COLECCIÓN TIERRA FIRME SERIE CONTINENTE AMERICANO
CRIMEN Y VIOLENCIA EN AMÉRICA LATINA
CRIMEN Y VIOLENCIA EN AMÉRICA LATINA SEGURIDAD SEGURIDAD CIUDAD CIUDADANA ANA,, DEMOCR DEMOCRACIA ACIA Y ESTA ESTADO DO
HUGO FRÜHLING Y JOSEPH S. TULCHIN CO N HEATHER A. GOL DIN G
N
A FONDO DE CU LT UR A EC ON OMI CA COLO MBI A
Primera edición: Fondo de Cultura Económica, 2005
Crimen y violencia en América Latina / traductores Eva Zimerman de Aguirre y Javier Escobar. — Editores: Hugo Frühling y Joseph S. Tulchin. — Bogotá: Fondo de Cultura Económica, 2005. 3 3 6 p.; 24 cm. — (Tierra firme. Serie continente americano) Título original en inglés: Crime and violence in Latin America. 1. Crimen - América Latina 2. Criminología - Aspectos económicos América Latina 3. Violencia - Aspectos económicos - América Latina 4. Criminología - Aspectos sociales - América Latina 5. Administración de justicia - América Latina 1. Frühling, Hugo, ed. n. Tulchin, Joseph S., 19 39 -, ed. ni. Zimerman de Aguirre, Eva, tr. rv. Escobar, Javier, tr. v. Tít. vi. Serie. 364.98 cd 19 ed. AJB9734 CEP-Banco de la República Biblioteca Luis Ángel Arango
© The Johns Hopkins University Press, 19 96, 2003 © Traducción de Eva Zimerman y Javier Escobar © Fondo de Cultura Económica, 2005 Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200Méx ico D. F. Ediciones Fondo de Cultura Económica Ltda. Carrera 16 # 80-18, Bogotá, Colombia Cubierta: Sin título, Luis Caballero, 1978 Diagramación y diseño de cubierta: Hugo Avila
958-38-0104-6
ISBN:
Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, por ningún medio inventado o por inventarse, sin permiso previo, por escrito, de la editorial. Impreso en Colombia - Prínted in Colombia www.fondodeculturaeconomica.com • www.fce.com.co
CONT ENI DO
Figuras y Tablas
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Prefacio
11
1. ' Introducción: La seguridad ciudadana
13
desde la perspectiva regional Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding PRI MERA PARTE :
TEM AS
Y PRO BLE MAS
2. La reforma de la policía y el proceso de democratización
29
Por Hugo Frühling
3. El control de la mala conducta de la policía en América
63
Por Paul Chevigny
4. * La seguridad ciudadana y la reforma del sistema de justicia
91
penal en América Latina Por Mauricio Duce y Rogelio Pérez Perdomo
5. América violenta: factores de riesgo, consecuencias
117
e implicaciones para las políticas sobre la violencia social y doméstica Por Andrew Morrison, Mayra Buvinic y Michael Shifter * SEG UND A PARTE:
E STU DI OS
DE CA SO
6. La inseguridad y el miedo de la ciudadanía:
155
Respuestas públicas y privadas en la Argentina Por Catalina Smulovitz
7. La militarización de la seguridad pública en el Perú
187
Por Carlos Basombrío
8. Las asociaciones entre la policía y la comunidad en el Brasil
217
Por Paulo de Mesquita Neto y Adriana Loche
9. Experiencias de participación ciudadana en la prevención del crimen en Centroamérica Por Laura Chinchilla
245
VIII
I
CONTENI DO
10 . El crimen institucionalizado y la vulnerabilidad
277
de los Estados pequeños del Caribe Por Anthony P. Maingot
TERCERA
PARTE:
CONCL USIO NES
Y RECO MENDA CIO NES
1 1 . Una mirada al futuro: Pasos para reducir
307
el crimen y la violencia en América Por Joseph S. Tulchin y Heather A. Golding Colaboradores
315
índice
319
FIGURAS Y TABLAS
Figuras
5 . 1 . Tasas de homicidio en áreas con bajos niveles de violencia,
119
19847 1994
5.2. Tasas de homicidio en áreas con altos niveles de violencia, 1984 y 1994 5.3. Tasas mundiales de víctimas de crímenes violentos 5.4. Determinantes de violencia a nivel de la sociedad y la comunidad, del hogar y del individuo 9.1 Tasas de víctimas en países centroamericanos, 19 97 9.2 Tasas de crecimiento del crimen en tres países centroamericanos, 1 9 9 1 - 1 9 9 7 (porcentaje) 9.3 Confiscación de cocaína en América Central, 1 9 9 4 - 1 9 9 7 (kilogramos)
119 121 127 246 247 251
Tablas 5.1.
5.2. 5.3. 5.4. 5.5.
6.1.
6.2.
Años de vida ajustados por incapacidad (AVAD ) perdidos a causa de la violencia en 1990, por país o región Grado de violencia contra las mujeres en países de América Latina y el Caribe Ejemplos de crimen versus violencia Costo socioeconómico de la violencia: tipología Costos económicos de la violencia social en seis países de América Latina (porcentaje del producto interno bruto de 1997) Respuestas a la pregunta: "¿Fue usted víctima de uno o más crímenes durante el año?" (porcentaje) Clasificación de los crímenes: comparación entre las ciudades de Rosario, el Área metropolitana de Buenos Aires (Secciones norte y oeste) y Buenos Aires (Capital) (porcentaje)
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122 123 134 139
158
158
X
FIGURAS
Y
TABL AS
6.3. Respuesta a la pregunta sobre quiénes han sido víctimas de crimen en los últimos doce meses, según estrato socioeconómico (porcentaje) 8 . 1 . Comparación de las tasas de crecimiento del homicidio en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5 8.2. Comparación de las tasas de crecimiento de homicidios entre la población masculina en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5 8.3. Comparación de las tasas de crecimiento de homicidios entre la población femenina en el Brasil,
164
219 221
222
1980-1990
8.4. Comparación de las tasas de crecimiento de homicidios entre personas de 15 a 24 años de edad en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5 8.5. Comparación de las tasas de crecimiento de homicidios entre personas de 25 a 34 años de edad en el Brasil, 1 9 8 0 - 1 9 9 5 8.6. Capacitación en derechos humanos del Comité Internacional de la Cruz Roja 9 . 1 . Tasas de homicidios en los países centroamericanos, ^ 100.000 habitantes) 1994-97 ( P 9.2 Resultados de una encuesta sobre la percepción de la inseguridad por parte de los residentes de Hatillo, Costa Rica (porcentaje) 9.3. Resultados de una encuesta sobre la imagen de la policía entre los residentes de Hatillo, Costa Rica (porcentaje) 9.4. Resultados de una encuesta sobre los índices de víctimas de crimen entre los residentes de Hatillo (porcentaje) 10. 1 Cómo percibe la población a los jueces (porcentaje) or ca<
223
224 228 249
a
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PREFACIO
Los integrantes del Programa Latinoamericano del Centro Woodrow Wilson comenzamos a interesarnos en el tema de la seguridad ciudadana a raíz de nuestra preocupación por la reforma judicial y la corrupción en América Latina. Abordamos estos últimos en dos publicaciones anteriores: Combating Corruption in Latín America [La lucha contra la corrupción en
América Latina] ( 2 0 0 0 ) , editada por Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach, y Modernización de la Administración de Justicia en la Argentina ( 1 9 9 8 ) , edita da por Joseph S. Tuchin y Allison M. Garland. Estos intereses afines nos llevaron a centrarnos en el problema más amplio de la seguridad ciudadana, sobre el cual organizamos un seminario con Hugo Frühling. La informa ción recopilada en el presente libro representa la primera fase de esta inves tigación sobre el tema. La segunda fase de nuestro trabajo sobre la seguridad ciudadana exa mina la reforma policial y judicial y la relación entre la ciudadanía y la poli cía. El Centro Woodrow Wilson organizó una serie de foros novedosos a lo largo de Latinoamérica para compartir con la policía, el sistema judicial y otros funcionarios estatales, los conocimientos que se habían obtenido del primer proyecto, y aprovechó su posición como agente neutral y "no peli groso" para reunir a todas las personas involucradas en el proceso de refor ma. Dentro de poco tiempo será editado un libro que compila los resulta dos de este trabajo sobre políticas públicas. Estos dos primeros proyectos sobre seguridad ciudadana nos conven cieron de que el aumento en las tasas de crimen y violencia no es el único peligro que enfrentan los países latinoamericanos. La percepción de inse guridad, muchas veces exagerada, que tienen los ciudadanos, también re presenta una amenaza real para el régimen democrático. En consecuencia, nos dimos cuenta de que la participación ciudadana en las iniciativas de reforma es invaluable para disminuir la sensación de inseguridad y atenuar su impacto negativo sobre el sistema democrático. Con esto en mente, for mulamos nuestro último proyecto sobre el tema, que consiste en una inves tigación sobre la acción, orientada a reducir la distancia entre los ciudada nos y las fuerzas del orden público, con el objeto de promover una mejor comunicación entre los dos sectores y ayudar a reducir la percepción de inseguridad.
XII
PREFACIO
Las actividades del Programa Latinoamericano sobre seguridad ciuda dana no habrían sido posibles sin el apoyo generoso de la Fundación Tinker, que financió el proyecto sobre la reforma judicial, y de la Fundación Willi am y Flora Hewlett, que apoyaron la publicación de este libro. Los editores también quisiéramos extender nuestro especial aprecio a Meg Ruthenburg, asociada al Programa Latinoamericano, que condujo el presente libro hasta las etapas finales de publicación. Además, agradecemos a los internos del Programa Latinoamericano, Kristin Berger, Carolina Dallal, Craig Fagan, Jacqueline Lee y Audrey Yao por su trabajo meticulo so en la preparación del manuscrito para su publicación.
I
INTRODUCCIÓN: LA SEGURIDAD CIUDADANA DESDE UNA PERSPECTIVA REGIONAL Por Joseph S.
Tulchin y Heather A.
Golding
Uno de los rasgos más sorprendentes de la comunidad mundial hoy en día es que un gran número de personas se sienten cada vez más "inseguras". En una encuesta tras otra, en elecciones nacionales, regionales y locales, la opi nión pública expresa su sensación de inseguridad. En términos políticos, se ha vuelto imperativo responder a este malestar; no hacerlo trae consecuen cias electorales inmediatas. Sin embargo, no siempre está claro cual debe ser la respuesta apropia da frente a la inseguridad ciudadana. En el nivel local puede tratarse sim plemente de aumentar la fuerza policial en las calles para combatir el cri men -una cuestión sencilla de voluntad política y recursos-. Pero, en algu nos casos, las instituciones en las que se apoya el orden público -la policía y el sistema judicial- pueden resultar inadecuadas para la tarea o haberse con vertido ellas mismas en una fuente importante de inseguridad. Sea cual sea la causa de la inseguridad ciudadana, casi todos los países de Latinoamérica se han embarcado en algún tipo de reforma de la policía, del sistema judi cial o de ambas entidades. LA FINANCIACIÓN DE LAS INICIATIVAS DE REFORMA
Una de las razones que explican la presencia generalizada de iniciativas de reforma en la región es el hecho de que tales programas pueden recibir el apoyo de instituciones internacionales de financiación. En aquellos lugares donde la reforma de la policía representa una prioridad nacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ofrecen préstamos con el objetivo de hacer que estas entidades estatales se vuelvan más eficientes y productivas. La primera pregunta que debe formularse es: ¿Qué clase de recursos se requerirán para profesionalizar la policía en un país particular? Y, específicamente, ¿qué tanta capacitación y qué nivel salarial serían necesa-
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TüLCHI N Y GOLD ING
ríos? Al tratarse de un problema que comparten la mayoría de los gobiernos de la región, sería posible plantear un tratamiento común -sin perder de vista las variaciones nacionales- . Ciertas Cie rtas naciones están mejor organizadas organizadas que otras; algunas poseen más recursos que las demás. A partir de estos indicadores, las instituciones internacionales de financiación podrían defi nir su aproximación al problema desde una perspectiva regional y adaptar sus programas de préstamo a las necesidades nacionales. Una de las estrategias ha consistido en usar la financiación federal o internacional interna cional para estudiar estudi ar las condiciones local es del crimen. Así por ejem plo, en algunos sectores urbanos de Latinoamérica se han aplicado técni cas que han dado buenos resultados en los Estados Unidos y en Europa, para determinar la ocurrencia de crímenes contra la propiedad, con el fin de adjudicar de una forma más eficiente los escasos recursos en la lucha contra el crimen. La limitación de los recursos también entra en juego al considerar los vínculos entre las víctimas de la violencia y aquellas aquella s perso nas que se sienten más inseguras a partir de las cifras reveladas en las estadísticas sobre criminalidad. La gran mayoría de los crímenes contra los individuos y la propiedad ocurren entre los sectores pobres de la po blación. Pero son justamente éstos los que tienen una menor probabili dad de denunciar los crímenes a las autoridades y los que con mayor fre cuencia perciben a la policía o el sistema judicial como entidades extra ñas, distantes o, lo que es peor, hostiles. En este mismo sentido se orienta la observación que hace Hugo Frühling (capítulo 2) cuando dice que la falta de recursos públicos para las fuerzas policiales ha llevado a que se acuda cada vez más a la financiación privada, lo cual ha hecho que la poli cía preste una mayor atención a la clase alta, pues es ella la que aporta tales dineros. Además, dado que los más pobres son los menos inclinados a movilizarse políticamente, es poco probable que se tomen en cuenta su actitud o sus opiniones sobre las diversas vías de solución que la sociedad o el Estado pueden proporcionar. INICIATIVAS PARA REFORMAR LOS SISTEMAS DE ORDEN PÚBLICO
Aunque prácticamente cualquiera admite que se necesita alguna reforma, todavía no hay un consenso amplio sobre cuál es la mejor manera de lograr este objetivo común. A nivel nacional, varios países han intentado definir mejor sus códigos penales mientras otros han dado inicio a programas for males de capacitación para la policía, que incluyen temas como el código
INT RODU CCI ÓN
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penal, los derechos del ciudadano, los derechos humanos y el debido pro ceso. Para Frühling, en toda Latinoamérica y el Caribe las iniciativas de reforma se han concentrado principalmente en el desarrollo de nuevas es trategias para reducir reduc ir el crimen y la violencia, en la profesionalización de las fuerzas policiales, el mejoramiento de las relaciones entre la policía y la comunidad y el manejo de los recursos para aumentar la eficiencia policial. Aunque muchos de los autores de este libro analizan las experiencias de un país o región particulares, casi todos los capítulos examinan los proyectos más amplios de reforma a las entidades de orden público. En varios países se están haciendo esfuerzos para informar a la pobla ción y a la policía sobre la manera de establecer una buena relación de mu tuo beneficio. Algunos países ya se encuentran en la primera ronda de prés tamos para financiar los programas de policía policí a comunitari a y otros cambios en la cultura local, por lo general bajo la forma de uno o más casos piloto que se pagan con préstamos blandos del Banco Interamericano de Desarro llo. Existe un amplio consenso en que las iniciativas de reforma deben apuntar a reducir la distancia entre los grupos sociales y entre la sociedad y el Esta do. Son especialmente Catalina Smulovitz (capítulo 6 ) , Paulo de Mesquita Neto y Adriana Loche (capítulo (c apítulo 8 ) , y Laura Laura Chinchi lla (capítulo 9) quienes describen uno de los métodos más populares que han adoptado los gobier nos y las fuerzas policiales en toda Latinoamérica para lograr este propósi to: los programas de policía comunitaria, cuyo objetivo consiste en acercar a los "protectores" y a los "protegidos" para aumentar la confianza, dismi nuir los índices de criminalidad y mejorar las percepciones de la ciudadanía sobre su seguridad personal. En países que tienen una tradición larga y fuerte de participación ciu dadana e iniciati inic iativas vas locales es fácil fácil promover entre la población la idea de la policía comunal. En Latinoamérica, donde estas tradiciones no existen o son demasiado débiles, se presentan al menos tres grandes dificultades in cluso para empezar a discutir el concepto. La primera es que en aquellos países que han sufrido dictaduras militares recientemente, lo último que muchos desearían sería acercar las fuerzas del orden a la comunidad. La segunda se refiere a la ausencia de un vínculo de confianza entre los ciuda danos y estos organismos, lo cual dificulta y paraliza la comunicación entre ambos -indispensable para el éxito del esquema de la policía comunitaria-. Y la tercera: debido a que el tamaño y la capacidad del Estado son reduci dos, y a que los ciudadanos consideran que la policía es incapaz de propor cionarles la seguridad que desean o necesitan, existen grupos de ciudadanos
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que se esconden tras el disfraz de la policía de orientación comunitaria para establecer fuerzas de seguridad privada y tomarse la justicia en las propias manos. Privatizar la vigilancia no es la solución, por el contrario, sólo au menta la sensación de inseguridad y excluye a grandes segmentos de la po blación de cualquier forma de participación en la búsqueda de su propia seguridad. AR A A U M E N T A R EL D E S A R R O L L O D E P O L Í T I C A S P Ú B L I C A S P AR
LA SEGURIDAD CIUDADANA
Sin embargo, después de decir esto, aún estamos lejos confiar en un "mo delo" específico de reforma o de haber identificado una "práctica mejor" para aliviar la inseguridad ciudadana. Cuando las personas responsables de diseñar las políticas públicas se enfrentan al reto de formular propuestas de reforma, deben tener en cuenta varios factores. El primero y más impor tante es la brecha entre las "representaciones subjetivas de inseguridad" y las condiciones objetivas del crimen y la violencia en cada sociedad. Es necesario identificar las causas de la percepción de inseguri dad, pues se trata de un fenómeno real que no debe desestimarse ni tomarse a la lige ra. El aumento en las tasas de criminalidad también es real. No obstante, tal como señalan Smulovitz (capítulo 6) y Basombrío (capítulo 7 ) , los datos de opinión también permiten ver que ésta exagera en gran medida las tasas de crimen y el impacto que éste tiene en el vecindario y en su sociedad. Por lo tanto, es importante ajustar la reacción de la gente a la realidad concreta, y no a las percepciones más desaforadas. Es justamente aquí donde yace el peligro en términos políticos. Al buscar votos, los candidatos prometen "ser duros con el crimen", y admitir "cero tolerancia" con los delincuentes. Lo más probable es que estas promesas acaben por debilitar aún más los fundamentos de la ley, el orden y el debido proceso. Además, así como argumenta Paul Chevigny en el capítulo 3, hay po cos datos que indiquen que el uso de la fuerza aumenta el orden. De hecho, este autor menciona una serie de estudios a partir de los cuales puede decir se que no existe una rela relación ción entre ent re el uso de la fuerza letal leta l y la frecuencia de detenciones o crímenes; el autor propone que, aunque las evidencias confiables sean escasas, esto mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza no letal. Otro obstáculo que enfrentan las reformas es la tensión entre las solu ciones a corto plazo para los problemas inmediatos y la necesidad de atacar
INTRODUC CIÓN
las causas profundas del problema, estrategia que sólo puede producir re sultados a largo plazo. Por ejemplo, los alcaldes que estén preocupados por su imagen política seguramente preferirán poner un mayor número de po licías en las calles para disminuir la frecuencia del crimen en algunos vecin darios, en vez de formular políticas amplias para reducir el desempleo, la desigualdad y la pobreza. Los gobiernos federales tienen un poderoso sen tido de la brevedad de su mandato, que los impulsa a buscar soluciones rápidas. Andrew Morrison, Mayra Burinic y Michael Shifter (capítulo 5) argumentan que la tendencia a privilegiar las acciones punitivas sobre las políticas sociales en el combate al crimen aumenta debido a la falta de datos sobre los costos de los programas -aun desde una perspectiva contable-, que permitan evaluar los beneficios de los proyectos que tratan de abordar los problemas sociales subyacentes. Es necesario que un mayor número de países inviertan en programas de prevención, que hagan posible establecer un análisis comparativo de sus costos y beneficios. LÁ INSEGURIDAD Y EL GOBIERNO DEMOCRÁTICO
Todas estas fuentes de inseguridad afectan el tipo de ciudadanía dentro del sistema democrático. En esta forma de gobierno, mejorar la seguridad -al igual que otros asuntos importantes, tales como la equidad y el bienestar social- implica aumentar tanto la responsabilidad de los organismos estata les como la participación ciudadana. Mauricio Duce y Rogelio Pérez Perdomo analizan la importancia de la supervisión de la policía por parte de los actores nacionales e internacionales y subrayan que lo más probable es que los ciudadanos se sientan más seguros si perciben que sus dirigentes están atentos y la policía es responsable y confiable. La "sensación de inseguridad" acaba por alienar al individuo de su so ciedad, lo cual va en detrimento de la creación de un sentido de comunidad. En una sociedad fragmentada las soluciones de las políticas públicas frente a los problemas de violencia e inseguridad tienen pocas probabilidades de resultar efectivas; de hecho, ellas suelen crear barreras entre los grupos so ciales. Este e uno de los principales conceptos a la hora de definir los pro gramas y evaluar su éxito relativo. Formular propuestas que respondan al aumento en las tasas de crimen o a la percepción de inseguridad cada vez mayor resulta aún más complica do por el hecho de que en algunos casos la causa de la inseguridad puede estar en grupos criminales internacionales que exigen una acción multilateral.
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Tl/LCHIN
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Chinchilla (capítulo 9) y Anthony P. Maingot (capítulo 1 0 ) ilustran la gra vedad de este problema en países pequeños como los de Centroamérica y el Caribe, donde las instituciones de orden público han estado sometidas a tanta presión por parte del crimen internacional organizado, que ya no son capaces de proteger a la población. Ante la limitada capacidad de sus fuer zas policiales, estos gobiernos suelen buscar ayuda y protección en el ejérci to, en las agencias multilaterales y en los Estados Unidos. Los proyectos de separar a la policía del estamento militar son una prioridad en toda la región, en particular en aquellos países que hace poco han salido de períodos de gobiernos autoritarios de corte militar y cuyas instituciones de orden público aún se encuentran en proceso de consolida ción. Por lo tanto, movilizar a las fuerzas armadas para luchar contra el crimen causa escozor. Así pues, en estos casos, debido a la naturaleza inter nacional del crimen, el problema de la inseguridad ciudadana se desdibuja y entra a formar parte de un debate que solía ser exclusivo de la política de seguridad nacional. En relación con un tema especialmente sensible, el del combate al narcotráfico, el recurso a la ayuda militar de los Estados Unidos y la presión de este país para que se usen las fuerzas armadas y se libre una "guerra contra las drogas" a menudo hacen que los ciudadanos no se sien tan más seguros, sino todo lo contrario. UN VISTAZO GENERAL A LOS RESULTADOS
El desafío para las políticas públicas consiste en identificar y separar nues tras concepciones sobre el problema y la forma como se definen los distri tos electorales, para diseñar soluciones apropiadas para cada caso. El deno minador común a todas las soluciones debe ser el fortalecimiento de las instituciones democráticas así como el del vínculo entre éstas y los ciudada nos para quienes fueron diseñadas. En el estudio del problema de la seguridad ciudadana, el enfoque com parativo ofrece ventajas importantes. En primer lugar, proporciona una di mensión del problema. Segundo, plantea cómo se relaciona un aspecto, por ejemplo la delincuencia, con otros factores y, lo que es más importante, con respecto al diseño de las soluciones propone cómo se pueden formular po líticas que se centren en un solo aspecto del problema y den buenos resulta dos. La tercera ventaja del estudio comparativo es que señala ejemplos de éxito y fracaso, de manera que permite comprender qué hace que algunas políticas específicas sean efectivas o no. Se trata pues de un enfoque que
INTRO DUCCI ÓN
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intenta buscar las "mejores prácticas", una aproximación que parece estar bastante de moda. Pero el método comparativo encierra peligros de los cuales debemos cuidarnos. Algo que funciona en Nueva York puede no hacerlo en Sant iago. Por ejemplo, aunque la campaña draconiana de "cero tolerancia" del anti guo alcalde Rudolph Giuliani puede parecerle atractiva a los funcionarios de cualquier región metropolitana, el fuerte tono en que se condujo y el enorme abismo que abrió entre los grupos socioeconómicos y étnicos de Nueva York podrían volverse un factor destructor y corrosivo en un medio político y cultural diferente. La historia y la cultura son cruciales para determinar si una medida o reforma específicas resultan apropiadas en un caso dado. Por ejemplo, la historia reciente de dictaduras militares en países como Argentina y Chile indica que militarizar la guerra contra el crimen, aun de un crimen interna cional organizado como el narcotráfico, crea más problemas de los que puede solucionar. En estas sociedades, los sentimientos antimilitares son más fuer tes de lo que la mayor parte de los responsables de las políticas en los Esta dos Unidos puedan imaginar. En América Latina el objetivo de cualquier iniciativa para manejar la seguridad ciudadana debe consistir en fortalecer tanto las instituciones ci viles de orden público como el sentido de ciudadanía entre la población. En aquellos casos en que la criminalidad y la seguridad ciudadana afectan la agenda tradicional de la seguridad nacional y cruzan los límites internaci o nales, deben crearse mecanismos o fortalecerse aquéllos que permitan una cooperación más eficaz y ágil entre los servicios nacionales de orden públi co. Tal vez esto requiera acuerdos y tratados internacionales, pero no exige volver a militarizar la seguridad ciudadana. UN A VISIÓN GENER AL DEL LIBRO
Los capítulos del libro abarcan una amplia región geográfica y centran su atención en el tema de la seguridad ciudadana desde una gran variedad de perspectivas. La obra se divide en tres partes. Los capítulos de la primera sección examinan los problemas que predominan en el análisis de la seguri dad ciudadana en toda América: la reforma a la policía y la democratización; las iniciativas para controlar la mala conducta de la policía; la reforma del sistema penal y las implicaciones de las políticas públicas orientadas a en frentar la violencia social y nacional. La segunda presenta estudios de caso
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relacionados con las experiencias de los países de América Latina y el Cari be. En la tercera parte los editores ofrecen una serie de recomendaciones que apuntan a reducir la violencia y el crimen en el continente. En el capítulo 2 Frühling examina los pasos que han dado muchas naciones de la región para reformar sus fuerzas policiales. El autor observa que las reformas actuales en Latinoamérica muestran un giro hacia mode los de administración de la policía cada vez más democráticos, que subra yan el respeto a los derechos individuales. Argumenta que, si bien en mu chos países se considera necesario realizar una reforma de la policía para favorecer el desarrollo económico y la calidad de la democracia, las iniciati vas encuentran varios obstáculos -como el legado del control militar de las fuerzas policiales y el crecimiento desenfrenado de las tasas de criminali dad- que han hecho que muchas fuerzas policiales vuelvan a las medidas represivas. Frühling define las funciones y responsabilidades que tiene la policía en un Estado democrático moderno y luego considera algunas de las difi cultades y deficiencias que enfrentan las fuerzas policiales de Latinoamérica, entre ellas la falta de especialización, de profesionalismo y de apertura hacia la población. A partir de tres proyectos actuales de reforma policial, en la provincia de Buenos Aires, en Colombia y en Sao Paulo, concluye que el contexto socio-político en el cual se introducen las iniciativas tiene una gran influencia en el origen, desarrollo y resultado de las mismas. Por últi mo, considera las dificultades de aplicar modelos teóricos de países industrializados a las realidades urbanas, sociales y culturales de América Latina. En el capítulo 3, Chevigny propone un análisis general de la corrupción en los sistemas latinoamericanos de orden público y argumenta que ésta se origina esencialmente en la propia hipocresía de los ciudadanos: queremos abusar de ciertas leyes mientras lo consideremos justificable, pero no esta mos dispuestos a abolir las normas que prohiben tales acciones. Sin embargo, la corrupción representa una grave amenaza para la seguridad ci udadana por que conduce a la arrogancia del poder por parte de quienes lo detentan. Chevigny revisa las posibles opciones para combatir la corrupción y esboza los pasos que el gobierno central, el poder legislativo y el judicial pueden dar para controlar el problema; dice que es indispensable establecer un sistema en el cual la policía comprenda que tendrá que responder por las acciones inadecuadas. En este sentido, es crucial que se imponga disciplina en la entidad y una veeduría externa para librarla de las prácticas corruptas;
INTRODU CCIÓN
el autor considera igualmente necesario establecer unos criterios interna cionales mínimos que permitan definir los actos incorrectos, de manera que cuando la fuerza policial no cumpla con ellos, la comunidad internacio nal pueda abordar el problema. Concluye que los reglamentos y la capacita ción orientados a minimizar la mala conducta de los policías seguirán sien do poco efectivos mientras los agentes perciban que éstos no se harán cum plir. En el capítulo 4, Duce y Pérez Perdomo rastrean la evolución de los sistemas de justicia penal desde la Edad Media hasta la América Latina ac tual desde un punto de vista socio-político, y argumentan que aun después de la reforma europea de la segunda mitad del siglo xix, el sistema penal latinoamericano siguió apegado al sistema inquisitivo de la época medieval. El capítulo examina los principales componentes y la situación actual de la justicia penal en la región y analiza los modelos de reforma; describe las modificaciones recientes en el sistema latinoamericano y se centra en el impacto de la reforma sobre la seguridad ciudadana. Los autores argumen tan que no puede esperarse que las reformas satisfagan todas las exigencias sociales creadas por los problemas de inseguridad objetiva y subjetiva y afir man que, a corto plazo, las expectativas demasiado altas constituyen uno de los obstáculos más serios para alcanzar el éxito de las mismas. Finalmente, advierten que el proceso de cambio sólo cumplirá sus objetivos si se logra tener una fuerza policial más moderada, un sistema judicial más eficiente y una mejor comprensión por parte de la ciudadanía. En el capítulo 5 Morrison, Buvinic y Shifter examinan algunos patro nes de crimen y violencia en sociedades latinoamericanas y presentan con sideraciones para la formulación de respuestas estatales que apunten a su reducción. Aunque anotan que las percepciones de seguridad reciben una gran influencia de la representación que los medios de comunicación hacen de la violencia, deciden concentrarse en las causas de la misma y no en las percepciones que la rodean. Estos tres autores exponen un conjunto de datos sobre homicidios y sobre la prevalencia de la violencia doméstica, así como algunos de los efec tos de la violencia en la salud pública, para luego analizar los diferentes tipos de violencia que azotan a la región y categorizarlos de acuerdo con diferentes variables: las víctimas de la violencia, los perpetradores de la mis ma, los motivos para ejercerla y las relaciones entre aquéllos que la comete y la sufren. Luego, abordan los principales factores de riesgo para la violen cia a nivel de la comunidad, el hogar y el individuo.
