DREPT ADMINISTRATIV. RĂSPUNDEREA ADMINISTRATIVĂ LECT. DR. CRISTIAN CLIPA UNIVERSITATEA DE VEST FACULTATEA DE DREPT ŞI ŞTIINŢE ADMINISTRATIVE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ ANUL AL III-LEA SEMESTRUL I TIMIŞOARA 2009
Constatarea săvârşirii contravenţiei. Procesul verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.
Laura-Ioana ANTOCE şi Cristian COSTACHE
2
Cuprins:
Articolul 15 Articolul 16 Articolul 17 Articolul 18 Articolul 19
Articolul 20
Articolul 15
3
Contravenţia se constata printr-un proces-verbal încheiat de persoanele anume prevăzute în actul normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia, denumite în mod generic agenţi constatatori. (1)
Pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne, special abilitaţi, persoanele împuternicite în acest scop de miniştri şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţiei publice centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale. (2)
Ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului de Interne constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice: circulaţia pe drumurile publice: regulile generale de comerţ: vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice: alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului. (3)
1. Natura juridică a procesului verbal de constatare a contravenţiei Procesul verbal este, în esenţă, un act administrativ. În doctrina noastră sa exprimat şi opinie mai nuanţată, în sensul că trebuie făcută distincţia, în esenţă, între procesul verbal de constatare (prin care, aşadar, agentul constatator doar constată contravenţia, fără a a avea si dreptul de a aplica sancţiunea) şi procesul verbal de aplicare a sancţiunii (când, pe lângă atribuţia de constatare, agentul o are şi pe aceea sancţionatorie). În primul caz suntem în prezenţa unui act pregătitor care, prin el însuşi, n u produce efecte juridice. În cel deal doilea caz avem de-a face cu u n act administrativ de autoritate (care produce efecte juridice - în primul rând obligaţia contravenientului de a achita amenda). Distincţia este corectă, teoretic, însă fără prea multe consecinţe practice. Căci, în prima situaţie, legalitatea procesului verbal de constatare va fi verificată o dată cu aceea a sancţiunii aplicate de către organul competent; în cea de-a doua situaţie, de asemenea acest proces verbal poate fi verificat de instanţă sub aspectul legalităţii şi temeiniciei lui.
4
Procesul verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii contravenţionale este, aşadar, un act administrativ veritabil, un act administrativ de constatare. 2. Forţa probantă a procesului verbal Cu privire la această problematică, două opinii rezonabile pot fi susţinute: Prima, în sensul că, procesul verbal de constatare a contravenţiei şi aplicare a sancţiunii fiind un act autentic (căci provine de la un organ administrativ învestit cu putere publică) are forţa probantă a acestor acte. Astfel, cu privire la menţiunile referitoare la împrejurările pe care agentul constatator le-a putut constata cu propriile sale simţuri în exercitarea atribuţiilor, procesul verbal face dovada deplină până la înscrierea în fals. Dimpotrivă, în cazul celorlalte menţiuni (referitoare la împrejurările pe care agentul constatator nu le-a putut constata personal, ori, chiar făcând-o, şi-a depăşit atribuţiile), ele fac dovada până la proba contrară. Cea de-a doua soluţie, îmbrăţişată masiv de practica judiciară, este mult mai simplă: procesul verbal face întotdeauna dovada până la proba contrară, contravenientul putând dovedi liber, cu orice mijloc de probă, caracterul nereal al menţiunilor înscrise în procesul verbal (evident, pe calea plângerii contravenţionale). În cazul contravenţiilor instantanee (ori continue, după epuizare), ale căror efecte se prelungesc în timp, astfel încât ele pot fi constatate de către agent personal, chiar ulterior comiterii (ex.: cele la regimul construcţiilor, după edificarea acestora, ori cele la regimul contabilităţii), ele din nou pot fi sancţionate, cu condiţia să nu se fi prescris; În cazul celorlalte contravenţii (continue sau instantanee) ale căror efecte nu mai sunt vizibile după consumare sau epuizare, o cutumă s-a format în sensul că agentul constatator, de vreme ce nu poate constata contravenţia ori efectele ei negative cu propriile lui simţuri, nu va putea aplica nici o sancţiune. În plus, mai trebuie semnalat şi faptul că, uneori, în practica administrativă, pentru a se constata anumite fapte care ar întruni trăsăturile unor contravenţii, se apelează la aşa numitele note de constatare care, ulterior, se vor constitui în anexe la procesul verbal. In consecinţă, este suficient să existe contravenţie în momentul redactării notei de constatare, fiind irelevant dacă, ulterior, în momentul redactării procesului verbal, trăsăturile unei contravenţii mai sunt sau nu întrunite. 5
3. Valabilitatea procesului verbal Potrivit formulei doctrinare binecunoscute, condiţiile de valabilitate a actelor administrative sunt respectarea competenţei (a), a formei şi procedurii de emitere a actului (b), a conformităţii conţinutului actului cu actele juridice cu forţă superioară (c) precum şi cu scopul legii (d) Aşadar, competenţa de emitere a actului administrativ reprezintă o condiţie esenţială de valabilitate a actelor administrative, deci şi a procesului verbal de constatare a contravenţiei. Concretizarea acesteia o face art. 15 din ordonanţă, atunci când vorbeşte despre agenţii constatatori. Contravenţia se constată printr-un proces-verbal încheiat de persoanele abilitate de lege, denumite agenţi constatatori. Potrivit art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001 pot fi agenţi constatatori: primarii, ofiţerii din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative, persoanele împuternicite în acest scop de miniştrii şi de alţi conducători ai autorităţilor administraţie publice centrale, de prefecţi, preşedinţii consiliilor judeţene, primari, de primarul general al municipiului Bucureşti, precum şi de alte persoane prevăzute în legi speciale. Ofiţerii şi subofiţerii din cadrul Ministerului Internelor şi Reformei Administrative constată contravenţii privind următoarele domenii: - apărarea ordinii publice; - circulaţia pe drumurile publice; - regulile generale de comerţ; - vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; -
alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului
Poliţiştii. Ofiţerii şi agenţii din cadrul Ministerului de Interne constată contravenţii privind: apărarea ordinii publice; circulaţia pe drumurile publice; regulile generale de comerţ; vânzarea, circulaţia şi transportul produselor alimentare şi nealimentare, ţigărilor şi băuturilor alcoolice; alte domenii de activitate stabilite prin lege sau prin hotărâre a Guvernului.
