Aprendizaje Tecnológico, Desarrollo institucional y la microeconomía de la sustitución de importaciones
JORGE KATZ y BERNARDO KOSACOFF
UNIVERSIDAD NACIONAL DE QUILMES
DESARROLLO ECONÓMICO
Revista de Ciencias Sociales IDES – Instituto De Desarrollo Económico y Social Nº 148 / Vol. 37 Enero – Marzo 1998 ISSN 0046-001X
Este material se utiliza con fines exclusivamente didácticos
________________________________________________________________________ SUMARIO Jorge Katz y Bernardo Kosacoff Aprendizaje tecnológico, desarrollo institucional y la microeconomía de la sustitución de importaciones Nora Claudia Lustig y Jaime Ros Las reformas económicas, las políticas de estabilización y el síndrome mexicano Fernando Rocchi Consumir es un placer. La industria y la expansión de la demanda en Buenos Aires a la vuelta del siglo pasado Sebastián Etchemendy y Vicente Palermo Conflicto y concertación. Gobierno, Congreso y organizaciones de interés en la reforma laboral de Menem (1989-1995) Alejandro L. Corbacho Reformas constitucionales y modelos de decisión en la democracia argentina Crítica de libros Ernesto Gantman: Pensar la globalización Mario Ranalletti: Memorias en pugna Alberto Lettieri: El complejo trayecto de la ciudadanía en Brasil
Información de biblioteca Información institucional VI Concurso de Ensayos de Crítica Bibliográfica
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APRENDIZAJE TECNÓLOGICO, DESARROLLO INSTITUCIONAL Y LA MICROECONOMÍA DE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES * Jorge Katz** y Bernardo Kosacoff*** 1. Diferencias entre el estructuralismo y la escuela neoclásica en torno del estudio del crecimiento económico La historia del pensamiento económico está marcada por una profunda brecha epistemológica entre una corriente estructuralista que se origina en la escuela historicista alemana y otra positivista que lo hace en tos aportes de pensadores británicos como Hume o Smith. Pese a que una y otra responden en su origen a la distinta problemática que ambos países tienen que enfrentar en el concierto mundial de las naciones en los inicios de la revolución industrial, las diferencias han subsistido hasta el presente y constituyen aún hoy un terreno de ardua confrontación ideológica e intelectual en el seno de la profesión. La primera trasunta una postura eminentemente intervencionista derivada de la necesidad de Alemania de cerrar la brecha tecnológica relativa que en ese entonces mostraba con respecto a las mejores prácticas productivas británicas. En función de ello, pone al Estado como agente central del cuadro de organización social, coordinando y dirigiendo las relaciones económicas individuales. La segunda, en cambio, es estrictamente librecambista y ve en el laissez faire la vía más adecuada para alcanzar una asignación socialmente óptima de los recursos disponibles. Con el correr de tos años han sido muchas las expresiones y tos aportes que se fueron suscitando en una y otra dirección. En este devenir de las ideas, aquellas propuestas por CEPAL en los años ‘50 deben verse como un “momento” del pensamiento estructuralista, tal como lo son, por ejemplo, las efectuadas por los pensadores “regulacionistas” franceses1 o por los “evolucionistas” que se apoyan en los escritos de Joseph Schumpeter, particularmente los expuestos en Capitalismo, socialismo y democracia, escrito en 19422. Pese a que distintos autores han atribuido al escaso grado de formalización matemática de las ideas estructuralistas la poca “fertilización cruzada” que es dable observar entre ambas vertientes del pensamiento económico3, en los hechos el problema parece ser mucho más profundo y estar relacionado con cuestiones epistemológicas más difíciles de zanjar, que hacen al contenido y al sentido último de las ciencias sociales.
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Este trabajo forma parte del Proyecto “Economic History ol Latin America in the 2Oth Century”, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), dirigido por Rosemary Torph, 001 Latin American Centre, Oxford, Gran Bretaña. Los autores agradecen los comentarios de los participantes en el Seminario celebrado en Paipa, Colombia, en mayo de 1997. Un reconocimiento particular a Rosemary Thorp, Enrique Cárdenas. José Antonio Ocampo y Arturo O’Connell, cuyas observaciones permitieron mejorar la versión inicial de este trabajo. Las ideas aquí expresadas son de exclusiva responsabilidad de los autores. ** CEPAL. Santiago de Chile *** Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes y CEPAL. Of. Buenos Aires. [CEPAL / Paraguay 1178. 2º p/ 1057 Buenos Aires Argentina / Tel.: 815-7810 /Fax; ( 54- 1) 815-2534]. 1 Véase, por ejemplo, trabajos como los de Bayer (1993), o Corial y Dosi (1995). 2 Además del ya citado libro de Schumpeter, un hito central del pensamiento de esta corriente de autores lo constituye el trabajo seminal de Richard Nelson y Sidney Winter (1982). 3
En este sentido resulta instructivo ver el debate sostenido por Paul Krugman y Joseph Stiglitz en la Conferencia Anual sobre la Economía del Desarrollo, realizada por el Banco Mundial en Washington en 1993 Véase el trabajo de Krugman (1993) y el comentario de Stiglitz (1993, PP. 15-49) a éste último.
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Para un cultor del estructuralismo el desarrollo de capacidades y competencias tecnológicas propias y la creación y consolidación de nuevas instituciones4 constituyen piezas clave del proceso de crecimiento económico de largo plazo de una sociedad dada. Los estructuralistas imaginan firmas e individuos como agentes imperfectamente informados en lo que atañe al conjunto de opciones que enfrentan y con incompleta percepción acerca del costo/beneficio asociado a cada una de sus posibles decisiones. También los supone operando con “racionalidad acotada”, esto es, buscando el beneficio; pero no necesariamente maximizando su tasa de ganancia. Los agentes económicos actúan por ensayo y error, experimentando y buscando nuevas rutinas operativas que les permiten mejorar su desempeño a través de tiempo. Van acumulando experiencia a medida que emprenden nuevas actividades o expanden las anteriormente realizadas. Todo ello configura un “proceso madurativo” en el que el tiempo y la historia juegan un papel fundamental, condicionando la complejidad de las actividades que los agentes económicos pueden acometer eficientemente. Existen retornos crecientes a escala, externalidades, inapropiabilidades y otras anomalías varias que impiden que el libre funcionamiento del sistema de precios lleve la asignación de recursos hacia un óptimo social. En dicho contexto, la expansión de la base de producción industrial de una sociedad dada constituye uno de los determinantes centrales del grado de complejidad organizacional y técnica alcanzado por ella, en la medida en que la industria requiere formas cada vez más sofisticadas de división social del trabajo e impulsa la creación y difusión de normas y hábitos de comportamiento que en conjunto van dando forma y contenido a una vasta “cultura” productiva e institucional que permea a lo largo de la comunidad. Tal “cultura” - que involucra tanto saberes tecnológicos como también capacidades de gestión empresarial y hábitos de comportamiento laboral- constituye un “capital social” de gran importancia que condiciona - y, a su vez, es condicionado por el sendero evolutivo por el que transita la sociedad. Es en la conformación de dicho capital social que las “anomalías” previamente mencionadas juegan un papel fundamental. Así, el aprendizaje tecnológico y el desarrollo de nuevas instituciones - en el múltiple sentido antes mencionado - constituyen ejes centrales de toda explicación estructuralista del proceso de desarrollo económico de largo plazo. El Estado entra en este esquema de pensamiento como un actor central, guiando la asignación de los recursos en función de una “visión” de óptimo social que trasciende lo que el juego del mercado está en condiciones de ofrecer. A diferencia de lo anterior, la economía neoclásica nos brinda una descripción bastante distinta de qué es lo que se entiende por desarrollo económico y de por qué una sociedad crece y se expande a través del tiempo. Dicha descripción arranca de la figura de la “firma representativa”, que es una caracterización sumamente estilizada de lo que constituye una empresa y de cuáles son los determinantes de su comportamiento. La firma neoclásica goza de perfecta información acerca de sus posibilidades futuras, conoce íntegramente la distribución de probabilidades de éxito o fracaso de todos y
4 El término “instituciones” se usa en la literatura contemporánea al menos en tres sentidos distintos que conviene explicitar de partida. Por un lado. como normas o reglas que rigen la conducta de los actores sociales En este sentido, la ley de patentes, por ejemplo, es una institución regulatoria. Por otro lado, se usa la idea de “institución” para hablar de hábitos de comportamiento de los agentes económicos. En este sentido P. David cita el ejemplo de la costumbre de extender la mano abierta para saludar a un extraño, como una convención destinada originalmente a mostrarle a un tercero un acercamiento amistoso, desprovisto de armas, que luego se transformó gradualmente en una convención universalmente aceptada. Finalmente, también se habla de instituciones cuando nos referimos a agencias o entidades públicas o privadas - que intervienen en la gestión cotidiana de la vida comunitaria, como son los bancos, los sindicatos, las asociaciones empresarias, las universidades, o el Banco Central. Respecto de este tema véase David (1994); Granovetter (1985); North (1998); Williamson (1985), y Freeman (1995).