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Igualmente, intentan estimar los costos socio-económicos de la vio lencia y por último, proponen la implementación de alternativas para redu cirla: programas integrados en lugar de proyectos específicos, iniciativas nacionales en vez de estrategias locales y -quizá lo más controversial- , plan tean la necesidad de darle prioridad a las medidas de prevención frente a las remedíales. Argumentan que, en términos de costo-beneficio, las políticas preventivas suelen ser más eficientes que las opciones de tratamiento. La segunda parte del libro está conformada por algunos estudios de caso que comienzan en el capítulo 6 con un análisis de la inseguridad ciuda dana en Argentina. Consistente con la tendencia regional, la tasa de críme nes en este país ha aumentado; sin embargo, los datos muestran que sigue siendo relativamente más baja que la de otros países y áreas urbanas. Los argentinos perciben que su sociedad es más violenta de lo que revelan las estadísticas oficiales. Esta representación inexacta de la inseguridad es muy importante, pues genera la exigencia de nuevas políticas a la vez que hace necesario tener en cuenta esta diferencia entre el aspecto objetivo y subjeti vo de la criminalidad a la hora formular las respuestas. Smulovitz examina una gran variedad de datos para determinar la ver dadera dimensión del problema del crimen en la sociedad argentina y estu dia la naturaleza del miedo, por medio de un análisis sobre lo que la gente teme y la manera como varían los miedos entre grupos económicos y etáreos. Como conclusión, señala tres formas contradictorias de valorar las causas de la inseguridad en dicho país: un crecimiento real de la criminalidad, un aumento en la percepción del crimen y las deficiencias en la estructura y funcionamiento de la policía. Smulovitz concluye que la falta de consenso respecto a las raíces del problema impide el desarrollo de un plan amplio para combatirlo. También resalta la necesidad de que los funcionarios encargados de diseñar las polí ticas públicas sean sensibles al legado histórico de los años de gobierno militar. Quienes trazan estas directrices deben actuar con especial cautela frente a la expansión de los poderes de la policía. En el capítulo 7, Basombrío se ocupa con el tema de la militarización de la seguridad pública en el Perú. La particularidad histórica de este país, que incluye una transición del gobierno militar al democrático en la década de 1 9 8 0 y el posterior regreso al régimen autoritario, ha dejado a la policía en una posición de subordinación frente al estamento militar. En estas cir cunstancias, es difícil convencer a la población, cansada de ser azotada por el crimen, de los beneficios de analizar las causas más profundas de la vio-
INTRODUCCIÓN
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lencia, en especial después de los últimos períodos de violencia generaliza da. Para Basombrío, es precisament e este miedo a la inseguridad y a la inca pacidad del Estado moderno para abordar los problemas del crimen y la violencia lo que confiere legitimidad a los regímenes autoritarios. A mediados de la década de 1 9 8 0 , la policía tuvo que retirarse de las áreas rurales por causa de grupos guerrilleros como Sendero Luminoso, particularmente en aquellas zonas sujetas a la violencia política y al tráfico de drogas. La cuota de muertos llegó a números aterradores en el campo, y ante la ausencia de una respuesta estatal coherente, la población rural tomó control directo sobre el orden público. Aunque se dice que esta reacción de la comunidad contribuyó a la derrota de Sendero Luminoso, Basombrío explica que la continuidad de su presencia representa un obstáculo para el surgimiento de instituciones democráticas. En el capítulo 8, De Mesquita Neto y Loche examinan las relaciones entre la policía y la comunidad desde la transición a la democracia en el Brasil, y sostienen que los esfuerzos del gobierno y la policí a para combatir el crimen y la violencia se han visto debilitados por la persistencia de la crueldad de los policías y la poca confianza que la comunidad tiene en estas instituciones. En su intento por controlar el crimen y estimular a los agen tes para que desarrollen un mayor respeto por los derechos humanos y las instituciones democráticas, el Estado adoptó una estrategia de policía co munitaria. Los autores exploran numerosas experiencias con este esquema de policía en el Brasil. A manera de conclusión, apuntan tres diferencias prin cipales entre estos tipos de iniciativas: los proyectos de policía comunal dirigidos principalmente por el Estado; los programas orientados desde el nivel local o municipal; por último y menos frecuentes, los conducidos por grupos comunitarios o entidades no gubernamentales. Según los autores, en este momento sería prematuro hacer una evaluación general de dichas experiencias. En el capítulo 9, Chinchilla explica que en muchos países centro americanos las tasas de mortalidad generadas actualmente por la activi dad criminal son más altas que las registradas durante los períodos del conflicto armado y describe los principales factores asociados con el cri men en la región: el deterioro de las condiciones socioeconómicas, los efectos remanentes del conflicto armado, la presencia cada vez mayor del crimen organizado y el estado incipiente de las instituciones para el con trol social.
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Chinchilla se refiere entonces de manera crítica a los intentos de refor ma a la justicia penal y a las instituciones de seguridad pública en América Central. Con respecto a esta última, argumenta que la región ha dado un giro hacia una nueva doctrina que define la seguridad como condición para el desarrollo y tiene en cuenta el concepto de desarrollo humano y la rela ción entre el gobierno y los gobernados, en lugar de centrarse en el control del primero sobre los segundos; este nuevo enfoque también traza una clara distinción entre la seguridad nacional y la seguridad ciudadana, desmil itari zando así de cierta manera a la policía. Un rasgo esencial de este cambio de modelo son los proyectos de po licía comunitaria. La autora describe en detalle tres de ellos, en Costa Rica, El Salvador y Honduras, y en todos los casos pone de presente la necesidad de ejecutar acciones preventivas, depositar mayor confianza en la participa ción ciudadana y reformar las instituciones democráticas. Argumenta que se requieren estudios adicionales para enriquecer el análisis de estos tipos de iniciativa y establecer parámetros para juzgar el resultado de tales expe riencias. La internacionalización del crimen y la vulnerabilidad de los pequeños estados del Caribe es el tema que aborda Maingot en el capítulo 1 0 . El autor describe la vulnerabilidad económica, ecológica y política de estos países y señala que el tamaño de las islas no es el factor fundamental para explicar la debilidad estatal; en su lugar, apunta a la importancia de la cohe sión social interna y a la fuerza de las instituciones. Para Maingot, la mayor amenaza de estas islas es el crimen internacional, precisamente porque so cava estos dos factores. Se calcula que hoy en día, cerca del 4 0 % de la cocaína destinada a los mercados europeos y estadounidenses pasa por el Caribe. Maingot descri be los factores que hacen a las islas tan atractivas para los carteles interna cionales: la geografía, la corrupción generalizada y las laxas leyes bancarias, así como la enorme red de instituciones financieras no bancarias y la aper tura de sus economías. Pasa entonces a describir la reacción de la región ante la pandemia de criminalidad actual y el deseo de atacarla en lugar de debatir sus causas. Según el autor, en vez de reformar las instituciones de orden público, las naciones caribeñas buscan solucionar sus problemas por medio de una imposición cada vez más fuerte de.las medidas punitivas ejer cidas por estos organismos llenos de fallas. Hacia el final, Maingot explora si un proceso de militarización sería capaz de transformar a estos países en "Estados guarnición". La resistencia
INTROD UCCIÓN
del gobierno a cederle cualquier autoridad a los militares y la oposición al cambio constitucional indican que éste es un escenario poco probable. La tercera parte del libro ofrece siete recomendaciones para las políti cas públicas relacionadas con el crimen y la violencia; en ellas se propone la ejecución de reformas para cerrar la brecha entre las fuerzas públicas de seguridad y los ciudadanos y la creación de herramientas para definir obje tivos claros y medir la efectividad de la policía, así como para lograr una visión más amplia de la actividad de esta entidad. A la vez, se recomienda abordar el crimen por medio de acciones preventivas y del fortalecimiento de las instituciones democráticas. Para hacer frente al crimen y la violencia en Latinoamérica es preciso incluir programas de profesionalización de las fuerzas del orden, diseñar polít icas que sean sensibles a las heridas que cau saron los pasados regímenes militares y crear alianzas entre las orga nizacio nes internacionales, el Estado y la sociedad civil. La aplicación de estas recomendaciones es imperativa para lograr la seguridad pública en el contexto del sistema democrático. Una aproxima ción inadecuada al tema de la inse guridad podría llevar a que los ciudadanos exijan formas más represivas de control y protección y, por lo tanto, al debi litamiento de las perspectivas democráticas en la región.
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LA REFORMA DE LA POLICÍA Y EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN Por Hugo Frühling
En años recientes, y de manera paralela a la consolidación de las institucio nes civiles en un número importante de países latinoamericanos, se ha pre sentado un aumento generalizado de la violencia criminal. Como lo mues tran los capítulos 5 y 9, al menos durante la primera mitad de la década de 1990 hubo un fuerte incremento en el crimen violento, lo cual ha hecho necesario emprender una gran cantidad de medidas políticas, entre las cua les se destacan los esfuerzos de varios países de la región por reformar el sistema de justicia penal y los organismos de policía. Estos proyectos de reforma incluyen: la creación de una nueva policía civil en El Salvador, Guatemala y Haití; el cese del control militar sobre la policía en Honduras; los intentos de sanear la policía nacional de los miem bros corruptos y crear una nueva estructura institucional en Colombia; los cambios en el sistema de seguridad de la provincia de Buenos Aires y la ejecución de una estrategia de policía de orientación comunitaria por parte de la policía militar de Sao Paulo. También se están llevando a cabo refor mas menos profundas, como la definición de indicadores de manejo para evaluar el desempeño de la policía chilena y los proyectos de profesionalización de la Policía Nacional nicaragüense. Estos cambios, que aún se encuentran en su etapa inicial, poseen, por el momento, elementos contradictorios y en varios casos han tenido que echar marcha atrás después de un tiempo. Sin embargo, deben verse como una respuesta a los serios problemas que enfrentan estas fuerzas policiales para afrontar la realidad actual. En términos generales, y especialmente en Centroamérica, se ha buscado separar a la policía de las fuerzas armadas y darle autonomía, fortalecer la vigilancia sobre la violencia policial, profesionalizar a los funcionarios por medio de cambios en el proceso de reclutamiento y capacitación y tratar de establecer un diálogo sobre la im portancia de la participación comunitaria. Desde hace ya varios años, algunos analistas han demostrado que mu chas de las fuerzas policiales de la región eran ineficientes y estaban
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estructuradas con base en modelos inconsistentes con el sistema democrá tico. Bayley ( 1 9 9 3 ) afirmó que muchas fuerzas policiales de Latinoamérica eran militares en su naturaleza, lo que significa que no hay una separación estricta entre la policía y las fuerzas armadas. A partir de esta tesis, propuso cinco hipótesis sobre las relaciones entre la policía y la comunidad. De acuerdo con la primera, un porcentaje impor tante de las denuncias que la población tenía contra la institución se refe rían a la comisión de crímenes serios. A diferencia de lo que suele suceder en las democracias desarrolladas, las personas sólo recurrían a la policía cuando era absolutamente necesario. La segunda planteaba que la policía respondía mucho más a las necesidades del gobi erno que a las exigencias de los ciudadanos. Postulaba también que, en situaciones similares, la policía latinoamericana recurría a la fuerza más a menudo que la de los sistemas democráticos consolidados. Además, había menos supervisión a la entidad que en estos últimos. Finalmente, señalaba que el grado de apoyo público a la policía solía ser bajo y que, como resultado de su estructura y funciona miento interno, el personal subordinado obedecía órdenes pero carecía de autonomía para responder de manera creativa a los problemas. De hecho, aunque existen diferencias entre un país y otro (Rico 1 9 9 8 ) , varios cuerpos de policía de la región han sido objeto de grandes cuestionamientos y críticas, como resultado de numerosos factores: exceso de violencia en el cumplimiento de sus deberes (Mingardi 1 9 9 6 , 2 8 3 ; Zaffaroni 1 9 9 3 ) , corrupción (Schmid 1 9 9 6 , 3 0 1 ; Oliveira y Tiscornia 1 9 9 8 ) , falta de autonomía con respecto a las fuerzas armadas (Costa 1 9 9 8 ) , corporativismo institucional (Frühling 1 9 9 8 ) , y serios problemas de profesionalismo (Pinheiro 1 9 9 8 , 1 8 3 - 7 ) . Existe una gran recelo frente a la policía, salvo en Chile, y aún allí, la ciudadanía tiene menos confianza en la institución de la que sienten las personas en los Estados Unidos. Es precisamente esta insatisfacción con los sistemas policiales actuales lo que ha llevado a formular iniciativas contradictorias de reforma o rees tructuración. En algunos países latinoamericanos, estos proyectos han co incidido con el final del conflicto armado y han contado con la participa ción y el apoyo internacionales (El Salvador, Guatemala, Haití). En estos casos, generalmente se han creado nuevas fuerzas policiales civiles, a la vez que se han diseñado una nueva estructura para la organización y programas de capacitación, con la ayuda de la comunidad internacional. En otros lu gares, la entidad ha sufrido reformas pero aún conserva una mayor conti nuidad con su pasado. Esto es lo que ha sucedido en el Bra sil, Colombia y la 1
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provincia de Buenos Aires, donde la falta de credibilidad en la policía ha tenido un gran impacto sobre la seguridad pública y la legitimidad de las autoridades políticas. En estos casos, las soluciones emprendidas no incluyen el estableci miento de nuevas fuerzas policiales civiles sino el intento por descentralizar la estructura de mando de la entidad, por estrechar las relaciones entre la policía y la comunidad y fortalecer los mecanismos de supervisión para vi gilar el comportamiento de sus funcionarios. La documentación y la eva luación de estas reformas aún son incompletas, aunque algunos informes sobre la situación han aportado una valiosa información. Dentro de la se rie de recomendaciones que se han propuesto de manera sistemática, se encuentran pasos específicos para la implementación de las reformas policiales (Costa 1 9 9 4 , 1 0 6 - 8 ) , así como sugerencias relacionadas con la manera de avanzar en procesos de reforma que ya están en curso (Mesquita Neto 1 9 9 8 ) . Este capítulo pretende contribuir al estudio de estos fenómenos de cambio con un análisis de cuatro áreas importantes. La primera sección revisa los conceptos básicos que definen a la fuerza policial en un Estado democrático moderno y considera algunas de las dificultades y deficiencias que enfrentan los cuerpos policiales de Latinoamérica. La segunda sección aborda las nuevas características de las fuerzas policiales modernas, al tiem po que resalta los controles democráticos y los cambios de doctrina en las actividades policiales hoy en día, la importancia de reclutar personal debi damente preparado y el papel de la planeación e investigación para deter minar la acción policiva. Estos cambios constituyen un marco de referencia que incide sobre el proceso de la reforma de la policía en Latinoamérica. La tercera sección ofrece una descripción esquemática de tres procesos de cam bio que se encuentran en marcha en la actualidad y busca identificar sus rasgos comunes así como sus diferencias. Finalmente, esboza algunas con clusiones de las experiencias que se han desarrollado hasta el momento, entre ellas la consideración de los problemas de aplicar los modelos teóri cos derivados de los países industrializados a las reali dades urbanas, sociales y culturales de Latinoamérica. En muchos países de la región, la reforma a la policía es considerada como una necesidad; sin ella no se podrían garantizar ni el desarrollo eco nómico ni el fortalecimiento de la democracia. Sin embargo, no se trata de un proceso fácil, pues, durante muchos años, la policía formó parte del estamento militar y el ejército se resistió a ceder el control que tenía sobre 4
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ella. Además, las demandas de reforma se presentan justo en un momento en que los países involucrados experimentan una grave ola de criminalidad. Así, es inevitable que surjan con frecuencia exigencias de det ener el proceso de cambio y permitir el uso de cualquier tipo de fuerza que se considere necesario para combatir el crimen. LA NATURALEZA Y LA ESTRUCTURA DE LA POLICÍA
La policía es el principal instrumento para la aplicación de la ley. Desde tiempos antiguos han existido instituciones e individuos responsables de mantener el orden público, pero sólo en la era moderna la policía se ha convertido en una organización pública, profesional y especializada, autori zada para ejercer la coerción al aplicar la ley (Bayley 1 9 8 5 , 7 - 1 4 ) . La policía es un ente público, pues es dirigida y financiada principal mente por la comunidad o el Estado, es administrada por entidades públi cas y está diseñada para servir a la población sin hacer ningún tipo de discri minación. En sus orígenes, la policía estaba estrechamente ligada al proce so de construcción del Estado, pues surgió de la necesidad de contar con un organismo capaz de mantener el orden en una época en la que los grupos sociales habían perdido la capacidad efectiva de hacerlo por sí mismos. Sin embargo, actualmente la naturaleza pública de los servicios de policía está siendo redefinida y puesta a prueba. El flujo cada vez mayor de financiamiento privado para las fuerzas policiales latinoamericanas ha lleva do a que su atención y recursos se dirijan con mayor frecuencia a los secto res que proporcionan estos fondos. Algunos análisis preliminares de la acti vidad policial en diferentes sectores del municipio de Santiago de Chile muestran que la policía es más activa en las áreas que sufren las pérdidas más altas por crímenes contra la propiedad, es decir, en los barrios más ricos. La ausencia de una reglamentación que imponga restricciones a este tipo de financiación, así como la limitada disponibilidad de recursos públi cos para la policía, contribuyen a este efecto negativo y han llevado al dete rioro de la confianza de la población frente al trabajo de la entidad (Frühling 5
1999,
84-5).
Una segunda característica de las fuerzas policiales modernas es que se especializan en el uso de la fuerza para reestablecer el orden social. El surgi miento de esta institución viene de la mano de la desaparición del papel de los organismos militares en el mantenimiento de la seguridad pública. En Europa, esto se dio de manera definitiva en el siglo xix, gracias a dos desa-
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rrollos simultáneos: la aparición de movimientos sociales revolucionarios y la creciente capacidad de los ejércitos para derrotar a sus oponentes. Bajo estas condiciones, parecía más prudente poner la preservación del orden nacional en manos de fuerzas especializadas cuyo modo de operación no estuviera centrado en la destrucción del enemigo. La especialización de los cuerpos de policía no fue un proceso rápido. En los países de habla inglesa, la institución siempre ha estado claramente separada del ejército. La policía londinense se creo en 1 8 2 9 con el propósi to de obtener la acogida y el apoyo populares; por lo tanto, generalmente no usa armas de fuego y mantiene una estrecha relación con la comunidad local. En la Europa continental, este fenómeno de especialización o de di ferenciación de las fuerzas armadas es menos claro; algunas organismos policiales siguen practicando la disciplina militar, conservan rangos milita res y son considerados como una reserva del ejército en caso de guerra. Tal es el caso de la gendarmerie francesa, los carabinieri italianos y la guardia civil
española. El carácter militar de la estructura de funcionamiento de los cuer pos de policía puede tener ventajas o desventajas pero, en esencia, no es incompatible con el régimen democrático, a menos que se subordine a las fuerzas armadas o realice funciones basadas en criterios militares (Beato 2001).
La limitada especialización de las fuerzas policiales latinoamericanas y su escasa diferencia con el estamento militar va más allá de la conservación de las jerarquías y costumbres militares, rasgos que también se presentan en las democracias europeas. Debido a la debilidad del sistema democrático de la región, el ejército ha ejercido las funciones policiales de mantener el orden social y ha relegado a la policía a ese objetivo primario, así como a una represión militarista de la oposición política (Mingardi 1 9 9 8 , 1 4 4 ) . Hasta 1995, la fuerza de seguridad pública en Honduras era un cuerpo militar dirigido por las fuerzas armadas (Rico 1 9 98 , 1 7 7 ) . En El Salvador, durante la época de los acuerdos de paz de 1 9 9 2 , había tres fuerzas policiales; todas estaban bajo el control del Ministerio de Defensa, eran comandadas por personal militar, habían sido preparadas casi exclusivamente para combatir a la insurgencia y carecían de entrenamiento en funciones policiales básicas (Palmieri 1 9 9 8 , 3 1 5 ) .
Sin lugar a dudas, esta militarización ha tenido un impacto sobre el uso excesivo de la fuerza por parte de la policía, lo cual en el caso de Amé rica Latina se traduce en un elevado número de muertes civiles, además de otras violaciones a los derechos humanos. Un resultado de la militarización
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es que la doctrina policial le atribuye poca importancia a los derechos de los individuos. Otro, es que fomenta la aparición de una actitud hostil y de pre juicios por parte de la policía con relación a ciertos ciudadanos, pues la institución recurre a la elaboración de perfiles sociales para enfrentar el crimen, lo que en algunas situaciones resulta en el uso de la violencia para resolver los conflictos con rapidez. Una tercera característica de la policía moderna es que se trata de un cuerpo profesional, y por lo tanto, debe mantener un nivel de eficiencia adecuado y susceptible de ser evaluado. Esto se refleja en el criterio usado para reclutar y capacitar a su personal, en las leyes que rigen la promoción y el retiro de sus empleados y en un marcado interés por que sus miembros se familiaricen y sepan hacer uso de las tecnologí as disponibles (Bayley 1 9 8 5 , 4 7 - 5 0 ) . Esta profesionalización es similar a la que se da en los negocios y en otros espacios laborales; por consiguiente, no es extraño que también sea característica de una organización policiva moderna. Sin embargo, en Amé rica Latina este proceso se ha visto comprometido durante largos períodos de tiempo. Si bien es difícil generalizar, la historia de un gran número de fuerzas policiales latinoamericanas refleja el dominio de criterios individuales en el proceso de selección, promoción y retiro de los agentes, que a menudo dependen del apoyo o la lealtad a partidos políticos o a otros grupos y miem bros dentro de la institución. Sin duda, esta situación afecta a la policía venezolana, que hace parte de la rama ejecutiva y que, además, está confor mada por agencias cuya principal tarea consiste en estar al servicio del eje cutivo, y sólo de manera secundaria al de la población (Santos Alvins 1 9 9 8 , 211 -12).
Esta situación también se da en otros países. Al emprender una reor ganización a fondo en la policía de Buenos Aires en 1 9 9 7 , el ministro de justicia de la Argentina, León Arslanián plant eó que a pesar de los esfuerzos previos, la policía se las había arreglado una y otra vez para preservar un sistema en el cual la selección del personal se orientaba por el imperativo de mantener la corrupción e ineficiencia reinantes (Arslanián 1 9 9 8 , 6 3 ) . En el caso brasileño, Pinheiro anota una serie de críticas al funcionamiento de los sistemas policiales que también son válidas en otros países de la región: la ineficiencia y mala calidad de sus servicios, la ausencia de controles exter nos por parte de los ministerios de seguridad, los conflictos y la falta de cooperación entre la policía militar y la civil dentro de cada estado y la cuestionable calidad de sus investigaciones (Pinheiro 1 9 9 8 , 1 8 4 - 8 7 ) .
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La creación de nuevos cuerpos de policía ci vil en Guatemala, El Salva dor y Haití ilustra algunos de estos problemas. En Guatemala, por ejem plo, la presión para incrementar el número de poli cías dedicados a patrullar las calles ha hecho que los criterios para la selección de reclutas nuevos se hagan más laxos. De manera semejante, el número de aspirantes ha estado por debajo del necesario para garantizar la calidad del nuevo personal (Byrne, William y Garst 2000, 2 2 - 2 3 ) . El proceso mismo también parece ser menos riguroso de lo que debería (Glebbeek 2000). Igualmente, se ha documenta do la existencia de problemas seri os en la capacitación que deben tomar los miembros antiguos de la policía y del ejército que pasan a formar parte de la nueva Policía Nacional (Garst 1 9 9 7 , 6 -8). Así pues, la mayoría de las fuerzas policiales latinoamericanas tienen deficiencias graves con relación a la especialización, el profesionalismo y la mentalidad de servicio público, tres áreas clave en las organizaciones de policía moderna. Estos problemas son particularmente notorios en el con texto actual, en el que entran en juego dos características básicas: la conso lidación de la sociedad civil y de las instituciones democráticas de un lado, y el aumento de la criminalidad del otro. Esta situación exige un servicio de policía que proporcione tratamiento igualitario para toda la población, que logre llevar a cabo la separación necesaria entre las funciones del ejércit o y las de la policía y que garantice un comportamiento más profesional para reducir los niveles de violencia. NUEVAS CARACTERÍSTICAS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES MODERNAS
A partir del aumento de la criminalidad en Europa Oriental y en los Esta dos Unidos durante la década de 1 9 5 0 , se han sostenido innumerables dis cusiones sobre la necesidad de realizar cambios sustanciales en la actividad de la policía. En este sentido, existen tres asuntos particularmente impor tantes: la consideración de nuevas estrategias que permitan reducir el cri men y la violencia; la ejecución de programas que fortalezcan las relaciones entre la policía y la sociedad y el diseño de estrategias modernas de admi nistración de los recursos que garanticen la eficiencia de la policía. Este proceso, de debate, pensamiento y cambio, apunta a la necesidad de efec tuar reformas y sugiere enfoques particulares (Goldstein 1 9 7 7 ; Bayley 1 9 9 4 ; Bayley y Shearing 1996). Tres elementos definen este proceso de reestructuración (Frühling 2000). El primero es el cambio en la doctrina policial, que pretende incor-
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porar valores democráticos en la actividad de la policía para que ésta se relacione en pie de igualdad con los ciudadanos. El segundo es el uso de metodologías sofisticadas para evaluar el impacto de las estrategias policivas sobre el crimen, y enfatiza la importancia del reclutamiento y la capacita ción de los agentes de policía con el fin de conformar una fuerza mejor preparada. El tercero se refiere al esfuerzo de poner en práctica la investiga ción y planeación policíacas, de manera que la institución pueda responder con mayor precisión a las exigencias públicas. El control democrático de la actividad policiva y la nueva doctrina de la policía
Tradicionalmente, la policía ha hecho hincapié en la necesidad de realizar sus deberes de acuerdo con la ley. Sin embargo, el profesionalismo suele ser percibido como un elemento que dificulta esta observancia de la ley por parte de la entidad; para defender esta postura se sostiene que el propósito del trabajo del policía es hacer cumplir la ley, sin tener en cuenta los valores políticos o sociales que van más allá de ella. Esta interpretación del profesionalismo se deriva del hecho de que la capacitación de la policía es fundamentalmente legalista. La autoridad de los oficiales sobre sus subor dinados y sobre la ciudadaní a, así como su inmunidad frente a interfer encias indebidas del ámbito político se basan en las leyes existentes. Si se recurre al imperativo del respeto por la ley, puede argumentarse que la policía es una institución profesional que mantiene el orden en cualquier circunstan cia y apoya la estabilidad de cualquier gobierno. El profesionalismo legalis ta, no obstante, no conduce necesariamente al respeto por conceptos como la democracia y los derechos humanos. El personal los acepta, en la medida que se trata de ideas respaldadas por la legislación vigente, pero su incorpo ración en las prácticas de la institución tarda en aparecer. Entonces, debido a que estos conceptos no son vistos como una fuerza motriz, la policía des confía de los ciudadanos, lo que a su vez, hace que sus estrat egias para com batir el crimen le presten poca atención a las preocupaciones de la ciudada nía. Actualmente, adoptar una concepción democrática de la doctrina poli cial significa sencillamente acogerse al precepto de que este organismo ha de acatar un código de conducta que resulte legítimo en términos de los derechos humanos. De lo que se desprende que los policías deben cumplir sus tareas teniendo siempre como fin último el beneficio de la ciudadanía y
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asumir una orientación de servicio público, al tiempo que son completa mente responsables por cualquier violación que cometan contra la ley; im plica también la existencia de mecanismos que garanticen que la entidad responda ante la población por las estrategias que usa para protegerla, por la eficiencia y seriedad con las cuales desempeña sus deberes y por el respe to que demuestre frente a las percepciones, intereses y valores de los ci uda danos. Tal como lo señalan Stone y Ward (2000), esta definición de responsa bilidad va más allá del cumplimiento con las obligaciones legales y exige una vigilancia atenta, así como mecanismos de veeduría que no se limiten simplemente a las medidas judiciales. Desde este punto de vista, la policía como organización, y sus miembros en forma individual, son responsables tanto de reducir la inseguridad y el miedo, como de cualquier conducta impropia o corrupta de la organización. En el primer caso, la línea de res ponsabilidad apunta hacia arriba, a los funcionarios gubernamentales en cargados del orden público y la paz, a los jueces y fiscales a cargo de las investigaciones. Sin embargo, la policía también tiene que responder ante la sociedad, por ejemplo ante los comités de seguridad ciudadana de los barrios, las asociaciones vecinales o los medios de comunicación. En cuanto a los abusos, la policía debe garantizar su responsabilidad por medio de sistemas de control interno, de su cadena de mando y, en aquellos casos en los que se hayan cometido crímenes, a través de los tribu nales (Stone y Ward 2000). Según este enfoque, los policías no sólo están sujetos a controles con relación a la legalidad de sus actos, sino también con respecto a la diligencia y eficiencia de su desempeño. Por otra parte, estos controles deben ser ejercidos tanto por instituciones cuyo único objetivo consista en supervisar a la policía (por ejemplo, los comités de ciudadanos que tramitan las quejas contra la policía en los Estados Unidos), como por otras entidades que no se dediquen exclusivamente a esta función. Como resultado de esta nueva noción, se han puesto en ejecución una variedad de estrategias que buscan introducir una disciplina en la entidad. Mientras que en Europa y Latinoaméri ca los sistemas de disciplina y mane jo de la conducta de los policías son esencialmente internos, en Canadá y Estados Unidos tienen un fuerte componente externo, del cual forman par te los comités de ciudadanos que tramitan las denuncias de la población con relación a la policía y recomiendan sanciones que son ejecutadas por los jefes de la entidad. Estos comités nacieron como respuesta a la falta de transparencia en las investigaciones internas (Kravetz 1 9 9 8 ; Lapkin 1 9 9 8 ) .
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El único estudio que el presente autor conoce acerca del funcionamiento de un sistema de revisión interna en América Latina se refiere al caso de la provincia de Santa Fe, en Argentina, y refleja resultados negativos; pudo establecerse que varios actos graves de mala conducta -relacionados por lo general con la posible comisión de un crimen- habían quedado impunes. Las investigaciones de carácter administrativo suelen suspenderse hasta que se hayan llevado a cabo todos los procedimientos penales, que pueden to mar años. En respuesta a la profunda desconfianza provocada por la falta de ob jetividad de los procedimientos disciplinarios internos, en los últi mos años se han creado en la región instituciones que ejercen un control externo de la conducta de la policía, como complemento a los procedimientos de la justicia penal. Es así como en el Brasil se creó la oficina de vigilancia de la policía del estado de Sao Paulo, que actúa como veedora de la misma y emite informes públicos sobre las denuncias presentadas en su contra. En El Salvador, el fiscal para la defensa de los derechos humanos no sólo recibe las denuncias contra la policía sino que en algunas ocasiones las remite a las entidades públicas correspondientes, a la vez que publica informes anuales de gestión (Palmieri 1 9 9 8 , 3 2 9 - 3 2 ) . En 1 9 9 8 , la provincia de Santa Fe creó una agencia de asuntos internos a cargo del secretario comisionado de se guridad pública, una de cuyas principales funciones consistía en investigar crímenes, violaciones y malos manejos administrativos de los que era acu sado el personal de la policía. Una herramienta esencial para la evaluación de la calidad del trabajo policíaco consiste en establecer parámetros contra los cuales se puedan medir y comparar los resultados de un período determinado. Cada indicador debe corresponder a una variable o aspecto particular del desempeño de la orga nización, como la eficiencia, la eficacia o la calidad. Pero, aunque induda blemente el uso de indicadores es importante, también es indispensable tener presentes las limitaciones de estos procedimientos (Bayley 1 9 9 6 , 4 6 49). La dificultad de usar indicadores para evaluar el trabajo policivo radica en que el aumento de la criminalidad es causado por una multiplicidad de factores, entre los cuales se incluyen otros elementos, diferentes al desem peño de la policía. Así pues, el impacto de la actividad de la institución y sus funcionarios es difícil de determinar. De otro lado, debe advertirse que en los últimos años, la vigilancia de su trabajo ha pasado de estar principalmente a cargo del Estado y ha quedado cada vez más en manos de la ciudadanía. En Suecia 6
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y Dinamarca por ejemplo, existen comisiones ciudadanas de asesoría que se
encuentran en constante comunicación con la policía y exponen los puntos de vista de la población con relación a su trabajo. En Santiago de Chile se realizó un experimento similar, que en opinión de algunos fue un fracaso. En varios países de la región han surgido iniciativas de supervisión demo crática de la policía, entre ellas el proyecto de policía de orient ación comu nitaria del estado de Sao Paulo, al que nos referiremos más adelante, y que ha sido diseñado y ejecutado con la participación de comités compuestos por una amplia gama de representantes de la sociedad. Énfasis en el reclutamiento y la capacitación
del personal de policía
Dado que la capacidad de la policía para reduci r el crimen evidentemente es limitada, desde hace algún tiempo se ha empezado a subrayar la importan cia de mejorar la calidad del personal. Antes de determinar las característi cas que han de buscarse en los futuros reclutas, es importante definir la doctrina y las estrategias que este organismo debe adoptar para cumplir con su función de proteger a la ciudadanía, pues es a partir de allí que se puede determinar si es necesario hacer hincapié en la disciplina, obediencia, fortaleza de carácter y personalidad, o si por el contrario se debe privilegiar la búsqueda de individuos con habilidades interpersonales y creatividad. Está claro que los reclutas deben pasar por un proceso de exámenes psicológicos y entrevistas en los que demuestren su estabilidad emocional así como un nivel educativo mínimo, pues su trabajo exige que entiendan las leyes que están llamados a hacer cumplir; también es prudente investi gar si los solicitantes tienen algún elemento en su hoja de vida que vaya en contravía con el desempeño del trabajo profesional de un policía. Los paí ses industrializados han elevado los requisitos educativos para los emplea dos de la institución, en especial para las posiciones de mando, un paso lógico, pues estos empleados no sólo detentan un poder considerable sino que también suelen tener a su cargo un número importante de recursos humanos y materiales. Por otra parte, la complejidad cada vez mayor del trabajo policíaco hace que sea aconsejable contar con personas que tengan un nivel académico más alto. En El Salvador, después de los acuerdos de paz, la nueva legislación que rige el trabajo policial define tres rangos dentro de la Policía Nacional Civil: el básico, el ejecutivo y el superior. En el nivel básico se encuentran
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los agentes, oficiales (cabos) y sargentos; el ejecutivo incluye al subinspector, al inspector y al inspector jefe; y el nivel superior, al intendente, intendente mayor y superintendente. Los requisitos para entrar a este rango consisten en tener de dieciocho a veintiocho años de edad y haber terminado la es cuela secundaria; para las posiciones ejecutivas, los aspirantes deben tener menos de treinta años de edad y contar con grado de educación superior o su equivalente. La legislación estipula que las posiciones superiores sólo las pueden desempeñar aquéllos que ya hayan ocupado una posición ejecutiva en la organización ( CEPED-FESPAD 2 0 0 0 ) . En el Reino Unido, al menos la mitad de los miembros que se encuen tran en posiciones de mando tiene un grado universitario. En los Estados Unidos, la educación promedio de los agentes de policía se elevó conside rablemente entre 1 9 6 9 y 1 9 9 0 ; en 1 9 6 9 , el nivel educativo promedio era el de bachiller, mientras que hacia 1 9 9 0 era de dos años de estudios universi tarios (Bayley 1 9 9 4 , 8 5 ) . Los agentes de policía chilenos pasan por un pe ríodo de formación de cuatro años, y aquéllos que llegan al rango de coro nel deben tomar un curso adicional de dos años en la Academia Superi or de Estudios Policiales. El nivel educativo exigido al personal de la institución también depende de la disponibilidad de candidatos, lo que a su vez está sujeto a las condiciones de empleo que ésta pueda ofrecer. Por lo tanto, en algunos momentos, la policía se tiene que conformar con lo mejor que pue de encontrar, y no con lo que en realidad necesita. Cuando sea posible, el reclutamiento también debería elegir entre un gran número de candidatos de diferente origen social y cultural. Si el objetivo es introducir estrategias policivas nuevas y novedosas, es conveniente contratar individuos sin pre juicios o nociones preconcebidas con respecto al trabajo que se supone de ben desempeñar. Una consideración final se refiere a la calidad y el contenido de la ca pacitación de los reclutas. Aunque este tema abarca mucho más de lo que se alcanza a cubrir aquí, vale la pena hacer tres consideraciones: primero, mien tras menor sea la escolaridad de los reclutas, mayor, más intensa y más larga debe ser la capacitación académica dentro de la institución. Segundo, la formación debe combinar la teoría (en especial el conocimiento legal) con la aplicación a casos concretos y ejercicios prácticos. Se debe dar especial énfasis al análisis de situaciones peligrosas en las que el policía debe recu rrir a su buen juicio: detenciones, respuesta a ataques, etc. (Goldstein 1 9 7 7 , 2 7 4 ) . Muchos abusos contra los derechos humanos y un número importan te de expulsiones de la policía podrían evitarse con una capacitación ade-
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cuada en el uso de armas de mego y el control de situaciones que implican la detención de sospechosos peligrosos. En tercer lugar, es importante que la capacitación se aproxime tanto como sea posible a las experiencias con cretas que los agentes tendrán que afrontar en realidad, lo cual significa estar dispuestos a respetar los derechos de individuos que pueden ser vio lentos y actuar con rapidez en momentos de mucha tensión. Sin esta pre paración, los nuevos agentes se enfrentarán con una brecha inevitable entre lo que se les enseñó y las realidades que encuentran en el curso de su trabajo real. 7
Planeación e investigación policial
Un tercer aspecto del trabajo de la policía tiene que ver con el reconoci miento de que un desempeño exitoso en el contexto social actual exige un gran esfuerzo para anticipar los problemas y planear estrategias con las cua les responder a ellos, realizar una evaluación diaria de los result ados y hacer modificaciones en la organización cuando sean necesarias. La policía debe dejar de ser una fuerza acostumbrada a realizar procedimientos rutinarios preestablecidos y convertirse en una organización flexible, capaz de movili zarse en función de objetivos, al conjugar los deberes tradicionales de la aplicación de la ley, como la detención y el interrogatorio, con otras funcio nes de servicio social, como la divulgación de información sobre la preven ción de delitos, la organización de clubes para los jóvenes, etc. La importancia de la investigación y la planeación en el manejo del crimen es clara. Los agentes de policía deben contar con un conocimiento profundo sobre la manera como se distribuyen las actividades criminales en el espacio y el tiempo; han de tener una visión realista de patrones delictivos que se encuentran en constante cambio y ser conscientes de diferencias geográficas importantes. William Bratton, antiguo jefe de policía en la ciu dad de Nueva York, resumió la manera como deben estructurarse las estra tegias de acción con estas palabras (Bratton y Knobler 1 9 9 8 , 2 24 ) : determi nar, día a día, dónde están ocurriendo los crímenes y a qué horas se come ten. Una vez se ha hecho un mapa a partir de estos datos, las unidades de policía deben coordinar sus acciones en forma efectiva, para proporcionar una respuesta rápida. Antes de llegar a cualquier lugar, es indispensable conocer qué tácticas serán necesarias para confrontar la actividad criminal: la investigación de crímenes cometidos, el despliegue de efectivos a gran escala para reducir los delitos en un área específica o un programa de poli-
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cía comunitaria. El elemento final de esta estructura consiste en formular una serie de preguntas que ayuden en el proceso de evaluación: ¿Las tácti cas empleadas fueron efectivas? ¿ El comandante local coordinó las ini ciati vas con otros agentes? ¿Cómo cambian las estadísticas de los crímenes de nunciados con la aplicación de algunas estrategias concretas? La planeación tiene que desarrollarse en varias esferas, no sólo a nivel central, y ha de incluir a todas las estaciones de policía. Es indudable que en el mundo actual la descentralización es esencial para el trabajo policíaco. Sin embargo, los comandantes locales se enfrentan, de manera inevitable, con limitaciones críticas: carecen de autoridad para elegir su propio perso nal y se ven obligados a operar con un presupuesto sobre el cual no tienen control. La descentralización de los procesos de planificación debería pro ducir un enfoque más preciso para responder de manera efectiva tanto a las necesidades locales como a las centrales. Uno de los efectos negativos de las estrategias que se limitan a responder a los delitos después de que ya han sido perpetrados es que los recursos humanos y materiales se distribuyen únicamente en función del número de incidentes criminales ocurridos en cada área de la ciudad (Beato 2 0 0 1 ) . Pero con un sistema informativo más complejo, se hace posible identificar patrones que permiten establecer co nexiones entre los incidentes criminales particulares. En resumen, la reforma policial en los países industrializados combina el énfasis en la adopción de técnicas de gestión que se orienten a enfrentar nuevos retos sociales, con la preocupación por los derechos de los indivi duos que puedan verse afectados por la acción de la policía. Este marco teórico ha influido en algunos de los proyectos de reforma de la policía en Latinoamérica y ha llevado a realizar mayores esfuerzos para manejar la crisis de seguridad pública que ha caracterizado a la región en años recien tes. Como se advertirá, la profundidad y la continuidad de estas reformas a través del tiempo no siempre son claras. 8
REFORMA DE LA POLICÍA EN LATINOAMÉRICA
Aunque sin duda existen algunas similitudes en las actuales iniciativas de reforma de varios países de la región, los contextos en los cuales han ocurri do varían. En términos generales y en línea con el esquema sugerido aquí, todas han intentado crear fuerzas policivas especializadas, o sea, indepen dientes del control militar y guiadas por los principios de servicio público y profesionalismo. Estos proyectos abarcan aspectos como el fortalecimiento
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de los mecanismos de vigilancia y la introducción de cambios en las prácti cas de reclutamiento y en los programas de capacitación de las academias de policía. Pero a pesar de estas semejanzas, l as reformas presentan diferen cias importantes. Una de ellas tiene que ver con la naturaleza civil de las fuerzas de poli cía creadas como resultado del proceso de cambio. En los países donde se ha puesto fin a la guerra civil mediante un proceso de paz, como es el caso de América Central, se ha producido una desmili tarización que ha llevado a la creación de nuevos cuerpos de policía civil. En Suramérica, por el contra rio, el carácter militar de los organismos de policía no se ha modificado. Esto se debe en parte al hecho de que estas fuerzas solían ser poco más que simples brazos del estamento militar y a que tenían una influencia mucho mayor dentro de la estructura gubernamental, lo cual no sucedía con sus contrapartes centroamericanas. Así, la policía colombiana continuaba in formando al ministro de Defensa, tal como lo manda la ley 62 de 1 9 9 3 , mientras la policía estatal militar del Brasil retuvo su carácter jerárquico y vertical, consecuente con la estructura militar planteada en la Constitución de 1988 . En Suramérica, los esfuerzos de desmilitarización se han limitado al reconocimiento del papel de la comunidad en la prevención del crimen, lo que incluye un cierto grado de vigilancia ciudadana sobre las actividades de la policía. Sin embargo, algunos estudios indican que tales programas no han logrado resolver de manera exitosa una contradicción conceptual bási ca: la autonomía de la policía para determinar cómo desplegar su personal, de un lado, y el interés de las organizaciones comunales por vigilar o guiar las actividades de la policía, del otro. Otra diferencia entre los procesos de cambio se refiere a la dimensión del papel que desempeña la comunidad internacional. Varias de las refor mas que se están llevando a cabo en la actual idad han sido posibles gra cias a un componente importante de ayuda internacional. La Policía Nacional Civil de El Salvador ha recibido recursos bilaterales y apoyo de varios paí ses de Europa y Latinoamérica para la capacitación de sus miembros. Ade más de esto, la oficina de las Naciones Unidas para El Salvador ha vigilado la ejecución del proyecto (Costa 1 9 9 9 ) . En otros casos, el papel internacional ha sido menos visible. En Co lombia, la reforma fue supervisada por oficiales de la policía que realizaron un saneamiento en la institución. Estas iniciativas -que convirtieron al jefe máximo de la policía colombiana en una figura nacional- recibieron respal-
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do, material y soporte técnico de los Estados Unidos, país interesado en combatir el tráfico de drogas (Camacho Guizado 2000, 1 8 ) . El papel de la cooperación internacional se ha considerado menos pronunciado en el caso de la policía militar de Sao Paulo y de la policía de la provincia de Buenos Aires, aunque en ambos puede advertirse la influencia de modelos interna cionales de gestión, entre ellos, el uso de una policía de orientación comu nitaria. Por último, dentro de esta visión a vuelo de pájaro de las diferencias entre las actuales reformas a la policía debe mencionarse el liderazgo que ha animado los procesos. El proyecto colombiano ilustra un cambio diseñado y ejecutado por los dirigentes de la entidad. Aunque tanto el gobierno co lombiano como el estadounidense han apoyado el proceso -que se inició a partir de una ley aprobada por el Congreso-, la principal responsabilidad de su ejecución recayó sobre la dirección de la policía y, específicamente, sobre el general Rosso José Serrano. Parece existir un consenso acerca de que los cambios efectuados en la entidad fueron posibles gracias a la fuerza y a las decisiones de sus directores (Camacho Guizado 2000, 18). Debido en parte a la naturaleza jerárquica de la institución, las acciones emprendi das por los mandos superiores han encontrado poca resistencia interna. Por lo tanto, ha sido posible sanear la organización de muchos agentes acusados de corrupción y otras actividades criminales. El caso de la policía de la provincia de Buenos Aires representa el ex tremo contrario. Después de que un proceso inicial puesto en marcha en 1 9 9 6 empezará a perder fuerza, en 1 9 9 7 el gobernador Eduardo Duhalde intervino para reorganizar este organismo. El plan, ejecutado por León Arslanián, quien más tarde se convertiría en ministro de justicia y seguri dad, fue formulado en su totalidad por funcionarios civiles. Aunque su par ticipación fue mínima, la mayor resistencia no parecía provenir de la poli cía sino de legisladores y políticos del partido del gobernador Duhalde, que socavaron el apoyo con el que contaba el ministro para ejecutar la reforma (Saín 1 9 9 9 , 3 6 , 3 7 ) .
Transformación del sistema de seguridad de la Provincia de Buenos Aires
Entre 1 9 9 6 y 1 9 9 7 , dos factores propiciaron la decisión de int ervenir en el funcionamiento de la fuerza policial de la provincia de Buenos Aires. Por un lado, se presentó un aumento considerable en la preocupación de los
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ciudadanos con respecto al crimen. Por otro, se comprobó la participación de algunos miembros de la policía de Buenos Aires en el ataque a las insta laciones de la comunidad judía A M I A así como en el crimen contra José Luis Cabezas, un reportero de los medios escritos (Saín 19 98 , 70). La rama ejecutiva emprendió una intervención en la policía de la pro vincia mediante la creación del Ministerio de Justicia y Seguridad, que sería responsable de desmontar la estructura de la institución. Se despidió a todos los mandos superiores y se retiraron más de trescientos superin tendentes y oficiales de alto rango. La fuerza existente fue reemplazada por dieciocho cuerpos departamentales de seguridad, una unidad de poli cía investigativa y un servicio de veeduría de custodia y transporte de de tenidos; se propuso además la conformación de una unidad municipal de policía en las calles. Los cuerpos departamentales de policía de seguridad debían funcionar de manera autónoma y mantener una activa relación entre sí; su principal función consistiría en prevenir el crimen (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires 1 9 9 8 ) . Además de descentralizar el man do, el proyecto buscaba desmantelar las redes de corrupción por medio de un proceso de diferenciación funcional a través del establecimiento de varias unidades que llevarían a cabo las funciones que antes realizaba un solo ente. ,
Para garantizar la supervisión externa de la eficiencia y hacer un segui miento al desempeño de la policía, se crearon consejos departamentales de seguridad, compuestos por un representante de la Defensoría del Pueblo de los diferentes municipios; un diputado de la asamblea provincial y un senador provincial; dos jefes del departamento ejecutivo de los municipios que conforman el distrito judicial; el fiscal judicial del distrito; un represen tante de la asociación de abogados, así como integrantes de sindicatos, el comercio y la Iglesia. La función de los consejos, establecida por la ley provincial, consiste en vigilar y evaluar el desempeño y la actividad de las fuerzas policiales de la provincia, obtener informes de los jefes de los orga nismos recién creados y participar en la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos sociales. Por otra parte, se planteó la conformación de foros de seguridad en los barrios, integrados por organizaciones comunitarias no gubernamentales o entidades reconocidas por su participación social. Estos intervendrían en la evaluación del desempeño de los organismos de policía de la provincia y podrían contribuir en la planeación de medidas destinadas a evitar las acti vidades criminales y las acciones que pudieran alterar la seguridad pública.
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Por último, se estableció el cargo del defensor de seguridad municipal para proteger los derechos individuales y colectivos frente a la acción u omisión, de parte del gobierno, la policía o las empresas privadas que realizan activi dades policíacas. Con relación a la supervisión interna de la conducta de la policía, se creó una oficina para el control de la corrupción y abuso de las funciones oficiales, integrado por un tribunal de ética y un auditor; este último se encuentra bajo el mando del ministro de seguridad y se encarga de investi gar todas las denuncias de violaciones a la ética o de abusos come tidos por el personal de la policía así como de presentar las acusaciones ante esta corte. El proceso de cambio fue gradual. La reglamentación de los mecanis mos para la conformación de los foros municipales y vecinales de seguridad sólo entró en vigor en enero de 1 9 9 9 . De acuerdo con la información ofi cial, en abril de 1 9 9 9 únicamente 22 de los 1 3 4 municipios de l a provincia de Buenos Aires habían elegido defensores de seguridad, y sólo en 75 de ellos se habían instalado los foros de seguridad. Según lo propuesto en la reforma, también debía eliminarse la autoridad de la policía en la fase investigativa del proceso de justicia penal. Sin embargo, a pesar de haber entrado en vigencia un nuevo código de procedimiento penal, los fiscales del go bierno no pudieron asumir efectivamente esta tarea por falta de recursos materiales y de personal (Saín 1 9 9 9 , 2 7 ) . En realidad, el mayor obstáculo del proyecto fue que no tuvo ningún efecto visible en la seguridad ciudadana. Tal vez fuera poco razonable espe rar un éxito inmediato; sin embargo, cuando al comienzo de la campaña electoral, el candidato peronista a la gobernación, Carlos Ruckauf, criticó la administración del ministro Arslanián y expresó su oposición a la refor ma policial iniciada en 1 9 9 7 , sosteniendo que exigía un respeto excesivo a los derechos humanos, Arslanián fue obligado a renunciar. En 1 9 9 9 , Duhalde fue reemplazado en la gobernación por Ruckauf, que insistió en darle un enfoque completamente diferente a la reforma, pues el crimen continuaba en aumento. Ruckauf nombró como primer mi nistro de seguridad a Aldo Rico, un antiguo coronel del ejército que había participado en uno de los intentos de golpe de Estado contra el gobierno democrático. Una investi gación realizada por los tribunal es de San Isidro mostró que, durante los primeros meses de la administración de Ruckauf, el número de denuncias en las que se aducía maltrato de la policía contra los jóvenes se había duplicado {Clarín de Buenos Aires, septiembre 28, 2000; citado por Ward 2 0 0 0 , 1 5 ) . El Centro de Estudios Legales y Sociales infor9
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tnó (2000) que en 1 9 9 9 la policía había sido responsable por 2 7 3 muertes civiles, comparadas con 1 7 2 en 1 9 9 8 . Ante la falta de una evaluación sistemática de las experiencias de parti cipación pública, resulta difícil formular conclusiones sólidas con respecto al impacto de la reforma en Buenos Aires. Sin embargo, parece cierto que, dada la ausencia de una política gubernamental coherente para controlar los abusos y la corrupción de la policía, la creación de esquemas participativos no ha logrado aumentar la responsabilidad de la entidad frente a la pobla ción. En efecto, desde que el proyecto se puso en marcha, la violencia ejer cida por sus funcionarios ha aumentado. ¿Por qué se dio marcha atrás al programa de reforma de la provincia? Podría haber un buen número de razones para tomar esta decisión, pero es muy probable que los factores decisivos hayan sido el incremento en el crimen y la creencia del goberna dor Ruckauf de que los ciudadanos de la provincia eran más tolerantes con la violencia y corrupción de la policía que con la de la delincuencia común. La reforma de la policía en Colombia
En febrero de 1 9 9 3 se publicó la noticia de la violación y asesinato de una niña pequeña en una estación de policía de Bogotá. Este crimen hizo que la credibilidad de la institución tocara fondo y desencadenó el proceso de re forma de una institución que se consideraba corrupta, ineficaz y corroída por el narcotráfico. El proyecto comenzó como resultado de una resolu ción de Rafael Pardo -en aquel entonces ministro de defensa- que creaba dos comisiones para investigar la situación y proponer un conjunto de me didas para transformar a la policía. En 1 9 9 3 , el trabajo de estas dos comisio nes se ratificó con la ley 62 . A diferencia del caso argentino, la iniciativa de reestructuración fue impulsada principalmente por la dirección de la entidad y no mediante la intervención política. Hoy en día, los resultados se consideran altamente positivos en términos generales; tanto los observadores internacionales como la opinión pública nacional reflejan un aumento considerable en la confian za en la entidad (LaFranchi 1 9 9 8 ) . Sin embargo, aún quedan dudas acerca de su eficiencia en el combate al crimen; existe la percepción de que un porcentaje importante de recursos humanos y materiales que deberían de dicarse a las investigaciones criminales, se destinan a la lucha antidrogas, la cual recibe mayor cubrimiento de los medios y más atención internacional (Llórente 1 9 9 9 , 4 5 4 - 5 7 ) .
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Los intentos de cambio comenzaron con el nombramiento del general Rosso José Serrano como jefe de la Policía Nacional en 1 9 9 4 . Serrano ob tuvo autorización del Congreso para retirar a agentes que, con base en evi dencias convincentes, fueran sospechosos de estar comprometidos en acti vidades corruptas; cerca de 7000 agentes de policía fueron destituidos. La medida no sólo afectó a subordinados sino también a oficiales del más alto nivel y, a diferencia de otras operaciones para atacar la corrupción, era una operación creí ble. El segundo paso consistía en cambiar la estruc tura y la cultura de la entidad mediante la introducción de conceptos de gestión propios de la cultura de los negocios. La Facultad de Administra ción de la Universidad de los Andes colaboró con la policía en esta fase del proyecto. En 1 9 9 8 , el Plan Estratégico Institucional recomendó seis políticas para la entidad: la participación de la comunidad; una nueva cultura de tra bajo; el fortalecimiento de la capacidad operacional; el desarrollo gerencial; un mayor énfasis en el conocimiento así como un manejo efectivo del siste ma administrativo. A partir de estas políticas, se definieron unos propósitos y tareas estratégicas para cada división de la policía. Para estimular la crea tividad, se creó una estructura menos jerárquica y concentrada, compuesta por tres niveles: entidades gubernamentales, entidades de apoyo y organis mos de consulta -entre los cuales se incluía la Oficina del Inspector Gene ral, encargada de desarrollar índices para la evaluación del plan estratégi coy entes ejecutivos, que realizan las tareas necesarias para la ejecución de la reforma (Policía Nacional n.d., 4 0 - 4 1 ) . El discurso predominante en relación con este proceso de reorganiza ción busca incrementar la capacidad administrativa de los funcionarios y obtener una mejora sustancial en el manejo de los recursos; incluye además un componente de colaboración de la comunidad que se refleja en varios elementos, entre ellos la "consulta a la ciudadanía, que debe ser la base para el nuevo servicio de policía; la creación de canales nuevos y expeditos de comunicación para quejas y reclamos, incluida la provisión de líneas de ser vicio al cliente, y, por último, la creación de los así llamados consorcios ciudadanos para el cambio, grupos de trabajo interdisciplinario dirigidos por la Policía Nacional que buscan, entre otras cosas, desarrollar fórmulas para fomentar condiciones en las que todos puedan vivir en paz en comuni dad" (Policía Nacional n.d., 1 6 - 1 7 ) . Un ejemplo de esto último es "el Plan Dorado", que reúne a los encargados de prestar servicios públicos y priva dos en el Aeropuerto Internacional El Dorado.
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La transformación de la policía colombiana ha tenido un efecto clara mente positivo en cuanto a la confianza pública en la institución; sin em bargo, aún es necesaria una evaluación más minuciosa sobre la manera como ésta ha afectado a la comunidad, lo mismo que sobre su incidencia en las tasas de criminalidad. La vigilancia que la sociedad ejerce sobre las políticas policiales es débil (Llórente 1 9 9 9 , 4 5 9 - 6 5 ) y existe un vacío de información al respecto. En el caso colombiano, la presencia del conflicto armado int er no impone dificultades especiales que no enfrentan las fuerzas de policía de otros países de la región. En muchos pueblos y pequeñas ciudades donde la guerrilla representa una amenaza, la policía funciona como una fuerza mili tar, situación que exige de los agentes una actitud diametralmente opuesta al sentido de cooperación mutua con la ciudadanía que debe prevalecer en el trabajo policial (Camacho Guizado 2000, 22). El plan de policía de orientación comunitaria de Sao Paulo
En el Brasil, el aumento del crimen y la violencia, así como la muerte de civiles por parte de la policía en varios estados, han presionado al gobierno federal y a las autoridades estatales a poner en marcha nuevas políticas de seguridad que sean menos punitivas. En estados como Espirito Santo, Mi nas Gerais, Para y Rio Grande do Sul han surgido nuevas experiencias con proyectos de policía de orient ación comunitaria, pero tal vez el más antiguo y mejor estudiado sea el programa ejecutado en el estado de Sao Paulo. Al igual que en los demás estados brasileños, la policía militar de Sao Paulo es una fuerza auxiliar del ejército que desarrolla acciones policiales preventivas y está reglamentada tanto en su organización como en sus fun ciones por el Minist erio de Defensa. Entre las décadas de 1 9 8 0 y 1 9 9 0 , el estado de Sao Paulo experimentó, como todas las otras regiones del país, un aumento gigantesco en el crimen. De acuerdo con datos del Ministerio de Salud, el número de muertes por homicidio o heridas infligidas intencionalmente pasó de 3 . 4 5 2 en 1 9 8 0 a 1 2 . 3 5 0 en 1 9 9 6 , y la tasa de homicidios llegó a 3 6 . 2 0 por cada 100.000 habitantes. Este crecimiento estuvo acompañado de una dramática elevación en los casos de robo. El fracaso de la policía para enfrentar esta situación se reflejó en varias áreas. Por un lado, se presentaron varios incidentes de violencia policial que reci bieron gran cubrimiento de los medios de comunicación. Durante 1 9 9 5 , 6 1 8 civiles fueron muertos por la policía militar en el estado de Sao Paulo. De otro lado, las encuestas indicaron que la población consideraba que la
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institución era ineficiente y temía involucrarse con sus fuerzas; en efecto, sólo 33 por ciento de los crímenes eran denunciados (Mesquita Neto 1 9 9 8 , 22-23).
El 10 de diciembre de 1 9 9 7 , el comandante superior de la policía mili tar adoptó oficialmente el concepto de policía de orientación comunitaria como filosofía institucional y estrategia operativa. En Sao Paulo, el orga nismo responsable de ejecutar la mayoría de estos programas es la Comi sión de Consulta para la Implementación de la Policía Comunitaria. La comisión no tiene un número fijo de miembros; en agosto de 1 9 9 8 contaba con representantes de las organizaciones de derechos humanos, de los con sejos comunales, la federación de industriales y los consejos del sector co mercial, entre otros. Dentro de la comisión se discutía sobre los problemas de seguridad pública y se intentaban establecer las prioridades e identificar soluciones. Esto llevó a que se definieran un conjunto de propósitos y obje tivos para la policía, entre los cuales se incluía el énfasis en los valores de mocráticos y el respeto por los derechos humanos, que nunca habían for mado parte de la doctrina de la policía militar. Los objetivos de la comisión consistían en implementar el modelo de policía de orientación comunitaria como estrategia de organización de la policía milit ar; elevar la cal idad de la instrucción y capacitación de los policías; mejorar los sistemas de recluta miento y promoción; integrar la policía con otras entidades públicas y me jorar las condiciones y los derechos de los empleados de la institución (Mesquita Neto 1 9 9 8 , 4 8 ) . Para participar en el programa se escogieron 41 compañías de policía militar, entre las cuales se encontraban patrullas, mujeres oficiales de poli cía, agentes de tráfico, funcionarios ferroviarios, policías forestales y bom beros. Los comandantes de compañía escogieron los barrios en los que se ejecutaría el programa. El número de compañías incluidas en el proyecto fue creciendo poco a poco, y para agosto de 1 9 9 8 ya había 7 . 2 6 9 agentes que estaban comprometidos en trabajos de base comunitaria. Dentro de la policía, la ejecución del proyecto estuvo a cargo del departamento de poli cía de orientación comunitaria de la Policía Militar de Sao Paulo (Smulovitz 2000, 21).
El nuevo plan de acción se tradujo en un mayor patrullaje en las áreas seleccionadas y en el establecimiento de puestos permanentes de vigilancia policial que funcionaban veinticuatro horas al día. También se emprendie ron proyectos para mejorar la seguridad en las escuelas y reducir el abuso de las drogas. Para proporcionarles a los agentes capacitación en las activi-
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dades de la policía comunitaria, se ofrecieron cursos sobre el tema, a los cuales asistieron 1 6 . 9 6 3 funcionarios durante el primer semestre de 1 9 9 8 (Mesquita Neto 1 9 9 8 , 6 6 ) . Aunque esta iniciativa goza de una percepción positiva, el éxito de los proyectos de base comunitaria depende del cambio en la estructura de mando y de organización de la policía; hace falta lograr una mayor descentraliza ción y acortar la distancia entre las diferentes posiciones jerárquicas para crear una relación más horizontal entre sus miembros, que necesitan incor porar valores culturales y profesionales más democráticos (Mesquita Neto 1998, 89). Otra fuente de resistencia a la ejecución del modelo parte de la convicción de muchos agentes de policía de que el programa puede suspenderse con la llegada de una nueva administración al poder, tal como ha sucedido en otros estados del Brasil (Smulovitz 2 0 0 0 , 2 5 ) . Los datos sobre el efecto del programa en la violencia policial aún no son concluyentes. Justo antes de la ejecución de los proyectos de orienta ción comunitaria, el número de civiles muertos por la policía en confronta ción en las calles había empezado a descender como resultado de un pro grama que vigilaba, reeducaba y proporcionaba ayuda psicológica a los agen tes involucrados en situaciones de alto riesgo (Cano 2 0 0 1 ) . Sin embargo, esta forma de violencia ha aumentado recientemente. En 1 9 9 7 , la policía mató a 4 6 6 civiles, número que se elevó a 5 4 6 en 1 9 9 8 y a 6 4 7 en 1 9 9 9 (Mesquita Neto 2 0 0 0 ; citado en Smulovitz 2000, 24). No obstante, los in vestigadores sobre el tema creen que el nivel de violencia de la policía es menor que a comienzos de la década de 1 9 9 0 (Smulovitz 2000, 24). El impacto del proyecto sobre el crimen tampoco es muy claro. Según el Departamento de Policía Comunitaria, las tasas de crimen han bajado en las áreas donde el programa ha sido bien ejecutado, tales como en el barrio Jardim Angela. Sin embargo, los datos compilados por la Secretaría de Se guridad Pública del Gobierno de Sao Paulo mostraron que entre 1 9 9 6 y 1 9 9 9 la tasa de homicidios en ese vecindario subió un 23 por ciento (Smulovitz 2000, 24). Tanto el diseño como la ejecución de esta iniciativa exigieron la parti cipación de un gran número de comités con integrantes de diferentes orí genes sociales. Se estableció un comité asesor para la creación de la policía de orientación comunitaria dedicado a dialogar con la policía, para evaluar los problemas que surgían durante su ejecución. Aunque la creación de este comité ciertamente fue un logro, las relaciones entre los miembros civiles y los funcionarios de la entidad fueron difíciles (Mesquita Neto 2 0 0 0 , 6 9 -
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7 1 ) . En sus reuniones, l a policía tomaba nota de los problemas, pero muy rara vez hubo un seguimiento riguroso de las medidas adoptadas para re solverlos. Los consejos comunitarios de seguridad -establecidos por un decreto del gobierno estatal- son autónomos en sus objetivos y operaciones, se en cuentran mensualmente y envían las minutas de sus reuniones a la oficina del coordinador de los consejos de seguridad pública, una agencia de la Secretaría de Seguridad del Estado. Aunque representa un primer paso en el camino hacia la vigilancia ciudad ana, el diálogo entre la policía y los ciu dadanos en estos consejos no parece muy productivo. Las mesas de trabajo han funcionado más como un espacio para exponer las denuncias indivi duales y las exigencias a la policía que como un mecanismo para resolver problemas colectivos. El uso de los consejos con propósitos políticos y la falta de interés y capacitación, tanto de la policía como de los participant es civiles, también ha sido un impedimento para su progreso (Mesquita Neto 2000,
71-74).
Por otra parte, la participación de la ciudadanía en el proceso fue un poco débil. Mientras la asistencia de agentes de policía aumentaba, la pro porción de ciudadanos participantes en las reuniones de la Comisión de Consulta para la Implementación de la Policía Comunitaria declinó con el tiempo. El Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Pre vención del Crimen y el Tratamiento del Delincuente, con sede en Sao Paulo, condujo hace poco una investigación en 46 barrios para evaluar los resultados del programa de orientación comunitaria; veintitrés de estos ba rrios habían participado en el proyecto y sus datos se compararon con los recolectados en los otros veintitrés que no habían sido cubiertos por el plan. Al parecer, el programa produjo un aumento en la percepción de seguridad entre los encuestados que sabían que éste se estaba llevando a cabo en su barrio. La experiencia de Sao Paulo evidencia el compromiso con el cambio por parte del mando de la policía y del gobierno estatal. Uno de sus objeti vos se refiere a la reducción de los niveles de violencia policial, no sólo mediante el aumento de la responsabilidad de los agent es en las calles sino también a través de programas de reeducación para aquéllos que participan en confrontaciones violentas. No se conocen las causas del incremento en el número de civiles muertos por la policía en años recientes. Una expli ca ción puede ser que la policía de orientación comunitaria es un proyecto piloto que no incluye a toda la fuerza policial; más importante aún, esta
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iniciativa no se está ejecutando en las áreas más peligrosas del estado, dado que los favelados desconfían de la policía. Otra razón es que la idea de una policía de orientación ciudadana no es apoyada por algunos miembros de la policía, que consideran que se necesitan medidas más fuertes para enfrentar a los delincuentes. Aunque su impacto sobre el crimen no es del todo claro, parece que la policía de orientación comunitaria no logrará el objetivo de reducir los de litos por sí sola, pues la policía también debe mejorar los sistemas de admi nistración y análisis criminal para desplegar sus fuerzas (Beato 2 0 0 1 ) . En Sao Paulo, lo mismo que en otros estados del Brasil, las experiencias con la participación de la ciudadanía han sido promisori as, pero persisten las difi cultades para involucrar a la comunidad y, ante todo, no se sabe si esta ex periencia ha tenido un impacto progresivo o regresivo, pues los empresa rios estuvieron más interesados en participar que los residentes de las ba rrios pobres. El Plan Cuadrante en Chile
El caso de Chile es interesante, debido a que las condiciones de este país son muy diferentes a las de la Argentina, el Brasil y Colombia. Los Carabi neros, la fuerza policial militarizada, gozan de apoyo popular porque son vistos como un grupo que en buena medida está libre de corrupción y es disciplinado. Sin embargo, han sido criticados por ser cerrados, centrados en la corporación, autónomos y poco dispuestos a rendir cuentas ante las autoridades civiles. Los Carabineros anunciaron hace poco que están reali zando una serie de cambios institucionales que buscan poner más policías en las calles, reubicarlos en diferentes sectores de patrullaje de acuerdo con ciertas variables cuantificables, establecer indicadores de desempeño para evaluar a cada miembro de la institución y fortalecer las relaciones con la comunidad. Aunque este plan todavía se encuentra en su etapa prel iminar y aún no ha sido evaluado, constituye un cambio radical con respecto a la falta de interés en la participación social que la entidad había mostrado en el pasado (Frühling 1 9 9 8 ) . La base para la reforma es el Plan Cuadrante, que intenta responder a dos dilemas a los que la institución había estado enfrentada en los últimos años: las llamadas cada vez más numerosas para pedir el servicio en áreas urbanas y un desequilibrio desfavorable entre los agentes y los recursos asignados a los municipios ricos y pobres (Ward 2000, 20). El plan define
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los sectores de patrullaje basado en la composición de la población, la s tasas de crímenes y las exigencias de servicios de policía. A cada cuadrante, o sector, se le asigna un nivel de patrulla de acuerdo con una clasificación que determina su situación de riesgo. Aunque en realidad no se trata de un programa de policía de orientación comunitaria, ha sido complementado por otros anuncios que buscan involucrar a la comunidad en las iniciativas de prevención del crimen. Se creó, por ejemplo, una oficina de relaciones comunitarias y análisis del crimen para coordinar operaciones que respon dan a las demandas, denuncias y sugerencias del público." Los expertos consideran que el plan es un importante paso inicial hacia el reconocimien to del papel de la comunidad en la prevención del delito. Sin embargo, esto no significa que la policía esté pasando de ser una institución destinada a la aplicación de la ley para convertirse en un proveedor de servicios; es más, aspectos como los controles disciplinarios internos, la organización y la doctrina de la entidad se han mantenido básicamente intactos. Los cambios en el cuerpo de los Carabineros coinciden con los esfuer zos del gobierno central que hace pocos años promovió la organización de comités vecinales de seguridad ciudadana en Santiago de Chile. Desde 1 9 9 7 , estos comités han recibido ayuda y capacitación de la División de Organi zaciones Sociales de la Secretaría General del Ministerio de Gobierno. El número de comités que se han formado no está claro. Hacia el final de 1 9 9 8 , existían 2 6 1 , aunque el nivel de intensi dad de su trabajo presentaba grandes diferencias (Sandoval 2 0 0 1 ) . Los datos más recientes fijan su nú mero en setenta en toda Santiago (Smulovitz 2 0 0 , 3 4 ) . De acuerdo con la información existente, sus integrantes son principalmente mujeres ( 5 7 . 1 por ciento) que no trabajan fuera del hogar y que por lo general ya partici paban en otros grupos vecinales, religiosos o políticos (Jordán y Sotomayor 2 0 0 0 ) . Sus actividades incluyen el patrullaje de las calles, la organización de grupos deportivos para los jóvenes y la coordinación de acciones para pre sionar al municipi o con el fin de conseguir mejor iluminación en las calles y la recolección de basuras. El éxito de la mayor parte de estas organizaciones depende de que establezcan relaciones estrechas con la municipalidad y los Carabineros. Sin embargo, la realidad es diferente en cada comunidad y depende mucho de quiénes estén a cargo de ambas estructuras; algunos grupos tienen exce lentes vínculos con sus municipios y otros no. La relación con los Carabi neros también varía bastante; los comités de ciertos municipios desconfían de los rangos inferiores, pues temen que puedan estar involucrados en el
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encubrimiento del tráfico de drogas callejero. Los participantes de los co mités no son necesariamente partidarios de las soluciones pacíficas; mu chos de los entrevistados expresaron que la única manera de tratar a los criminales era unirse con otros ciudadanos para castigarlos (Jordán y Sotomayor 2000, 5 2 ) . Sin embargo, se han reportado muy pocos incidentes de justicia privada. En agosto de 2000, el gobierno lanzó una nueva propuesta que busca institucionalizar la participación social en la prevención del crimen. El nue vo programa del "Plan Comuna Segura: Compromiso Cien" apunta a crear consejos de seguridad en todos los municipios, entre cuyos miembros se incluyan el alcalde, representantes de los Carabineros y de la policía investigativa, así como delegados de otras organizaciones comunales. Esta blecidos por la ley, estos consejos determinarían las políticas de seguridad en el nivel local y financiarían proyectos de seguridad presentados por los comités vecinales de seguridad. El gobierno aportaría los recursos a los municipios más afectados por el crimen que carezcan de condiciones eco nómicas suficientes. La experiencia de Santiago es demasiado reciente y aún no ha sido analizada con rigurosidad. El número de participantes de los comités veci nales es demasiado pequeño para que se esperen cambios importantes. La reforma de la policía la decidieron los mismos Carabineros y, por ahora, no se tienen evidencias de que sus patrones de responsabilidad hayan cambia do de manera significativa a partir del aumento de la participación social. Tanto el Plan Cuadrante como el desarrollo del compromiso de la ciudada nía en la prevención del crimen pueden aumentar con el tiempo el control democrático de la policía. Sin embargo, hasta ahora no parece que ese sea el caso. CONCLUSIONES
A comienzos de la década de 1 9 9 0 , las fuerzas policiales de Latinoamérica adolecían de deficiencias serias en el cumplimiento de sus funciones como organismos públicos, especializados y profesionales. La llegada de los regí menes democráticos enfrentados con una mayor inseguridad ha agudizado estos problemas. La mayor parte de las reformas analizadas aquí hacen hincapié en nue vos modelos administrativos descentralizados, que incorporan criterios de calidad más amplios; esto ha resultado en esfuerzos que buscan hacer más
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flexibles a los cuerpos de policía y promover la iniciativa personal más que el cumplimiento de un conjunto de reglas rígidas. Las entidades policiales bajo la influencia de experiencias a nivel internacional- insisten ahora en la planeación y están estableciendo indicadores para medir su efectividad. Un ejemplo interesante a este respecto es el anuncio hecho por la policía chile na de que el desempeño de los agentes sería evaluado diariamente, median te indicadores creados para tal propósito. Parte del proceso de reforma descrito supone un diálogo continuo con la comunidad, lo cual plantea la necesidad de que esta última se com prometa en el manejo de las políticas de seguridad. Sin embargo, aunque en casos como el de Sao Paulo esta participación está contemplada como parte integral de los proyectos de cambio, en otros sólo desempeña un papel secundario, como ocurre en Buenos Aires, donde el énfasis recae sobre el desmantelamiento de las redes criminales que existen en la poli cía de la provincia. Por último, particularmente en el caso de la provincia de Buenos Aires, otro elemento de la reforma es la incorporación de nue vas instituciones para garantizar una mejor supervisión interna y externa de las actividades de la policía. Cuando la reforma también implica la ejecución de un programa de policía de orientación comunitaria, suelen formarse organizaciones de base para vigil ar y evaluar el trabajo del cuer po policial. Existen pocos estudios que ofrezcan un análisis objetivo y riguroso que evalúe hasta qué punto se han cumplido los propósitos oficiales de la reforma; además, los trabajos se basan en informaciones limitadas. En la mayoría de los programas a los que nos referimos, los objetivos sólo se plantean dentro de la institución, y ni éstos, ni la metodología empleada para sus evaluaciones internas son publicados, así como tampoco se dan a conocer al público los resultados de tales evaluaciones. Ello hace imposible determinar hasta dónde se han ejecutado los cambios o el impacto que han tenido. La implementación de nuevas estrategias que acercan la policía a la población podría traer cambios positivos a la entidad y a la reducción de la violencia. El caso de Sao Paulo muestra que estas medidas efectivamente mejoran la imagen de la policía. Al comenzar el proceso de reforma, pue den identificarse dos fuentes principales de resistencia. La primera provie ne de la misma policía y sus agentes, ya que muchos la ven como una estra tegia "suave" contra el crimen, y otros pueden sentir que el enfoque cam biará tan pronto llegue al poder un nuevo gobierno. Esta resistencia interna 12
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parece haber puesto fin a los intentos iniciales de reforma de la policía du rante 1 9 9 6 en la provincia de Buenos Aires (Saín 19 99 , 8). La segunda fuente de resistencia a las reformas proviene de los políti cos conservadores, siempre interesados en introducir propuestas más seve ras de ley y orden para controlar la violencia. Es así como algunos de los programas de policía de orie ntación comunitaria del Brasil han dejado de funcionar debido a cambios políticos adoptados por gobernadores que tienen una posición de mano dura en materia de orden público y sienten poca preocupación por los asuntos democráticos. Esto fue lo que ocurrió en 1 9 9 5 en Rio de Janeiro y que dio como resultado un aumento en el número de civiles muertos por la policía (Cano 2 0 0 1 ) . Pero es esencial que los cambios tengan impacto sobre los índices del crimen y sobre el temor que los ciudadanos sienten frente al mismo. Sin embargo, esto tam bién requerirá una mejor aplicación del análisis criminalístico y un em pleo generalizado de técnicas de solución de casos, lo cual no se ha dado hasta ahora. La crisis que enfrentan las fuerzas policiales latinoamericanas es real mente seria. Las reformas actuales proponen modelos de gestión más de mocráticos y respetuosos de los derechos de los individuos. Ellas constitu yen una nueva dinámica y representan el abandono gradual del paradigma tradicional de la organización y de las actividades de la policía en la región. Este potencial puede ser fructífero, o puede fracasar si no logra producir resultados contundentes. Una vigilancia apropiada del proceso y una docu mentación cuidadosa de las estrategias que se sigan pueden contribuir de manera importante a las experiencias futuras. También es vital que otras organizaciones, por fuera de las fuerzas policiales, se involucren en el pro ceso a través de programas de discusión y evaluación, para garantizar que los resultados de las investigaciones se difundan y contribuyan a la formu lación de una política de seguridad pública en la región.
NOTAS
El proyecto A C T I V A de la Organización Panamericana de la Salud encontró qu e 15.6 por
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ciento de la población de Santiago de Chile, 18.1 por ciento en San Salvador, 25.1 por ciento en Cali, 27.6 por ciento en Caracas y 28.7 en Rio de Janeiro consideraban que la eficiencia de la policía era pobre o muy pobre. En 1 9 9 6 , una encuesta hecha por A D I M A R K en Chile mostró
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un alto grado de apoyo (70 por ciento) al director general de la policía y al director general de la policía investigativa en su lucha contra el crimen. Ver también Nacio nes Unidas ( 1999), que compara los resultados de las encuestas de victimización hechas en diferentes regiones del mundo. Los resultados muestran que en Latinoamérica las tasas de denuncias de crímenes a la policía son más bajas que en otras regiones del mundo. Una encuesta de
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El Mercurio y
dieciséis periódicos más en los Estados Unidos y
Latinoamérica encontró que el 81 por ciento de los encuestados en los Estados Unidos tenían mucha o alguna confianza en la policía, mientras en Chile ésta era sólo del 38 por ciento. En general, en los quince países de Latinoamérica incluidos en la encuesta, la confianza promedio en la policía no fue más del 28 por ciento. Ver "Espejo de las Américas" en El Mercurio, sección de Economía y Negoc ios, abril 1 6, 1998, pp. 8 y 9. Una excepción es Honduras, donde la fuerza de seguridad pública fue separada de las
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fuerzas armadas por medio de un proceso de reforma esencialmente interno, aunque recurrió al consejo de los gobiernos de España y los Estados Unido s (Foro Ciud adano 2000). Costa 1999; Garst 19 97; Coalici ón Nacion al por los Derecho s de Haití 1998; Neil d
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199 5; Serrano 199 7; Riedmann 1996; Byr ne, Stanley y Gars t 2000; Camacho Guiza do 2000; Saín, 1999; Llóre nte 199 9; Glebbe ek 2000; Ward 2000; Smulovitz 2000; Kahn 2000. El concepto de financiación pública mayoritaria se usa debido al aumento de las fuentes
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y recursos del sector privado que reciben las fuerzas policiales. Algunos ejemplos son las con tribuciones que hacen las grandes compañías para la construcción de estaciones de policía, la contratación de agentes de policía como guardias privados hecha por los municipios dentro de la ciudad de Lima (Rivera Paz 1998, 6-7), y el pago a guardias de la policía en conciertos y eventos deportivos. En años recientes, se ha vuelto cada vez más frecuente la vigilancia externa de la efec
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tividad de la policía. En países de habla inglesa, la evaluación externa de la efectividad de pro gramas específicos, así como la de la efectividad de la policía en general, se dan de manera regular y frecuente. El primer tipo de evaluación mide la relación costo-beneficio del p royec to, mientras que la evaluación general examina los procesos y el impacto de sus acciones (Barrientos 2000). El modelo británico parece ser excelente. En él, el estudiante que aspira al cargo de
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agente de policía recibe capacitación durante varios meses, seguida por tres meses en la esta ción de policía bajo la tutela de un agente experimentado. Al concluir este período de experien cia práctica, el estudiante regresa a la academia, para graduarse. Durante esta etapa final, pue de discutir la experiencia de campo con sus profesores, incluyendo las diferencias entre el entrenamiento teórico recibido y la realidad del trabajo. El crimen no se distribuye de manera aleatoria o difusa en una ciudad. La concentra
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ción del crimen en el centro ocurre en un "horario" diferente de aquél de las áreas residencia les. Algunos tipos de crímenes contra la propiedad, tales como los robos a las residencias o a los
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negocios, ocurren a horas bastante predecibles del día. La concentración de trabajadores y visitantes en un área también tienden a seguir un horari o dado y ofrecen la opo rtuni dad de que se cometan robos. ' Para una mejor comprensión del papel del defensor de seguridad pública, resulta de particular interés "El defensor de seguridad", Milenio, verano de 1998, pp. 99-122. 10
Ver "Renuncia del Ministro de Seguridad y Justicia de Buenos Aires: Cambio de rum
bo en la reforma policial", Policía y Sociedad Democrática, no. 5, 1999, pp. 6-7. 11
"Nueva Estrategia: Carabineros crea oficina que prioriza denuncias vecinales", El
Mercurio (Santiago de 12
Chile), Febrero 21 , 2001, p. Ci .
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3 EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA EN AMÉRICA Por
Paul Chevigny
Dos miembros del escuadrón contra el vicio detienen a una mujer acusada de ofrecerse en prostitución a un desconocido por quince dólares. Su con dición social y su situación financiera hacen que el cargo sea completamen te inverosímil. Después de allanar su apartamento, los agentes de policía la interrogan durante 45 minutos sobre su estado económico, antes de con ducirla a la estación de policía... La llevan a la estación... y allí le impiden usar el teléfono hasta que llega a un arreglo con John Steiner, un fiador profesional, para que la dejen en libertad bajo fianza. Antes de aceptar ser su garante, Steiner le quita las joyas y las manda avaluar. Una vez termina dos los trámites necesarios para liberar a la mujer bajo fianza, Steiner afirma: "Nosotros arreglamos casos como éstos todo el tiempo. Sin im portar lo inocente que uno sea, va a verse en un lío y puede acabar en la cárcel porque todos trabajan en equipo y (los jueces) van a confiar en ellos".
El día del juicio, el fiador la vuelve a llamar, la lleva al juzgado y por el camino le informa: "Lo vamos a arreglar, no se preocupe. Todo se va a solucionar... No se ponga nerviosa ni diga nada". En ningún momento le informaron que la representaría un abogado, pero cuando llamaron su caso a juicio, un hombre que estaba presente le hizo algunas preguntas al policía después de que el fiscal del distrito había terminado su interrogatorio... Lo único que ella sabe es que to das las personas del caso insistían en que guardara silencio y que cuan do el agente terminó de dar su testimonio, le dijeron que ya podía irse a casa... El asistente del fiscal del distrito... testificó que al concluir el caso había recibido una suma de dinero por parte del abogado de la defensa. (Tomado de Samuel Seabury, In the Matter of the Investigation
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of the Departments of the Government of the City of New York (Seabury
Report, 1932) [En el caso de la investigación del Departamento de Gobierno de la Ciudad de Nueva York (informe Seabury)] en Chin 1 9 9 7 , vol. 3 , 2 1 - 2 3 . )
INTRODUCCIÓN: EL ABUSO POLICIAL Y EL SIST EM A DE JUST ICI A
El caso citado ocurrió en Manhattan hace unos setenta años. El goberna dor de Nueva York de la época, Franklin Roosevelt, y los jueces de los tri bunales de apelación habían designado en 1 9 3 0 al juez Samuel Seabury para que investigara la corrupción en los juzgados penales inferiores de la ciudad. Seabury descubrió una conspiración de corrupción de justicia que involucraba a jueces, abogados, garantes de fianzas, políticos y empleados de la policía, asi como a figuras del bajo mundo y la sacó a la luz en un informe de 1 9 3 2 en el que citaba muchos ejemplos como éste. Su docu mento hacía parte de un conjunto de seis informes que reportaban escánda los de la policía de Nueva York ocurridos entre 1 8 9 4 y 199 4. De estas seis investigaciones, la más exitosa fue la de Seabury, a pesar de que ofrecía pocas recomendaciones específicas para la policía. En lugar de esto, sugería que se reorganizaran los juzgados inferiores, se nombraran nuevos jueces y se reformara el sistema de fianzas; también proponía ofre cer un sistema oficial de defensa a los acusados de escasos recursos, para evitar que recurrieran a los abogados que rondaban los juzgados. La situa ción política era tal, que los tribunales inferiores estaban totalmente des acreditados, y gracias a ello, el gobernador y los jueces superiores lograron sacar estas reformas adelante. Como resultado, el sistema de resolución de casos en los juzgados prácticamente desapareció y la estrategia de golpear y forzar a los sospechosos a fin de extraerles confesiones entró en un largo proceso, hasta quedar casi extinta treinta años después. La experiencia de la investigación Seabury muestra que los abusos de la policía contra los sospechosos pueden adoptar la forma de cargos falsos, de maltrato, o de ambos; a la vez, revela que pueden tener conexión con actos de corrupción dentro de la institución. Sin embargo, la lección más importante del informe Seabury es que resulta prácticamente imposible controlar los abusos de la policía si el sistema penal judicial, como un todo, los tolera y estimula. Si los fiscales y los jueces esperan recibir sobornos y pasar por alto la brutalidad de la policía, quiere decir que confían en la
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participación de esta última; por lo tanto, sería hipócrita centrar la crítica sobre los funcionarios policiales. Por el contrario, si el sistema de justicia penal asumiera una posición estricta frente a los abusos de la policía -s i, por ejemplo, los juzgados trataran de manera consistente de excluir las confe siones obtenidas mediante coerción-, la incidencia de tales abusos dismi nuiría. Aunque las reformas posteriores a la investigación Seabury produje ron una mejora sustancial en el sistema penal de la ciudad de Nueva York, ese patrón de conducta aún no ha desaparecido. Las prácticas violentas de los policías y la corrupción persisten en ésta y otras ciudades de los Estados Unidos, así como en distintos lugares del continente. Una razón que expli ca su continuidad es que ni la población ni los políticos están completa mente seguros de que los abusos sean malos. Es importante tratar de com prender la ambivalencia política con respecto a la conducta violenta de la policía. Debemos analizar con claridad los problemas que crea el abuso de la policía tanto para la seguridad ciudadana como para la consolidación de la democracia, si queremos hablar de su control. La primera parte de este capítulo se refiere brevemente a la manera como la corrupción y la violencia se relacionan con la sensación de seguri dad de los ciudadanos. La segunda examina las alternativas para el control de la violencia de la policía en el continente, a la vez que considera las funciones y deberes del gobierno central; luego, se centra en la Asamblea legislativa, los tribunales y, de una manera más amplia, en los sistemas de veeduría y disciplina. Con relación a este último aspecto, aborda la respon sabilidad penal y civil del personal de la policía y del Estado en los casos de abusos de la autoridad policial; igualmente, habla sobre los problemas de la reglamentación administrativa dentro de la institución, de otros organis mos del gobierno y de instancias por fuera a ellos. Por último, el ensayo analiza rápidamente los controles ejercidos por las instituciones internacio nales. ABUSO DE LA POLICÍA Y SEGURIDAD CIUDADANA
Aunque la corrupción es el abuso de la policía que se condena con mayor frecuencia, es claro que ella no existiría si muchos ciudadanos no quisieran evitar la aplicación de la ley, en particular en los casos relacionados con el consumo de droga y la prostitución. En realidad, la corrupción surge prin cipalmente debido a nuestra hipocresía: queremos practicar las mismas ac-
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dones que nuestras leyes prohiben, pero no queremos abolir las restriccio nes legales. Además, la corrupción suele extenderse a todo el sistema políti co; los funcionarios elegidos esperan recibir un porcentaje del soborno, por ejemplo, de los juegos de azar o del tráfico de drogas. Esto ha sido así en muchos estados de los Estados Unidos y en la actualidad representa un problema en Colombia y México, lo mismo que en otros países (para las ciudades estadounidenses, ver Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 4; para México, ver Human Rights Watch 1 9 9 9 ) . También es claro que la corrupción supone una amenaza a la seguridad ciudadana, al menos cuando va más allá de un soborno para que algún fun cionario se haga el de la vista gorda con respecto a una operación de juego de azar o algo semejante. La policía acepta sobornos para liberar a acusados en casos de justicia ordinaria, como los robos, o para devolver las ganancias del crimen a sus dueños, tal como lo ha hecho durante muchas décadas la policía civil en el Brasil (Mingardi 1 9 9 2 ) . Así, la corrupción permite que los criminales sigan activos. Por otra parte, la institución se involucra en deli tos de gravedad, con un afán de lucro; en los últimos años, ha habido escán dalos sobre la participación de la policía en los anillos de secuestro del Bra sil ( U.S. Congress 1 9 9 6 , 3 4 4 ) , la Argentina (Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 7 ) , Colombia (Arnson y Kirk 1 9 9 3 ) , Guatemala (Moore 1 9 9 6 ) y México (Dillon 1 9 9 6 ) . El secuestro es el crimen que más atemoriza a las clases media y alta en Latinoamérica; al asociarse con él, la policía contribuye a crear el mismo miedo e inseguridad que los gobiernos sostienen que tratan de aliviar, lo cual perpetúa la exigencia de "medidas policiales fuertes" y permite que los gobiernos sigan prometiendo que redoblarán sus esfuerzos para proteger a los ciudadanos. La corrupción genera una necesidad sin fin de mayor pro tección policíaca. La corrupción está relacionada con el maltrato físico de los ciudadanos y la violación de los derechos humanos por medio del abuso del poder; al decidir si aplican la ley o si, en vez de ello, aceptan un soborno o castigan a una persona mediante una golpiza, las fuerzas de policía están afirmando que son dueñas de las calles, al actuar como legisladores, jueces y ejecutores de las leyes. Tanto la primera como la última comisión investigativa de la ciudad de Nueva York, realizadas con cien años de diferencia, reconocieron este hecho. El informe de 1 8 9 4 decía "que la policía conformaba una clase independiente, de grandes pri vilegios, provista de la autoridad y la maqui naria necesarias para oprimir y castigar, pero prácticamente exentas de cum plir, ella misma, con la ley universal". La comisión de 1 9 9 4 usaba un len-
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guaje muy semejante (Clarence Lexow, Report and Proceedings of the Senate Committee Appointed to Investígate the Pólice Department of the City of New York [Lexow
Commission Report, 1 9 8 4 ] en Chin 1 9 9 7 , vol. 1 , 3 1 ; Milton
Atollen, Report ofthe Commission to Investígate Allegations of Pólice Corruption and the Anti-Corruption
Procedures
of the
Pólice
Department
[Mollen
Commission Report] en Chin 1 9 9 7 , vol. 6, 4 8 - 5 0 ) . Esta arrogancia en la aplicación de la ley es la esencia de un sistema que muestra desprecio por las formas democráticas de legislar y por la participación ciudadana y tien de a crear miedo frente al Estado y desprecio por la ley. Más aún, la corrupción afianza un sistema de impunidad. Si toda la policía, o la mayor parte de ella, está implicada en crímenes, la institución acaba creando un muro de silencio contra la investigación, que evite la de tección de las violaciones de los derechos humanos y de los actos de co rrupción; debe ocultar los actos de violencia contra los ciudadanos pues prácticamente todos los participantes y observadores oficiales tienen secre tos que esperan que los demás guarden. Sin embargo, incluso en los lugares donde se investiga y se condena la corrupción, en todos los estamentos de la sociedad persiste la tolerancia frente a un cierto nivel de violencia policial. El informe de 1 9 9 4 sobre la policía de Nueva York advirtió que los agentes superiores del rango medio, como los sargentos, toleran un poco de "justicia callejera" como forma de control social, y Darryl Gates, antiguo jefe de policía de Los Ángeles, afir maba que la ciudad era más se gura debido a que los policías eran muy seve ros (Mollen Comission Report, en Chin 1 9 9 7 , vol. 6, 49 ; Gates, citado en Skolnicky Fyfe 1 9 9 3 , 2 0 5 - 7 ) . Si hemos de reflexionar con cuidado sobre el control de la mala conducta de la policía, tenemos que decidir si esta tole rancia es justificable. Si realmente es preciso ejercer algún tipo de violencia por fuera de la ley para mantener el orden, entonces la mala conducta de la institución es un problema menor, y un poco de "crueldad policial" puede considerarse, en términos sociológicos, como una medida desagradable pero necesaria. ¿Es un mito que ser "duros" (en el sentido de violentos) tiende a au mentar el orden? En el caso del uso de la fuerza no letal es difícil determi narlo con precisión en términos empíricos, porque no tenemos evidencia confiable que nos permita saber qué tanta violencia policial se presenta en realidad; por consiguiente, no podemos contrastarla con los cambios en las tasas de crimen o con ningún otro índice. Sin embargo, en varias ciudades de los Estados Unidos es fácil determinar la cantidad de fuerza letal usada
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por la policía. Una serie de estudios bastante reconocidos han mostrado que no existe una correlación entre el número de disparos de la policía y la tasa de detenciones, el índice de crímenes (incluido el de homicidios) o la seguridad de los agentes (resumido en Skolnick y Fyfe 19 93 , 206). Una corta reflexión permitiría suponer que lo mismo debe ser cierto en el caso de la fuerza no letal, pues su uso es tan aleatorio como el de la fuerza letal; al igual que éste, se trata de una práctica que carece de sistematicidad. Algo que claramente sí crea el uso de una fuerza injustificada -sea letal o no-, dentro de una sociedad con medios de prensa agresivos, es la sensa ción de que la policía no tiene que rendir cuentas a la ley. En aquellas perso nas que han sufrido algún tipo de violación a sus derechos, lo mismo que en sus amigos, vecinos y familiares, la violencia arbit raria genera un sentimiento de miedo y odio frente a la aplicación de la ley. Y cuando otros sectores de la población observan un video que muestra a la policía maltratando a algu na persona, o leen acerca de ello, se incrementa su sensación de alienación e indefensión ante el poder. En el Brasil se ha informado que algunas cintas de video y otros repor tajes de violencia extrema por parte de la policía, como la ejecución de sos pechosos, han recibido la aprobación generalizada de la opinión pública (U.S. Congress 199 6, 342), pero tales reacciones son señal de la baja estima en que se tiene a la ley y la policía; la ciudadanía se siente tan desesperada que no espera castigos legales, sino violentos. Al mismo tiempo que aprue ban la violencia oficial, los brasileños tienen poca confianza en la policía, sospechan que está aliada con el crimen organizado, y denuncian muy po cos delitos (Alencor y Godoy 1 9 9 6 ; Holston y Caldeira 1 9 9 8 ) . Este dete rioro del respeto por la ley hace crecer la exigencia de acciones ilegales por parte de la policía. De otro lado, toda violencia, pero en especial la de los agentes oficiales, crea ansiedad y una atmósfera de crisis en la sociedad. La población siente que existe una gran probabilidad de que sus expectativas se vean frustradas, y que no puede confiar en la regularidad de la acción ofi cial; con ello, se debilita una noción esencial para el ejercicio de la ciudada nía dentro del sistema democrático: que las personas tienen derechos por cuya violación pueden exigir resarcimiento. EL CONTROL DE LA MALA CONDUCTA DE LA POLICÍA
La violación de los derechos humanos por parte de la policía puede contro larse a través de muchas instituciones y de varios medios. El gobierno pue-
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i de establecer políticas legales, principalmente mediante el poder legislativo ; y judicial. Y, lo que es más importante, la misma policía y otros organis mos externos, o ambos, pueden imponer controles administrativos a la institución. El sistema de justicia penal puede juzgar crímenes cometidos ¡ por la policía y los tribunales civiles pueden conceder indemnizac iones por daños y perjuicios u otras compensaciones. Si todo lo demás fracasa, siempre queda la posibilidad de acudir a instanci as internacionales, como último recurso. La política del gobierno central
Si bien está claro que controlar la mala conducta de la policía es importan te, tanto para proporcionar una sensación de seguridad como para consoli dar un gobierno que sea receptivo a la poblaci ón, a part ir de investigaciones como la de Seabury también es claro que este control no puede emprenderse con seriedad a menos que las instituciones del gobierno, y en especial el sistema de justicia penal, enfrente tales abusos y se oponga a ellos de mane ra consistente. Si los políti cos se benefician de la corrupción policia l o si los altos oficiales creen, de manera tácita o explícita, que la violencia policial es necesaria para el control social de los pobres, ent onces concentrarse en ins tituciones para el control de la mala conducta de la policía resulta en buena medida inútil, aunque las investigaciones hechas por estas instituciones puedan ayudar a revelar las dimensiones del problema. En México, por ejemplo, se presiona actualmente para que se inicien reformas y se le ponga fin a la violación de los derechos humanos. Pero varios informes y estudios recientes indican que la corrupción, en particu lar aquélla ligada al narcotráfico, se ha extendido desde el agente de policía de más bajo rango hasta los niveles más altos del gobierno. Los tribunales recurren a prácticas abusivas, como las confesiones forzadas, para llevar sus casos, y parecen poco dispuestos a acabar con ellas. A menudo, los fiscales también son cómplices de tales abusos y en ocasiones están involucrados, lo mismo que la policía, en componendas para extorsionar a los sospechosos. Algunos acusados siguen presos aún en casos en los que es claro que han sido falsamente incriminados. La Comisión Nacional para los Derechos Humanos, creada para investigar estas violaciones, suele realizar investiga ciones reveladores y a veces logra que se les apliquen sanciones disciplina rias a los agentes; sin embargo, esta institución es incapaz de reducir los abusos de manera sustancial porque el sistema parece contar con ellos. Se
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requiere una reforma del sistema de justicia penal, que incluya tanto a la Asamblea Legislativa como a la fiscalía, para elimi nar el esquema de abusos (Preston 1 9 9 8 ; Human Rights Watch 1 9 9 9 ; Chevigny 1 9 9 5 , cap. 8 ) . Sin un cambio en estas políticas, es poco probable que los programas dedicados a fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la policía puedan arrojar resultados favorables. Por tanto, en primera instancia corresponde al gobierno central esta blecer normas a la policía y supervisar su trabajo para garantizar que real mente las cumpla. En el Brasil, el gobierno federal adelanta un proyecto ambicioso de derechos humanos, en el que se desarrollan varias propuestas para controlar la mala conducta policial. Aunque el Congreso de la nación todavía no ha adaptado el programa en su totalidad, sí está creando un am biente propicio para el control de los abusos. Además, desde hace mucho, el gobierno federal tiene un poder adicional para investigar los casos loca les. Fue así que, después de una masacre en la cárcel de Sao Paulo e n 1 9 9 2 , en la que los agentes locales no obraron contra los autores, el Consejo Fe deral para la Defensa de la Persona Humana informó que los prisioneros habían sido ejecutados de manera sumaria. La presión federal, que reflejaba el escándalo internacional, surtió efecto al obligar a la policía militar de Sao Paulo a reducir el número de homicidios. Esto a su vez dio paso a un pro grama mediante el cual la administración del estado de Sao Paulo ha trata do de capacitar a la policía militar en el respeto de los derechos humanos (Cavallo 19 97 , 50-54). Tanto la situación brasileña como la mexicana reflejan que, en los sis temas federales, el gobierno es renuente a intervenir en las prerrogativas de los agentes de los estados; no tiene nada que ganar al enfrentarse a la policía y a los políticos, y no actúa con prontitud para corregir abusos a nivel de los estados. En los Estados Unidos, desde hace más de un siglo, el gobierno federal tiene la potestad de procesar a la policía local por actos que violen los derechos constitucionales, que en realidad corresponden a violaciones de algunas normas de derechos humanos. Esta potestad se ha usado muy pocas veces, y a menudo sólo cuando ya ha fracasado una acusación a nivel del estado, como en el caso de la paliza de que fue víctima Rodney King en Los Angeles, en la que los poli cías involucrados fueron acusados en la corte federal después de haber sido declarados inocentes en la corte estatal de California. Sin embargo, la posibilidad de interponer una acusación federal ha hecho que algunos fiscales estatales -por ejemplo en Nueva York- exa minen con cuidado los casos de mala conducta policial y hagan acusaciones
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cuando se trata de casos claros, por temor a que los fiscales federales pue dan reemplazarlos. El poder legislativo
Hasta hace pocos años, el gobierno federal de los Estados Unidos no tenía autoridad para adelantar un caso contra agentes de la policía al nivel de los estados o las ciudades para obligarlos a modificar sus prácticas. Media nte la ley de Control del Crimen Violento de 1 9 9 4 , promulgada en reacción a la paliza propinada a Rodney King, el Congreso finalmente le concedió al fiscal general el poder de abrir un caso para prohibir un "patrón o práctica" de violación de las leyes o la Constitución federal. Tras investigar tales patrones en varios organismos, un equipo del Departamento Federal de Justicia pudo determinar algunos criterios para el control administrativo de los abusos, que se analizarán con mayor detalle más adelante. Este cambio en las funciones del fiscal general es una muestra de que los poderes poten ciales de la Asamblea Legislativa para controlar la policía son enormes. Los legisladores pueden limit ar la discreción policial, aumentar la pro tección para los sospechosos, y reducir así las oportunidades de abuso de la policía. En la Argentina, México y los Estados Unidos, la ley limita la can tidad de tiempo que un sospechoso puede permanecer detenido antes de ser llevado a juicio, con lo cual se reduce la posibilidad de ejercer algún tipo de coerción sobre él. En la Argentina y México, la legislación reciente ha declarado inadmisible el uso de confesiones hechas a la policía, sin presen cia de otros funcionarios, como evidencia. En todas partes, la ley fija las normas por medio de las cuales se puede detener o arrestar a un individuo, así como las que rigen los allanamientos, la intervención de teléfonos o la intromisión en cualquier otro espacio de intimidad. A pesar de que algunas veces los tribunales han parecido reacios a otorgar fuerza plena a estos de rechos, el hecho de que existan dentro de la legislación constituye un ins trumento esencial, pues los juzgados tienen muy pocos elementos para tra bajar mientras la ley no estipule los criterios. 1
De igual manera, la Asamblea Legislativa puede otorgarle una amplia capacidad discrecional a la policía. En los Estados Unidos, la Constitución prohibe que una persona sea detenida con el sólo propósito de ser identifi cada, aunque es posible hacerlo de manera breve con base en razones espe cíficas que la hagan sospechosa de un delito. En la Argentina y el Brasil, así como en muchos otros países, una persona sí puede ser detenida simple-
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mente para pedirle su identificación; la policía abusa de esta potestad y cada año se presentan miles de detenciones por esta razón, y en algunos casos también ocurren actos de coerción y maltrato. Es más, en Buenos Aires la policía se abrogó desde hace mucho el poder de establecer regulaciones internas -los edictos policiales- para realizar detenciones, y los tribunales no le han negado esa potestad de manera efectiva. Hace poco, tras una larga batalla librada por los defensores de derechos humanos, la Asamblea Legis lativa limitó estos poderes. Es interesante ver los efectos generados por la súbita visibilidad del problema revelado en la legislación; los edictos fueron reemplazados por contravenciones, plasmadas en nuevas leyes, y éstas a su vez han sido objeto de controversia, bien sea por que se las considera muy restrictivas o demasiado permisivas. Concomitante con su autoridad para aprobar las leyes, la Asamblea Legislativa tiene una potestad investigadora. En todos los países del conti nente, el sistema legislativo ha emprendido la tarea de examinar los escán dalos de la policía relacionados con la corrupción, maltrato u otras formas de irrespeto a los derechos. La primera investigaci ón importante sobre co rrupción en la policía de la ciudad de Nueva York fue desarrollada en 1 8 9 4 por legisladores estatales. Aparte de algunas investigaciones ad hoc, la Asam blea puede crear instituciones permanentes ante las cuales debe responder la policía, como lo ha hecho el Congreso de los Estados Unidos al darle al fiscal general la potestad de investigar los patrones y prácticas de abuso. Así, en Sao Paulo (ver Cavallo 1 9 9 7 , 1 4 ) , el poder judicial creó un veedor (ouvidoria) para que vigilara los abusos de la policía, que ha sido reconocido como res ponsable de la reducción en la magnitud de violencia policial en el estado. Prácticamente todos los mecanismos que obligan a la policía a rendir cuentas pueden rastrearse, en última instancia, hasta el poder legislativo; bien sea en el gobierno central o a nivel local, es la Asamblea Legislativa la que establece las normas que permiten revisar las acciones de la policía, lo mismo que retener o liberar a infractores particulares. La decisión acerca del carácter interno o externo de los sistemas de revisión y la forma que éstos deben adoptar, por lo general también le corresponde al sistema legis lativo. 2
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Los tribunales
Los tribunales actúan como una instancia de control a los abusos de la po licía en primer lugar mediante la aplicación de las leyes que protegen los
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derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo, suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el juicio, pero los tribunales difieren de manera importante en su disposición para aplicar la exclusión. Por medio de la famosa decisión Miranda, la Cor te Suprema de los Estados Unidos comenzó a exigir que la policía advirtie ra a los sospechosos sobre su derecho de permanecer en silencio e impuso al Estado el peso de la prueba para establecer si las confesiones impugnadas realmente son voluntarias. Como estas protecciones se han aplicado de manera sistemática en los juzgados locales de los Estados Unidos, la inci dencia de confesiones por coerción parece haber disminuido de manera significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesio nes, en México se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el papel, son más estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta mane ra, una confesión que haya sido hecha únicamente en presencia de la poli cía, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia. Sin embargo, este derecho a guardar silencio ha tenido una efectividad limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para evitar la coerción, y la policía ha seguido intimidando a los acusados para que sostengan confesiones forzadas delante de otros funcionarios. Si guiendo viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que es claro que las confesiones fueron hechas bajo presión (Human Rights Watch 1 9 9 9 ) . Si los tribunales han de desempeñar la función que la Constitución les otorga en el control de los abusos de la policía, es esencial que protejan los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes también cumplen un papel en el control directo de los abusos de policías individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por daños y perjuicios, asunto que será tratado en la próxima sección. 4
LA VEEDURÍA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA POLICÍA
A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la poli cía a través de reglamentos que minimicen las situaciones en las que ésta pueden surgir, o mediante la creación de registros de tales situaciones. En este sentido, la policía de Nueva York estableció a principios de la década de 1 9 7 0 medidas restrictivas para el uso de armas de fuego; al mismo tiem po, creó un protocolo, aún vigente, que exige realizar un reporte y una investigación cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de
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derechos de los sospechosos. Los sistemas legales modernos, por ejemplo, suelen excluir las confesiones obtenidas a la fuerza como evidencia en el juicio, juicio, pero los trib t ribunal unales es difieren di fieren de manera man era impor i mportant tant e en su disposición disp osición para aplic ap licarl arl a exclusión. Por medi o de la famosa famosa decisión Miranda, decisión Miranda, la la CorRbuprema de fes tsxaAosAi tsx aAosAi m&cw. come.tvx.0 esa^iyc <^JS.\Í. ^&vá&. •üforssfaK.i'í>a\'cfi.5.v»~p'fc^nv»o'S's6t>'te soherefcno'he perma necer en silencio e~ impuso al Esta Estado do el peso de la prueba para establec est ablecer er si las confesiones impugnad impu gnadas as realmente son voluntarias. Como estas protecciones se han aplicado de manera sistemática en los juzgados locales de los Estados Unidos, la inci dencia de confesiones por coerción parece haber disminuido de manera significativa. Con el fin de limitar el uso de la fuerza para obtener confesio nes, en México se han adoptado una serie de leyes que, al menos sobre el papel, son más estrictas que las reglas de los Estados Unidos; de esta mane ra, una confesión que haya sido hecha únicamente en presencia de la poli cía, sin un fiscal o un juez, no puede usarse en el juicio como evidencia. Sin embargo, este derecho a gua rdar silencio ha teni do una efectividad efectividad limitada porque los fiscales no han sido lo suficientemente rigurosos para evitar la coerción, y la policía ha seguido intimidando a los acusados para que que sostengan confesiones confesiones forzadas forzadas delante delant e de otros funcionarios. Siguiendo Siguie ndo viejas doctrinas legales, los juzgados mexicanos han aceptado este tipo de confesiones y no han liberado a los acusados incluso en casos en los que es claro que las confesiones fueron hechas bajo presión (Human Rights Watch 1 9 9 9 ) . Si los tribunales han de desempeñar la función que la Constitución les otorga en el control de los abusos de la policía, es esencial que protejan los derechos constitucionales y estatutarios de los sospechosos. Las cortes también cumplen un papel en el control directo de los abusos de policías individuales por medio de las acciones penales y las demandas civiles por daños y perjuicios, asunto que será tratado en la próxima sección. ,
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LA VEEDURÍA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA POLICÍA
A menudo se logra ejercer un mejor control de la mala conducta de la poli cía a través de reglamentos que minimicen las situaciones en las que ésta pueden surgir, o mediante la creación de registros de tales situaciones. En este sentido, la policía de Nueva York estableció a principios de la década de 1 9 7 0 medidas restrict ivas para el uso de armas de fuego; fuego; al mismo tiem po, creó un protocolo, aún vigente, que exige realizar un reporte y una investigación cada vez que un agente dispara su arma. Algunos agentes de
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rango más alto se hacen presentes en el lugar, examinan el caso y preparan el informe. Si se comprueba que algún policía violó las normas, se le impo ne una sanción disciplinaria. Estas regulaciones hicieron que el uso de fuer za letal por parte de la policía disminuyera rápidamente en la ciudad. Tal como concluyó Fyfe ( 1 9 7 9 ) en un estudio bastante citado, la reducción del uso de la fuerza letal no tuvo ningún efecto negativo sobre la tasa de criminalidad, de detención, así como tampoco afectó la seguridad de los agentes. Aunque de una manera menos exhaustiva, en Sao Paulo se está po niendo en práctica un programa similar, que busca reeducar a los policías involucrados en disparos fatales; a través de estos cursos, los policías son evaluados y reciben consejería durante un período de tres meses. Adicionalmente, se le puede exigir a la policía que presente un informe escrito cada vez que hace uso de cualquier tipo de fuerza, bien sea en una detención o en otras circunstancias. Estos reportes pueden usarse más tar de para hacer un seguimiento del uso de la violencia por parte de agentes particulares, o de la policía en su conjunto. La persecución a vehículos también propicia actos de violencia poli cial, porque crea una situación de peligro, y la persona que huye está desa fiando abiertamente a la autoridad. En los Estados Unidos, algunas veces se imponen limitaciones a las persecuciones de vehículos, de manera que no puedan emprenderse sin la aprobación de un superior. Para controlar la mala conducta de los policías, es esencial capacitar a sus miembros sobre los derechos de los ciudadanos, la manera de usar las armas de fuego y los casos en que deben hacerlo, así como sobre los princi pios de la ciencia forense para la preservación de la evide ncia. Al parecer, en la policía de la Argentina existe un gran vacío en este sentido ( C E L S 1 9 9 7 , 6 1 - 6 2 ) ; por su parte, en Sao Paulo ya se ha puesto en marcha la capacitación de miembros de la policía militar en el tema de los derechos ciudadanos. Ni los reglamentos ni la instrucción destinada a minimizar el riesgo de la violencia serán exitosos a no ser que los directores de la policía y el go bierno en su conjunto estén decididos a dejar en claro que las normas para controlar la corrupción y proteger los derechos de los ciudadanos se aplica rán con rigor. Las violaciones de la ley cometidas por la policía se puede controlar al menos de tres maneras: mediante acciones penales, a través de las demandas civiles por daños y perjuicios u otras compensaciones y, más importante aún, por medio de la veeduría y disciplina administrativas, que se abordarán más adelante. 5
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El pro proce ceso so jud judici icial al
En otra parte tuve la ocasión de criticar el proceso judicial como un meca nismo para el control del poder facultativo de la policía, pues los fiscales sólo pueden manejar un número limitado de casos, el peso de la prueba en el sistema penal de todos los países es muy alta -tal como debe ser-, y la probabilidad de que se emita la sentencia de encarcelación depende de la suerte que se tenga al encontrar testigos y evidencias forenses (Chevigny 1 9 9 5 , 9 8 - 9 9 ) . Cuando existe la posibilidad de emplear instrumentos más confidenciales, como los cuerpos de vigilancia, o cuando los directores de la policía están interesados en controlar los abusos cometidos por la enti dad, la acción judicial es un instrumento realmente contundente. Sin em bargo, hay crímenes serios, como los casos de asesinato o de tortura, en los que la responsabilidad criminal es clara, y ningún tipo de sanción menor basta. Cuando los directores de la entidad no tienen la voluntad de controlar la violencia policial y los demás controles son débiles, la acción judici al es el medio más importante para que estas personas respondan por sus actos. En tales jurisdicciones, es necesario establecer un programa de protección para evitar las retaliaciones contra los testigos del Estado. Un ejemplo de ello es lo que ocurre en la Argentina, donde las investigaciones penales están a cargo de un magistrado. En los últimos años, los tribunales se han vuelto más estrictos en la persecución de casos de tortura y homicidio de la poli cía, así como en crímenes complejos relacionados con actos de corrupción. El caso más conocido es la investigación, aún en curso, por el atentado terrorista contra un centro judío (la A M I A ) en Buenos Aires, en el que se acusa a policías de alto rango de la provincia de haber participado a cambio de un soborno ( C E L S 1 9 9 6 , 9 1 - 1 1 1 ) . En la Argentina y el Brasil, las organi zaciones no gubernamentales desempeñan un papel importante de apoyo a los tribunales. En la primera, terceras personas pueden hacer presión para que se abra una investigación, mientras que en el segundo, el fiscal puede recibir la ayuda de terceros. En sistemas federales como el de los Estados Unidos y el Brasil, los casos penales de violación de los derechos humanos pueden usarse para intentar que la policía de un estado alcance un nivel mínimo de respeto a los derechos, cuando los fiscales del estado no quieren o no están en capa cidad de hacerlo. En los Estados Unidos, el gobierno federal tiene la potes tad de interponer una acción judicial en los casos de violación premeditada
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de los derechos civiles federales, incluidos el uso excesivo de fuerza y la invasión a la intimidad, como los allanamientos ilegales. En ocasiones, el gobierno ha intervenido cuando las acciones del poder local han fracasado, como en el caso de la paliza a Rodney King, cuando el juicio local no tuvo resultados exitosos. En un informe reciente, Human Rights Watch reco mendó que el Brasil adoptara un sistema semejante mediante el cual los crímenes que violan los criterios internacionales de derechos humanos se conviertan en delitos federales (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) . En algunos países, la estructura misma de los tribunales dificulta su actuación como instrumentos efectivos de control de la policía. En el Bra sil, la policía militar -que en realidad no es un organismo militar sino que está organizada según patrones militares y actúa como policía de patrullaje en muchos estados-, ha sido investigada en tribunales militares especiales, conformados en buena medida por oficiales de alto rango. Estos tribunales se han mostrado renuentes a declarar culpables a policías por actos cometi dos en cumplimiento del deber, incluso en casos de violencia extrema. Ade más, la entidad carece de financiación y personal suficiente, de modo que no estaría en capacidad de resolver los casos con la velocidad necesaria ni de ejercer un control efectivo sobre la violencia policial, aun si sus decisiones fueran menos indulgentes (Cavallo 1 9 9 7 , 2 2 ) . Al momento de redactar este documento, el sistema de justicia militar brasileño estaba siendo criticado, y se había abogado por su abolición ante la Asamblea Legislativa. La responsabilidad civil
Además de proteger los derechos de los sospechosos o de juzgar a la policía por sus delitos, los tribunales desempeñan otro papel de veeduría al recibir las demandas por daños y perjuicios y otras solicitudes relacionadas con los abusos de la policía. En todo el continente se pueden entablar demandas por daños y perjuicios; si se logra demostrar que un agente cometió un agravio contra otra persona, es decir, un acto injusto que no es criminal, la corte concederá una indemnización por daños y perjuicios. En los Estados Unidos tales casos han ayudado a fijar algunos criterios mínimos de con ducta policial. A partir del caso Garner, se estableció que resulta injustifica ble dispararle a un sospechoso que huya desarmado, no haya cometido un crimen peligroso y no amenace la vida de ninguna otra persona. Sin em bargo, aunque es importante que las partes lesionadas reciban una compen sación, a excepción de unos cuantos casos, las medidas civiles han demos6
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trado ser sorprendentemente ineficientes como instrumentos de restric ción de la violencia policial. En Los Angeles, Nueva York y otras localida des de los Estados Unidos, lo mismo que en la Argentina y el Brasil, se han otorgado indemnizaciones por abusos de la policía, pero la suma total de los daños y perjuicios por lo general no ha sido lo suficientemente alta como para afectar las políticas de la policía (Chevigny 1 9 9 5 , 1 0 1 - 5 , 1 7 3 , 196).
Esto no tendría por que ser así. En Los Angeles y Nueva York, el pago por daños y perjuicios, que suma muchos millones de dólares, sale del pre supuesto del municipio. Si tuviera que pagarse con los recursos de la poli cía, la respuesta de los administradores de la entidad podría inducir cam bios en la conducta de los agentes, encaminados a minimizar los costos generados por este concepto. Es más, la decisión de pasar por alto los pa trones de mala conducta revelados en estos casos ha sido una determina ción política de los administradores de la ciudad. La mayoría de los aboga dos de la ciudad se han limitado a defender a los funcionarios acusados, sin detenerse a pensar en la necesidad de fomentar un cambio en las prácticas de tal manera que se minimicen los abusos; esto equivale a dejar todas las decisiones políticas de la institución en manos de los mismos policías. Las ciudades y estados ciertamente pueden usar estos incidentes como meca nismos para diseñar nuevas reglamentaciones para la policía, a fin de redu cir la ocurrencia de los daños y perjuicios. De hecho, esto empezó a darse en el condado de Los Angeles desde el caso de Rodney King; allí se está haciendo un seguimiento a las demandas civiles para reducir los costos y controlar los abusos. Y, por supuesto, lo mismo puede hacerse en otros lugares del continente. Lo cierto es que este tipo de demandas no pueden fomentar la responsabilidad y confiabilidad de la policía a no ser que el gobierno y la administración de la policía los usen con este propósito. Es necesario poner fin a los patrones de abuso revelados por los casos civiles y los policías individuales deben sufrir sanciones disciplinarias por ellos. En los Estados Unidos, los tribunales no sólo tienen la autoridad de conceder indemnizaciones por daños y perjuicios, sino también para orde nar a los agentes públicos que cesen una práctica abusiva determinada. A primera vista, este poder parece abarcar más que las solas acciones por da ños y perjuicios, lo que permitiría recurrir a los tribunales como instancias de control de la conducta policiva; los intentos que desde hace décadas vie nen haciendo los abogados estadounidenses para que esta potestad de equi dad o mandato judicial se use contra los abusos de la policía han tenido 7
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resultados muy desiguales. Los tribunales se han mostrado extremamente renuentes a actuar como fuentes efectivas de vigilancia. Sin embargo, hace poco el Congreso, en actuación del gobierno y ya no como demandante particular, le dio al fiscal general federal el poder de conducir los casos, para ponerle fin a un patrón o práctica de acciones policiales abusivas. Estos casos han servido para fijar criterios que permitan una adecuada adminis tración policial y exijan el respeto a la disciplina por parte del personal de la policía, enfatizando con ello que los controles más importantes contra el abuso radican en un sistema adecuado de veeduría e imposición de dis ciplina. 8
LAS MEDIDAS DISCIPLINARIAS PARA LA POLICÍA Y LA VEEDURÍA EXTERNA
Para el control de la mala conducta policial es indispensable establecer tan to un sistema de ascenso basado en méritos como un régimen disciplinario que deje en claro que la violación de las reglas -incl uidas aquéllas relaciona das con la corrupció n- será castigada. En algunos países latinoamericanos, las medidas disciplinarias y el sistema de promoción parecen arbitrarios y evidentemente no son transparentes. Puede ser que tras un escándalo se impartan medidas disciplinarias, incluso a muchos oficiales, pero esto no significa que la base para la elección de la sanción disciplinaria sea clara. Al parecer, en Buenos Aires el sistema discipli nario y de promoción dentro de la institución depende de la voluntad de los superiores, y al agente acusado no se le ofrece el debido proceso. En lugar de esto, es necesario instaurar un sistema fijo de cargos y juicios que a la vez que asegure el debido proceso a los agentes, garantice la justicia a los ciudadanos. Estos son los criterios míni mos; sin ellos resulta imposible realizar una reforma disciplinaria. En el Brasil, la disciplina ha sido más sistemática, al menos dentro de la policía civil. Durante la década de 1 9 8 0 , el agente disciplinario (corregedor) de la policía civil de Sao Paulo se esforzó por reducir la incidencia de la tortura; su iniciativa comenzó a rendir algunos frutos en los años 9 0 . El proceso fue bastante transparente y existen registros de los resultados (Chevigny 1 9 9 5 , capítulo 1 ) . Sin embargo, en la policía brasileña la disci plina está demasiado ligada a los procesos criminales. A menudo, los agen tes acusados de mala conducta son objeto de un juicio penal y si la acusa ción no tiene éxito, la exculpación se puede convertir en un obstáculo con tra su despido de la entidad. Y, tal como ya vimos, en el caso de la policía militar, el proceso penal suele ser poco efectivo.
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Por su parte, los Estados Unidos cuentan con algunas condiciones mínimas: los procedimientos disciplinarios son claros y transparentes y pro porcionan protección al acusado. Los sindicatos de los empleados de la policía son fuertes y han defendido los derechos de sus miembros cuando éstos han sido acusados de mala conducta. Sin embargo, las sanciones disci plinarias muchas veces resultan ser un mecanismo ineficaz para fomentar la adopción de un comportamiento responsable por parte de sus agentes. An tes del caso de Rodney King, la policía de Los Angeles tenía escasas medi das disciplinarias contra los actos de violencia, y en Nueva York el sistema disciplinario ha sido calificado como "insular y arbitrario", pues en ocasio nes los castigos por actos serios de maltrato pueden ser muy leves, mientras que los agentes que critican a sus superiores algunas veces son sometidos a interminables procedimientos disciplinarios por infracciones técnicas. De esta manera, los procedimientos disciplinarios aún no transmiten un men saje claro de que la violencia contra los ciudadanos es una práctica que se condena como algo ilegal y poco profesional. De otro lado, en los Estados Unidos las políticas de control de la vio lencia policial se han centrado en los procedimientos disciplinarios contra funcionarios individuales. A lo largo de varias décadas, los críticos de la policía han presionado para que se establezca una comisión externa que revise los casos de mala conducta policial, un sistema al que comúnmente se lo denomina "revisión civil". A pesar de la enorme controversia que los rodea, estos mecanismos de veeduría externa se han vuelto cada vez más populares en los últimos treinta años; en 1 9 9 7 , más de la mitad de los cuer pos de policía de las mayores ciudades tenía sistemas de revisión externa. Parece ser que durante el mismo período, las prácticas policiales mejora ron, el uso de la fuerza letal cayó a la mitad y las denuncias de confesiones forzadas dieron lugar a escándalos ocasionales, dejando de ser simplemente un lugar común del trabajo policial. Ahora bien, todo indica que, en el caso de las confesiones, estos cam bios han sido el resultado de la veeduría de los tribunales; en otras ocasio nes, puede tratarse del efecto de algunos cambios impuestos desde adentro. La disminución del número de tiroteos se dio gracias a reglas exigentes impuestas por los comandantes, en parte para acallar el coro incesante de protestas de las comunidades minoritarias contra la violencia de la policía y reducir así el descontento social. Los sistemas externos de revisión son al mismo tiempo un factor y una consecuencia del movimiento que busca desestimular las prácticas policiales abusivas. La policía accede al control 9
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de estas juntas de revisión porque la institución necesita mejorar sus rela ciones con la comunidad y porque ya no tiene el mismo temor que sentía antes frente a la veeduría externa. A pesar de que en Estados Unidos el comportamiento policial ha me jorado, también es evidente que ni los maltratos de los agentes -en la forma de castigos sumarios propinados en las calles- ni el abuso de la fuerza letal han desaparecido, y no dejan de surgir incidentes en los que, en la opinión de la policía, las personas desafían su autoridad (en los Estados Unidos a veces llaman a esto "desacato a la policía"), al discutir, comenzar una pelea, o incluso huir de ella. La golpiza a Rodney King, ocurrida en 1 9 9 1 después de una persecución motorizada en Los Angeles, y la tortura de Abner Louima en Nueva York durante 1 9 9 7 , desencadenada aparentemente por una riña, son dos de los ejemplos más conocidos. La persistencia de incidentes como éstos demuestra su resistencia frente a los sistemas de disciplina adminis trativa, incluso cuando dichos sistemas son externos a la policía. Las comisiones de revisión externa suelen crearse tras un período de escándalos relacionados con la policía, o durante una administración de la ciudad que adopta una postura crít ica frente a la entidad; tal fue el caso de la junta de Nueva York, creada bajo el gobierno de David Dinki ns, viejo críti co de las relaciones entre la policía y las comunidades minoritarias. Estas juntas no son cuerpos elegidos y, a menudo, sus miembros son nombrados por funcionarios de la ciudad, ajenos al departamento de policía. Al cam biar el ambiente político, el apoyo a los comités de revisión se debilita; su financiación comienza a hacerse cada vez más insuficiente. Si se vuelven demasiado agresivos en sus críticas a la policía, pueden quedar aún más impedidas, y sus miembros más beligerantes pueden ser reemplazados, tal como sucedió en el condado de San Diego. Si las relaciones entre la junta y la policía llegan a ser demasiado antagónicas, esta última puede práctica mente inmovilizar a la junta al negarse a suministrar información o a seguir cualquiera de sus recomendaciones. Aparte de esto, en la mayor part e de los Estados Unidos los comités de revisión sólo tienen poderes investigativos. En casi todo el país, las leyes de servicio civil ordenan un juicio administrativo como medida disciplinaria contra la policía, tal como ocurre con cualquier otro servidor público. Así, la junta de revisión puede recomendar una medida disciplinaria, pero el departamento puede rehusarse a adoptarla; esto es lo que ha sucedido en Nueva York. Los sistemas de disciplina departamental interna tienen todos los defectos antes mencionados; los oficiales de mayor rango son reacios a
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admitir las faltas de los policías y son igualmente renuentes a imponer san ciones drásticas, e incluso cuando el departamento decide expulsar a un agente, el proceso puede ser muy difícil. En Filadelfia por ejemplo, algunos miembros que habían sido despedidos conservaron sus puestos mediante un proceso de arbitramento garantizado por su contrato (Collins 1 9 9 8 , 3 3 1 32).
La veeduría administrativa de la mala conducta confronta un dilema. Cuando es externa, tiende a desarrollar una relación antagonista con la po licía y, por consiguiente, se aisla y se vuelve inefectiva. Si es interna, tiende a moldearse de acuerdo con las costumbres policiales y a tratar de proteger al departamento de cualqui er escándalo. Haciendo un balance, la vigilancia externa es el método más promisorio, y a largo plazo puede llegar a ser el más efectivo, cuando los departamentos se den cuenta de que esta instancia no va a desaparecer y de que ellos podrían evitar el escándalo si adoptaran mecanismos neutrales de investigación. Por otro lado, cualquier sistema disciplinario basado en una revisión caso por caso de los incidentes en los cuales haya agentes individuales involucrados confronta las dificultades características de la función policial. El recurso a la fuerza es parte del trabajo de la policía; se supone que debe usarla siempre que sea necesario y que no puede cumplir sus tareas sin ella. Virtualmente en cada caso que se denuncie una conducta policiva violenta, los agentes acusados sostendrán que el uso de la fuerza era justificable; afir marán que la persona lesionada cometió alguna infracción, aunque sólo se trate de una simple perturbación a la paz, que los impulsó a actuar; después, agregarán que la persona se resistió a ser detenida. Este conjunto de cargos -conducta revoltosa, resistencia a la detención y desacato a un agente- son argumentos recurrentes en los alegatos de los agentes acusados de maltrato en los Estados Unidos. Y en todas partes, ya sea en la Argentina, el Brasil o los Estados Unidos, cuando se le dispara a un sospechoso, aparece invaria blemente la declaración de que éste se encontraba armado y quizá también se alegue que se había presentado "un intercambio de disparos". Casi en cualquier procedimiento disciplinario por un acto de violencia resulta indispensable determinar la validez del alegato del policía sobre su justificación, y a menudo la persona lesionada acaba teniendo que defen derse de los cargos criminales en su contra. En muchas ocasiones, esto es imposible pues el peso de la prueba recae inevitablemente sobre el deman dante y muchas veces los hechos son confusos. Entonces, siempre habrá un alto número de casos que se descarte por carecer de fundamento; en los
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Estados Unidos, sólo un pequeño porcentaje de las denuncias que llegan a los organismos de control, sean internos o externos, se consideran justifica dos (Chevigny 1 9 9 5 , 9 2 ) ; esto conduce a una situación desafortunada en la cual los policías pueden minimizar en público los problemas de abuso con tra los ciudadanos porque muy pocas de las denuncias se pueden compro bar. Así pues, las medidas disciplinarias dictadas contra agentes individua les no ofrecen, por sí mismas, un mecanismo muy efectivo para controlar la violencia de la policía; sin embargo, de esto no se sigue que el sistema de denuncias de la policía carezca de utilidad. A partir de los escándalos sobre violencia policial que han conducido a alguna investigación -en Boston, Los Angeles y Nueva York- se ha conclui do que casi todas las quejas recaen sobre un porcentaje relativamente pequeño de funcionarios (Collins 1 9 9 8 ) . De esta forma, las denuncias pueden usarse como un "sistema de alerta" de que un agente está desarrollando una conducta problemática. Estos siste mas de advertencia temprana son un mecanismo administrativo sencillo; tras recibir un número determinado de denuncias contra un agente a lo largo de un lapso de tiempo -tres años, por ejemplo- se programan una revisión, un servicio de consejería y posiblemente un curso de reeducación para el funcionario. Estén o no sustentadas, las quejas pueden convertirse en una herra mienta para el seguimiento de la conducta de los agentes particulares, así como de su reeducación, en caso de ser necesaria. Por medio de este meca nismo también pueden descubrirse otros problemas, como patrones recu rrentes en vecindarios específicos, o la concentración de inspecciones en grupos particulares de la población, por ejemplo, los jóvenes negros. Si se encuentran patrones de este tipo, la información puede ayudar a transfor marlos. Pero, bien sea que se trate de un individuo o de grupos de agentes, ésta no puede usarse con propósitos administrativos a menos que el depar tamento tenga la voluntad de hacerlo. Así, un sistema de revisión efectiva necesita contar con poderes que vayan más allá del simple trámite de denuncias y tener autoridad para reco pilar información y hacer recomendaciones al departamento. Este debe es tar dispuesto, por ejemplo, a establecer un sistema de prevención temprana si el cuerpo de revisión así lo recomienda. Por tanto, la veeduría efectiva requiere de un organismo que pueda recibir las quejas, además de reco mendar cambios y ejercer presión para que éstos se ejecuten. En algunas ciudades de los Estados Unidos estas funciones están separadas. Seattle y
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San José tienen auditores (juntas de veeduría externa) que puedan analizar las denuncias de manera sistemática y sugerir cambios en el sistema. Adicionalmente, se debe designar un agente dentro de la policía que expli que las reformas recomendadas y colabore para que se lleven a cabo. Los Angeles tiene ahora un inspector general dentro del departamento, encar gado de responder ante la comisión externa. Los organismos de vigilancia y los de revisión de denuncias que tienen potestad para escuchar e investigar los reclamos así como para plantear cam bios sistemáticos y procurar que éstos se lleven a cabo, deben establecerse como cuerpos externos a la poli cía y tener un agente de enlace, un inspector general por ejemplo, para asegurarse de que la institución realice las refor mas. Además, sus atribuciones debe ampliarse, de manera que cubran tanto los asuntos de corrupción como los de violencia, pues los dos están estre chamente relacionados. Después del últi mo informe de corrupción de 1 9 9 4 , el Concejo de Nueva York trató de instituir una veeduría externa de corrup ción para el departamento de policía, pero el entonces alcalde Rudolph Giuliani se resistió a este cambio de manera persistente. Es significativo que la policía de los Estados Unidos suela oponerse a la institución del inspector general o de agentes similare s de vigilancia ex terna. Hace poco, el inspector general del Departamento de Policía de Los Angeles fue obligado a renunciar por falta de apoyo de la comisión de poli cía civil, que supuestamente quería darle al jefe de policía la posibilidad de reformar el departamento desde el interior. Esto es un error: los jefes de policía llevan décadas sin lograr reformar la entidad desde adentro. La ne cesidad de nombrar algún tipo de inspector independiente es un principio administrativo básico; sin embargo, la policía estadounidense ha logrado eludir con éxito este requisito. Llama la atención que en Nueva York, todas las dependencias encabezadas por algún funcionario nombrado por el alcal de tengan un inspector general encargado de los abusos en su departamen to excepto la policía. Aquí vemos con claridad que las ciudades perpetúan las condiciones para que se sigan cometiendo abusos por parte de la entidad. Debe recalcarse que, independientemente de su efectividad, reformas como las consideradas antes sólo serán posibles si existe un sistema organi zado y transparente de disciplina administrativa. En casos como el de Bue nos Aires, donde no existe una estructura sensata y se carece de procedi mientos bien definidos, es prácticamente imposible usar el sistema como base para desarrollar un programa de prevención temprana u otras técnicas administrativas que permitan controlar la mala conducta. El primer paso
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consiste en crear un sistema de recepción de denuncias, que esté bien orga nizado y sea conocido por la ciudadanía. El Departamento Federal de Justicia de los Estados Unidos ha venido usando su poder para llevar a juicio a los departamentos de policía que tengan patrones de abuso, a fin de establecer medidas de disciplina y de veeduría administrativa. Justo ahora, la institución ha iniciado una serie de decretos de consentimiento para la reforma de los departamentos de dos ciudades. Estos decretos, que al parecer buscan servir de modelo para otros departamentos, establecen altos estándares de responsabilidad que, entre otros puntos, estipulan: (i) un sistema computarizado de advertencia tem prana sobre los agentes, que incluye información sobre las denuncias, el uso de la fuerza y los procesos civiles; esta medida se usará para recopilar información sobre demandas por daños y perjuicios en los tribunales, so bre documentos policiales internos y la comisión de revisión de denun cias civiles; ( 2 ) l a exigencia de que l a policía prepare informes sobre el uso de la fuerza y establezca un sistema para hacerle seguimiento; ( 3 ) un siste ma de recepción e investigación de las denuncias civiles que sea consis tente y amigable con el usuario; ( 4) auditorías departamentales periódicas para vigilar que las reformas propuestas se cumplan; ( 5 ) el nombramiento de un agente veedor externo que vigile el cumplimiento de tales refor mas. En el presente, aparte de las ciudades donde se han instaurado ca sos federales, este sistema relativamente simple de veeduría y administra ción casi no existe, ni en los Estados Unidos ni en ningún otro lugar del continente. 10
L A V E E D UR Í A I N T E R N A C I O N A L
Existen normas internacionales para el uso de la fuerza por parte de la poli cía, incorporadas en el Código de Conducta para Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de 1 9 7 9 , los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, de 1 9 9 0 y la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas crueles, inhumanos o degradantes. En general, se condena el uso de métodos investigativos degradantes o crueles, el empleo de la violencia sal vo cuando sea absolutamente necesario y el de fuerza letal, excepto como último recurso. La Convención contra la Tortura contiene cláusulas para investigar las acusaciones por este crimen, mientras los otros dos instrumentos carecen 11
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de procedimientos para su aplicación. No obstante, la importancia de estos tratados radica en que establecen normas mínimas, de modo que si un de partamento de policía los viola, la comunidad internacional puede criticar lo por su incumplimiento. Los delegados de las Naciones Unidas y las or ganizaciones no gubernamentales redactan informes periódicos sobre to dos los países de América, en los que evalúan las práct icas de la policía bajo los criterios internacionales. Por medio de la diplomacia y la divulgación, estos reportes ejercen una presión a favor de las reformas. Así, luego de la masacre de la cárcel de Sao Paulo en 1 9 9 2 , la crítica de la comunidad inter nacional llevó al gobierno federal a condenar al estado de Sao Paulo, que a partir de entonces trató de reducir los niveles de violencia policial. De otro lado, existe la posibilidad de presentar demandas individuales ante el Co mité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas contra países que ha yan aceptado su jurisdicción (esto no incluye a los Estados Unidos). Las denuncias también se pueden someter a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de Estados Americanos. Ambas organizaciones exigen agotar primero los mecanismos nacionales, por lo tanto, funcionan como un último recurso, cuando ninguna de las solucio nes analizadas antes resulta efectiva en el país donde ha sido cometido el abuso. CONCLUSIONES
Evidentemente, la clave para controlar la mala conducta de la policía radica en vigilar el uso que ésta hace de la fuerza. Es necesario contar con orienta ciones claras para limitar el recurso a la violencia -inclui da la le tal -, y exigir que los agentes den cuenta por escrito de cada caso en el que la emplean. Debe establecerse un sistema preciso y transparente de medidas disciplina rias para garantizar que se cumplan dichas pautas y que se imponga una sanción cuando sean violadas. Aunque tal vez no sea muy efectivo al co mienzo, este sistema disciplinario constituye uno de los pasos fundamenta les para el control de la conducta policial; mientras la disciplina siga siendo arbitraria, vaga o politiquera, su reforma será casi imposible. Un cuerpo externo a la policía debería investigar las denuncias graves de corrupción y de abuso del poder. Pero este organismo no debe limitarse a la investigación individual de cada caso sino que debe buscar problemas y patrones sistémicos para hacer recomendaciones sobre cómo corregirlos. A manera de ejemplo, este comité puede descubrir cuáles agentes incurren de
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manera persistente en conductas violentas y seleccionarlos para que reci ban capacitación y atención especial. Debe existir una junta externa de veeduría, que bien puede ser parte del cuerpo investigativo o independiente de él, para garantizar que la policía responda a las exigencias de reforma. Aunque la detección y corrección de estos problemas sistémicos represen te, a largo plazo, una ventaja para la policía, ésta no suele ver la vigilancia externa como un mecanismo provechoso así que probablemente muchas de estas instancias tendrán que establecerse por medio del poder legislati vo. Este último también debe actuar de manera que imponga límites al poder facultativo de la policía y al procedimiento penal, que establezcan un equilibrio entre la seguridad individual y los derechos de los ciudadanos. Los tribunales deben aplicar de manera drástica las limitacione s legales a la discrecionalidad de la policía. De otro lado, así como la Constitución pro tege los derechos ciudadanos, los tribunales tienen que velar por los dere chos humanos aun en aquellos casos en que el poder legislativo no logre actuar. Las cortes deben ser especialmente cuidadosas al excluir las confe siones obtenidas bajo presión. El Estado debería ser responsable de aportar las pruebas para establecer si una confesión es voluntaria y para determinar si se han violado los derechos humanos mediante allanamientos ilegales o el uso de la violencia policial. Las demandas por daños y perjuicios contra el Estado o el municipio o aun contra un agente particular deben utilizarse como un control de la mala conducta policíaca. Los daños y perjuicios deben pagarse con el presupues to de la policía, y un cuerpo investigativo independiente debe analizar los resultados de los procesos judicial es, para determinar si es posible detener los patrones de violencia, o si las prácticas policiales se pueden modificar de manera que se minimice n los daños. La legislación debe autorizar acciones de interdicción contra los patrones generaliza dos de abuso y los tribunales deben ocuparse de ellos. A través del ejecutivo, cabe al gobierno central establecer un sistema de veeduría, para garantizar que los funcionarios locales observen las nor mas de los derechos humanos. El gobierno central está llamado a exigir informes a las autoridades locales y usar su poder de intervención para cri ticar o para actuar contra el gobierno local, si éste no hace lo suficiente para proteger a los ciudadanos locales. En este sentido, podría servir como mo delo la nueva potestad del fiscal general de los Estados Unidos, que le per mite actuar contra los funcionarios locales cuando se presenten patrones de mala conducta.
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Los agentes que cometan abusos deberán ser llevados a juicio, al me nos cuando las autoridades locales no actúen o cuando falle el sistema disci plinario. Si los funcionarios de bajo rango no quieren enjuiciar a alguien, debe autorizarse a los miembros del gobierno central o federal para que se encarguen del caso. Finalmente, es preciso adjudicar un presupuesto ade cuado para todo este trabajo, que incluya los recursos necesarios para pro teger a los testigos contra los intentos de agresión.
NOTAS
' El estatuto que otorga nuevo poder al fiscal general de los Estados Unidos es el código 42, secciones 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver también Curriden 1996, 62-65. El caso de José Luis Ojeda, golpeado al parecer por razones de corrupción, después de
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ser detenido en una redada de identificación. Ver CELS 1997, 99-103; para los edictos policiales, ver CELS 1998, capítulo 2. Como se dijo en la nota 1, el estatuto que garantiza la nueva potestad del fiscal gene
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ral de los Estados Unidos es el código 42 secciones, 1 4 1 4 1 - 4 2 . Ver también Curriden 1996, 62-65. Miranda v. Arizona 384
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US 436, 1966. El principal caso que pone el peso de la prueba
en la fiscalía para demostrar el carácter volun tario de las confesiones es Lego v. Tivomey 404 US 477. i9 7 2
Las reglamentaciones policiales las analiza Walker (1993); las de Sao Paulo las discute
5
Cavallo (1997, 52). Tennessee v. Garnerqji
6
US 1, 1985.
"Los Angeles Board Saves City $3oM in Litigation" (Wells 1997); la referencia a "ciu
7
dad" es un nombre inapropiado; en realidad se trata del condado de Los Angeles. Ver también los informes semestrales del consejero especial del sheriff del condado de Lo s Angeles, Mer ric k J. Bobb, 1994-98. Ver nota 3. Con respecto a la demostración de un "patrón o práctica", ver Rizzo v. Goode
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423 US 362, 1976; con respecto a atreverse a enfrentar un abuso al cual uno sólo puede verse sometido una vez, ver City ofLos Angeles v. Lyonsqói US 95, 1983. Lyons trató de hacer prohi bir el uso de una llave potencialmente mortal como práctica policial y no logró tener éxito, pues era improbable que la policía lo volviera a aplicar. " Para Los Angeles, ver Chevigny ( 1995 , capítulo 1) ; para Nueva York, ver Kocienewski
(1997, 1998a, 1998b). U.S. v. City of Pittsburgb, et al. U.S.D.C.
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consentimiento.
W.D.Pa. caso civil No. 97-0354, decreto de
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Estos instrumentos se plantean en United Nations 1994, vol. 1, parte 1, pp. 312, 318, y
293, respectivamente.
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Por Mauricio Ducey Rogelio Pérez Perdomo
Este capítulo examina algunos aspectos de la relación entre la seguridad ciudadana y la reforma del sistema de justicia penal en Lat inoamérica. Exis te una abundante literatura sobre la seguridad ciudadana y sus problemas asociados de crimen violento y temor al crimen, así como sobre la reforma judicial. El ensayo se sitúa dentro de la tradición de "ley y sociedad" o "so ciología de la ley" y aborda la relación entre los dos temas, aspecto que ha sido menos estudiado. Por lo general, se considera que la justicia penal -y, de forma más am plia, el sistema penal- constituye parte importante de la reacción social con tra el crimen y la inseguridad. Desde un punto de vista didáctico, tal rela ción puede justificarse. Sin embargo, de acuerdo con la perspectiva de adopta este capítulo, la afirmación de que la reforma de la justicia penal es una reacción a lo que está ocurriendo en el área del crimen sería una simplifica ción excesiva, que ignora la complejidad de procesos sociales relativamente independientes. Lo que aquí se propone es que en ambos casos se trata de fenómenos sociales que, hasta cierto punto, tienen su propia dinámica. Por lo tanto, la justicia penal no consiste simplemente en el derecho (incluidos tanto los principios como las normas), sino en complejos procesos sociales y organizacionales; de igual forma, la actividad criminal es un hecho social que sólo puede comprenderse dentro del contexto de la reglamentación, los procesos y las instituciones legales. En la primera sección se analizará la situación del proceso penal en Latinoamérica antes de las reformas. Para explicar el proceso de cambio en el sistema de justicia de la región es indispensable tener una perspectiva del objeto del mismo. Adicionalmente se estudiará la situación en que se en cuentran las reformas hoy en día y sus principales componentes. Uno de los objetivos de esta primera sección es señalar que la reforma es más que una simple reacción a los cambios en la actividad criminal. En la segunda sec ción se hará una presentación del estado actual del conocimiento con rela ción a la seguridad personal, junto con un análisis de las posibilidades de
DUCE Y PÉREZ PERDOMO
reformar el sistema de justicia penal de manera que logre dar solución a algunos de los problemas sociales relacionados con él. Aunque los autores no nos proponemos analizar la reacción a la reforma, el tema se mencionará brevemente en la conclusión. REFO RMA DEL SISTEM A DE JUSTICIA PENAL
Dentro del tema general de la justicia penal, los abogados latinoamericanos suelen distinguir dos elementos. El primero, que tradi cionalmente ha atraído la mayor atención, es el que se conoce como derecho penal, que incluye los principios y la reglamentación relacionada con los delitos y castigos. Su texto legislativo básico es el código penal, sobre el cual existe una gran cantidad de trabajos académicos a la que los abogados llaman la doctrina. El otro tema se refiere a los procesos o acciones y va desde el descubrimiento de un crimen hasta la fase de condena; su estudio se denomina derecho penal procesal. En este caso, el texto legislativo básico es el código de procedi miento penal (código de enjuiciamiento penal o código de proceso penal). En la tradición del derecho civil, el estudio de este tema ha sido el "pariente pobre" del derecho penal, con mucha menos tradición teórica. Ambos códigos se derivan de la herencia europea y adquirieron su for ma moderna durante el siglo xix de manera casi simultánea en Europa y en América Latina. Los códigos penales europeos rápidamente tuvieron re percusiones en Latinoamérica; el concepto de delito y castigo siguió estos cambios muy de cerca, hasta el punto que podía considerarse que había una unidad de pensamiento sobre el derecho penal en los dos continentes (Jiménez de Asúa 1 9 5 0 ) . Como se verá más adelante, no ocurrió lo mismo con los códigos de procedimiento criminal, en los que existe una dinámica completamente diferente de la europea; sobre este tema se presenta, aún hoy en día, una confusión en la doctrina legal tradicional de la región, in cluso en los estudios comparativos. Desde la perspectiva de este capítulo, el aspecto procedimental de la ley es más importante, pues comprende la ley en acción. Los presentes au tores subrayan aquellos elementos del proceso que no se encuentran en los textos legales (o en los archivos de caso) y que no se pueden recabar en las salas de juicio. El asunto que resulta de interés aquí tiene una dimensión más amplia: se trata del proceso penal que comienza con la acción de la policía y termina con lo que ocurre después de la sentencia -el tratamiento del criminal-. Por lo tanto, cuando se habla de la reforma al sistema de
LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA REFORMA DEL SISTEMA DE JUSTICIA JUSTI CIA PENAL EN AMÉRICA L LATIN ATINA A
justicia justicia penal, se hace hac e referenci a al proceso en este sentido más amplio. El derecho penal, en relación con los principios y las leyes que aparecen en el código penal o en lo que respecta a lo que han formulado los académicos o las cortes superiores, es mucho menos importante que las acciones diarias de la policía y los jueces de los tribunales inferiores. Estos actores, en la práctica, definen qué es un crimen y cómo tratar a quienes están acusados de haberlo cometido. El El proce roceso so pen pena al ante antes s de la refo reform rma
Tradicionalmente, el proceso penal de Latinoamérica se ha definido como un proceso proceso "inqui sitivo" sit ivo" en el cual el j uez y el fiscal fiscal son una misma persona. El término se refiere al diseño general del sistema y en particular al papel del juez, que no sólo se encarga de juzgar el caso sino también de dirigir la investigación que busca descubrir la verdad con relación a los actos lesivos ( M e r r y m a n 1 9 8 5 ,
126 ).
En el proceso inquisitivo, los individuos clave son la persona acusada de un crimen (el acusado), (el acusado), que que está siendo procesado penalmente, y el juez mismo. Otros papeles importantes son el de la policía, considerada como un organismo que colabora con el juez en la investigación, y el del fiscal público. En teoría, el fiscal es independiente y representa a la sociedad; su función consiste en formular cargos, si cree que el acusado ha cometido el crimen, y pedir una sentencia. Por último, hay una persona que defiende al acusado; sin embargo, la labor de la defensa en el proceso de indagatoria es limitado. Por lo tanto, más que un sujeto con derechos, el acusado es visto como como un objeto objeto del proceso. Así, la investi gación (el sumario s umario o los procedi mientos anteriores al juicio) es secreta, aun para el acusado. El sospechoso puede ser detenido e interrogado, incluso sin ser notificado del crimen por el cual se le investiga. El lapso de tiempo durante el cual puede permanecer detenido es limitado y la investigación debe conducir a una orden de enjui ciamiento, que puede recibir el nombre de orden de detención, si el juez decreta la detención preventiva. En el proceso de Inquisición de finales de la Edad Media, y durante el en Europa, la tortura se usaba con regularidad para obtener anclen anclen régime régime en información confiable, y el juez podía emitir una sentencia sin que el acusa do tuviera ninguna ni nguna oportunidad re al de defenderse (Tomá (Tomáss y Valiente 1 9 6 9 , 1 8 2 S S . ) . Más adelante, se estableció la oportunidad de la defensa en una etapa del proceso en la cual al sospechoso se le informaban los motivos de
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su detención, se le formulaban cargos y se le permitía presentar argumen tos y evidencias. A esta segunda fase, que teóricamente incluye la presentación de prue bas o la argumentación del caso, se la llama el juicio (pknario); juicio (pknario); a a diferencia del procedimiento anterior al juicio, esta etapa debe ser pública. Sin embar go, en la práctica, este carácter caráct er "público" "públ ico" está restringi rest ringi do a la capacidad que tenga el acusado para acceder a los documentos del caso. Salvo en cier tas ocasiones, el público también puede asistir a los procedimientos que se dan en el tribunal y revisar los registros oficiales y los documentos del caso. En muchos países de la región, esta fase del proceso consiste en trabajar con un conjunto de documentos escritos, sin que se presente ninguna con frontación real entre las partes en presencia del juez y sin una oportunidad real de interrogar y contrainterrogar a los testigos. En la mayoría de los países latinoamericanos no se estipulan procedimientos orales tal como és tos suelen ser entendidos hoy en día (Binder 1 9 9 3 a , 69 ; 1 9 9 3 b , 2 1 9 ) . El proceso penal del derecho consuetudinario era bastante diferente y no incluía los procedimientos inquisitivos, que fueron una innovación eu ropea del siglo xiv. Al proceso que se desarrolló en Inglaterra se lo ha lla mado "acusatorio". Originalmente, comenzaba con una acusación hecha por un individuo particular, aunque hoy en día también lo puede iniciar un representante de la sociedad (el fiscal). El juez actúa como director o arbi tro del procedimiento público, oral, acusatorio, y el jurado es quien toma la decisión. Debe advertirse que el fiscal desempeña un papel muy importan te: inicia el proceso radicando los cargos y es responsable de suministrar las pruebas. Después de la Revolución Francesa y la liberalización de Europa a co mienzos del siglo xix, el proceso criminal europeo introdujo cambios im portantes. Estos proporcionaron mejores garantías para el derecho a la de fensa con la creación de la figura del fiscal moderno, el establecimiento de los procedimientos procedimient os orales de careo como parte central del proceso y la adop ción del uso de jurados en muchos de los casos. De ahí en adelante, se hace referencia a un proceso "mixto", con elementos acusatorios e inquisitivos; estos últimos pasaron a dominar en la fase investigativa (sumario), investigativa (sumario), mientras mientras los aspectos acusatorios prevalecieron en la etapa del pknario. del pknario. A pesar A pesar de que la mayoría de los países latinoamericanos adoptaron los códigos de procedimiento penal durante la segunda mitad del siglo xix -es decir, después de la reforma en Europa- siguen estando ligados de manera más estrecha a la antigua tradición inquisitiva. En la mayor parte de la re-
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gión, gión, el fiscal desempeña (o desempeñaba dese mpeñaba hasta hace poco) un papel secun sec un dario, pues aunque expone los cargos, éstos no representan ninguna limita ción ción para el juez. El fiscal puede presentar present ar evidencias evidenci as nuevas, y el juez tam bién tiene autoridad para hacerlo, porque esto no interfiere con su función de buscar de la verdad. El restringido papel del fiscal en el contexto del proceso inquisitivo latinoamericano llevó a que en 1927, Chile eliminara esta institución y le asignara al juez toda la responsabilidad de la investiga ción, formulación y decisión del caso. En otros países, la figura del fiscal sigue siendo poco más que un formalismo (Duce (Duce 1999, 5 6 S S . ) . En varios casos, entre ellos Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela, no se hacía distinción alguna entre el magistrado examinador, responsable de la investigación, y el juez, encargado de emitir el dictamen. Esta distinción era muy importante en Europa, donde las dos funciones estaban separadas para para promover la imparcia lidad lida d de la corte (Duce 1999, 199 9, 37SS.). 37SS.). Aunque Aunque un buen número de países han instaurado la figura del jurado o alguna vez tuvieron legislaciones que lo exigían, sólo algunos -incluidos Colombia y República Dominicana- tienen jurados institucionalizados de manera más o menos permanente. Estos factores han dado como resultado la concen tración de funciones en la persona del juez penal, situación bastante singu lar que no parece tener paralelo en otras regiones. Otro rasgo del proceso penal latinoamericano es su naturaleza escrita. Los procedimientos judiciales suelen ser formalismos que a menudo se li mitan a la lectura o la entrega de documentos preparados por las partes o por el juez. De esta manera, los registros del caso son el elemento central del proceso. De otro lado, en la práctica se da muy poco contacto entre el acusad acusado o y el juez. juez . De hecho, muchas sesiones que, según los códigos deben ser presididas por el juez, en realidad se realizan ante un empleado del tri bunal; más tarde, el juez firma con su nombre, como si hubiera estado pre sente en la sesión. Esto es lo que se conoce como "delegación de las funcio nes judiciales" y ha sido uno de los problemas más generalizados del proce so inquisitivo inquisitivo de Latinoaméri Latinoaméri ca (Binder 199 3b, 205). 2 05). Este énfasis en los registros escritos le da un carácter extremamente formalista al proceso. Si el juez no firma la trascripción del procedimiento, la audiencia es nula e inválida. Sin embargo, la ausencia del juez en una audiencia no afecta la validez de la misma, con tal de que firme la trascripción (Duce 1999, 49). El proceso gira esencialmente en torno a documentos voluminosos (los archivo del caso), en lugar de desarrollarse a través de procedimientos orales. Tal como lo hemos indicado, por lo general no exis-
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te un proceso de juicio público, oral y de careo en América Latina, ni si quiera en la fase del juicio mismo, lo cual representa una diferencia funda mental con el proceso de reforma que comenzó a ejecutarse en Europa en el siglo xix. Una última característica que debe señalarse es la posibilidad de apelar las muchas decisiones que se producen durante el proceso. Hasta cierto punto, ésta es una manera de limitar el poder del juez que preside el caso y de darles mayor poder a los jueces de los tribunales superiores. En las deci siones más importantes es obligatoria la intervención del juez de un tribu nal superior por medio de un proceso llamado de "consulta", incluso si las partes no apelan el fallo. Esto también es típico del proceso inquisitivo más tradicional y refleja la preferencia de una jerarquía que permite la vigilancia de los jueces por parte de sus superiores y acentúa la estructural piramidal del sistema de la región. Un interrogante inevitable es por qué los países latinoamericanos se mantuvieron tan ligados a la tradición inquisitiva y no adoptaron las inno vaciones de los países europeos, que en otros aspectos les sirvieron de mo delo, en particular con respecto al derecho penal sustantivo. Como se ha anotado, los cambios en Europa buscaban garantizar un mayor derecho a la defensa y fijar limitaciones relativas al poder de los jueces, así como intro ducir procedimientos orales y normas que instauraban los jurados o la par ticipación ciudadana en el proceso del juicio. La respuesta a esta pregunta puede variar de un país a otro, pero en general la diferencia entre Latinoamérica y Europa muestra que el código penal tuvo un efecto relativamente secundario sobre el proceso penal mis mo, en lo que se refiere al castigo. Por ejemplo, en 1 9 2 4 , el Perú adoptó el código penal suizo, en aquel entonces el más innovador y liberal de Europa. Sin embargo, las dos sociedades eran muy diferentes. Suiza no tenía la po blación analfabeta e indígena que el código clasificaba como salvaje, semicivilizada y civilizada para efectos de la responsabilidad penal, ni el Perú tenía la capacidad de hacer inversiones importantes para el tratamiento de los convictos, que sí podía hacer Suiza. En consecuencia, tal como se lo concibió y aplicó en el Perú, el código penal resultó mucho más represivo de lo que era originalmente (Hurtado Pozo 1 9 9 7 ) . Con relación a los códigos de procedimiento, los proponentes de va rios países sostuvieron explícitamente que, dada la diferencia en el nivel de civilización en las respectivas sociedades, las innovaciones que eran comu nes en Europa no podían introducirse en Latinoamérica. ¿En que consis-
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tían estas diferencias? La respuesta se centra en el hecho de que, debido a la composición de la sociedad latinoamericana, la pequeña élite, educada en Europa, sentía que al otorgar demasiadas garantías para proteger los dere chos de los sospechosos -que solían proceder de los grupos sociales menos educados y supuestamente tenían una mayor propensión a la actividad cri minal- podría crearse un impedimento para la preservación del orden so cial. De manera semejante, la élite temía que si se instituían jurados en los cuales participara la gente común -que posiblemente sería menos educada y, en su opinión, más proclive a la actividad criminal- éstos podrían emitir juicios demasiado indulgentes con los culpables de las actividades crimina les. Las numerosas vías de apelación y de consulta también reflejaban el deseo de ejercer control, incluso sobre los jueces, para evitar que se desvia ran de las pautas establecidas. Estos motivos se disfrazaron de varias mane ras. En Chile, por ejemplo, se argumentó que la pobreza del país y el aisla miento de vastas regiones de su territorio hacían imposible poner en prác tica un sistema más civil izado. Dos cosas han de anotarse aquí: la primera es que el sistema básico, que incluía una fase inquisitiva, y que fue adoptado por los países latinoa mericanos durante el proceso de redacción de los códigos durante el siglo xix, es una extensión del sistema empleado a lo largo del período colonial. Segundo, este sistema ha prevalecido en la región sin mayores modificacio nes hasta el proceso actual de reformas, en el cual se han introducido cam bios sustanciales, como se verá más adelante. Esto no es un simple resulta do de la pasividad o la negligencia. De hecho, durante el siglo xix, la mayor parte de los países de la región ejecutaron reformas pero éstas casi nunca suponían cambios significativos en el sistema inquisitivo vigente. Por con siguiente, puede decirse que este sistema ha estado vigente en Latinoamér ica durante casi quinientos años. El análisis anterior describe de manera global el sistema penal latino americano y propone una explicación sociopolítica de la conservación de las características más represivas del sistema inquisitivo. En este sentido, vale la pena destacar dos rasgos específicos que podrían considerarse disfuncionales: la excesiva duración de los juicios y el gran número de per sonas que son encarceladas sin haber recibido sentencia. Estos rasgos no son exclusivos de Latinoamérica pues a muchos otros países, incluidos aqué llos que cuentan con otro tipo de sistema legal, se les puede hacer la misma crítica.
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No obstante, el diseño del sistema inquisitivo representa una causa importante de los rasgos que dificultan los procedimientos del sistema pe nal. Además de este elemento ideológico, el mal funcionamiento puede ex plicarse, en buena medida, por la manera como se conducen los juicios en la región. Estos son presididos por jueces y otras personas pertenecientes a la institución y siguen una rutina caracterizada por la negligencia y la lenti tud, que incluso puede pasar por alto los marcos temporales formalmente establecidos en los códigos. Esta situación sólo se altera cuando dentro del proceso hay abogados u otras personas capaces de ejercer presión para ha cer más expeditos los casos particulares (Pérez Perdomo 1 9 8 9 , 1 9 9 5 ) . El alto número de acusados detenidos (por lo general más del 50 por ciento), a quienes se llama "presos sin sentencia" (Carranza et al. 1 9 8 3 ) , es otro factor asociado de manera específica con esta circunstancia. Técnica mente, éstas son personas inocentes, pues no han sido declaradas culpables. Es claro que en cualquier momento y dentro de cualqui er sistema de justi cia penal, siempre habrá un número de personas que están siendo procesa das por los juzgados y se encuentran detenidas debido a que se las acusa de crímenes graves y las autoridades creen que existe el riesgo de que no se presenten a juicio. La irregularidad consiste en que la gran mayoría de los que están en la cárcel son acusados y no presos condenados. Esto demues tra la existencia de una mentalidad muy represiva en la legislación y entre los jueces, que privilegia la prisión sobre otras garantías y exige un proceso de juicio muy largo. La confluencia de estos dos factores es inevitable: un sistema altamen te represivo pero expedito produciría muchos más convictos que acusados, mientras un proceso ineficiente sólo producirá un gran número de acusa dos en prisión si los jueces recurren con frecuencia a la detención preven tiva. Estas características no son sólo el resultado del sistema inquisitivo, más bien se relacionan con la idea central de que las personas procesadas por el sistema de justicia penal son peligrosas para la sociedad, a menos que sus conexiones sociales demuestren lo contrario, y por lo tanto se les deben aplicar medidas disciplinarias más allá de las estipuladas por la ley. Otro elemento entorpecedor, que indica hasta dónde el modelo judi cial se aparta de la realidad cotidiana, es la importancia que se le atribuye a la policía, pues en la práctica es ella y no el juez, quien dirige la investiga ción. La policía sólo se presenta ante el juez para justificar una detención que ya ha sido efectuada o para obtener la autorización de alguna acción futura, tal como el allanamiento de una residencia. Aparte de esto, la policía
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recopila evidencias circunstanciales y de otro tipo y, en el momento en que considera que el caso ya está "resuelto", lo presenta ante el juez y el acusa do. El sistema crea una cierta solidaridad entre los jueces y la policía en el desempeño de sus labores respectivas. Varios estudios empíricos indican que los jueces ejercen poca o ninguna vigilancia sobre la actividad de la policía, aun en casos en los que existen quejas de que se está ejerciendo coerción física o psicológica (Rico 1 9 8 5 ; Jiménez 1 9 9 4 , 212SS.). Como se verá, este papel de la policía, junto con la relación entre su trabajo y el de los jueces, da lugar a que existan grandes abusos. La reforma del procedimiento penal
Lo anterior describe el sistema de juicios penales que la mayo r parte de los países de Latinoamérica están modificando o planean modificar en un futu ro próximo. Varios expertos en el tema han criticado la obsolescencia de los tribunales penales en comparación con los de Europa, y algunos defensores de los derechos humanos han expresado su preocupación por los abusos y la falta de garantías para el respeto de los derechos tanto en los juicios como en los centros de detención (Zaffaroni 1986). El primer código de procedimiento penal de la región que sufrió cam bios importantes que afectaron el sistema inquisitivo prevaleciente fue el de la provincia de Córdoba, Argentina, que introdujo los procedimientos orales en 1 9 3 9 . Otras provincias de la Argentina sig uieron este ejemplo en años posteriores. En 1 9 7 2 , Costa Rica reformó su sistema de justicia penal siguiendo en buena medida el modelo de Córdoba. En 1 9 8 6 , se publicó en la Argentina la propuesta de reforma federal de procedimiento penal (co nocida como la reforma Maier ), la cual ha sido muy influyente, pues sirvió de base para un modelo de código presentado por el Instituto Iberoameri cano de Derecho Procesal en 1 9 8 8 . Ambos textos han sido usados como punto de partida para los nuevos códigos de la región. El movimiento comenzó a acelerarse durante la década de 1 9 9 0 . La reforma de Colombia y la reforma federal de la Argentina entraron en vi gencia en 1 9 9 2 , y la de Guatemala se hizo efectiva en 1 9 9 4 . Los proyectos de Costa Rica y El Salvador entraron en vigor en marzo y abril de 1 9 9 8 , respectivamente, y el de Venezuela, en jul io de 1 9 9 9 . Bolivia, Chil e y Para guay tienen propuestas que esperan la aprobación del legislativo; en casi todos los demás países se están realizando debates sobre la reforma y se tienen varios tipos de propuesta (Duce 1 9 9 9 , 7 0 S S . ) .
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Debe advertirse que en muchos países la reforma no se considera sim plemente como un cambio legislativo en el procedimiento criminal sino como una transformación de todo el sistema de justi cia penal. Y es así como no sólo se han efectuado reformas sino también ajustes a ellas. El caso co lombiano y el argentino, por ejemplo, han llegado a esta fase, que puede describirse como un período de reformas adicionales y ajustes correctivos a las modificaciones inicial es. Las reformas de los diferentes países no son independientes entre sí. Las ideas centrales son las mismas: pasar de un sistema inquisitivo a uno que contenga elementos destacados del modelo acusatorio, entre ellos los procedimientos orales, fortalecer el papel del fiscal, reconocer los derechos del sospechoso, del acusado y de las víctimas, incluir el principio de pun tualidad, etc. No es coincidencia que estos elementos sean comunes a todas las iniciativas, pues entre los reformadores existe un amplio consenso y un conocimiento de las ideas y el modelo de código propuesto por el Instituto Iberoamericano. Diversos países de la región han acudido con frecuencia a autoridades intelectuales tan notorias como Julio Maier y Alberto Binder para que los orienten en el diseño de sus reformas, de manera que estos expertos han tenido una influencia importante en el movimiento reformis ta de la región. Pero este proceso no se sustenta sólo en autoridades intelectuales. Va rias organizaciones multilaterales e internacionales han proporcionado ayuda económica y asistencia técnica. En la década de 1 9 8 0 , El Instituto Latino americano de las Naciones Uni das para la Prevención del Delit o y el Trata miento del Delincuente ( ILANUD ) se convirtió en un centro de apoyo para la reforma judicial. La Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo In ternacional ha prestado su colaboración en varios países, mientras que en otros han tenido una mayor intervención las organizaciones europeas, tan to en la prestación de ayuda técnica como en el aporte de recursos financie ros. Hace poco, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo hicieron grandes inversiones en la región y les concedieron préstamos a varios gobiernos para acelerar el proceso de reforma (aunque su coopera ción se ha dirigido genera lmente al sistema legal y no al de justicia penal de manera específica). La reforma no se concentra de manera exclusiva en los procedimientos penales de los tribunales. Los fiscales, los mecanismos de defensa pública, la policía y las prisiones reciben cada vez más atención. Además, el proceso suele concebirse como parte de un cambio más amplio que abarca a la jus-
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ticia civil, o incluso al sistema legal en su totalidad (Frühling 1 9 9 7 ) . Una de las ideas centrales que subyacen al proceso es que el orden económico mun dial -con su orientación hacia el mercado y su tendencia a convertir las inversiones extranjeras en motor del desarrollo de los así llamados merca dos emergentes- exige una reforma integral del sistema legal que garantice la seguridad jurídica de los ciudadanos y, especialmente, de los inversionistas (Pérez Perdomo 1 9 9 5 ) . Es evidente que este pensamiento ha motivado el interés de las instituciones bancarias multilaterales por los sistemas legales de la región. Sin embargo, también existen otros factores y fuerzas importantes en acción, entre las cuales se cuentan los procesos de democratización de dife rentes países, después de décadas de gobiernos autoritarios o dictatoriales; la crítica de los sistemas políticos obsoletos; las presiones para la moderni zación del Estado en general; la reevaluación del papel de los derechos hu manos; las percepciones negativas sobre el sistema judicial y, en particular, sobre los juzgados penales. Es difícil identificar la reforma con uno solo de estos factores, pues representa una respuesta a todos ellos, con diversos énfasis en cada país de la región. LA SEGURIDAD CIUDADANA Y EL IMPACTO DE LA REFORMA DE LA JUSTICIA PENAL
Esta sección no pretende analizar el vasto proceso de reforma legal sino más bien plantear una pregunta: ¿Hasta qué punto puede influir la reforma de la justicia penal sobre la seguridad personal en la región? La idea enton ces es examinar las relaciones entre la reforma del sistema de justicia y la seguridad ciudadana en América Latina. Tal como se ha indicado, la litera tura sobre el tema no es extensa. Esto es especialmente cierto con relación al impacto que la reforma puede tener sobre los problemas de seguridad ciudadana, como el creciente temor de la población frente al crimen y los intentos de combatir algunas de las formas más violentas del comporta miento delictivo. El análisis se divide en dos partes. La primera examina la diversidad y complejidad del tema de la seguridad ciudadana en la región, a partir de una mirada a la dimensión abrumadora del problema así como mediante la con sideración de algunas de sus características principales. La segunda presen ta varias ideas relacionadas con la reforma penal y la seguridad de la pobla ción.
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La complejidad de la seguridad ciudadana
No es exagerado decir que en América Latina la seguridad ciudadana o personal se percibe como un problema grave, aunque la intensidad de la preocupación varía de acuerdo con el país. El primer elemento relacionado con esta percepción es la cantidad de crímenes, en particular, de crímenes violentos. Sobre el tema existen numerosos estudios a nivel de los países y las ciudades; basta recalcar aquí que el concepto de seguridad ciudadana (o, para ser más precisos, de inseguridad) suele definirse a partir del número de incidentes de delito violento. Sólo unos pocos estudios adoptan el enfoque contrario, según el cual la percepción de la seguridad constituye una cons trucción social y, por lo tanto, no se deriva exclusivamente del número de hechos violentos. Este capítulo intenta abordar ambos asuntos en relación con la reforma de la justicia penal. A juzgar por la cantidad de referencias sobre la actividad criminal cita dos tanto en los estudios publicados como en los trabajos que se están rea lizando en el presente, podría afirmarse que en comparación con Asia, Aus tralia, Europa y Norteamérica, América Latina es una región extremamente violenta (ver por ejemplo el capítulo 5 de esta misma obra). La compara ción casi siempre se basa en las tasas promedio de homicidios -que repre sentan el principal indicador- pues las estadísticas de homicidios tienden a ser más confiables que las que se obtienen para otros tipos de delito. El promedio regional es de veinte homicidios por cada 1 0 0 . 0 0 0 habitantes al año, aproximadamente el triple de la cifra de los Estados Unidos -que, a su vez, duplica la de Europa Occidental-. Sin embargo, existen grandes dife rencias dentro de la región. Los datos de la Argentina, Chile y Costa Rica son comparables a los de Europa, mientras los de Colombia y El Salvador son varias veces mayores que el promedio regional. Por su parte, los del Brasil, México y Venezuela están cerca del promedio (Frühli ng 1 9 9 7 ; Ayres 1998).
Una característica importante de la violencia en la región, esencial para entender su complejidad, es el carácter institucional o insti tucionalizado del fenómeno. La policía de la región es conocida por la persistencia de sus excesos, que suelen consistir en serias violaciones a los derechos humanos (Chevigny 1 9 9 5 ; Jiménez 1 9 9 4 ) . En períodos de dictadura, estos excesos son el resultado de la política del gobierno, diseñada para eliminar o controlar a la oposición, pero también se pre sentan abusos contra los delincuentes comunes, tanto en los regímenes
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democráticos como en los dictatoriales. Las muertes durante las "con frontaciones" con agentes de policía son frecuentes, lo mismo que las torturas. Estas "confrontaciones" son en realidad una manera de encu brir las ejecuciones extrajudiciales, como se refleja en el hecho de que los criminales (o supuestos criminales) pocas veces resultan heridos, y a los policías rara vez se los asesina o hiere. La tortura y la violencia si guen siendo un método recurrente de investigación para delitos comu nes; su propósito es conseguir una confesión que haga más fácil obte ner una condena. A este tipo de violencia se lo ha descrito como institucional porque es ejercida por una institución gubernamental y es consonante con la política (generalmente tácita) de la policía y los organismos políticos encargados de vigilarla. Un tipo de crimen institucional no violento es el soborno (mordi da, como se lo conoce en México, o matraca, en Venezuela). Ésta casi siem pre se refiere a sumas modestas de dinero que la policía les exige a los ciu dadanos para olvidar trasgresiones reales o inventadas, y en términos es trictos constituye una extorsión. Los superiores son conscientes de estas prácticas, y en ciertos casos los agentes deben compartir el di nero con ellos. En Buenos Ares ocurría, por ejemplo, que los archivos judiciales eran su pervisados por la policía y a veces eran vendidos a las partes involucradas. Tales situaciones, junto con otras formas de corrupción y abuso, han moti vado una serie de reestructuraciones y reformas, que no siempre han sido del todo exitosas. Aparte de estos casos claramente institucionales, o de aquéllos en los cuales se subvierte a las instituciones, muchos grupos de policías cometen, de manera directa, un número de crímenes, por lo general sin autorización de sus superiores. Estos grupos de policías forman escuadrones de la muer te; en su tiempo libre, realizan lo que ellos consideran operaciones de lim pieza social, esto es, asesinatos a delincuentes de poca monta, incluidos niños y jóvenes. Entre los crímenes cometidos por la policía también se encuentran el secuestro, el tráfico de drogas y el robos de automóviles. Obviamente, en todos los casos se trata de crímenes organizados que, hasta cierto grado, hacen uso de la organización policial, sus armas y pri vilegios; sin embargo, l a responsabilidad de la entidad en estas acciones es menor que, por ejemplo, en las de tortura, donde existe un propósito institucional. Los delitos de la policía no se limitan a Latinoamérica. Muchas, sino todas las sociedades tienen o han tenido probl emas de esta índole (Chevigny
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1 9 9 5 ; Henshel 1 9 9 6 ) . Es
la dimensión del fenómeno lo que hace única a Latinoamérica. Entre las posibles explicaciones se incluyen la complicidad de los jueces, que puede ser una consecuencia del proceso inquisitivo des crito antes, y también la ineficiencia del sistema para infligir castigos for males a la actividad criminal. La marcada estratificación social, en la que el bienestar y la vida de los grupos sociales menos favorecidos se encuentran devaluados, así como la ausencia de una tradición democrática y cívica fuer te pueden ser otros factores explicativos. En muchos casos, existe además el legado de períodos de gobierno no democráticos, cuando a la policía se le daba carta blanca para realizar estas prácticas o se le ordenaba expresamen te que recurriera a ellas. Esto nos lleva a analizar un segundo aspecto de la inseguridad ciuda dana: la inseguridad no sólo es función del número de crímenes violentos cometidos sino también de la forma como la sociedad experimenta el fenó meno de la criminalidad. El miedo es una sensación construida socialmente (Zubillaga y Cisneros 2 0 0 1 ; Pérez Perdomo 1 9 9 7 ) . La independencia rela tiva de la inseguridad con respecto de la incidencia del crimen, y su dimen sión como construcción social pueden apreciarse en un estudio que mues tra niveles similares de inseguridad o miedo en algunas regiones de Vene zuela que presentan cifras muy diferentes de criminalidad y de delitos violentos (Navarro y Pérez Perdomo 1 9 9 1 ) . La imagen del criminal tam bién es significativa. Desde el punto de vista de los caraqueños de clase media o alta, los crimina les (malandros) viven en las barriadas y, en su as pecto, se parecen a personas de clase baja; de esta forma, el temor a la delin cuencia corresponde en buena medida al miedo que producen aquéllos que "no parecen ser uno de nosotros". Para la gente de clase baja, los malandros viven en las barriadas, igual que ellos, pero son percibidos como personas mejor vestidas, que usan ropa de marca (Zubillaga y Cisneros 2 0 0 1 ) . En opinión de varios expertos, el actual aumento en el temor que los chilenos experimentan frente al crimen no está relacionado con un incremento ob jetivo en las tasas de delincuencia (Mera 1 9 9 2 , 1 2 ; Riego 1 9 9 9 ) . Así, la per cepción de inseguridad no está necesariamente asociada con la probabili dad estadística de ser objeto de una agresión violenta sino más bien con la construcción social del problema y con la probabilidad que los ciudadanos crean que existe de convertirse en una de sus víctimas. Esta representación puede producirse de varias maneras: a través de las conversaciones personales, de los medios masivos y a partir de la manera como suelen perpetrarse los crímenes en cada sociedad. Este último factor
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merece especial énfasis. Cuando un gran segmento de la población cree que a la policía no le interesa responder a las necesidades colectivas de la ciudadanía o, lo que es peor, cuando ella está involucrada en actividades delictivas, la confianza en la institución se deteriora y la policía misma se convierte en fuente de inseguridad. Este es, sin duda, el caso de varios paí ses de América Latina; al menos en tres ciudades con altas tasas de crimen violento -Cali, Caracas y Rio de Janeiro-, más de una cuarta parte de los entrevistados consideraban que la policía era "mala " o "muy mala " (Briceño León, Carneiro, Vélez, Oviedo y McAlister 1 9 9 7 ) . Además, la gente no cree que los jueces protejan sus derechos o vigilen los posibles abusos de la policía, pues, en efecto, no lo hacen. Los jueces representan figuras distantes que hablan un lenguaje extraño y profieren dictámenes incomprensibles y que, además, pueden dejar en libertad a cri minales peligrosos a quienes los medios de comunicación han condenado, o imponer sentencias severas a personas apreciadas por la opinión pública. Las encuestas de opinión de los países latinoamericanos revelan muy poca confianza en los jueces -por lo general menos del 30 por ciento- mientras en los países industrializados los niveles de confianza suelen superar el 40 por ciento, y a veces el 6 0 por ciento (Martínez 1 9 9 8 ) . En este sentido resultan ilustrativos dos informes recientes sobre Ve nezuela y Chile. Según una encuesta realizada en Venezuela entre enero y febrero de 1 9 9 8 por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, el 85 por ciento de la población no tiene confianza en la administración de justicia ( PNUD 1 9 9 8 , 1 4 S S . ) . De acuerdo con otro estudio venezolano, la mitad de la población de Caracas considera que los tribunales son ineficientes o extremamente ineficientes, y el 36 por ciento los califica como moderada mente eficientes. La mitad de la población también siente que las personas deben tomar la justicia en sus propias manos (Briceño León, Camardiel, Ávila, DeArmas, y Zubillaga 1 9 9 7 ) . Una larga conversación que uno de los presentes autores sostuvo con un preso en Caracas expresa bien este sentimiento. El recluso señaló que estaba seguro de que no estaría en la cárcel si tuviera dinero. Al preguntarle cómo usaría el dinero para conseguir su libertad, en caso de tenerlo, dijo que no tenía idea, pero que sabía que con dinero sus problemas se resolve rían. En otras palabras, no entendía cómo funcionaba la maquinaria judi cial, pero creía que el dinero podía ponerla en marcha. La mayor parte de la sociedad carece de una comprensión del propósito del proceso legal y de sus reglas básicas.
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Esto explica la ambivalenci a frente al crimen y la policía. La población de varias ciudades latinoamericanas con altos índices de violencia tiende a aceptar conductas ilegales de la policía, como el allanamiento a los hogares y la detención bajo la simple sospecha de que una persona pueda ser delin cuente. Sin embargo, ésta no es una reacción generalizada. En los países que recientemente han tenido dictaduras militare s, la conducta ilegal de la policía tiene menor aceptación que en aquéllos con tradiciones democráti cas más fuertes. En otras palabras, el recuerdo de la represión excesiva con trarresta el deseo de alcanzar la seguridad a cualquier precio. Las actitudes hacia la pena capital son semejantes, pues a pesar de estar prohibida en la mayor parte de los países de la región por la Constitución, goza de un apoyo popular considerable. Esto parecería incompatible con la falta de confianza en los jueces y tribunales, que serían los responsables de administrar la pena de muerte. Cabe preguntar entonces si este respaldo no será en realidad una manera de expresar la aceptación de la ejecución extrajudicial (Holston y Caldeira 1 9 9 8 ) . El hecho de que la población tam bién desconfíe de la policía sólo aumenta la perplejidad que produce este fenómeno. La hipótesis propuesta aquí subraya la inconsistencia en las re acciones de la gente a los problemas sociales. Frente a un aumento en el crimen violento, la solución de la pena de muerte parece apropiada; pero si se profundiza un poco más, se advierte una falta de confianza en cualquier institución que pudiera ser llamada a aplicar esta sentencia. Aunque para el observador reflexivo la contradicción es clara, para quién responde a estas preguntas de manera espontánea el problema no parece plantear ninguna contradicción. Evidentemente, el problema de la seguridad ciudadana tiene varias di mensiones, que superan el grado de reacción del sistema de justicia penal. De aquí se podría concluir que la reforma no puede satisfacer todas las exigencias sociales creadas por el problema objetivo y subjetivo de la inse guridad; lo cual no significa, sin embargo, que la reforma no pueda produ cir cambios significativos en la situación actual. Reforma procedimental de los sistemas de justicia penal como respuesta al problema de seguridad ciudadana
Dentro de este contexto social, ¿cuáles son las implicaciones de reformar el sistema de justicia penal para los problemas asociados con la seguridad ciu dadana? La reforma obtiene una gran aceptación debido a que existe un
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descontento generalizado con relación a la falta de seguridad y al funciona miento de los tribunales y la policía. En la formulación de la propuesta participan juristas distinguidos, que proponen modernizar los procedimien tos de justicia penal e introducir derechos para los sospechosos y los acusa dos, a la vez que prometen alcanzar una mayor eficiencia en el proceso penal y establecer una separación entre la judicat ura y la policía. Además, la reforma no sólo se basa en el prestigio intelectual de sus proponentes sino también en el apoyo de organizaciones internacionales y de instituciones bancarias multilaterales. Si se nos permite una metáfora, la situación es como una luna de miel en la que los recién casados están felices y sus expec tativas mutuas son altas. Como veremos, estas expectativas exageradas cons tituyen uno de los obstáculos más serios para que la reforma tenga efectos en el futuro próximo. Un fenómeno que se ha presentado a lo largo de la región en los últi mos años son las demandas cada vez más frecuentes que la ciudadanía le hace a las autoridades con respecto al desarrollo de garantías de seguridad. El problema se ha convertido en uno de los elementos más importantes tanto del discurso público como del debate político, y la prensa lo ha adop tado como uno de sus temas favoritos. En la agenda de casi todos los go biernos de la región se incluyen políticas para combatir el problema, y los partidos de oposición, que suelen culpar al gobierno de ser incapaz de ma nejar el problema del crimen, explotan el descontento de grandes segmen tos de la población. En medio de esta situación, los gobiernos y los políti cos de todas las ideologías están comenzando a acudir a la reforma del pro cedimiento penal como uno de los mayores objetos de acción institucional. Enfrentados a la presión social, los políticos y otras personas que ocupan posiciones de poder le están apostando a una nueva respuesta institucional: reformar los procedimientos de justicia penal para trasmitirle al público el mensaje de que están preocupados por solucionar sus problemas mediante la adopción de mecanismos efectivos. Esto no debe verse como una respuesta completamente falsa pues el mejoramiento de los procedimientos penales es uno de los cambios institucionales más importantes que están emprendie ndo los gobiernos de la región. Su importancia no sólo tiene que ver con los cambios en la es tructura institucional sino también con los numerosos recursos humanos y materiales que se están invirtiendo en la iniciativa así como con su posible impacto sobre el sistema. En este sentido, es comprensible que los políticos traten de obtener la mayor ventaja posible de la reforma. En términos del
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diseño de políticas modernas, también es sensato intentar resolver diversos problemas con enfoques globales, que incluyan al sistema de justicia penal. Esto parece especialmente importante a la luz de que algunos de los pro blemas de seguridad ciudadana se relacionan con el sistema de justicia pe nal; por lo tanto, parece justificable exigir que este subsistema del gobierno aborde el asunto. Sin embargo, los problemas empiezan a surgir cuando los funcionarios sostienen que la reforma del sistema de justicia penal es "la única respuesta" o cuando las autoridades y los políticos en general la presentan como una panacea que resolverá todos los problemas. Desafortunadamente, ésta pa rece ser la actitud predominante en la región. Un ejemplo de ello es la tendencia de los funcionarios a afirmar que las reformas harán posible cas tigar a un mayor número de criminales con mayor rapidez, al aumentar las penas por el crimen y reducir la incidencia del mismo -como es el caso de la introducción explicativa al Código Orgánico de Procedimiento Penal en Venezuela (analizada en Pérez Perdomo 1 9 9 8 ) - . Esto no significa que la reforma no busque hacer más eficiente el funcionamiento de la justicia pe nal para enjuiciar y castigar los delitos. Lo que aquí se quiere recal car es que la reforma de las leyes, por sí sola, no aumenta necesariamente la eficiencia, ni se traduce en una mejora significativa de la seguridad ciudadana de ma nera automática. El principal inconveniente con esta actitud es que genera expectativas demasiado altas en cuanto a la posibilidad real de producir un cambio signi ficativo a corto plazo. Estas esperanzas pueden verse frustradas si la refor ma no produce resultados rápidos, y con ello se corre un riesgo serio de que se de marcha atrás al proceso. Una reforma exige grandes esfuerzos en su ejecución y un apoyo decisivo de la comunidad y las autoridades políticas. Si los ciudadanos se sienten insatisfechos por la falta de avances significati vos, comienzan a presionar a los políticos y al gobierno, y así, la contrarreforma asoma la cabeza justo en el momento en que el proceso es más vulnerable. Tal como se ha visto, la reforma tiene una capacidad limitada de resol ver los problemas de inseguridad, puesto que la causa de éstos excede, a las claras, el alcance del sistema penal. Y aun dentro de la esfera de la justicia penal, donde la reforma puede hacer importantes contribuciones, existen al menos tres obstáculos evidentes. Primero, la experiencia de diferentes paí ses de la región donde las reformas están en vigencia desde hace algunos años demuestra que el proceso de cambio es lento y que no se pueden espe-
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rar efectos inmediatos durante el período de ajuste. Por la magnitud del cambio institucional, legal y cultural que implica la puesta en marcha de la reforma, sería ingenuo esperar que el sistema produjera resultados contun dentes de la noche a la mañana. La implementación toma tiempo y requiere un cambio de actitud, así como una capacitación de los jueces, los emplea dos del sistema judicial y los miembros de las organizaciones policivas (Pérez Perdomo 1 9 9 8 ) . Segundo, la probabilidad de que la reforma de paso a mejoras concre tas en la seguridad ciudadana depende de que se transformen aspectos es tructurales en el sistema penal, de que se diseñen y ejecuten programas específicos para lograr objetivos definidos y de que las instituciones se orien ten en función de la nueva estructura para abordar dichos objetivos especí ficos. Sin embargo, en América Latina la reforma parece haber sido diseña da, ejecutada y ajustada sin tener en cuenta estos factores. Es por ellos que, aun si se ejecuta de manera racional, el nuevo sistema tendrá un impacto menor en los problemas concretos que si los esfuerzos se hubieran dirigido específicamente a la solución de asuntos puntuales. El resultado puede ser incluso contraproducente, al aumentar la ineficiencia y las contradicciones dentro del sistema. Tercero, la reforma deja por fuera a la policía, justamente aquel ele mento de la estructura institucional que se ha identificado como una de las fuentes de inseguridad ciudadana. Infortunadamente, la policía no ha esta do en el foco de atención de este proceso de transformación (Rusconi 1 9 9 8 , 1 8 9 ; Duce y González 1 9 9 8 , 5 1 ) ; y con ello se limi tan en forma sustancial los efectos potenciales en el sistema judicial. Además no se ha dado sufi ciente importancia a los aspectos del tratamiento y el castigo. En síntesis, mientras ciertos sectores generan expectativas poco realis tas en torno a la reforma, los aspectos que serían realizables en la práctica no han recibido un apoyo real. Los esfuerzos quedan entonces atrapados en medio de una situación muy difícil. ¿Puede la reforma contribuir realmente a la seguridad ciudadana? Desde el punto de vista de los presentes autores, ella puede hacer contribuciones importantes para combatir los problemas de inseguridad ciudadana y cri men dentro de la limitada esfera de acción del sistema de justicia penal. No obstante, estos cambios no son una consecuencia directa e inmediata de la reforma sino que dependen de un buen número de elementos adicionales. En primer lugar, tal como afirmó Currie ( 1 9 9 8 , 1 6 3 ) , a pesar de la capacidad limitada de la justicia penal para evitar los delitos, su potencial
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para reducir las tasas de criminalidad es mayor de lo que indicarían los re sultados logrados hasta el momento. Desde la perspectiva de Currie, el sis tema penal debe replantearse, de manera que en lugar de orientarse en fun ción del castigo y la segregación de los criminales, haga énfasis en las polí ticas de prevención y reinserción. Según el autor, un sistema penal apoyado en estos principios tiene una mayor posibilidad de ofrecer alternativas efec tivas para la seguridad ciudadana que las estrategias tradicionales, basadas en la supresión del crimen y los criminales, que han prevalecido en los Es tados Unidos durante las últimas décadas sin ningún éxito importante. Currie desarrolla estas ideas con detenimiento y argumenta que exis ten tres puntos vitales que deben reformularse para alcanzar resultados: aumentar la inversión en programas de rehabili tación, replantear los obje tivos y los mecanismos de sentencia y reducir la violencia en la comunidad mediante el diseño de estrategias policiales más efectivas. Para cada una de estas áreas, presenta ejemplos de diversos programas ejecutados en los Es tados Unidos que demuestran el éxito de una propuesta alternativa al enfo que punitivo. Sin entrar en los detalles de cada una de estas iniciativas, es importante resaltar que con un concepto diferente del sistema y con planes diseñados de manera específica para lograr resultados mensurables y con cretos, se pueden lograr avances modestos pero bastante significativos en el área de la prevención. Si estos planteamientos se trasladan al contexto de las reformas en Latinoamérica, podría esperarse que éstas surtan efecto, siempre y cuando se redefinan adecuadamente los papeles de los diversos protagonistas den tro del nuevo sistema penal. Así, por ejemplo, el énfasis en la reintegración de los trasgresores a la sociedad requiere de un compromiso y coordinación de parte de fiscales y jueces, que siempre deben mantener estos objetivos en mente. Algunos mecanismos procedimentales -como los programas de ex carcelación alternativos- que desempeñan una función importante en la mayoría de las reformas de la región, también deben desarrollarse y utili zarse de manera consistente con los objetivos de integración social. El sis tema debe tener una capacidad mucho más sofisticada para diferenciar en tre diversos tipos de trasgresores y de crímenes, de modo que se tengan alternativas más variadas y flexibles para los delincuentes que tengan altas probabilidades de reintegrarse de manera exitosa. Si el sistema es incapaz de hacer esta diferenciación en una etapa temprana del proceso, las proba bilidades de lograr efectos positivos a partir de una intervención proactiva serán mucho menores.
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Otro estudio
que merece atención es el de Riego ( 1 9 9 8 ) , pues aunque se refiere de manera específica al caso de Chile, sus ideas pueden aplicarse fácilmente a la mayor parte de la región. Según el autor, la reforma al pro cedimiento penal puede tener un efecto positivo al atacar los principales factores responsables de la percepción de inseguridad de la población. Como ya se ha mencionado, esta sensación no sólo se deriva de condiciones obje tivas de criminalidad sino de un gran número de elementos adicionales. Riego propone dos líneas de acción para las reformas, con miras a com batir esta representación social del fenómeno de la inseguridad. Primero, en buena medida, el problema se relaciona con una percepción de desorga nización, corrupción e ineficiencia de la justicia penal para enfrentar el cri men. Esto aumenta la sensación de vulnerabilidad. Por lo tanto, argumenta el autor, si se mejora la organización, se eleva el profesionalismo y se facilita el procesamiento efectivo de las demandas -al designar autoridades que respondan a cada una de ellas- la percepción podría cambiar en forma sus tancial. En estrecha relación con esto, propone que otra fuente del proble ma reside en la manera como las vícti mas del crimen perciben sus experien cias dentro del sistema judicial; sugiere entonces que al mejorar el trato que se les da a las víctimas se podría lograr un efecto sustancial en la represent a ción de la institución. La reforma ofrece una gran oportunidad para de sarrollar programas que proporcionen información, protección e indem nización a las víctimas, mecanismos ausentes en los sistemas inquisitivos tradicionales de Latinoa mérica. Casi la mitad de los códigos penales de la región que se han aprobado, o que están en proceso de serlo, estipulan cláusulas de este tipo, pero es necesario hacer esfuerzos por refinar su ejecución, para que no se conviertan en simples recursos retóricos de los legisladores. Una segunda sugerencia de Riego ( 1 9 9 8 ) es incluir a los fiscales en la formulación de las políticas de prevención del crimen local. Con base en experiencias de los Estados Unidos y aceptando que el fiscal no es el actor principal de estas ini ciativas, propone que los fiscales se comprometan en el diseño y conducción de los programas de prevención del crimen a nivel local; afirma que entre las experiencias más exitosas están las de trabajar en lugares determinados y abordar las condiciones sociales y urbanas es pecíficas que conducen al crimen y a la inseguridad ciudadana. Los fisca les pueden apoyar el trabajo de las comunidades en el proceso de identifi cación de las condiciones y lugares que son fuente de problemas. Y, en casos extremos, cuando se hayan agotado otras acciones por parte de las
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autoridades y organizaciones locales, hacer uso de los recursos punitivos del sistema. Al igual que las propuestas de Currie, esta segunda línea de acción sugerida por Riego presupone un cambio de orientación en los procedi mientos de justicia penal, particularmente en lo que se refiere a la política del fiscal público. A la hora de destinar los recursos humanos y económicos, los fiscales tienen que considerar la prevención basada en la comunidad como una prioridad. Más allá de su contenido específico, las propuestas resumidas aquí se ñalan tres factores importantes que han de tenerse en cuenta en futuras reformas de los sistemas de justicia penal de la región. Primero, demues tran que la reforma puede mejorar la seguridad ciudadana. Segundo, subra yan el hecho de que estas contribuciones pueden llegar a ser realmente importantes si el papel del sistema y el de sus protagonistas se concibe den tro de un marco más amplio que el tradicional. Tercero, ilustran que los resultados sólo se pueden lograr a través de programas específicos de planeación y ejecución. Así pues, la reforma no produce resultados de ma nera automática. CONCLUSIONES
El movimiento de reforma de la justicia penal es un desarrollo complejo relativamente reciente, de tipo social y político, que se encuentra en evolu ción y cuyos resultados aún no pueden evaluarse. Sin embargo, los proble mas de la seguridad ciudadana también son resultado de diversas variables sociales que van más allá de la esfera del sistema penal. Por lo tanto, no puede esperarse que la reforma judicial, bien sea por sí sola o en conjunción con la reforma de la policía u otros procesos de cambio, produzca un im pacto decisivo en los problemas asociados con la alta incidencia del crimen violento o con su construcción social. Se sabe bien que el crimen es UQ fenómeno complejo, causado por múltiples factores y que, por lo tanto, debe abordarse como un todo. En este contexto, el impacto potencial de la reforma puede verse des truido por los escándalos de los medios de comunicación, que son inevi tables cuando, por ejemplo, un tribunal reformado libera a alguien a quien los medios de comunicación y la opinión pública consideran un criminal peligroso, culpable de perpetrar un delito atroz; estos escándalos provo can una reacción precipitada y estimulan el deseo de presionar para que se
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CI UDAD ANA
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reinstaure un sistema más represivo. La reforma puede fracasar por la falta de comprensión de su propósito. Por desgracia, no hay bases de da tos que hagan posible analizar el efecto de la reforma sobre la opinión pública, ni conocen los presentes autores que se esté realizando algún trabajo a este respecto. Pero a partir de una serie de conversaciones infor males en Caracas con Adolfo Binder y William Evans (quienes han estu diado las reformas en diversos países latinoamericanos), podría pensarse que la reforma no es bien recibida, ante todo, porque se considera que debilita la capacidad de la policía y del sistema de justicia penal para com batir el crimen. Un ejemplo significativo en este sentido fue la entrada en vigencia de la reforma de Venezuel a, en juli o de 1 9 9 9 . La principal protesta surgi ó en la policía, en particular en la Policía Técnic a Judici al, que se sintió mania tada al no poder arrestar a los sospechosos para interrogarlos, y que con sideró que se la estaba restringiendo pues la oficina de la fiscalía debían vigilar sus acciones. También se ha dicho que la reforma ha aumentado la inseguridad pues es ventajosa para los criminales. Los jefes de policía y algunos funcionarios del Ministerio del Interior, así como importantes figuras conservadoras, propusieron que el Congreso Nacional suspendie ra la aplicación del nuevo código de procedimiento penal (al momento de la redacción de este escrito se estaba sesionando al respecto). La reacción de las organizaciones no gubernamentales preocupadas por los derechos humanos parece haber neutralizado la virulencia del ataque de los secto res autoritarios. Hasta la fecha no existen estadíst icas que indiquen que la reforma haya aumentado el crimen, tal como sostienen algunos periodis tas y agentes de la policía. Ahora, el reto consiste en que las autoridades, los políticos, el personal técnico, los funcionarios del sistema y la población en general comprendan lo que está en juego. No se trata simplemente de un problema acerca de cómo combatir el crimen y aumentar la seguridad sino del respeto por los derechos humanos, que son la base de nuestra civilización. Al mismo tiem po, la reforma penal se anuncia como la solución a los problemas de i nsegu ridad ciudadana y a la ineficiencia de la administración de justicia, con lo que se crean expectativas que la reforma no puede cumplir por sí sola. Para evitar la desilusión que amenaza con expandirse, se deben proponer objeti vos modestos y realistas. Si se logran conformar fuerzas policiales más mesuradas, sistemas ju diciales relativamente eficientes y una mejor comprensión de ellos por par-
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te de la población, se habrá dado un importante paso hacia el civismo - más aún, hacia la civilización misma-. Pero si, por el contrario, los países lati noamericanos se quedan estancados en reformas legislativas específicas, sin mecanismos apropiados de coordinación y evaluación, habrán desperdicia do una oportunidad sin precedentes para generar cambios institucionales que ofrezcan a sus ciudadanos una mejor calidad de vida.
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PA R A L A S
POLÍTICAS
LA VIO LE NC IA SOC IAL Y DO M ÉS TI CA Por
Andrew
Morrison,
Mayra
Buvinicy
Michael Shifter
La región de América Latina y el Caribe es considerada como una de las más violentas del mundo, y los datos existentes confirman esta percepción. Para 1 9 9 0 -último año del cual se tienen cifras comparables de homicidios para las distintas regiones del mundo-, estos países presentaban una tasa de homicidio de 2 2 . 9 por cada 1 0 0 . 0 0 0 personas, más de dos veces el prome dio mundial, estimado en 1 0 . 7 . Sólo el África sub-sahariana tenía una tasa más alta ( 4 0 . 1 ) , y ninguna otra región tenía un número de muertes violen tas mayor a 9 por cada 1 0 0 . 0 0 0 . Los últimos cálculos para América Latina y el Caribe corresponden a 1 9 9 4 y sitúan el índice en 2 8 . 4 , lo que muestra un crecimiento de más del 44 por ciento durante el período transcurrido entre 1
1 9 8 4 y 1 9 9 4 .
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Las comparaciones internacionales de los niveles de violencia son un ejercicio frágil, porque los datos pueden ser más confiables en una región que en otra, las muestras en las cuales se basan las estadísticas regionales pueden cambiar con el tiempo, las definiciones de tipos particulares de vio lencia pueden variar de un país a otro y porque un país concreto puede ser bastante violento cuando se analiza a partir de un criterio (por ejemplo, el homicidio) y muy pacífico a la luz de otro (como el atraco a mano armada). Además, la respuesta política de un gobierno no suele depender del lugar
Este capítulo es una versión modificada del texto presentado en la ponencia " La Violencia en Latinoamérica: un marco para la acción", publicado en 1999 por el Departamento de Desa rrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo. Los autores agradecen a aquellas personas que con sus comentarios mejoraron la calidad de este documento. Isolde Birdthistle, Edward De Vos, Ronald Slaby, Joan Vaz Serra Hoffman, Cheryl Vince-Whitman y Debbie Whitcomb del Centro de Desarrollo Educativo hicieron valiosas sugerencias. Rafael Loza no, del Educational Development Center, y Carlos Castillo, de la Organización Panameri cana de la Salud, facilitaron acceso a datos valiosos. Los puntos de vista expresados en este capítulo pertenecen los autores y no se deben atribuir al Banco Interamericano de Desarrollo.
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del país dentro de la clasificación internacional, sino del nivel de violencia que una sociedad particular considera intolerable. En este sentido, el grado de inseguridad que siente la población puede ser una medida especialmente importante para determinar el impacto de la violencia en el imaginario de una nación y en su sistema político y económico, pues es la inseguridad (o la sensación de ella ) la que afecta variables como el capital social y humano o la inversión. La violencia produce inseguridad, pero no de una manera simple y lineal, debido a que el grado de inseguridad que surge por un nivel de vio lencia dado depende de la representación que la sociedad se haga de ella. Las percepciones, a su vez, reciben una fuerte influencia de la manera en que los medios de comunicación cubren la violencia. Este capítulo se cen tra en la fuente subyacente a la inseguridad -los niveles de violencia-, más que en el papel de los medios en la formación de su representación social. La segunda sección documenta el grado de violencia en la región, mediante la exposición de datos sobre homicidios y sobre los efectos de las lesiones en la salud así como sobre las estadísticas de la situación de la violencia doméstica. La tercera parte intenta establecer un orden lógico a partir de este complejo tema, a través de una tipología de la violencia. La cuarta sección identifica los principale s factores de riesgo de violencia para el indi viduo, el hogar, la comunidad y la sociedad. La quinta parte presenta algunas investigaciones que han intentado estimar los costos socioeconómicos de la violencia en la región; distingue entre los costos y efectos directos de los mul tiplicadores económicos y aque llos de los multiplicador es sociales. La última sección analiza las decisiones que enfrentan los encargados de diseñar las políticas públicas que quieren reducir los niveles de violencia: programas integrados versus estrategias focalizadas, iniciativas loca les versus propuestas nacionales y -qu izá las más controvertidas- medidas de prevención versus programas de tratamiento o remedíales; argumenta que, en general, las políticas preventivas son más efectivas, en términos de los costos, que las opciones de tratamiento, e iden tifica varias opciones especialmente promisorias para evitar la violencia. ¿QUÉ TAN VIOLENTA ES LA REGIÓN?
De acuerdo con los datos existentes, Latinoamérica es una de las regiones más violentas del mundo; su tasa de homicidios es de casi 1 8 . 4 por cada 100.000 personas.
AMÉRICA VIOLENTA
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O CARIBE DE HABLA INGLESA • CONO SUR 1984
1994
Tasas de homicidio en áreas con bajos niveles de violencia,
variación intrarregional impor tante; para 1 9 9 4 -el año más reciente del cual se tienen datos globales-, las tasas de homicidio eran de 5 1 . 9 por 1 0 0 . 0 0 0 en la región andina; 3 0 . 1 en el Brasil; 2 1 . 1 en Centroamérica y el Caribe de habla hispana; 8 . 7 en el Caribe de habla inglesa y 6 .2 en el Cono Sur. Finalmente, las cifras para México, correspondientes a 1 9 9 5 , hablaban de 1 9 . 5 por cada 1 0 0 . 0 0 0 habitantes. Y quizá más preocupante aún sea el hecho de que en todas estas áreas -incluidas aquéllas relativamente menos violentas- el número de homici dios aumentó entr e 1 9 8 4 y 1 9 9 4 . La tasa de crecimiento no discriminada por población fue del 4 0 . 9 por ciento durante estos 10 años, es decir, un aumento de aproximadamente 3 . 4 por ciento anual (cálculos de los autores basados en los datos de la Organización Panamericana de la Salud). El in cremento más alto se registró en la región andina -donde los índices crecie ron más del doble- y el Caribe de habla inglesa, que tuvo un aumento de más del 67 por ciento. Brasil y Centroaméri ca -incluido el Cari be de habla hispana- aumentaron 2 9 . 7 y 20 . 6 por ciento respectivamente, mient ras las tasas de crecimiento en el Cono Sur y México fueron de 1 4 . 8 y 7 . 1 por ciento. Las figuras 5 . 1 y 5. 2 muestran la evolución de las tasas de homicidio para los países con índices altos y bajos de homicidios. ( Р А Н О
1 9 9 8 ) Tras este agregado se oculta una
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CENTROAMÉRICA
O REGIÓN ANDINA BRASIL
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Figura 5.2. Tasas de homicidio en áreas con altos niveles de violencia, 1984 y /99.
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MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER
La variación es aún más sorprendente cuando se consideran los países de manera individual. Las estadísticas recientes para América Latina y el Cari be ubican la tasa regional de homicidios de 1 9 9 4 en 2 8 - 4 ; los países que excedieron el promedio regional fueron: Colombia, El Salvador, Guatema la y Jamaica; mientras que Argentina, Chile, Costa Rica, Honduras, Para guay y Uruguay tuvieron cifras más bajas (o mucho más bajas) que el pro medio mundial, de 1 0 por cada 1 0 0 . 0 0 0 residentes. Por supuesto, el homicidio es sólo una entre muchas medidas del grado de violencia en una sociedad. Otro criterio consiste en calcular el número de personas víctimas de cualquier tipo de crimen violento. Lo ideal sería obtener estos datos a partir de encuestas y no de los registros policiales, pues en muchos países se reportan menos casos de los que en realidad ocurren. Por otra parte, dado que la cantidad de casos no denun ciados varía significantemente de un país a otro, las comparaciones basa das en las estadísticas de la policía no pueden ser muy confiables. La figu ra 5 . 3 muestra las tasas de víctimas de crimen violento en seis regiones del mundo, de acuerdo con la Encuesta Internacional de Victimización (Na ciones Unidas 1 9 9 9 ) . Como puede advertirse con facilidad, hay una gran variación entre las seis regiones y a menudo también hay diferencias con siderables entre las estadísticas de víctimas de sexo masculino y femenino en una misma región. Otra medida útil para evaluar la gravedad de la violencia, aunque mu cho más difícil de conseguir, son los años de vida ajustados por incapacidad (AVAD) (DALY, Disability-adjusted Ufeyear), perdidos a causa de la violencia medida del número de años perdidos o vividos con una incapacidad como resultado de la violencia-. Esta medida es diferente de las anteriores en cuanto no pretende establecer los niveles de violencia sino sus efectos sobre la salud. En el estudio de Global Burden o f Disease [Carga Universal de la Enfermedad] (López y Murria 1 9 9 6 ) , patrocinado por la Organización Mundial de la Salud, el Banco Mundial y la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Harvard, la violencia resultó ser la tercera causa de muerte en el mundo para los hombres con edades entre los 15 y 44 años. No es sorprendente que este índice varíe en forma significativa de acuerdo con la región (tabla 5 . 1 ) . Los AVAD per capita perdidos a causa de la violencia son una medida eficaz de la seriedad de la violencia como asunto de salud pública y desarro llo económico. Según este criterio, en 1 9 9 0 Latinoamérica y el Caribe era la segunda región con las pérdidas más altas asociadas a la violencia, con 4
5
6
7
AMÉRICA VIOLENTA
casi 4. 5 días per cápita al año, más que dos veces el promedio mundial; sólo África sub-sahariana tenía un número más alt o. De nuevo, los datos agre ga dos ocultan una heterogeneidad significativa, esta vez por sexo. Los hom bres pierden muchos más AVAD debido a la violencia (0.0124 AVAD, O 4.52 días en 1 9 9 0 , comparados con 0 . 0 0 1 9 , ó 0 . 6 9 días de las mujeres -una pro porción de más de 6. 5 a 1 - ; cálculos de los autores basados en Murray y López 1 9 9 6 ) . Con una concentración tan alta de pérdidas de AVAD entre los varones, no es extraño que la violencia sea responsable de 16 a 17 por ciento de las muertes masculinas (Murray y López 1 9 9 6 , 1 8 5 ) y, por consiguiente, una causa de muerte más importante que muchas enfermedades bien cono cidas.
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FIGURA 5.3. Tasas mundiales de víctimas de crímenes violentos
MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER
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TABLA 5.1. Años de vida ajustados por incapacidad (AVADs) perdidos a causa de la violencia en 1990, por país o región
Total AVAD perdidos (en miles)
País 0 Región Economías de mercado
Población
AVADs perdidos
(en miles)
per Cápita
1.713
797.790
0.0021 (0.77 días)
1.447
346.237
0.0042 (1.53 días)
2.951
849.514
0.0035 (1-28 días)
establecidas Economías ex socialistas de Europa India China
3.163
1.133.693
0.0028 (1.02 días)
Otros países de Asia
2.695
682.534
Africa sub-sahariana
11.336
510.274
0.0039 ( -4 días) 0.0222 (8.10 días)
5-447
444.295
0.0123 (4-49 días)
2.366
503.075 5.267.412
0.0047 (t-7 días)
América Latina
:
2
y el Caribe Media Luna Oriental Total mundo
31.118
2
0.0059 ( 5 días) 2>I
Fuente: Cálculos de los autores basados en Murray y López 1996.
TABLA 5.2. Grado de violencia contra las mujeres en países de Afnérica Latina y el Caribe País 0 Ciudad
Tipo de violencia (porcentaje)
Santiago, Chile, 1993"
33-9
psicológica
10.7
física (violencia severa)
15-5
física (menos severa)
33-9
psicológica
20
física
10
sexual
75 10
psicológica
Colombia, i99o
b
San José, Costa Rica, i994 Paraguay, 1996 ' Monterrey, México, i995
b
física
9.4 b
física
31.1
psicológica
45 -
abuso
2
!7-5
física y sexual
15.6
física y psicológica
"En el último año. ''Periodo no especificado en el estudio o artículo. A lo largo de su vida. Fuentes: Santiago, Chile: Larraín 1993. Colombia: Heise, Pitanguy, y Germain 1994. San José, Costa Rica: Quiroz y Barrantes 1994. Paraguay: Centro Paraguayo de Estudios de Población, Centros para el Control y Prevención de Enfermedades, y U.S. Agency for International Development 1996. Monterrey, México: Granado Shiroma 1995. C
AMÉRICA VIOLENTA
Aunque la violencia social (que involucra a individuos que no compar ten el mismo hogar) afecta sobre todo a los hombres, la violenc ia doméstica (que involucra a personas relacionadas entre sí) recae principalmente sobre las mujeres (ver abajo). La tabla 5. 2 expone datos sobre la situación de la violencia contra mujeres en los países donde hay cifras disponibles. Aunque los instrumentos con que se encuesta no son siempre comparables entre un país y otro, los hallazgos de la tabla son representativos y por lo tanto, se pueden generalizar para el país o la ciudad citados. Debido a la dimensión de la violencia social y doméstica, así como de los vínculos que existen entre ellas, este análisis aborda el tema en términos amplios y no el aspecto más específico de la violencia criminal. Un acto violento puede contravenir o no la legislación existente y en consecuencia puede estar clasificado o no como "criminal" por el sistema de justicia pe nal. Un ejemplo de esto es la violencia doméstica, la cual incluye algunos tipos de maltrato que aun hoy en día no son considerados como una con ducta delictiva en varios países de la región. De igual manera, no todos los actos criminales tienen que ser violentos; delitos en los que aparentemente no hay ninguna víctima, como la prostitución y el soborno, no suelen invo lucrar hechos de violencia (ver la tabla 5 . 3 ) . Al contemplar tanto la violencia criminal como la no criminal, este capítulo considera opciones de progra mas que busquen reducir todos los comportamientos que lleven a la violen cia, bien sea que éstos se definan como criminales o no. 8
Conducta
Acto criminal
Acto no criminal
Violenta
Asalto a mano armada Agresión
Violencia doméstica* Violación marital*
Violación sexual por extraño
Castigo físico
Asesinato
No violenta
Robo
Prostitución Soborno y corrupción *en algunos países.
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MORRISON, BUVINIC Y SHIFTER 4
TIPOS DE VIOLENCIA
El fenómeno de la violencia es sumamente complejo y polifacético. Una de las tareas más complejas consiste en distinguir entre las diferentes formas de violencia y comprender mejor sus características, sus factores de riesgo y consecuencias. La violencia se puede clasificar de acuerdo con distintas variables: los individuos que la sufren (por ejemplo, las mujeres, los niños, los hombres jóvenes, los ancianos o los discapacitados), los agentes que la cometen (las pandillas, los traficantes de droga, los jóvenes o las muche dumbres), la naturaleza de la agresión (psicológica, física o sexual), el moti vo (político, racial, económico, instrumental, emocional, etc.) o la relación entre la persona que padece la violencia y la que la comete (parientes, ami gos, conocidos o extraños). Por razones conceptuales, en este capítulo nos centramos en la última categoría y agrupamos todos los actos violentos en dos tipos, para analizar la violencia que se da entre personas relacionadas entre sí por lazos de san gre, matrimonio o unión libre , llamada violencia doméstica, y aquélla que involucra a individuos que no tienen este tipo de vínculo, llamada violencia social. La primera suele desarrollarse en el espacio íntimo del hogar, mien tras la segunda generalmente ocurre en las calles o lugares públicos, y por lo tanto, es más notoria. Una de las razones por las que establecemos estas dos categorías es el vínculo que las une. El uso de la violencia, es en buena medida, un compor tamiento adquirido. La primera oportunidad para aprender a comportarse de esta manera aparece en el hogar, y nos llega a través de nuestros padres, hermanos y otras personas que representan modelos de conducta. Las re compensas de los padres por un comportamiento agresivo, el maltrato de los hijos por parte de los padres y el ejemplo de padres violentos son algu nos de los mecanismos por medio de los cuales los niños aprenden a recu rrir a la violencia desde temprana edad (Bandura 1 9 7 3 ; Berkowitz 1 9 9 3 ) . Hay evidencias consistentes que apoyan la afirmación de que exponer a un niño a la violencia en el hogar -bien sea como víctima o testigo- aumenta de manera significativa la probabilidad de que incurra en actos violentos de tipo social y doméstico cuando sea adulto (Huesmann et al. 1 9 8 4 ; American Psychological Association 1 9 9 3 ; Dahlberg 1 9 9 8 ) . 9
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Además de señalar que la violencia doméstica se encuentra estrecha mente ligada con la violencia social o que conduce a ella, puede advertirse que existen vínculos similares entre otros tipos de violencia: se ha demos-