6
Primarii. Conform art. 66 din Legea nr. 215/2001, primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică. El este şeful administraţiei publice locale şi al aparatului propriu de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale, pe care îl conduce şi îl controlează. El răspunde de buna funcţionare a administraţiei publice locale, în condiţiile legii. Primarii au în competenţă constatarea şi sancţionarea contravenţiilor în domenii foarte diverse (de pildă, în domeniul apărării ordinii şi liniştii publice, actelor normative ale autorităţilor locale, executarea lucrărilor edilitare, prevenirea şi combaterea epidemiilor, întreţinerea drumurilor etc). În realitate, raportat şi la principiile care guvernează relaţia între o reglementare generală şi una specială, concluzia corectă trebuie să fie următoarea: aceşti ofiţeri sau subofiţeri pot fi agenţi constatatori numai dacă actul normativ special - care, pentru a putea deroga de la reglementarea generală, trebuie să aibă cel puţin forţa juridică a unei legi ordinare - nu stabileşte o competenţă exclusivă în sarcina altor autorităţi administrative. În perioada de aplicare a Legii nr. 32/1968, în practică s-a pus problema dacă procesul-verbal de constatare a contravenţiei poate fi încheiat numai pe baza constatărilor făcute de agent în momentul comiterii faptei sau este posibilă şi constatarea ulterioară a faptei pe baza probelor administrate. Este adevărat că, în cele mai multe cazuri, agentul constatator îl surprinde pe contravenient în timpul săvârşirii contravenţiei, situaţie în care contravenţia este flagrantă şi constatată personal de agentul constatator chiar în momentul săvârşirii ei. În literatura noastră de specialitate s-a exprimat opinia în sensul că nu totdeauna contravenţiile se constată în momentul săvârşirii lor, dar, şi în aceste situaţii, constatarea trebuie făcută personal de către agenţii competenţi să încheie procesele-verbale. S-a mai arătat că „ ar fi nelegal şi inechitabil ca cei care, datorită abilitării sau altor împrejurări, săvârşind contravenţia în lipsa persoanei competente să o constate, să scape de sancţiunea legii, deşi fapta s-a comis indubitabil şi este sau poate fi dovedită prin alte probe administrate ulterior". Practica judiciară s-a axat pe ideea că nu este valabil procesul-verbal de constatare a contravenţiei pe care agentul competent l-a încheiat la o dată 7
ulterioară săvârşirii faptei, pe baza unor probe sau informaţii culese mai târziu. Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal. Articolul 16 Procesul-verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele,calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea. (2) Abrogat (3) Abrogat (4) Abrogat. (5) în cazul în care contravenientul este minor procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia. (1)
în situaţia în care contravenientul este persoană juridică în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă. (6)
8
în momentul încheierii procesului-verbal agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiecţiuniîe sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica "Alte menţiuni", sub sancţiunea nulităţii procesului-verbal. (7)
Notiunea actului de constatare şi sancţionare a contravenţiilor Una dintre cele mai importante activităţi desfăşurate de organul competent, în materia contravenţiilor, este constatarea şi sancţionarea faptelor ce constituie contravenţii. Constatarea şi sancţionarea contravenţiilor sunt activităţi care trebuie consemnate într-un înscris oficial denumit, de regulă, proces-verbal Procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiilor este un act procesual contravenţional. Actul de constatare şi sancţionare a contravenţiei este primul act procesual care se întocmeşte în cadrul procesului contravenţional. Sunt şi cazuri în care nu se întocmeşte un act constatator, cum este cazul aplicării sancţiunii avertismentului, conform art. 38 din O.G. nr. 2/2001. Avertismentul se aplică oral, ceea ce înseamnă că în cazul aplicării acestei sancţiuni nu se cere forma scrisă. Procesul verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei este un înscris oficial, deoarece este întocmit de către un agent public aflat în exerciţiul funcţiunii, în calitate de reprezentant al statului. Actul constatator este un înscris autentic, deoarece produce efecte depline, nefiind necesară nici o altă formalitate, aprobare sau confirmare. Actul constatator care îndeplineşte cerinţele legii va produce afecte juridice chiar dacă cel sancţionat nu este de acord cu ceea ce el cuprinde. Totuşi, prezumţia că procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei exprimă adevărul este una relativă întrucât poate fi răsturnată prin alte mijloace de probă. Cât priveşte puterea doveditoare, procesul-verbal de constatare face credinţă deplină despre actele şi faptele la care se referă, nefiind necesară administrarea altor mijloace de probă. Deci, se poate spune că acesta constituie, din punct de vedere probator, un mijloc de probă necesar şi suficient pentru constatarea şi sancţionarea contravenţiei. 9