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cada uno de los cursos de acción que puede seguir, opera en mercados perfectos de factores y maximiza beneficios a partir de un conjunto de datos exógenos que describen íntegramente las funciones de producción -a las que tiene libre acceso- y los precios de factores, que toma como un dato en sus cálculos de maximización. En este mundo no entran la “racionalidad acotada”, los retornos crecientes a escala, las externalidades o los “bienes públicos”. En la lógica del equilibrio competitivo tales “anomalías” no son compatibles con el buen funcionamiento del sistema de precios. La función de producción es “genérica” y no “firma-específica”. No existe el conocimiento “tácito”, no formalizado. Cuando se admite el aprendizaje, se lo hace de manera determinística, con lo cual se pierde de vista la incertidumbre y el ensayo y error que normalmente rodean al acto de búsqueda de nuevos conocimientos científico- técnicos. El mundo neoclásico no admite de otra institución que no sea el mercado, siendo éste el único espacio de interacción social en el que operan los agentes económicos individuales. Lo hacen sin que medien interdependencias directas entre ellos. La estructura de precios les brinda tanto los incentivos como la información - necesaria y suficiente- sobre la base de los cuales tomar sus decisiones económicas cotidianas5. Los microfundamentos antes mencionados resultan necesarios si hemos de tener funciones agregadas de ahorro, inversión, consumo o producción, sobre la base de las cuales discutir el funcionamiento global de una economía. En la conferencia pronunciada en Estocolmo en oportunidad de recibir el Premio Nobel de Economía de 1988, Robert Solow describe el escenario analítico neoclásico de la siguiente forma.”... la idea es imaginar que la economía está poblada por un único consumidor inmortal, o por un cierto número de consumidores idénticos, también inmortales. Se supone que dicho consumidor, o su dinastía, maximiza una función de utilidad intertemporal .... Para él la firma es sólo un instrumento transparente, un intermediario o mecanismo, empleado para lograr dicha optimización intertemporal sujeto a las restricciones tecnológicas y a la disponibilidad inicial de factores que le marca el contexto. Cualquier fracaso del mercado se elimina desde el comienzo, por definición. No existen complementariedades estratégicas, no hay fracasos de coordinación, no hay «dilemas del prisionero». El resultado final es una construcción en la que el conjunto de la economía se supone resolviendo un ejercicio de crecimiento intertemporal óptimo, a la Ramsey, sólo afectado por shocks estocásticos estacionarios en los gustos o en la tecnología. La economía se adapta de manera óptima a dichos shocks. Inseparable de esta forma de pensamiento es la presunción automática de que lo que observamos es un sendero de equilibrio” (Solow, 1988). Los párrafos anteriores muestran con claridad el distinto basamento microeconómico, institucional e histórico en que se apoyan la economía neoclásica y el estructuralismo cuando intentan caracterizar el proceso de desarrollo económico de largo plazo de una sociedad. Los determinantes del crecimiento económico y la naturaleza en sí del fenómeno que describen uno y otro cuerpo de pensamiento, difieren profundamente. Siendo ello así, cabe legítimamente preguntarse si el instrumental neoclásico es realmente útil para comprender lo ocurrido en los países periféricos durante la etapa de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), esto es, en las cuatro décadas que cubren el período 1940-1980.
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En su origen dicha imagen estilizada de la firma fue concebida como un instrumento para estudiar la distribución del ingreso en un mundo de retornos constantes a escala y factores productivos que son pagados por su productividad marginal. El teorema de Euler y no las complejidades del mundo de la producción y de la organización industrial son los que inspiran dicha concepción ‘estilizada’ del escenario productivo neoclásico. En las últimas dos décadas se están realizando aportes conceptuales muy significativos en el área de la “organización industrial”, fundados en la aceptación de la existencia de mercados imperfectos y el replanteo de la teoría de la firma y de la intervención estatal. Sin embargo, estos aportes siguen aceptando come supuestos el comportamiento optimizador de la empresa y no incluyen la idea de la racionalidad acotada (Tirole, 1988: Schmalensee y Willig, 1989).
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La pregunta nos parece relevante en la medida en que diversos autores de tradición neoclásica, usando como escenario contrafáctico el modelo neoclásico de crecimiento, han presentado en el curso de la ultima década una evaluación sumamente crítica - y hasta derogativa, cabría decir - de lo ocurrido en el mundo periférico, particularmente en el latinoamericano, en los años de posguerra6. Caricaturizando un poco el argumento, podríamos pensar que para estos autores todo lo que la ISI pudo dar a los países periféricos ha sido agentes públicos corruptos y empresarios rentistas que sólo fueron capaces de instalar plantas productivas ineficientes, incapaces de enfrentar el reto de la competencia internacional. Pese a aceptar que el proceso ha sido más exitoso en el Este asiático, concluyen con un juicio negativo sobre la intervención estatal y la política industrial, prefiriendo resaltar las virtudes del mercado como asignador de recursos7. Conviene, sin embargo, preguntarse hasta qué punto la descripción neoclásica de lo ocurrido durante la sustitución de importaciones no deriva de los lentes tan particulares a través de los cuales estos autores pretenden mirar el mundo. Dichos lentes simplemente impiden ver la enorme complejidad que subyace bajo los procesos de generación, adaptación, difusión y uso de conocimientos tecnológicos y comprender, por ejemplo, que existe una fuerte interdependencia entre usar tecnología y generaría, ya que ningún blue-print o manual de ingeniería está enteramente escrito y su uso completamente codificado8. Antes bien, por lo general el uso de un cierto “paquete” de conocimientos reclama su “adaptación” al medio y ello a su vez la generación adhoc de nuevos conocimientos técnicos “localizados”. Al operar con una metáfora excesivamente simplista que postula la existencia de funciones de producción “genéricas”, libremente disponibles en un stock o anaquel (shelf) de tecnologías a las que todo el mundo tiene acceso, el modelo neoclásico simplemente se cierra a la posibilidad de entender la complejidad histórica y cultural del aprendizaje tecnológico, y la profunda influencia que lo institucional tiene en el sendero de aprendizaje de toda comunidad. Algo semejante ocurre al negarse a admitir que la conducta de los agentes económicos individuales está condicionada no sólo por precios relativos sino también por una extensa lista de normas regulatorias, hábitos de comportamiento, percepciones, etcétera, que difieren de comunidad en comunidad y hasta muchas veces entre individuos. El modelo fracasa aquí en comprender la enorme importancia que tienen otras instituciones además del mercado para dar forma al desarrollo evolutivo de la sociedad y el papel que la dimensión histórica cumple en todo esto. Dado lo anterior, no debe sorprendernos que entre estructuralistas y neoclásicos medien fuertes diferencias de interpretación sobre lo ocurrido durante la ISI -y de manera más general, sobre la teoría del crecimiento económico - y que estos últimos hayan dado poca importancia a temas dinámicos relacionados con el desarrollo de la capacidad tecnológica interna de la sociedad, así como al rol de lo institucional. Para un economista estructuralista, aquellos son cruciales para comprender el proceso evolutivo por el que transita una sociedad dada. En lugar de ello, el main stream profesional ha optado por dar más importancia a cuestiones relacionadas con la asignación estática de recursos, que es la que prioriza el modelo del equilibrio competitivo, dejando de lado los aspectos dinámicos relacionados con la maduración de las fuerzas productivas. Se colocan, por así decirlo, más cerca de Pareto que de Schumpeter, y pese a que logran iluminar - de manera válida, por cierto- una parte importante de la realidad, fracasan rotundamente en captar la importancia de otra, tanto o más significativa que la primera desde el punto de vista de una “lectura” de largo plazo de lo que ocurre en el mundo en desarrollo. Una teoría que nos 6
Véase, por ejemplo Krueger (1974). Véase el estudio del Banco Mundial (1993), una visión crítica de dicho trabajo puede encontrarse en Lall (1993). Asimismo, un muy particular y relevante enfoque sobre la polémica generada por la publicación de dicho estudio puede verse en Wado (1996). 8 La idea de que el conocimiento tecnológico esté incompletamente “especificado” - es decir, no esté todo escrito- ha sido desarrollada por Nelson y Winter en numerosos trabajos recientes (véase Nelson y Winter, 1982). 7
