 116.2 RB). · Transacción (pacto, convenio o negocio) sobre los bienes de las Entidades Locales (art. 23.1 a) TRRL; art. 50.14 ROF), mediante acuerdo adoptado por mayoría simple. · Cualquier otro acto de disposición de los bienes (art. 23.1 a) TRRL y art. 50.14 ROF). · Aprobación, rectificación y comprobación del Inventario de Bienes (art. 34 RB), por mayoría simple.- Apuntar aquí que: 1º.- De acuerdo con el art. 17 RB, las Corporaciones Locales están obligadas a formar inventario de todos sus bienes y derechos, cualquiera que sea su naturaleza o forma de adquisición; 2º.- De conformidad con el art. 32 RB, los inventarios:
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Serán autorizados por el Secretario de la Corporación con el Vº Bº del Presidente. Una copia del mismo y de sus rectificaciones se remitirá a la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma. 3º.- La “formación” del inventario compete al Presidente (art. 21.1s) LRBRL). 4º.- Su “aprobación” corresponde al Pleno (art. 34 RB). 5º.- La “rectificación”, tam bién compete al Pleno, y se verificará anualmente (art. 33.1 RB). 6º.- Y, finalmente, la “comprobación”, igualmente por el Pleno, se efectuará siempre que se renueve la Corporación, aspecto éste que debe diferenciarse de la rectificación anual aludida (art. 33.2 RB).
Por lo demás, en todo lo relativo a los bienes de las Entidades Locales habrá que estar a lo dispuesto en el mencionado R.D. 1732/1986, de 11 de junio, Reglamento de Bienes de las Entidades Locales. -
Aquellas otras que deban corresponder al Pleno por exigir su aprobación una mayoría especial (mayoría absoluta en la actualidad).- Entre éstas: · Aprobación de la delimitación del término municipal (art. 47.2 c) LRBRL). · Concesiones de quitas o esperas que sean competencia del Pleno (cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto (art. 47.2 l) LRBRL). · Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas (art. 47.2 h) LRBRL).
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Las demás que expresamente le confieran las leyes. La expresión “leyes” debe ser entendida en sentido amplio, esto es, como comprensiva, no solo de leyes en sentido estricto, sino de otras disposiciones administrativas de carácter general de distinto rango. Entre las competencias atribuidas por otras normas, cabe referirse a las siguientes: · Conflictos en defensa de la autonomía local. Un conflicto entre Entidades Locales y el Estado o las Comunidades Autónomas, puede estar, no en un “acto administrativo”. sino en una “ley” que la Entidad Local respectiva considere que lesiona su “autonomía”, en cuyo caso, el art. 63 LRBRL en su apartado 3 dispone que: “ Asimismo, las Entidades locales territoriales estarán legitimadas para promover, en los términos del artículo 119 de esta Ley, la impugnación ante el Tribunal Constitucional de Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas cuando se estime que son estas las que lesionan la autonomía constitucionalmente garantizada”. El art. 119 LRBRL a que se refiere este precepto, señala a la Comisión Nacional de Administración Local como órgano competente para solicitar de los órganos constitucionalmente legitimados para ello la impugnación ante el Tribunal Constitucional de las Leyes del Estado o de las Comunidades Autónomas que estime lesivas para la autonomía local garantizada constitucionalmente. Esta misma solicitud podrá realizarla la representación de las Entidades locales en la
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Comisión. Citado precepto deben entenderse implícitamente derogado por el vigente art. 65 ter incluido en la L.O. 2/79, de 3 de octubre, del Tribunal Constitución por L.O. 7/1999, de 21 de abril – también formando parte del llamado “Pacto Local”-, que señala en su apartado 1, como Entidades legitimadas para plantear ante el Tribunal Constitucional conflictos en defensa de la autonomía local, mediante acuerdo adoptado por mayoría absoluta, las siguientes: “a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. b) Un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente. c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial.” · Conflictos de jurisdicción entre las Entidades Locales y los Tribunales de Justicia. Ni la LRBRL ni el ROF se refieren a este tipo de “conflictos de jurisdicción”, por lo que habrá de estarse a lo dispuesto en la L.O. 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales – LOCJ-, que prevé la posibilidad de su planteamiento por una Administración, indicando en su art. 3 los trámites que habrán de ser seguidos, entre ellos, el planteamiento (material) del conflicto por los AlcaldesPresidentes, pues podrán realizarlo, previo acuerdo del Pleno (planteamiento formal), adoptado por mayoría absoluta, e informe del Secretario. Por tanto, siguiendo el orden temporal de los trámites, el procedimiento sería el siguiente: · Incoación de expediente por Decreto del Alcalde-Presidente. · Emisión de informe por el Secretario de la Corporación, en un plazo no superior a 10 días. · Dictamen de la Comisión Informativa correspondiente · Sometimiento a la aprobación del Pleno (planteamiento formal). · Escrito del Alcalde planteando el conflicto (planteamiento material). · En materia de haciendas locales, las más relevantes, además de las ya expuestas, son: 1. Establecimiento y fijación, modificación o supresión de precios públicos o de tarifas de naturaleza no tributaria aplicables a los servicios (art. 47.1 TRLHL), por mayoría simple. 2. Ampliación de las anualidades o el porcentaje de imputación a cada ejercicio futuro, de los gastos plurianuales (art. 174.5 TRLHL; art. 84.1 RD 500/90), por mayoría simple. 3. Aprobación de crédito extraordinario o suplemento de crédito, (art. 177.2 TRLHL; art. 37.3 R.D. 500/90), por mayoría simple. 4. Aprobación de transferencias de crédito (art. 179.2 y 4 TRLHL; art. 42.1 R.D. 500/90), por mayoría simple.
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5.- A propuesta del Presidente, crear una unidad de ordenación de pagos o en Entidades Locales de más de 500.000 habitantes, una unidad central de tesorería (art. 186.2 y 3 TRLHL), por mayoría simple. 6. Reducción de gastos del nuevo Presupuesto por liquidación del Presupuesto anterior con Remanente de Tesorería negativo y revocación de esta reducción (art. 193.1 TRLHL; art. 105 RD 500/90), por mayoría simple. 7. Resolver reparos de Intervención por mayoría simple, en los siguientes casos (art. 217.2 TRLHL): a) Se base en insuficiencia o inadecuación de crédito. b) Se refieren a obligaciones o gastos cuya aprobación sea de la competencia del Pleno. 8. Acordar por mayoría simple, a propuesta del presidente y previo informe del órgano interventor, que la intervención previa se limite a comprobar los siguientes extremos (art. 219.2 TRLHL): a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado a la naturaleza de gasto u obligación que se proponga contraer. En los casos en que se trate de contraer compromisos de gastos de carácter plurianual se comprobará, además, si se cumple lo preceptuado en el art. 174 TRLHL. b) Que las obligaciones o gasto se generan por órgano competente. c) Aquellos otros extremos que, por su trascendencia en el proceso de gestión, se determinen por el Pleno a propuesta del presidente. 9. Sustituir, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple, la fiscalización previa de derechos por la inherente a la toma de razón en contabilidad y por actuaciones comprobatorias posteriores mediante la utilización de técnicas de muestreo o auditoría (art. 219.4 TRLHL). 10.- Reconocimiento extrajudicial de créditos, siempre que no exista dotación presupuestaria (art. 23 TRRL; art. 50.12 ROF), por mayoría simple. 11. Otras previstas en el TRLHL. · Conceder medallas, emblemas, condecoraciones u otros distintivos honoríficos y conferir títulos de hijos predilectos o adoptivos o de miembros honorarios de la Corporación, mediante acuerdo adoptado por mayoría simple. · Elección de Juez de Paz, por mayoría absoluta (art. 101.2 L.O. 6/85, del Poder Judicial). · Elección (art. 50.1 ROF; art. 196 LOREG) y destitución del Alcalde -moción de censura- (art. 22.3 LRBRL; art. 50.1 ROF; art. 197 LOREG), por mayoría absoluta. · Votación de una cuestión de confianza (art.22.3 LRBRL; art. 197 bis LOREG), cuyo acuerdo requiere mayoría simple o absoluta, según el asunto a que se vincule.
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· Toma de razón de la renuncia al cargo por el Alcalde o los Concejales. · Determinación de los cargos corporativos de dedicación exclusiva o parcial y cuantía y régimen de retribuciones. · Periodicidad y fechas de las sesiones ordinarias y demás acuerdos para el funcionamiento. · Otras. C) DELEGACIÓN (art. 22.4 LRBRL; art. 23.2 TRRL; y art. 51 ROF). 1.- INTRODUCCIÓN. Sirviendo lo anotado ya en el estudio de las delegaciones de atribuciones por parte del Alcalde, en lo referente a la parte introductoria, concepto de delegación, características, figuras afines, clasificación de las delegaciones, requisitos, y limitaciones o prohibiciones, y efectos y extinción, me limitaré en este apartado a indicar cuales pueden ser los órganos delegados de las atribuciones del Pleno, cuáles son las atribuciones delegables y no delegables por este, el procedimiento, los efectos, y la extinción de las delegaciones. 2.- ÓRGANOS DELEGADOS. -
Alcalde Junta de Gobierno Local.
3.- RELACIÓN DE ATRIBUCIONES DELEGABLES Y NO DELEGABLES POR EL PLENO. De las competencias atribuidas al Pleno a través del art. 22 LRBRL, éste SI puede delegar las siguientes: -
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El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa de la corporación en materias de competencia plenaria.- Véase como el Alcalde también tiene esta atribución, el cual, de acuerdo con el art. 21.3 LRBRL no puede delegar. La declaración de lesividad de los actos del Ayuntamiento. La concertación de las operaciones de crédito y las financieras que no excedan del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto; en otro caso, la atribución se vuelve indelegable, como se observa más abajo. Por otra parte, debemos diferenciar cuando la atribución corresponde la Pleno (en el caso de la concertación de operaciones de crédito, cuando su “cuantía acumulada en el ejercicio económico” exceda del 10 % de los recursos ordinarios, o, en el caso de las de tesorería, cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada momento supere el 15 % de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior), de la cuestión aquí tratada, que es cuando el Pleno puede o no delegar la atribución, cuyo porcentaje apuntado (10%) se refiere a la operación concreta pretendida. Las contrataciones de toda clase. Concesión de bienes o servicios que no excedan de cinco años o su cuantía no exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto. No será delegable cuando concurran los dos requisitos señalados. 242
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La aprobación de los proyectos de obras y servicios. La adquisición de bienes y derechos. Enajenaciones patrimoniales cuya cuantía no exceda del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto.- No estableciéndose en el art. 22.4 LRBRL límite como el citado en cuanto a la posible delegación de la atribución, el mismo se desprende de lo dispuesto en el art. 47.2 m) LRBRL, que exige la adopción de los acuerdos por mayoría absoluta, si se trata de la enajenación de bienes cuya cuantía exceda del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto. Las demás que expresamente le confieran las leyes.
También podrá delegar el Pleno, las siguientes atribuciones realizadas por otras disposiciones: -
La aprobación de tarifas de naturaleza “no tributaria” de servicios (la determinación de los recursos propios tributarios es una atribución indelegable). La regulación del aprovechamiento de los bienes comunales (art. 23.1 b) y 2 TRRL; art. 50.16 ROF). Transacción sobre los bienes (art. 23.1 b) y 2 TRRL; art. 50.16 ROF). Aprobación de los pliegos generales en materia de contratación (art. 50.22 ROF). Conceder medallas, emblemas, condecoraciones u otros distintivos honoríficos y conferir títulos de hijos predilectos o adoptivos o de miembros honorarios de la Corporación (art. 50.24 ROF).
Consecuentemente, el Pleno NO puede delegar las siguientes atribuciones: -
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El control y la fiscalización de los órganos de gobierno. Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales; alteración del término municipal; creación y supresión de municipios y creación, “modificación” (art. 47.2 b) LRBRL) y supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipal (Entidades Locales Menores); creación de órganos desconcentrados; alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de nombre de éste o de aquellas entidades y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo. La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística. La aprobación del Reglamento Orgánico y de las Ordenanzas. La determinación de los recursos propios de carácter tributario; la aprobación y modificación de los presupuestos, y la disposición de gastos en materia de su competencia y la aprobación de las cuentas; todo ello de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. La aprobación de las formas de gestión de los servicios y de los expedientes de municipalización. La aceptación de la delegación del ejercicio de competencias hecha por otras Administraciones Públicas. El planteamiento de conflictos de competencias a otras Entidades Locales y demás Administraciones Públicas. La aprobación de la plantilla de personal y de la relación de puestos de trabajo, la fijación de la cuantía de las retribuciones complementarias fijas y periódicas de los funcionarios y el número y régimen del personal eventual. La alteración de la calificación jurídica de los bienes de dominio público: de uso y de servicio público, y comunales. 243
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La votación sobre la moción de censura al Alcalde La votación de la cuestión de confianza planteada por el Alcalde. Las que deban aprobarse por una mayoría especial.- Entre éstas, no relacionadas con anterioridad: - Aprobación de la delimitación del término municipal (art. 47.2 c) LRBRL). - Creación, modificación o disolución de mancomunidades u otras organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la aprobación y modificación de sus estatutos (art. 47.2 g) LRBRL). - Transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones Públicas (art. 47.2 h) LRBRL). - La aceptación de encomiendas de gestión (además de delegaciones ya citadas) realizadas por otras AA.PP. (art. 47.2 h) LRBRL). - Cesión por cualquier título del aprovechamiento de los bienes comunales (art. 47.2 i LRBRL). - Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios del presupuesto (art. 47.2 j) LRBRL). - Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito “cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto” (art. 47.2 l) LRBRL).- Repárese en que esta atribución del Pleno, que de acuerdo con el art. 22.4 LRBRL sería delegable al encontrarse dentro del propio precepto en el apartado 2, letra m). No obstante, cuando la operación financiera o de crédito exceda del 10% de los recursos ordinarios del presupuesto anotado, al requerir su aprobación mayoría absoluta, se vuelve indelegable por virtud del art. 22.4, en esta letra p) LRBRL que ahora analizamos. - Concesiones de quitas o esperas “cuando su importe supere el 10 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto” (art. 47.2 l) LRBRL). - Enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda del 20 por 100 de los recursos ordinarios de su presupuesto (art. 47.2 m) LRBRL). - Cesión gratuita de bienes a otras Administraciones o instituciones públicas (art. 47.2 ñ) LRBRL) - Las restantes determinadas por la Ley (art. 47.2 o) LRBRL).- Entre éstas: Fijación de una cuota para la utilización de los bienes comunales (art. 99 RB). Cesión de terrenos a favor de vecinos jornaleros (art. 116.2 R.B) Elección de Juez de Paz (art. 101.2 L.O. 6/85, del Poder Judicial). Elección del Alcalde (art. 50.1 ROF; art. 196 LOREG). Planteamiento de conflicto en defensa de la autonomía local ante el Tribunal Constitucional (art. 75 ter. 2 L.O. 2/1979, del Tribunal Constitucional). Planteamiento de conflictos de jurisdicción (art. 10.3 L.O. 2/82, de Conflictos Jurisdiccionales).
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Aprobación y rectificación del Inventario de bienes (art. 34 RB). Autorización o denegación de compatibilidades al personal (art. 50.9 ROF). Toma de razón de la renuncia al cargo por el Alcalde o los Concejales. Determinación de los cargos corporativos de dedicación exclusiva o parcial y cuantía y régimen de retribuciones. Periodicidad y fechas de las sesiones ordinarias y demás acuerdos para el funcionamiento. 244
4.- PROCEDIMIENTO DE DELEGACIÓN, MODIFICACIÓN Y REVOCACIÓN. -
Instrumento: - En materia de gestión financiera: Acuerdo plenario, que contendrá los mismos extremos que para la delegación de otro tipo de materias. A través de las “bases de ejecución del presupuesto”. - En las restantes materias: Acuerdo plenario, con el siguiente contenido Ámbito de los asuntos delegados. Facultades concretas que se delegan. Condiciones específicas de ejercicio de las mismas, si son concretadas o se apartan del régimen general previsto en el ROF.
- Naturaleza.- Acto administrativo. -
Eficacia: - En principio parece requerir “aceptación por el órgano delegado ” (art. 114.1 ROF ya citado). - La delegación tendrá efectos desde el día siguiente a la adopción del acuerdo (en las delegaciones del Alcalde, desde la fecha que disponga el Decreto o, en su defecto, desde el día siguiente a la fecha de éste – art. 44.2 ROF-).
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Requisitos.- Publicación: en el Boletín Oficial de la provincia y en el municipal, si existiere, con igual consecuencia de invalidez de la delegación por infracción de este requisito.
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Modificación o revocación.- Igual procedimiento.
D) ELECCIÓN DE CONCEJALES (art. 140 CE y arts. 179 a 184 LOREG). 1.- DERECHO DE SUFRAGIO E INCOMPATIBILIDADES. El derecho de sufragio que desglosa en: derecho de sufragio activo y pasivo: -
Derecho de sufragio activo – electores- (arts. 2 a 5 y 176 LOREG).- Gozan de él en las elecciones municipales: - Los españoles mayores de edad que no carezcan de derecho de sufragio. - Los residentes extranjeros en España, en las siguientes condiciones: Sean mayores de edad (art. 2.1 LOREG). No carecen de derecho de sufragio (art. 2.1 LOREG). Se encuentren inscritos en el censo electoral vigente (art. 2.2 LOREG). Sus respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas elecciones, en los términos de un tratado reciprocidad- (art. 176 LOREG). - Y todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española, cumplan las siguientes condiciones: Sean mayores de edad (art. 2.1 LOREG).
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Se encuentren inscritos en el censo electoral vigente (art. 2.2 LOREG). No carezcan del derecho de sufragio (art. 3 LOREG). Tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea (art. 176 LOREG). Reúnan los requisitos para ser elector y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España (art. 176 LOREG).
Carecen de derecho de sufragio (art. 6.1 LOREG): “a) Los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria de privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento. b) Los declarados incapaces en virtud de sentencia judicial firme, siempre que la misma declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio. c) Los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial, durante el período que dure su internamiento siempre que en la autorización el Juez declare expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio.
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Derecho de sufragio pasivo – elegibles- (arts. 6 y 7 y 177 LOREG).- Gozan de este derecho en las elecciones municipales: - Españoles mayores de edad no incursos en causa de inelegibilidad. - Y todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española: Sean mayores de edad (art. 6 LOREG) Tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea O bien, sean nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales en los términos de un tratado.
Y siempre y cuando unos y otros cumplan las siguientes condiciones: Reúnan los requisitos para ser elegibles. No hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen.
Son causas de inelegibilidad las siguientes (art. 6 LOREG): “a) Los miembros de la Familia Real Española incluidos en el Registro Civil que regula el Real Decreto 2917/1981, de 27 de noviembre, así como sus cónyuges. b) Los Presidentes del Tribunal Constitucional, del Tribunal Supremo, del Consejo de Estado, del Tribunal de Cuentas y del Consejo a que hace referencia el artículo 131.2 de la Constitución. c) Los Magistrados del Tribunal Constitucional, los Vocales del Consejo General del Poder Judicial, los Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y lo s Consejeros del Tribunal de Cuentas. d) El Defensor del Pueblo y sus Adjuntos. e) El Fiscal General del Estado. f) Los Subsecretarios, Secretarios generales, Directores generales de los Departamentos Ministeriales y los equiparados a ellos; en particular los Directores de los Departamentos del Gabinete de la Presidencia del Gobierno y los Directores de los Gabinetes de los Ministros y de los Secretarios de Estado. g) Los Jefes de Misión acreditados, con carácter de residentes, ante un Estado extranjero u organismo internacional. h) Los Magistrados, Jueces y Fiscales que se hallen en situación de activo. i) Los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Policía, en activo. j) Los Presidentes, Vocales y Secretarios de las Juntas Electorales. k) Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, los Gobernadores y Subgobernadores Civiles y las autoridades similares con distinta competencia territorial. l) El Director general de RTVE y los Directores de las Sociedades de este Ente Público. m) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con competencia en todo el territorio nacional, así como los Delegados del Gobierno en las mismas.
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n) Los Presidentes y Directores generales de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social con competencia en todo el territorio nacional. ñ) El Director de la Oficina del Censo Electoral. o) El Gobernador y Subgobernador del Banco de España y los Presidentes y Directores del Instituto de Crédito Oficial y de las demás entidades oficiales de crédito. p) El Presidente, los Consejeros y el Secretario general del Consejo General de Seguridad Nuclear. 2. Asimismo son inelegibles: (modificado por Ley orgánica 1/2003) a) Los condenados por sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena. b) Los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, o contra las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo en los términos previstos en la legislación penal. 3. Durante su mandato no serán elegibles por las circunscripciones electorales comprendidas en todo o en parte en el ámbito territorial de su jurisdicción: a) Quien ejerza la función de mayor nivel de cada Ministerio en las distintas demarcaciones territoriales de ámbito inferior al estatal. b) Los Presidentes, Directores y cargos asimilados de Entidades Autónomas de competencia territorial limitada, así como los Delegados del Gobierno en las mismas. c) Los Delegados territoriales de RTVE y los Directores de las Entidades de Radiotelevisión dependientes de las Comunidades Autónomas. d) Los Presidentes y Directores de los ó rganos periféricos de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social. e) Los Secretarios generales de las Delega ciones del Gobierno y de los Gobiernos Civiles. f) Los Delegados provinciales de la oficina del Censo Electoral”.
Además, del art. 177.2 LOREG se desprende la siguiente causa de inelegibilidad específicas en las elecciones municipales: Ser deudor directo o subsidiario de la correspondiente Corporación Local “cuando se hubiera expedido mandamiento de apremio por resolución judicial”. Por tanto, la inscripción en el censo o padrón del Municipio en que presente la candidatura no es condición necesaria para ser candidato. -
Causas de incompatibilidad con la condición de Concejal (art. 178 LOREG).- En tanto que alguien incurre en causa de inelegibilidad con anterioridad a la celebración del proceso electoral, las causas de incompatibilidad sobrevienen una vez que alguien es Concejal electo. Entre dichas causas de incompatibilidad se encuentran las propias causas de inelegibilidad (que pueden devenir una vez elegido el Concejal), y también son incompatibles: “a) Los Abogados y Procuradores que dirijan o representen a partes en procedimientos judiciales o administrativos contra la Corporación, con excepción de las acciones a que se refiere el artículo 63.1.b) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. b) Los Directores de Servicios, funcionarios o restante personal en activo del respectivo Ayuntamiento y de las entidades y establecimientos dependientes de él. c) Los Directores generales o asimilado de las Cajas de Ahorro Provinciales y Locales que actúen en el término municipal. d) Los contratistas o subcontratistas de contratos, cuya financiación total o parcial corra a cargo de la Corporación Municipal o de establecimientos de ella dependientes”.
Es el Pleno quien habrá de declarar la causa y el afectado optar en el plazo de 10 días entre la renuncia a la condición de Concejal o a la situación que originó la incompatibilidad. Transcurrido dicho plazo sin optar, se entenderá que renuncia al puesto de Concejal, declarando el Pleno la vacante a efectos de su sustitución por la Administración Electoral. 2.- SISTEMA Y PROCESO ELECTORAL. -
Circunscripción electoral (art. 179 LOREG).- Es el ámbito territorial que sirve de referencia para la asignación del número de escaños que corresponden (a cada municipio) y para la elección de sus representantes por los ciudadanos. Es distinto para cada ámbito de elecciones: 247
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Diputados y Senadores del Congreso y Senado (art. 161 LOREG).- La Provincia (salvo en las Provincias insulares, en que serán las islas señaladas en el art. 161.2 LORE), Ceuta y Melilla. Diputados de las Asambleas o Parlamentos Autonómicos.- La Comunidad Autónoma (en Cantabria, art. 10.2 L.O. 8/1981, por el que se aprobó el Estatuto de Autonomía para Cantabria). Consejeros Insalubres de los Cabildos Insulares Canarios (art. 201 LOREG).- La Isla. Diputados de las Diputaciones Provinciales (arts. 204 a 209 LOREG).- No existe circunscripción electoral, puesto que los Diputados Provinciales no son elegidos directamente por los ciudadanos mediante sufragio universal, sino sólo de forma indirecta, a través de la elección de Concejales en las elecciones municipales. La LOREG se refiere al término “partido judicial” para referirse al ámbito que las Juntas Electorales Provinciales deben tener en cuenta a los efectos de repartir proporcionalmente y atendiendo al número de residentes los puestos correspondientes. Diputados del Parlamento Europeo (art. 214 LOREG).- El territorio nacional. Concejales de los Municipios (art. 179 LOREG).- El “término municipal”.
- Número de Concejales a elegir en los “Ayuntamientos” (art. 179 LOREG).- La escala detallada en el apartado 1 del art. 179 LOREG, al cual me remito, es de aplicación a los municipios cuyo régimen de gobierno y administración sea el de “Ayuntamiento”, no así para aquellos municipios que funcionen en régimen de “Concejo Abierto”, pues como nos recuerda el art. 179 LOREG en su apartado 2, en éstos municipios los electores eligen directamente al Alcalde por sistema mayoritario. De citada escala, establecida en función de tramos de población, pueden realizarse una serie de observaciones: 1º.- El mínimo de Concejales a elegir es de 5 en todos los términos municipales cuya población esté comprendida entre 1 y 250 residentes (hoy entendidos vecinos). 2º.- Para cada tramo de población se incrementan dos Concejales sobre el tramo anterior: 5,7,9,11,13; hasta el tramo comprendido entre 10.001 y 20.000 residentes y siguientes, en que se incrementan, no dos Concejales sobre el número de Concejales anterior (13) sino cuatro: 17, 21, 25. 3º.- La escala se cierra con todos aquellos términos municipales que tengan un número de residentes igual o superior a 100.001, a partir de los cuales se incrementará sobre 25 Concejales, “un Concejal más por cada 100.00 residentes “o fracción”, añadiéndose uno más si el resultado es un número par” . Ello significa que en todos los términos municipales que tengan entre 100.001 y 300.000 residentes se elegirán 27 Concejales, y así sucesivamente, y ello porque: · En los términos municipales que tengan entre 100.001 y 200.000 residentes (con independencia que el número exacto de residentes sea por ejemplo 100.001; 125.000 o, precisamente 200.000) corresponde elegir 26 Concejales, pero como el resultado obtenido es un número par, se añade un Concejal más, habiendo, por tanto, 27 Concejales. · Y en los términos municipales que tengan entre 200.001 y 300.000 residentes, esto es, 200.000 residentes más sobre la última cifra de residentes de la escala, que es de 100.001, corresponden un Concejal más por cada 100.000 residentes sobre los 25 Concejales (último número de Concejales que describe la escala), por tanto, corresponde
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elegir 27 Concejales, y siendo el resultado obtenido un número impar, no se añade ningún Concejal más. -
Convocatoria (arts. 42.3; 181; y 185 LOREG).- Se efectuará por Real Decreto acordado en Consejo de Ministerios a propuesta de los Ministerios del Interior y de Administración Territorial (hoy Administraciones Públicas), que será expedido el 55º día anterior al cuarto domingo de mayo de cada cuatro años (mandato de los corporativos), salvo en las circunscripciones que no se presenten candidaturas, donde en el plazo de seis meses se celebrarán “elecciones parciales” en esa/s circunscripción/es. Si tampoco se presentara candidatura alguna, en cuyo caso se constituye una comisión gestora integrada por todos los miembros de la Corporación que continúen y los ciudadanos mayores de edad no incursos en inelegibilidad, que hubiesen sido designados por el partido, coalición, federación o agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos (salvo personas que habiendo sido candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran renunciado al cargo), siendo comunicado a la Junta Electoral correspondiente, a efectos de la expedición de las credenciales.
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Representantes (art. 186 LOREG).- Debe tenerse como premisa, que pueden presentar candidatos o listas de candidatos a las distintas elecciones: Partidos y federaciones; coaliciones; y agrupaciones de electores. Pues bien: - Cada partido, federación y coalición que pretenda concurrir a las elecciones, designará antes del 9º día posterior a la convocatoria, por escrito que exprese la aceptación por el designado, a quienes actuarán en nombre de aquéllos: Un representante general ante la Junta Electoral Provincial – JEP-. Un representante general ante la Junta Electoral Central – JEC-. - Los representantes generales designan, por escrito, ante la JEP, antes del 11º día posterior a la convocatoria, entre los candidatos incluidos en las candidaturas, a los representantes de éstas en cada Municipio, que deberán aceptar la designación ante la Junta Electoral de Zona – JEZ- antes de la presentación de la candidatura. Reciben en su domicilio las notificaciones, escritos y emplazamientos dirigidos por la Administración Electoral a los candidatos, y reciben apoderamiento general para actuar en procedimientos judiciales en materia electoral. - Los promotores de las agrupaciones designan a los representantes de sus candidaturas al presentarse las mismas ante las JEZ.
Los representantes están habilitados para realizar válidamente todos los actos, salvo en la medida en que en el escrito en que se otorgue se limiten o se exija habilitación especial. La representación no precisará su acreditación mediante poder notarial o legitimación notarial de la firma, sino que bastará la designación en papel común, que contenga el nombre y apellidos de los designados, el domicilio, DNI, teléfono y que reúne las condiciones para ser representante y acepta la designación con su firma. La designación de representantes, según tiene reiteradamente acordado la JEC, se podrá realizar fuera de los plazos fijados en el precepto descrito, si bien no se retrotraerán las actuaciones del proceso electoral, sino que los efectos de la representación serán pro futuro; según STC 76/1987, de 25 de mayo, los plazos no pueden interpretarse como preclusivos.