Pentru încheierea sa valabilă, procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei trebuie să cuprindă în mod obligatoriu: data şi locul unde este încheiat; numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator; datele personale din actul de identitate, inclusiv codul numeric personal, ocupaţia şi locul de muncă ale contravenientului; descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite; indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia; indicarea societăţii de asigurări, în situaţia în care fapta a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie; posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ, dacă acesta prevede o asemenea posibilitate; termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea. Condiţiile şi conţinutei actului constatator a) Data şi locul încheierii procesului-verbal. Prin data procesului-verbal de constatare a contravenţiei se înţelege momentul în care s-a încheiat acest act procesual. Pentru stabilirea momentului întocmirii procesului-verbal de constatare a contravenţiei este necesar ca agentul constatator să indice anul, luna şi ziua întocmirii acestuia. Cât priveşte ora, apreciem că nu este necesar a fi indicată. Aceasta rezultă din interpretarea logico-sistematică a art. 16 din O.G. nr. 2/2001, având în vedere faptul că, în cazul individualizării temporale a faptei nu este prevăzută expres şi ora comiterii acesteia. Deoarece sunt cazuri în care ora poate fi importantă pentru stabilirea datelor şi împrejurărilor cauzei, apreciem de lege ferenda că se impune modificarea textului legal în acest sens. Până la intervenţia legiuitorului, credem că, în cazurile în care ora întocmirii procesului-verbal de constatare este esenţială pentru aplicarea legii penale, iar agentul constatator nu a menţionat-o în cuprinsul acestuia, ea va fi interpretată în favoarea contravenientului. Spre exemplu, în cazul în care o persoană a fost sancţionată contravenţional de două ori în aceeaşi zi. In genere, data procesului-verbal de constatare a contravenţiei prezintă relevanţă din mai multe motive. În primul rând, în funcţie de data încheierii procesului-verbal se apreciază începutul curgerii anumitor termene (de prescripţie, de plată în condiţii avantajoase etc). În al doilea rând, în raport de data întocmirii procesului-verbal se verifică sub anumite aspecte legalitatea 10
procesului-verbal (de pildă, data comiterii sau consumării contravenţiei). De asemenea, în funcţie e data încheierii procesului-verbal de constatare a contravenţiei se determină dacă fapta reţinută în sarcina contravenientului era prevăzută de lege. Locul încheierii procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei constă în individualizarea din punct de vedere spaţial a întocmirii acestuia. Determinarea locului întocmirii se face prin indicarea realităţii unde s-a întocmit procesul-verbal de constatare şi a altor repere spaţiale (stradă, număr de stradă, număr de imobil, număr de apartament, număr de etaj, număr de scară, număr de sector etc). Menţionarea a două date diferite la rubrica „data săvârşirii contravenţiei" este de natură să determine nulitatea actului constatator . b) Numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul constatator Prin calitatea agentului, constatator se înţelege funcţia sau însărcinarea persoanei care întocmeşte procesul-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei. Instituţia este autoritatea sau unitatea al cărei reprezentant este agentul constatator. Relevanţa consemnării acestor date constă în faptul posibilităţii determinării competenţei agentului şi a autorităţii unde trebuie depusă plângerea contravenţională, În practică s-a decis că lipsa semnăturii agentului constatator din cuprinsul procesului-verbal de constatare este motiv de nulitate a acestuia . c) Datele de identificare a contravenientului. Pentru individualizarea contravenientului, organul constatator trebuie să-i pretindă acestuia prezentarea unui document oficial din care să rezulte elemente de identificare. Potrivit art. 18 din O.G. nr. 2/2001, contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele în baza cărora se fac menţiunile cerute de lege. În caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela la ofiţeri şi agenţi de poliţie, jandarmi sau gardieni publici. În cazul contravenientului persoană fizică este necesară consemnarea următoarelor date de identificare: numele şi prenumele; domiciliul; seria, numărul, data eliberării, organul emitent al actului de identitate şi codul numeric personal (carte sau buletin de identitate, în cazul, cetăţenilor români cu domiciliul în România, paşaport, în celelalte cazuri); ocupaţia şi locul de muncă. În cazul minorilor, la datele personale ale contravenientului se adaugă datele personale ale ocrotitorului minorului (datele din actul de legitimare). 11
În practică, se consideră că orice lipsă sau greşeală cu privire la domiciliul contravenientului (localitate, stradă, sector, număr, apartament, bloc etc.) determină anularea procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei De asemenea, în jurisprudenţă s-a decis că scrierea greşită a prenumelui contravenientului atrage nulitatea procesului-verbal de constatare şi sancţionare În cazul contravenientului persoană juridică actul constatator trebuie să cuprindă: denumirea, sediul, codul unic de înregistrare (sau actul în baza căruia s-a constituit, codul fiscal etc. — în cazul în care nu există cod unic de înregistrare) şi datele de identificare ale reprezentantului persoanei juridice. În situaţiile în care făptuitorul refuză să se legitimeze, agentul constatator poate recurge la ajutorul poliţiei, al gardienilor publici sau al jandarmilor. Datele de identificare ale contravenientului sunt necesare din mai multe puncte de vedere, cum ar fi: pentru stabilirea competenţei, pentru îndeplinirea unor acte procesual-procedurale etc. d) Descrierea contravenţiei. Conform art. 16 alin. ( 1) din O.G.2/2001, organul constatator trebuie să cuprindă în conţinutul probului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei descrierea faptei contravenţionale cu indicarea datei, orei şi locului în care a fost săvârşită, precum şi arătarea tuturor împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi la evaluarea eventualelor pagube pricinuite. Descrierea contravenţiei constă în arătarea elementelor de fapt care au determinat considerarea faptei ca fiind contravenţie. Nu este îndeplinită această cerinţă, dacă agentul constatator s-a limitat să redea