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ayude verdaderamente a comprender la evolución de los países periféricos y su inserción competitiva en el mundo debe, sin duda, incorporar ambas visiones de la realidad y, más aún, examinar sus interdependencias. El propósito de este trabajo es el de explorar estos dos grandes temas que la ortodoxia neoclásica ha dejado relativamente olvidados. Examinaremos, primeramente, las fuentes u orígenes del desarrollo tecnológico endógeno de los países periféricos y, a continuación, el papel que ha tenido lo institucional condicionando - y siendo condicionado por- el sendero evolutivo de la sociedad a lo largo de las cuatro décadas dominadas por la estrategia de sustitución de importaciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos de apertura externa y desregulación de las economías de la región, que comenzaron a implementarse - en distintos momentos y con distinta profundidad y éxito - en los años ‘70 y ‘80. Al mirar estos temas resalta con claridad el hecho de que la ISI no tuvo consecuencias tan decididamente negativas como lo sugiere la interpretación neoclásica convencional y que es necesario adoptar un juicio más balanceado y menos derogativo del proceso sustitutivo que el que nos brinda el main stream profesional. Pari passu con la expansión industrial, infinidad de empresas de la región, ramas completas de actividad, regiones, fueron desarrollando una base tecnológica propia y un stock de conocimientos empresariales y técnicos, así como calificaciones operarias, hábitos de comportamiento laboral, formas de organización de la producción, mecanismos de interacción social, formas de confianza mutua e interdependencia entre agentes productivos, etcétera, que les permitió mejorar significativamente la productividad relativa de factores, cerrando la brecha que originalmente las separaba del escenario internacional. Apoyándose en dicho proceso madurativo, muchas firmas o ramas enteras de industria han ganado terreno en la escena competitiva internacional, penetrado terceros mercados y el ámbito de negocios del mundo desarrollado, explotando capacidades tecnológicas y empresariales, economías de escala y diversas formas de sinergia desarrolladas originalmente para el mercado doméstico. Infinidad de nuevas instituciones - en el múltiple sentido con que aquí empleamos este término fueron difundiéndose a lo largo del aparato productivo y la estructura social, dando lugar al surgimiento de una “cultura” productiva de enorme importancia en el marco de una visión “evolutiva” de largo plazo. También puede verse que dicho proceso madurativo no ha sido, en el ámbito latinoamericano, tan profundo y equitativamente difundido a lo largo del espectro productivo y social, como parece haberlo sido en países del sudeste asiático, Corea o Taiwán, por ejemplo. El porqué de ello constituye una cuestión de indudable importancia sobre la que aún carecemos de explicación satisfactoria. El papel diferencial del desarrollo educativo, la mayor tasa de ahorro e inversión, el impacto de la mayor presión competitiva que parece haber prevalecido en los mercados internos de los países asiáticos, así como una vasta gama de factores antropológicos, geopolíticos relacionados con el conflicto Este-Oeste- y hasta religiosos, deben ser tenidos en cuenta al pretender explicar las diferencias observadas de performance de largo plazo de unos y otros. Ello, sin embargo, no debe llevarnos a negar la importancia de lo ocurrido en el escenario latinoamericano ni a relegar a un segundo plano el papel de los efectos dinámicos de la transformación estructural derivada de la industrialización sustitutiva. Tanto desde el punto de vista de nuestra “lectura” histórica-analítica de lo ocurrido, como al juzgar el costo/beneficio de la estrategia sustitutiva, parece razonable adoptar una visión más balanceada de la realidad que las que nos propone la ortodoxia neoclásica. En la segunda sección examinamos el tema del aprendizaje tecnológico y el desarrollo acumulativo de la capacidad tecnológica local. ¿De dónde vienen las señales y los incentivos que ponen en marcha dicho proceso madurativo a escala microeconómica? ¿Cuáles son sus consecuencias evolutivas? En la tercera sección hacemos lo propio con el tema institucional, buscando rescatar la dimensión histórico-cultural y, por lo tanto, “país-específica”, de cada escenario nacional, y aún regional, en esta materia. El propósito último de este trabajo es el de situar al lector
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en la “atmósfera” tecnológica e institucional en el que la ISI tuviera lugar para impedir una “lectura” ahistórica y ainstitucional de los hechos. Sólo así podremos avanzar hacia una más adecuada teorización en torno de ellos.
2. El desarrollo de la capacidad tecnológica local Los países de América Latina emergen de la Segunda Guerra Mundial fuertemente aislados del contexto internacional. Muchos de ellos están regidos en ese entonces por gobiernos militares de alto contenido nacionalista, para los que el “clima” de la Guerra Fría y los atractivos de la planificación -disciplina de fuerte incidencia en el entrenamiento militar desde los tiempos de Clausewitz- se traducían en el otorgamiento de alta prioridad a los sectores de la defensa y a las denominadas “industrias pesadas”. Ello explica por qué la agenda de política industrial estuviera tan fuertemente sesgada hacia la siderurgia, el carbón o la petroquímica en países como Argentina, Brasil, Chile o México9. El sesgo también era en favor del monopolio estatal de muchas de estas actividades productivas -o, al menos, de un alto grado de participación del sector público en las plantas fabriles que se fueron instalando a lo largo de la región -. Dicho sesgo en favor de lo público es también sumamente fuerte en ese entonces en países como Francia o Inglaterra, en los que se propone la “planificación indicativa” o las industrias estatales como solución a problemas de economías de escala, interdependencias “aguas arriba” o “aguas abajo” del aparato productivo, etcétera. En América Latina estos son años de fuerte desabastecimiento en los mercados de durables de consumidores, de insumos energéticos y de bienes de capital. Colas, largos períodos de espera y racionamiento físico, falta de combustibles, etcétera, contribuyen a la conformación de “mercados de vendedores”, en los que éstos logran instrumentar en su favor la atmósfera reinante de escasez que rige en la sociedad. Pero, al mismo tiempo, son años en los que diversas economías de la región comienzan a crecer relativamente rápido tras las dificultades de la etapa bélica. En algunos casos esto ocurre por ayuda externa brindada por los países desarrollados en el marco de la Guerra Fría. Los casos de Corea y Taiwán son prototípicos en este sentido y es la amenaza de la China de Mao Tse-Tung la que desencadena muchos de estos programas de apoyo externo. En otros casos es la inversión extranjera directa - que comienza más tempranamente en México que en otros países de América Latina- la que moviliza la producción industrial. En otros, aún, la dinamización del aparato manufacturero ocurre merced a la presencia de grandes saldos acumulados de reservas internacionales. Argentina constituye el ejemplo prototípico de esta situación. Dicha atmósfera expansiva, la “protección natural” que resulta del periodo bélico, la protección arancelaria (o, en muchos casos la prohibición lisa y llana de importación, que comienza a implementarse en esos años como incentivo a la instalación de capacidad productiva doméstica), la disponibilidad de crédito subsidiado, etcétera, inducen a numerosos empresarios de Argentina, Brasil, México, Chile o Colombia – así como también de España, Portugal, Corea o Taiwán- a iniciar la producción local de durables de consumo y equipos de capital de baja complejidad copiando diseños de ingeniería una o hasta dos décadas rezagados con respecto al estado del arte internacional. Obviamente dichas producciones sólo estaban pensadas para el mercado doméstico,
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Es interesante observar que los militares como Chung Hee Park o Perón sirvieron como jóvenes oficiales de las fuerzas japonesas o italianas, respectivamente, antes de reintegrarse a Corea y Argentina, y llegar a la presidencia de la república en uno y otro caso. En dicho periodo de entrenamiento militar no sólo adquirieron destrezas bélicas sino que también fueron incorporando una “cosmovisión” global del mundo en que les tocaría actuar y del vinculo sociedad civil / sociedad militar que eventualmente habrían de imponer en sus respectivos países.