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Presentación y proclamación de candidatos en “municipios de más de 250 habitantes” (arts. 187 y 187 bis LOREG).- Como ya se adelantó, pueden presentar candidatos o “una” lista por circunscripción y para la misma elección, los representantes y promotores (en agrupaciones) de: · Legitimación para presentar “una” lista de candidatos por circunscripción y para la misma elección: a) Partidos y federaciones “de éstos” (no pactos federativos ni federaciones de agrupaciones de electores – JEC-) b) Coaliciones que lo comuniquen a la Junta competente (en las elecciones municipales JEZ) en los 10 días siguientes a la convocatoria de las elecciones. c) Agrupaciones de electores que no continúen o sucedan a un partido declarado judicialmente ilegal y disuelto, o suspendido, y cuyo ámbito temporal comprende el mandato de los cargos (JEC). · Plazo.- Entre el 15º y el 20º día posterior a la convocatoria. · Forma y documentos: Candidatura por escrito Aceptación de la candidatura Documentos acreditativos de las condiciones de elegibilidad de los candidatos. Declaración formal de los candidatos en la que conste: a) Su nacionalidad y su domicilio en España. b) Que no están privados del derecho de sufragio pasivo en el Estado de origen. c) En su caso, último domicilio en el Estado miembro de origen. Certificado de la autoridad administrativa del Estado miembro de origen, que acredite que no se halla privado del sufragio pasivo en dicho Estado, cuando la JEZ lo determine. Las agrupaciones de electores, además: documentos notariales o administrativos (expedidos por el Secretario de la Corporación), autenticadores del número de firmas de los inscritos en el Censo Electoral del municipio, exigido para participar en las elecciones, que serán las siguientes: a) En municipios de menos de 5.000 habitantes no menos del 1%, siempre que el número de firmantes sea más del doble que el de Concejales a elegir. b) En los comprendidos entre 5.001 y 10.000 habitantes al menos 100 firmas. c) En los comprendidos entre 10.001 y 50.000 habitantes al menos 500 firmas. d) En los comprendidos entre 50.001 y 150.000 habitantes al menos 1.500 firmas. e) En los comprendidos entre 150.001 y 300.000 habitantes al menos 3.000 firmas. f) En los comprendidos entre 300.001 y 1.000.000 de habitantes al menos 5.000 firmas. g) En los demás casos al menos 8.000 firmas. La no presentación del número de firmas suficientes es subsanable hasta la terminación del plazo establecido para presentar candidaturas (JEC). · Contenido: Denominación, siglas y símbolo: Que no induzcan a confusión con los de otros partidos.
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Y que no reproduzcan la bandera o el escudo de España, ni denominaciones o símbolos de la Corona. En las agrupaciones de electores no es imprescindible que figure la palabra “Agrupación” (JEC). Nombre y apellidos de los candidatos: Tantos como cargos a elegir. Pudiendo incluir hasta 10 suplentes (antes de la L.O. 1/03, debían incluirse tres suplentes). Expresando su orden de colocación. Puede hacerse constar la condición de independiente de los candidatos o en caso de coaliciones o federaciones, la denominación del partido al que cada uno pertenezca. · Actuaciones de la JEZ Extensión de diligencia haciendo constar la fecha y hora de presentación de la candidatura y expiden recibo de la misma. El Secretario otorgará un número correlativo por orden de presentación, el cual será respetado en todas las publicaciones. Publicación de las candidaturas en el B.O. de la Provincia, el 22º día posterior a la convocatoria. El 24º día posterior, comunicación a los representantes de las candidaturas las irregularidades apreciadas en ellas, para la subsanación en 48 horas. Proclamación de candidatos el 27º día posterior a la convocatoria. Publicación de las candidaturas proclamadas, también en el B.O. de la Provincia, el 28º día posterior a la convocatoria, siguiendo el siguiente orden: Alfabético de JEZ Alfabético de Municipios, dentro de las anteriores. Y de presentación y proclamación, dentro de cada Municipio. -
Otros aspectos del proceso electoral. Son los siguientes, si bien por exceder del objeto del tema, me remito a los preceptos correspondientes de la LOREG para su consulta: · Recurso contra la proclamación de candidaturas y candidatos (art. 49 LOREG). · Disposiciones generales sobre la campaña electoral (arts. 50 a 52 LOREG). · Propaganda y actos de campaña electoral (arts. 53 a 58 LOREG). · Utilización de medios de comunicación de titularidad pública para la campaña electoral (arts. 59 a 67 LOREG). En las elecciones locales, ver art. 188 LOREG. · Derecho de rectificación (art. 68 LOREG). · Encuestas electorales (art. 69 LOREG). · Papeletas y sobres electorales (arts. 70 y 71 LOREG). En las elecciones locales, ver art. 189 LOREG. · Voto por correspondencia (arts. 72 a 75 LOREG). En las elecciones locales, ver art. 190 LOREG. · Apoderados e interventores (arts. 76 a 79 LOREG). · Constitución de las Mesas Electorales (arts. 80 a 83 LOREG). · Votación (arts. 84 a 94 LOREG). · Escrutinio en las Mesas electorales (arts. 95 a 102 LOREG). · Escrutinio general (arts. 103 a 109 LOREG). En las elecciones locales, ver art. 191 LOREG. 251
· Contencioso-electoral (arts. 110 a 117 LOREG). · Reglas generales de procedimiento en materia electoral (arts. 118 a 120 LOREG). -
Atribución de puestos (art. 180 LOREG). La atribución de puestos, establece el art. 180 LOREG, se realiza siguiendo el procedimiento del art. 163.1 LOREG (Ley D´ Hondt), con la única salvedad de que no son tenidas en cuenta las candidaturas que no obtengan, por lo menos, el 5% de los votos válidos emitidos en la circunscripción (entendiendo por tales los votos a favor y en blanco, no los nulos; es lo que la STC 185/99, de 11 de octubre denomina “barrera electoral”). En el sistema D´ Hondt el total de votos de cada candidatura se divide por 1, 2, 3, … hasta un número igual al de Concejales a cubrir, y los puestos se atribuyen a la candidatura que obtenga los cocientes mayores, adjudicándose a los candidatos por orden de colocación en su lista. Cuando coincidan dos cocientes se atribuirá a la candidatura con mayor número de votos y en caso de igualdad, el primer desempate se resolverá por sorteo y los restantes, alternativamente. Ej. práctico: Candidatura A = 20000 votos (3 puestos de Concejal) Candidatura B = 10000 votos (2 puestos) Candidatura C = 3000 votos (o puestos) Candidatura D = 1000 votos (no es tenida en cuenta) División A B C D
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1
2
3
4
20000 10000 5000 2500 10000 5000 2500 1250 3000 1500 750 375 1000 -> No se tiene en cuenta (34.000 votos x 5% = 1700)
Peculiaridades del procedimiento electoral en municipios con población comprendida entre 100 y 250 habitantes: · Cada partido, coalición, federación o agrupación podrá presentar una lista, con un máximo de cinco nombres. · Cada elector podrá dar su voto a un máximo de cuatro candidatos. · Se recontará el número de votos obtenidos por cada candidato, ordenándose en una columna de mayor a menor. · Serán proclamados electos los cinco candidatos con mayor número de votos. · Los empates se resolverán por sorteo. · En caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia, la vacante será atribuida al candidato siguiente con más votos.
E) CONSTITUCIÓN DE LA CORPORACIÓN MUNICIPAL. 1.- ACTOS PREPARATORIOS. Finalizado el mandato de los Concejales salientes, éstos seguirán en funciones hasta la toma de posesión de los nuevos corporativos, pudiendo realizar solamente actos de administración ordinaria. Dentro de éstos se comprende el último acto a realizar por la Corporación saliente, antes del día de celebración de la sesión constitutiva, al que se refiere el art. 36.1 ROF, cual es:
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a.- La aprobación del acta de la última sesión celebrada, que habrá de efectuarse en sesión que se celebrará a este solo efecto (único punto en el Orden del Día), el tercer día anterior al señalado para la celebración de la sesión constitutiva de la nueva Corporación, o lo que es lo mismo el 17º día posterior a la fecha de celebración de las elecciones, y ello aunque sea día festivo. Además, otros actos preparatorios a la propia constitución de la nueva Corporación, los cuales se celebrarán el día de celebración de la sesión constitutiva, son los siguientes: b.- La realización de un arqueo para comprobar la conformidad de los libros de contabilidad y los fondos y conocer las cuentas en que están depositados y sus saldos. En este sentido el art. 36.2 ROF se pronuncia como sigue: “ Los secretarios e interventores tomaran las medidas precisas para que el día de la constitución de las nuevas Corporaciones Locales se efectúe un arqueo y estén preparados y actualizados los justificantes de las existencias en metálico o valores propios de la Corporación, depositados en la caja municipal o entidades bancarias, así como la documentación relativa al inventario del patrimonio de la Corporación y de sus org anismos autónomos”. A este arqueo asistirán el Alcalde cesante, el Alcalde electo, el Tesorero y el Interventor Municipal. c.- Asimismo deberá comprobarse del inventario cada vez que se renueve la Corporación. En este sentido, art. 86 TRRL y arts. 33 y 34 ROF. Puestos de manifiesto el Acta del Arqueo y el Inventario a la nueva Corporación el día de la sesión constitutiva, su comprobación no debe hacerse necesariamente en dicha sesión. 2.- DÍA DE CONSTITUCIÓN. El precepto determina dos posibles fechas para la constitución de la Corporación Municipal, que podríamos denominar: ordinaria y excepcional: -
Ordinaria.- 20º día posterior a la celebración de las elecciones. Excepcional.- 40º día posterior a la celebración de las elecciones, cuando se hubiese presentado un recurso contencioso-electoral contra la proclamación de Concejales electos por la JEZ (recurso exclusivo en cuanto a la imposibilidad de interponer otros recursos o reclamaciones y en cuanto a la materia objeto del recurso). La regulación de este recurso se efectúa en los arts. 109 a 117 LOREG, a los cuales me remito.
Debe observarse como, a diferencia de lo que ocurre con la constitución del Congreso y del Senado, o del Parlamento Autonómico, el precepto no establece un margen de libertad para la fijación del día en que deba celebrarse la sesión constitutiva de la Corporación; recordemos que el art. 68.6 C.E. establece que “e l Congreso electo deberá ser convocado dentro de los veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones”. En est e mismo sentido se pronuncia nuestro Estatuto de Autonomía, aprobado mediante L.O. 8/1981, de 30 de diciembre, en su art. 10.3.
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En definitiva, como ya adelantáramos, teniendo en cuenta que el día de celebración de las elecciones locales también se encuentra fijado por ley para el cuarto domingo de mayo de cada cuatro años, en coincidencia con el día de celebración de las elecciones autonómicas (art. 10.3 EEAA) y a diferencia de las elecciones estatales, donde el propio art. 68.6 C.E. en su primer inciso, también deja margen de maniobra para su celebración: “Las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la terminación del mandato”, ese día de constitución de la Corporación coincidirá en sábado. La normativa anterior, constituida por el R.D. 1169/1983, de 4 de mayo, no exigía convocatoria formal para la celebración de la sesión constitutiva. Posteriormente el ROF no previó nada al respecto, lo que planteó dudas, las cuales fueron resueltas por una Circular de la Secretaría de Estado para las Administraciones Territoriales, de fecha 22 de junio de 1987, que estableció la necesidad de convocar formalmente dicha sesión constitutiva, siendo competente para ello el Alcalde-Presidente saliente (en funciones), lo cual no deja de ser sorprendente por cuanto ni preside ni puede que forme parte de la Corporación; en defecto de éste, los Concejales electos por sí o a través de los cabeceras de lista fijarán la hora; y, en caso de imposibilidad de los anteriores, será fijada por el Secretario previa consulta a los cabeceras de lista. La hora de celebración puede ser cualquiera; en este sentido, BELDA PÉREZ-PEDRERO, alude en su obra “Los representantes locales en España”, a que en las elecciones municipales de 1995, un Ayuntamiento de Extremadura que celebraba un evento festivo esa jornada y, para no interrumpirlo, fijó el pleno a las 00:00 horas. Por su parte, el lugar será la Casa Consistorial, que es el lugar de celebración de toda sesión plenaria, salvo caso de fuerza mayor, en que se podrá habilitar otro edificio (art. 49 TRRL, que tiene carácter básico). 3.- CARÁCTER DE LA SESIÓN. Ni ordinaria, por supuesto, ya que no obedece a las características propias de éstas (periodicidad preestablecida), ni extraordinaria, pues tampoco presenta las notas que definen estas sesiones (convocatoria por el Alcalde a iniciativa propia o de ¼ de los Concejales, más al contrario, el día de celebración de la sesión se encuentra fijado ex lege). Por tanto, podríamos concluir que la sesión constitutiva tiene carácter especial. En todo caso, como ocurre con las restantes clases de sesiones plenarias, será pública. 4.- PROCEDIMIENTO. 1º.- Con carácter previo a la sesión constitutiva, se deben hacer efectuado las siguientes actuaciones: - La JEZ habrá “proclamado” a los Concejales electos. Por tanto, dicha proclamación no la efectúa el Pleno de la Corporación ni ningún otro órgano (a diferencia de la elección y proclamación del Alcalde, que se efectúa por aquél). - La propia JEZ expedirá a favor de los Concejales electos, las llamadas “credenciales” de proclamación, que son títulos de carácter personal extendidos a nombre de personas determinadas que acreditan la condición de electo. - Los Concejales deberán presentar ante el Secretario de la Corporación dichas credenciales para que éste las contraste con el Acta de proclamación remitido por la JEZ y con la acreditación de la personalidad por parte del Concejal. 2º.- Ya en la sesión constitutiva, se constituye una Mesa de Edad, integrada por: - Concejal electo presente de mayor edad, que presidirá la misma por preeminencia de edad y por los precedentes (R.D. 1169/1983).
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Concejal electo presente de menor edad. No existe inconveniente en que éste como el de mayor edad sean candidatos a la Alcaldía. - El Secretario de la Corporación que actúa como Secretario de la misma. 3º.- El Secretario da lectura a la certificación remitida por la JEZ y seguidamente la Mesa comprueba las credenciales expedidas o las declaraciones de personalidad, sin valorar la condiciones de aptitud de los electos. 4º.- Los Concejales habrán de prestar juramento o promesa, de acuerdo con la fórmula contenida en el Decreto 707/1979, de 5 de abril, que establece la siguiente: “Artículo primero.- En el acto de toma de posesión de cargos o funciones públicas en la Administración, quien haya de dar posesión formulará al designado la siguiente pregunta: juráis o prometéis por vuestra conciencia y honor cumplir fielmente las obligaciones del cargo... Con lealtad al Rey, guardar y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado? Esta pregunta será contestada por quien haya de tomar posesión con una simple afirmativa. La formula anterior podrá ser sustituida por el juramento o promesa prestado personalmente por quien va a tomar posesión, de cumplir fielmente las obligaciones del cargo con lealtad al Rey de guardar y hacer guardar la Constitución como norma fundamental del Estado.” 5º.- A continuación los Concejales tomará posesión del cargo. 6º.- Y declara constituida la Corporación: - En esta sesión, si concurren “y juran o prometen” la mayoría absoluta de los Concejales (mitad más uno del número legal que correspondan a la Corporación). - En sesión que se celebre dos días después, en otro caso, cualquiera que fuese el número de Concejales presentes. - Si por cualquier circunstancia no pudiera constituirse la Corporación, se constituirá una Comisión Gestora según lo previsto en el art. 182 LOREG, por remisión del art. 37.4 ROF. 7º.- Elección del Alcalde, de acuerdo con el procedimiento previsto en el art. 196 LOREG por remisión del art. 40 ROF. 8º.- Concluida la sesión, las credenciales serán diligenciadas haciendo constar el juramento o promesa prestado por cada Concejal y la toma de posesión, quedando fotocopia en el expediente y devolviendo el original al Concejal. 9º.- Por lo demás, en esta sesión constitutiva no podrán adoptarse otros acuerdos ni llevarse a cabo otras actuaciones, sin perjuicio de las intervenciones que puedan efectuarse por los miembros corporativos, en especial Alcalde saliente y Alcalde proclamado. De la sesión se levantará acta, de acuerdo con lo determinado por el art. 50TRRL y art. 109.1 ROF. 5.- MANDATO. Cuatro años “desde el día de su elección”, entendido éste como el día de celebración de las elecciones. Este precepto debe ser complementado con lo establecido en el art. 42.3 LOREG en su último inciso, que apuntilla que: “los mandatos, de cuatro años, terminan en todo caso el día anterior al de la celebración de las siguientes elecciones”. Por tanto, el mandato de los miembros corporativos no se cuenta desde el día de constitución de la Corporación, ni a partir de otras posibles fechas. Sin perjuicio de lo anterior, los miembros corporativos salientes o cesantes continúan en funciones hasta la toma de posesión de los nuevos Concejales electos, y ello en evitación de vacíos de poder. No obstante, los miembros de las Corporaciones “en funciones” sólo pueden adoptar acuerdos “para la administración ordinaria” de la Corporación, no existiendo precepto que establezca qué ha de entenderse por tal, aunque
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razonablemente será todo aquello que pueda aprobarse por mayoría simple y, por tanto, no exija su adopción por mayoría absoluta, lo cual tienen vetado. Pero, el Consultor de los Ayuntamientos, en respuesta a una consulta planteada, respondía a este respecto que: “No significa esto que los demás asuntos que no requieren para su decisión una mayoría cualificada queden incluidos, sin más, dentro de la “administración ordinaria”, como puede suceder respecto de algunos atribuidos no sólo al Ayuntamiento pleno, sino igualmente a la Comisión de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local) o al Alcalde. Pero ante la indeterminación relativa del concepto legal, no cabe dar una respuesta genérica, sino que habrá que estar, en cada caso, a las circunstancias y relevancia propia de cada asunto, para deducir la conclusión procedente…”. La consulta se formulaba en torno a expedientes de adjudicación de importantes contratos de obras. El Consultor concluía que si las obras estaban incluidas en el Presupuesto, con consignaciones y Proyectos aprobados, se trata de ejecutar el presupuesto, entrando dentro de administración ordinaria. Por el contrario, si las obras no estaban previstas en el Presupuesto de Inversiones la conclusión a que llegaba la consultora era negativa. 6.- SESIONES COMPLEMENTARIAS A LA CONSTITUTIVA. La nueva Corporación, para desarrollar su actividad, deberá celebrar las sesiones extraordinarias necesarias (al menos dos: una para la creación y composición de las Comisiones Informativas, y otra para conocer el nombramiento de los Presidentes de éstas), convocadas dentro de los 30 días siguientes a la sesión constitutiva (fuera de ese plazo constituiría una irregularidad no invalidante, ya que se trata de adoptar decisiones en orden al funcionamiento de la Corporación, amén que dichos acuerdos podrá modificarse en cualquier momento), en las cuales se adoptarán los acuerdos precisos en relación con las siguientes materias (art. 38 ROF): “- Periodicidad de sesiones del Pleno. - Creación y composición de las comisiones informativas permanentes. - Nombramiento de representantes de la Corporación en toda clase de órganos colegiados en que deba estar representada. - Conocimiento de las resoluciones del Alcalde en materia de nombramientos de Tenientes de Alcalde, miembros de la Comisión de Gobierno, si debe existir, y Presidentes de las comisiones informativas, así como de las delegaciones que la alcaldía estime oportuno conferir.”
F) PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL. 1.- ANTECEDENTES Y REGULACIÓN ACTUAL. -
Ley Municipal de 1877.- Establecía genéricamente que los Concejales cesarían cuando dejasen de tener las condiciones marcadas por la ley. - Estatuto Municipal de 8 de marzo de 1924.- Reguló más concretamente las causas sobrevenidas de cese como Concejal, diferenciándolas de las causas de incapacidad o incompatibilidad que impedían el acceso al cargo. - Ley Municipal de 10 de julio de 1935.- Reprodujo las causas establecidas en el Estatuto de 1924 e introdujo como causa de cese la ausencia injustificada a las sesiones. - Ley de Régimen Local de 24 de marzo de 1955.- Estableció como causas de pérdida del cargo de Concejal (art. 81): “1. El cambio de vecindad o nacionalidad. 2. La falta de asistencia sin causa justificada, a seis sesiones consecutivas o diez no consecutivas en un año.
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3. El nombramiento por la Corporación de empleado con sueldo a favor de un pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, salvo cuando el nombramiento se hiciera en virtud de oposición, y 4. Pérdida de la condición representativa.” - Ley 39/1978, de 17 de julio, de Elecciones Locales.- Contempló algunas de las anteriores causas, así como una nueva: el cese del Concejal en el partido que le presentó. Ésta fue declarada inconstitucional por STC de 4 de febrero de 1983, al atender que la designación como Concejal obedecía a la voluntad popular. - R.D. 2568/86, de 28 de noviembre, Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales.- Cuyo art. 9 establece las causas de pérdida de la condición de Concejal, vigentes en la actualidad, algunas de las cuales son reproducidas por la L.O. 5/1985, de 19 de junio, de Régimen Electoral General. 2.- CAUSAS DE PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL. Se puede hacer referencia a una causa normal de pérdida de la condición de Concejal y a causas anormales: A) CAUSA NORMAL.- Por extinción del mandato, al expirar su plazo de cuatro años, sin perjuicio de que continúe en sus funciones solamente para la administración ordinaria hasta la toma de posesión de sus sucesores. El art. 194 LOREG añade que en ningún caso podrán adoptar acuerdos para los que legalmente se requiera una mayoría cualificada. Debe tenerse presente que en los casos de acceso al cargo para cubrir vacantes así como en los casos de elecciones parciales, el cómputo de los cuatro años se realiza desde la fecha de la elección de la convocatoria general. B) CAUSAS ANORMALES.- Las siguientes:
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Decisión judicial firme, que anule la elección o proclamación.- El recurso contencioso electoral aparece regulado en los arts. 109 a 120 LOREG.
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Por fallecimiento.- Obviamente la extinción de la persona supone la de todas sus circunstancias. El Pleno habrá de tomar conocimiento de la muerte.
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Por incapacitación, declarada ésta por decisión judicial firme.- El art. 100 CC establece como causas de incapacitación las enfermedades o deficiencias persistentes de carácter físico o psíquico que impidan a la persona gobernarse por sí misma.
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Y por renuncia.- La normativa precedente no admitía ésta, en base a la obligatoriedad del cargo. A partir de la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978, y también en la actualidad, no es posible ni legal ni moralmente obligar a alguien a desempeñar el cargo. Por tanto, admitida la renuncia al cargo, ello no supone la baja en el partido, como tampoco la separación o expulsión de un partido político puede comportar la pérdida del cargo. La renuncia deberá hacerse por escrito (no es admitida de forma verbal) ante el Pleno de la Corporación, firmado por el interesado, y ratificada previamente ante el Alcalde y el Secretario para su inclusión en el Orden del Día de la sesión plenaria correspondiente, en la que el corporativo sólo podrá aceptarla (no se está ante un acto disponible para la Corporación), salvo observancia de defecto formal, instando de la Junta Electoral 257
la designación de nuevo candidato para cubrir la vacante. La renuncia sólo será efectiva una vez el Pleno tome conocimiento de la misma, por lo que, el interesado podrá desistir con anterioridad, dejando sin efecto la renuncia, cuestión ésta que hasta la STC 214/1998, originó sentencias contradictorias, a partir de la cual fue admitida indubitadamente el carácter revocable de la renuncia de los Concejales hasta su toma de conocimiento por el Pleno. En los tres supuestos anteriores el art. 182 LOREG determina: ”1. En el caso de fallecimiento, incapacidad o renuncia de un concejal, el escaño se atribuirá al candidato o, en su caso, al suplente de la misma lista a quien corresponda, atendiendo a su orden de colocación. 2. En el caso de que, de acuerdo con el procedimiento anterior, no quedasen posibles candidatos o suplentes a nombrar, las vacantes serán cubiertas por cualquier ciudadano mayor de edad que no esté incurso en causa de inelegibilidad. Estos suplentes serán designados por el partido, coalición, federación o agrupación de electores cuyos concejales hubiesen de ser sustituidos y se comunicará a la Junta Electoral correspondiente, a efectos de la expedición de la oportuna credencial. En este caso, no podrán ser designadas aquellas personas que habiendo sido candidatos o suplentes en aquella lista, hubieran renunciado al cargo anteriormente. 3. En el caso de que el número de hecho de miembros elegidos en la correspondiente convocatoria electoral llegase a ser inferior a la mitad del número legal de miembros de la corporación, se constituirá una comisión gestora integrada por todos los miembros de la corporación que continúen y los ciudadanos que hubiesen sido designados para cubrir las vacantes, conforme a lo previsto en el párrafo anterior.” -
Por incompatibilidad, en los supuestos y condiciones establecidos en la legislación electoral.- Entre otros, en los supuestos previstos en el art. 178 LOREG. Las prohibiciones e incompatibilidades deben ser interpretadas de forma restrictiva, sin ser extendidas más allá de sus propios términos. En dichos supuestos el interesado deberá optar entre renunciar a la condición de Concejal o abandonar la situación que dé origen a la causa de incompatibilidad.
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Por pérdida de la nacionalidad española.- Las causas de dicha pérdida de la nacionalidad se encuentran previstas en los arts. 23 a 26 CC: “Artículo 23
Son requisitos comunes para la validez de la adquisición de la nacionalidad española por opción, carta de naturaleza o residencia: a) Que el mayor de catorce años y capaz para prestar una declaración por sí jure o prometa fidelidad al Rey y obediencia a la Constitución y a las leyes b) Que la misma persona declare que renuncia a su anterior nacionalidad. Quedan a salvo de este requisito los naturales de países mencionados en el apar tado 1 del a r tícul o 24 c) Que la adquisición se inscriba en el Registro Civil español. [Este artículo está redactado conforme a la L ey 36/2002 , de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538- 35540)]” Ar tículo 24
1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran a tribuida antes de la emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si de ntro del plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil. La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen. 2. En todo caso, pierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero. 3. Los que habiendo nacido y residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de padre o madre españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del país don de residan les atribuyan la nacionalidad del mismo, perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación. 4. No se pierde la nacionalidad española, en virtud de lo dispuesto en este precepto, si España se hallare en guerra. [Este artículo está redactado conforme a la L ey 36/2002 , de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]” “Artículo 25
1. Los españoles que no lo sean de origen perderán la nacionalidad: a) Cuando durante un período de tres años utilicen exclusivamente la nacionalidad a la que hubieran declarado renunciar al adquirir la nacionalidad española. b) Cuando entren voluntariamente al servicio de las armas o ejerzan cargo político en un Estado extranjero contra la prohibición expresa del Gobierno 2. La sentencia firme que declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en la adquisición de la nacionalidad española produce la nulidad de tal adquisición, si bien no se derivarán de ella efectos perjudiciales para
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terceros de buena fe. La acción de nulidad deberá ejercitarse por el Ministerio Fiscal de oficio o en virtud de denuncia, dentro del plazo de quince años. [Este artículo está redactado conforme a la L ey 36/2002 , de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]” “Artículo 26
1. Quien haya perdido la nacionalidad española podrá recuperarla cumpliendo los siguientes requisitos: a) Ser residente legal en España. Este requisito no será de aplicación a los emigrantes ni a los hijos de emigrantes. En los demás casos podrá ser dispensado por el Ministro de Justicia cuando con curran circunstancias excepcionales. b) Declarar ante el encargado del Registro Civil su voluntad de recuperar la nacionalidad española. c) Inscribir la recuperación en el Registro Civil. 2. No podrán recuperar o adquirir, en su caso, la nacionalidad española sin previa habilitación con cedida discrecionalmente por el Gobierno, los que se encuentren incursos en cualquiera de los supuestos previstos en el ar tícul o anterior . [Este artículo está redactado conforme a la L ey 36/2002 , de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad (BOE núm. 242, de 9-10-2002, pp. 35538-35540)]”.
Debe apuntarse que, en la actualidad, en las elecciones locales, el derecho de sufragio pasivo es reconocido a los residentes aún sin ostentar la nacionalidad española (art. 177 LOREG). Y, aunque hasta ahora no se ha dado el caso, se podrá producir la pérdida de la nacionalidad con recuperación o adquisición de otra nacionalidad que igualmente permita al interesado ejercer el derecho de sufragio pasivo en las elecciones locales. Se debe entender que en dicho supuesto la pérdida de la nacionalidad no supondrá el cese como Concejal. -
Por disolución anticipada de las Corporaciones Locales.- El art. 61 LRBRL establece: “1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales. 2. Se considerarán, en todo caso, decisiones gravemente dañosas para los intereses generales en los términos previstos en el apartado anterior, los acuerdos o actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den cobertura o apoyo, expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares. 3. Acordada la disolución, será de aplicación la legislación electoral general, cuando proceda, en relación a la convocatoria de elecciones parciales y, en todo caso, la normativa reguladora de la provisional administración ordinaria de la corporación”.
El art. 183 LOREG establece el procedimiento a seguir en el supuesto anterior:
“1. En los supuestos de disolución de corporaciones locales por acuerdo del Consejo d e Ministros, previstos en la legislación básica de régimen local por gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, deberá procederse a la convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva corporación dentro del plazo de tres meses, salvo que por la fecha en que ésta debiera constituirse el mandato de la misma hubiese de resultar inferior a un año. Mientras se constituye la nueva corporación o expira el mandato de la disuelta, la administración ordinaria de sus asuntos corresponderá a una comisión gestora designada por la diputación provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente, cuyo número de miembros no excederá del número legal de miembros de la corporación. Ejercerá las funciones de Alcalde o Presidente aquel vocal que resulte elegido por mayoría de votos entre todos los miembros de la comisión. 2. Cuando la disolución se produzca porque los órganos de gobierno de la corporación local lleven a cabo alguna de las actuaciones previstas en el artículo 61.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, la diputación provincial o, en su caso, el órgano competente de la Comunidad Autónoma asumirá directamente tras la disolución la gestión ordinaria de la corporación hasta la finalización del correspondiente mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada.”
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Pena accesoria de privación del cargo que, aún no citada expresamente en la LOREG ni en el ROF, si se establece la inelegibilidad de los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad en el período que dure la pena.
G) ESTATUTO DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS. 1.- Derecho a los honores, prerrogativas y distinciones del cargo (Art. 73.2 LRBRL)
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Bajo la denominación de “derechos honoríficos” los Concejales gozarán de los honores, prerrogativas y distinciones propios del cargo. La legislación estatal (arts. 19 TRRL y 33 ROF), sólo se refiere a los tratamientos y distinciones del Alcalde. Por otra parte habrá que estar a la respectiva legislación autonómica, y en su defecto, o complementariamente las propias Entidades Locales aprueban sus propios Reglamentos de Protocolo y de Distinciones del Ayuntamiento respectivo, en los que tienen creadas sus escudos, banderas, medallas, bandas, bastones de mando, etc. Deben diferenciarse, por un lado, los símbolos referentes a la Entidad Locales: escudo, bandera, enseña, etc, y por otro lado, los símbolos atribuidos y utilizados por los miembros corporativos, como son las medallas, las insignias, los bastones de mando, las distinciones, etc. 2.- Derecho-deber de integrarse en Grupos Políticos Municipales (Art. 73.3 LRBRL) Dejando el estudio de los Grupos Políticos o Grupos Municipales para el epígrafe correspondiente, en este apartado me limitaré a destacar que la integración de los Concejales en aquéllos, a tenor de lo establecido en el nuevo apartado 3 del art. 73 LRBRL, introducido por Ley 11/1999, de 21 de abril, se configura como un derecho, pero también, a tenor de dicho precepto, como un “deber”, por lo que, o bien se integran en el correspondiente a la organización política del Concejal, o bien se integran en el denominado grupo mixto, no pudiendo quedar ningún Concejal sin integrarse en un grupo. 3.- Retribuciones e indemnizaciones (Art. 75.1 - 6 LRBRL) A) REGÍMENES DE DEDICACIÓN DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS Cabe distinguir los siguientes regímenes de dedicación de los miembros corporativos: -
Exclusiva.
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Parcial.- Por realizar funciones de presidencia, vicepresidencia u ostentar delegaciones, o desarrollar responsabilidades que así lo requieran.
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Sin dedicación exclusiva o parcial (mera asistencia a órganos colegiados).
B) DERECHOS ECONÓMICOS DE LOS MIEMBROS CORPORATIVOS. Los “derechos económicos” que podrán percibir los miembros corporativos son: “retribuciones”; “asistencias”; e “indemnizaciones”: a. En régimen de dedicación exclusiva: - Percibirán “retribuciones” por el ejercicio del cargo, en cuyo caso serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, a cuyo efecto deberá estarse a las instrucciones contenidas en la Orden de 12 de marzo de 1986. - No podrán percibir otras “retribuciones” con cargo a los presupuestos de las AA.PP. - No podrán percibir “asistencias” por su concurrencia a órganos colegiados, salvo (art. 13.6 ROF):
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Sesiones de órganos rectores de OO.AA. o de empresas con capital o control municipal. - Tribunales de pruebas para la selección de personal. - Podrán percibir las siguientes “indemnizaciones” por los gastos efectivos (dietas) ocasionados en el ejercicio del cargo (viajes, alojamiento, comidas, etc. - No podrán desarrollar otras actividades. Por tanto, se deroga implícitamente la “dedicación preferente” con posibilidad de desempeñar otras “ocupaciones marginales privadas”, que establece el art. 13.3 ROF. - Las distintas situaciones personales de los miembros corporativos tendrán los siguientes efectos: - Funcionarios: Pasarán a la situación administrativa de servicios especiales (art. 74.1 LRBRL). Las Corporaciones Locales de las que sea miembro abonarán las cotizaciones correspondientes. Les será computado el tiempo en tal situación a todos los efectos. Tendrán derecho a reserva de plaza y destino. Percibirán las retribuciones del puesto que desempeñen, sin perjuicio de los trienios reconocidos como funcionarios. - Personal laboral: Cuando presten servicios en una Administración Pública, también pasarán a la situación de servicios especiales, con los efectos antedichos (art. 74.2 LRBRL). Cuando presten servicios en el sector privado y el cargo público les imposibilite la asistencia al trabajo, pasarán a la situación de excedencia forzosa, con los siguientes efectos (art. 46.1 TRET): Conservarán el puesto. Les será computable el tiempo a efectos de antigüedad - Pensionistas: Quedará en suspenso la percepción de la pensión de jubilación o retiro, sin afectar a su actualización, siendo rehabilitada una vez acabada la situación de incompatibilidad (art. 52.1 Ley 44/1983, de 28 de diciembre).
b. En régimen de dedicación parcial: - Posibilita percibir “retribuciones” por tal dedicación, en cuyo caso también serán dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social, para lo cual se seguirán las instrucciones contenidas en citada Orden de 12 de marzo de 1986. Recordemos que la regulación inicial contenida en los arts. 75 LRBRL y 13 ROF, limitaba la percepción de retribuciones a los cargos con dedicación exclusiva, en tanto que los cargos con dedicación parcial podían percibir indemnizaciones, pero no “retribuciones”, pese a lo cual era habitual e irregular, que los Ayuntamientos asignaran una cantidad fija a tanto alzado a sus corporativos (“sueldos menores” carentes de cobertura legal). - Aunque no podrán percibir “asistencias” a órganos colegiados, con las salvedades vistas para los cargos con dedicación exclusiva. - Podrán percibir “indemnizaciones” en los términos vistos para los cargos de dedicación exclusiva. - Permite compatibilizar el cargo con otras actividades públicas y privadas. - Será compatible la percepción de una pensión de jubilación, si bien minorándose ésta en proporción (R.D. Ley 16/2001, de 27 de diciembre, que introdujo un nuevo párrafo en el art. 165.1 del TRLGSS).
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c. Miembros sin dedicación exclusiva o parcial: - No podrán percibir “retribuciones”. - Podrán percibir “indemnizaciones” por comisiones de servicios (gastos efectivos en el ejercicio del cargo) – que también podrán percibir los cargos con dedicación exclusiva o parcial -. Todo ello en los términos establecidos en el R.D. 462/2002, de 24 de mayo, sobre Indemnizaciones por razón de servicio, la Orden de 31 de julio de 1985, y la Orden de 8 de noviembre de 1994, sobre justificación y anticipos de las indemnizaciones por razón de servicio. Debe diferenciarse: - Dieta por manutención.- Consistente en una cantidad fija, que por tanto no precisa de justificación con las correspondientes facturas. - Gastos de viaje, aparcamiento, garaje, etc.- Que sí deberán ser justificados, liquidándose conforme al precio por kilómetro acordado por el Ayuntamiento y, en su defecto, el fijado por Resolución de 22 de enero de 2001 (28 ptas./km. en automóvil y 11,5 ptas./km. en motocicleta). - También podrán percibir dietas de “asistencias” a las sesione s de los órganos colegiados, sin necesidad de acreditar la efectividad del gasto o perjuicio, pues se trata de cuantía fija establecido por acuerdo plenario. En alguna ocasión se ha planteado la legitimación de complementar dicha dieta por asistencia con el abono de los gastos de locomoción para asistir a las sesiones, y pese a que no es ilegal, debe entenderse que los mismos están cubiertos con las propias dietas por asistencia. - No son dados de alta en el Régimen General de la Seguridad Social. - Podrán desarrollar otras actividades públicas y privadas. - Podrán percibir pensión de jubilación. La STS de 20/12/1999 analizó la percepción por los Concejales de dietas por su asistencia al Alcalde, llegando a las siguientes conclusiones: 1ª.- Las CC.LL tienen cierta discrecionalidad o margen de libertad para remunerar a sus miembros, pero no es absoluta. 2ª.- Por ello, establecer una remuneración fija por asistencia al Alcalde no podrá equipararse a “indemnizaciones” por gastos en el desempeño del cargo, pues éstas no pueden tener carácter de asignación monetaria invariable, al exigirse que los gastos sean efectivos y justificarse previamente. 3ª.- Por tanto, dicha remuneración por asistencia al Alcalde solo puede equipararse a la asistencia a órganos colegiados, lo cual está prohibido por la norma. C) COMPETENCIAS. Corresponde al “Pleno” la determinación de los siguientes aspectos de los distintos regímenes de dedicación: - Cargos que deben llevar aparejada una de las dos dedicaciones indicadas. - Retribuciones inherentes, atendiendo al grado de responsabilidad y dedicación (art. 13.4 ROF). - Dedicación “mínima” en el caso de la dedicación parcial, concretando el horario al objeto que si ejerce otra actividad, no se solape con la correspondiente jornada. Los acuerdos que adopte el Pleno deben reflejarse en el Presupuesto y publicarse en el Boletín Oficial de la Provincia o de la CCAA uniprovincial y en el Tablón de Anuncios de la Corporación.
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Corresponde, por su parte, al “ Alcalde”: - Miembros corporativos que han de desempeñar sus cargos bajo los distintos regímenes (exclusiva o parcial), pudiendo recaer, como nos recuerda RODRÍGUEZ ÁLVAREZ en su obra “El nuevo régimen retributivo de los Cargos Electivos Locales”, en cualquier miembros de la Corporación, aún miembros de la oposición, y ello por los amplios términos utilizados por el art. 75 LRBRL. - Dedicación “efectiva” igual o superior a la mínima fijada por el Pleno, en el caso de la dedicación parcial. Por tanto, se establece una dualidad de atribuciones: Pleno (fijación abstracta de los cargos con las distintas dedicaciones), Alcalde (concreción de los miembros corporativos que habrán de desempeñar las distintas dedicaciones). 4.- Derecho de información. A) INTRODUCCIÓN. La información se caracteriza por ser un derecho-deber del Concejal. Su marco regulador se contiene en el art. 23 CE que consagra el derecho fundamental de participación en los asuntos públicos y acceso a las funciones y cargos públicos y los derechos que conlleva el cargo electo, uno de los cuales es el derecho de información. El legislador ordinario ha regulado este derecho en el art. 77 LRBRL, que tiene carácter básico, habiendo sido desarrollado en los arts. 14 a 16 del ROF. Recíprocamente, la Corporación y a su cabeza el Alcalde, tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo este derecho. Por lo demás, se trata de un derecho independiente del que pueda tener cualquier ciudadano, no pudiendo tener limitaciones superiores a las que se puedan imponer a éstos. B) NIVELES DEL DERECHO. Siguiendo la obra “Manual del Concejal”, 5ª Edición, pág. 183, de EL CONSULTOR se puede hablar de tres niveles del derecho a obtener información por parte del Concejal: - Un primer derecho, general, limitado por la reserva de datos personales que afecten a la intimidad. Deberá ser solicitada por el Concejal y su denegación habrá de ser motivada. - Un derecho más amplio, en el ejercicio de las funciones del Concejal, que no podrá ser denegado, salvo que la denegación se base en ser una información ajena a la razón en que se pretende amparar el solicitante o, en no existir dicha información. - Y un tercer nivel del derecho, de acceso directo sin necesidad de su solicitud y autorización por parte del Alcalde: · Responsable de un área (Concejales Delegados).- Respecto a la información propia de sus responsabilidades. · Cualquier miembro corporativo: Información y documentación a tratar en órganos colegiados de los que formen parte.- Según Resolución de 27/01/87, el acceso debe ser posible desde que dicha información y documentación obre en la Secretaría del órgano colegiado correspondiente, no extendiéndose a fases anteriores de tramitación. Debiendo repararse en que, por ejemplo el art. 84 ROF (y en el mismo sentido el art. 46.2 b) LRBRL), establece que: “Toda la documentación de los asuntos incluidos en el orden del
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día que debe servir de base al debate y, en su caso, votación deberá estar a disposición de los miembros de la Corporación desde el mismo día de la convocatoria en la Secretarí a de la misma”. Añadiéndose a continuación, que: “Cualquier miembro de la Corporación podrá, en consecuencia, examinarla e incluso obtener copias de documentos concretos que la integre, pero los originales no podrán salir del lugar en que se encuentren pue stos de manifiesto”. Y si bien para otros órganos colegiados el ROF no señala idéntica regla, lo cierto es que por ejemplo el art. 138 ROF, para las Comisiones Informativas prevé que: “..serán de aplicación las disposiciones sobre funcionamiento del Pleno”, por lo que para los restantes órganos colegiados podría aplicarse analógicamente igual regla. En definitiva, información y documentación accesible desde el mismo día de la convocatoria que, en el caso de las sesiones ordinarias y extraordinarias no urgentes del Pleno y de las Comisiones Informativas habrá de efectuarse, al menos, con dos días hábiles de antelación (arts 80.4 y 138.3 ROF, respectivamente), y en la Junta de Gobierno Local, al menos, con 24 horas de antelación (art. 113.1 a) ROF). Acuerdos y resoluciones adoptados por cualquier órgano municipal. Información accesible para cualquier ciudadano (expediente en período de información pública). C) CARACTERÍSTICAS. BOTAS CLAVERA, en “Acceso de los Concejales a la documentación municipal”, se refiere a las siguientes: 1.- Derecho fundamental.- Integrado dentro del derecho de participación reconocido en el art. 23 C.E. 2.- Protección Especial: - En vía Contencioso-Administrativa.- Por el proceso de Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona (Ley 62/1978, de 26 de diciembre), más rápido que el proceso contencioso ordinario. - En vía Penal.- El impedimento del ejercicio de tal derecho puede incurrir en delito de prevaricación previsto en el art. 404 C.P., según el cual: “A la autoridad o funcionario público que, a sabiendas de su injusticia, dictare una resolución arbitraria en un asunto administrativo se le castigará con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de siete a diez años”, y art. 542 C.P.: “Incurrirá en la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de uno a cuatro años la autoridad o el funcionario público que, a sabiendas, impida a una persona el ejercicio de otros derechos cívicos reconocidos por la Constitución y la s Leyes”. 3.- Individualidad.- No requiriéndose su solicitud por el grupo político. 4.- Inmediatez.- El acceso a la información es directo, no sustituible por la información verbal ni por la lectura del documento en una sesión plenaria. No obstante, el derecho de acceso, no se extiende sin más al de expedición de fotocopias de los documentos. 5.- Ilimitación temporal.- El derecho de acceso se extiende a expedientes en tramitación, como también a expedientes archivados e incluso a actuaciones futuras. 6.- Ilimitación en cuanto al objeto.- El derecho no se limita a documentos concretos y predeterminados.
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7.- Innecesariedad de motivación de su autorización.- Sí para justificar la negación de la solicitud. 8.- Presunción de legitimación de la necesidad de la documentación. 9.- Igualdad en el acceso.- Sin discriminación entre los Concejales que formen parte del equipo de gobierno y los que estén en la oposición, ni entre los Concejales que ostenten delegaciones y los que no. 10.- Excepcionalidad de sus límites.- Precisamente por encontrarnos ante un derecho fundamental especialmente protegido. D) LUGAR DE CONSULTA. - En el archivo, si se trata de expedientes conclusos. - En la dependencia en que se encuentren (Secretaría del órgano colegiado en cuestión, cuando se trate de asuntos que vayan a ser sometidos a una sesión), por estar en tramitación. - En otro lugar, si el miembro corporativo es autorizado, pudiendo ser obligado a firmar un recibo en que se comprometa a su devolución en 48 horas o antes si así lo exige la fase de tramitación del expediente. Además, en ningún caso, podrán los expedientes, libros o documentación (original), salir de la Casa Consistorial o dependencias u oficinas de la Entidad. E) OBTENCIÓN DE FOTOCOPIAS O COPIAS DE DOCUMENTOS. El derecho aquí traído, cual es de obtener información, se traduce en un derecho de acceso a esa información y documentación in situ, pero no comprende la obtención de la información a través de fotocopias o copias de documentos, que sí que podrán ser obtenidas por el Concejal, pero de forma racional y en ocasiones más limitada, en el marco del art. 84 ROF, que se refiere a “documentos concretos” y garantizándose el deber de secreto o sigilo por parte de los miembros corporativos. 5.- Derecho al honor. Este es un derecho fundamental derivado de la dignidad humana que se encuentra establecido en el art. 18.1 C.E.: “Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen”. Este derecho de la personalidad es protegido por el art. 7.7 de la L.O. 1/1982, de 5 de mayo, que lo desarrolla, frente a toda intromisión ilegítima en el ámbito de protección delimitado por el art. 2 de la ley, “la divulgación de expresiones o hechos concernientes a una persona, cuando la difame o la haga desmerecer de la consideración ajena”. Este derecho fundamental se confronta habitualmente con la libertad de expresión o de información recogido en el art. 20.1 C.E., si bien, el apartado 4 del precepto limita ésta en razón de los demás derechos reconocidos en el Título I C.E., en los preceptos de las Leyes que los desarrolla y, especialmente, en el derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen. De esta manera, el T.C. ha venido distinguiendo entre: a.- Libertad de expresión.- Que comprende pensamientos, ideas y opiniones, incluyendo apreciaciones y juicios de valor, que, por su naturaleza, no son susceptibles de ser probados. b.- Derecho a comunicar información.- Que es la difusión de hechos noticiables, susceptibles de prueba.
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No cabe duda que, las personas que tienen proyección pública, ya sea ésta social, económica o, como aquí nos ocupa, política, tienen un derecho al honor disminuido, sin perjuicio de lo cual, cuando un Concejal sienta lesionado su derecho al honor, podrá actuar por vía penal, a través de los delitos de injurias y calumnias. 6.- Derecho a defensa en juicio. Los miembros corporativos tendrán derecho a la defensa penal cuando se trate de actuaciones llevadas a cabo en el ejercicio del cargo, nunca: 1º.- Por su actividad privada. 2º.- Por su actuación en el ejercicio del cargo, pero con abuso, exceso, desviación de poder o en convergencia con intereses particulares. 3º.- Si la Sentencia fuera condenatoria, por existencia de responsabilidad criminal, en que, debe entenderse que el Concejal debería reintegrar los gastos derivados del proceso judicial. 4º.- Si, aún siendo no condenatoria la Sentencia, ello se deba no a inexistencia de responsabilidad criminal sino por causas subjetivas de exención o de extinción de la responsabilidad criminal, supuesto en el que el Concejal también debería abonar los gastos de representación y defensa. La base de este derecho se encuentra en la frecuente utilización de la acusación penal contra el opositor político con objeto de desacreditarle. Si los miembros de las Corporaciones Locales hubieran de afrontar los gastos de representación y defensa en juicio, bastarían unas cuantas querellas para que el cargo público abandonara el mismo por no poder asumir dichos gastos. El marco jurídico en que podemos situar estos gastos, estaría comprendido dentro del art. 75.4 LRBRL, como indemnizaciones por los gastos ocasionados en el ejercicio del cargo. 7.- Jurar o prometer el cargo y tomar posesión (art. 108.8 LOREG) A) PROMESA O JURAMENTO COMO REQUISITO PARA ADQUIRIR LA PLENA CONDICIÓN DEL CARGO. A este respecto ya hemos aludido con ocasión de los requisitos exigidos para adquirir plenamente la condición, primero de Concejal, y después, de Alcalde, siendo uno de ellos prestar promesa o juramento, seguido de la toma de posesión. B) ORDEN DE LLAMAMIENTO. El orden en que deban ser llamados los Concejales para prestar juramento no tiene trascendencia de fondo, por lo que será un aspecto protocolario, pudiendo ser criterio objetivo, el orden en que figuren en el Acta de Proclamación remitido por la JEZ, pero, en cualquier caso, deberá ser la Mesa de Edad que preside el acto, la que resuelva esta cuestión. C) FORMULA DE JURAMENTO O PROMESA. No se impone ninguna concreta, por lo que deberá admitirse cualquier forma que no suponga un fraude de ley ni desnaturalice o vacíe su contenido. Así la STC 74/1991, de 8 de abril, declaró legal añadir la expresión “por imperativo legal”, y más recientemente se ha admitido la expresión “sin renunciar al derecho de autodeterminación de nuestro pueblo”.
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Menos importante, si cabe, parece que tendrían aspectos como la postura que adopte el edil, o que cruce los dedos, o acuda al acto, por ejemplo, en bañador, si bien, en alguno de estos casos, el Presidente de la Mesa de Edad, debiendo guardar el orden debido en la sesión podría llegar a expulsar al miembro corporativo que tomara a befa la ceremonia. En definitiva, debe admitirse cualquier fórmula de juramento o promesa, pudiendo tenerse como referencia la establecida en el R.D. 707/1979, de 5 de abril, si bien lo fundamental será “acatar la Constitución”, como señala el art. 108.3 LOREG. 8.- Deber de asistencia a las sesiones (Art. 72.1 TRRL). Estamos ante un deber-derecho que es fundamento de otros derechos. GAJA MOLIST cita los siguientes: ser convocado, conocer el Orden del Día, acceder a los expedientes, etc. Como deber, el art. 12 ROF concreta más: “1. Los miembros de las Corporaciones Locales tienen el derecho y el deber de asistir, con voz y voto, a las sesiones del Pleno y a las de aquellos otros órganos colegiados de que formen parte, salvo justa causa que se lo impida, que deberán comunicar con la antelación necesaria al Presidente de la Corporación”. La normativa anterior llegaba a penalizar el incumplimiento con la pérdida del cargo, y ello en base a la obligatoriedad del mismo; hoy esto no es posible, si bien sí que el Alcalde puede sancionar las faltas de asistencia injustificadas, tal y como prevén los arts. 78.4 LRBRL y 18 ROF. Ni que decir tiene que, consecuentemente con la ausencia a la sesión justificada o no dará lugar a la pérdida de las correspondientes indemnizaciones por tal concepto. Por lo demás, el precepto nada establece respecto a cuáles sean las causas que justifican las ausencias a las sesiones, ni tampoco el medio ni la forma de justificarlas, si bien debe adoptarse un criterio extensivo, admitiendo en principio cualquier justificación que comunique el ausente. 9.- Deber de comunicar las ausencias (Art. 72.2 TRRL). Relacionado con el deber de asistencia a las sesiones se encuentra el correlativo deber de comunicar las ausencias a dichas sesiones que, en la normativa anterior, los Concejales necesitaban licencia del Alcalde para ausentarse de la localidad más de 8 días, además de prohibirse el disfrute simultáneo de la misma a más de ¼ de los corporativos. En las ausencias igual o inferior a días, bastaba comunicación al Alcalde. En la normativa vigente, la licencia ha sido sustituida por la puesta en conocimiento del Presidente del órgano colegiado para las ausencias del término superiores a 8 días. El art. 12.2 ROF establece que dicha puesta en conocimiento habrá de efectuarse por escrito, suscrito por el propio Concejal o por el portavoz del Grupo Político Municipal, concretando la duración previsible de la ausencia. La doctrina también sostiene la validez de la puesta en conocimiento del Presidente, de forma “verbal” antes de iniciarse una sesión plenaria, recogiéndose dicha circunstancias por el Secretario, en el Acta de la sesión. 10.- No deber de residencia. No requiriéndose vecindad administrativa para la elección como Concejal, tampoco se exige el deber de residencia en el Municipio del que se es miembro electo. No obstante lo cual, el art. 72.2 TRRL da por supuesta la residencia en el Municipio de cuyo Ayuntamiento es miembro corporativo, el menos en cuanto a los Concejales se refiere,
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al establecer el precitado deber de poner en conocimiento del Presidente respectivo, las ausencias fuera del término municipal que excedan de ocho días. 11.- Declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos; así como declaración de sus bienes patrimoniales (art. 75.7 LRBRL) El precepto se refiere a dos tipos de declaraciones que se aúnan en la denominada “declaración de intereses”, a saber: 1. Declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos. Este tiene carácter público. 2. Y declaración de sus bienes patrimoniales, del que el art. 75.7 LRBRL no predica su carácter público. El art. 32 ROF a este respecto, establece, sin distinción de registros, que: “Para el acceso a los datos conteni dos en el Registr o de intereses serápr eciso acreditar la condi ción l egal de in teresado legíti mo di recto, con arr eglo a la l egislación autonómica o estatal aplicable.”. Por lo que, cabe concluir que el acceso habrá de
realizarse en los términos previstos en el art. 37.3 LRJ-PAC y, en desarrollo de éste, en la Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de carácter Personal. Ambas declaraciones se efectuarán como sigue: a.- En los modelos aprobados por los Plenos. No obstante, el art. 31 ROF ofrece la posibilidad de instrumentar la declaración de intereses en cualquier clase de documento que haga fe de la fecha y la identidad del declarante y de su contenido, en el que, en todo caso, habrán de constar los siguientes extremos: a. Identificación de los bienes muebles e inmuebles integrantes del patrimonio personal, con designación, en su caso, de su inscripción registral, y fecha de adquisición de cada uno. b. Relación de actividades y ocupaciones profesionales, mercantiles o industriales, trabajos por cuenta ajena y otras fuentes de ingresos privados, con especificación de su ámbito y carácter y de los empleos o cargos que se ostenten en entidades privadas, así como el nombre o razón social de las mismas. c. Otros intereses o actividades privadas que, aun no siendo susceptibles de proporcionar ingresos, afecten o estén en relación con el ámbito de competencias de la Corporación. Y añade el propio art. 31 ROF para el caso de que la declaración se formule en formato normalizado aprobado por el Pleno, que será firmada por el interesado y por el secretario general en su calidad de fedatario público municipal. b.- Antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y cuando se modifiquen las circunstancias de hecho. Las variaciones, como desarrolla el art. 30 ROF, deberán ser comunicadas en el plazo de un mes contado desde el día en que se hayan producido. c.- Se inscribirán en:
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- Sendos “Registros de Intereses constituidos en cada Corporación local”, con carácter general. En la práctica, se trata de un Registro de Intereses constituido en la Secretaría, correspondiente al Secretario su custodia y dirección (art. 30 ROF). - Un “Registro Especial de Intereses creado en la Diputación Provincial o CCAA uniprovincial”, en caso de que los miembros corporativos, por su cargo, consideren amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios, la de sus familiares, socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o profesional, y opten por realizar las declaraciones de intereses ante el Secretario de aquellas instituciones. En este caso, los miembros corporativos aportarán al secretario de su corporación certificación simple y sucinta acreditativa de haber cumplimentado sus declaraciones, y que éstas están inscritas en citado Registro Especial (añadido por L.O. 1/2003). Dado que la formulación de declaración de intereses es una obligación impuesta a todos los miembros corporativo electos, se ha planteado si la Mesa de Edad que preside la sesión constitutiva de la Corporación, puede negar la participación de aquellos Concejales electos que no hubieran formulado declaración de intereses, en la elección del Alcalde. La jurisprudencia entiende que no es posible tal negativa, señalando como único requisito para adquirir plenamente la condición del cargo, el deber de prestar juramento o promesa, por lo que la omisión inicial o sobrevenida de la obligación de declaración de intereses no es causa que impida adquirir plenamente el cargo o que implique su pérdida, por lo que mucho menos impedirá al Concejal participar en la elección del Alcalde. Tal incumplimiento podrá dar lugar a responsabilidades, tal y como asevera la STC 155/1995, de 24 de octubre, entre ellas, la imposición de multas. 12.- Responsabilidad (art. 78 LRBRL). A) INTRODUCCIÓN. Se puede principiar señalando que los Concejales son responsables civil, administrativa y penalmente, cual es la división clásica de la responsabilidad. Junto a éstas puede aludirse también de forma específica, a la responsabilidad contable y a la responsabilidad política. Por lo que respecta a la responsabilidad civil y la penal se sustanciará ante los Tribunales civiles y penales respectivamente, en tanto que la responsabilidad administrativa se resuelve por la propia Administración. Debe anotarse como frente a los Diputados y Senadores de las Cortes Generales y como frente a los Diputados de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, que gozan de fuero especial ante los Tribunales de Justicia, los Concejales no, siguiéndose por tanto el procedimiento ordinario. Por lo demás, la responsabilidad puede ser de tipo individual o derivarse de los acuerdos de órganos colegiados. B) RESPONSABILIDAD CIVIL. Los titulares de los órganos administrativos deben responder frente a la propia Entidad Local y frente a quien se ocasionó el daño. Por tanto cabe referirse a dos supuestos de responsabilidad: - La exigible por la propia Corporación, ya por daños a la misma, ya para compensar indemnizaciones a terceros (acción de regreso). - La exigible por daños a terceros. Y es que el art. 54 LRBRL dispone: “Las Entidades locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los
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servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, fun cionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa”.
Por su parte, el art. 60 TRRL establece:
“Las autoridades y funcionarios de cualquier orden que, por dolo o culpa o negligencia, adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones legales, estarán obligados a indemnizar a la Corporación Local los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder”.
Finalmente, el art. 225 ROF señala: 1. Las entidades locales podrán instruir expediente, con audiencia del interesado, para declarar la responsabilidad civil de sus autoridades, miembros, funcionarios y dependientes que, por dolo, culpa o negligencia graves, hubieren causado daños y perjuicios a la Administración o a terceros, si éstos hubieran sido indemnizados por aquella. 2. El declarado responsable por la Administración podrá interponer el correspondiente recurso contenciosoadministrativo”.
Son requisitos para la exigencia de esta responsabilidad: 1º.- Sentencia condenatoria firma de los Tribunales al miembros corporativo o a la propia Corporación. 2º.- Expediente con audiencia al interesado. 3º.- Informe del Secretario, Asesoría Jurídica o Letrado. Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial habrá de estarse a lo establecido en el art. 145 LRJ-PAC, modificado por la Ley 4/1999, a partir de la cual, el particular no podrá dirigir su acción frente a las personas físicas responsables, por lo que, deberemos entender modificado implícitamente el art. 78 LRBRL. En este sentido se pronuncia LLISET, ROMERO HERNÁNDEZ y LÓPEZ PELLICER, en la obra “Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común”, 2ª edición, EL CONSULTOR, 2000. Este hecho supone la casi absoluta irresponsabilidad de los funcionarios y, por supuesto, de los políticos, ante la inoperatividad de la llamada acción de regreso. C) RESPONSABILIDAD PENAL. Los Concejales pueden incurrir en cualquier delito previsto en el C.P. de los que podríamos llamar comunes, en cuanto que pueden ser cometidos por cualquier ciudadano. Pero, además, pueden incurrir también en delitos específicos previstos en el C.P. para los funcionarios, entendido este concepto más amplio que en Derecho Administrativo, como comprensivo de los miembros de las Corporaciones Locales. Estos delitos se regulan en el Título XIX bajo la rúbrica “Delitos contra la Administración Pública” en los arts. 404 a 445 C.P. Deben de stacarse igualmente los delitos comprendidos en el Título XVI “Delitos contra la ordenación del territorio y la protección del patrimonio histórico y del medio ambiente”, en los arts. 319 a 340 C.P. D) RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. El apartado 4 del art. 78 LRBRL refiere específicamente la responsabilidad por falta no justificada de asistencia a la sesiones, al tiempo que señala otra más genérica, cual es el incumplimiento reiterado de sus obligaciones. En uno y otro caso, el Alcalde podrá sancionar al Concejal de acuerdo con el régimen previsto en el Título XI de la LRBRL para la infracción a las Ordenanzas y Reglamentos, en tanto en cuanto la Comunidad Autónoma no haya legislado esta cuestión, y ello por cuanto el art. 73 3 TRRL se remite al art. 59 del propio texto, que hoy debe ser entendido a citado Título XI LRBRL. Tampoco se dice nada respecto a los trámites que deben seguirse para la imposición de las sanciones, si bien es comprensible que se instruya expediente con audiencia al miembro corporativo, previa
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a la adopción de la resolución, en su caso, sancionadora, la cual será susceptible de recurso potestativo de reposición o, alternativamente, o sucesivamente, recurso contencioso-administrativo. No obstante esta clase de responsabilidad suele ser inoperante, a menos que se deduzcan indicios de ilícitos penales, en cuyo caso habrá se pasarse el expediente a los Tribunales de Justicia, paralizando la actuación administrativa hasta que el órgano judicial se pronuncie, sirviendo entonces los hechos probados para la imposición de la correspondiente sanción administrativa, sin perjuicio del principio non bis in idem. E) RESPONSABILIDAD CONTABLE. Deriva de los actos de gestión económica. Su regulación se encuentra contenida en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), dentro del Título VII, arts. 176 a 182, así como en la L.O. 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTC), dentro del Título IV. La regulación contenida en la LGP es como sigue: “Artículo 176. Principio gene ral: Las autoridades
y demás personal al servicio de las entidades contempladas en el artículo 2 de esta Ley que por dolo o culpa graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de las disposiciones de esta Ley, estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquellos, con independencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder. Ar tículo 177. H echos que pueden generar r esponsabili dad patri moni al: 1. Constituyen infracciones a los efectos
del artículo anterior: a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de los fondos públicos. b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública estatal sin sujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingreso en el Tesoro. c) Comprometer gastos, liquidar obligaciones y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizarlos o con infracción de lo dispuesto en esta Ley o en la de Presupuestos que sea aplicable. d) Dar lugar a pagos reintegrables, de conformidad con lo establecido en el artículo 77 de esta Ley. e) No justificar la inversión de los fondos a los que se refieren los artículos 78 y 79 de esta Ley y la Ley General de Subvenciones. f) Cualquier otro acto o resolución con infracción de esta Ley, cuando concurran los supuestos establecidos en el artículo 176 de esta Ley. 2. Las infracciones tipificadas en el número anterior darán lugar, en su caso, a la obligación de indemnizar establecida en el artículo anterior. Ar tícul o 178. Tipos de responsabil idad: 1. Cuando el acto o la resolución se dictase mediando dolo, la
responsabilidad alcanzará a todos los daños y perjuicios que conocidamente deriven de la resolución adoptada con infracción de esta Ley. 2. En el caso de culpa grave, las autoridades y demás personal de los entes del sector público estatal sólo responderán de los daños y perjuicios que sean consecuencia necesaria del acto o resolución ilegal. A estos efectos, la Administración tendrá que proceder previamen te contra los particulares para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas. 3. La responsabilidad de quienes hayan participado en la resolución o en el acto será mancomunada, excepto en los casos de dolo, que será solidaria. Ar tícul o 179. Responsabil idad de los in terventor es y ordenador es de los pagos: En las condiciones fijadas en los
artículos anteriores, están sujetos a la obligación de indemnizar a la Hacienda Pública estatal o, en su caso, a la respectiva entidad, además de los que adopten la resolución o realicen el acto determinante de aquélla, los interventores en el ejercicio de la función interventora, respecto a los extremos a los que se extiende la misma, y los ordenadores de pago que no hayan salvado su actuación en el respectivo expediente, mediante observación escrita acerca de la improcedencia o ilegalidad del acto o resolución. Ar tícul o 180. Órgano competente y Procedim iento: 1. En el supuesto del párrafo a) del apartado 1 del artículo
177 de esta Ley, la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el oportuno procedimiento de reintegro por alcance de conformidad con lo establecido en su legislación específica. 2. En los supuestos que describen los párrafos b) a f) del apartado 1 del artículo 177 de esta Ley, y sin perjuicio de dar conocimiento de los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el artículo 41, apartado 1, de la Ley Orgánica 2/1982, la responsabilidad será exigida en expediente administrativo instruido al interesado.
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El acuerdo de incoación, el nombramiento de instructor y la resolución del expediente corresponderán al Gobierno cuando se trate de personas que, de conformidad con el ordenamiento vigente, tengan la condición de autoridad, y en los demás casos al Ministro de Hacienda. Las competencias atribuidas al Ministro de Hacienda, corresponderán al de Trabajo y Asuntos Sociales, en las responsabilidades relativas a las entidades que integran el sistema de la Seguridad Social. La resolución que, previo informe del servicio jurídico del Estado, o, en su caso, de la Seguridad Social, ponga fin al expediente tramitado con audiencia de los interesados, se pronunciará sobre los daños y perjuicios causados a los bienes y derechos de la Hacienda Pública estatal o, en su caso, de la entidad, imponiendo a los responsables la obligación de indemnizar en la cuantía y en el plazo que se determine. Dicha resolución será recurrible ante la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas en el plazo de dos meses contados desde el día siguiente al de su notificación. Ar tícul o 181. R é gim en j ur ídico del i mpor te de los perj ui cios ir rogados: 1. Los perjuicios declarados en los
expedientes de responsabilidad, tendrán la consideración de derechos de la Hacienda Pública estatal o del ente respectivo. Dichos derechos gozarán del régimen a que se refiere el artículo 10, apartado 1, de esta Ley y se procederá a su cobro, en su caso, por la vía de apremio. 2. La Hacienda Pública estatal o, en su caso, la entidad correspondiente tienen derecho al interés previsto en el artículo 17 de esta Ley, sobre el importe de los alcances, malversaciones, daños y perjuicios a sus bienes y derechos, desde el día que se irroguen los perjuicios. Cuando por insolvencia del deudor directo se derive la acción a los responsables subsidiarios, el interés se calculará a contar del día en que se les requiera el pago. Ar tículo 182. D il igencias pr evias: Tan pronto como se tenga noticia de que se ha producido un hecho constitutivo
de las infracciones a que se refiere el artículo 177.1 o hayan transcurrido los plazos señalados en los correspondientes artículos de esta Ley sin haber sido justificadas las órdenes de pago o los fondos a que el mismo se refiere, los jefes de los presuntos responsables y los ordenadores de pagos, respectivamente, instruirán las diligencias previas y adoptarán, con igual carácter, las medidas necesarias para asegurar los derechos de la Hacienda Pública estatal o los de la respectiva entidad, d ando inmediato conocimiento al Tribunal de Cuentas o al Ministro de Hacienda, en cada caso, para que procedan según sus competencias y conforme a los procedimientos establecidos.”
De la regulación aludida cabe deducir no solo una responsabilidad contable por actuación directa, sino también por la de otros (ej. Concejal sin delegación en ordenación de gastos que ordena la realización de un suministro, del cual el Alcalde y el Interventor llegan a enterarse cuando el proveedor presenta su factura, pero que lo asumen), si bien ésta, al no calificarse de alcance o malversación escapará al enjuiciamiento del Tribunal de Cuentas, siendo la Corporación la que instruya el expediente. Y lo cierto es que es improbable que esto suceda, máxime si se tiene en cuenta que el Alcalde goza del respaldo mayoritario del plenario, por lo que la responsabilidad se reducirá a la disciplinaria y, como el Alcalde no está sujeto a otra responsabilidad de este tipo que la de su destitución a través de la moción de censura (que en realidad se trata de responsabilidad política), la responsabilidad contable quedará reducida en la práctica a la del Interventor que no formuló reparos. F) RESPONSABILIDAD POLÍTICA. Como manifiesta PILAR BENSUSAN en la obra “El Concejal en el Ordenamiento jurídico español” (Comares 1999), la responsabilidad política es la más inmediata exigible por el partido, el electorado, y el corporativo, respectivamente mediante el rechazo a ser incluido como candidato, la no elección o, en el caso del Alcalde, la adopción de una moción de censura. 13.- Deber de abstención (Arts. 76 LRBRL y 21 ROF). A) CONCEPTO. Abstenerse es la obligación de inhibirse en la tramitación y resolución de los asuntos en que deba intervenir una persona, por la concurrencia de alguna circunstancia que comprometa su imparcialidad. En parecidos términos es definida esta figura por MURILLO DE LA CUEVA en “Administraciones Públicas y Ciudadanos”, 1993. A
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través de este instrumento jurídico se responde al principio clásico de “ne quis in sua causa iudicet vel ius sibi (que nadie juzgue en causa propia o declare derecho para sí). B) CAUSAS DE ABSTENCIÓN (Art. 28.2 LRJ-PAC). Siguiendo a JESÚS GONZÁLEZ PÉREZ, en “Procedimiento Administrativo Local”, 1993, Ed. EL CONSULTOR, págs. 244 y ss., podemos resumir las causas de abstención en las siguientes: 1.- Interés personal (art. 28.2 a) LRJ-PAC).- Se producirá este motivo cuando el Concejal sea titular de intereses legítimos que puedan ser afectados, directa o indirectamente, por la decisión, entendiendo por interés directo la derivación inmediata, directa y segura de un provecho, beneficio o utilidad personal de contenido económico para el propio Concejal o persona a él vinculada. El interés personal puede tenerse en “el asunto de que se trate” o “en otro en cuya resolución pudier a influir la de aquél” (otro asunto semejante); en este último caso, se requiere que entre el objeto de dicho procedimiento y el del que se plantea la abstención concurra una relación tal que aquél pueda influir en en la resolución de éste. 2.- Ser administrador de sociedad o entidad interesada (art. 28.2 a) LRJ-PAC).Dentro del mismo apartado a) también se incluye este motivo. No se requiere que la sociedad o entidad haya comparecido como interesada, sino que el motivo de abstención se producirá en cuanto que la sociedad o entidad reúna las condiciones que le permitan comparecer en el procedimiento. 3.- Tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado (art. 28.2 a) LRJPAC).- Motivo con el que cierra el apartado a) en análisis. Estaríamos aquí ante una expresión más amplia de la de “tener pleito pendiente” a la que se refiere el art. 219.7 LOPJ, pues el “litigio” o conflicto puede producirse al margen de un proceso judicial. 4.- Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato (art. 28.2 b) LRJ-PAC).- La relación de parentesco habrá de efectuarse de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 915 a 920 CC. 5.- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior (art. 28.2 c) LRJ-PAC).- No concurrirá tal motivo cuando exista simple amistad, sino que se requiere que ésta sea “íntima”, lo cual será difícil de determinar. Respecto a la enemistad, ésta deberá ser “manifiesta” que no es lo contrario de “íntima”, por lo que deberá interpretarse como enemistad manifiesta aquella que sea considerada como grave. 6.- Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate (art. 28.2 d) LRJ-PAC).- Este motivo de abstención sólo podrá producirse si el Concejal tiene compatibilidad para ejercer una función distinta a la del cargo público que ocupa.
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7.- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar (art. 28.2 e) LRJ-PAC).- Tal relación de servicio comprende no sólo aquella que sea laboral, sino también la que se origine por el arrendamiento de servicios (arts. 1583 a 1578 CC) y la derivada de un contrato de mandato (arts. 1709 a 1739 CC). C) AMPLITUD DE LA ABSTENCIÓN EN ÓRGANOS COLEGIADOS. Hablando de órganos colegiados, el deber de abstención del Concejal, incluye tanto en la fase deliberatoria como en la propia votación del asunto, como también posteriormente en la ejecución del acuerdo. Consecuentemente, la retirada del salón de sesiones debe hacerse, voluntariamente o por invitación del Alcalde, antes de iniciarse por el Secretario la lectura del dictamen y, en cualquier caso, antes de iniciarse la deliberación del asunto. En este sentido, el art. 96 ROF establece: “En los supuestos en que, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la Ley 7-1985, algún miembro de la Corporación deba abstenerse de participar en la deliberación y votación, deberá abandonar el salón mientras se discuta y vote el asunto, salvo cuando se trate de debatir su actuación como corporativo, en que tendrá derecho a permanecer y defenderse”.
Si el Concejal que deba abstenerse no abandonara el salón será obligado a ello, en otro caso, su intervención determinará la invalidez de los actos, “cuando ésta haya sido determinante”, ya que si no lo fuera, el acuerdo será válido y eficaz como si no se hubiera producido irregularidad alguna. En este sentido el TS se ha pronunciado a favor del principio de conservación de los actos administrativos contenido en el art. 66 LRJ-PAC. Por otro lado, el precepto no determina el grado de invalidez, por tanto, dichos actos podrían ser declarados nulos o anulables.
LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL.
A) ANTECEDENTES. La actual Junta de Gobierno Local tuvo su origen en la anterior Ley de Régimen Local de 1955 y anterior ROF, bajo la denominación de Comisión Permanente, que debía existir en todos los Municipios con más de 2.000 habitantes. Ésta estaba integrada por el Alcalde y los Tenientes de Alcalde, éstos en número no superior al de la mitad de los Concejales, cuyo nombramiento y cese correspondía al Alcalde, de forma discrecional; además formaba parte de la Comisión Permanente, el Secretario, con voz pero sin voto Posteriormente el R.D. 3046/1977, dispuso para los Municipios con 5.000 o menos habitantes, que las atribuciones de la Comisión Permanente fueran ejercidas por el Pleno, lo cual tuvo como consecuencia la disolución de dicho órgano en la mayor parte de los Ayuntamientos con población comprendida entre 2.001 y 5.000 habitantes. No obstante la Ley de Elecciones Locales de 17 de julio de 1978 volvió al sistema tradicional, si bien con una composición diferenciadas, formando parte de citado órgano, el Alcalde, que ostentaba la presidencia, y un “exactamente” 1/3 del número de Concejales, añadiendo uno más si el número resultante fuese par; la atribución de puestos se efectuaba proporcionalmente, y la designación concreta correspondía a cada grupo entre ellos y con independencia del orden en que figuraron en su lista. La condición de miembro de la Comisión Permanente atribuía la del cargo de Teniente de Alcalde.
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Por otro lado, la Comisión Permanente tenía atribuciones propias delimitadas en los derogados arts. 122 LRL y 123 ROF. El dictado de la Ley 7/1985, de 2 de abril – LRBRL- vino a sustituir a la Comisión Permanente por la denominada Comisión de Gobierno, si bien los cambios no fueron meramente de denominación sino de preceptividad de su existencia, de forma de designación de sus miembros, y de atribuciones. Así, por lo pronto, la Comisión de Gobierno pasa a ser de existencia necesaria en los Municipios con más de 5.000 habitantes, frente a los más 2.000 habitantes que se exigía por la LRL para la existencia de la anterior Comisión Permanente. Por otra parte, el número de miembros no coincide con el de las antiguas Comisiones Permanentes, recordemos 1/3 añadiendo un Concejal más si la cifra resultante era par, posibilidad ésta que no se ofreció a la Comisión de Gobierno. Además, la composición de la Comisión Permanente se regía por el principio de “proporcionalidad”, en tanto que en l a Comisión de Gobierno no se obliga a un reparto de puestos proporcional, por lo que habitualmente se integra por Concejales afines al Alcalde. Desde el punto de vista de la representatividad y del conocimiento por los administrados de la gestión municipal, para EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS Y DE LOS JUZGADOS, en “El nuevo Régimen Local”, Tomo I, 4ª edición 2001, pág. 323, supuso un retroceso, aún cuando signifique una mayor eficacia y indudables analogías con la composición del Gobierno de la Nación o de las Comunidades Autónomas. Finalmente, en materia de atribuciones, la Comisión Permanente las tenía perfectamente delimitadas, en tanto la Comisión de Gobierno no era más allá de un órgano de asistencia al Alcalde, cuyas eventuales atribuciones vendrían dadas por delegación o por atribución de las leyes. B) LA ACTUAL JUNTA DE GOBIERNO LOCAL. -
Introducción. El tránsito de la Comisión de Gobierno hacia la Junta de Gobierno Local se produjo con la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local, que no pasó de ser un cambio de denominación, a diferencia de lo ocurrido en la sustitución de la Comisión Permanente por la Comisión de Gobierno. El cambio de denominación quizá obedezca a homogeneizar, en su denominación, los órganos locales con sus homólogos en el Estado y en las Comunidades Autónomas.
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Obligatoriedad de su existencia (art. 20.1 b) LRBRL): - En todos los municipios con población superior a 5.000 habitantes (órgano necesario) - Además, podrá existir en los municipios con menos población, cuando (órgano potestativo): Lo disponga su Reglamento Orgánico O lo acuerde el Pleno de su ayuntamiento.
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Composición: - Alcalde, que la preside. - “No superior” a 1/3 del número legal de los Concejales. No teniendo en cuenta los decimales que resulten.
- Nombramiento y separación o cese: - Órgano competente.- El Alcalde libremente, dando cuenta al Pleno. - Procedimiento (art. 46 ROF por remisión del art. 52 ROF):
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Resolución Dación de cuenta al Pleno en la primera sesión que celebre Notificación personal a los designados Y publicación en el Boletín Oficial de la provincia.
Atribuciones: - Asistir permanentemente al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones. Atribución propia e indelegable (art. 53 ROF). Añade este precepto que, a tal fin: “la Comisión de Gobierno (hoy Junta de Gobierno Local) será informada de todas las decisiones del Alcalde. Esta información tendrá carácter previo a la adopción de la decisión siempre que la importancia del asunto así lo requiera. Por lo demás, indicar que la asistencia no implica irrogación de las atribuciones del Alcalde. - Ejercer las atribuciones que le deleguen (Alcalde o Pleno). Atribuciones eventuales. - Ejercer las atribuciones que le asignen las leyes (futuras). Atribuciones eventuales.
La anterior distinción de atribuciones lleva al art. 113 ROF a diferenciar entre “reuniones” deliberantes (de asistencia al Alcalde), en las cuales no se podrá adoptar acuerdo alguno, y “sesiones”, (de carácter decisorio), en las que se adoptan acuerdos.
- Órganos complementarios:
LAS COMISIONES INFORMATIVAS.
A) CONCEPTO. Órganos complementarios de la organización necesaria y común de todos los Ayuntamientos que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno. B) NATURALEZA. Doble: - Órganos consultivos.- Estudio, informe o consulta de los asuntos. - Órganos de control y fiscalización.- Seguimiento de la gestión de los órganos de gobierno. Debe tenerse presente que las Comisiones Informativas no son órganos de gobierno, ya que no tienen ni pueden tener en los municipios de régimen común, facultades decisorias. C) CARACTERÍSTICAS. 1.- Son órganos complementarios. 2.- Tienen derecho a participar todos los grupos.
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3.- Tienen como función propia el estudio, informe o consulta de los asuntos que deban ser sometidos a la decisión del Pleno. 4.- Carecen de atribuciones resolutorias. 5.- Sus dictámenes son preceptivos y previos a las decisiones del Pleno y de cualquier otro órgano con atribuciones delegadas por aquél (JGL), y son potestativos y previos a las decisiones de la JGL sobre asuntos no delegados, y del Alcalde. D) CLASES. - Permanentes.- Son las que se constituyen con carácter general para dictaminar los asuntos que deban someterse a la decisión del Pleno, así como seguir la gestión de los órganos de gobierno. Su extinción coincidirá con el de la Corporación o por acuerdo del Pleno. - Especiales.- Las constituidas para un asunto concreto, extinguiéndose automáticamente una vez dictaminado el asunto mismo, salvo que el acuerdo plenario que las creo dispusiera otra cosa. E) CÓNSTITUCIÓN. Mediante acuerdo plenario a propuesta del Alcalde. El número y denominación de las Comisiones Informativas Permanentes será decidido en el mismo acuerdo del Pleno, procurándose su correspondencia con las grandes áreas en que se estructuren los servicios. F) COMPOSICIÓN. -
Alcalde, como Presidente nato, pudiendo delegar la presidencia efectiva “en cualquier miembros corporativo”, a propuesta de la Comisión tras elección en su seno. Por tanto, la decisión última de la delegación de la presidencia efectiva corresponderá al Alcalde, que si no delega, no obstante consumirá uno de los puestos.
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Y miembros de la Corporación (exclusivamente). Todos los grupos tienen derecho a participar con la presencia de Concejales rigiéndose por el principio de “proporcionalidad”, que permitirá a cada grupo contar con un Concejal como mínimo, salvo renuncia (incluidos los grupos integrados por un solo Concejal, en cuyo caso, este formará parte de todas las Comisiones). El principio de proporcionalidad no implica reproducción exacta del Pleno, sino sólo en cuanto sea posible. Por tanto, si dicho principio no fuese posible, podrá actuarse como sigue: - Repartiendo los puestos respetando las mayorías que existan en el Pleno. - O asignando un número de miembros igual para cada grupo y aplicando como sistema de votación para sus dictámenes, el voto ponderado. Nada dice el ROF en cuanto al número de componentes que deban integrar cada Comisión, por lo que habrá que estar a lo que disponga el correspondiente acuerdo del Pleno.
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Secretario.- El ROF tampoco determina quien deba ejercer las funciones de Secretario en las Comisiones Informativas; según un determinado sector doctrinal, debe ejercerse por el Secretario de la Corporación, no obstante, la opinión 277
mayoritaria es que existe libertad para designar a cualquier funcionario de la Corporación, lo cual no significa que el Secretario de la Corporación no pueda serlo. Esta afirmación se basa, primero, en que el ROF no exige que sea el Secretario de la Corporación quien ejerza dichas funciones y, segundo, en que el art. 13.2 del RJFHN señala que al Secretario de la Corporación corresponden las funciones de fe pública y el asesoramiento legal preceptivo, si bien en Juntas, Órganos o Entidades dependientes distintas del Alcalde, Pleno o Comisión de Gobierno decisoria (hoy Junta de Gobierno Local), podrán ser encomendadas a funcionarios propios carentes de habilitación, a propuesta del titular de la Secretaría y que actuarán como delegados de éste. G) ADSCRIPCIÓN CONCRETA. Se realizará por escrito del portavoz de cada grupo, dirigido al Alcalde, del que se dará cuenta al Pleno (no señala en la primera sesión que celebre). Podrá designarse un suplente por cada titular. H) FUNCIONES. Después de la modificación realizada en la LRBRL por la Ley 11/99, de 21 de abril – Pacto Local-, a las Comisiones Informativas le fueron atribuidas competencias de control y fiscalización a través del “seguimiento de la gestión”, mediante ruegos y preguntas, propuestas, etc., atribución que viene a sumarse a las atribuciones propias no resolutorias de estudio, informe o consulta. En consecuencia, hoy las funciones de las Comisiones Informativas coinciden con la doble naturaleza que de ellas se predica, a saber: 1.- Función consultiva.- El estudio, informe o consulta de los asuntos. Esta función puede tener carácter: - Obligatoria.- Respecto de los asuntos que deban ser sometidos a la decisión del Pleno, o a otros órganos que tengan atribuciones delegadas por aquél. - Voluntaria.- Respecto de los asuntos que correspondan resolver al Alcalde o a la Junta de Gobierno Local si éstos órganos deciden previamente someterlos a la Comisión Informativa correspondiente. La función consultiva de las Comisiones Informativas se plasmará en dictámenes que tienen carácter “preceptivo” y “no vinculante”. El carácter preceptivo se deduce de lo dispuesto en el art. 82.2 ROF: “En el orden del día sólo pueden incluirse los asuntos que hayan sido previamente dictaminados, informados o sometidos a consulta de la Comisión Infor mativa que corresponda”. de manera que todos los asuntos que sean competencia de Pleno deberán estar dictaminados con carácter previo a que se convoque la sesión plenaria en que se vayan a incluir en el correspondiente Orden del Día. La práctica habitual de solapar unas y otras sesiones no es correcta. No obstante lo anterior, se establece la excepción de los asuntos que sean declarados urgentes, respecto a los cuales se pueden plantear dos situaciones: 1. Asuntos no dictaminados pero incluidos en el Orden del Día de la sesión plenaria (art. 82.3 y 97.2 ROF).- El Pleno deberá ratificar la inclusión, a partir de lo cual se
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podrá adoptar acuerdo sobre el mismo. En otro caso (no ratificación de su inclusión en el Orden del Día), no podría adoptarse acuerdo, y si se adoptara sería nulo. 2. Asuntos no dictaminados y no incluidos en el Orden del Día.- Podrá ser sometidos a sesiones ordinarias (solamente) siendo declarados de urgencia por mayoría absoluta, lo cual permitirá adoptar acuerdo sobre el mismo. Adoptado acuerdo por el Pleno sobre un asunto sin dictamen preceptivo, deberá darse cuenta a la respectiva Comisión en la primera sesión que celebre (art. 126.2 ROF). Finalizar señalando que los dictámenes y propuestas de acuerdo a adoptar por el Pleno deberán ser firmados por el Secretario de la Comisión y por su Presidente que, además, normalmente será quien lo defienda ante el Pleno. 2.- Función de control y fiscalización.- Seguimiento de la gestión de de los órganos de gobierno, sin perjuicio de las competencias de control que corresponden al Pleno, lo que viene a significar que, en el ejercicio de dicha función carecen de facultades resolutorias, y que ejercerán la función en el marco de las directrices que establezca el Pleno en el acuerdo que las cree. Ejercerán esta función mediante la formulación en su seno de ruegos, preguntas, mociones, etc.
LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS.
A) CONCEPTO. Órgano complementario de existencia obligatoria en todos los municipios, que tienen por función el examen, estudio e informe de todas las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias, que deba aprobar el Pleno de la Corporación. B) NATURALEZA. Órgano consultivo, en cuanto examina, estudia, e informa todas las cuentas de la Entidad Local. Debe observarse que, a diferencia de las Comisiones Informativas, la norma no atribuye naturaleza de órgano de control y fiscalización a la Comisión Especial de Cuentas, control que en cuanto a su vertiente interna, los arts. 213 a 222 TRLHL atribuyen a la Intervención y en último término al Pleno, y en su vertiente externa, el art. 223 TRLHL atribuye al Tribunal de Cuentas. Por lo demás, de la misma manera que las Comisiones Informativas, la Comisión Especial de Cuentas no es un órganos de gobierno, ya que no tienen ni pueden tener en los municipios de régimen común, facultades decisorias. C) CARACTERÍSTICAS. Presenta las mismas que las citadas para las Comisiones Informativas, a salvo de: 1.- Aún siendo un órgano complementario, es de existencia obligatoria en todos los municipios. 2.- Sus funciones de examen, estudio e informe, se limitan a “las cuentas, presupuestarias y extrapresupuestarias” que deba aprobar el Pleno, y, en principio, a salvo de lo que se dirá más adelante no examinan, estudian en informan otros asuntos que deban ser sometidos a la decisión del Pleno. D) CLASES.
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No existe clasificación posible para este órgano, puesto que existe una Comisión Especial en cada municipio, la cual, por su singularidad, puede conceptuarse como Comisión Informativa Especial, aunque como veremos, podrá constituirse y funcionar como Comisión Informativa Permanente. E) CONSTITUCIÓN, COMPOSICIÓN y FUNCIONAMIENTO. Es de aplicación de dicho para las Comisiones Informativas. F) FUNCIÓN CONSULTIVA. -
Examen, estudio e informe de la Cuenta General.- Caben destacar los siguientes aspectos: -
Rendición (final o definitiva) de los estados y cuentas: De la Entidad Local: Corresponde al Presidente de la Entidad Local. Antes del 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan. De los organismos autónomos y sociedades mercantiles con capital íntegro de la Entidad Local: Corresponde a los órganos competentes de éstos (rinden aquellas “proponiendo inicialmente” las mismas). Antes del 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan (remisión a la Entidad Local).
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Formación de la Cuenta General: Corresponde a la Intervención. Previo a su sometimiento a informe de la Comisión Especial de Cuentas (antes del 1 de junio).
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Informe.- Por la Comisión Especial de Cuentas, a quien se someterá antes del 1 de junio.
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Exposición pública:
Medio.- No se establece, debiendo entender B.O. correspondiente y Tablón de Anuncios de la Entidad Local. Plazo: Exposición.- 15 días Reclamaciones, reparos u observaciones.- 23 días (15 – exposición- más 8 – siguientes).
- Nuevo informe: Por la Comisión Especial de Cuentas. Una vez examinadas las reclamaciones, reparos u observaciones, en su caso presentadas. Si no se hubieren presentado, se entiende que no habrá lugar a nuevo informe.
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Aprobación, en su caso: Por el Pleno de la Corporación.
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Antes del 1 de octubre.
Rendición de la Cuenta General debidamente aprobada: Por el Presidente de la Entidad Local. Al Tribunal de Cuentas. Antes del 15 de octubre de cada año.
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Estudio, informe o consulta de los demás asuntos relativos a la Economía y Hacienda de la Entidad.- El Reglamento Orgánico de la Corporación puede tener previsto, o un acuerdo plenario establecerlo, que la Comisión Especial de Cuentas actúe como Comisión Informativa Permanente, en cuyo caso examinará, estudiará e informará todos los asuntos económicos de la Entidad Local que vayan a ser sometidos a la decisión del Pleno, en las mismas condiciones que las ya vistas para las restantes Comisiones Informativas.
LOS CONCEJALES-DELEGADOS.
A) INTRODUCCIÓN. Los Concejales no son órganos municipales, sino miembros del Pleno. No obstante, si el Concejal adquiere la condición de Teniente de Alcalde o de Concejal-Delegado se constituirá en un órgano municipal unipersonal. B) CONCEPTO. Concejales que ostentan alguna/s delegación de atribuciones del Alcalde. C) ADQUISICIÓN DE LA CONDICIÓN DE CONCEJAL-DELEGADO. Por exclusiva decisión del Alcalde si decide delegar en un Concejal atribuciones que corresponden a aquél como propias, siguiéndose las formalidades y eficacia vistos en el art. 44 ROF. D) PÉRDIDA DE TAL CONDICIÓN. -
En toda clase de delegaciones (genéricas o especiales): - Por renuncia expresa por escrito ante la Alcaldía. - Por revocación de la delegación adoptada por el Alcalde con iguales formalidades que para su otorgamiento.
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En delegaciones genéricas exclusivamente.- Además:
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Por pérdida de la condición de miembro de la Junta de Gobierno Local o, donde ésta no exista, de la de Teniente de Alcalde.
E) ATRIBUCIONES. -
Las que se especifiquen en el Decreto de delegación. En su defecto, todas las referidas a la materia o sector de actividad delegado (delegación genérica) que tiene asignadas originariamente el Alcalde, salvo las indelegables. 281
LOS REPRESENTANTES PERSONALES DEL ALCALDE.
A) ORIGEN. Inicialmente denominados Alcaldes de Barrio, su configuración permitía al Alcalde delegar en aquéllos facultades. En su regulación actual, adoptan la denominación de representantes personales y se omite la posibilidad de delegación de facultades por parte de los Alcaldes en ellos. B) CONCEPTO. Órganos sin poderes de decisión que representan al Alcalde en los poblados y barriadas separados del casco urbano o en ciudades, ejerciendo funciones informativas, protocolarias, etc. C) NOMBRAMIENTO. -
Requisitos para ocupar el cargo.- Ser vecino del poblado, barriada o núcleo de población en que ejerza sus funciones.
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Órgano competente para el nombramiento.- Alcalde.
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Ámbito: - Poblado o barriada separado del caso urbano y que no sea Entidad Local. - O ciudades en el que el desenvolvimiento de los servicios lo aconseje.
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Duración del cargo: - Podrá ser removido por el Alcalde cuando lo juzgue oportuno. - En todo caso, la duración está sujeta a la del mandato del Alcalde.
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Tratamiento.- Autoridad.
LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO.
A) CONCEPTO. Órganos territoriales de gestión desconcentrada. B) CREACIÓN: -
Composición, organización, ámbito territorial y funciones administrativas.- Se establecerá en su reglamento regulador. Órgano competente.- Pleno.
C) FINES: -
Mejorar la gestión de los asuntos de la competencia municipal. Facilitar la participación ciudadana.
LOS CONSEJOS SECTORIALES.
A) INTRODUCCIÓN.
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Los Consejos Sectoriales presentan notables similitudes con los órganos territoriales de gestión desconcentrada, por lo que podrá serles de aplicación lo dicho para éstos; no obstante se diferencian de aquellos: 1º.- Los Consejos Sectoriales ejercen sus funciones en actividades concretas (cultura, deportiva, medioambiental, etc.). 2º.- En los Consejos Sectoriales el territorio no es el elemento definitorio. B) CONCEPTO. Órganos de participación sectorial de los ciudadanos y sus asociaciones. C) CREACIÓN: -
Composición, organización y ámbito de actuación.- Se establecerá en el acuerdo plenario de creación, si bien en cuanto a la organización, la presidencia corresponderá: - Cuando el ámbito territorial del Consejo Sectorial coincida con el de una Junta Municipal de Distrito.- Un miembro de la Junta, nombrado y separado libremente por el Alcalde. - Cuando el ámbito territorial del Consejo Sectorial no coincida con el de una Junta Municipal de Distrito.- Un miembro de la Corporación, también nombrado y separado libremente por el Alcalde.
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Órgano competente.- Pleno.
D) FINES. Canalizar la participación de los ciudadanos y de sus asociaciones en los asuntos municipales. D) FUNCIONES. Exclusivamente: - Informe. - En su caso, propuesta.
ORGANOS DESCONCENTRADOS Y DESCENTRALIZADOS PARA LA GESTIÓN DE SERVICIOS.
Respecto a otros órganos desconcentrados y descentralizados para la gestión de servicios, me remito a lo ya expuesto para los restantes órganos de esta naturaleza, significando únicamente que su establecimiento puede resultar de gran interés en núcleos separados de población que no constituyan Entidad Local inframunicipal, como también en grandes urbanizaciones.
COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES.
A) INTRODUCCIÓN.
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La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es un órgano introducido en la organización municipal a través de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL-, quedando configurado como órgano preceptivo (obligatorio) en los Municipios denominados de Gran Población, regulados en el Título X de la LRBRL, y como órgano potestativo en los restantes municipios, denominados de Régimen Común, como veremos a continuación. B) CONCEPTO. Órgano municipal para la defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración municipal. Como puede observarse, se trata de una figura municipal análoga al Defensor del Pueblo estatal o autonómicos, si bien, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones tiene carácter colegiado. C) CREACIÓN. -
Municipios de Gran Población (señalados en el Título X LRBRL).- Órgano obligatorio. - Municipios de Régimen Común (restantes municipios).- Órgano potestativo, cuya existencia dependerá: De que así lo disponga el Reglamento Orgánico de la respectiva Corporación Municipal. O de que así lo acuerde el Pleno, por mayoría absoluta
Su configuración es sustancialmente similar a la de la Junta de Gobierno Local y a la de las Comisiones Informativas, con las dos siguientes diferencias: -
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Tanto la Junta de Gobierno Local como las Comisiones Informativas son de existencia obligatoria en Municipios con más de 5.000 habitantes, en tanto la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es de existencia obligatoria en los Municipios de Gran Población. En los Municipios donde la Junta de Gobierno Local y las Comisiones Informativas no son de existencia obligatoria, dichos órganos existirán si así lo establece el Reglamento Orgánico de la Corporación o si así lo acuerde el Pleno, al igual que la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, si bien, para este órgano, se añade que el acuerdo habrá de adoptarse por mayoría absoluta.
D) FORMACIÓN. Por representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al número de miembros en el mismo. Por tanto, la composición de este órgano se asimila al de las Comisiones Informativas. E) FUNCIONAMIENTO. Se regulará en normas de carácter orgánico municipal. F) FUNCIONES.
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Podrá supervisar la actividad de la Administración municipal, estando obligados todos los órganos de Gobierno y de la Administración, a colaborar. Y deberá dar cuenta al Pleno, mediante un informe anual. También podrá realizar informes extraordinarios.
3.- REFERENCIA A LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN. 3.1.- AMBITO DE APLICACIÓN. Para la elaboración de este epígrafe se ha seguido esencialmente el manual de Ezcurra. El régimen de organización de los Municipios de gran población, implantado por la Ley 57/2003, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL-, se contempla en el Título X de la LRBRL (artículos 121 a 138, ambos inclusive). Sabemos, igualmente, que dicha Ley fue pensada en un principio para cubrir las necesidades de los siete u ocho Municipios españoles que superaban los trescientos o cuatrocientos mil habitantes. No obstante, tanto en el proyecto de Ley enviado por el Gobierno a las Cortes como en su posterior tramitación parlamentaria, fue rebajándose la cifra de población, hasta casi llegar a la cómoda fórmula de «café para todos». En efecto, según lo previsto en el art. 121.1 de dicho cuerpo legal, las normas previstas en el referido Título serán de aplicación: a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes. En este caso se encuentran Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, Murcia, Las Palmas de Gran Canaria, Palma de Mallorca, Bilbao, Córdoba, Alicante, Granada, Vigo, Gijón y Hospitalet de Llobregat. No obstante, la Ley será de aplicación en Madrid y Barcelona hasta tanto no se aprueba el Estatuto de Capitalidad de Madrid y la Carta Municipal de Barcelona. b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes. Se encuentran en este grupo A Coruña, Granada, Vitoria, Santa Cruz de Tenerife, Oviedo, Santander, Pamplona, San Sebastián y Almería. c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas. Además de las capitales de provincia, puede aplicarse la Ley, por ejemplo, en Santiago de Compostela y Mérida, por capitalidad autonómica. d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales. En los supuestos previstos en los párrafos c) y d) se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos. Igualmente, las normas referidas a la organización y funcionamiento de los órganos necesarios y las de gestión económico-financiera de los municipios de gran población, salvo lo dispuesto para los distritos, la defensa de los derechos de los vecinos y el órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas, contenidas respectivamente en los artículos 128, 132 y 137 de la LRBRL, serán de aplicación: a) A los Cabildos Insulares Canarios de islas cuya población sea superior a 175.000 habitantes.
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b) A los restantes Cabildos Insulares de islas cuya población sea superior a 75.000 habitantes, siempre que así lo decida mediante Ley el Parlamento Canario a iniciativa de los Plenos de los respectivos Cabildos.
3.2.VIGENCIA DEL RÉGIMEN DE ORGANIZACIÓN FUNCIONAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
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El inicio de la vigencia de la nueva organización coincidirá con el inicio del mandato de la nueva Corporación, la cual dispondrá de un plazo máximo de seis meses, desde su constitución, para adaptar su anterior organización a la nueva prevista en el Título X de la LRBRL, y se prolongará indefinidamente aún cuando la cifra oficial de población del municipio se reduzca posteriormente por debajo del número de habitantes exigido. En tanto se aprueban tales normas, continuarán en vigor las normas que regulen estas materias en el momento de entrada en vigor de la Ley 57/2003. Igual previsión será de aplicación a los Plenos de los Cabildos que queden incluidos en su ámbito de aplicación. No obstante lo anterior, para que la Ley sea de inmediata aplicación (sin tener que esperar hasta 2007, año en el que se iniciará el mandato de las nuevas Corporaciones Locales), su disposición transitoria primera prevé que el citado plazo de seis meses se empiece a contar desde su entrada en vigor, esto es, el 1 de enero de 2004. De esta forma, los Plenos de los Ayuntamientos y de los Cabildos Insulares a los que les sea de aplicación inmediata este nuevo modelo organizativo, deberán aprobar las normas orgánicas necesarias para la adaptación de su organización a las normas del nuevo Título X antes del 1 de julio de 2004.
3.3.- CARACTERISTICAS DE ESTE REGIMEN. Como características más importantes de este régimen específico podemos destacar las siguientes:
1. Traslación del funcionamiento del modelo nacional o autonómico a la vida municipal. La Ley 57/2003 incorpora al ámbito de las ciudades de gran población el funcionamiento del modelo nacional o autonómico, equiparando al Pleno con el poder legislativo, al Alcalde con el Presidente del Gobierno o de la Comunidad, y a la Junta de Gobierno Local con el Consejo de Ministros o Consejo Autonómico.
2. Adelgazamiento del abanico de atribuciones del Alcalde. El Alcalde de las grandes poblaciones se configura como el principal órgano de dirección de la política, del gobierno y de la administración municipal, ostentando, junto a funciones simbólicas tales como la de máxima representación del municipio, aquellas atribuciones ejecutivas necesarias para el desarrollo de tales funciones. El acusado protagonismo del Alcalde en la vida pública municipal no escapa en la actualidad a la visión de cualquier observador. Simplemente basta comprobar las feroces campañas de los diferentes partidos políticos en las elecciones municipales de las grandes ciudades españolas (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, etc.) para corroborar la enorme trascendencia
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política del cargo de primer mandatario municipal, cuyo rango popular es superior incluso (en los casos de Madrid y Barcelona) al de Ministro del Gobierno estatal o al de Presidente de muchas Comunidades Autónomas. Por tanto, el Alcalde así configurado pierde muchas de las atribuciones gestoras o ejecutivas que le corresponderían en régimen común, atribuciones que pasa a ostentar la Junta de Gobierno Local.
3. Existencia de una Junta de Gobierno Local con amplias atribuciones ejecutivas. Puede decirse que la verdadera protagonista de este nuevo modelo organizativo es la Junta de Gobierno Local. En efecto, el Título X de la LRBRL viene a perfilar una Junta de Gobierno Local fuerte, dotada de amplias funciones de naturaleza ejecutiva y que se constituye como un órgano colegiado esencial de colaboración en la dirección política del Ayuntamiento. Pero las diferencias entre la configuración de la Junta de Gobierno Local de los municipios de gran población y la del régimen común se manifiestan no sólo en sus amplias atribuciones5, sino también en su composición, otra de las principales novedades de la reforma. En efecto, el Alcalde podrá convocar a cualquier ciudadano de a pie para que asuma, con plena responsabilidad política, labores ejecutivas, lo que supone una enorme ventaja que permite avanzar en el proceso de modernización de la Administración municipal. Dichas personas serán miembros de la Junta de Gobierno Local -formarán parte del ejecutivo local-, si bien, la mayoría de los miembros de ésta han de ser cargos electos locales 6. Recuérdese que en los Municipios de régimen común la Junta de Gobierno se configura simple y vagamente como «órgano de asistencia al Alcalde», sin más atribuciones específicas, únicamente las que el Alcalde u otro órgano municipal les delegue. Pero aquí, no; aquí, en los municipios de gran población, la Junta de Gobierno es el verdadero órgano ejecutivo del Ayuntamiento con atribuciones específicamente tasadas en la Ley. Las dudas sobre la constitucionalidad de esta medida no se han hecho esperar, dado que en artículo 140 de la Constitución se establece que el gobierno y administración de los municipios corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y Concejales. Por esta prevención, quizás, la Ley exige que, para la válida constitución de la Junta de Gobierno Local, el número de miembros presentes que ostenten la condición de Concejal sea superior al número de aquellos miembros presentes que no ostenten dicha condición. La Secretaría de la Junta la ejerce un Concejal.
4. Configuración del Gobierno municipal como verdadero órgano ejecutivo de los asuntos públicos locales. Como en todos los Municipios con Ayuntamiento, el Gobierno municipal de los grandes municipios está integrado por el Alcalde y la Junta del Gobierno Local. Por consiguiente, y como ya hemos dicho, comparando esta estructura con la del poder ejecutivo estatal, el Alcalde se asemeja al Presidente del Gobierno o a un Presidente autonómico, y los miembros de la Junta de Gobierno Local a los Ministros o a los Consejeros de una Comunidad Autónoma.
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5. Configuración del Pleno como órgano de representación política. Al Pleno, como órgano de representación política, le corresponde fundamentalmente el control y fiscalización de las actuaciones del Gobierno municipal, además del ejercicio de la potestad normativa. Su presidencia será ejercida por el Alcalde o Concejal en quien delegue. El asesoramiento legal al Pleno y a sus Comisiones corresponderá a un funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional, que actuará como Secretario. De conformidad con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta de la Ley 57/2003, el funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional que a la entrada en vigor de la Ley estuviera desempeñando el puesto Secretario del Ayuntamiento, pasará a desempeñar el puesto de Secretario General del Pleno. Otra de las diferencias con el órgano plenario de los Ayuntamientos de régimen común es que el Pleno de los Municipios altamente poblados únicamente puede delegar algunas de sus atribuciones en las Comisiones, y no en el Alcalde o en la Junta de Gobierno Local como sucede en los Ayuntamientos de régimen común. Siguiendo con el símil estatal o autonómico, el Pleno se configura en estos municipios como las Cortes españolas o las Asambleas de las CC.AA.; es, por tanto, una especie de «miniparlamento», en el que priman las funciones legislativas y de control del Gobierno municipal, dicho esto con las salvedad de que el Pleno únicamente puede dictar normas reglamentarias, no leyes.
6. Existencia de órganos directivos En estos Ayuntamientos se crea la figura de los órganos directivos municipales, órganos intermedios entre el nivel político y la administración municipal, cuyos titulares han de ser funcionarios con titulación superior.
7. Fomento de la participación de los ciudadanos en los asuntos municipales. Para fomentar la participación de los ciudadanos en los asuntos municipales y acercar la Administración municipal a los mismos, se establece la división territorial de estos municipios en Distritos, y asimismo se crean los Consejos Sociales de la Ciudad, como órganos de participación en las políticas de desarrollo local, la planificación estratégica y los grandes proyectos urbanos.
8. Existencia de un órgano específico para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas. En cada Municipio se creará un órgano para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas de competencia municipal. Su actuación estará basada en los principios de celeridad, gratuidad e independencia, fortaleciéndose así la garantía de los derechos de los ciudadanos.
9. Existencia de un Observatorio Urbano en el Ministerio de Administraciones Públicas.
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Por último, la Ley contempla también la puesta en marcha de un Observatorio Urbano en el Ministerio de Administraciones Públicas para reunir y difundir indicadores sobre la calidad de vida y de los servicios en los municipios sujetos al régimen de altamente poblados.
3.4.- ORGANIZACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN. 3.4.1.- ORGANIZACIÓN NECESARIA: 1. EL PLENO: a) Composición.- El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, es el órgano de máxima representación política de los ciudadanos en el gobierno municipal. Excepto en los supuestos previstos en la LRBRL y en la legislación electoral, el Pleno será convocado y presidido por el Alcalde, al que corresponde decidir los empates con voto de calidad. El Alcalde podrá delegar exclusivamente la convocatoria y la presidencia del Pleno, cuando lo estime oportuno, en uno de los Concejales. En todo caso, el Pleno contará con un Secretario General y dispondrá de Comisiones, que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos en proporción al número de Concejales que tengan en el Pleno. b) Atribuciones.- A tenor de lo dispuesto en el art. 123 de la LRBRL, al Pleno del Ayuntamiento le corresponden las siguientes atribuciones: - El control y la fiscalización de los órganos de gobierno (indelegable). - La votación de la moción de censura al Alcalde y de la cuestión de confianza planteada por éste, que será pública y se realizará mediante llamamiento nominal en todo caso y se regirá en todos sus aspectos por lo dispuesto en la legislación electoral general (indelegable). - La aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica (indelegable). Tendrán en todo caso naturaleza orgánica: · La regulación del Pleno. · La regulación del Consejo Social de la Ciudad. · La regulación de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones. · La regulación de los órganos complementarios y de los procedimientos de participación ciudadana. · La división del municipio en distritos, y la determinación y regulación de los órganos de los distritos y de las competencias de sus órganos representativos y participativos, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar la organización y las competencias de su administración ejecutiva. · La determinación de los niveles esenciales de la organización municipal, entendiendo por tales las grandes áreas de gobierno, los coordinadores generales, dependientes directamente de los miembros de la Junta de Gobierno Local, con funciones de coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas y las Direcciones Generales u órganos similares que culminen la organización administrativa, sin perjuicio de las atribuciones del Alcalde para determinar el número de cada uno de tales órganos y establecer niveles complementarios inferiores. · La regulación del órgano para la resolución de las reclamaciones económicoadministrativas.
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- La aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos municipales (delegable en las Comisiones). - Los acuerdos relativos a la delimitación y alteración del término municipal; la creación o supresión de las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio; la alteración de la capitalidad del municipio y el cambio de denominación de éste o de aquellas Entidades, y la adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo (indelegable). - Los acuerdos relativos a la participación en organizaciones supramunicipales (indelegable). - La determinación de los recursos propios de carácter tributario (indelegable). - La aprobación de los presupuestos, de la plantilla de personal, así como la autorización de gastos en las materias de su competencia. Asimismo, aprobará la cuenta general del ejercicio correspondiente (indelegable). - La aprobación inicial del planeamiento general y la aprobación que ponga fin a la tramitación municipal de los planes y demás instrumentos de ordenación previstos en la legislación urbanística (indelegable). - La transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas, así como la aceptación de las delegaciones o encomiendas de gestión realizadas por otras Administraciones, salvo que por ley se impongan obligatoriamente (indelegable). - La determinación de las formas de gestión de los servicios, así como el acuerdo de creación de organismos autónomos, de entidades públicas empresariales y de sociedades mercantiles para la gestión de los servicios de competencia municipal, y la aprobación de los expedientes de municipalización (delegable en las Comisiones). - Las Facultades de revisión de oficio de sus propios actos y disposiciones de carácter general (indelegable). - El ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa jurídica del Pleno en las materias de su competencia (delegable en las Comisiones). - Establecer el régimen retributivo de los miembros del Pleno, de su secretario general, del Alcalde, de los miembros de la Junta de Gobierno Local y de los órganos directivos municipales (indelegable). - El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales y otras Administraciones públicas (delegable en las Comisiones). - Acordar la solicitud a la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma para que, en su caso, decida que el Municipio pueda ser incluido en el ámbito de aplicación de los municipios de gran población (indelegable). - Las demás que expresamente le confieran las leyes. Por lo general, los acuerdos del Pleno se adoptan por mayoría simple, si bien se requerirá el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros del Pleno para la adopción de los acuerdos referidos en los párrafos c), e), f), j) y o) y para los que corresponda adoptar al Pleno en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general previstos en la legislación urbanística.
2. EL ALCALDE. El Alcalde, que ostenta la máxima representación del municipio y tiene el tratamiento de Excelencia, se le atribuyen en el art. 124 de la LRBRL las siguientes funciones: a) Representar al Ayuntamiento . b) Dirigir la política, el gobierno y la administración municipal, sin perjuicio de la acción colegiada de colaboración en la dirección política que, mediante el ejercicio de las funciones ejecutivas y administrativas que le son atribuidas por esta Ley, realice la Junta de Gobierno Local (indelegable).
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c) Establecer directrices generales de la acción de gobierno municipal y asegurar su continuidad (sólo son delegables en la Junta de Gobierno Local). d) Convocar y presidir las sesiones del Pleno y las de la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad (indelegables las atribuciones de convocar y presidir la Junta de Gobierno Local y decidir los empates con voto de calidad.. e) Nombrar y cesar a los Tenientes de Alcalde y a los Presidentes de los Distritos (indelegable). f) Ordenar la publicación, ejecución y cumplimiento de los acuerdos de los órganos ejecutivos del Ayuntamiento . g) Dictar bandos, decretos e instrucciones (sólo indelegable la atribución de dictar bandos). h) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dando cuenta inmediata al Pleno (indelegable). i) Ejercer la superior dirección del personal al servicio de la Administración municipal . j) La Jefatura de la Policía Municipal (indelegable). k) Establecer la organización y estructura de la Administración municipal ejecutiva, sin perjuicio de la aprobación y modificación de los reglamentos de naturaleza orgánica, que corresponden al Pleno (sólo son delegables en la Junta de Gobierno Local). l) El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia y, en caso de urgencia, en materias de la competencia del Pleno, en este supuesto dando cuenta al mismo en la primera sesión que celebre para su ratificación . m) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos . n) La autorización y disposición de gastos en las materias de su competencia . ñ) Las demás que le atribuyan expresamente las leyes y aquéllas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al municipio y no se atribuyan a otros órganos municipales.
3. LOS TENIENTES DE ALCALDE. Los Tenientes de Alcalde, que tendrán el tratamiento de Ilustrísima y sustituyen al Alcalde, por el orden de su nombramiento, en los casos de vacante, ausencia o enfermedad, son nombrados y separados por aquél de entre los Concejales que forman parte de la Junta de Gobierno Local.
4. LA JUNTA DE GOBIERNO LOCAL: a) Naturaleza.- Como ya se dijo, la Junta de Gobierno Local de los municipios sujetos a este régimen organizativo es el verdadero órgano ejecutivo de la Corporación; es un órgano fuerte que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas que más adelante señalamos. b) Composición y organización.- La Junta de Gobierno Local, cuya presidencia corresponde al Alcalde, está formada por un número de miembros no superior al tercio del número legal de componentes del Pleno, incluido el Alcalde. El Alcalde podrá nombrar como miembros de la Junta de Gobierno Local a personas que no ostenten la condición de Concejales, siempre que su número no supere un tercio de sus miembros, excluido el Alcalde. En todo caso, para la válida constitución de la Junta de Gobierno Local se requiere que el número de miembros de la Junta de Gobierno Local que ostentan la condición de Concejales presentes sea superior al número de aquellos miembros presentes que no ostentan dicha condición.
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Los miembros de la Junta de Gobierno Local podrán asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, sin perjuicio de las facultades que corresponden a su Presidente. La Junta de Gobierno Local responde políticamente ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión. La Secretaría de la Junta de Gobierno Local de estos Municipios no la ejerce un funcionario de la Administración Local con habilitación de carácter nacional, como ha sucedido siempre, sino que corresponde a uno de sus miembros que reúna la condición de Concejal, designado por el Alcalde, quien redactará las actas de las sesiones y certificará sobre sus acuerdos. Asimismo, existirá un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y a su Concejal-secretario. En cuanto a las deliberaciones de la Junta de Gobierno Local, serán secretas, aun cuando a sus sesiones puedan asistir Concejales no pertenecientes a la misma y los titulares de los órganos directivos, en ambos supuestos cuando sean convocados expresamente por el Alcalde. c) Atribuciones.- De conformidad con lo dispuesto en el art. 127 de la LRBRL, corresponde a la Junta de Gobierno Local: - La aprobación de los proyectos de ordenanzas y de los reglamentos, incluidos los orgánicos, con excepción de las normas reguladoras del Pleno y sus Comisiones. - La aprobación del proyecto de presupuesto. - La aprobación de los proyectos de instrumentos de ordenación urbanística cuya aprobación definitiva o provisional corresponda al Pleno. - Las aprobaciones de los instrumentos de planeamiento de desarrollo del planeamiento general no atribuidas expresamente al Pleno, así como de los instrumentos de gestión urbanística y de los proyectos de urbanización. - La concesión de cualquier tipo de licencia, salvo que la legislación sectorial la atribuya expresamente a otro órgano. - Las contrataciones y concesiones, incluidas las de carácter plurianual, la ampliación del número de anualidades y la modificación de los porcentajes de gastos plurianuales, así como la gestión, adquisición y enajenación del patrimonio, la concertación de operaciones de crédito, todo ello de acuerdo con el presupuesto y sus bases de ejecución. - El desarrollo de la gestión económica, autorizar y disponer gastos en materia de su competencia, disponer gastos previamente autorizados por el Pleno, y la gestión del personal. - Aprobar la relación de puestos de trabajo, las retribuciones del personal de acuerdo con el presupuesto aprobado por el Pleno, la oferta de empleo público, las bases de las convocatorias de selección y provisión de puestos de trabajo, el número y régimen del personal eventual, la separación del servicio de los funcionarios del Ayuntamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 99 de la LRBRL para el personal con habilitación de carácter nacional, el despido del personal laboral, el régimen disciplinario y las demás decisiones en materia de personal que no estén expresamente atribuidas a otro órgano. La composición de los tribunales de oposiciones será predominantemente técnica, debiendo poseer todos sus miembros un nivel de titulación igual o superior al exigido para el ingreso en las plazas convocadas. Su presidente podrá ser nombrado entre los miembros de la Corporación o entre el personal al servicio de las Administraciones Públicas. - El nombramiento y el cese de los titulares de los órganos directivos de la Administración municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición adicional octava de la LRBRL para los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. - El ejercicio de las acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia.
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k) Las facultades de revisión de oficio de sus propios actos. l) Ejercer la potestad sancionadora salvo que por ley esté atribuida a otro órgano. m) Las demás que le correspondan, de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. La Junta de Gobierno Local podrá delegar en los Tenientes de Alcalde, en los demás miembros de la Junta de Gobierno Local, en su caso, en los demás Concejales, en los coordinadores generales, directores generales u órganos similares, las funciones enumeradas en los párrafos e), f), g), h) anteriores, con excepción de la aprobación de la relación de puestos de trabajo, de las retribuciones del personal, de la oferta de empleo público, de la determinación del número y del régimen del personal eventual y de la separación del servicio de los funcionarios, y l) del apartado anterior.
3.4.2.- ORGANOS COMPLEMENTARIOS: 1. LOS CONCEJALES DELEGADOS. Al igual que en todos los Ayuntamientos, los Concejales Delegados ostentan por delegación alguna de las atribuciones del Alcalde.
2. LOS REPRESENTANTES DEL ALCALDE EN POBLADOS Y BARRIADAS. Según vimos, en el art. 24 de la LRBRL se dispone establece que para facilitar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos locales y mejorar ésta, los Municipios podrán establecer órganos territoriales de gestión desconcentrada, con la organización, funciones y competencias que cada Ayuntamiento les confiera, atendiendo a las características del asentamiento de la población en el término municipal, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del Municipio. Y entre tales órganos se encuentran los Representantes del Alcalde en poblados y barriadas, típicos en grandes municipios y conocidos como «Alcaldes de barrio». En la ciudad de Zaragoza, por ejemplo, se eligen en los barrios de Alfocea, Cartuja baja, Casetas, Garrapinillos, Juslibol, Miralbueno, Montañana, Monzalbarba, Movera, Pañaflor Gállego, San Gregorio, San Juan, Torrecilla, Venta Olivar, Villamayor, etc. En Valencia, en los de La Punta, La Torre, Castellar-Oliveral, el Palmar, Perellonet, Pinedo, Benifaraig, Poble-Nou, Carpesa, Benimámet, Beniferri, El Saler, Casas de Bárcena, etc. Recordemos que, según indica el TRRL, el Representante del Alcalde en poblados y barriadas tiene carácter de autoridad en el cumplimiento de sus cometidos.
3. LAS COMISIONES DEL PLENO. Así como en los Municipios de régimen común tienen cabida las Comisiones Informativas, como órganos encargados del estudio, informe o consulta de los asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, y del seguimiento de la gestión del Alcalde, de la Comisión de Gobierno y de los Concejales Delegados, las Comisiones que ahora se regulan en el nuevo Título X de la LRBRL no cambian en cuanto a su composición, puesto que, al igual que las reguladas para los municipios de régimen común, estarán formadas por representantes de los grupos políticos de la Corporación, en proporción a su importancia numérica, y tienen, igualmente, las mismas funciones que aquéllas. Pero, además, a diferencia de aquéllas, las que ahora contemplamos sí tienen funciones decisorias, ya que se les permite asumir, por delegación, atribuciones conferidas al Pleno, por cuya razón el tradicional calificativo de «Informativas» puede no ser el adecuado. Deberán conocerse como «Comisiones del Pleno» o simplemente, sin más, como «Comisiones».
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En concreto, y de conformidad con lo que establece el art. 122.4 de la LRBRL, corresponden a las Comisiones del Pleno las siguientes funciones: a) El estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno. b) El seguimiento de la gestión del Alcalde y de su equipo de gobierno, sin perjuicio del superior control y fiscalización que, con carácter general, le corresponde al Pleno. c) Aquéllas que el Pleno les delegue, de acuerdo con lo dispuesto en la citada Ley.
4. LA COMISIÓN ESPECIAL DE CUENTAS. Como vimos en epígrafes precedentes, la Comisión Especial de Cuentas es un órgano necesario en todos los Municipios.
5. LA COMISIÓN ESPECIAL DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES. Para la defensa de los derechos de los vecinos ante la Administración Municipal, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones es un órgano necesario en los municipios de gran población y en aquellos otros en que el Pleno así lo acuerde, con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros, o así lo disponga su Reglamento Orgánico. Según dispone el art. 132 de la LRBRL, el Pleno de los Municipios sujetos al régimen de gran población creará una Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, cuyo funcionamiento se regulará en normas de carácter orgánico, y estará formada por representantes de todos los grupos que integren el Pleno, de forma proporcional al número de miembros que tengan en el mismo. La citada Comisión podrá supervisar la actividad de la Administración municipal, y deberá dar cuenta al Pleno, mediante un informe anual, de las quejas presentadas y de las deficiencias observadas en el funcionamiento de los servicios municipales, con especificación de las sugerencias o recomendaciones no admitidas por la Administración Municipal. No obstante, también podrá realizar informes extraordinarios cuando la gravedad o la urgencia de los hechos lo aconsejen. Para el desarrollo de sus funciones, todos los órganos de Gobierno y de la Administración Municipal están obligados a colaborar con la referida Comisión.
6. LAS JUNTAS MUNICIPALES DE DISTRITO. Sabido es que las grandes poblaciones – Madrid (Madrid, por ejemplo, está dividida en 21 Distritos), Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza, Málaga, etc.- suelen estar divididas en Distritos y éstos en Barrios. Al frente de cada uno de los Distritos se encuentra un Concejal Delegado. Pues bien, a partir de ahora la división del término municipal en Distritos es necesaria en los municipios acogidos al régimen que contemplamos. Por tanto, donde todavía no existan, deberán crearse Distritos como divisiones territoriales propias, dotadas de órganos de gestión desconcentrada, para impulsar y desarrollar la participación ciudadana en la gestión de los asuntos municipales y su mejora, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del municipio.
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Su creación y regulación corresponde al Pleno de la Corporación, debiéndose fijar el porcentaje mínimo de los recursos presupuestarios que deberán gestionarse por los distritos, en su conjunto. Cada uno de los Distritos tiene una Junta presidida por un Concejal, nombrado por el Alcalde, a quien lógicamente también compete su destitución.
7. EL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD. Podemos definir el Consejo Social de la Ciudad como el órgano colegiado de participación de la sociedad, a través de sus diversos sectores, en el gobierno y la administración municipal. De conformidad con lo dispuesto en el art. 131 de la LRBRL, este órgano consultivo, que debe existir en los municipios sujetos al régimen de gran población, estará integrado por representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas. Además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, corresponderá a este Consejo la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.
8. ORGANO PARA LA RESOLUCIÓN DE LAS RECLAMACIONES ECONÓMICO-ADMINISTRATIVAS. En todos los Municipios de gran población debe existir igualmente un órgano especializado, de manera preferente, en el conocimiento y resolución de reclamaciones sobre actos de gestión, liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de derecho público de competencia municipal, así como en el dictamen sobre los proyectos de Ordenanzas fiscales y la elaboración de estudios y propuestas en dicha materia. Estará integrado por un número impar de miembros, con un mínimo de tres, designados por el Pleno por mayoría absoluta de entre personas de reconocida competencia técnica. Su composición, competencias, organización y funcionamiento -que se basará en criterios de independencia técnica, celeridad y gratuidad-, así como el procedimiento de las reclamaciones, serán determinados por el Pleno del Ayuntamiento, de acuerdo con lo establecido en la Ley General Tributaria y en la normativa estatal reguladora de las reclamaciones económico-administrativas, sin perjuicio de las adaptaciones necesarias en consideración al ámbito de actuación y funcionamiento del órgano.
9. ORGANOS DIRECTIVOS. Como órganos directivos en los Municipios de gran población caben citarse los siguientes:
a) El titular del órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y a su Concejalsecretario.
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Como ya indicamos, en el régimen que nos ocupa existe necesariamente un órgano de apoyo a la Junta de Gobierno Local y al Concejal-secretario de la misma, cuyo titular será nombrado entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, al que corresponden las siguientes funciones: - La asistencia al Concejal-secretario de la Junta de Gobierno Local. - La remisión de las convocatorias a los miembros de la Junta de Gobierno Local. - El archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones. - Velar por la correcta y fiel comunicación de sus acuerdos.
b) El titular de la Asesoría Jurídica. Sin perjuicio de las funciones reservadas al Secretario del Pleno por el párrafo e) del apartado 5 del artículo 122 de la LRBRL, la Asesoría Jurídica es otro un órgano administrativo necesario en los Municipios de gran población que se configura como responsable de la asistencia jurídica al Alcalde, a la Junta de Gobierno Local y a los órganos directivos, comprensiva del asesoramiento jurídico y de la representación y defensa en juicio del Ayuntamiento, salvo que designen Abogado colegiado que les represente y defienda en juicio. El titular de la Asesoría Jurídica será nombrado y separado por la Junta de Gobierno Local, de entre licenciados en Derecho que ostentar la condición de funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional, o bien funcionario de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales . Hasta ahora, el asesor jurídico de todos los Ayuntamientos era el Secretario (funcionario de Administración Local con habilitación de carácter nacional), con independencia de que la Corporación pudiera contratar, para asuntos concretos, asesores jurídicos externos. Pero ahora, en los Municipios de gran población, la titularidad de la asesoría jurídica puede recaer en funcionarios que no necesariamente tienen que ser habilitados estatales de la Administración Local.
c) El Secretario General del Pleno. Al Secretario General del Pleno, que lo será también de las Comisiones del Pleno, le corresponden las siguientes funciones: - La redacción y custodia de las actas, así como la supervisión y autorización de las mismas, con el visto bueno del Presidente del Pleno. - La expedición, con el visto bueno del Presidente del Pleno, de las certificaciones de los actos y acuerdos que se adopten. - La asistencia al Presidente del Pleno para asegurar la convocatoria de las sesiones, el orden en los debates y la correcta celebración de las votaciones, así como la colaboración en el normal desarrollo de los trabajos del Pleno y de las comisiones. - La comunicación, publicación y ejecución de los acuerdos plenarios. - El asesoramiento legal al Pleno y a las comisiones, que será preceptivo en los siguientes supuestos: 1. Cuando así lo ordene el Presidente o cuando lo solicite un tercio de sus miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que el asunto hubiere de tratarse. 2. Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría especial. 3. Cuando una ley así lo exija en las materias de la competencia plenaria. 4. Cuando, en el ejercicio de la función de control y fiscalización de los órganos de gobierno, lo solicite el Presidente o la cuarta parte, al menos, de los Concejales.
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Dichas funciones quedan reservadas a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, con las subescalas que correspondan, de acuerdo con lo dispuesto en su normativa reglamentaria. Su nombramiento corresponderá al Alcalde, teniendo la misma equiparación que los órganos directivos previstos en el artículo 130 de la LRBRL, sin perjuicio de lo que determinen a este respecto las normas orgánicas que regulen el Pleno.
d) El Interventor general municipal. La función pública de control y fiscalización interna de la gestión económicofinanciera y presupuestaria, en su triple acepción de función interventora, función de control financiero y función de control de eficacia, corresponde al Intervención general municipal. Su titular, que será nombrado de entre funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, ejercerá sus funciones con plena autonomía respecto de los órganos y entidades municipales y cargos directivos cuya gestión fiscalice, teniendo completo acceso a la contabilidad y a cuantos documentos sean necesarios para el ejercicio de sus funciones.
e) El titular del órgano u órganos de gestión económico-financiera y presupuestaria. Las funciones de presupuestación, contabilidad, tesorería y recaudación serán ejercidas por el órgano u órganos que se determinen en el Reglamento Orgánico Municipal. El titular o titulares de dicho órgano u órganos deberá ser un funcionario de Administración local con habilitación de carácter nacional, salvo el del órgano que desarrolle las funciones de presupuestación.
f) El titular del órgano de gestión tributaria. Con el fin de conseguir una gestión integral del sistema tributario municipal, regido por los principios de eficiencia, suficiencia, agilidad y unidad en la gestión, se habilita al Pleno de los Ayuntamientos de los municipios de gran población para crear un órgano de gestión tributaria, responsable de ejercer como propias las competencias que a la Administración Tributaria local le atribuye la legislación tributaria. Vemos, por tanto, que es un órgano potestativo, al que, cuando menos, le corresponderán, en su caso, las siguientes funciones: a) La gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los actos tributarios municipales. b) La recaudación en período ejecutivo de los demás ingresos de derecho público del ayuntamiento. c) La tramitación y resolución de los expedientes sancionadores tributarios relativos a los tributos cuya competencia gestora tenga atribuida. d) El análisis y diseño de la política global de ingresos públicos en lo relativo al sistema tributario municipal. e) La propuesta, elaboración e interpretación de las normas tributarias propias del ayuntamiento. f) El seguimiento y la ordenación de la ejecución del presupuesto de ingresos en lo relativo a ingresos tributarios.
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En el caso de que el Pleno decida crear un órgano de gestión tributaria, la función de recaudación y su titular quedarán adscritos a este órgano, quedando sin efecto lo dispuesto para el órgano de gestión económico-financiera y presupuestaria del subepígrafe anterior en lo que respecta a la función de recaudación.
g) Otros órganos directivos. Otros órganos directivos de menor importancia son: - Los coordinadores generales de cada Area o Concejalía. Dependen directamente de la Junta de Gobierno Local, ejerciendo, entre otras, funciones de coordinación de las distintas Direcciones Generales u órganos similares integradas en la misma área de gobierno, y de la gestión de los servicios comunes de éstas u otras funciones análogas. Asimismo pueden ejercer cuantas funciones les deleguen el Alcalde o la Junta de Gobierno Local. Los Directores Generales u órganos similares que culminen la organización administrativa. Los titulares de los máximos órganos de dirección de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales locales. El nombramiento de los coordinadores generales y de los directores generales deberá efectuarse entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas, de las entidades locales o funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, a los que se exija para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el Pleno, al determinar los niveles esenciales de la organización municipal, permita que, en atención a las características específicas del puesto directivo, su titular no reúna dicha condición de funcionario. En este caso los nombramientos habrán de efectuarse motivadamente y de acuerdo con criterios de competencia profesional y experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad en la gestión pública o privada.
TEMA 5:
LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO. LA POTESTAD NORMATIVA: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. LOS BANDOS DE LA ALCALDÍA. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL.
1. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS DE LAS ENTIDADES LOCALES: RÉGIMEN JURÍDICO. 1.1.- Concepto. Medios jurídicos exorbitantes de que la ley dota a la Administración Pública -en nuestro caso a las Entidades Locales- para cumplir sus fines.
1.2.- Principales características: potestad administrativa versus derecho subjetivo. Podríamos afirmar que, frente al anterior concepto jurídico dado, el contraste de la potestad administrativa y de derecho subjetivo, nos lleva al concepto técnico del término, que se obtiene de la propia teoría general del Derecho. Uno y otro concepto son especies
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diferenciadas del género común que se refiere a los poderes jurídicos o facultades del querer y del obrar atribuidas a los sujetos por el ordenamiento. Son EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ, en “Curso de Der echo Administrativo”, Ed. Civitas, dos de los autores que diferencias ambas figuras jurídicas, diciendo que mientras el derecho subjetivo se caracteriza por tener su origen en una relación jurídica concreta, recaer sobre un objetivo específico y determinado, consistir en una pretensión concreta y corresponder con un deber atribuible a un sujeto pasivo, que es, en este sentido, un sujeto obligado, ninguna de estas notas convienen a la potestad administrativa, caracterizada por: 1.- La potestad no se genera en relación jurídica alguna, ni en pactos, negocios jurídicos o actos o hechos singulares, sino que procede directamente del ordenamiento, esto es, es siempre una derivación del status legal, por lo cual resulta inexcusable una norma previa que, además de configurarla, la asigne a un ente concreto. De esta manera, las potestades pueden ser atribuidas a toda clase de sujetos y en cualquier ámbito del derecho; así en el marco del derecho civil, por tanto ejercitables por los ciudadanos (ej. patria potestad, potestad para ocupar bienes abandonados, acción ante los Tribunales, etc.); dicho lo cual, la caracterización de las potestades “administrativas” se encuentra en los sujetos a los que son atribuidas las mismas, que no son ni más ni menos que las Administraciones Públicas. 2.- La potestad administrativa tampoco recae sobre un objeto específico y determinado, sino que tiene carácter genérico y se refiere a un ámbito de actuación definido en grandes líneas o direcciones genéricas. No consiste en una pretensión particular, sino en la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos, de donde eventualmente pueden surgir, como una simple consecuencia de su ejercicio, relaciones jurídicas particulares. 3.- A la potestad no corresponde ningún deber, positivo o negativo, sino una simple sujeción o sometimiento de otros sujetos a soportar sobre su esfera jurídica los eventuales efectos derivados del ejercicio de la misma; esa sujeción puede ser para esos sujetos ventajosa (si del ejercicio de la potestad deriva un beneficio para ellos, cual sería, pro ejemplo, el caso de un beneficiario de una expropiación forzosa, o del vecino beneficiado en su tranquilidad por el ejercicio de la potestad de policía sobre el establecimiento situado en los bajos del domicilio de aquél, con emisiones musicales por encima de los niveles permitidos), desventajosa (si de la potestad surge para ellos un gravamen, como podrían ser los perjudicados derivados de las actuaciones administrativas indicadas anteriormente; sería la sujeción strictu sensu o por excelencia), o indiferente (si no llega a afectar a su esfera jurídica, como podría tratarse en determinados casos, del ejercicio de la potestad de autoorganización), pero en ningún caso implicará un deber o una obligación, los cuales podrán surgir eventualmente de la relación jurídica que el ejercicio de la potestad es capaz de crear, pero no del simple sometimiento a la potestad misma. No hay, por ello, frente a la potestad un sujeto obligado, sino (en frase de GIANNINI) una “situación pasiva de inercia”, que implica un sometimiento a los efectos que la potestad puede crear en su ejercicio, la inexcusabilidad de soportar que tales efectos se produzcan y que eventualmente afecten a la esfera jurídica del sometido. 4.- Y, en fin, otras características de la potestad administrativa son: inalienabilidad, intransmisibilidad, irrenunciabilidad, imprescriptibilidad, inagotabilidad, sólo modificables o extinguibles por ley.
1.3.- Clasificación de las potestades administrativas.
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Las potestades administrativas pueden ser clasificadas anteviendo a criterios diversos, algunos de los cuales serían los siguientes. 1.- Por su contenido.- Reglamentaria o de planificación; autoorganizativa; tributaria; sancionadora, etc (véase art. 4 LRBRL para las EE.LL.) 2.- Por la posibilidad o no de crear, modificar o extinguir situaciones, relaciones o normas jurídicas (incidencia en el ordenamiento).- Innovativas y conservativas; las primeras crean, modifican o extinguen situaciones, relaciones o normas jurídicas (potestad reglamentaria, tributaria, expropiatoria, etc.), en tanto que las potestades conservativas se limitan a conservar, tutelar o llevar a cabo situaciones preexistentes (potestad de deslinde, potestad de recuperación de oficio de los bienes, etc.) entrando dentro de la esfera de la llamada autotutela administrativa, que significa que la Administración Pública tiene potestad para tutelar sus propias situaciones jurídicas sin necesidad de recabar la tutela judicial. 3.- Por la sujeción a las mismas de todos los ciudadanos o sólo de quienes se encuentran en una determinada situación de subordinación (grado de disponibilidad para incidir en los administrados).- De supremacía general y de supremacía especial; en las primeras, todos los ciudadanos están sujetos a dichas potestades, en las potestades de supremacía especial sólo algunos ciudadanos se sujetas a las mismas, en razón de una subordinación especial de éstos respecto a la respectiva Administración derivada de una relación jurídica especial (potestad disciplinaria sobre los empleados públicos; potestades de interpretación de los contratos, modificación de los mismos, etc. frente al contratista; posición de un reo frente a la Administración; etc.) 4.- Según que la potestad sea ejercitable dentro de la esfera del titular de la misma o respecto a terceros.- Internas y externas; las potestades internas recaen sobre el propio titular de la misma (potestad de autoorganización que, en ocasiones también constituye potestad reglamentaria, a través del Reglamento Orgánico Municipal o a través de Reglamentos de Funcionamiento, etc.); las potestades externas afectan a terceros (potestad reglamentaria a través de Ordenanzas, tanto generales – ej. Ordenanza de Convivencia Ciudadana- como especiales – ej. una Ordenanza Fiscal-, en definitiva, ésta se corresponde con la llamada potestad tributaria; potestad sancionadora; potestad expropiatoria; etc.) 5.- Según que la norma prevea o no los requisitos y supuestos que determinan la actuación administrativa (forma de atribución).- Regladas y discrecionales. Esta es la distinción de mayor relieve jurídico; así, serán potestades regladas aquellas en que el acto administrativo viene predeterminado por la norma, en definitiva, la actuación administrativa se reduce a la constatación del supuesto de hecho definido por la ley (no hay juicio subjetivo (ej. el otorgamiento o denegación de una licencia o la jubilación de un empleado público); por el contrario, serán potestades discrecionales, aquellas en las que la Administración goza de cierta libertad a la hora de adoptar la correspondiente decisión, definiéndose por la ley únicamente algunas condiciones del ejercicio de la potestad y remitiéndose en lo demás, a la estimación subjetiva parcial de la Administración Pública (ej. conceder o denegar una subvención; determinar la cuantía de una gratificación extraordinaria, etc.). Ahora bien, como sostiene mayoritariamente la doctrina y también la jurisprudencia, no hay potestades absolutamente regladas ni absolutamente discrecionales, y en este sentido se entiende que, en todo caso son elementos reglados en toda actuación administrativa: la potestad; su extensión; la competencia; y el fin. También pueden ser reglados: tiempo y forma de ejercicio y fondo parcialmente reglado.
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6.- Por la forma de atribución.- Expresas/implícitas; Específicas/generales; regladas/discrecionales.
1.4.- Potestades administrativas de las Entidades Locales. A diferencia de la precedente Ley de Régimen Local de 1955, que no dedicaba artículo alguno a relacionar las potestades correspondientes a las Entidades Locales, si bien se entendían implícitas en la atribución de competencias, la vigente LRBRL sí efectúa una descripción de potestades en su art. 4, como también lo hace el art. 4.1 ROF, cuya atribución se efectúa, no con carácter general para todas las Entidades Locales, sino inicialmente, en todo caso, a las Entidades Locales de carácter territorial referidas en el art. 3.1. LRBRL, esto es, Municipios, Provincias e Islas, lo cual es debido a una cuestión de base, y es que dichas entidades, precisamente por su carácter territorial, tienen una personal y capacidad jurídica genérica. En las demás Entidades Locales, las que el art. 3.2 LRBRL denomina “otras Entidades Locales” (Comarcas, Áreas Metropolitanas, M ancomunidades de Municipios y Entidades de ámbito territorial inferior al municipal), por razón de su sometimiento a la “escala de territorialidad” que determine la respectiva CC.AA., será a ésta a la que corresponda precisar cuales de las potestades administrativas relacionadas en el art. 4 LRBRL corresponden a cada una de dichas Entidades Locales. En definitiva, que precitado art. 4 LRBRL se expresa en los términos siguientes: “1. En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y de ntr o de la esfera de sus competencias, corr esponden en todo caso a los mun icipi os, las provin cias y las islas: a) L as potestades reglamentar ia y de autoorgan ización. b) L as potestades tr ibu tari a y fi nanci era. c) L a potestad de progr amación o planif icación. d) L as potestades expropi ator ia y de investigaci ón, deslinde y recuperaci ón de ofi cio de sus bienes. e) L a pr esunción de legitim idad y l a ejecuti vidad de sus actos. f) L as potestades de ejecuci ón for zosa y sanci onador a. g) L a potestad de revisión de ofi cio de sus actos y acuerdos. h) L as prelaci ones y prefer encias y demás prerr ogati vas reconocid as a la H acienda Públi ca par a los cré ditos de la m isma, sin perju ici o de las que corr espondan a l as Haciendas del Estado y de las Comuni dades Autónomas; asícomo l a i nembar gabil idad de sus bi enes y derechos en los té rmi nos pr evistos en l as leyes. 2. L o dispuesto en el n úmero pr ecedente podráser de apli cación a las entidades terr it or iales de ámbi to i nf eri or al mu ni cipal y, asimi smo, a l as comarcas, áreas metr opolitanas y demás entidades local es, debiendo las L eyes de las Comuni dades Autónomas concr etar cuáles de aquell as potestades serán de apli cación, excepto en el supuesto de las mancomuni dades, que se ri gen por lo di spuesto en el apar tado siguiente. 3. Cor responden a l as mancomuni dades de mun ici pios, para l a pr estación de los ser vicios o la ejecución de las obr as de su competenci a, las potestades señ al adas en el apar tado 1 de este ar tícul o que deter mi nen sus Estatu tos. En def ecto de pr evisión estatu tar ia, l es corresponderán todas las potestades enum eradas en dich o apartado, siempr e que sean pr ecisas para el cumpl imi ento de su fi nal idad, y de acuerdo con l a legislación aplicable a cada una de dichas potestades, en ambos casos”.
2. LA POTESTAD NORMATIVA: ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. I) ORIGEN Y EVOLUCIÓN. El origen de las Ordenanzas y Reglamentos locales tiene carácter consuetudinario, formándose y reformándose por los propios vecinos para, una vez aprobadas, ser transcritas. Posteriormente, dichas fuentes jurídicas pasar a ser centralizadas, siendo elaboradas por los Corregidores, como representantes del Monarca, que las elevaban al Consejo de Castilla para su aprobación, integrándose en los Fueros, que eran concedidos como un privilegio real. Mas tarde las Ordenanzas fueron tomando entidad propia, si bien persistiendo el intervencionismo estatal, y en el siglo XIX, a partir de las Cortes de Cádiz se incorpora al propio texto de la Constitución de Cádiz de 1812, art. 321.8, como competencia de los Ayuntamientos, “estar a cargo de formar Ordenanzas municipales del pueblo y presentarlas a
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las Cortes para su aprobación por medio de la Diputación provincial que las acompañará con su informe”. Posteriormente, la Ley de 23 de febrero de 1828, que permitió al Alcalde, por vez primera, crear Derecho, lo que provocará confusiones respecto al posible contenido del Bando y de las Ordenanzas. Si bien durante los períodos menos liberales se acrecentan las potestades del Alcalde, más cercano al gobierno, incluso nombrado por él, en tanto que en los períodos más liberales, el Ayuntamiento, de composición popular, es quien tiene un mayor protagonismo normativo, lo cierto es que nos encontramos en una época en que predominan las facultades de aprobación del derecho local por la Administración periférica, al tiempo que se carece de unos Tribunales administrativos independientes, no pudiendo hablarse en sentido propio de autonomía en la potestad reglamentaria municipal. La Constitución de 1869 y la Ley Orgánica del Poder Judicial comienzan un tímido giro en este planteamiento centralizador, con el establecimiento de un control judicial indirecto de las Ordenanzas, y decimos tímido giro porque así lo demuestran sucesivas leyes posteriores, de las que destacaré la Ley de Santamaría de Paredes que nos muestra un sistema que está a caballo entre la concesión de verdaderas potestades a los Tribunales en el ejercicio de ese control y la negativa a toda intervención judicial sobre el derecho local. Llegados al siglo XX, la Ley Maura de 1907 restringe los controles de la Administración del Estado y acepta los recursos judiciales, siendo no obstante el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 8 de marzo de 1924, el que establece las ideas autonómicas latentes durante los años anteriores; éste atribuyó a las Entidades Locales – EE.LL- la elaboración y aprobación de Ordenanzas sujetas al control de legalidad por los Tribunales. Además hizo separación de las tradicionales Ordenanzas de policía y buen gobierno, de las Ordenanzas fiscales, concepto que, como tendremos ocasión de desarrollar más adelante, apareció por primera con un Proyecto de Ley sobre exacciones municipales de 7 de noviembre de 1910 que no vio la luz, siendo el Reglamento de 29 de junio de 1911, el que les dio validez. Esas ideas autonomistas municipales se ven plasmadas “constitucionalmente” por primera vez, durante la Segunda República, en el art. 9 de la Constitución de 9 de diciembre de 1931, de efectúa la siguiente declaración: “Todos los municipios de la República serán autónomos en las materias de su competencia…”, y aunque la Ley Municipal de 10 de junio de 1935 no siguió con la misma intensidad esta declaración de autonomía municipal, ya que estableció un cierto control por el Consejo de Ministros a través del llamado recurso de extralimitación (Base XX de la Ley), transcurrimos por un período de mayor grado de libertad en los Municipios. Durante el régimen franquista, sin embargo, el giro es hacia la eliminación de cualquier vestigio de autonomía de las Entidades Locales, y así solo las Ordenanzas de policía y buen gobierno, prácticamente vacías de contenido, son las que presentan un menor control gubernamental, en tanto que las Ordenanzas fiscales, de construcción, de actividad, sanitarias, etc., que son las que verdaderamente conforman el derecho local, pasan a estar sujetas a rígidos controles por el Estado. Finalmente la Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 daría la vuelta definitiva a la situación anterior, volviendo a proclamar la autonomía local, y el desarrollo legislativo, como una de las consecuencias de aquella, la potestad reglamentaria municipal (art. 4 de la Ley 7/85, de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local – LRBRL-).
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J) RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO. La C.E. garantiza la autonomía municipal en el art. 137, junto a las Provincias y a las CC.AA., y más específicamente, el art. 140 C.E. Por sí, este solo hecho supone el reconocimiento a dichas Entidades Públicas, de las potestades administrativas establecidas por el ordenamiento jurídico en orden al cumplimiento de sus fines. En desarrollo del texto constitución, el legislador ordinario ha venido a relacionar en el art. 4.1 LRBRL, todo el catálogo de potestades administrativas que se atribuyen a municipios, provincias e islas, en su calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial. Entre dichas potestades se sitúa las potestades reglamentaria y de autoorganización. Por su parte, para las demás Entidades Locales, habrá que estar a lo dispuesto por la respectiva legislación autonómica, como viene a corroborar el apartado 4.2 LRBRL. Finalmente, resultan de interés, los arts. 21.1 e) y 22.2 d) LRBRL y en su desarrollo el art. 55 TRRL, y los arts. 41.3 y 5 y 50.2 ROF, todos los cuales efectúan un reparto competencias en materia de potestad reglamentaria, entendida ésta en sentido amplio. Y en cuanto al procedimiento para la elaboración y aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos Generales, habrá de estarse a los siguientes artículos de la LRBRL: 47 (mayoría que exige la aprobación, modificación o derogación de Ordenanzas y Reglamentos); 49 (procedimiento general de aprobación); y 65.2 por remisión del 70.2 (en cuanto a la entrada en vigor de las Ordenanzas y Reglamentos). Por lo que respecta a las llamadas Ordenanzas y Reglamentos específicos, deberá estarse a lo dispuesto en la respectiva normativa sectorial.
K) DENOMINACIÓN DE LA POTESTAD. Son diversas las denominaciones de esta potestad normativa de las Entidades Locales en función de los distintos tipos de Ordenanza, que regulan materias diversas; así, las Ordenanzas fiscales, que son fruto del ejercicio por las Entidades Locales de la potestad tributaria atribuida por el art. 4 de la LRBRL; Reglamentos orgánicos, cuando las Entidades Locales ejercen la potestad de autoorganización atribuida por el mismo precepto; o, en fin, restantes Ordenanzas y Reglamentos, cuando ejercen la potestad reglamentaria. Junto a esta terminología legal, se encuentran las denominaciones doctrinales y jurisprudenciales, como son potestad de ordenanza (E. SERRANO GUIRADO, en “Nueva Enciclopedia Jurídica”, Seix, Barcelona, 1951); poder reglamentario (L. MARQUÉS CARBO, en “El Derecho local español. Ley de Régimen Local (texto refundido de 1955)”, Aguilar, Barcelona 1985); potestad normativa (V. DE LA VALLINA VELARDE, en “Consideraciones sobre la potestad normativa de los Entes Locales”, REVL, y L. PAREJO ALFONSO, en “La potestad normativa…”); potestad estatutaria e incluso facultad legislativa. Para un determinado sector doctrinal el término más correcto sería el de “potestad normativa”, pues engloba las diferentes manifestaciones de esta potestad, es decir incluyendo en ella la Ordenanza, Reglamento y Bando. Para ANTONIO EMBRID IRUJO, en “Tratado de Derecho Municipal I”, Editorial Civitas 2003, la expresión que fundamentalm ente debe ser utilizada es la de “ potestad reglamentaria”, como suele hacerlo la normativa autonómica bien reciente, citando para ello,
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el art. 324.1 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de junio, de la Administración Local de Navarra, o el art. 139 de la Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón.
L) CONCEPTO DE ORDENANZAS Y REGLAMENTOS. Normas generales y obligatorias establecidas por las EELL, dentro de sus competencias y en relación con los intereses públicos encomendados. FORST-HOFF las def ine como “preceptos jurídicos establecidos por la Corporaciones de Derecho Público en el marco de la autonomía que les es conferida por la Ley”. Por su parte, GARCÍA DE ENTERRÍA define el Reglamento como la norma general y obligatoria que aprueba el Gobierno y la Administración (en nuestro caso, el Ayuntamiento Pleno), y con valor subordinado a la Constitución Española, a las leyes y a las normas con fuerza de ley.
M) CARACTERÍSTICAS. -
Son disposiciones normativas. Proceden del poder ejecutivo. En ejercicio de una competencia propia. Pueden revestir formas diversas; en el ámbito local: Reglamento; Ordenanza; y residualmente Bando, de naturaleza no normativa, salvo Bandos de necesidad o urgencia. Generalmente complementan a la ley, sin que pueda derogarla, contradecirla, suplirla o excluirla
N) NATURALEZA JURÍDICA. Tanto las Ordenanzas como los Reglamentos tienen igual naturaleza jurídica, nos encontramos con normas de carácter reglamentario, que son fuentes jurídicas “secundarias”, por contraposición a las fuentes jurídicas “primarias”, como son las leyes, que precisamente autorizan la eficacia de aquéllas, estando, por ende, supeditadas a ellas.
O) LÍMITES. - La reserva de ley.- Determinadas materias sólo podrán ser reguladas por Ley, de manera que las Ordenanzas y Reglamentos locales sólo podrán complementar o adaptar lo establecido previamente por ley. El ejemplo más significativo lo hemos tenido en materia de infracciones y sanciones a las propias Ordenanzas y Reglamentos locales, donde por virtud del principio de legalidad sólo una ley ha podido establecer dichas infracciones y sanciones, por tanto, sin margen de maniobra a las propias normas infringidas (las Ordenanzas y los Reglamentos). Sobre esta cuestión nos pronunciaremos más ampliamente en el epígrafe correspondiente. - Jerarquía normativa.- Como se adelantó se trata de fuentes jurídicas secundarias, por lo que deben respetarse las leyes o disposiciones de rango superior. Cuestión distinta es si una Ordenanza o Reglamento en desarrollo la Ley puede incorporar disposiciones o reglas. Efectivamente podrá hacerlo para aclarar, desarrollar y concretar los preceptos legales, o para dictar normas de procedimiento y regular la organización, pero no podrá sobrepasar el modo como la ley ha delimitado los derechos subjetivos y los deberes de los particulares, así como los requisitos para ser titulares de aquellos derechos (STS 22/07/1992).
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- La esfera de sus competencias.- Si bien el art. 25 LRBRL atribuye una amplia capacidad de actuación a los Municipios en diversas materias, como ha señalado, entre otras, la STS de 12/06/1993, aquéllas se perfilan por la legislación estatal y autonómica, debiendo estarse igualmente a las competencias que corresponden al Estado, a las Comunidades Autónomas y a los demás Entes Públicos - La obligatoriedad de su cumplimiento se limita al término municipal en el que el Ayuntamiento ejerce su jurisdicción (las competencias). - Seguir el procedimiento establecido al efecto para su elaboración y aprobación.- Esto es, el establecido en el art. 49 LRBRL si de Ordenanzas y Reglamentos Generales hablamos; al art. 17 TRLHL si se trata de Ordenanzas Fiscales (sustancialmente igual al regulado en el art. 49 LRBRL); o, en fin, al regulado específicamente según la materia que ocupe la Ordenanza o Reglamento.
P) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS. No hay un principio general sobre cuándo debe utilizarse la palabra Ordenanza y cuándo Reglamento. Incluso ante una misma realidad son utilizados de forma indistinta, y hasta en ocasiones, se acude a una vaga terminología como es “normativa local” (art. 41 de la Ley de Carreteras del Estado de 1988), o “disposición” o “norma” de carácter general (como lo hace el art. 10.3 del R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora). Y la jurisprudencia llega a hablar de “instrucción de servicios del Ayuntamiento de Madrid” (STS de 11/11/1991). En definitiva diversidad terminológica que aquí reduciré a la distinción entre Reglamentos, Ordenanzas y Bandos, en base a una idea que siempre ha existido para su delimitación, cual es la vocación de la norma. Así: - Reglamentos: son normas “ad intro” (internos) o también llamadas normas “administrativas” o de “organización”, que regulan el régimen organi zativo y de funcionamiento de sus órganos, principalmente el Reglamento orgánico. En palabras de la STS de 30/05/1969, los Reglamentos ordenan la actividad de las Administraciones Públicas. - Ordenanzas: son normas “ad extra” (externas) o normas “jurídicas” o de “relación”, que tienen vocación de producir efectos de cara a terceros, creando derechos y obligaciones, o lo que es lo mismo, regulan las materias que relacionan a las EELL con los ciudadanos o, según precitada STS, ordenan la actividad de los administrados. El anterior criterio de distinción se desprende incluso de lo dispuesto en el art. 84.1 a) LRBRL, al establecer: “Las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de los siguientes medios: a) Ordenanzas y Ban dos”, amén de ser la forma de delimitación seguida por la más cercana normativa de régimen local aprobada por las CC.AA. (ejemplos, arts. 324.1 y 139.1 de las precitadas leyes autonómicas, respectivamente).
I) DISTINCIÓN ENTRE REGLAMENTOS Y ORDENANZAS CON LOS BANDOS. Si complejo resulta delimitar claramente los Reglamentos de las Ordenanzas, más confusa si cabe es la distinción de unos y otras con los Bandos de Alcaldía que, en ocasiones, históricamente se han utilizado para dictar disposiciones de carácter general, invadiendo con
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ello el ámbito de las Ordenanzas y Reglamentos. Incluso el precitado art. 84.1 a) LRBRL anima a esa confusión a colocar en el mismo plazo a las Ordenanzas y los Bandos. No obstante, con toda firmeza debe saberse la imposibilidad que a través de los Bandos el Alcalde dicte disposiciones de carácter general, creando Derecho con ello, ya que ésta en una competencia que el otorgamiento reserva al Pleno, a través de las Ordenanzas y Reglamentos, para los que el art. 49 LRBRL prevé un procedimiento formal, que no se establece para los Bandos. De manera que el objeto de los Bandos no puede ser otro que recordar o aclarar obligaciones periódicas establecidas en las normas jurídicas o aplicar las propias Ordenanzas y Reglamentos locales y, solo excepcionalmente innovar el Ordenamiento Jurídico Local mediante disposiciones de carácter general, denominadas Ordenanzas y Reglamentos de necesidad, con la carga de dar cuenta inmediata al Pleno.
J) LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS COMO FIGURA AFÍN. Deben hacerse las siguientes distinciones entre las Ordenanzas y Reglamentos y los actos administrativos: · Reglamento.- Forma parte del ordenamiento jurídico / Acto administrativo.- Es algo ordenado en aplicación de una disposición general que forma parte, a su vez, del ordenamiento (STSS 19/01/87; 29/09/1989 y 12/05/1999) · Reglamento.- Por tanto, es fuente del Derecho / Acto administrativo.- No es una fuente del Derecho · Reglamento.- Innova el ordenamiento jurídico / Acto administrativo.- Aplica el ordenamiento jurídico. · Reglamento.- En principio tiene vigencia indefinida o, como dicen, las SSTS precitadas, es susceptible de una pluralidad indefinida de aplicaciones / Acto administrativo.Se agotan o consumen con su con su ejecución o cumplimiento. · Reglamento.- Es aprobado por los órganos que expresamente la tienen atribuida / Acto.- Es dictado por todo órgano. · Reglamento.- Su ilegalidad implica siempre nulidad / Acto administrativo.- Su ilegalidad es sancionada por lo general con anulabilidad. · Reglamento.- En principio es libremente revocable / Acto administrativo.- Es revocable dentro de ciertos límites. · Reglamento.- Se impugna directamente en vía contenciosa / Acto administrativo.Cabe recurso en vía administrativa.
K) CLASES. Son diversos los criterios de clasificación de las Ordenanzas y Reglamentos, entre ellos: - Por la Entidad Pública que los aprueba.- Más allá del ámbito local, las normas pueden ser estatales, autonómicos, locales, institucionales. - Por la forma que adoptan.- Debe advertirse con carácter previo que, el Estado y las CC.AA. sólo podrán aprobar Reglamentos, no así Ordenanzas, término reservado para las Entidades Locales, que también podrán aprobar Reglamentos: · Reglamentos del Estado (estatal): Real Decreto.- Aprobado por el Consejo de Ministros Orden.- Aprobada por los Ministros
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Instrucciones, Circulares y Resoluciones.- Dictadas por órganos inferiores a los Ministros. · Reglamentos de las Comunidades Autónomas (autonómicos).- Suelen adoptar la misma denominación y ser aprobados por órganos análogos. No obstante habrá que estar a la respectiva normativa autonómica. · Reglamentos, Ordenanzas y Bandos de las Entidades Locales: Municipio, Provincia, Isla, otras Entidades Locales, cuya aprobación corresponde a los respectivos Plenos (Reglamentos y Ordenanzas) y al Alcalde en los Municipios (Bandos). · Reglamentos Institucionales.- No existe normativa concreta. - Por su contenido: · Jurídicos, externos o de relación.- Establecen normas de Derecho objetivo que regulan las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. En el ámbito local los hemos identificado con las Ordenanzas. · Administrativos, internos o de organización.- Establecen normas que regulan la organización, los servicios, el personal al servicio de la Administración, el régimen de las concesiones, etc. En el ámbito local los hemos identificado con los Reglamentos. - Por su relación con la ley: · Ejecutivos, de aplicación o colaboración (secundum legem): Son los que desarrollan los contenidos de una ley. · Independientes (praeter legem o extra legem): No desarrollan una ley, sino que regulan materias no incluidas en reserva de ley. · Autónomos: Regulan materias reservadas al Reglamento u Ordenanza. · De necesidad o urgencia (contra legem): Son dictados excepcionalmente, pudiendo suspender la vigencia de una ley. - Por el órgano local del que proceden (véase por la Entidad Pública que los aprueba, su denominación y órgano en el ámbito estatal y autonómico): · Ordenanzas y Reglamentos procedentes del Pleno. · Bandos: dictados por el Alcalde o Presidente de la Corporación. - Por la materia que regulan.- Existirán tantos tipos como materias a regular, si bien en el ámbito local se distinguen generalmente: · Ordenanzas de policía y buen gobierno. · Reglamentos organizativos (Reglamento Orgánico, de servicios, etc.). · Bandos de necesidad o urgencia. - Por su procedimiento de elaboración y aprobación: · Ordenanzas y Reglamentos generales u ordinarios: de policía y buen gobierno y organizativos. · Ordenanzas y Reglamentos específicos o especiales: fiscales, urbanísticas, de construcción, y bandos de necesidad o urgencia.
L) POSICIÓN DE LAS ORDENANZAS Y LOS REGLAMENTOS EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO. - Consideración previa: En la exposición de este epígrafe se ha seguido en su mayor parte, el análisis realizado por ANTONIO EMBID IRUJO en la obra “Tratado de Derecho Municipal I”, segunda edición, Editorial Civitas, 2003. El estudio se refiere a las relaciones entre normas
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interordinamentales, frente a las relaciones de carácter intraordinamental que en el ámbito local no caben al carecer las Entidades Locales de potestad legislativa, por lo que ese tipo de relaciones sólo pueden producirse dentro del ordenamiento estatal y dentro del ordenamiento autonómico. - Antecedentes: Ya desde la Real Cédula de Fernando VII, de 30 de julio de 1814, se ordenó la anulación de todos los decretos y disposiciones de las Cortes que se opusieran a las Ordenanzas municipales de los pueblos, declarándose por tanto a éstas superiores jerárquicamente a las leyes promulgadas por las Cortes de Cádiz. Quizá por el influjo histórico, lo cierto es que la redacción originaria del art. 5 de la LRBRL, estableció la relación de las Ordenanzas y Reglamentos locales con otras fuentes del derecho, tanto estatales como autonómicas, dando preeminencia a la normativa autónoma local sobre la normativa autonómica. Salió al paso la STC 214/1989, de 21 de diciembre, para anular el precepto, entendiendo que debe prevalecer la normativa autonómica sobre dichas Ordenanzas y Reglamentos. Consecuentemente, el art. 5 LRBRL quedó vacío de contenido, siendo posteriormente llenado por la Ley 11/1999, de 21 de abril – Pacto Local-, si bien con un nuevo contenido que nada tiene que ver con la cuestión ahora planteada, y que no es otra que el encaje de las Ordenanzas y Reglamentos en nuestro ordenamiento jurídico y las relaciones con otras fuentes del derecho estatal y autonómico. - Relación ordenanza o reglamento local – ley estatal o autonómica.- principio de jerarquía. Por principio, la potestad reglamentaria municipal tiene un límite preciso, cual es el marco establecido por las leyes, ya sean éstas estatales o autonómicos. La razón es que coexisten tres ordenamientos jurídicos, como son el estatal, el autonómico y el local, siendo que el ordenamiento estatal supraordena de alguna manera al ordenamiento autonómico, en base a la idea de soberanía que se opone al principio de autonomía, en tanto que aquél y el propio ordenamiento autonómico supraordenan al ordenamiento local, teniendo el mismo fundamento indicado con anterioridad. Pero lo dicho no significa que las Ordenanzas y Reglamentos locales precisen siempre y en todo caso para su aprobación, de una ley del Estado o de la CC.AA., pues entonces solo podríamos hablar de normas de carácter ejecutivo, lo cual sería contradictorio con el principio de autonomía local. Baste un ejemplo para comprender lo que estamos apuntando; las Universidades, para las que el art. 27.10 C.E. predica la autonomía universitaria, pueden aprobar sus Estatutos, sin que los mismos tengan la consideración de normas ejecutivas, como ha destacado la STC 55/1989, de 23 de febrero. Pues en esa misma línea, habrá ámbitos en los que las Entidades Locales puedan aprobar Ordenanzas y Reglamentos independientes y no ejecutivos, como es en materia organizativa o en otras en que no se declare la reserva de ley. De manera que podemos hablar de las siguientes relaciones Ordenanza y Reglamento – Ley: 1.- Relación de “ejecución” de l a Ley por el Reglamento u Ordenanza Municipal, con un ámbito de autonomía municipal reducido.- Respecto de materias en las que se encuentra establecido el principio de reserva de ley por afectar a derechos de los ciudadanos. En definitiva estaríamos ante Ordenanzas y Reglamentos Locales que habrían de limitarse a concretar y detallar. Refiero en este punto una STS de fecha 24/06/1994, que anuló una Ordenanza Municipal que regulaba las distancias entre bares, basando el fallo en la falta de
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capacidad de los Ayuntamientos para regular esta materia contraviniendo el derecho a la libertad empresarial reconocida constitucionalmente en el art. 38 C.E. 2.- Relación de “desarrollo” de la Ley por el Reglamento u Ordenanza Municipal, con un ámbito de autonomía municipal mayor.- Es la relación que más podemos encontrar en nuestro ordenamiento, aquélla en la que la Ordenanza o Reglamento municipal regula competencias municipales previamente concretadas en la Ley. Así todas las que desarrollan el art. 25 LRBRL, por ejemplo, en el ámbito tributario local, la regulación de los impuestos obligatorios (IBI, IAE; IVTN) dentro del margen de libertad establecido por la ley. 3.- Relación de “complemento” de la Ley por el Reglamento u Ordenanza Municipal, con un ámbito de autonomía municipal superior.- En este tipo de relación, la Ley llama a la norma local para su complemento, pero sin estrictos condicionamientos, sino con un mayor grado de libertad. Tal sería el caso de la regulación de los impuestos locales potestativos (ICIO e IIVTNU), también del régimen de parada y estacionamiento en vías urbanas, etc. 4.- Relación de “independencia” del Reglamento u Ordenanza respecto de la Ley, con el máximo ámbito de autonomía municipal.- Se trataría de la regulación de materias no vinculadas a la Ley, en el marco de la genérica habilitación a favor de los Municipios, que hace el art. 25.1 LRBRL, para satisfacer las necesidad y aspiraciones de la comunidad vecinal. - Relación ordenanza o reglamento local – reglamento estatal o autonómico. En EL tipo de relaciones ahora tratado, ya no estamos ante un principio de jerarquía normativa, sino en principio en un plano de igualdad, por lo que el Reglamento Estatal o el Autonómico sólo sería límite a las Ordenanzas y Reglamentos Municipales en cuanto fueran traslación o desarrollo de una previa ley, pues en otro caso cabría calificar los Reglamentos estatales y autonómicos como “exceso” de legalidad (no ilegal) sin posibilidad de limitar a las Ordenanzas o Reglamentos Municipales (ANTONIO EMBID IRUJO, en el Tratado más arriba referenciado). - Relación ordenanza o reglamento local – costumbre. A nadie escapa hoy, que la costumbre tiene un escaso protagonismo en nuestro ordenamiento jurídico, y ello aunque alguna doctrina como A. NIETO, señale que es palmaria la modernidad del tema de la costumbre, que no se resigna a permanecer en el modesto papel de arqueología jurídica que el positivismo le había asignado, y mantiene su protagonismo. Ni una cosa ni la otra, la costumbre tiene una cierta relación con la normativa reglamentaria, y en cuanto hablemos de las Ordenanzas y Reglamentos Locales, su mayor manifestación se produce respecto al aprovechamiento de los bienes comunales; así, véase el art. 75 TRRL: “ Ar tícul o 75 TRRL : 1. El aprovechami ento y disfr ute de bienes comun ales se efectuar ápreferentemente en r é gimen de expl otaci ón colecti va o comun al. 2. Cuando este aprovechami ento y disfrute general simultáneo de bienes comun ales fuere im practicabl e, regir á la costu mbr e u Or denanza local, al respecto y, en su defecto, se efectuarán adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en proporción directa al número de familiares a su cargo e inversa a su situación económica. 3. Si esta forma de aprovechamiento y disfrute fuere imposible, el órgano competente de la Comunidad Autónoma podrá autor izar su adj udi cación en pública subasta, median te precio, dando
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preferencia en igualdad de condiciones a los postores que sean vecinos. 4. Los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias u Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y apr ovechami ento de bienes comunales, mediante concesiones peri ódicas de suertes o cortas de madera a l os vecinos, podr án exi gir a é stos, como condición previa para par ti cipar en los aprovechamientos forestales indicados, determinadas condiciones de vinculación y arraigo o de permanencia, según costumbre local, siempre que tales condiciones y la cuan tía máxi ma de las suertes o lotes sean f ijadas en or denanzas especial es, apr obadas por el órgano competente de la Comun idad Autónoma, previo dictamen del órgano consul tivo superi or del Con sejo de Gobi ern o de aqué lla, si existi ere, o, en otr o caso, del Con sejo de Estado.”
M) PROCEDIMIENTO DE MODIFICACIÓN O DEROGACIÓN.
ELABORACIÓN
Y
APROBACIÓN,
1.- ORDENANZAS GENERALES (arts. 49 y 70.2 LRBRL que se remite al art. 65.2; y art. 196.2 ROF): - Introduccíón. El procedimiento de aprobación, como también para la modificación o para la derogación de las Ordenanzas y Reglamentos generales, se encuentra regulado en el art. 49 LRBRL, teniendo carácter especial y preferente respeto al procedimiento regulador de las normas generales del procedimiento administrativo aplicables sobre la elaboración de las disposiciones de carácter general, máxime cuando la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -LRJ-PAC-, teniendo carácter básico, no hacer referencia expresa alguna a la aprobación de las Ordenanzas municipales, por lo que las referencias que hace a las disposiciones de carácter general serán de aplicación analógica, en lo que sea posible.. No obstante, regulándose dicho procedimiento en el art. 49 de la LRBRL a éste habrá que estar. - Fases: 1ª.- Preparación: La orden emanará del Pleno o del Alcalde o Presidente, que adoptará al efecto el correspondiente acuerdo o Decreto de iniciación, inimpugnable por tratarse de un acto de mero trámite. Su elaboración corresponde al Jefe de Servicio, Sección o Negociado, siendo posteriormente sometido a dictamen de la Comisión Informativa Permanente respectiva. 2ª.- Aprobación inicial: Elaborado el texto, será aprobado inicialmente (o como resalta la Redacción de EL CONSULTOR en “Nuevo Régimen Local” Tomo I, 4ª edición, 2001, “con mejor técnica jurídica aprobación provisional), por el Pleno por mayoría simple, y sin posibilidad de delegación. A este respecto, debe indicarse que, con independencia de la materia que regule la Ordenanza o el Reglamento, el art. 22.4 de la LRBRL veta la delegación (letra c), respecto a las posibles Ordenanzas urbanísticas; letra d), para el Reglamento Orgánico y las Ordenanzas Generales; letra e)). Por otra parte, al igual que el acuerdo o Decreto de iniciación del procedimiento, el acuerdo de aprobación inicial no es susceptible de impugnación, por tratarse de un acto administrativo de trámite no cualificado. 3ª.- Información pública y audiencia a los interesados: tras la aprobación inicial, el expediente será sometido a información pública y audiencia de los interesados. Ambos trámites puede darse simultáneamente en el tiempo. Es más, la STS de 10/03/1992 declaró que información pública y audiencia constituyen un trámite único, esto es simultaneable, sin
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perjuicio de lo cual, la audiencia a los interesados obliga no sólo a la publicación del anuncio de exposición propio del trámite de información pública sino, como se ha anotado más arriba, a la notificación individualizada cuando existan afectados o interesados determinados y conocidos por la Administración, como pueden ser entidades representativas de intereses generales. Por su parte, el trámite de información pública, dado el silencio que guarda en este asunto el art. 49 de la LRBRL, se efectuará mediante “anuncio” de exposición (no el texto íntegro) en el Boletín Oficial de la Provincia, por aplicación supletoria de la norma general prevista en el art. 86 LRJ-PAC, y tiene por finalidad, como ha destacado la STS de 1/4/1993, garantizar el derecho de participación de todos los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones de carácter general, consecuencia de lo cual el trámite no se reduce a la posibilidad de formular “reclamaciones”, sino que se extiende a la presentación también de “sugerencias”, desde un conocimiento no sól o del anuncio de exposición, sino de todo el expediente administrativo, que deberá ponerse a disposición de quien desee conocerlo, tanto a partir del trámite de información pública como de la audiencia individualizada a los interesados. En uno y otro caso, ciudadanos y/o interesados podrán presentar sus reclamaciones y sugerencias durante 30 días como mínimo (la precedente Ley de Régimen Local de 24 de junio de 2955, establecía 15 días), entendidos hábiles, de acuerdo con lo previsto en el art. 48 LRJ-PAC. Dichos trámites no son sustituibles por la formulación de recursos una vez aprobada la norma definitivamente, por tanto, la ausencia de esta fase, supone la nulidad de la Ordenanza o Reglamento (SSTS de 10/03/1992; 14/6/1994 y 12/5/1999). Además, muchas leyes sectoriales exigen informe preceptivo, y a veces vinculante, a órganos del Estado o de la CCAA (ej. R.D. Legislativo 1/2001, de 20 julio, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Aguas). Por lo demás, recordaré que si bien este precepto en el proyecto de ley incluía la siguiente frase final: “de acuerdo con el artículo 105, letra a) de la Constitución”, fue suprimido de la redacción definitiva, en base a la improcedencia de tales citas, efectuada por el T.C. 3ª.- Resolución de reclamaciones y sugerencias y aprobación definitiva: Se efectuará también por el Pleno, por mayoría simple, y no siendo delegable, aceptando e incluyendo las reclamaciones y sugerencias, o rechazándolas y adoptando el consecuente acuerdo de aprobación del texto definitivo de la Ordenanza o Reglamento. En alguna ocasión se ha planteado si presentadas reclamaciones o sugerencias y aceptadas alguna/s de éstas por el Pleno de la Corporación, por tanto modificando el texto aprobado inicialmente, debe establecerse un nuevo trámite de información pública y audiencia a los interesados. La respuesta dada por la jurisprudencia es negativa, pues la norma no lo exige, salvo en el ámbito urbanístico, cuando suponen cambios sustanciales (STS 12/06/1993). Caso de que no se hubieran presentado reclamaciones o sugerencias, se entenderá definitivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional. Es por ello que una práctica saludable es hacer constar dicha circunstancia en el acuerdo de aprobación inicial. 4ª.- Publicación y entrada en vigor: Aprobada definitivamente, se procederá a la publicación íntegra de la Ordenanza o Reglamento aprobado, o al texto íntegro que se aprueba como modificación, en el Boletín Oficial de la Provincia o en el de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, no pudiendo “sustituirse” -entiendo que sí acumularse- por la publicación en el Boletín Oficial de la CCAA pluriprovincial, ni aún cuando lo determinara la propia normativa
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de la CCAA (véase STC 239/1999, de 16 de diciembre). Este trámite que hoy es admitido sin ninguna dificultad, por su base constitucional (art. 9.3 C.E. principio de publicidad normativa) y consecuentemente legal (art. 70.2 LRBRL en su redacción dada por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre), no ha sido la práctica de este derecho durante el pasado régimen, salvo que el Alcalde decretase su publicación tal y como se encontraba habilitado por el art. 7.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de julio de 1955. Bastaba haber anunciado en dicho Boletín que la Ordenanza o Reglamento había sido aprobado definitivamente. La entrada en vigor requiere: - La publicación del texto integro de la Ordenanza o Reglamento. - Y el transcurso de 15 días, vacatio legis mínima prevista para posibles requerimientos de infracción al Ordenamiento Jurídico por parte de la Administración del Estado o de la CCAA. El dies a quo del cómputo de citado plazo no se encuentra determinado, admitiendo interpretaciones diversas en perjuicio del principio de seguridad jurídica, no obstante siendo la opinión dominante, que por otra parte acoge alguna normativa autonómica, es contar el plazo de 15 días a partir del día siguiente al de la publicación del texto íntegro en el Boletín Oficial de la Provincia. En cualquier caso, ningún problema planteará que la propia Entidad Local fije un plazo superior para su entrada en vigor, pero en ningún caso antes de citados 15 días. Por lo demás, y como cualquier acuerdo que adopte una Corporación Local, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 56.1 LRBRL, el mismo habrá de ser remitido tanto a la Administración del Estado como a la de la CCAA, en este caso, al objeto de poder llevar a cabo, en su caso, el requerimiento previsto en el art. 65 de la propia LRBRL, si por alguna de aquellas Administraciones se entiende que la Ordenanza o Reglamento incurre en infracción al ordenamiento. - Recursos: Las reclamaciones desestimadas, así cualquiera que esté legitimado, aún cuando no hubiera presentado reclamación en el trámite de información pública. podrá recurrir ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2.- ORDENANZAS ESPECÍFICAS: 2.1.- ORDENANZAS FISCALES. - Origen: Según nos recuerda ANTONIO EMBID IRUJO, en “Tratado de Derecho Municipal I”, Editorial Civitas 2003, y ya se adelantó, el concepto de Ordenanza fiscal, apa reció por primera vez a través de un Proyecto de Ley sobre exacciones municipales de 7 de noviembre de 1910 presentado a las Cortes por José Canalejas y que, por fin, no sería discutido, por lo que sólo llegarían a alcanzar validez positiva este tipo de Ordenanzas, con el Reglamento de 29 de junio de 1911, dado para la ejecución de la Ley de 12 del mismo mes y año, que suprime el impuesto de consumos, sal y alcoholes, sustituyéndolo por otros nuevos. A estos nuevos impuestos se referían los artículos 119 y 120 del Reglamento que ordenaban, además, que cada uno de ellos fuera objeto de una Ordenanza de la que se dispuso su contenido y la necesaria publicación tras la aprobación del Ministerio de Hacienda. El proyecto González Besada de 16 de julio de 1918, intentará generalizar el sistema de Ordenanzas fiscales a cada
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exacción municipal, cuestión que sólo se conseguirá con el Estatuto Municipal de Calvo Sotelo de 8 de marzo de 1924. - La potestad tributaria local y su extensión: Como ya conocemos, el art. 4 de la LRBRL atribuye una serie de potestades a la Entidades Locales de carácter territorial, entre ellas, la potestad reglamentaria genérica. Pero al mismo tiempo, y con sustantividad específica, también reconoce a aquéllas, “potestad tributaria”. Esta potestad tienen carácter derivado, lo que se deduce ya del propio art. 133.1 y 2 de la C.E. que establecen que la potestad “originaria” para “establecer” los tributos corresponden exclusivamente al Estado, mediante “ley”, pudiendo las CC.AA. y las CC.LL. establecer y exigir tributos de acuerdo con las Constitución y las Leyes. Por tanto, los tributos locales previamente habrán de haber sido establecidos por ley, al menos en cuanto a los aspectos del tributo que sean reserva de ley (hecho imponible, tipos de impuestos, etc.), para que las Entidades Locales puedan imponerlos. - Concepto: Normas generales y obligatorias, aprobadas por los Plenos de los Ayuntamientos, a través de las cuales, éstos ejercen la potestad tributaria, mediante el establecimiento de tributos (impuestos, tasas y contribuciones especiales). - Clasificación: Podemos aludir a diversas clases de Ordenanzas Fiscales por su objeto: · Ordenanzas Fiscales reglamentadoras del tributo correspondiente. · Ordenanzas Fiscales para la gestión de cualquier tributo. · Ordenanzas Fiscales generales para regular tributos concretos (ej. contribuciones especiales). - Exigencia de acuerdo de imposición: Bajo la anterior LRL de 1955, incluso seguida por el vigente R.D. Legislativo 781/86, de 18 de abril, todo tributo precisaba simultáneamente de acuerdo de imposición y de la correlativa Ordenanza. Con la LHL de 1988 y el vigente TRLHL de 2004, esto ya no es así en todo caso, sino que no será necesario acuerdo de imposición en los impuestos obligatorios (IBI, IAE e IVTM), cuando se pretendan exaccionar de acuerdo con lo previsto por la Ley. Por tanto, será exigible acuerdo de imposición: · Para los impuestos obligatorios que pretendan exigirse haciendo uso del margen de discrecionalidad que permite la ley. · En todo caso, para los impuestos potestativos (IIVTNU e ICIO). · Y, además, para exigir tasas y contribuciones especiales. - Fases: Su procedimiento de elaboración y aprobación, modificación o derogación, es análogo al de las Ordenanzas y Reglamentos Generales, regulado en el art. 49 LRBRL, por lo que valgan las consideraciones allí efectuadas. Es más, el propio ANTONIO EMBID IRUJO, en “Tratado de Derecho Municipal”, Tomo I, segunda edición, Civitas 2003, señala si no cabria plantearse dos procedimientos de elaboración y aprobación de las Ordenanzas Fiscales, según la clasificación por el objeto efectuada en el apartado anterior, por un lado, las Ordenanzas Fiscales vinculadas a un tributo, cuyo procedimiento estaría contenido en el art. 17 del R.D.
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Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales – TRLHL-, y por otro lado, las Ordenanzas Fiscales “generales”, para las que no aparecen normas específicas de tramitación, por lo que – continúa citado autor- podría pensarse en la aplicación del procedimiento general del art. 49 LRBRL, que también es aplicable para las Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección. No obstante, a continuación detallaré el procedimiento establecido en citado TRLHL, que establece algún matiz diferenciador respecto a los trámites contenidos en el art. 49 LRBRL visto más arriba, a saber: 1ª.- Preparación: No se aprecia diferencia alguna respecto a lo anotado para las Ordenanzas y Reglamentos Generales. 2ª.- Aprobación inicial: Elaborado el texto, será aprobado “provisionalmente”, este es el término que utiliza el art. 17 TRLHL, en lugar de la expresión “inicial” que usa el art. 49 LRBRL, al menos en esta fase del procedimiento. Sin duda que la mayor peculiaridad que se presentaba en esta fase, cual era la exigencia de su aprobación por quórum especial de mayoría absoluta, no es tal a partir de la Ley 57/03, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL-, que eliminó esta materia entre las que el art. 47.2 determinaba que habían de aprobarse por mayoría absoluta, pasando, por tanto, a requerirse mayoría simple para su aprobación, de acuerdo con la regla general prevista en el apartado 1º del propio precepto. El quórum cualificado exigido tenía una exigencia previa complementaria, hoy inexigible aunque sigue siendo práctica común, cual era que habían de emitir informe tanto el Secretario como el Interventor, de acuerdo con lo previsto en el art. 54.1 b) TRRL. 3ª.- Información pública: tras la aprobación provisional, el trámite de información pública exige no solo publicar el anuncio de exposición en el Boletín Oficial de la Provincia o CCAA uniprovincial, sino complementariamente, y a diferencia de lo establecido por el procedimiento de aprobación de Ordenanzas y Reglamentos Generales, exponer en el tablón de anuncios: 1.- El acuerdo provisional. 2.- La ordenanza fiscal (texto completo). El plazo durante el cual los “interesados” podrán presentar reclamaciones contra los acuerdos provisionales (no utiliza el tér mino “y sugerencias”), será el mismo que para las Ordenanzas y Reglamentos Generales (30 días como mínimo), siendo éstos (interesados) solamente los referidos en el art. 18 TRLHL, a saber: a) Los que tuvieran un interés directo o resulten afectados por tales acuerdos. b) Los colegios oficiales, cámaras oficiales, asociaciones y demás entidades legalmente constituidas para velar por los intereses profesionales, económicos o vecinales, cuando actúen en defensa de los que les son propios. Respecto a éstos últimos colectivos, debe tenerse en cuenta que la condición de interesado no la ostentan en cualquier caso y respecto a cualquier Ordenanza Fiscal, sino solo cuando actúen en defensa de los intereses que le son propios respecto a las Ordenanzas Fiscales que les afectaran a dichos intereses. Por tanto, no tendrá la condición de interesado, a los efectos de presentar reclamaciones, cualquier ciudadano, como sucede en las Ordenanzas y Reglamentos Generales, sino únicamente los antedichos.
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Además, y también difiriendo del procedimiento de aprobación de Ordenanzas y Reglamentos Generales, las diputaciones provinciales, los órganos de gobierno de las entidades supramunicipales y, por lo que nos afecta, los ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes, deberán publicarlos, además, en un diario de los de mayor difusión de la provincia o CCAA uniprovincial. Por lo demás, el art. 17 TRLHL tampoco habla de trámite de audiencia como sí lo hace el art. 49 LRBRL. 3ª.- Resolución de reclamaciones y aprobación definitiva: No presenta peculiaridad alguna respecto al procedimiento de aprobación de las Ordenanzas y Reglamentos Generales, salvo la incorporación expresa por el art. 17 TRLHL, que el art. 49 LRBRL contiene implícitamente, de la expresión de que “no se necesitará nuevo acuerdo plenario” para el caso de que no hubieran presentado reclamaciones en el período de exposición pública. Por lo demás, volver a recordar que, en este caso, si se presentaran reclamaciones, su resolución y aprobación definitiva del texto de la Ordenanza Fiscal, a partir de la entrada en vigor de la LMMGL (1/1/04), requiere “mayoría simple”, frente a la mayoría absoluta exigida con anterioridad a dicha fecha. 4ª.- Publicación y entrada en vigor: Aprobada definitivamente, el art. 17.4 TRLHL, con mejor redacción que el art. 49 LRBRL, reitera que se procederá a la publicación del texto íntegro de la Ordenanza, junto con los acuerdos correspondientes, en el Boletín Oficial de la Provincia o en el de la Comunidad Autónoma Uniprovincial, no presentando, por tanto, trámite distinto al previsto para las Ordenanzas y Reglamentos Generales. En cuanto a su entrada en vigor, únicamente se requiere la publicación del texto integro de la Ordenanza o Reglamento, no así, como para las Ordenanzas y Reglamentos Generales, el transcurso de 15 días desde su publicación en el BOP. De manera que, las Ordenanzas Fiscales podrán entrar en vigor a partir del día siguiente al de su publicación, salvo que en la propia Ordenanzas se establezca otra fecha, extendiendo su vigencia por plazo determinado o, como es más habitual, por plazo indefinido, tal y como expresa el art. 19 TRLHL. Sí que se requiere por el art. 17 del TRLHL, en su apartado 5 que, entre otras Entidades Locales, las que tengan una población superior a 20.000 habitantes, deberán editar el texto íntegro de estas Ordenanzas Fiscales (que no las Generales), dentro del primer cuatrimestre del ejercicio económico, expidiendo copias a quienes las demanden. - Recursos: Contra las Ordenanzas Fiscales definitivamente aprobadas y publicadas conforme a lo visto en el apartado anterior, “sólo” cabe interponer recurso contencioso -administrativo, de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley 29/1998, de 1 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Si se interpusiera recurso y recayera resolución judicial firme que anule o modifique acuerdos o el texto de las Ordenanzas Fiscales, la Entidad Local debe adecuar a la misma sus actuaciones “posteriores” a la notificación de la sentencia y, salvo que ésta diga otra cosa, los actos firmes o consentidos se mantendrán. 2.2.- ORDENANZAS URBANÍSTICAS.
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Del art. 62 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria – LSC-, cabe deducir dos tipos de Ordenanzas urbanísticas: - Ordenanzas urbanísticas “de construcción” .- Reguladoras de aspectos externos de carácter ornamental de las construcciones y, en particular, las fachadas, carteles, patios y espacios visibles, así como las condiciones higiénico-sanitarias y las actividades susceptibles de autorización en inmuebles y viales. Cuyo procedimiento de elaboración y aprobación no difiere del establecido para las Ordenanzas y Reglamentos Generales, esto es, el contenido en el analizado art. 49 LRBRL. - Ordenanzas o normas contenidas en los Planes.- Que serán aprobadas juntos con dichos Planes, por tanto, siguiéndose el procedimiento previsto para la aprobación de éstos que, resumidamente sería el siguiente: · Aprobación inicial.- Por el Pleno, con qúorum especial según el instrumento que se trate. · Información pública.- Oscila entre 15 días y un mes, según el instrumento de planeamiento. · Aprobación provisional.- También por el Pleno, con las modificaciones que procedan. · Aprobación definitiva generalmente por la CCAA. 2.3.- REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL. Me remito a su estudio en el epígrafe 4. 2.4.- ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES. Me remito a su estudio en el epígrafe 5.
3. LOS BANDOS DE LA ALCALDÍA. A) INTRODUCCIÓN. Tal y como se establece en el art. 84 LRBRL, las CC.LL. pueden intervenir la actividad de los ciudadanos, entre otros medios, a través de las mentadas Ordenanzas, y a través de los Bandos, cuyo dictado (de éstos últimos) corresponde al Alcalde, tal y como establece el art. 21.1 e) LRBRL. Ahora bien, la habilitación es genérica, por lo que precisa de una ley que atribuya facultades específicas.
B) CONCEPTO. LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, señalan que el Bando es una manifestación de la potestad reglamentaria de la Administración, conferida al Alcalde. Y le definen como una disposición administrativa de carácter general dictada por el Alcalde en el ámbito de sus competencias y en el marco de la Ley.
C) NATURALEZA.
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Para precitados autores, con el concepto dado, es obvio que la naturaleza de los Bandos es normativa. En el mismo sentido, para ENRIQUE SERRA GUIRADO, en “Bandos”, Enciclopedia jurídica Seix, Tomo I, es una manifestación del poder de Ordenanza. En el lado contrario, el profesor ANTONIO EMBID IR UJO en “Tratado de Derecho Municipal”, Tomo I, Civitas 1998, niega absolutamente la posibilidad de los Alcaldes de dictar Bandos que contengan disposiciones de carácter general, aunque haya preceptos que parezcan habilitar para ello. Y atribuye al Pleno del Ayuntamiento la posibilidad de creación jurídica de derechos y obligaciones, a través de las Ordenanzas y Reglamentos. La normativa autonómica sobre régimen local también parece caminar en esta línea, caso de la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que atribuye solamente a las Ordenanzas la posibilidad de tipificar infracciones y establecer sanciones de conformidad con lo determinado por las leyes sectoriales, reservando esta facultad a los Bandos únicamente cuando son dictados por razones de urgencia, pero no a los Bandos ordinarios. La jurisprudencia, por su parte, es variable y así la STS de 9/05/91 que establece que en el Derecho Administrativo español es sabido que los Alcaldes son titulares de “potestades reglamentarias” que ejercen mediante Bandos, a continuación señala que ello es así sin perjuicio de que no todos los Bandos sean auténticos reglamentos, pues en ocasiones bajo esta denominación pueden encontrarse llamamientos al vecindario para que cumplan sus obligaciones o incluso actos concretos. Mientras, una STS dictada al día siguiente (10/95/91) invertía los términos al disponer que los Bandos que si en ocasiones constituyen manifestación de la potestad reglamentaria de la Administración, la mayoría de las veces se limitan a publicar o recordar disposiciones e las Leyes y Reglamentos generales y de las Ordenanzas. Otras sentencias son más categóricas, y entre éstas reiteradamente la doctrina alude la STS de 28 de diciembre de 1977, ya lejana, pero de hondo calado en nuestro ordenamiento, al rechazar la posibilidad de canalizar a través de éstos auténticas normas jurídicas externamente eficaces, atribuirles carácter temporal y simplemente recordatorio del cumplimiento de la normativa o la fijación de fechas y lugares de actuación, y solo excepcionalmente innovador del Ordenamiento Jurídico Local. Por tanto, negando, salvo en el caso de la excepción apuntada, el carácter normativo de los Bandos.
D) ÁMBITO DE APLICACIÓN. La extensión territorial de aplicación no solo de los Bandos, sino lógicamente también de las Ordenanzas y Reglamentos, es el término municipal respectivo. Por su parte, la extensión material es la esfera de las competencias, primero, de las Entidades Locales, y segundo, del órgano respectivo (atribuciones), en este caso el Alcalde. ANTONIO FANLO LORAS en la obra anteriormente citada, indica que si un ámbito material concreto no es competencia de un ente público, la posibilidad abstracta de producir efectos jurídicos y de imponer conductas a los particulares propia de toda potestad queda privada del objeto de actuación. De manera que, habrá que estar a las competencias que el art. 25.2 LRBRL atribuye a los Municipios, que habrá de ejercer en los términos que establezca la legislación del Estado y de las CC.AA., obligados a asegurar la participación de los Municipios en esas materias. Y dentro de éstas, deberán tenerse en cuenta las atribuciones que, fundamentalmente el art. 21 de la LRBRL, realiza a favor del Alcalde.
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E) DISTINCIÓN ENTRE BANDOS Y REGLAMENTOS Y ORDENANZAS. - El Bando es atribución del Alcalde; las Ordenanzas y Reglamentos del Pleno. - El Bando no está sometido a procedimiento de aprobación; las Ordenanzas y Reglamentos sí. - El Bando se publica según el uso y costumbre; las Ordenanzas y Reglamentos en el BOP. - Y, la característica más controvertida, para un sector doctrinal y jurisprudencial, el Bando no es una norma jurídica en sí, las Ordenanzas y Reglamentos sí.
F) CLASIFICACIÓN. Parte de la doctrina clasifica los Bandos en: -
PERIÓDICOS: recuerdan el cumplimiento de disposiciones, fijan fechas, etc.
-
DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO: dictados con sujeción a las normas o, en su defecto, para mejor regir y ordenar la vida de la comunidad.
-
DE NECESIDAD O URGENCIA: son dictados para hacer frente a situaciones imprevisibles de carácter catastrófico. Se configuran dentro de la atribución realizada al Alcalde por el art. 21.1 m) y, excepcionan, que no derogan una ley previa.
LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ clasifican los Bandos atendiendo a su naturaleza jurídica, de la siguiente manera: 1.- ORDINARIOS O BANDOS EN SENTIDO ESTRICTO.- Que serán aquellos que constituyen disposiciones de carácter general estableciendo obligaciones y derechos para el conjunto de los habitantes del término municipal, dictados por el Alcalde en el ámbito de sus competencias. Entre éstos, los autores mencionados, señalan los siguientes: -
Bandos para regular el cierre o restricción de vías urbanas al tráfico de vehículos o incluso de peatones, en determinadas circunstancias de obras, festejos, vehículos con cargas indivisibles, etc. Los relativos a la policía sanitaria, como pueden ser los que obliguen a la vacunación de animales. Los de policía rural y subsistencia. Los que prohiben el consumo de drogas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos y la tenencia ilícita de drogas. El dictado para la creación, modificación o supresión de un fichero automatizado. Los que promuevan y desarrollen la protección y defensa de los consumidores y usuarios: información y educación; inspección de productos y servicios; apoyo y fomento de Asociaciones; ejercer la potestad sancionadora, etc. Los dictados en interpretación y aclaración de las Ordenanzas Fiscales (art. 106.2 LRBRL), ya que, a contrario de cómo sostiene MOR ELL OCAÑA en “El Régimen Local Español”, Editorial Civitas, 1998, que los califica de interpretativos y aclaratorios, para los autores que realizan esta relación de Bandos, no estaríamos ante una interpretación auténtica”, aún reconociendo que no se innovaría, pero se trataría de proporcionar a las normas “el sentido preciso, suficiente para la eliminación de la posible ambigüedad”, rebasando, por tanto, el mero recordatorio de normas. Como aval de lo considerado, refieren la Ley Foral 318
-
6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, que en su art. 327 establece que: “1. Las Entidades Locales podrán dictar disposiciones interpretativas y aclaraciones de los Reglamentos y Ordenanzas que aprueben con los mismos requisitos de publicidad que la disposición de la que trae causa. 2. El ejercicio de dicha facultad corresponde al Presidente de la Corporación, si no se dispone otra cosa en la Ordenanza o Reglamento”. Y, en fin, en general todos aquellos de carácter modificativo o innovador.
2.- BANDOS DEBILITADOS.- Son aquellos a los que se refiere la paradigmática y reseñada más arriba STS de 28 de diciembre de 1977, citada por la doctrina que apoya el carácter no normativo de los Bandos. LUIS CHACÓN ORTEGA y CONCHA CORTÉS SÁNCHEZ, ponen como ejemplo de esta clase de Bandos, el dictado por el entonces Alcalde de Barcelona con motivo de la celebración de los Juegos Olímpicos, en el que pedía a los ciudadanos civismo, aunar esfuerzos y actuar con pedagogía explicando la ciudad, y les solicitaba una serie de actuaciones concretas tales como colaborar con los servicios municipales de limpieza, seguridad, sanidad, tráfico y protección civil; la utilización prioritaria del transporte pública, el mantenimiento limpio del entorno; etc. Sí, se trata de un Bando, pero de carácter moral, indiferente desde el punto de vista jurídico, pues aconseja conductas pero no las impone. 3.- BANDOS EXTRAORDINARIOS O DE URGENCIA.- Son Bandos temporales (carentes de carácter de permanencia), que nacen como consecuencia de grave necesidad o extrema urgencia, en el marco de la atribución realizada por el art. 21.1 m) de la LRBRL: “adoptar personalmente, bajo su responsabilidad en caso de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas, dando cuenta inmediata al Pleno”. Estas actuaciones, que en circunstancias normales constituirían ilícitos administrativos o penales, quedando salvados por ejercerse una competencia extraordinaria que implica la derogación “temporal” (yo diría suspensi ón) de normas y preceptos de rango jerárquico superior, afectando derechos subjetivos. Esta facultad del Alcalde no es exclusiva de éste, pues tiene su homóloga en la situación del estado de sitio, en que “la Autoridad militar procederá a publicar y difundir los oportunos bandos que contendrán las medidas y prevenciones necesarias…” (art. 34 de la Ley Orgánica de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio).
G) PROCEDIMIENTO DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O
Así como para las Ordenanzas y los Reglamentos locales, se prevé un procedimiento determinado para su aprobación, modificación o derogación, los Bandos no están procedimentados, sino que los mismos son dictados directamente por el Alcalde, si bien algunos trámites deberán ser respetados, los siguientes: 1.- Expresión por escrito. 2.- No vulnerar las leyes o disposiciones normativas de rango superior, en este caso, referido a los Bandos ordinarios, que a los urgentes. 3.- Publicación para la producción de efectos jurídicos. 4.- Posibilitar su recurribilidad -entiendo que cuando se les atribuya carácter normativo- tanto en vía administrativa (recurso potestativo de reposición), como en vía contencioso-administrativa.
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4. EL REGLAMENTO ORGÁNICO MUNICIPAL. A) INTRODUCCIÓN. El art. 4 LRBRL atribuye a Municipios, Provincias e Islas, la potestad de autoorganización, cuya más genuina expresión es el Reglamento Orgánico propio de la Corporación – ROM-. La LRBRL menciona éste a lo largo de su articulado: · Art. 20.1 b): sobre la existencia de Junta de Gobierno Local en Municipios con población de derecho inferior a 5.000 habitantes. · Art. 20.1 c): en relación con la existencia de Comisiones Informativas en los municipios de menos de 5.000 habitantes. · Art. 22 d): sobre la aprobación del ROM por el Pleno. · Art. 47.2 f): sobre la exigencia de mayoría absoluta para su aprobación. La propia LRBRL en su planteamiento inicial otorga preeminencia al ROM, situándole en un plano de jerarquía normativa superior a las leyes autonómicas. Y en este sentido ENRIQUE SÁNCHEZ GOYANES, en “La potestad normativa del municipio español”, Publicaciones Abella, 2000, nos recuerda que “el Reglamento Orgánico de las Corporaciones Locales estaba destinado a ser la más genuina expresión de la autonomía que se predicaba de aquellas en la Constitución, en el ejercicio de la potestad reglamentaria que explícitamente se les reconocía”. Pero aquel planteamiento quedó truncado, como sabemos, a partir de la STC 214/89, que anuló diversos preceptos de la LRBRL, entre ellos, el art. 5, que determinaba el orden de las fuentes del ordenamiento, argumentando que el legislador ordinario no puede fijar ese orden de fuentes porque éste es el establecido en el bloque de constitucionalidad. En definitiva, el TC declaró la prevalencia de las leyes estatal y autonómica sobre el ROM.
B) CONCEPTO Y JERARQUÍA. Norma autónoma de cada Corporación Local, en el que se regula su organización y funcionamiento.
C) CONTENIDO MÍNIMO. El ROM podrá concretar y adaptar los preceptos legales a las peculiaridades organizativas y de funcionamiento propias del Ente Local, pero sin contradecir ni exceder el marco legal. Sin ánimo exhaustivo pueden citarse materias susceptibles de regulación a través del ROM, las siguientes: · Enumeración, composición, atribuciones y régimen de funcionamiento de los órganos básicos o fundamentales, a saber: Junta
de Gobierno Local: creación en municipios con población inferior a 5.001 habitantes; fijación de la periodicidad de las sesiones; asistencia de concejales y personal corporativo ajenos; etc. Pleno:
periodicidad de sus sesiones, mejora del plazo mínimo legal de dos días entre la convocatoria y la celebración de las sesiones ordinarias y extraordinarias; establecimiento del tiempo de las intervenciones durante el debate, regulación de los ruegos y preguntas, etc.
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· Establecimiento y regulación de los órganos complementarios:
Comisiones Informativas Permanentes.
Constitución de la Comisión Especial de Cuentas como comisión Informativa Permanente en asuntos Económicos y de Hacienda.
Composición, régimen de sesiones y reglas de funcionamiento de las Comisiones Informativas.
Creación y regulación de los órganos complementarios de participación sectorial y, en su caso, territorial.
· Enumeración y delimitación de las grandes áreas en que se dividen los servicios administrativos y su organización. · Estatuto (derechos y deberes) de los miembros corporativos y de los grupos políticos municipales en que se integran: Reglas
de formación y funcionamiento de los grupos políticos municipales.
Procedimiento
para la asignación de recursos económicos a los grupos y justificación de su aplicación ante el Pleno; uso de los medios e instalaciones municipales. Derechos económicos de los miembros
corporativos.
Derecho de información. Régimen
de sanciones por inasistencia injustificada a las sesiones y por incumplimiento de los deberes inherentes al cargo. Creación Registro
y reglas de funcionamiento de la Junta de Portavoces.
Municipal de Intereses.
· El Estatuto del Vecino y dentro de éste el derecho de información y participación ciudadana. · Los medios de control y fiscalización de los órganos de gobierno. · Procedimiento de reforma Ahora bien, como ha expuesto el TS en su Sentencia de 11/05/1998, debe tenerse presente que reiterar en normas de rango inferior lo que ya se establece en normas de rango superior es superflua e inconveniente, en la medida en que se presta a un margen de inseguridad y error, y siempre queda sometida a la necesidad de atender a eventuales modificaciones de las normas superiores así incorporadas al ordenamiento de rango inferior.
D) PROCEDIMIENTO DEROGACIÓN.
DE
APROBACIÓN,
MODIFICACIÓN
O 321
El procedimiento de aprobación del Reglamento Orgánico es el mismo que el establecido para las Ordenanzas y Reglamentos Generales, contenido en el art. 49 LRBRL, con la única especialidad de que la aprobación, tanto provisional como definitiva habrá de efectuarse por el Pleno Corporativo, por “mayoría absoluta”, tal y como se establece en el art. 47.2 LRBRL. No obstante, la STS de 24/02/1999, dispone que del carácter normativo del Reglamento de funcionamiento interno se desprende su asimilación en el régimen de aprobación, modificación y derogación del mismo a las disposiciones de esta índole, sin más excepciones que las que puedan derivarse de su carácter de norma interna de carácter organizativo. En este sentido podrán discutirse la necesidad de otorgar un plazo previo de “audiencia a los interesados”, que no son otros que los que participan en la aprobación (Concejales), pero no puede discutirse la necesaria regla de publicidad consagrada en el art. 70.2 LRBRL, así como su entrada en vigor una vez transcurran los plazos fijados en el art. 65.2 LRBRL.
5. ORDENANZAS DE APROVECHAMIENTOS COMUNALES. La regulación de éstas se encuentra contenida en el art. 75 TRRL que establece lo siguiente: “1. El aprovechamiento y disfrute de bienes comunales se efectuará pr eferentemente en r é gimen de expl otaci ón col ecti va o comunal. 2. Cuando este aprovechami ento y disfrute general simultáneo de bienes comun ales fuere impr acticabl e, regir ála costumbr e u Ordenan za local , al r especto y, en su defecto, se efectuar án adjudicaciones de lotes o suertes a los vecinos, en propor ción directa al n úmero de fami liares a su car go e inversa a su situaci ón económi ca. 3. Si esta forma de aprovechamiento y disfrute fuere imposible, el órgano competente de la Comun idad Au tónoma podráautor izar su adj udi cación en públi ca subasta, mediante precio, dando preferencia en igualdad de condiciones a los postores que sean vecin os. 4. Los Ayuntamientos y Juntas vecinales que, de acuerdo con normas consuetudinarias u Ordenanzas locales tradicionalmente observadas, viniesen ordenando el disfrute y aprovechamiento de bienes comunales, mediante concesiones peri ódicas de suertes o cortas de madera a l os vecinos, podrán exigir a é stos, como condición pr evia para parti cipar en los apr ovechamientos for estales in dicados, determ in adas condiciones de vin culación y arraigo o de permanencia, según costumbr e local , siempr e que tal es condiciones y la cuantía máxi ma de las suertes o lotes sean fijadas en ordenanzas especiales, aprobadas por el órgano competente de la Comu ni dad Au tónoma, pr evio di ctamen del órgano consul tivo superi or del Con sejo de Gobi ern o de aqué lla, si existi ere, o, en otr o caso, del Consejo de Estado”.
A las mismas también se refiere el art. 95 RBEL: “ Cada for ma de aprovechamiento se ajustara, en su detalle, a las ordenanzas locales o normas consuetudinarias tr adici onal mente obser vadas, o a las que, cuando fuere procedente, apruebe el ór gano competente de la comun idad autónoma, en cada caso, oído el con sejo de estado o el órgano consultivo superior del consejo de gobierno de aquella, si existiera”.
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6. INFRACCIONES Y SANCIONES. A) INTRODUCCIÓN. La potestad sancionadora, que igualmente reconoce a las Entidades Locales territoriales el art. 4.1 f) LRBRL ha estado regulada con carácter general por la LRJ-PAC, que consagraba en sus arts. 127.1 y 2 y 129.1 un estricto principio de legalidad, consistente en que sólo la Ley puede tipificar infracciones. Y este ha sido el criterio seguido por los Tribunales hasta bien recientemente. Pues bien, con ello, a los Ayuntamientos se les presentaba una gran dificultad para sancionar, dada la imposibilidad de que las Ordenanzas tipificaran infracciones que no haya sido antes establecidas en una norma legal. Y aunque esta ha sido la línea marcada también por la doctrina mayoritaria: EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA, TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, o I. SANZ RUBIALES; también ha habido voces en contra de la estricta legalidad de la potestad sancionadora, entre estos A. NIETO; J.M BAÑO LEÓN; PAREJO ALFONSO; o NAVARRO DEL CACHO. También la normativa ha intentando llevar a cabo una interpretación favorable a la tipificación por parte de las Ordenanzas de infracciones administrativas; así el R.D. 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprobó el Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora (arts. 1.2; 2.2 y D.A. única. dos). Intento de flexibilización que tuvo la inmediata reacción de EDUARDO GARCÍA DE ENTERRÍA en su OBRA “La problemática puesta en aplicación de la LRJ-PAC: el caso del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Nulidad radical del Reglamento y desintegración general del nuevo sistema legal”, REDA nº 80, 1993. Y, finalmente, la jurisprudencia ha sido variada, pero en el lado de la anulación de diversas Ordenanzas por vulnerar el principio de reserva de ley, se encuentran múltiples sentencias del Tribunal Supremo, todas ellas basadas en la STC 253/1994, que deslegitimaba al Reglamento de Espectáculos Públicos como capacitado para tipificar infracciones, entre éstas la SSTS de 25/5/93; 6/11/95; 13/11/95; o, por afectarnos más directamente, la STSJ de Cantabria de 4/4/1994. Aunque más recientemente comenzó a darse un giro a la cuestión, primero a partir de ciertas previsiones legales y seguidamente por la propia jurisprudencia; entre las primeras, la Ley 10/1999, de 21 de abril, de modificación de la L.O. 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, o la Ley 5/1997, de 24 de marzo, que modificó el texto articulado del R.D. Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial. Por último, citar la Ley 11/1999, de 21 de abril, modificadora de la LRBRL, que a través de su D.A. única, derogó el art. 59 del TRRL, y estableció en cuanto a la cuantía de las sanciones, en concordancia con la STC 385/1993, de 23 de diciembre, una regulación residual para el caso que el legislador ordinario, estatal o autonómico, no establezcan cuantías distintas. Y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local – LMMGL- que también reformó la LRBRL, y en materia de infracciones y sanciones, introdujo un nuevo título, el XI, que ha venido a regular la potestad sancionadora en el ámbito local.
B) RÉGIMEN GENERAL DE INFRACCIONES Y SANCIONES. Las multas por infracción de las Ordenanzas reguladas en el art. 59 TRRL, no podían exceder, salvo previsión legal distinta, de 25.000 pesetas en Municipios de más de 500.000
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habitantes; de 15.000 pesetas en los de 50.001 a 500.000; de 10.000 pesetas en los de 20.001 a 50.000; de 5.000 pesetas en los de 5.001 a 20.000 y de 500 pesetas en los demás Municipios. Esas cuantías, procedentes de 1979, fueron actualizadas por citada Disposición Adicional Única de la Ley 11/99, de 21 de abril – Pacto Local-, modificadora de la LRBRL, pero que, en este punto también afectó al art. 59 TRRL, estableciendo las siguientes cuantías: No podrán exceder de 300.000 pesetas en municipios de más de 250.000 habitantes. De 150.000 pesetas en los de 50.001 a 250.000 habitantes. De 75.000 pesetas. en los de 20.001 a 50.000 habitantes. De 50.000 pesetas. en los de 5.001 a 20.000 habitantes. Y de 25.000 pesetas. en los demás Municipios. Por fin, la LMMGL, a través del nuevo Título XI, dedicado a Tipificar las infracciones y sanciones por las Entidades Locales en determinadas materias (arts. 139 a 141 a/i), aplicable en defecto de normativa sectorial específica (art. 139), viene a clasificar las infracciones a las ordenanzas locales en (art. 140): muy graves, graves y leves. Serán muy graves las infracciones que supongan: a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos, siempre que se trate de conductas no subsumibles en los tipos previstos en el capítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. b) El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su utilización. c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público. d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público. e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización. f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana. Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes criterios: a) La intensidad de la perturbación ocasionada en la tranquilidad o en el pacífico ejercicio de los derechos de otras personas o actividades. b) La intensidad de la perturbación causada a la salubridad u ornato públicos. c) La intensidad de la perturbación ocasionada en el uso de un servicio o de un espacio público por parte de las personas con derecho a utilizarlos. d) La intensidad de la perturbación ocasionada en el normal funcionamiento de un servicio público. e) La intensidad de los daños ocasionados a los equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio o de un espacio público. Finalmente, el art. 141 establece los límites de las sanciones económicas a imponer por dichas infracciones a las ordenanzas locales, debiendo hacerse constar que ya no se relacionan con el número de habitantes del Municipio, como lo hacía el art. 59 TRRL, sino,
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