textul aplicabil sau dacă elementele indicate în procesul-verbal sunt suficiente pentru caracterizarea faptei ca fiind contravenţie. In doctrină şi jurisprudenţă, s-a discutat dacă agentul constatator poate constata şi sancţiona fapte pe care nu le-a perceput personal. Se admite că agentul constatator poate reţine şi sancţiona atât contracţii surprinse de el, cât şi alte contravenţii, dacă săvârşirea contravenţiilor rezultă din mijloace de probă Întrucât data comiterii contravenţiei nu este întodeauna aceeaşi cu data constatării, organul constatator are obligaţia menţionării datei când contravenţia a fost săvârşită, omisiune care atrage nulitatea procesului-verbal de constatare. Nulitatea în acest caz este absolută şi nu poate fi înlăturată în nici un mod. Pe de altă parte, aşa cum s-a stabilit în practică, descrierea faptei trebuie să fie făcută în termeni concreţi, iar nu generici. Desemnarea faptei prin cuvinte
12
abstracte, lipsite de elemente concrete, nu satisface condiţia legală, ceea ce înseamnă că procesul-verbal astfel încheiat este lovit de nulitate. e) Menţionarea actului normativ prin care se sancţionează contravenţia. Indicarea actului normativ prin care se stabileşte şi se sancţionează contravenţia este necesară pentru a se putea verifica legalitatea constatării şi sancţionării contravenţiei. Cerinţa nu este îndeplinită dacă agentul constatator se mulţumeşte să menţioneze numai specia şi numărul actului normativ incident, cel puţin în cazul actelor normative care prevăd mai multe contravenţii. In practică s-a decis că indicarea greşită a textului actului normativ ce prevede contravenţia poate fi considerată o eroare materială, care nu atrage nulitatea procesului-verbal de constatare, dacă fapta a fost descrisă în mod corect. f)Menţionarea societăţii de asigurări. Indicarea societăţii de asigurări este obligatorie în situaţia în care fapta contravenţională a avut ca urmare producerea unui accident de circulaţie. Într-adevăr, până la proba contrarie, procesul-verbal de constatare şi sancţionare contravenţiei face dovada deplină a existenţei faptei, identităţii făptuitorului, a vinovăţiei acestuia etc. g) Posibilitatea achitării a jumătate din suma amenzii contranţionale, în termen de 48 de ore de la data aplicării acesteia. Posibilitatea achitării în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii prevăzute de actul normativ aplicabil există numai în cazul în care acesta prevede o asemenea posibilitate. h) Termenul de exercitare a căii de atac şi organul la care se depune plângerea. i) Semnătura. Un element esenţial al actului constatator al contravenţiei îl constituie semnătura agentului care îl întocmeşte, a contravenientului şi, eventual, a martorilor. Conform legii, procesulverbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. În cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor. In acest caz, procesul-verbal va cuprinde şi datele persoe din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Menţionăm 13
faptul că semnarea de către contravenient a actului de constatare contravenţiei, chiar fără să consemneze eventualele obiecţiuni, nu conduce la decăderea acestuia din dreptul de a formula plângere contravenţională şi nici nu echivalează cu o recunoaştere a săvârşirii faptei contravenţionale. În acest sens s-a pronunţat şi fostul Tribunal Suprem . Pentru evitarea abuzurilor, legea prevede că nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. Sunt cazuri în care este imposibil de găsit martori, caz în care agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod. Pot avea calitatea de martori numai persoanele care pot fi ascultate ca martori în procesul civil. În cazul în care martorul este vreuna dintre persoanele care, potrivit art. 189 C. proc. civ. , nu poate fi ascultat ca martor, procesulverbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei va fi lovit de nulitate. Nulitatea este absolută în cazurile revăzute la punctele 3 şi 4 ale art. 189 (martorul este incapabil sau fost condamnat pentru mărturie mincinoasă) şi este relativă în cazurile prevăzute la punctele 1 şi 2 ale art. 189 (rudă, afin sau soţ). j) Alte menţiuni. Conform art. 16 din O.G. nr. 2/2001, în anumite cazuri sunt necesare şi alte menţiuni decât cele examinate până în prezent. În cazul contravenienţilor cetăţeni străini, persoane fără cetăţenie sau cetăţeni români cu domiciliul în străinătate, în procesul-verbal vor fi cuprinse şi următoarele date: seria şi numărul paşaportului ori ale altui document de trecere a frontierei de stat, data eliberării acestuia şi statul emitent. În cazul în care contravenientul este minor, procesul-verbal va cuprinde şi numele, prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi ori ocrotitori legali ai acestuia. În situaţia în care contravenientul este persoană juridică, în procesul-verbal se vor face menţiuni cu privire la denumirea, sediul, numărul de înmatriculare în registrul comerţului şi codul fiscal ale acesteia, precum şi datele de identificare a persoanei care o reprezintă. De asemenea, agentul constatator este obligat să aducă la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare. Obiecţiunile sunt consemnate distinct în procesul-verbal la rubrica „Alte menţiuni", sub sancţienea nuliltăţii procesului-verbal. Obiecţiunile, sub sancţiunea nulităţii, trebuie să reflecte opinia contravenientului. In cazul în care contravenientul refuză semnarea procesului-verbal, agentul constatator trebuie să găsească un martor, care este necesar să fie identificat şi să semneze actul constatator. 14
Respectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege reprezintă, aşa cum am mai arătat şi mai sus, a doua condiţie de valabilitate a actelor administrative. Astfel, procesul verbal, ca orice act administrativ, trebuie să îmbrace forma scrisă.
Analiza menţiunilor pe care acesta trebuie să le conţină procesului verbal: a) Dacă ştersăturile ori completările nu există pe toate exemplarele procesului verbal, acesta ar trebui anulat (evident, dacă se referă la menţiunile esenţiale) întrucât nu se poate determina cu certitudine care dintre exemplare reflectă realitatea şi deci, trebuie luat în considerare; b) În caz contrar, procesul verbal trebuie anulat numai în situaţia în care ştersăturile sau completările fac ca procesul verbal să fie parţial ilizibil, astfel încât unele dintre menţiunile obligatorii ar avea de suferit. Alin. 7 cuprinde o condiţie de procedură şi una de formă a procesului verbal, condiţii distincte, cu sancţiuni distincte şi totuşi adeseori confundate în jurisprudenţă, confuzia având, evident, la bază, tot neclaritatea textului legal. Astfel, din interpretarea strictă a acestor dispoziţii vom constata că agentul constatator are două obligaţii: 1. obligaţia de a aduce la cunoştinţă contravenientului dreptul de a face
obiecţiuni cu privire la conţinutul actului de constatare; 2. obligaţia de a le consemna în procesul verbal, la rubrica "alte menţiuni".
Potrivit clasificărilor din procedura civilă, nulităţile de procedură sunt exprese şi virtuale. Pentru a le putea invoca, cel interesat trebuie să justifice o vătămare produsă prin viciul care afectează actul de procedură. Deosebirea dintre ele este aceea că, în situaţia nulităţilor exprese, vătămarea se prezumă, în vreme ce, în cazul nulităţilor virtuale, vătămarea trebuie dovedită. Revenind la dispoziţiile alin. 6, vom constata că neîndeplinirea obligaţiei de a aduce la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiectiuni nu este sancţionată, expres, cu nulitatea, deci vom fi în prezenţa unei nulităţi virtuale. Numai refuzul de a consemna aceste obiectiuni în procesul verbal atrage nulitatea expresă. Această distincţie fiind făcută, vom deosebi două situaţii diferite: a) în cazul
în care agentul constatator nu i-a adus la cunoştinţa contravenientului dreptul de a face obiectiuni şi acesta din urmă invocă 15
acest lucru în instanţă, atunci când solicită anularea procesului verbal, instanţa, din oficiu, va trebui să verifice, pe de o parte, dacă petentul îşi cunoştea dreptul (de pildă, este de profesie avocat, ori a mai fost sancţionat contravenţional şi cunoaşte procedura), caz în care, în mod evident nu a suferit nici o vătămare prin omisiunea agentului constatator, ori a acceptat această vătămare, de vreme ce nu a solicitat el însuşi, din proprie iniţiativă să i se înscrie obiecţiunile în procesul verbal; pe de altă parte, dacă a aflat ulterior de acest drept, instanţa va analiza care ar fi fost obiecţiunile contravenientului şi, deci, în ce măsură neaducerea la cunoştinţa acestuia, în timp util, a dreptului de la alin. 6, i-a adus vreo vătămare (care constă, de regulă, în atingerea adusă dreptului la apărare al contravenientului). Şi, în mod evident, dacă obiecţiunile contravenientului nu ar fi existat, ori sunt nesemnificative, înseamnă că acesta nu poate justifica nici o vătămare prin neaducerea la cunoştinţă a dreptului de a face obiectiuni. Dimpotrivă, în situaţia în care obiecţiunile acestuia erau importante, astfel încât contravenientul poate justifica o vătămare, instanţa poate anula procesul verbal. b) în cazul în care contravenientul are obiectiuni însă, din diferite motive,
agentul constatator refuză să le consemneze în procesul verbal - fapt care, în mod evident, trebuie dovedit de contravenient, prin orice mijloc de probă - vătămarea se prezumă, nulitatea fiind, în această situaţie, expresă. Articolul 17 Lipsa menţiunilor privind numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei juridice lipsa denumirii şi a sediului acesteia, a faptei săvârşite şi a datei comiterii acesteia sau a semnăturii agentului constatator atrage nulitatea procesului-verbal Nulitatea se constată şi din oficiu. La o primă vedere, dintre numeroasele menţiuni pe care trebuie să le cuprindă procesul verbal, numai unele dintre ele sunt considerate de legiuitor esenţiale, astfel încât lipsa acestora să fie sancţionată cu nulitatea procesului verbal, prezenţa celorlalte părând mai degrabă o simplă recomandare făcută de legiuitor agenţilor constatatori. În realitate însă, potrivit distincţiei arătate la 16
comentariul art. 16 - nulităţi exprese - nulităţi virtuale - în cazul lipsei menţiunilor considerate esenţiale vătămarea se prezumă, pe când dacă se invocă lipsa celorlalte menţiuni, o vătămare trebuie dovedită. Sintetizând argumentele, vom arăta că: 1. în cazul menţiunilor de la art. 17, prezumţia de vătămare este relativă, astfel încât, în anumite situaţii, aceasta ar putea fi răsturnată. Astfel: a) în ce priveşte numele, prenumele şi calitatea agentului constatator, în mod
evident, dacă lipseşte chiar numele acestuia, vătămarea este evidentă, de vreme ce există un dubiu serios cu privire la persoana care a redactat procesul verbal, aducându-se astfel atingere dreptului la apărare al contravenientului, prin imposibilitatea ascultării agentului care a redactat actul sancţionator. În schimb, în situaţia în care lipseşte doar prenumele (apare doar iniţiala acestuia) ori calitatea agentului constatator, prezumţia de vătămare rămâne în picioare în măsura în care autoritatea competentă nu dovedeşte că, în cadrul acesteia, există un singur agent constatator cu acel nume (ori cu acest nume şi iniţială a prenumelui, ori eu acest nume şi prenume, indiferent de calitate. Mai trebuie făcută o precizare, însă: de vreme ce suntem în prezenţa unei nulităţi exprese şi a unei prezumţii de vătămare, această probă îi revine autorităţii pârâte. b) referitor la numele şi prenumele contravenientului, iar în cazul persoanei
juridice denumirea şi sediul acesteia, acestea sunt elemente în lipsa cărora există un dubiu serios asupra identificării contravenientului, care nu poate fi identificat ulterior, astfel încât, în aceste situaţii, instanţa nu are altceva de făcut decât să anuleze procesul verbal. c) în ce priveşte fapta săvârşită, este adevărat că, în mod ideal, aceasta ar
trebui să se refere (1) la o scurtă descriere a faptei în concret, astfel încât să fie reţinute informaţiile esenţiale cu privire la această faptă, precum şi (2) la identificarea legală a acesteia, prin trimiterea făcută de agentul constatator la textul legal care o incriminează. însă, dacă vom corela dispoziţiile art. 17 cu cele ale art. 16, vom constata că nulitatea expresă intervine numai în situaţia în care procesul verbal nu cuprinde descrierea contravenţiei ca faptă antisocială, nu şi atunci când lipseşte încadrarea legală a acesteia, aceasta fiind prevăzută distinct Ia art. 16, fiind deci, eventual, un caz de nulitate virtuală a procesului verbal. Şi, în plus, în ce ne priveşte, vom mai adăuga că o descriere succintă a faptei este suficientă, cu condiţia să o poată identifica suficient de precis. 17
Credem că această formalitate este necesară (prin prisma respectării dreptului la apărare al contravenientului) din două considerente: 1. numai astfel instanţa va putea verifica încadrarea corectă a faptei în textul normei care reglementează şi sancţionează contravenţia (putând astfel să verifice dacă sancţiunea a fost dozată în mod corespunzător); 2. numai aşa va putea contravenientul să verifice realitatea menţiunilor consemnate de agent în procesul verbal, putând face, dacă este cazul, obiectiuni la acesta. Sistematizând jurisprudenta formată pe acest text legal, putem desprinde următoarele idei: Procesul verbal nu trebuie să conţină o formulă sacramentală de genul
"contravenientul a săvârşit următoarea faptă: fiind suficient ca elementele esenţiale ale acesteia să se poată desprinde din întreg conţinutul procesului verbal. De asemenea, suntem de acord cu jurisprudenta potrivit căreia nu este
suficientă desemnarea faptei prin termeni generici, abstracţi, cum ar fi "comportament jignitor faţă de organul de politie" întrucât împiedică instanţa a verifica în ce măsură comportamentul a fost sau nu jignitor, întrucât nu se specifică în ce au constat faptele, situaţie ce duce la
anularea actului ca nelega. Dacă faptele nu au fost reţinute corect prin procesul verbal, (lucru care
poate fi dovedit cu martori), acesta trebuie anulat. Cu atât mai mult, nu este valabil procesul-verbal de constatare a contravenţiei în care se consemnează fapte care n-au fost săvârşite de contravenient; Locul săvârşirii faptei poate fi unul esenţial pentru stabilirea elementelor constitutive ale contravenţiei. Or, în aceste condiţii, indicarea doar aproximativă a acestuia atrage nulitatea procesului verbal. De pildă, într-o speţă, în procesul verbal atacat era trecută numai strada pe care
18
contraveninetul a parcat neregulamentar, nu şi numărul administrativ al casei în dreptul căreia s-a făcut oprirea, motiv pentru care nu s-a putut verifica distanţa până la indicatorul "Oprirea interzisă" aflat în zonă, astfel încât dreptul la apărare al contravenientului este lezat. În fine, tot în practica judiciară s-a arătat că, dacă în actul de constatare a
contravenţiei este descrisă corect fapta care constituie contravenţie însă, din eroare, s-a indicat un alt text de lege, acest lucru nu duce la anularea procesului verbal, fiind vorba despre o eroare materială. Altfel spus, încadrarea juridică greşită nu atrage nulitatea procesului verbal. Totuşi, în măsura în care, temeiul legal fiind eronat, o încadrare juridică corectă atrage o altă sancţiune, anularea parţială a procesului verbal se impune. d) cu privire la data comiterii faptei, este evident că lipsa acesteia va atrage
sancţiunea nulităţii procesului verbal, întrucât nu se poate determina momentul săvârşirii contravenţiei, iar contravenientul este pus în situaţia de a nu se putea apăra în mod efectiv. Însă, pe de o parte trebuie arătat că data trebuie să conţină ziua, luna şi eventual anul săvârşirii contravenţiei, nu şi ora, lipsa ultimului element de identificare temporală putând constitui, eventual, un caz de nulitate virtuală a procesului verbal, în situaţia în care contravenientul probează o vătămare . Pe de altă parte, echivalează cu lipsa datei şi situaţia datei inexacte, deci situaţia în care agentul constatator trece în procesul verbal - intenţionat sau din eroare - o altă dată decât cea reală, iar contravenientul poate dovedi inexactitatea datei (de pildă, la data trecută în procesul verbal se afla în altă localitate). O bogată doctrină şi jurisprudenta s-a format pe lipsa menţiunii privind data săvîrşirii contravenţiei şi sancţiunea aplicabilă acestui viciu: nulitatea absolută a procesului verbal. Din această practică a Tribunalului Bucureşti putem desprinde următoarele concluzii: 1. menţiunea datei săvârşirii contravenţiei este importantă pentru calcularea
termenului de prescripţie şi a termenului de depunere a plângerii, în cazul recurgerii la această cale de atac; 2. cum data săvârşirii contravenţiei nu este întotdeauna aceeaşi cu cea a
constatării ei, există obligativitatea menţionării separate a celor două date. Totuşi, dacă data săvârşirii contravenţiei este identică cu data constatării ei, atunci menţionarea unei singure date în procesul verbal este suficientă. 19
3. necesitatea menţionării datei săvârşirii contravenţiei se impune şi în cazul
contravenţiilor la regimul construcţiilor (Legea nr. 50/1991), nefiind relevante susţinerile în sensul că nu se poate determina cu exactitate acest moment, construcţiile fiind edificate cu câţiva ani în urmă. 4. nu este absolut necesar ca această dată să fie trecută la rubrica special
destinată acesteia. 5. în cazul în care, la rubrica "data contravenţiei" sunt menţionate două zile
diferite, procesul verbal este lovit de nulitate, întrucât instanţa nu poate verifica în ce anume zi s-a comis fapta. e) în fine, semnătura agentului constatator este un alt element esenţial
al procesului verbal, a cărui lipsă va atrage anularea procesului verbal. Articolul 18 Contravenientul este obligat să prezinte agentului constatator, la cerere, actul de identitate ori documentele în baza cărora se fac menţiunile prevăzute la art 16 alin. (3). în caz de refuz, pentru legitimarea contravenientului agentul constatator poate apela ia ofiţeri şi subofiţeri de poliţie, jandarmi sau gardieni publici. Există, desigur, numeroase situaţii în care contravenientul, dorind să scape de aplicarea sancţiunii contravenţionale, refuză să prezinte agentului constator actele de identitate, sperând astfel fie că va fi lăsat în pace, fie că i se va aplica un avertisment. De cele mai multe ori acesta, deşi are aceste acte asupra sa, susţine contrariul, ori că nu are deloc acte de identitate (i-ar fi fost furate sau au fost pierdute), în aceste situaţii însă, art. 18, coroborat cu alte dispoziţii în materie, stabilesc prerogativele agenţilor constatatori, căci nu este de conceput ca, în aceste situaţii, contravenientul să rămână nesancţionat. Astfel, în măsura în care agentul constator nu este el însuşi ofiţer sau subofiţer de poliţie, jandarm sau gardian public - căci în aceste situaţii îl poate chiar el legitima, cumulând practic două calităţi - va trebui să apeleze la aceştia în vederea identificării contravenientului. Iar aceştia, potrivit art. 48 C. proc. pen. vor putea să dispună reţinerea persoanei până la identificarea acesteia. De 20
altfel, potrivit art. 2 pct. 33 din Legea 61/1991 republicată, constituie contravenţie refuzul unei persoane de a da relaţii pentru stabilirea identităţii sale de a se legitima cu actul de identitate sau de a se prezenta la sediul poliţiei, la cererea ori la invitaţia justificată a organelor de urmărire penală sau de menţinere a ordinii publice, aflate în exercitarea atribuţiilor de serviciu.
Articolul 19 (1) Procesul-verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de contravenient. în cazul în care contravenientul nu se află de faţă, refuză sau nu poate să semneze, agentul constatator va face menţiune despre aceste împrejurări, care trebuie să fie confirmate de cel puţin un martor. în acest caz procesulverbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi semnătura acestuia. Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator. (2)
în lipsa unui martor agentul constatator va preciza motivele care au condus la încheierea procesului-verbal în acest mod. (3)
O altă condiţie de formă a procesului verbal este semnarea acestuia de către contravenient. Evident, aceasta nu poate fi o condiţie esenţială, a cărei lipsă să atragă automat nulitatea procesului verbal căci, dacă ar fi aşa, nimeni n-ar mai semna actul de sancţionare ştiind că, în acest caz, este scutit de sancţiune. Tocmai de aceea, ordonanţa a stabilit alte formalităţi, substitutive, care să suplinească această lipsă în cazul refuzului ori imposibilităţii contravenientului de a semna procesul verbal. Câteva precizări se impun şi cu privire la aceste condiţii alternative de procedură: 21
1.
Cele trei formalităţi sunt: a) semnarea procesului verbal de către contravenient; b) semnarea procesului verbal de către un martor; c) arătarea motivelor pentru care nu a putut fi îndeplinită niciuna dintre
formalităţile de mai sus (ex.: "contravenientul refuză să semneze şif din cauza orei înaintate - 01.00 - într-un termen rezonabil nu a putut fi găsit nici un martor care să semneze procesul-verbal"). 2. Referitor la semnătura contravenientului, aceasta are în primul rând semnificaţia luării la cunoştinţă a conţinutului procesului verbal, şi nu a achiesării la sancţiune (deci a recunoaşterii vinovăţiei sale). Cu alte cuvinte simpla semnare a procesului verbal, fără nici o altă precizare, nu poate conduce, de plano, la soluţia respingerii plângerii; Din interpretările directă şi per a contrario a acestor raţionamente, vom putea ajunge la aceleaşi două concluzii, corecte: a) plângerea este admisibilă chiar în faţa recunoaşterii faptei de către
contravenient, consemnată în procesul verbal; b) în acest caz, situaţia contravenientului pe tărâm probator este mai grea.
În fine, ar mai fi de arătat că, refuzul contravenientului de a semna procesul verbal, ca şi lipsa semnăturii din cauza neputinţei de a semna, nu au nici o influenţă asupra forţei probante a actului sancţionator. 3. Cu privire la semnătura martorului, trebuie foarte clar precizat că, deşi ar fi de dorit ca acesta să fi asistat şi la săvârşirea contravenţiei, fiind, în acest caz, în situaţia de a relata instanţei amănunte importante cu privire la aceasta, totuşi, semnificaţia de bază a acestei semnături este aceea de atestare a redactării regulate a procesului verbal. Cu alte cuvinte, ceea ce atestă martorul este că procesul-verbal a fost redactat în prezenţa sa şi că cel sancţionat, contravenientul, nu a fost de faţă, ori nu a vrut sau putut să semneze procesul verbal. În lipsa semnăturii contravenientului, semnătura martorului este, aşadar, esenţală. O precizare binevenită o aduce şi alin. 2: "Nu poate avea calitatea de martor un alt agent constatator". Şi totuşi, nici această prevedere nu este înafara oricărei discuţii. Astfel, în ce ne priveşte, credem că o anumită persoană intră sub 22
interdicţia prevăzută de acest text numai în măsura în care: (a) are atribuţia de a constata contravenţii de tipul celei pentru care s-a redactat procesul verbal în discuţie şi (b) este în exerciţiul funcţiei. 4.Cu privire la arătarea motivelor pentru care nu a putut fi îndeplinită niciuna dintre formalităţile de mai sus, deşi ordonanţa nu prevede expres, ea trebuie să se facă în cuprinsul procesului verbal, iar nu într-un document separat (raport, referat etc). Explicaţia este simplă: deoarece cele trei formalităţi sunt alternative, este firesc ca ele să fie prezente în acelaşi act; or, procesul verbal este cel care trebuie semnat de către contravenient; şi tot procesul verbal trebuie semnat de către un martor. Arătarea motivelor este esenţială, simpla menţiune la rubrica "martor" în sensul că "nu există martori" sau "martor lipsă" nefiind suficientă, procesul verbal fiind, în acest caz, lovit de nulitate.
Articolul 20 (1)
Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces-verbal.
(2)
Abrogat.
Art. 20 impune ca, în cazul în care agentul constatator descoperă, cu aceeaşi ocazie, faptul că o persoană a comis mai multe contravenţii, care nu au fost constatate anterior prin alte acte constatatoare, să. încheie un singur proces verbal de contravenţie prin care să constate şi să sancţioneze toate faptele. În orice caz, faptul că trebuie întocmit un singur proces verbal nu înseamnă că nu trebuie arătată distinct fiecare contravenţie în parte, cu sancţiunea aplicată pentru acesta. în consecinţă, suntem întru totul de acord cu o soluţie din practica judiciară potrivit căreia Procesul verbal care cuprinde o înşiruire de fapte contravenţionale şi stabileşte o sancţiune pentru toate contravenţiile este nelegal.
23
Bibliografie:
Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor actualizată
Ovidiu Podaru, Radu Chirită, Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor comentată şi adnotată, Editura Sfera juridică,Cluj Napoca 2006
Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureşti 2009
Anton Trăilescu, Drept administrativ, Editia 3, Editura All Beck, Bucureşti 2007
Mihai Andrei Hotca, Regimul juridic al contravenţiilor. Comentarii si explicaţii. Editura C.H. Beck, Bucureşti 2006
24