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ya que eran escasas las posibilidades de exportar bienes que estaban bastante detrás del estado del arte internacional. Las políticas sustitutivas fueron muchas veces pensadas como “transitorias”. Constituían una respuesta acotada a los cambios que internacionalmente venían ocurriendo tras la ruptura del multilateralismo y la convertibilidad prototípicas de los años del régimen del patrón oro. La experiencia de lo ocurrido en el caso de la Primera Guerra Mundial, donde la protección natural también operó como un incentivo a la ISI, pero donde se produce una clara “marcha atrás” en materia de producción doméstica de manufacturas una vez que el mundo retorna a la normalidad (si alguna vez lo hizo), parecía sugerir que se estaba frente a un tema de naturaleza coyuntural. Sin embargo, esta vez las cosas no fueron así. La extensión del período bélico, la gradual profundización del clima de confrontación Este-Oeste en torno de la Guerra Fría, el cambio que se va operando en los países centrales en lo que atañe al tema del papel del Estado como “motor” del crecimiento y como asegurador último del bienestar comunitario a partir de la difusión de las ideas de Keynes, Beveridge y otros grandes pensadores de la época, así como también la presencia de gobiernos militares de alto tinte nacionalista en múltiples países de América Latina, la gradual consolidación de un pacto de conveniencia entre el emergente empresariado industrial protegido y el nuevo proletariado urbano que comienza a crecer alrededor de las grandes metrópolis de la región (que permite a ambos captar una fracción significativa del excedente del sector primario), hacen que las cosas fueran esta vez diferentes y que el proceso sustitutivo se extendiera y profundizara en los años ‘50. Junto a las grandes empresas públicas ocupadas de la “industria pesada”, los transportes y las telecomunicaciones, los sectores de la defensa, etcétera, también comienza a crecer una amplia base productiva y empresarial de pequeñas y medianas firmas de propiedad familiar creadas, muchas de ellas, por inmigrantes europeos - españoles, italianos, alemanes, etcétera-, que conocían de manera fragmentaria y parcial tecnologías prebélicas del campo electromecánico, químico y otros. En base a esto, a equipos de capital usados y reparados, a maquinaria autofabricada y a diseños de producto que muchas veces eran la copia de un similar europeo o norteamericano con una o dos décadas de antigüedad, muchas de estas empresas comenzaron a producir localmente equipos de capital relativamente sencillos - como motores eléctricos, bombas hidráulicas, maquinaría de uso agrícola -, así como también productos químicos, farmacéuticos, de caucho, etcétera, que previamente se importaban. Es obvio que se comienza desde el extremo menos sofisticado de los bienes previamente traídos del exterior, y sobre la base de una demanda doméstica que plantea pocas exigencias de calidad, plazos de entrega y, aun, precios. Existen “colas”, mercados “de vendedores” y escasa competencia interna como para que las reglas generales del mercado funcionen como dicen los modelos convencionales del libro de texto. Dos grandes actores del escenario industrial del mundo sustitutivo emergen y se consolidan en ese entonces: por un lado, las grandes empresas públicas y, por otro, las PyMEs de capital nacional, que surgen y logran rápidos ritmos de crecimiento en el final de los años ‘40 y en el curso de los ‘50 ante el nuevo régimen de incentivos prevaleciente en la sociedad. Junto a éstas, también crece un segmento de grandes firmas de capital local, primordialmente relacionadas con la explotación de los recursos naturales, que años más tarde habría de constituirse en un actor de gran importancia tras la crisis de la deuda -sobre el fin de los años ‘70 e inicios de los ‘80-. Este grupo de empresas, que diera paso a la constitución de grandes conglomerados de capital nacional de gran importancia contemporánea en todos los países de la región, no constituye en los años iniciales de la ISI una fuerza de gran significación, pero si debe ser tenido en cuenta en función de su posterior consolidación al interior del aparato productivo regional. Un cuarto actor de importancia - las subsidiarias locales de empresas transnacionalesirrumpe en la escena productiva latinoamericana sobre el final de los años ‘50 en Argentina y
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Brasil y algo después -en los años ‘70 y ’80 - en los países más chicos de la región10. No se trata de que previamente dicho actor hubiera estado enteramente ausente, sino del hecho de que ante el incentivo de la protección externa, de los permisos de importación y de otras múltiples formas de subsidio, se registra en esos años una masiva instalación de nuevas plantas fabriles de firmas transnacionales dedicadas a producir para el mercado doméstico. Muchas de las radicadas en épocas anteriores se dedicaban a explotar recursos naturales - en numerosos casos en situación de “enclave”, esto es, poco integradas al escenario productivo e institucional local-, y cuando lo hacían para el mercado doméstico en general no gozaban de protección frente a la competencia externa11. El ingreso de esta nueva camada de empresas transnacionales introduce cambios importantes al modelo de organización industrial hasta allí vigente, en la medida en que estas empresas traen consigo nuevos diseños de producto, nuevas tecnologías de procesos, nuevas formas de organización del trabajo. Asimismo, su ingreso al mercado muchas veces altera la morfología y comportamiento de aquéllos, hecho que puede observarse, por ejemplo, en los mercados de durables de consumo de Argentina, Brasil o México, en el que diversas firmas de capital local fueron rápidamente desplazadas por el arribo de grupos transnacionales12. Esta incorporación de América Latina al proceso de internacionalización de la producción de las empresas transnacionales era acorde con la existencia prevaleciente de modelos de producción “fordistas”, difundidos a partir de la radicación de “multiplantas” en las economías protegidas por altas tarifas arancelarias (Dunning, 1988). El marco institucional descrito, lo escaso y fragmentario de las capacidades tecnológicas por entonces disponibles en la sociedad y la incapacidad hasta ya avanzada la década de los ‘50 de acceder a equipos de capital y diseños de productos de mayor actualización llevan a que el aparato de producción industrial que surge en América Latina en los años de posguerra sea menos maduro e integrado que el que para ese entonces caracteriza al mundo desarrollado. Este, a su vez, se encuentra en ese entonces en pleno proceso de transformación a raíz del tránsito de economías de guerra a economías de paz. Una nueva “generación” de bienes de capital, de durables de consumo, etcétera, irrumpe en los mercados mundiales por ese entonces. Ello está originado en la reconversión de los gastos militares de los países centrales hacia gastos de investigación y desarrollo y en el aprovechamiento industrial de muchas tecnologías desarrolladas durante las dos décadas anteriores en función de la carrera armamentista y espacial. Esto sin duda contribuye a ahondar aun más la brecha relativa que separaba a la nueva producción industrial del mundo periférico de la que por ese entonces se está gestando en Europa o Estados Unidos. Pese a que se ha escrito mucho en pro y en contra del modelo sustitutivo, es poco lo que se ha avanzado en la comprensión de su microeconomía. A partir de innovaciones “mayores” generadas décadas antes en las sociedades más industrializadas, la profundización de la industrialización se daba generalmente vía la incorporación a través de la “copia” de esas tecnologías, por lo que se requería poseer conocimientos y, más aun, generar conocimientos adicionales para su adaptación a un modelo de organización industrial que iba a resultar muy distinto en comparación 10
Es interesante observar que este actor productivo no entra de la misma forma en el contexto de Corea o Taiwán (aunque sí lo hace años más tarde en Singapur), constituyendo ello una diferencia sustancial en la trama de interacciones sociales y en el modelo de organización industrial prevaleciente en dichas sociedades. 11 Ford, por ejemplo, estaba radicado en Argentina desde 1919, pero sólo comienza realmente a fabricar automóviles en el medio local en 1962. Anteriormente, importaba unidades cuasiterminadas a las que instalaba neumáticos y baterías de fabricación local, y aunque había aranceles. Éstos eran por razones fiscales y no para incentivar la producción manufacturera y la integración vertical doméstica como más tarde ocurriera. 12 El caso de Siam Di Tella, firma automotriz argentina, y su capacidad de competir frente a las grandes firmas transnacionales del sector, ilustra con claridad el proceso a que hace referencia el texto. Véase al respecto Bisang, Burachik y Katz (1955, pp. 252-256).
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con el de las sociedades más avanzadas. Se justifica, pues, detenernos aquí un poco más a fin de examinar algunos aspectos de estructura y comportamiento micro que fueron condicionando el sendero de aprendizaje y de desarrollo de la capacidad tecnológica interna de los países periféricos. Al examen de estas cuestiones nos dedicamos a continuación. El primer rasgo a ser tenido en cuenta es el del tamaño de las plantas industriales. Por lo general, éstas eran no mayores a, digamos, un 10 % del tamaño “prototípico” de las de un país desarrollado, produciendo bienes relativamente semejantes. Los lay-out de fábrica y la organización del trabajo fabril eran mucho menos sofisticados, más artesanales, no sólo por adaptación a distintos precios relativos de factores sino, primordialmente, por la falta de información, equipos y conocimientos organizacionales más adecuados. De haber habido un “capital tecnológico” mayor en el seno de la sociedad sin duda éste se hubiera empleado. Tal como dijéramos antes, los bienes de capital utilizados eran con frecuencia de segunda mano o autofabricados, el grado de integración vertical de los establecimientos industriales era sumamente elevado ante la inmadurez del tejido productivo local y la ausencia de proveedores independientes de partes, piezas o subconjuntos, etcétera. También en este plano, así como en el de las interdependencias directas entre productores que un mayor nivel de complejidad en el tejido industrial hubiera permitido, se observan fuertes diferencias entre el mundo de la ISI y el de países desarrollados. El grado de roudaboutness es significativamente menor en la periferia y también lo es la extensión de la división social del trabajo y las economías de escala internalizadas. El mix de productos fabricados tendía a ser mucho más vasto que el que sería dable observar en una planta especializada de país maduro. Esto implicaba “series cortas” de muchos productos diferentes y. por ende, escasas economías de especialización. Tanto la eficiencia estática como el sendero dinámico de aprendizaje tecnológico de un escenario productivo de esta índole están llamados a acumular dificultades y rasgos idiosincrásicos a través del tiempo. Sin duda las diferencias entre este mundo productivo y el de los países maduros son múltiples y no es meramente una cuestión de precios relativos de factores lo que aquí está en juego sino un fenómeno sistémico que atañe al conjunto de la organización social de la producción, al “estadio” evolutivo por el que transita una determinada sociedad. La competencia entre ambos mundos productivos es sin duda difícil aunque obviamente no puede descartarse a priori la posibilidad de que en un número importante de casos individuales, o aun a escala de ramas completas de actividad, las empresas y la trama productiva local pudieran gradualmente cerrar la brecha relativa que las separaba de la industria de países más maduros. Tal fue efectivamente lo ocurrido en un sinnúmero de situaciones, como veremos algo más adelante en nuestra argumentación. Una planta fabril de muy pequeña escala, un elevado grado de integración vertical - escaso roudaboutness -, un lay-out de fábrica ad-hoc y cuasi artesanal, imperfecto conocimiento y comprensión del proceso productivo empleado y de los principios de organización del trabajo, un mix de producción excesivamente amplio con “lotes” pequeños de muchos productos diferentes, etcétera, sin duda explican un alto costo unitario inicial, baja calidad de los productos, una carga excesiva de “tiempos muertos” o downtime operativo. Pese a que los salarios domésticos sin duda eran bajos, el tipo de productos que se estaba en condiciones de producir y los elevados costos locales escasamente favorecían la exportación a mercados más competitivos y sofisticados. Frente a lo anterior también resulta importante comprender, sin embargo, que este conjunto de condiciones iniciales genera múltiples señales físicas - esto es, de ingeniería- y económicas - esto es, de precios relativos - que inducen a numerosos empresarios locales a realizar esfuerzos tecnológicos domésticos destinados a mejorar diseños de producto, procesos de fabricación y formas de organización del trabajo fabril. Obviamente las mejoras potenciales de productividad alcanzables a través de tales esfuerzos eran significativas dado el alto grado de ineficiencia operativa inicial y la necesidad de ir fabricando bienes más actualizados con respecto al estado del arte internacional. Numerosas compañías reaccionaron a estas señales creando
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departamentos o grupos ad-hoc de asistencia técnica de planta, de ingeniería de procesos, de organización y planeamiento de la producción, etcétera, cuyo propósito fundamental era el de generar unidades incrementales de conocimientos tecnológicos sobre la base de las cuales mejorar el diseño de producto, los procesos productivos, la organización del trabajo, los lay-out de ingeniería, las técnicas de control de calidad, las normas de producción emplearlas en planta, etcétera. En innumerables oportunidades dichos grupos de ingeniería acababan diseñando máquinas que luego se autofabricaban en los talleres de mantenimiento de las mismas empresas.
Dichas actividades derivaron en un proceso de desarrollo de la capacidad tecnológica interna altamente especifico a cada establecimiento industrial, pero que a la vez se difundía gradualmente a través de la comunidad a partir de la libre circulación de operarios y técnicos en los mercados, en los círculos profesionales, etcétera. La resolución de “cuellos de botella” y las mejoras de calidad hicieron posible comenzar a pensar en mercados externos, cosa que resultaba prácticamente imposible sólo pocos años antes. También es cierto que la salida hacia el exterior fue muchas veces impulsada tanto por incentivos de política pública - que Brasil, Argentina, México, por ejemplo, comienzan s emplear desde los años‘60 - como por caídas cíclicas de demanda interna que ocurren ante la recurrencia de los ciclos macroeconómicos de stop-and-go propios de economías sumamente afectadas por el ciclo de financiamiento externo. Mal puede decirse que en esos primeros años el empresariado industrial tuviera una verdadera vocación exportadora como la que hubo de desarrollarse en los países del Este asiático, bajo la férrea presión y control de gobiernos militares tanto o más autoritarios que los que por ese entonces era dable hallar en el contexto latinoamericano, pero más férreamente volcados a la idea de excelencia nacional en el plano de la producción manufacturera de alto contenido de sofisticación tecnológica. Tratemos ahora de “estilizar” el comportamiento microeconómico hasta aquí descrito. Pensemos en el caso de una firma que decide crear un pequeño departamento de asistencia técnica de producción en el que emplea entre cinco y diez técnicos y/o profesionales con el objetivo
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básico de crear unidades incrementales de conocimiento tecnológico sobre la base de las cuales mejorar los diseños de producto, la ingeniería de producción o la organización del trabajo fabril con los que opera. La actividad de dichos profesionales y técnicos contribuye a modificar gradualmente las “rutinas” operativas del establecimiento. Lo hace por vía de un flujo de cambios tecnológicos “menores” del tipo de los descritos en la literatura sobre la microeconomía del cambio tecnológico por autores como Hollander (1965). David (1974). Stiglitz y Atkinson (1969), Katz (1974) y otros. Lo expresado hasta aquí de manera discursiva puede presentarse gráficamente (ver gráfico 1). Dicho gráfico nos muestra que partiendo de una situación subóptima en la que la firma está lejos de alcanzar rendimientos físicos adecuados de la capacidad productiva disponible, aquélla logra mejorarlos gradualmente a través de un flujo sistemático de mejoras incrementales en sus rutinas operativas. Se trata de cambios tecnológicos “menores” que, acumulativamente, logran una mejora significativa de la productividad fabril. La teoría neoclásica del desarrollo no otorga gran importancia a estos temas dinámicos de maduración de la capacidad tecnológica interna de los países de menor desarrollo relativo. Antes bien, prefiere examinar - desde la perspectiva del libre acceso al stock o “anaquel” internacional de tecnologías- los temas de la selección óptima de técnicas productivas y de la ineficiencia estática en la asignación de recursos asociada al empleo de técnicas más intensivas en capital que las que justificarla el “verdadero” “costo de oportunidad” o precio sombra de los recursos. Deja así de lado los fenómenos madurativos de naturaleza dinámica derivados del aprendizaje tecnológico. No se piensa en la existencia de conocimientos “firma-específicos” sino más bien en tecnologías genéricas que no deben ser adaptadas al uso particular que cada empresa haga de ellas. La metáfora neoclásica describe una situación “estilizada” en la que la firma tiene perfecto conocimiento y acceso a la función de producción con que opera. No se plantea la posibilidad de que aún firmas competidoras cercanas operen con funciones de producción diferentes, con modelos disímiles de organización del trabajo fabril. A diferencia de ello, numerosos estudios de planta llevados a cabo en distintos países de América Latina a lo largo de las últimas tres décadas han permitido reconstruir un escenario de comportamiento microeconómico significativamente distinto al que nos propone la metáfora neoclásica convencional. Dichos estudios (Katz, 1974, 1986 y 1987; Kosacoff, 1993; Lall, 1992; Teitel, 1984; Domínguez y Brown, 1995; Katz y Vera, 1996) muestran que los esfuerzos tecnológicos “adaptativos” llevados a cabo al interior de cada planta fabril con el propósito de mejorar el diseño de productos, la ingeniería de procesos y la organización del trabajo “explican” una fracción sumamente significativa de los aumentos observados de productividad. En muchos casos, cerca de los dos tercios de dichos incrementos provienen de esfuerzos de ingeniería llevados a cabo para mejorar las rutinas disponibles en planta. Al mismo tiempo es importante observar que en muchos casos dicha tasa de crecimiento de la productividad fabril resulta ser significativamente más alta que la que registra la frontera tecnológica internacional en el campo específico de actividad en que se desempeña la empresa examinada, hecho que le permite a esta lograr un gradual acercamiento a los niveles de calidad y eficiencia internacional. Hay, en estos casos, un escenario en el que claramente se registra un cierre en el tiempo de la brecha relativa de productividad y calidad con que inicialmente comenzara a funcionar la firma local. La búsqueda de nuevos conocimientos tecnológicos por parte de la firma parece seguir una secuencia definida en el tiempo, pasando de la ingeniería de diseño de nuevos productos a la tecnología de procesos y, algún tiempo mas tarde, a los conocimientos de organización del trabajo (Katz, 1986). Los estudios de tiempos y movimientos, de “balanceo” de las líneas de producción, de optimización del lay out de planta fabril, etcétera, parecen haberse encarado en la segunda década de la historia productiva de muchas firmas, ya avanzado el proceso de aprendizaje tecnológico de la misma y ciertamente después de haber ésta logrado mejoras en los diseños de producto y en la calidad con que originalmente se iniciara en la producción (Katz, 1986). En tanto
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que son muchas las firmas que en los años ‘60 encaran actividades para mejorar diseño de producto y rendimientos de los procesos productivos, los problemas de organización del trabajo fabril parecen haberse abordado algunos años más tarde, en la década de los ‘70. El modelo de comportamiento microeconómico hasta aquí examinado permite comprender como se va produciendo la acumulación de capacidades tecnológicas al interior de la firma y su gradual impacto sobre la productividad fabril, así como sobre el grado de sofisticación organizacional y tecnológica de la firma a medida que pasa el tiempo. También permite describir cómo, a consecuencia de ello, van cambiando de manera dinámica las ventajas comparativas de la firma y sus posibilidades de inserción competitiva internacional, particularmente en aquellos sectores en los que los cambios de la frontera tecnológica internacional no son demasiado abruptos. En muchos de los estudios de casos previamente mencionados efectivamente ello ha ocurrido, y como resultado del proceso “madurativo” aquí descrito las firmas fueron aumentando su compromiso exportador, pasando de montos insignificantes a coeficientes del orden del 15-20 % de sus ventas como fracción colocada en terceros mercados. Estos últimos fueron inicialmente los de países vecinos de la región, y sólo posteriormente los de países de mayor desarrollo industrial. Es más, el gradual incremento de la capacidad tecnológica interna y el creciente aumento del grado de sofisticación tecnológica de muchas de estas empresas hizo que algunas de ellas incursionaran no sólo en exportaciones de bienes finales sino que también exportaran tecnología pura bajo la forma de plantas fabriles completas, entregadas “llave en mano” a empresas de terceros países de la región, así como también licencias de productos y/o procesos localmente diseñados y/o “adaptados” a las condiciones domésticas de producción y/o utilización y servicios de asistencia técnica de producción a empresas de menor grado de desarrollo tecnológico. Es obvio que el aprendizaje tecnológico de la firma a que hemos hecho referencia hasta este momento ocurre en un dado escenario macroeconómico y sectorial, en un “ambiente” institucional y regulatorio, en un cuadro de interdependencias dinámicas con otras firmas de plaza, proveedores de equipos de capital, firmas de servicios asociados a la producción, etcétera. Estos vínculos macro/microeconómicos, así como las interdependencias “sistémicas” a que se hace referencia en el párrafo anterior son muy pobremente comprendidos por el modelo neoclásico convencional, que sólo imagina relaciones arm-length y comportamientos automáticos universales. Frente a ello nuestras investigaciones muestran que hay muy distintos cuadros institucionales, marcos regulatorios y patrones de interdependencia entre los agentes económicos individuales condicionando las estrategias de cada una de ellas, el tipo de esfuerzos tecnológico encarados en planta, y los impactos que estos últimos tienen sobre la productividad, las ventajas comparativas dinámicas y el empleo. Aquí encontramos, sin duda, el distinto basamento microeconómico que subyace bajo la conducta diferencial de productores asiáticos y latinoamericanos que, partiendo de situaciones mas o menos similares, y debiendo vivir los avatares de un complejo proceso madurativo marcado por las restricciones tecnológicas propias de cada campo de la actividad productiva, fueron progresando a lo largo de un sendero evolutivo más ágil y exitoso que el alcanzado por las firmas locales. Una mayor tasa de ahorro e inversión, la distinta presión competitiva del entorno local, una mayor y más coercitiva política gubernamental forzando a la firma a volcarse hacia el exterior, un escenario sistémico de rápido mejoramiento de los recursos humanos calificados y de la infraestructura tecnológica general de la sociedad a partir del gasto público, etcétera, parecerían proveer distintas - y complementarias- explicaciones de lo ocurrido en ambas regiones. Mas allá de la complejidad de dicha explicación, lo que sí parece cierto es que no podemos suponer que tal conjunto de fuerzas sistémicas sólo ha estado presente y operado de manera de crear un “circulo virtuoso” de crecimiento y creciente internacionalización en el Este asiático y no lo ha estado en el medio latinoamericano, dando paso a un cuadro generalizado de fracaso. Antes bien, un proceso “evolutivo” como el aquí descrito puede ser detectado en innumerables firmas argentinas, brasileñas, mexicanas o colombianas, así como también en el caso de empresas
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de España, India u otros países que han seguido una estrategia explícita de apoyo a su desarrollo manufacturero. Productos tales como automóviles, equipos de uso agrícola, equipos de capital de nivel bajo y mediano de complejidad tecnológica, química fina, etcétera, aparecen entre los rubros en los que un proceso “evolutivo” del tipo aquí descrito parece haber estado en la base del desarrollo industrial del mundo periférico en el curso de los años ‘70. Dicho proceso evolutivo no puede ser visto más que como una consecuencia clara de la expansión del sector manufacturero y resulta sorprendente que los autores neoclásicos hayan tenido tanta dificultad en captar el impacto dinámico de esta transformación del escenario productivo, prestando, en cambio, mas atención a los temas de ineficiencia estática en la asignación de recursos. Estas, sin duda, también estuvieron presentes bajo las diversas estrategias de apoyo al desarrollo de la producción manufacturera, pero son sólo una parte de lo ocurrido, y probablemente la parte menos interesante. Nuestra caracterización del proceso sustitutivo es ciertamente muy diferente a la que nos brinda el main-stream neoclásico de la profesión y rescata una gran cantidad de factores históricos de carácter dinámico que en la tradición neoclásica simplemente se pierden. Más que en cuestiones de ineficiencia estática en la asignación de recursos, nuestro análisis pone énfasis en aspectos dinámicos de largo plazo relacionados con la maduración de las capacidades tecnológicas internas de la sociedad. Así como en el caso del aprendizaje tecnológico una aproximación microeconómica a la realidad del mundo en desarrollo nos permite identificar y describir una gran diversidad de hechos y variables que la agenda neoclásica de investigación no alcanza a percibir adecuadamente, lo mismo pasa cuando intentamos aproximarnos al tema del desarrollo institucional. Este constituye otra “caja negra” acerca de la cual la teoría convencional tiene poco o nada que decir. En las páginas que siguen exploramos dicho tema.
3. El desarrollo institucional durante los años de la ISI Tal como ocurre con el tema del cambio tecnológico y el desarrollo de capacidades técnicas locales, el estudio del cambio institucional de una sociedad dada reclama un gran esfuerzo de contextualización histórica. Las instituciones - entendidas éstas como normas que regulan el comportamiento de los agentes económicos individuales, como hábitos de conducta de los mismos y, finalmente, como entidades o agencias, tanto públicas como privadas, que intervienen en la vida cotidiana de la comunidad, tales como bancos, sindicatos, universidades, etcétera- no operan en el vacío sino que “pertenecen” a una e poca histórica, a una cierta “cultura” organizacional y productiva. También es cierto, sin embargo, que las instituciones van cambiando gradualmente en el tiempo y que, pese a mantener su nombre, ven muchas veces cambiar su rol al interior de la vida comunitaria, pari passu con los cambios que se van produciendo en sus costumbres, en su grado de apertura hacia el exterior, etcétera. Como dice P. David “las instituciones son portadoras de la historia” (David, 1994). Siendo ello así, y a efectos de avanzar en nuestra comprensión del escenario institucional que caracteriza a los años del desarrollo industrial de posguerra, resulta conveniente realizar un experimento contrafáctico y posicionamos imaginariamente en las postrimerías del régimen del patrón oro, preguntándonos luego cuál era el cuadro “prototípico” de instituciones - en el múltiple sentido aquí utilizado de la época, y cómo fueron cambiando -o fueron sustituidas por otras- tras la ruptura del régimen cuasi- automático del patrón oro. Resulta importante comprender que el cuadro regulatorio e institucional de un modelo de patrón oro es más automático, externamente condicionado y simplificado que el que cada uno de los países latinoamericanos tuvo que construir durante los años de la guerra y a posteriori de ésta a fin de adaptarse a las nuevas reglas de juego. Aquél funcionaba sobre la base de la libre convertibilidad de las monedas y el multilateralismo, permitiendo la compensación de saldos positivos y
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negativos de cuenta corriente. La política monetaria sólo cumplía un papel pasivo y el Banco Central funcionaba exclusivamente como “caja de conversión”, esto es, sin un rol activo en materia de política monetaria. El ajuste al ciclo económico externo se realizaba a través del nivel global de actividad productiva interna, estando la emisión monetaria respaldada por reservas genuinas de divisas. En tal contexto, las tarifas aduaneras sólo cumplían el papel de generar ingresos fiscales, y no estaban pensadas como mecanismo de inducción de la inversión, es decir, como forma de incentivar la instalación de nuevas plantas industriales, o desarrollar nuevas actividades productivas. El tipo de cambio, la lasa de interés, la política fiscal, monetaria y de ingresos estaban sujetas a los requerimientos impuestos por el equilibrio del sector externo de la economía. En términos generales era el “costo de oportunidad” de los recursos, dado por el precio internacional de éstos, el que regía su asignación al interior del aparato productivo. Es importante comprender que dicho modelo elimina mucho de la discrecionalidad de la política gubernamental y coloca a los funcionarios de estado en un marco de escasos grados de libertad como para proseguir por caminos inesperados e inciertos. Desde esa perspectiva el modelo de ajuste cuasiautomático del patrón oro debe verse como un régimen de señales macroeconómicas relativamente claro, capaz de borrar - al menos en parte- la incertidumbre de los operadores privados en relación con el manejo de los “grandes precios” de la economía. La ruptura del patrón oro y la desaparición de la libre convertibilidad tienden a manifestarse como una crisis de financiamiento externo que fuerza a los países de la región a devaluar sus monedas y a introducir cuotas y restricciones arancelarias y para-arancelarias para reducir el ritmo de absorción doméstica de bienes y servicios. Ello debe hacerse a fin de aumentar los saldos exportables y, simultáneamente, contraer la demanda por divisas. También se debe recurrir a incentivar la producción doméstica de bienes previamente importados, ya sea a partir de empresas públicas o induciendo la inversión privada vía desgravación impositiva, créditos subsidiados, avales bancarios para respaldar la adquisición de equipos o materias primas en el exterior, etcétera. Todo ello por supuesto implica modificar el régimen de incentivos macroeconómicos y el marco regulatorio en el que se desarrolla la actividad productiva e introducir en el seno de la comunidad un nuevo conjunto de señales destinadas a cambiar las funciones de comportamiento de los agentes económicos individuales. Donde antes funcionaba la “mano invisible” del mercado comienza a operar ahora la “mano visible” del Estado, introduciendo tarifas aduaneras, tasas de interés subsidiadas, avales de inversión, permisos de cambio, tarifas de servicios públicos que no cubren el costo de producción, etcétera. Todos y cada uno de estos mecanismos fueron empleados en respuesta al desequilibrio externo originado en el quiebre del patrón oro y en cada caso fue necesario desarrollar nuevas normas y agencias de aplicación de éstas. Ello, a su vez, evocó nuevas conductas adaptativas por parte de los agentes económicos individuales y todo ello fue gradualmente derivando en una nueva “cultura” organizacional y de interacción social al interior de la comunidad. Resulta claro que las relaciones entre el Estado y la sociedad civil comienzan a tomar forma a través de vínculos de interdependencia directa que van más allá de lo que está involucrado en el libre funcionamiento del sistema de precios. Debemos a priori esperar que la incertidumbre, los costos de transacción y las conductas oportunistas sean mayores en dicho contexto que en el escenario cuasiautomático del patrón oro. A medida que esta secuencia de eventos fue tomando forma en los diversos países de la región, las instituciones fueron cambiando y nuevas entidades de gobierno fueron tomando a su cargo la gestión cotidiana del nuevo régimen de políticas públicas. Así, se fueron creando oficinas de gobierno encargadas de asignar los permisos de importación, departamentos bancarios ocupados del otorgamiento de avales de inversión, bancos centrales que tomaron a su cargo la implementación de políticas monetarias activas, banca de fomento encargada de dar créditos subsidiados a la industria, regímenes promocionales especiales “hechos a medida” de los distintos
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sectores de la industria, etcétera. Pari passu con todo ello, también fueron surgiendo en la comunidad las cámaras empresarias, los sindicatos laborales y otras organizaciones. El cuadro institucional de la época también se fue nutriendo de nuevas conductas derivadas del clima bélico y del alto grado de nacionalismo que prevalece en los principales países de la región y ello nos permite comprender el porqué de la nacionalización de los recursos naturales, del comercio exterior y de los principales servicios públicos -transporte, energía, telecomunicaciones, etcétera- que frecuentemente acompañó a la estrategia de sustitución de importaciones. La creación de conocimientos tecnológicos quedó en manos de grandes laboratorios de l&D creados al interior de las empresas estatales, como es el caso de YPF o YCF (Argentina), Petrobras (Brasil), o Pemex, (México). La banca de fomento también quedó en manos del Estado, siendo Nafinsa (México), BNDE (Brasil), IAPI y BND (Argentina) y Corfo (Chile) las principales agencias encargadas de esta función. El desarrollo de un incipiente proletariado industrial urbano y su expresión en términos de sindicatos por rama de actividad y la gradual aparición de un nuevo conjunto de instituciones en los mercados laborales, constituye otra expresión prototípica de la época. Existen, sin duda, diferencias en la forma en que los distintos países de la región fueron avanzando en la construcción de este vasto aparato institucional, en la manera en que cada sociedad fue desarrollando normas y hábitos de convivencia, nuevas rutinas de interacción social, etcétera, en el curso de las décadas aquí estudiadas. Sin duda cada país debe ser visto con sus especificidades focales, pero también avanzando hacia la implantación de un nuevo régimen de incentivos macroeconómicos y marco regulatorio con muchos rasgos compartidos entre todos ellos. En todos los casos resultan proverbiales, y no pueden ser dejadas de lado si pretendemos comprender lo ocurrido, la imperfecta información y falta de experiencia de los agentes públicos encargados de implementar la transición a las nuevas reglas de juego, su incapacidad para imponer criterios claros de desempeño, controlando luego su cumplimiento, la ideología nacionalista predominante que llevaba a dar preeminencia a las industrias de la defensa y a las Fuerzas Armadas dentro de la burocracia estatal, y otros rasgos semejantes, que dan al modelo sustitutivo latinoamericano algunas de sus características institucionales más marcadas. Todo ello otorga una impronta político-ideológica sumamente particular al modelo institucional de la ISI. Podríamos intentar estudiar lo ocurrido en la época desde la perspectiva contemporánea de autores como Coase o Williamson y ver en los costos de transacción la explicación central de muchas de las conductas económicas y hábitos de comportamiento que los agentes productivos individuales y los funcionarios públicos fueron desarrollando a lo largo de esos años, pero dicho marco interpretativo nos parece insuficiente si hemos de captar adecuadamente los rasgos de un modelo de organización social que tenía como objetivo principal nada menos que modificar las reglas de apropiación sobre el excedente generado por el sector primario de la sociedad y de canalizarlo al financiamiento del desarrollo manufacturero. En nuestra opinión, resulta necesaria aquí una visión de economía política para aproximarse a una mejor interpretación del proceso sustitutivo.
4. A modo de reflexión final En las páginas anteriores hemos examinado dos temas que la literatura neoclásica ha dejado relativamente olvidados. Por un lado, el desarrollo de la capacidad tecnológica local de los países periféricos y, por otro, la aparición y consolidación de un vasto conjunto de nuevas instituciones durante los años de la posguerra. En ambos temas hemos intentado recuperar lo particular del escenario de organización social y productiva de América Latina tras la ruptura del régimen cuasiautomático del patrón oro, a fin de comprender el sendero idiosincrásico por el que los
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países de la región transitan de allí en más en su intento por construir un nuevo modelo de desarrollo que tuviera en la demanda interna el motor dinámico de expansión. La idea era recuperar el ritmo de crecimiento de décadas anteriores en un mundo con escaso acceso al financiamiento externo, sin convertibilidad de las monedas y claramente signado por el proteccionismo y el clima de la Guerra Fría. La adaptación a las nuevas condiciones se fue dando, de manera más exitosa en algunos casos - Brasil o México, por ejemplo, en los que las tasas anuales de expansión de largo plazo no difieren significativamente de las que exhiben Corea o Taiwán- y con más dificultades en otros. Frente a ello resulta difícil de aceptar el clima de fracaso generalizado que trasmite la literatura neoclásica de los años ‘70 y ‘80 cuando examina el desarrollo industrial de América Latina en los años de posguerra. En nuestra opinión dicho clima deriva de los lentes tan especiales con que el main stream de la profesión pretende “leer” la realidad de la época.
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_____________________________________________________________ RESUMEN El propósito de este trabajo es el de evaluar el desempeño del proceso de sustitución de importaciones (ISI) en América Latina, con particular énfasis en los aspectos microeconómicos, de evolución tecnológica y del entorno institucional. Primeramente se examinan las fuentes u orígenes del desarrollo tecnológico endógeno de los países periféricos y, a continuación, el papel que ha tenido lo institucional condicionando -y siendo condicionado por- el sendero evolutivo de la sociedad, a lo largo de las cuatro décadas dominadas por la estrategia de sustitución de importaciones, esto es, hasta el inicio de los esfuerzos de apertura externa y desregulación de las economías de la región en los años '70 y '80. La segunda sección examina el tema del aprendizaje tecnológico y el desarrollo acumulativo de la capacidad tecnológica local. En la sección tercera se hace lo propio con el tema institucional, buscando rescatar la dimensión histórico-cultural y, por lo tanto, país-específica, (de cada escenario nacional, y aún regional, en esta materia). El propósito último de este trabajo es el de situar al lector en la "atmósfera" tecnológica e institucional en el que la ISI tuviera lugar para impedir una "lectura" ahistórica y ainstitucional de los hechos.
SUMMARY In this paper we examine the performance of import-substitution industrialization strategies (ISI) in Latin America in the period preceding the trade liberalization policies initiated in the eighties. The analysis stresses the microeconomic behavior of enterprises from an evolutionary perspective. In this regard, we pay particular attention to the role of technological learning and institutional buildup in the process of economic growth. We discuss the ways in which local firms acquired or developed technological skills. We argue that enterprises were actively engaged in learning, which allowed them to raise their productivity and to gradually reduce the gap with the world's technological frontier. The ISI strategies were associated with a particular set of institutions; we analyze how these emerged and developed. Throughout the paper we emphasize the historical and cultural dimensions of economic behavior, as well as the influence of the specific characteristics of individual economies.
REGISTRO BIBLIOGRÁFICO KATZ. Jorge, y KOSACOFF. Bernardo "Aprendizaje tecnológico, desarrollo institucional y la microeconomía do la sustitución de importaciones". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires vol 37. N 148, enero-marzo 1998 (pp. 483-502). Descriptores:
