La democracia disciplinaria El proyecto posneoliberal para América Latina
Octubre de 2010
A Ernesto Guerrero, Neto In memoriam
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“…mientras que no se consiga que todos los países y grupos poblacionales tengan al menos una oportunidad de beneficiarse de ella (la globalización, P.D.) en el sentido de un Desarrollo Sostenible, la pobreza y la falta de perspectivas fomentarán crecientemente el odio, la violencia, el terror y la anarquía.” Erich Stather, GTZ “Mire, ¡es por el dinero del Banco Mundial que comenzó toda esta disputa! Si no fuera por su dinero no estaríamos aquí muriéndonos de hambre. Nuestros niños están desnutridos y por eso se enferman. Están débiles. Muchos de nosotros nos enfermamos después de ser trasladados, pero no hay dinero para tratamiento médico. En mi opinión, el dinero del Banco Mundial es en parte responsable por esto. Alguien, en algún lugar, nos ha traicionado y son los responsables por trasladarnos. Si hubiera habido arreglos previos al menos podríamos haber sobrevivido. El Banco Mundial vino a destruirnos y a mudarnos como a perros. El gobierno acepta el dinero del Banco Mundial para echarnos del bosque en nombre de la conservación. ¡Todo es un fraude! ¡La conservación es un fraude! Los Adivasi protegen el bosque. Los funcionarios forestales sólo lo destruyen.” Declaración a un investigador de campo en el poblado de Waramba. Colchester, Marcus: Naturaleza cercada. Pueblos indígenas, áreas protegidas y conservación de la biodiversidad. “Mi nombre es legión” Marcos 5:9
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Contenidos Capítulo 1 Economía política del Ajuste macrofiscal, la reforma estructural y la privatización territorial Sistema-mundo y acumulación por desposesión Sistema-mundo y centro-periferia Acumulación por desposesión Hegemonía y discursos de poder Biopolítica/Tanatopolítica y geopolítica Biopolítica/Tanatopolítica y geopolítica en el capitalismo Biopolítica/Tanatopolítica, geopolítica y las lógicas inmunitarias del poder La economía como discurso de poder La batalla de las ideas La globalización como discurso de poder La disputa territorial Crisis y acumulación en el sistema mundo Especulación financiera y sistema-mundo La anulación del espacio por el tiempo Las etapas del capitalismo de financiarización El mercado como locus de regulación histórica Los momentos del neoliberalismo en América Latina Ajuste macrofiscal y estabilización: 1982-1990 Reforma estructural del Estado y cambio institucional: 1990-2007 Privatización territorial, desposesión y criminalización social: 2000 en adelante Capítulo 2 El programa político del FMI: El ajuste estructural y el discurso de la estabilización Las políticas de ajuste macrofiscal del FMI Políticas de ajuste y Cartas de Intención La administración del tipo de cambio y la nueva estructura del poder La intervención sobre las tasas de interés y los grupos financieros El asalto al Estado: el ajuste estructural como ajuste macrofiscal La significación política del ajuste macrofiscal Capítulo 3 La reforma estructural del Banco Mundial: Tiempos violentos en la privatización del Estado El Banco Mundial y la gran transformación neoliberal La lucha contra la pobreza del Banco Mundial El desafío de las instituciones en la hora neoliberal El momento Stiglitz Los nuevos dispositivos: capital humano, capital social, capital natural, descentralización del Estado Las dimensiones de la reforma estructural Los momentos de la reforma y el Complejo institucional de la reforma estructural Hacia el Estado mínimo El complejo institucional de la reforma estructural La lógica del complejo institucional de la reforma estructural El panoptismo del complejo institucional de la reforma estructural La fragmentación del Estado y la imposición neocolonial
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Lumpen política en el neoliberalismo 1. La modernización del Estado 2. La reforma sectorial La metodología de la reforma sectorial La praxis política de los consultores y de los Informes de consultoría La disciplina al Estado La reforma sectorial in situ: el sector agrícola y productivo La reforma sectorial in situ: el sector social La reforma sectorial in situ: la colonización política La reforma sectorial: una evaluación 3. El momento colonial: La Estrategia Asistencia País del Banco Mundial Capítulo 4 La geopolítica y la biopolítica del posneoliberalismo: Privatización territorial y criminalización social Globalización y capitalismo de financiarización El discurso de la globalización La realidad de la globalización Territorios y globalización Territorios y libre comercio La desterritorialización del Estado Servicios ambientales y privatización territorial Territorios y resistencias sociales Los momentos de la privatización territorial La reforma estructural de los territorios Descentralización y reforma política del Estado Las transformaciones epistémicas del discurso de la descentralización La descentralización y el complejo institucional de la reforma estructural ¿Hay un concepto de descentralización? La trama política de la descentralización La ontología política del discurso de la descentralización Descentralización y FMI La descentralización y las reformas de segunda generación La reforma política del Estado Descentralización, reforma política y gobernabilidad Los discursos de poder de la reforma política del Estado La utilización estratégica de la “participación social” y la “participación ciudadana” La endoprivatización de la reforma política del Estado Hegemonía y consenso en la reforma política del Estado El Estado de rectoría La transversalización en las políticas públicas La desconexión territorial Territorios, soberanía y acumulación del capital El capitalismo de financiarización y la desconexión territorial Geopolítica y biopolítica en la desconexión territorial La privatización de la naturaleza Naturaleza y territorios Violencia y heurística del miedo en la privatización de la naturaleza Escasez y heurística del miedo en el discurso del conservacionismo La naturaleza como mercancía De la renta de la tierra a los servicios ambientales Ecosistemas y privatización de la naturaleza La lógica de los servicios ambientales Servicios ambientales y ordenamiento territorial Derechos de propiedad y desposesión territorial
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La convergencia normativa Neoliberalismo y Estado La extinción de la política en el neoliberalismo Los derechos fundamentales en el proyecto neoliberal del Estado mínimo El “Estado de naturaleza” y la ideología política neoliberal El derecho a la propiedad y el Estado mínimo “Estado de naturaleza” y “mano invisible” El Estado de seguridad jurídica y los derechos humanos El Estado social de derecho Convergencia normativa y gobernanza mundial La convergencia normativa y la inversión extranjera directa Del AMI a la OMC y a los TLC’s De la Lex Mercatoria a la Pax Mercatoria: la distopía neoliberal de la gobernanza mundial corporativa Capítulo 5 Poder y violencia en el posneoliberalismo Los discursos de poder Democracia y neoliberalismo: los límites de la historia La geopolítica neoliberal y las democracias restringidas La democracia del ajuste: deuda externa y capital financiero Biopolítica y tanatopolítica en la democracia del ajuste La democracia disciplinaria La sospecha como hermenéutica Primo: la taumaturgia del discurso liberal Secondo: el sistema político liberal y el simulacro del poder Tertio: el reality como real politik Tetra: La democracia como dispositivo del poder Penta: “las blandas fibras del cerebro” o la biopolítica La democracia disciplinaria
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Geopolítica de la reforma estructural y biopolítica de la democracia Ensayo sobre el posneoliberalismo en América Latina
Introducción La signatura neoliberal está presente en la constitución del Estado moderno, en la fundamentación de los mercados mundiales, en la legitimación de la política, en el sustento del derecho moderno, en la forma por la cual la sociedad se relaciona entre sí, e incluso en las maneras por las cuales se construyen las subjetividades. En América Latina, el neoliberalismo asume las formas de intervención directa sobre la economía, el Estado y la sociedad, realizadas desde el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la agencia norteamericana de la cooperación para el desarrollo (USAID), y, además, todo un sistema planetario de instituciones vinculadas a la cooperación y al desarrollo, altamente eficaz al proyecto neoliberal. Esta intervención tuvo varios momentos y ha sido funcional a las formas de un patrón de acumulación capitalista en el cual América Latina se integraba en condiciones de subordinación. Desde las políticas de shock macrofiscal del FMI hasta la intervención más sinuosa de la reforma estructural del Banco Mundial, la región se ha convertido en objeto privilegiado de la atención de los organismos internacionales de desarrollo y de las multilaterales. Fue en América Latina en donde la humanidad empezó su tránsito hacia la oscura noche del neoliberalismo. Fue en América latina en donde el Banco Mundial pudo comprobar la eficacia de sus dispositivos de intervención y control social. Es en América Latina en donde la persecución y la criminalización a las resistencias al neoliberalismo han alcanzado sus cotas más altas. Comprender las formas que asumió el neoliberalismo en la región implica entender la acumulación del capitalismo en su fase especulativa-financiera. Es necesario, en consecuencia, visualizar y analizar aquellos momentos que definieron y estructuraron al proyecto neoliberal, porque su dinámica no se ha agotado en absoluto sino que continúa. Con una capacidad de mímesis asombrosa, el discurso y la praxis neoliberal está presente incluso en aquellas regiones en las que la resistencia social y popular llevó al gobierno a proyectos políticos críticos al neoliberalismo. Por ello, hay que comprender al neoliberalismo no como una etapa que ha terminado su ciclo ante la emergencia de gobiernos supuestamente críticos y opuestos a éste, sino como una trayectoria de la acumulación del capitalismo a escala
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mundial, en la que el neoliberalismo se transforma a sí mismo gracias, entre otros procesos, a esos gobiernos progresistas que han permitido una reformulación y una transición importante en el neoliberalismo. Comprender ese sentido de transformación del neoliberalismo es una cuestión vital para América latina, porque detrás de las retóricas y prácticas antineoliberales subyace, por paradójico que pueda parecer, una renovación y puesta a punto del neoliberalismo pero bajo otros andariveles y con otras discursividades aparentemente críticas. Ahora bien, se ha cuestionado tanto al neoliberalismo en América latina que su mención ha pasado a ser un tópico, es decir, un tema sobre el cual todo se asume por conocidos sus fundamentos más esenciales. Sin embargo, la razón neoliberal lo abarca casi todo: política, economía, derecho, sociedad, ética, cultura, etc. Es un discurso fuerte, sólidamente estructurado, y epistemológicamente fundamentado. Es un discurso y una práctica proteicos y en permanente renovación. Se piensa al discurso neoliberal en sus coordenadas económicas, mas el neoliberalismo no es solo economía, es básicamente geopolítica y también biopolítica. Aunque parezca una tautología, pero es necesario indicar que el neoliberalismo es un momento del discurso liberal clásico y que éste se estructuró en los siglos XVIII y XIX, y que correspondió a una dinámica histórica en la conformación y génesis del capitalismo. El neoliberalismo comparte el mismo piso epistemológico del liberalismo y sus figuras fundamentales, a saber: la destrucción de los vínculos comunitarios y sociales para la creación de las individualidades, la incorporación de la naturaleza como un factor productivo, y la definición de las relaciones de poder desde la matriz del mercado autorregulado y el control de la escasez por la vía de los precios taumatúrgicos. En este proceso, los seres humanos y la naturaleza son objetos de intervención desde las nuevas relaciones de poder, que los integran en la matriz del mercado autorregulado, los precios de equilibrio y la producción mercantil. Esas relaciones de poder codifican la violencia en un formato diferente: aquel de la política moderna. El poder y las imposiciones que se ejercen sobre los seres humanos, sobre las sociedades y sobre la naturaleza, adquieren, por tanto, un formato eminentemente político. El neoliberalismo, pretende la justificación y legitimación teórica de esas relaciones de poder. En el capitalismo la violencia se manifiesta en y desde la política y se ejerce en una trama compleja y vasta de relaciones de poder que van de lo macro a lo micro, y que se sustentan y legitiman desde la hegemonía. Entonces, como hipótesis de base para el presente texto, se asume que la política en el capitalismo implica una racionalización, justificación, legitimación y utilización estratégica de la violencia, y que esa violencia se ejerce tanto sobre los seres humanos, las sociedades y la naturaleza por medio de una serie de instrumentos, dispositivos, instituciones, prácticas, retóricas, símbolos y discursos de poder. Las relaciones de poder
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garantizan el ejercicio de la violencia desde la política como espacio de negociación y confrontación. El locus de la política estuvo en el Estado. Empero, en el neoliberalismo se reconstruye ese locus y se lo traslada al mercado y de éste a las corporaciones y al capital financiero especulativo transnacional. Lo que está en juego en el neoliberalismo, por consiguiente, no es solo la constitución del mercado como mecanismo autorregulador para la regulación social y la asignación de recursos, sino una transformación profunda en el capitalismo que comprende la constitución de las corporaciones transnacionales como sujetos de contractualidad, y que se expresa en la forma del “Estado social de derecho”, que es el punto de llegada del Estado mínimo neoliberal. Bajo la figura de “inversionistas” y bajo el esquema de los acuerdos y tratados de libre comercio, se está construyendo una nueva contractualidad en la que el locus de poder y violencia legítima ya no le pertenecen ni a la sociedad ni al Estado, sino a las corporaciones y al capital financiero. El discurso y la praxis que legitiman y justifican esta deriva del capitalismo está, precisamente, en el neoliberalismo, porque gracias a este discurso se puede construir la hegemonía necesaria sobre la cual administrar los consensos y legitimar la violencia. Esta hipótesis de base sirve para comprender dos conceptos que son claves para el presente ensayo y desde los cuales se pretende analizar al neoliberalismo, sobre todo en el caso de América Latina: la violencia permanente sobre los seres humanos y las sociedades que se expresan en la biopolítica del capitalismo, y la violencia sobre la naturaleza y su relación social que se expresaría en la geopolítica. Geopolítica porque atañe a la construcción del sistema-mundo como un locus integrado y controlado políticamente desde un centro de poder y que en la teoría tradicional hacía referencia a la noción de imperialismo, y desde el cual se integra a una sola dimensión la dinámica política del sistema-mundo capitalista. Geopolítica porque controla territorios y sus recursos y los integra en las dinámicas monetarias del mercado capitalista. Geopolítica porque esos territorios cuando forman parte de la acumulación capitalista se fracturan de manera irremisible de sus sociedades. Geopolítica porque convierte a la población en sustrato de poder y dominación. Geopolítica porque ha logrado incorporar a la naturaleza a los ciclos de la acumulación del capital. La noción de “capital natural” desarrollada por la episteme neoliberal da cuenta de la deriva de geopoder inherente a la acumulación capitalista. Biopolítica porque implica un dominio sobre los seres humanos y las sociedades que integra los cuerpos físicos, las subjetividades, las relaciones sociales, en las dimensiones del capitalismo. Biopolítica porque genera una política de la vida que sirve de mecanismo disciplinador y normalizador. Biopolítica porque ahora no solo el poder pasa por el cuerpo sino que también implica la disputa de la subjetividad de los individuos. Biopolítica porque los seres humanos
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tienen que ser cuadriculados en la malla restrictiva, instrumental, utilitaria y estratégica del homo económicus. La biopolítica es fundamental para que los mecanismos de mercado puedan actuar. Quizá pueda entenderse mejor la noción de biopolítica cuando se piense en la figura del consumidor. El consumidor es una creación del mercado y del capitalismo. No existe como tal fuera del mecanismo disciplinario del mercado capitalista y nunca ha existido como tal en la historia. Pero, sin el consumidor, sin su conformación epistemológica y vital, los mercados autorregulados no podrían funcionar y tampoco el capitalismo. En la misma medida en la que los mercados autorregulados se construyen, también se construye al consumidor como correlato de esos mercados autorregulados. La moderna teoría económica está construida sobre las bases del comportamiento del consumidor. La deriva más extrema está en la neuroeconomía en la que se monitorean las ondas cerebrales en función de las marcas del mercado y el comportamiento a nivel cerebral que los consumidores tendrían frente a ciertas marcas o estrategias de mercadeo. La neuroeconomía es el grado absoluto de la biopolítica. Pero es también biopolítica porque el neoliberalismo es un orden histórico que disciplina tanto los cuerpos como las subjetividades, y los inscribe al interior de una matriz de intervención en la que la sociedad se asume como cuerpo social y el neoliberalismo como la terapia social, o como la “cura social” de sus males, de ahí las nociones de terapia de shock y las continuas referencias al discurso médico como discurso que legitima la imposición neoliberal sobre los cuerpos y las subjetividades. De ahí también el hecho de que los problemas de la acumulación del capital, como la crisis, la inflación y el estancamiento, sean visto como un pathos, es decir, como un malestar que debe ser curado buscando su eliminación del cuerpo social a través de su extirpación. La inflación se convierte, de esta manera, en una patología social que debe ser “curada” (en el término médico y también en el psicoanalítico) con la misma eficacia con la que el médico extrae un cuerpo canceroso (los economistas como “médicos sociales” o como “analistas”), en beneficio de la sociedad. Las políticas de estabilización que “curan” la inflación pueden ser dolorosas pero son absolutamente necesarias para restaurar el equilibrio del cuerpo social. Si a pesar de ello la inflación persiste se debe a que el paciente no ha sido consecuente con el tratamiento y es necesaria, nuevamente, una terapia de shock. El neoliberalismo no utiliza como metáfora ni como metonimia la noción de “cuerpo social” sino como campo analítico de intervención, control y sometimiento, y con un sentido normativo real y preciso. Gracias a ello puede legitimar la política de shock económico. Su propuesta económica de shock se asume como “terapia” no solo como un mecanismo político de intervención en función de una
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estrategia de poder determinada sino también como una intervención hecha en beneficio del cuerpo social y de su bienestar. El neoliberalismo biologiza el discurso de intervención porque su intervención se inscribe, precisamente, dentro de los ámbitos del biopoder. Geopolítica y biopolítica son las coordenadas de un sistema histórico con pretensiones civilizatorias en las que las relaciones de poder pueden ser inscritas en una trama determinada desde la burguesía financiera. Las nociones de geopoder de la acumulación y de biopoder del neoliberalismo, pueden ayudar para crear un contexto más amplio para el discurso de la globalización, porque se comprende a la globalización en un sentido físico, es decir, como la expansión de los intercambios en mercados cada vez más entrelazados a las lógicas de poder del capitalismo mundial. La disputa por los territorios, los recursos naturales y los capitales dan forma a la globalización, como espacio de disputa y confrontación. Sin embargo, hay un territorio en el cual la globalización también incide y hace referencia a los tejidos comunitarios, a las lógicas comunales, a las estructuras no capitalistas, y a los sujetos históricos que las conforman y definen. La globalización destruye esas lógicas comunitarias, destruye esas solidaridades comunales, esos comportamientos de reciprocidad y complementariedad. La globalización coloniza las sociedades y también las subjetividades. El territorio de las “fibras blandas del cerebro” es uno de los espacios más importantes de conflicto y disputa de la globalización. En virtud de que en el capitalismo el control sobre los seres humanos asume una forma biopolítica, el poder puede ejercerse desde el miedo como heurística y el terror como casuística. Habida cuenta de que el capitalismo domina los territorios y los inscribe en su ámbito de dominio, la naturaleza puede ser mercantilizada y visualizada a nivel planetario como una sola dimensión política, económica, jurídica y social, es decir, geopolítica. Para el capitalismo no debe haber territorios libres de relaciones mercantiles así como no deben existir seres humanos fuera de la condición de homo económicus. Para el capitalismo la sanción legitimadora de su violencia se establece por sus mismos códigos y por sus propias justificaciones: el mercado como ámbito supremo de la libertad humana, la sociedad como ejercicio de la soberanía de los individuos como ciudadanos y el derecho como garante y cobertura de las relaciones de poder. El neoliberalismo tiene que ser comprendido de una manera totalizante e histórica al interior del sistema-mundo capitalista. Debe ser visualizado como la compleja búsqueda de los centros del poder, por sistematizar, legitimar y racionalizar la regulación del sistema mundo en una fase particular, aquella de la preeminencia del poder financiero mundial. Entiendo por “poder financiero mundial”, al proceso que emerge desde la crisis del sistema de Bretton Woods en 1973, y que conforma un espacio propio de control y arbitraje de recursos financieros, y que
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empieza con la creación de los euromercados de capitales (1973-1979), se continúa con el financiamiento privado al desarrollo, la crisis de la deuda externa (1982), y culmina con la creación de una finanza corporativa transnacionalizada, autónoma y autárquica, que ha creado marcos institucionales propios y con una gran capacidad de intervención mundial, como las bancas de inversión o las negociaciones sobre el mostrador (Over The Counter, OTC’s), que tienen capacidad de movilizar enormes sumas de capital en forma instantánea y hacia cualquier parte del mundo, que pueden generar decisiones de arbitraje a nivel mundial sobre las decisiones de producción, inversión, empleo y valor de los tipos de cambio, entre otros procesos y fenómenos económicos. Este “poder financiero mundial” se imbrica con la banca multilateral de desarrollo, la OMC, la OCDE, la OMC, el FMI, el Banco Mundial, el G8 y el Foro de Davos, en un complejo proceso que otorga sustento institucional a nivel global a la regulación neoliberal del sistema-mundo. Este poder financiero determina los patrones de acumulación de capital. Estos patrones dan cuenta de la preeminencia de la rentabilidad especulativa por sobre aquella productiva. El capitalismo del siglo XXI está menos interesado en la producción que en la especulación. A este fenómeno en el cual la producción mundial se convierte en un momento de la especulación, lo denomino como capitalismo de financiarización. En este patrón de acumulación hay una intención explícita de desindustrialización y recesión. Existe también una vinculación entre las corporaciones, las instituciones multilaterales, los gobiernos del G7 (o G7 +1), y la finanza especulativa como espacio de racionalidad última del sistema capitalista. En efecto, hay un hilo conductor que va de corporaciones como Monsanto, Syngenta, SanofiAventis, Novartis, Vivendi Universal, Exxon, entre otras,
a inversores como Fidelity
Investment, Axa, Deutsche Bank, Barclays, Morgan Stanley, General Electric, Carlyle Group, Halliburton, etc., y de allí a las operaciones financieras en los mercados sobre el mostrador (OTC) a través de papeles financieros-especulativos, conocidos como “productos derivados”, que a su vez derivan su valor de otros papeles financieros como las hipotecas, las acciones, los tipos de cambio, etc., y de ellos al Foro de Davos, a la Sociedad del Monte Peregrino, al FMI, al Banco Mundial, al Departamento del Tesoro, etc. En EEUU se llama política de las puertas giratorias el hecho de que los responsables de la política pública luego se convierten en directivos de las transnacionales, o viceversa. De Monsanto a la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA por sus siglas en inglés), o de Salomon Brothers a la Reserva Federal o al Departamento del Tesoro, todos ellos no tienen inconvenientes en cruzar el umbral de lo público y lo privado con la mirada puesta en la maximización de beneficios (“no podemos permitirnos perder un solo dólar de negocios”, dice un documento desclasificado de la corporación Monsanto).
Ello da cuenta de la connivencia entre los intereses de las
corporaciones y el Estado, sobre todo en EEUU. La política de puertas giratorias corresponde a lo que alguna vez se denominó como “capitalismo monopolista de Estado”. La acumulación del
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capital en su momento de financiarización recuerda mucho a esta noción de capitalismo monopolista de Estado. Esto integra dinámicas especulativas y productivas en un solo proceso, y presiona por un mayor volumen de valor y margen de rentabilidad a todos los sectores comprometidos en estas dinámicas. A mayores transacciones en los mercados OTC mayores presiones sobre la rentabilidad en el sector productivo, que se expresan en mayor urgencia por ampliar el volumen de negocios y el margen de rentabilidad. El problema radica en que los mercados OTC son básicamente especulativos y transan sobre las incertidumbres y los riesgos del capitalismo. Esto significa que la percepción de riesgo y de incertidumbre se traduce en mayor presión sobre la rentabilidad de los sectores productivos y comerciales. A la mínima señal de riesgo, los mercados (en una elipsis que desaparece al poder financiero real), realizan decisiones de arbitraje que pueden castigar tanto a las corporaciones cuanto a los Estados. A las primeras por la vía de su cotización en la bolsa, y a los segundos por la vía del “riesgo país”. Para evitar esas decisiones de arbitraje, las corporaciones y los Estados deben exhibir comportamientos de buena conducta expresados en márgenes de rentabilidad apreciables y de garantías de cumplimiento y protección a la inversión extranjera, respectivamente. Las corporaciones saben que su divisa es “no podemos permitirnos perder un solo dólar de negocios”, aunque ello implique romper todas las barreras éticas y morales, aunque ello signifique la violencia más extrema. Las corporaciones muestran altos índices de rentabilidad acudiendo a los expedientes de la sobreexplotación laboral, la depredación ambiental, la corrupción, la violencia y el saqueo. Las empresas petroleras, que en la crisis de las hipotecas subprime se convirtieron en las más rentables del capitalismo, tienen a su haber un largo récord de violaciones a los derechos humanos, a los derechos laborales, amén de su historial de depredación ambiental y contaminación. Las empresas de la biotecnología, de su parte, acumulan un historial impresionante de corrupción, saqueo de recursos, desalojo de territorios ancestrales a las comunidades, contaminación a escala planetaria, reducción de la biodiversidad, control panóptico a los productores campesinos, etc. Las empresas de los servicios ambientales han provocado guerras, como fue el caso de la guerra del agua en la ciudad boliviana de Cochabamba en el año 2000. Las empresas mineras provocan un nivel de contaminación y destrucción ambiental que su paso se ve atestiguado por desiertos lunares en los que no sobrevive, literalmente, una hoja de hierba. Tras de sí las corporaciones mineras han dejado pueblos sumidos en la pobreza absoluta. Las plantaciones de la agroindustria han desalojado pueblos enteros, han destruido la diversidad biológica existente, han condenado al monocultivo a países enteros. En fin, cada una de las corporaciones que dominan a escala planetaria tienen a
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su haber un historial delictivo y la violencia que han generado dan cuenta de que no se trata de situaciones particulares sino de un patrón de acumulación del capital. Correlativo a este historial de violencia, saqueo y violaciones a todos los derechos humanos, consta la persecución y criminalización a quienes resisten y confrontan. Sin embargo, corporaciones como HP Billiton, o Río Tinto, o Syngenta, o Monsanto, entre varias que pueden ser escogidas al azar, tienen a su haber un aliado importante a la hora del saqueo y el despojo: la Corporación Financiera Internacional, CFI, el brazo financiero del Banco Mundial. Muchos de los proyectos de minería, de servicios ambientales, entre ellos la privatización del agua, de petróleo, proyectos de plantaciones, de cultivos transgénicos, etc., han acudido al financiamiento o al apoyo de la CFI. Esto hace que el Banco Mundial se convierta en una institución clave para comprender este patrón de la acumulación del capital, porque el Banco Mundial es la institución encargada de pensar, diseñar y llevar adelante el apoyo de políticas públicas en función del crecimiento económico y el desarrollo en casi todos los países del mundo. El Banco Mundial es el “Vaticano del desarrollo internacional”1. El hecho de que el Banco Mundial reflexione sobre el desarrollo económico implica que sus marcos teóricos se convertirán en coordenadas referenciales tanto para las corporaciones cuanto para los gobiernos. En otros términos, estaríamos bajo la conformación de una especie de gobierno único en el que las directrices que se adoptan desde sus espacios se convierten en vinculantes en el ámbito global. Esto le otorga al Banco Mundial un rol taumatúrgico en la globalización que es importante analizar, porque de un lado están las corporaciones transnacionales que presionan por recursos naturales, territorios y rentabilidad; y, de otro, están los gobiernos que tienen que responder a las necesidades del financiamiento al desarrollo y que ven en el Banco Mundial un importante aliado. Es por ello que el presente estudio concentra su atención en la forma por la cual el Banco Mundial generó una serie de instrumentos de intervención colonial a través de proyectos sectoriales y estrategias de intervención. Ahora bien, no se trata de un estudio sobre el Banco Mundial sino de una reflexión sobre las dinámicas que asume la acumulación del capital en especial en el caso de América Latina. Sería interesante investigar de la manera más exhaustiva posible las formas de colonización que el Banco Mundial adoptó en la región, pero el análisis que se hace de esas formas, en el presente texto, tienen la intención de comprender las formas que asumió el capitalismo durante el neoliberalismo en la región.
1 “El Banco Mundial, el «Vaticano del desarrollo internacional» (Rich, 1994:195)” En: Ribeiro, Gustavo Lins: Poder, redes e ideología en el campo del desarrollo En: Tabula Rasa. Bogotá - Colombia, No.6: 173-193, enero-junio 200, pp. 178
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El Banco Mundial hizo un trabajo de filigrana en la región durante la década de los años ochenta y noventa del siglo pasado. Generó una multiplicidad de proyectos de intervención sectorial sobre prácticamente todos los sectores de la economía e, incluso, intervino sobre la sociedad y sus organizaciones sociales y populares a través de proyectos específicos. Se trata de una intervención vasta y compleja que rebasó incluso al propio Banco Mundial, que tuvo que acudir al sistema de la cooperación al desarrollo para generar una práctica de intervención, control y monitoreo sobre las formas que adoptaba el Estado en el periodo de transición neoliberal. Comprender esta actuación a nivel global es un trabajo para un grupo interdisciplinario y que podría acarrear mucho tiempo, habida cuenta de que la información de los proyectos del Banco Mundial no es fácilmente accesible. Sin embargo, si se comprende cómo actúo el Banco Mundial en un contexto determinado, puede colegirse su importancia en un contexto más general, porque los marcos de intervención nunca fueron pensados en un país o en una región en particular sino en el conjunto de la economía global y en armonía con el capitalismo de financiarización. De hecho, el Banco Mundial tiene un staff de asesores, técnicos y consultores que recorrían el mundo con la buena nueva del libre mercado y la privatización del Estado. Las prácticas coloniales de intervención relevaban de los mismos marcos teóricos y procedimentales. La retórica también era la misma. Los mecanismos de control se imponían en todas partes bajo el esquema de la “no-objeción”. Es por ello que en el presente texto se estudia, grosso modo por lo demás, la intervención del Banco Mundial en el Ecuador, como una especie de marco heurístico para comprender no tanto al Banco Mundial sino la acumulación del capital y la lucha de clases. En la reflexión que se hace sobre la intervención del Banco Mundial en este país, pueden establecerse las formas y las metodologías por las cuales intervino en el resto de países de América Latina, África, Asia, en la transición de los países socialistas hacia el libre mercado, en fin, un análisis y reflexión que sea más como la comprobación de las metodologías coloniales de intervención y control, que como estudio de caso. Esta aclaración es pertinente porque los datos y los marcos teóricos que se utilizan no tratan de evaluar el rol del Banco Mundial y de la cooperación internacional al desarrollo en un país determinado, sino las formas que asumió el capitalismo en su etapa de financiarización. Esta heurística nos permite comprender los dispositivos de control social, los proyectos de reforma sectorial, los discursos legitimantes, los mecanismos de imposición y chantaje que se utilizaron en contra de los países. Es decir, la estrategia de colonización y violencia amparada en el discurso aparentemente inocuo de luchar en contra de la pobreza. De ahí que sea importante aclarar el uso que se da a los conceptos cuya legitimidad social es importante y que están inscritos al interior de una lógica que legitima a la acumulación y que
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convierte a estos conceptos en discursos de poder. Así por ejemplo, el discurso del calentamiento global que constituye una amenaza para la humanidad y que tiene directa relación con el patrón de la acumulación de capital, sobre todo en el uso intensivo e irracional de los recursos naturales, se convierte gracias a la taumaturgia de la ideología del Banco Mundial en un discurso de poder que permite la vigencia y consolidación de las estrategias de privatización de la naturaleza. La conservación de los ecosistemas es el discurso que sustenta el desalojo de poblaciones enteras de sus territorios ancestrales y que permite la definición de marcos teóricos, como aquellos de los servicios ambientales, para la privatización de la naturaleza y los territorios. También es el caso de la descentralización del Estado y los presupuestos participativos en el que, indudablemente, existe un acuerdo y un consenso en que las decisiones que se toman desde el Estado cuenten con el conocimiento de las poblaciones involucradas y que ellas efectivamente asuman la responsabilidad de tomar decisiones públicas en sus propios territorios, pero en la matriz teórica del neoliberalismo, la descentralización también se convierte en discurso de poder y permite la desterritorialización del Estado y su privatización. Es el caso también de la participación social y la participación ciudadana, como mecanismos son importantes recursos de democracia local y de alguna manera dan cuenta de las exigencias de las sociedades por dar un sustento real a la democracia liberal y hacerla “aterrizar”, por utilizar una expresión, en el campo de conflictos reales y concretos que atañen a poblaciones determinadas en sus propios territorios, pero en la lógica neoliberal la participación social y la participación ciudadana se convierten en dispositivos de control social e individual que tienen por objetivo disciplinar a las sociedades y a los individuos en las lógicas de la competencia individual, el éxito personal, el lucro del mercado, la relación estratégica con los territorios y sus recursos naturales, etc. El presente ensayo es muy crítico con las Organizaciones No Gubernamentales, ONG’s, que en la jerga neoliberal han sido denominadas como “Tercer Sector”. No se trata de una generalización de comportamientos con los cuales se pueda o no estar de acuerdo, sino de la reflexión de una praxis histórica en una trama de relaciones de poder. En el caso de las ONG’s, que muchas veces cumplen roles importantes y a veces vitales en determinados sectores o lugares, su acción se ve muchas veces legitimada por el consenso social, porque algunas de ellas han nacido desde las necesidades de las sociedades por dar respuestas a la imposición del neoliberalismo y de las lógicas del mercado. Muchas de ellas han sido vitales en su rol de denuncia de la desposesión de los territorios provocados por el ambientalismo de mercado, en la acusación a las corporaciones de la biotecnología sobre los efectos que pueden provocar los organismos genéticamente modificados (transgénicos), en las luchas en contra de la minería a cielo abierto, o la resistencia a la industria de los servicios ambientales, etc.
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Pero las ONG’s están inscritas en una trama que las rebasa y a la cual finalmente se adecuan o se confrontan, y que hace referencia a los mecanismos de financiamiento y a su relacionamiento con el Estado y con las políticas públicas. Muchas ONG’s proceden de buena fe, nadie lo duda, pero terminan adscribiendo y prescribiendo marcos metodológicos sobre los cuales no tienen ninguna capacidad de ingerencia y que, finalmente, permiten la vigencia de los patrones de acumulación de capital y de control social. Así por ejemplo, la gran mayoría de ONG’s que operan en la región han terminado por suscribir y adoptar las metodologías del “marco lógico”, y de la “planificación estratégica”, que han sido elaboradas por las instituciones que llevaron adelante la reforma estructural de privatización del Estado, desterritorialización del Estado, privatización de la naturaleza y la convergencia normativa. De esta manera, y quizá como Monsieur Jordan que hablaba prosa sin saberlo, las ONG’s que criticaban al sistema y que procedían de buena fe, terminaron convirtiéndose en extensiones de una práctica histórica que en el presente texto ha sido denominada como “complejo institucional de la reforma estructural”. Otro de los ejemplos más importantes de la conversión de los conceptos en discursos de poder hace referencia a la inflación y a la estabilización macroeconómica. Jamás se le dijo a la región que la inflación había sido provocada precisamente por el Fondo Monetario Internacional, y que la estabilización macroeconómica era el nombre para tomarse por asalto al Estado y para transferir los costos de la crisis financiera hacia el conjunto de la sociedad. Más bien se dijo que la crisis había sido provocada por el Estado y que la inflación era una manifestación de la irresponsabilidad estatal. La utilización estratégica del discurso de la estabilización y sus correlatos de la responsabilidad fiscal, disciplina fiscal, austeridad gubernamental, entre otros, permitieron el avance y la consolidación del proyecto neoliberal mientras se neutralizaba a la sociedad y se le imponían duros paquetes de ajuste económico por la vía del shock. De la misma manera, el discurso de la lucha en contra de la pobreza del Banco Mundial y que, de hecho, es su mascarón de proa, releva de esta dinámica de construcción de los discursos de poder. Nadie está en contra de luchar en contra de la pobreza, y el hecho de que el Banco Mundial la utilice como su blasón otorga a esta institución una legitimidad digna de la mejor causa. Gracias a que el Banco Mundial dice estar en lucha contra la pobreza adquiere patente de corso para involucrarse en las políticas públicas de casi todos los países del mundo y, por esa vía, abrir el espacio político necesario para la privatización del Estado, la disciplinarización de las sociedades y la desterritorialización de ese mismo Estado. La lucha contra la pobreza es un discurso utilizado de manera recurrente y que hace que los mismos funcionarios y tecnócratas del Banco Mundial se crean portadores de un ethos casi como los templarios de la Edad Media. Pero lo que no se dice es que la pobreza es inherente al mismo desarrollo del capitalismo y que
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los proyectos que financia el Banco Mundial no solo que provocan más pobreza sino que apelan a la violencia para sostenerla y en aquellos lugares en los que interviene las sociedades quedan fracturadas de manera irremisible y los conflictos sociales se agudizan y exacerban. La lucha en contra de la pobreza es uno de los discursos de poder más efectivos en la gran transformación neoliberal del mundo y ha convertido al Banco Mundial en la institución política más importante en este proceso. Si una sociedad quiere realmente luchar en contra de la pobreza una de las primeras decisiones que tendría que adoptar es la expulsión del Banco Mundial de su territorio, porque mientras exista un solo funcionario o un solo tecnócrata del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural, lo más seguro es que la pobreza se extenderá y se profundizará. Esto implica una construcción estratégica de discursos que tienen que ser puestos a contraluz de la acumulación del capital y su complemento de confrontaciones políticas para comprender su verdadero rol. Los discursos de poder son, como alguna vez decía la Biblia refiriéndose al mal, legión. Abarcan temas aparentemente tan inocuos como la participación ciudadana, tan operativos como la gestión social de recursos, tan mentirosos como la competitividad territorial, o tan estratégicos como la necesidad de conservación de los ecosistemas o la democracia política. Es necesario estar advertidos de ellos porque relevan de una práctica política concreta y que es el correlato de las formas que asume el capitalismo tardío. No son discursos intrascendentes sino todo lo contrario, su trascendencia está en la forma por la cual disciplinan a las sociedades bajo coordenadas concretas de poder y dominación. Estos discursos de poder generan marcos de intervención que tienen ahora en la noción del terrorismo su figura más completa de control, vigilancia y subordinación social. Casi todas las luchas sociales en contra de las derivas que asume el patrón de acumulación del capital han sido etiquetadas de terrorismo y tratadas a este tenor. Existe, en consecuencia, una especie de vasos comunicantes entre los discursos que legitiman las prácticas de poder del capitalismo, como aquellos de la descentralización, la reforma política del Estado, la competitividad territorial, el marco lógico y la planificación estratégica de proyectos de desarrollo local, entre otros, con la criminalización de las resistencias y su persecución y violencia. En otros términos, al final del camino de la descentralización, de la estabilización macroeconómica, de la reforma sectorial, de los marcos lógicos de los proyectos de desarrollo, consta la criminalización a toda forma de resistencia al capitalismo. Como en aquella serie de star trek y la invasión de los alienígenas Borg, en donde éstos atemorizaban a sus enemigos para continuar con su proyecto de expansión y apropiación bajo la consigna de: “la resistencia es fútil”, de esta misma manera, la criminalización social es el correlato a estos discursos de poder y tienen por objetivo final
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desanimar estas resistencias y disciplinar a las sociedades bajo la consigna de que “resistir es inútil”. Este texto, por consiguiente, quiere evidenciar que aquellos marcos lógicos que se utilizan en los proyectos de desarrollo, y que tienen conceptos aparentemente tan inocentes como “lluvia de ideas”, “objetivos estratégicos”, “actores involucrados”, entre otros, en realidad están diseñados y pensados en términos de neutralizar las resistencias, administrar las disidencias y disciplinar a las sociedades de que la resistencia es fútil. Pero no solo estos marcos lógicos de la planificación estratégica, sino todos los conceptos que son parte de los discursos del poder neoliberal. En ese sentido, el presente texto quiere aportar a la denuncia de estos discursos, y a la apelación para su deconstrucción inmediata. Se pretende ubicar estos discursos al interior de una trama más amplia que comprende la acumulación del capital y retomar aquellas categorías que fueron invisibilizadas por la colonización epistemológica de los discursos de poder. El texto está estructurado en cinco grandes ejes. El primero da cuenta del instrumental analítico que se utiliza, en especial la relación de categorías como biopolítica, tanatopolítica, geopolítica, con acumulación del capital, lucha de clases, globalización y sistema mundo, entre otras. Se trata de una extraña melange, qué duda cabe, pero se trataba de un procedimiento necesario para comprender la complejidad del capitalismo tardío. En un segundo momento, se estudia de manera muy sucinta el rol y la incidencia del FMI para provocar los cambios pertinentes en la acumulación del capital en los países de la periferia del sistema mundo capitalista. La reflexión es acotada y se la realiza en términos puramente generales, de todas maneras hay una evidencia empírica sobre las hipótesis planteadas que pueden sustentarlas. La intervención del FMI sobre el tipo de cambio, las tasas de interés y la austeridad fiscal abren el espacio social, político e institucional para la privatización del Estado y su desterritorialización, pero también provocan cambios en las elites locales que se transforman en grupos de poder que tienen en el control colusorios de los mercados y en la vinculación a los circuitos especulativos internos y mundiales sus condiciones de posibilidad. En un tercer momento se analiza el rol del Banco Mundial y sus propuestas de reforma sectorial. Se utiliza como marco heurístico el caso del pequeño país sudamericano de Ecuador como evidencia de la intervención colonial del Banco Mundial y de la cooperación internacional al desarrollo. Habida cuenta de que es necesario vislumbrar la forma por la cual el Banco Mundial provocó cambios institucionales importantes, era necesario entender los proyectos sectoriales que se crearon, de ahí la cantidad enorme de acrónimos para cada proyecto sectorial que el Banco Mundial creó para este país. La ventaja de estudiar a este país es que la lucha de clases y la resistencia al neoliberalismo, provocaron la generación de programas específicos de intervención social para neutralizar la lucha de clases, sobre todo para los indígenas, los campesinos y las mujeres. En todo caso, en la parte final del
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capítulo se reflexiona sobre el rol del Banco Mundial, a través de las estrategias de asistencia país, a varios países de América latina. En un cuarto momento la reflexión se sitúa en un nivel más general para comprender aquello que ha sido denominado en el texto como reforma estructural de los territorios, desde tres dinámicas: la reforma política del Estado y la descentralización que conducen al “Estado de rectoría”, la desconexión territorial que lleva directamente a la privatización de la naturaleza, y la convergencia normativa que implica la construcción del Estado mínimo, como Estado social de derecho y como parte de un proceso mundial que se denomina gobernanza global corporativa. En un quinto momento se reflexionan sobre la relación que existe entre el complejo institucional de la reforma estructural, un concepto cuya fundamentación consta en la tercera parte del texto, y los discursos legitimantes del neoliberalismo, a esta relación se la ha denominado como “discursos de poder”, estos discursos de poder son la base para la generación de una heurística del miedo como condición de una democracia que ha sido denominada en el texto como disciplinaria. Con la presente reflexión se quiere contribuir a las luchas de resistencia y liberación de nuestros pueblos. Este es un texto militante, en el que la episteme dominante es puesta bajo sospecha. No es un texto académico en el sentido oficial del término, por la sencilla razón que la academia es un formato institucional que sustrae el orden del saber de sus condiciones históricas para utilizarlo como un recurso de poder. Es un texto que quiere reivindicar la necesidad de la desconfianza y la suspicacia con los discursos de poder, y la urgencia de reinventar las utopías.
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Capítulo 1
Economía política del Ajuste macrofiscal, la reforma estructural y la privatización territorial
Sistema-mundo y acumulación por desposesión Las políticas de ajuste macrofiscal, la reforma estructural y la desterritorialización del Estado y su correlato de criminalización social, forman parte de las dinámicas inherentes al capitalismo de financiarización en su dialéctica centro-periferia. En estas formas se inscriben nuevos discursos, nuevas propuestas institucionales, nuevas prácticas del poder que se confunden, por su ambigüedad, como si fuesen propuestas críticas y que cuestionan al capitalismo pero que, en realidad, forman parte del mismo sistema. Por ello, para situar las coordenadas políticas, económicas y discursivas de la transición al pos-neoliberalismo, es necesario comprender al capitalismo como una realidad global, contradictoria, conflictiva y en permanente fuga hacia delante, en la que la desterritorialización del Estado y la privatización de la soberanía dan cuenta de las prioridades que asume la acumulación del capital en la periferia, mientras que la criminalización social indica las formas por las que se expresa la lucha de clases. En la periferia, sobre todo en América Latina, esas formas de la acumulación capitalista se dan en un ambiente de agotamiento del tradicional modelo neoliberal, hacia un modelo que puede ser denominado como “pos-neoliberal”. La mayoría de gobiernos de la región, se vieron obligados a cambiar su retórica política y construir procesos de refundación del sistema político que han coadyuvado a la construcción y puesta en marcha del proyecto neoliberal del Estado mínimo. Ahora bien, este proceso está lleno de ambigüedades y señales equívocas porque la construcción del Estado mínimo y la convergencia normativa hacia la gobernanza mundial se ha realizado en un contexto en el que los sistemas políticos de América Latina empiezan a distanciarse de los argumentos más tradicionales del ajuste macrofiscal. Esta separación retórica
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abre un vacío interpretativo que permita comprender el desarrollo del capitalismo en la región. En efecto, en el caso de los sistemas políticos más críticos con el FMI y la globalización neoliberal, puede comprobarse que sus políticas más domésticas continúen con las mismas prescripciones, y en muchos casos con los mismos funcionarios y tecnócratas del neoliberalismo, aunque su discurso y sus planteamientos políticos hacen clara referencia a una separación, si no de fondo al menos de forma, con respecto al ajuste macrofiscal del FMI y de los lineamientos más tradicionales del neoliberalismo. Sin embargo, más allá de su lirismo nacionalista y de sus buenas intenciones de resolver la pobreza y alcanzar el “desarrollo”, con una retórica nacionalista y soberana, existe un contexto real de relaciones de poder situados al interior de un modelo de acumulación a escala mundial, que establece las condiciones de posibilidad de la política y de sus discursos legitimantes, aún para estos gobiernos aparentemente disidentes del sistema. El agotamiento de una modalidad del neoliberalismo no significa en modo alguno el agotamiento del capitalismo como sistema. La crisis de legitimidad del FMI y del Banco Mundial, no implican que los procesos que ellos representan se hayan terminado. El ajuste macrofiscal y la reforma estructural fueron momentos de ese sistema en su relación con la periferia, que están dando paso a nuevas formas de acumulación. De hecho, algunos de los nuevos gobiernos de América Latina, buscan legitimarse a través de discursos antisistema, pero construyen su política más inmediata desde una percepción de real politik que restringe el marco de sus intenciones hacia la realidad más prosaica de administrar la lucha de clases en beneficio de la acumulación del capital. Para entender esas lógicas que rebasan la buena voluntad de los gobiernos y que otorgan validez a los criterios sobre los que se sustentan sus decisiones políticas, es fundamental hacer referencia al capitalismo como sistema y como principio de realidad de la política. Como sistema, el capitalismo no es homogéneo, ni horizontal. Tampoco se reduce a una dimensión puramente económica que determine otras dimensiones sociales. Es un sistema complejo, en permanente expansión, y que genera asimetrías, jerarquías, distancias y diferenciaciones radicales y de carácter estructural. Es un sistema que combina en un movimiento antagónico y contradictorio la política, con la economía, con el derecho, con la epistemología y con la ideología en un solo movimiento histórico que tiene pretensiones de convertirse en un proyecto civilizatorio. Es un sistema que implica determinadas relaciones de poder en las que tanto la noción de Estado, sociedad, individuos, política, economía y derecho, entre otras, son fundamentales y deben ser comprendidas al interior de esa voluntad de poder del capitalismo y de sus pretensiones civilizatorias.
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Sistema-mundo y centro-periferia Quizá la categoría conceptual que mejor ayuda a comprender al capitalismo como globalidad contradictoria y en permanente expansión, obviamente en los términos requeridos para el presente ensayo, sea aquella definida por Wallerstein, del capitalismo como “sistema-mundo”2. Este sistema-mundo, al decir de Wallerstein: “es un sistema social, un sistema que posee límites, estructuras, grupos, miembros, reglas de legitimación y coherencia. Su vida resulta de las fuerzas conflictivas que lo mantienen unido por tensión y lo desgarran en la medida en que cada uno de los grupos busca eternamente remodelarlo para su beneficio … lo que caracteriza al sistema social, … es el hecho de que la vida en su seno está en gran medida autoincluida, y que la dinámica de su desarrollo es en gran medida interna”.3
Al interior de ese sistema-mundo, existen relaciones desiguales caracterizadas por la dialéctica entre un centro y una periferia4. La generación de la dinámica centro-periferia es inherente al capitalismo, a su conformación, a su lógica. La relación centro-periferia nace de las mismas necesidades de la acumulación5. La relación centro-periferia se convierte en una dialéctica inherente al mercado mundial y al capitalismo6. La noción-centro-periferia nos permite estar un guardia con respecto al discurso de la globalización, y toda la parafernalia conceptual que 2 Para Wallerstein el sistema-mundo es una categoría global que tendría las siguientes características: “Su superestructura política consiste en un conjunto de Estados supuestamente soberanos definidos y limitados por su pertenencia a una red o sistema interestatal, cuyo funcionamiento se guía por el llamado equilibrio de poder, mecanismo destinado garantizar que ninguno de los Estados que forman parte del sistema interestatal tenga nunca la capacidad de transformarlo en un imperio-mundo”. Wallerstein, Immanuel: Capitalismo histórico y movimientos antisistémicos. Un análisis de sistemas-mundo. Barcelona: AKAL, 2004, pp. 241 3 Wallerstein, Immanuel: El Moderno Sistema Mundial. La agricultura capitalista y los orígenes de la economíamundo europea en el siglo XVI. Siglo XXI, Editores, México, 1999, pp 489-490 4 “La teoría estructuralista de América Latina, denominada a veces también el paradigma centro-periferia, fue concebida en lo fundamental por los funcionarios de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (Cepal, P.D.) durante las décadas del 50 y 60 bajo el inspirado liderazgo de Raúl Prebisch.” Kay, Cristóbal: Estructuralismo y teoría de la dependencia en el periodo neoliberal. Una perspectiva latinoamericana. Nueva Sociedad, No. 158, Noviembre-diciembre 1998, pp. 100. 5 “Las economías-mundo están divididas, pues, en Estados del centro y áreas periféricas. No digo Estados periféricos porque una característica de las áreas periféricas es que el Estado indígena es débil, oscilando entre la no existencia (es decir, una situación colonial) y la existencia con un escaso grado de autonomía (es decir, una situación neocolonial)”. Wallerstein, Inmanuel: El Moderno Sistema Mundial, ob. cit., pp 492. No hay que olvidar, de otra parte, que la Teoría de la Dependencia, ha realizado aportes significativos a la comprensión de la dialéctica centroperiferia, ver por ejemplo: Cardoso, Fernando et Faletto, Enzo: Dependencia y Desarrollo en América Latina. Siglo XXI Editores, México, 1971. Sobre el rol que jugaron las élites indígenas como “correas de transmisión” de la relación centro-periferia puede verse: Amin, Samir: El Capitalismo periférico. Editorial Nuestro Tiempo, México, 1974. Sobre los mecanismos económicos que sostienen la relación centro-periferia, y que fue denominado como “intercambio desigual”, puede verse el estudio ya clásico de Emmanuel, Arghiri: El Intercambio desigual. Ensayo sobre los antagonismos en las relaciones económicas internacionales. Siglo XXI Editores, México, 1972. 6 “… el capitalismo ha sido siempre, desde sus orígenes, un sistema polarizante por naturaleza, es decir, imperialista. Esta polarización –es decir, la construcción concomitante de centros dominantes y periferias dominadas y su reproducción más profunda en cada etapa- es propia del proceso de acumulación del capital operante a escala mundial fundado sobre lo que he llamado la ‘ley del valor mundializada’”. Amin, Samir: Geopolítica del imperialismo contemporáneo. En: Borón, Atilio (comp.): Nueva Hegemonía Mundial. Alternativas de cambio y movimientos sociales. CLACSO, Argentina, 2004. Pp. 73
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implica (ventajas comparativas dinámicas, el diamante de Porter, el juego de suma positivo, etc.), y nos permite ubicar a la globalización al interior de las dinámicas de la acumulación del capital y de la lucha de clases, como discurso legitimante más que discurso analítico. Es decir, mientras que la ideología oficial del capitalismo, sobre todo el discurso de la globalización, considera que los mercados son espacios eficientes y que permiten la autorregulación social gracias a que los precios permiten el uso eficaz de recursos escasos, y por tanto son espacios de ganancia mutua, el concepto de centro-periferia nos dice que el mercado es inequitativo, desigual, y concentrador, que los procesos económicos siempre determinarán situaciones de intercambio desigual, que existiría siempre aquello que Raúl Prebisch denominaba el “deterioro de los términos de intercambio”. La dinámica polarizadora centro-periferia es inherente a la acumulación del capital, en ese sentido genera espacios de diferenciación social y sus respectivos argumentos de legitimación, en todos los órdenes del sistema-mundo. En una visión global, la relación centro-periferia utiliza los mecanismos políticos de los Estado-nación del centro para fortalecer la subordinación de las áreas de la periferia, en un proceso que Samir Amin llama “ley del valor mundializada”, y que desarma las posibilidades que tendrían los Estados-nación de la periferia para oponerse y confrontar a los Estados-nación del centro. Sin embargo, la polarización centro-periferia atañe tanto a los niveles mundiales del capitalismo cuanto a los niveles más locales. En las ciudades existe también un sector con mayor desarrollo capitalista y una periferia empobrecida y subordinada que trabaja en función de los requerimientos de esos centros de poder local; también en casi todos los Estados-nación del sistema-mundo, hay ciudades que concentran la riqueza y que se convierten en centros de gravedad hacia los cuales se dirige toda la riqueza social y que determinan el sentido de la política, la ideología, de esas sociedades. En el mercado mundial se generan también relaciones asimétricas, desiguales e inequitativas entre regiones del mundo con altísimos niveles de renta, consumo y gasto, y otras regiones condenadas al hambre y a la explotación. Todas estas dinámicas hacen referencia a un solo proceso y una sola realidad definida desde el capitalismo como sistema mundial excluyente y polarizador. La dinámica centro-periferia atraviesa todo el plexo del sistema-mundo capitalista. Esta precisión conceptual es importante porque también nos permite ponernos en guardia con otras variantes del discurso neoliberal y que hacen referencia a la descentralización del Estado y a la necesidad de generar competitividad territorial para que los territorios ingresen a la globalización. La relación centro-periferia está inscrita, por consiguiente, en una trama de significación histórica determinada por las posibilidades de la acumulación del capital.
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Acumulación por desposesión Ahora bien, conjuntamente al concepto de “sistema-mundo”, otro de los conceptos que ha sido propuesto en el presente ensayo es, justamente, aquel de la acumulación del capital. Se trata de un concepto creado en el siglo XIX para comprender las dinámicas del capitalismo como sistema en expansión, autoreproducción y crecimiento sostenido en un tiempo lineal y en un espacio domesticado. Fue propuesto y analizado al interior de la matriz de los mercados autorregulados en el siglo XVIII por Adam Smith; luego fue recuperado por David Ricardo en el siglo XIX, y también por Marx. Para estos últimos, la reproducción del capitalismo era la condición de pervivencia del sistema. Para ambos se trataba de un proceso histórico, social y objetivo. La diferencia con Marx, entre otras, radicaba en el hecho de que éste consideraba al capitalismo más como una relación social de explotación mediatizada por las cosas, que por un conjunto de decisiones que afecten al ahorro y al capital físico. En el siglo XX, la acumulación del capital por parte de los economistas clásicos se redujo a una comprensión de la oferta productiva, hasta Keynes que a mediados del siglo XX la comprende como un proceso establecido desde una compleja relación entre la inversión, la tasa de interés y aquello que Keynes denomina la “demanda efectiva”. Para el presente ensayo se ha asumido la categoría de acumulación de capital al interior de las coordenadas epistemológicas desarrolladas por los estudios del posmarxismo, que permite situar desde una trama conceptual crítica las condiciones de posibilidad que tiene la región inscrita tanto en la dinámica general del capitalismo cuanto en la dialéctica centro-periferia7. En ese sentido, la acumulación del capital como categoría ha tenido un desarrollo analítico como proceso histórico que involucra varias dimensiones sociales, incluidas las políticas e institucionales, y que no pretende legitimar al sistema sino comprenderlo para criticarlo, y criticarlo para transformarlo. Conjuntamente con la noción de “sistema-mundo” y su correlato de “centro/periferia”, y con la “acumulación de capital”, el presente ensayo toma como referencia desde un marco teórico crítico y posmarxista, a la categoría de “acumulación por desposesión”, porque se trata de un marco analítico más atinente para comprender las dinámicas que asume la relación centro-periferia al interior de los procesos más vastos e históricos de la acumulación a escala mundial. Esta categoría ha sido desarrollada por David Harvey quien hace referencia a los procesos de “acumulación originaria” sustentados en la violencia sistémica, como elementos permanentes y persistentes de la acumulación a 7
Sobre la relación de América Latina con los procesos de acumulación del capitalismo, cabe la siguiente reflexión de Agustín Cueva: “El hecho de que este modo de producción se implante tardíamente en nuestro continente, cuando el capitalismo ha alcanzado ya su “fase superior” a nivel mundial, plantea desde luego problemas peculiares para la propia acumulación originaria del capital. Mientras en Europa el proceso se complementó y amplió con el excedente económico extraído de las áreas coloniales … en América Latina la acumulación originaria solo podía realizarse sobre una base interna y, lo que es más grave, afectada desde el principio por la succión constante que esas metrópolis no dejaron de practicar por la vía del intercambio desigual, la exportación de superganancias e incluso el pillaje puro y simple en los países neocoloniales:”, Cueva, Agustín: El Desarrollo del capitalismo en América Latina, Siglo XXI Ed. 10ª. Ed., México, 1986, pp. 67
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escala mundial8. La acumulación por desposesión define, por tanto, una ruta específica para la periferia en la que los mecanismos de colonización, subordinación, colonialidad, y la violencia política, jurídica, epistémica son imprescindibles y permanentes. Pero la acumulación por desposesión genera resistencias, conflictos, y una densa confrontación social que atraviesa por todo el tejido social, esa confrontación social se procesa desde la política y desde las instituciones políticas que codifican y sostienen los entramados de poder. Estas resistencias sociales, en virtud de que son provocadas desde las dinámicas de la acumulación por desposesión, se convierten en disputas alrededor de este sentido de acumulación del capital y se definen, por tanto, como lógicas y racionalidades de clase, y se expresan como conflictos de clase, es decir, como lucha de clases. La categoría “lucha de clases”, contrariamente a lo que se cree, no es patrimonio exclusivo del marxismo, como categoría de explicación sobre las disputas a nivel económico formó parte de las propuestas del mismo David Ricardo para explicar sus teorías de la distribución de la renta, y en el caso de la reflexión política, los teóricos más radicales de la revolución francesa, como Babeuf, habían utilizado la categoría para comprender las contradicciones de la revolución francesa; es más, el propio Marx sería muy objetivo con respecto a su contribución teórica al respecto9.
Hegemonía y discursos de poder Al interior de esa lógica de lucha de clases existe una dimensión de violencia inherente al sistema y a la acumulación de capital, que se procesa y sedimenta a nivel ideológico, semiótico e incluso simbólico, y desde donde se definen los discursos que sostienen y legitiman tanto al poder cuanto las resistencias al poder. La condición de posibilidad de ejercer el poder a través de la violencia de los discursos y de la imposición que permite que la dominación se realice por consenso, ha sido denominada como “hegemonía” y se la debe, originariamente, a la reflexión del filósofo italiano Antonio Gramsci.Se trata de uno de los conceptos más importantes para 8
Sobre la acumulación por desposesión: “La desventaja de estos supuestos es que relegan la acumulación basada en la depredación, el fraude y la violencia a una “etapa originaria” que deja de ser considerada relevante o, como en el caso de Luxemburgo (Rosa Luxemburgo, autora de “La acumulación del capital”, P.D.), es vista como algo “exterior” al sistema capitalista. Una revisión general del rol permanente y de la persistencia de prácticas depredadoras de acumulación “primitiva” u “originaria” a lo largo de la geografía histórica de la acumulación de capital resulta muy pertinente, tal como lo han señalado recientemente muchos analistas. Dado que denominar “primitivo” u “originario” a un proceso en curso parece desacertado, en adelante voy a sustituir esos términos por el concepto de ‘acumulación por desposesión’ ”. Harvey, David: El “Nuevo” Imperialismo: Acumulación por Desposesión. En: Panitch, Leo et Leys, Colin (comp.): El Nuevo Desafío Imperial. Socialist Register 2004. CLACSO, 1ª. Ed., Buenos Aires, 2004. pp. 112-113. 9 Con respecto a la categoría “lucha de clases” y su función en el pensamiento marxista, el mismo Marx escribiría lo siguiente: “Lo nuevo que aporté fue demostrar que: 1) que la existencia de las clases está vinculada únicamente a fases particulares, históricas del desarrollo de la producción; 2) que la lucha de clases conduce necesariamente a la dictadura del proletariado; 3) que esta misma dictadura solo constituye la transición de la abolición de todas las clases y a una sociedad sin clases”. Marx, Carta a Weydemeyer, Londres 05 de marzo de 1852. En: Marx-Engels, obras escogidas Tomo VIII, Ed. Ciencias del Hombre, Argentina, 1973 pp. 55
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comprender el rol de la ideología en el capitalismo, y la necesidad de fundamentar epistemológica y semióticamente los discursos de poder. Si el Banco Mundial, y el complejo institucional de la reforma estructural, han tenido tanto éxito con sus discursos legitimantes, como aquel de la reducción de la pobreza, o aquel de las Objetivos de Desarrollo del Milenio, o aquel de la descentralización del Estado, se debe al hecho de que han sido pensados desde la necesidad de imponer la hegemonía desde los discursos y la creación de nociones de sentido para toda la sociedad, en la que la fundamentación de los aspectos epistemológicos de estos discursos de poder, son vitales. Ahora bien, la noción de hegemonía hace referencia a la forma por la cual se articulan, difunden y cobran preeminencia los discursos que legitiman al poder. En ese sentido, para el presente ensayo se utiliza la noción de “dispositivos” ideológico-políticos que forman parte de las estrategias de ajuste, reforma estructural y privatización territorial. El FMI, o el Banco Mundial, no solo que imponen determinadas políticas sino también se caracterizan por crear marcos discursivos que sirven de cobertura y legitimidad a esas políticas. Esos marcos sirven para estructurar políticas públicas, discursos políticos, estrategias de intervención, que en términos generales han provocado consensos y han sabido administrar los disensos. La noción de “estabilización macroeconómica”, inherente a las políticas de ajuste macrofiscal, o aquella de “inflación”, o aquella de “gobernabilidad de la democracia”, o “modernización del Estado, entre otras, hacen referencia a estos dispositivos de tipo conceptual que permiten la construcción de consensos para la dominación política. Los conceptos de centro-periferia, acumulación del capital, acumulación por desposesión y lucha de clases, necesitan de un tratamiento específico para los objetivos del presente ensayo y que tienen relación con la necesidad de explicar y comprender las dinámicas que asumieron las política de ajuste macrofiscal del FMI, la reforma estructural del Banco Mundial y la desterritorialización del Estado al tenor de la OMC. Como tales, los conceptos antes descritos nos dan una dinámica de la forma por la cual la acumulación del capitalismo generó e impuso el ajuste macrofiscal, o empezó la propuesta de desterritorialización del Estado comprendiéndola en la dinámica más general del capitalismo y sus contradicciones internas, pero no nos ayuda a comprender la forma por la cual fueron las sociedades quienes apoyaron este proceso de manera activa, lo suscribieron, lo permitieron, porque el ajuste macrofiscal, la reforma estructural, y la desterritorialización del Estado se produjeron en un contexto de democracia y elecciones, porque toman como referencia a discursos como la participación social, la democracia local, la estabilidad macroeconómica, la lucha contra la pobreza, la universalidad de los servicios de salud y educación, porque generaron dispositivos de intervención específicos sobre el plexo
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social que pasan desapercibidos en la trama analítica de los conceptos de acumulación de capital, o centro-periferia pero necesitan ser explicados.
Biopolítica/Tanatopolítica y geopolítica En otras palabras, a la red analítica propuesta de acumulación, lucha de clases, hegemonía, y que en términos gruesos nos permite comprender la dinámica histórica del capitalismo, es necesario añadirle una red fina que dé cuenta de procesos a nivel más molecular de esa misma dinámica del capitalismo. Precisamente, por ello y para una mayor precisión conceptual de los procesos del capitalismo tardío, el presente ensayo contempla su integración conceptual con las nociones de biopolítica y de geopolítica. Es decir, la relación centro-periferia, la acumulación del capital, la lucha de clases y la hegemonía se inscriben y contextualizan en una trama de disputas sobre los territorios (geopoder) y sobre los individuos (biopoder), en una trama más molecular, por decirlo de alguna manera, y que generan discursos, prácticas, retóricas, símbolos, instituciones, que atraviesan a los individuos y los territorios y los inscriben en una trama de relaciones de poder signadas por la disciplina, el control, la sumisión y la administración de la violencia. La referencia y utilización de la noción de biopolítica como concepto operacional para el presente ensayo, se debe a la necesidad de un marco analítico que permita comprender la reforma estructural del Estado que realizaron el Banco Mundial, el FMI y la OMC, de una forma más específica y más comprehensiva. La noción de biopolítica nos permite tender una red fina sobre las formas y estrategias utilizadas por el Banco Mundial y las agencias internacionales de la cooperación al desarrollo, en el proceso de más largo aliento que es la acumulación del capital10. El mismo FMI utilizó discursos biologistas para justificar las políticas de shock. Fue el FMI quien comparó a la sociedad y los desequilibrios causados, según ellos, por la intervención del Estado, como un cuerpo social enfermo y fueron ellos quienes concibieron a la terapia de shock como “cura”, y se vieron a sí mismos como “médicos sociales” (los “money doctors”). La referencia a la medicina les permitía a los tecnoeconomistas del FMI vaciar el debate político sobre sus prescripciones económicas y legitimarlas con el argumento médico de la “medicina dolorosa pero necesaria”.
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La noción de biopolítica, al menos en el sentido en el cual será utilizado en el presente ensayo, tendrá como referencia, entre otras, aquellas reflexiones del filósofo francés Michel Foucault, en tres textos básicos: Foucault, Michel: Defender la sociedad, FCE, México, 2001; Foucault, Michel: La naissance de la biopolitique, SeuilGallimard, París, 2004; y, Foucault, Michel: Seguridad, Territorio y población. FCE, México, 2006.
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Los Objetivos del Desarrollo del Milenio, ODM’s, aprobados por la Asamblea General de la Naciones Unidas en el año 2000, son un discurso explícito de metas biológicas para los seres humanos, que hacen referencia a la mantención de la vida como políticas de Estado e inscriben, de esta manera, la mantención de la vida en un régimen de derechos a la vida y políticas de vida en las dinámicas del capitalismo tardío y de los Estados-nación. Si los ODM’s se hubiesen circunscrito a un conjunto de prescripciones en salud y condiciones de vida, quizá la sospecha de que no pertenecen a un régimen político más amplio se habrían desvanecido, pero cuando observamos que el Banco Mundial, ahora legitima sus propuestas de reforma estructural bajo la cobertura de los ODM’s comprendemos que estos ODM’s forman parte de un régimen político que autoriza intervenir sobre la vida al tiempo que la privatiza. Cuando constatamos que incluso la OMC adscribe a los ODM’s en su proyecto de gobernanza mundial, entonces es inevitable la referencia a este régimen sobre la vida inscrito en las coordenadas de la transformación neoliberal del mundo. El caso de los ODM’s, obviamente, es heurística de estas políticas de intervención sobre la vida. La idea de fondo es que los procesos de acumulación del capital deben también comprenderse desde un entramado analítico más fino, porque solamente desde allí pueden comprenderse los argumentos legitimantes y las estrategias de intervención específicas que se hacen sobre las sociedades para disciplinarlas y normalizarlas en las lógicas mercantiles y de la gobernanza mundial. Un régimen que se arroga el derecho a la vida, también lo hace con el derecho a la muerte. La biopolítica tiene una contraparte con la tanatopolítica. La legitimación del derecho a la vida abre el espacio político e histórico para justificar y legitimar el derecho a la muerte. Los ODM’s pueden, en consecuencia, ser adscritos con toda razón en la lógica bélica del capitalismo tardío. De la misma manera que procuran defender la vida, también procuran la muerte. Este procedimiento es clave a la hora de comprender la criminalización a las resistencias al neoliberalismo en el capitalismo tardío. La criminalización social, en última instancia, acude al expediente de la biopolítica como recurso de legitimación. La tanatopolítica crea su figura en el “terrorista” y su praxis en la “lucha contra el terrorismo”. Muchos dirigentes sociales del continente que han resistido los proyectos de minería a cielo abierto, de transgénicos, de servicios ambientales, entre otros, han sido acusados y perseguidos como “terroristas”. Los programas de intervención social como Pronasol en México, Prodepine en Ecuador, u Orígenes, en Chile, tenían como discurso legitimante el derecho a la vida y como estrategia de intervención un régimen sobre la vida, en estos casos particulares para las poblaciones indígenas, pero al mismo tiempo abrían el espacio para la persecución y la criminalización. Los dirigentes indígenas de México, Ecuador y Chile, han sido perseguidos y acusados de terrorismo, por el mismo régimen político que se arrogaba el derecho y al defensa de la vida. Hay una solución de continuidad entre los ODM’s y la lucha
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contra el terrorismo. La construcción del Estado Mínimo neoliberal no puede darse si ese Estado mínimo no hace de la administración de la violencia a aquellas sociedades y pueblos que resisten el Estado mínimo, es decir la tanatopolítica, su argumento de validación y su condición de ontología política. Roberto Esposito cuenta esos puntos de encuentro entre la biopolítica y la tanatopolítica: “Afganistán, noviembre de 2001. Dos meses después del ataque terrorista del 11 de septiembre, en los cielos de Afganistán s perfila una nueva forma de guerra “humanitaria”. El adjetivo no se refiere, en este caso, a la intención del conflicto … sino a su instrumento privilegiado: los bombardeos. Así, sobre el mismo territorio y al mismo tiempo, junto a bombas de alto poder destructivo se arrojan también víveres o medicinas … El oxímoron más punzante del bombardeo humanitario reside, antes bien, en la manifiesta superposición entre declarada defensa de la vida y efectiva producción de muerte.”11
Aquello que es pregnante en el ejemplo de Esposito, es el hecho de que, a otros niveles y bajo otras circunstancias, la lógica de las bombas de racimo y los medicamentos, es decir tanatopolítica y biopolítica, ha sido el sustrato epistemológico del Banco Mundial y de las agencias de cooperación al desarrollo. De la misma forma por la cual el Banco Mundial dice estar luchando para resolver los problemas del hambre, de la pobreza y de la exclusión en el mundo, financia a corporaciones transnacionales para que expulsen a comunidades enteras de sus territorios ancestrales, pide al Estado-nación “seguridad jurídica” para las inversiones transnacionales, presiona para la privatización del agua, del aire (no es exageración, como lo veremos más adelante), de los territorios, de la cultura, del genoma humano, etc. La biopolítica le permite un régimen político de intervención por encima de la soberanía de los Estados-nación sobre poblaciones enteras, mientras que la tanatopolítica permite administrar el uso de la violencia para las disidencias y las resistencias. De la misma forma con la noción de geopoder12. En el caso de la geopolítica, esta noción ha estado adscrita e inscrita en los términos físicos de la geografía económica, cultural y política, empero, la práctica del Banco Mundial, del FMI, de la OMC, va más allá de los territorios y hace referencia de manera explícita a la soberanía y al Estado. Los territorios son construcciones sociales y políticas. Romper la relación de los territorios con respecto a sus propias sociedades y a sus propios Estados y hacerlos girar en la vorágine de la especulación financiera del 11
Esposito, Roberto: Bíos. Biopolítica y filosofía. Amorrortu Editores. Argentina, 2006, pp. 10, cursivas el original Para la noción de geopolítica se ha utilizado aquella trabajada por Michel Foucault en Seguridad, territorio y población, y los textos de la “geopolítica crítica”, en especial, Gearóid Ó Tuathail: Problematizing geopolitics: survey, statesmanship and strategy, Transactions of the Institute of British Geographers 19, 259-272, 1994; Gearóid Ó Tuathail: The Language and Nature of the “New” Geopolitics: The Case of US - El Salvador Relations, 1986, disponible en Internet: http://www.nvc.vt.edu/toalg/Website/Publish/Papers/ToalElSalvador.pdf 12
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capitalismo, implica un trabajo de filigrana que pudo realizarse gracias a la reforma política del Estado y a las estrategias de la descentralización del Estado. La geopolítica del capital permite que éste pueda, por vez primera desde la revolución industrial, crear marcos teóricos y procedimentales para la privatización de la naturaleza, no porque ésta no haya constado en el horizonte de posibilidades de la acumulación, sino porque su referencia a la naturaleza siempre estaba adscrita a los recursos y a su capacidad de carga. Con el concepto de servicios ambientales, el capitalismo puede privatizar algo tan etéreo e inasible como la “belleza escénica”, y algo tan concreto y fundamental como el agua. Los servicios ambientales son la condición de posibilidad para las industrias de la biotecnología y su propósito de privatizar la vida y privatizar el clima. Pero los servicios ambientales deben ser puestos en la trama de la biopolítica y la tanatopolítica, en el sentido que implican separar a los individuos y
las
sociedades de sus territorios y fracturar de manera irremisible las formas identitarias y ancestrales que las sociedades habían tejido con sus territorios. Los servicios ambientales, como el caso de los ODM’s para la biopolítica y la tanatopolítica, son la expresión de la geopolítica del capitalismo tardío. En la geopolítica está en juego la privatización de la soberanía y la privatización de la vida.
Biopolítica/Tanatopolítica y geopolítica en el capitalismo Ahora bien, geopolítica y biopolítica/tanatopolítica, no son ni conceptos nuevos ni prácticas novedosas del capitalismo, más bien al contrario, constan desde los inicios del capitalismo y, de hecho, son su condición de posibilidad y explican también su génesis. En efecto, la Ley de Pobres de la Inglaterra de los Tudor y su régimen del Derecho a la vida, permitieron durante la Revolución Industrial generar el espacio para la creación de un mercado de fuerza de trabajo. Las leyes de pobres habían degradado de tal manera la condición humana que la única salida era el trabajo fabril. Pero al mismo tiempo, se habían generado las condiciones históricas para el aparecimiento de un discurso sustentado en la escasez de recursos que permitía comprender a la sociedad desde la lógica de la sobrevivencia de los más fuertes y los mejor adaptados. La abolición de la Ley de pobres, a inicios del siglo XIX, es concomitante con la conformación de la economía política clásica como corpus teórico que estudia la escasez de recursos y las lógicas de eficiencia de los individuos aislados de su sociedad. Quizá no haya mejor ejemplo para la biopolítica y la tanatopolítica del capitalismo en sus inicios, que la Ley de Bronce de los salarios del economista inglés del siglo XIX David Ricardo. Para Ricardo, los obreros estaban lejos de su condición humana y eran apenas factores productivos que dependían de la productividad marginal de su salario. Si éste aumentaba por la
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escasez de la mano de obra, los mejores salarios determinarían un crecimiento demográfico de los trabajadores que harían, finalmente, descender los salarios y deteriorar las condiciones de vida de éstos que empiezan a reducirse de manera importante y provocar nuevamente la escasez de mano de obra provocando un nuevo incremento en los salarios y así de manera sucesiva. En esta reflexión de Ricardo consta de manera explícita ese régimen de verdad sostenido epistemológicamente en las coordenadas de la biopolítica y la tanatopolítica. Si las reformas a las Leyes de Pobres determinaron la conformación del mercado de trabajo en el capitalismo naciente, y demuestran las derivas biopolíticas/tanatopolíticas, las Leyes de Cercados del mismo periodo determinan la visión geopolítica del capitalismo. Las Leyes de cercados determinaron el saqueo, el despojo, la expulsión de millones de seres humanos. Las Leyes de cercados dislocaron de manera profunda, radical e irremisible toda forma de relacionamiento que las sociedades inglesas habían tenido con sus territorios ancestrales. Convirtieron a éstos en recursos productivos para la Revolución Industrial. Las Leyes de cercados fueron la geopolítica necesaria para la génesis del capitalismo industrial, de la misma forma que ahora los servicios ambientales son el procedimiento necesario para el capitalismo de especulación financiera transnacionalizada.
Biopolítica/Tanatopolítica, geopolítica y las lógicas inmunitarias del poder Otra consecuencia analítica de la biopolítica/tanatopolítica y de la geopolítica, es que nos permite comprende la dialéctica de los discursos de poder al interior de las lógicas inmunitarias del poder. Los discursos que fueron creados en la matriz de la intervención al desarrollo por el Banco Mundial y las agencias de cooperación al desarrollo generaron un proceso de inmunización al proyecto neoliberal del Estado mínimo y de la gobernanza mundial. En la medida en la que se trataron de discursos que adoptaban la retórica, los símbolos, los imaginarios e incluso los marcos epistemológicos que habían fundamentado y sostenido las críticas, los cuestionamientos y las resistencias, sobre todo de los movimientos sociales y las organizaciones populares, permitieron que el proyecto neoliberal pueda ser aceptado, asumido e incorporado a las lógicas de la resistencia social al neoliberalismo. De esta manera, la deriva biopolítica/tanatopolítica del neoliberalismo, pudo generar una especie de “anticuerpos” por utilizar una metáfora médica, con respecto a los discursos críticos, e incorporarlos a su matriz de dominación y violencia. Quizá este proceso se evidencie con la utilización que hicieron el Banco Mundial y las agencias internacionales de la cooperación al desarrollo de la participación social, cuando la incorporaron como un mecanismo legitimador de la reforma política del Estado. De la misma forma con el discurso de los derechos humanos o
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los derechos colectivos, cuando contribuyeron a la conformación y constitución del Estado social
de
derecho.
La
lógica
inmunitaria
del
poder
es
parte
de
las
formas
biopolíticas/tanatopolíticas y geopolíticas de la acumulación del capital. Este
procedimiento
teórico-epistemológico
de
vincular
las
categorías
de
biopolítica/tanatopolítica y geopolítica a la acumulación por desposesión y a los procesos de construcción de la hegemonía, nos permiten una mejor calibración de la categoría “lucha de clases”. En el presente texto, la noción de lucha de clases es fundamental para comprender las dialécticas del poder/contrapoder. El texto, por consiguiente, intenta una ampliación del focus analítico de la categoría política de lucha de clases para incorporar a ésta los procedimientos que se generan desde el biopoder/tanatopoder y desde la geopolítica. El recurso a la noción de lucha de clases implica una toma de posición en la que la política está desgarrada por el encuentro y el conflicto antagónico en un campo de relaciones simultáneas de poder y contrapoder, en donde la imposición depende de la axiomática de los discursos, de la fuerza de los universos simbólicos, de la fortaleza ideológica de los marcos normativos, de la capacidad de desarmar ideológicamente al adversario. La lucha de clases sale, por así decirlo, de sus contenidos exclusivamente economicistas y se convierte en una categoría que da cuenta de la complejidad de las confrontaciones que genera la imposición neoliberal. La lucha de clases, en esta formulación analítica, permite comprender la utilización del miedo como heurística y del terror como casuística, en un marco de procedimientos de poder y contrapoder. El neoliberalismo se impuso por la violencia, qué duda cabe, pero se sostuvo por el consenso. Es, entonces, desde estos marcos teóricos y conceptuales que han sido analizados y que deben ser comprendidos los procesos de ajuste macrofiscal del FMI, y de reforma estructural del BIDBanco Mundial; esto es, como procesos globales y al trasluz de las modalidades políticas que asume la acumulación de capital, en su dinámica de acumulación por desposesión, y la lucha de clases en la compleja trama de poder del capitalismo como sistema mundo y en la cual la disputa por imponer los discursos hegemónicos se revela fundamental. El FMI, el Banco Mundial y la OMC son, en ese sentido, actores políticos que al tiempo que disciplinan a las sociedades y a los Estados, logran armonizar los tiempos políticos y las prioridades económicas del sistema-mundo en función del poder transnacional. El FMI y el Banco Mundial, como hemos visto, no solo que imponen medidas económicas en función y en relación al sentido que asume la acumulación del capital, sino que también generan los discursos que legitiman esa imposición porque saben la importancia que tienen estos discursos a la hora de asegurar la dominación por consenso.
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La economía como discurso de poder Sin embargo, es de precisar que esta recurrencia en el presente ensayo a estos marcos teóricos categoriales que no son precisamente oficiales en la academia dominante, se debe al hecho de que la teoría económica dominante, la doxa económica neoclásica, no ha desarrollado rutas conceptuales y epistemológicas para comprender al capitalismo como sistema histórico, sino más bien ha creado un conjunto de conceptos que hipostasian la realidad económica en función de la pertinencia de sus propios conceptos, vale decir, si la realidad contradice al concepto económico de la teoría económica vigente, tanto peor para la realidad. Por ello, para el pensamiento económico vigente, lo importante no es explicar al capitalismo, sino legitimarlo; su arsenal teórico y conceptual no dice nada del capitalismo como proceso, porque no le interesa comprenderlo desde esa dinámica, sino como un despliegue y confirmación de sus hipótesis de base de comportamientos maximizadores de agentes egoístas y racionales que actúan en mercados en permanente equilibrio, en el que los precios cumplen el rol de vaciadores automáticos, y en el cual los consumidores y productores logran el máximo de satisfacción con el uso más eficiente de recursos escasos y de restricciones de ingreso. El discurso oficial de la economía describe un mundo irreal, y por tanto está incapacitada para comprender la complejidad del mundo real. Quizá el avance teórico más importante que la doxa económica vigente haya realizado para visualizar la complejidad histórica del capitalismo, sea el neoinstitucionalismo económico13. De hecho, en la reforma estructural del Banco Mundial y de las agencias internacionales de la cooperación al desarrollo, el neoinstitucionalismo económico sirvió de baza teórica tanto para comprender las resistencias al cambio institucional neoliberal cuanto para provocarlo. De otra parte, la doxa económica vigente, es decir, el actual discurso neoliberal, a partir de los años setenta, se empeñó en la deconstrucción teórica, analítica y normativa del pensamiento keynesiano, con tanto éxito que, finalmente, desalojó de sus horizontes teóricos las propuestas analíticas keynesianas que, sin exagerar, se habían convertido en el arsenal teórico conceptual más importante que el capitalismo había elaborado tanto para comprenderse, cuanto para actuar sobre sí mismo, de tal manera que el neoliberalismo se ha visto reducido a un aparato conceptual relativamente estéril, incluso para comprender sus propias crisis. Sin embargo, el pensamiento económico como legitimador de las relaciones de poder del sistema, no se quedó en los reductos de la academia, sino que se convirtió en la ideología 13
Cf. Ayala Espino, José: Instituciones y economía. Una introducción al neoinstitucionalismo económico. FCE, Mexico, 2000
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dominante del sistema: no solo que disfrazó la realidad sino que hizo todo lo posible para que la máscara ideológica se mimetice con la realidad. La ideología de los mercados y el correlato de los discursos de la eficiencia, la competitividad, el éxito, entre otros, han cumplido un rol de colonización ideológica, ratificado desde el pensamiento económico vigente, cuyo objetivo político, en última instancia, es aquel de legitimar las modalidades que asumía la acumulación del capital. El discurso oficial de la economía no solo que es estéril para comprender al capitalismo sino que ha hecho todo lo posible para obstaculizar su comprensión. Ha actuado tanto como ideología legitimante cuanto como encubridora de cualquier propuesta analítica que pretenda transparentar los mecanismos internos de funcionamiento del capitalismo.
La batalla de las ideas Por ello, la recurrencia a marcos categoriales que no proceden de la doxa dominante, para la realización de este ensayo, debe ser visualizada desde la confrontación ideológica-epistémica con los discursos legitimantes del poder. Las nociones de “acumulación por desposesión” que permiten explicar y comprender de mejor manera la privatización territorial, no es solo una propuesta hermenéutica sino también un momento al interior de la lucha de clases. De la misma manera que optar por el instrumental neoclásico de los mercados y tratar de explicar la política desde la “acción colectiva”, es también una opción política que da cuenta de los niveles de confrontación ideológica al interior de la lucha de clases; la recurrencia a marcos analíticos críticos al sistema es una opción política que tiene una intencionalidad de disputa y confrontación con los contenidos discursivos que el capitalismo ha generado para legitimarse. En ese sentido, la reflexión teórica, sea aquella que legitime al poder o que lo cuestione, forma parte de un marco más global de confrontaciones que no son académicas sino políticas y por tanto inscritas al interior de la lucha de clases. Una percepción que lo tenía bastante claro Friedrich Hayek, el padre del neoliberalismo actual, cuando conjuntamente con Anthony Fisk crearon los think tanks como aspectos fundamentales de disputa ideológica política. Empero, más allá de estos discursos y referencias ideológicas inscritas en el discurso de la globalización neoliberal, constan una serie de procesos que ponen en evidencia que las transformaciones del capitalismo solamente pueden explicarse al interior de la dialéctica de la acumulación, de las relaciones centro-periferia y de las disputas que se generan desde la lucha de clases, en donde las crisis se resolvieron, en una primera etapa, a través de las políticas de ajuste y de reforma estructural. En efecto, es necesario comprender que el FMI, el Banco Mundial, el BID, la OMC, actúan al interior de una lógica y una práctica global. Que sus propuestas, recomendaciones, imposiciones, discursos, nada tienen que ver con la academia, con la ciencia, con los equilibrios macroeconómicos, con la estabilidad, con el crecimiento, con la
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reducción de la pobreza, con la lucha contra la corrupción, con la participación ciudadana, entre otros discursos legitimantes, sino con el poder, la acumulación, la lucha de clases a escala mundial, y las disputas por las
hegemonías, y en circunstancias en las que se producen
transferencias de la crisis y de las necesidades de la acumulación desde el centro del sistema hacia la periferia en un proceso continuo y permanente de acumulación originaria y al cual hemos denominado, siguiendo a Harvey, como acumulación por desposesión. Los discursos legitimantes de estas instituciones, desde aquel del “enfoque monetario en balanza de pagos”, del FMI, hasta la reforma institucional para la reducción de la pobreza del Banco Mundial, son momentos epistemológicos de la lucha de clases, en los que la disputa ideológica es fundamental para consolidar los consensos y el hegemón del poder. Pero esa hegemonía del poder es proteica, adquiere la consistencia volátil de la ideología de turno. Si bien genera ideas-fuerza que constituyen verdaderos paradigmas sociales, como aquel de la estabilización, o la descentralización del Estado, también incorpora nuevos discursos, nuevas propuestas en función de la cambiante geografía política de la acumulación del capital y de las resistencias y luchas sociales.
La globalización como discurso de poder Es en virtud de ello que en la década de los noventa, se inscribe en ese hegemón el discurso de la globalización como nuevo discurso que clausura la historia a la racionalidad de los mercados, y, casi simultáneamente, emerge una nueva institucionalidad que codifica a su interior las prioridades de los nuevos centros de poder, se trata de la Organización Mundial de Comercio, OMC, y el aparecimiento de dinámicas, discursos, prácticas, instituciones y propuestas de políticas públicas, relativamente novedosas y que rebasan los marcos institucionales y teóricos tanto del FMI cuanto del Banco Mundial, por cuanto se inscriben de lleno en la disputa por la soberanía del Estado y la transferencia de esa soberanía hacia las corporaciones transnacionales en un proyecto de gobernanza global. La creación de la OMC convierte al neoliberalismo en un vasto proyecto histórico, que se legitima y justifica desde el discurso de la globalización y, por ende, el neoliberalismo. Este discurso encubre esa disputa por el control de la soberanía de los Estados hecha por los actores de la globalización del capital. El discurso de la globalización se relaciona con aquel de la reforma estructural del Banco Mundial en el sentido en el que tienen una misión histórica: aquella de construir al mercado mundial capitalista como un deber-ser, luego del derrumbe de los Estados socialistas.
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El discurso de la globalización emerge y se consolida a partir de la caída del muro de Berlín (1989) y del derrumbe de los países del sistema socialista14. El capitalismo, en estas circunstancias, asume una autoconciencia festiva y apocalíptica al mismo tiempo. La globalización que empieza con la caída de los socialismos reales expresa otro momento de emancipación política de la burguesía, en la que cree haber conjurado los fantasmas del socialismo y la lucha de clases. El discurso de la globalización y del mercado como razón histórica y como nuevo ethos de la historia moderna, expresan esa visión dionisíaca del capital; esto puede constatarse en la paulatina transformación de la retórica y de los contenidos discurso de la globalización que van desde un enfoque desde las decisiones globales de la corporación transnacional hasta una visión supra histórica del capitalismo como interrelación y oportunidad histórica de las sociedades: la globalización expresaría ese deber-ser de la historia, esa frontera final de la libertad y de los mercados. La globalización es la epifanía de la historia neoliberal. Sin embargo y al mismo tiempo, emerge un pathos expresado tanto en el discurso del “fin de la historia”, enunciado por Francis Fukuyama15, como en el discurso de la posmodernidad y el fin de los “meta-relatos”, realizado por el filósofo francés François Lyotard, a inicios de los noventa. Ese pathos confirma el hecho de que el capitalismo necesita de contradictores para legitimarse. Necesita del Gran Otro para afirmarse. Puede leerse la propuesta de Fukuyama y de Lyotard, como discursos de clausura tanto de la historia como de la filosofía, respectivamente, pero subyace en ambos el hecho de que las interrogaciones que permanecen detrás de esa frontera que ha cerrado la historia serán determinantes para la vigencia del capitalismo. El poder y la dominación por consenso necesitan desesperadamente a ese Gran Otro en el cual descargar las culpas de la acumulación del capital. Sin ese Gran Otro el capitalismo no tendría mecanismos legitimantes de su hegemón. El mundo que emerge en 1990 nos presenta al capitalismo en todo su esplendor y sin contrapuntos ni, aparentemente, contradicciones reales, y al parecer ese es el problema del capitalismo. El capitalismo de 1990 recuerda a aquel del siglo XIX en los que la utopía de los mercados autorregulados eran la parusía del capital y la teleología de la historia. En esa parusía y teleología, el capitalismo irá armando a ese Gran Otro que nace desde sus propias dinámicas de acumulación por desposesión, y los etiquetará como “terroristas”. Esa deriva de acumulación por desposesión está en la disputa por los territorios y ese Gran Otro, serán quienes habían habitado desde siempre esos territorios: los pueblos y naciones ancestrales.
14 Con respecto al origen y transformaciones conceptuales del discurso de la globalización: Cf. Dávalos, Pablo: La Globalización: génesis de un discurso. En revista electrónica ALAI (www.alainet.org) 15 Cf. Fukuyama, Francis: El fin de la historia y el último hombre. Planeta Ed. Colombia, 1993
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La disputa territorial Ahora bien, es relativamente más fácil profetizar al pasado que comprender al presente. De una u otra manera, se ha producido una sedimentación social e histórica que nos permite comprender el rol asumido tanto por el FMI cuanto por el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural. Ahora podemos calibrar y percibir esas imposiciones, esos juegos de espejos que fueron los discursos legitimantes, esos simulacros que encubrían la lucha de clases. Pero es relativamente más complejo comprender las formas históricas e ideológicas que asume la acumulación en el momento presente de transición al posneoliberalismo. Para intentar vislumbrar esas formas de la acumulación en el momento actual se ha propuesto el concepto de privatización territorial. Este concepto hace referencia al hecho de que las modalidades de la acumulación del capital, en su dialéctica interna entre el centro y la periferia, siempre se mueven alrededor de un centro de gravedad que actúa como locus de coherencia a esos procesos de acumulación. En efecto, el ajuste macrofiscal del FMI indica que el centro de gravedad de la acumulación del capital durante ese periodo estuvo en la transferencia neta de capitales y en las transformaciones internas de la acumulación de capital que provocaron la consolidación del capital financiero. Las políticas de reforma estructural del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural, por su parte, nos indican que el centro de gravedad de la acumulación estuvo en la transformación del Estado y de las instituciones sociales en función de los requerimientos de los mercados y las corporaciones. La privatización territorial nos indica que el locus de la acumulación está en los territorios y en su relación de soberanía con los Estados. De la misma manera que ajuste macrofiscal era el nombre para el despojo por la vía del pago del servicio de la deuda externa, o que la reforma institucional para la reducción de la pobreza encubría la privatización del Estado, el concepto de territorio se traslada hacia aquellas decisiones asumidas por los inversionistas y sus inversiones, es decir, el territorio es todo aquello que el inversionista considera como tal y que por tanto forma parte de sus espacios de poder, influencia, dominio y control. El territorio es la forma que asume la disputa por la soberanía entre el capital expresado en las corporaciones y el Estado que, previamente, ha sido reducido a un tamaño “mínimo”, o “necesario”. Lo que reclama la corporación transnacional, y el capital financiero internacional, no es solamente “seguridad jurídica” sino soberanía política. La corporación transnacional y los agentes de la globalización pretenden y exigen un estatus de soberanía política sobre aquellas decisiones a las que consideran como propias y como parte de sus “inversiones”, y que, en el contexto de la globalización, han rebasado aquellos ámbitos, por
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decirlo de alguna manera, tradicionales de la corporación transnacional y que ahora se han trasladado hacia los territorios en su sentido más vasto. De esta manera, el territorio es más un momento de la acumulación del capital que una realidad física. Aquellas particularidades que definen el territorio se convierten en una circunstancia en las decisiones de los inversionistas; territorios son ahora el agua, la biodiversidad, los transgénicos, los biocombustibles, las hidrovías, las minas metálicas y no metálicas, el petrolero, las maderas, los bosques, el genoma humano, etc. Se trata de una transición importante en la dialéctica de la acumulación del capital porque la relación con respecto a los territorios siempre había sido utilitaria, es decir, se veía en los territorios o un reservorio de materias primas o un depósito para los desechos provocados por la acumulación. Esos territorios estaban atados a los Estados-nación por la soberanía, y las corporaciones no disputaban esos sentidos de soberanía porque aún no se había inscrito tal disputa en su horizonte de posibilidades. Empero, la acumulación de capital presiona por la expansión de los mercados, una expansión intensiva y extensiva, que cobra una racionalidad diferente en la globalización, básicamente porque el capitalismo, luego de la caída de los “socialismos reales” se quedó sin contradictores. Es necesario, además, comprender esa dinámica de acumulación por desposesión que genera la privatización de los territorios y, al mismo tiempo, en la criminalización, persecución y genocidio étnico como parte de los mecanismos más particulares de la acumulación a escala mundial. Una comprensión de esos procesos nos permitirá comprender las maneras por las cuales la acumulación del capital arribó hacia la privatización territorial. Para ello es necesario un recorrido sumario por esos procesos que definieron la acumulación a escala mundial y desde la cual cobran racionalidad y coherencia las modalidades más específicas que asume la acumulación en el sistema-mundo y, entre ellas, esa dinámica que se sustenta en la privatización de los territorios. Ese recorrido es acotado y breve habida cuenta de que lo que se pretende es generar un contexto explicativo que permita ubicar los puntos de referencia en la constitución de los territorios como objetos de disputa al interior de la acumulación del capital. Muchos de los procesos descritos ameritan una descripción más detallada, y otros, en cambio, no aparecen a pesar de su importancia. Empero de ello, lo que se trata es de definir una cartografía mínima para ubicar la emergencia de las disputas por el control territorial, y los conflictos que estas disputas generan.
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Crisis y acumulación en el sistema mundo Durante la década de los años setenta, el FMI logró resolver la crisis del centro del sistemamundo gracias, precisamente, a las políticas de ajuste macrofiscal. Fueron las intervenciones sobre el tipo de cambio, sobre la tasa de interés, sobre la política fiscal, las que finalmente lograron la transferencia de recursos frescos desde los países más pobres hacia el centro del sistema mundo. Durante la década de los años ochenta, el principal producto de exportación desde la periferia hacia el centro, no fueron solamente productos primarios, ni elaborados, fueron básicamente capitales. América Latina, gracias a las políticas de ajuste macrofiscal del FMI se convirtió en exportadora neta de capitales. El drenaje de capital se producía por el pago del servicio de la deuda externa. El FMI actuó de guardián de ese drenaje, cuidando hasta que el más mínimo centavo fluya hacia las arcas del centro del sistema-mundo capitalista. Toda la parafernalia teórica, categorial y epistemológica del ajuste macrofiscal, en realidad legitimaba un proceso de acumulación de capital en virtud del cual la periferia asumía directamente los costos del centro del sistema-mundo. Además y al mismo tiempo que se exportaban capitales, la periferia también exportaba materias primas, energía y alimentos a bajo costo. De esta manera, el centro del sistema-mundo pudo resolver sus problemas de inflación, de inversión y de crecimiento económico. Las políticas de ajuste macrofiscal fueron una modalidad que asumió la acumulación por desposesión. El FMI fue el garante político de ese proceso. El enorme flujo de recursos que llegaron hacia el centro del sistema-mundo, consolidaron los procesos de concentración y centralización de capital. La concentración hace referencia a la apertura de nuevos procesos productivos y nuevos mercados. La centralización, de su parte, explica la tendencia a la monopolización de los mercados. La concentración de capital se dio en el sector de alta tecnología y de servicios. La centralización atravesó todos los sectores de la economía del centro del sistema-mundo, provocando el aparecimiento de monopolios, holding, y acuerdos colusorios de mercado que se establecían a escala mundial por medio de compras agresivas entre grandes corporaciones. Al mismo tiempo, los capitales frescos que acudían al centro del sistema-mundo, conjuntamente con la desregulación financiera y con la ruptura del sistema de Bretton Woods en 1973, incentivaron la especulación financiera a escala mundial. Se trataba de un proceso inherente del capitalismo en virtud del cual había que buscar salidas al exceso de riquezas, a la sobre-acumulación que se estaba provocando desde la transferencia neta de recursos por la vía del pago del servicio de la deuda externa. La especulación financiera y las modalidades de la economía de casino fueron las respuestas del centro del sistema-mundo a este proceso de sobre-acumulación.
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Es desde la especulación financiera que cobran racionalidad y coherencia los actores claves de la
globalización
financiera:
las
bancas
de
inversión,
los
actores
institucionales
(fundamentalmente fondos de pensiones y fondos mutuales), y las grandes corporaciones transnacionales. Son las bancas de inversión las que se inventan una serie de metodologías para controlar a los países en función de las decisiones de la especulación (los “fundamentales” y el “riesgo-país”, son un ejemplo de ello). Son las bancas de inversión las que arbitran sobre los tipos de cambio y ayudan a la creación y propagación de las crisis monetarias que sacudieron a varias regiones durante la década de los noventa. Aquellos países que resistían a la especulación financiera, o que demostraban cierta debilidad en las dinámicas internas de imposición del ajuste macrofiscal o de la reforma estructural, se sometían a las decisiones de arbitraje de los actores institucionales de la globalización financiera, y veían hundirse su tipo de cambio, esfumarse sus reservas monetarias, incrementarse el desempleo, y entrar en recesión. Los ejemplos son numerosos: México en 1994, Rusia en 1997, Corea de Sur, Tailandia, Malasia, Filipinas, en 1998, Brasil en 1998, Argentina en 1999-2000. El mensaje era claro desde el centro del sistema-mundo: o los países entraban a la globalización bajo las condiciones definidas desde el centro del sistema-mundo, o se resignaban a convertirse en los parias del mercado mundial y a pagar el precio correlativo a estas decisiones con recesión, pobreza y desinversión. Las crisis monetarias de los años noventa fueron episodios creados ex profeso por los actores de la globalización financiera para disciplinar a los Estados en las coordenadas de la liberalización, la apertura, la flexibilización y la desregulación. Fueron las señales emitidas para que sean los mercados los verdaderos centros de decisión, arbitraje y control. Las crisis monetarias cambiaron el control del tablero de mando de las economías nacionales, hacia los circuitos internacionales de capital.
Especulación financiera y sistema-mundo La especulación financiera fue la condición de posibilidad para que se creen las nociones de “tiempo real”, “riesgo-país”, “decisiones de portafolio”, “seguridad jurídica”, entre otras que garantizaban, consolidaban y protegían a la especulación. En esta forma de acumulación de capital a escala mundial, mientras la periferia asumía los costos de la crisis de los años setenta, y producto de las medidas de ajuste del FMI, procedía a transferir capitales por la vía del pago del servicio de la deuda externa, estos flujos de capital casi nunca salían de los circuitos de circulación, financiarización, e inversión del centro de la economía-mundo. El centro del sistema mundo procedió, luego de la crisis de la deuda externa de inicios de los años ochenta, a excluir a la periferia de sus juegos de casino. La crisis de la deuda externa sirvió de heurística al capital financiero internacional para comprender que la periferia puede ser un lugar arriesgado
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de inversión, y en tal virtud desconectó los circuitos financieros internacionales de sus relaciones con la periferia, a condición de aquellas modalidades de acumulación que permitían el saqueo y la disciplinarización de la periferia. A medida que el centro del sistema-mundo se fortalecía financiera y productivamente, la periferia se debilitaba. La deuda externa, paradójicamente, sirvió para desconectar a la periferia de los flujos de inversión especulativa del centro del sistema mundo. Los flujos de inversión ahora regresaban a la periferia para especular con los tipos de cambio y con las elevadas tasas de interés. Pero también llegaron atraídos por la subasta de bienes públicos que se hizo al tenor de la reforma estructural. En los procesos de privatización se transfirieron a los circuitos financieros y de inversión del centro del sistema-mundo, la infraestructura pública y la provisión de bienes y servicios públicos que habían sido construidos y definidos desde el Estado y durante el periodo de la industrialización. La privatización nunca creó nueva riqueza sobre la ya existente, sino que simplemente la transfirió a operadores financieros internacionales, y a las corporaciones, en un proceso de monopolización y de control y acuerdos colusorios de los mercados a nivel mundial, entre estas corporaciones. La transferencia de riquezas desde la periferia hacia el centro produjo descensos en la tasa media de ganancia en el centro del sistema-mundo, porque provocó una sobre-acumulación sobre el sector productivo. Éste buscó salidas por la vía de la especulación y por la vía de la acumulación por desposesión, es decir, la transferencia de la crisis hacia la periferia del sistemamundo. La especulación creó riquezas ficticias y sustentó la generación de complejos instrumentos y mecanismos de especulación que vinculaban al sector productivo con el sector financiero. De todos estos instrumentos financieros, son los productos derivados (o también conocidos como derivativos) la mejor expresión de este momento especulativo con visos de esquizofrenia del centro del sistema-mundo. El aparecimiento de los derivados y la concomitante especulación financiera, provocaron el aparecimiento de mercados paralelos de capitales a nivel mundial, absolutamente desregulados, y cuya expresión más importante está en los mercados financieros denominados OTC’s (Operaciones sobre el mostrador). Los productos derivados se convirtieron en el agujero negro de la especulación financiera. Crearon la sensación de un apalancamiento casi infinito para la especulación financiera. Produjeron una falsa sensación de seguridad para la especulación. Se convirtieron en los más complejos instrumentos financieros existentes destinados exclusivamente para circular en el centro del sistema mundo, y en donde la participación de la periferia era casi marginal. Los derivados se extendían de manera exponencial hacia todos los sectores tanto de la especulación
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financiera cuanto de la economía productiva. Produjeron esa sensación de que el capitalismo había encontrado, al fin, las respuestas a la crisis.
La anulación del espacio por el tiempo El otro mecanismo del centro del sistema-mundo, fue aquel descrito por Marx en los Grundrisse de la “anulación del espacio por el tiempo”, es decir, asumir la globalización como la oportunidad de reconfigurar al mercado mundial desde el centro del sistema-mundo. Esta reconfiguración pasa por un proceso político de destrucción y desmantelamiento de las capacidades políticas de la clase obrera como sujeto político y su reconversión como factor productivo. En virtud de que los países socialistas que adscribían a las ideas de la planificación central y de la importancia política como sujeto emancipatorio que tenía la clase obrera, habían colapsado, los obreros vieron sus opciones políticas retroceder de manera dramática. Las políticas de flexibilización laboral, que formaron parte del repertorio de la reforma estructural del Banco Mundial, cumplieron el objetivo político de eliminar la capacidad de sindicalización, y vulneraron a la clase obrera como sujeto político. Gracias a las políticas de flexibilización laboral y de apertura comercial, se dieron los procesos de de-localización y re-localización. El capitalismo creará espacios de flexibilización laboral absoluta, las maquilas, en vastas regiones del mundo. Esta creación de las maquilas permiten dar salidas tanto a la sobreacumulación cuanto a la especulación financiera. El capitalismo presiona por la creación de estos espacios de explotación laboral absoluta y los crea y recrea por toda la geografía del sistema-mundo. Al mismo tiempo, el centro del sistema-mundo se desprende de los ámbitos de la producción mercantil, y solo busca mantener aquellos sectores de servicios y alta tecnología. La periferia del sistema-mundo se convierte en el nuevo taller del sistema-mundo. Gracias a la flexibilización laboral, el centro del sistema-mundo realiza una nueva división internacional del trabajo, en la cual la periferia se convierte, literalmente, en el taller del centro del sistema-mundo. Es, como se había dicho ya, un retorno al siglo XVIII. En ese proceso de división internacional del trabajo se produce la emergencia de nuevos países y nuevas regiones (las denominadas economías emergentes, o también, mercados emergentes), que disputan las decisiones de arbitraje e inversión del centro del sistema-mundo, ofreciendo mejores oportunidades para la flexibilización laboral, la desregulación y la apertura. El centro del sistema-mundo pone a competir a la periferia en materia de flexibilización, desregulación, apertura y privatización. Aquellas regiones o países que logren las mayores cotas en estos procesos de flexibilización, desregulación, apertura y privatización, tendrán como premio mayor inversión y mayor vinculación al sistema-mundo.
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Este proceso se complementa a nivel jurídico-político, cuando las corporaciones y los capitales financieros especulativos, logran el rango jurídico y contractual de “inversionistas”, y cuando se ha producido una convergencia normativa y armonización jurídica, bajo la cobertura y el discurso de la “seguridad jurídica”, cuyo ámbito de control, seguimiento y sanción está en la Organización Mundial de Comercio, y en los acuerdos de libre comercio. Los Estados-nación, resignan su capacidad de soberanía ante las corporaciones y los capitales financieros internacionales al tenor de la “seguridad jurídica” de la inversión y de los inversionistas.
Las etapas del capitalismo de financiarización Este proceso global, que implicó un cambio fundamental en el patrón de acumulación, tiene varios momentos constitutivos: el primer momento estuvo en la desregulación y conformación de los euromercados de capitales de los años setenta que coincidió con la crisis y la recesión del centro del sistema-mundo, recesión y crisis que fueron transferidas, por un mecanismo de acumulación por desposesión sustentado en el pago del servicio de la deuda externa, y las políticas de ajuste macrofiscal del FMI, hacia la periferia del sistema mundo. En un segundo momento, el centro del sistema-mundo se encuentra en plena expansión gracias a la transferencia de la crisis hacia la periferia, y también gracias a la apertura de nuevos espacios de acumulación de capital en la tecnología y el arribo de las economías de escala, y las tecnologías “punto com” (Internet). En este momento de la acumulación de capital, la periferia está en pleno proceso de transferencia de su infraestructura, de sus bienes y de sus servicios a las corporaciones por la vía de la privatización y la desregulación. El centro del sistema-mundo vive sus mejores momentos durante la década de los años noventa. El premio Nobel de economía, Joseph Stiglitz los habría de denominar “los felices noventa”16. Los “felices noventa” fueron dramáticos para América Latina. La CEPAL habría de denominar como la otra década perdida para el desarrollo y la equidad, a esta década de los noventa. Los “felices noventa” vieron el auge del Banco Mundial y la disputa entre el Banco Mundial y el FMI por darle sentido y dirección política a la globalización del capital. Empero, las señales de sobre-acumulación empiezan a vislumbrarse desde inicios de la década de los noventa, y se convierten en señales preocupantes en 1997 cuando se produce una ruptura, momentánea pero significativa, en el centro del sistema-mundo (en octubre de 1997, las bolsas de valores del sistema mundo experimentan la caída más importante de toda la década). El capitalismo apuesta en una fuga hacia delante generando mayores incentivos para la especulación financiera. El
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Cf. Stiglitz, Joseph: Los felices 90. La Semilla de la destrucción. Taurus-Alfaguara. Colombia, 2003.
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Banco de Pagos Internacionales, reconoce que a fines de la década de los noventa, el mayor porcentaje de transacciones monetarias que se hacen día a día en el comercio mundial, están en el sector especulativo, y solo un porcentaje marginal correspondían a transacciones en el sector real. Es desde esta lógica del capitalismo a escala mundial que hay que comprender los procesos de privatización territorial que forman parte de la acumulación a escala mundial, y de las modalidades de acumulación por desposesión. La resolución de la crisis de sobre-acumulación y de especulación, que se incuba en los años noventa, se da a partir de procesos de acumulación por desposesión inherentes a las políticas de reforma estructural preconizadas por el Banco Mundial, y que hacen énfasis en la privatización del Estado, en la desregulación, en la apertura de los mercados, pero sobre todo en la flexibilización laboral. Es al tenor de la flexibilización laboral que se producen la apertura de espacios libres de toda contractualidad, de toda juridicidad y de toda soberanía nacional en los que pueden imperar la desregulación absoluta y la flexibilización laboral total. Se trata de las maquilas como espacios que representan el grado cero de soberanía nacional y el grado cero de derechos humanos. Pero al mismo tiempo expresan el grado absoluto de explotación al trabajo. En adelante, los mayores volúmenes de contratación laboral, en el sistema mundo capitalista, se harán en los espacios libres de toda regulación social, es decir, las maquilas, en donde la flexibilización laboral es absoluta, y que recuerda a los inicios del capitalismo, cuando éste estaba en pleno proceso de “acumulación originaria”. La frontera de México y EEUU, el sudeste asiático, China, India, entre otros países, adoptaron draconianas medidas de flexibilización laboral, al tiempo que abrieron sus economías a los inversionistas privados. La clase obrera, al tenor del discurso de la globalización, empezará su largo recorrido por la noche neoliberal, un camino que la llevará de retorno al siglo XVIII. La flexibilización absoluta que existe en las maquilas, involucran a millones de seres humanos sometidos a la explotación laboral más insidiosa que pueda imaginarse, son parte de la acumulación por desposesión, porque trasladan los costos de producción desde el centro del sistema-mundo hacia la periferia en un solo proceso controlado, definido y estructurado desde las grandes corporaciones multinacionales. Pero conjuntamente con la flexibilización total, al interior de la reforma estructural del Banco Mundial consta la privatización de la naturaleza, de la vida y del agua. La privatización del agua, que produjo una guerra en la ciudad boliviana de Cochabamba, al tenor de las recomendaciones del FMI, del Banco Mundial y de la GTZ, en el 2003, es también parte de este
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proceso de acumulación por desposesión. La colonización de los ríos y las guerras del agua que se han dado en otras partes del mundo, forman parte también de la acumulación por desposesión. La presión por la minería a gran escala, por la producción de biocombustibles, por la industrialización a nivel mundial de los transgénicos, por la monopolización de patentes de medicamentos esenciales para la vida, por la biopiratería y la propiedad intelectual y control de patentes y marcas por parte de las corporaciones transnacionales, entre otros procesos, son también parte de las dinámicas de la acumulación por desposesión. En ese sentido, la acumulación por desposesión comprende las formas, procesos y dinámicas que asume la acumulación a escala mundial en la dialéctica de confrontación y lucha de clases entre el centro y la periferia del sistema-mundo. Hace referencia a la violencia original de la acumulación primitiva porque implica el nacimiento y conformación de nuevas burguesías sobre aquellos sectores que se van involucrando a la acumulación del capital.
El mercado como locus de regulación histórica El mercado se asume como condición de posibilidad de la historia. Como se había indicado, la constitución de la OMC en 1994, marca la construcción del mercado no solamente como un locus de significación histórica, sino como un locus de soberanía política. Se trata de uno de los acontecimientos más importantes en la historia reciente del sistema-mundo. La OMC, y los instrumentos e instituciones que se crean a su tenor, como los Acuerdos de Comercio, o los Tratados de Libre Comercio, o los Tribunales de Conciliación y Arbitraje, entre otros, marcan la entrada en vigencia de una realidad jurídica relativamente inédita para las corporaciones transnacionales. De la misma manera que en el siglo XVIII, la burguesía naciente asumió un formato político imperialista para construir el mercado mundial, y se expandió bajo ese formato por todo el mundo, ahora, en este retorno al pasado, el mundo vuelve a ser cuadriculado en función de las necesidades de “anulación del espacio por el tiempo”, conforme señalaba Marx. América latina es en ese sentido la expresión si no más acabada, sí la más demostrativa de esa forma de recolonización de los espacios y la reconversión de las territorialidades en función de la acumulación de capital. En efecto, al año siguiente de la conformación de la OMC, se anuncian los acuerdos de TuxlaGutiérrez que dan inicio al Plan Puebla Panamá (ahora Plan Mesoamericano), como uno de los proyectos de integración territorial bajo el dominio del capitalismo de las corporaciones, más agresivos y audaces desde los tiempos del Canal de Panamá, a inicios del siglo XX. En esa
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misma dirección, en el año 2000, la cumbre de presidentes de América del Sur, dan inicio a la Iniciativa de Integración de la Infraestructura de Sud América, IIRSA, que comprende la visión más prometeica de la burguesía: derrotar al espacio en función del tiempo de la mercancía. En el Plan Puebla Panamá, y en los proyectos IIRSA, va a radicar el centro del debate, confrontación y disputa de la acumulación del capital y de la lucha de clases en el continente. Ambas iniciativas comprenden megaproyectos de integración física que se inscriben en una realidad más amplia de geopolítica y acumulación a escala mundial. Ambas iniciativas hacen de los territorios el centro de disputa, control y dominio. Pero no se trata de una noción de territorio inscrita en las coordenadas teóricas del siglo XX, sino de una comprensión más vasta de los territorios, vale decir, como páginas en blanco en las que pueden ser inscritas las signaturas del capital: el territorio son las reservas de agua dulce, los recursos ictiológicos, los recursos minerales, los recursos energéticos, la biodiversidad, los recursos genéticos, las prácticas ancestrales de curación y manejo de plantas medicinales, los recursos madereros, los recursos bioacuáticos. Los territorios, en este nuevo momento de acuerdos de libre comercio y de discursos de competitividad y eficiencia, son la salida del capitalismo a las necesidades de la acumulación. Los territorios son un momento de la acumulación del capital. Pero los territorios deben convertirse en espacios vacíos de historia y de memoria para que puedan ser integrados de manera coherente y estructurada al mercado mundial. Deben ser espacios libres de toda interferencia a los “derechos de propiedad”. Por ello, el capitalismo necesita vaciar, en el sentido más literal que se pueda dar al término, estas territorialidades, como condición previa para su apropiación y mercantilización. Empero, vaciar esos territorios implica romper la memoria que los constituye y los forma, porque los territorios no son espacios meramente físicos sino construcciones culturales que han tardado décadas, y en algunos casos, siglos en construirse. En esta nueva deriva, es necesario un proceso de vaciamiento a través de la incorporación de los pueblos que habitan estos territorios como fuerza de trabajo que opere bajo las condiciones impuestas por las corporaciones que desarrollarán los respectivos proyectos industriales y productivos, o, en su defecto, ser expulsados y criminalizados. En el retorno al siglo XVIII, la acumulación originaria del capital acude a sus expedientes de inicio: el saqueo, la violencia, la desposesión.
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Los momentos del neoliberalismo en América Latina Toda taxonomía es sospechosa y arbitraria, sin embargo, a fin de crear una hoja de ruta analítica para la comprensión de la imposición neoliberal se proponen los siguientes momentos del neoliberalismo en la región: •
Ajuste macrofiscal y estabilización: 1982-1990
Institución implicada: Fondo Monetario Internacional
Esquema teórico: Enfoque monetario de balanza de pagos
Modalidad: Carta de Intención con el FMI y políticas de shock macroeconómico: la denominada “terapia de shock”
Objetivo: Transferencia neta de capitales por la vía del pago de la deuda externa, desindustrialización, reprimarización, flexibilización de mercados (mercados laborales y financieros), subordinación política a través de una burguesía financiera neocolonial, y fractura de las resistencias sociales
•
Reforma estructural del Estado y cambio institucional: 1990-2007
Instituciones implicadas: Banco Mundial, BID y Cooperación internacional al desarrollo (PNUD, COSUDE, GTZ, DED, FIDA, FLACSO etc.), que estructuran el complejo institucional de la reforma estructural.
Esquema teórico: neoinstitucionalismo y teoría del cambio institucional, y metodologías de “Marco lógico” y de intervención social
Modalidad: Proyectos de reforma sectorial. Estrategia de Asistencia País (CAS), Acuerdos de cooperación, Planes de desarrollo local, etc.
Objetivo: Cambiar la estructura jurídica e institucional del Estado para permitir la desregulación, la privatización, la descentralización y la liberalización; impulsar nuevos conceptos políticos como “participación ciudadana”, “desarrollo
económico
territorial”,
“modernización
del
Estado”,
“descentralización y regiones autónomas”, etc., e intervención sobre las organizaciones sociales a través de proyectos específicos para bloquear sus capacidades políticas. •
Privatización territorial, desposesión y criminalización social: 2000 en adelante
Instituciones implicadas: CAF – BID –BNDES (Brasil) – OMC, CIADI, etc.
Esquema teórico: Descentralización- reforma política del Estado y Economía de los servicios ambientales, teoría de la globalización y la competitividad, teoría del Estado social de derecho, Desarrollo económico territorial, etc.
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Modalidad: Acuerdos de integración regional, Proyectos de integración como el IIRSA – Plan Puebla Panamá, Propuestas de tratados de libre comercio (ALCA – TLC’s), Tratados de libre comercio, Acuerdos de Integración Comercial, Acuerdos de integración subregional (UNASUR)
Objetivo: puesta en valor de recursos naturales e integración en mercados mundiales por la vía de la privatización de los territorios y de los recursos naturales y acumulación por desposesión.
Son necesarias varias explicaciones con respecto al esquema planteado: No se trata de “etapas” establecidas de manera consciente y que una vez que se agotan se pasa de una a otra sin soluciones de continuidad, más bien lo contrario, se tratan de momentos en los que una determinada característica sirve de impronta para identificar al periodo pero que en verdad tienen continuidad permanente. El ajuste macrofiscal tuvo una prolongación importante que continuó en la década del 2000. La privatización territorial está ya presente en las primeras cartas de intención con el FMI que los países de la región suscribieron entre 1982 y 1990. Así por ejemplo, en el primer momento que ha sido denominado como “ajuste macrofiscal y estabilización”, la prioridad para el FMI era garantizar el pago de la deuda externa, para evitar la quiebra de los bancos privados americanos que habían comprometido sus portafolios en la deuda externa de América Latina, y transferir los costos de la crisis desde el centro hacia la periferia. Las políticas de ajuste del FMI inciden en primera instancia en las variables de tasa de interés y tipo de cambio, provocando alteraciones importantes en la estructura económica, y luego se especializan en el control, monitoreo e imposiciones sobre el presupuesto público. Es el FMI el que va a posicionar la idea de la estabilización macroeconómica por la vía del férreo control del gasto público, y va a llevar adelante una política de desarmar a toda la estructura institucional del Estado. Es el FMI el que va a provocar las sucesivas devaluaciones monetarias que finalmente provocaron inflación y recesión. Es el FMI el que va a presionar por la flexibilización de los mercados de trabajo. Sobre las prioridades establecidas por el FMI, la región pasó a reformar de manera radical al Estado y a todas sus instituciones, pero no para modernizarlas sino para, prácticamente, desaparecerlas. Este momento puede ser ubicado a partir de la década de los años noventa cuando empiezan las denominadas “reformas de segunda generación”. Desde estas reformas de segunda generación se produce una agresiva desinstitucionalización del Estado que implica su debilitamiento para formular y realizar políticas públicas, y la transferencia de esa capacidad de hacer políticas públicas al Banco Mundial, y también a la cooperación internacional para el
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desarrollo, y a sus agencias (PNUD, BID, USAID, GTZ, DED, etc.), y a una vasta constelación de organizaciones no gubernamentales, ONG’s, que aprovechan el momento para ubicarse y posicionarse de mejor manera convirtiéndose en cajas de resonancia y batallones de infantería de la reforma estructural del Banco Mundial. El tercer momento que ha sido denominada como “privatización territorial, desposesión y criminalización social”, es concomitante a la reforma estructural del Estado llevada adelante por el Banco Mundial y hace referencia a los “planes estratégicos”, y a los enfoques de desarrollo económico territorial, y que definen megaproyectos de explotación intensiva de recursos naturales y de fuerza de trabajo, como son los casos de Caña Brava en Brasil, o Camisea en Perú, o Yacyretá en Argentina y Paraguay, entre otros. Estos planes estratégicos continúan una visión desarrollista propuesta en un inicio por el Banco Mundial y sustentada en las territorialidades, se trata del desarrollo económico local sustentado políticamente en la descentralización y autonomías. En estos espacios territoriales y sin posibilidades de soberanía se asientan los megaproyectos productivistas y extractivistas. Estos megaproyectos se han integrado en dos grandes iniciativas que incorporan a toda América Latina: son el Plan Puebla Panamá, que se inicia en 1991 con los acuerdos de Tuxtla y la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional en Sur América, IIRSA, creado en la cumbre presidencial de Brasil en el año 2000. Un proyecto realizado durante la década de los noventa, entre otras instituciones, por el BID, el Pentágono, la Secretaría de Estado de EEUU, y por el Banco Mundial, y cuyos ejes estratégicos están puestos en la apropiación de los territorios y sus recursos. Esta modalidad comprende la creación de planes estratégicos en los que se integran las políticas de ajuste y estabilización, y de reforma estructural y cambio institucional, con las necesidades de extracción de recursos y creación de una base física desde la cual expandir sus actividades por parte de las corporaciones transnacionales y controlar recursos estratégicos como las fuentes de energía, el agua, la biodiversidad, los minerales, etc. Puede ser caracterizada como estratégica, por la presencia de estos megaproyectos que privatizan los recursos naturales y crean vastas zonas de explotación intensiva vinculadas a través de redes de conectividad a los mercados mundiales financieros. Esta etapa complementa el nuevo endeudamiento con la inversión privada y con la creación de los mercados regionales, avalados en los tratados de libre comercio entre los diferentes países de la región con los Estados Unidos y Europa, en lo fundamental. Las instituciones claves para esta
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etapa son el BID, la Corporación Andina de Fomento, CAF, el Fonplata y el BNDES (el Banco de Desarrollo de Brasil). Esta coyuntura corresponde a un momento del sistema-mundo en el que se han producido importantes procesos de relocalización y delocalización industrial y productiva cambiando la estructura productiva desde el centro del sistema-mundo hacia su periferia y, al mismo tiempo, destruyendo las capacidades políticas de la clase obrera y reconstruyéndola solamente como factor productivo, de ahí la interpretación de un “retorno al pasado” en referencia al siglo XIX cuando la clase obrera era únicamente un factor productivo y no un sujeto político. Se produce también en un momento de alta liquidez en los mercados financieros internacionales de capitales y la escalada de la especulación financiera mundial apalancada en los crecimientos de los precios de los denominados commodities. Se produce en un momento en el que fracasan los acuerdos multilaterales de libre comercio entre EEUU y América Latina (el ALCA), pero entran en operación inmediatamente los acuerdos bilaterales de libre comercio (los TLC’s). Se produce en un periodo de cambios importantes en el sistema-mundo capitalista al tenor de la OMC, que transfieren la capacidad de soberanía política hacia las corporaciones transnacionales y hacen de la figura del “inversionista” y de la “inversión”, figuras de contractualidad soberana y jurídica.
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Capítulo 2
El programa político del FMI: El ajuste estructural y el discurso de la estabilización
Las políticas de ajuste macrofiscal del FMI Las políticas de ajuste, a pesar de su formato y su lenguaje eminentemente técnico y económico, son un conjunto de dispositivos tecno-políticos inscritos y desarrollados desde el interior de las coordenadas teóricas de la economía neoliberal, diseñados e impuestos desde el Fondo Monetario Internacional, con el aval del poder político y militar de EEUU, y estructurados en función de los requerimientos del poder financiero global, para lograr transformaciones radicales en las dinámicas de la acumulación capitalista en la periferia, cambiando la relación entre el centro y la periferia, en virtud de las cuales se produce una nueva división internacional del trabajo, caracterizada por la transferencia neta de flujos de capital, materias primas y energía a bajo costo, y cambios radicales al interior de la estructura económica de la periferia, acordes y en consonancia a las necesidades de construcción del proyecto neoliberal de la economía social de mercado y el Estado social de derecho del sistema-mundo capitalista. Las políticas de ajuste imponen cambios abruptos y repentinos sobre toda la estructura económica. Del tiempo largo y el ritmo continuo que caracterizó al capitalismo de la periferia hasta antes de la crisis de la deuda externa a inicios de los años ochenta, se pasa de forma súbita e imprevista al corto plazo y a las políticas de shock17. Como se trata de dar un giro radical a la estructura económica, el formato asumido fue la imposición repentina de medidas económicas por la denominada terapia de shock macroeconómico que serán conocidas como “ajuste estructural”. De la noche a la mañana cambian, repentina y abruptamente, variables económicas
17 Las políticas de shock, o de “choque” como las llama el mismo FMI, fueron parte de un intenso debate al interior del mismo FMI entre partidarios del choque y partidarios del gradualismo. Empero, lo fundamental en ambas “terapias” era la credibilidad del programa de ajuste. Los programas de ajuste pasaron, en consecuencia, de una visión “ortodoxa” hacia una visión “heterodoxa”, pero dentro del mismo esquema del FMI. “…la credibilidad es uno de los factores fundamentales para la aplicación satisfactoria de un programa de ajuste” Fondo Monetario Internacional: Secuencia y ritmo de las medidas de ajuste. Instituto del FMI, paper interno, s/f.
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claves como el tipo de cambio, la tasa de interés, la inflación, los salarios reales, el gasto fiscal, los impuestos, los precios de los bienes básicos, la contratación pública, etc. Para el FMI la inflación es un fenómeno monetario que depende de los flujos de comercio y de capitales a nivel mundial, a este marco teórico inventado por el FMI, lo han denominado como “enfoque monetario en balanza de pagos”18, a través de esta teoría, de una parte, desalojan del debate político a todos aquellos sectores que no comprendían, ni estaban obligados a comprender, qué es el enfoque monetario en balanza de pagos, y porqué el déficit en cuenta corriente de balanza de pagos justificaba la adopción de medidas económicas tan duras y radicales, poniendo el debate político al interior de un discurso técnico en los cuales solamente los tecnócratas del FMI, o quienes adscribían a sus ideas, tenían las claves de acceso; por otra, vinculan a nivel teórico dos procesos claves, el primero hace referencia a la vinculación de la inflación interna con la deuda externa, de tal manera que para resolver los problemas de la inflación hay que primero resolver los problemas de la deuda externa, y para resolver éstos hay que empezar por reconocer a la deuda externa como legítima y jurídicamente vinculante (los bonos soberanos), y establecer un cronograma de pagos de acuerdo a las posibilidades del país; y, el segundo, legitima su propuesta de intervención sobre la economía para corregir los problemas que provocan los desequilibrios externos (deuda externa), por el exceso de demanda interna (ajuste), una intervención neocolonial que se revela recesiva y regresiva. Recesiva porque a partir de la imposición de las políticas de ajuste el ritmo de crecimiento económico cae de manera abrupta al extremo que la CEPAL denominará a la década de los ochenta en América Latina como la “década perdida”, y regresiva porque quienes pagan realmente el costo del ajuste económico son los sectores más pobres y vulnerables. El modelo neoliberal que se impone en esta coyuntura es básicamente un modelo de crecimiento regresivo, es decir, la economía crece por la vía de exportaciones de bienes primarios, en conformidad con la nueva división internacional del trabajo, pero a medida que crece, el ingreso se concentra en mayor magnitud en los estratos más altos de la sociedad. Para contribuir más a este obscuro panorama, las Cartas de Intención que se firmaban con el FMI tenían una cláusula de confidencialidad que las tornaban secretas.
18
“La estructura esencial de todos los programas se basa en un análisis financiero encaminado a asegurar la congruencia entre los efectos de las medidas de política económica propuestas y los resultados de la balanza de pagos deseados. Esa finalidad, trasuntada en una serie de relaciones contables entre activos y pasivos del sistema bancario y la balanza de pagos ha recibido algunas veces el nombre de “enfoque monetario de la balanza de pagos.” Fondo Monetario Internacional: Aspectos teóricos del diseño de los programas de ajuste respaldados por el Fondo. Documento interno del FMI, SM/86/162 (S), 1987, pp. 24. Ver también: Fondo Monetario Internacional: The Monetary Approach to the Balance of Payments, Washington D.C., 1977. Para una exposición del enfoque monetario en balanza de pagos, Cf. Frenkel, Jacob et Michael L. Mussa: Asset Markets, Exchange Rates and the Balance of Payments, En Ronald W. Jones y Peter B. Kenen (eds): Handbook of International Economics, Vol II, Amsterdam, 1985.
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Puede resumirse la propuesta teórica del FMI de la siguiente manera: un país tiene problemas de deuda externa, y por tanto déficit en balanza de pagos, porque su gobierno está gastando demasiado y está cubriendo ese gasto con deuda tanto interna como externa. En consecuencia, el desequilibrio externo es una manifestación del desequilibrio interno. La inflación no es más que un mecanismo compensatorio entre ambos desequilibrios. La inflación es un indicador monetario que muestra el exceso de gasto (demanda interna) sobre las posibilidades de producción y empleo de un país (oferta productiva). La respuesta es obvia: para corregir el desequilibrio, y en consecuencia controlar la inflación, es necesario ajustar los niveles de demanda a los niveles de producción existentes, de ahí el nombre de políticas de ajuste19. Este enfoque es denominado método de la absorción, y la intervención del FMI se da por la vía de las condicionalidades existentes en las Cartas de Intención que los países son obligados a suscribir para acceder a los créditos de facilidad ampliada del FMI y por tanto cubrir sus requerimientos para financiar sus operaciones internacionales, es denominado como “programación financiera”. En una sola estrategia, el FMI obliga a asumir políticas económicas destinadas a transferir el excedente nacional a los mercados financieros internacionales por la vía del pago del servicio de la deuda externa; cambia el sentido y la prioridad de la política económica; transforma el contenido del debate político e inscribe a las economías de la periferia en el juego de casino de la economía mundial manejada por el capital financiero20. Por medio de las condicionalidades del FMI, se logran cambios estructurales en la economía y la sociedad, de ahí que las medidas de ajuste del FMI también sean conocidas como “ajuste estructural”. Desde una comprensión de la economía política y visualizando en solo proceso la relación del ajuste estructural en el sistema-mundo, pueden ahora situarse en su real perspectiva los objetivos reales del ajuste estructural del FMI, y consisten en: a) Provocar cambios profundos e irreversibles en el sentido de las políticas económicas y en el régimen de regulación, transfiriendo las decisiones sobre la regulación económica hacia el FMI y su tecnoburocracia, y alterando de manera radical el sentido de esas
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“Por lo general, es más fácil reducir la absorción que aumentar la producción… En muchos casos el sector estatal o, en términos más amplios, el sector público, es la fuente del exceso de demanda interna, y el modo más directo de reducir esa demanda es mediante una combinación de una reducción del gasto en el sector público y un aumento en el ingreso fiscal; análogamente, se puede lograr la disminución del consumo y la inversión privados mediante la elevación de los impuestos.” Fondo Monetario Internacional, Aspectos teóricos del diseño de los programas de ajuste, doc. cit., pp. 11 20 “A partir de la crisis del endeudamiento de 1982 esos casos han proliferado (de países con desequilibrios y crisis en su balanza de pagos, P.D.) … En esos casos resulta necesario … emprender una estrategia de mediano plazo cuyo aspecto cardinal es lograr el aumento de la capacidad de servicio de la deuda de la economía y al mismo tiempo mantener estrictamente controlado el gasto interno y la balanza de pagos y procurar reestructurar las obligaciones con acreedores privados y públicos externos, a fin de lograr un “respiro” que permita aplicar las medidas de ajuste necesarias.” Fondo Monetario Internacional: Aspectos teóricos del diseño de los programas de ajuste, doc. cit., pp 14
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políticas con prioridades hacia el corto plazo, la estabilización de los precios, el aperturismo indiscriminado, la privatización y la desregulación. Estos cambios se concentraron en: a) un régimen de administración del tipo de cambio que vincula las monedas nacionales con el dólar y genera mecanismos de transmisión de volatilidad monetaria a través de las políticas de devaluación; b) un cambio en el patrón de acumulación por el incremento de las tasas de interés internas y la liberalización de la balanza de capitales que provocaba recesión, desindustrialización, y fugas de capital; c) un régimen de intervención sobre la política fiscal que fracturaba la responsabilidad del Estado con sus sociedades. b) Involucrar a las elites criollas en las transformaciones de los patrones de acumulación de capital del sistema-mundo, incorporándolas a los flujos de inversión especulativa y de corto plazo de alto rendimiento y, a la vez, fortalecer sus posiciones en los mercados internos garantizando sus estrategias de monopolio y administración colusoria de los mercados. c) desmantelar la capacidad que tienen los Estados para construir un modelo de desarrollo desde sus propias posibilidades (o desarrollo endógeno), por la vía de las privatizaciones y las desregulaciones; d) garantizar la transferencia de recursos a los euromercados de capital, ahora constituidos formalmente como finanza corporativa internacional, garantizando el pago puntual del servicio de la deuda externa, por la vía de las devaluaciones al tipo de cambio y el control al presupuesto gubernamental21; e) resolver los problemas de crisis del centro del sistema-mundo, absorbiendo la inflación provocada por el crecimiento expansivo de la oferta monetaria mundial generada, a su vez, por los euromercados de capitales, esta absorción de la inflación se dio por la vía de las devaluaciones y por la vía del incremento de la tasa de interés en los mercados domésticos; f) Provocar cambios en los comportamientos económicos vía devaluaciones monetarias, de la siguiente manera: a) provocando una distorsión en los precios de las importaciones de insumos intermedios y de bienes de capital, que significa para los países de la periferia inflación y recesión (se conoce a este efecto como “devaluación
21
Solo para tener una idea del impacto del ajuste y de la transferencia neta de capitales en los primeros momentos del ajuste: “La transferencia neta de recursos en el periodo 1982-1985 ha superado los US $ 100 mil millones. Ningún país en desarrollo (incluyendo a cualquiera de los actualmente industrializados) había producido semejantes transferencias de capital en el pasado” Rodríguez Mendoza, Miguel y Rodríguez F.: Desarrollo económico y financiamiento externo en América Latina. En: Políticas de Ajuste. Financiamiento del desarrollo en América Latina. SELA- Ed. Nueva Sociedad, Venezuela, 1987 pp. 16. Para fines de la década de los noventa, la transferencia neta de capitales de América Latina hacia los mercados de capital, se calculaba sobre el billón de dólares, Cf.: Toussaint, Eric: La bolsa o la vida. Las finanzas contra los pueblos. Comité para la Anulación de la Deuda del Tercer Mundo – CADTM, 2002.
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contractiva”22), y para los países del centro del sistema-mundo, significan atenuaciones en sus niveles de precios que se expresan por la disminución de la tasa inflacionaria; b) implican una cambio en la modalidad de exportaciones, en función del denominado “elasticidad-ingreso”, en virtud de la cual las exportaciones de bienes primarios se convierten en el sector de mayor dinamismo porque incorporan poco valor agregado, son intensivos en trabajo e incrementan las tasas de beneficio. g) transformar los patrones de crecimiento sustentados en procesos productivos y de libre competencia bajo regulación estatal, por nuevas modalidades sostenidas en la concentración de la producción en monopolios y en el predominio del capital financiero, por la vía del incremento de las tasas de interés; h) acentuar el deterioro de los términos de intercambio y provocar un masivo proceso de desindustrialización, por la vía de la devaluación del tipo de cambio, la reprimarización de la economía, y el aperturismo; i)
transferir los costos de la crisis del sistema-mundo hacia los trabajadores y los sectores más pobres por la vía de la flexibilización laboral, el incremento de los impuestos regresivos, el incremento de los precios de los bienes y servicios públicos, y la supresión de los subsidios sociales, vale decir, la reducción del salario real;
j)
procurar la adhesión de las nuevas elites financieras a los mecanismos financierosespeculativos del sistema-mundo capitalista, por la vía de los subsidios al capital y a las grandes empresas, así como por el incremento de las tasas de interés;
k) desmontar todas las regulaciones y reglamentaciones creadas por el Estado para regular la economía y que estaban hechas en función de un modelo de desarrollo sustentado en la industrialización y el empleo, y transferir esas capacidades de regulación y reglamentación hacia las empresas privadas y a los mecanismos de mercado. Las políticas de ajuste utilizaron en el corto plazo, en lo fundamental dos variables macroeconómicas claves: la tasa de interés y el tipo de cambio23. Por la vía de los incrementos de la tasa de interés se produjeron fuertes recesiones internas, se castigó a la inversión productiva, se impulsaron los comportamientos especulativos y se posibilitó la transferencia de capitales al exterior vía fuga de capitales, remisión de utilidades y pago de la deuda externa. Las 22 Cf. Krugman, Paul et Taylor, Lance: Contractionary Effects of Devaluation. Journal of International Economics. No. 8, agosto de 1978 pp. 445-456 23 Las tasas de interés fueron adscritas a un enfoque denominado de restricción o represión de las tasas de interés (o también “represión financiera”), y se consideraba que su liberalización contribuiría a fortalecer la inversión por la vía del incremento del ahorro nacional. Cf. Fondo Monetario Internacional: Políticas de Interés en los países en desarrollo. Ocasional Paper 22, Washington, octubre 1983. El término “represión financiera” es de R. McKinnon, Cf. McKinnon, Ronald: Money and Capital in Economic Development, Washington D.C., The Brookings Institution, 1973. De otra parte, Van Wijnbergen, desde el neoestructuralismo económico, han criticado la teoría de la represión financiera y ha demostrado que tiene efectos recesivos y reprimarizadores, Cf. Van Wijnbergen, Sweder: Credit, Policy, Inflation and Growth in a Financially Repressed Economy. En: Journal of Development Economics, No. 13, agosto de 1983.
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devaluaciones, en cambio, provocaron pérdidas en el poder adquisitivo de los salarios, desestructuraron las estrategias productivas porque alteraron los costos de insumos importados provocando inflación; desindustrializaron a los países y los convirtieron en exportadores de materias primas (commodities) y energía (petróleo). En ambos casos, se produjeron cambios importantes en la división internacional del trabajo del sistema mundo capitalista: los países de la periferia del sistema-mundo capitalista reingresan al siglo XIX en el cual eran exportadores netos de materias primas, trabajo y capital. Los incrementos de las tasas de interés y las devaluaciones al tipo de cambio se acompañaron de la exigencia de apertura al comercio mundial, liberalización de los flujos de capital, flexibilización laboral y privatizaciones. El FMI también concentró todas sus energías en el presupuesto estatal, el gasto público y en las capacidades regulatorias del Estado. A través del FMI se procedió a un cambio en las prioridades del gasto público de tal manera que éste pueda concentrarse en el pago de la deuda externa y, al mismo tiempo, se generaron mecanismos por los cuales el gasto público hacia los sectores sociales fue limitándose cada vez más. La relación entre crecimiento del gasto estatal, financiamiento del déficit fiscal e inflación se asumió como un dogma de fe24. Por ello, el FMI incluso presionó al sistema político de los países de la región para que se aprueben leyes para controlar el gasto fiscal (sobre todo el gasto fiscal en remuneraciones a los trabajadores y empleados e inversiones, que es conocido como gasto fiscal corriente)25. El FMI impuso metas estrictas y draconianas al crecimiento del gasto corriente. El FMI presionó a los Estados a que utilicen el presupuesto público como la principal herramienta para conseguir recursos en el corto plazo, y con ellos cumplir el servicio de la deuda. Se incrementaron los impuestos regresivos (esto es los impuestos en los cuales la carga impositiva se hace más pesada mientras más pobre es una familia, el Impuesto al Valor Agregado es un ejemplo típico de impuesto regresivo); se incrementaron los precios de los servicios públicos y de los combustibles, se redujeron los salarios del sector público, se despidieron ingentes cantidades de trabajadores del sector público, se eliminaron los subsidios a los sectores más vulnerables de la sociedad, se desmanteló toda la infraestructura de protección y seguridad social. Es en virtud de esta ortodoxia fiscal que se demolió el andamiaje institucional del sector público, se generó ex profeso ineficiencias en los servicios públicos y, con el pretexto de estas 24 “…la inflación rápida es casi siempre un fenómeno fiscal” Fischer, Stanley et Easterly, William: The Economics of Government Budget Constraint. En. World Bank Research Observer. No. 5, julio de 1993, pp. 127 (traducción propia). 25 Esta presión sobre el sistema político se sustentó en la noción de reglas de prudencia, responsabilidad, austeridad y responsabilidad con el ajuste, de tal manera que el programa de ajuste estructural sea creíble. Cf. Agénor, PierreRichard et Montiel Peter J. : La macroeconomía del desarrollo. FCE, México, 2000
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ineficiencias, se creó de forma artificial la necesidad social de su privatización. De todos los sectores que sufrieron más los embates del FMI constan el sector de educación, de salud y de inversión social. Los indicadores sociales dieron cuenta de los costos del ajuste expresando retrocesos dramáticos en las condiciones de vida para vastos sectores de la población. Fue tal el impacto de las políticas de ajuste del FMI, que al interior de éste y del Banco Mundial se llegó a sugerir la necesidad de un rostro social, por ello a mediados de los noventa se propuso la noción de “ajuste con rostro humano”26. Demás está decir que se trató de un conjunto de buenas intenciones que no menguaron ni atenuaron la dureza del ajuste estructural. Los países que llegaban a acuerdos con el FMI perdían su soberanía y constataban a través de los indicadores sociales del deterioro de las condiciones de vida de su población. La oscura noche neoliberal se ensañó en los más pobres. Hubo un retroceso en cuanto a condiciones de vida que recordaban los periodos más dramáticos del siglo XIX. Todos los avances sociales y económicos que se habían conseguido desde el modelo del Estado industrializante fueron suprimidos. De otra parte, las misiones del FMI constantemente monitoreaban a las autoridades públicas y jamás rendían cuentas de sus políticas. Ejercían un control total sobre la forma en la cual se construía el presupuesto público, las metas de inversión, la política económica, bajo el anonimato, la falta absoluta de transparencia y la corrupción27. El excedente entre el gasto público y los recursos destinados para pagar el servicio de la deuda es el superávit fiscal primario, y ésta fue una meta que el FMI obligaba a todos los países a un estricto cumplimiento. Ningún país que había suscrito una Carta de Intención con el FMI tenía la posibilidad de definir por sí mismo las prioridades de su propio gasto público. Los tecnoburócratas del FMI se instalaron físicamente en los Ministerios de Economía o de Hacienda, o en el Banco Central, para monitorear, vigilar y controlar al presupuesto público. Las políticas de ajuste determinaron un rol para la democracia: aquel de procesar las reformas neoliberales. Impusieron un discurso: aquel de la estabilidad de la economía y sus argumentos positivistas. Una práctica política: aquella del shock y de “terapia intensiva” del ajuste. Una justificación: la estabilidad macroeconómica como garantía y condición de posibilidad para el crecimiento económico. Una aparente necesidad social: la austeridad fiscal y la ineluctable 26
Cornia, Giovanni Andrea; Jolly, Richard et Stewart, Frances: Ajuste con rostro humano. Siglo XXI Editores. España, 1987 27 El FMI y el Banco Mundial desarrollaron formas corruptas de intervención neocolonial a través, de una parte de la ocultación de la información, y, de otra, con prácticas de colusión, abuso y manejo privilegiado de información. Uno de los mecanismos que aseguraban esa corrupción fue aquel de la “no-objeción” que el Banco Mundial establecía para sus proyectos. Muchas de las consultorías, estudios especializados, informes técnicos, etc., las realizaban los jubilados del staff del FMI y del Banco Mundial, o las instituciones que estaban adscritas a ese staff. En virtud del mecanismo de la no-objeción, el Banco Mundial podía destinar importantes recursos para estudios y consultorías, que eran parte de la deuda multilateral que los países asumían con el Banco Mundial, a sus propios técnicos y a sus propias instituciones, ver capítulo 3.
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presencia del ajuste como sino y némesis. En las políticas de ajuste del FMI se condensan las necesidades del sistema mundo de rehabilitar su sistema financiero mundial que estuvo a un paso de la crisis en 1982, posibilitar el tránsito hacia la economía de mercado y el Estado social de derecho, y redefinir la geoestrategia del poder mundial bajo el signo del neoliberalismo y el capital financiero-especulativo. El ajuste estructural del FMI construyó la primera figura de esta transformación: El Estado estable.
Políticas de ajuste y Cartas de Intención Las políticas de ajuste estructural del FMI se impusieron por el mecanismo de las “Cartas de Intención”. La suscripción de estos documentos era un requisito obligatorio para acceder a los “créditos de facilidad ampliada” que el FMI había creado para solventar las necesidades de liquidez durante la crisis económica de los años ochenta. El FMI vinculó las Cartas de Intención no solo con sus programas crediticios internos sino también como un certificado de buena conducta para que los países puedan acceder a los mercados mundiales de capitales. Las prescripciones contenidas en las Cartas de Intención del FMI, fueron la forma por la cual el neoliberalismo se impuso en la región. Comprender la lógica de las Cartas de Intención, por lo tanto, es comprender la lógica del poder financiero mundial del cual el FMI era su mejor representante. De todos los discursos teóricos y legitimantes que se produjeron durante el modelo neoliberal, las Cartas de Intención suscritas con el FMI tienen la virtud de presentar y representar las exigencias exactas del poder en su versión ideológica del neoliberalismo. Las Cartas de Intención son documentos estándar. No hay ninguna diferencia significativa entre una Carta de Intención suscrita por un país africano, un país latinoamericano o un país europeo. Su formato es el mismo y sus prescripciones las mismas. El FMI no se caracteriza precisamente por una profundidadconceptual en sus marcos normativos y prescriptivos. El FMI es predecible desde la primera línea. Las Cartas de Intención formulan una serie de metas macroeconómicas a las cuales se obliga un país a cumplir en un plazo determinado. El FMI asigna los recursos de su programa crediticio de acuerdo al cumplimiento de las metas previstas en la Carta de Intención. Estas
prescripciones
contenidas
en
las
Cartas
de
Intención
se
conocen
como
“condicionalidades”, y expresan el colonialismo económico que el FMI ejerció en el sistemamundo28.
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“Las condiciones trascendían la economía e invadían áreas que correspondían realmente a la política” (pp. 78) “Hubo otras razones por las cuales la condicionalidad del Fondo no promovió el crecimiento económico. En algunos casos, las condiciones eran erróneas: la liberalización del mercado financiero en Corea y la austeridad fiscal en el Este asiático ejercieron allí un efecto adverso. En otros casos, el modelo en que fue impuesta la condicionalidad la volvió políticamente insostenible, y sería abandonada al llegar un nuevo Gobierno. Tales condiciones eran
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Ahora bien, las Cartas de Intención tienen la particularidad de ser diseñadas, pensadas, construidas y establecidas desde el FMI, pero redactadas y firmadas como si fuesen parte de las necesidades económicas de los países que buscaban recursos financieros en el FMI. Se trataba de una ficción jurídica que tenía la intención de generar un simulacro de soberanía, más para proteger la capacidad de intervención política del FMI que para cuidar las formas en los países en los cuales se imponían. Es por ello que aparecen redactadas como necesidades financieras de los países que acuden sin más remedio a los recursos de financiamiento excepcional del FMI. Las Cartas de Intención casi siempre tienen un expediente previo, casi como un requisito sine qua non, y es que se suscriben luego de la imposición de medidas económicas, también conocido como estrategia de shock. Es necesaria una aclaración previa: el expediente de las Cartas de Intención explica la imposición neoliberal durante la crisis de la deuda externa de los años ochenta y por la vía de la intervención directa del FMI. Antes de la crisis, el neoliberalismo había asumido una forma autoritaria y violenta de imposición por la vía de las dictaduras militares, en especial aquellas del cono sur de América Latina. Entre las imposiciones económicas de las dictaduras militares del cono sur y la estrategia de shock del FMI solo median detalles de forma. La intencionalidad subyacente era la misma. Empero, aquello que otorga un cariz diferente a la imposición llevada adelante desde el FMI es que se sitúa en un contexto de retorno a la democracia. Ajuste y democracia serán las coordenadas por las cuales se va a definir el neoliberalismo en la región. Ajuste estructural y democracia liberal no son términos contradictorios sino complementarios y recíprocos. Otro aspecto a señalar es el hecho de que el ajuste estructural del FMI prepara el camino para la reforma política del Estado del Banco Mundial. Desde la recomendación del Secretario del Tesoro americano, James Baker en la reunión de Corea del Sur en el año de 1984, instando a una acción coordinada entre el FMI y el Banco Mundial, ambas instituciones formarán parte de la estrategia neoliberal. Ambas incluso van a traslapar sus condicionalidades hasta ubicar la geometría variable del ajuste en función de las resistencias y las luchas sociales que se generarán a su tenor. Las Cartas de Intención del FMI tendrán su complemento en el Banco Mundial con los denominados Acuerdos de Asistencia-País. Las Cartas de Intención tienen un formato relativamente típico, y que puede ser analizado de la siguiente manera:
consideradas una intrusión en la soberanía del país por parte de una nueva potencia colonial” (pp. 81): Stiglitz, Joseph: El Malestar en la globalización. Taurus-Alfaguara, Santillana, Buenos Aires, Argentina, 2002.
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i)
Las Cartas de Intención siempre presentan de entrada una argumentación sobre la crisis económica que vive el país y que sirve de heurística del miedo, en la cual se presentan escenarios catastróficos y apocalípticos, que permiten justificar la dureza de las medidas que se va a imponer. El escenario que describen siempre se utiliza la crisis como argumentación recurrente que tiene el propósito de justificar la dureza del shock. Se trata de una argumentación que busca una cobertura de legitimidad en el discurso de la crisis ante posibles resistencias sociales. Esta crisis, según las Cartas de Intención, se debería a la falta de financiamiento a consecuencia de los desequilibrios en las cuentas externas. Desequilibrios provocados por una supuesta irresponsabilidad del Estado que asumió tareas de regulación social y asignación de recursos que no le competen, y para solventarlas tuvo que endeudarse de manera agresiva y se vio en la obligación de emitir dinero sin respaldo generando, en consecuencia, inflación (recuérdese que para el FMI la inflación siempre es un fenómeno monetario). Se trata del argumento de la crisis de la balanza de pagos, producto del déficit fiscal como generador directo de la inflación. Lo que no se dice es que esa crisis en las cuentas externas se debe, precisamente, al pago de la deuda externa. Una relativa posición de renegociación de la deuda en base a las posibilidades financieras del país, harían innecesarias las políticas y medidas económicas de la Carta de Intención, pero no se trataba solamente de asegurar el pago la deuda externa, sino de provocar cambios de carácter permanente en la estructura económica del país y, para hacerlo, había que cambiar de perspectiva epistemológica en el discurso de la economía poniendo el énfasis en la inflación, y aterrorizando a la sociedad a través de un discurso supuestamente científico, altamente técnico y, según el FMI, sin intereses políticos. Un proceso de manipulación semiótica para enmascarar las nuevas relaciones de poder en la trama de la acumulación del capital, en la cual la semiótica del discurso de la crisis se convierte en dispositivo político que encubre la estrategia de imposición y que utiliza el miedo como heurística.
ii)
Las Cartas de Intención presentan una estructura tecnocrática del discurso prescriptivo, fundamentada en categorías de la economía clásica y de difícil comprensión social. Habría que recordar, además, que las Cartas de Intención con el FMI, al menos en los primeros momentos del ajuste económico, eran documentos secretos cuya divulgación oficial estaba prohibida. Empero de ello, estaban redactados bajo una lógica tecnoeconómica, que hacía difícil su desciframiento si no se estaba en conocimiento de las claves del discurso económico neoliberal. Esa construcción tecnoeconómica de las Cartas de Intención, tenían el propósito de
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imponerse sin necesidad de pasar por el tamiz del sistema político, o lograr la aprobación de las leyes que se requerían, en especial aquellas que hacían referencia a los impuestos, sin que el sistema político cuestione, critique o analice los contenidos de las Cartas de Intención. Se trataba también de un recurso heurístico que, curiosamente, hacía referencia con un uso cada vez más frecuente de la biología para legitimarse relevando de esta manera su deriva biopolítica. Las medidas económicas que se describían en las Cartas de Intención tenían, según esta metáfora biologizante, un carácter terapéutico que buscaban curar al cuerpo social del mal de la inflación y de los desequilibrios económicos provocados por un Estado irresponsable y derrochador. La dureza de las medidas económicas, correspondían al amargo sabor de un jarabe que, sin embargo, harían bien a la salud del cuerpo social. El shock económico se presenta como un mal que atenta al cuerpo social y que amerita una cura radical29. El enfoque positivo (es decir, que se disfraza de matemáticas y de formulaciones técnicas) se imbrica en la metáfora médica, en la que los tecnoburócratas del FMI cumplen un rol sanador o terapéutico (de ahí el nombre previo al ajuste de “terapia de shock” con el cual se conoció a los medidas económicas del ajuste). A la par que se escondían de la mirada pública los contenidos de las Cartas de Intención, se conminaba al sistema político a su puesta en marcha con su asentimiento cómplice y silencioso, bajo el argumento falaz de la metáfora biologizante. Un recurso simbólico de alta eficiencia política que lograba, al tiempo que enmascarar los propósitos reales de las Cartas de Intención, el consentimiento resignado de la población al ajuste macrofiscal como terapia dura pero necesaria, dolorosa pero imprescindible, cruel pero ineludible. iii)
Se describen en las Cartas de Intención una serie de compromisos que deberá asumir el país, pero puestos en función de una visión de la economía como macroeconomía, es decir, como agregados generales que estarían libres de toda complejidad, conflictividad y resistencia social. Se asume desde las Cartas de Intención que de cumplirse con las metas y objetivos previstos, el mejoramiento de los indicadores macroeconómicos de por sí implicarían mejoramiento de los indicadores sociales, sin que exista la más mínima reflexión de cómo se lograría esto último. Es decir, en la lógica del FMI se supone que si devalúa la moneda se
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Esta referencia a la metáfora médica y al biopoder de la medicina para legitimar la dureza del shock es recurrente en el discurso neoliberal y expresa la dimensión biopolítica del neoliberalismo. Con respecto a la metáfora médica, puede verse la siguiente cita de Naomi Klein a propósito de las justificaciones de la dictadura militar de Pinochet para imponer las políticas de shock neoliberal: “La Junta, que había adoptado inmediatamente la metáfora de la enfermedad que utilizó Friedman, no se arrepentía de nada y explicaba que “se había escogido ese camino porque es el único que ataca directamente las causas de la enfermedad”, Klein, Naomi: La Doctrina del Shock. El auge del capitalismo del desastre. Paidós, Barcelona-España, 2007, pp. 118-119
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puede recuperar el equilibrio en el sector externo, y que ese equilibrio, en sí mismo, es ya un logro social, sin que importen las consecuencias sociales y económicas de la devaluación monetaria, como por ejemplo, la pérdida del valor adquisitivo de los ingresos de los trabajadores, la desindustrialización, la inflación, la conflictividad social, la concentración del ingreso, etc. La consecución de los equilibrios económicos son la condición sine qua non para el probable e incierto futuro crecimiento económico. La búsqueda del equilibrio por la vía del ajuste se convierte en la parusía del ajuste macroeconómico. Como conceptos legitimantes del poder, aquellos que hacen referencia al equilibrio económico y a la austeridad fiscal, se constituyen en dispositivos tecno-epistemológicos que buscan cerrar el espacio de las críticas y las alternativas al ajuste. Las Cartas de Intención construyen sus propias legitimaciones en un proceso autorreferencial sustentado en las categorías de la economía clásica. Es decir, la economía se convierte en un fin en sí misma. Es desde esa estructura epistemológica que emerge y se consolida el concepto de estabilización como un deber-ser social, o como dirían los neoliberales de última hora: como un bien público. En virtud de que la estabilización económica se convierte en condición de posibilidad del crecimiento económico y ésta, nadie sabe bien en virtud de qué taumaturgia, resolverá los problemas de la pobreza, las prescripciones del FMI se legitiman ex ante y obligan al sistema político a que las procese y asume sus consecuencias sociales. El sistema presidencialista vigente en América Latina, le permite al FMI avanzar en la radicalidad del ajuste previsto en las Cartas de Intención. La autonomización de la economía con respecto a la sociedad y al Estado llega a su punto más importante cuando el FMI logra la autonomía del Banco Central. La episteme del FMI permite cerrar el espacio de la política a la imposición neoliberal. Esta estructura semiótica, simbólica y epistemológica está presente en todas las Cartas de Intención que se suscribirán con el FMI desde inicios de la década de los ochenta, justamente cuando se produce la crisis de la deuda externa, y se trasladará también al discurso del sistema político que se contaminará del discurso tecnoeconómico para sustentarse y autolegitimarse, habida cuenta de la resistencia social al ajuste macroeconómico. Ahora bien, sobre esa estructura semiótica, simbólica y epistémica, el FMI por la vía de las Cartas de Intención, provoca cambios sustanciales en la dinámica de la acumulación capitalista y en la correlación de la lucha de clases. Estos cambios se dieron, en lo esencial, como se había indicado, por la intervención sobre tres variables macroeconómicas fundamentales: el tipo de cambio, la tasa de interés y el presupuesto fiscal.
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En todas las Cartas de Intención suscritas con el FMI, constan como prioritarias las intervenciones sobre el tipo de cambio, provocando su devaluación y generando una administración del tipo de cambio que buscaba, redundando, “administrar” la devaluación monetaria. Constan también como prioritarias las intervenciones sobre los mercados de capitales incrementando las tasas de interés y exigiendo la liberalización (o flexibilización) del mercado de capitales. Empero, de todas las medidas económicas impuestas por el FMI, aquella en la que el FMI se especializó y que siguió de manera puntual, categórica y sistemática, fue el control sobre el presupuesto fiscal. Tan es así que el ajuste macroeconómico, finalmente, se convertiría en ajuste macrofiscal. El FMI trasladó equipos completos de tecnócratas que se instalaron en las dependencias públicas en las que se elaboraba el presupuesto gubernamental para controlar cada ítem ingreso-gasto del presupuesto. Un control que exigió la aprobación de leyes y la connivencia del sistema político para su aprobación respectiva. Un control que no dejaba absolutamente nada al azar y que convertía a los Ministros de Finanzas o Gerentes del Banco Central en meros operadores de decisiones ya tomadas por fuera de su ámbito de acción. Así pues, tipo de cambio, tasa de interés y presupuesto fiscal, fueron los pivotes que transformaron el patrón de la acumulación del capital, que dieron origen a la conformación de grupos financieros, que alteraron la geometría de las relaciones de poder, que desestructuraron y desinstitucionalizaron al Estado,
que provocaron resistencias, movilizaciones y protestas
sociales, que, sin embargo, fueron neutralizadas y asimiladas por el sistema político. Comprender esos tres pivotes sobre los que se definió el ajuste macrofiscal es comprender la dialéctica de la lucha de clases en el capitalismo de financiarización en el sistema-mundo, es comprender la lógica de la acumulación del capital en el momento neoliberal del capitalismo tardío. La administración del tipo de cambio y la nueva estructura del poder Las Cartas de Intención con el FMI y la programación financiera que implican, redundan todas ellas en intervenir sobre el tipo de cambio provocando sucesivas devaluaciones a través de varios mecanismos como: macrodevaluaciones, minidevaluaciones, bandas cambiarias, tablas de devaluación programadas, etc. Esas políticas determinaron una verdadera administración sobre el tipo de cambio y su relación entre la moneda oficial de los países de la región y el dólar americano. Cabe preguntarse, y más allá de las explicaciones fáciles que ha dado el FMI sobre la necesidad de generar la administración del tipo de cambio: ¿qué estrategia real estaba detrás de la administración del tipo de cambio creada desde el FMI? ¿Qué procesos sociales, económicos y
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políticos generó esta administración del tipo de cambio? ¿Cómo afectó a las relaciones de poder en la relación centro-periferia? ¿De qué manera cambió esa geometría del poder? La intencionalidad real del FMI con respecto a la administración del tipo de cambio no se debía en absoluto a preocupaciones macroeconómicas, ni tenían nada que ver con los equilibrios externos o internos. La intencionalidad del FMI, más allá de su discurso económico, era política y obedecía a una realidad geopolítica de transferir los costos de la crisis del sistema desde el centro hacia la periferia. La administración del tipo de cambio alteró los patrones de acumulación y posibilitó la transferencia de recursos de la periferia hacia el centro a través del pago del servicio y el capital de la deuda externa30. A través de la administración del tipo de cambio, el FMI logró: - La creación de un excedente fiscal que fue utilizado para el pago del servicio de la deuda externa. La administración del tipo de cambio provocó una devaluación sostenida en el largo plazo. Asimismo, convirtió a los sectores primario-exportadores en los beneficiarios directos de la devaluación y, en ese sentido, en la base política que sostuvo la administración del tipo de cambio en el tiempo. En la medida en que este excedente cubría los pagos por el servicio de la deuda externa, la devaluación alteraba la estructura del comercio exterior proveyendo de bienes baratos al centro del sistema-mundo, lo que le permitía a su vez al centro capitalista controlar la inflación interna, al tiempo que el centro del sistema-mundo transfería los costos de la crisis por la vía del incremento de la tasa de interés. Entonces, de una parte existía una transferencia neta de capitales frescos por la vía del pago del servicio de la deuda externa, y, de otra, una provisión de bienes baratos por la devaluación monetaria hacia el centro del sistema mundo, esto generó una transferencia de los costos financieros y económicos de la crisis desde el centro del sistemamundo hacia la periferia. - La devaluación monetaria provocó la alteración del patrón de acumulación hacia el sector primario exportador (minería, hidrocarburos, productos agrícolas, piscícolas, etc.). Las sucesivas devaluaciones significaron una sobreganancia a los grupos primario-exportadores. Sobre aquella tasa de ganancia del sector primario exportador, la devaluación monetaria añadió un margen importante de ganancia a estos sectores, que lo convertían en un polo de atracción económica y gravitación política. Se trata de sectores vinculados a las tradicionales oligarquías, que por la magia de las políticas de ajuste, vieron de pronto sus ganancias multiplicarse
30 Cf: Dávalos Pablo: Deuda externa y globalización financiera: Una lectura desde la economía política. En: Acosta, Alberto y Falconí, Fander: Asedios a lo imposible. Propuestas económicas en construcción. FLACSO Ecuador – ILDIS Friedrich Ebert Stiftung. Quito – Ecuador, 2005.
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desmesuradamente. A la par que crecían sus rentas monetarias en moneda nacional, crecía también su importancia política. Se trataba de una estrategia diseñada por el FMI que tenía por objetivo construir alianzas políticas que le otorguen sustento al largo plazo a su esquema de ajuste estructural y lograr, al mismo tiempo, un excedente de recursos financieros que fueron transferidos por la vía del pago de la deuda externa. Las elites del sector primario exportador adoptaron de manera inmediata el esquema de devaluación y lo convirtieron en una prioridad de la política económica nacional. El ajuste estructural, de este modo, se convertirá en política de Estado. - De la macrodevaluación de la moneda en el periodo de choque, se pasó a un régimen de administración del tipo de cambio, en el periodo del gradualismo, que comprendía varios mecanismos: devaluaciones sucesivas (las minidevaluaciones), devaluaciones anunciadas, bandas cambiarias, tablas periódicas y programadas de devaluación, e incluso flotación libre del mercado de divisas. Esta administración del tipo de cambio alteró la estructura productiva y determinó el cambio en el patrón de industrialización que se venía llevando adelante con el apoyo de las políticas públicas y del financiamiento público al desarrollo endógeno. Los grupos empresariales no pudieron continuar con su estrategia de industrialización habida cuenta de que la devaluación había fracturado el financiamiento al desarrollo y habían debilitado el sentido de las políticas públicas, en especial las políticas económicas por las grietas abiertas en el financiamiento al desarrollo y en la escasez de divisas. La industrialización cambió de locus, de los grupos iniciales que la habían llevado adelante pasó a convertirse en prioridad de los grupos económicos vinculados al sector primario exportador que, gracias al excedente financiero provocado por la devaluación monetaria, tenían posibilidades de ampliar sus ámbitos de influencia, poder y penetración en los mercados y adueñarse del proceso de industrialización. La devaluación alteró el sentido de la industrialización y la transfirió hacia los nuevos polos de poder, expresados por el sector primario exportador, porque ellos tenían los recursos necesarios para sostener la estrategia de industrialización pero en condiciones acotadas a su estructura monopólica y colusoria. Se trata, en este caso, de una industrialización espuria porque nace vinculada a los cambios en la acumulación de los grupos relacionados con el sector primario exportador que ahora empiezan a convertirse en grupos financieros. - La devaluación alteró el comportamiento de las importaciones, cuya dinámica se había adecuado a la industrialización. El mayor componente de las importaciones eran aquellas de bienes de capital y de insumos y materias primas. Las políticas de la industrialización habían logrado, en algunos casos, estabilizar el tipo de cambio pensando en otorgar certezas a la industrialización, sobre todo para su política de precios y de costos. Al romperse esta dinámica, aquellas industrias que producían para el mercado interno vieron transformadas de la noche a la
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mañana su estructura de costos marginales y, por tanto, su determinación de precios de mercado. La devaluación encareció los costos de las materias primas y de los insumos de la producción nacional, quien no tuvo otra opción que transferir el costo de la devaluación a los precios de mercado provocando inflación. - La macrodevaluación de la terapia de choque y el régimen de administración del tipo de cambio fijo que vino luego, provocaron la inflación, pero esta relación fue obscurecida por el FMI. Para el FMI, y para las elites, la inflación debía tener obligatoriamente un origen fiscal. Sin embargo, por medio de la administración del tipo de cambio, fue el propio FMI el que provocó ex profeso la inflación y por la vía de creación de la inflación justificaron y legitimaron su política de choque y su política gradualista. Si no existía la inflación como un fenómeno recurrente y persistente, no se justificaba el shock macroeconómico y el conjunto de medidas económicas que se adoptaron a su tenor. La creación ex nihilo de la inflación tuvo varias consecuencias: i) alteró el patrón de acumulación sustentado en la industrialización endógena y destruyó, por tanto, las posibilidades políticas de una burguesía endógena; ii) obligó a las elites del sector primario exportador a transitar de manera apresurada hacia las lógicas de la especulación y la financiarización convirtiéndolas en aliadas incondicionales del ajuste económico; iii) generó incertidumbres sociales y vulneró la capacidad adquisitiva de grandes sectores, sobre todo de aquellos con ingresos fijos, provocando miedo social que se tradujo en la incapacidad de la sociedad de oponerse a la terapia de shock; iv) ocultó la relación entre devaluación e inflación y trasladó esa relación hacia el Estado, culpando al déficit fiscal como responsable directo de la inflación; a través de esta estrategia se fracturaron las solidaridades sociales con el Estado, y se vulneró el sentido de lo público inherente al Estado. Se trató de una estrategia perversa que tuvo en la devaluación uno de los mecanismos claves para su generación y propagación. El FMI necesitaba de la inflación como recurso político y heurístico que le permitiese justificar el ajuste estructural y la intervención neocolonial sobre la economía y la política internas. El FMI, de esta manera, es el responsable directo de la inflación. - La macrodevaluación del shock económico y el sistema de administración del tipo de cambio que advino, deterioraron de forma importante los ingresos de los trabajadores, tanto por la vía de la tasa de devaluación cuanto por la vía de la inflación. También alteraron las dinámicas productivas sobre el empleo y la estabilidad, por cuanto la devaluación fracturaba los procesos de industrialización. La inflación creada por el FMI fracturaba la cohesión sindical y obligaba a que el horizonte de la lucha política de los trabajadores se inscriba en los territorios de la economía. Ante la inflación, los sindicatos pasaron a una estrategia política puramente defensiva
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de sus propias condiciones laborales y perdieron de vista el objetivo político de transformaciones radicales al sistema. Los trabajadores nunca visualizaron la relación entre devaluación e inflación como una estrategia ex profeso del FMI, porque al FMI había creado un discurso de poder que generaba el imaginario social de que la inflación se debía, por definición, al déficit fiscal. - Es necesario precisar lo que se entiende por administración del tipo de cambio. De las macrodevaluaciones de las políticas de shock se pasó a una serie de disposiciones económicas sobre el tipo de cambio, que conforman, precisamente, el régimen de administración del tipo de cambio. Este régimen tiene las siguientes características: i) la vinculación del tipo de cambio con las reservas monetarias del país, y por esta vía la vinculación del tipo de cambio con la política monetaria interna31; ii) la transferencia del control del comercio exterior hacia el sector bancario-financiero privado; iii) la subordinación de la política fiscal a la administración del tipo de cambio; iv) el deterioro programado de los ingresos para trabajadores de ingresos fijos por la vinculación de la política fiscal con la administración del tipo de cambio; v) la vinculación del sector financiero-bancario con la administración del tipo de cambio a través de la liberalización de las divisas; vi) la vinculación de la estructura de precios internos (inflación) con el régimen de administración del tipo de cambio; vii) el aparecimiento de la especulación sobre el tipo de cambio como factor regulador de la estructura de precios internos; viii) la vulnerabilidad de la balanza de pagos por el aperturismo y la desregulación, y la importancia de la reserva monetaria internacional como regulador de la política monetaria y de la inflación interna; ix) la generación de condiciones de posibilidad para ataques especulativos al tipo de cambio y la conversión de la estructura productiva interna como colateral (o garantía) de la especulación sobre el tipo de cambio. Las elites vinculadas con el sector primario exportador se convirtieron en el principal núcleo político que apoyó al neoliberalismo y sus medidas económicas. Las políticas de devaluación y de administración del tipo de cambio les otorgaron un poder monetario desmesurado. Estas elites transformaron sus dinámicas de acumulación y se convirtieron en poderosos conglomerados empresariales que controlaban de manera monopólica casi todos los sectores de la economía, porque tenían en sus manos las palancas del poder: administraban el tipo de cambio, administraban el comercio exterior, administraban la política fiscal, administraban las reservas monetarias de los países, administraban la estructura de precios, todo ello gracias a la administración del tipo de cambio. La devaluación les dio un poder que no habían imaginado.
31 Esta relación entre tipo de cambio y reservas monetarias fue uno de los procesos más importantes en el ajuste macrofiscal y es el origen de lo que luego se denominaría la independencia técnica y la autonomía del Banco Central. El objetivo era trasladar la definición de la política monetaria hacia el control directo del FMI.
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Por la taumaturgia de la devaluación se sintieron dueñas de sus países y sin trabas para construir su propia distopía de un Estado mínimo y controlado por sus propios monopolios. Estas elites crearon bancos o los transformaron, para que puedan administrar el tipo de cambio en función de sus propios intereses. Estas elites controlaban el comercio exterior y realizaban la asignación de divisas en función de sus propias expectativas. Estas elites transformaron toda la política fiscal y toda la institucionalidad del Estado poniéndola en función de los requerimientos de su propia estrategia de acumulación. Estas elites, como es obvio, contaron con el apoyo técnico, financiero y connivente del FMI y del Banco Mundial, porque se convirtieron en los operadores políticos del ajuste estructural. La devaluación provocó inflación, destruyó las condiciones de industrialización endógena, generó el aparecimiento de grupos financieros monopólicos, deterioró los ingresos de los trabajadores, quebró la capacidad de las políticas públicas y creó suspicacias y resentimientos con respecto al Estado y a las políticas públicas. La devaluación provocada por el FMI destruyó la confianza en la moneda nacional y contribuyó al aparecimiento de comportamientos especulativos y rentistas. La devaluación encubrió la enorme transferencia financiera que se realizó a bancos privados internacionales por concepto de una deuda externa ilegítima e ilegal. La administración del tipo de cambio alteró el sentido de la política económica en beneficio del capital financiero y determinó el aparecimiento de nuevos grupos de poder. La intervención sobre las tasas de interés y los grupos financieros De la misma manera que en cada Carta de Intención existía la administración del tipo de cambio, también se impuso un régimen sobre la tasa de interés. La tasa de interés es una de las variables más importantes en la economía capitalista porque regula los flujos de ahorro e inversión, vale decir, el sentido mismo de la acumulación del capital. Todos los modelos de crecimiento de la teoría económica, consideran a la tasa de interés como su variable fundamental. Para la estrategia de industrialización, era necesario mantener bajas las tasas de interés para incentivar la inversión y producir bienes masivos a menor costo. De hecho, ante las señales de recesión en la economía, la Reserva Federal Americana (FED), que cumple el rol del Banco Central en EEUU, manipula la tasa de interés enviando indicaciones al mercado que permitan su recuperación al largo plazo. En la situación inversa en la que la economía empieza a tener problemas por exceso de liquidez, la Reserva Federal (FED) combate a la inflación, precisamente, por la vía del incremento de la tasa de interés.
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Los movimientos de la FED sobre la tasa de interés generalmente son mínimos y oscilan entre menos de un cuarto de punto (0,0025) hasta, cómo máximo, un punto, lo que da cuenta de la importancia y la magnitud de las transformaciones que se provocan en la estructura económica de una sociedad la alteración de las tasas de interés. En todos los escritos de economía, se asume como variable de calibración macroeconómica fundamental a la tasa de interés. De ahí que esta variable sea considerada el pivote sobre el cual gira todo el patrón de acumulación del capital. Todos los libros de texto coinciden en asignarle a la tasa de interés un factor regulador de los mercados de capitales y, por tanto, regulador de los ciclos ahorro-inversión, e ingreso-consumo de la sociedad, en el mediano y en el largo plazo. Toda estrategia de industrialización a largo plazo presta especial atención a la tasa de interés y trata de que sus fluctuaciones sean marginales y que su costo sea accesible para el ingreso de nuevos actores en el ciclo ahorroinversión. Alterar, incluso mínimamente las tasas de interés, equivale a alterar todo el ciclo ahorro-inversión e ingreso-consumo de toda la sociedad, tanto en el mediano cuanto en el largo plazo. En efecto, todas las empresas definen su estructura de precios sobre la tasa de interés. En el precio marginal que sirve para determinar el precio de venta al público, la tasa de interés forma parte, conjuntamente con el precio de la fuerza de trabajo, del denominado costo primo marginal, es decir, de la estructura misma de los precios de todas las empresas. Alterar la tasa de interés implica alterar la estructura de precios y, por esa vía, remitir señales a todo el sistema económico. Todo incremento de la tasa de interés encarece la producción, reduce la inversión y se traslada al consumidor final por la vía de los precios. En otras palabras, los incrementos de las tasas de interés provocan recesión e inflación. Cuando se incrementa la tasa de interés para las empresas, el capital se convierte en un insumo demasiado caro por lo que deben postergar, o priorizar, e inclusive suprimir sus planes de inversión de largo plazo, al tiempo que trasladan al consumidor final el costo del capital. Incrementar las tasas de interés implica, por tanto, disminuir los niveles de inversión y, en consecuencia, los niveles de empleo, e incentivar el crecimiento de la inflación. Empero de ello, para el FMI, el problema de la economía era el déficit de ahorro interno que podía ser subsanado incrementando la tasa de interés. Se trata de una hipótesis ilegítima que en realidad tiene un propósito político y económico: por la vía de la manipulación de la tasa de interés, el FMI provoca intencionalmente recesión y, al mismo tiempo, produce cambios en los patrones de acumulación hacia el rentismo, la especulación y el control colusorio de los mercados, vale decir, la conformación de los grupos financieros.
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La manipulación de la tasa de interés por parte del FMI no tenía propósitos económicos sino políticos, porque al hacerlo generaba ex profeso una situación de recesión que fracturaba las condiciones de posibilidad de la burguesía industrializante como actor político que pueda resistir al ajuste macroeconómico. Al mismo tiempo que rompía las capacidades de ciertas elites vinculadas con un desarrollo endógeno, otorgaba a los grupos relacionados con el sector primario exportador la capacidad de adueñarse del proceso de industrialización bajo condiciones de monopolio y administración colusoria de los mercados internos. En esas condiciones, el incremento de la tasa de interés provocada por el FMI, alteraba el patrón de acumulación del largo plazo hacia el corto plazo, es decir, hacia el rentismo y la especulación. Gracias a esta intervención sobre la tasa de interés, los grupos primario exportadores pudieron realizar una transición que los convirtió en grupos financieros. De esta manera el FMI rompe de manera definitiva con cualquier atisbo de industrialización endógena. De igual modo que la devaluación de la moneda creaba artificialmente inflación, el incremento de la tasa de interés creó recesión e inflación. Esta creación ex nihilo de la recesión era concomitante a su proyecto político de trasladar los costos de la crisis desde el centro hacia la periferia. La recesión era la tabula rasa necesaria sobre el cual pueda actuar la lógica del capital financiero. La recesión era el espacio en blanco sobre al cual inscribir la signatura del nuevo capital financiero. El incremento de la tasa de interés es la pesadilla de todo capital productivo, pero es la bendición de todo capital especulativo. Ahora bien, es necesario un ejercicio de economía política para comprender el objetivo final del FMI al flexibilizar y liberalizar el mercado de capitales y, por tanto, incidir sobre la tasa de interés, porque no estaba en juego la posibilidad de incrementar el ahorro interno, sino la transformación más importante en el patrón de acumulación del capital, y hace referencia a la constitución de las elites primario-exportadoras como grupos financieros y monopólicos. La intervención sobre la tasa de interés es el punto nodal en virtud del cual se transita hacia un capitalismo monopolista y financiero totalmente subordinado al sistema-mundo y al patrón de acumulación financiero-especulativo. En las Cartas de Intención del FMI constan instrucciones precisas con respecto a la intervención sobre las tasas de interés, y la manera por la cual se va transfiriendo la capacidad de determinar las tasas de interés al sector bancario y financiero privados, y cómo se debe vincular la tasa de interés especulativa, con la tasa de interés de referencia del mercado. Esto significa que la inversión productiva se convierte en un momento más de la especulación financiera, porque los mercados están controlados por monopolios y no existen mecanismos de competencia que no pasen por el control colusorio de estos monopolios. Para administrar en beneficio propio el
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ajuste, los monopolios se integran al interior de una matriz común establecida por los derechos de propiedad accionaria y sustentada desde la lógica financiera. El incremento de las tasas de interés como un fenómeno persistente y consistente en el largo plazo, permite que estos monopolios, la mayoría vinculados al sector primario exportador, puedan transitar hacia la lógica financiera y se transformen en grupos financieros. Son estos grupos financieros los ejes que determinarán el sentido de la política y la economía. Son ellos los verdaderos beneficiarios del modelo de ajuste macrofiscal. Son ellos los que le van a dar consistencia al ajuste macrofiscal y se convertirán en las correas de trasmisión del FMI. Son ellos los operadores reales del ajuste y del modelo neoliberal. Son ellos los que capturan al sistema político y a los partidos políticos, en un proceso de metástasis política-económica. Son ellos los que transforman la lucha política en una disputa de grupos financieros. Son ellos los que imponen sus intereses monopólicos como intereses sociales. Los espacios que paulatinamente obligan a ceder al Estado durante la reforma estructura y el cambio institucional, son inmediatamente captados por estos grupos financieros. Las capacidades regulatorias públicas se trasladan a sus propios ámbitos de influencia y decisión privados. Los espacios de regulación que deja el Estado mínimo son cooptados por estos grupos financieros. El incremento de las tasas de interés produce un remezón en toda la arquitectura institucional y económica que había sostenido la industrialización y que se sostenía en bajas tasas de interés32. El incremento de las tasas de interés es una bendición para el capital financiero, porque produce y sanciona la transición de una ganancia comercial e industrial en un periodo determinado, a una ganancia comercial y financiera en mayor magnitud y en menor tiempo. No se trata de un tema menor, sino en realidad del fulcrum del modelo neoliberal, porque se van a vincular dos lógicas en una misma dirección: aquella de la inflación como necesidad de estabilización macroeconómica con aquella de la especulación financiera como patrón de acumulación. En efecto, hay que recordar que el discurso neoliberal se legitima con el argumento de que es necesario estabilizar la economía para evitar el crecimiento de la inflación porque la “inflación es el peor impuesto para los pobres”, pero más allá de la retórica del FMI y del Banco Mundial, no se trata solo de la legitimación de las políticas de ajuste estructural sino de una necesidad 32
El FMI, al respecto dice: “Quizá el ejemplo más conocido de los efectos favorables que produce la liberalización de los tipos de interés corresponda a la reforma en gran escala del sistema financiero que se emprendió en Corea en septiembre de 1965. Se duplicó el tipo de interés de los depósitos a plazo (al 30% anual en el caso de los depósitos nuevos a plazo de 18 meses, y el tipo de interés de los préstamos bancarios, aunque subvencionado, también fue elevado del 16% al 26% anual… Esta reforma fue una de las causas del gran aumento de las tasas de ahorro interno y de formación de capital fijo en Corea, que permitió a ese país lograr una tasa de crecimiento del orden del 10% al año en la década siguiente. Como proporción del PNB, la tasa de ahorro interno real se duplicó con creces (del 7,5% en 1964 al 17,5% en 1969)”. FMI: Aspectos teóricos del diseño de los programas de ajuste respaldados por el Fondo. Dpto. de Estudios, 2 de julio de 1986, pp. 66
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vital para los grupos financieros, porque la inflación atenta directamente a la ganancia financiera. La inflación no afecta a los pobres en la misma magnitud e importancia con la que afecta al capital financiero-especulativo. Efectivamente, mientras todo proceso industrial necesita de un tiempo determinado para el retorno de la inversión, el capital financiero se mueve en las coordenadas del corto plazo, a veces tan corto que cinco minutos son ya demasiado tiempo. La globalización se ha inventado un nombre para esta nueva dimensión del tiempo financiero, es el denominado “tiempo real”. En ese cortísimo plazo, el enemigo real de la ganancia financiera, es la inflación. Mientras más se incrementa la inflación, más se erosiona la ganancia financiera y, por tanto, mayores riesgos existen para las apuestas financieras, en especial aquellas de los grupos financieros. Por la importancia de este proceso quizá valga una explicación más detallada: los precios se forman en los procesos productivos en los cuales se incorpora al precio de venta el costo de los insumos, de la mano de obra y de la rentabilidad de la inversión. Si los insumos productivos se encarecen, como es en el caso de la devaluación provocada por el FMI, entonces ese encarecimiento se traslada directamente a los precios de venta final, y producen inflación, pero al producirse esa inflación la ganancia financiera se erosiona medida en términos de tasa de interés real (es decir, la tasa de interés a la que prestan los bancos menos la inflación) 33. En otras palabras, la dinámica de la especulación debe adelantarse en el tiempo a los procesos de la inflación. Gracias a los incrementos de la tasa de interés se habrá conseguido una de las transformaciones más significativas en los patrones de acumulación, y la conformación y estructuración de los grupos de poder que lleven adelante esta modalidad de la acumulación del capital: los grupos financieros. Los tiempos del ajuste y la larga noche neoliberal, son los tiempos del dominio de los grupos financieros. El aparecimiento de la inflación es la constatación de la emergencia de un territorio de confrontación entre dos lógicas: aquella productiva y la financiera. Para la lógica productiva, aquello que encarece los costos de los insumos se traslada directamente al precio final y se mantienen los márgenes de rentabilidad, para la lógica financiera la inflación se convierte en un fenómeno macroeconómico que debe ser corregido. Pero el grupo financiero no descarga la resolución del conflicto de la inflación sobre la lógica productiva, porque en definitiva el grupo 33
“Se admita o no que los tipos de interés en términos reales deban ser elevados en un sentido absoluto o relativo, existe unanimidad respecto a que deben ser positivos en una economía de crecimiento. Bajo esta consideración de que el tipo de interés real debe ser positivo, es lógico suponer entonces, que debería modificarse con el transcurso del tiempo. Esto significa que si el nivel general de precios varía, las tasas de interés deberían modificarse en el mismo sentido para evitar que el tipo de interés real se deteriore, corrigiendo de esta forma distorsiones en los mercados financieros.” Pachano, Abelardo: Asignación selectiva de liquidez. La selectividad en el manejo de la política monetaria en el caso ecuatoriano. Banco Central del Ecuador, marzo de 1982, s.p.
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financiero también controla los procesos productivos. Es decir, no se controla la inflación atenuando los márgenes de rentabilidad de las empresas productivas, de tal manera que si se encarecen los precios de los insumos no se encarezca el producto final sino que sea la rentabilidad esperada la que asuma el choque de la devaluación y la inflación, en absoluto. Quien va a asumir directamente los costos de esta confrontación entre dos lógicas, serán los trabajadores. Las políticas de ajuste del FMI, trasladan directamente el peso y la responsabilidad del ajuste macroeconómico sobre los trabajadores. El asalto al Estado: el ajuste estructural como ajuste macrofiscal La intervención sobre el tipo de cambio que provocó sucesivas devaluaciones y todo un régimen tecno-burocrático que las administre, generó además el excedente económico necesario para que los grupos relacionados con el sector primario exportador puedan extender su dominio hacia el conjunto de la economía y la sociedad, al tiempo que garantizó la transferencia neta de recursos por concepto de pago del servicio de la deuda externa. Al mismo tiempo, la intervención sobre las tasas de interés clausuró las posibilidades de una estrategia de industrialización endógena, destruyó las solidaridades sociales y las capacidades de resistencia a partir de la creación ex nihilo de la recesión, y posibilitó que las elites que manejaron la devaluación cambien el patrón de acumulación hacia las modalidades financieras. Devaluación y tasas de interés conformaron la estructura de poder de los grupos financieros como los actores políticos del ajuste estructural y abrieron el espacio para la terapia de shock. Mas, ambos instrumentos de la política económica se situaron dentro de una condición de posibilidad que les dio proyección, sustento y mayor coherencia, se trata de la política fiscal y el control al presupuesto público. En efecto, la piedra angular de la estrategia del ajuste estructural del FMI estuvo en el control al Estado a partir de la política fiscal, porque a través del Estado se desarmó y neutralizó la capacidad de resistencia de las organizaciones sociales al ajuste estructural, al tiempo que se transfirió, utilizando la capacidad coercitiva del Estado, el costo real del ajuste hacia toda la sociedad. El Estado se convirtió en el teatro de operaciones, en el sentido bélico del término, de la artillería del FMI y de sus aliados criollos34. Si Michel Foucault tiene razón, y si la política en realidad es la continuación de la guerra por otros medios, entonces la metáfora tiene sentido: aquello que desplegó el FMI en torno al presupuesto del Estado fue parte de una estrategia
34 Esas tropas de infantería que asaltaron al Estado serían, en primer lugar los grupos financieros y sus operadores tecno-burócratas, y, posteriormente, el Banco Mundial, las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo. Ver Capítulo 3 del presente ensayo.
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bélica que asumió los contenidos de disputas tecno-políticas35. Una estrategia en el sentido bélico que tenía como enemigo a toda la sociedad. Cuando el FMI convierte al Estado en culpable de la inflación transfiere la responsabilidad económica al conjunto del tejido social y lo convierte en objeto de intervención, manipulación y control a través del ajuste y la política de shock. En la mirilla del FMI constaban como blancos a eliminar, los sentidos de lo público y las solidaridades sociales, de las cuales el Estado era garantía y momento. Cuando el FMI, literalmente, se instala en el Estado para controlar la política económica, vulnera todo sentido de soberanía y convierte a la administración pública en un currency board, en una oficina dependiente de las decisiones coloniales de la metrópoli. El FMI somete al Estado a sus propias coordenadas de intervención y pone de manifiesto la estructura colonial del sistema mundo capitalista. Cuando el FMI somete al Estado, con el contubernio de sus aliados criollos, en realidad somete a toda la sociedad. El control del Estado, nunca tuvo como objetivos la estabilización o la macroeconomía sino el poder en su sentido más amplio, es decir, como colonización geopolítica y como colonialidad biopolítica. La conversión al Estado como enemigo público número uno, y como causante de los males que aquejan a la economía es uno de los leit motiv del discurso económico del neoliberalismo, y parte de una premisa epistemológicamente discutible y metodológicamente falsa, pero políticamente conveniente: aquella de que los movimientos del acervo monetario (cantidad de moneda nacional) producen inflación, y que la inflación siempre está vinculada al déficit fiscal. Este déficit a su vez presiona al Estado por endeudamiento externo e interno. El endeudamiento externo crea la crisis en la balanza de pagos, mientras que el endeudamiento interno presiona por la expansión monetaria y, por esta vía, crea inflación. El argumento del déficit fiscal como motor de la inflación es la doxa del neoliberalismo. En virtud de esa doxa (o mainstream), el Estado fue puesto en el banquillo de los acusados y se le obligó a asumir todas las responsabilidades de la inflación. Pero el Estado es algo más que un concepto abstracto de la teoría política moderna, el Estado expresa una realidad y un momento determinado en la lucha de clases y en las formas que asume la acumulación del capital. El Estado, en última instancia, es una creación de la sociedad. El Estado implica una forma política que asumen las relaciones de poder en una sociedad en un momento histórico determinado. 35
“…Y en ese momento invertiríamos la proposición de Clausewitz y diríamos que la política es la continuación de la guerra por otros medios. Lo cual querría decir tres cosas. En primer lugar, esto: que las relaciones de poder, tal como funcionan en una sociedad como la nuestra, tienen esencialmente por punto de anclaje cierta relación de fuerza establecida en un momento dado, históricamente identificable, en la guerra y por la guerra … En esta hipótesis, el papel del poder político sería reinscribir perpetuamente esa relación de fuerza, por medio de una especie de guerra silenciosa, y reinscribirla en las instituciones, en las desigualdades económicas … “ Foucault, Michel: Defender la sociedad, FCE, Argentina, 2001, pp. 28-29
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Convertir al Estado en el villano de la economía tenía como propósito desarmarlo para volver a rearmarlo sobre nuevas bases que expresen las nuevas relaciones de poder. El discurso del déficit fiscal fue el password, o la palabra clave en la deconstrucción del Estado como sentido de lo público, y su reconstrucción como espacio determinado desde las relaciones mercantiles y el poder de las corporaciones y el capital financiero. El territorio en el que se disputó ese nuevo sentido del Estado, en las primeras horas del neoliberalismo, fue el presupuesto público, vale decir, la política fiscal, y la política monetaria. Es tan determinante el peso de la política fiscal en el esquema del ajuste del FMI que, de hecho, el énfasis entre variables monetarias y variables fiscales traduce la transición entre los denominados programas de ajuste ortodoxos y heterodoxos. La disputa por definir y controlar el presupuesto del Estado, fue la primera forma por intervenir a todo el Estado, entendido a éste en su sentido más amplio, es decir, como contractualidad y como gubernamentalidad. El control del Estado le permitía, tanto al FMI cuanto a los grupos financieros, cambiar la geometría del poder y de la lucha de clases. A partir de esta intervención podía imponerse la lógica del ajuste como lógicas de contractualidad y de gubernamentalidad. Por la vía del control al Estado, las razones del FMI se convierten en razones de Estado, y las necesidades económicas de los nuevos grupos de poder se transforman en necesidades políticas que se validan y construyen históricamente, es decir, conforman la lógica y la racionalidad de la acción del gobierno. La disputa sobre la política fiscal convierte al ajuste estructural en una disputa política. Para transformar la política fiscal, es decir la dirección de la política pública, se necesita del contubernio y complicidad del sistema político. La devaluación y el incremento de las tasas de interés pueden prescindir, hasta cierto punto, del sistema político; en cambio, el control del presupuesto fiscal necesita, por definición, del sistema político. Sin la anuencia, complicidad y compromiso del sistema político para procesar las necesidades jurídicas e institucionales del ajuste económico, éste no habría pasado de sus primeros momentos. Es el sistema político el que convierte al ajuste macroeconómico en ajuste macrofiscal. Es el sistema político, con la complicidad de todos los partidos políticos, de toda la clase política y la institucionalidad existente, el que permite procesar las reformas jurídicas e institucionales necesarias para el ajuste neoliberal del FMI, y el que desfigura la democracia y la convierte en un mecanismos de consensos sobre el ajuste. La episteme de las Cartas de Intención y la parafernalia discursiva del déficit fiscal, del déficit de la balanza de pagos, y de la crisis económica, se convierten en una axiomática que no admite réplicas, críticas y reclamos, y que a la larga le sirven de coraza de protección y justificación al
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sistema político para procesar las reformas pertinentes y atinentes al ajuste neoliberal. Es en virtud de ello que se aprueban un conjunto de leyes destinadas a transferir la soberanía de la política económica al FMI, sobre todo en el ámbito fiscal, y se justifican esas leyes con el discurso de la crisis que había sido construido por el mismo FMI. Las razones de Estado no se discuten, y el FMI convirtió al ajuste macroeconómico, con la complicidad del sistema político, como ajuste macrofiscal, es decir, como razón de Estado. Así, las elites, el sistema político, el FMI y el Banco Mundial transforman al Estado y lo ponen en sintonía de las necesidades de la acumulación del capital y del nuevo sentido que asume la lucha de clases: el Estado que de alguna manera era un espacio de disputa de sentidos al interior de la estrategia de industrialización, se convierte ahora en enemigo social. Las políticas de shock generan desconfianza, suspicacia y temor hacia el Estado. El FMI ha conseguido, gracias a las políticas de shock, cambiar la percepción del Estado y asumirlo desde ahora como Estado hobbesiano, como Estado leviatán. El primer paso para la privatización del Estado ha sido dado. El ajuste, en realidad, no es una estrategia económica, es básicamente una disputa política que busca construir la primera de las figuras del Estado mínimo neoliberal: el Estado estable. El control colonial y colonizante sobre el Estado, por la vía de la política fiscal, se ampara, legitima y construye con una discursividad recurrente y sustentada en la episteme tecnoburocrática del FMI y del Banco Mundial, por ejemplo todo aquel discurso que habla en los siguientes términos: el ajuste como necesidad macroeconómica y sustentada en la disciplina fiscal; la sostenibilidad al mediano plazo medida en el superávit fiscal primario; la necesidad de controlar el comportamiento expansivo del gasto salarial y la inversión pública, que implican fragilidad fiscal; la baja calidad y no transparencia del gasto fiscal; la necesidad de reglas macrofiscales y reformas tributarias transparentes, claras, flexibles; el carácter procíclico de los ingresos fiscales; la estabilización a largo plazo de la política fiscal, etc36. Detrás de toda esta parafernalia discursiva latía la necesidad de garantizar los pagos por concepto de deuda externa, ampliar y consolidar el poder de las nuevas elites, y neutralizar la capacidad de resistencias sociales y populares.
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Un ejemplo de la discursividad neoliberal sobre el carácter que debe asumir la política fiscal: “Desde el punto de vista macroeconómico, dada la situación inicial de la alta deuda pública (un 60% del PIB en 2002), Ecuador debe alcanzar y mantener significativos superávit fiscales primarios que le permitan conducir su stock de la deuda por un sendero sostenible (esto es, asegurando la liquidez de corto plazo, y garantizando la solvencia del país para cumplir prontamente con el servicio de la deuda pública en el mediano plazo). Eso implica, por lo tanto, realizar ajustes para lograr superávit primarios en las cuentas fiscales estimados en alrededor de un promedio 4-5% del PIB para los próximos 5 años.” Fretes, Cibils et alt: Ecuador: Una agenda económica y social del Nuevo Milenio. Ed. Banco Mundial, Alfaomega, Colombia, 2003, pp.xl. En otras palabras, lo que el Banco Mundial dice es que el país debe ahorrar recursos públicos (superávit fiscal primario) para garantizar el pago de la deuda externa, y la forma de ahorrar es utilizando el gasto social (salud, educación, inversión pública) como variables de ajuste.
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Constan en las Cartas de Intención instrucciones precisas para el sistema político para que apruebe medidas fiscales que traducen la necesidad de extraer la mayor cantidad posible de recursos por la vía de medidas fiscales como: reducción de empleo público, incremento de los precios de bienes y servicios, incrementos de impuestos indirectos, reducción de la inversión pública, eliminación de subsidios, etc. La connivencia del sistema político al aprobar las leyes que permiten la imposición del ajuste demuestra que el ajuste va más allá de la economía y del discurso de los desequilibrios macroeconómicos, y que expresa una realidad política inherente a las nuevas formas que asume la lucha de clases que transforman al Estado y lo ponen en la vía de su ulterior privatización. El ajuste despolitiza al Estado, y desaloja del Estado a los actores que podían darle algún sentido social y público. Es por ello que en la Carta de Intención puede verse todo el campo de positividades que justifican ese ejercicio de poder sobre la sociedad utilizando al Estado: “disminuir el déficit global” … “estricto control del gasto” …”medidas generadoras de ingreso” …, etc. Se trata de medidas que afectan de manera directa la relación ingreso-consumo de vastos sectores de la sociedad y que golpean con fuerza en los sectores más vulnerables. En sociedades en donde el empleo casi siempre era un albur, y en las que existían intentos de industrialización, implementar una política de shock de esas características implica fragmentar de manera importante las solidaridades sociales y crear un ambiente de miedo e incertidumbre que se traduce en la desconfianza con respecto al Estado, a la política económica y al futuro. Lo paradójico de la situación es que el ajuste macrofiscal del FMI se impone en un contexto en el que la región retorna a la democracia. Las políticas de ajuste fragmentan de manera radical el sentido de democracia como posibilidad de convivencia y solidaridad social, y crean el espacio para que la democracia sea en realidad el espacio de disputa y recambio político de las nuevas elites del poder. El ajuste desgasta a la democracia y también al sistema político. Las políticas de ajuste generan miedo social, provocan incertidumbre, y utilizan de manera estratégica la escasez. Se trata de experimentos de tecnología política sobre los sectores más pobres para neutralizarlos políticamente y asimilarlos a las nuevas lógicas mercantiles. Esos sectores van a desarrollar a posteriori un comportamiento estratégico ante el sistema político que será la base de sustentación del clientelismo político y del populismo de los programas de focalización del Banco Mundial. El FMI no solo crea recesión, pobreza, iniquidad, sino también crea las bases para el populismo político y para el clientelismo social. Las Cartas de Intención del FMI también producen una diferenciación al interior del gasto fiscal entre gasto corriente y gasto de inversión. Esta diferenciación complementa aquella otra que se hizo al inicio del ajuste y es la separación entre el gasto fiscal y el gasto por pago de la deuda externa (que puede notarse en la frase: “si se excluyen los pagos por intereses..” que el FMI
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suele incorporar en los textos de las Cartas de Intención). Esta primera separación que logró proteger de todo arbitrio el pago de la deuda externa, se logró gracias a la utilización del concepto de “superávit fiscal”. Mientras el concepto de “déficit fiscal” tenía como propósito vincular la inflación con el gasto fiscal, aquel de “superávit fiscal”, que es el correlato del “déficit fiscal”, tiene como objetivo proteger y garantizar el pago de la deuda externa. La noción de “superávit fiscal” implica, precisamente, la capacidad de ahorro del gobierno para pagar la deuda externa, mientras que el “déficit fiscal” hace referencia, en la visión neoliberal del FMI, sobre la capacidad del Estado de generar inflación. Ambos conceptos implican determinaciones establecidas sobre la política fiscal, en el un caso se trata de otorgar seguridades jurídicas a la inversión a través del superávit fiscal como el compromiso del gobierno por cumplir con el servicio de la deuda externa, mientras que el control del déficit fiscal se convertía en un operador político que al constreñir, limitar y determinar la capacidad de gasto del gobierno, transfería esas capacidades de gasto hacia el FMI. Ambos conceptos, superávit y déficit fiscal, son dispositivos teóricos de la episteme neoliberal que se involucran en una estrategia de control geopolítico de mayor alcance cuando sirven para determinar los llamados “fundamentales de la economía” y sobre los cuales se construye el concepto de “riesgo-país”. Empero, en las Cartas de Intención del FMI se hace una discriminación al interior del gasto fiscal entre gasto fiscal corriente y gasto fiscal de inversión. Se trata de un ejercicio de pragmatismo político habida cuenta de que los grupos financieros que controlan al Estado y que definen el ajuste, necesitan de la inversión pública para fortalecer sus posiciones de monopolio y control colusorio de los mercados. Las elites adscriben al ajuste pero mediatizan la radicalidad impuesta por el FMI: es necesario acotar el gasto fiscal pero no tanto que perjudique a los intereses de las elites, sobre todo cuando están en pleno proceso de adueñarse de los espacios de la industrialización y el mercado interno. El concepto que les permite la transferencia del costo fiscal hacia los trabajadores será aquel del “gasto fiscal corriente”, es decir, el gasto fiscal en sueldos, remuneraciones y sostenimiento del gobierno. Si la inflación depende del déficit fiscal, éste a su vez está determinado por las presiones salariales de los trabajadores del sector público. En otras palabras, quienes serían culpables de la inflación serían directamente los trabajadores públicos por excederse en sus expectativas salariales. La transición del concepto más amplio de gasto fiscal hacia aquel más restringido del gasto fiscal corriente es evidente en las Cartas de Intención del FMI e inaugura un proceso de culpabilización a los trabajadores que terminará en su posterior criminalización.
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La culpa de la inflación no estaría en las medidas draconianas del FMI ni en su estrategia de shock, la culpa de la inflación, según el FMI y sus corifeos, está en los sindicatos públicos que demandan contratos colectivos lesivos para el Estado y la sociedad. El sistema político, por la presión del FMI, empezará a discriminar a los trabajadores trazando una línea divisoria entre los obreros y los servidores públicos. La idea es que los trabajadores del sector público no puedan ser considerados como obreros sino como servidores públicos y, por tanto, el trabajo en el Estado pueda ser flexibilizado. Es por ello toda la parafernalia de leyes, decretos y normas en contra de los trabajadores públicos que se generan durante el neoliberalismo al tenor de la flexibilización laboral. Hay toda una ideología que sataniza al sindicato público y lo convierte en la víctima propiciatoria del ajuste macrofiscal. En virtud de que el Estado había asumido importantes decisiones económicas inscritas en la dinámica del modelo de industrialización, y que esas decisiones de industrialización pasaban por el reconocimiento de los derechos políticos de los trabajadores públicos, y que éstos tenían una gran capacidad de movilización social, amén de un proyecto político, era fundamental, para el FMI y sus aliados locales, destruir esa capacidad de movilización política del sindicato público, de tal manera que se pueda llevar adelante la estrategia de privatización y desregulación. Al ser un obstáculo en el proyecto del neoliberalismo, el sindicato público se convertía por la taumaturgia del ajuste, y gracias al concepto de “gasto fiscal corriente”, en enemigo social, en el enemigo público número uno de la estabilidad macroeconómica. El FMI, con el apoyo de los medios de comunicación y del sistema político, construye ese enemigo público en el trabajador del Estado y en el sindicato público, porque necesita romper las resistencias a su proyecto de privatización del Estado. De la relación inflación-gasto fiscal corriente, se pasa a la necesidad de institucionalizar la disciplina fiscal como política de Estado, de tal manera que independientemente del gobierno de turno, éste cumpla religiosamente con los pagos de la deuda externa, y, al mismo tiempo, reduzca de manera sustantiva el gasto corriente, y, de ser posible, también el gasto de inversión. Es esta necesidad de institucionalizar el ajuste la que consta en los discursos de la “austeridad fiscal”, la “responsabilidad fiscal”, la “transparencia del sector público” y que, de hecho, estará como prioridad número uno en el Consenso de Washington. La idea de fondo, para el FMI, es tratar de llevar la austeridad y la disciplina fiscal incluso al nivel contractual. La suscripción de las Cartas de Intención implica que los países pasan a ser controlados de manera directa en su manejo económico por el staff del FMI. Ninguna decisión económica le pertenece al país. Bajo esta cesión de soberanía, el FMI conformará misiones de vigilancia y control que tendrán el carácter de permanentes. Las Cartas de Intención del FMI demuestran de
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manera fehaciente la imposición neocolonial. Evidencian que la política económica durante el ajuste macrofiscal nunca se determinó en función de intereses nacionales, sino de aquellos de las elites y del FMI. Ahora bien, más allá de la estrategia de estabilización y de la intervención sobre el presupuesto público y la política fiscal, que convierten al ajuste estructural en macrofiscal, está el hecho de que todos los gobiernos, independientemente de su color político, tuvieron que aceptar las imposiciones del FMI. El FMI demostraba de esta manera que su poder estaba por encima de cualquier coyuntura política. Al doblegar a la democracia a los requerimientos del ajuste macrofiscal y obligarla a asumir una radicalización del modelo neoliberal, la posibilidad de cambiar de modelo finalmente se fracturó. El neoliberalismo nunca tuvo un triunfo tan importante como en el momento en el que logró disciplinar a la democracia a las coordenadas de la estabilidad macroeconómica. Finalmente, la democracia como opción de convivencia y construcción de consensos, se desgastó. La democracia devino en otro momento del ajuste macrofiscal. El sistema político perdió legitimidad y credibilidad. Este desgaste del sistema político consolidó al clientelismo y al populismo, porque éstos se constituyeron en las salidas naturales al ajuste macrofiscal. El clientelismo y el populismo no solamente forman parte de la cultura política al interior del sistema político, sino que también son parte de una dinámica de la política fiscal y del uso estratégico de los recursos fiscales por parte de las elites. En virtud de las draconianas medidas de austeridad fiscal del FMI, y del control y monitoreo de las cuentas fiscales ejercidos por las misiones del FMI, el sistema político creó un régimen de excepcionalidades para sortear la dureza de la disciplina fiscal y fortalecer sus posiciones políticas. Este uso estratégico del presupuesto público ha sido denominado como “ciclo político de la economía”, pero en realidad expresa la necesidad de las elites de salir de la camisa de fuerza del ajuste neoliberal a través de comportamientos estratégicos y perversos. El ciclo político de la economía no está presente solamente en vísperas de las elecciones, sino a todo lo largo del modelo de ajuste macrofiscal y hace referencia a un uso político del presupuesto público en el que la disciplina fiscal está encaminada en contra de los trabajadores, en contra de la población, en contra de los pobres. Las elites desarrollaron una serie de mecanismos para salir el momento que consideren pertinente de la disciplina fiscal, uno de esos mecanismos fueron las preasignaciones del presupuesto gubernamental. Se tratan de mecanismos que neutralizan la disciplina fiscal en ciertos sectores políticamente sensibles, en la ocurrencia, los gobiernos seccionales manejados por las elites y desde los cuales se estaba construyendo un nuevo sentido de reforma política y cuya expresión más radical estaría en el proyecto de descentralización y de reforma política del
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Estado, en el cual estaba involucrado el Banco Mundial y las agencias de la cooperación internacional al desarrollo. Los gobiernos locales y regionales, o como los denomina el Banco Mundial, “subnacionales”, son los pivotes claves en la generación de consensos y administración del poder, y en la conformación del nuevo modelo de contractualidad signado por el neoliberalismo. A través del control de los gobiernos “subnacionales”, las elites pudieron tener acceso al control de todo el sistema político, de ahí que hayan buscado la forma de proteger esos espacios políticamente claves del rigor fondomonetarista. El ajuste se descargó en los sectores más vulnerables: los salarios de los trabajadores (públicos y privados), el empleo, el sector de la salud, la educación, los programas de atención social, la inversión pública social, y fue selectivo en aquellos espacios vitales para el poder, de ahí que la estrategia de la reforma política del Estado y de la descentralización salvó de la crisis a los gobiernos subnacionales, y permitió la legitimidad y la construcción de la hegemonía de las elites desde sus bases locales como argumentos importantes para la privatización territorial que vendría luego al tenor de la descentralización del Estado. A través de la reforma política del Estado y de la descentralización, los gobiernos subnacionales manejados por caciques locales, muchos de ellos vinculados por el sistema político a los grupos financieros y a los sectores primarioexportadores, pudieron consolidar sus redes clientelares y fomentaron el populismo de la política pública. Nunca hubo, strictu sensu, disciplina y austeridad fiscal más que aquella dirigida en contra de los trabajadores. Cuando las elites requirieron de recursos del Estado, el FMI se hizo de la vista gorda y perdonó los excesos de las elites.
La significación política del ajuste macrofiscal Las políticas de ajuste del FMI, en ese sentido, son el acontecimiento político quizá más relevante en la transformación del capitalismo hacia la financiarización absoluta. No se trataba solamente de adecuar las estructuras económicas de los países endeudados en función de políticas de intervención sobre la balanza de pagos y el sector real, sino de conformar el locus de poder del capital financiero y de los mecanismos de financiarización de la acumulación a escala mundial. La intervención que se hizo sobre el tipo de cambio, la inflación y la tasa de interés doméstica permitió que las economías se vinculen al mercado mundial en pleno proceso de financiarización y que sea el mercado mundial el que vaya estructurando a estas economías en función de sus propias necesidades. Pero decir “mercado mundial” es un eufemismo del mercado controlado y administrado por las corporaciones transnacionales.
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En la década de los setenta y ochenta también se producen transformaciones importantes en las corporaciones transnacionales cuando éstas también entran a girar en el campo de gravedad de la financiarización. La lógica de lo especulativo involucra a las corporaciones e incorpora a la rentabilidad de la corporación la rentabilidad financiera. Las políticas de ajuste del FMI finalmente habían creado el mercado de la deuda externa que sirvió como heurística de los mercados financieros. La generación de las bancas de inversión es un paso importante en este proceso de financiarización absoluta. El discurso socialista y la clase obrera resistieron al ajuste pero estaban desarmadas para enfrentarlo porque el ajuste económico del FMI estaba provocando una transformación importante del capitalismo para el cual la clase obrera no estaba preparada. El ajuste económico estaba desindustrializando al capitalismo. En otros términos, el ajuste económico había demostrado que la clase obrera y sus discursos, en realidad, eran otra dimensión y prerrogativa del capital. ¿Qué podían hacer los sindicatos ante la decisión de cerrar fábricas y eliminar puestos de trabajo? La clase obrera entendió que sus días estaban contados porque no había tiempo ni capacidades para hacer la revolución que le permita tomar el poder y revertir el proceso que se estaba generando, y que no podía confrontar la desindustrialización masiva que se estaba creando desde las políticas de ajuste. Es necesario indicar que las políticas de ajuste y privatización empezaron en el Chile de Pinochet, pasaron a las dictaduras del cono sur de América Latina y posteriormente llegaron a Inglaterra y EEUU. Chile empezó un proceso de desindustrialización intensiva de la mano de las políticas de ajuste. De la misma manera con Argentina a la sazón la economía más industrializada de América del Sur. Cuando el ajuste y la privatización llegaron a Inglaterra y EEUU también se produjo un masivo proceso de desindustrialización. Esto significó que la clase obrera que estaba preparada políticamente para confrontar a la burguesía ahora tenía que defender sus puestos laborales de forma desesperada. Cuando lo que está en juego es el empleo y con él la posibilidad de ingresos y de consumo, en una sociedad que ha situado todas las posibilidades humanas en el consumo mercantil, las radicalidades pasan a un segundo plano y lo que urge es una estrategia puramente defensiva. Puede ser que las prioridades del ajuste hayan estado en la estabilidad macroeconómica de los precios por la vía de la disminución del gasto público, pero estaban logrando un efecto político importante, estaban poniendo de rodillas a la clase obrera. Las políticas de ajuste eran portadoras de una nueva racionalidad del capitalismo que aparecía como suicida para el propio capital, porque provocaban desindustrialización y ello implicaba, de acuerdo a los marcos teóricos existentes, desempleo de recursos productivos que iban en contra de la propia pervivencia de la burguesía como clase. Pero el ajuste macrofiscal en realidad
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estaba procesando cuestiones de vasto alcance y que rebasaban la visión de la industrialización, el empleo, la inversión y la ganancia vinculada a éstas. El ajuste macrofiscal del FMI estaba procesando la financiarización de la acumulación del capital a escala mundial. Estaba conformando mercados mundiales bajo la dinámica de los patrones de acumulación definidos desde la financiarización. Estaba disciplinando a las corporaciones y también a los Estados y sus elites. Las circunstancias históricas hicieron que este proceso convergiese con la implosión de los países socialistas y, en consecuencia, la pérdida de sentido y de referencialidad del discurso socialista y de la lucha de clases. El capitalismo había ganado, pero era el capitalismo en uno de sus procesos de transformación más importantes aquel de la financiarización. El ajuste macrofiscal disciplina a los mercados a las lógicas de la financiarización. Los euromercados de capitales de los años setenta habían creado una heurística importante para la financiarización en donde la idea de la desregulación se convierte en necesidad ineludible. La desregulación monetaria mundial que existe en los euromercados de capitales les enseñan a éstos que hay un mundo por construir y conquistar. La disciplina va también a las corporaciones que pueden encontrar en los mecanismos de financiarización las oportunidades para acrecentar su poder de mercado. Las corporaciones crean departamentos financieros no para administrar sus propios flujos de caja sino para especular. Es una visión de casino de la economía mundial que fue advertida ya por Susan George en los años noventa. Detrás de estos procesos estaba la lógica del ajuste económico. Ahora bien, la implosión de los países socialistas le da al capitalismo la oportunidad única de ser el demiurgo de su propia realidad. Para construir el mercado el capitalismo entiende que primero tiene que construir al Estado. Los países socialistas son la oportunidad de oro para ejercer ese rol demiúrgico porque son papel en blanco en el cual inscribir las signaturas del capital. Es justamente en esta coyuntura que el capitalismo se pregunta ¿qué hacer con el Estado? Porque esa oportunidad de oro de reconstruir a los países socialistas bajo las coordenadas del capitalismo, no puede perderse a riesgo de provocar una implosión del capitalismo. Es en este preciso instante en el cual entra el tándem FMI-Banco Mundial a trabajar en función de la relación mercado mundialestado. En este momento histórico nace la noción de “reforma estructural” del Estado, bajo la conducción del Banco Mundial. El ajuste económico cede el paso a la reforma estructural. El ajuste macrofiscal debilitó la percepción del Estado como espacio de lo público, destruyó el sentido de la democracia como posibilidad de construcción de la política como el interés de todos; fracturó el sentido de sociedad como convivialidad y generó la sensación de que había que salvarse como se pueda sin pensar en los demás. El ajuste macrofiscal debilitó la capacidad
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organizativa de los trabajadores y satanizó a los sindicatos. Convirtió en criminales a dirigentes sociales, sindicales y populares. El ajuste macrofiscal debilitó las solidaridades sociales, las resistencias populares, las esperanzas de que otro mundo sea posible a aquel del neoliberalismo. Creó una administración de la violencia que se sustentó, precisamente, en el Estado y transformó a éste en Estado hobbesiano de todos contra todos. Gracias a esa administración del miedo y de la violencia, y a esa percepción de que el Estado es un enemigo social, el ajuste macrofiscal creó los supuestos y las condiciones para la privatización del Estado y para disciplinar a la sociedad bajo la férula del egoísmo mercantil. Sin embargo, privatizar al Estado y disciplinar a la sociedad significaba entrar en uno de los procesos históricos más importantes en la historia contemporánea del país. Una tarea para la cual el FMI no tenía ni la visión, ni los recursos, ni los discursos necesarios. El ajuste macrofiscal del FMI inscribió con letras de bronce la entrada en uno de los periodos más sórdidos de la historia contemporánea: “aquellos que entráis, perded toda esperanza”. Una vez finalizada la artillería del FMI, era el tiempo de la infantería y la ocupación de los territorios de las poblaciones atemorizadas, fragmentadas, destruidas por la violencia del ajuste macrofiscal. Había sonado la hora de la intervención bélica de las tropas de infantería del Banco Mundial y de la cooperación internacional al desarrollo. Había sonado la hora de la reforma estructural del Estado.
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Capítulo 3
La reforma estructural del Banco Mundial: Tiempos violentos en la privatización del Estado
El Banco Mundial y la gran transformación neoliberal La reforma estructural del Banco Mundial hace referencia a uno de los procesos políticos más importantes en el sistema-mundo capitalista e implica una profunda reforma política del Estado adecuándolo a las necesidades de la acumulación del capital y de las nuevas derivas y necesidades de la lucha de clases. Este proceso es concomitante y correlativo al ajuste macrofiscal de corto plazo del FMI, mas sus coordenadas y perspectivas están en largo plazo. Uno de los argumentos teóricos que sustentan la reforma estructural proviene del neoinstitucionalismo económico y hace referencia al “cambio institucional”. Por ello, si bien la reforma estructural tiene relación con un conjunto de cambios al interior de la institucionalidad del Estado y de los comportamientos sociales y, por tanto, toma como sustento epistemológico a la teoría de las elecciones racionales de los consumidores, los costos de transacción, y la teoría de las instituciones económicas de la economía neoclásica, su intencionalidad rebasa a la interpretación teórica y apunta a una reconfiguración política y de largo aliento de las prácticas de la política, la conformación de la dominación por consenso (hegemonía), y la articulación de la institucionalidad y del sentido de lo público, al interior de las transformaciones históricas producidas por el neoliberalismo en la hora del capitalismo tardío. Su referencia teórica al neoinstitucionalismo de la teoría económica neoclásica releva, por consiguiente, de la necesidad de legitimación y justificación para sus políticas y para su estrategia de provocar cambios institucionales irreversibles en la matriz política del Estado. La reforma estructural es la puesta a punto de los formatos políticos de la dominación en el momento del capital financiero, la convergencia normativa de los acuerdos de libre comercio y la violencia liberal de la criminalización social.
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En América Latina estas transformaciones fueron producidas desde el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la agencia americana para la cooperación USAID, y el Departamento del Tesoro de EEUU, y se dieron desde el inicio de los programas de ajuste estructural. Fue el Secretario del Tesoro de EEUU, James Baker, quien en 1984 en la Conferencia del Banco Mundial y del FMI en Seúl, Corea del Sur, determinaría el rol a cumplir por el Banco Mundial en la estrategia del ajuste macroeconómico, en la renegociación de la deuda externa, y en el financiamiento al desarrollo de los países de la periferia del sistemamundo, como tareas conjuntas y directamente definidas desde Washington. El Banco Mundial, como institución especializada en el desarrollo económico y en su financiamiento, cobra una importancia fundamental en la transformación neoliberal. Su rol, en primera instancia, es el de acompañar al FMI en una estrategia que habría de denominarse como “condicionalidad cruzada”. Empero, la caída del socialismo y las transformaciones económicas en los países denominados como socialistas, proyectaron al Banco Mundial, y al FMI, en una tarea de reconstrucción histórica que rebasó los ámbitos para los que fue inicialmente fueron concebidos, y que tuvo como objetivo fundamental poner en sintonía de las necesidades de los centros de poder del sistema-mundo a todos los países de la periferia, incluidos aquellos países que pertenecieron al ámbito socialista. Esa necesidad de asumir un rol histórico está presente en el denominado “Consenso de Washington”. En esta coyuntura, el Banco Mundial adquirió un estatuto político de primera línea en la reconstitución del neoliberalismo, como proyecto político e histórico a escala mundial. La lucha contra la pobreza del Banco Mundial De todos los discursos de poder que se generarán para legitimar sus posiciones y sus prescripciones, aquel dispositivo ideológico-político del Banco Mundial que le servirá como mascarón de proa, será aquel de la reducción de la pobreza, (también alivio de la pobreza) entendida la pobreza como un fenómeno estrictamente económico y relacionado a la capacidad de consumo monetario (el famoso dólar-día del Banco Mundial). El dólar-día como baremo para medir la pobreza disputó los sentidos y las interpretaciones con otras formas más críticas de comprender, medir y analizar a la pobreza, en las cuales se comprendía a ésta al interior de un entramado de relaciones de poder y explotación, y como efecto directo y necesario de la acumulación capitalista. Se trató de una disputa aparentemente metodológica, pero que, en realidad, mostraba una confrontación política y epistémica en la que el Banco Mundial arrebató a la política y a la sociología crítica, la interpretación de la pobreza, y la convirtió en un dispositivo teórico-político con una finalidad ideológica concreta: aquella de legitimar su intervención neocolonial y en la cual sus coordenadas que la determinan y la conceptualizan,
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solamente pueden comprenderse desde la economía y los mercados, vale decir, el neoliberalismo. Como fenómeno económico relacionado con la capacidad de consumo, para el Banco Mundial, la pobreza se convierte en una dimensión de la noción de crecimiento económico, cuyos ejes rectores están en el sector privado y en la lógica de los mercados autorregulados. Para reducir la pobreza el único camino que el Banco Mundial considera como plausible es aquel del crecimiento económico, precisamente, por la vía de estos mercados autorregulados. Si bien la vinculación pobreza-crecimiento económico es arbitraria y entra en absoluta contradicción con su marco epistemológico de la teoría institucional, más ilegítima aún es aquella relación que hace el Banco Mundial entre pobreza y austeridad fiscal; empero gracias a esos vínculos analíticos el Banco Mundial pudo convertir a la reforma estructural en un proyecto histórico, y pudo reclamar para sí un ethos que le blindaba de todo cuestionamiento político. En efecto, sin haber demostrado jamás, en términos epistémicos se entiende, que el crecimiento económico tenga algo que ver con la pobreza, el Banco Mundial asume de por sí el hecho de que a más crecimiento económico mayor alivio de la pobreza. El Banco Mundial olvida el hecho de que al interior de la misma episteme neoclásica se ha creado el concepto del “crecimiento empobrecedor”, en donde a más crecimiento económico generalmente se produce más pobreza. No hay una relación biunívoca entre pobreza y crecimiento económico, pero en realidad, para el Banco Mundial eso no es importante. Lo trascendente es que la intervención política del Banco Mundial se legitime ex ante, justamente, por provenir del ethos de actuar en beneficio de los más pobres. Gracias a su discurso de reducción de la pobreza, el Banco Mundial se cree más allá del bien y del mal. Su propuesta y agencia para reducir la pobreza adquiría visos de cuasi santidad y de cruzada. Pero era una cruzada a favor de los mercados, las corporaciones y el capital financiero mundial. En efecto, si la pobreza solamente puede ser reducida desde el crecimiento económico, entonces para lograr condiciones óptimas para el crecimiento es fundamental, según el Banco Mundial, garantizar la estabilidad macroeconómica, la misma que solo puede obtenerse por la vía de la disciplina fiscal, la austeridad del gasto público, la privatización y la desregulación de los Estados, además de la seguridad jurídica necesaria para los actores económicos fundamentales, es decir, las corporaciones y el capital financiero transnacional. Como puede advertirse, para salir de la pobreza los países no tienen otra opción que el recetario neoliberal. Como todo cruzado, cree en la fe de su doxa y está dispuesto a erigir las fogatas necesarias para purificar el debate. Aquellos que no suscriben ni sus prescripciones ni sus explicaciones pasan al Index.
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La estrategia del Banco Mundial de reducción de la pobreza, se convierte, por tanto, en el dispositivo ideológico más importante, en virtud del cual el sistema-mundo re-legitima las relaciones de poder y re-construye su relación hegemónica centro-periferia en conformidad con las coordenadas del neoliberalismo. Reducir la pobreza se convierte en una cruzada a favor de los mercados y las lógicas mercantiles. No hay forma de salir de la racionalidad de los mercados en la estrategia de lucha contra la pobreza del Banco Mundial. Pero los mercados son los espacios de poder de las corporaciones y del capital financiero internacional. Al inscribir en las lógicas de mercado todas las posibilidades históricas de los pueblos y generar una serie de mecanismos de “ayuda” para superar la pobreza, en realidad se está transfiriendo hacia el control de esos centros de poder de los mercados a vastas regiones del mundo. El neoliberalismo, que en primera instancia y en virtud del ajuste macrofiscal del FMI se asumía como estrategia de estabilización macroeconómica, gracias al Banco Mundial adquiere una proyección histórica con legitimidad social que ha conseguido un consenso político importante gracias, precisamente, a su estrategia de enmascarar su discurso político como una cruzada social a favor de los pobres. No estaba escrito que para reducir la pobreza había que desmantelar los Estados privatizándolos, pero en realidad para el Banco Mundial, y para los centros de poder del sistema-mundo capitalista, nunca se trató de reducir la pobreza, ni siquiera de atenuarla. Para el capitalismo los pobres son fundamentales, son el engranaje que aceita sus relaciones de poder. Son la heurística de la escasez. Nunca se trató de aliviar ni mitigar la pobreza, se trató, en realidad, de ejercer el poder en condiciones de hegemonía que permitan cerrar la historia a las propuestas alternativas y emancipatorias. Al convertir las contradicciones sociales de la acumulación del capital en un fenómeno de pobreza monetaria, el Banco Mundial había logrado despolitizar a las sociedades y a los trabajadores. Gracias al discurso de la pobreza del Banco Mundial, los explotados se convierten en pobres, la lucha política se convierte en lucha de sobrevivencia, y los mercados se asumen como la parusía del capital. Al interior de estas coordenadas teóricas, la estrategia de reducción de la pobreza se convertirá en el centro gravitatorio sobre el cual girará la cooperación internacional al desarrollo, que comprenderá incluso al sistema de Naciones Unidas, y a las políticas públicas de los Estados. El camino final del discurso ideológico de la reducción de la pobreza serán los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, que ahora constan como prioridad de la política pública de Estados. La reforma neoliberal estará inscrita en la biopolítica/tanatopolítica de los ODM’s y de la criminalización social. Los pobres eran la coartada que el discurso del poder necesitaba para construir el Estado mínimo y abrir el espacio para la convergencia normativa de la gobernanza mundial corporativa.
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El desafío de las instituciones en la hora neoliberal En virtud de que el Banco Mundial está concebido para el financiamiento al desarrollo económico en los países de la periferia del sistema-mundo, se ha convertido en una de las instituciones más importantes al momento de generar marcos conceptuales que permitan la transformación geopolítica hacia el neoliberalismo, porque asume al neoliberalismo no como una etapa sino como un fin en sí mismo, de ahí su apelación epistemológica al neoinstitucionalismo económico. El Banco Mundial es uno de los think tanks más importantes del mundo, y sus dispositivos ideológicos se convierten luego en los temas de las agendas políticas de la cooperación internacional al desarrollo, del sistema de Naciones Unidas, y de los países de la periferia. De la lucha por reducir la pobreza a la cruzada por cambiar al mundo hay un paso, que el Banco Mundial lo dio con la reforma estructural. El Banco Mundial desalojó del escenario de posibles históricos los discursos críticos y los metabolizó al interior de la episteme neoliberal. El Banco Mundial produjo a nivel teórico y epistemológico un correlato teórico a la propuesta conservadora del “fin de la historia” del liberalismo, cuando cerró del horizonte de posibilidades humanas el espacio de la crítica al sistema-mundo y a las formas que asume la lucha de clases en el capitalismo tardío. El Banco Mundial creó nociones de sentido desde el neoliberalismo para los conceptos de “desarrollo” y “crecimiento”, que se han convertido en hegemónicos. Pero estas nociones de sentido y toda la parafernalia ideológica creada desde el Banco Mundial, solamente tienen pertinencia cuando se convierten en discursos operadores a nivel de la lucha de clases, legitimando las relaciones de poder, y neutralizando las resistencias y movilizaciones sociales. Y los discursos del Banco Mundial se convierten en eficientes dispositivos ideológicos cuando infectan al Estado, en el sentido más literal posible, con su propia episteme. Cuando transforman las instituciones públicas y los comportamientos sociales en función de los requerimientos de los centros de poder del sistema-mundo. Cuando contaminan y cooptan al pensamiento crítico a través de una densa red de ONG’s locales y los asimilan a las estructuras de poder vigentes. Cuando incluso los discursos que se oponen y critican al neoliberalismo, terminan articulando la prosa y las categorías de base del mismo Banco Mundial. La reforma estructural, por tanto, implica un radical y profundo proceso de transformación institucional y política que atañe al Estado y a la sociedad en su conjunto. Su operacionalización siempre es sectorial pero su visión es global. Mientras el FMI se concentraba en la administración del tipo de cambio, en los regímenes de tasas de interés y en el control de la política fiscal y monetaria, el Banco Mundial tiene su mira puesta en el largo plazo y busca
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cambiar la sociedad, al Estado y a todas las instituciones sociales. Coincide punto por punto con las reformas propuestas por el FMI y las considera condiciones de posibilidad de sus propias reformas, pero necesita de un marco teórico más comprehensivo. Ese marco teórico es el neoinstitucionalismo económico. Desde R. Coase, el creador de la teoría de los costos de transacción, pasando por Gary Becker, creador de la categoría de capital humano, hasta Joseph Stiglitz, aparentemente crítico del FMI (y presentado en algunas oportunidades como contrapunto al pensamiento neoliberal, como fue el caso del encuentro de NNUU sobre la crisis económica de 2009), el neoinstitucionalismo se convierte en recurso teórico-epistémico fundamental para la reforma integral del Estado y de la sociedad porque le da sustento histórico a la propuesta neoliberal. La apelación a la teoría de las instituciones es coherente con los propósitos geopolíticos del Banco Mundial, en un contexto en el que la globalización de la economía ha logrado la supeditación de la soberanía de los Estados-nación a los acuerdos de comercio sancionados por la Organización Mundial de Comercio, OMC. Las transformaciones institucionales tienen un horizonte de largo plazo pero se definen y estructuran a partir de proyectos sectoriales de mediano plazo. No hay sector social o económico en el cual no haya intervenido el Banco Mundial: salud, educación, fondos de pensiones, agua, recursos naturales, administración de justicia, energía, petróleo, finanzas y microfinanzas, campesinos, indígenas, mujeres, vialidad y caminos secundarios, turismo, comercio exterior, y un largo etc. En todos los casos el Banco Mundial articuló proyectos y generó una densa red de apoyos a través de ONG’s locales, agencias de cooperación internacional, gobiernos locales, organizaciones sociales, movimientos políticos, centros universitarios y de investigación, líderes de opinión, etc. Esta densa red tuvo el rol político de desarmar y neutralizar las capacidades políticas de las resistencias, la emergencia de los discursos emancipatorios alternativos, la domesticación de los intelectuales más críticos al sistema, y la conformación de una clase media altamente funcional al neoliberalismo, con una discursividad que mezclaba temas de sensibilidad social (la pobreza y el asistencialismo), con aquellos del mercado, la eficiencia y la racionalidad neoliberal (competitividad y reducción del Estado). Es por ello que puede afirmarse que la reforma estructural del Banco Mundial, tiene un marco teórico-epistemológico fundante: la teoría neoclásica (o neoliberal) del cambio institucional, como una teoría destinada a interferir y cambiar la historia y los procesos históricos desde la economía y desde la lógica de los mercados. En esta teoría la lógica de los mercados se convierte en lógica de la historia. Una cosa es un dispositivo teórico hecho por el neoliberalismo
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para comprender las complejidades del mercado como resultado de la acción de mecanismos automáticos de equilibrio y de las fuerzas de la oferta y la demanda, como es el caso del enfoque monetario en balanza de pagos del FMI, y otra diferente interpretar la historia desde la clave del mercado y las racionalidades de los consumidores como es la pretensión del Banco Mundial. Esa transición conceptual se produce en la teoría neoliberal cuando el Banco Mundial comprende que necesita de un marco comprehensivo para llevar adelante su tarea de desarmar al Estado y controlar a la sociedad. La apelación a la teoría de las instituciones de la economía neoliberal es la búsqueda de legitimidad a una estrategia de poder, violencia e imposición. La teoría institucional edulcora y legitima esa imposición colonial de destruir al Estado y criminalizar a la sociedad. El mecanismo del mercado y la libre acción de la oferta y la demanda no solo que pueden regular a la economía sino a las instituciones sociales. La propuesta del premio Nobel de economía Douglas North de que los cambios en los precios relativos de una sociedad explican los cambios institucionales de esa sociedad, y que las instituciones son todas las acciones humanas para reducir la incertidumbre y asegurar la pervivencia de su propia sociedad, dan cuenta de que el neoliberalismo se ha constituido no solo en una posibilidad teórica para la economía, sino en una razón de la Historia en mayúsculas37. La acción del Banco Mundial en apoyar y consolidar los cambios institucionales no relevarían de la violencia y del poder, según su propia explicación, sino de un proceso casi natural de cualquier sociedad y en cualquier momento. El Banco Mundial puede ahora reconstruir al Estado, luego de su virtual desaparición durante el ajuste macrofiscal, y convertirlo en el motor del “cambio institucional”. Esa transición conceptual tiene una fecha precisa: 1997, cuando el Banco Mundial publica en su informe de Desarrollo Humano, la necesidad de “reconstruir al Estado”. Entre los consultores contratados por el Banco Mundial para esta reconstrucción del Estado consta, precisamente, el nombre de Douglas North y de Gary Becker, ambos premios Nobel de economía y ambos eminentes teóricos de la economía institucional. El Banco Mundial toma en serio su tarea de reconstruir al Estado porque, según su propia lógica, están haciendo historia, están provocando cambios institucionales que serán irreversibles. El Estado que está construyendo el Banco Mundial es el Estado social de derecho,
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North, Douglass: Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, México, 2006
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el Estado de la “seguridad jurídica”, el Estado “necesario”. El Banco Mundial pone en sintonía de la reconstrucción del Estado neoliberal a todo el entramado institucional del complejo de la reforma estructural. En adelante, todos van a adscribir la tarea de reconstruir al Estado bajo la hoja de ruta establecida desde Washington y el Banco Mundial. Pero esa misma retórica de “reconstruir al Estado” del Banco Mundial llama la atención porque da cuenta de que el Banco Mundial quiere corregir y enmendar el trabajo realizado hasta ese momento por el FMI. El momento Stiglitz Es en esa línea que se inscribe la crítica al FMI de otro economista institucional (vale decir, de la misma escuela neoliberal de Becker y de North), que jugará un rol ideológico legitimante en esta reconstrucción del Estado, se trata del premio Nobel de economía, Joseph Stiglitz38. Gracias a su crítica al FMI, se abre el espacio político para incidir en la reconstrucción del Estado hacia el Estado neoliberal de la seguridad jurídica. La ortodoxia y el fundamentalismo del FMI habían cerrado los espacios políticos a las transformaciones necesarias y habían movilizado a la sociedad en contra de los cambios institucionales previstos en la agenda neoliberal. La feroz crítica de Stiglitz al FMI es la apuesta que hace el poder financiero para reconfigurar el espacio político sobre el cual puedan legitimarse las reformas estructurales sobre las instituciones sociales, jurídicas y políticas de los Estados. Al romper lanzas contra el FMI, el Banco Mundial podía ganar el espacio político perdido y podía emprender una tarea de dimensiones históricas: reformar políticamente al Estado, sobre todo cuando estaba en juego la transición de las economías socialistas como economías de mercado. Se trataba de una realidad geopolítica que el capitalismo no podía darse el lujo de perder. El Banco Mundial necesita recomponer su figura y deslindarse, al menos en el ámbito de los simbólico, de las tareas del ajuste macrofiscal del FMI porque necesita un espacio político para situar la reforma del Estado. Pero se trata de un simulacro que tiene una intencionalidad política clara: otorgar la suficiente legitimidad política al Banco Mundial para que éste pueda continuar con la reconstrucción de los Estados-nación en el ámbito más sensible: aquel de la soberanía. El premio Nobel J. Stiglitz se constituyó en el portavoz más publicitado de esa estrategia de recomposición política del Banco Mundial, porque abrió una crítica al FMI desde el mismo 38 Existen muchas críticas a la relación entre el saber oficial y las relaciones de poder. Los premios Nobel de economía en realidad son premios del Banco Central de Suecia y no del Comité de Premios Nobel. Pero en virtud de que se conceden en la misma fecha que los premios Nobel, y que tienen la misma cantidad monetaria del premio Nobel, la prensa los denomina como Premios Nobel de Economía. El Comité de los premios Nobel, y que maneja el fideicomiso de estos premios no ha reconocido hasta la fecha a los premios Nobel de Economía como parte de su Comité y de su fideicomiso. La concesión del Premio Nobel de Economía tiene un control teórico y epistémico estricto de la denominada Sociedad del Monte Peregrino, conformada por representantes más radicales de la escuela neoliberal, entre ellos Milton Friedman y Friedrich Hayek.
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espacio de la reforma estructural pero no para detener al FMI y permitir la recuperación de la soberanía de los Estados y recuperar los espacios perdidos durante el modelo macrofiscal del FMI, sino para consolidar y fortalecer la imposición neoliberal. Nunca se cuestionó el hecho de que era necesario dar reversa en el ajuste macrofiscal y que el Estado pueda recuperar los espacios perdidos desde el ajuste. Se criticó al FMI pero solamente hasta cierto punto, aquel que permitía recomponer la hegemonía neoliberal. La crítica hecha por Stiglitz al FMI fue para fortalecer la estrategia de privatización de la soberanía de los Estados. El Banco Mundial pudo posicionar los temas del cambio institucional al interior de los Estados como una tarea imprescindible y de urgencia histórica y casi a contrapunto de las premuras contables del FMI. Es a partir de esta necesidad de “reconstruir al Estado”, que las nuevas Estrategias Asistencias País, que son las formas de imposición del Banco Mundial tienen una dimensión de cambio institucional con un destino final inexorable: el Estado Mínimo. Los nuevos dispositivos: capital humano, capital social, capital natural, descentralización del Estado Ahora bien, la teoría del cambio institucional propone un marco epistemológico más amplio y de mayor alcance que aquellos del FMI y de la tradicional escuela económica neoliberal. Esta teoría se propone explicar el comportamiento humano, social e histórico inscrito en las coordenadas del mercado y de la acción racional de agentes económicos. Es Gary Becker, justamente, quien propone la consideración de que el comportamiento humano debe ser comprendido de la misma manera y bajo la misma lógica del costo-beneficio, de cualquier acción o actividad económica, es decir, como un “capital”. Nace ahí la denominación de “capital humano”, como una deriva conductual del comportamiento humano39. De la misma forma que el comportamiento humano puede ser adscrito a la lógica costo-beneficio de los mercados, el comportamiento social puede ser comprendido al interior de estas coordenadas mercantiles. Es R. Putman quien, siguiendo la línea analítica de Becker, va a desarrollar y proponer el concepto de “capital social” para 39
Considerar al comportamiento humano no como una complejidad sino como una predecible actividad sustentada en la maximización de la utilidad de individuos racionales ha sido uno de los intentos de la economía clásica. Esto puede verse en la siguiente cita de Becker: “The heart of my argument is that human behavior is not compartmentalized, sometimes base don maximizing, sometimes not, sometimes motivated by stables preferences, sometimes volatiles one, sometimes resulting in an optimal accumulation of information, sometimes not. Rather, all human behaviour can be viewed as involving participants who maximize their utility from stable set of preferences and accumulate an optimal amount of information and other inputs in a variety of markets.” Becker, Gary: The Economic Approach to Human Behavior. En: The Essence of Becker, Ed. Febrero, Ramón y Schwartz Pedro. Hoover Institution, Stanford University, Hoover Institution Pres Publication No. 426, 1995, pp. 13.
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comprender las complejas interacciones sociales como comportamientos agregados de individuos que buscan maximizar sus preferencias en un contexto de escasez. De su parte, Constanza, entre otros, van a desarrollar el concepto de “capital natural” para dar un marco teórico a la propuesta de pagos por servicios ambientales y de privatización y mercantilización de la naturaleza. Aparentemente se trataría de un ejercicio de teoría económica y sociológica, pero en las coordenadas de intervención del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural, estos conceptos se convirtieron en la estrategia de legitimación de su colonialismo, violencia, dominación y control. La reconstrucción del Estado, propuesta por el Banco Mundial a partir de 1997 hizo de los conceptos de “capital humano”, “capital social”, “capital natural”, una realidad tangible, evidente y concreta. A nombre del capital social el Banco Mundial creó los proyectos Progenial, Prodepine y Prolocal, en el Ecuador, Orígenes en Chile, Pronasol en México. A nombre del capital natural, el Banco Mundial, conjuntamente con las agencias internacionales de la cooperación al desarrollo, crearon los conceptos y las metodologías de los pagos por servicios ambientales y la “gobernanza de los recursos naturales”. Empero, todas estas estrategias estuvieron proyectadas en la dirección de reconstruir al Estado desde la visión del Banco Mundial. Esta reconstrucción tuvo una idea aglutinadora y en la cual cabían todas las estrategias de capital humano, capital social, capital natural, esa idea estuvo (y está) en la descentralización del Estado, no como un proceso de procedimientos y de administración de los recursos estatales, sino como parte de una reforma política del Estado, en el que descentralizar al Estado significaba, paradójicamente, tanto privatizarlo cuanto democratizarlo en las coordenadas del mercado. Los temas de la descentralización se van a asumir como temas de reforma política en una doble dimensión: la democracia como un formato de legitimar la privatización del Estado, y la privatización del Estado como un formato económico que corrige la corrupción y sanciona desde la eficiencia. La descentralización pasa del ámbito fiscal y procedimental del FMI al ámbito político del Banco Mundial. Es en la descentralización del Estado en donde pueden desplegarse con mayor énfasis, coherencia, racionalidad y legitimidad, las propuestas de “capital social”, “capital natural”, “capital humano”. La descentralización se convierte en un fenómeno político que puede, de una parte, generar una eficiencia en el uso de recursos públicos y, de otra, involucrar al conjunto de la sociedad en las tareas de la reforma estructural. La descentralización permite la transición de la reforma estructural definida desde lo sectorial (salud, educación, energía, petróleo, seguridad social, etc.), hacia lo local, bajo un formato en el que la descentralización conjuga de una parte toda la
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metodología de la reforma estructural que había convertido en “servicios” a las políticas públicas y a las funciones del Estado (servicios de educación, servicios de salud, servicios sanitarios, servicios agropecuarios, servicios ambientales, servicios en infraestructura, etc.), con las dinámicas del “capital social”, el “capital humano”, el “capital natural”, bajo un contexto de disputas de soberanía territorial-local, y en un sentido determinado de cambio institucional, como cambio histórico. En la descentralización caben, en consecuencia, dinámicas políticas, sociales, jurídicas, institucionales e históricas, que posibilitan la reconstrucción del Estado, en el sentido que el Banco Mundial ha dado a este proceso. Es a partir de esta necesidad de otorgar una proyección política y territorial a la reforma estructural, que en la misma retórica del neoliberalismo se hablan de reformas de primera y de segunda generación, entendiéndose a estas últimas como las reformas estructurales que se construyeron para transformar al Estado y el sentido de soberanía territorial. Las dimensiones de la reforma estructural Ahora bien, la reforma estructural del Banco Mundial tiene, al menos, cinco dimensiones básicas: i) la privatización; ii) la desregulación; iii) el aperturismo; iv) la flexibilización, y, v) la descentralización. No se tratan de dimensiones desvinculadas una de la otra, sino de procesos concomitantes e interrelacionados en los cuales algunos de ellos son la condición de posibilidad de otros. Son dimensiones que tienen una misma finalidad pero que se estructuran, definen, procesan y se llevan adelante en función de las resistencias, las movilizaciones, las críticas, en fin, la lucha de clases. Así por ejemplo, cuando se agotó el discurso de la privatización, inmediatamente tomó la posta aquel de la descentralización. En efecto, la privatización y descentralización son parte de una misma estrategia de transferencia hacia el sector privado de la soberanía y de los espacios públicos. La descentralización fragmenta el sentido nacional del Estado, mientras que la privatización traslada hacia las corporaciones las decisiones fundamentales sobre la regulación económica y la asignación de recursos. La descentralización y la privatización son, por tanto, procesos concomitantes y correlativos. No puede existir descentralización sin privatización y viceversa. Ambas son momentos de una misma estrategia y apuntan hacia una misma dirección. El avance de la descentralización implica la consolidación de la privatización. El culmen de la descentralización es el régimen de autonomías. La desregulación y la flexibilización, por su parte, permiten la consolidación de las políticas de ajuste macrofiscal del FMI. Ambas implican la ruptura de solidaridades sociales en la regulación y asignación de recursos, y posibilitan la
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transferencia de esas capacidades de regulación social hacia los mercados. El aperturismo, de su parte, pone en sintonía al país con las disposiciones de la Organización Mundial de Comercio, OMC, y, por tanto, del sistema-mundo y permite la convergencia normativa hacia la “gobernanza mundial”. Por ello, son dimensiones en el sentido más amplio posible del concepto porque a su interior existen una serie de discursos, mecanismos, momentos, instancias y tiempos que se articulan de manera coherente y estructurada con el proyecto neoliberal. Todas ellas se compenetran e imbrican al interior de un proyecto de largo plazo. Todas ellas necesitan del Estado y del sector público y son pensadas desde lo público. Sin embargo, a más de estas dimensiones básicas, la reforma estructural necesita de condiciones de posibilidad política que le generen un mínimo de consensos sociales, porque necesita el apoyo irrestricto del sistema político y de aliados sociales claves, vale decir, necesitan convertirse en discurso hegemónico. La reforma estructural neoliberal no puede llevarse adelante sin la anuencia, complicidad y compromiso total del sistema político, porque los ámbitos de la reforma estructural están definidos desde el derecho y las leyes. Esas condiciones de posibilidad política, el Banco Mundial las genera a partir de espacios de consenso social como por ejemplo, la participación ciudadana, la lucha contra la corrupción, el desarrollo local territorial, la reducción de la pobreza, el Estado de derecho, la gobernabilidad del sistema político, etc. En estos espacios abiertos por el Banco Mundial se inmisceran una vasta red de ONG’s locales que se convierten en cajas de resonancia de los discursos y las prioridades del Banco Mundial. Entran también a este espacio las organizaciones de la cooperación internacional de desarrollo, y también las instituciones del sistema de Naciones Unidas, e instituciones académicas como la FLACSO, o semi-académicas como el ILDIS (Fundación Friedrich Ebert, de Alemania). Los tecno-burócratas de esas ONG’s y de estas estructuras, luego se convertirán en operadores políticos del Estado, y sus discursos y formatos de intervención serán, precisamente, aquellos desarrollados desde la cooperación internacional del desarrollo y las ONG’s. A la praxis histórica y coherente al interior de las necesidades ideológicas y políticas del capitalismo tardío, de todo este entramado institucional, la denomino como complejo institucional de la reforma estructural. La reforma estructural del Banco Mundial devaluó el debate político y la capacidad crítica, porque adecuó a las coordenadas de la intervención social de la cooperación internacional de desarrollo las posibilidades de comprender, valorar y actuar sobre la realidad. En esas matrices de intervención social, la lucha de clases se disolvía en un análisis fortalezas-oportunidades/
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debilidades-amenazas y la política tenía que entrar al interior de las metodologías del “marco lógico” despojándose de sus aristas y convirtiéndose en un formato que a la larga reducía su complejidad y su alcance hasta convertirla en un instrumento de poder. La banalización de la política es inherente a la reforma estructural del Banco Mundial. La generación del discurso de los “actores sociales”, de la “acción colectiva”, de la “gobernabilidad”, entre otras categorías, expresan esa necesidad de banalizar la política, convirtiéndola en un juego de decisiones de un votante que en realidad es un fetiche ideológico del discurso neoliberal.
Los momentos de la reforma y el Complejo institucional de la reforma estructural Las políticas de ajuste macrofiscal del FMI dieron un sentido y direccionalidad a la acumulación de capital, reprimarizando la economía, convirtiéndola en exportadora neta de capitales, obligándola a asumir los costos de la crisis financiera y de desregulación en el centro del sistema-mundo, privatizando al Estado y provocando la conformación de nuevas elites de poder sustentadas en la financiarización y el rentismo. Las políticas de la reforma estructural del Banco Mundial, por su parte, cambian la correlación de la lucha de clases, y posibilitan el consenso político que la acumulación de capital necesita, a través de reformas institucionales que involucran al Estado y a la sociedad. Por ello, se inscriben de lleno en el territorio de la política y apuntan a la transformación total del Estado, de lo público y de las relaciones de poder. En ese sentido, la reforma estructural del Banco Mundial traduce las políticas de corto plazo del FMI en políticas de largo plazo y de carácter casi irreversible, de ahí su denominación de “estructural”. Como se había mencionado, estos procesos de la reforma estructural son la puesta en escena de aquello que ha sido definido como “acumulación por desposesión”. En ese sentido, la reforma estructural del Banco Mundial otorga condiciones de posibilidad políticas a la acumulación por desposesión. Gracias a que la reforma estructural cambia el sentido de las leyes, transforma la arquitectura institucional pública, genera nuevos conceptos y discursos, abre espacios de conflictividad y, al mismo tiempo, los cierra gracias a la reconfiguración de las hegemonías, la acumulación del capital, y sus contradicciones internas en la periferia del sistema-mundo, pueden procesarse desde y por la política bajo una signatura de relativo consenso y disciplina social. La reforma estructural al tiempo que genera condiciones de posibilidad a la acumulación, se convierte en eficaz mecanismo político de neutralización de las divergencias, oposiciones y
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resistencias al neoliberalismo, es por ello que debe ser comprendida básicamente como un proceso político. Si en el discurso del Banco Mundial, está en juego la reducción de la pobreza, y si el Estado necesita modernizarse, y si esa modernización implica crecimiento y por esa vía reducción de la pobreza, entonces las propuestas, políticas y estrategias definidas desde el Banco Mundial, y adoptadas por el sistema político, aparecen como pertinentes, necesarias y urgentes. Con ese sentido de urgencia histórica se procesaron varias leyes que cambiaron de manera fundamental el sentido del Estado, de las políticas públicas, y la relación capital-trabajo. Empero, existe una lógica al interior de ese sentido de urgencia histórica, que está marcada por las resistencias, las movilizaciones sociales y los discursos alternativos al neoliberalismo, en otras palabras, por la lucha de clases. Es desde esa lógica de confrontación que hay que entender los momentos de la reforma estructural, porque las primeras etapas del ajuste macrofiscal deterioraron de tal manera al sistema político y a los discursos legitimantes del poder, que existía el riesgo de que su agotamiento implique la emergencia de proyectos alternativos, como efectivamente sucedió en la década de los noventa con los levantamientos sociales que tuvieron en la insurrección indígena de Chiapas, en los levantamientos indígenas del Ecuador, en las movilizaciones de Chaparre de Bolivia y en la movilización de Seattle en 1999, precisamente en contra del Banco Mundial y del FMI, sus momentos más importantes. Por ello, la reforma estructural del Banco Mundial puede definirse desde tres momentos básicos:
•
El momento político-discursivo: en el que es fundamental recomponer los discursos, las alianzas, y los actores que permitan el ejercicio de la hegemonía (entendiendo a ésta como la dominación por el consenso), a través de la creación de dispositivos ideológicopolíticos. Las
nociones
de
“modernización”, “gobernabilidad”, “participación
ciudadana”, “reducción de la pobreza”, “crecimiento”, “estabilidad”, “acción colectiva”, entre otras, adquieren mayor significación y proyección gracias al momento político abierto por la reforma estructural y permiten la consolidación de la “disciplina fiscal”, la “responsabilidad fiscal”, la “austeridad”, la privatización del Estado, la flexibilización laboral, etc. •
El momento político-institucional: que está presente desde las primeras Cartas de Intención con el FMI que se suscriben en la década de los años ochenta, pero que asume una importancia fundamental cuando se pasa a la reforma estructural sectorial, bajo la figura de la reforma política del Estado (la modernización del Estado), abriendo un proceso de privatización del Estado, que habría de consolidarse con las denominadas
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Estrategia Asistencia País. Este momento hace referencia a las reformas sectoriales que permitieron la reconstrucción total del Estado bajo el diseño neoliberal, y puede desplegarse desde una praxis histórica que involucra a un entramado de instituciones locales, nacionales e internacionales, bajo la conducción estratégica del Banco Mundial. •
El momento geopolítico: que se vincula a las exigencias del sistema-mundo y que implica la generación de condiciones para la privatización territorial, la desconexión territorial y la convergencia normativa, y que subyacen a las propuestas de cesión de soberanía en virtud de los acuerdos de la OMC, y el libre comercio. Este momento se inscribe con fuerza en las nuevas modalidades que asume la acumulación por desposesión, y tiene su dispositivo ideológico más importante con las nociones de descentralización y autonomías. Este momento permite la convergencia normativa de los Estados hacia los acuerdos y tratados de libre comercio.
Ahora bien, estos momentos de la reforma estructural son parte de la dialéctica entre acumulación de capital y lucha de clases. Es esta dialéctica la que otorga a la reforma la estructural de su carácter histórico y su pertinencia política. Es desde esta dialéctica que hay que comprender la necesidad de hegemonía en la cual se inscriben las estrategias y los discursos de la reforma estructural como campos de disputa de sentidos. Es esta dialéctica la que explica la intervención sobre el Estado
y sobre la sociedad, y la exigencia del Banco Mundial de
recuperar un sentido hobbesiano para el Estado, es decir, contraponer radicalmente al Estado y a la sociedad, como si fuesen dos ámbitos antitéticos y contradictorios, en los que el interés del Estado sea siempre asumido en contra del interés de la sociedad, y en donde el Estado tenga que ser limitado y constreñido a su rol de violencia legítima. Un Estado leviatán del que todos desconfían y del que todos deben cuidarse. Es desde esta dialéctica que debe verse a la reforma estructural como el retroceso político más importante de las últimas décadas. Hacia el Estado mínimo De ahí que la primera estrategia de la reforma estructural haya sido aquella de fragmentar el sentido del Estado como el locus socialmente reconocido desde el cual las decisiones sociales se tomaban y se validaban. Esta validación y legitimidad de decisiones asumidas desde el Estado se debían al hecho de que la sociedad reconocía en el Estado un sentido de lo público en el cual el interés general prevalecía sobre el interés individual. Se trataba de una contractualidad construida desde el primer tercio del siglo XX y en la cual el Estado asumía los roles de regulación social y asignación de recursos en función de una estrategia de largo plazo que asumió el formato de la industrialización, la formación de mercados internos con demandas
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efectivas suficientes y marcos institucionales y jurídicos tendientes a reforzar la estrategia de la industrialización y el pleno empleo. Era el Estado de Bienestar. Mientras las políticas de ajuste macrofiscal del FMI, por la vía del pago de la deuda externa, la devaluación, el incremento de las tasas de interés, el incremento de impuestos indirectos, la eliminación de subsidios y de empleos en el sector público, el incremento de los precios de los servicios básicos, entre otras medidas económicas, hicieron estallar cualquier estrategia de industrialización y de crecimiento endógeno, las políticas de reforma estructural del Banco Mundial rearmaron las piezas de la sociedad y del Estado en función de las necesidades del sistema-mundo, vale decir, del neoliberalismo. El cuadro en el que se armó, el puzzle del Estado y de la sociedad tenía como coordenadas al Estado mínimo. La descentralización y la privatización, que forman parte de la reforma política del Estado, cambian la estructura misma del Estado, y convierten a la contractualidad en un momento de las lógicas del mercado. Es por eso que las políticas públicas que se asumen desde la reforma estructural no pueden ser llevadas adelante y gestionadas desde el Estado porque éste está en pleno proceso hacia su desmantelamiento y liquidación total. Es por ello que esas políticas públicas también son privatizadas y transferidas a los aliados estratégicos de la reforma estructural del Banco Mundial: las ONG’s y las redes de cooperación al desarrollo. La reforma estructural se convierte en un proceso complejo, arduo, paciente y persistente, en virtud del cual se va despojando al Estado de su capacidad de elaborar políticas públicas y se las transfiere a estos aliados de la reforma estructural, al tenor de discursos legitimantes y sustentados en la reducción de la pobreza, la lucha contra la corrupción, la participación ciudadana, la gobernabilidad, etc. El complejo institucional de la reforma estructural Los operadores validados de la reforma estructural neoliberal para este proceso son las organizaciones no gubernamentales (ONG’s) y la cooperación al desarrollo, que en la jerga neoliberal serán denominadas como “tercer sector”, porque sus marcos institucionales, sus políticas internas, sus objetivos y su episteme se involucran en ese espacio vacío que el Estado va dejando a medida que avanza la reforma estructural. Las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo se convierten en actores políticos de primera línea de la reforma estructural, porque ponen en sintonía neoliberal las políticas públicas de las que ahora son responsables directas. Gracias a esas políticas públicas, que tienen ya una signatura neoliberal, se reconstruye el sentido de lo público y del Estado, no como solidaridad y responsabilidad
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social y de todos, sino como estrategias de intervención por la vía del clientelismo, el asistencialismo, y la focalización. El Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF), el FMI, la agencia norteamericana de la cooperación al desarrollo (USAID), la agencia alemana de cooperación al desarrollo (GTZ), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo Internacional para el Desarrollo (FIDA), la ONG internacional FIA, la cooperación suiza (COSUDE), Conservation International (CI), WWF, The Nature Conservance (TNC), la agencia española de cooperación (AECI), la Agencia para la Cooperación Internacional de Japón, JICA, entre otras, forman parte de una vasta red de multilaterales y de organizaciones no gubernamentales que se convierten en los actores fundamentales de la reforma estructural. No solo ello, sino que la misma estructura del Estado y el sentido de las políticas públicas se ponen en sintonía de estas redes de ONG’s y de la cooperación al desarrollo, y adecuan sus formatos públicos en conformidad a las lógicas de intervención social, en la que empieza a prevalecer y a convertirse en hegemónica una retórica propia de la reforma estructural: “actores involucrados”, “población beneficiaria”, “árbol de problemas”, “lluvia de ideas”, “marco lógico”, “manejo participativo”, “planes estratégicos”, “gestión integral”, “gobernanza de recursos naturales”, “acción colectiva”, análisis DAFO, etc., todos éstos son conceptos que realizan una metástasis epistémica desde los proyectos de reforma estructural del Banco Mundial, hacia la cooperación internacional al desarrollo, las ONG’s locales y su vasta red de consultores y expertos, hasta llegar al Estado y a las organizaciones sociales. Esta metástasis epistémica llegará incluso a contaminar los discursos políticos de los sujetos que resisten al neoliberalismo. Esta contaminación de los discursos políticos implicó un proceso de colonización epistemológica desde los operadores socialmente validados de la reforma estructural y que se situaban en los intersticios de lo público y lo privado, vale decir, las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo40. En ese sentido, se creó una praxis política sustentada en un entramado institucional y político que rebasó al Banco Mundial, aunque nunca dejó de estructurarse bajo la brújula del neoliberalismo y bajo la conducción epistemológica y metodológica del Banco Mundial, quien era la institución encargada de dotar de contenidos a la estrategia neoliberal como estrategia de 40
Sobre el rol de las ONG’s, y la colonización epistemológica desde el neoliberalismo, ver: Mato, Daniel: THINK TANKS, fundaciones y profesionales en la promoción de ideas (neo)liberales en América Latina. En: Grimson, Alejandro. (Comp.): Cultura y Neoliberalismo. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. 2007.
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desarrollo de largo plazo y de “reducción de la pobreza”. En ese sentido, el Banco Mundial es el think tank más grande creado hasta el momento por el capitalismo, y la opera magnum del neoliberalismo y de su proyecto de transformación histórica: es, a no dudarlo, el “Vaticano del desarrollo internacional”. Este vasto entramado institucional tiene al Banco Mundial como centro de gravedad y a su alrededor, en un primer anillo concéntrico estarían el FMI, el BID, la USAID, la CAF, el Departamento del Tesoro de EEUU (la FED), el Departamento de Estado (de EEUU), y el Pentágono, y es en donde se toman las decisiones “duras” y se establecen los lineamientos de base, y que se expresarían en las diez recomendaciones de política que resume John Williamson en el denominado “Consenso de Washington”. Se trata de un núcleo altamente estructurado, organizado y centralizado41. Este es el centro del poder, tanto del ajuste macrofiscal cuanto de la reforma estructural, desde el cual se redefinen y se procesan los mecanismos de la acumulación de capital desde el centro hacia la periferia. Es el núcleo duro de la gran transformación neoliberal. En un segundo anillo concéntrico, estarían la cooperación internacional al desarrollo, en especial la GTZ alemana, el sistema de cooperación al desarrollo de Naciones Unidas, y sus agencias como el PNUD, la UNICEF, la FAO, la OMS, UNIFEM, UNESCO, PNUMA, UNCTAD, la cooperación holandesa (SNV), española (AECI), danesa (DANIDA), suiza (COSUDE), canadiense, el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, el FIDA, la FIA, CARE, y, en general, la cooperación al desarrollo de la Unión Europea, el JICA, etc. Son los aliados y las correas de transmisión del núcleo duro de la transformación neoliberal. Las instituciones que conforman el primer anillo concéntrico y aquellas de este segundo anillo concéntrico tienen una interlocución directa con el Estado y esto les permite interferir e
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Esta sinergia en la reforma estructural puede visualizarse en el documento denominado Estrategia Asistencia País del Banco Mundial, suscrita con el gobierno ecuatoriano en 2003. Allí, en el parágrafo 108 se establece lo siguiente: “La ejecución del programa del Banco requiere una estrecha coordinación con los socios estratégicos incluyendo la CAF, el BID, el IMF, el sistema de Naciones Unidas, y los donantes bilaterales”. En el parágrafo 109, se lee: “El diseño del programa de asistencia por el Banco aprovecha el Acuerdo con el Fondo (se refiere al FMI, P.D.), y reconoce varias áreas en las cuales otros donantes tienen una ventaja comparativa y/o están prestando ya una asistencia importante. Por ejemplo, la CAF tiene una historia de inversiones significativas en las grandes obras infraestructurales en el Ecuador y, conjuntamente con el BID, está promoviendo la interconectividad del transporte, la electricidad y otras redes entre las naciones andinas … (se refiere a los proyectos IIRSA, ver supra Cap. IV, P.D.). El BID ha asumido el liderazgo en la cuestión de reformar los bancos públicos, las finanzas rurales, definición de los derechos de propiedad, y el fondo de inversión social (se refiere al proyecto de microfinanzas SALTO, P.D.). El BID y el Banco (Mundial, P.D.) actualmente están desarrollando préstamos programáticos que se refuerzan mutuamente en las áreas sociales, en las cuales ambas instituciones han cumplido roles protagónicos. El Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ha desempeñado un papel importante en el monitoreo de los gastos sociales y en el trabajo hacia un pacto social y fiscal dentro de la sociedad civil. La GTZ y la USAID están haciendo aportes claves para adelantar el desarrollo municipal en el contexto de la descentralización.” En el parágrafo 110, puede leerse lo siguiente: “Además, hay una colaboración fuerte entre los organismos multilaterales (CAF, BID, FMI, y el Banco Mundial) a nivel local para poder presentar una posición coordinada sobre varios temas de políticas.” Banco Mundial, Estrategia de Asistencia País, abril 2003, Informe No. 25817 EC.
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intervenir directamente sobre las políticas públicas. Aparecen como agencias financiadoras pero generalmente trabajan y se financian con los mismos recursos del Estado al que van a privatizar. En un tercer anillo concéntrico, estarían las ONG’s locales. Ahora bien, habida cuenta de la complejidad y de lo vasto que es el proceso de reforma estructural en el mundo, en donde en cada país se generó un entramado de ONG’s locales que sirvieron de pivote y de coartada local para la reforma estructural, quizá valga como marco heurístico de comprensión de la reforma estructural y de la praxis histórica del complejo institucional de la reforma estructural el caso del pequeño país sudamericano del Ecuador, en donde se generó una densa y vasta red de ONG’s locales que replicaron y sirvieron de correas de transmisión de la reforma estructural. Pueden mencionarse algunas ONG’s de este país que nos pueden dar una idea de la forma por la cual se tejió el complejo institucional de la reforma estructural, desde las más reconocidas como Fundación Esquel, IEDECA42, CEDERENA, DFC, el consorcio CAMAREN (Sistema de Capacitación para el Manejo de los Recursos Naturales Renovables), Ecodecisión43, Ecociencia, Fundación Natura, Fundagro, hasta las más recónditas y que actúan en los sitios más apartados, y también empresas consultoras privadas como la Corporación Estade44, entre otros. Estos dos últimos anillos concéntricos son también los brazos ejecutores de la reforma estructural cuyos ejes, lineamientos programáticos, prioridades y tempo han sido definidos desde Washington, pero cuya aplicación efectiva y puesta en funcionamiento se debe, en lo fundamental, a estos dos brazos concéntricos de la reforma estructural. A todo este sistema planetario de la reforma estructural puede denominarse como complejo institucional de la reforma estructural. Es tan fuerte la presencia de las ONG’s y la cooperación internacional al desarrollo, en la definición y formulación de políticas y provisión de bienes públicos dentro de la reforma neoliberal, que algunos autores los han denominado como “sector
42 IEDECA es una ONG con fuertes lazos con los sectores rurales y campesinos indígenas de la sierra centro y norte. Fue la contraparte del Banco Mundial en el proyecto SAPRI desde el cual se intentó cubrir con un manto de legitimidad y de participación social la reforma estructural: “La Structural Adjustement Participatory Review Initiative (SAPRI – Iniciativa para el análisis participativo del ajuste estructural) es un proyecto conjunto del Banco Mundial, los gobiernos y una red global de ONGs y organizaciones de la sociedad civil… En el caso del Ecuador, el Instituto de Ecología y Desarrollo de las comunidades Andinas (IEDECA) lideró el proceso de coordinar la representación y participación de la sociedad civil… El SAPRI también elaboró recomendaciones importantes respecto al proceso incluyendo: … Proponer, aprobar e implementar una “Ley de Diálogo, Participación y Control Civil” … (que) debe ir acompañada por una Ley de Responsabilidad Fiscal … Los logros del SAPRI en el Ecuador incluyen la incorporación de una representación de la sociedad civil mucho más amplia que lo común en la mayoría de procesos ..” Banco Mundial, CAS-2003, pp.75-76 43 Esta ONG ha tenido un rol fundamental en la privatización del agua, sobre todo en las ciudades de Pimampiro y Cuenca. 44 La Corporación privada de Estudios de Estructura y Administración del Estado, ESTADE, ha sido una institución clave a la hora de construir los marcos jurídicos para la privatización de la naturaleza, la privatización del agua, ha estado vinculada al proyecto SUBIR (CARE-USAID-TNT), a la UICN, al Proyecto PAT del Banco Mundial para el riego, al proyecto PATRA del Banco Mundial, y realizó los estudios que determinaron la supresión del INERHI. Cf. www.estade.org.
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público no estatal”
45
. De su parte, el concepto de complejo institucional de la reforma
estructural intenta una explicación sociológica para una praxis política y al interior del sistemamundo y de las relaciones centro-periferia, y en una trama de lucha de clases propia de la acumulación capitalista por desposesión. Al interior de este complejo habría que también añadir como satélites a instituciones académicas como la FLACSO, y en especial FLACSO-Ecuador46, a instituciones semiacadémicas como ILDIS (Fundación alemana Friedrich Ebert), la Fundación Konrad Adenauer47, a think tanks locales como es el caso de la corporación ecuatoriana CORDES48 (Corporación de Estudios para el Desarrollo, de la Democracia Cristiana), la ONG ecuatoriana CIUDAD, el Observatorio de la Política Fiscal, el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, IICA, la Global Water Partnership, GWP, universidades norteamericanas que colaboraron con la reforma estructural neoliberal dotándole de sustento teórico, el International Institute for Environment and Development (IIED), el Cato Institute, y también organizaciones de ayuda social de la Iglesia Católica que en el caso ecuatoriano adquieren relevancia como el FEPP49, institución ahora vinculada a la industria de las microfinanzas y de los servicios ambientales, entre otros. Habría que añadir a la praxis de estas instituciones el rol de los medios de comunicación que posibilitaron la consolidación de los discursos de la reforma estructural. Gracias a los mass media los conceptos operacionales de la reforma estructural se convirtieron en conceptos hegemónicos y en parte de los imaginarios sociales. Fueron los mass media los que tejieron una red semiótica-simbólica que reforzó los mecanismos ideológicos y los patrones hegemónicos de la reforma estructural. Como ejemplo de las sinergias que construye el complejo institucional de la reforma estructural, puede evidenciarse su dinámica en la Estrategia de Asistencia País (EDAP) que el Banco Mundial suscribió con el gobierno peruano en el año 2007, en donde se dice:
45
Cf. Bresser Pereira, Luiz C. La reforma del Estado de los años 90. Lógica y mecanismos de control. Desarrollo Económico, Revista de Ciencias Sociales Vol. 38, Nº 150, julio-septiembre de 1998. 46 Además de coadyuvar a la fundamentación de los conceptos de la reforma estructural desde la realidad local, la FLACSO ha cumplido un rol estratégico dentro de los planes del Pentágono y del Departamento de Estado de EEUU, para la región andina. Desde la FLACSO-Ecuador se llevó adelante el programa de seguridad regional a través de un convenio con la Universidad de Miami, y el Comando Sur del Ejército de EEUU. 47 Esta fundación se ha especializado los últimos años en una estrategia de intervención directa sobre el movimiento indígena ecuatoriano a través de la capacitación y la formación de “capital humano”. 48 CORDES ha sido el think tank local más importante para posicionar temas, agendas y propuestas políticas para la reforma estructural neoliberal. Su rol durante la Asamblea Constituyente de 1998 fue fundamental en ese sentido. 49 El Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio, FEPP, con amplia experiencia y trayectoria en financiamiento al desarrollo comunitario, es analizado al interior de esta transformación neoliberal en un estudio de Bretón Solo de Zaldívar, Víctor: Cooperación al desarrollo y demandas étnicas en los Andes Ecuatorianos. Ensayo sobre indigenismo, desarrollo rural y neoindigenismo, Ed. FLACSO-Ecuador, 2001. El FEPP también ha sido denunciado por su relación con los agronegocios y los esquemas de plantaciones, ver: Ramos, Ivonne y Bonilla, Nathalia: Mujeres, comunidades y plantaciones en Ecuador Testimonios sobre un modelo forestalsocial y ambientalmente destructivo. Colección del WRM sobre plantaciones No. 12, Ecuador, Octubre 2008.
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“Respecto de los créditos de ajuste, KfW ha expresado su interés en co-financiar el conjunto propuesto de DPL fiscales como continuación de su apoyo inicial al conjunto de préstamos DECSAL desembolsados durante el gobierno anterior. Asimismo, el diseño de los programas ∗
de crédito para ajustes se coordinará estrechamente con BID y el FMI, ya que ambas instituciones están apoyando la agenda de reformas del sector público del gobierno. Simultáneamente, el Banco continuará coordinando estas herramientas con otros donantes (como GTZ, USAID, DFID, COSUDE, AECI, Cooperazione Italiana, SNV, etc.), los mismos que continuarán involucrados en el apoyo de reformas clave del nuevo gobierno. Respecto de los créditos para inversión, la estrategia que se propone como parte de esta EDAP tiene como propósito lograr la coordinación activa y/o posible co-financiamiento con el BID (para transporte, educación, salud, gestión fiscal y competitividad); con la CAF (infraestructura); GTZ (para competitividad, agua y desarrollo rural); JBIC (Cooperación del Japón, P.D.) (para infraestructura); USAID (para iniciativas en administración de justicia y buen gobierno); y DFID (para nutrición). Además, el GBM (Grupo Banco Mundial, P.D.) continuará fortaleciendo su relación con el Programa Global de Agua y Saneamiento que ha participado activamente en consultas con el nuevo gobierno y que constituirá un complemento al apoyo del GBM al programa gubernamental “Agua para Todos”. Las áreas posibles de AAA conjunta ∗
podrían incluir infraestructura (con CAF) y los sectores sociales, generación de crecimiento, buen gobierno y lucha contra la corrupción con DFID (Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, P.D.).”50
La lógica del complejo institucional de la reforma estructural Ahora bien, es muy difícil suponer que, salvo en el primer núcleo del complejo institucional, todas estas instituciones hayan actuado al unísono y bajo una coordinación determinada desde el Banco Mundial, o desde cualquier otra institución o multilateral. Lo más probable es que ninguna de ellas haya tenido exacta conciencia de lo que hacían las demás, de ahí la superposición, la yuxtaposición y la repetición en discursos, proyectos, y recursos. Lo que se sugiere con el concepto de complejo institucional de la reforma estructural, es que sobre las prioridades políticas de la construcción neoliberal, se fueron imbricando y comprometiendo una serie de actores vinculados a la cooperación al desarrollo, a las organizaciones no gubernamentales y a instituciones académicas, y semi académicas, porque Decentralization and Competitiveness Structural Adjustment Loan (Préstamo de Ajuste Estructural para Descentralización y Competitividad) ∗
Analytic and Advisory Services (Servicios de Análisis y Asesoría) Banco Mundial, Estrategia de Alianza con el País para la República de Perú para los años fiscales 2007-2011. Informe No. PE-37913, 19 de diciembre de 2006, pp. 31 ∗
50
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consideraron que el momento abierto desde el Banco Mundial, era también su momento. Porque las sinergias que se crearon, desde cuestiones metodológicas hasta aquellas de financiamiento y contratación de consultores y expertos, hablaban un mismo lenguaje y estaban estructuradas desde una misma lógica y episteme. Se sugiere también que las instituciones que forman parte del complejo institucional de la reforma estructural, no adecuaron sus estrategias para el caso exclusivo de ningún país en particular, como es obvio, sino que forman parte de estrategias globales de colonización, imposición y subordinación. El complejo institucional de la reforma estructural actuó en toda la región, y el mundo, bajo los mismos parámetros y bajo las mismas premisas de la reforma neoliberal. Su actuación debe ser visualizada al interior de las contradicciones del sistema-mundo y de las relaciones centro-periferia. George Soros, un personaje clave de la globalización neoliberal, y gestor de fondos de inversión financierosespeculativos, es también financista de varias ONG’s en los países de la Europa del Este y que cumplen un rol clave en la transición del socialismo al capitalismo. Bill Gates de Microsoft financia también varias ONG’s a escala global, en una estrategia que consolida las posiciones de mercado de esta corporación al mismo tiempo que hace “cooperación al desarrollo”. En los casos de México, Bolivia, Guatemala, Perú, Nicaragua, y otros países de la región, existieron procesos muy parecidos en las metodologías, los discursos, la forma de actuación del complejo institucional de la reforma estructural, e incluso los consultores y expertos contratados muchas veces eran los mismos, como puede verse en el siguiente ejemplo:
Sobre la actuación del complejo institucional de la reforma estructural, puede observarse el siguiente ejemplo sobre la reforma sectorial para el sector agua y saneamiento en Nicaragua: “En el 2005, el Programa Conjunto de Agua y Saneamiento (WSP) del Banco Mundial y del PNUD, la Agencia Suiza para la Cooperación y el Desarrollo (COSUDE) y la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (CONAPAS) realizaron un taller para capacitar a los funcionarios públicos en los conceptos y aplicaciones del enfoque sectorial amplio (SWAp) … En el caso del SWAp nicaragüense participan los siguientes actores internacionales: las Naciones Unidas, en acciones a nivel local; el Programa de Agua y Saneamiento del Banco Mundial, en la asistencia técnica para la descentralización, el empoderamiento de las municipalidades, los modelos de gestión y los sistemas de información; la COSUDE, en el fortalecimiento institucional del CONAPAS y de la política de descentralización; el BID, en el apoyo a la estrategia sectorial y en la promoción de un SWAp rural; la KfW de Alemania, en el apoyo a la reforma de gobernanza del sector; la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional de Canadá, en la asistencia para la implementación de un “concepto más amplio” de gestión integral de los recursos hídricos; la Organización de Desarrollo Internacional de los
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Países Bajos, en la modernización del sector a través de temas relevantes como ambiente, gobernanza y manejo de cuencas; y el gobierno de Luxemburgo, en apoyo institucional.”51.
A través de este concepto de “complejo institucional de la reforma estructural”, se trata de dar una coherencia a una praxis político-institucional que es clave para comprender al neoliberalismo como proyecto político-histórico al interior del sistema-mundo. Muchas de las instituciones comprometidas en este complejo institucional hacían parte del juego neoliberal aunque su intención y sus motivos hayan sido incluso los contrarios. Puede ser que sus discursos hayan sido antineoliberales e incluso antisistema, pero eso no quita que hayan sido altamente funcionales a la reforma estructural del neoliberalismo. Por eso, el momento en el que disputaron los recursos para llevar adelante los proyectos de desarrollo y articularon los marcos metodológicos y la episteme de la reforma estructural, ya eran parte de este complejo institucional de la reforma estructural. El instante en el que empezaron a pensar en términos de “desarrollo local”, “planes estratégicos”, “participación ciudadana”, “reducción de la pobreza”, “gobernanza del agua”, “microfinanzas”, “gestión integral”, “desarrollo económico territorial”, “mancomunidades”, “competitividad territorial”, “servicios ambientales”, “conservación de los ecosistemas”, entre otros conceptos, eran parte, quizá sin saberlo y sin proponérselo, del complejo institucional de la reforma estructural de la gran transformación neoliberal. Este complejo institucional de la reforma estructural neoliberal fue financiado con recursos del mismo Estado, mediante créditos de ajuste estructural o créditos para el financiamiento al desarrollo y, generalmente, en condiciones duras y onerosas. Algunos de estos créditos fueron también concedidos de manera bilateral por países deseosos que sus propias corporaciones entren al juego de la privatización, como es el caso de la cooperación europea o el caso de Brasil. El panoptismo del complejo institucional de la reforma estructural El Banco Mundial no solo que creó los marcos teóricos de intervención para cada uno de sus proyectos, programas y estrategias, sino que además creó un mecanismo de control colonial de todas las decisiones que se asumían en cada uno de los proyectos que gestó, desde aquellas más nimias y aparentemente intrascendentes hasta las más importantes y claves,
a través del
mecanismo de la “no-objeción”. Bajo este control operacional definido en la “no-objeción”, no existió un solo detalle de la reforma estructural que se haya escapado a la atención, vigilancia,
51
Terán, Juan Fernando: La infraestructura como necesidad y los pobres como pretexto. Condicionamientos multilaterales, financiamiento privado y gobiernos locales. Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador, Corporación Editora Nacional, Quito-Ecuador, 2007, pp.40.
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seguimiento y control del Banco Mundial52. Este mecanismo panóptico de control colonial se replicaría de una u otra manera en todo el entramado del complejo institucional de la reforma estructural. Casi todas las ONG’s de este complejo institucional, aplicaron sus propios mecanismos panópticos de control no solo sobre los recursos, sino sobre los contenidos y los formatos de intervención social. Casi todas ellas violentaron los procesos sociales y replicaron las formas coloniales de intervención, control, y dominación sobre la población y las organizaciones sociales en las que actuaban. Fue este complejo institucional de la reforma estructural el que llevó adelante la estrategia de intervención política de la reforma estructural neoliberal. Se trata de los batallones de infantería de la gran transformación neoliberal. Sobre los destrozos provocados por la artillería del FMI, actuaron estas tropas de infantería de la reforma estructural para tomar posesión de los territorios sociales y públicos en nombre de la cruzada neoliberal. Sobre las poblaciones ateridas y atemorizadas por la violencia del ajuste neoliberal del FMI, entraron a saco los consultores, técnicos y expertos de la reforma estructural, para subastar los pedazos de solidaridad que aún subsistían, para romper las lógicas de reciprocidad y convivialidad que habían logrado pervivir en los intersticios de la violencia neoliberal. Fue desde este complejo institucional de la reforma estructural que se conformaron los cuadros tecno-políticos y tecno-burocráticos de la reforma estructural que luego coparían todos los espacios sociales. Son los consultores y técnicos vinculados al BID, la CAF, al Banco Mundial, a la GTZ, del PNUD, FIDA, SNV, COSUDE, etc., quienes se convirtieron en esa tropa de infantería de la reforma estructural. Fueron ellos los que impulsaron una serie de leyes, planes de desarrollo, estrategias de intervención, estrategias de cooptación, entre otras, que hicieron posible el control a las disidencias, la imposición de nuevos lenguajes cuyo signo distintivo siempre estuvo en la prosa del neoliberalismo, amén de la imposición de políticas, y de la creación de nuevas leyes que posibilitaban al neoliberalismo. Fue desde la reforma estructural y del complejo institucional que se creó al efecto, que se propusieron leyes que permitían la privatización de lo público, la descentralización, la desregulación, la flexibilización laboral. Fue desde los think tank criollos que se posicionaron los temas del desarrollo local territorial, los planes estratégicos, la participación ciudadana local, 52
El Banco Mundial además generó toda una panoplia de instrumentos y metodologías de control y que van desde las Estrategias Asistencia País (CAS por sus siglas en inglés), hasta instrumentos puntuales como: el Análisis Ambiental País (CEA), la Evaluación de la capacidad de gestión financiera del país (Country Financial Accountability Assessment, CFAA), el Seguimiento a las Políticas del Gasto Público (Public Expenditure Review, PER), la Evaluación de las políticas e instituciones del país (Country Policy and Institutional Assessment, CPIA), Seguimiento y Evaluación de la Pobreza (Poverty Assessment), Revisión de la Gobernanza y las Instituciones (Institutional and Governance Review), Evaluación del Clima de la Inversión (Investment Climate Assessment, ICA), etc.
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la descentralización y la gobernanza de los recursos naturales, y todas las reformas jurídicas que se procesaron desde el sistema político para la privatización territorial y la acumulación por desposesión que cobra fuerza a inicios del 2000 y años subsiguientes. Fue desde este complejo institucional de la reforma estructural que se llevó adelante la tarea de desmantelar al Estado para su posterior reconstrucción neoliberal, a través de un vasto conjunto de proyectos específicos que fueron impulsados desde el Banco Mundial, el BID, la USAID y la GTZ-DED, el Cosude, el PNUD, el SNV, etc. Se trata del momento de la “reforma estructural sectorial”, en la que se intervino en casi todos los sectores de la sociedad: salud, educación, infraestructura
vial,
saneamiento
ambiental,
recursos
naturales,
agua,
biodiversidad,
administración de justicia, petróleo, energía eléctrica, seguridad social, telefonía, sector financiero, sector externo, industrias, pequeñas empresas, microfinanzas, sector artesanal, sector pesquero, caminos vecinales, competitividad, áreas protegidas, niñez y adolescencia, discapacidades, mujeres, etc. No hubo un solo sector que haya escapado de las redes de la reforma estructural. No hubo un átomo de solidaridad social que no haya sido intervenido y destrozado desde estas redes. Ahí intervinieron una miríada de ONG’s, y de consultores, llevando las lógicas, los discursos, las prioridades y los mecanismos de control político del complejo de instituciones de la reforma estructural. Durante la reforma estructural, se crearon una serie de proyectos sectoriales, que para el caso del Ecuador representan un despliegue impresionante del “cambio institucional” provocado desde la reforma estructural. Si tomamos como ejemplo a este pequeño país vemos aparecer una serie de proyectos que se crearon de manera específica para la reforma estructural, como por ejemplo: MOSTA, PERTAL, FASBASE, PROMEC, PROJUSTICIA, PRAGUAS, PROMECEB, PRODEC, PRONADER, PROMSA, PRODEMINCA, PAT, GESOREM, PROMODE, PROFORESTAL, SIGEF-SIGOB, Redes amigas, PROFAFOR, SAPRI, SUBIR, PATRA, SALTO, FSTAL, PRODEPINE, PROLOCAL, PRAT, FISE y una extensa lista de acrónimos, que quizá no nos digan nada en específico, pero que servían para ocultar los mecanismos de intervención y colonialismo hechos desde la reforma estructural, al tenor de la reconstrucción neoliberal del Estado. Las sociedades en las cuales actuaron estos proyectos tampoco sabían de su existencia y esos acrónimos tampoco les dicen nada. El sistema político jamás los procesó, jamás los cuestionó, jamás los fiscalizó, a pesar del hecho de que se trataban de fondos públicos enmascarados bajo la cobertura de la cooperación al desarrollo. Los mass media nunca los pusieron ni en la primera ni en la última página. Los mass media banalizaron la política y la convirtieron en un reality como una forma de encubrir y proteger al neoliberalismo. Una densa y espesa cortina de
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silencio y complicidad los cubrió durante toda la reforma estructural. Sin embargo, fue desde este complejo institucional de la reforma estructural, y desde estos proyectos específicos, que se llevó adelante un proceso de “metabolización y cooptación política” a las organizaciones sociales que podían hacer frente al neoliberalismo a partir de su capacidad de movilización y de proposición. Este complejo institucional de la reforma estructural generó una serie de proyectos destinados a intervenir directamente sobre los grupos sociales con capacidades de intervención política y que podían neutralizar o bloquear la reforma estructural. Esta estrategia de destrucción de las solidaridades sociales, de ocupación de los territorios de lo público por los expertos y consultores de la reforma estructural, tuvo consecuencias devastadoras: la pérdida de la soberanía, la sobreexplotación, la iniquidad en la distribución del ingreso, el deterioro de las condiciones de vida, la pérdida de confianza en las instituciones públicas, la riqueza más obscena junto a la miseria más atroz, la devastación ambiental y un largo y ominoso etc.
La fragmentación del Estado y la imposición neocolonial La metodología del proceso de reforma estructural puede ser comprendida bajo tres modalidades básicas: (i) la privatización del Estado y la disciplinarización social; (ii) la reforma sectorial; y, (iii) la colonización del Estado por el Banco Mundial. Esta metodología de la reforma estructural no es un proceso pensado ex profeso y definido ex ante, y con etapas previstas, sino que nace desde las confrontaciones, resistencias y movilizaciones sociales, y desde las necesidades, tanto de las nuevas elites que surgen desde el ajuste macrofiscal, cuanto de los centros del poder del sistema-mundo capitalista. A cada medida de ajuste macrofiscal correspondió un momento de resistencias y movilizaciones sociales. A cada momento de la reforma estructural correspondieron cambios importantes en el sistema político que enfrentaron incluso a las elites entre sí. La velocidad y ritmo del ajuste macrofiscal y su paso hacia la reforma estructural siempre estuvo definido desde el FMI, el Banco Mundial y el BID. En esa velocidad impuesta desde las prioridades del Banco Mundial, se llegaron a “quemar etapas” que significaron, finalmente, el bloqueo momentáneo de la reforma estructural. En efecto, las elites que se consolidaron desde el ajuste macrofiscal durante la década de los ochenta e inicios de los noventa, así como los partidos políticos que les servían de interlocutores y representación, no tuvieron el tiempo de definir un estatuto hegemónico entre ellas. Las elites vinculadas a los sectores primario exportadores, disputaron el sentido y la direccionalidad del ajuste con las elites vinculadas a los
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procesos de la industrialización endógena. El hecho de no haber definido un estatuto o un arreglo de connivencias entre estas elites, sumado a la presión de los tiempos de la reforma estructural provocaron un bloqueo en la reforma estructural, de ahí que el proceso de reforma estructural en sectores estratégicos para la economía, como el petróleo y la energía, se haya dado como una fuga hacia delante y que hayan buscado en la intermediación de las corporaciones transnacionales, la superación de esos impasses y neutralizaciones mutuas, en las que las elites locales se contentaron con un rol de peaje y renta. Lumpen política en el neoliberalismo Los grupos financieros, una vez rotas las resistencias sociales al ajuste macrofiscal durante la década de los ochenta y parte de los noventa, se lanzaron al asalto del Estado, pero de una forma particular, para ellos se trataba, literalmente, de asaltar al Estado por intermedio del sistema político. No había metáforas ni metadiscursos en su asalto al Estado y a lo público. La nacionalización de la deuda externa privada en la década de los ochenta, le sirvieron de heurística a estos grupos financieros para comprender que gracias al apoyo del FMI y del Banco Mundial, tenían patente de corso para utilizar la política pública como a bien quisieran. La política de estos grupos financieros asumió un formato de delincuencia y lumpen legitimada y santificada desde el FMI y el Banco Mundial. La corrupción de esta lumpen-política fue parte del momento de la reforma neoliberal y daba cuenta del desarrollo del capitalismo en la región53. Los grupos financieros nunca superaron su comportamiento rentista y especulador, y una visión barroca del capitalismo y la modernidad. Para ellos, la política se inscribía desde su particular forma de suscribirla y asumirla, es decir, como mecanismo que permita la acumulación originaria de capital. En esa forma, toda manipulación es válida, todo discurso legitimante aparece como coherente y todo argumento sirve por más peregrino que pueda parecer. La lumpen-política del ajuste neoliberal era el correlato natural del desarrollo del capitalismo en momentos en los que el ajuste macrofiscal permitía la emergencia y consolidación de nuevos grupos de poder sustentados, precisamente, en esas formas de acumulación originaria que tienen su base natural en la corrupción, el saqueo, el robo, el latrocinio. Muchos de los jefes de los grupos financieros y elites que se formaron en la era neoliberal fueron funcionarios del Estado que tuvieron bajo su responsabilidad información, recursos, además de una ambición sin límites
53 La relación entre acumulación de capital y los comportamientos que asumen las elites en los países de la periferia, y en un contexto de acumulación originaria, han sido objeto de análisis incluso antes de la reforma neoliberal. Cf: André Gunder Frank: Lumpenburguesía, lumpendesarrollo. Ed. ERA, México, 1968.
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y pocos escrúpulos. Con esos requisitos, solamente tenían que involucrarse en las nuevas reglas de juego para emerger como jefes de importantes grupos financieros. Cambistas que se convirtieron en Ministros de Finanzas y manejaron a su antojo el tipo de cambio. Banqueros que en las mañanas eran autoridades económicas, y en las tardes y al mismo tiempo eran gerentes de bancos privados. Contratistas que eran Ministros de obras públicas. Comisionistas que manejaban
y prescribían directamente las políticas económicas.
Funcionarios del FMI que actuaban como funcionarios públicos en el Banco Central y en el Ministerio de Finanzas. Funcionarios del Banco Central que hacían méritos para ir a trabajar de planta en el FMI. Tramitadores de comercio exterior que manejaban directamente las aduanas. Empresarios que nunca habían pagado impuestos y que se convertían en autoridades tributarias. Perseguidos por la justicia se convertían en jueces y magistrados. Prontuariados que pontificaban sobre la moral y las bendiciones del libre mercado desde sus nuevas posiciones oficiales. Estas nuevas elites crearon para la lumpen política neoliberal un ambiente de burdel, fanfarria y cambalache que recordaba a Santos Discépolo. Un ambiente en el que todos ellos se enriquecieron gracias a la lumpen-política del ajuste macrofiscal y de la reforma estructural. Por eso, todos ellos van a suscribir las recomendaciones del FMI y del Banco Mundial porque a la larga son su condición de posibilidad y existencia. Quizá por ello, la corrupción es el formato natural de esta etapa de la acumulación de capital que nace desde el ajuste macrofiscal y la reforma estructural del neoliberalismo. Por ello, estos grupos que están en pleno proceso de acumulación originaria asaltan al Estado desde la lógica del rentista y especulador, y no quieren controlar la riqueza del Estado para expandir y diversificar su producción, sino para lucrar de ésta. Los grupos financieros están lejos de la lógica moderna y del ethos weberiano y más lejos aún del empresario schumpeteriano. Son un producto de un capitalismo más bien barroco que huye del ethos moderno. Sus formas de dominación son tradicionales y su resistencia a la modernidad es atávica. La corrupción es parte consustancial de su ethos barroco y de sus particulares maneras de comprender el desarrollo del capitalismo. Sin la corrupción, sin la lumpen-política neoliberal y sin el apoyo cómplice del FMI y del Banco Mundial, el ajuste y la reforma estructural habrían sido una tarea para Sísifo. Para estos grupos financieros, la modernidad es una amenaza porque les implicaría cambiar ese habitus del cual nos hablaba Bourdieu, y que les permitía una condición de posibilidad en el ajuste neoliberal. Esas elites están aún en pleno proceso de “modernización”, y la resisten con relativo éxito. La reforma estructural toma desprevenidos a estos grupos de poder que tienen que adecuar sus lógicas de acumulación originaria y de lumpen-política con aquellas de la acumulación mundial.
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La reforma estructural, por tanto, asume una especie de metodología, por llamarlo de alguna manera, que nace desde ese carácter barroco de la burguesía local, de sus mecanismos de poder coloniales y no-modernos, de las resistencias y movilizaciones sociales en los que la clase obrera, en un primer momento, y los movimientos sociales, en un segundo momento, luchan en contra del sino de la historia neoliberal. Ahora bien, con el propósito de comprender las formas por las cuales se impuso la reforma estructural del Banco Mundial y del complejo institucional que le es correlativo, necesitamos de un marco heurístico que nos sirva de formato general para visualizar esas imposiciones. Conforme se había establecido más arriba, se utilizará el caso del Ecuador como ejemplo de la reforma estructural en la región. De la misma manera que las Cartas de Intención del FMI son documentos estándar y la comprensión de la episteme de una sola Carta de Intención nos permite vislumbrar el alcance y posibilidades del proceso global del ajuste macrofiscal, el estudio y análisis de la reforma estructural en un país determinado puede ayudarnos a entender los formatos institucionales que asumió la reforma estructural en otros países. La referencia al Ecuador que se hará en esta parte del ensayo, por consiguiente, es para percibir la heurística de la reforma estructural, no es un estudio de caso. Los detalles que se mencionan sirven, precisamente, para fundamentar esa heurística de la reforma estructural. La actuación del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural, así como el apoyo que obtuvo desde el sistema político, no deben verse como situaciones específicas del Ecuador, sino como formatos generales de la acumulación del capital y de la lucha de clases. Si pusiéramos como ejemplos la reforma estructural en Bolivia, Guatemala, México, Perú o Paraguay, entre otros países, el formato de intervención sería exactamente el mismo, aunque cambien los nombres de los actores y sus circunstancias más específicas. Ese marco heurístico de la reforma estructural puede, entonces, asimilarse desde los siguientes procesos: 1. La modernización del Estado La reforma estructural se convierte en el punto focal del proyecto neoliberal del Ecuador en la coyuntura de 1993, cuando el sistema político ecuatoriano aprueba la denominada Ley de Modernización del Estado54. Hasta esa fecha, los temas de la reforma estructural constaban en la segunda línea del ajuste macrofiscal. La noción de “modernización” del Estado es el dispositivo ideológico-político que el Banco Mundial y las elites más ilustradas y ortodoxas del neoliberalismo, van a utilizar para presionar por la radicalización del ajuste y su transformación 54
Ley de Modernización del Estado, privatizaciones y prestación de servicios públicos por parte de la iniciativa privada, Ley No. 50, Registro Oficial 349, del 31 de diciembre de 1993.
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en reforma estructural. La coyuntura del nuevo gobierno (Sixto Durán Ballén: 1992-1996), es el espacio político que permite esa transición, habida cuenta de que el gobierno de la Izquierda Democrática que, por lo demás, adscribe a las tesis políticas de la social democracia, había logrado neutralizar las capacidades políticas de movilización de los sindicatos. Es en ese contexto político en el cual se proponen las tareas de la reforma estructural como tareas urgentes. En esta Ley de Modernización del Estado, van a constar las prioridades, los momentos, las metodologías, las instituciones, y las formas por las cuales va a transitar la reforma estructural. El Art. 1, de esta Ley expresa lo siguiente: Ley de Modernización del Estado “Art. 1.- OBJETO.- La presente ley tiene por objeto establecer los principios y normas generales para regular: a) La racionalización y eficiencia administrativa; b) La descentralización, la desconcentración y la simplificación; c) La prestación de servicios públicos, las actividades económicas y la exploración y explotación de los recursos naturales no renovables de propiedad del Estado, por parte de empresas mixtas o privadas mediante cualesquiera de las formas establecidas en la Constitución; y, d) La enajenación de la participación de las instituciones del Estado en las empresas estatales de conformidad con la ley.”
Constan allí los temas y las dimensiones fundamentales sobre las que transitará la reforma estructural: (1) la reforma neoliberal del Estado (racionalización y eficiencia); (2) la descentralización; y, (3) la privatización. Esos tres ejes se procesarán a todo lo largo de la reforma estructural y comprenderán varios momentos. La racionalización y eficiencia administrativa-pública implica y replica a las demandas de disciplina y austeridad fiscal de los programas de estabilización macroeconómica del FMI, y del ajuste macrofiscal, llevándolas al espacio de la reforma estructural, es decir, no como temas de coyuntura sino como necesidades estructurales. La racionalización y eficiencia administrativapública, también tiene el objetivo de disciplinar al conjunto de la sociedad al tenor de la modernización, porque implican un programa masivo de renuncias y de pérdidas de empleo en el sector público que cambian las percepciones sociales sobre el Estado y sobre lo público. Esta dinámica finalmente llega a su punto más importante con la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, aprobada por el Congreso Nacional a fines de 2002.
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La descentralización y la desconcentración, por su parte, son otros de los ejes claves de la reforma estructural. La descentralización viene de la mano de uno de los proyectos más agresivos del neoliberalismo: aquel de la fragmentación del Estado y la transferencia de la soberanía política hacia los mercados. En efecto, desde el espacio abierto por la Ley de Modernización del Estado, la descentralización será uno de los temas más trabajados por el complejo institucional de la reforma estructural neoliberal en el Ecuador, que se encargará de dotar de contenidos, tiempos, dinámicas, procesos, discursos, metodologías, apoyos, sinergias, consensos, herramientas y recursos a los procesos de descentralización, desconcentración y, posteriormente, autonomías. La producción teórica e instrumental que el complejo institucional de la reforma estructural ha hecho al tenor de la descentralización es vasta, compleja y sostenida. En la descentralización está en juego la deriva más importante de la acumulación a escala mundial y que hace referencia a los procesos políticos más importantes del capitalismo tardío en virtud de los cuales los mercados asumen una dimensión de soberanía política sancionada y reconocida desde el Estado. Es por ello que la descentralización apunta a romper las amarras de la soberanía sobre los territorios a través de una serie de mecanismos entre los cuales constan los regímenes de competencias y atribuciones. Por ello, y como ya se había anotado, la descentralización en realidad es otro momento de la privatización. En la Ley de Modernización del Estado puede verse el origen de la fragmentación del Estado y la constitución de los mercados como locus de soberanía política por la vía de la descentralización. En efecto, en la Ley de Modernización de 1993, la descentralización se convierte en uno de los temas importantes a desarrollar y totalmente vinculado a la privatización, por ejemplo: “Art. 5.- AREAS DE APLICACION.- El proceso de modernización del Estado, comprende las siguientes áreas: a) La racionalización y simplificación de la estructura administrativa y económica del sector público,
distribuyendo
adecuada
y
eficientemente
las
competencias,
funciones
y
responsabilidades de sus entidades u organismos; b) La descentralización y desconcentración de las actividades administrativas y recursos del sector público; y, c) La desmonopolización y privatización de los servicios públicos y de las actividades económicas asumidas por el Estado u otras entidades del sector público.”
Descentralizar, privatizar y desmantelar al Estado son un solo proceso. Los tiempos de estas dinámicas son tiempos políticos. En la reforma estructural, todos ellos tienen que entrar en una lógica de priorización de tareas con tiempos definidos y determinados. La descentralización, por
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lo demás, es asumida directamente por el complejo institucional de la reforma estructural. Este complejo institucional va a convertir a la descentralización en el deber-ser de toda política pública y de todo proyecto político social, de ahí que haya una sintonía entre la propuesta de la Ley de Modernización de 1993, y la Constitución Política del Ecuador de 2008. En efecto, puede verse lo siguiente en la Ley de Modernización de 1993: “CAPITULO IV DE LA DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION Art. 34.- COMPETENCIA Y FINES.- El Concejo (sic) Nacional de Modernización del Estado, CONAM, coordinará, supervisará y controlará la ejecución de las políticas de descentralización que tiene por objeto la delegación del poder político, económico, administrativo o de gestión de recursos tributarios del gobierno central a los gobiernos seccionales, en coordinación con la Asociación Nacional de Municipalidades ANME (sic) y con el Consorcio de Consejos Provinciales CONCOPE, en lo que sea pertinente. Así mismo coordinará, supervisará y controlará la ejecución de las políticas de desconcentración cuya finalidad es transferir funciones, competencias, tributos y responsabilidades administrativas y de gestión tributaria del gobierno central a sus propias dependencias provinciales.”
Compárese con el tenor de este artículo de la Constitución ecuatoriana de 2008, cuando este texto se produjo en un ambiente y en un contexto caracterizado por la crítica al neoliberalismo y por la emergencia de un gobierno que se autodenominaba de “izquierda”:
“Art. 239.- El régimen de gobiernos autónomos descentralizados se regirá por la ley correspondiente, que establecerá un sistema nacional de competencias de carácter obligatorio y progresivo y definirá las políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios territoriales en el proceso de desarrollo.”
Como puede apreciarse hay una solución de continuidad del proceso de reforma política del Estado que corre de manera independiente de los fenómenos políticos y que da cuenta de que la reforma política neoliberal se constituyó en la ontología política del Estad mínimo. En efecto, entre ambos textos media todo un recorrido histórico y político en el cual los temas de la reforma estructural finalmente se convirtieron en temas de Estado y en un deber-ser social. Para que la descentralización haya finalmente arribado al estatuto autonómico, medió uno de los procesos más vastos y profundos de la reforma estructural neoliberal en el que estuvo involucrado una gran parte del complejo institucional de la reforma estructural. El tercer eje de la reforma estructural planteado por la Ley de Modernización, hace referencia a la privatización-desmonopolización. Este es uno de los temas más complejos porque implicó
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una serie de transferencias hacia el sector privado de las políticas públicas, de los territorios y de sectores estratégicos de la economía, por la vía de la subasta, venta y enajenación. Sin embargo, en el Ecuador no hubo un proceso de privatización de empresas públicas del mismo alcance y profundidad de otros países de la región, básicamente porque las elites no habían definido un estatuto de hegemonías a su interior y al disputar la privatización de las empresas y recursos nacionales terminaron bloqueándose entre ellas, de ahí que la privatización-desmonopolización asumiría una forma más sinuosa que la venta directa de activos estatales a determinados grupos de empresarios nacionales o internacionales. La Constitución ecuatoriana de 1998 daba por un hecho consumado la privatización y creó el Fondo de Solidaridad para manejar los recursos de las privatizaciones de las empresas eléctricas y telefónicas, pero esta privatización no se produjo, al menos en ese formato. Amén de las disputas entre los grupos financieros, el espacio político para la privatización se agotó por la emergencia de nuevos sujetos políticos y por la forma que estaba asumiendo la lucha de clases, en la ocurrencia, la emergencia de los movimientos sociales y del movimiento indígena. La derrota al proyecto radical de reforma estructural en noviembre de 1995, por las movilizaciones indígenas, fue un acontecimiento clave en los tiempos de la reforma estructural porque obligó a cambiar las estrategias y las metodologías de la reforma estructural. Empero de ello, la aprobación de la Ley de Modernización es la condición de posibilidad para la aprobación de un conjunto de leyes inherentes a la reforma estructural neoliberal, y que en apenas dos años reconfiguran el marco jurídico-institucional del Estado y lo ponen en sintonía con el proyecto neoliberal. En este periodo, y gracias a ese espacio abierto por la modernización del Estado, entre otras, se aprueban en el Ecuador, las siguientes leyes: -
Ley de Presupuestos que, entre otros aspectos, centraliza todos los recursos fiscales en el Ministerio de Finanzas y consolida las reglas fiscales de gasto y ejecución del presupuesto fiscal (austeridad y disciplina fiscal);
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Ley del Mercado de Valores que transformó las bolsas de valores en corporaciones privadas autorreguladas;
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Ley de Hidrocarburos que vulneró la capacidad de inversión para la empresa nacional de hidrocarburos, al transferir las decisiones de inversión pública de la empresa nacional de petróleos al Ministerio de Finanzas, y también desreguló el sector hidrocarburífero permitiendo la participación de las corporaciones transnacionales en la explotación y exploración en áreas que antes eran de propiedad estatal, bajo esta ley se produjo la convocatoria a la Séptima Ronda de Licitaciones petroleras con las que se inaugura en el Ecuador la etapa de privatización más agresiva del petróleo;
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Ley de Reforma Tributaria que amplió la base impositiva, y dotó de mayor autonomía a la Dirección General de Rentas, y fortaleció la capacidad impositiva en los impuestos indirectos sobre los impuestos directos;
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Ley de Aduanas, que simplifica los trámites aduaneros y permite que el sector privado se involucre en la provisión de servicios de aduanas como control, valoración y almacenamiento.
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Reformas al Código del Trabajo de 1994, que profundizan los temas de la flexibilización laboral, y que acotan los espacios de acción sindical de los empleados públicos;
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Ley General de Instituciones Financieras, que desreguló al sector financiero, flexibilizó el mercado de capitales, y por tanto permitió la formación de la burbuja especulativa que estallará en 1999 y que provocará la crisis financiera y monetaria más grave del Ecuador;
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Ley de Reformas a la Ley de Régimen Monetario, que fortalece la independencia del Banco Central y que se empata con la autonomía del Banco Central reconocida en la Constitución de 1998, (el Banco Central pierde su autonomía en la Constitución de 2008).
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Ley de Desarrollo Agrario, que acentúa el proceso de contrarreforma agraria a través de la reconcentración de la tierra, e intenta conformar un mercado privado de tierras comunales.
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El Decreto No. 2224, de octubre de 1994, que modifica la Ley de Aguas de 1972 y crea el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, en una estrategia tendiente a la modernización del agua.
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Ley de Gestión Ambiental que pone en sintonía el discurso del ambientalismo de mercado con las políticas públicas de conservación y que permite el desarrollo de la industria de los servicios ambientales.
Para 1994, el régimen político de ese entonces tiene previsto la profundización de la reforma estructural con medidas que contemplan la privatización de los fondos de pensiones, la flexibilización laboral absoluta, la privatización de las empresas de teléfonos, de energía eléctrica y la provisión de agua, amén de reformas al sistema político. Esas reformas estructurales fueron negadas en una consulta popular de fines de 1995. Sin embargo, para que la reforma estructural tenga un asidero sobre el cual desplegar sus condiciones de posibilidad, fue necesario un paso previo dado por la Carta de Intención con el FMI, suscrita el 31 de marzo de 1994. En esta Carta de Intención, se lleva adelante uno de los programas de ajuste más radicales:
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Carta de Intención de marzo 31 de 1994 “4. Con el fin de reducir el déficit del sector público y volver más eficiente la asignación de recursos, los precios de los productos derivados de petróleo fueron incrementados, en promedio, en 115 por ciento a comienzos de septiembre de 1992, y las tarifas eléctricas se aumentaron, en promedio, en 120 por ciento … Adicionalmente, el gobierno creó, por una sola vez, un impuesto a los activos de las empresas, recortó los egresos fiscales y fortaleció los mecanismos del control del gasto.” “9. Durante 1993 la cotización de mercado libre fluctuó dentro de una banda estrecha (entre 1850 y 2050 sucres por dólar), y las autoridades intervinieron para evitar apreciaciones nominales de la moneda…”. “20. Dentro de los límites establecidos para los gastos corrientes, el programa incluye pagos no recurrentes destinados a financiar una reducción adicional del empleo público. En 1993 el número de servidores públicos se redujo en aproximadamente 21.000 (5 por ciento del total) a través de la no renovación de contratos y de un programa de retiro voluntario, con un costo total de alrededor de 0.4 por ciento PIB. El número de empleados públicos se reducirá en 20.000 posiciones adicionales en 1994, sustancialmente a través de retiros voluntarios a un consto de 0.6 por ciento del PIB. Esta reducción será financiada indirectamente con recursos provenientes de la venta de activos.”
Como puede apreciarse se trata de una de las Cartas de Intención más duras por la intensidad que asumen las medidas adoptadas; sin embargo, la dureza de esta Carta de Intención tenía como propósito acompañar el tempo de la reforma estructural, esto es, provocar un shock de tal manera que las resistencias se concentren sobre la dureza de las medidas económicas y no sobre la intensidad de los cambios políticos provocados por la reforma estructural. Más allá de la pertinencia y de los discursos legitimantes de las medidas de shock económico, se trataba de crear un espacio de posibilidades políticas al proceso de reforma estructural. De hecho, a inicios de 1994 se produjo una huelga nacional, y, meses más tarde en ese mismo año, se producirá un levantamiento indígena. Mientras que la huelga general de inicios de 1994 se concentraba en los temas del ajuste macrofiscal y reclamaba por las condiciones de vida que se habían deteriorado por las medidas económicas adoptadas por el gobierno, el levantamiento indígena de ese mismo año disputaba el sentido a la reforma estructural del neoliberalismo y denunciaba la Ley de Desarrollo Agrario como un intento de privatización de las tierras comunales y como parte de un proyecto neoliberal de mayor alcance. Dos dinámicas de resistencia y de lucha de clases inscritas en la lógica del poder neoliberal. Mientras la primera se enfrentaba a los molinos de viento del ajuste macrofiscal, la otra se concentraba directamente en
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los temas candentes de la reforma estructural. No es gratuito, entonces, que el Banco Mundial haya pensado en un proyecto específico de intervención sobre el movimiento indígena. Es esa lucha de clases la que cierra de manera temprana la intensidad de la reforma estructural, en los términos planteados por la Ley de Modernización y que en apenas dos años había logrado avances realmente importantes. De hecho, los años siguientes estarán determinados por aquellas reformas realizadas en esta coyuntura. La lucha de clases clausura los espacios políticos para una reforma estructural en los términos planteados por la Ley de Modernización y la hacen difícil de continuar. Las propuestas de radicalizar la reforma estructural en los ámbitos de la seguridad social, la flexibilización laboral, la descentralización, entre otras propuestas, finalmente son derrotadas por la movilización social en 1995. El tiempo político se clausura para una modalidad radical de la reforma estructural codificada en la “modernización del Estado”, y ésta pasa a un segundo momento, caracterizada por su cautela, prudencia y eficacia política, porque se instila desde los meandros de la cooperación internacional al desarrollo, los proyectos al desarrollo local y sectorial, los programas de atención y focalización a la pobreza, y las estrategias de intervención social y asistencialismo: es el tiempo de la reforma sectorial. Mientras el Ecuador acusa uno de sus momentos más dramáticos caracterizados por la crisis institucional que empieza en 1996 y no termina sino una década después, el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, durante todo ese tiempo, consolidan, profundizan y llevan adelante los procesos de las reformas sectoriales que fragmentarán y desmantelarán al Estado y a la sociedad y radicalizan el modelo neoliberal. Se trata de uno de los procesos más importantes, vastos, complejos y más importantes de la historia reciente. Un proceso en el cual la reforma sectorial puso a la lucha de clases entre paréntesis y, gracias a ello, la reforma estructural pudo desplegar sus opciones, sus prioridades, sus discursos y la parafernalia de sus recursos casi sin contrapuntos y con el consenso de aquellos sectores que se decían críticos y radicales en contra del proyecto neoliberal. La sedimentación social y política de este proceso de reforma sectorial, emergería luego a la superficie de la historia como la “revolución de terciopelo” de las clases medias en abril de 2005, y, posteriormente, se consolidará como un proceso conservador en la denominada “revolución ciudadana”, durante el gobierno de Alianza País. La modernización del Estado, implica una “reinvención del gobierno”. Sobre este diseño misión-visión, el Estado debería esperar el cumplimiento de resultados, bajo un esquema de descentralización en el que exista una orientación empresarial en los servicios que presta el
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Estado, y en el cual su relación con el ciudadano se inscribe en la lógica de “servicio al cliente”, y cumple un “rol catalítico”, esto es, sirve de facilitador para la consecución conjunta de recursos con otros actores privados y transnacionales. La modernización del Estado fue una de las tareas prioritarias del complejo institucional de la reforma estructural que creó un programa específico: MOSTA, para acompañar el proceso de privatización, descentralización, desinstitucionalización, y desregulación, inherentes a la modernización del Estado55. Para la privatización de las empresas públicas se articuló el proyecto de Ajuste Estructural y de Asistencia Técnica para la Reforma de las Empresas Públicas (PERTAL). 2. La reforma sectorial El proceso de reforma estructural sectorial da cuenta de la intervención en sectores estratégicos del Estado ecuatoriano y de la sociedad, a partir de la creación de proyectos específicos cuya finalidad última está en debilitar la capacidad institucional del Estado, tanto para generar políticas públicas, cuanto para expresar el interés general, y transferir estas capacidades a operadores privados, además en intervenir sobre las organizaciones sociales y sobre los comportamientos sociales y comunitarios, adscribiéndolos a las lógicas mercantiles. Este proceso de reforma estructural sectorial involucró a todo el complejo institucional de la reforma estructural, pero tuvo en el Banco Mundial y en sus proyectos y programas su eje estratégico más importante. Un resumen de los proyectos de reforma sectorial neoliberal del Banco Mundial, en el breve periodo 1998-2006, nos puede dar una idea de la intervención realizada desde la reforma estructural en este país: (1) PROMSA: investigación agrícola (Loan 4075, por 19.8 millones USD), 1996-2003, que desarrolló a su interior 114 subproyectos sectoriales y enmarcado en el Programa Sectorial 55
“En el contexto de la Estrategia de Asistencia País (CAS por sus siglas en inglés) formulada por el Banco Mundial, el Proyecto MOSTA, financiado con el crédito 3822, consolida las propuestas de reformas a la estructura del sector público en relación con su tamaño, organización y capacidad de gestión. Se definen sistemas de pagos de los recursos públicos (a través de la red bancaria privada), se determina la existencia o no de instituciones, de programas, de atribuciones y competencias, descentralización, reformas a la legislación económica, políticas de precios públicos … La Planificación nacional prácticamente se anuló desde la supresión del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), debilitándose drásticamente la capacidad gubernamental de ordenar, impulsar y orientar el desarrollo nacional… Los programas sociales también fueron significativamente sacrificados en el proceso de modernización. Con la suspensión de la gratuidad en el acceso a las escuelas y hospitales públicos, gran parte de la población quedó marginada de los servicios fundamentales de educación y salud.” Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, Informe Final, resumen ejecutivo, Ecuador 2008, pp.76-77.
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Agrario, PSA (Ec-0048) del BID de 1994, realizado con el objetivo de lograr un mercado de tierras, para el agro-negocio y la agroindustria, y la privatización del agua. (2) Censo Agrícola-SICA (L. 4279, por 24.8 millones USD), 1998-2004. (3) PROLOCAL-Pobreza Rural (L. 7067, por 25.2 millones USD), 2001-2006, cofinanciado con la Unión Europea, y que destruyó la capacidad organizativa en las zonas de intervención. (4) Proyecto de Desarrollo para los pueblos indígenas y negros del Ecuador, PRODEPINE (L. 4277, por 25.0 millones USD), 1998-2003. El Prodepine desarrolló 210 planes de desarrollo local comunitario, y 654 subproyectos de inversión. Proyecto cofinanciado con el FIDA, destruyó el tejido comunitario en las zonas de intervención, produjo conflictos entre las organizaciones indígenas y posibilitó la privatización de las tierras comunitarias en las zonas de intervención. (5) Modernización de los servicios de Salud-MODERSA (L. 4342, por 45.0 millones USD) 1998-2004, proyecto concentrado en la descentralización y modernización (privatización) del sector salud. Modersa debilitó la acción del Ministerio de Salud Pública y lo convirtió en ente de rectoría del sector. (6) Crédito de Asistencia Técnica al Sector Financiero – FSTAL (L. 4567, por 10.0 millones USD), 2000-2004, proyecto con cofinanciamiento del BID y la CAF, a través de este proyecto se llevó adelante la creación de los Burós de Crédito, que se constituían en un sistema panóptico de control sobre todos los usuarios del sistema financiero privado e implicó la privatización de la condición de ciudadanía, transfiriendo mecanismos de vigilancia y control sobre los ciudadanos directamente a los bancos y financieras. (7) Agua Potable y Saneamiento Rural- PRAGUAS (L.7035, por 32 millones USD), 20002004. Gracias a este proyecto se privatizó el servicio de agua potable en la ciudad de Guayaquil (concesionaria Interagua, a su vez parte del conglomerado Bechtel) y en otras ciudades. (8) Comercio Internacional e Integración (L. 4346, 21 millones USD), 1998-2003, que armonizó la legislación interna a los requerimientos de la OMC, y de los Acuerdos de Libre Comercio y Protección las inversiones, bajo la cobertura de la Agenda de Competitividad, en un proceso de convergencia normativa hacia la globalización y la gobernanza mundial. (9) Proyecto de Modernización y Servicios Rurales de los Sectores Eléctricos y de Comunicaciones –PROMEC (L.7082, por 23.0 millones USD), 2001-2006 que destruyó la institucionalidad del sector eléctrico y cambió la matriz energética hacia las centrales termoeléctricas. (10) Gestión Financiera del Sector Público-SIGEF (L.7110, por 13.86 millones USD), 20022005, que flexibilizó el trabajo público, determinó el despido de empleados del sector público, sobre todo en áreas estratégicas como salud y educación, y creó una base de datos para el control panóptico del FMI y del Banco Mundial sobre el presupuesto público. (11) Protocolo de Montreal (TF024359, por 3.41 millones USD), 2000-2004, que se inscribe en la dinámica de los servicios ambientales56.
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Banco Mundial, CAS-2003, www.wb.org/ecuador/proyectos
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La reforma sectorial está presente desde los primeros momentos del ajuste, pero cobra importancia particular y se convierte en prioritaria en la década de los noventa, al tenor de la Ley de Modernización del Estado, y el conjunto de leyes que establecen marcos jurídicos e institucionales para la privatización del Estado. Las movilizaciones sociales y la participación política de los movimientos sociales, cierran las posibilidades a la modernización del Estado, y abren el espacio para la imposición de la reforma estructural por la vía de las reformas sectoriales y la intervención sobre la sociedad y las organizaciones sociales y políticas. Se trata de un curioso fenómeno político en el cual los sindicatos, los movimientos indígenas y los movimientos sociales resisten la modernización del Estado expresada en leyes como la “Ley de Desarrollo Agrario”, pero no resisten y, por el contrario, se dejan cautivar por proyectos políticamente más lesivos como aquellos del Prodepine, o Prolocal. Los sectores estratégicos del sector público y social que fueron objeto de intervención desde la reforma sectorial abarcan prácticamente todo el plexo social e institucional. Son reformas sectoriales que comprenden: al sector productivo (agrícola, hidrocarburífero, sector externo, telecomunicaciones, sector eléctrico, infraestructura vial, recursos naturales, etc.); sector social (salud, educación, seguridad social, niñez y adolescencia, mujeres, campesinos, indígenas, migrantes, etc.); sector financiero (bancos, seguros, microfinanzas, fondos de pensiones, etc.); sector público administrativo (administración de justicia, administración pública, poder legislativo, gobiernos locales, etc.); sector político (partidos políticos, movimientos y organizaciones sociales, tribunales electorales, medios de comunicación, etc.), medios de comunicación, etc. La reforma sectorial del neoliberalismo es un proceso de vasto alcance, cuya intervención política ni discrimina ni prioriza entre Estado y sociedad. Ambas esferas se convierten en objetos de intervención, control, sujeción, disputa y dominio. En ese sentido, la reforma sectorial se articula tanto sobre la institucionalidad pública, cuanto sobre la organización y vida social como parte de un solo momento y estrategia. La reforma sectorial es un proceso de disciplinamiento social, y de reforma radical del Estado inscritos ambos en las coordenadas de la biopolítica y la geopolítica del capitalismo. En efecto, en la medida en que es intervención sobre la sociedad y sobre los seres humanos, la reforma sectorial hace referencia a los procesos de biopolítica del neoliberalismo, y en la medida en la que desarticula al Estado y lo pone en sintonía con la acumulación capitalista a escala mundial, es también geopolítica.
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La metodología de la reforma sectorial La reforma sectorial operó a través de proyectos, programas y acciones específicas sobre sectores previamente identificados, y comprenden una metodología de intervención previamente diseñada, un estudio de las consecuencias, impactos y objetivos a generar, a través de matrices de intervención política que relevan desde aquellas del “marco lógico”, hasta matrices más elaboradas y de circulación interna del complejo institucional de la reforma sectorial. Estas matrices teóricas de intervención tenían como objetivo la transformación de los criterios, metodologías, e incluso la episteme misma de la política pública, considerando a los sectores públicos como “servicios” prestados por el Estado a la sociedad civil, en parámetros de “patróncliente”. La idea de fondo era la de romper las lógicas de solidaridad, reciprocidad, y complementariedad de lo público, y convertirlas en lógicas “costo-beneficio” individualizadas y sin referencias ni contextos sociales. El concepto que permitió la transición de la solidaridad de lo público hacia el “costo-beneficio” de la política pública fue aquel de considerar lo público como “servicio”. Se trataba de una adecuación conceptual de la escuela neoclásica del institucionalismo económico en el cual aquellos sectores que no podían definir una estructura de costos, como es el caso de la naturaleza, o de las relaciones familiares o comunitarias, pueden ser adscritas a las nociones de servicios en función de las lógicas maximizadoras de agentes racionales (los consumidores), y a partir de allí encontrar post ergo una lógica de racionalidad económica. La noción de “servicio”, entonces, puede otorgar la racionalidad económica necesaria a sectores que nunca antes relevaron de relaciones mercantiles. Por ello la naturaleza puede ser adscrita a las lógicas de mercado y, por tanto, puede ser privatizada, esto es, susceptible de transacciones de oferta y demanda por empresas y consumidores, a través del concepto de “servicios ambientales”. La misma lógica para los “servicios de salud”, los “servicios educativos”, los “servicios sociales”, los “servicios de agua potable”, etc. Lo que los proyectos sectoriales iban a construir era una lógica de servicios sobre todas las actividades del Estado, de tal manera que puedan operar bajo los parámetros del “costo-beneficio”. Este fue uno de los ejes centrales de intervención de los proyectos sectoriales de la reforma estructural neoliberal. En efecto, en todos los sectores se intervino a través de proyectos específicos de asistencia técnica y de cooperación para el desarrollo creando lógicas de “servicio” y “cliente” para el sector público. Se crearon al efecto una serie de proyectos y programas de intervención que desmantelaban la capacidad técnica, operativa, institucional y financiera del Estado para generar políticas públicas y transferían esas capacidades a la banca multilateral, como el BID o el Banco Mundial, o a ONG’s o al sistema de la cooperación al desarrollo, quienes a su vez los
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transferían a operadores privados bajo los mecanismos de “prestadores de servicios”. De la misma manera, intervenían sobre las organizaciones sociales, sobre los movimientos políticos, sobre las familias, sobre los individuos, vale decir, sobre todo el plexo social, domesticando las resistencias, creando consensos sobre la necesidad de la reforma estructural e interviniendo directamente sobre las decisiones políticas, organizativas y comunitarias para neutralizar sus efectos y generar los consensos requeridos para el proyecto neoliberal. Los programas o proyectos matrices se definían desde los centros principales del complejo institucional de la reforma estructural, es decir, en Washington, con la intervención directa del Departamento de Estado de EEUU, del BID y del Banco Mundial. Los aspectos metodológicos más particulares y que armonizaban esas decisiones imperiales con las particularidades locales eran definidos por consultores y expertos, pero siempre al interior de las coordenadas teóricas y epistémicas de la reforma estructural neoliberal. Sobre esta dinámica se involucraban la cooperación al desarrollo, las ONG’s locales, los expertos y consultores, y algunas instituciones académicas. Por ello, la reforma sectorial es el producto más acabado de neocolonialismo e implica la forma más sinuosa, pero no por ello menos agresiva, de intervención imperial. La praxis política de los consultores y de los “Informes de consultoría” En la reforma sectorial ocupan un rol político clave los consultores y expertos, y sus respectivos “informes de consultoría”. Los consultores y expertos replican la colonización de la política hecha desde el neoliberalismo gracias a la cobertura epistemológica de su discurso técnico y especializado. Los consultores y expertos demuestran la voluntad de poder del saber neoliberal y la colonialidad de ese poder. Sus conocimientos son apenas una fachada prevista para legitimar las relaciones de poder que nacen desde el proyecto neoliberal. El complejo institucional de la reforma estructural convirtió a los consultores y expertos, en los pivotes sobre los cuales se impuso la reforma estructural a la sociedad y al Estado. Estos consultores y técnicos-expertos, y sus informes de consultoría se imponían al Estado y a las políticas públicas no para fortalecerlas sino para destruirlas. En efecto, hasta antes de la llegada de la cooperación al desarrollo y de la reforma sectorial, las políticas públicas se sostenían a través de procesos de largo aliento en el que los funcionarios, técnicos y expertos del Estado formaban parte de una memoria institucional del país, y conformaban, incluso, el núcleo de una clase media cuya referencialidad estaba adscrita, de una manera u otra, al sentido de lo público. Esa memoria institucional que estaba presente en los funcionarios públicos y en los técnicos del Estado, permitían de alguna manera crear un
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horizonte de planeación de largo plazo, al tiempo que ponían al Estado como una referencialidad de lo público, o como el interés de todos. La reforma estructural-sectorial y el correlativo complejo institucional que la llevó adelante, desarticularon la capacidad técnica del Estado reduciendo el financiamiento a la inversión pública, presionando por la compra de renuncias a los técnicos del Estado, desalentando las remuneraciones en puestos claves de información y decisión, fortaleciendo la corrupción en la gestión del gobierno al duplicar funciones a través de consultores y expertos que realizaban los mismos trabajos que los funcionarios estatales (muchas veces esos consultores justificaban su trabajo con aquel realizado previamente por los funcionarios del Estado y, evidentemente, los consultores ganaban mucho más que un empleado público). Se sumó a esto una campaña mediática en contra del funcionario público, quien casi por definición aparecía en los medios de comunicación como un sinónimo de ineficiencia, corrupción, lentitud y falta de transparencia. Esas presiones sobre el sentido final y la forma de hacer políticas públicas, fueron afectando de manera importante la capacidad de generar políticas públicas desde lo público y desde el Estado, y abrieron el espacio para que el consultor o experto individual y los respectivos informes de consultoría, reemplacen a los mecanismos de información, gestión, operación y proyección de las políticas públicas hechas desde el Estado. Los consultores no tenían ninguna vinculación orgánica con el Estado y, por tanto, ninguna responsabilidad o compromiso con éste, que no fuera aquel de cumplir con sus términos de referencia, que por lo general habían sido redactados desde el complejo institucional de la reforma estructural y sobre los cuales el Estado no tenía prácticamente ninguna ingerencia ni capacidad de decisión. Los informes de consultoría no estaban hechos para consolidar o fortalecer la política pública, sino para debilitarla, para fragmentarla. Mientras que el funcionario público formaba parte de una cadena de mando y tenía la obligación de entregar informes que se convertían en una memoria institucional, y que permitían al menos conocer lo que se había realizado en diferentes ámbitos, el consultor, y su respectivo informe de consultoría, no generan memoria institucional, no adscriben a ningún proceso de largo aliento, no rinden cuentas a nadie. Su única referencialidad son los denominados “Términos de referencia”, pensados, concebidos, definidos e incluso escritos por las instituciones del complejo institucional de la reforma estructural. Las recomendaciones y evaluaciones del consultor, o del experto, son autárquicas, autónomas y fragmentadas de todo sentido de lo público y de toda referencialidad nacional. Se impusieron, muchas veces, sin siquiera conocer la realidad sobre la que estaban opinando. Sus marcos teóricos, generalmente, se contradecían con la experiencia que vivían, y sus recomendaciones,
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en la mayoría de casos, estaban ya definidas, aun antes de comprobar previamente sus hipótesis de trabajo. Los consultores y expertos de la reforma sectorial, en virtud de que son parte de un proceso político de colonialidad del poder del proyecto neoliberal, tienen las respuestas establecidas incluso antes que sean planteadas las preguntas. Representan el grado cero de democracia, transparencia, compromiso social y responsabilidad pública. El grado cero de rigurosidad científica y ética académica. Son la expresión más evidente de la colonialidad del poder, de la violencia epistémica inherente al liberalismo. Son la demostración más evidente de que el saber y el conocimiento, en realidad, son prerrogativas del poder. Los informes de consultoría se perdían en un marasmo de informes, cuyos resultados no tenían aplicaciones prácticas porque no estaban hechos para generar políticas públicas sino para enmascarar y posibilitar la privatización de las políticas públicas. Los informes de consultoría se convirtieron en el simulacro de la política pública y generaron prácticas de manipulación, porque las decisiones más importantes ya habían sido tomadas por fuera del Estado: por el complejo institucional de la reforma estructural. Los informes de consultoría no valían por sus recomendaciones, por sus precisiones ni por sus investigaciones, sino porque representaban un momento político que permitía enmascarar y legitimar tanto los discursos operadores del neoliberalismo, cuanto las estrategias de privatización de las políticas públicas, al tiempo que permitían la intervención directa sobre las organizaciones sociales y comunitarias. El mejor consultor, en ese sentido, no era el profesional o el experto, sino el líder comunitario, el dirigente social, el intelectual crítico y de izquierdas, el académico que había tenido posiciones críticas y radicales ante el sistema, y devenido en consultor, experto o técnico del complejo institucional de la reforma estructural, y eran los mejores porque al involucrarse en el complejo institucional de la reforma estructural terminaron convirtiéndose, quizá a su pesar, en operadores social y políticamente validados del neoliberalismo y, además, reconocidos por aquellos sectores que podían generar resistencias al neoliberalismo, vale decir, legitimaron la intervención política del complejo institucional de la reforma estructural. Ellos fueron la mejor coartada del simulacro de la “participación social” y de la validación de conclusiones de sus informes de consultoría, porque permitían la neutralización política, la desmovilización social y la cooptación del pensamiento crítico. Los informes de consultoría nunca fueron documentos técnicos, sino parte de estrategias políticas al interior de un campo de fuerzas definido desde la lucha de clases y la acumulación de capital. Las conclusiones de estos informes de consultoría siempre fueron irrelevantes porque las decisiones reales ya habían sido tomadas en otros espacios y solamente se necesitaba de su legitimidad, y era eso justamente lo que hacían los informes de consultoría: validar las decisiones asumidas y tomadas desde el complejo institucional de la reforma estructural.
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La disciplina al Estado Era allí, en ese complejo institucional de la reforma estructural en donde se radicaba el locus real desde el cual se determinaban el alcance, sentido, contenido, metodología, acuerdos, y financiamientos de las políticas públicas. Era en ese espacio en el que las decisiones más importantes que hacían referencia al Estado, a la sociedad, y a las políticas públicas, ya habían sido tomadas. Desde ese locus se habían ya generado una gran cantidad de proyectos específicos hacia sectores determinados sin que el Estado o la sociedad siquiera se hayan enterado. La reforma estructural-sectorial se concentra en las políticas públicas porque desde allí puede disciplinar a la sociedad y reconvertir al Estado. A través de las políticas públicas interviene directamente en el plexo social e institucional. Esas políticas públicas no son para construir un sentido de Estado, ni de solidaridad, ni de reciprocidad o compromiso social, en absoluto. Son políticas públicas que refuerzan los contenidos del ajuste macrofiscal. Que generan rupturas sociales. Que provocan el aparecimiento de redes clientelares y asistencialistas. Que rompen la solidaridad. Que despolitizan. Que permiten la sobreexplotación y la exclusión administrando las resistencias sociales y los disensos políticos. Las políticas públicas que se generan desde la reforma estructural-sectorial y desde el complejo institucional de la reforma estructural tienen como objetivo fundamental disciplinar a la sociedad en los términos del mercado y del neoliberalismo. Se transforman de elementos articuladores de una estrategia gubernamental de largo plazo en instrumentos de disuasión, cooptación y control político. Su objetivo fundamental no es la redistribución de la riqueza o la creación de servicios públicos, sino la intervención social para debilitarla, para neutralizarla políticamente, para destruirla como posibilidad histórica y alternativa. De ahí que se concentren en la focalización, en la reducción de la pobreza como fenómeno económico, en la competitividad, en la flexibilización, en los comportamientos estratégicos (como por ejemplo en las microfinanzas), etc. Los sectores sociales que son objeto de la intervención de la reforma sectorial, finalmente terminan despolitizados, atomizados, divididos, fragmentados, ausentes de redes de solidaridad, rotos en sus memorias de reciprocidad y de lucha social. Los sectores sociales que han sido intervenidos desde el complejo institucional de la reforma estructural forman la materia prima del clientelismo, del asistencialismo, del populismo político. La reforma sectorial in situ: el sector agrícola y productivo
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Existieron sectores prioritarios de la reforma sectorial, uno de ellos fue el sector agrícola por la importancia económica, social y política que tiene, sobre todo en un país en el cual antes de la reforma estructural y del neoliberalismo el sector agrícola representaba un tercio del producto interno bruto y más de la mitad de la población, y porque allí radicaba la fuerza del movimiento indígena. En efecto, en el sector agrícola, que tuvo uno de sus momentos más importantes de reforma estructural con la Ley de Desarrollo Agrario de 1994, el Banco Mundial, el BID y el complejo institucional de la reforma estructural (en el que hay que destacar al IICA, al Consorcio Camaren, entre otros), generaron iniciativas específicas de modernización del sector, que eran concomitantes al desmantelamiento de la capacidad del Estado para generar políticas agrarias y de soberanía alimentaria, y posibilitar su transformación bajo las coordenadas del neoliberalismo. Los proyectos del Banco Mundial y del BID, y del complejo institucional de la reforma estructural, estaban en coordinación y armonía con las necesidades del agronegocio, y con la vocación de un modelo productivista que aún se sostenía en los paradigmas de la denominada revolución verde. El Banco Mundial y el BID, tuvieron un apoyo importante de la FAO y de las corporaciones del agronegocio, amparadas en el discurso de la “seguridad alimentaria”, para llevar adelante procesos de modernización, vale decir, privatización de la tierra, del agua, y la promoción del agronegocio, y de la agroexportación:
“El Programa Sectorial contemplará acciones en los siguientes campos: a. La liberación de los mercados de productos que incluye: (i) la reformulación de la política de precios y comercio exterior, lo cual reorientará la asignación de los recursos hacia productos con verdadera ventaja comparativa; (ii) la flexibilización de los mercados de tierras y aguas, a través de la modificación del marco legal respectivo … (iii) la disminución de la intervención de las entidades estatales y la reestructuración de las empresas agropecuarias … b. La reorganización institucional del sector público agropecuario que comprende: (i) la reorganización del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y de sus entidades adscritas, la eliminación de los programas nacionales que intervienen en actividades de producción y comercialización, la promoción de la organización del sector privado y la simplificación de la estructura regional.”57
Por la vía de la reforma sectorial neoliberal, se desmanteló la capacidad institucional existente sobre el sector agrario, y que comprendía un sistema de almacenamiento y comercialización (ENAC), un sistema de distribución (ENPROVIT), un sistema de investigación (INIAP), un sistema de riego (INERHI), un sistema de fertilizantes e insumos (FERTISA, ENSEMILLA, ENDES, EMADES), un sistema de financiamiento (Banco Nacional de Fomento), un programa 57
Banco Interamericano de Desarrollo, BID: Ecuador. Programa Sectorial Agropecuario (PSA) Propuesta de Préstamo Sectorial (Ec-0048). Documento no autorizado para uso público.
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de mecanización agrícola (PRONAMEC), un sistema de apoyo comunitario (FODERUMA), un sistema de sanidad agropecuario (SESA), un sistema de información y estadísticas agropecuarias, y un Ministerio de Agricultura y Ganadería con una institucionalidad relativamente sólida. Todas estas instituciones fueron desmanteladas, eliminadas, transformadas y, algunas de ellas, privatizadas58. Luego del ajuste y reforma estructural sectorial, el país había perdido toda capacidad institucional de crear políticas públicas en el sector de la agricultura, y tenía que depender de préstamos del BID o del Banco Mundial, para realizar incluso el levantamiento de información sobre el sector, porque la reforma estructural sectorial agrícola, debilitó y destruyó inclusive aquellas secciones de la política pública que servían para generar sistemas de información e indicadores de política pública (el Censo Agropecuario es una muestra, ahora se depende de los créditos del BID para su realización). El resultado de la reforma estructural sectorial en el agro generó un proceso de concentración de la tenencia de la tierra, un desmantelamiento de la capacidad de generar alimentos (Ecuador importa alimentos de la canasta básica), una destrucción de la biodiversidad, una tendencia al monocultivo, una concentración del agua en el agronegocio, un abuso indiscriminado en el uso de agrotóxicos, una creciente pobreza y migración campo-ciudad, un deterioro de los términos de intercambio entre el sector rural y urbano, una reprimarización del sector, y una vulnerabilidad absoluta de la soberanía alimentaria. El agronegocio expandió sus oportunidades durante la reforma estructural, pero los campesinos medianos y pequeños vieron desarticuladas todas las formas de protección a su producción y pasaron a formar parte de las estrategias del agronegocio y de la agroexportación. Muchos de ellos fueron expulsados de sus comunidades, otros se vieron obligados a vender sus tierras a la gran propiedad del agro negocio. Otros tuvieron que huir de la violencia que generaron las políticas de reforma sectorial. Pobreza, destrucción ambiental, pérdida de agrobiodiversidad, desempleo, concentración del ingreso, tales fueron las consecuencias del Programa Sectorial Agrícola del BID para el Ecuador. El Banco Mundial y el BID habían llevado adelante, además, un proyecto de georeferenciamiento de las tierras existentes y la pusieron en función del agronegocio, de la 58 “El BM y el BID condicionan la reorganización o eliminación de instituciones o empresas del Estado que desarrollaban proyectos agrícolas o proveían servicios. A través del PSA (Programa Sectorial Agropecuario del BID), se suprimieron o privatizaron varias empresas estatales: la Empresa Nacional de Abonos FERTISA fue adquirida por el grupo empresarial Wong. Las empresas EMADE y PRONAMEC fueron clausuradas administrativamente; ENDES y EMSEMILLAS fueron eliminadas. Se clausuraron los Programas Nacionales de producción de cacao, café, algodón y arroz. Las bodegas de ENPROVIT y ENAC fueron desmanteladas. Se reemplazó el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) por el Instituto de Desarrollo Agrario (INDA), limitándose sus funciones a la regularización de la propiedad de predios rurales … Para dotar de base jurídica al proyecto del sector riego PAT (Proyecto de Asistencia Técnica), condición del crédito del BM se emite el Decreto Ejecutivo 2224 de octubre de 1994 con el objetivo de lograr la “transferencia de los sistemas de riego a usuarios privados”, la “extinción” práctica del INERHI cuyas competencias fueron transferidas al creado Consejo Nacional de Recursos Hídricos CNRH y a las corporaciones regionales de desarrollo.” Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, CIAC, Informe Final, Resumen ejecutivo, Ecuador, 2008, pp. 87
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misma manera presionaron por la titularización de tierras en términos individuales, de tal manera que rompían y fragmentaban la tenencia comunitaria de las tierras, y por esta vía consolidaron los procesos de concentración de la tierra para el agronegocio. De igual modo con el agua, el Banco Mundial y el BID financiaron incluso la realización de una propuesta de Ley de Aguas, que implicaba su privatización, y financiaron un proyecto específico (PRAGUAS) que buscaba la modernización del agua (o para decirlo en términos del complejo institucional: la gobernanza del agua). La reforma estructural en el sector agropecuario también generó procesos de intercambio desigual para mantener la estructura de salarios bajos a nombre de la competitividad. El Ministerio de Agricultura terminó convirtiéndose en una dependencia del complejo institucional de la reforma estructural en el sentido más literal del término. En las instalaciones físicas del Ministerio de Agricultura, otrora la institución más importante del sector público, la mayor cantidad de espacio lo ocupan las oficinas de la GTZ, y de los programas financiados por el complejo institucional de la reforma estructural, al extremo de que las dependencias públicas parecen una extensión de las oficinas del complejo institucional de la reforma estructural. De hecho, el Ecuador sigue dependiendo de la voluntad del BID o de alguna institución que pueda prestar los recursos necesarios para el levantamiento de información y de sistemas de indicadores. Lo curioso del caso es que mantener la estructura de técnicos y funcionarios públicos que daban soporte a las políticas públicas y que generaban información, indicadores, y sistemas de operacionalización de las políticas públicas, en realidad es menos costoso que los préstamos que el Ecuador incurría con el BID o con el Banco Mundial, y ahora con la CAF, para financiar la privatización de las políticas públicas. Lo sucedido con el sector agropecuario se replicó en toda la estructura productiva y en la cual el Estado había generado empresas, instituciones, marcos regulatorios y estrategias de intervención y control público. El sector industrial, el sector eléctrico, las telefónicas, la infraestructura pública en caminos, carreteras y autopistas, el sector pesquero, etc. En todos estos sectores los proyectos sectoriales de la reforma estructural desmantelaron toda la institucionalidad pública que se había creado al efecto, y destruyeron las capacidades regulatorias del Estado. El resultado es una profunda desinstitucionalización y pérdida de referencias para la producción, el empleo y la inversión. La reforma sectorial in situ: el sector social En el caso del sector social, los sectores de salud y educación fueron los más afectados por los procesos de reforma estructural sectorial. Allí intervinieron una miríada de ONG’s al tenor de
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las decisiones macro establecidas desde el Banco Mundial y el BID, con el apoyo de las instituciones del sistema de Naciones Unidas, como la UNESCO, la OMS y la OPS. En el caso de la salud, por ejemplo, se generaron los programas de modernización Fasbase, y Modersa. El modus operandi utilizado por el complejo institucional de la reforma estructural fue el mismo: desmantelar la capacidad estatal de generar políticas públicas y abrir el espacio para la desregulación del sector, de tal manera que el sector privado de la salud pueda operar en aquellos espacios que antes eran considerados como públicos. En el sector salud, el apoyo de la OPS, y de la OMS a las políticas de reforma estructural fue importante, y gracias a ellos se pudo avanzar en la privatización de la salud. Gracias al complejo institucional de la reforma estructural, el sector de la salud fue territorio libre para las corporaciones de la salud y de los medicamentos, para las aseguradoras privadas de salud, para las clínicas y hospitales privados. Los proyectos de modernización de la salud transformaron el enfoque preventivo, público y de seguridad social, por un enfoque curativo, privado y excluyente. La reforma estructural ha dejado para el Estado apenas un rol de rectoría, y ha posibilitado la ampliación del ámbito de negocios de las corporaciones farmacéuticas, las clínicas privadas, y la consideración de la salud como un servicio mercantil susceptible de ser inscrito en las coordenadas de la oferta y la demanda de servicios de salud, a través de mercados competitivos y eficientes de la salud. Ahora bien, en virtud de que las leyes de presupuesto aprobadas durante la era del ajuste macrofiscal habían descargado el peso del ajuste macrofiscal en los sectores sociales, y el sector salud era uno de los sectores con menor capacidad de defensa institucional (los médicos no están sindicalizados), fue relativamente fácil la reforma estructural del sector salud, que implicó no solo la privatización del sector, sino la confluencia de este proceso con la descentralización del Estado. Es una paradoja de la historia que el proceso más exitoso de descentralizaciónprivatización de la salud, el municipio indígena de Cotacachi en la sierra norte, se haya dado en un gobierno local manejado por el movimiento indígena y con el apoyo irrestricto y la colaboración importante, tanto del BID-USAID, como del gobierno socialista de Cuba. En el caso de la educación, se crearon varios proyectos específicos en el que actuaron varias ONG’s del complejo institucional de la reforma estructural, muchas de ellas vinculadas a la Iglesia Católica, pero cabe resaltar el proyecto “Redes Amigas” (Programa de Redes Escolares Autónomas Rurales) del BID, por su incidencia en sectores rurales y su capacidad de desmantelar las capacidades públicas en materia de educación. El Banco Mundial articuló, de su parte, el proyecto PROMECEB. Estos programas y proyectos hechos al tenor de la reforma estructural sectorial, buscaban la forma de empatar los procesos de descentralización del Estado con la política social en educación a través de la “transformación del modelo educativo” que vinculen a prestadores de servicios locales con el régimen de competencias. Los proyectos y
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programas del complejo institucional vinculados a la educación, tenían por objetivo no solo desregular al sector, sino adecuar los contenidos de la educación con la globalización neoliberal. Los proyectos sectoriales en educación transformaron la institucionalidad jurídica hacia la conversión de la educación como un “servicio” y como condición de posibilidad para su ulterior privatización. Estos proyectos hicieron tabula rasa de las normas jurídicas existentes y se impusieron por encima de las leyes vigentes obligándolas a cambiar en función de los proyectos sectoriales59. Se convertían de esta manera en importantes mecanismos ideológicos del modelo al replicar por la vía del sistema educativo los valores y el ethos de la globalización capitalista. Quizá el proyecto más avanzado en ese sentido de “educación por competencias”, y de privatización de la educación y el conocimiento, sea el proyecto Tunning de la cooperación europea60. Los proyectos de reforma estructural en salud y educación tenían el formato de heurística en el cual los procesos macros de modernización podían finalmente establecerse como condiciones de posibilidad de un Estado privatizado y de una sociedad totalmente involucrada en la lógica del neoliberalismo. Sin embargo, fue sobre el denominado sector social que se gestó la institución más representativa de la reforma sectorial neoliberal: el Ministerio de Bienestar Social (que ha tenido varios nombres durante la reforma neoliberal, en el gobierno de Alianza País se llamó de Inclusión social y económica). Esta Secretaría de Estado se convierte en el espacio en el que convergen los temas más importantes de la reforma estructural sectorial, y que armoniza los tiempos, los momentos, las prioridades y el ritmo de la reforma sectorial con el complejo institucional de la reforma sectorial. Desde esta secretaría de Estado se impulsarán los programas de focalización.61 Esta Secretaría de Estado es el producto más caro de la reforma neoliberal, porque allí radican los programas, proyectos y acciones que nacieron desde el complejo institucional de la reforma estructural y que ahora son ya políticas públicas sancionadas desde el Estado. Allí radican los programas de protección social diseñados y creados desde el BID y el Banco Mundial, desde allí la reforma estructural puede desplegarse y
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“Condición del crédito PROMECEB fue la creación de los Centros Educativos Matrices (CEM) (Acuerdo ministerial 3695, 1990), sin sustento legal, medida continuada por los proyectos Redes Amigas y EB/PRODEC. Con esta disposición se reformó, en los hechos, la Ley de Educación vigente, su Reglamento General y la Ley de Escalafón y Carrera Docente. En los proyectos educativos se entrega a entidades privadas y especialmente ONG (calificadas como Unidades de Apoyo Escolar) la capacitación docente, la que es cuestionada en su calidad y calificada como un sistema de tercerización. Mediante el impulso de las redes escolares en el marco de la llamada “autonomía escolar”, se van generando formas de privatización disimulada que permiten que las decisiones educativas fundamentales las tomen representantes del sector privado o en individuos.” Comisión para la Auditoría Integral del Crédito Público, CIAC, Informe Final, Resumen ejecutivo, Ecuador, 2008, pp. 86 60 Sobre el proyecto Tunning de educación por competencias, ver Báez, René: El desembarco invisible. Revista electrónica ALAI (www.alainet.org) 61 La focalización es uno de los instrumentos más importantes de la biopolítica del neoliberalismo. Casi todos lo países han desarrollado mecanismos de disciplinamiento, control y vigilancia social a través de las estrategias clientelares y paternalistas de la focalización y con los marcos teóricos de intervención social del Banco Mundial: Bono de Desarrollo Humano en Ecuador, Bonosol, Renta Dignidad y Bono Juancito Pinto en Bolivia, Fondo Mi Vivienda en Perú, Bono Mi Familia Progresa en Guatemala, Bolsa Familia en Brasil, Tekopora en Paraguay, etc.
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legitimarse hacia la sociedad como política de intervención sobre el plexo social. Esta Secretaría de Estado, como momento político y como instancia pública de la reforma estructural del neoliberalismo, alcanzó su despliegue más importante durante el gobierno de Alianza País, en donde se consolidaron y adquirieron su punto máximo las estrategias de asistencialismo, focalización, cooptación y asimilación social, bajo los mismos esquemas, modelos de intervención e incluso cuadros técnicos, y consultores de la reforma sectorial del neoliberalismo. Producción, sector social, infraestructura, etc., todos ellos fueron objetos de intervención desde la reforma sectorial, pero también fue intervenida la administración de justicia a través de un proyecto específico denominado PROJUSTICIA, y que tenía como objetivo fundamental la construcción del Estado Hobbesiano a través de la creación de la seguridad jurídica necesaria para las inversiones privadas. Se trataba de adecuar al sistema jurídico para crear los correlatos necesarios para la vigencia de los derechos de propiedad individual por sobre la propiedad comunal, para que de esta manera pueda existir la suficiente seguridad jurídica para las inversiones privadas; como correlato de la seguridad jurídica consta la criminalización a toda forma de resistencia y movilización social. El proyecto PROJUSTICIA, en ese sentido, se ha revelado como uno de los mecanismos más importantes de la reforma estructural para consolidarlo a nivel jurídico y constitucional y posibilitar los procesos de la convergencia normativa de la globalización. La reforma sectorial in situ: la colonización política Empero, hay otros proyectos hechos para intervenir directamente sobre las organizaciones sociales y políticas. El caso más paradigmático es aquel del proyecto PRODEPINE, hecho para intervenir sobre el movimiento indígena y domesticarlo en función de las prioridades políticas de la reforma estructural. El Proyecto Prodepine, uno de los proyectos estrella del Banco Mundial, involucraba en los aspectos claves de la reforma estructural a las organizaciones sociales y políticas del movimiento indígena, que se había convertido en el sujeto político de resistencia y oposición al neoliberalismo más importante del Ecuador. Gracias a este proyecto de “etno-desarrollo”, como lo denominaron el BID y el Banco Mundial, el movimiento indígena pasó a desarrollar proyectos productivos en pequeña escala, microfinanzas rurales, capacitación, y formación de “capital humano”, titularización de tierras, legalización de organizaciones, creación de nuevas organizaciones (las denominadas Organizaciones de Segundo Grado, OSG’s y que son el producto más funcional de la cooperación al desarrollo), y en la medida en la que entraba en esta dinámica perdía de vista el horizonte político de cambios radicales a la estructura del poder.
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El Prodepine tenía la pretensión de convertir al movimiento ecuatoriano, a la sazón el movimiento social más poderoso del continente, en una enorme ONG. Utilizó los recursos comunitarios de organización y gestión como palancas de consolidación del proyecto neoliberal (esta utilización de los recursos comunitarios tenía un nombre en el horizonte categorial de la reforma estructural, fue denominado como “capital social”). El rico tejido social y comunitario del movimiento indígena fue adscrito a las lógicas de intervención del “etno-desarrollo”, como “capital social”, y fue desarticulada la capacidad de movilización y análisis político de las organizaciones indígenas. Sobre el espacio abierto por el Prodepine, acudieron y se conformaron muchas ONG’s que buscaban la forma de construir el “etno-desarrollo” y participar en los recursos puestos a disposición de esta estrategia por parte del Banco Mundial y el FIDA (recursos que en realidad eran del Estado porque se financiaban con créditos públicos). La neutralización política al movimiento indígena era correlativa a la reforma estructural y al proyecto del neoliberalismo. En el proyecto PRODEPINE puede visualizarse la forma que asume la lucha de clases en el momento de la reforma sectorial. De una confrontación abierta y de disputa al modelo neoliberal que el movimiento indígena había sostenido hasta ese momento, el Banco Mundial y el BID cambian el sentido de la brújula política del movimiento indígena y lo ponen en la vía de la reducción de la pobreza a partir de proyectos productivos, la creación de oportunidades de mercado por la vía del “capital humano”, la titularización de tierras en forma individual, y el fortalecimiento organizativo por la vía del “etno-desarrollo” que permitía la consolidación del “capital social”. Desde que se crea este proyecto (1998) hasta su finalización (2004), el movimiento indígena atraviesa por sus peores momentos y la reforma estructural sectorial se radicaliza. En esa coyuntura se produce la crisis financiera, la pérdida de la soberanía monetaria y la radicalización del modelo neoliberal con las leyes de Transformación Económica (Trole I), la ley Trole II, la Ley de Gestión Ambiental, y Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF). El movimiento indígena que había logrado de alguna manera convertirse en protagonista político cuestionando el sentido de la reforma estructural y en una verdadera muralla para la consolidación de la modernización del Estado, en esta coyuntura desaparece de la escena política y su evanescencia provoca, justamente, la radicalización de la reforma estructural. El movimiento indígena ecuatoriano cambia el sentido de su proyecto histórico de resistencia política hacia un Estado colonial y violento, y que se expresaba en su consigna del Estado Plurinacional, por una estrategia coordinada y definida desde el complejo institucional de la reforma estructural, de alivio y reducción de la pobreza. El resultado fue que en el periodo de
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funcionamiento del proyecto Prodepine, el neoliberalismo alcanzó sus cotas más altas, mientras que el movimiento indígena prácticamente desaparecía del escenario político. De ahí que una de las prioridades del Banco Mundial, haya sido la de pensar en una segunda etapa para el proyecto Prodepine, con mayores recursos y con mayores capacidades de intervención sobre el movimiento indígena. Otro proyecto importante que combina el sentido de la acumulación de capital con la lucha de clases, es el proyecto del Banco Mundial, PROLOCAL. En este proyecto se vincula la necesidad de la privatización del agua a través del control privado de las cuencas hidrográficas (todas las regiones de intervención del Prolocal están construidas sobre la base de las más importantes cuencas hidrográficas), la descentralización, la conformación de los espacios políticos para la descentralización-privatización de los recursos naturales, y en especial el agua, a través de las denominadas “mancomunidades”, y el asistencialismo y clientelismo político a las organizaciones campesinas62. Allí donde actuó el proyecto PROLOCAL, se destruyeron las solidaridades comunitarias, y las lógicas organizativas de resistencia y movilización. Fue tan fuerte el impacto y la pobreza que provocó este proyecto en las comunidades en las que intervino, que en la región de la sierra-sur, por ejemplo, desde los inicios de intervención de este proyecto se incrementó exponencialmente la migración de los campesinos, hacia las ciudades y al extranjero63. Sin embargo, es el proyecto destinado para la organización política de mujeres, PROGENIAL, uno de los más significativos de la reforma estructural sectorial, porque aquí la reforma sectorial actuó con una discreción y una prudencia enormes, al extremo de que mientras los proyectos PRODEPINE y PROLOCAL, suscitaron críticas, cuestionamientos y señalamientos, en el caso de PROGENIAL casi no existen datos de este proyecto del Banco Mundial que pasó a la sombra, pero existe la constatación de que el movimiento político de mujeres, que adscribían las críticas feministas al sistema patriarcal del poder y que habían logrado importantes cuestionamientos al proyecto neoliberal con una gran capacidad de movilización, crítica, cuestionamiento e interpelación al proyecto neoliberal, desde la intervención del complejo institucional de la reforma estructural, en especial desde la conformación de Progenial, finalmente se desmoviliza, su discurso pierde fuerza y de su crítica radical al sistema, al 62 El PROLOCAL finaliza en 2006, pero toma la posta un proyecto de la cooperación al desarrollo del gobierno alemán, el proyecto GESOREN de la GTZ, que tiene por objetivos la privatización de las cuencas hidrográficas y el desarrollo rural. El gobierno ecuatoriano institucionalizará el proyecto PROLOCAL y lo convertirá en una dependencia pública bajo la denominación de PRODER.
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En el año 2007, una tragedia enluta al país cuando un barco con más de 140 migrantes ilegales naufraga en el Pacífico en su camino hacia EEUU, y fallecen casi todos. La mayoría de ellos provenían de Nabón, una parroquia rural que había sido intervenida desde el año 2001 por el Banco Mundial y el Prolocal. Cf. Calderón, Juan Carlos: Muerte en el Pacífico. Ed. Planeta, Quito, 2007.
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neoliberalismo y al poder patriarcal, pasan a priorizar la “transversalización del enfoque de género en las políticas públicas”. En ningún otro espacio, la derrota política del movimiento de mujeres puede ser tan evidente como cuando se cambió el horizonte emancipatorio del feminismo radical por las reformas institucionales al tenor del discurso de “género”. Quizá en ningún otro movimiento social, la reforma estructural y el complejo institucional de la reforma estructural (con una enorme cantidad de ONG’s que trabajan la cuestión de “género”, incluida como eje central de este proceso, la agencia de Naciones Unidas, UNIFEM), hayan domesticado, neutralizado y eliminado la capacidad de acción política de un movimiento social, como fue el caso del movimiento político feminista y de mujeres. La reforma sectorial: una evaluación Los proyectos sectoriales de la reforma estructural, en el cual actuaron todas las instituciones del complejo institucional de la reforma estructural, estaban diseñados para durar un tiempo determinado que, en general, estaba entre tres y cinco años. Fueron proyectos concebidos para actuar en el mediano plazo y cuyo objetivo no era su institucionalización ulterior sino la transformación radical del sentido de la política pública. Una vez cumplido su periodo y sus objetivos se extinguían sin generar memoria institucional, al extremo de que los documentos que respalden su accionar, que evidencien sus decisiones, sus impactos y consecuencias, incluidos los costosos “informes de consultoría”, se han convertido en casi todos los países de la región en una especie de misterio nacional: no existen en ninguna institución pública, ni en ninguna biblioteca pública. Estos proyectos de reforma sectorial fueron creados para experimentar las formas de privatización de las políticas públicas y los marcos categoriales y metodológicos que luego se convertirían en el formato del Estado en su conjunto. Los proyectos de la reforma sectorial se situaban a la sombra y al amparo del Estado. Crecían como un cuerpo metastático en la periferia del Estado. No eran Estado, pero supuestamente tampoco eran sector privado. Se movían en ese aparente intersticio entre lo público y lo privado que son las ONG’s y la cooperación al desarrollo. De ese intersticio extraían las condiciones de su legitimidad política y a partir de esa situación de ambigüedad y de limbo político, obtenían el peso político para imponer sus prescripciones al conjunto del Estado y la sociedad. Eran un cuerpo canceroso creado ex profeso para infectar al Estado con la lógica neoliberal.
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En virtud de que eran proyectos de mediano plazo que testaban sus metodologías y sus cuadros tecno-políticos directamente con el Estado y, además, realizaban cambios en el Estado en conformidad con las estrategias establecidas desde el complejo institucional de la reforma estructural nunca rindieron cuentas a nadie que no sea al propio complejo institucional de la reforma estructural. Su lealtad era con el FMI, con el Banco Mundial, con el BID, con la GTZ, con la COSUDE, con el PNUD, con la CAF, nunca con el Estado que les dio abrigo y cobertura. Nunca rindieron cuentas a la sociedad, y la única vez que pretendieron hacerlo (en el proyecto SAPRI del Banco Mundial), se trató más bien de una estrategia política de relegitimación y de manipulación social. Para el conjunto de la sociedad, e incluso para líderes de opinión y dirigentes sociales, los acrónimos de los proyectos de la reforma estructural eran un arcano misterioso y de difícil comprensión y acceso. Nunca la sociedad conoció, debatió, reflexionó o aprobó ninguno de esos proyectos de reforma sectorial. Sus marcos metodológicos eran metalenguaje puro. Representaban el grado cero de la democracia y la transparencia. Eran casi las entelequias de un poder real que actuaba a la sombra. Una vez que lograban sus resultados, para utilizar una metáfora médica, y conseguían la transferencia de su ADN hacia el Estado, que finalmente adoptaba esas metodologías de los proyectos sectoriales como políticas de Estado, estos proyectos sectoriales s extinguían y desaparecían en una bruma de olvido e indiferencia creada a propósito. Nacieron desde la sombra del complejo institucional de la reforma estructural y, una vez cumplidos sus propósitos, regresaron a las sombras. El Estado que había sido contaminado por esos proyectos de la reforma estructural-sectorial no podía ser el mismo Estado de la industrialización o de Bienestar. Era un Estado adecuado completamente a las coordenadas de la acumulación del capital en tiempos de neoliberalismo y globalización. Era un Estado que pensaba en términos de “marco lógico”, “árbol de problemas”, “FODA”, “análisis sectorial”, “competitividad”, “cambios institucionales”, etc. Era un Estado colonizado en su episteme misma por el complejo institucional de la reforma estructural. Un Estado hobbesiano y pensado en términos del derecho privado y de propiedad (el famoso “Estado social de derecho” neoliberal). Un Estado presto para actuar en defensa de la propiedad privada y los intereses de los inversionistas privados. Un Estado que podía criminalizar a su población al tiempo que garantizaba la “seguridad jurídica”. Es por ello que el Banco Mundial ahora preconice la consolidación del Estado, porque es un armazón que nada tiene que ver con el Estado anterior a las reformas estructurales del neoliberalismo. Es por ello que en América Latina varios gobiernos pueden proponer y llevar adelante estrategias políticas de recuperación del Estado, porque ese Estado es la mejor garantía para el funcionamiento del neoliberalismo. Es por ello que los gobiernos progresistas y de “izquierda” pudieron posicionar su discurso de rescate de la soberanía estatal y de la acción del Estado y de las políticas públicas, y que muchos sectores sociales en el continente hayan pensado que se trataba de un cambio radical en el
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modelo económico neoliberal, cuando en realidad representaba su consolidación y fortalecimiento. Es desde allí que hay que comprender las ambigüedades de los discursos políticos en estos momentos de transición al pos-neoliberalismo. 3. El momento colonial: La Estrategia Asistencia País del Banco Mundial Uno de los momentos más importante de la reforma estructural neoliberal y del ajuste macrofiscal está en la imposición que se crea por la vía de la denominada “Estrategia Asistencia País” (en adelante, CAS, por sus siglas en inglés), y que es el epítome de la reforma estructural, el grado cero de la soberanía del Estado, el culmen del colonialismo. El CAS es la expresión más evidente del imperialismo político. No porque nunca antes se hayan suscrito documentos a este tenor, de hecho las Cartas de Intención se convertían en innegables instrumentos de imposición neocolonial, sino porque en el CAS se despliegan en una sola estrategia las dimensiones del ajuste macrofiscal, de la reforma estructural, y de los tiempos de la reforma sectorial, bajo una sola voluntad política de imposición, chantaje, y violencia. La Estrategia Asistencia País tiene la pretensión de convertirse en un verdadero Plan de Gobierno. Contiene un extenso programa de intervención sobre los sectores más estratégicos de la sociedad y del Estado y está pensado en los términos de la geopolítica de la convergencia normativa de la globalización. En el CAS, el Banco Mundial no cede un milímetro de soberanía a los Estados. Asume las decisiones del gobierno. En realidad, en esa coyuntura, y sin exageraciones, el Banco Mundial pretende ser gobierno. Es por ello que puede asumirse que los procesos de modernización del Estado, de reforma estructural, de reforma sectorial, asumen otra perspectiva al trasluz del CAS, adquieren una consistencia política que conlleva una cesión absoluta de soberanía. Durante la reforma estructural, el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural generaron un juego de espejos para convencer de las bondades de la reforma estructural. Con el CAS, se terminan los juegos de espejos, y el simulacro cede en sus artilugios para convertirse en real politik. El CAS deja el simulacro y asume los contenidos de la razón cínica. A pesar de su formato técnico y su discurso económico-social, el CAS es un documento político que evidencia una forma de intervención colonial y de imperialismo político. A diferencia de la “insoportable levedad” epistemológica del FMI, el Banco Mundial realiza en el CAS un estudio riguroso de las condiciones sociales, políticas, jurídicas, institucionales y económicas de los países en los que interviene. Si se trata de Guatemala, por ejemplo, el documento CAS hará referencia a los Acuerdos de Paz, si se trata de Bolivia hará mención a las propuestas de plurinacionalidad del Estado y Buen Vivir, si trata del Ecuador hará relación a la
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coyuntura del país de manera específica anotando la crisis institucional de ese país, si se trata del Paraguay hará referencia a la “Alianza Patriótica para el Cambio” y las oportunidades políticas a su tenor, si se trata del Perú hará referencia al TLC de este país con EEUU, etc. Es decir, los documentos CAS (el Banco Mundial también los ha llamado como Estrategia de Alianza País, EDAP, pero son lo mismo), evidencian esa voluntad de saber que es inherente a la voluntad de poder. Los siguientes ejemplos dan cuenta de ello: “Además, se considera que el Perú es uno de los principales candidatos a sufrir los efectos del cambio climático en el futuro cercano. Otro riesgo externo es la posible demora (o el rechazo terminante) del TLC por parte del Congreso de los Estados Unidos.” Banco Mundial: Estrategia de Alianza con el País para la República del Perú. 2007-2011. Informe No. PE37913, 19 de diciembre de 2006. “El año 2005, Evo Morales Ayma se convirtió en el primer Presidente electo de origen indígena en la historia de Bolivia … Su administración ha iniciado un amplio proceso de cambio con el propósito de transformar la política, la economía y la sociedad, orientándolas hacia un Estado plurinacional, según se describe en la nueva Constitución.” Banco Mundial: Estrategia de Asistencia del Banco Mundial al Estado Plurinacional de Bolivia, 2010-2011. Bolivia, 2009. “La mayor pluralidad política ha sido un factor bien acogido en México y en el extranjero, ya que conlleva a una búsqueda de consenso en torno a las reformas pendientes (y, de hecho, en torno al tipo de sociedad que quieren los mexicanos), a una herramienta para la solución de conflictos y a un mecanismo para aumentar la transparencia y responsabilidad en el ejercicio de la función gubernamental.” Banco Mundial: Estrategia Asistencia País para los Estados Unidos Mexicanos, 23 de abril de 2002. “El Ecuador también enfrenta una oportunidad irrepetible para reformar la estructura de su economía política hacia una sociedad más participativa y transparente, conjuntamente con una economía caracterizada por su mayor estabilidad, crecimiento y eficiencia, en la cual se compartan más ampliamente los frutos del crecimiento. El compromiso de la nueva Administración para reducir la pobreza, la fuerte presencia indígena en el gobierno, con sus tradiciones de procesos participativos para asegurar la concertación y de vigilancia pública para fortalecer la transparencia, y los beneficios de una mayor estabilización económica que han resultado hasta ahora de la dolarización – todos estos elementos representan una ruptura significativa con el pasado, que justifican mayor colaboración y apoyo por parte del Banco para el Ecuador.” Banco Mundial: Estrategia Asistencia País para la República del Ecuador, 29 abril del 2003. “Lugo (el entonces Presidente de Paraguay, P.D.) representa una oportunidad histórica para que Paraguay enfrente desafíos institucionales, sociales y económicos de larga data y así mejorar la calidad de vida de su población. Debido a que esta es la primera vez, en la historia reciente, en que se da la alternancia del poder en Paraguay, la APC enfrenta importantes desafíos en el manejo de la administración de un Gobierno que fue conducido por cerca de 60 años por un
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mismo partido político.” Banco Mundial: Estrategia de Alianza con la República del Paraguay 2009-2013, 7 de abril de 2009.
Como puede verse, los documentos CAS parten de un reconocimiento exhaustivo de la realidad en la que operan. Conocen exactamente bien el terreno que pisan y, además, piensan en el mediano y largo plazo. Las estrategias CAS suelen tener plazos mayores a los dos años, a diferencia de las Cartas de Intención del FMI cuyos plazos eran de máximo un año. Las estrategias CAS condensan todo el proceso de reforma estructural: reforma política del Estado y descentralización, reforma sectorial, desconexión territorial, convergencia normativa. Cada uno de estos documentos dan cuenta la forma por la cual se construye el Estado mínimo neoliberal, dentro de una hoja de ruta cuyo norte está en la globalización neoliberal y la convergencia normativa. Los documentos CAS también dan cuenta del soporte epistemológico que los sostiene: la lucha contra la pobreza, la gobernabilidad, la estrategia anticorrupción, el crecimiento económico por la inversión extranjera, los Objetivos (o Metas) de Desarrollo del Milenio (ODM’s) y, ahora, el calentamiento global. Ese soporte epistemológico pasa por algunos conceptos de base del Banco Mundial y del FMI, el primero de ellos es la creencia que el crecimiento económico va a resolver (no se sabe cómo) los problemas de la pobreza. Otro hace referencia al hecho de que el crecimiento económico se define y estructura desde mecanismos de mercado. Otro hace referencia al hecho de que el crecimiento está relacionado con la inversión extranjera directa y con el ambiente de seguridad jurídica de los países. Otro da cuenta de las relaciones entre crecimiento, mercado y conservación ambiental, etc. Estas vinculaciones epistemológicas son arbitrarias porque el crecimiento económico no resuelve los problemas de la pobreza ni de la distribución del ingreso, porque la taumaturgia de los mercados no tiene ni los marcos teóricos ni la intención de hacerlo, ni tampoco resolverá los problemas ambientales, ni la corrupción, etc. Sin embargo, para el Banco Mundial se tratan de conceptos legitimantes en su estrategia de intervención porque gracias a ellos puede enmascarar a la reforma estructural y su vocación imperialista. En la Estrategia País del Ecuador suscrita en el año 2002, y con un monto de más de mil millones de dólares para cinco años, el Banco Mundial pretendía intervenir a través de proyectos sectoriales en las siguientes áreas: -
Reforma laboral que profundice la flexibilización laboral
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Reformas al sector petrolero: (a) Redefinir el rol de Petroecuador poniendo fin a su monopolio; (b) crear oportunidades para la inversión privada en el sector hidrocarburífero; (c) revisar las políticas tributarias y de precios; (d) mejorar la gestión de los impactos ambientales; (e) mejorar la gestión de las rentas petroleras.
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Reformas al sector eléctrico. Atraer inversión extranjera a través de contratos de gestión para la distribución. (Proyecto Promec).
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Reforma al sector de telecomunicaciones. Marco reglamentario que permita la inversión privada para asegurar la competencia y mejorar la calidad y cobertura.
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Mejoramiento de carreteras secundarias y caminos vecinales. El mejoramiento de las carreteras primarias se debe a la concesión de operadores privados. El Ministerio de Obras Públicas debe transformarse en Ministerio de Transporte con un rol de regulador a los entes privados que manejen las carreteras.
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Mejorar el servicio de provisión de agua. Experiencia en Praguas y Prodepine. El Banco se compromete a financiar los estudios de una nueva Ley del Sector de Agua, Saneamiento y Desechos Sólidos.
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Mejoramiento de la educación. Las reformas educativas se apoyarán también mediante una serie de tres Préstamos Programáticos de Ajuste Estructural de tramo único, diseñado para promover reformas en los sectores sociales: salud, educación, asistencia social y sistema de pensiones.
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Reformas en el sistema de salud. Proyecto Modersa: descentralización de los servicios de salud.
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Reforma al sistema de pensiones para la participación de operadores privados en la seguridad social.
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Programa de manejo de Recursos naturales.
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Programa de Asistencia para pueblos indígenas y afros (Prodepine II).
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Reformas al sistema legal. (Projusticia II).
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Financiamiento de estudios para descentralización
Como puede apreciarse, la intención del Banco Mundial con respecto al Ecuador era la de intervenir en todos los aspectos que se consideraban pendientes en la reforma estructural. El Banco Mundial está plenamente consciente de las críticas realizadas a los programas de ajuste macrofiscal y reforma estructural por estos movimientos sociales, pero considera que los problemas de la economía y de la sociedad no se deberían a la aplicación de las políticas de ajuste macrofiscal, sino a la débil ejecución de estas políticas, y al hecho de que las políticas de reforma estructural hayan sido incompletas. La argumentación del Banco Mundial ha servido de base para las argumentaciones de las elites locales que siempre acusan de la falta de rigor en la aplicación del ajuste macrofiscal por la indisciplina fiscal provocada por los ciclos políticos, y,
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por tanto, el Ecuador no habría experimentado nunca el rigor neoliberal. Este razonamiento del Banco Mundial puede observarse en el siguiente párrafo: “33. (...) El primer punto de vista es que, durante los últimos 20 años, se ha dado un proceso continuo de medidas económicas ortodoxas y neoliberales que han abarcado toda una gama de sectores y que, aunque no se hayan profundizado, han sido suficientes para asestar un golpe económico duro a los sectores más débiles de la sociedad, empobreciéndoles más aún, en particular mediante los reajustes de precios que han eliminado los subsidios y han estimulado más la inflación. El segundo punto de vista es que, si bien ha habido una serie de programas de reforma estructural durante los últimos 20 años, en la práctica las medidas de reforma tomadas por el Gobierno antes de la dolarización han sido muy limitadas, e insuficientes para resolver las evidentes ineficiencias de las empr64sas públicas, la prestación de servicios públicos, y la gestión de las políticas fiscales y monetarias. La falta de reformas estructurales profundas, según este criterio –que coincide con el parecer de la Gerencia del Banco- ha producido la necesidad de una serie de medidas de estabilización que han empeorado las adversas condiciones económicas de los pobres.”.
¡La pobreza no es un resultado del ajuste macrofiscal y de la reforma estructural, sino el producto de la falta de aplicación y de rigor en el ajuste y la reforma! Una vez reconocido el hecho de que los problemas del país se debían a una insuficiente y limitada aplicación de las necesarias reformas estructurales, es necesario, para el Banco Mundial, aprovechar la coyuntura política que expresa un proceso de domesticación y asimilación de los movimientos sociales, producido por el complejo institucional de la reforma estructural, sobre todo, los proyectos y programas que han intervenido directamente sobre el sistema político y sobre los movimientos sociales. Los movimientos sociales son ahora parte del juego político, han entrado a la institucionalidad del Estado, y, por tanto, deben cambiar sus prioridades y sus lógicas, desde las resistencias y la movilización, hacia la participación y la imbricación con el poder, a través del diálogo social, la participación ciudadana, el compromiso por reducir la pobreza, la lucha en contra de la corrupción y la transparencia, y el compromiso con una firme disciplina y austeridad fiscal, tal es el razonamiento del Banco Mundial. Los ítems del CAS-Ecuador no están dados por la lógica instrumental de los indicadores sino por las resistencias y las luchas de clases. Si el Banco Mundial consideraba urgente y pertinente la intervención en el sector de la educación, por ejemplo, era porque los sindicatos de maestros se habían opuesto de manera firme a la privatización del sector, igual cosa con la salud o con los movimientos sociales. La lógica del CAS se inscribe al interior de la lucha de clases, vale decir, de la forma de construir la hegemonía para el proyecto neoliberal a través de dispositivos de 64
Banco Mundial, CAS-Ecuador, doc. cit.
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biopolítica y geopolítica. Las resistencias sociales en el Ecuador dieron al traste con el CAS que el Banco Mundial había preparado para el país. En el Ecuador los movimientos sociales pusieron en el debate político a la reforma estructural como parte del proyecto neoliberal. El Banco Mundial no aguantó tanta transparencia, tanta crítica social. Los movimientos indígenas, la columna vertebral del movimiento social ecuatoriano, se negaron a una segunda fase del proyecto Prodepine. La lucha de clases en este país tensionó los argumentos legitimantes del neoliberalismo y el Banco Mundial perdió espacio político, de hecho, la presión social obligará a la expulsión del representante del Banco Mundial en el Ecuador. Lamentablemente una golondrina no hace verano. El Banco Mundial continuó con su vocación imperialista y su cruzada por los mercados amparados en su beatífico mandato de luchar contra la pobreza, la corrupción, la iniquidad y el calentamiento global. Esta vez, concentró su atención en los procesos de cambio social que se estaban produciendo en Bolivia, al amparo de la resurgencia del movimiento social y de la presencia en el gobierno de los indígenas bolivianos. Para el Banco Mundial, la presencia de un presidente indígena era una oportunidad de oro para demostrar las bondades de la reforma estructural en tiempos de transición al posneoliberalismo. Su discurso de “mejoramiento de las instituciones, gobernabilidad y anticorrupción”, de “creación de empleos mediante el crecimiento inclusivo”, de “inclusión social mediante la prestación de mejores servicios públicos”, caló hondo en un país y en una sociedad que fueron objetos de laboratorio de la reforma estructural y que soportó los momentos más duros del neoliberalismo. Para el Banco Mundial, Bolivia es un país clave por su importancia geopolítica. Si un gobierno que proviene del movimiento social adscribe las tesis de la reforma estructural legitima de tal manera la transición al posneoliberalismo que le otorga un espacio político al Banco Mundial fundamental para garantizar esa transición. Por otra parte, en el posneoliberalismo lo que está en juego es la privatización de la naturaleza y la consolidación del modelo extractivo bajo condiciones de seguridad jurídica (los derechos de propiedad) y convergencia normativa. El Banco Mundial lo expresa claramente en su CAS con Bolivia: “La estrategia de reforzamiento de los beneficios locales (ELB) buscará proporcionar fortalecimiento institucional a los gobiernos regional y municipal, para el manejo de los recursos relacionados con las operaciones de la industria de petróleo, gas y minería. Asumiendo que el gobierno central y regional sean receptivos y que el marco normativo respecto al derecho de propiedades esté claro, la estrategia ELB estará estrechamente ligada a
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las oportunidades de inversión existentes y potencialmente nuevas en industrias extractivas, priorizando regiones de altos índices de pobreza tales como Potosí y Oruro para la minería y la región del Chaco para hidrocarburos.” 65
Para asegurar la vigencia del modelo extractivista y el “derecho de propiedad”, que son los ejes de la transición posneoliberal, el Banco Mundial articuló una serie de proyectos durante los años 2007 y 2008, por un monto de 140 millones de USD, para generar las condiciones de posibilidad para la suscripción de un CAS para los años 2010 y 2011. Los proyectos que el Banco Mundial creó en Bolivia en los años 2007-2008, fueron: (a) Creación de empleo y competitividad (15.0 millones de USD); (b) Inversión rural participativa II (15.0 millones de USD); (c) Administración rural de tierras comunitarias (15.0 millones de USD); (d) Desarrollo ∗
de sistemas de monitoreo y evaluación del gobierno (5.0 millones de USD); infraestructura urbana para los pobres (30.0 millones de USD); Programa de protección social (1o.0 millones de USD); Educación secundaria (10.0 millones de USD); Salud APL III (15.0 millones de ∗
USD); Lago Titicaca (15.0 millones de USD); Fortalecimiento de la eficiencia y transparencia del Estado (10.0 millones de USD); Recuperación de desastres y reducción de la vulnerabilidad (16.9 millones de USD); políticas para incrementar la formalidad y productividad de las empresas (programa AIF). Lo que está en juego en Bolivia es la consolidación del modelo extractivista: “El financiamiento selectivo estará concentrado en proyectos viables de alto impacto en sectores como el de mercados financieros (servicios bancarios para pequeñas y medianas empresas (PyME), microfinanzas y finanzas del comercio), agroindustria y forestal, así como en asistencia técnica y fortalecimiento institucional en las áreas de mejoramiento del ambiente de negocios, acceso a los servicios financieros y reforzamiento de los beneficios locales (principalmente para las industrias extractivas). Si surgen oportunidades, la CFI se mantendrá atenta para evaluar opciones de inversión y asesoría en los sectores de infraestructura e industrias extractivas contingente a la existencia de un clima propicio para las inversiones.”66
Estos proyectos sectoriales de la reforma estructural y esta consolidación del modelo extractivista abrieron el espacio para la colonización del Banco Mundial al proceso político boliviano, un proceso que suscitó expectativas, adhesiones y adscripciones a escala global. En
65 Banco Mundial: Estrategia de Asistencia del Banco Mundial al Estado Plurinacional de Bolivia, 2010-2011. Bolivia, 2009. Pp. 45-46 Crédito del Banco Mundial: IDA 4366-0: Administración de Tierras para el Desarrollo Agrícola, aprobado el 29/10/07 con cierre en el 29/06/12 y por un monto de 15.0 millones de USD, que tiene el objetivo de “pilotear un mecanismo basado en el mercado para la distribución de tierras.” Cf. CAS-Bolivia, pp. 63 APL: Préstamos a programa adaptable 66 Banco Mundial, CAS-Bolivia, doc. cit., pp. 9 ∗
∗
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plena dinámica de reelección y continuación del gobierno indígena boliviano, el Banco Mundial propone un CAS, que tiene los siguientes ejes y proyectos: Pilar I: Desarrollo productivo y apoyo a la producción -
Rehabilitación y Mantenimiento de Caminos (US$77 MM)
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Infraestructura Descentralizada para la Transformación Rural (US$20 MM)
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Alianzas Rurales (US$28.4 MM)
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Infraestructura Urbana para los Pobres (US$30 MM)
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Tierra para Desarrollo Agrícola (US$15 MM)
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Desarrollo Local Sostenible del Lago Titicaca (US$20MM)
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Inversión Rural Participativa II (US$20 MM)
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Operaciones de la CFI en el sector bancario (BISA, Banco Los Andes, Banco Sol, Banco Mercantil)
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Servicios de Asesoramiento de la CFI en arrendamiento financiero
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Operaciones de Infraestructura de la CFI (CBTI, Central Aguirre, TDE, TRECO, Telecel, Transierra)
Pilar II: Desarrollo Sustentable -
Recuperación de Desastres y Reducción de la Vulnerabilidad (US$16.9 MM)
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Servicios de Asesoramiento Sostenible de la CFI – Sector Forestal, Transierra
Pilar III: Desarrollo Humano -
Transformación de la Educación Secundaria (US$10 MM)
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Expansión del Acceso para Reducir las Inequidades en Salud (US$18.5 MM)
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Invirtiendo en los Niños y los Jóvenes (US$17 MM)
Pilar IV: Gobernabilidad y apoyo al sector público -
Servicios de Asesoramiento Técnico BEE de IFC, Simplificación de Trámites Municipales y Scorecard Municipal.
Estos ejes y proyectos permiten la intervención de la Agencia Financiera Internacional del Banco Mundial para generar una serie de proyectos específicos tendientes a consolidar la reforma estructural en Bolivia y en pleno proceso político de “revolución plurinacional”, como por ejemplo: préstamos AIF para servicios agrícolas, para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Planificación, para Caminos Rurales; proyectos AAA (Servicios de Análisis y Consultoría) para el sector agrícola (PER: Revisión de Gasto Público), para elaborar Notas políticas de crisis, para estudios de impactos económicos y sociales del cambio climático, etc.
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El CAS con Bolivia está estructurado en función del Sistema Nacional de Planificación del país y para fortalecer al Estado. El CAS del Banco Mundial para Bolivia demuestra los ejes básicos de la transición al posneoliberalismo en el cual la lucha de clases ha sido inscrita y disciplinada al interior de las coordenadas de las elecciones, del sistema político de representación y del contractualismo. De la forma más explícita, el CAS del Banco Mundial establece la formulación e imposición de políticas públicas en ámbitos que solamente le atañen al gobierno nacional. Las políticas públicas en salud, educación, protección social, sectores sociales, sectores productivos, etc., son de incumbencia y pertinencia de un gobierno, no del Banco Mundial. En un país soberano su gobierno no permitiría bajo ningún concepto que las políticas públicas sean definidas por fuera de su ámbito y legitimidad. El gobierno indígena de Bolivia permite que los temas del posneoliberalismo: fortalecimiento del Estado de seguridad jurídica, desconexión territorial hacia la convergencia normativa, participación social y ciudadana, extractivismo y ejes multimodales (la anulación del espacio por el tiempo), servicios ambientales, entre los más importantes, se legitimen y se consoliden. Si el proceso político boliviano, considerado como uno de los procesos más radicales en contra del neoliberalismo, termina procesando la misma episteme neoliberal de la mano del Banco Mundial, significa que la transición al posneoliberalismo genera ambigüedades e incertidumbres que es preciso deconstruir y analizar. El caso del Paraguay también da cuenta la forma por la cual el Banco Mundial se “monta a caballo” sobre los procesos de transformaciones políticas del continente. Si en Bolivia era pertinente domesticar las transformaciones políticas e inscribirlas en la hoja de ruta del posneoliberalismo, en el caso de Paraguay la acción del Banco Mundial es más estratégica porque Paraguay tiene una importancia geopolítica fundamental. Es el punto de intersección del centro de América del Sur. Posee las reservas de agua dulce más importantes del mundo (el acuífero guaraní). Es el punto nodal de los ejes multimodales de la Iniciativa de Integración de la Infraestructura de Sud América, IIRSA. La embajada norteamericana más importante de la región se encuentra, justamente, en Paraguay. Toda su estructura agraria del país ha sido puesta en función de la industria de la biotecnología. De hecho, la mayoría de tierras están dedicadas a la soja transgénica de Monsanto. La criminalización y persecución social ha alcanzado las cotas más altas precisamente en Paraguay. La represa hidroeléctrica más importante de la región se encuentra justamente en la intersección de sus fronteras. De ahí la importancia de sostener los temas claves de la reforma estructural, de acuerdo al Banco Mundial: “El enfoque de los PPD (Préstamos programáticos para el Desarrollo de Políticas) será la agenda de modernización del estado y se espera que estos apuntalen los esfuerzos de reforma de gobernabilidad de la Administración de Lugo.” 67
67
Banco Mundial, CAS-Paraguay, doc. cit., pp. 37
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Para el Paraguay, el Banco Mundial tiene previsto un “programa de préstamos indicativo del Banco de aproximadamente US$100 millones por año hasta un total de US$500 millones es proyectado para el periodo de cinco años EJ09-EJ13 . Sin embargo, la EAP no propone un ∗
programa de préstamos detallado más allá del EJ10, con el programa identificado de aproximadamente US$265 millones, o 53 por ciento de la asignación financiera total. Hasta el 40 por ciento de la asignación financiera de la EAP (Estrategia Asistencia País) (US$200 millones) será en la forma de PPD en el área de la gobernabilidad. El Banco tiene la intención de aumentar significativamente su asistencia a la gobernabilidad del Paraguay.”68 Un análisis del CAS del Banco Mundial para el Paraguay da cuenta de que se tiene en la mira la consolidación del modelo extractivo y su puesta a punto con los proyectos IIRSA. En efecto, los proyectos a ser financiados por la CFI (el brazo financiero del Banco Mundial), dan cuenta de ello: programas de Diálogo sobre Aeropuertos; Inversión en compañía de logística para el transporte por ríos; Fondo ambiental para la biodiversidad, desarrollo rural y evaluación ambiental, apoyo a empresas de agronegocios, entre los más importantes. De otra parte, el CAS (o EAP) del Banco Mundial para el Paraguay, comprende los siguientes ejes y proyectos: Gobernabilidad y Anticorrupción: - Proyecto Vial (EJ05), - Proyecto de Agua (EJ09) Modernización de la Administración Pública - AAC del Sector Público (Actividades analíticas y de consultoría) - Proyecto de Agua (EJ09) - Transmisión de Electricidad (EJ10) Pobreza: Aumento de la inversión en los sectores sociales (salud y educación) y concentración del gasto público en la lucha contra la pobreza extrema. - Diálogo programático de políticas sociales - Evaluación programática de la pobreza - Operación de redes de protección posibles - Financiación Adicional para un Proyecto de Desarrollo Comunitario (EJ08) - JSDF para el desarrollo comunitario de comunidades indígenas (JSDF - Proyecto de Mantenimiento de Carreteras (EJ06)
∗
EJ09-EJ13: hace referencia a los años fiscales 2009 hasta 2013
68
Banco Mundial, CAS-Paraguay, ibidem
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Reforma Agraria Integrada, y reactivación de la agricultura de pequeña escala - Proyecto de Desarrollo Rural Sustentable (EJ08) - Acceso a la tierra y proyecto de Administración (EJ10) - Diálogo de desarrollo programático rural y municipal. - JSDF para titular las tierras de comunidades indígenas. (Fondo de desarrollo social de Japón) Aumento de las tasas de matriculación y la calidad de la escuela secundaria - Proyecto de educación secundaria - Diálogo programático de Protección Social - Programa de Educación y modernización de la UE (Unión Europea) - IADB (BID) Escuela Viva (primaria) Aumento en el acceso a servicios de agua y servicios de alcantarillado para toda la población, incluyendo las poblaciones indígenas - Proyecto de Modernización de Agua Responder apropiadamente a la crisis financiera global, salvaguardando la estabilidad macroeconómica y financiera PPDs (Préstamo para políticas de desarrollo) - Reportes programáticos del sector público - Notas programáticas de crecimiento - Monitoreo de los sectores financieros y macroeconómicos Crecimiento más sustentable, - Mantenimiento de carreteras - Proyecto de transmisión eléctrica - Posibles proyectos de infraestructura adicionales. - AAC programático en pequeñas ciudades/desarrollo rural (AAC, Consultoría y Asesoría)
De la misma manera que en Bolivia, Ecuador, y otros países, el CAS-Paraguay demuestra la ingerencia en las decisiones de política pública del Banco Mundial. Esta deriva colonialista se demuestra también en el CAS del Banco Mundial con Guatemala, en donde el Plan de Gobierno replicaba los contenidos del CAS del Banco Mundial. En los temas de gobierno de la administración de Alvaro Colom constan aquellos considerados prioritarios de la reforma estructural del Banco Mundial: desarrollo social que incluye desarrollo rural, salud, educación y nutrición y los temas de los ODM’s; gobernanza que incluye los temas de: Seguridad jurídica (Rule of law), desarrollo democrático, políticas legislativas; desarrollo económico y regionalismo y descentralización.
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En el caso de Perú, uno de los CAS más amplios y completos que el Banco Mundial haya suscrito en la región, la sinergia del gobierno con el Banco Mundial es de tal nivel que el mismo Banco Mundial reconoce que: “existe una sorprendente identificación en las visiones del desarrollo que mantienen el gobierno y el GBM (Grupo Banco Mundial) … Esta EDAP abarcará un período de cinco años que coincide con el gobierno actual.”69 Para el Perú, el escenario abarca una de las mayores carteras de crédito para un CAS que se hayan suscrito en la región: “En el marco de la actual EDAP, se contará con un paquete crediticio flexible caso por caso que permitirá compromisos de préstamo de hasta US$700 millones al año en promedio o un máximo de US$3.500 millones durante todo el horizonte de la EDAP (año fiscal 2007 hasta año fiscal 2011). Los compromisos de desembolso rápido de créditos llegarán a un promedio de US$400 millones por año, alcanzando un máximo de US$2.000 millones durante todo el horizonte del préstamo; se espera que los compromisos de desembolso rápido de créditos aumenten de US$350 millones en el año fiscal 2007 a US$ 450 millones hacia el final del horizonte de la EDAP. El compromiso por el total del paquete de crédito antes mencionado creará una exposición de US$4.500 millones al final del año fiscal 2011, en comparación con una exposición de US$2.700 millones al final del año fiscal 2006.”70
El Banco Mundial, en el CAS-Perú propone una estrategia comprehensiva en la cual casi no queda fuera de la reforma estructural ningún sector social, como puede verse: “Para cada pilar se diseñó un conjunto de clusters en consulta con el gobierno junto con los indicadores que se utilizarán para medir el progreso dentro de cada cluster y las actividades del GBM, ya sean existentes o propuestas, para el próximo período quinquenal. Los clusters son los siguientes: 1. Mantenimiento de la estabilidad macro y reducción de las vulnerabilidades 2. Aceleración y ampliación de la base del crecimiento 3. Logro de un crecimiento ecológicamente sostenible 4. Satisfacción de las necesidades básicas 5. Promoción y desarrollo de un nuevo contrato social en los ámbitos de la educación, salud y nutrición; y 6. Modernización de las instituciones del estado”71
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Banco Mundial CAS-Perú, doc. cit., pp. 17 Banco Mundial, CAS-Perú, pp. 24 71 Banco Mundial, CAS_Perú, doc. cit., pp. 17 70
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El CAS del Banco Mundial para el Perú contempla los mismos ejes de la reforma estructural, los mismos discursos, la misma voluntad de poder. Perú es uno de los países en los que el modelo extractivista se ha consolidado. En el año 2009 se produjo una masacre de indígenas de la etnia schuar, en la región de Bagua, que reclamaban por sus territorios ancestrales que habían sido cedidos a las industrias extractivas. La reforma estructural implica, como lo demuestra el caso del Perú, violencia. Con el ajuste macrofiscal del FMI y la reforma estructural del Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, la región empezó una vuelta de tuerca en la radicalización del proyecto neoliberal que ahora ponía énfasis en las formas de apropiación territorial, y en la emergencia de procesos históricos de violencia, extorsión, saqueo, dominación, que han sido descritos como “acumulación originaria de capital”, pero que son parte inherente al capitalismo mismo. Se trata de una forma de acumulación por desposesión sustentada en la privatización territorial. El ciclo de la reforma estructural abre la vía para el inicio de una etapa más tenebrosa, más densa y, por circunstancias históricas, más ambigua, más esquiva, más compleja en su comprensión. La reforma estructural llega a su término porque cumplió con sus tareas fundamentales, pero le toma la posta una deriva de acumulación por desposesión sustentada en la privatización de los territorios y en la criminalización de las sociedades, quizá más despiadada que las anteriores.
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Capítulo 4 La geopolítica y la biopolítica del posneoliberalismo: Privatización territorial y criminalización social
Globalización y capitalismo de financiarización Las políticas de ajuste macrofiscal del FMI contribuyeron poderosamente para provocar cambios en la acumulación del capital y en la conformación de las oligarquías financieras en la periferia del sistema-mundo. Gracias a estas políticas de ajuste macrofiscal se destruyeron las posibilidades de industrialización, redistribución y, finalmente, la economía se reprimarizó, se convirtió en exportadora neta de capitales por la vía del pago de la deuda externa, y se orientó de manera exclusiva hacia el mercado mundial controlado y administrado por las corporaciones transnacionales. El ajuste macrofiscal produjo una división internacional del trabajo vinculando a las economías nacionales de manera más subordinada al mercado mundial. Las políticas de reforma estructural, de su parte, transformaron al Estado y a la sociedad a través de una intervención directa por la vía de proyectos sectoriales y de toda una red de instituciones que se articulaban de manera coherente en el denominado complejo institucional de la reforma estructural. A partir de los proyectos sectoriales del Banco Mundial al tiempo que se privatizaba al Estado también se disciplinaban a las sociedades en las lógicas mercantiles del neoliberalismo. Como se había visto, ajuste macrofiscal y reforma estructural forman parte de una dinámica global y que hace referencia al sentido y a los procesos de la acumulación del capital y de la lucha de clases en el sistema-mundo capitalista y en sus relaciones centro-periferia. Es necesario, por tanto, visualizar a las políticas de ajuste macrofiscal y aquellas de reforma estructural desde un punto de vista de geopolítica de la acumulación del capital y de las resistencias y luchas sociales globales. Esas políticas de ajuste y reformas institucionales tienen sentido y coherencia al interior de la dialéctica del capitalismo a escala mundial. No han sido pensadas en referencia a ningún país o región en particular, tampoco han sido diseñadas desde una visión académica, teórica o reflexiva sin relación con su contexto, sino que se originan de
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las necesidades políticas y económicas del centro del sistema mundo y, a su interior, de las corporaciones transnacionales y del capital financiero internacional, los actores centrales de la globalización, y de sus necesidades políticas que nacen y se estructuran desde la lucha de clases. Esa visión geopolítica que ubica al mundo entero en coordenadas concretas de dominación y control, es inherente al neoliberalismo como discurso que legitima, justifica y establece las condiciones de posibilidad de esa dominación y control geopolítico. Es a partir de esas necesidades de geopolítica que las regiones del mundo se adecuan y se estructuran dentro de un complejo puzzle de relaciones de poder y de equilibrios de fuerza, en el cual unas regiones son obligadas a transformarse en centros de fuerza de trabajo y talleres industriales en gran escala y, otras, en proveedoras de materias primas, energía y suministros, y siempre bajo la signatura de las relaciones centro-periferia, vale decir, el imperialismo, pero bajo la cobertura legitimante del discurso de los mercados, la eficiencia, la competitividad y la globalización. Ahora bien, en relación con los procesos económicos inherentes a estas dinámicas de la acumulación y de sus discursos legitimantes, se van procesando cambios profundos en la estructura misma del Estado-nación y en la contractualidad que la sustenta y que son correlativos a las necesidades políticas definidas desde la dialéctica de las resistencias y luchas sociales a nivel global en contra de las derivas del capitalismo tardío. El discurso y la realidad de la globalización, en consecuencia, al tiempo que implican discursos ideológicos y legitimadores del capitalismo, también evidencian que más allá de la retórica y de la ideología de los mercados, se están produciendo transformaciones profundas en la estructura misma del sistema-mundo capitalista. Hay que asumir al discurso de la globalización, por tanto, como una creación ideológica-política que evidencia, justamente, que las transformaciones en el capitalismo tardío son fundamentales. El discurso de la globalización El discurso de la globalización muestra el carácter geopolítico del capitalismo. La globalización expresa la necesidad del capitalismo por rediseñar el mapa político del mundo en función de los requerimientos específicos de la acumulación capitalista en un contexto de contradicciones internas, luchas de poder y resistencias globales. En ese rediseño, una de las necesidades fundamentales del capitalismo es la creación de espacios geográficos- nacionales libres de toda contractualidad social (como es el caso de las maquilas) o, en todo caso, con una contractualidad vacía de contenidos reales que impidan de alguna manera el rumbo y sentido de la acumulación a escala mundial.
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Este vaciamiento de la contractualidad implica la cesión de la soberanía del Estado-nación hacia las corporaciones y la finanza internacional. El ajuste macrofiscal y la reforma estructural han conducido, por tanto, a una de las transformaciones políticas más importantes del sistemamundo: aquella que afecta al carácter mismo del Estado-nación moderno y de la contractualidad que le es correlativa, vale decir, la disputa por la soberanía política del Estado. Se trata de una consecuencia lógica de las políticas de intervención realizadas por el complejo institucional de la reforma estructural y por el Banco Mundial. El Estado que finalmente emerge luego de la reforma sectorial es un Estado tan debilitado y tan frágil en su contractualidad que se convierte en tabula rasa en la cual pueden inscribir sus designios los nuevos actores políticos de la globalización. En esa gran transformación neoliberal, la contractualidad se vacía de todo enfoque de garantía de derechos humanos y colectivos, y se convierte en un cascarón jurídico destinado a proteger más a las inversiones y a los inversionistas que a los derechos fundamentales de su población. El Estado-nación que emerge de la globalización, es un Estado con una soberanía acotada y con espacios de acción pública restringidos. Es un Estado que poco tiene que ver con aquel del Estado de bienestar o el Estado de la sustitución de importaciones. Es un Estado que se parece mucho a la distopía liberal del Estado Mínimo (o también denominado “Estado necesario”), porque ha cedido espacios importantes de soberanía política. Un Estado que expresa el final del camino de la reforma estructural del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural. Un Estado hobbesiano en el que el “imperio de la ley” está diseñado, en realidad, para proteger las nuevas dinámicas de la acumulación del capital: es el Estado de la “seguridad jurídica”. Un Estado violento, represivo, panóptico con respecto a sus poblaciones, y ausente de toda capacidad de regulación social ante los actores fundamentales de la globalización. Es el Estado que hace “rectoría” de las políticas públicas, que garantiza la “seguridad jurídica” de los actores de la globalización, que se ha descentralizado y ha transferido la capacidad de tomar decisiones públicas hacia las corporaciones y la finanza internacional. La realidad de la globalización Al interior de ese formato de Estado-nación “mínimo” o “necesario”, se inscriben los nuevos procesos de privatización de los territorios, de mercantilización de la naturaleza, de criminalización social, de sobreexplotación laboral, etc. El neoliberalismo, luego de más de tres décadas, puede exhibir como trofeo la cabeza humeante del Estado de bienestar y colocar en su lugar al Estado mínimo hobbesiano. Para la periferia del sistema mundo, la reconstitución del Estado-nación adopta un proceso de violencia, expropiación, despojo y sobreexplotación. Quizá sea algo más que una coincidencia o una metáfora, pero la cuestión es que el mismo año en el
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que se constituye la Organización Mundial de Comercio en el periodo 1994-1995, la humanidad es testigo de la fragmentación absoluta del Estado-nación en la guerra de los Balcanes, y el grado cero de contractualidad en la masacre de hutus y tutsies en Ruanda. El mundo que la globalización está creando adquiere la sordidez de los primeras eras de la acumulación originaria. Ambos procesos actúan como heurística para el futuro. El Estado que debe constituirse desde la globalización no puede ni acotarla ni restringirla. Los Balcanes y Ruanda crean esa heurística del miedo con el cual la globalización puede recrear su propia realidad. En estos espacios libres de toda contractualidad social que la globalización crea pueden imperar la sobreexplotación laboral absoluta junto a la impunidad total, la devastación ecológica y la criminalización generalizada. Son los espacios de desregulación laboral y de flexibilización del trabajo existente en las maquilas, son las demandas del extractivismo sin consideraciones ecológicas y ambientales, son las concesiones de grandes territorios cedidos directamente a las corporaciones petroleras, mineras, madereras, hidroeléctricas, de biocombustibles, etc. Son las prácticas de privatización de la biodiversidad, de la biopiratería, de la industria de los agrotóxicos, de la manipulación genética, de los servicios ambientales. Esta presión constante por los recursos naturales, por la mercantilización de la naturaleza, y por la desconexión de vastas regiones territoriales de todo estatus de soberanía con respecto al Estado-nación forma parte de los cambios contractuales provocados por la acumulación del capital en su etapa de globalización. Territorios y globalización En esta desconexión del Estado-nación, los territorios se convierten en el objeto de disputa al interior de la globalización. Empero, hay que pensar en los territorios en un sentido más largo, es decir, como condiciones de posibilidad de la acumulación del capital inscritas en la lógica de la disputa de la soberanía del Estado-nación. Da cuenta de ello el hecho de que en la retórica del Banco Mundial, y del complejo institucional de la reforma estructural, se haya instilado la noción de lo “subnacional” y que permite intuir que la disputa central está en la soberanía del Estado-nación con respecto a los territorios susceptibles de formar parte de la acumulación capitalista. Lo “subnacional”, como dispositivo político que nace desde el discurso de la descentralización fiscal y paulatinamente se convierte en pivote de la disputa por la soberanía en el Estado-nación, permite esa desconexión de los territorios con respecto a la soberanía del Estado-nación, y la transferencia de esa soberanía hacia las corporaciones y el capital financiero internacional, y cuyo epítome está en los acuerdos y tratados de libre comercio.
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Se trata, por tanto, de la continuación, profundización y consolidación de las políticas de reforma estructural del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural, en un proceso cualitativamente diferente porque su énfasis está en articular aquello que han definido como “subnacional”, y que forma parte de las modalidades que asume la acumulación del capital en el sistema-mundo que disputa la noción de soberanía al Estado y la capacidad de establecer condiciones contractuales por sí misma. Es necesario distinguir este nuevo proceso emergente de las formas anteriores de ajuste macrofiscal y de reforma estructural, para poder interpretar las formas políticas que adoptan la dominación y la hegemonía en la periferia del capitalismo tardío. En este proceso, la reforma estructural del complejo institucional se hace más insidiosa, más profunda, más compleja, y pasa de los proyectos de reforma estructural sectorial hacia la reforma estructural territorial y la convergencia jurídica del Estado-nación con los contenidos de la globalización cuya máxima expresión está, precisamente, en los acuerdos de libre comercio. La reforma estructural, en consecuencia, se convierte en reforma estructural territorial y de convergencia normativa. La reforma estructural en los territorios otorga una dimensión nueva a las políticas de descentralización y autonomía territorial y provoca cambios profundos en la territorialidadsoberanía del Estado-nación, cambios que implican en la mayoría de los casos reformas constitucionales que sancionan, garantizan y consolidan los procesos de ordenamiento territorial bajo las coordenadas establecidas por la reforma estructural del Estado, vale decir, la transferencia de soberanía y contractualidad hacia los mercados y el sector privado, por la vía del régimen de competencias y de privatización de los territorios. Territorios y libre comercio La reforma estructural territorial prolonga, extiende, fortalece y ahonda la reforma sectorial del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural. Pero en esta dinámica de reforma estructural territorial no es el Banco Mundial el eje central como lo fue durante el periodo de la reforma sectorial, sino la Organización Mundial de Comercio, OMC, sus instrumentos regionales (ALCA, Mercosur, en América Latina), los acuerdos bilaterales (Acuerdos de Asociación Comercial, Tratados de Libre Comercio, Tratados de protección a las inversiones, etc.), y una figura relativamente novedosa pero que da cuenta del alcance y proyección que tiene esta nueva modalidad de la acumulación del capital: los tribunales o centros internacionales de reconciliación y arbitraje y, entre ellos, el CIADI del Banco Mundial. La OMC presiona a la estructura misma del Estado-nación y la soberanía estatal. Bajo la cobertura del libre comercio se esconde una realidad más inquietante y hace referencia a la
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transferencia de soberanía desde el Estado-nación hacia los actores institucionales de la globalización. Los acuerdos y tratados de libre comercio definen y estructuran al Estado de una manera para la cual ni el FMI ni el Banco Mundial estaban preparados. Mientras el FMI se concentraba en la reformulación del sentido de la acumulación garantizando el pago de la deuda externa, y el Banco Mundial se concentraba en la privatización del Estado y la disciplina social, la OMC, en cambio, produce cambios más profundos y de más vasto alcance porque implican directamente a la noción de soberanía política de los Estados. Los Acuerdos de Libre Comercio suscritos al tenor de la OMC convierten a las corporaciones transnacionales en algo más que actores institucionales de la globalización: los transforma en actores políticos. Es por ello que se hace necesario desarmar la soberanía tanto sobre las poblaciones cuanto sobre los territorios. En el proceso de convergencia normativa al cual han entrado los Estados-nación, las poblaciones ahora son el objeto de intervención de un poder que rebasa a los Estados y que puede expresarse en la conformación de la Corte Penal Internacional y el Estatuto de Roma, no porque una instancia jurídica de tal característica no sea necesaria e incluso imprescindible, sino porque su creación se la hace al interior de un entramado concreto de relaciones de poder en el sistema mundo capitalista en el cual está en disputa la noción de soberanía que constituye a los Estados-nación. Una Corte Penal Internacional, al igual que un Centro Internacional de Arbitrajes, quizá sean marcos institucionales adecuados en un contexto determinado, pero en circunstancias en las que el capitalismo ha llegado a agotarse a sí mismo, y que la soberanía estatal parece estorbarles a los actores institucionales de la globalización, se convierten en instituciones sospechosas. La desterritorialización del Estado Ahora bien, en la convergencia normativa que se está produciendo y que implica desarmar la soberanía del Estado-nación, es fundamental desterritorializar al Estado, es decir, romper esas amarras de soberanía que el Estado-nación tiene sobre su propio territorio. Es por ello que para estas dinámicas de “desterritorialización del Estado”, son más bien el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF) los nuevos mecanismos institucionales de la reforma estructural territorial. En virtud de su propia arquitectura institucional hecha para el financiamiento de proyectos de inversión con anclaje territorial, se convierten en los instrumentos ideales para llevar adelante las tareas de reforma estructural territorial; ambas multilaterales, además, tienen el reconocimiento político necesario para emprender una tarea tan compleja como la reforma estructural territorial. En los nuevos proyectos de la reforma territorial, veremos al BID, a la
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CAF, y también al FONPLATA, como los nuevos actores políticos e institucionales de este proceso. Los proyectos que coadyuvan a financiar gracias a sus políticas de crédito, son proyectos de inversión territorial (carreteras, puentes, puertos, aeropuertos, represas hidroeléctricas, pasos de frontera, conectividad, etc.), a diferencia de aquellos créditos del Banco Mundial que se especializaban, en lo fundamental, en la reforma sectorial del Estado. No significa que el BID y la CAF estén fuera de la reforma estructural sectorial, porque de hecho el BID ha contribuido en gran manera a la reforma sectorial en el sector educación, salud o microfinanzas, por ejemplo, sino que ahora sus prioridades se concentran en dotar a las territorialidades definidas de manera específica por las políticas de descentralización y autonomías, de una suficiente capacidad política que les permita desconectarse del Estado-nación y vincularse directamente a la globalización. El BID y la CAF (y las bancas regionales y nacionales de desarrollo como el Fonplata, y el BNDES de Brasil), representan las nuevas exigencias políticas de la acumulación y, por supuesto, están vinculados con los actores de la globalización. Hay que recordar, de otra parte, que en el año 2005 se cambió la arquitectura de la CAF como banca multilateral relacionada con el Acuerdo de Cartagena y la Comunidad Andina, al pasar a ser una banca multilateral con inversionistas relacionados directamente con la globalización. El círculo se cierra cuando a los procesos de reforma estructural territorial se añaden los cambios contractuales que debilitan la noción de soberanía del Estado-nación, y que transfieren esas capacidades de soberanía hacia los actores de la globalización. Este proceso se evidencia, además de los acuerdos o tratados de libre comercio suscritos, por el establecimiento de mercados comunes, o acuerdos políticos al estilo de la UNASUR en América del Sur, que permiten la convergencia normativa de los Estados hacia las prioridades de los actores de la globalización. De otra parte, hay que recordar que durante los años noventa en muchos países de la región se dieron cambios contractuales que incorporaron la figura de la descentralización en sus textos Constitucionales. Esta incorporación de un procedimiento administrativo, como es el caso de la descentralización, hacia un fenómeno político que atañe a la contractualidad del Estado, se debe al trabajo en filigrana del complejo institucional de la reforma estructural, que pudo convertir a este proceso meramente administrativo y procedimental de la descentralización en una dimensión fundamental de la reforma estructural y que permite el paso a la siguiente fase de reforma estructural territorial.
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Ahora bien, lo que es curioso es que los procesos de reforma estructural territorial y de convergencia normativa se hayan realizado de manera independiente de los discursos y las retóricas políticas de los gobiernos de la región. En América Latina se pudo observar que, en mayor o menor medida, y durante la transición del neoliberalismo tradicional hacia el posneoliberalismo que se dio durante la primera década del 2000, los gobiernos de la región, hayan sido abiertamente de derecha como fue el caso de Uribe en Colombia, o García en Perú, o hayan sido radicalmente de izquierda como fueron los casos de Chávez en Venezuela, o de Ortega en Nicaragua, o hayan sido de centro izquierda como lo fueron Bachelet en Chile, Correa en Ecuador, Lugo en Paraguay, Vásquez en Uruguay, o Lula en Brasil, todos ellos cumplieron en su momento, y de manera puntual, las tareas de la reforma estructural territorial y de convergencia normativa establecidas por las nuevas prioridades de la reforma estructural neoliberal. Todos ellos posibilitaron la transición hacia el pos-neoliberalismo en una hoja de ruta establecida y marcada en sus puntos referenciales por el complejo institucional de la reforma estructural. De la misma manera que durante el periodo de ajuste todos los gobiernos, independientemente de su color político, cumplían celosamente los deberes del ajuste macrofiscal y adoptaban como políticas de Estado las tareas de la estabilidad macroeconómica, y las recomendaciones del Consenso de Washington, de tal modo que eran indistinguibles en su política económica pero radicalmente diferentes en su retórica política; en el posneoliberalismo todos ellos cumplieron con la reforma estructural territorial y con la convergencia normativa a pie juntillas, pero su retórica política fue variopinta y cubrió las gamas del arcoiris político que va desde los grados máximos de supuesta radicalidad y estridencia, que se refleja en la utilización de los discursos del socialismo del siglo XXI, hasta el discurso antisocialista y promercados, pasando por posiciones intermedias, lo que es un buen sucedáneo de la política en momentos electorales pero que no deja de ser más que un simulacro muy eficiente a la hora de administrar los consensos y controlar los disensos. Detrás de los fuegos de artificio de estos discursos políticos está la realidad concreta del genocidio étnico, de la criminalización social, de la entrega de vastas extensiones territoriales a las corporaciones, de la operación a todo vapor del complejo institucional de la reforma estructural, del debilitamiento del Estado como contractualidad y su fortalecimiento como Estado panóptico, de la suscripción de acuerdos de libre comercio, de la constitución de mercados comunes, del debilitamiento de la Comunidad Andina de naciones. En la práctica y más allá de sus discursos legitimantes y al igual que en los tiempos del ajuste macrofiscal, casi
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todos los gobiernos de la región suscribieron la agenda de la reforma estructural territorial y de la convergencia normativa. Servicios ambientales y privatización territorial La reforma estructural territorial no es un invento reciente del Banco Mundial, del BID o de la CAF, sino que nace de las necesidades mismas de la acumulación del capital. De la misma manera que en la década de los ochenta era fundamental garantizar el pago por el servicio de la deuda externa, y que en los noventa fue importante privatizar al Estado para transferir las riquezas públicas hacia las corporaciones, ahora es fundamental dar una base física a la desenfrenada especulación del capitalismo. La presión por los commodities, por la energía, por la biodiversidad, por el genoma, por los transgénicos, por el agua, entre otros, nace de los procesos de la acumulación del capital a escala mundial, y de su propia dialéctica. Es necesario, por tanto, una explicación previa de lo que se entiende por territorios y del concepto de territorio que se utilizará en el presente capítulo. El territorio es uno de los componentes fundamentales del Estado-nación moderno, y siempre fue considerado como la base física para una población determinada y para la producción y distribución mercantil. La concepción del territorio en el pensamiento moderno va desde una acepción jurídica que sustenta al Estado-nación en una base territorial a través de fronteras determinadas y sobre las cuales se ejerce la soberanía, hasta aquella definición cartesiana de la naturaleza como reservorio de materias primas, sustento de la producción y receptáculo de los desechos, con una relativa infinita capacidad de carga. La forma por la cual el territorio pasó a la economía clásica fue a través del concepto de “renta de la tierra”, que vinculaba en un solo proceso económico naturaleza y territorialidad. Ahora bien, en la estrategia posneoliberal, el focus sobre el territorio se amplía y lo vincula con la analítica desarrollada por la economía neoclásica en virtud de la cual la naturaleza puede, en sí misma, convertirse en una mercancía y, por consiguiente, puede inscribirse en las lógicas de oferta y demanda de los mercados a través del concepto de “servicios ambientales”. A partir de los “servicios ambientales” puede ampliarse la frontera de la economía y mercantilizar a la naturaleza y al mismo tiempo puede desconectarse la naturaleza de su base física territorial. Este concepto de “servicios ambientales” abre el paso para considerar a la naturaleza no solo como un reservorio de materias primas, o como una base pasiva de la acumulación del capital, sino como un elemento activo de la acumulación y de la especulación. La naturaleza se convierte en una mercancía como cualquier otra, y depende de aquellas fuerzas económicas tanto como si fuese una mercancía cualquiera. Es una transición importante en el pensamiento económico y en
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la praxis del capitalismo, porque la naturaleza siempre había sido considerada como el límite externo a la historia y al capitalismo. Era ese Otro al que había que domeñar adscribiéndola a la voluntad de poder de los seres humanos. Ahora, gracias al concepto de “servicios ambientales”, la naturaleza puede transitar hacia la lógica de la acumulación de mercancías. Si la naturaleza puede inscribirse en esa lógica, todo lo que la rodea y la contiene puede, por definición, entrar en esa misma lógica. Los servicios ambientales, que son el hijo más caro del discurso del desarrollo sustentable de la Comisión Brundtland, dan paso a nuevas formas de mercantilización de la naturaleza como aquellas de la privatización del agua, en la cual están empeñadas las transnacionales Vivendi, Lyonaisse des Eaux, Bechtel, entre otras; la privatización de la biodiversidad en la cual se hallan comprometidas empresas vinculadas a la industria farmacéutica y de cosméticos; el desarrollo de semillas genéticamente modificadas (OGM’s o transgénicos), en la cual están comprometidas las principales corporaciones del agronegocio como Nestlé, Monsanto, Bayer, entre otras. Los “servicios ambientales” son una especie de “password” para subastar a los territorios. Pero los servicios ambientales actúan como heurística en este proceso de privatización territorial porque el otro lado de la medalla de los servicios ambientales son los corredores geográficos y los ejes multimodales. No se trata solamente de una práctica de privatización de la naturaleza tal como está contenida en el discurso de los servicios ambientales sino de una funcionalización de los territorios a la globalización, pero una funcionalización que implica derechos de propiedad sobre los territorios. La geografía se convierte en espacio a ser vencido por el tiempo de la acumulación. La integración multimodal, los corredores ecológicos y de biodiversidad, las propuestas extractivistas, los servicios ambientales, entre otros procesos, dan cuenta de que son los territorios el objeto de disputa de la acumulación del capital, y que por tanto deben ser redefinidos, reconceptualizados en función, precisamente, de la globalización. Territorios, en consecuencia, es todo lo que puede ser mercantilizado al interior de la globalización incluyendo, como es obvio, sus dimensiones naturales. Los territorios pasan de ser un objeto pasivo de la acumulación de capital a un sujeto activo de transacción y especulación. En los territorios constan las nuevas fronteras de la acumulación del capital, como por ejemplo, el estudio del genoma humano de aquellos pueblos indígenas ancestrales y que por determinadas circunstancias tienen una estructura genética que los hace relativamente fuertes a determinadas enfermedades como la diabetes, o el desarrollo de biotecnologías, o de biocombustibles, o la utilización de los territorios existentes como redes de tránsito de mercancías, o como sustento de la especulación financiera, etc. Los territorios se convierten en la era del posneoliberalismo, en el nuevo objeto del deseo del capitalismo. Por
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ello, es fundamental fracturar esas relaciones de soberanía que tienen los Estados-nación de la periferia sobre sus propios territorios, y poner a éstos a girar en torno a las fuerzas gravitatorias de la acumulación del capitalismo. Por consiguiente, para el presente capítulo, se entenderá por territorios a la creación de nuevas posibilidades de acumulación realizadas desde el mercado mundial y al tenor de los requerimientos y necesidades de las corporaciones transnacionales. Pero esos territorios ameritan un tratamiento político previo, porque su consideración como condición de posibilidad de la acumulación ha sido una constante en el capitalismo desde sus inicios. Aquello que otorga una dimensión política relativamente nueva a los territorios y que los permite orbitar alrededor de la globalización y de sus actores es, precisamente, la noción de “subnacional” y sus formas políticas de desvinculación y desconexión con la soberanía del Estado-nación a través del dispositivo ideológico-político de la descentralización y las autonomías. La descentralización siempre fue considerada como un elemento administrativo y procedimental, sobre todo en las primeras fases del ajuste macrofiscal. Del énfasis fiscal la descentralización fue proyectada al ámbito político de la reforma del Estado gracias a la intervención del complejo institucional de la reforma estructural. Es desde allí que se realiza la vinculación entre descentralización con la reforma del Estado y con la privatización. Se asume a la descentralización como un proceso de desconcentración de las decisiones del Estado y se la hace correlativa con la privatización del Estado, al extremo que descentralizar, privatizar y desregular son dimensiones fundamentales de la reforma estructural. Para este proceso se generan conceptos operacionales como aquel de las competencias que el Estado delega o desconcentra hacia las unidades subnacionales. Pero este proceso de delegación de competencias encubre un proceso más vasto y más profundo que es aquel de fragmentar la soberanía del Estado-nación, disolver las conflictividades sociales y renunciar de manera definitiva a un Estado de bienestar. De su parte, las unidades subnacionales, que tomarán diversos nombres y que serán los nuevos objetos de la intervención del complejo institucional de la reforma estructural, se convierten en espacios políticos que asumen una dimensión de soberanía que disputa con aquella del Estadonación y que se vinculan directamente con la globalización y sus actores. En ese discurso que legitima la privatización territorial nace la noción de lo “local” y todas sus variantes, como un recurso ideológico legitimante del pos-neoliberalismo. Las provincias, departamentos o los municipios, e incluso las parroquias y los poblados, son la nueva prioridad del complejo institucional de la reforma estructural. Es allí donde se ha trasladado el locus político de disputa y control de la transición del neoliberalismo. Estos espacios subnacionales (o locales) que eran
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complementarios al Estado-nación, ahora rivalizan con el Estado-nación y generan procesos políticos propios pero subordinados a la globalización. Su conversión en dimensión política y contractual expresa una de las prioridades en la acumulación del capital y de las formas políticas e ideológicas en virtud de las cuales se logran los consensos necesarios para esta acumulación del capital. La descentralización es un dispositivo ideológico-político que permite desconectar los territorios de la soberanía del Estado-nación y sancionar esa desconexión a nivel contractual. En efecto, la descentralización como dispositivo legitimante ha generado una panoplia conceptual vasta y compleja que incluye dimensiones políticas, como aquella de la gobernabilidad territorial, dimensiones económicas como aquellas de la “competitividad territorial” y la “gobernanza de recursos”, dimensiones jurídicas expresadas en casi todos los textos Constitucionales de los países de la región, dimensiones institucionales y políticas, como aquellos procesos de “participación local” que fragmentan las estructuras organizativas territoriales y comunitarias y las adscriben a la lógica de la descentralización, etc. Entonces, es el tratamiento político dado a los territorios en un contexto de disputa por la soberanía del Estado, por la vía de los dispositivos ideológicopolíticos contenidos en el discurso de la descentralización y las autonomías, lo que se convierte en un momento característico en la transición al posneoliberalismo. Los territorios inscritos en los procesos de descentralización, ordenamiento territorial, régimen de competencias y gobiernos subnacionales, vale decir susceptibles de ser privatizados, son la frontera final de la acumulación del capital en el capitalismo tardío, pero este proceso adquiere su racionalidad política cuando se los contextualiza con su entramado de resistencias sociales y lucha de clases. Territorios y resistencias sociales El locus de la acumulación siempre genera y produce una trama concreta de confrontaciones y resistencias debidas a sujetos sociales y políticos concretos. En la década del ajuste macrofiscal esas resistencias y enfrentamientos estuvieron en la clase obrera y en los sindicatos. El ajuste macrofiscal, en virtud de que también se constituyó en una ideología de poder que determinó el sentido de la hegemonía política, colaboró a la destrucción de los sindicatos y de sus capacidades políticas de resistencia, movilización y contrapoder. Sobre esa destrucción de los contrapoderes existentes en la organización sindical y en el horizonte de posibles históricos de la clase obrera, actuó el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, para consolidar esa derrota histórica a la clase obrera y para disciplinar al conjunto de la sociedad en las coordenadas del neoliberalismo. El Banco Mundial jugó un rol político de
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primera línea para cerrar la historia a cualquier alternativa y para controlar las disidencias políticas y las capacidades organizativas de la sociedad. Habíamos visto en el análisis de la reforma sectorial la manera por la cual el Banco Mundial crea proyectos concretos de intervención sobre sujetos históricos determinados, pero sobre esa intervención se instila un proceso más denso, más profundo, que hace referencia a la forma de control de las subjetividades, de imposición de políticas sobre la vida (sobre todo cuando se generan los marcos conceptuales y metodológicos sobre los Objetivos del Desarrollo del Milenio, ODM’s), de control panóptico sobre cada uno de los ciudadanos y organizaciones sociales, de ahí que el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural hayan consolidado los ámbitos de la biopolítica del neoliberalismo. La reforma estructural sobre los territorios confronta un ámbito de resistencias de mayor amplitud conceptual y epistemológica que aquel del ajuste macrofiscal y la reforma sectorial, porque tiene como Gran Otro del capitalismo a los pueblos y naciones indígenas, porque ellos siempre habitaron esos territorios que eran el no man’s land de la acumulación a escala mundial. Ellos son los enemigos reales del sistema. Ellos son el sedimento de la historia que le pone una frontera real a las pretensiones civilizatorias del capitalismo. Ellos son la alteridad real del capital. Son el elemento irreductible a la modernización capitalista. En esta nueva dinámica de acumulación de capital sustentada en la privatización de los territorios, los pueblos y naciones indígenas deben ser domesticados e integrados al sistema o, en su defecto, deben ser eliminados. Hay que tomar en consideración que los territorios que ahora forman parte de las estrategias de intervención de la reforma estructural se situaban en los márgenes de la modernización capitalista, y ahora que han sido inscritos en el horizonte de visibilidad de la acumulación del capital tienen que ser vaciados de toda presencia y de toda memoria histórica. La acumulación siempre opera desde el despojo, la violencia, el saqueo. Las políticas extractivistas, los ejes multimodales, las concesiones territoriales a las corporaciones tienen que hacerse luego de un proceso de expulsión o domesticación de los pueblos y naciones ancestrales que poblaban los territorios. La persecución, criminalización y violencia sobre los pueblos mapuches en Chile da cuenta de ello. También da cuenta de ello el genocidio real, no metafórico, de pueblos indígenas en Colombia, en el contexto de la guerra civil de este país. Las expulsiones y la consecuente criminalización a poblaciones enteras que se produce en México son indicativas de este proceso. Las políticas del gobierno brasileño en contra de los pueblos indígenas también dan testimonio de esa deriva de destrucción cultural y genocidio étnico. En Perú, el modelo extractivista ha
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desalojado de sus territorios a pueblos enteros, la masacre de Bagua en el año 2009, es un testimonio de la resistencia de los pueblos indígenas por defender sus territorios ancestrales de la acumulación por desposesión inscrita en los proyectos mineros. De la misma manera en el Ecuador, o en Paraguay, o en México, o en Guatemala. Mientras que los sindicatos y la clase obrera confrontaban al capitalismo al interior de un mismo modelo civilizatorio y que de alguna manera inscribía las posibilidades de la emancipación en los conceptos del “hombre” y de los “derechos humanos”, los pueblos indígenas, por el solo hecho de existir y pervivir en su diferencia radical, se constituyen en la amenaza más importante del capitalismo porque evidencian los límites a su proyecto de civilización. Por ello, la lucha de clases en la reforma estructural de los territorios asume la forma de la criminalización y persecución a las diferencias radicales. Los pueblos y naciones indígenas, en esta deriva de la acumulación y de la lucha de clases, se convierten casi por definición en “terroristas” y “criminales”. Son el enemigo de clase de las derivas de la acumulación en el capitalismo tardío. Son la amenaza del capital: son el enemigo a destruir. Los momentos de la privatización territorial En resumen: la reforma estructural en los territorios implica una dinámica histórica que comprende la privatización de los territorios por la transformación de la naturaleza en una mercancía y en el cual el pago por servicios ambientales sirve de heurística; la desconexión de los territorios de las nociones de soberanía del Estado-nación a través de la descentralización y las políticas de ordenamiento territorial; la criminalización a los pueblos y naciones indígenas y a los movimientos sociales que resisten y confrontan al capitalismo. Se trata de un momento en el que el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, pueden cosechar su siembra realizada en la década de los noventa y que se expresa por un Estado con una institucionalidad transformada radicalmente por la reforma estructural, y una sociedad disciplinada en las coordenadas del mercado. Es el momento del “desarrollo económico territorial”, de la “descentralización”, de la “gestión integral de recursos naturales”, de la “gobernanza del agua”, de la “competitividad sistémica”, de los “gobiernos de cercanía”, de la “rectoría territorial”, de la “gobernabilidad regional”, de la “reforma del Estado y cultura organizacional”, de la “articulación de competencias”, de las “mancomunidades territoriales”, entre otros conceptos. Es el momento de la privatización territorial. Este momento puede ser comprendido desde las siguientes dinámicas:
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La descentralización y reforma política como reforma estructural en los territorios: es decir, el proceso que valoriza y mercantiliza el territorio, los recursos naturales que posee y la población que lo habita, y que vincula la privatización del Estado realizado por la reforma estructural con aquella de los territorios, y cuyos ejes van desde las políticas de ordenamiento territorial, pasan por el desarrollo económico territorial y culminan en la descentralización territorial y los procesos autonómicos expresados como nuevo ordenamiento jurídico-territorial-contractual (o Constitucional), y cuyo objetivo fundamental es la transferencia de soberanía sobre los territorios hacia las corporaciones mediatizada por mecanismos económicos de apropiación. La modernización del territorio (o su privatización) expresa las formas jurídicas y políticas de la acumulación por desposesión en la periferia del sistema-mundo. En este momento emerge lo “subnacional” y lo “local” tanto como locus de disputa cuanto como discursos legitimantes sustentados en la descentralización y reordenamiento territorial del Estado.
La desconexión territorial: es decir la vinculación del territorio a la acumulación mundial, por la vía de la privatización de la naturaleza convertida en “ecosistema” y sometida a las lógicas mercantiles de los servicios ambientales. En esta dinámica se produce una especie de “desconexión” entre los territorios y la soberanía del Estadonación (desterritorialización del Estado), al tiempo que se reconstruye el Estado-nación desde una visión hobbesiana que permite la criminalización de las poblaciones afectadas por la modernización territorial.
La convergencia política-normativa como proceso que traduce la concesión de soberanía política hacia los inversores y las inversiones sobre los territorios, y que se expresa en marcos políticos supranacionales sancionados desde la OMC, el Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), los tratados de protección a las inversiones, y los acuerdos políticos que sancionan y protegen esta nueva deriva de la acumulación del capital como el Mercosur, como la UNASUR, y en los acuerdos de integración comercial, como los Tratados de Libre Comercio, o los Acuerdos de Cooperación y de comercio. En estos procesos de convergencia normativa, el Estado se convierte en “Estado de seguridad jurídica” que es la expresión del momento de privatización territorial del “Estado social de derecho” hacia la “gobernanza mundial corporativa”.
Estos tres procesos están íntimamente vinculados y continúan aquellas dinámicas de la reforma estructural sectorial del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural. Las políticas de descentralización y conformación de regiones autonómicas estuvieron presentes desde las horas tempranas del ajuste macrofiscal y de la reforma estructural, y el lobby político fue tan intenso que en la mayoría de los países de América latina, durante la década de los
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noventa, se provocaron cambios constitucionales para incluir las dimensiones de la descentralización y la autonomía regional como parte de la contractualidad vigente en muchos países. Para que esta desconexión de los territorios se convierta en un proceso irreversible es necesario garantizar la “seguridad jurídica” de los inversionistas y de sus inversiones, y eso solo puede hacerse cuando el Estado resigna su soberanía hacia las corporaciones y los mercados financieros. Esta renuncia a la soberanía se hace explícita en los acuerdos y tratados de libre comercio, y en los acuerdos de protección a las inversiones. Esta transferencia de soberanía se legaliza, por decirlo de alguna manera, cuando se convierte en instrumento vinculante y posibilitante de las convergencias comerciales de los mercados comunes (Mercosur, por ejemplo), y adquieren un signo político cuando las convergencias comerciales devienen en convergencias políticas como en la UNASUR. La reforma estructural sobre los territorios, en consecuencia, es la parte final de una especie de drama en tres actos y con actores y discursos determinados: el primer momento fue aquel del FMI y del ajuste macrofiscal y tuvo a la deuda externa como dinámica esencial; el segundo correspondió al Banco Mundial y la reforma estructural sectorial que privatizó el Estado e intervino sobre la sociedad disciplinándola a las coordenadas del mercado; y, finalmente, el tercero corresponde a la OMC y a la descentralización y la globalización que implica la constitución de un nuevo actor de contractualidad y soberanía política: la corporación transnacional. Para cada momento existió su discurso legitimante y su parafernalia metodológica. En cada uno de estos momentos las oligarquías locales hicieron causa común con el FMI, con el Banco Mundial o con la OMC. Para cada momento existió un entramado de resistencias, luchas, confrontaciones y retóricas tanto de resistencia al poder cuanto de su propia legitimidad.
La reforma estructural de los territorios Descentralización y reforma política del Estado Los discursos legitimantes y las prácticas políticas de la acumulación capitalista no están hechos en función de un solo país o región, sino que involucran dinámicas globales que dan cuenta de que la privatización de los territorios tuvo como primer momento y como condición de posibilidad a las estrategias, discursos, metodologías y prácticas institucionales de la descentralización del Estado inscritos a su vez en el discurso de la reforma política del Estado y
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de la gobernabilidad del sistema político72. En el discurso de la descentralización puede visualizarse esa comprensión global que tienen los actores fundamentales del capitalismo sobre la política y la economía. Durante la transformación neoliberal, los países de América Latina, en su gran mayoría, acogieron el discurso de la descentralización y lo convirtieron en deber-ser del Estado, de la sociedad, de la política y de la economía73. La comprensión de las dinámicas que asume la descentralización en la trama de la acumulación del capital nos permite abrir el focus analítico a una importante panoplia discursiva que incorpora varios ejes: la participación ciudadana, la reducción de la pobreza, la equidad social, la lucha contra la corrupción, la restricción fiscal y la estabilidad macroeconómica, la democracia local y el gobierno de cercanía, la gobernanza de los recursos naturales, la competividad sistémica de los territorios, la gobernabilidad regional, las mancomunidades territoriales, la rectoría territorial, etc. Pocos conceptos generan tantas dimensiones analíticas y tienen implicaciones tan fuertes para la política y la economía como aquel de la descentralización. En la descentralización del Estado consta el magnum opus del complejo institucional de la reforma estructural. Fue tan fuerte la incidencia, la manipulación y la intervención colonial del complejo institucional de la reforma estructural que lograron cambios constitucionales en casi todos los países de América latina para incorporar la descentralización como la ontología política del Estado mínimo neoliberal. Por ello, no se puede restringir la descentralización como una práctica atinente a un solo Estado-nación o una sola región, sino que de hecho involucra al sistema-mundo74. La descentralización es el nombre para reformar al Estado-nación de manera
72 “… la descentralización ha sido una política clave para conciliar las exigencias de la liberalización de mercados con aquellas de la modernización del Estado” Haldenwang, Christian von: Gobernanza sistémica y desarrollo en América Latina. Revista de la CEPAL No. 85 • Abril- 2005, pp. 46 73 Esto puede verse en casi todos los países de la región, por ejemplo: “(Argentina) La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal y que cada provincia dictará para sí una Constitución que asegure, entre otros, su régimen municipal. Brasil: La organización político-administrativa de la República Federal del Brasil comprende la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los municipios, todos autónomos. Bolivia: El Poder Ejecutivo a nivel departamental se ejerce de acuerdo a un régimen de descentralización administrativa. Chile: El Estado es unitario, su territorio se divide en regiones y su administración será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley. Colombia: Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Ecuador: El Estado es participativo y de administración descentralizada. Paraguay: Paraguay se constituye como Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado. Perú: la descentralización es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del país. Venezuela: la República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en la Constitución; la división político-territorial será regulada por ley orgánica para que garantice la autonomía municipal y la descentralización político-administrativa.” Mónica Bolis, Aportes de la descentralización a la eficacia del derecho a la salud, mimeo, OPS/OMS, 2004 74 En un informe del 2002 del WRI, se expresa lo siguiente: “Casi todos los países en desarrollo están llevando a cabo reformas de descentralización. Por lo menos unos 60 países están descentralizando ciertos aspectos de la gestión de
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irremisible, alterando radicalmente las relaciones de poder y poniendo los territorios a girar alrededor del centro gravitatorio del capital financiero internacional y de las grandes corporaciones transnacionales con el consenso de las poblaciones e incluso de las organizaciones sociales y partidos políticos aparentemente críticos al sistema. Si bien la descentralización política del Estado-nación ha sido una propuesta que nace desde su misma conformación, durante la era neoliberal sirve de baza para desarticular la institucionalidad que se había construido desde el Estado y que implicaba la regulación a los mercados y la determinación de marcos institucionales para la asignación de recursos en función de un sentido de planificación social. La descentralización es una especie de sustento teóricopolítico sobre el cual se inscriben las propuestas neoliberales de desarticulación del Estado y de disciplinarización de la sociedad bajo el designio del mercado y la globalización (es decir, la acumulación mundial), por ello su marco teórico no es específico para una sociedad o región determinada sino que está inscrito en la dinámica misma de la globalización, que articula y desarticula los territorios y sus poblaciones por la vía de su integración al comercio mundial en condiciones subordinadas a los actores fundamentales de la globalización. Los territorios que se vinculan desde la descentralización han sido previamente intervenidos por la lógica de la globalización. Los territorios cobran sentido político y consistencia mercantil en esas derivas especulativas de la globalización. De esta manera, lo local se convierte en un momento de la globalización75. La descentralización es el proceso en virtud del cual se empieza a transferir soberanía política del Estado hacia lo local y desde lo local hacia los actores de la globalización. Lo “local” forma parte de la panoplia discursiva de la globalización. Lo “local”, en realidad, es un invento, una creación de la globalización. Aquello que hace que la descentralización se convierta en uno de los ejes estructurantes de la reforma estructural del neoliberalismo es que a partir de ella se puede empezar el diseño de una nueva forma de Estado y de contractualidad esta vez signada bajo los requerimientos de la globalización. Gracias a la descentralización como mecanismo operador del ajuste y de la reforma estructural, se puede cambiar el diseño institucional del Estado al tiempo que disciplinar a las sociedades en función de las coordenadas del mercado y de las corporaciones transnacionales, bajo una cobertura de legitimidad social y política.
los recursos naturales.” Ribot, Jesse C.: La descentralización democrática de los recursos naturales: La Institucionalización de la Participación Popular. World Resources Institute. Washington D.C. 2002, pp. 4 75
“La transformación va más allá puesto que la desregulación y la liberalización comercial socavan las mismas nociones de “interior” y “exterior” en un proceso de desterritorialización o más bien una nueva dinámica de desterritorialización-reterritorialización o globalización-localización sintetizado en el término de glocalización. Willem Assies: La descentralización en perspectiva. El Colegio de Michoacán, Centro de Estudios Rurales. México, s/f pp 5
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Las transformaciones epistémicas del discurso de la descentralización Es de anotar que en los primeros años del ajuste macrofiscal del FMI, su preocupación central era garantizar los flujos de transferencias monetarias desde la periferia hacia el centro por el mecanismo de los pagos por el servicio de la deuda externa; sin embargo, en los discursos que legitimaron esa dinámica puede ya visualizarse el proyecto de largo alcance del neoliberalismo y que asume la forma de asignar al Estado y al modelo de industrialización las culpas de la crisis. En esa asignación de culpabilidades emerge y se consolida el discurso de la reforma del Estado, hacia un Estado ágil, flexible, democrático, transparente, y la forma de lograrlo es quitarle atribuciones y trasladar éstas hacia los sectores privados. De esta manera, sobre el discurso tecnocrático del ajuste macrofiscal se instaura otro discurso que rebasa la lógica macrofiscal y que asume un formato eminentemente político, es el discurso de la descentralización y la reforma del Estado como operador político del ajuste macrofiscal. Es en virtud de ello que la descentralización tiene la virtud de combinar en un solo proceso y dinámica las necesidades del ajuste macrofiscal del FMI y posibilitar al mismo tiempo la reforma estructural del Banco Mundial. Al combinarlas, la descentralización produce un sentido histórico al neoliberalismo que no lo había adquirido en el ajuste macrofiscal y, simultáneamente, le otorga un rigor fiscalista, expresado en el discurso de la responsabilidad, austeridad y disciplina fiscal, a los proyectos de reforma estructural del Banco Mundial. Hay que recordar que el ajuste macrofiscal del FMI procede desde la lógica del shock de ahí su recurrencia a la metáfora médica; es decir, el ajuste macrofiscal se justifica como terapia dolorosa pero necesaria para la salud del paciente, al menos esa fue la recurrencia discursiva en los primeros momentos del ajuste y la terapia de shock. Desde esa lógica no hay espacios para la discusión, el debate y el sentido final que tendría el neoliberalismo porque la reforma neoliberal se asume como recurso terapéutico para una sociedad enferma. Se la impone sin el consenso porque, supuestamente, está en juego la pervivencia social. En la estrategia de shock del FMI no cabe la participación ciudadana, la responsabilidad corporativa, la articulación de competencias, el gobierno de cercanía, etc., que son los conceptos ideológicos que crearán los espacios políticos para la descentralización y la reforma estructural del Estado. El shock macrofiscal tiene un horizonte temporal limitado por sus mismos objetivos. Produce un traumatismo social del cual la sociedad tarda en recuperarse y en procesar sus consecuencias. El shock macrofiscal del FMI opera desde una discursividad diferente: aquella de la emergencia y del miedo social por la manipulación del discurso de la crisis76.
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Sobre la manipulación del discurso de la crisis, la utilización estratégica del miedo y la forma por la cual se impone el shock macrofiscal del FMI, puede consultarse el texto de Klein, Naomi: El capitalismo del desastre y la Doctrina
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El shock macrofiscal hace del miedo social la materia prima de su política. El shock macrofiscal produce resentimientos y fracturas sociales, desarticula las solidaridades y convierte al Estado y a la noción de lo público en enemigos de la sociedad. El shock macrofiscal tiene la virtud de fracturar a la sociedad consigo misma. Para la sociedad, el Estado aparece como el enemigo del cual debe protegerse, la conclusión neoliberal es previsible: a menos Estado más libertad. La sociedad ya no se reconoce en el espejo de la política y cuando se mira en ese espejo encuentra al Estado convertido en Hidra. Las consecuencias sociales del shock macrofiscal no generan espacios para la discusión, el debate, todo lo contrario, los cierran y la sociedad en su conjunto se niega a sí misma en la política, se recluye en los espacios de lo privado porque es allí en donde encuentra refugio y alivio ante la estrategia de terrorismo económico del FMI. De ahí que el shock macrofiscal del FMI puede generar efectos adversos al restarle espacios de acción y maniobra a la reforma neoliberal, de ahí que la economía se convierta en el discurso político por excelencia77. Ahora bien, el discurso de la descentralización y de la reforma política del Estado, en cambio, proceden desde la lógica inversa, tratan de abrir los espacios políticos que habían sido cerrados desde el shock macrofiscal en un intento de legitimar la reforma neoliberal. La descentralización concede racionalidad política y condiciones políticas al shock macrofiscal del FMI. Entre el rigor fiscal del FMI y la intervención sobre la sociedad y la privatización del Estado que hace el Banco Mundial es necesario crear un espacio de interlocución sobre el cual construir la legitimidad social. Los proyectos sectoriales de reforma estructural del Banco Mundial continúan el shock macrofiscal del FMI pero la solución de continuidad entre ellos proviene, precisamente, del discurso de la descentralización, porque este discurso pone a la reforma del Estado en el centro del debate y, de esta manera, legitima tanto el ajuste macrofiscal del FMI cuanto la reforma estructural del Banco Mundial. En efecto, la descentralización otorga un temporalidad diferente al neoliberalismo porque lo inscribe en un horizonte de largo plazo e incorpora procesos que no existían ni pueden existir en el ajuste macrofiscal, pero que sí existen en la reforma estructural del Banco Mundial, como la participación ciudadana, la rendición de cuentas, la democracia (a partir de las teorías del “voto con los pies”, o los problemas del “free rider”, o el “teorema de la descentralización” de Oates, de la economía clásica, etc.). En ese sentido, la descentralización es el necesario complemento
del Shock. Los teóricos neoliberales del FMI generaron una amplia reflexión positiva sobre la pertinencia del shock macrofiscal. Ver: Montiel y Agenor, Macroeconomía del Desarrollo, FCE, México, 2000. 77 “La orientación principal de las reformas promovidas por las agencias multilaterales es de establecer la primacía de la economía sobre la política”. Willem Assies. Ibídem pp.5
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político de las políticas de ajuste macrofiscal del FMI78. No pueden ser disociadas ni ser conceptualizadas de manera independiente de éstas. La racionalidad de la una es inherente a la metodología de la otra. La descentralización no puede existir sin las políticas de ajuste macrofiscal. Pero al mismo tiempo, la descentralización abre el espacio para la reforma política del Estado en un proceso de más largo aliento y que rebasa la dinámica del shock macrofiscal y que, por lo tanto, otorga una solución de continuidad con los proyectos de reforma sectorial del Banco Mundial. Por ello, la descentralización debe ser comprendida como condición de posibilidad política de la reforma neoliberal y, en consecuencia, como operador político del shock macrofiscal y de la reforma estructural que permite fragmentar las resistencias sociales a la estrategia neoliberal y generar los consensos sociales sobre la necesidad histórica del ajuste79. Es por ello que al involucrarse ambas dinámicas, el shock macrofiscal adquiere una textura histórica de la que carece, y la descentralización un rigor fiscal que es fundamental para desarticular al Estado. Al vincular ambos procesos, la descentralización permite avanzar hacia un horizonte que no estaba inscrito aún en las coordenadas del ajuste macrofiscal de las primeras horas y de la reforma estructural que le siguió, y que hace referencia a una nueva contractualidad expresada en la globalización y en los acuerdos de convergencia normativa al tenor de la Organización Mundial de Comercio. La descentralización de los primeros momentos del ajuste macrofiscal preparan el terreno para la reforma política del Estado bajo la signatura neoliberal y permite la disputa política por la soberanía. La descentralización y el complejo institucional de la reforma estructural La descentralización consiente el paso desde esa visión macrofiscal hacia la visión estructural de la reforma del Estado y de ahí a la globalización y la privatización territorial y de la soberanía estatal. En ese sentido, la descentralización es uno de los discursos y de las prácticas más fuertes y más importantes en el proyecto neoliberal. La descentralización implicó e involucró a todo el entramado del complejo institucional de la reforma estructural quien dedicó sus mejores esfuerzos a sustentarla, consolidarla, profundizarla y legitimarla. La reforma política del Estado bajo la episteme neoliberal necesitaba de marcos articuladores y de discursos legitimantes que permitan la cohesión social necesaria para generar el consenso ideológico sobre la reforma neoliberal, de ahí que una de las prioridades del complejo institucional de la 78 “… la política es la fuerza dominante que motiva la descentralización, ya que ésta forma parte de una tendencia más generalizada hacia la democracia en la región.” “(…) la descentralización, se puede percibir como una estrategia para asegurar la estabilidad política”. Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry et William R. Dillinger: Más allá del centro: la descentralización del Estado. Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe. Banco Mundial, Washington, Sept. 1999, pp. 1-2 79 “La descentralización en parte puede ser interpretada como una respuesta política a este dilema en el sentido de que ella fomenta una dispersión y fragmentación de la conflictividad social y desarticula las formas de representación corporatistas que estorbaron las políticas de ajuste”. Willem Assies, Ibidem
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reforma estructural neoliberal haya sido la de sustentar y argumentar teóricamente todo el proceso inherente a la descentralización y la reforma política del Estado. El Banco Mundial, la USAID, el BID, que son las instituciones centrales del complejo institucional de la reforma estructural crearon las coordenadas teóricas claves sobre los cuales se inscribiría la descentralización y sobre los cuales transitaría la reforma política del Estado hacia el neoliberalismo bajo la hoja de ruta trazada desde la descentralización del Estado. Sobre estas decisiones establecidas por el núcleo duro del complejo institucional de la reforma estructural se asentaría la cooperación internacional al desarrollo tratando de crear espacios para sus propias estrategias de poder y dominación80. Sin embargo, de toda la cooperación internacional al desarrollo es de destacar el rol de primera línea que ha cumplido, y que cumple, la cooperación alemana para el desarrollo, en la descentralización y en la reforma política del Estado. En efecto, el rol colonial y racista de la cooperación alemana, en especial de la GTZ, ha sido clave para consolidar el proceso de la descentralización en toda América latina81. La GTZ ha sido una de las agencias que más se ha especializado en la reforma política del Estado y, fundamentalmente, en la privatización de la naturaleza por la vía de la gobernanza territorial y gobernanza de recursos naturales82. Su intervención en todas las etapas de la descentralización y su vinculación con la privatización territorial han sido tan fuertes que han suscitado rechazos y resistencias sociales como sucedió en Bolivia. Empero, lo que es una cruel paradoja de los tiempos es que una de las instituciones que actuó como caja de resonancia del complejo institucional de la reforma estructural neoliberal y que, además, se convirtió en un think tank fundamental para la descentralización y la reforma política del Estado, haya sido la Comisión Económica para América Latina,
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La descentralización y la reforma política del Estado fueron prioridad absoluta para estas instituciones, en el Informe Anual del BID del año 2000 puede leerse al respecto lo siguiente: “En el 2000 se dio prioridad a los préstamos para la reforma y modernización del Estado. El Banco aprobó US$1.900 millones, o sea el 36% del total del crédito, para la reforma y descentralización del sector público, reformas fiscales y del sector financiero, y programas de reformas legislativas y judiciales.” Banco Interamericano de Desarrollo, BID, Informe Anual, Año 2000, pp. 15 81 Sobre el racismo de la GTZ alemana puede constatarse en la siguiente cita: “…mientras que no se consiga que todos los países y grupos poblacionales tengan al menos una oportunidad de beneficiarse de ella (de la globalización, P.D.) en el sentido de un Desarrollo Sostenible, la pobreza y la falta de perspectivas fomentarán crecientemente el odio, la violencia, el terror y la anarquía.” Stather, Erich, Presidente del Consejo de Vigilancia, Informe Anual 2001: Diseñar un Desarrollo Sostenible, GTZ – GMBH, 2001, pp. 4 82 En un Manual de uso interno sobre los recursos naturales y la gobernanza, se sostienen de manera explícita los ejes programáticos de la intervención de la GTZ inscritos de manera directa en la propuesta neoliberal de privatización de la naturaleza: “La Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ) apoya una gran cantidad de proyectos y programas a nivel mundial, en los que se promociona una gestión sostenible de los recursos naturales en ámbitos como son; el manejo de cuencas hidrográficas, la implementación de tratados y convenciones internacionales de medio ambiente, el manejo forestal sostenible y el ordenamiento territorial (…) El manejo no sostenible de los recursos naturales, se da por debilidades básicas de gobernanza, como la falta de definición de derechos de propiedad, falta de regulaciones de acceso y uso de los recursos naturales, así como por la escasa aplicabilidad de las normas establecidas.” Fischer, Anke; Petersen, Lorenz et Huppert, Walter: Recursos naturales y Gobernanza: Incentivos para el uso sostenible. Manual de asistencia. Mimeo, documento de circulación interna de la GTZ
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CEPAL83. Es una paradoja porque la CEPAL era la institución más cara en los procesos de industrialización y de consolidación de una visión pública y de Estado que iba a contrapunto de la episteme neoliberal. Ahora bien, en virtud de que el discurso de la descentralización otorga la legitimidad suficiente al ajuste macrofiscal para abrir al Estado hacia su reforma política, es necesario un enfoque comprehensivo de la descentralización. Un enfoque que permita ubicar este discurso al interior de los requerimientos de la geopolítica de la globalización, y de la biopolítica del neoliberalismo. En ese enfoque, la descentralización pierde su textura administrativa y procedimental que tuvo en sus orígenes y se convierte en un discurso políticamente fuerte que permite no solo la privatización del Estado sino su desterritorialización, al tiempo que posibilita disciplinar a las poblaciones en territorios concretos y determinados bajo formatos políticos previamente definidos y acotados por las instancias del complejo institucional de la reforma estructural. Este disciplinamiento social releva, evidentemente, de la biopolítica en el sentido más amplio, es decir, como control, disciplinamiento y vigilancia de poblaciones determinadas a nombre de la democracia, la transparencia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas, etc., que son prácticas políticas correlativas a la práctica política del complejo institucional de la reforma estructural. ¿Hay un concepto de descentralización? Es por ello que el marco teórico de la descentralización a medida que el proceso neoliberal se va consolidando y ampliando, es convergente al ajuste macrofiscal, la reforma estructural y la desterritorialización del Estado. En ese sentido, es de señalar que no hay un concepto uniforme y unánime alrededor de la descentralización, sino que se ha ido adaptando, como un Proteo, a la forma que asume la acumulación del capital y las relaciones de poder que le son correlativas84. La descentralización pone el énfasis en función de su necesidad de imponer su hegemonía. Se trata de un procedimiento normal en la elaboración de los discursos de poder.
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Nos referimos en especial al proyecto: “Desarrollo económico local y descentralización en América Latina” iniciado en 1998 por Gabriel Aghón de la CEPAL con el apoyo de la GTZ.
84 “La descentralización es un concepto tanto teleológico como instrumental. Es fin y medio simultáneamente y ello ha contribuido a un cierto nivel de confusión conceptual en el debate descentralizador” Boisier, Sergio: 2001: La odisea del desarrollo territorial en América Latina. La búsqueda del desarrollo territorial y de la descentralización. Documento preparado para los Seminarios “Descentralización de sectores sociales: Nudos críticos y alternativas”, organizado por los Ministerios de la Presidencia, de Educación, y de Salud del Perú y celebrado en Lima, Perú, entre el 9 y el 11 de Abril de 2002, y “Los estudios regionales en Antioquia”, organizado por la Fundación Proantioquia, la Escuela de Administración y Finanzas (EAFIT), la Fundación Antioqueña para los Estudios Sociales (FAES), y otras entidades académicas y sociales, Medellín, 6 y 7 de Junio de 2002.
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La descentralización ha ido asumiendo la forma tributaria-fiscal (o federalismo fiscal) que era concomitante al ajuste macrofiscal del FMI, luego asumió el formato de la reforma política del Estado durante su privatización y, posteriormente, adquirió la consistencia de operador político para la privatización territorial, sobre todo en los discursos del desarrollo económico local. De todas maneras, aquello que ha permanecido en la base y como un sustrato inamovible, es la fractura que provoca en el Estado y la soberanía, y la necesidad política de involucrar a la sociedad en la reforma neoliberal. Es por ello que siempre la descentralización debe ser vista y proyectada al trasluz de los cambios suscitados en el Estado y de las necesidades del capitalismo por adecuar nuevas formas políticas a ese Estado en conformidad con la globalización. La descentralización, en consecuencia, ha atravesado por los mismos momentos del neoliberalismo. En el momento del ajuste macrofiscal del FMI, la descentralización fue la baza desde la cual justificar la reducción del gasto fiscal y al mismo tiempo fue el argumento para transferir los costos sociales y políticos del ajuste macrofiscal hacia el Estado y hacia el modelo de industrialización. El ajuste pudo imponerse porque se le dijo a la sociedad que la dolorosa medicina del ajuste macrofiscal se debía a los errores de un Estado que había crecido demasiado y que había asumido responsabilidades que no le competían. Esa irresponsabilidad del Estado generaba incertidumbres e inestabilidad económica. La inflación, que es el indicador de la estabilidad de una sociedad según la lógica del liberalismo, no se debe al sector financiero, a la especulación, a la desregulación financiera mundial, en absoluto. La inflación, en la lógica liberal se debe de manera exclusiva al gasto irresponsable del Estado. De ahí que la manera para controlar la inflación y garantizar la estabilidad del sistema económico pase de manera necesaria por el control del gasto público y por la reducción del tamaño del Estado85.
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Este es el argumento que los conservadores y los neoliberales van a ensayar desde múltiples formas y variaciones para explicar a las políticas de ajuste macrofiscal del FMI: la crisis no se debió a la especulación, a la desregulación de los euromercados de capitales, ni al incremento de la tasa de interés en EEUU, ni al endeudamiento externo provocado desde el exceso de liquidez de la banca americana, en absoluto; la crisis se debió a un inadecuado modelo de desarrollo endógeno que generó presiones inflacionarias intolerables por el déficit fiscal. Ver por ejemplo la siguiente reflexión: “La gran depresión de los años 30, al destruir los mercados con que contaban sus materias primas y reducir drásticamente su capacidad para importar los bienes de capital y de consumo durables requeridos por su incipiente proceso de desarrollo, los obligaron a poner término a un largo ciclo de “crecimiento hacia fuera” y a ensayar estrategias de “desarrollo hacia adentro”, orientadas a generar una producción que sustituyera esas importaciones mediante un proceso de industrialización promovido, financiado y protegido por el estado. Este proceso, dentro de los límites impuestos su el subdesarrollo, engrosó las filas de los sectores medios, creó una clase de obreros industriales y, sobre todo cuando fue acompañado de reformas agrarias, desplazó cuotas crecientes de aquellos trabajadores agrícolas que habían constituido la inmensa mayoría de su fuerza de trabajo hacia las ciudades, multiplicando las tareas del estado. Esta estrategia desencadenó desequilibrios fiscales y procesos inflacionarios que, eventualmente, llegaron a ser intolerables.” Tomassini, Luciano: El papel de la gestión pública en la reforma del Estado. En: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004, cursivas mías.
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La trama política de la descentralización En este proceso de transferencia de responsabilidades y culpabilidades, el discurso de la estabilización macroeconómica, que es correlativo al ajuste macrofiscal, produce una significativa alteración en las coordenadas de confrontación política cuando pone al Estado en el banquillo de los acusados y libera de culpas a los bancos y a los empresarios. Ahora bien, es necesario destacar que la desarticulación al Estado se produce en momentos en los que en América Latina se retorna a la democracia. Es por ello que el discurso de la descentralización del Estado siempre estuvo inscrito en las coordenadas políticas del pensamiento neoliberal y que desde esas coordenadas se asumió a la descentralización como una de las formas de retorno a la democracia. En el informe de desarrollo humano de 1997 del Banco Mundial86, por lo demás documento clave para comprender el proyecto político del neoliberalismo y su relación con el Estado, uno de los epítomes del documento está, precisamente, en el señalamiento de las elecciones y del retorno a la democracia tanto para el gobierno central cuanto de los gobiernos subnacionales como mecanismo legitimador de la transferencia de competencias desde el Estado central hacia el gobierno subnacional. Esta estrategia ha sido denominada como “dispersar el poder”87. La democracia política del liberalismo se convierte de esta manera en un discurso legitimante de la reforma política del Estado. En la perspectiva liberal, el retorno a la democracia en América Latina siempre fue visto como un proceso desvinculado de la geopolítica del capitalismo y del imperialismo88. No se menciona en ese retorno a la democracia que el formato político de la democracia fue previamente disciplinado y convertido en heurística del terror durante las insurgencias en América Central. Puede asumirse como hipótesis plausible que la derrota a los Sandinistas en Nicaragua es la condición de base para el retorno a la democracia en el continente. Empero, se trata de una discusión política de la cual solo queda el formato y no el fondo: la convocatoria a elecciones y la transferencia del poder político desde las dictaduras militares a gobiernos electos son el sustrato político sobre el que se inmiscera el neoliberalismo en sus dinámicas de ajuste macrofiscal y bajo el designio de la crisis de la deuda externa. Las elecciones son el criterio validante de la democracia. La elección del gobierno subnacional es el criterio que permite ubicar en un mismo nivel de análisis y comprensión fenómenos aparentemente no relacionados 86
Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo en transformación, Washington D.C. 1997. 87 Cfr. Banco Mundial, Informe 1997, y también el texto citado: Shahid Javed Burki, Guillermo E. Perry et William R. Dillinger: Más allá del centro: la descentralización del estado, doc. Cit. 88 Es por ello la extrañeza de Agustín Cueva que al respecto escribía: “Lo curioso, en todo esto, es que prácticamente ninguno de los millares de artículos que en los últimos años se han escrito sobre el tema de la llamada “transición” a la democracia abordan el contexto mundial, regional y nacional en el que ella viene ocurriendo”, en Cueva, Agustín: Las democracias restringidas de América Latina. Elementos para una reflexión crítica. Planeta-Letraviva, Ecuador, 1988, pp.30
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como son los problemas del federalismo fiscal (la descentralización) con la democracia política. Para ello es necesario, por consiguiente, salir de la estrecha noción de “federalismo fiscal” inherente a la descentralización y proyectar a ésta en una trama política más amplia. En efecto, descentralizar no solamente es un acto de responsabilidad fiscal sino también un acto de democracia política. Transferir responsabilidades y competencias a los niveles subnacionales del gobierno, es un acto político porque esos niveles subnacionales han sido legitimados por procesos electorales en los cuales participó la sociedad. De esta manera, la descentralización asume un contenido político y, al mismo tiempo, un ethos: la descentralización es, por definición, democrática. La descentralización, en el momento del ajuste macrofiscal, es el puente entre la política y la economía neoliberal. La transición a la democracia que se produce durante los primeros años de la década de los ochenta coincide punto por punto con la crisis de la deuda externa, con el fin del modelo de industrialización por sustitución de importaciones, con la clausura del Estado centralista y planificador, y con las derivas conservadoras y neoliberales del centro del sistema mundo. La transición a la democracia se hace en el contexto en el que emerge y se consolida el paradigma neoliberal de la eficiencia de los mercados, de las decisiones racionales de los agentes económicos, del rol del Estado como regulador y rector de procesos pero no como actor económico. A medida que los países de América Latina van transitando hacia la democracia, van desarmando sus Estados, su legislación, sus instituciones, y sus sociedades de tal manera que no se produce solamente una transición política sino, fundamentalmente, una transición económica, institucional, social, vale decir, histórica. La descentralización demuestra ese proceso en el cual convergen economía, política e instituciones en la dinámica neoliberal de reforma del Estado y de la sociedad. Es por ello que la descentralización nace cargada de sentidos políticos, sociales, económicos e institucionales. De esta forma se convierte en un discurso fuerte. Al permitir la convergencia entre política y economía sitúa en un mismo nivel la democracia política con las elecciones sobre todo de los gobiernos subnacionales, con la eficiencia en la administración de recursos fiscales. Esta convergencia cierra el espacio social a cualquier crítica o alternativa. Es virtualmente imposible oponerse o criticar al discurso y a la práctica de la descentralización, porque implicaría oponerse a la democracia, a la responsabilidad fiscal, a la eficiencia en el uso de recursos. El momento en el cual el complejo institucional de la reforma estructural adscribe al discurso de la descentralización y cierra el espacio de posibles sociales al interior de las coordenadas de la descentralización neoliberal, obliga a la sociedad y al sistema político a procesar sus propias demandas como demandas sociales. La descentralización, de esta manera, se convierte en el
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deber-ser del Estado. El proyecto neoliberal habrá avanzado de manera significativa y, puede decirse, irreversible. La ontología política del discurso de la descentralización La descentralización demuestra que la propuesta neoliberal va más allá de los equilibrios en la balanza de pagos y en la estabilización de la economía. La descentralización evidencia de que las transformaciones propuestas desde el neoliberalismo son radicales, profundas y sin posibilidad de reversión. Además, demuestran que estas transformaciones están atravesadas por un ethos histórico. La descentralización aparece como un acto de democracia política, equilibrio económico, y responsabilidad fiscal. En ese sentido, la descentralización permite que las reformas neoliberales contenidas en las Cartas de Intención diseñadas por el FMI, tengan un sustento de largo alcance y una expresión política que a la larga las legitima y les da una coherencia histórica. En efecto, si consideramos al método de la absorción del FMI, en virtud del cual la reducción de la demanda agregada interna es un requisito para evitar el déficit fiscal y en consecuencia la inflación, las medidas económicas de privatización, desregulación y desreglamentación, aparecen como medidas al socaire que evidencian el afán del FMI por reducir el rol del Estado por razones puramente contables. La descentralización posibilita que esas reformas del FMI transiten de la contabilidad a la historia, vale decir, la descentralización posibilita ubicar las reformas contables del FMI en una trama histórica de largo plazo desde la cual cobran coherencia y racionalidad. Sobre esta trama histórica creada por la descentralización va a actuar el Banco Mundial y su proyecto de privatización del Estado y de disciplinamiento social. Las políticas de reducción del gasto fiscal y disminución del “tamaño del Estado”, tenían que ser ubicadas en una trama de legitimidad y necesidad históricas. El ajuste macrofiscal es una medicina dolorosa pero no por ello menos democrática. La lógica “médico-paciente”, que fue muy recurrente durante el neoliberalismo y que demuestra la deriva biopolítica del neoliberalismo, se inscribe en la lógica de la democracia y la participación social, es decir, el ajuste y su panoplia de medidas económicas finalmente contaron con el consenso social por la vía de las elecciones que legitimaron a los gobiernos que adoptaron esas medidas, y también por la vía de la gobernabilidad que creó los espacios de “diálogo social” para que la sociedad crea en el simulacro de la participación ciudadana. Reducir al Estado aparece, de esta manera, como un acto a favor de la democracia y la transparencia. En efecto, en virtud de que la descentralización evidencia un proceso político en el cual se “devuelve” a los ciudadanos la capacidad de definir sus condiciones políticas y sus entramados de poder desde las elecciones y,
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en consecuencia, se “dispersa el poder”, el proceso político de la descentralización aparece prima facie como un proceso de recuperación y profundización de la democracia política. Además, habida cuenta de que los gobernantes locales acercan la gestión pública local a los ciudadanos de sus respectivas localidades, deben legitimar ese acercamiento a través de procesos electorales que indican que los electores podrían castigar o premiar la gestión de los gobiernos locales, lo que a su vez incide tanto en la eficiencia de la gestión pública local cuanto en su transparencia (el famoso “voto con los pies”). En esta argumentación puede verse que el neoliberalismo hace del espacio geográfico una tabula rasa. Procede con respecto al territorio como si los seres humanos no tuviesen con él ninguna otra relación que no sea ocuparlo de acuerdo a la lógica del costo-beneficio. La relación entre población y territorio es meramente instrumental y estratégica. En esa lógica, los bienes y servicios que provee el Estado bien podrían ser satisfechos por los gobiernos subnacionales. Aquello que ha salido del debate es la noción de “interés general” que formaba parte del discurso de la contractualidad clásica. Si esto es así, entonces el Estado bien puede transferir su soberanía sobre el interés general hacia los gobiernos subnacionales. Esta transferencia política se encubre con el discurso de las “competencias”. El Estado entrega “competencias” al gobierno subnacional y éstas, finalmente, las transfieren al sector privado. Este proceso avanza un grado más en la propuesta inicial del federalismo fiscal y se convierte en un proceso político de transferencia de soberanía legitimado por las elecciones. Entonces, democracia, eficiencia, transparencia, son las categorías que definen a ese ethos político e histórico del discurso de la descentralización. Ahora bien, para transferir políticas, recursos y competencias desde el gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales es necesario de manera previa un acuerdo social que dé cuenta de que el gobierno nacional realiza esa transferencia de recursos, políticas y competencias en aras de la eficiencia, la transparencia y la democracia, y que lo hace de manera irreversible y permanente. Al hacerlo, es el formato mismo del Estado-nación el que se está transformando. En otras palabras, es una forma de concebir al Estado tanto como relación social cuanto como contractualidad lo que se está transformando con la descentralización. La transferencia de capacidades regulatorias del Estado central hacia las unidades subnacionales da cuenta de que el Estado al quedarse sin la posibilidad de definir y establecer políticas de alcance nacional, demuestra que, efectivamente, había impostado funciones que no le competían, entre ellas las de regular la asignación de recursos y su distribución social. Un Estado que transfiere políticas, recursos y competencias a sus gobiernos subnacionales, difícilmente podrá reivindicar y llevar adelante metas y objetivos nacionales, porque ha perdido la posibilidad de hacerlo. El Estado se despoja de sus capacidades de disputar la asignación de
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recursos y la regulación social porque no tiene ni los marcos institucionales ni el contexto político social que le permitan hacerlo. La descentralización ha creado un contexto que debilita por definición al Estado, y al mismo tiempo que crea este contexto lo ha legitimado generando consensos sociales sobre esta desarticulación del Estado, consensos que se sustentan en el ethos de la democracia, la eficiencia y la transparencia. Al transferir las competencias a los gobiernos subnacionales se transfiere soberanía. Los gobiernos subnacionales no tienen la capacidad de sostener políticas públicas de vasto alcance como salud, educación, vialidad, bienestar social, manejo de recursos naturales y, casi por definición, están obligados a ceder estos espacios que antes le pertenecían a la sociedad en virtud de que eran bienes públicos, hacia operadores privados (los “proveedores de servicios” en la jerga del Banco Mundial). El discurso de las competencias en realidad encubre la concesión de soberanía hacia el mercado y sus actores. Descentralización y FMI La descentralización, en consecuencia, cumple un rol político de primera línea en los momentos del ajuste macrofiscal. Las políticas de ajuste del FMI tratarán de sustentarse y cubrirse con la legitimidad que tiene la descentralización del Estado, de ahí que las propuestas de ajuste se imbriquen con las estrategias de descentralización, no solo porque ambas sean correlativas, sino porque el ajuste macrofiscal del FMI necesita del consenso que suscita y genera la descentralización del Estado. En efecto, las sociedades pueden aceptar y creer en el discurso neoliberal de que la transferencia de competencias, recursos y políticas desde el Estado hacia los gobiernos subnacionales impliquen y generen transparencia, eficiencia y democracia, pero va a ser muy difícil que acepten de la misma manera cuando el ajuste macrofiscal del FMI reduce los salarios, provoca inflación, elimina subsidios, crea desempleo, extiende la pobreza y profundiza la miseria. Por ello, el ajuste macrofiscal necesita de ese ethos político y social que se desprende de la descentralización. Las sociedades son más susceptibles de ser disciplinadas en la lógica del ajuste si éste se presenta como una tarea histórica: dolorosa pero necesaria, cruel pero ineludible. Esa crueldad de las políticas de shock necesita el placebo del consenso y qué mejor consenso que reformar un Estado obeso, ineficiente y corrupto, por un Estado ágil, eficiente y transparente. El ajuste promete días mejores a pesar de su impacto sobre la sociedad y esa promesa se ve reflejada en el discurso de la descentralización. La construcción de la hegemonía del discurso de poder neoliberal necesita de ese ethos que nace desde la reforma política del Estado. Oponerse al ajuste macrofiscal, como lo hacen los sindicatos, en especial los sindicatos públicos, aparece como un acto de connivencia con la corrupción y el pasado. Es a partir de este momento que se crearán los universos simbólicos que establecen la ecuación ajuste macrofiscal más
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descentralización igual a desarrollo y crecimiento económico y, al mismo tiempo, el discurso de que los sindicatos, y en especial los sindicatos públicos, son espacios conservadores, corruptos y opuestos al cambio, de ahí a su posterior persecución, criminalización y proscripción solo habrá un paso que se lo dará a través del consenso generado con la “participación ciudadana” durante la época de la reforma sectorial del Banco Mundial. A partir de allí, descentralización, ajuste macrofiscal y reforma estructural van a ir de la mano durante todos los momentos del neoliberalismo en la región. Empero de ello, la desarticulación del Estado producida por las políticas de ajuste macrofiscal con la fractura social que generan corren el riesgo de quebrar el proyecto histórico neoliberal. Es bueno el ajuste pero no tanto parece ser la consigna del Banco Mundial en los años noventa. Pero es una falsa impresión, lo que el Banco Mundial critica al FMI no es la intensidad del ajuste sino el agotamiento de su pertinencia histórica por la obcecación contable del FMI. Para el Banco Mundial, el FMI tiene una visión tan de corto plazo que no se da cuenta de la importancia histórica que tienen los cambios del Estado y de las sociedades producidas desde el ajuste y la reforma estructural89. Reformar al Estado no es obra de contables sino de los tecno-políticos del desarrollo. El Banco Mundial ve llegada su hora. La descentralización transita de la lógica contable del FMI a la lógica histórica del Banco Mundial. Era necesario, por tanto, recuperar esa visión histórica para que el Estado que pueda emerger sea el Estado de la utopía liberal, el Estado mínimo, o Estado necesario. La crítica que el Banco Mundial hace al FMI a mediados y fines de los años noventa y sobre la cual se definen lo que en adelante se llamará las reformas estructurales de segunda generación, hacen referencia a la forma de concebir y construir al Estado en el neoliberalismo. La descentralización y las reformas de segunda generación La conjunción que se da en ese momento entre la visión de corto plazo del FMI con aquella visión más histórica, y por ende de largo plazo, del Banco Mundial está, precisamente, en el 89 Esto puede visualizarse en el best seller de J. Stiglitz, El Malestar en la Globalización. Stiglitz, un economista de la vertiente neoclásica (o neoliberal) de la economía neoinstitucional y que aportó al desarrollo de la “economía de la información”, fue vicepresidente del Banco Mundial justamente en el periodo en el que el Banco Mundial reclamaba un rol para el Estado (1997-2000). Escribe Stiglitz lo siguiente: “Medio siglo después de su fundación, es claro que el FMI no ha cumplido con su misión. No hizo lo que supuestamente debía hacer: aportar dinero a los países que atravesaran coyunturas desfavorables para permitirles acercarse nuevamente al pleno empleo (…) Según algunos registros, casi un centenar de países han entrado en crisis; y lo que es peor, muchas de las políticas recomendadas por el FMI, en particular las prematuras liberalizaciones de los mercados de capitales, contribuyeron a la inestabilidad global. Y una vez que un país sufría una crisis, los fondos y programas del FMI no sólo no estabilizaban la situación sino que en muchos casos la empeoraban, especialmente para los pobres. El FMI incumplió su misión original de promover la estabilidad global; tampoco acertó en las nuevas misiones que emprendió, como la orientación de la transición de los países comunistas hacia la economía de mercado.” Stiglitz, Joseph: El Malestar en la Globalización, Taurus-Alfaguara Ed., 2000, pp. 43.
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discurso de la descentralización. En esta coyuntura, la descentralización es el puente entre las reformas de primera generación (el ajuste macrofiscal del FMI) y la reforma estructural del Banco Mundial. Las reformas de segunda generación hacen referencia a los cambios sociales e institucionales provocados desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural y que buscan la privatización del Estado y la disciplinarización de la sociedad bajo la cobertura legitimante de la modernización del Estado. En este momento es necesario vincular el camino recorrido por el FMI con la nueva ruta trazada por el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural. La descentralización cumple ese rol de bisagra entre ambos momentos. El Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural van a asumir a la descentralización como el eje estructurante de su reforma del Estado y de la sociedad90. Van a imbricar los procesos de descentralización con aquellos de privatización, de tal manera que en perspectiva ambos procesos sean indiscernibles el uno del otro. El Banco Mundial va a poner su estrategia de reforma estructural neoliberal como una reforma no solo del gobierno sino del Estado y de la sociedad. Aquello que deberá transformarse es el concepto mismo del Estado, y la descentralización permite, justamente, la transformación del concepto de Estado. El epítome de esta nueva modalidad está en el hecho de que la intervención política del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural logró cambiar los textos constitucionales en casi todos los países de América Latina para albergar el nuevo concepto de Estado como una contractualidad descentralizada. Ahora bien, el Banco Mundial inscribe la descentralización en su matriz de la reforma estructural que tiene dos dimensiones: privatizar al Estado como relación social y como contractualidad; y, disciplinar a la sociedad en los términos en los cuales la racionalidad social aceptada sea aquella que releve de las relaciones mercantiles. La privatización del Estado no es solo la transferencia de los recursos y la institucionalidad pública hacia actores privados, en la ocurrencia las corporaciones, sino en designarlas como espacios de regulación social y de toma de decisiones sociales. En la privatización no solo se transfieren procesos e instituciones sino que se transfiere soberanía. La privatización no es solamente un acto económico es básicamente
90 Este proceso se consolida y profundiza a mediados de los años noventa. El discurso de la “modernización del Estado” es el dispositivo de poder que le permite al Banco Mundial y al complejo institucional de la reforma estructural incidir en la reforma institucional del Estado, por ejemplo la Ley 24.629 de Reforma del Estado de 1996, en Argentina, que crea la Unidad de Reforma y Modernización del Estado. En Ecuador la Ley de Modernización del Estado de 1994, que crea el Consejo de Modernización del Estado (CONAM). En Bolivia la Ley de Participación Popular de 1994.
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un hecho político91. Al momento de ceder espacios y lógicas públicas al sector privado se le convierte a éste en el alter ego del Estado. La privatización contenida en la descentralización y en la reforma política del Estado y en la cual trabaja con tanto ahínco el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, implican al mismo tiempo la construcción de la soberanía política para las corporaciones transnacionales y que se va a expresar en la denominada Nueva Gestión Pública (NGP)92. La NGP expresa al Estado como un momento del sector privado. Las lógicas y la episteme del sector privado contaminan al sector público y éste se convierte en una réplica de los procesos de toma de decisiones de la misma forma en las que las hace el sector privado. Este proceso también ha sido denominado como “endoprivatización” del Estado.
La reforma política del Estado Descentralización, reforma política y gobernabilidad De esta manera, la descentralización se complejiza y adquiere una dimensión histórica inscrita en la Reforma política del Estado como un proceso vasto y complejo que involucra dimensiones político-administrativas, técnico-económicas, social-institucionales, y sobre las cuales van a trabajar a todo vapor tanto el Banco Mundial cuanto el complejo institucional de la reforma estructural. La Reforma política del Estado es el momento en el cual el ajuste macrofiscal del FMI puede albergarse en la reforma estructural del Banco Mundial y es la condición de posibilidad para que los Estados puedan entrar en el juego de la globalización y de los acuerdos de libre comercio de
91
“Las privatizaciones impulsaron procesos de concentración del capital y de poder. Permitieron a las empresas privatizadas una flexibilidad inédita para la renegociación de términos cruciales de ejecución de los contratos – como las inversiones, metas y normas de calidad, condiciones y financiamiento de la expansión de las redes. También transfirieron control sobre instrumentos de política vitales para la formación de precios - como los mecanismos de actualización de tarifas. Con todo ello, el Estado transfirió también a las empresas un significativo poder regulatorio sobre la economía y sobre la distribución del ingreso.” Karol, Jorge L.: Cliente mata ciudadano: en torno a la noción de Ciudadanía Urbana, Primer congreso argentino de administración publica. "Sociedad, Gobierno y Administración Pública" Rosario- Argentina, 30 de agosto a 1° de septiembre de 2001. Disponible en Internet: www.ag.org.ar/ponencias/Karol.htm 92
Con respecto a la Nueva Gestión Pública (NGP), como otro de los dispositivos del discurso neoliberal, la siguiente reflexión: “Aplicada en el ámbito de las Administración Pública, y más concretamente en la prestación de servicios públicos, es una técnica de gestión muy vinculada a las acciones modernizadoras y ha sido uno de los caballos de batalla de la NGP para impulsar la transformación organizativa, junto con otros elementos de parecida relevancia como la agencialización o la privatización…La externalización es una técnica no exenta de polémica, entre otras causas debido a que se atribuye a su aplicación un trasfondo ideológico coincidente con las corrientes de pensamiento que propugnan la reducción o incluso la desaparición del Estado de Bienestar.” Sabaté, Jordi Mas. Un nuevo modelo de externalización (tercerización/outsourcing) en la administración pública. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004
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la OMC. El proceso de Reforma política del Estado fue abierto desde la descentralización y continuará durante las décadas siguientes hasta la desterritorialización del Estado y la convergencia normativa de los Estados bajo la signatura de los actores de la globalización. La Reforma política del Estado implica un entramado de conflictos y tensiones sociales porque apela a una transformación histórica que pretende convertirse en irreversible. En los primeros momentos de la Reforma política del Estado, el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural van a tantear el terreno en el que se mueven y cometerán muchos errores, de ahí que haya emergido la necesidad de disciplinamiento social en los términos de la Reforma política del Estado bajo las demandas de gobernabilidad del sistema político. De la misma manera que la descentralización le dio un sustento y legitimidad política al ajuste macrofiscal, ahora la descentralización abre la posibilidad de administrar los consensos y los disensos a la Reforma política del Estado gracias a sus demandas de gobernabilidad del sistema político. En efecto, las demandas de gobernabilidad que acompañaron a la Reforma política del Estado pudieron encontrar un locus de legitimidad social gracias al discurso de la descentralización. Descentralizar no solo equivale a democratizar sino también a generarle condiciones de gobernabilidad al sistema político en tiempos de consolidación del ajuste macrofiscal del FMI y de la reforma estructural del Banco Mundial. La emergencia y la apelación al discurso de la gobernabilidad da cuenta, de una parte, de los niveles de resistencia y de lucha de clases que se dieron durante el ajuste macrofiscal y la reforma estructural; y, de otra, que los cambios propuestos desde la reforma institucional abarcaban a las instituciones y comportamientos sociales, es decir, eran cambios históricos y de largo plazo que debían considerarse como irreversibles. La descentralización permite ubicar ambos momentos al interior de una sola estrategia de consenso y disuasión. La descentralización se convierte en la propuesta más importante de cambio institucional, porque apunta nada menos que a reformar políticamente al Estado, y al mismo tiempo involucra a los sectores sociales y a las organizaciones políticas en la reforma política del Estado, convirtiéndolos en aliados de esta reforma a través de la descentralización. Los sectores sociales, las organizaciones populares, los movimientos sociales, los partidos políticos resistieron al ajuste macrofiscal y a la privatización del Estado, se movilizaron en contra del FMI y sus políticas de shock y restringieron con sus movilizaciones los ámbitos de acción del FMI y acotaron su rol político. Cada medida económica de shock implicaba densos enfrentamientos sociales. El FMI hacía emerger de manera casi pura la noción de lucha de clases al interior de la acumulación capitalista. La década de los años ochenta fue una década de movilización social en contra, básicamente, del ajuste macrofiscal del FMI. Para fines de la
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década de los años ochenta hasta mediados de los noventa, el FMI estará en el centro del debate y de las movilizaciones sociales. La lucha de clases pone al FMI en el centro del debate político porque es el brazo financiero más visible del poder. Empero, la acumulación del capital necesitaba domeñar ese conflicto político e inscribirlo al interior de las coordenadas de su propio proyecto de dominación de clase. La noción de gobernabilidad nace precisamente para devolverle a las elites que llevan adelante la reforma neoliberal el espacio político necesario para procesar esa reforma política del Estado. Es por ello que el discurso de la gobernabilidad trata de recuperar los espacios de acción político y la capacidad de maniobra del FMI y trata de devolverle su capacidad de gestión al sistema político, habida cuenta de que muchas de las políticas de ajuste y de privatización requerían, de hecho, pasar por las aduanas del sistema político. En estos momentos, el discurso de la descentralización se convierte en una de las estrategias más importantes de la transformación neoliberal, porque traduce las necesidades de la gobernabilidad al trasladar al ámbito de lo local las prioridades del ajuste y de la reforma estructural. Al dispersar el poder hacia lo local vuelve más fácil la dominación política. Recuérdese que lo local cobra sentido desde la dinámica de la globalización. Sin la descentralización el discurso de la gobernabilidad se habría quedado como una reivindicación de las elites y del sistema político pero sin el consenso social necesario para permitir la reforma política del Estado. La descentralización permite cerrar esa fisura entre la política y la economía y ubica una constelación de formas políticas sobre las cuales se puede ejercer el poder de manera fractal. Entre las demandas de gobernabilidad del sistema político de tal manera que pueda procesar las reformas neoliberales con apoyo y consenso social y aquellas de estabilidad macroeconómica del FMI subyace como condición de posibilidad de ambas, el discurso y la práctica de la descentralización, ahora vista como reforma política del Estado en el que lo subnacional (o local) se convierten en locus de significación política. La relación entre las prácticas y requerimientos de la descentralización con la necesidad de administrar políticamente los disensos que provocaba la Reforma política del Estado permitieron la consolidación del discurso de la gobernabilidad. Empero, este discurso actuó como un dispositivo ideológico del poder porque se desdobló en dos significantes de alto poder simbólico para la reforma estructural: la gobernabilidad como capacidad del sistema político para procesar la reforma política del Estado, y la gobernabilidad como capacidad de otorgarle al mercado y a los agentes del mercado un topos de significación política que implique su capacidad de regulación social, esto es, la gobernabilidad como gobernanza. Es en esta última
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versión (como “interacción entre actores estratégicos”93) que se entenderá a futuro la gobernanza de los recursos naturales en el proceso de desconexión de la soberanía territorial. De ahí nacen varias dinámicas que se convertirán en determinantes en la reforma política del Estado, como por ejemplo: la participación social como mecanismo político que asegura la gobernabilidad del sistema político para la reforma política del Estado con el aval, consentimiento e involucramiento de las organizaciones sociales, partidos políticos e incluso intelectuales críticos; el capital social como mecanismo social que involucra de manera activa a los movimientos sociales en la reforma estructural, como fueron los casos del Pronasol en México94, el Programa Orígenes en Chile95 o el Prodepine en Ecuador; los pactos sociales entre actores sociales y en función de agendas socialmente movilizadores, como por ejemplo, pacto social o pacto fiscal por la educación, por la salud, por la protección a la niñez, etc. Los discursos de poder de la reforma política del Estado La descentralización permite la apertura de los posibles políticos del Banco Mundial y contribuye a la generación del consenso gracias a la incorporación de los discursos de poder del Banco Mundial en estas prácticas sociales. En este espacio abierto por la descentralización, el Banco Mundial va a incorporar los ejes discursivos que legitiman su intervención política. Allí consta, por ejemplo, en una misma dinámica el discurso de la descentralización y la lucha contra la pobreza. En efecto, la descentralización en virtud de ser un proceso que permite eficiencia y calidad de gasto fiscal y que además ha sido sancionado desde procesos democráticos, también 93
Cf. Prats, Jean Oriol: El concepto y análisis de la gobernabilidad. En Instituciones y Desarrollo No. 14-15, España, 10 de diciembre de 2003. Puede verse también la forma por la cual los gobiernos subnacionales entran en la dinámica de la gobernanza en: Navarro Yáñez, Clemente: La Nueva Gobernanza Local. En: IX Congreso Internacional CLAD sobre Reforma del Estado y la Administración Pública, Madrid-España. Noviembre 2004. También puede verse el sentido de gobernanza inscrito en las coordenadas del neoliberalismo en la siguiente cita: “Se ha pasado de una concepción en la que el Estado jugaba un rol central en la articulación del poder político y la representación del interés colectivo, a una situación en la que las decisiones aparecen determinadas por la interacción y la participación de diversos actores políticos y sociales. Esta nueva forma de hacer política en los espacios públicos es conocida como gobernanza, entendida como proceso diferente –y en esencia opuesto- al de gobierno (…)”. Ballón, Eduardo, Jorge Rodríguez et Molvina Zeballos: Fortalecimiento de capacidades para el DTR: innovaciones institucionales en gobernanza territorial. mimeo GTZ, Lima, noviembre 2008, , pp. 3. 94 El Estado mexicano durante la administración neoliberal de Salinas de Gortari, invirtió más del 8% del presupuesto del Pronasol en el Estado mexicano de Chiapas, sin embargo no pudo evitar la emergencia del EZLN. Los otros Estados en los que el Pronasol priorizó sus actividades fueron Oaxaca y Guerrero, precisamente los Estados con la mayor movilización social. Héctor Díaz-Polanco, refiriéndose a la insurrección zapatista y el Pronasol, escribe: “… la rebelión no había estallado pese al Pronasol, sino precisamente debido al efecto provocado, en parte, por este programa (…) Si el PRONASOL tuvo un resultado notable en Chiapas, éste fue irritar y sumir en la desesperación a las comunidades indígenas”. Díaz-Polanco, Héctor: La rebelión zapatista y la autonomía. Siglo XXI Editores, México, 4ª. Edición, 2007, pp. 155 – 158. 95 “…el PROGAMA ORÍGENES, es señalado como un programa que busca neutralizar a las comunidades que generan más conflicto, y esto porque el inicio de este Programa coincide con los mayores momentos de tensión en la relación entre el gobierno y los mapuche.” Montalba Navarro, René; Carrasco Henríquez, Noelia et Araya Cornejo José: Contexto económico y social de las plantaciones forestales en Chile. El caso de la Comuna de Lumaco, región de la Araucanía. Movimiento Mundial por los Bosques Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales – OLCA (Chile). Enero, 2006, pp. 64
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contribuye a liberar recursos del Estado obeso e ineficiente que pueden ser utilizados para la focalización y la lucha contra la pobreza. El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, en esa línea, van a desarrollar préstamos “programático-sociales” para profundizar la reducción del tamaño del Estado por la vía de despidos públicos, desinversión pública y reducción de gasto en salud, educación y bienestar social, y al mismo tiempo financiar programas de subsidios monetarios directos a los más pobres bajo la cobertura legitimante de luchar en contra de la pobreza. La descentralización es el dispositivo ideológico-político que otorga la cobertura necesaria a la lucha contra la pobreza del Banco Mundial como parte de su estrategia neoliberal y que, además, suscita apoyos y consensos sociales. Allí consta también la lucha contra la corrupción en la que se halla empeñado todo el complejo institucional de la reforma estructural, en especial el Banco Mundial y Transparencia Internacional (TI). La descentralización es vista como un acto de transparencia porque acerca el elector a la gestión pública. El Estado, para los neoliberales, además de obeso e ineficiente, es también corrupto. El burócrata se convierte en la víctima propiciatoria del neoliberalismo. El Estado, según este discurso moralista del poder, no solo que es ineficiente, sino que además es proclive a generar, conducir, encubrir y promover prácticas que pueden ser denominadas como corruptas. Descentralizar al Estado no solo es un acto de democracia y de eficiencia sino también de un saludable ejercicio de moralidad social. El Banco Mundial (y Transparencia Internacional), generan el discurso de la lucha contra la corrupción como uno de sus argumentos más importantes a la hora de desarmar al Estado96. Pero la retórica de la lucha contra la corrupción que emerge en esta coyuntura es también proclive a extenderse indiscriminadamente hacia el campo de toda la actividad política. En efecto, en virtud de que el Estado se asienta sobre un sistema de representación política, y ese sistema se fundamenta en la acción de los partidos políticos, así como de la denominada clase política, la retórica de la lucha contra la corrupción tiende a culpabilizar y responsabilizar a esa clase política y a esos partidos políticos como los causantes de las prácticas de corrupción; así, esta retórica a la larga termina despolitizando a la sociedad. Destruye lo político como esfera de interés social y público. Genera desconfianzas y suspicacias con respecto a todo aquello que se relacione con lo político. Los individuos terminan despolitizándose como condición histórica para mantenerse fuera de la corrupción. Esa despolitización hace que la política se asuma desde
96 La lucha en contra de la corrupción ha sido un eje fundamental en la reforma política del Estado que comprometió al complejo institucional de la reforma estructural: “El Banco Mundial, el FMI, el Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (PDNU), las Agencias de ayuda bilaterales y los Bancos de desarrollo regional, todos ellos están contemplando políticas anticorrupción que vayan más allá de garantizar la integridad de sus propios proyectos en la dirección de apoyar reformas estructurales más fundamentales”. Rose-Ackerman, Susan: La corrupción y los gobiernos. Causas, consecuencias y reformas. Siglo XXI Ed., Argentina, 2001, pp. 250
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el rechazo, y desde una sobredeterminación de lo individual y lo familiar por sobre lo público97. Así, los individuos se arrinconan, se refugian en la esfera de lo privado-individual, y se enajenan de su politicidad, se desvinculan y se desinteresan de su entorno, de su tiempo, de su propia historia. Una sociedad despolitizada es una sociedad fácilmente manipulable. En una sociedad despolitizada y ensimismada en sus problemas cotidianos, el ejercicio del poder presenta menos resistencias. De todas las retóricas utilizadas para despolitizar a las sociedades, aquella de la lucha en contra de la corrupción se ha revelado como una de las más efectivas. La utilización estratégica de la “participación social” y la “participación ciudadana” Por ello, el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural re-politizan a la sociedad a partir del discurso y la práctica de la “participación ciudadana” y el “diálogo social”. Es decir, el vacío político que genera su discurso movilizador de lucha contra la corrupción que en realidad quiere decir privatizar al Estado, es llenado con estrategias de control social por la vía de la participación disciplinada de la sociedad en un formato social y político previamente previsto y estructurado por el Banco Mundial. En Bolivia, la Ley que permitía la descentralización y la privatización del Estado y que fue impuesta (sin exageración) desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural se denominó “Ley de Participación Popular”98, en Ecuador la ley de descentralización se denominó de “Descentralización y Participación”. Es por ello que la descentralización despolitiza y, al mismo tiempo, re-politiza a la sociedad. La despolitiza con respecto a horizontes de largo plazo y con relación a las posibilidades críticas y libertarias de las sociedades, y las re-politiza en función del engranaje social inherente a la descentralización-privatización del Estado. Convierte a los ciudadanos en “clientes”, a las organizaciones sociales en “involucrados”, a la gestión pública en “management”, al funcionario público en “gerente”, a las políticas públicas en “servicios al cliente”, a la democracia política en “control de calidad en la prestación de servicios”, al municipio en “agencia” (de ahí el modelo del “principal-agente”), a la flexibilización laboral en “outsourcing”, etc.99
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“El objetivo del neoliberalismo es la despolitización de la economía pero al mismo tiempo se busca despolitizar la vida social bajo el supuesto de que el mecanismo de mercado pueda sustituir la deliberación pública o que el consumo individual pueda sustituir la búsqueda de metas colectivas”. Willem Assies, loc., cit. 98 Ley 1551, de abril de 1994 del gobierno de Sánchez de Lozada. Ver: Barrios Suvelza, Franz: Superar el municipalismo sin llegar a lo federal. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004. 99 Todos estos estos conceptos provienen de la escuela de la Nueva Gestión Pública, y expresan de manera consecuente tanto la “endoprivatización” del Estado cuanto la forma procedimental de la episteme neoliberal: “Nova Gestão Pública é o arranjo teórico correspondente à Globalização e ao Estado Neoliberal.” Aragon Érico Dasso Júnior. A participação como elemento central para um novo modelo de gestão pública. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004.
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Es a partir de la descentralización que emergen, se estructuran y se consolidan, con el apoyo, control y monitoreo del complejo institucional de la reforma estructural, los procesos de diálogo social a través de asambleas, talleres, reuniones, etc., definidas bajo el paraguas operacional de la “participación ciudadana” pero en el esquema y bajo la episteme neoliberal. Las organizaciones sociales son intervenidas por el complejo institucional de la reforma estructural a nombre de la democracia y en función del desarrollo local, y son asimiladas a las dinámicas de la descentralización-privatización del Estado. Las organizaciones sociales pierden esa visión crítica y se convierten en cómplices de la privatización del Estado gracias a la “participación ciudadana” y a los procesos de “diálogo social”. Los líderes comunitarios, los dirigentes sociales, se convierten en validantes socialmente aceptados de las estrategias de descentralización y de reforma política del Estado. Ellos forman parte de los comités que seleccionan los “proveedores de servicios” en los municipios, poblados, departamentos y provincias. Ellos participan en talleres de gestión comunitaria para la gobernanza de los recursos naturales y validan el proceso de privatización de sus propios territorios. Ellos son la materia prima de las escuelas, talleres y centros de “formación ciudadana” de las ONG’s del complejo institucional de la reforma estructural. La participación ciudadana desarma la organización social y comunitaria y la convierte en apéndice del complejo institucional de la reforma estructural. Las ONG’s del complejo institucional de la reforma estructural a este respecto van a desarrollar un modus operandi con las organizaciones sociales y van a cooptar a sus dirigentes y líderes para convertirlos en funcionarios del “desarrollo local” y de la “participación social”. Los fondos económicos provistos a las organizaciones sociales por parte de las ONG’s del complejo institucional de la reforma estructural se convierten en mecanismo de sobrevivencia social para muchos dirigentes y líderes sociales y comunitarios. Son las ONG’s que trabajan in situ las que generan los procesos de asambleas, talleres, encuentros, diálogos, bajo el paraguas de la participación ciudadana y con la mira puesta en la privatización y descentralización del Estado100.
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Las ONG’s son instrumentos políticos por excelencia de la reforma estructural del neoliberalismo. Son su brazo operativo y la correa de transmisión de las decisiones del poder. Su rol puede ser evidenciado de la siguiente manera: “Las ONG presentan ventajas al llevar a cabo proyectos ambientales y de desarrollo, y en algunas áreas poseen habilidades únicas. Ya que las ONG tienden a estar más enfocadas en la misión que en la ganancia, es posible lograr un valor importante al involucrar a las ONG en la implementación y el diseño del proyecto. Los elementos de valor agregado incluyen los siguientes: • Las ONG y CBO cuentan con mejores mecanismos para la participación comunitaria que las empresas privadas o el gobierno. • Las ONG a menudo desarrollan soluciones innovadoras para los problemas locales. • Los costos de las ONG pueden ser menores puesto que son no lucrativas. • Las ONG pueden adoptar posiciones políticas neutras creíbles. • Las ONG pueden facilitar el diálogo entre las comunidades, el gobierno y el sector privado. • Las ONG a menudo tienen un enfoque local e intentan resolver problemas desde la raíz.” David Smith, Director Ejecutivo Jamaica Conservation and Development Trust. En: Norris, Ruth, Ed.:. Manual de
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Estas dinámicas forzadas de participación social son amplificadas por las instituciones del complejo institucional de la reforma estructural que las convierten en estudios de caso, en ejemplos a replicar, en materiales de consultoría y estudio, en acontecimientos mediáticos; en fin, en argumentos legitimantes y validados socialmente de la “participación ciudadana” como requisito de la descentralización-privatización del Estado. De su parte, las organizaciones sociales que se involucran en el diálogo y en la participación ciudadana se ven obligadas por las instituciones del complejo neoliberal a incorporar a sus marcos teóricos propios, aspectos extraños y que relevan de la colonización epistemológica como aquellos de “misión”, “visión”, “marco lógico”, “lluvia de ideas”, “árbol de problemas”, “planes estratégicos”, “análisis de involucrados”, “objetivos estratégicos”, “análisis DAFO (o también FODA), etc. Detrás de estos procesos políticos está la colonización de la lucha de clases por el complejo institucional de la reforma estructural en una dinámica en la que el hegemón neoliberal se inscribe de manera indeleble en todos los intersticios del tejido social. La endoprivatización de la reforma política del Estado Al mismo tiempo que emergen estos ejes políticos, el complejo institucional de la reforma estructural replica los contenidos de la Nueva Gestión Pública y los convierte en el marco procedimental del Estado en sus momentos de transformación. De esta manera, se producen transformaciones importantes en la forma de concebir e instrumentar lo público, en donde éste pasa de la lógica de Estado-políticas públicas-sociedad, a una lógica de “patrón-cliente”, y en donde es toda la administración pública objeto de intervención desde un punto de vista empresarial. Se trata de una gestión pública pensada y definida en términos de management, es decir, gerencia privada. Los administradores públicos son ahora “gerentes” que gestionan la cosa pública desde la lógica y la racionalidad costo-beneficio de la gerencia privada. Hay toda una parafernalia discursiva sobre la nueva gerencia pública, o la nueva gestión pública, que reduce los problemas políticos inherentes a lo público y que dan cuenta de luchas y disputas de poder entre diferentes actores, a problemas de gestión y eficiencia en la administración de recursos que pueden medirse por las políticas de precios. La privatización se “endogeniza” y se convierte en condición de posibilidad incluso de la lógica misma de la acción estatal. Es el momento de la “gestión estratégica”, “cambio institucional”, “administración por objetivos”, “mercadeo social”, “calidad del gasto fiscal”, etc 101 .
fondos ambientales del IPG. Un cuaderno de consulta para el diseño y la operación de fondos ambientales, Monterrey, México, 1999, pp. 18 101 “El modelo gerencial tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las cuales modificaron la forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes - de ahí el nombre de
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Es el momento en el que la lógica de lo privado contamina, como una metástasis, al Estado y a la sociedad. La nueva gestión pública es el dispositivo que permite la instrumentalización del Estado en su paso de lo nacional a lo subnacional e inscrita, además, en las dinámicas de la descentralización no solo como reforma política sino como cambio institucional. Sobre esta nueva administración y gestión de lo público se inscriben los ejes de la gobernabilidad, la participación social, el capital social, capital natural, competividad sistémica, etc. El modelo “patrón-cliente” (también se lo llama “principal-agente”) del Estado ya descentralizado, articula la lógica de lo público como una lógica de rivalidades privadas en búsqueda la maximización de su beneficio individual. Se han roto de manera definitiva las solidaridades sociales, los compromisos con lo público, el interés de todos. El Estado que empieza a ser trabajado por la reforma estructural piensa en términos de eficiencia, eficacia, austeridad, planificación estratégica, gestión por objetivos, prestadores de servicios, gestión compartida, rectorías, etc. Desde su Informe de Desarrollo Humano de 1997 en el que el Banco Mundial hace público su interés por “reconstruir el Estado”, hasta la Cumbre presidencial del año 2000 que aprueba el IIRSA en América del Sur, la descentralización se convertirá en el centro nodal para sustentar las reformas políticas del Estado de tal manera que le dan coherencia al ajuste y al proyecto neoliberal, generando un sistema político funcional al proyecto neoliberal102 . El Estado que finalmente va cobrando forma no incide ni en la regulación social ni en la asignación de recursos, es el Estado de la “rectoría”, de la “seguridad jurídica”, de la “participación ciudadana”. Hegemonía y consenso en la reforma política del Estado Los procesos políticos de la descentralización implican formatos metodológicos de intervención sobre el Estado que fueron trabajados desde el complejo institucional de la reforma estructural. En virtud de que esta intervención sobre el Estado y la sociedad requerían de reconocimiento social, el complejo institucional de la reforma estructural reclamó para sí este reconocimiento autodenominándose como “Tercer sector”103. Este Tercer Sector debe tener, como dice el gerencial. Con estos cambios, se pasó de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente producidos.”, CLAD: Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo: Una Nueva Gestión Pública para América Latina. Documento preparado por el Consejo Científico del CLAD y aprobado en su sesión del día 14 de octubre de 1998 por el Consejo Directivo del CLAD, pp. 10 102 Es sintomático el hecho de que el Informe de Desarrollo del Banco Mundial del año 1997 tenga al Estado como centro de sus preocupaciones, y aquel de 2002 se preocupe de las instituciones que el mercado necesita. Cfr. World Bank: 2002 Building Institutions for Markets. Washington, 2002 103 “En el área social, el camino está en fortalecer el papel del Estado como formulador y financiador de las políticas públicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer Sector, para compartir la responsabilidad en la ejecución de los servicios
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CLAD: “poder de intervención estatal directa”, ya que su tarea se mueve en el cenagoso terreno de la política y de la lucha de clases. El Estado, de su parte, debe crear un espacio de interlocución con el “Tercer Sector” a través de sus instituciones encargadas de la descentralización, participación social, y modernización del Estado. La intervención del complejo institucional de la reforma estructural, ahora denominado como “Tercer Sector”, genera campos de acción pública e instituciones públicas correlativas. Las metodologías creadas por el complejo institucional de la reforma estructural, o Tercer Sector, se convierten en políticas públicas y en el deber-ser del Estado mínimo neoliberal. Estas metodologías replican los formatos de intervención social y están hechos para incidir sobre las áreas más sensibles del Estado: los sectores de salud, educación, vialidad, bienestar social y recursos naturales. La privatización de estos sectores sensibles solo puede darse desde la noción de la descentralización del Estado. Las sociedades reconocen el monopolio de la violencia legítima del Estado porque representa una esfera del interés general, y reconocen y aceptan su compromiso tributario con ese Estado, porque ha asumido tareas sociales ineludibles, fundamentalmente la salud, la educación y la redistribución del ingreso a través de la política social y el control sobre los recursos naturales. La privatización de estos sectores puede provocar la ruptura de la responsabilidad social de la ciudadanía con respecto de su propio Estado, en un contexto en el que la carga tributaria impuesta desde el FMI es enorme. En otras palabras, es virtualmente imposible la privatización de estos sectores sensibles sin provocar irremisibles fracturas sociales y políticas. Es justamente para evitar esas desgarraduras sociales que la descentralización del Estado se convierte en la dinámica política que posibilita la privatización de estas áreas sensibles, porque ella comprende a su interior los marcos políticos, institucionales y metodológicos que hacen posible no solo la privatización sino el mantenimiento y consolidación del hegemón neoliberal. Las organizaciones sociales, los movimientos sociales críticos y contestatarios al neoliberalismo, los intelectuales de la izquierda más radical, lúcidos y coherentes a la hora de desarmar los argumentos del FMI, los partidos de izquierda y centro izquierda que acusaban al FMI de todos los males sociales, los líderes y dirigentes sociales que no le perdonaban un milímetro de espacio al FMI, curiosamente van a suscribir de manera entusiasta y comprometida la privatización a la salud, la educación, la política social, los recursos naturales, por la vía de su apoyo a la descentralización del Estado.
públicos, principalmente los de salud y educación básica. Pero debe hacerse un primer llamado de atención para el caso latinoamericano: es necesario mantener el poder de intervención estatal directa, en caso de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mínimas para compartir las actividades con la sociedad.” Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLACD: Una Nueva Gestión Pública para América Latina, pp. 8
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La descentralización del Estado había conseguido lo que para el FMI fue una tarea de Sísifo: el consenso social para el ajuste macrofiscal y la reforma estructural neoliberal. De esta manera, la descentralización de la educación, o de la salud, o del agua, entre otras, aparecían como actos de democracia política, equidad social, transparencia pública, responsabilidad fiscal y participación ciudadana. Así por ejemplo, la descentralización de la salud convocaba a tirios y troyanos que pedían y exigían Sistemas Nacionales de Salud. La Organización Panamericana de la Salud, OPS (otra organización del complejo institucional de la reforma estructural) crearía a este tenor los Sistemas Locales de Salud, SILOS (que en Centroamérica se denominarían SILAIS y SIBASI), como parte de su estrategia de descentralización de la salud que comprendía, paradójicamente, el fortalecimiento de los Sistemas Nacionales de Salud104. Como se indicó en el Capítulo 3 de este texto, la descentralización de la salud en el municipio indígena de Cotacachi, Ecuador, se suscribió en medio de las protestas de los sindicatos públicos que denunciaban la privatización de la salud y con el apoyo entusiasta de la USAID (otra institución clave de la reforma estructural) y, curiosamente, del gobierno cubano. Lo que aparentemente aparece como una contradicción en los términos es que la privatización de la salud, de la educación, de la política social, de los recursos naturales, que se dio por la vía de la descentralización y la reforma política del Estado, se produce al interior de un marco discursivo que apela a una mayor regulación del Estado y al fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado. En efecto, prima facie es un contrasentido un discurso privatizador y que al mismo tiempo reclame por el fortalecimiento del Estado. Es un juego semiótico que lleva a engaños y que se cubre en su propia semiosis confundiendo los significantes y los significados, porque la privatización apunta justamente a vulnerar al Estado, mientras que la descentralización y la reforma política del Estado se sostienen en un discurso estatal fuerte. A no ser que la semiosis que codifica al significante Estado tenga ahora una connotación diferente. La descentralización y la reforma política del Estado, transformaron radicalmente a éste. El Estado que ha sido intervenido por el complejo institucional de la reforma estructural y que ha sido descentralizado y sometido a una operación de cirugía mayor por la reforma política del Estado, nada tiene que ver con el Estado de Bienestar o el Estado de industrialización. Por ello es de advertir que la recurrencia a la noción de Estado ahora debe ser situada y comprendida en la trama de relaciones de poder y lucha de clases en las que el neoliberalismo ha realizado una reingeniería profunda del Estado de tal manera que ahora es apenas un simulacro de su propia sombra, es el Estado mínimo, o el Estado necesario de la utopía neoliberal.
104 Cf.: Jaramillo Pérez, Iván: La nueva descentralización y su impacto en las relaciones intergubernamentales. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004.
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El Estado de rectoría De ahí que esta recurrencia y apelación a las capacidades de regulación, planificación, supervisión, fiscalización y concertación que tendría el Estado y que sustenta las demandas de descentralización es lo que despista y convierte a la descentralización en un discurso ambiguo y confuso políticamente. Si la descentralización de la educación, de la salud, de la política social, de los recursos naturales hace referencia explícita a la capacidad regulatoria y de planificación del Estado, entonces ¿en dónde radicaría su dimensión privatizadora? Si los gobiernos locales son electos y las elecciones garantizan la democracia ¿no es acaso evidente que la gestión local está atravesada por un ethos democrático? Si la descentralización acerca el poder político al ciudadano a través del “gobierno de cercanía” ¿por qué oponerse a un fuerte ejercicio de democracia y participación local en la salud, la educación, los recursos naturales o la política social? Si la descentralización de la salud implica la ampliación de la cobertura en salud a sectores que antes estaban desprovistos de todo tipo de atención en salud ¿cuál es el sustrato neoliberal de esta política? Y, ¿es verdaderamente importante este sustrato neoliberal? ¿No debe medirse la política pública por sus resultados? Si la descentralización en educación eleva la calidad de ésta y permite una mejor y mayor participación de los padres de familia en la educación ¿es factible oponerse a esta iniciativa? Si los comités de usuarios regulan la calidad de servicios públicos prestados por los proveedores de servicios ¿no implica esto un proceso de participación ciudadana en la gestión pública? Si el Estado regula los servicios descentralizados ¿dónde y en qué locus ubicar la privatización de lo público cuando el Estado aún conserva su capacidad regulatoria? Si hay poblaciones que no tienen agua potable y la descentralización del agua permite un mayor acceso a agua potable ¿no implica esto un mejor Estado? Efectivamente, el Estado ahora con la descentralización se convierte en regulador, planificador, supervisor, fiscalizador, ¿qué más se podía pedir al Estado? Argumentos como los anteriores se replican ad infinitum en la recursividad retórica de la reforma estructural tanto del Banco Mundial cuanto del complejo institucional de la reforma estructural. Estos argumentos sirvieron de cobertura legitimante para la privatización de la educación, de la salud, de la política social, de los recursos naturales enmascarados en la descentralización y reforma política del Estado. Ahora bien, es necesario indicar que aquello que permitía la vigencia y la coherencia de estos argumentos era que el Estado había sido transformado de manera radical por el complejo institucional de la reforma estructural, o Tercer Sector. En otras palabras, el Estado del cual está hablando el complejo institucional de la reforma estructural no es el Estado que conocíamos. La apelación al Estado que hace el complejo institucional de la reforma estructural hace referencia a un Estado transformado de manera radical y que no se parece en absoluto al Estado de los años setenta u ochenta. El Estado
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del cual habla el complejo institucional de la reforma estructural es un Estado debilitado, vulnerado, transformado. Es el Estado mínimo. La descentralización y reforma política habían convertido al Estado en una figura nueva y sumamente funcional a los nuevos esquemas de la privatización. La descentralización del Estado y el complejo institucional de la reforma estructural habían dado, finalmente, forma al Estado mínimo neoliberal, en el denominado “Estado de rectoría”. La capacidad de regulación, planificación, supervisión, concertación, fiscalización, la hace un Estado que no tiene poder sobre los actores fundamentales de la globalización, la hace un Estado tan débil que solamente puede hacer rectoría de políticas públicas. El Estado de rectoría es el Estado necesario del neoliberalismo. Es el “Estado funcional” del proyecto neoliberal105 . El Estado de rectoría puede acoger en una misma dimensión algo que aparece como una aporía: el fortalecimiento del Estado en un contexto de radicalización de la privatización de los sectores más sensibles de la sociedad. De esta manera, mientras más se fortalece el Estado más se consolida la privatización de estos sectores más sensibles. El Estado de rectoría no es el Estado que interviene como actor fundamental en los procesos económicos de asignación de recursos y de regulación social, sino aquel que traza el campo y las reglas de juego para los actores de la globalización, pero con el permiso y la venia de estos mismos actores. El Estado de rectoría es el complemento del Estado de seguridad jurídica. Mientras que el Estado de seguridad jurídica convierte en actores de soberanía a los inversionistas y a sus inversiones, el Estado de rectoría se dedica a vigilar que se cumplan de manera estricta los derechos contractuales de los inversionistas y sus inversiones; que la política pública no altere para nada el rumbo de las decisiones de los actores de la globalización. El Estado de rectoría regula en función de los intereses de los inversionistas y sus inversiones y hace aparecer a estas regulaciones como intereses sociales. El Estado de rectoría planifica recursos, políticas e instituciones en función de los intereses de los inversionistas y sus inversiones. El Estado de rectoría supervisa que los acuerdos se cumplan. El Estado de rectoría convoca a la concertación a los sectores públicos y privados en el marco de acuerdos previamente establecidos desde la descentralización. El Estado de rectoría ha diseñado una “matriz de competencias” que luego las ha llevado al sistema político para su aprobación, en el cual constan de manera detallada aquellos sectores que serán manejados por los “prestadores de servicios” que es el eufemismo para designar a los 105
Böhrter, Carl y Kozendorf, Gofrid: Estado Funcional: ser más que aparentar. En Revista Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental. Asociación de Administradores Gubernamentales. s/f.
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actores fundamentales de la globalización. El Estado de rectoría ha incorporado las metodologías de la descentralización realizadas desde el complejo institucional de la reforma estructural como políticas públicas. Es por ello que el Estado de rectoría conjuga la prosa de las políticas públicas en términos de “misión”, “visión”, “objetivos estratégicos”, “actores involucrados”,
“planes
estratégicos”,
“mancomunidades”,
“competitividad
territorial”,
“participación ciudadana en la toma de decisiones”, etc. De esta manera, la educación, por ejemplo, se convierte en un “servicio” y entra en las coordenadas mercantiles del costo-beneficio. En estas coordenadas aparecen los “prestadores de servicios” que son sancionados desde los “comités de usuarios”, quienes previamente han sido disciplinados por los procesos de participación social y local. Los gobiernos subnacionales que han pedido las competencias de la salud, la educación, el agua, la política social, etc., convocan a los “comités de usuarios” para conocer, definir y aprobar a los “prestadores de servicios”, en un proceso “democrático” y “participativo”. Los prestadores de servicios serán fiscalizados por los “usuarios”, por el gobierno subnacional y por el gobierno nacional. De su parte, el gobierno nacional debe formular las políticas macro en las cuales debe inscribirse la lógica de los prestadores de servicios y de los usuarios. El gobierno central debe también transferir los recursos necesarios conjuntamente con las competencias, y debe limitarse a la vigilancia, control, supervisión, fiscalización y formulación de políticas. El locus real del poder no está en el gobierno central, ni tampoco en el gobierno subnacional o en los “comités de usuarios”. El locus real del poder está en el sector privado, está en el mercado, está en los actores fundamentales de la globalización. Son ellos quienes definen las condiciones de posibilidad del Estado de rectoría. Son ellos quienes hacen realmente las políticas públicas. Son ellos quienes definen el curso y la direccionalidad del gobierno central. El Estado de rectoría muestra de manera transparente la forma que ha adoptado el Estado necesario del neoliberalismo. En efecto, el proyecto neoliberal nunca renegó del Estado, sino de la forma que había asumido el Estado durante la industrialización y que condujo, según ellos, al equívoco del Estado de Bienestar. El proyecto neoliberal se asume como una reingeniería del Estado. En ese proceso, el Estado de rectoría aparece como su producto más acabado. Es un Estado “flexible”, “desconcentrado”, “eficiente”, “transparente”, “solidario”, “equitativo”. Es un Estado que puede asumir su rol de árbitro y asegurar el juego competitivo y limpio entre los agentes del sistema. El Estado de rectoría es el paso previo para el Estado de la convergencia normativa en el cual finalmente los actores de la globalización se convierten en actores de soberanía política. Es desde allí que puede comprenderse que la apelación a la regulación, la planificación, la supervisión, la concertación, sea un juego con cartas marcadas. En este juego el
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Estado se ha convertido en un momento de la globalización, en una instancia de los resortes del poder financiero mundial. Es desde esta lógica que resulta transparente que mientras más rectoría haga el Estado más debilitado está con respecto a los actores fundamentales de la globalización. Finalmente se resuelve la aporía de un discurso que se empeña en la privatización del Estado a nombre de su fortalecimiento. La transversalización en las políticas públicas Empero, es necesario ubicar otra de las dimensiones fundamentales en las cuales trabajó el complejo institucional de la reforma estructural al interior de los procesos políticos abiertos desde la descentralización y la reforma política del Estado, y hace referencia a las formas de domesticación de los discursos alternativos y críticos a través de los enfoques de “transversalización de las políticas públicas”. La “transversalización” fue el dispositivo por el cual los discursos que contradecían la ruta neoliberal fueron finalmente integrados y domesticados. La reforma política del Estado no dejó cabos sueltos. Al discurso de la explotación del trabajo opuso aquel de la participación ciudadana y la práctica de la flexibilización laboral. La clase obrera tuvo que defender su trabajo y para ello tuvo que renunciar a sus pretensiones emancipatorias y aceptó ser parte del sistema a través de los mecanismos de participación ciudadana.
Empero, además del discurso de clase y de la
explotación al trabajo, los discursos más críticos al capitalismo y a la modernidad se ubicaron, en lo fundamental, bajo tres coordenadas, aquella que cuestionaba los patrones patriarcales y machistas del poder, y que tuvo en el discurso del feminismo su principal referente, aquel que cuestionaba a la modernidad desde la alteridad y que tuvo en las movilizaciones y demandas de los movimientos indígenas del continente su desarrollo más acabado, y el discurso de la ecología política que finalmente fue transversalizado y domesticado desde la noción de “sustentabilidad del desarrollo local”. En efecto, el complejo institucional de la reforma estructural metabolizó esos discursos y los inscribió en el hegemón neoliberal insertándolos en la trama de la reforma política del Estado e involucrándolos como procedimientos del Estado de rectoría a través de la denominada transversalización de género, o la transversalización étnica, o la sustentabilidad del desarrollo local. En todos los casos se trataba de crear mecanismos y procedimientos institucionales que permitan la creación de un espacio de connivencias con la reforma política del Estado. De esta manera, la práctica social de los movimientos de mujeres, de los movimientos indígenas, de los movimientos ecologistas, fueron institucionalizados y convertidos en dimensiones de la reforma política del Estado.
198
Así, la descentralización y reforma política del Estado no solo que aparecían como actos democráticos, participativos, responsables, sino que además permitían y se preocupaban por la participación de las mujeres en las decisiones de la reforma política, apoyaban a los municipios indígenas y los convertían en sujetos privilegiados de intervención por parte del complejo institucional de la reforma estructural que destinaba recursos financieros, cuadros técnicos y apoyos políticos para promocionar la forma por la cual estos municipios indígenas, o estos espacios de gobiernos subnacionales manejados por indígenas o por partidos políticos que relevaban de una concepción étnico-política, se involucraban con la reforma política del Estado. En cuanto a las críticas de la ecología política, se fue limando su lado político y se fue asumiendo su lado de conservación de la naturaleza. La noción de “desarrollo sustentable” se reveló el dispositivo más eficaz para integrar la ecología a la acumulación del capital. Por tanto, la descentralización asumía rostros de identidad cultural, de equidad de género y de sostenibilidad ambiental. En las matrices de planificación de las instituciones del complejo de la reforma estructural, se involucraron las dimensiones transversales de equidad de género, de interculturalidad
y
de
sostenibilidad,
o
sustentabilidad
ambiental.
Se
denominaron
“transversales” porque se añadieron a la episteme de la reforma política de forma transversal en el sentido más literal del término. Es decir, el complejo institucional de la reforma estructural no cambió un milímetro su hoja de ruta de la reforma política del Estado incluso ante el hecho político del aparecimiento de nuevas fuerzas sociales, sino que las fue añadiendo sobre esa hoja de ruta, sobreponiéndolas a las prioridades existentes como una dimensión añadida y, por tanto, “transversal”. Es curioso el hecho de que un recurso metodológico del complejo institucional de la reforma estructural y que evidencia que las decisiones fundamentales ya habían sido tomadas de antemano, inscriba las dinámicas políticas como añadidos a sus matrices de forma transversal, y que esto dé cuenta de una práctica política e institucional del Estado de rectoría neoliberal. La transversalización a partir de marcos institucionales íntimamente vinculados al complejo institucional de la reforma estructural fue una garantía para la reforma política del Estado. El movimiento de mujeres, o el movimiento indígena, que además fueron intervenidos directamente por el Banco Mundial, a la larga se revelaron en cómplices de la privatización del Estado gracias a la estrategia de transversalizar sus demandas al interior del Estado de rectoría. El círculo de la reforma política del Estado se cerraba. El Estado de rectoría podía ahora crear reglas de juego en el cual se involucren incluso los sectores sociales más críticos al sistema. La utopía neoliberal del Estado mínimo empezaba a cobrar forma definitiva.
199
De esta manera, y gracias al Estado de rectoría y al Estado de la seguridad jurídica se pudo transferir la educación al sector privado al mismo tiempo que se fortaleció al Estado. Se puede hablar de Sistema Nacional de Salud mientras se desmantela la capacidad del Estado para proveer de salud a su población. Se pueden crear Empresas Públicas para que manejen los recursos del Estado y al mismo tiempo transferir esos recursos al sector privado (ENARSA en Argentina, Petrobras en Brasil, etc.). El Estado de rectoría hace posible superar la aporía de la privatización y el fortalecimiento del Estado. El Estado de rectoría y el Estado de seguridad jurídica son la condición de posibilidad para la privatización de los territorios. La descentralización finalmente posibilita la privatización territorial cuando abre el espacio político y social para el “desarrollo económico local” y la “gobernanza de los recursos naturales”. Allí van a constar los temas y los ejes de la privatización territorial. En el desarrollo económico local la descentralización adquiere su visado geopolítico. El desarrollo económico local y la gobernanza de los recursos naturales solamente puede existir en un Estado descentralizado, vale decir, en un Estado cuya visión de lo nacional haya sido fracturada de manera irremisible. Sin embargo, el desarrollo económico local y la gobernanza de recursos naturales son los nombres económicos para el punto de llegada de la descentralización que es la autonomía territorial. En la hoja de ruta de la descentralización y la reforma política del Estado, al final se encuentra la autonomía como nueva condición de posibilidad para el Estado mínimo neoliberal. Las autonomías implican la cesión de soberanía a los gobiernos subnacionales quienes, a su vez, las transfieren a los operadores políticos de la globalización. El Desarrollo económico local permite el paso de la descentralización política (o reforma política del Estado) hacia la privatización territorial y posibilita la incorporación de los discursos de la “gobernanza” como operador político, institucional y teórico desde el cual transferir los recursos que existen en los territorios hacia los actores fundamentales de la globalización. Ha llegado la hora en la cual la naturaleza, en forma de biodiversidad y bajo la signatura de la gobernanza de los recursos naturales se inscribe en las derivas de la globalización neoliberal.
La desconexión territorial Territorios, soberanía y acumulación del capital La desconexión territorial, es el resultado de uno de los procesos históricos más importantes en la historia de capitalismo y que tiene una línea de continuidad que va de los programas de ajuste macrofiscal del FMI, pasa por la reforma política y privatización del Estado del Banco Mundial y del Complejo Institucional de la Reforma Estructural y llega a los acuerdos de convergencia
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normativa contenidos en los tratados o acuerdos de libre comercio y en la adscripción a la Organización Mundial de Comercio, OMC. En este proceso se conforma un locus de regulación del capitalismo que tiene en el mercado mundial su método, en la finanza corporativa transnacionalizada su actor fundamental, en el discurso del liberalismo político y económico sus argumentos legitimantes y en la retórica de la globalización sus dispositivos ideológicos. Estos cambios en la dinámica del capitalismo tuvieron en la crisis de la deuda externa en los años ochenta del siglo pasado su elemento desencadenante. La crisis de la deuda, finalmente, produjo la transformación de un capitalismo de la producción hacia un capitalismo de la especulación financiera. Este patrón de acumulación especulativo puede ser denominado como capitalismo de financiarización, en el sentido de que el capital financiero convierte al capital productivo, e incluso al capital comercial y bancario, como momentos de su propia dinámica, como instancias de sus propios procesos, como elementos subordinados y sometidos a su propia lógica. Si esto es así, ello explicaría entonces las derivas antiproductivas, recesivas y desindustrializantes que fueron diseñadas e impuestas desde el FMI y el Banco Mundial. En la fase de financiarización cambian los ejes discursivos, políticos e incluso críticos que se había generado al interior del capitalismo. Cambian también los sujetos históricos y las propuestas emancipatorias. El fenómeno de la desconexión territorial aparece vinculado a las demandas de los pueblos indígenas, de las poblaciones y de las comunidades que resisten la minería, los transgénicos, la privatización del agua, la comercialización de los saberes ancestrales, la mercantilización de la biodiversidad, los corredores biológicos y los ejes multimodales, las áreas protegidas y reservas naturales, los pagos por servicios ambientales, las plantaciones de soja, de palma, etc. La presencia de estos nuevos sujetos que resisten a la acumulación de capital implica también nuevos discursos, nuevas prácticas, nuevas resistencias. Estos sujetos históricos que resisten al capitalismo y las presiones sobre sus territorios, su cultura, sus saberes, inscriben sus luchas en el espacio vacío dejado por la clase obrera y su propuesta emancipatoria de la liberación del trabajo; en ese sentido, cambian la brújula del debate político desde aquellos definidos por la modernidad, que a su vez era la condición de base en la cual se inscribían las propuestas de la emancipación del trabajo, hacia nuevos campos teóricos que constan por fuera de los bordes tanto de la modernidad capitalista cuanto de la posmodernidad neoliberal. En la dinámica especulativa del capitalismo, la clase obrera en los términos más amplios, globales y políticos en los cuales pueda caber esta noción, empieza a sufrir un proceso de reconversión política pero que aparece enmascarado como una cuestión económica, es decir y habida cuenta de las dinámicas desindustrializantes de la acumulación del capital en su fase
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financiera-especulativa, la clase obrera se convierte en mero factor productivo, en un proceso que recuerda a los siglos XVIII y XIX de la revolución industrial y de la expansión capitalista mundial. Como factor productivo, la clase obrera no tiene capacidad de interlocución política y tampoco puede disputar los contenidos de la producción y la distribución del excedente económico, y esto hace que sea tan débil que ni siquiera pueda luchar por sus derechos laborales más elementales106. Se crea, por consiguiente, un vacío político al interior del capitalismo que éste aprovecha para cerrarlo en función de sus propias necesidades políticas. Este es un campo de disputas y confrontaciones entre los sujetos emergentes y que resisten al capitalismo en esta fase de financiarización y las nuevas relaciones de poder que este patrón de acumulación impone. La desconexión territorial es el espacio histórico en el que disputan y confrontan las nuevas relaciones de poder del capitalismo de financiarización y los nuevos sujetos sociales que la resisten y la confrontan. De ahí que las tecnologías políticas de la participación social creadas desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, sirvan para clausurar de manera definitiva el espacio político que alguna vez estuvo ocupado por el discurso crítico, contestatario y emancipador de la clase obrera y, de manera correlativa, disciplinar a estos nuevos sujetos sociales. El capitalismo de financiarización y la desconexión territorial Ahora bien, al mismo tiempo que se pretende clausurar el espacio de la política de tal manera que el capitalismo de financiarización no acepta ni procesa críticas ni cuestionamientos, se genera la necesidad de controlar las condiciones y las posibilidades de producción del excedente económico a fin de utilizarlo como garante de la especulación financiera; es decir, ahora en el capitalismo se produce no solo para crear plusvalía sino básicamente para respaldar la financiarización. El patrón de acumulación del capital por la vía de la financiarización reduce y controla las posibilidades de producción del excedente económico y convierte más bien al excedente en garantía y colateral de la especulación financiera. En otros términos, el capitalismo tardío está más preocupado por la valorización y la ganancia por la vía de la circulación especulativa que gira sobre sí misma, que en buscar y encontrar nuevas posibilidades a la producción y riqueza social. La desconexión territorial es el espacio en el que se producen y reproducen
estas
estrategias
de
recesión
intencional,
desindustrialización
global
y
106
Existe otra dimensión en este proceso y es la privatización de los fondos de pensiones y su incorporación a la especulación financiera y el efecto de apalancamiento que provocó en los mercados financieros globales. Cf. Chesnais, François (Coord.): La mondialisation financiare. Genèse, coût et enjeux. Syros-La Découverte, París, 1996.
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administración colusoria de los mercados mundiales por parte de los actores fundamentales de la globalización. Las prácticas de la “delocalización”, “relocalización”, “segmentación”, “outsourcing”, y los flujos de capital intrafirmas pueden dar cuenta del fenómeno de la desindustrialización inherente a la especulación financiera mundial, sancionados además por la parafernalia recesiva del recetario económico neoliberal. Pueden dar cuenta también de este agotamiento del ethos productivo del capitalismo, procesos de producción limitados como aquellos de “justo a tiempo” que fueron inaugurados por el “toyotismo” y que han sido vinculados a las dinámicas de regulación de capitalismo como “posfordistas”, incluyendo la versión de la “acumulación flexible”107 . Empero, mientras la producción es contenida dentro de los límites del capitalismo financiero, la especulación es desenfrenada. Mientras más frenética es la especulación, mayor necesidad tiene el capitalismo de controlar el excedente y sujetarlo a las derivas de la especulación financiera. La acumulación del capital en su momento histórico de la financiarización, definitivamente no tiene sus prioridades en la producción. La producción tuvo preferencia durante la época que los europeos denominan los “treinta gloriosos”, que van de la constitución del sistema de Bretton Woods hasta la crisis de estanflación de mediados de los años setenta. A partir de allí y una vez constituidos los euromercados de capitales, el capitalismo empieza a abandonar la producción como una prioridad del sistema y comienza a crear el espacio de la especulación financiera como una necesidad de la historia. El abandono de la producción y la transición a la financiarización son las condiciones históricas sobre las que actúa y reflexiona el discurso del neoliberalismo y la práctica histórica de la desconexión territorial con respecto a la soberanía estatal. El abandono de la producción y la financiarización-especulación necesitan más que nunca un control sobre la producción del excedente económico y de sus condiciones (mercados de trabajo e insumos). Esta necesidad de controlar la producción e inscribirla en las dinámicas de la especulación genera varios fenómenos, uno de ellos es la crisis económica y otro es la presión cada vez mayor que ejerce sobre las materias primas y los metales preciosos. Al presionar por mayor cantidad de metal y minerales preciosos (oro, plata, diamantes, etc.), se traduce de manera implícita el temor que tiene el capitalismo de financiarización de que la especulación financiera algún día necesite un asidero de valores reales y concretos que respalden en última instancia sus juegos de casino. Las 107
Sobre la “acumulación flexible” se puede consultar: Piore, Michael J.: La Segunda Ruptura Industrial, Alianza Editorial, Buenos Aires, 1993. Sobre el posfordismo puede verse la reflexión realizada por la denominada “Escuela francesa de la regulación”, en especial Aglieta, Michel: Regulación y crisis del capitalismo. Siglo XXI Editores, España 1999.
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crisis económicas, de su parte, evidencian de que el patrón de acumulación financieroespeculativo es inestable y volátil, y que justamente por estas mismas condiciones de volatilidad se requiere de un mayor control sobre los mercados por parte del capital financieroespeculativo. En efecto, las continuas rupturas entre la producción y la especulación parecen regularse por la vía de las crisis financieras y económicas mundiales, es por ello que a cada periodo de crisis, se refuerza y consolida el patrón de acumulación financiero-especulativo108 . De hecho, la financiarización surgió precisamente, entre otros procesos, de la crisis de la deuda externa en los años ochenta. Ahora bien, las líneas generales de esta reflexión sistematizan algo que ha sido dicho de varias maneras y por muchos investigadores, muchos de ellos provenientes del marxismo. La escuela francesa de la regulación, por ejemplo, ha estudiado en detalle varios de los procesos del posfordismo y de la crisis. De otra parte, denunciar el análisis de las derivas financieras-especulativas del capitalismo se ha convertido casi en un tópico; justamente por ello es importante situar estos procesos económicos del capitalismo en una trama analítica de largo alcance que vincule y relacione la propuesta macrofiscal del FMI, la reforma estructural y privatización del Estado del Banco Mundial, con la desterritorialización del Estado y la disputa por la soberanía política entre los actores de la globalización y el Estado y la sociedad que se produce en la Organización Mundial de Comercio, OMC. Es decir, es necesario proponer coordenadas más generales en las cuales pueda emplazarse este patrón especulativo de la acumulación del capital con la desterritorialización del Estado y las resistencias sociales y las luchas de clases globales, porque a partir de allí puede ubicarse la coherencia y la racionalidad inherentes a los procesos de privatización territorial y de la convergencia jurídica del Estado. Se trata, en definitiva, de retomar el hilo analítico de la reforma política neoliberal del Estado y contextualizarlo al 108
Con respecto a la crisis financiera de 1997-1998 que afectó a los países asiáticos: “La crisis abrió una gran oportunidad al capital financiero y a las empresas transnacionales, principalmente estadounidenses, para fortalecer su presencia en la región.”: Guillén, Arturo: Crisis asiática y restructuración de la economía mundial. En Revista Comercio Exterior, México, enero de 1999, pp. 23. “Con respecto a Corea, la crisis financiera funcionó como una bendición encubierta (…) lo que en tiempos del viejo modelo era difícil hacer, la tarea de limpieza final antes del ingreso definitivo en la globalización, se realizó durante la crisis financiera.” Won-Ho Kim: Estado versus mercado en América Latina. Una perspectiva a partir de las experiencias de Asia del Este. En revista Nueva Sociedad No. 221, Argentina, mayo-junio 2009, pp. 160. “Debido a la prolongada crisis económica y la devaluación de la rupia indonesa a comienzos de 1997, el país se vio forzado a buscar la asistencia del FMI. A fines de octubre de ese año se acordó el primer paquete de asistencia. Los US$ 43 mil millones del paquete del rescate financiero incluían algunos ajustes o reformas estructurales estipuladas en la Carta de Intención, a los que se obligaba el gobierno de Indonesia… El primer conjunto importante de reformas que afectó los bosques fue parte de las condiciones de la carta de intención firmada por el gobierno indonesio con el FMI en enero de 1998.” Longgena Ginting: Indonesia: el FMI y la deforestación. Boletín del WRM, nº 95, junio 2005. “La inestabilidad financiera es funcional porque es un instrumento para disciplinar al capitalismo mundial”. Rude, Christopher: El rol de la disciplina financiera en la estrategia imperial. En Panitch, Leo et Leys, Colin (Ed.): Socialist Register. 2005. El Imperio recargado. CLACSO, 2005, pp. 113. “(…) mientras el capitalismo es incapaz de evitar las crisis, hasta ahora ha demostrado ser capaz de administrarlas” Panitch, Leo et Gindin, Sam: Las finanzas y el imperio norteamericano. En: Panitch, Leo et Leys, Colin (Ed.): Socialist Register. 2005. El Imperio recargado. CLACSO, 2005, pp. 102
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interior de la trama de la acumulación del capitalismo y de la lucha de clases para comprender las formas y las lógicas que asume la desconexión territorial. Geopolítica y biopolítica en la desconexión territorial En ese sentido, es de indicar que las transformaciones producidas por la acumulación del capital en su momento especulativo-financiero han generado reformas significativas en el sistemamundo capitalista con respecto a los territorios, las poblaciones y la sociedad. Por ello las categorías que mejor nos pueden ayudar a comprender estos fenómenos estarían en la geopolítica del capital (en el sentido de geo-poder del capital) como continuación de la reforma estructural pero esta vez haciendo énfasis e interviniendo sobre los territorios de tal manera que se puedan desprender de sus condiciones de soberanía con respecto al Estado, estas intervenciones son realizadas por el complejo institucional de la reforma estructural y también por la OMC y los tratados de libre comercio; y, la biopolítica (en el sentido de bio-poder del neoliberalismo) como el conjunto de dispositivos creados desde la acumulación del capital y la lucha de clases para generar un gobierno sobre la vida para poblaciones enteras, para adscribirlas a las coordenadas disciplinarias del neoliberalismo y que tienen en la “participación social” y en los “Objetivos del Desarrollo del Milenio”, sus mejores ejemplos109. En el sentido que disciplina, regula y otorga condiciones de vida a las sociedades y a los seres humanos que la conforman puede ser adscrito a las categorías de la “biopolítica” y del “biopoder” del capitalismo tardío. Esto significaría que la desconexión territorial no puede hacerse si previamente no existe una intervención sobre los territorios en el sentido de una geopolítica del capital en su momento especulativo, y sobre las poblaciones y sociedades que los habitan, disciplinándolas y controlándolas bajo los procedimientos de la biopolítica neoliberal. La adscripción que se ha hecho a la “participación ciudadana”, y a los Objetivos del Desarrollo del Milenio como políticas del Estado mínimo neoliberal, dan cuenta de que se ha generado un régimen político e institucional de intervención sobre la sociedad y sobre los seres humanos, a través de políticas y estrategias de control e ingerencia directa sobre el derecho a la vida para
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Los Objetivos de Desarrollo del Milenio fueron adoptados por las Naciones Unidas el 8 de septiembre
de 2000. Se trata de ocho puntos que contienen varias metas a ser alcanzadas hasta el año 2015. Los ocho puntos acordados son: I. Valores y principios; II. La paz, la seguridad y el desarme; III. El desarrollo y la erradicación de la pobreza; IV. Protección de nuestro entorno común; V. Derechos humanos, democracia y buen gobierno; VI. Protección de las personas vulnerables; VII. Atención a las necesidades especiales de África; y, VIII. Fortalecimiento de las Naciones Unidas. Cf. Naciones Unidas: Declaración del Milenio, Doc. A/RES/55/2, 13 de septiembre del 2000. Estos puntos sirvieron de base para definir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a saber: (1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; (2) Lograr la enseñanza primaria universal; (3) Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer; (4) Reducir la mortalidad infantil; (5) Mejorar la salud materna; (6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; (7) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y, (8) Fomentar la asociatividad para el desarrollo.
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poblaciones enteras. Este derecho sobre la vida se convierte en argumento de legitimación para intervenir sobre las sociedades y disciplinarlas en la lógica del capitalismo de financiarización. Este régimen político sobre el derecho a la vida inscribe la biopolítica del neoliberalismo y la geopolítica del capital en coordenadas bélicas y jurídicas, porque en estas coordenadas ha sido trazada la ruta de la acumulación financiera-especulativa y sus necesidades de apropiación sobre los territorios y sus recursos110 . La disputa por los recursos naturales y por el control de los territorios en esta fase de capitalismo financiero-especulativo, ha creado varias guerras: guerra del agua, guerra del petróleo, guerra del coltan, y ha criminalizado a poblaciones enteras. Esas guerras necesitan de una parafernalia de control panóptico cuyo epítome estaría en la Ley Patriot aprobada por la administración Bush, y justificada como parte de su lucha en contra del terrorismo. Este régimen de intervención sobre la vida de la sociedad que coloniza la vida en términos mercantiles, se ve expresado, entre otros aspectos, en las nociones de “capital humano” y “capital social”. A estos procesos de disciplinamiento social e individual se corresponden de manera casi exacta estrategias de intervención directa sobre las sociedades y que tienen en los mecanismos de la “participación social” y de la “participación ciudadana” sus ejemplos más pertinentes. El régimen de intervención sobre la vida necesita legitimarse y cobrar vigencia por la vía del consenso, y en ese sentido la “participación social” creada y tutelada desde el complejo institucional de la reforma estructural permite la administración del consenso necesario para sostener los procesos políticos que derivan de la acumulación del capital financiero. Es necesario indicar que las nociones de gobernabilidad y gobernanza hacen un énfasis en la necesidad del consenso de la sociedad y del sistema político justamente para procesar las reformas de desterritorialización del Estado. De otra parte, las nociones de participación social y participación ciudadana generan una serie de tecnologías de control e intervención social cuyas coordenadas relevan casi por definición
de la biopolítica del
neoliberalismo. De ahí que los mecanismos de la descentralización y de reforma política del Estado que se llevaron adelante a partir de la década de los noventa bajo el paraguas de la modernización y reforma neoliberal del Estado, permiten abrir el campo de posibles políticos a la acumulación del capital para que se inscriban a su interior las estrategias de disciplinamiento social por la vía de las tecnologías de control social. De la misma manera que la descentralización contribuyó a 110
Esta deriva bélica del neoliberalismo también ha sido denominada como “humanismo militar”: “Mientras el neoliberalismo ofrece un marco socioeconómico universal, el “humanismo militar” propone un marco político universal”. Anderson, Perry: El papel de las ideas en la construcción de alternativas. En: Borón, Atilio (Comp.): Nueva Hegemonía Mundial. Alternativas de cambio y movimientos sociales. CLACSO, Argentina, 2004, pp. 40
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la privatización del Estado y le otorgó ese sustrato político sobre el cual se generó el consenso necesario, la participación social y la participación ciudadana que se crearon a su tenor, permitieron el establecimiento de estrategias y procedimientos de colonización de la vida social e individual por parte del complejo institucional de la reforma estructural y que, finalmente, posibilitaron la desconexión territorial. No hubo movimiento social, popular, comunitario, barrial, que no haya sido intervenido bajo la cobertura y el pretexto de la participación social. Las tecnologías de participación social creadas desde el complejo institucional de la reforma estructural también tenían como propósito la ruptura y fragmentación de la propiedad comunal sobre los recursos naturales y sobre el manejo comunitario y sagrado de los territorios, sobre las percepciones de la sociedad, la política y el Estado111. La participación social y ciudadana inculcó los comportamientos estratégicos y mercantiles sobre los recursos naturales y sobre los territorios. Inoculó las lógicas de competencia interindividual a nombre de la eficiencia y desarticuló las formas sociales y comunitarias de relacionamiento. La gestión comunitaria sobre los recursos naturales y el manejo de los territorios se convirtió en “gestión local para el desarrollo”. Las instituciones comunitarias fueron desmanteladas gracias a las tecnologías de intervención social. El territorio fue visto como un recurso estratégico para ganar la guerra de la competitividad. Esta ruptura de las lógicas comunitarias sobre los recursos naturales era concomitante y necesaria para la privatización de la naturaleza y la desconexión territorial. La importancia del concepto del “capital social” que legitimó esos mecanismos de intervención, radicaba en el hecho de que permitía integrar a las comunidades y su gestión comunal de los recursos naturales en las lógicas individualistas de los mercados y encubierta bajo la fachada de la democracia local, la acción colectiva y la descentralización del Estado. La reforma política del Estado, en consecuencia, obedece tanto a las necesidades geopolíticas de la acumulación del capital cuanto a los controles panópticos y disciplinarios de la biopolítica del neoliberalismo. La descentralización habría sido imposible de no mediar el proceso de
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Dos testimonios a este tenor: María Rosa de Martini, vicepresidenta de Conciencia, una organización argentina expresa lo siguiente: “[Antes hablábamos de] asociaciones voluntarias; no-gubernamentales empezó a llamarlas Naciones Unidas ... sociedad civil, hubo un seminario organizado por el BID en Washington en 1994 ... [que] fue muy importante. ... Nosotras [todavía hablábamos de] organizaciones no-gubernamentales, y cuando yo volví [de ese seminario del BID] me acuerdo haber estado acá en la reunión de la comisión directiva y decirles bueno, la nueva cosa es el fortalecimiento de la sociedad civil [entrevista del 16/9/97]”. En el caso de Silvia Uranga, presidenta del Grupo Social Cesap (Centro al Servicio de la Acción Popular), de Venezuela: “Hará cinco años más o menos. ... Por lo general haces proyectos con fundaciones extranjeras, etc., entonces ya te empiezan a hablar, y como que empieza un código, o, como que empiezas a nombrar las cosas de diferente forma. Te digo que nosotros empezamos a hablar de sociedad civil y nadie nos entendía nada. O sea que le teníamos que mandar a nuestras sedes [de todo el país] nuestro mensaje y te lo discutían. Pero lo bueno es cómo ha demostrado que es un sector importante. O sea que el término ha ayudado también a poderlo circunscribir, a definir algo que no lo estaba [entrevista del 16/9/97].” Mato, Daniel: Globalización, representaciones sociales y transformaciones sociopolíticas. En: Nueva Sociedad No. 163, pp. 158-161
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disciplinamiento social suscitado por la participación social y la participación ciudadana. Es por ello que la reforma política del Estado emprendida por el neoliberalismo necesita de la democracia liberal para abrir esos campos de posibles políticos al régimen de poder del capitalismo tardío y, en definitiva, domesticar las resistencias sociales. De esta manera, la democracia liberal aparece como la condición de posibilidad para la reforma política del Estado que tiene, justamente, en la descentralización del Estado sus mecanismos de operación y procesamiento más importantes. Sobre la reforma política del Estado y sus mecanismos disciplinarios de participación social, aparece otro proceso más denso y más directo de biopolítica que es la generación y gestión directa de políticas sobre la vida a través de los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM’s, aprobados por la Asamblea de Naciones Unidas como objetivos mínimos que deben alcanzar los Estados dentro de un plazo determinado; objetivos en los cuales, cabe indicar, también trabajó el Banco Mundial. Los Estados suscriptores de los ODM’s se ven obligados a abrir sus políticas públicas al complejo institucional de la reforma estructural para cumplir con los ODM’s. En estos ODM’s, la intervención sobre la sociedad y la generación de políticas sobre la vida se hacen de manera directa y se legitiman porque relacionan esas estrategias de intervención sobre la vida como formas de lucha en contra de la pobreza, la discriminación, la exclusión y la desigualdad. Del mismo modo que el Banco Mundial justificó y legitimó su intervención sobre el Estado y sobre la sociedad a través de sus proyectos de reformas sectoriales, buscando la forma por la cual desarmar a los Estados y disciplinar a las sociedades, a través de los discursos de la lucha contra la pobreza, la lucha contra la corrupción, entre otros, así los ODM’s se constituyen en la plataforma de intervención directa sobre las sociedades para sujetarlas, si la metáfora es válida, en las lógicas del mercado y del homo económicus. Gracias al espacio político abierto por los ODM’s se puede intervenir en las sociedades generando un régimen sobre la vida cuyos referentes históricos y sociales provienen del mercado, de la racionalidad mercantil y de la lógica maximizadora del homo económicus, que interviene en la política de manera disciplinada sea a través del sistema de representación electoral o a través de la “acción colectiva”. La acumulación del capital en su dinámica especulativa-financiera, amplía el ámbito de intervención sobre la vida y genera un régimen de control disciplinario sobre las sociedades que, en última instancia, se validan y se ejercen desde la violencia bélica y la violencia jurídica; precisamente por ello la reforma política del Estado y la desconexión territorial deben ser comprendidas y asumidas como parte de las derivas biopolíticas del neoliberalismo, porque es este proceso el que, en definitiva, otorga condiciones de posibilidad políticas a las nociones de
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“capital humano” y “capital social” y, justamente, sobre estas nociones y prácticas se sostiene y garantiza la privatización de los territorios, que ahora se convertirá en “capital natural”. De esta manera, las comunidades que habitan un territorio y que han generado una relación ancestral y atávica con sus territorios, son fragmentadas en esa relación gracias a su tratamiento e intervención como “capital social” y sus territorios son puestos a subasta por la vía de su conversión en “capital natural”. Su resistencia social es desarmada por la vía de la “participación social” y de las tecnologías que el complejo institucional de la reforma estructural generó para fortalecer el control disciplinario y panóptico. Para que esas comunidades puedan “participar” democráticamente en la reforma política del Estado y puedan permitir la desconexión de sus propios territorios, han sido sometidas previamente a un proceso de despojo, desalojo, desposesión, violencia y empobrecimiento. Su relacionamiento ancestral con sus territorios ha sido fracturado de manera irremisible y al perder su referencia territorial pierden su identidad y su capacidad de resistencia disminuye. Son comunidades que han sido expulsadas de sus territorios por la minería, por las represas hidroeléctricas, por las plantaciones, por los mecanismos de “desarrollo limpio”, por las estrategias de los “áreas protegidas” del ambientalismo neoliberal, por la explotación petrolera, por la explotación maderera, por la industria del turismo, por los corredores de transporte multimodal112 . De sujetos históricos devienen en objetos de intervención de la cooperación al desarrollo y de sus programas de lucha contra la pobreza, o en objetos de las políticas de focalización diseñadas desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural. Los ODM’s están hechos justamente para eso: para sancionar, reforzar y extender las prácticas asistencialistas del Estado de rectoría y evitar la resistencia social a la acumulación del capital: para acotar los discursos emancipatorios, para ubicar en la trama del “derecho a la vida” el control y la disciplina a los movimientos sociales y populares críticos al capitalismo. Los ODM’s, por tanto, también deben ser puestos en la matriz de procesos que conducen a la desconexión territorial y a la privatización de los territorios.
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Un testimonio de la violencia por la cual las comunidades son expulsadas de sus territorios a nombre de la “conservación” y bajo la anuencia del Banco Mundial: “Mire, ¡es por el dinero del Banco Mundial que comenzó toda esta disputa! Si no fuera por su dinero no estaríamos aquí muriéndonos de hambre. Nuestros niños están desnutridos y por eso se enferman. Están débiles. Muchos de nosotros nos enfermamos después de ser trasladados, pero no hay dinero para tratamiento médico. En mi opinión, el dinero del Banco Mundial es en parte responsable por esto. Alguien, en algún lugar, nos ha traicionado y son los responsables por trasladarnos. Si hubiera habido arreglos previos al menos podríamos haber sobrevivido. El Banco Mundial vino a destruirnos y a mudarnos como a perros. El gobierno acepta el dinero del Banco Mundial para echarnos del bosque en nombre de la conservación. ¡Todo es un fraude! ¡La conservación es un fraude! Los Adivasi protegen el bosque. Los funcionarios forestales sólo lo destruyen.” Estudio de caso del FPP del Parque Nacional Pench 4-14 de noviembre de 2002: declaración a un investigador de campo en el poblado de Waramba. Colchester, Marcus: Naturaleza cercada. Pueblos indígenas, áreas protegidas y conservación de la biodiversidad. Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (United Nations Research Institute for Social Development - UNSRID) - Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales, Inglaterra, agosto 2003, pp. 122
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La privatización de la naturaleza Ahora bien, sobre estas dinámicas de biopolítica y de biopoder, aparece una nueva relación de la acumulación del capital con la naturaleza y que es clave para comprender la desconexión territorial y su vinculación con el capitalismo de financiarización. Es necesario indicar, sin embargo, que el discurso que legitimaba la relación capitalismo-naturaleza tenía en la figura del sujeto trascendental de la razón moderna y en su ruptura ontológica con respecto a la naturaleza, su argumento más importante que, en definitiva, es el argumento cartesiano del hombre como “amo y señor de la naturaleza” y que es inherente al discurso del progreso, del desarrollo y del crecimiento económico. En esa ruptura ontológica, la naturaleza se convertía en la Alteridad del sujeto trascendental moderno. La naturaleza estaba allí para domeñarla e inscribirla en las dinámicas de la acumulación del capital. En el siglo XVIII, la economía política habría de crear el concepto de “renta de la tierra” para significar el uso económico que tenía la naturaleza y que se vinculaba, en lo fundamental, a la producción agropecuaria para la industria y el comercio. De su parte, el marxismo propondrá la noción de “fuerzas productivas” para comprender la pregnancia del sujeto trascendental moderno sobre la naturaleza. En estas nociones se distinguía claramente en ámbitos diferenciados el uso económico de la naturaleza y el territorio, que a su vez estaba vinculado a las relaciones de poder del Estadomoderno capitalista por las nociones de la soberanía nacional. Trasgredir el territorio por parte de otro Estado-nación implicaba, por definición, un causus belli. Utilizar en términos económicos el territorio de otra nación involucraba a la inversión extranjera y un correlativo régimen de tratamiento a ésta. Territorio y naturaleza estaban en compartimientos separados en la lógica y en la episteme del capitalismo hasta casi fines del siglo XX. El territorio relevaba de la política y la soberanía, mientras que la naturaleza lo era de la economía y del mercado. Esta separación se debía a la forma por la cual se entendía la acumulación en el capitalismo definida a su vez por el horizonte productivo y comercial. La naturaleza era la fuente de materias primas y el reservorio de los desechos de la producción mercantil, mientras que el territorio era la condición de base para la acumulación. El territorio aparecía como geografía a ser sometida por la voluntad de poder del capitalismo. Las mercancías tenían que circular sobre la base de un territorio y realizarse en mercados que se iban extendiendo por todo el globo. Esta voluntad de apropiación sobre la geografía puede verse en el concepto desarrollado por Marx de la “anulación del espacio por el tiempo”113, y se expresa en ese deseo fáustico de crear 113
“Mientras el capital debe por una parte esforzarse para derribar toda barrera espacial para el intercambio y conquistar todo el planeta para su mercado, debe esforzarse por otra parte para aniquilar este espacio con el tiempo …
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megaconstrucciones sobre todo en vialidad territorial y que van del Canal de Suez a fines del siglo XIX hasta el desarrollo de medios de transporte ultrarrápidos en el siglo XXI y las plataformas tecnológicas de información en “tiempo real”. Empero, estas nociones de “territorio” y “naturaleza” como ámbitos compartimentados y, hasta cierto punto, autárquicos cambian con las transformaciones en el patrón de acumulación del capital en su momento financiero-especulativo. Los territorios empiezan a vincularse a la naturaleza (o viceversa) y, por consiguiente, a la acumulación capitalista, y la misma naturaleza empieza a ser considerada en un sentido más amplio. Aquello que permite la integración del territorio a las esferas de la acumulación del capital y de la circulación financiera-especulativa es la transformación del concepto de “soberanía” y, en consecuencia, de la estructura política del Estado-nación. Naturaleza y territorios Los territorios estaban “atados”, por decirlo de alguna manera, a los Estados-nación y su disputa estaba cerrada a la acumulación del capital y a la competencia capitalista demostrando que el “libre mercado” siempre fue una utopía. Utilizar los territorios implicaba solicitar la aprobación, aunque sea formal, a los correspondientes Estados-nación. Éstos habían generado una serie de regulaciones para controlar los flujos de bienes, servicios y capitales que hacían difícil y a veces imposible una circulación fluida entre mercancías y capitales entre Estados-nación diferentes114 . De alguna manera este esquema de control territorial se adecuaba a la lógica y a los requerimientos del capitalismo industrial y productivo, pero se tornaba inadecuado y anacrónico para la acumulación financiera-especulativa. En la lógica del capitalismo productivo, el territorio se cerraba en sí mismo porque ello otorgaba garantías de acceso a recursos y materias primas en condiciones ventajosas, al tiempo que le permitía acceder a mercados locales y nacionales sin mayores contratiempos debido a la competencia internacional. Las empresas transnacionales que utilizaban los recursos de varios Estados-nación debían cumplir con los requisitos que se les imponían y que tenían en las nociones de soberanía política de los Estados-nación sus argumentos de validación, y con ello El resultado es el desarrollo tendencial y potencialmente general de las fuerzas productivas … de modo similar, la universalidad del intercambio; de aquí el mercado mundial como una base.” Karl Marx, Gundrisse, citado por: Albo, Gregory: La vieja y la nueva economía del imperialismo. En Socialist Register 2004 El Nuevo desafío imperial. Panitch, Leo et Colin Leys (Ed.). CLACSO, Argentina, 2004, pp. 135. 114 Ese fue el caso de la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena (ahora Comunidad Andina de Naciones), que regulaba la inversión extranjera directa. Cabanellas hace una relación entre la Decisión 24 y la Ley 21.382, y la ley modificatoria 22.208 de 1980 que en Argentina también regulaba a la inversión extranjera. Cf. Cabanellas de las Cuevas, Guillermo: Derecho de las Inversiones extranjeras. Legislación argentina y Pacto Andino. Heliasta SRL Editores. Argentina, 1982.
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clausuraban a los mercados como cotos cerrados a sus propias estrategias de expansión y dominio. Es por ello que el capitalismo industrial asume formas imperiales de dominación política para controlar los Estados-nación y asegurarlos en función de los requerimientos de sus propias corporaciones transnacionales. Esto cambia de manera radical con la emergencia y consolidación de los patrones de acumulación financieros-especulativos. El discurso de la globalización que es correlativo a las necesidades de las burguesías financieras-especulativas es revelador a este aspecto. Lo que está en disputa y lo que permite que los territorios se desprendan de los Estados-nación y se conviertan en momentos de la acumulación financiera-especulativa es la transformación de las nociones de soberanía política de los Estados-nación. Estas transformaciones de la soberanía política solo pueden darse si previamente ha sido transformado de manera radical el Estadonación. Estos cambios forman parte de las reformas políticas del Estado que tuvieron en la descentralización del Estado las formas procedimentales de operación y en la reforma política sus condiciones de legitimidad y que buscaban cambiar el sentido y la forma que había asumido la soberanía y su relación con la política y la economía. La descentralización, como se había visto, abre el horizonte de posibles al capital financieroespeculativo para reformar profundamente al Estado-nación y desarmarlo en sus relaciones más básicas de soberanía política. Es desde la descentralización que se genera la noción de lo “subnacional” como un dispositivo que permite fragmentar la soberanía nacional y esto se legitima, además, desde las elecciones y la democracia liberal. Lo “subnacional” acerca el gobierno local al ciudadano y, al mismo tiempo, lo aleja de la soberanía nacional. Convierte al espacio nacional en una constelación de múltiples gobiernos locales, dispersa la soberanía (o como dice el Banco Mundial: “dispersa el poder”) y convierte al ciudadano, a su pesar y sin su conocimiento, en garante de esta transferencia de soberanía desde el Estado-nación hacia las unidades subnacionales y de éstas hacia los actores de la globalización. Lo “subnacional” implica una soberanía quebrantada, un Estado desarmado y una sociedad confrontada contra sí misma. Lo “subnacional” es el dispositivo en virtud del cual se justifica y legitima la transferencia de soberanía por la vía de la definición de políticas públicas y el manejo de los bienes públicos, a los “prestadores de servicios” privados. El Estado cede espacios de regulación a los actores del mercado y se limita a la rectoría que, de hecho, es el único espacio de soberanía que le queda. Ahora bien, sobre la construcción de lo subnacional como espacio de interlocución política de la globalización se inscriben los territorios, la naturaleza y las poblaciones. Lo subnacional puede transferir soberanía territorial porque la soberanía nacional sobre los territorios se ha
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debilitado de manera fundamental en el proceso de reforma política del Estado. Esa transferencia de soberanía se la hace hacia el actor fundamental de la globalización, vale decir, la finanza corporativa transnacionalizada y bajo una figura jurídica concreta: el inversionista y su inversión. El inversionista, gracias a la reforma política del Estado que ha creado el “Estado de seguridad jurídica”, se convierte de esta manera en sujeto de contractualidad. Como sujeto de contractualidad está al mismo nivel que el Estado y que el ciudadano, por eso puede llevar a los tribunales a los Estados y sentarlos en el banquillo de los acusados; por eso puede crear Tribunales de Conciliación y Arbitraje para “asuntos de comercio” y someter a los Estados a las decisiones de estos tribunales. Este cambio en la estructura contractual y que se expresa en la figura jurídica del “Estado de derecho” (o “Estado social de derecho”), provoca una transformación importante en el capitalismo en su relación que había mantenido con respecto a la naturaleza. Ahora la naturaleza y los territorios son parte de una misma ecuación en la que la disputa real está en la soberanía política tanto sobre la naturaleza, cuanto sobre los territorios. De la misma manera que el capitalismo de financiarización convierte a la producción en apenas un momento de su propia dinámica, ahora integra a los territorios-naturaleza y a las poblaciones-sociedades en su propia vorágine y los convierte en otro momento de su lógica, en un contexto en el que el sujeto que provoca, controla y regula esa integración, el inversionista, ha sido sancionado como sujeto de contractualidad. Se trata, además, de un proceso que apela y se sostiene en la violencia. Violencia y heurística del miedo en la privatización de la naturaleza En efecto, en este patrón de acumulación especulativo-financiero el poder financiero es de tal magnitud y sus horizontes se han abierto de tal manera, que la población-sociedad y los territorios-naturaleza son integrados a los circuitos especulativos desde un proceso que utiliza el terror como casuística y el miedo como heurística115 . Así por ejemplo, el discurso del “calentamiento global” ha sido realizado desde estos espacios de regulación del capitalismo financiero-especulativo y tiene como propósito desarmar a las sociedades en su relación con la naturaleza y permitir la apropiación de ésta desde la acumulación financiera-especulativa. No significa que no exista el fenómeno del calentamiento global, ni de la destrucción de la capa de ozono, entre otros, sino que el discurso que se genera y se extiende a este tenor no está hecho 115
El recurso al miedo como heurística de la acumulación del capital ha sido una constante. Vandana Shiva recoge a este tenor un discurso de Lyndon Johnson de 1966 en pleno auge de la “revolución verde” y que presionaba por la construcción de represas, y su consiguiente privatización, de la siguiente manera: “Nos encontramos en una carrera hacia el desastre. O se satisfacen las necesidades de agua del mundo, o el resultado inevitable será una hambruna masiva (…) Si fracasamos, puedo asegurarles hoy que ni siquiera el poder militar sin precedentes de Estados Unidos podrá mantener la paz por mucho tiempo”. Lyndon Johnson, en: Shiva, Vandana: Las guerras del agua. Privatización, contaminación y lucro. Siglo XXI. Editores, México, 2003, , pp. 69
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para detener las derivas predatorias de la acumulación del capital sino todo lo contrario, para consolidarlas y permitir su expansión a ámbitos a los que anteriormente ni siquiera estaban en el horizonte de visibilidad del capitalismo, como por ejemplo, el control, manejo y comercialización del clima o, en su defecto, su utilización bélica. De la misma manera con respecto a la sociedad y las poblaciones: la generación del miedo en todas las nuevas enfermedades que van apareciendo continuamente, o el miedo a los migrantes, o el miedo a aquellos que por diferentes circunstancias no piensan ni actúan en función de lo prescrito por los cánones disciplinarios del capitalismo tardío, genera una sensación continua de incertidumbre que es el estado ideal para las “terapias de shock” del neoliberalismo. Una sociedad atemorizada es fácilmente manipulable y acepta cualquier cosa que se le imponga. El miedo es el recurso que por definición se utiliza en el capitalismo de financiarización para sostener y consolidar sus patrones de control y dominación. Así, el miedo se utiliza como heurística en el discurso del “terrorismo”, y se convierte en casuística cuando se combate, aniquila y persigue a poblaciones enteras a nombre de combatir y luchar en contra del terrorismo; poblaciones que se defendían como podían de la depredación, usurpación y despojo de sus territorios y sus recursos ahora son acusadas, perseguidas y criminalizadas como “terroristas”. La criminalización social es la contraparte necesaria de la biopolítica del capitalismo de financiarización. La heurística del miedo y la casuística del terror implican que en la desconexión de los territorios las resistencias y la lucha de clases han sido inscritas bajo la signatura de la biopolítica. En esta doble dinámica en la que las poblaciones y sus territorios ahora forman parte, y generalmente sin saberlo, de los procesos que valorizan, garantizan y promueven la especulación financiera, y al mismo tiempo que sus resistencias han sido criminalizadas, aparece y se consolida toda la parafernalia discursiva del desarrollo local, de la competitividad territorial, de la conservación ecológica, de la democracia local, de la reconversión productiva, de la ciudadanía ambiental, etc., y sus correlatos ideológicos que por lo general se escriben, pronuncian y se imponen en inglés: accountability, empowerment, delivery, ownership, responsiveness, commitment, etc. Escasez y heurística del miedo en el discurso del conservacionismo Esta heurística del miedo y casuística del terror son las condiciones biopolíticas sobre las cuales actúa el discurso del neoliberalismo y crean el espacio social sobre el cual actúan las políticas de shock. El miedo es la materia prima del neoliberalismo y el ejercicio del terror es su metodología. De hecho, las políticas de ajuste macrofiscal del FMI se legitimaron desde el uso
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estratégico del miedo y se impusieron desde el terrorismo económico. Se le dijo a la sociedad que los recursos económicos eran escasos y que el Estado había abusado de ellos. Se le dijo a la sociedad que el Estado había abusado de sus posibilidades y había generado patologías económicas, y que el remedio a esas patologías (que en realidad eran la redistribución del ingreso y la regulación a los mercados), ameritaban una terapia dolorosa pero necesaria: el shock económico. El shock económico del FMI era terrorismo económico puro y duro. Ese mismo procedimiento del miedo como heurística está en la base de otro discurso muy parecido a aquel del ajuste macrofiscal del FMI y que releva de una misma episteme. Se trata del discurso de la conservación del medio ambiente y que, curiosamente, se consolida a escala mundial al mismo tiempo que se imponen las políticas de shock del FMI. Quizá sea más que una coincidencia que el miedo que ambos discursos generan se sostenga en la episteme de la escasez de recursos. El discurso del conservacionismo, en efecto, va a apelar a las nociones de escasez de recursos para comprender la relación entre el sistema económico y la naturaleza, en el contexto en el que las corporaciones transnacionales empiezan el saqueo de los recursos naturales y necesitan de argumentos ideológicos que legitimen y consoliden ese saqueo. La recuperación de las nociones de escasez se la hace en un contexto en el que emerge la crisis del sistema de regulación del Estado de Bienestar y al mismo tiempo aparecen los euromercados de capitales, es decir, mediados de la década de los años setenta del siglo pasado. Esta noción de escasez sirve como sustento epistemológico tanto del neoliberalismo económico cuanto del discurso neoliberal de la conservación del medio ambiente. La escasez permite que ambos discursos converjan y se inmisceren en una misma dinámica histórica: la transformación del capitalismo de la producción en aquel de financiarización. La escasez sirve de sustrato epistemológico a las políticas de shock macrofiscal del FMI y a las demandas de conservación de la naturaleza del capitalismo porque reduce las posibilidades de la sociedad de controlar la producción del excedente económico. La crítica que los neoliberales económicos hacen al keynesianismo es feroz y apunta a restaurar la espada de Damocles de la escasez de recursos, y se parece a la crítica que el ambientalismo neoliberal hace con respecto a la ecología política116 . De una parte, la noción de la escasez permite desarmar al Estado de Bienestar y, de otra, posibilita que la naturaleza transite hacia los mecanismos de mercado. En efecto, de la misma manera que las políticas de shock del FMI estabilizan a la economía, las políticas de conservación por los mecanismos de mercado pretenden proteger a la naturaleza.
116 “Keynes nos enseña que la escasez o el miedo a la escasez resulta conveniente al poder arbitrario. Ello explica por qué la deflación es la tentación perenne de la política, sin importar si la promueven los estados nacionales u organizaciones supranaturales (sic, debería decir supranacionales, P.D.) El punto de partida de la teoría del circuito monetario es que, salvo en situaciones excepcionales, la escasez no existe como una restricción objetiva”. Parguez, Alain: John Maynard Keynes: en busca de una economía sin escasez. En Revista Comercio Exterior, diciembre de México, 2000, pp. 1044
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Aparece entonces una zona verde-gris en el proyecto de privatización del Estado del Banco Mundial y del complejo institucional de la reforma estructural que asume como prioridad las dimensiones “sustentables” para el desarrollo y el crecimiento económico. Pero a diferencia de las instituciones involucradas en la privatización del Estado, esta zona verde-gris representa uno de los momentos más importantes y más complejos en las transformaciones del capitalismo de financiarización porque va a producir uno de los cambios más importantes en la relación entre capitalismo y naturaleza. Las instituciones de esta zona verde-gris van a posibilitar la transformación de la naturaleza en mercancía, su privatización y su incorporación a los mercados mundiales y a la finanza especulativa transnacional. Este proceso de privatización de la naturaleza también es convergente con aquel de la desterritorialización del Estado, y ambos dan cuenta de la nueva geopolítica del capitalismo de financiarización en una dinámica que ha sido descrita en este texto como desconexión territorial. La desconexión territorial, en consecuencia, sanciona dos grandes procesos: aquellos que derivan del control disciplinario de las sociedades en territorios determinados, bajo la forma de “capital social”, a partir de su incorporación a las nuevas formas de producción transnacionalizada y como meros factores productivos bajo la forma de “capital humano” (como por ejemplo en el régimen de maquilas o en las denominadas “ciudades rurales” de los ejes de integración multimodal), un control que implica su capacidad de perseguirlas y criminalizarlas bajo la cobertura del discurso de la lucha en contra del terrorismo, y que responde a las necesidades de saqueo y despojo territorial; y, aquel que releva de la geopolítica del capitalismo de financiarización, en el cual la naturaleza es convertida en mercancía y puesta a circular en la órbita de la especulación financiera, y los recursos naturales se convierten en garantes de esa misma especulación, en un proceso denominado “capital natural”. Quien domina, controla y establece las condiciones por las cuales naturaleza y poblaciones se integran a los circuitos especulativos transnacionales, se ha convertido en sujeto de contractualidad (el inversionista privado), y el Estado ha sido puesto en función de los intereses de este sujeto de contractualidad (el Estado de seguridad jurídica). Los mecanismos por los cuales el sujeto de contractualidad puede imponer sus criterios y sus mecanismos de control sobre los territorios han sido efectuados desde los procesos de descentralización y reforma política del Estado, y a su vez los Estados-nación se han convertido en garantes del inversionista convergiendo jurídicamente hacia acuerdos de integración comercial supranacionales. La desconexión territorial, en consecuencia, da cuenta de la forma por la cual la naturaleza es mercantilizada y asumida al interior de los procesos financierosespeculativos y las poblaciones han sido disciplinadas.
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La naturaleza como mercancía La privatización de la naturaleza implicó un proceso muy complejo que tiene en el discurso del “desarrollo sustentable” de la Comisión Bruntdland de 1986, uno de sus antecedentes más importantes. Se trata de una noción que le devuelve al capitalismo las posibilidades taumatúrgicas de la historia en pleno contexto de crisis y de emergencia de nuevas corrientes críticas, sobre todo desde el lado de la ecología política. Sobre la ruta abierta por el desarrollo sustentable se va a inscribir una dinámica intensa al interior del capitalismo y que está caracterizada por la emergencia y consolidación de una práctica institucional nacida desde la visión “conservacionista” de la naturaleza y del área verde-gris del complejo institucional de la reforma estructural117 . Esta visión de conservación es el contrapunto a las críticas de la ecología política que cuestionaba al capitalismo por depredador ambiental por antonomasia. El concepto del “desarrollo sustentable” permitía frenar las consecuencias críticas de la ecología política y, al mismo tiempo, permitía la incorporación al debate sobre la naturaleza de las nociones de escasez de recursos, exactamente de la misma manera por la cual el discurso económico neoliberal que estaba emergiendo en los años setenta propugnaba por la escasez de los factores productivos. El recurso heurístico de la escasez en el discurso del ambientalismo y de la economía, tenía como propósito situar la naturaleza y la economía en un contexto de un uso racional y eficiente, habida cuenta de que se trata en ambos casos de recursos escasos, y ese contexto solamente podía remitir al único espacio de eficiencia económica que se conocía: la economía de mercado. El concepto de “desarrollo sustentable”, es una especie de password para vincular la naturaleza a los territorios y posibilitar su privatización. Bajo la cobertura ideológica del “desarrollo sustentable”, se generan varios procesos: de una parte, se convierte a la pobreza como el principal factor del deterioro ambiental (la célebre curva en U invertida, de S. Kuznets que dice que mientras más crece la economía de una sociedad menos deterioro ambiental se produce), y al introducir la pobreza en el debate sobre la “capacidad de carga de los ecosistemas” se pone en coordenadas económicas al medio ambiente; de otra, se cierran los espacios de discusión que ponían a los mercados, a la acumulación del capitalismo y a la lógica individualista del homo económicus como los verdaderos causantes de la crisis ambiental y que habían sido realizados por el discurso de la ecología política118. El desarrollo sustentable permite conservar intacto el 117
En este cinturón verde-gris de instituciones que adscriben al neoliberalismo ambiental pueden mencionarse: The Nature Conservance, Conservation International, IUCN, Worl Widelife Fund (WWF), World Conservation Union, World Ressources Institute, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, entre las más importantes y conocidas. 118 Para Sege Latouche, el desarrollo sustentable era “el último gadget (juguete, P.D.) ideológico de Occidente” que en realidad tenía por objetivo ocultar el saqueo (mainmise) sobre la naturaleza. El desarrollo sustentable “no es más que la última creación de una larga lista de innovaciones conceptuales que apuntan a hacer entrar el sueño en la dura
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discurso de la crisis ambiental y recomponer las piezas analíticas del discurso neoliberal que se sostenían en las nociones de escasez. Los recursos naturales son escasos y los seres humanos, por diferentes circunstancias (la pobreza y la expansión demográfica dirá la Comisión Brundtland), los ponemos en riesgo y al hacerlo estamos comprometiendo las posibilidades de las generaciones futuras. Un argumento ético que tenía un propósito epistemológico-político: si los recursos naturales son escasos y están en riesgo, la única forma de protegerlos es utilizarlos de manera racional y la única forma de utilizar los recursos de forma racional y adecuada a su escasez es a través del mercado y de la racionalidad de los precios de mercado. Conclusión: para conservar a la naturaleza hay que ponerle precio. De manera concomitante y sincrónica, la economía neoliberal había desarrollado otro argumento convincente: en el mercado actúan lógicas que siempre maximizan y que en función de esa maximización pueden utilizar la información disponible para adaptar sus expectativas futuras de forma racional (rational expectations). El homo económicus del discurso neoliberal actuaba de tal manera que podía anticiparse racionalmente a los eventos del mercado reforzando de esta manera el dispositivo de la escasez, la eficiencia y la racionalidad de la economía de mercado (el homo económicus se convierte en capital humano). La intervención pública deformaba esa capacidad de anticipación de los agentes económicos y provocaba desviaciones económicas que implicaban deficiencias y asimetrías en la toma de decisiones en el mercado. Esas distorsiones se expresaban, de una parte, en la inflación y recesión económicas, y, de otra, en el deterioro ambiental. La pobreza era consecuencia de la falta de reglas claras y del hecho de que el mercado veía entorpecer sus mecanismos de asignación óptima de recursos por la intervención y regulación estatal, y este mismo fenómeno de la pobreza había sido identificado como responsable de la crisis ambiental. La crisis económica y la crisis ambiental reflejaban, desde la visión neoliberal, la dislocación social provocada por la intervención del Estado en la regulación sobre los mercados. Las consecuencias son obvias: a menos Estado, más transparencia en la economía, menos distorsión social y mayor protección ambiental. De la misma manera que la imposición neoliberal utilizó la estrategia de shock y generó una panoplia institucional para su imposición, el discurso del conservacionismo se sustenta en el terrorismo ambiental para proponer mecanismos de mercado para la conservación y para evitar el deterioro ambiental. El conservacionismo en sus diferentes etapas siempre ha considerado a los seres humanos como enemigos de la naturaleza, en ese sentido se parece mucho a la ecología profunda (deep ecology), la diferencia estriba en que el discurso de la conservación ambiental en realidad es la cobertura ideológica para una estrategia de desposesión territorial. Se realidad del crecimiento económico”. Latouche, Serge: Développment durable: un concept alibi. Main invisible et mainmise sur la nature. En Revista Tiers Monde, t. XXXV, No. 35, enero-marzo 1994, pp. 79. Ver también: Latouche, Serge: Développement durable. Raison technoscientifique, raison écnomique et mythe du progress. Ed. La Découverte/MAUSS, 1995.
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trata de una estrategia que en realidad plantea la construcción mercantil de la naturaleza, tal como en la época de los Tudor en Inglaterra las leyes de cercados contribuyeron a que la tierra se integre a los nacientes flujos de producción industrial y burguesa. El discurso del conservacionismo tiene en mente un proyecto de largo plazo y de enorme complejidad: involucrar a la naturaleza en los circuitos del mercado y de la acumulación del capital. De la renta de la tierra a los servicios ambientales Es una dimensión nueva en el horizonte de posibilidades del capitalismo que necesita de marcos teóricos novedosos y que permitan la vinculación de la naturaleza a la lógica de los mercados por fuera de las nociones de “renta” de recursos. Estos marcos teóricos, por supuesto, deben estar definidos desde la episteme neoliberal y su apelación a la escasez de recursos y a la racionalidad de los mercados. El desafío del neoliberalismo es que si se logra construir un marco teórico que considere a la naturaleza inscrita en las lógicas del mercado y que no repita los conceptos económicos de renta de recursos (renta de la tierra, renta del petróleo, renta del suelo, renta de la minería, renta de la plantación, etc.), se puede dar paso a propuestas normativas en las cuales la conservación de la naturaleza sea una cuestión de mercado. En ese sentido, el mercado no solo que permitiría la utilización eficiente de recursos escasos por parte de agentes que siempre maximizan, sino que además permitiría la conservación de los recursos naturales y aseguraría que las futuras generaciones no vean comprometidas sus posibilidades por la irresponsabilidad de las generaciones presentes. Se intenta generar una dimensión de ética ecológica al mercado que no constaba ni siquiera en el proyecto original del liberalismo decimonónico. De ahí que la producción de los marcos teóricos y las propuestas normativas que se deriven del enfoque conservacionista serán una prioridad para el Banco Mundial y para el complejo institucional de la reforma estructural. Esos marcos teóricos tienen como base el miedo como heurística a través del discurso de la crisis ambiental y del terror como casuística a través de los daños permanentes y radicales que se producen en la naturaleza y que no son asumidos por el capitalismo como parte de su propia dinámica sino que son transferidos a la pobreza, al crecimiento demográfico, a la inestabilidad política, a la falta de acuerdos institucionales y de derechos de propiedad, etc. En ese sentido, es importante destacar la forma por la cual el Banco Mundial y la zona verde-gris del ambientalismo neoliberal van a insistir en que la falta de
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derechos de propiedad claros en los países pobres impiden una estrategia coherente de protección ambiental.119 El periodo que va de los años setenta a los noventa es febril en la búsqueda de marcos teóricos y normativos para la consolidación del ambientalismo de mercado. Se suceden una serie de reuniones intergubernamentales, de comisiones del sistema de Naciones Unidas, de agencias y organizaciones no gubernamentales interesadas en el medio ambiente, la naturaleza y la crisis ambiental. Se suceden a lo largo de este periodo las Conferencias Mundiales (Estocolmo, Río de Janeiro, Kyoto, Johannesburgo, etc.), que tienen en el discurso de la crisis ambiental el centro de sus debates. Se generan agendas, propuestas, normas, estudios, investigaciones, protocolos, etc., que dan cuenta de que la crisis ambiental es cada vez más aguda y grave. El calentamiento global se convierte en tema del día y son los mismos mass media relacionados con el capital financiero-especulativo los que contribuyen a expandir el miedo ambiental. Los medios de comunicación contribuyen a generar el pánico ambiental difundiendo los efectos del calentamiento global y creando una especie de escatología ambientalista. Sobre esta trama se construye un proceso de dimensiones fundamentales: la naturaleza se incorpora finalmente a las lógicas de los mercados, por fuera de su designación como factor económico, y se convierte a los mercados en la posibilidad histórica para atenuar y resolver la crisis ambiental. Esto no significa que no existan críticas y cuestionamientos radicales al ambientalismo de mercado, pero en realidad no se trata del deterioro ambiental ni mucho menos sino de incorporar a la naturaleza a los mecanismos de mercado en un proceso inédito para el capitalismo. Esta incorporación de la naturaleza a las dinámicas del capitalismo se produce cuando se incorpora a las coordenadas de la escasez, de las lógicas del mercado y de los agentes racionales, las nociones biológicas de la naturaleza como “ecosistema” que habían sido ya propuestas en el “Informe de Roma” y en el Informe de la Comisión Bruntland120 ; de hecho, las Naciones Unidas, bajo la presión del Banco Mundial, la pondrá en la línea de los ODM’s
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“La propiedad es el máximo bien potencial de toda persona pobre. Es el cimiento sobre el cual los ciudadanos participan en la vida de la comunidad y en la política. Cuando las personas pobres tienen propiedad en una forma segura y reconocida, tienen mayor probabilidad de asistir a la escuela, buscar atención médica, invertir en la tierra, proteger el medio ambiente y construir armonía social. … Desdichadamente, debido a instituciones mal definidas y a sistemas burocráticos ineficientes, onerosos y, en muchos casos, corruptos, a muchos de los pobres del mundo se les impide apreciar plenamente el valor de su propiedad. … Para muchos pobres, su casa y su tierra son su único capital. Sin claros derechos de propiedad, ellos no pueden vender este único bien, o usarlo como garantía para obtener préstamos de dinero para iniciar un negocio, o incluso heredar a sus hijos.” Banco Mundial, 1998 (En: El Desarrollo y los Derechos Humanos - El Papel del Banco Mundial) En: Voces para un diálogo de Futuro. El debate sobre el desarrollo sostenible en América Latina. Guerrero, Eduardo; Velasco, Ana María et Maldonado Gabriela Editores. UICN Sur. Oficina Regional para América del Sur & FEU. 2003, Quito-Ecuador, pp 56. Cursivas mías. 120 Cf. Meadows, Donella, et alt: The Limits to Growth. New York, Universe Books, 1972. El Informe de la Comisión Bruntland se publicará en 1987 bajo el título de “Our Commun Future” (Nuestro futuro común), y fue aprobado por la Asamblea de Naciones Unidas en el otoño de ese mismo año.
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cuando genere la noción de “Ecosistemas del Milenio”121. A partir de esta noción se puede operar una separación entre la renta de los recursos naturales que era la forma tradicional desde la cual el capitalismo consideraba a la naturaleza hacia la consideración de que la naturaleza en sí misma como una mercancía. Los “ecosistemas” son elaboraciones discursivas complejas que se producen desde el Banco Mundial y desde el área verde-gris del complejo institucional de la reforma estructural y que integran las dimensiones biológicas (y bióticas) de la naturaleza en una taxonomía que involucra a todo el hábitat para todos los seres vivos. No hay espacio natural que no sea considerado como “ecosistema”: humedales, páramos, ríos, montañas, sistemas lacustres, nevados, bosques tropicales, fondos marinos, lechos de los ríos, cuencas hidrográficas, bosques secos, desiertos, cuevas y recursos espeleológicos, etc., todos ellos se integran en el discurso de los “ecosistemas” y de su conservación, independientemente de la renta que puedan generar los recursos naturales que existan en estos “ecosistemas”. Ecosistemas y privatización de la naturaleza Los “ecosistemas” abren el horizonte de posibilidades para la acumulación de capital de una forma que no era posible desde la noción de la renta de recursos naturales. Los ecosistemas permiten comprender a la naturaleza desde la visión de la biodiversidad como recurso escaso y en amenaza por la pobreza, el crecimiento demográfico, la falta de arreglos institucionales, la carencia de un régimen claro de derechos de propiedad, la inestabilidad política, etc. Los “ecosistemas” son frágiles y vulnerables. Forman parte de una especie de red vital a través de encadenamientos tenues pero no por ello fundamentales para la “cadena del ser”. Los “ecosistemas” ameritan ser conservados y utilizados en forma responsable y eficiente, de tal manera que no se vean comprometidas las posibilidades de las futuras generaciones. La pobreza amenaza a estos frágiles “ecosistemas”. Luchar en contra de la pobreza es defender a los ecosistemas, es protegerlos y cuidarlos para las futuras generaciones. La lucha contra la pobreza se revela como un acto de responsabilidad y de ética con respecto a la naturaleza. Ahora bien, la lucha contra la pobreza solo puede lograrse si hay crecimiento económico y éste es una tarea del sector privado y de los mecanismos de mercado. Los ecosistemas y su conservación por los mecanismos de mercado abren la puerta al ambientalismo neoliberal. De ahí que la visión biologista de la naturaleza se impone sobre cualquier consideración social e histórica. El conservacionismo que sustenta la noción de los “ecosistemas” fragmenta la relación de la naturaleza con la sociedad y con los territorios. Es un procedimiento estratégico
121 La Evaluación de Ecosistemas del Milenio (Millennium Ecosystem Assessment) se realizó con apoyo del Secretario General de NNUU, Kofi Annan, y se realizó entre los años 2001 y 2005, consta de cinco volúmenes técnicos y seis informes de síntesis, y contribuyeron en su elaboración más de 1.360 expertos a nivel mundial.
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porque de esta manera puede ser susceptible de integrarse a las lógicas mercantiles y a los procesos de acumulación del capital al poner en una misma ecuación pobreza, deterioro ambiental, crecimiento económico, responsabilidad ecológica y mercados122. Esta visión biologista de la naturaleza es inherente y correlativa a la biopolítica del neoliberalismo y a la geopolítica del capital. La biología presta sus recursos teóricos al discurso de la conservación para que éste pueda finalmente desprender la naturaleza de los territorios, y de las sociedades, y de esta manera puedan ser colocados en la órbita de la especulación financiera. Los tiempos del neoliberalismo son también los tiempos de una intensa actividad ecológica y ambiental del Banco Mundial y del FMI, y en los cuales todas las instituciones de la reforma estructural añaden la dimensión de sustentabilidad a las prioridades de la reforma estructural y se crean instituciones específicas a este tenor. En efecto, sobre estas dinámicas ambientales nacen instituciones hechas para imponer la visión conservacionista, como por ejemplo: The Nature Conservance, WWF, Conservation International, IUCN, entre las más importantes. Todas ellas íntimamente vinculadas al Banco Mundial y son la zona verde-gris del complejo institucional de la reforma estructural. A la par que se crean marcos institucionales para la conservación y para el ambientalismo de mercado, el sistema de Naciones Unidas se convierte en el espacio político con la suficiente legitimidad para consolidar y profundizar el enfoque conservacionista a escala mundial. De hecho, es desde el espacio político del sistema de Naciones Unidas que se crean los tratados y convenios internacionales desde la visión conservacionista y del ambientalismo de mercado y bajo la hegemonía del la zona verde-gris del complejo institucional de la reforma estructural. Convenios como aquellos de la Diversidad Biológica, Ramsar, etc., contribuyen a reforzar la visión conservacionista y permiten avanzar en la privatización de la naturaleza. Esta privatización se produce cuando los “ecosistemas” son procesados bajo una matriz costobeneficio y desde la cual se generan las nociones de funciones o servicios que prestarían los “ecosistemas”, denominados en primera instancia como servicios ecológicos y, posteriormente, como servicios ambientales. Estos “servicios” van desde el mantenimiento de la vida hasta la belleza escénica. El concepto de “servicios ambientales” cumple con un sueño de la economía neoliberal y es aquel de valorar en términos mercantiles a la naturaleza sin considerar las rentas de los recursos naturales. En esta valoración mercantil, los servicios ambientales pueden ser
122
“Los ecosistemas sanos y productivos proveen opciones para mejorar los medios de subsistencia de las futuras generaciones. En cambio, el deterioro de los ecosistemas y la extinción de especies reduce la capacidad para adaptarse a las amenazas del futuro tales como el cambio climático, y para responder a los retos del mercadeo de servicios ambientales.” Kakabadse, Yolanda, 2002b (Presidenta, Unión Mundial para la Naturaleza - UICN) En: Voces para un diálogo de Futuro. El debate sobre el desarrollo sostenible en América Latina. Guerrero, Eduardo; Velasco, Ana María et Maldonado Gabriela Editores. UICN Sur. Oficina Regional para América del Sur & FEU. Quito-Ecuador, 2003 , pp 40
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asumidos y comprendidos como “bienes ambientales” y en tal virtud están sometidos a las mismas leyes económicas que gobiernan todos los bienes y servicios que se producen en el capitalismo. De la misma forma que hay proveedores de servicios para la salud, la educación u otros bienes intangibles y socialmente necesarios, pueden existir proveedores de servicios ambientales cuya finalidad sea la conservación de la naturaleza. Los ecosistemas, bajo la signatura de los “servicios ambientales” entran en una clasificación que forma parte de la acumulación del capital. Los servicios ambientales que generan la “belleza escénica” están en relación con la industria del turismo y con las corporaciones transnacionales que lo manejan. Los servicios ambientales de “biodiversidad” en general están relacionados con las empresas farmacéuticas, con la biopiratería y bioprospección. Los servicios ambientales de las “cuencas hidrográficas” están relacionados directamente con la privatización del agua. Los servicios ambientales del “carbono”, de su parte están relacionados con las plantaciones de bosques y con la privatización del clima. Los servicios ambientales de la “biomasa” están en relación con la privatización de la vida por la vía de los derechos de propiedad sobre el ADN (transgénicos, clonación, y biotecnologías). Para cada uno de los servicios ambientales se han desarrollado mecanismos de mercado, como por
ejemplo:
productos
asociados
con
la
biodiversidad,
servidumbres
ecológicas,
bioprospección, canje de deuda por naturaleza, concesiones de conservación, comercio de emisiones de carbono, mecanismos de implementación conjunta y mecanismos de desarrollo limpio. Asimismo, existen proveedores de servicios para cada uno de estos servicios ambientales. El Estado de rectoría se limita, de su parte, a la gestión ambiental descentralizada de tal manera que sean los mecanismos de precios y las lógicas de mercado quienes contribuyan a la conservación de la naturaleza por la vía del mercado de servicios ambientales. La lógica de los servicios ambientales Este procedimiento, empero, es complejo y conflictivo porque de una parte el mecanismo de precios es arbitrario y subjetivo, de tal manera que la valoración que se otorga a los servicios ambientales utiliza la metodología de la “valoración contingente”, esto es, subjetividad pura que depende en realidad de los planes de negocios de las transnacionales. La valoración contingente de los servicios ambientales presupone el costo que tendría para los individuos y la comunidad el costo de un servicio ambiental (preferencias declaradas). Es virtualmente imposible que la belleza escénica, por poner un caso, tenga un precio al menos dentro de la lógica de la economía clásica, pero no se trata tanto de poner un precio a la naturaleza sino de incorporar a la dinámica de mercado a la naturaleza forzando el sistema de precios y sus marcos epistemológicos de tal
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manera que las sociedades empiecen un proceso de heurística de mercado con respecto a la naturaleza que los rodea. Si se está dispuesto a pagar una tarifa para contemplar una belleza escénica, se estará también dispuesto a pagar por el agua, por el aire limpio, por la clonación genética, por el clima, etc. Se paga el precio por contemplar la belleza escénica pero no para utilizarla en beneficio propio. La belleza escénica pertenece al proveedor del servicio y la tarifa es por el servicio que se ha prestado. La asignación de precio a la naturaleza, por arbitrario que pueda ser el procedimiento, disciplina a las sociedades a contemplar su entorno natural inscrito en las lógicas de mercado, de tal manera que no opongan la más mínima resistencia cuando tengan que pagar incluso por el aire que respiran. Este proceso de valorización del servicio ambiental es clave para las corporaciones que gracias a ello han podido desterritorializar su producción y separar la producción de su precio. Esto se ejemplifica con Monsanto y su producto transgénico Round-Up Ready. Lo que Monsanto cobra a los campesinos y a los productores agrícolas no es tanto la semilla transgénica sino el servicio que ella contiene y que se expresa en la adulteración de su código genético. Por ello, los campesinos y los productores agrícolas tienen que volver a comprar para cada siembra las semillas transgénicas, y por ello Monsanto puede perseguir a aquellos que utilizan sus semillas sin pagar el servicio ambiental, incluso cuando sea accidental como en el caso del contagio de transgénicos. Si Monsanto pusiese un precio a las semillas transgénicas de acuerdo a los términos de un bien cualquiera, quien las compre puede usufructuar de ellas y puede volver a reutilizarlas, de la misma manera que se utiliza un bien una vez que haya sido comprado. Es decir, la compra de un bien cuando entra en el ámbito del consumo agota el derecho de propiedad de la empresa sobre ese bien. Se trata de un concepto de uso común en la economía clásica, pero que no es pertinente en el caso de los servicios ambientales, porque la noción de servicio es permanente y continua, vale decir, no se agota en el consumo de ese bien. Es como en el caso de los autos de alquiler en el que se paga el uso del servicio de alquiler pero no se tiene derecho a disponer de ese bien. Este ejemplo es pertinente para comprender la lógica de los servicios ambientales: se puede usufructuar del bien pero no disponerlo. Aquello que está en juego en los servicios ambientales son los derechos de propiedad. En efecto, son los derechos de propiedad los que separan, a través del mecanismo del precio, el usufructo de la propiedad de un bien. Los campesinos y productores agrícolas que compran transgénicos a Monsanto, Adventis, Syngenta, Novartis, Bayer, Nestlé, entre otras corporaciones del agronegocio y las biotecnologías, deben pagar por el servicio de utilizar los productos transgénicos, de ahí que las semillas y productos transgénicos, aunque hayan pagado por ellos, jamás les pertenezcan, y de ahí que estas corporaciones tengan la potestad de perseguirlos por haber violado sus legítimos (desde su propia visión se entiende) derechos de
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propiedad. Esto les permite desterritorializar su producción en el sentido de que una vez que una región toma la decisión de utilizar transgénicos está obligada a pagar por ellos incluso si deja de utilizarlos. Por ello Monsanto pudo perseguir al gobierno argentino en el caso de la soja transgénica y a los productores de algodón transgénico Bt en el caso de la India. La cobertura jurídica que protege los derechos de propiedad de Monsanto es la Organización Mundial de Comercio, OMC, y la figura contractual del inversionista y los derechos de propiedad123 . Para las empresas de los servicios ambientales, como aquellas que negocian el agua, los alimentos, el código genético, el turismo, entre otras, lo fundamental es el reconocimiento explícito de sus derechos de propiedad que los países han mostrado su acuerdo a través de la suscripción y adhesión a la OMC, de ahí su conformación como “Estados de seguridad jurídica”. Esto les da a estas corporaciones una capacidad coercitiva que rebasa el ámbito de los Estados. Servicios ambientales y ordenamiento territorial Los servicios ambientales y los derechos de propiedad están íntimamente entrelazados y expresan la desterritorialización de los Estados y los procesos de desconexión territorial. Los derechos de propiedad son la expresión más importante de la privatización territorial. Ha existido una enorme presión, desde las corporaciones de los servicios ambientales, por cambiar la estructura de los Estados de tal manera que éstos aseguren los derechos de propiedad. Estos derechos de propiedad son puestos en la dinámica de la privatización de los territorios cuando se los desconecta de sus relaciones de contractualidad del Estado-nación y se los pone a disposición de las corporaciones transnacionales. El mecanismo de desconexión puede ser detectado en las propuestas y discursos de la “competitividad territorial”. Los territorios se convierten en redes y en espacios sobre los que intervienen directamente las corporaciones de los servicios ambientales. De ahí por ejemplo que las corporaciones del agua, como Vivendi Environment, Ondeo (ex Lyonnaise des eaux), Tharnes Water, entre otras, cuando manejan el recurso agua y sus fuentes de aprovisionamiento, aseguran el control territorial de estas fuentes de manera independiente del ordenamiento político territorial existente, pero las armonizan bajo los derechos de propiedad del servicio ambiental de las cuencas hidrográficas que han sido previamente intervenidas por la cooperación internacional y el complejo institucional de la reforma estructural y han convertido a esta región en “mancomunidad”, es decir, han creado una estructura de ordenamiento territorial en función del servicio ambiental y de la corporación que 123 Los discursos laudatorios sobre las biotecnologías y los derechos de propiedad son legión. Véase por ejemplo la siguiente cita: “Es evidente que una de las mayores revoluciones de la biotecnología moderna a principios del nuevo milenio es la referente a las tecnologías transgénicas, que están demostrando un enorme potencial como uno de los medios para garantizar la seguridad agroalimentaria de la humanidad, y para resolver muchos de los problemas ambientales que generó la revolución verde.” Rodríguez Becerra, Manuel y Guillermo Espinoza, David Wilk, editor. Gestión ambiental en América Latina y el Caribe: evolución, tendencias y principales prácticas. Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible. División de Medio Ambiente. Washington, D.C. Diciembre de 2002, pp. 18
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lo maneja y en disputa con el ordenamiento territorial existente. El mismo ejemplo puede adscribirse a las áreas protegidas y los territorios controlados por las instituciones de las zonas verde-gris del ambientalismo neoliberal. Las “mancomunidades” y las “áreas protegidas” representan la forma por la cual se va ordenando el territorio en función de la globalización. Sobre aquella estructura política de territorios existentes se va imponiendo otra estructura política de ordenamiento territorial que está signada y estructurada desde las corporaciones de los servicios ambientales y que ha sido sancionada desde la reforma política del Estado y la descentralización124 . Este nuevo ordenamiento territorial provocado desde las corporaciones y desde el área verde-gris del ambientalismo neoliberal, utiliza el dispositivo de la competitividad para fracturar las relaciones de soberanía con el Estado-nación. Los territorios ahora sometidos a la intervención de las corporaciones de los servicios ambientales compiten entre ellos a escala planetaria de manera independiente de sus propios Estados-nación a los que pertenecen. Los Estados tienen que sancionar estos procesos y garantizarlos porque han sido convertidos en “Estados de seguridad jurídica”. Las corporaciones de los servicios ambientales que controlan varios territorios en varios Estados-nación los armonizan y los ponen a competir entre ellos utilizando las nociones de “territorios en red”, “competitividad en red”, “encadenamientos productivos locales”,125 etc. Esta competencia tiene el objetivo de incrementar la rentabilidad de las corporaciones y trasladar los costos hacia las sociedades y los Estados en los que operan. Al mismo tiempo que imponen un ordenamiento territorial propio, presionan a los Estados para que se desprendan de su control sobre la naturaleza y que ésta pueda convertirse en servicios ambientales, a través de sistemas descentralizados de gestión ambiental. El Estado, en estos esquemas, se reserva el derecho de rectoría sobre los recursos ambientales y garantiza los derechos de propiedad de los servicios ambientales. La gestión descentralizada de los recursos naturales está pensada en términos de conversión de la naturaleza hacia la dinámica del servicio ambiental a través de las políticas de concesiones, áreas protegidas y autorregulación, y su
124 “De otro lado, la tensión introducida por la situación de crisis y reestructuración económica en general, que empuja a los actores empresariales privados a incorporar elementos de modernización y procesos de adaptación ante las nuevas exigencias productivas y los mayores niveles de competitividad en los mercados. A estos dos tipos de tensión “desde abajo” se suma otro proceso “desde arriba”, correspondiente al avance de la descentralización y reforma del Estado central en los diferentes países de la región.” Alburquerque, Francisco: Desarrollo económico local y descentralización en América Latina. Revista de la CEPAL- 8 2 • a b r i l 2 0 0 4, pp. 161 125 “No es el territorio, en tanto que espacio de proximidad (geográfico) el lugar donde se organiza la producción, sino en una red de relaciones (de mercado, de cooperación, de proveedores) que se configura y que opera en una red internacional o regional.” Barreiro Cavestany, Fernando: Desarrollo desde el territorio. (A propósito del desarrollo local). Colección de Documentos. Instituto Internacional de Gobernabilidad. http://www.iigov.org
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transferencia hacia las corporaciones de los servicios ambientales, en una dinámica de subasta de la riqueza natural de la región126. Para fortalecer estos procesos de privatización territorial el Banco Mundial creó las dinámicas de los Fondos Ambientales (Fondo Ambiental de la Naturaleza, GEF), con el propósito de asegurar estos mecanismos de conversión, concesión, transferencia y privatización de la naturaleza en servicios ambientales. Estos Fondos Ambientales se inscriben al interior del área verde-gris del ambientalismo neoliberal y tienen como objetivos administrar las áreas naturales, establecer estrategias de conservación y valoración de la biodiversidad, y asesorar la gestión ambiental descentralizada del “Estado de seguridad jurídica”127 . Los Fondos Ambientales dan continuidad a las políticas y programas de conservación, actúan como “interfase” entre el complejo institucional de la reforma estructural, el gobierno y las comunidades, diseñan y participan en las políticas públicas ambientales y encausan recursos financieros hacia el mercado ambiental. Los mercados ambientales, de su parte, vinculan las instituciones de la zona verde-gris, con las corporaciones de los servicios ambientales y la acumulación financiera-especulativa. Estos mercados han desarrollado sus propios productos financieros vinculados al medio ambiente, sus propias empresas calificadoras (entre ellas la FSC que califica las emisiones de carbono en los sistemas de plantación de bosques), sus propios proyectos (proyecto Merge, fondos GEF, etc.), sus propias políticas de sectorialización. La influencia que han tenido estas iniciativas se expresan en las normas aprobadas por los Estados y por las políticas públicas y reflejan el monitoreo que hacía el FMI a la política económica y aquel del Banco Mundial a la política sectorial durante la privatización del Estado128. Estos mercados financieros no constituyen el
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Esto puede visualizarse en el discurso del ex Secretario General de la CEPAL: “América Latina y el Caribe poseen una dotación de recursos naturales y ecosistemas de importancia mundial que la convierten en una región crítica desde el punto de vista de la oferta de servicios ambientales globales. Un ejemplo de ello es la importante contribución a la estabilización del sistema climático a través de la inmensa masa forestal amazónica y otros ecosistemas regionales que actúan como sumideros de carbono. A ello se agrega la preservación de recursos genéticos asociados a la biodiversidad que caracteriza a varios ecosistemas de nuestra región. La ausencia de mercados que permitan capturar el valor económico de estos servicios ambientales globales pone en peligro la capacidad de la región para garantizar un flujo permanente de ellos.” Ocampo, José Antonio, 2002ª (Secretario Ejecutivo, Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL) En: Voces para un diálogo de Futuro. El debate sobre el desarrollo sostenible en América Latina. Guerrero, Eduardo; Velasco, Ana María et Maldonado Gabriela Editores. UICN Sur. Oficina Regional para América del Sur & FEU. 2003, Quito-Ecuador, pp. 20 127 Existe una variedad y desarrollo impresionante de Fondos Ambientales al tenor del GEF del Banco Mundial. Existe una red de fondos ambientales para América Latina y el Caribe denominado RedLac. Entre los más importantes puede mencionarse el Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza, el FONAFIFO de Costa Rica, etc. 128 “La relativa homogeneidad que se observa en la estructura y pautas metodológicas de la mayor parte de los informes y estrategias nacionales sobre biodiversidad de los países de la región sería un indicativo de la gran influencia que los equipos técnicos del GEF están teniendo en la formulación de las políticas nacionales.” Rodríguez Becerra, Manuel y Guillermo Espinoza, David Wilk, editor. Gestión ambiental en América Latina y el Caribe:
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centro de la acumulación especulativa-financiera en su etapa de privatización de la naturaleza sino que refuerzan estos procesos generando dinámicas propias. Derechos de propiedad y desposesión territorial Los derechos de propiedad de las corporaciones de los servicios ambientales colisionan con los derechos a los territorios que de manera ancestral tienen las poblaciones que los habitan. A medida que la especulación financiera gira sobre sí misma y genera ganancias extraordinarias, mayor necesidad tiene de valorización y, en consecuencia, presiona por ampliar la frontera territorial de los servicios ambientales y entra en conflicto con las poblaciones que han vivido allí desde siempre. Las industrias de los servicios ambientales, como por ejemplo los mercados de carbono, la producción industrial de organismos genéticamente modificados, la comercialización del agua, el uso farmacéutico de la biodiversidad y de los conocimientos ancestrales, la producción de agrocarburantes, la industria del turismo, entre otros, ejercen una presión cada vez más fuerte sobre los territorios y sobre las posibilidades que puede generar para la acumulación capitalista la naturaleza y los servicios ambientales; pero esa presión colisiona de manera directa con las poblaciones que habitaban esos territorios y con los usos ancestrales que se habían generado en esos espacios, de ahí la presión sobre las comunidades indígenas para que adscriban las estrategias del desarrollo sustentable y la privatización territorial129. Las comunidades que habitaban los territorios no sabían de las presiones que ejercían los mercados sobre sus territorios, pero experimentaban de manera directa la intervención del Estado y de las instituciones del complejo de la reforma estructural para desalojarlos de esos territorios. Para cada uno de esos servicios ambientales se ejerció una violencia inusitada a fin de expulsar a las poblaciones de sus territorios ancestrales y poder privatizar esos territorios, porque ahora eran el receptáculo de servicios ambientales que tenían que ingresar a los mercados mundiales. Poblaciones que habían habitado de manera ancestral los territorios de repente eran expulsados de manera violenta de sus propios territorios, porque éstos habían sido concesionados como “áreas de protección natural”, o habían sido cedidos a las plantaciones de árboles transgénicos
evolución, tendencias y principales prácticas. Banco Interamericano de Desarrollo Departamento de Desarrollo Sostenible. División de Medio Ambiente. Washington, D.C. Diciembre de 2002, pp. 98 129
“Estamos convencidos por la experiencia en los últimos años de que mientras las comunidades indígenas y rurales que viven en donde están los recursos naturales no se beneficien de su uso sustentable, éstos no se van a proteger. Estamos proponiendo (los países megadiversos) varias cosas para cambiar la manera de hacer las cosas, para asegurar el beneficio de estas comunidades.” Lichtinger, Víctor 2002 (Secretario de Medio Ambiente y Recursos Naturales, México) En: Voces para un diálogo de Futuro. El debate sobre el desarrollo sostenible en América Latina. Guerrero, Eduardo; Velasco, Ana María et Maldonado Gabriela Editores. UICN Sur. Oficina Regional para América del Sur & FEU. 2003, Quito-Ecuador, pp 41
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bajo los esquemas de Mecanismos de Desarrollo Limpio, o a las industrias extractivas como la minería o el petróleo, o a las industrias de la biotecnología como la soja transgénica, el maíz transgénico o el algodón Bt. En virtud de que los Estados ahora eran garantes de la seguridad jurídica y que los inversionistas realizaban decisiones de arbitraje de la inversión mundial de la que dependía el empleo y los ingresos de las naciones, amén de la corrupción, las poblaciones que habitaban de forma ancestral sus territorios no tenían ni defensa ni escapatoria. Tenían que ser desalojadas de sus propios territorios, tenían que ser enajenadas de su propia cultura, de sus propios recursos130. El capitalismo convertía al saqueo y a la desposesión territorial en su modus operandi, tal cual los inicios de la acumulación originaria del capital. Es este proceso de saqueo y violencia el que sustenta las categorías de la acumulación del capital por desposesión. Este despojo se procesó al interior del complejo institucional de la reforma estructural y de su área verde-gris desde las nociones de gobernabilidad de los territorios y la gobernanza de los recursos naturales. Ante la resistencia de los pueblos indígenas y de las comunidades por defender su derecho ancestral al territorio, el Banco Mundial, la GTZ alemana, la IUCN, entre otras, desarrollaron y pusieron en práctica las nociones de gobernanza de los territorios y de los recursos naturales como una forma de intervenir de manera directa en las poblaciones y neutralizar las resistencias. Para la GTZ, por ejemplo, la gobernanza de los recursos naturales releva de la biopolítica, porque asume la gobernanza como las reglas, normas y mecanismos que guían el comportamiento humano. El guiño a la economía del nuevo institucionalismo es evidente. A partir de la noción de gobernanza, la GTZ alemana y con ella el complejo institucional de la reforma estructural van a intervenir en las organizaciones sociales para cambiar las reglas, normas y mecanismos y adecuarlas en función del mercado ambiental y de los patrones de acumulación financiero-especulativos. La violencia neoliberal ha avanzado un escalón más en su descenso al noveno círculo.
La convergencia normativa Neoliberalismo y Estado El proyecto neoliberal creó el simulacro de su propia sombra con respecto a la crítica radical que hacía del Estado y de lo público. Su pretensión de que el Estado debía casi desaparecer de la 130 “Nuestro conocimiento está siendo apropiado por el régimen de derechos de propiedad intelectual de las naciones industrializadas a través de la piratería corporativa de nuestros recursos biológicos. Estamos siendo privados de los derechos a nuestro conocimiento sobre el uso de la diversidad biológica y a nuestro patrimonio cultural.” TauliCorpuz, Victoria: 2002b (Directora, Fundación Tebtebba) En: Voces para un diálogo de Futuro. El debate sobre el desarrollo sostenible en América Latina. Guerrero, Eduardo; Velasco, Ana María et Maldonado Gabriela Editores. UICN Sur. Oficina Regional para América del Sur & FEU. 2003, Quito-Ecuador, pp 81
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sociedad y dejar que ésta se autorregule por intermedio de los mecanismos de mercado, corresponde más a la ideología del neoliberalismo que a la realidad de su proyecto histórico. El proyecto neoliberal es tan estatista como aquellos a quienes critica; es tan estatista que, de hecho, ha sido acusado incluso de pretender dirigir la competencia económica131. La diferencia, entonces, radica en el concepto que se tiene del Estado y en el uso que se hace de éste. El Estado es una relación social inscrita en una trama de relaciones de poder. El proyecto neoliberal pretende vaciar esas relaciones de poder y presentar al Estado en oposición y contradicción con la misma sociedad que lo generó132 . Mientras que en el Estado de Bienestar los mercados se ajustaban a las regulaciones y al sentido de planificación establecido desde una noción de lo público, o del interés general, en el neoliberalismo el Estado asume un rol plenamente coercitivo que, además, es correlativo a la constitución del mercado como locus de regulación social y asignación de recursos. Esto genera una especie de aporía en el sentido de que la fobia al Estado que manifiesta el neoliberalismo a la larga necesita de éste para constituirse, e incluso para consolidarse. Como lo confirma el caso del ordoliberalismo alemán de posguerra, en donde la economía social de mercado fue construida palmo a palmo por el naciente Estado alemán. Lo demuestra también la intervención realizada por el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural para convertir a pueblos y naciones enteras en sociedades de mercado. El mercado autorregulado, de hecho, es una construcción hecha desde las relaciones de poder del Estado moderno. El mercado autorregulador no podría sostenerse un solo día si no tuviese detrás de él al Estado, por “mínimo” que éste fuese. El Estado y el mercado son dos formas sociales, dos construcciones de la propia sociedad mediadas por relaciones de poder y de violencia y, en ese sentido, el mercado es un locus tan político como lo es el Estado. El derecho, como instancia que performa al Estado moderno, 131 “Lo más interesante es que los neoliberales, cuando expusieron su ideal, no preconizaron la vuelta al laissez faire absoluto y sin freno; ni desterraron toda forma de intervención del Estado; hablaron más bien de la vuelta a una economía de mercado (…) Y para restablecer una economía de mercado, han admitido ciertas intervenciones del Estado. Han hecho eco, así, al pensamiento más antiguo de John Bates Clark, según el cual había que “organizar” la competencia.” James, Émile: Historia del pensamiento económico en el siglo XX, FCE, México, 1998, pp. 249, cursivas el original. 132 Me parece pertinente, a este respecto, una reflexión que hace Michel Foucault con referencia al Estado: “L’État ce n’est pas un universal, l’État ce n’est pas en lui-même une source autonome de pouvoir. L’État, ce n’est rien d’autre que l’effet, le profil, la découpe mobile d’une perpétuelle étatisation, ou de perpétuelles étatisations, de transactions incesantes qui modifient, qui deplacent, qui bouleversent, qui font glisser insidieusement, peu importe, les sources de financement, les modalités d’investissement, les centres de decisión, les formes et les types de côntrole, les rapports entre pouvoirs locaux, autoricé centrale, etc.” Foucault, Michel: Naissance de la biopolitique. Gallimard-Seuil, París, 2004, pp. 79 “El estado no es un universal, el Estado no es en sí mismo una fuente autónoma de poder. El Estado no es más que el efecto, el resultado, el corte transversal y móvil de una perpetua estatización, o de perpetuas estatizaciones, de transacciones incesantes que modifican, que desplazan, que transforman, que hacen deslizar de forma insidiosa, poco importa, las fuentes de financiamiento, las modalidades de inversión, los centros de decisión, las formas y los tipos de control, las relaciones entre poderes locales, autoridad central, etc.” (traducción propia)
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tiene su validación en el mercado y éste a su vez se remite al Estado, como en un juego de espejos, para su definición. Ahora bien, los derechos que fundamentan al Estado moderno relevan de la violencia porque solamente desde allí pueden sostenerse las relaciones de poder existentes en el mercado. El “origen de todo contrato, decía Walter Benjamin, nos remite a la violencia”133 . En efecto, la constitución del ser humano, con toda su complejidad y su historia, como mercancía que se compra y se vende en el mercado, solamente puede mantenerse por la violencia y bajo la ficción jurídica del contrato, de la misma forma que se necesita de la violencia para la conversión de la naturaleza en mercancía y su privatización134 . Entonces, lo que estaría en juego en el proyecto neoliberal del Estado mínimo no es tanto la reducción del Estado cuanto la intervención sobre las sociedades para transformarlas en sociedades de mercado135; es decir, en la condición de posibilidad para la existencia tanto del Estado mínimo cuanto del mercado autorregulado. Por ello, hay que discriminar entre la ideología del neoliberalismo y su pragmatismo político. Pocas veces se ha hecho un uso tan intensivo del Estado y de su poder de coacción y violencia legítima, como cuando el Banco Mundial llevó adelante sus proyectos de reforma estructural sectorial, o cuando el FMI aplicó los programas de ajuste macrofiscal. Lo que estaba en juego en su fobia del Estado era el cambio en el centro de gravedad del poder legitimado ideológicamente desde una visión de lo social como espacio de agregación de individualidades egoístas, porque se asumía que los individuos tienen derechos que les son inherentes de forma casi ontológica y que el Estado, al convertirse en un poder por encima de los individuos, se convertía en la amenaza más directa a esos derechos. La extinción de la política en el neoliberalismo El neoliberalismo, con su fobia estatal, produce una significativa ruptura al interior de la sociedad, separando la política de la sociedad y adscribiéndola, como un asunto técnico, a las interacciones individuales que se producen en el mercado. De esta manera, la sociedad no se reconoce en la política y ésta se extingue de su horizonte de posibilidades. La construcción del 133 Benjamin, Walter: Para una crítica de la violencia y otros ensayos. Iluminaciones IV. Taurus Editorial, España, 1998. pp. 33 134 “La producción es interacción entre el hombre y la naturaleza; para que este proceso se organice a través de un mecanismo autorregulador de trueque e intercambio, el hombre y la naturaleza deberán ser atraídos a su órbita; deberán quedar sujetos a la oferta y la demanda, es decir, deberán ser tratados como mercancías, como bienes producidos para la venta. Tal era precisamente el arreglo bajo un sistema de mercado. El hombre con la denominación de fuerza de trabajo, la naturaleza con la denominación de tierra, quedaban disponibles para su venta…” Polanyi, Karl: La gran transformación. Los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo. FCE, México, 2006, pp. 185-186 135 “L’État et le marché ne sont pas des “choses”, ce sont des rapports de la société à elle-même inscrits dans un mode spécifique d’organisation des espaces sociaux (…) L’État-nation et l’économie de marché n’ont ainsi de sens que dans le cadre d’une société de marché.” Rosanvallon, Pierre: Le libéralisme économique. Histoire de l’ideé de marché. Éditions du Seuil. París, 1989, pp. 124, cursivas el original.
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Estado mínimo, en consecuencia, es también el proyecto de extinción de la política y, al mismo tiempo, de su conversión en asunto de técnica jurídica e ingeniería social. Por ello, la dicotomía estratégica entre Estado y gobierno que propone el discurso neoliberal, sanciona este proceso de extinción de la política, de evacuación de las relaciones de poder en el mercado, amén que abre el espacio de lo social para la ingeniería social del neoliberalismo, vale decir, la biopolítica neoliberal. El FMI con su ajuste macroeconómico no hacía solamente economía sino, básicamente, política; pero su discurso tecnocrático encubría esta deriva política y convertía al discurso técnico-social del ajuste macrofiscal en discurso de poder. La política de shock macrofiscal del FMI fracturaba de manera irremisible la política de la economía y, al hacerlo, fracturaba la sociedad con respecto al Estado. El neoliberalismo instrumentalizó al Estado en el gobierno y convirtió a éste en la herramienta fundamental de su proyecto económico. La política perdió su consistencia social y pudo ser convertida en “gobernabilidad”. En las demandas del Estado mínimo que realiza el neoliberalismo subyace la pretensión de eliminar la sociedad (de hecho, alguna vez Margaret Thatcher dijo que la sociedad no existe), como condición de posibilidad para instaurar relaciones de poder signadas desde los nuevos centros de poder, en la ocurrencia, las corporaciones transnacionales y el capital financiero internacional. La frase “reducción del Estado” es una aporía. Puede existir la reducción del gobierno pero no aquella del Estado, porque la política no se reduce ni se agranda, porque la política expresa los conflictos y confrontaciones que generan las relaciones de poder al interior de una sociedad determinada. El Estado tampoco se “moderniza”. Aquello que puede ser susceptible de “modernizarse” es el aparato gubernamental. El Estado ni se moderniza ni se reduce, se transforma en función de los intereses y los conflictos que lo atraviesan y lo constituyen. Puede ser que el discurso de la reducción del Estado apele al marco categorial del Estado mínimo neoliberal, y que desde allí legitime sus prescripciones, pero lo cierto es que existe en esta pretensión de reducir al Estado o modernizarlo, que es lo mismo, un uso estratégico de los conceptos que tiene una dimensión ideológica determinada: aquella de convocar al consenso sobre la pertinencia del proyecto neoliberal. En consecuencia, los espacios de lo público y que le pertenecen a la sociedad en su conjunto, gracias a la modernización y reducción del Estado, son enajenados de ésta y transferidos hacia actores determinados, generando una asimetría en las relaciones de poder que determinan una transferencia de poder desde la sociedad a un grupo o a un sector social, en este caso, al capital financiero transnacional. La modernización del Estado, o su reducción, forman parte del horizonte político de largo plazo del proyecto neoliberal: el Estado mínimo.
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En efecto, el proyecto del Estado mínimo neoliberal tiene una hoja de ruta en la que pueden ser marcados algunos hitos fundamentales, entre ellos, la reforma política del Estado y la desconexión territorial, que determinaron una nueva forma de contractualidad, y la conformación, asimismo, de nuevos sujetos de contractualidad136. Ahora, además de los individuos (sociedad civil) y del Estado (sociedad política), que eran las formas en las que se asumía la contractualidad clásica, aparecen, con la pretensión de convertirse en sujetos de contractualidad, las corporaciones transnacionales y sus inversiones. Este proyecto político que reduce el rol de la sociedad en el Estado y que transfiere esos espacios hacia las corporaciones, es el fulcrum del Estado Mínimo, o Estado necesario del neoliberalismo, y estructura su horizonte histórico de largo plazo. Las políticas de ajuste macrofiscal del FMI, los proyectos de reforma sectorial del Banco Mundial, la reforma política del Estado y la descentralización, la desconexión territorial y sus procesos de geopolítica y de biopolítica, todos ellos conducen, finalmente, al Estado mínimo neoliberal. La hoja de ruta de estas dinámicas está determinada por lo que podríamos denominar la convergencia normativa. Los derechos fundamentales en el proyecto neoliberal del Estado mínimo Las demandas del Estado mínimo del neoliberalismo no significan que el Estado desaparece del plexo social sino que se lo debe utilizar estrictamente como mecanismo de protección a los derechos fundamentales dando énfasis a su carácter represivo y coercitivo. Puede aparecer como una contradicción pero mientras más se apela al discurso de los derechos más necesidad hay de la violencia legítima del Estado. Estos derechos fundamentales marcan la frontera del deber-ser del Estado. Si éste traspasa la frontera establecida por los derechos fundamentales, su acción se convierte en ilegítima. Los derechos fundamentales de los individuos se convierten en criterios de demarcación y fundamentación de la ontología política del Estado mínimo neoliberal, porque han creado una cesura radical entre el ámbito del Estado y aquel del individuo. Son la axiomática del Estado mínimo. Esta cesura corresponde a la necesidad de enajenar al Estado de la sociedad y evacuar la política de su locus, la sociedad; de esta forma el Estado, que es una dimensión social porque
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La noción de “contractualidad” es la pieza teórica más importante que se ha generado desde el discurso liberal para comprender y legitimar el orden político, jurídico y económico moderno. Se asume la contractualidad en dos dimensiones básicas, aquella interindividual que fundamentaría al mercado, y aquella contractualidad centralizada que crea al Estado. El sujeto de contractualidad es el ser humano individualizado de sus relaciones históricas. Existen nuevas versiones sobre la contractualidad asociativa que implicarían una nueva dinámica contractual. El aparecimiento de la figura del inversionista provocado por la necesidad jurídica de la globalización, cambia la dimensión bipolar sociedad civil-sociedad política, creando un nuevo polo de contractualidad en la figura inversióninversionista. Sobre los cambios en la definición de contractualidad, incluida la contractualidad asociativa, desde una visión marxista puede consultarse: Bidet, Jacques: Théorie Générale. Théorie du droit, de l’économie et de la polique. PUF, París, 1999.
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ha sido creada por la sociedad, aparece a ésta como una condición externa y violenta. Como un cuerpo extraño que debe entrar en el campo de la lógica inmunitaria del poder. Los derechos fundamentales (o también derechos del hombre), cumplen, de este modo, el rol de inmunización ante el cuerpo extraño que es el Estado. Es por ello que el proyecto neoliberal del Estado mínimo se pregunta: “¿Qué espacio dejan al Estado los derechos individuales?”137 , porque ha construido una visión del Estado fragmentada de la historia y de la sociedad, porque ha evacuado la política de la sociedad, porque pretende, en última instancia destruir lo social. Los derechos fundamentales permiten garantizar esta cesura y esta ruptura ontológica entre la sociedad y el Estado, de ahí que el discurso neoliberal realice siempre una apelación al discurso de los derechos fundamentales de los individuos como argumento de legitimidad política para su proyecto del Estado mínimo138 . En el Estado mínimo neoliberal cobra preeminencia la violencia legítima del Estado desde un enfoque de derechos fundamentales de los individuos. De esta manera, el Estado de contractualidad sustentado en la noción del interés general (o en la Voluntad General de Rousseau), cede sus condiciones al Estado Hobbesiano en el que los individuos son egoístas y buscan la prevalencia de su interés personal. El Estado de Bienestar se había legitimado desde las nociones de pleno empleo que hacían referencia a la existencia de un “interés general”, e inscribían sus prescripciones de política económica y de control a los mecanismos de mercado prevalidos, precisamente, del argumento del “interés general”; por el contrario, el Estado Mínimo del neoliberalismo critica esta intervención porque la considera abusiva y atentatoria a los derechos fundamentales. No existe ningún “interés general” que justifique la intervención del Estado. En esta sombría visión del Estado, todas las funciones que rebasen aquellas consideradas como mínimas (protección contra la violencia, acatamiento de contratos, seguridad de las fronteras, es decir, la vigilancia del cumplimiento de los derechos fundamentales), implican una violación de los derechos básicos de los individuos. El “Estado de naturaleza” y la ideología política neoliberal La cesura que enajena al Estado de su propia historia y de su sociedad se expresa y cobra legitimidad teórica en la metáfora del “estado de naturaleza” que es el argumento fundacional del derecho y del Estado moderno. Sobre esta metáfora del “estado de naturaleza” se pretende justificar y legitimar la separación entre individuos, sociedad y Estado. La metáfora del “estado 137
Nozick, Robert: Anarquía, Estado y utopía. FCE, México, 1990, pp. 7 “El defensor del Estado ultramínimo, grandemente interesado en proteger los derechos contra su violación, hace de ésta la única función legítima del Estado y proclama que todas las otras funciones son ilegítimas porque implican, en sí mismas, la violación de derechos”. Nozick, Robert: Anarquía, Estado y utopía. FCE, México, 1990, pp. 40 138
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natural” parte de individuos supuestamente libres y sometidos a la ley natural (iusnaturalismo), en la cual no dependen de otras personas y su ámbito de acción no está acotado ni determinado socialmente. Los seres humanos, en la versión idílica del liberalismo burgués, salen del Estado de naturaleza, en donde todos son libres e iguales, de forma consensuada a través de actos libres y voluntarios, y bajo un acuerdo convencional se constituyen como “sociedad civil” y, como tal, crean a su vez de forma consensuada el “poder civil”, mediante la figura del contrato social. Esto ha sido también denominado como el “modelo iusnaturalista”139. El modelo iusnaturalista ha sido criticado de muchas maneras, pero lo que es importante destacar es que sirve de axiomática a la visión jurídica del Estado, de los derechos fundamentales y de la política en el liberalismo y en el capitalismo tardío140. La metáfora del “estado de naturaleza” se la debemos, en lo básico, a John Locke y es la piedra angular de todo el pensamiento liberal sobre el Estado moderno y la política moderna. Escribe Locke: “Para comprender bien en qué consiste el poder político y para remontarnos a su verdadera fuente, será forzoso que consideremos cuál es el estado en que se encuentran naturalmente los hombres, a saber: un estado de completa libertad para ordenar sus actos y para disponer de sus propiedades y de sus personas como mejor les parezca, dentro de los límites de la ley natural, sin necesidad de pedir permiso y sin depender de la voluntad de otra persona. Es también un estado de igualdad, dentro del cual todo poder y toda jurisdicción son recíprocos, en el que nadie tiene más que otro, puesto que no hay cosa más evidente que el que seres de la misma especie y de idéntico rango, nacidos para participar sin distinción de todas las ventajas de la naturaleza y para servirse de las mismas facultades, sean también iguales entre ellos, sin subordinación ni sometimiento…”141.
Lo que podemos rescatar del “modelo iusnaturalista” es que, además de marco epistemológico, también sirve de esquema normativo y procedimental para las transformaciones históricas que 139
“Hablo de “modelo” … solo para expresar de forma inmediata la idea de que una formación histórico-social como la descrita no ha existido nunca en la realidad. En la evolución de las instituciones que caracterizan al Estado moderno se ha producido el paso del Estado feudal al Estado de clases, del Estado de clases a la monarquía absoluta, de la monarquía absoluta al Estado representativo, etc. La imagen de un Estado que nace del consenso recíproco de los individuos singulares, originalmente libres e iguales, es pura acuñación intelectual.” Bobbio, Norberto: Thomas Hobbes. FCE, México, 1992, pp. 16 140 Remito al respecto la siguiente crítica de Héctor Díaz-Polanco: “… lo primero que llama la atención del contrato originario es que choca frontalmente con la evidencia “empírica” o histórica, esto es, con los procesos humanos que las ciencias sociales modernas son capaces de discernir mediante sus variadas herramientas. En otras palabras, la teoría del contrato social es claramente insostenible tanto desde el punto de vista de la información histórica como de la antropológica … No existe el menor indicio de que un contrato de tal naturaleza se haya realizado jamás … Así, ateniéndose a las pruebas de las ciencias “empíricas”, es imposible postular que tales individuos pudieron constituir contractualmente la organización sociopolítica.” Díaz-Polanco, Héctor: Elogio de la Diversidad. Globalización, multiculturalismo y etnofagia. Siglo XXI Editores, México 2006, pp. 53 141 Locke, John: Segundo tratado sobre el gobierno. Un ensayo sobre el verdadero origen, alcance y fin del gobierno civil. Editorial Biblioteca Nueva, Madrid, 1999, pp. 47
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nacen desde la acumulación del capitalismo de financiarización y que tienen en este modelo su legitimidad teórica. El modelo iusnaturalista justifica los derechos fundamentales de los individuos, que luego serían convertidos en el ethos del Estado moderno, sobre todo en su deriva de derechos humanos, y los contrapone a la sociedad política, el Estado. Es decir, la ontología política de los derechos fundamentales del individuo (en especial en su versión de derechos del hombre), fueron el ethos y el nomos sobre el cual se produjo el desmantelamiento del Estado de Bienestar y la disciplinarización social; pero al mismo tiempo que se desmantelaba una forma de Estado se construía otra al tenor de los marcos prescriptivos provenientes del modelo iusnaturalista. El neoliberalismo implica, en consecuencia, un proceso dialéctico de destrucción-creación política en el cual se crea una forma de Estado sobre las bases y las relaciones de poder preexistentes justificados por el discurso de los derechos fundamentales incluidos, por supuesto, los derechos humanos. En el horizonte de largo plazo del neoliberalismo constaba la idea de que el Estado debía atenerse exclusivamente al ámbito de la protección y garantía de los derechos fundamentales de los individuos y que toda acción que rebase estos límites implicaba, por definición, la violación de los derechos fundamentales. Ahora bien, es necesario, por tanto, inquirir qué se entiende desde el discurso liberal por “derechos fundamentales” de los individuos, porque en esta definición caben las posibilidades de legitimidad histórica que se arroga el neoliberalismo. Los derechos fundamentales son parte inherente del modelo iusnaturalista y forman parte de un sistema de coordenadas teóricas creado, justamente, por Locke, y que tienen al derecho a la propiedad y a la libertad individual (libertad negativa precisaría más tarde Isaiah Berlin) como sus ejes básicos. El derecho a la propiedad y el Estado mínimo El proyecto histórico del Estado mínimo se articula, como elemento fundamental, sobre la noción del derecho a la propiedad. Según John Locke, el derecho a la propiedad comprende a su interior el derecho a la propiedad de la vida (“cada hombre tiene la propiedad de su propia persona. Nadie, fuera de él mismo, tiene derecho alguno sobre ella”, Locke, ob. cit., pp. 62, cursivas el original). Comprende también el derecho de propiedad que nace del trabajo (“Por eso siempre que alguien saca alguna cosa del estado en que la Naturaleza la produjo y la dejó, ha puesto en esa cosa algo de su esfuerzo, le ha agregado algo que es suyo propio; y por ello, la ha convertido en propiedad suya”, Locke, ibídem). Comprende también el derecho de propiedad de la tierra (“en cuanto ella encierra y provee de todo lo demás”, Locke, ibid pp.64). El derecho de propiedad es también la condición de posibilidad para la moneda y los intercambios mercantiles, ya que el oro y la plata, que sirven como medio de pago generalizado, son también
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parte del trabajo humano y como tales constituyen una dimensión más de los derechos de propiedad (“Pero, puesto que el oro y la plata resultan de poca utilidad para la subsistencia humana en proporción a la que tienen los alimentos, las ropas y los medios de transporte, tienen ambos metales su valor únicamente por el consenso humano, aunque ese valor se rige en gran medida por el trabajo”, ibid, pp. 75). Puede observarse que el derecho de propiedad se convierte en el elemento que determina incluso el derecho a la vida. Es un procedimiento teórico-político en virtud del cual la burguesía triunfante acota la historia a los contenidos de sus propias posibilidades. Si el derecho a la propiedad tiene estas dimensiones ontológicas es de suponer que constituye el elemento clave de aquello que se denominan “derechos fundamentales” del individuo, es decir, en el liberalismo los derechos fundamentales, o derechos del hombre, siempre estarán puestos y dispuestos en clave de derechos de propiedad. Los individuos suscriben el contrato social en virtud de garantizar sus derechos de propiedad y, al hacerlo, conforman el orden político, es decir, la sociedad política (el Estado). En otros términos, en ese antagonismo radical entre Estado y derechos fundamentales, puede adscribirse con toda razón la antinomia entre Estado y sociedad civil. El Estado debe garantizar y velar por la protección de los derechos de propiedad porque desde allí se deriva incluso el derecho a la vida. Es necesaria, sin embargo, una aclaración previa habida cuenta de que la fundamentación del Estado liberal es vasta y compleja y que el ethos de los derechos humanos tiene una deriva ontológica, y esta aclaración hace referencia al hecho puntual de inscribir las políticas de ajuste macrofiscal del FMI, la reforma política y privatización del Estado provocada por el Banco Mundial y la geopolítica y biopolítica de la desconexión territorial, al interior de una trama histórica en la cual conste el horizonte de largo plazo definido desde las coordenadas teóricas del neoliberalismo que conforma construye al Estado de seguridad jurídica como una figura del Estado mínimo. Para los efectos del presente ensayo no se trata de comprender la dinámica histórica de los derechos sino los puntos básicos de su ontología política y de su relación con el mercado, para intuir la hoja de ruta del proyecto neoliberal del Estado mínimo y el proceso de convergencia normativa. Entonces, la recurrencia y la reflexión sobre el “estado de naturaleza” han sido pensados en función de esa ontología política que asume un formato instrumental y procedimental en el Estado de seguridad jurídica. La metáfora del “estado de naturaleza” permite la emergencia como nomos del derecho de propiedad. De esta forma, el orden político moderno deberá estructurarse desde el derecho de propiedad que a su vez sirve de sustento para la axiomática de los derechos fundamentales del individuo (o derechos humanos); vale decir, debajo de la corteza de los derechos humanos
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siempre está latente el derecho de propiedad, de tal manera que toda violación al derecho de propiedad es una violación a un derecho humano y viceversa. El estado de naturaleza encubre cualquier proceso de confrontación política que pueda existir en la sociedad, habida cuenta de que parte de la hipótesis de que el orden político se crea desde una posición de libertad, igualdad y autonomía individual. “Estado de naturaleza” y “mano invisible” La noción de lucha de clases es impensable al interior del “estado de naturaleza”. Al ser impensable literalmente se desvanece de la analítica del poder y de la sociedad. Esta invisibilización de una categoría de análisis político es funcional al orden político burgués y expresa la relación estratégica entre saber y poder. Una vez evacuada la conflictividad social del orden político, éste necesita un locus de realización y confirmación. Este locus está determinado desde la economía como discurso de legitimación, y el mercado como lógica de regulación. Pero la razón liberal del mercado también encubre las relaciones de poder que lo atraviesan y lo constituyen. En el mercado hay oferta y demanda, hay consumidores y productores, hay precios y competencia, pero no hay ni sociedades, ni historia, ni relaciones de poder, ni identidades culturales, ni referencias comunitarias. Esta fragmentación de la sociedad del mercado se encubre mediante la metáfora de la “mano invisible” propuesta por Adam Smith en 1776142 . Norberto Bobbio dice que el “estado de naturaleza” de Hobbes y Locke, no ha existido jamás y que se trataría más bien de una especie de hipótesis de trabajo para comprender, desde el liberalismo, el orden político moderno. Puede decirse lo mismo, entonces, con respecto a la mano invisible de Adam Smith, que ésta no ha existido jamás en la historia y que es apenas una hipótesis de trabajo que permitiría al liberalismo económico intentar la comprensión de las lógicas de autorregulación del mercado capitalista. Mas, para el liberalismo no se tratan de hipótesis de trabajo sino de discursos legitimantes de las relaciones de poder al interior del capitalismo. Ni la mano invisible del mercado ni el estado de naturaleza han existido jamás pero el liberalismo opera “como si” hubiesen existido y fuesen datos reales. Con este procedimiento, el liberalismo fragmenta de manera radical la relación entre política y economía y las convierte en dinámicas que están fuera de la historia y de la sociedad y en relación de autarquía entre ellas. 142 Adam Smith, en el Capítulo 2 del Libro IV de La Riqueza de las Naciones, enuncia su explicación de “mano invisible” como autorregulador del mercado: “Cuando prefiere el éxito de la industria nacional a aquel de la industria extranjera, el comerciante no piensa en otra cosa que en obtener la mayor seguridad; dirigiendo su industria de tal manera que su producto tenga el mayor valor posible, el comerciante no piensa más que en su propio beneficio; en este caso y en muchos otros, es conducido por una mano invisible para cumplir un fin que no constaba de ninguna manera en sus intenciones”. Smith, Adam: La Riqueza de las Naciones, Cap. 2, Libro IV. Ed. Orbis, España, 1983.
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Las metáforas fundantes del discurso de la economía y de la política apelan a individuos libres, iguales y autónomos que confrontan sus intereses en función de su propio egoísmo y que al hacerlo determinan tanto el orden político cuanto el orden económico en el que viven. En el orden político el discurso de los derechos fundamentales provenientes del “estado de naturaleza” produce la cesura entre la sociedad y el Estado, mientras que en el orden económico la mano invisible del mercado genera la cesura entre la producción y la sociedad. Ambas metáforas se traslapan en la noción de individuos libres, iguales y autónomos que es la condición última de posibilidad del orden político moderno y del mercado. La mano invisible presta su heurística para la conformación del orden político moderno (es decir, los individuos que conforman el orden político a través del contrato social, crean algo de lo que no están plenamente conscientes pero que regula a la sociedad y que nace y se valida desde los actos involuntarios y egoístas de estos individuos), mientras que el estado de naturaleza le presta al mercado su argumento de individuos libres, iguales y autónomos que suscriben un contrato, esta vez interindividual y en función de sus preferencias y conveniencias, en un espacio de regulación denominado mercado. Así, el Estado moderno aparece como un locus de regulación por las decisiones egoístas de individuos libres, iguales y autónomos. Aquello que se ha quedado en el tintero, en estas metáforas traslapadas, es nada menos que la política, la sociedad, la historia y la infinita complejidad humana. La comprensión de este procedimiento es clave para entender la convergencia entre política y economía en el Estado mínimo neoliberal y los discursos que la legitiman y la sostienen. El Estado tiene que convertirse en Estado de derecho, y la economía debe permitir la satisfacción de los egoísmos particulares mediante el mecanismo de los precios y la competencia mercantil y transformarse en “economía social de mercado”. Cada persona sabe, por definición, aquello que le satisface y qué es lo mejor para ella. Sobre esas decisiones soberanas nada ni nadie, menos aún el Estado, puede interferir. Hacerlo significaría violentar el estatuto constitutivo de las personas en cuanto tales. Trasgredir los derechos fundamentales implica trasgredir la ontología política del orden moderno. Estado de derecho y mercado libre, tales son las coordenadas en las que se inscribe el proyecto histórico del neoliberalismo. El Estado de seguridad jurídica y los derechos humanos Gracias a esta ontología política podemos descifrar los contenidos que subyacen al Estado de derecho (o también denominado Estado social de derecho) del proyecto neoliberal y adscribirlo como el formato bajo el cual se constituyó el Estado mínimo neoliberal (o también Estado
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necesario). Se trató de un proceso en el cual el discurso de los derechos fundamentales (es decir, derechos humanos), que además fue suscrito por tirios y troyanos, se convirtió en realidad en el caballo de Troya del proyecto neoliberal del Estado mínimo. ¿Cómo se llegó al Estado social de derecho? ¿Por qué su conformación obtuvo el consenso social? ¿Cuál fue el proceso de su constitución formal y factual? ¿Qué implicaciones tiene la noción del Estado social de derecho dentro del proyecto neoliberal? Existen dos hipótesis que han sido propuestas en el presente ensayo y que nos permitirían comprender esa hoja de ruta que estructuró al Estado mínimo como Estado social de derecho, la primera hace referencia al denominado “Estado de rectoría” y que es la conclusión de los procesos de reforma política del Estado y descentralización que llevaron adelante desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural. El Estado de rectoría es una de las formas del Estado mínimo y permite garantizar desde la política pública los derechos fundamentales de los individuos, entre ellos los derechos de propiedad. En otros términos, el Estado de rectoría acota de tal manera la política pública y el espacio de intervención del Estado en la sociedad, que todos los espacios que va dejando libres son transferidos al mercado bajo la sanción del Estado social de derecho. Una segunda hipótesis estaría en el denominado “Estado de seguridad jurídica” que nació desde la reforma estructural del Banco Mundial y de sus proyectos sectoriales. En efecto, a medida que el Banco Mundial, con el apoyo del complejo institucional de la reforma estructural, privatizaba al Estado, se transferían espacios públicos y capacidades de decisión social hacia actores privados quienes, a su vez, presionaron para que estas parcelas de poder sean permanentes e irreversibles. La privatización del Estado no solo que cambió la modalidad del Estado sino que alteró los sistemas jurídicos y las nociones de los derechos de propiedad convirtiendo al sector privado en un interlocutor válido ante el Estado. Las privatizaciones cedieron espacios sociales y públicos a las corporaciones transnacionales que habían adoptado la forma de “inversión extranjera directa”. El Estado resignaba su soberanía hacia la globalización y sus actores fundamentales. Una vez transferida una esfera de poder desde lo público hacia lo privado, se convertía en misión imposible su reversión porque el mecanismo de transferencia había sido sancionado desde el derecho y bajo el esquema de los derechos de propiedad y la seguridad jurídica. Si se intervenía sobre la privatización provocando su reversión, el Estado era susceptible de ser acusado de violentar los derechos fundamentales y de no garantizar ni permitir la seguridad jurídica necesaria para toda iniciativa de inversión extranjera directa.
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Esto lo convertía en un paria mundial. Los flujos de inversión global evitarían todo tipo de contacto con estos Estados parias (también se los ha denominado como “Estados fallidos”). Al estar fuera de los circuitos mundiales de inversión estos “Estados fallidos” no tendrían posibilidades de crecimiento económico y, por tanto, estarían condenados a la recesión y la pobreza. Por consiguiente, para demostrar su buena conducta, los Estados tienen que portarse bien con sus inversionistas extranjeros y tienen que dar a la inversión extranjera directa todo el trato preferencial que ésta demande. Cuando un Estado actúa en connivencia con la inversión extranjera directa tiene una calificación respetable por parte del Foro de Davos, o sus instituciones afines, que lo premia inscribiéndolo en los mejores lugares de sus listados de países competitivos y con la respectiva “seguridad jurídica”. Los mercados financieros mundiales, de otra parte, han creado sus propios baremos para medir la seguridad jurídica de los Estados a partir de la medición de sus “fundamentales” y que se expresa en los índices de riesgo-país desarrollados en los años ochenta y noventa por las bancas de inversión143 . Como puede verse, la globalización como espacio de poder, debilita profundamente la capacidad de retener la soberanía sobre sus políticas, sus decisiones y sus territorios que tienen los Estados. La globalización ha creado un entramado denso, como un lecho de Procusto, en el cual los Estados tienen pocos espacios de acción ante los actores fundamentales de la globalización, y todo ello bajo el argumento de la “seguridad jurídica”. La “seguridad jurídica”, en consecuencia, es el nombre que sanciona el proceso que debilita al Estado y que permite la transferencia de la soberanía política de los Estados-nación hacia los agentes fundamentales de la globalización. Por ello, la privatización es un proceso fundamentalmente político y contractual. Al ceder soberanía por la vía de la privatización, el mismo proceso convertía en sujetos de soberanía al sector privado. En la privatización no se trataba solamente de un mecanismo de eficiencia macroeconómica, ni de reducción de la demanda agregada, sino de un proceso de más vasto alcance que definiría la conformación de un sujeto de soberanía por fuera de las coordenadas del contractualismo clásico. De ahí que la transferencia de soberanía se sancione con el mecanismo de la “seguridad jurídica” y que éste sea el formato que vaya adoptando el Estado en su proceso de reforma política bajo la tutela del complejo institucional de la reforma estructural.
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Los “fundamentales” son indicadores agregados que consideran la producción, inversión, empleo, política pública, política económica, seguridad jurídica y entramados sociales e institucionales de una economía determinada, y que corresponden a metodologías exclusivas de las bancas de inversión y sirven para medir el riesgo entre un bono soberano de deuda con relación a los bonos del Tesoro de EEUU. Entre los más importantes de estos indicadores cabe resaltar aquel propuesto por Moody’s, una banca de inversión de Wall Street, conocido como EMBI o “riesgopaís”, para medir el riesgo de los títulos soberanos de la deuda externa durante la crisis de la deuda en los años ochenta. Las metodologías de estos indicadores son secretas y de manejo exclusivo de las bancas de inversión
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Ahora bien, este proceso en virtud del cual el Estado se transforma en “Estado de seguridad jurídica” implica la apertura de un espacio de conflictos y de violencia, porque la sociedad resiste la privatización de lo público mientras que el proyecto neoliberal pretende hacerlo aparecer como un sino inevitable de la historia. Para cerrar las resistencias sociales a la privatización de la soberanía nacional, se abre el expediente del discurso de los derechos fundamentales como garantes del Estado de derecho, entre ellos, los derechos humanos como elemento transversal de la reforma política del Estado. El Banco Mundial, el FMI, la OMC, la USAID, el Sistema de Naciones Unidas, la cooperación al desarrollo, las ONG’s locales, las universidades, los medios de comunicación, todos ellos al unísono, procesan, difunden y extienden el discurso de los derechos fundamentales y derechos humanos como elementos transversales de la “democratización del Estado”, como se le denominará también a la reforma política del Estado mínimo neoliberal. Empero, al mismo tiempo que se apela a los derechos humanos se extiende y profundiza la criminalización de las resistencias sociales. Se ve en la resistencia social a la privatización y al neoliberalismo, atentados a los derechos fundamentales, de ahí su inscripción en la geometría variable de la lucha contra el terrorismo. El discurso de los derechos fundamentales es concomitante y correlativo al discurso de la lucha en contra del terrorismo. Curiosa paradoja del capitalismo tardío en donde la criminalización social tiene el mismo sustento epistémico que los derechos humanos: biopolítica y biopoder en el despliegue de sus argumentos y dispositivos. La seguridad jurídica, por tanto, se convierte en elemento fundamental en la transformación del Estado en el periodo del ajuste macrofiscal y la reforma estructural. En efecto, si hay algo que debe caracterizarlo es el hecho de que el Estado debe proteger y garantizar los derechos en un contexto en el que se está privatizando la soberanía por la vía de las privatizaciones y de la reforma política del Estado, y se están persiguiendo y criminalizando las resistencias sociales al neoliberalismo. Es por ello la presión que se ejerce desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural para que el Estado se transforme en “Estado de derecho”, y como tal pueda garantizar esa transferencia de soberanía hacia los actores privados al tiempo que se cierra de manera definitiva el espacio político para las resistencias y lucha de clases. El Estado social de derecho Una primera lectura del “Estado de derecho” es que a su interior la normativa contractual y jurídica debe garantizar el cumplimiento y la aplicación de los derechos fundamentales de los individuos y, en tal virtud, el Estado y su monopolio legítimo de la violencia, es reconocido por la sociedad. Qué mejor noticia que el Estado garantice los derechos fundamentales, los derechos
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sociales y los derechos colectivos. En un contexto histórico en el que las sociedades habían sido traumatizadas por el terrorismo bélico de las dictaduras civiles y militares, y por el terrorismo económico del FMI, la apelación a los derechos aparecía como una boya en mar embravecido. Sin embargo, el hecho de que sea el Banco Mundial, el FMI, la USAID, el Departamento del Tesoro de EEUU e incluso el Pentágono, quienes se apropien del discurso de los derechos humanos en la reforma política del Estado, llama a sospecha. Por ello, una lectura más profunda nos dice que éste es justamente el proyecto político del neoliberalismo: un Estado cuya acción pública sea acotada desde los derechos fundamentales y que, por tanto, garantice el derecho de propiedad por la vía de su constitución en Estado social de derecho. Si se le pide al Estado que sea un “Estado de derecho”, es porque se desconfía del Estado. Si se exige que conste en el marco constitucional la caracterización del Estado como “Estado de derecho” (con todos los adjetivos y variantes que puedan constar en el medio, como: social, constitucional, democrático, de justicia, etc.), es porque se ve al Estado como una amenaza a la libertad fundamental de los individuos y de los mercados. El Estado debe ser construido sobre la desconfianza, el temor, la suspicacia de la sociedad civil, porque es el ámbito de coerción, limitación, violencia, y de un poder desmesurado pero inevitable. Es el retorno a la visión hobbesiana del Estado, en el que éste era visto como el Leviatán, el monstruo marino del que habla la Biblia. Una visión en la que los hombres buscan imponer su interés egoísta y en la cual el hombre se convierte en lobo del hombre, para utilizar la pesimista metáfora de Thomas Hobbes. Una breve revisión de las reformas constitucionales recientes en algunos países de América Latina da cuenta de la construcción del “Estado de seguridad jurídica” como “Estado social de derecho”. Por ejemplo, los siguientes casos: Constitución del Brasil (Promulgada el 5 de octubre de 1988): “Art. 1. La República Federal del Brasil, formada por la unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito Federal, se constituye en Estado Democrático de derecho”. Constitución de Bolivia (Referéndum del 25 de enero del 2009 y por ley del 7 de febrero de 2009): “Art. 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías.” Constitución de Colombia (Constitución de 1991 con reformas hasta 2005): “Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista (…)”. Constitución del Ecuador (Septiembre 2008): “Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.” Constitución del Paraguay (Reformada el 20 de junio de 1992): “Art.
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1 - De la forma del Estado y de gobierno: La República del Paraguay es para siempre libre e independiente. Se constituye en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y descentralizado en la forma que se establecen esta Constitución y las leyes.” Constitución de Venezuela (Promulgada el 17 de noviembre de 1999): Artículo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.” (Cf.: Constituciones de varios países. Todas las cursivas son mías). El Estado social de derecho es la forma contractual del “Estado de seguridad jurídica”. Es el epítome de la reforma estructural neoliberal. Es el Estado coercitivo de la “ley y el orden”. Es la prueba de que la intervención del Banco Mundial, del FMI y del complejo institucional de la reforma estructural finalmente produjo resultados históricamente validados. Es la forma que asume el Estado mínimo en la región. En el Estado social de derecho convergen el Estado de rectoría y el Estado de seguridad jurídica en una sola dinámica. La privatización de la soberanía se sanciona con esta figura contractual del Estado de derecho. A pesar de su nombre, el Estado de derecho permite la criminalización de las resistencias sociales al neoliberalismo y abre las puertas de par en par para que la soberanía del Estado-nación pueda ser subastada. Una vez constituido como tal, el Estado puede entrar en el proceso de convergencia jurídica. Como el Dante que fue guiado por Virgilio en su ruta al Averno, el Estado social de derecho, ahora es guiado en la convergencia normativa de la mano del “inversionista”. Convergencia normativa y gobernanza mundial En efecto, el Estado social de derecho es el formato que permite la emergencia y constitución del sector privado (vale decir las corporaciones transnacionales y la finanza internacional), bajo el estatuto de “inversionista”, y sus decisiones se inscriben al interior de este formato como “inversiones”. Ambos, inversionista e inversiones, están protegidos por la cobertura constitucional de los derechos establecida en esta forma contractual de Estado social de derecho. De esta manera, el Estado-nación no puede hacer absolutamente nada para proteger el interés general si es afectado por las decisiones de los inversionistas, justamente porque ha sido declarado como Estado social de derecho y como tal tiene que garantizar el cumplimiento y aplicación de los derechos, básicamente, los derechos de propiedad. Su política pública tiene que atenerse estrictamente a los límites derivados de la rectoría y la regulación. Su espacio de intervención en la sociedad, está acotado. Como Estado de seguridad jurídica debe proteger al
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inversionista al costo incluso de criminalizar a su sociedad. Como Estado social de derecho, el Estado-nación está abierto para la convergencia jurídica de la globalización. La convergencia normativa sanciona un vasto y complejo proceso político, en el cual se conforman espacios de soberanía por fuera del ámbito de los Estado-nación y al cual deben adscribirse en condiciones de sujeción y subordinación. La convergencia normativa es lo más parecido a la “gobernanza mundial”, y éste es el sueño distópico del capitalismo de financiarización: aquel de construir un gobierno mundial bajo sus propios criterios, bajo sus requerimientos y bajo su poder. La convergencia normativa es una especie de estatuto de gobernabilidad para los Estados-nación, de tal manera que puedan ser disciplinados en la hoja de ruta de la globalización. En la convergencia normativa surgen espacios de contractualidad libres de toda referencia de soberanía, de la misma manera que la especulación financiera crea espacios libres de toda regulación monetaria. Estos espacios jurídico-normativos han sido formados desde los actores fundamentales de la globalización y tienen la finalidad de instaurar las condiciones de seguridad jurídica transnacionalizada al capitalismo de financiarización. Hay que entender a la seguridad jurídica transnacionalizada como un proceso político que al mismo tiempo que otorga garantías jurídicas a la inversión extranjera directa, también permite la criminalización y persecución a escala global. En la convergencia normativa aparecen espacios de regulación jurídica, como los tribunales de conciliación y arbitraje, que tienen la capacidad de poner a un mismo nivel jurídico al inversionista y al Estado-nación, pero por fuera de toda referencia a un marco de soberanía nacional. La convergencia normativa es el proceso en virtud del cual los Estados-nación tienen que armonizar sus estructuras jurídicas nacionales en función de los requerimientos de estos espacios jurídicos transnacionalizados. En la convergencia normativa también aparecen fenómenos políticos que por su misma exageración la confirman, como es el caso del “derecho anticipado a la autodefensa” de la doctrina Bush, y al tenor del cual se creó un sistema de vigilancia, persecución y torturas a escala planetaria. Pero se trata más bien de una excrecencia patológica del proceso de convergencia normativa de la globalización. En realidad, su ámbito es más cotidiano y más contingente, y está relacionado con la forma por la cual el capitalismo de financiarización convierte al mercado mundial en locus de regulación jurídica, con capacidad coercitiva y administra y sanciona el ritmo por el cual los Estados-nación se integran a la globalización. La convergencia normativa marca el fin del sistema westfaliano de la soberanía del Estado-nación y abre el espacio para una realidad mundial unipolar, una contractualidad fragmentada y sociedades atomizadas y en riesgo permanente de ser criminalizadas. La convergencia normativa señala el proceso político que integra las necesidades de regulación económica por
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parte del capitalismo de financiarización, la sujeción del Estados y las sociedades al FMI, al Banco Mundial y al complejo institucional de la reforma estructural, y la creación de un espacio transnacionalizado de regulación jurídica en la que emergen las figuras del inversionista y sus inversiones como sujetos de contractualidad144. La convergencia normativa crea marcos jurídicos transnacionales en los cuales se inscriben obligatoriamente los Estados-nación. La condición de ser Estados de derecho, o Estado social de derecho, posibilita esa convergencia jurídica transnacionalizada. Al constituirse como Estado social de derecho, se adscribe a la conformación de ámbitos de regulación pública transnacionalizados y que se sustentan en los derechos de propiedad y en los “asuntos de comercio”. La principal institución de la convergencia normativa es la Organización Mundial de Comercio, OMC, constituida en 1995. La convergencia normativa ha desarrollado varios instrumentos por los cuales se inserta a los Estados-nación en una red que los coacciona y los subordina a los patrones de acumulación financiera-especulativa como garantes de este proceso. Entre estos instrumentos cabe anotar a los Tratados de libre comercio, los acuerdos de integración comercial, los tratados de protección recíproca a las inversiones, y los tribunales de conciliación y arbitraje para asuntos relacionados con el comercio y las inversiones. Otros mecanismos inherentes a la convergencia normativa pueden ser registrados en los mercados comunes y en las áreas económicas comunes. En todas estas circunstancias el Estado-nación pierde el estatuto que tenía antes de la convergencia jurídica y resigna su soberanía política en función de estos acuerdos, normas, tratados, protocolos e instrumentos internacionales de libre comercio que ha suscrito y que ha apoyado. La convergencia normativa y la inversión extranjera directa La convergencia normativa permite que el inversionista y sus decisiones (inversión) adquieran un estatuto de soberanía supranacional. La OMC determina ese estatuto y le otorga fundamento jurídico y vinculante. Los Estados suscriptores de la OMC y que resignan su soberanía nacional ante la figura del inversionista no tienen capacidad de acotar ni interferir en las decisiones que éste adopte. Lo máximo que pueden hacer es regulación y rectoría. Aquellos aspectos que relevaban del Estado de Bienestar y en los cuales se tenían instrumentos de soberanía para acotar el ámbito de acción de los inversionistas y sus inversiones finalmente desaparece en el proceso de la convergencia normativa de la globalización. 144 “En suma, la globalización económica está sustentada por el consenso económico neoliberal cuyas tres principales innovaciones institucionales son: restricciones drásticas a la regulación estatal de la economía; nuevos derechos de propiedad internacional para inversores extranjeros, inventores y creadores de innovaciones susceptibles de ser objeto de propiedad intelectual (…); subordinación de los Estados nacionales a las agencias multilaterales tales como el Banco Mundial, el FMI y la Organización Mundial de Comercio.”: Souza Santos, Boaventura (org): A Globalizaçao e as Ciências Sociais. Cortez Editora, Brasil, 2002, pp 31 ( traducción propia).
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En efecto, la seguridad jurídica preconizada por el Consenso de Washington, gracias a los cambios constitucionales que crean el Estado social de derecho, se establece ahora a nivel de contractualidad, y está en relación con los derechos de propiedad y con la definición del inversionista y de la inversión como figuras contractuales de derecho. Hay que recordar que en el Estado de Bienestar, la inversión privada estaba sometida a un régimen de aprobación, control, vigilancia y monitoreo. Se aceptaba la inversión privada en aquellos sectores que se consideraban pertinentes al interior de un esquema de largo plazo y definido desde la planificación y las políticas públicas. Los inversionistas, sobre todo si era inversión extranjera directa, tenían que cumplir una serie de requisitos de entrada y de compromisos internos, entre ellos tenían que cumplir con la legislación laboral imperante, con la política tributaria, con las regulaciones ambientales y de derechos del consumidor. La inversión extranjera tenía un tratamiento de largo plazo y los países se cerraban a la inversión extranjera de corto plazo en la balanza de capitales porque la consideraban un elemento de volatilidad para sus economías. Algunos países prohibían incluso las inversiones especulativas a través de regulaciones explícitas o a través de mecanismos de encaje que la hacían virtualmente imposible. El Estado de Bienestar asumía su condición de soberanía para pensar en términos de sociedad y de largo plazo y establecer metas atinentes y en tal virtud estructuraba su política económica. En el Estado de Bienestar era imposible siquiera pensar que una corporación pudiese tener un estatuto jurídico que le permita disputar la soberanía con el Estado de tal manera que pueda demandarlo por lucro cesante o por afección a sus intereses corporativos. Las corporaciones buscaban intervenir en los Estados a través de instrumentos políticos encubiertos porque no había el espacio político para que puedan imponer sus condiciones de manera abierta, como por ejemplo la corrupción, el manejo colusorio de mercados, la intervención militar a nombre de los intereses corporativos, etc. Esto cambia con la globalización y con los nuevos patrones de acumulación del capital. La noción de soberanía se transnacionaliza y se la transfiere directamente a los agentes transnacionales de la globalización. En el capitalismo de financiarización se crean metodologías jurídicas que expresan la constitución de los agentes fundamentales de la globalización como sujetos de contractualidad. La Organización Mundial de Comercio es un espacio de convergencia jurídica-normativa, pero sobre este espacio de convergencia jurídica es necesario crear el texto de constitución, en el sentido contractual del término, que ratifica la soberanía política de los agentes fundamentales de la globalización. La OMC crea este espacio y lo distribuye en una trama de control normativo que involucra a todos los aspectos que alguna vez fueron parte de la política pública, pero que ahora son puestos bajo la lógica de “asuntos relacionados al comercio” (trade related).
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No hay un solo aspecto, por mínimo que fuese, que no esté sometido a reglas de control y procedimientos al interior de la OMC. Desde aspectos gruesos que hacen referencia a la solución de conflictos, a los flujos de capital, las reglas de origen, o la propiedad intelectual, hasta aspectos teóricamente mínimos como el etiquetado de productos, el embalaje, la presentación física de las mercancías, los pesos y medidas, etc., todos ellos entran en la lógica de control y regulación de la OMC145. De la misma forma que la contractualidad apela a las figuras del “ciudadano” y del “Estado” como categorías que suscriben el contrato social y dan origen al orden político y económico moderno; en la convergencia normativa, las corporaciones transnacionales y la finanza internacional, crean con este mismo propósito la figura del “inversionista”, y a sus decisiones les otorgan tratamiento jurídico y estatuto de soberanía política cuando son denominadas como “inversiones”. La definición de “inversionista” y de “inversiones” es una estrategia jurídica que tiene el propósito de otorgar un estatuto de soberanía política a las corporaciones transnacionales y a los mercados especulativos-financieros internacionales. Como “inversionistas” pueden ser alojados al interior del marco contractual. De esta forma la contractualidad de la globalización se expresaría en la tríada ciudadanos-Estado-inversionistas-inversiones. Los ciudadanos suscriben el contrato social a través de su participación en sus respectivos sistemas políticos que definen y conforman al Estado moderno. Los inversionistas, de su parte, se integran al contrato social a partir de sus decisiones de inversión en el mercado mundial. En virtud de que el Estado se ha convertido en Estado social de derecho, ahora tiene que extender la garantía de cumplimiento y aplicación de los derechos tanto a los ciudadanos cuanto a la dupla inversionistas-inversiones. Sin embargo, hay una diferencia que es necesario recalcar, el ciudadano que suscribe el contrato social adquiere una relación con su Estado en la cual acepta la soberanía del Estado y se define como parte de ese Estado a partir de su condición de nacionalidad. El Estado reconoce como parte del contrato social a quienes habitan en su territorio, de tal manera que se constituye una vinculación mutua a partir del criterio de nacionalidad, de ahí que en el Estado moderno siempre 145 “El acta fundadora de la OMC, cuya sede está en Ginebra, cuenta con veintinueve acuerdos sectoriales que permiten someter a las leyes de mercado todo bien o servicio y, por consiguiente, transferir dominios que tradicionalmente dependían de las políticas públicas a empresas privadas, sobre las que los gobiernos no tienen ningún medio de control … Este es sobre todo el caso del famoso acuerdo sobre los “ADPIC” (“Aspectos de los derechos de propiedad intelectual que afectan al comercio”) … que fue concebido por una coalición de empresas reunidas bajo el nombre de Comité de Propiedad Intelectual (Intellectual Property Committee, IPC)… el IPC reunía a trece multinacionales, procedentes fundamentalmente de los sectores de la química, la farmacia y la informática: Bristol-Meyers, DuPont, FMC Corporation, General Electric, General Motors, Hewlett-Packard, IBM, Johnson and Johnson, Merck, Pfizer, Rockwell International, Warner Communications y … Monsanto”. Robin, Marie-Monique: El Mundo según Monsanto. De la dioxina a los OGM. Una multinacional que les desea lo mejor. Península, Barcelona, 2008, pp. 458-459
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se hable de Estado-nación, y que a los derechos del ciudadano correspondan también un conjunto de deberes de ciudadanía. El caso de la dupla inversionista-inversión es diferente porque pretende un estatuto de soberanía política sin adscribir a la sujeción territorial. Son sujetos que tienen derechos pero que no tienen la obligación de cumplir con ningún deber hacia los mismos Estados que les han otorgado esos derechos. El inversionista se pretende cosmopolita en sus decisiones de inversión global, y procura que se le considere y se le trate a este tenor, pero al mismo tiempo quiere trato preferencial y nacional a sus inversiones. La apelación al cosmopolitismo es coherente con el discurso de la “gobernanza mundial” que pretenden las corporaciones y el capital financiero. En el mundo del futuro, los seres humanos perderían esa referencialidad de pertenencia a un Estado-nación concreto y se vincularían como “ciudadanos universales” al mercado global146. Los inversionistas y sus inversiones están pensando en el largo plazo cuando se reclaman cosmopolitas y universales. En otras palabras, buscan que se le reconozca un estatuto que se sitúe por encima de los Estadosnación, en donde éstos le reconocen sus derechos fundamentales como sujeto de contractualidad, pero no tienen ningún derecho a reclamarle sujeción territorial y soberana, porque este estatuto no ha contemplado ningún deber de los inversionistas hacia los Estadosnación. De esta forma, la dupla inversionistas-inversión formarían parte de una esfera de contractualidad que englobaría incluso a los Estados-nación del mundo. Es la distopía del gobierno mundial corporativo y financiero. En esta esfera, ellos proyectan un régimen legal no discriminatorio a sus decisiones de inversión, es decir, un tratamiento nacional, preferente y favorable, con estándares altos de protección y garantía a sus decisiones de inversión. Pueden circular por todo el mundo sin trabas porque ahora éste es su espacio de referencialidad. Pero al mismo tiempo exigen que si se afectasen sus derechos fundamentales de propiedad por parte del Estado-nación que acogería sus inversiones, los conflictos se resuelvan en espacios políticos creados por ellos mismos y por fuera de la territorialidad de los Estados, en la ocurrencia los Tribunales de Conciliación y arbitraje para asuntos de inversiones y comercio, quizá el más famoso de ellos, el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones, CIADI del Banco Mundial. 146 “Los teóricos del nuevo cosmopolitismo liberal confunden formas jurídicas con sustancia social. Presentan al mundo como un sistema fragmentado de soberanías estatales, por un lado, y un creciente número de regímenes e instituciones regionales, internacionales y globales, por otro. En medio de estos patrones institucionales, perciben una masa en aumento de individuos cada vez más libres a la hora de maximizar su bienestar en los mercados. Esta perspectiva jurídica proporciona las bases que permiten esperar que los regímenes globales puedan someter a las soberanías estatales a un orden jurídico legalmente igualitario y cosmopolita, en el que los ciudadanos del mundo puedan unirse en el libre intercambio.” Gowan, Peter: El Cosmopolitismo Neoliberal. En: New Left Review, No. 11, noviembre-diciembre, Ed. Akal, 2001, pp. 160-161
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El régimen legal no discriminatorio exige la creación de un espacio transnacionalizado de aplicación de justicia. La lex mercatoria se convierte en contrato social de una gobernanza mundial sancionada directamente desde las corporaciones y la finanza internacional. La especulación financiera creó un espacio virtual de circulación a velocidades infinitas del capital sobre sí mismo, y cuya expresión son los mercados de derivados sobre el mostrador (OTC’s), ahora y de la misma manera, las corporaciones y la finanza especulativa mundial han creado espacios supranacionales de administración de justicia en la que los Estados-nación apenas se convierten en instancias menores y meros garantes del cumplimiento de contratos. Del AMI a la OMC y a los TLC’s Este estatuto de soberanía fue creado de manera explícita por vez primera en los acuerdos que determinaron el Acuerdo Multilateral de Inversiones, AMI, por parte de la OCDE, durante el periodo 1995-1998. En este Acuerdo consta la noción jurídica, expresada en términos contractuales, del inversionista-inversión. Este Acuerdo fue definido y discutido a espaldas de la sociedad y en el más absoluto secreto. Cuando se hizo público este Acuerdo, suscitó un debate y una indignación social que la OCDE tuvo que archivarlo, pero el precedente había sido generado147. Las nociones inversionista, inversión, régimen legal no discriminatorio para la inversión, trato nacional y preferencial, codificación multilateral de altos estándares, líneas guías para inversiones entre corporaciones y gobiernos, mecanismos bilaterales (inversionistaspaíses) para resolución de conflictos, entre otros, fueron parte del AMI y se trasladaron de diferentes formas tanto a la OMC cuanto a los tratados y acuerdos de libre comercio. En estos tratados se confirmaba el estatuto de contractualidad del inversionista-inversión como agente supranacional y por encima de la soberanía del Estado-nación. Este doble estatuto de contractualidad (nacional y universal al mismo tiempo), no lo tiene ningún connacional de ningún Estado-nación del mundo. Se trata de una figura relativamente nueva e inédita y que corresponde al patrón de acumulación de capital existente. Esto le permite al inversionista sentar en el banquillo de los acusados a cualquier Estado-nación del mundo que haya suscrito los acuerdos de la convergencia normativa de la globalización, y reclamarle y obligarle a la indemnización correspondiente por una larga serie de delitos y atentados en contra de los derechos de propiedad, que pueden ir desde la legislación tributaria, las normas aduaneras, los códigos de protección laboral, las normas de respeto medio-ambiental, los 147
Existe una amplia bibliografía sobre el AMI, pero se puede destacar, por su concisión y sumarización de este proceso, el texto de Jijón, María Sara, disponible en internet:” ¿El Acuerdo Multilateral de Inversiones: intento fallido o agenda en marcha?”, Boletín ICCI-ARY Rimay, Año 6, No. 69, Diciembre del 2004, página web: http://icci.nativeweb.org.
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instrumentos de derechos humanos, etc., y que desde la visión del inversionista hayan determinado que sus inversiones se hayan visto perjudicadas por estas decisiones y normas. En el tratado de libre comercio entre México, EEUU y Canadá, TLCAN, constan en el Capítulo XI los temas de la soberanía contractual de los inversionistas y las inversiones, tal como fueron definidos por el Acuerdo Multilateral de Inversiones, AMI; por ejemplo: Art. XI-39: establece una definición “que incluye virtualmente a cualquier inversión (todo tipo de propiedad, directa e indirecta, contingente y actual)”. El Art. 1102 del TLCAN establece el trato nacional favorable y preferente a los inversionistas y sus inversiones, igual los Arts. 1103, 1203, 1406 les otorgan la condición de “trato de nación más favorecida”. El Art. 1106 prohíbe los requisitos de desempeño para la inversión. El Art. 1105 establece la protección y seguridad plena: “Obligación de los Estados a ejercer las acciones debidas para proteger a un inversionista o una inversión de una probable amenaza o daño que provenga de una tercera parte.” El Art. XI-09 permite las libres transferencias y libre circulación de capitales que realicen los inversionistas. Los Art. XI-16 y XI-17 hacen referencia a los reclamos que pueden realizar los inversionistas a los Estados ante los tribunales internacionales de arbitraje. Los Art. XI 23 y XI 24 crean un tribunal propio de arbitraje denominado Comisión de Libre Comercio. Con base a esta estructura jurídica varias empresas e inversionistas han sentado en el banquillo de los acusados a los Estados, como por ejemplo la demanda de la empresa Metalclad contra México, Azinian contra México, Feldman contra México, Ethyl contra Canadá, Pope and Talbot contra Canadá, C.S.D. Meyers contra Canadá, entre otras148. La misma situación para el caso del Tratado de Libre Comercio entre EEUU y Chile149. Los casos de los tratados de libre comercio entre Colombia y EEUU, y Perú y EEUU, fueron construidos bajo el mismo esquema del TLCAN, y la convergencia normativa. Pero no permite el caso contrario, esto es, que sea el Estado quien demande a un inversionista en el caso de que su inversión haya sido contraproducente y atentatoria para ese país. Si un país llegase a ese extremo, se activarían las alarmas de la globalización y el Estado en mención sería inmediatamente calificado como “Estado fallido”. A su interior se producirían fugas de capital 148 Cf. Posadas U., Alejandro et Vega C., Gustavo: Capítulo 11 del TLCAN: Protección a la inversión extranjera. México, s/f. 149 “Chile ha tratado de incluir en el tratado elementos que otorgaran mayor estabilidad y seguridad a estas inversiones, adoptando el principio de no discriminación en el trato de las inversiones realizadas por empresas estadounidenses frente a las realizadas por agentes de otros países o del propio Chile. Para ello Estados Unidos ha otorgado las mismas condiciones establecidas en el NAFTA y Chile las incluidas en los tratados ya firmados con México y Canadá, por lo que en no ha sido necesaria modificación legislativa en ninguno de los países.” Fernández, José Ángel: Tratado de Libre Comercio CHIILE—USA. CENTRO DE ESTUDIOS LATINOAMERICANOS, CESLA. Documento de Análisis. Marzo 2003. www.cesla.com , resaltado en el original.
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que debilitarían su tipo de cambio y su balanza de pagos. Se le cerrarían las líneas de crédito internacionales para su comercio exterior y, para más Inri, sería incluso acusado de proteger al terrorismo internacional y al narcotráfico. Los medios de comunicación globales presentarían las correspondientes pruebas y documentos a este tenor y el Estado fallido tendría que regresar, sumiso y obediente, al redil de la globalización. ¿Demandar a una corporación? Ni pensarlo. En la globalización y en la convergencia normativa no existe ningún espacio para una iniciativa de este tipo. ¿Demandar a un Estado por lucro cesante? Las evidencias prueban que los Estados que tienen problemas con las corporaciones en los tribunales de conciliación y arbitraje cada vez son más numerosos. El proceso de financiarización que empezó en la década de los setenta se ha transformado en la distopía del gobierno mundial de las corporaciones. El estatuto de soberanía del Estado-nación en su formato westfaliano finalmente se ha transformado de manera radical. La convergencia normativa es un proceso disciplinador en el cual son los Estados-nación quienes entran en su dinámica. La figura del Estado social de derecho debilitó profundamente a los Estados-nación y resquebrajó su soberanía nacional. Un Estado social de derecho no puede defender sus territorios, menos aún si forma parte de los procesos de convergencia normativa de la OMC y de los acuerdos y tratados de libre comercio. Tampoco puede defender su soberanía ante las decisiones de las corporaciones y de la finanza especulativa mundial. De la Lex Mercatoria a la Pax Mercatoria: la distopía neoliberal de la gobernanza mundial corporativa La convergencia normativa es la puerta de entrada a la transformación más importante del capitalismo en la hora actual, aquella que hace referencia a la construcción del gobierno mundial corporativo: la lex mercatoria deviene en pax mercatoria. En este gobernanza la disciplina de los mercados globales se asume como un proyecto kantiano de paz perpetua. Los inversionistas y sus inversiones se pretenden los guardianes de la democracia y de la paz universal. Los Estados se convierten en formatos políticos de sus intenciones y de su poder. La convergencia normativa expresa esa gobernanza mundial que nace de la presión de las corporaciones y del capital financiero por disputar la soberanía nacional a los Estados-nación y convertirse ellas mismas en sujetos de contractualidad. La desconexión territorial solamente es posible en el entramado de la convergencia normativa, y ésta es la forma que asume la reforma política del Estado en su momento de transformación radical. Estado mínimo y gobernanza mundial van de la mano. Los espacios de regulación y soberanía que ceden los Estados-nación son asumidos por los inversionistas y las corporaciones.
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Estamos en pleno proceso de creación de la gobernanza mundial y de Estado mínimo neoliberal, por la vía de la convergencia normativa, de ahí la violencia del sistema en su hora de capitalismo de financiarización. Del ajuste macrofiscal del FMI, a la convergencia normativa de la OMC, pasando por la reforma estructural del Banco Mundial, consta un recorrido de trasgresiones, violencia, imposición, bajo la cobertura de los discursos legitimantes del cambio institucional, de la democracia política, del discurso de la lucha contra la pobreza, de la necesidad de modernizar al Estado, de luchar contra el cambio climático a través de la conservación ambiental, etc. Es momento, entonces, de comprender la lógica de esos discursos legitimantes, porque quizá su comprensión nos indique la paradoja de pueblos y sociedades que resisten al neoliberalismo pero suscriben al mismo tiempo toda la parafernalia discursiva del neoliberalismo. Quizá de esa manera podamos entender la resistencia que se le hizo al ajuste macrofiscal del FMI, o a la privatización del Estado que propuso el Banco Mundial, pero que no haya constado en el debate político, sobre todo de las organizaciones y movimientos sociales, aspectos como el Estado social de derecho, la democracia liberal, la participación ciudadana, la modernización y descentralización del Estado, el cambio climático y la conservación ambiental, la lucha contra la pobreza, la lucha contra la corrupción, entre otras formas discursivas que cubren y enmascaran prácticas políticas concretas del capitalismo tardío. El hecho de que se haya inscrito en el debate político aspectos como el Estado social de derecho, implicaron que la distopía liberal del gobierno corporativo mundial tenga vía expedita. Es fundamental, entonces, comprender la lógica de los discursos de poder en el capitalismo tardío.
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Capítulo 5 Poder y violencia en el posneoliberalismo
“La pieza estaba sombría, no tanto porque estaba obscura: la iluminación era casi demasiado visible, pero ella no esclarecía” Maurice Blanchot: Le Pas au delà
Los discursos de poder Las políticas de shock del FMI estaban diseñadas y pensadas para provocar un traumatismo social bajo el argumento de los desequilibrios en la balanza de pagos y la crisis económica. El cambio provocado por el ajuste macrofiscal del FMI fue abrupto, repentino y, el adjetivo es necesario, brutal. El FMI hizo un uso extensivo del discurso de la crisis para legitimar sus prescripciones económicas. En este discurso de la crisis económica los argumentos del FMI no admitían réplica ni discusión. La crisis, para el FMI, había sido provocada por el Estado en su afán de impostar funciones que no le correspondían, en la ocurrencia, aquellas de regulación social y asignación de recursos. La imposición del FMI correspondía a una utilización estratégica de los discursos. Su apelación al discurso de la crisis y la positivización de ese discurso da cuenta de que la fundamentación, elaboración, imposición, administración y vigilancia de estos discursos son absolutamente claves y funcionales para la acumulación del capital y para definir desde posiciones hegemónicas el contexto de la lucha de clases. Al traumatismo social provocado por el FMI correspondió el placebo ideológico del discurso desarrollista del Banco Mundial del alivio de la pobreza. Se pasó de la imposición abrupta a la manipulación estratégica. Entre un momento y otro media un marco epistemológico y una estrategia de poder. Esto puede evidenciarse cuando el Banco Mundial abre el espacio político para posicionar una serie de discursos que sustenten su propuesta de privatización y desregulación que al mismo tiempo suscitan el consenso y provocan la adhesión. El Banco Mundial aparentemente es más flexible que el FMI, pero esta flexibilidad más bien es la evidencia del uso estratégico de los discursos. Mientras el FMI cierra el espacio para los
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disensos, el Banco Mundial los administra. En ambas dinámicas subyace la utilización de discursos fuertes epistemológicamente y estratégicos políticamente. El Banco Mundial generó una serie de proyectos de intervención sectorial que tenían por objetivo desarmar al Estado y disciplinar a las sociedades. Estos proyectos tuvieron un soporte de legitimidad en los discursos de modernización del Estado, descentralización, participación social, lucha contra la pobreza, conservación del medio ambiente, lucha en contra de la corrupción, competitividad territorial, etc. Ahora bien, la creación y fundamentación de estos discursos forman parte de las estrategias de poder e imposición del capitalismo de financiarización y están inscritos en las disputas por legitimar y consolidar un hegemón funcional a la lucha de clases. Como parte de estas estrategias de dominación y poder estos discursos que permitieron la privatización del Estado y el control disciplinario de las sociedades, generando una hegemonía para el neoliberalismo pueden ser comprendidos y asumidos como discursos de poder. Estos discursos de poder son el correlato de una práctica histórica que ha sido denominada como complejo institucional de la reforma estructural. Este conjunto de instituciones que llevaron adelante la privatización del Estado y el desmantelamiento de la soberanía y la subasta de los territorios, necesitaban de un marco teórico que les permita justificar, legitimar, imponer y ejercer un control panóptico sobre las sociedades. Estas instituciones administraron los consensos y los disensos. Los discursos de poder son, en consecuencia, el correlato y la legitimidad teórica de la praxis histórica del complejo institucional de la reforma estructural. No se puede comprender al complejo institucional de la reforma estructural sin comprender la lógica de los discursos de poder que le son inherentes. Gracias a estos discursos de poder se pudo imponer la visión neoliberal de la historia y se pudo construir el Estado Mínimo neoliberal. En virtud de la doxa y de la axiomática de estos discursos se pudo controlar la lucha de clases y someterla a las coordenadas de la acumulación del capital. Organizaciones populares, movimientos sociales, partidos políticos de izquierda, intelectuales críticos al neoliberalismo, líderes comunitarios que habían muchos de ellos, literalmente, arriesgado su vida ante la imposición neoliberal, terminaban procesando la lógica y la episteme neoliberal en sus comunidades y organizaciones. Mientras en la década de los años setenta y ochenta, la pedagogía del oprimido, como la llamaba Paulo Freire, entre otros marcos analíticos críticos y contestatarios, servía como contexto y referente teórico y práctico para comprender las relaciones de poder del sistema y para fundamentar y legitimar las resistencias, en los años noventa la colonización epistemológica del complejo institucional de la reforma
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estructural, implicó que la pedagogía del oprimido dé paso al marco lógico de la planificación estratégica situacional. Los líderes comunitarios y las organizaciones populares terminaban haciendo “árboles de problemas”, “matrices de involucrados”, “análisis DAFO”, para sus estrategias de resistencia al neoliberalismo. Las organizaciones sociales y políticas que alguna vez pretendieron confrontar la imposición neoliberal terminaron definiendo su “misión”, “visión” y “objetivos estratégicos”, al interior de una trama epistémica que derivaba, precisamente, del neoliberalismo. Se produjo una colonización epistemológica a la dinámica social que derivó en su disciplinamiento, control y dominación. Quizá Wallerstein tenga mucha razón cuando pide abandonar la episteme moderna como condición necesaria para la emancipación150. La colonialidad del poder fue absolutamente evidente en el caso de la práctica política del complejo institucional de la reforma estructural y sus discursos de poder. Nunca como en la práctica política de los discursos de poder fue tan evidente la relación saber-poder. Es por ello que las sociedades terminaron disciplinadas en las coordenadas del neoliberalismo, incluso en sus proyectos críticos y emancipatorios. El ajuste fue brutal en sus consecuencias, el neoliberalismo fue radical en sus prescripciones, pero no por ello fue menos legítimo. Los gobiernos más neoliberales de América Latina de la década de los noventa, como aquellos de Menem en Argentina y Fujimori en Perú, gozaron de amplio respaldo popular y ganaron elecciones consecutivas. ¿Cómo entender, entonces, ese respaldo a gobiernos que se proclamaban abiertamente neoliberales? ¿Qué sustrato ideológico motivó la adhesión social a estos caudillos? El neoliberalismo se constituyó en un discurso hegemónico gracias, precisamente, a la trama creada desde sus discursos de poder151. Los discursos de poder permiten vincular la biopolítica del neoliberalismo con la geopolítica del capitalismo de financiarización. Entre la biopolítica y la geopolítica consta la disputa por el hegemón. Sin la hegemonía del neoliberalismo la gobernanza mundial sería imposible, y sin los discursos de poder no habría condiciones de posibilidad para esa hegemonía. Para el Banco Mundial y para quienes conformaban el complejo institucional de la reforma estructural estaba
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Cf. Wallerstein, Inmanuel: Impensar las ciencias sociales. Siglo XXI Editores, México, 2004 “La política neoliberal implicó un grado importante de consenso social en la mayor parte de los países latinoamericanos. En ese sentido, puede señalarse una condición necesaria para la institución de esa política con persistencia en el tiempo: la emergencia de una nueva hegemonía cultural. No son pocos los países latinoamericanos en los cuales los gobiernos neoliberales accedieron a través de elecciones y fueron después ratificados por el voto. No son pocos los países latinoamericanos en los que, durante varios años (y hasta la actualidad en algunos casos), las propuestas de regulación e intervención pública eran consideradas por la facción gobernante y amplios sectores sociales como formas vetustas y anacrónicas.” Grimson, Alejandro (Comp.). Estudio Introductorio en: Cultura y Neoliberalismo. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. 2007 151
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absolutamente claro que había que ganar de manera contundente la batalla de las ideas152 . La biopolítica del neoliberalismo y sus dispositivos disciplinarios contaron siempre con el consentimiento de los dominados. La geopolítica del capital tuvo, muchas veces, en sus contradictores los argumentos de su legitimación. ¿Qué son los discursos de poder? ¿Qué axiomática revelan? ¿Qué estrategias vinculan? ¿Qué prácticas históricas codifican? ¿Qué uso hacen de la razón, de la verdad, del conocimiento, de la historia, del presente y del pasado? Cuando nos enfrentamos a un discurso de poder, ¿qué posición moral, política o ideológica debemos asumir? ¿Cómo decodificarlos? ¿Cómo comprenderlos? ¿En qué campo ubicarlos: aquel de la ciencia o de la ideología? ¿Aquel de la comunicación o de la manipulación? Sobre todo cuando ese discurso de poder se enmascara desde la legitimidad de las ciencias, o de la moral ¿desde qué posición puede criticárselos de tal manera que a la vez no se deslegitime ni se haga un uso estratégico de la ciencia o de la ética? Los discursos de poder elaborados desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural, son elaboraciones discursivas complejas en las cuales se mezclan dimensiones semióticas propias de todo discurso, con construcciones epistemológicas, marcos analíticos, aspectos normativos, propuestas regulatorias y de intervención, y que, además, poseen intenciones políticas específicamente determinadas, es decir, y, en rigor, son discursos que no buscan “comunicar”, ni transmitir ningún tipo de conocimiento o elaboración teórica nueva o reinterpretativa, tampoco se inscriben dentro de una “acción comunicativa”, sino que tienen más bien la intención explícita de manipular, convencer, disuadir, actuar estratégicamente sobre los otros y administrar de manera consciente y explícita los consensos y los disensos, en función de las coordenadas del proyecto neoliberal del Estado Mínimo y la gobernanza mundial. Dentro de esos discursos existe una disposición de conceptos, de categorías, de usos de la retórica cuya finalidad real no está en lo que dicen sino en lo que callan, o a veces en la forma en cómo lo dicen, o en el contexto en el que sitúan lo que dicen. Más allá de toda verdad posible, su función es práctica y releva de la eficacia en el ejercicio del poder. Los criterios de verdad que los estructuran dependen de ese complejo entramado de relaciones de poder y de contrapoder que nacen desde la reforma estructural, la desconexión territorial y la convergencia normativa. Más allá de la verdad y más acá de la historia, son formas discursivas e ideológicas que se corresponden a una relación entre el orden del saber, de la verdad y del poder. 152 Esto lo tuvo absolutamente claro Friedrich Hayek cuando propició el Coloquio Walter Lippman, y cuando luego contribuyó a la creación de la Sociedad del Monte Peregrino. Para Hayek estaba claro que la derrota al Estado de Bienestar pasaba por la teoría, de ahí su insistencia en que se creen “cajas de pensamiento” (think tanks) cuyo objetivo fundamental no era influir en las masas sino en las elites. Para una descripción de este proceso puede verse: Daniel Mato: THINK TANKS, fundaciones y profesionales en la promoción de ideas (neo)liberales en América Latina, op. cit.
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Los discursos de poder utilizan los mismos elementos de cualquier discurso pero su disposición conceptual está hecha de tal modo que quien los recibe sea susceptible de ser direccionado, convencido, disuadido, persuadido, cooptado, manipulado, neutralizado, bloqueado, asimilado. Se inscriben en los claroscuros del significante, en los intersticios de la verdad, en las ambigüedades de la razón, en las suspicacias de la lógica. Juegan con las ambigüedades de las palabras, utilizan conceptos que relevan de la ciencia, se enmascaran de analítica y los articulan dentro de un marco conceptual estratégico: son un claroscuro de sombras en el espejo. Aquello que hace que los discursos de poder tengan fuerza y legitimidad está justamente en esa disposición estratégica en la analítica de los conceptos que utilizan, porque en general se trata de conceptos o nociones con las cuales aparentemente no podemos estar en desacuerdo. ¿Quién podría en su sano juicio oponerse a que las necesidades de la producción respeten a la naturaleza que es el pedido inherente al discurso del desarrollo sustentable? ¿Quién podría sospechar o imaginar siquiera que los pedidos de protección a la naturaleza hechos desde el discurso del desarrollo sustentable, o desde el discurso del conservacionismo ambiental, puedan esconder una intencionalidad más profunda que sería justamente lo contrario de lo que se proclama? ¿Quién puede estar en contra de una intención tan loable como luchar en contra de la pobreza? Cuando se encuentran frases como ésta: “Con la intención de contribuir a mitigar los efectos de la crisis financiera global en la economía y en los pobres, el Banco brindará fondos de rápido desembolso como parte de los PDP programáticos propuestos” ¿Qué se puede oponer a estas buenas intenciones del Banco Mundial? ¿Cómo puede dudarse siquiera de que los créditos para el desarrollo en realidad sean “préstamos envenenados”? Y en otros ámbitos: ¿quién puede oponerse a la modernización del Estado? ¿Cómo puede deconstruirse el discurso del déficit fiscal y de su relación con la inflación y cómo puede demostrarse que es precisamente el discurso y la práctica de la estabilización macroeconómica del FMI la que genera la inflación? ¿Quién puede sospechar, prima facie, que detrás del discurso de la estabilización macroeconómica se esconden las necesidades del poder financiero mundial? ¿Quién puede oponerse al discurso de la pobreza tanto a su elaboración conceptual cuanto a sus propuestas de acción? ¿Quién puede pensar que en el discurso de la gobernabilidad pueda esconderse una intencionalidad más profunda y real que aquella específicamente enunciada en la teoría del buen gobierno? ¿Quién puede sospechar que la propuesta de las microfinanzas en realidad corresponden a las lógicas del gran capital? ¿Quién puede oponerse a los laudables propósitos de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM), cuando en realidad son parte de la biopolítica neoliberal? ¿Es posible sospechar de discursos y prácticas que generan tanto consenso como aquellas de la participación social y participación ciudadana?
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¿No se trata acaso de un ejercicio de suspicacia en consideración a un determinado tipo de discurso? ¿No se está exagerando las posibilidades de la hermenéutica al integrarla quizá de manera arbitraria a un campo de relaciones de poder? Así, sospechar de estos discursos, podría aparecer como una exageración, o incluso como un acto de suspicacia gratuita ante discursos que han logrado una gran legitimidad social y cierto consenso social; pero hay algo en esas formas discursivas que llaman la atención y que tienen que ver justamente con esa eficacia, con ese uso instrumental que está más allá de toda consideración académica o analítica, porque si existe un campo de relaciones de poder, la cuestión es que sobre y desde ese campo se generan, discursos o prácticas discursivas que tienden a legitimarlo, que tienden a ser funcionales a ese poder, que tienden a convertirse en recurso de ese poder. Alguna vez el filósofo francés Michel Foucault hacía un reconocimiento que es muy revelador de su análisis del poder: “Mientras más me adentro en mi investigación, más convencido estoy de que la formación de los discursos y la genealogía del saber deben ser analizadas no a partir de tipos de conciencia, modalidades de percepción o formas ideológicas, sino más bien como tácticas y estrategias del poder”.153 Los discursos entonces relevan de prácticas históricas concretas que albergan a su interior un campo de relaciones de fuerza y de resistencia. Si la historia está transida de esa tensión conflictual del poder, entonces, esos discursos que operan y se generan desde el poder y que le son altamente funcionales pueden ser también comprendidos como verdaderos “discursos de poder”. Entiendo, para el presente ensayo, por discursos de poder aquella disposición de tipo estratégico de conceptos, categorías, leyes científicas, hipótesis de trabajo, marcos epistemológicos, e incluso axiomas, que pueden nacer desde diferentes campos del conocimiento o de las prácticas humanas, pero cuya disposición estratégica los convierte en instrumentos de una finalidad determinada dentro de un campo de relaciones de poder y de contrapoder, en este caso, la necesidad de sustentar la biopolíticas/tanatopolítica del neoliberalismo y la geopolítica del capital en su proyecto de Estado Mínimo y de gobernanza mundial. Los discursos de poder nacen vinculados a las prácticas institucionales concretas, y se forman, estructuran y se extienden desde un marco institucional determinado desde el Banco Mundial y el complejo institucional de la reforma estructural hacia la sociedad en sentido amplio, y todo el tejido social y sus organizaciones e instituciones, en sentido estricto. Los discursos de poder son formulaciones teóricas elaboradas, pensadas, concebidas y estructuradas previamente por think
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Foucault, Michel, Dits et Ecrits, Vol. III, pp. 39, Gallimard, París, 1998.
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tanks, es decir, especialistas y tecno-políticos. No son discursos espontáneos, tampoco son estructuras epistemológicas jerárquicas sino más bien heterárquicas. No son parte de una retórica producida en común con la sociedad, aunque puede ser que después se conviertan en parte de la retórica social, pero en su elaboración y formulación participan de una práctica compleja, elitista y exclusiva las instituciones que han sido creadas con este propósito y que están muy vinculadas a las relaciones existentes entre el saber y el poder a escala global. Son construcciones teóricas que subordinan el régimen de verdad a la actuación estratégica en función de la lucha de clases. Están hechos para persuadir, cooptar, manipular, convencer, disuadir, neutralizar, bloquear, atomizar, restringir. Tal como lo escribía Michel Foucault: “no es la sistematicidad de un discurso lo que prueba su verdad, sino, al contrario, su posibilidad de disociarse, de reutilizarse, de reimplantarse en otras partes”,154 tal es el criterio de verdad que sustenta a estos discursos de poder. En esas formas discursivas en las que se inscriben los discursos de poder, se sitúan una vasta producción de tipo teórico que tiene claras intencionalidades políticas. Por ejemplo, pueden ser comprendidas allí, todas las elaboraciones teóricas, analíticas y normativas hechas desde la noción de “gobernabilidad”, o aquellas hechas desde las nociones del “estabilización macroeconómica”, o el discurso de la “globalización” con sus correlatos de la “competitividad”, el “aperturismo”; o aquellas hechas desde la noción de “pobreza”, o el discurso que trabaja con la noción de “participación ciudadana”, o aquel que utiliza la figura de la “modernización del Estado”, como eje estratégico para su desmantelamiento, o, el discurso de la “lucha en contra de la corrupción”, o aquellas elaboradas desde el “desarrollo sustentable”, o el discurso de la seguridad alimentaria; o, para estar más a tono con los tiempos presentes, el discurso de la lucha contra el terrorismo . La panoplia de nociones que se integran desde un discurso de poder es extensa y compleja. Allí trabajan los think tanks del poder. Desde allí se generan nociones de sentido bajo las cuales se estructurarán los debates, las discusiones, las posibilidades teóricas, las consecuencias normativas, los acuerdos internacionales, los encuentros del G-8, las conclusiones del Foro de Davos, etc. Los discursos de poder han logrado consolidar en su interior aquello que para las ciencias sociales siempre ha parecido una utopía, y es la interdisciplinaridad. Porque los discursos de poder son elaboraciones complejas, que recurren a la validación de diferentes campos epistemológicos, que estructuran en su interior puntos de convergencia desde diversos campos
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Foucault, Michel, op. cit. pp. 78
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analíticos, que se formulan desde los requerimientos del poder, pero que se forman, se consolidan, se estructuran, se diseminan, se propagan, y extienden desde las universidades de los países más ricos, y los institutos de investigación al estilo de la Rand Corporation, o la Freedom House, el Cato Institute, entre otros. Fue la universidad norteamericana de Harvard quien diseñó las estrategias de transición al capitalismo en la Rusia pos-soviética. Milton Friedman, fundamentó la contrarrevolución monetarista al interior del claustro universitario de Chicago, y de esta universidad provendrían la mayoría de economistas neoliberales que asegurarían la transición al neoliberalismo y la privatización del Estado a nivel mundial. Las universidades otorgaron una cobertura de legitimidad al discurso de poder del neoliberalismo dándole una fachada de cientificidad. Los discursos de poder, se sitúan en la ubicua y ambigua frontera de la ciencia y de la ideología. Apelan las más de veces a un positivismo producto de la Ilustración pero que cumple un rol ideológico fundamental al otorgarlos cierta legitimidad científica que los separa de toda responsabilidad ética (“La Economía Positiva es, en principio, independiente de cualquier posición ética o cualesquiera juicios normativos”, escribe Milton Friedman, retomando las propuestas de neutralidad valorativa de Weber). Revestidos de cifras, de datos, de hipótesis con supuesto valor heurístico, y de una metodología que proviene justamente de la ciencia, las más de veces se consolidan con la pretensión de ser asumidos socialmente como discursos científicos y desde allí generan, estructuran y direccionan todo un campo de nociones de sentido que están sometidos a los requerimientos políticos del poder. Su ámbito natural son las ciencias sociales, aunque no dudan en apelar a las ciencias fácticas y naturales, cuando le es necesario en su sustentación teórica y analítica. En la reforma política del Estado, el discurso de la modernización del Estado y aquel de la descentralización, permitieron la apertura del campo de posibles sociales al desmantelamiento del Estado. Los seminarios, conferencias, talleres, encuentros, mesas redondas, papers, libros, documentos, que se produjeron en la época para sustentar la privatización del Estado no tenían por propósito clarificar el proceso de privatización sino más bien ocultarlo. La montaña de información y documentos hicieron más opaco el desmantelamiento del Estado y la subasta de los territorios. Empero, sobre el discurso de la descentralización se crearán una serie de tecnologías de control social y de disciplinamiento que terminarían por neutralizar las resistencias sociales y políticas. Cuando la lucha de clases puso en riesgo la modernización del Estado emergió con fuerza la noción de gobernabilidad. Asimismo, la cantidad de documentos y eventos que se hicieron a este tenor, al igual que los recursos que se destinaron, fueron enormes.
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Fue también el caso del discurso del calentamiento global que convocó a propios y extraños en las estrategias de conservación, sin embargo, lo que verdaderamente estaba en juego era la privatización de la naturaleza. Los discursos de poder logran la consolidación de la hegemonía del neoliberalismo. Están hechos para incidir en “las fibras blandas del cerebro” al interior de una trama semiótica que banaliza la política e inscrita en los términos de la democracia disciplinaria del posneoliberalismo. Es urgente empezar a deconstruir estos discursos de poder. Es vital para los movimientos sociales y organizaciones populares crear una distancia crítica con discursos como “Estado social de derecho”, “descentralización del Estado”, “competitividad”, “globalización”, “democracia local”, etc., porque esta deconstrucción de los discursos de poder debe ser asumida como parte de las resistencias al posneoliberalismo y a la democracia disciplinaria.
Democracia y neoliberalismo: los límites de la historia El momento inaugural del neoliberalismo en la región tiene fecha precisa: 11 de septiembre de 1973. Los militares chilenos, al mando de Augusto Pinochet, derrocaron a un gobierno electo democráticamente y que consideraba que era posible construir una sociedad equitativa y justa por medios pacíficos. Al día siguiente del golpe, Sergio de Castro, un tecnócrata formado en la Escuela de Chicago y partidario declarado de Milton Friedman, entregaba a la dictadura un documento conocido como “El Ladrillo”, y en el cual constaban, punto por punto, la hoja de ruta neoliberal para la dictadura. En el lapso que va de 1973 a 1976, la mayoría de países del Cono Sur de América latina estaban gobernados por dictaduras militares empeñadas en construir el proyecto neoliberal a un costo social que implicó la guerra contra sus pueblos y el genocidio contra grupos de disidentes, arbitrariamente reconocidos como tales, por estos mismos gobiernos autoritarios. La entrada en escena del neoliberalismo fue atroz y brutal. Las políticas de shock macroeconómico que llevaron adelante estas dictaduras militares produjeron una recesión tan profunda que llevó el reloj de la historia, de estos países, en varias décadas atrás. El costo social en pobreza, miseria, deterioro de las condiciones de vida, amén de la represión, la persecución, el crimen político, la impunidad, no tenía precedentes en la región. Las dictaduras militares crearon una de las figuras más tenebrosas en la historia del Mal con aquella de los “desaparecidos”, y la utilizaron como heurística del miedo para planificar la miseria como condición de posibilidad del “mercado libre”.
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La conclusión es que el neoliberalismo y la democracia, aparentemente, son incompatibles. La reconstrucción neoliberal que provocaba de manera intencional recesión y desindustrialización, no podía sustentarse en el acuerdo y en el consenso social. Ninguna sociedad va a permitir que le arrebaten la posibilidad que tiene de superar la escasez, a no ser que sea puesta contra la pared con una pistola en su espalda. La distopía del mercado libre, por las evidencias en el Cono Sur del continente latinoamericano, daba cuenta que el neoliberalismo necesitaba de dosis de violencia y terrorismo de Estado cada vez mayores. Sin el terrorismo de Estado y sin la heurística del miedo, las posibilidades sociales del neoliberalismo se habrían quebrantado rápidamente. Las sociedades del Cono Sur fueron disciplinadas a las lógicas del mercado por un uso radical del terrorismo de Estado. El neoliberalismo decía estar en contra del Estado, pero hacía uso intensivo de la faceta más violenta del Estado para sostenerse. Autoritarismo y libre mercado iban de la mano. Las víctimas de la represión eran el costo necesario para construir el “capital humano”, el “capital social” y el “capital natural” tan caros a la episteme neoliberal. Ahora bien, de alguna manera todo este proceso se explica y se entiende habida cuenta que la relación entre el terrorismo de Estado y el neoliberalismo comparten un sustrato epistemológico común, a saber: la construcción del mercado como locus de racionalidad histórica por la vía de la mutilación de lo social. La terapia de shock del neoliberalismo necesita del terrorismo económico para imponerse, y cuando finalmente se impone, fractura a la sociedad en su conjunto enajenándola de su politicidad. A no dudarlo, es un proceso esquizofrénico que una sociedad se automutile a sí misma, pero la distopía neoliberal es esquizoide. En su trama conceptual solamente existen individuos maximizadores de su egoísmo. No existe la sociedad, no existe la historia, de ahí su apelación al terrorismo como terapia y cura social. Pero los seres humanos somos algo más que consumidores, somos algo más que homo económicus, somos seres históricos con una memoria cultural que nos atraviesa y nos define. La distopía neoliberal quiere borrar esa memoria. Quiere convertir a los seres humanos en tabula rasa en la que solo conste la signatura de la mercancía, de la eficiencia, de la competividad, del mercado. Quiere que la racionalidad costo/beneficio se convierta en racionalidad de la historia y pretende clausurar a ésta de manera definitiva. Por todo ello, no es tan sorprende la relación entre el terrorismo de Estado y el neoliberalismo. Empero, aquello que debe ser explicado no es tanto esa relación entre la casuística que se deriva del uso del terrorismo y la doctrina neoliberalismo (que van de por sí), sino la relación entre neoliberalismo y democracia que se produce en la región a partir de los años ochenta.
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Entre el “ladrillo” de Sergio de Castro y la primera Carta de Intención con el FMI suscrita al tenor de la crisis de la deuda externa en 1982, media un proceso cuyos referentes están en los cambios suscitados en los patrones de acumulación del capital en su momento especulativofinanciero, y en las formas que adopta la lucha de clases. En este proceso se inscribe la democracia liberal como formato político que asume la transición neoliberal. En ese periodo se creó un proceso social, político e institucional que permitió y generó las condiciones de posibilidad para el proyecto neoliberal. Si la relación entre neoliberalismo y terrorismo de Estado es tan directa y recíproca, entonces ¿cómo explicar su relación con la democracia? ¿En qué coordenadas comprender al neoliberalismo por fuera de su contexto natural del terrorismo? ¿Qué formato asumió la democracia que le permitió albergar a su interior al ajuste estructural? ¿Cómo se procesó la democracia en su relación con las transiciones del capitalismo y la crisis? Hay un proceso previo que permite comprender esta relación entre neoliberalismo y democracia y hace referencia al hecho de que la democracia no es un cascarón vacío, no es un “universal”, es un proceso transido y desgarrado por luchas, confrontaciones, conflictos y relaciones de poder y contrapoder que se dan a su interior. La transición a la democracia en América Latina se produjo porque hubo un contexto de luchas sociales, movilizaciones populares y una presión social importante para la democracia. Empero, esa transición se situó en un contexto determinado: aquel de los cambios en los patrones de acumulación del capitalismo hacia la financiarización. Los grupos de poder criollos se estaban transformando en grupos financieros. El modelo de industrialización y de intervención del Estado se estaba agotando por la presencia cada vez más fuerte de estos grupos financieros como factores determinantes del poder político. El hecho de que el capitalismo haya cambiado su brújula hacia el patrón financiero-especulativo significaba que la producción y la industrialización se convertían en momentos, instancias y garantes de la especulación. La geopolítica neoliberal y las democracias restringidas El aparecimiento del neoliberalismo a escala mundial aparece primero en
la Alemania
occidental, tiene un momento importante con las dictaduras del Cono Sur y en Indonesia con Suharto, luego en Inglaterra y EEUU a fines de los años setenta, con Margaret Thatcher y Ronald Reagan, respectivamente, y posteriormente se convertirá en la ideología dominante del capitalismo de financiarización. El neoliberalismo implicó cambios fuertes en la regulación del sistema mundo capitalista. Las políticas de privatización de la seguridad social, de flexibilización laboral, de apertura y liberalización de las cuentas de capitales, chocaron con las
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resistencias de los sindicatos y las organizaciones sociales. Toda la década de los años setenta e inicios de los ochenta está caracterizada en Inglaterra y EEUU por fuertes conflictividades sociales y laborales. Empero, el hecho de que EEUU se haya embarcado en el tren de las reformas neoliberales tendría efectos significativos en el conjunto del sistema-mundo. EEUU es el centro de gravedad más importante del sistema-mundo capitalista. La adscripción a las tesis neoliberales por parte de EEUU le otorga un sentido y una deriva concreta a todo el sistema-mundo capitalista. Ahora el neoliberalismo será el formato de las nuevas formas de expansión, dominio y lucha global en el sistema-mundo capitalista. La ventaja del neoliberalismo norteamericano es que su propuesta se hizo sobre la base de una sociedad altamente individualizada, y en la que predominaba algo a lo que quizá podríamos denominar como “anarco-liberalismo”. De hecho, es desde EEUU que surgirán las propuestas neoliberales más radicales, como aquella de los “libertarios”. Pero cuando se menciona a los EEUU no solo que se hace referencia al sistema-mundo, sino que también se hace alusión de manera directa a América latina, la región en la cual el poder imperial de EEUU se ejerce de modo más directo. La adscripción al neoliberalismo implicaba la suscripción de los dos conceptos de base neoliberales: la economía social de mercado y el Estado social de derecho. Con respecto al primero, EEUU no tenía problemas, porque los marcos regulatorios siempre habían estado en función del capital monopolista, de ahí el hecho de que EEUU haya sido acusado de generar un capitalismo monopolista de Estado y de ahí también la importancia en el patrón de acumulación capitalista de lo que Eisenhower denominaba el complejo militar-industrial; el problema radicaba en la noción de Estado social de derecho, que a mediados de los años setenta y ochenta, y en medio de la guerra fría con la Unión Soviética, aparecía como incompatible con su necesidad de imponer sus condiciones de poder a nivel mundial y enfrentarse al fantasma del comunismo. El Estado social de derecho era una figura política que de aplicarse podía abrir brechas en la dominación imperial por la cual se filtren gobiernos que no sean del agrado del complejo militar-industrial y de las elites del poder norteamericanas. De ahí que en primera instancia este concepto haya sido visto como muy progresista, o como muy liberal, en la versión norteamericana de esta palabra. Para EEUU la geopolítica era un ejercicio de poder directo y en el cual la frontera que separaba a los buenos de los malos tenía que ser nítida. Esa frontera estaba definida desde el poder, las armas y los negocios. El gobierno de Ronald Reagan era reacio a cualquier cambio en la geoestrategia del poder que implique una percepción de debilidad, y la noción de Estado social de derecho implicaba
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cesiones en el ámbito de la política, que EEUU no tenía intenciones de realizar. El gobierno de Reagan había tenido que enfrentarse a las consecuencias de la revolución iraní y a la revolución sandinista en Nicaragua. En el caso de la primera su fracaso fue total, en el caso de la segunda, se creó el concepto de “guerras de baja intensidad” para derrotarla por la vía armada. Mientras la geopolítica del poder norteamericano adscribía al estilo del cowboy era muy difícil que un concepto y una práctica tan complejos como las que se derivaban del Estado social de derecho, puedan tener opciones en la agenda del poder norteamericano. El discurso de los derechos humanos al interior de las elites de poder norteamericanas fue parte de la administración Carter, y su agotamiento produjo las condiciones sobre las cuales pudieron reconstituirse los republicanos de la mano de Reagan. La administración Reagan no podía suscribir la transición a la democracia en América Latina, si previamente no se imponía un formato específico a esa democracia. En efecto, EEUU siempre había apostado por regímenes fuertes, despóticos y tiránicos para combatir al comunismo y a todo enemigo a su hegemonía mundial. No había dudado nunca en utilizar toda la parafernalia de su poderío militar y político para salvaguardar sus intereses mundiales. Cuando EEUU necesitaba de enemigos hechos a la medida de sus intereses y éstos aparecían débiles, EEUU los fortalecía artificialmente para justificarse y legitimarse. Si tenía que inventarse ataques a sus intereses para justificar una intervención militar directa, lo hacían sin ningún tipo de escrúpulos. Los genocidios y crímenes de lesa humanidad eran parte de la agenda de EEUU para sostener su hegemonía. Sea el genocidio de la dictadura de Suharto en Indonesia, a quien EEUU siempre apoyó, o los crímenes de lesa humanidad cometidos por las dictaduras del cono sur en América Latina, EEUU nunca tuvo reparos ni escrúpulos a la hora de mantener su poder mundial. Sin embargo, el arribo de las corrientes neoliberales implica un cambio de visión en los formatos políticos de intervención imperial. El neoliberalismo propone una economía social de mercado autorregulada por el mecanismo automático de los precios en un contexto de un Estado que se constituye en garante y protector de los mecanismos de mercado, vale decir, el Estado social de derecho. El formato de las dictaduras y los regímenes despóticos se tornan anacrónicos y disfuncionales en el mundo neoliberal. En efecto, una dictadura se vuelve contradictoria y antitética con el esquema de “economía social de mercado” porque no permite la necesaria “seguridad jurídica”, habida cuenta de que transfiere poderes políticos al dictador o al régimen despótico, poderes que bien podrían descansar en las anónimas fuerzas del mercado, y la seguridad jurídica es fundamental para la convergencia normativa y la gobernanza mundial. La idea política del neoliberalismo es la de transferir esos poderes políticos y decisorios a las fuerzas del mercado, y al interior de éstas a las empresas privadas y esto solo se logra desde un “Estado social de derecho”.
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EEUU intentó la vía del régimen despótico con la imposición y construcción de la economía social de mercado, en un primer conato apoyando a la dictadura chilena de Pinochet. Pero aún así fue un experimento que estuvo a punto del fracaso total apenas a cinco años de iniciado el ensayo. Chile, a fines de la década de los setenta e inicios de los ochenta, entró en una profunda crisis económica que casi da al traste el modelo de economía social de mercado de la dictadura, de hecho, ésta tuvo que dar marcha atrás para salvarse a sí misma y salvar al modelo neoliberal. De haberse producido una crisis irreversible, no habría habido posibilidades de utilizarlo como “efecto-demostración” en la transición a la democracia. Por ello, la crisis económica chilena, y la comprobación de que en América Latina, habían fuertes organizaciones sindicales y populares, y los Estados latinoamericanos habían desarrollado marcos jurídicos de intervención sobre la economía con fuertes apoyos sociales, generaron la necesidad de incorporar un formato político (que ya había sido experimentado en Alemania, en Inglaterra y en el mismo EEUU), al formato económico neoliberal. Por ello, en la transición a la democracia en América Latina, está en juego el formato que va asumir el sistema político, pero siempre como telón de fondo, a un Estado no interventor en la economía. Las democracias que nacen en América Latina durante la década de los ochenta verán trazados sus límites y posibilidades. Tienen como tarea política construir y consolidar el neoliberalismo. Para que no queden dudas de que se trata de una transición geopolíticamente controlada el signo de la guerra y la conflictividad social se instalan como su horizonte de constitución política y social. En efecto, EEUU interviene en pleno proceso de transición democrática en América Latina generando puntos calientes de conflicto al que eufemísticamente se los conoció como “conflictos de baja intensidad”. La guerra, la intervención, la violencia y el miedo como heurística de la democracia permitieron que la transición sea ordenada y bajo un esquema previamente definido desde el poder imperial. Las democracias latinoamericanas tendrían que necesariamente adoptar el formato, al decir de Agustín Cueva, de “democracias restringidas”. El estatuto de violencia y de intervención militar son su contexto de constitución y su horizonte de posibilidad. Las feroces dictaduras del Cono Sur, y de Centroamérica habían permitido la desaparición o desarticulación de cualquier forma de organización social, popular o sindical que cambie el rumbo de la transición a la democracia. Las dictaduras habían logrado generar un miedo social que desarmaba cualquier capacidad de respuesta desde las organizaciones sociales, populares y sindicales al nuevo formato de Estado neoliberal que se impondrá con el retorno a la democracia.
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La región latinoamericana que más sufrió la intervención directa de EEUU fue Centroamérica y, en concreto, Nicaragua. La revolución sandinista tenía que ser eliminada como una opción diferente al Estado social de derecho. En esa pequeña nación, en los años ochenta, se jugaba el destino de la democracia latinoamericana. Si los sandinistas lograban consolidar su modelo democrático, diferente al modelo neoliberal, entonces la transición a la democracia habría tenido otros horizontes de constitución política porque el Estado social de derecho habría tenido que disputar las nociones de sentido de la democracia, la participación social y las instituciones que regulan a la sociedad con un formato político diferente. De la misma manera que la revolución cubana había provocado cambios en toda América Latina, cambios ordenados, vigilados y autorizados por EEUU155, la revolución sandinista podía abrir el espacio de posibles sociales a las luchas por la democracia en la región. Derrotar a los sandinistas era una tarea histórica que definía las posibilidades de la democracia en América Latina. Allí, en Centroamérica, se crearon las condiciones políticas sobre las cuales iría a transitar el paso a la democracia: democracias autoritarias, si cabe la expresión, fuertemente corporativas y patrimoniales, censatarias, clientelares y totalmente alineadas con la agenda de Washington. La transición democrática era la expresión de una necesidad de “modernización” para poner a Latinoamérica a tono de los tiempos neoliberales y conservadores. Por ello, en la mayoría de los casos, esa transición está marcada por las ausencias profundas de las voces críticas, de los movimientos obreros, y, al mismo tiempo, por la incorporación de las elites criollas hacia el sistema-mundo como parte subordinada del nuevo capital financiero mundial. Empero de ello, lo que contribuyó a dar una contextura especial a esas democracias y constituyó un atajo en su camino al neoliberalismo, fueron las políticas de ajuste del FMI, y el fenómeno de la deuda externa. La democracia del ajuste: deuda externa y capital financiero La transición a la democracia en América Latina es un proceso global que se inscribe al interior de las dinámicas del sistema-mundo que está girando de manera vertiginosa hacia el polo neoliberal, y cuyo norte es la creación de la economía social de mercado y su correlato en el Estado social de Derecho, bajo la hegemonía del capitalismo monopolista de Estado de EEUU. La transición a la democracia está hecha para desmantelar al Estado industrializante, romper las resistencias sociales fagocitándolas al interior del proyecto político neoliberal, e inscribirlas en la periferia del sistema-mundo como regiones controladas política y económicamente, al interior 155
Para neutralizar los efectos de la revolución cubana en América Latina, EEUU creó una agencia específica al efecto, el Punto IV, y con el apoyo de la ayuda americana (USAID), creó la Alianza para el Progreso, un mínimo Plan Marshall para la democratización y apertura en los rígidos y cerrados sistemas políticos y económicos de la región.
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de un proceso global de una nueva división internacional del trabajo. En ese sentido, los sistemas políticos de la transición a la democracia tienen que adecuarse a los formatos del Estado social de derecho. Se hace necesario, entonces, una modernización de los sistemas políticos y una modernización de las élites políticas latinoamericanas. La transición
a la
democracia es el formato político para las necesidades de hegemonía del sistema-mundo controlado desde EEUU. Sin embargo, lo que torna conflictivo y complejo al proceso de transición a la democracia es la presencia del fenómeno de la deuda externa y la imposición de las políticas de ajuste macrofiscal por parte del FMI. En efecto, la transición a la democracia en América latina, es coincidente con la crisis de la deuda externa, la conformación de los euromercados de capital, y el ajuste macrofiscal del FMI. De ahí que la democracia en América Latina, y sobre todo sus sistemas políticos, hayan tenido como tarea fundamental procesar, de una parte, las transformaciones inherente al modelo neoliberal que buscaba salvar y fortalecer a los euromercados de capitales conformándolos como un espacio de regulación del capitalismo a nivel mundial; y, de otra, desmantelar al Estado industrializante, a sus marcos jurídicos y sus instituciones para, finalmente, transferir las capacidades de decisión y de poder a las nuevas elites vinculadas al capital financiero internacional. Para llevar adelante ambos procesos la democracia del ajuste tuvo que cerrar todas las opciones de representatividad, democracia y participación social, y blindar al sistema político de toda contaminación democrática. La democracia del ajuste se convirtió en un formato autoritario, amparado en la figura del presidencialismo, y en el cual las decisiones del poder, esto es, el ajuste macrofiscal y las reformas neoliberales, se tomaban desde ámbitos de decisión alejados de todo control social y político. La democracia del ajuste transfirió las capacidades de decisión política hacia sus instituciones económicas, en lo fundamental el Banco Central y el Ministerio de Economía. Produjo cambios jurídicos en virtud de los cuales el Banco Central se convertía en una institución autónoma de todo control social y político, y dependiente directamente del FMI. El sistema político, de su parte, servía como escudo de protección de los verdaderos centros del poder y, al mismo tiempo, como mecanismo de catarsis política. Los descontentos sociales al ajuste solamente tenían un formato políticamente aceptado y jurídicamente reconocido de desfogue: las elecciones. Pero las elecciones eran en realidad un simulacro de la política porque las decisiones fundamentales sobre la economía y la sociedad ya habían sido tomadas desde el centro del sistema-mundo y habían sido impuestas por la vía de las condicionalidades del FMI. Las decisiones económicas se separaban de toda posibilidad de control social y popular, bajo el argumento de la “seguridad jurídica” y la “estabilidad económica”.
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Para lograrlo, el sistema político de las nacientes democracias, tuvo que ceder espacios políticos para que la gestión política, financiera, social y administrativa del nuevo modelo de economía social de mercado sea administrada directamente desde el FMI. En otras palabras, la transición a la democracia, signada bajo el esquema neoliberal, tuvo que ceder la soberanía sobre la política económica al FMI, al Banco Mundial y al complejo institucional de la reforma estructural, es decir, a los centros de decisión del sistema-mundo capitalista. Se trató de un ejercicio de colonialismo económico directo que tenía la apariencia de legalidad y legitimidad otorgada por la fachada democrática. La democracia latinoamericana se tiñó de los colores indelebles del neoliberalismo. Durante la democracia del ajuste, los sucesivos cambios de gobierno no alteraron un átomo el programa neoliberal. Todos los gobiernos, de una u otra forma, e independientemente de su color político, una vez electos y a pesar de sus discursos electorales fuertemente críticos con las políticas económicas vigentes, terminaban administrando el ajuste y la reforma neoliberal. En efecto, independientemente del color político del gobierno de turno, las tareas políticas de las respectivas agendas gubernamentales las cumplían los tecnócratas del FMI y del Banco Mundial. Las Cartas de Intención suscritas con el FMI eran los verdaderos planes y programas de gobierno en donde constaban de manera precisa las metas y objetivos a cumplir en materia de política económica. Los sistemas políticos se limitaban a aprobar las reformas jurídicas necesarias para la transformación neoliberal. Casi todos los partidos políticos suscribieron la agenda de la estabilidad macrofiscal, la independencia y autonomía del banco central, la necesidad de ajustes económicos, la flexibilización salarial, las privatizaciones, el aperturismo indiscriminado, la seguridad jurídica, etc. Los partidos políticos más hegemónicos y con mayor presencia electoral, suscribieron sin reservas la construcción del Estado social de derecho y la economía social de mercado. La larga noche neoliberal había llegado a América Latina de la mano del FMI, del Banco Mundial, del complejo institucional de la reforma estructural y de la complicidad de los sistemas políticos de la región. Una ola de violencia, represión, persecución y ortodoxia económica cerraron cualquier posibilidad de debate, discusión y crítica al neoliberalismo. La democracia representativa y sustentada en rígidos sistemas electorales que fue aprobada en los procesos de retorno a la democracia, provocaba cambios gubernamentales, y servía como válvula de escape para las presiones sociales, pero la brújula siempre miraba al norte neoliberal. Todos los gobiernos cumplían de manera indefectible las tareas que les asignaban el FMI y el Banco Mundial. Muchos gobiernos de la región se disputaban el dudoso privilegio de ser los alumnos preferidos del FMI y del Banco Mundial y cumplían con exceso las tareas del ajuste macrofiscal, la reforma estructural, la desconexión territorial y la convergencia normativa.
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Todos se legitimaban desde una posición de inevitabilidad de las medidas económicas neoliberales. La región entera adecuó los sistemas políticos al ajuste macrofiscal, optando por regímenes presidencialistas fuertes. Los ministros de economía, y los presidentes de la banca central se convertían en los centros del poder y de las decisiones más importantes de cualquier gobierno. Las misiones del FMI que frecuentemente visitaban a los países de la región emitían criterios calificadores sobre la gestión de estos ministros o tecnócratas que a su vez se convertían en garantía de su propia estabilidad. Este periodo caracterizó la democracia del ajuste. Sin embargo, sobre este periodo se traslaparía otro, más denso, más complejo, más ambiguo y que implica la puesta a punto de los sistemas políticos de la región para los procesos de convergencia normativa y la gobernanza mundial. Se trata del posneoliberalismo. Una continuación de la democracia del ajuste pero con una hoja de ruta que tiene como norte la gobernanza mundial corporativa. Biopolítica y tanatopolítica en la democracia del ajuste La democracia pudo alojar al ajuste macrofiscal del FMI y a la reforma estructural del Banco Mundial, gracias al discurso de la crisis económica. Al tenor de este discurso se pudo desarmar la estrategia de industrialización y crecimiento endógeno. El discurso de la crisis reactualizaba las nociones de la escasez de recursos y convertía a la escasez en una axiomática que relevaba de leyes naturales. La referencia a la escasez y a las leyes naturales le otorgaron una validez epistemológica importante al ajuste macrofiscal del FMI, éste se legitimaba ante la sociedad y justificaba la dureza de sus medidas en función de una lógica que permitía administrar de manera eficiente, racional y coherente los recursos escasos de la sociedad. El discurso de la crisis disciplina a las sociedades y las hace entrar en las coordenadas históricas de la escasez, ante el hambre las voluntades más recias tienden a doblegarse156 . La crisis crea esa heurística del miedo necesaria para el terrorismo económico del neoliberalismo. La crisis apela a la escasez y ésta genera un régimen de verdad sobre la administración de los recursos escasos. En este régimen de verdad, se crea una administración política sobre la vida a la que he denominado como biopolítica y que tiene, entre otros 156
“En general, es solo el hambre lo que puede aguijonearlos y moverlos (a los pobres) a trabajar … el hambre no es sólo pacífica, silenciosa, una presión constante, sino que, como la motivación más natural para la industria y el trabajo, induce los esfuerzos más poderosos..” Townsend, citado por Karl Polanyi: La Gran Transformación, op. cit., pp 167
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propósitos, crear las condiciones sociales necesarias y pertinentes para el neoliberalismo, de tal manera que se pueda dominar con el consenso. Esta hegemonía del neoliberalismo se ejerce, estructura, consolida y difunde gracias a los discursos de poder del neoliberalismo. Estos discursos de poder y el aparato mediático y académico que le es correlativo, generan adhesiones sociales sobre la propuesta neoliberal de administrar los recursos escasos, es decir la crisis, desde las prescripciones neoliberales de la austeridad, la disciplina, la frugalidad social, la desinversión y la recesión. La sociedad entera es convencida de que debe administrar de manera conveniente estos recursos escasos y que el FMI y el Banco Mundial están haciendo, en ese sentido, lo mejor para lograr la estabilidad económica necesaria y la mitigación y alivio de la pobreza, amén de sus recomendaciones por la gobernabilidad del sistema político y la conservación de los recursos naturales. Los discursos de poder inciden sobre la subjetividad social y contribuyen a crear comportamientos sociales específicos y en correspondencia con las necesidades del neoliberalismo. De ahí que en la episteme neoliberal haya surgido la necesidad de incluir a estos comportamientos humanos dentro de la lógica de los mercados por la vía del institucionalismo económico. Empero, sobre este régimen político sobre la vida también se generó un régimen político sobre la muerte, es decir, tanatopolítica. Como derecho sobre la muerte implicó un uso y dosificación de la violencia para sostener la vigencia del neoliberalismo. La tanatopolítica fue el eje estructurante de las dictaduras militares del Cono Sur, pero también se transformó en la condición de posibilidad para la criminalización social para garantizar el despojo y el saqueo. Entre la biopolítica, la tanatopolítica y la geopolítica existe, sin embargo, un soporte que los vincula al interior de la hoja de ruta neoliberal. Este vínculo está en las lógicas inmunitarias del poder, es decir, en aquellos discursos y prácticas que tienen como objetivo neutralizar la capacidad que tendrían las sociedades de oponer resistencia a la biopolíticas y tanatopolítica neoliberal. Uno de los dispositivos más importantes de las lógicas inmunitarias del poder está en el discurso y la práctica de los derechos humanos, porque permiten la fragmentación de la economía con respecto a la política. Es decir, se puede acusar al neoliberalismo de violación a los derechos fundamentales sean de un individuo o de una comunidad, pero no se puede acusarlo como modelo económico en sí mismo. Fue por ello que se pudo acusar a Pinochet o a los represores del Cono Sur, pero no se pudo poner en el banquillo de los acusados al modelo económico,
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social y político que ellos impusieron a sangre y fuego. En definitiva, los muertos, perseguidos, torturados y desaparecidos fueron el costo de la imposición neoliberal, y es este modelo al que hay que cuestionar. Los derechos humanos, en virtud de que formaban parte de las lógicas inmunitarias del poder, enfocaron su atención en las consecuencias pero dejaron el campo libre a las causas. En ese sentido, fueron y son funcionales al proyecto neoliberal. Forman parte de la praxis del neoliberalismo. Son el sustento de las transformaciones inherentes al posneoliberalismo.
La democracia disciplinaria La sospecha como hermenéutica Hay una aprensión con respecto a la democracia liberal, a los gobiernos latinoamericanos que se autodenominan de izquierda y socialistas, a los discursos que legitiman a esos gobiernos y a su praxis política. Una desconfianza que se ve avalada y confirmada por la presencia de fenómenos que, en otras circunstancias, habríamos claramente inscrito en las coordenadas del neoliberalismo pero que ahora son más esquivos y ambiguos a la hora de las definiciones políticas. Una sospecha de que algo está ocurriendo con los sistemas políticos de la región cuando estos gobiernos no tienen problemas a la hora de ganar una elección o reelegirse de manera continua apelando a prácticas que en la era neoliberal ya eran reprochables. La duda se cierne cuando se trata de clasificar a actos políticos eminentemente represivos y autoritarios que forman parte de estos gobiernos que, empero, se sustentan en discursos de izquierda. Hay una especie de hilo conductor entre el derechista gobierno de Álvaro Uribe en Colombia, y los gobiernos supuestamente de izquierda (o de centro-izquierda) de Hugo Chávez en Venezuela, Lula en Brasil, Bachelet en Chile, Correa en Ecuador, Lugo en Paraguay, Vásquez en Uruguay, Ortega en Nicaragua y Kirchner en Argentina. De algún modo una misma trama los envuelve y les otorga un rasgo que los identifica y los hace comunes de manera independiente de su discurso político o de su necesidad de autoidentificación. En efecto, más allá de las retóricas legitimantes de estos gobiernos existen realidades concretas que los adscriben y los hacen funcionales a las nuevas derivas de la acumulación del capital, del mismo modo a lo sucedido en las épocas del ajuste macrofiscal de los años ochenta, y en las épocas de la privatización del Estado por la vía de la reforma estructural del Banco Mundial en los años noventa, cuando los sistemas políticos de la región adecuaron sus discursos y su praxis
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para cubrir, justificar y permitir el modelo neoliberal; ahora, independientemente de lo que ahora digan estos gobiernos, la privatización de los territorios avanza a una velocidad acelerada, los planes de integración multimodal no se han detenido, las condiciones de pobreza, explotación, discriminación y concentración del ingreso se han incrementado, la región sigue produciendo aquellos bienes y servicios que el sistema-mundo necesita y sigue inscrita en las desiguales e injustas relaciones centro-periferia. Por ello, cabría preguntarse: ¿Qué esconde este proceso de reconstitución de los sistemas políticos de la región que cambia la política pero que deja intacta la estructura económica del poder? Qué dinámicas políticas pueden desprenderse de estos nuevos gobiernos? ¿Son gobiernos de izquierda? ¿Son socialistas? ¿Qué significa “socialismo” para ellos? ¿Por qué pueden ganar con tanta facilidad una elección? ¿Qué sistema político se está configurando al abrigo de las retóricas socializantes e izquierdistas? Ahora bien, es cierto que casi todos ellos han hecho un uso exhaustivo del Estado que en los años ochenta habría sido impensable, y eso es justamente lo que nos lleva a equívocos, porque creemos que algo de gasto fiscal en salud y educación, un mínimo de preocupación social en bienestar público, una política asistencialista basada en subsidios focalizados o una presencia de regulación del Estado sobre los mercados, representan una ruptura fundamental con el neoliberalismo. Sin embargo, fue el mismo Banco Mundial a fines de los años noventa quien propuso la reconstrucción del Estado. Ha sido el Banco Mundial quien ha propuesto la focalización de subsidios para la población más pobre. Fue uno de los teóricos del cambio institucional del Banco Mundial, y premio Nobel de economía, quien ha sido uno de los críticos más radicales al FMI. Ha sido el Banco Mundial quien propuso los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM’s), al igual que los mecanismos de participación ciudadana y descentralización, que se han convertido en la brújula política de los gobiernos socialistas (y también no-socialistas) de la región. Entonces, ¿qué tipo de socialismo es éste que replica la prosa y las intenciones del Banco Mundial? ¿Qué tipo de izquierda es ésta que se siente tan cómoda en el libreto liberal de la política? ¿Por qué los movimientos sociales no pueden deconstruir y develar el verdadero rol político de estos gobiernos? Se ha propuesto la definición del populismo para intentar si no comprenderlos, al menos clasificarlos, pero el populismo es una definición demasiado fácil que más bien encubre los procesos reales que caracterizan a estos gobiernos y da cuenta solamente de una forma de hacer gobierno pero no de la forma de ejercer el poder. Por ello, creo que habría que distanciarse de la categoría de populismo para comprenderlos. Puede ser que, a pesar de que la geografía política los ubique en los extremos, pero en las formas Uribe en Colombia, y Chávez en Venezuela sean
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muy parecidos, así como Correa en Ecuador, o Lula en Brasil, pero no es solamente el parecido en la forma lo que llama la atención sino el trasfondo que los identifica y los proyecta en la geopolítica de la acumulación del capital y en la biopolítica/tanatopolítica del neoliberalismo. La cuestión, por tanto, es comprender la textura política de esa trama que los ubica en un mismo proceso y bajo una misma dimensión. Esa cuestión de fondo, sin duda, hace referencia a la acumulación de capital y a las luchas de clases que le son inherentes, y que se inscriben en las nuevas dinámicas del sistema mundo ahora sumido en una de sus crisis más profundas. Independientemente de sus retóricas legitimantes, ninguno de esos gobiernos se ha constituido en un obstáculo a la acumulación del capital. Estos gobiernos, en consecuencia, no representan ninguna salida al capitalismo, ni siquiera una alternativa en la cual pueda pensarse a futuro, sino en la continuación de las relaciones centro-periferia del imperialismo. Pero esta explicación solamente es una heurística en la cual situar algunas hipótesis. Primo: la taumaturgia del discurso liberal En todos estos países latinoamericanos las disputas políticas intentan resolverse al interior de la institucionalidad vigente y son procesadas desde el discurso liberal. Los gobiernos de izquierda de la región retoman un entramado institucional que ha sido diseñado y puesto en marcha desde las lógicas de intervención del Banco Mundial. La institucionalidad que los gobiernos de izquierda han heredado es una institucionalidad construida desde el neoliberalismo. Aquí se plantea una contradicción lógica de gobiernos que se dicen socialistas o que adscriben de alguna manera a las tesis de la izquierda política, pero que se dirimen, se estructuran, y a la larga definen la correlación de fuerzas en las luchas del poder al interior de las coordenadas del liberalismo y de sus instituciones. Es decir, es el liberalismo el que establece el marco general en el cual situar las respuestas antisistema y antiliberal de los discursos legitimantes de estos gobiernos, lo que por definición es un contrasentido, porque si el discurso es socialista y si con ese discurso se ganan las elecciones, lo menos que deberían hacer es construir una mínima institucionalidad política que de alguna manera se relacione con el proyecto socialista, algo que ningún gobierno que se dice socialista lo ha hecho hasta el momento. Las Misiones de Venezuela, o el Bono de Desarrollo Humano en Ecuador, o la Bolsa Familiar en Brasil, o Mi Familia Progresa en Guatemala, o el Bono Juancito Pinto, o el bono Yo sí puedo, en Bolivia, entre varios ejemplos, no implican institucionalidad socialista sino asistencialismo puro y duro al mejor estilo del Banco Mundial. Por ello, al situarse el debate
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político al interior del liberalismo se produce una ruptura, de las tantas que son inherentes al liberalismo, entre el discurso del socialismo y la praxis del gobierno. En otras palabras, son gobiernos que se dicen socialistas pero las decisiones que han tomado nada tienen que ver con un proyecto de izquierda o socialista. A nadie se le puede ocurrir calificar como un gobierno socialista a Lula, sin embargo se piensa como si el gobierno de Lula, o el de Chávez, o el de Correa, o el de Lugo, o el de Vásquez, de alguna manera sean de izquierda. Se trata de una especie de razón esquizoide que no quiere verse en el espejo y que resiste el principio de realidad de comprenderse a sí misma sin necesidad de recurrir a su propio discurso legitimante. De ahí que el discurso de izquierda sea fundamental para construir la legitimidad electoral de estos gobiernos pero que sea inconveniente a la hora de tomar decisiones. En Brasil, o en Venezuela, o en Ecuador, o en Nicaragua, esta apelación a la izquierda se ha revelado como un excelente dispositivo ideológico para desarmar las resistencias y las luchas sociales en una práctica que también releva de las lógicas inmunitarias del poder. En el caso de que los movimientos sociales critiquen a los gobiernos que se dicen de izquierda, automáticamente esta crítica es puesta fuera del debate y acusada de hacerle el juego a la derecha. El espacio de la crítica social se ha cerrado y todo gracias a la taumaturgia de la utilización de un discurso político que tenía pretensiones emancipatorias y que ahora solamente es parte de un dispositivo del poder. Secondo: el sistema político liberal y el simulacro del poder Al inscribirse en la matriz del liberalismo, los conflictos sociales, vale decir la lucha de clases, se convierten en conflictos que pueden procesarse desde el sistema político liberal. Se trata de la institucionalización de toda la conflictividad social al interior de la lógica del poder. De ahí que las organizaciones sociales ahora tengan que, necesariamente, pasar por las aduanas del sistema político para validar desde sus reclamos más puntuales hasta su proyecto histórico. Si se quiere cambiar al sistema habrá que primero pedirle su permiso y consentimiento. Llevar toda la energía social e histórica al sistema político liberal equivale a fagocitarla en la episteme y en la praxis del poder. De lo que se trataría ahora, para una organización social que tiene un proyecto histórico, no es cambiar al mundo sino ganar una elección. Y las elecciones se ganan con votos no con organización, menos aún con un proyecto político que se pretende alternativo al sistema. Para conquistar votos es necesario suscribir toda una parafernalia tecnológica de manipulación social en la cual los partidos políticos se convierten en maquinarias electorales que se activan en
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elecciones y que se desactivan al instante de ganar o perder una elección. Curiosa paradoja de los movimientos sociales y organizaciones políticas antisistema y que se decían de izquierda y que ahora suscriben, apoyan y forman parte de los gobiernos de izquierda, la de actuar en función de la sístole y diástole del sistema político liberal. Una paradoja que a la larga termina domesticando a esos partidos antisistema y de izquierda y haciéndoles creer que el mundo puede ser cambiado desde las elecciones y que un poco de gasto social en salud y en educación bien valen una revolución. Tertio: el reality como real politik La domesticación a las organizaciones sociales de izquierda y a los movimientos políticos de izquierda, pasa por un tamiz que criba la ideología y que deja aparte todos los elementos que puedan permitir una deconstrucción crítica del sistema. Esta criba ideológica corresponde a un momento de control disciplinario no solo a los cuerpos dóciles del sistema sino también a sus subjetividades. El capitalismo, y eso lo sabemos desde Marx y su crítica a la reificación pasando por la Escuela de Frankfurt, el concepto de hegemonía de Gramsci y aquel del biopoder de Foucault, ha logrado desarrollar una tecnología de control social a las subjetividades individuales que se convierte en la mejor garantía de su poder y dominación. Quizá el culmen de esta tecnología está en la neuroeconomía y en los complejos modelos matemáticos que tratan de describir el comportamiento cerebral ante la información emitida por los mercados, pero esa es otra discusión. Todos los días el sistema secreta ideología y la convierte en la ideología dominante (era Marx quien decía, precisamente, que la ideología dominante de una época era la ideología de la clase dominante). Uno de los elementos claves está en la conversión de lo real como espectáculo, un proceso que fue ya analizado y denunciado por Guy Debord y por toda la crítica al capitalismo como sociedad del espectáculo que hicieron los letristas y los situacionistas. Lo real se convierte en el simulacro de sí mismo por la intermediación del espectáculo, tal como lo analiza el filósofo francés Jean Baudrillard. En ese espectáculo, la política adquiere la consistencia del reality show. Pero la mirada que observa ese reality, es una mirada trabajada desde el poder. Es una mirada que mira pero que no ve. No puede ni entrever ni comprender el denso entramado de relaciones de poder que conducen, estructuran, definen y controlan aquello que mira. Solamente ve lo real como una multiplicidad compleja de varios elementos que apenas entrevistos se le escapan.
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En ese mundo no hay espacio para la racionalidad, para la especulación teórica, para el razonamiento crítico, para el debate de posiciones. No hay el más mínimo resquicio para la comprensión. En ese mundo de imágenes que se repiten a velocidades increíbles la única relación con el mundo, con esa realidad, es a través de lo que se siente no de lo que se comprende. El mundo está hecho para ser sentido no para ser comprendido. La realidad que el capitalismo genera es una realidad fractal en el sentido en el que los elementos que la constituyen se fragmentan ad infinitum e impiden una comprensión de la totalidad. Solo queda ese resto de la realidad que el poder lo presenta como espectáculo y que a su vez se representa como show, como reality, como aquello que aparentemente se entiende pero que en realidad se suscribe sin comprender. La política convertida en show, en reality, en espectáculo, es la garantía del poder. Ahora bien, estas reflexiones han sido realizadas desde varias dimensiones y corresponden a un pensamiento crítico de larga data en la izquierda; sin embargo, ahora constituyen el ser político de los partidos que se dicen de izquierda y que forman parte de algunos gobiernos de la región. Es una izquierda que arrió las banderas de la crítica en beneficio de la real politik, que no tiene escrúpulo alguno en convertir a la política, en especial a su política de izquierda y de transformación, en parte del show, del reality, del espectáculo. Una izquierda que conoce bastante bien lo que significa la reificación, pero que ahora apuesta precisamente a ella para sostenerse en el poder. Por ello, al aceptar el hecho de que la política se define desde el liberalismo y que es necesario entrar a la disputa política desde la arena electoral, se acepta la conversión de la política como espectáculo y, lo que es más paradójico, se hace todo lo posible para formar parte de ese espectáculo porque las elecciones se ganan con votos, y los votantes se identifican con una opción política no por su proyecto sino por su adscripción afectiva. La política electoral juega a las imágenes no a los contenidos. La realidad es una imagen del mundo del espectáculo, y éste es la tramoya creada desde el poder. La política se convierte en imagen pura, en iconografía, en sentimiento, en afectividad. No hay espacio para la reflexión, para el pensamiento, para la crítica, para el debate, vale decir, para la política. La izquierda, por consiguiente, tiene que capturar esos votos y tiene que jugar las reglas de juego del sistema, manipulando, mintiendo, falsificando y contribuyendo a reforzar esos mecanismos de control social sobre las subjetividades. En otras palabras, al momento de entrar en el escenario electoral, la izquierda no tiene otra opción que utilizar los mismos mecanismos de biopoder que manejan y controlan las subjetividades sociales, y que han sido desarrollados y desplegados desde el poder. La izquierda, quizá a su pesar, se convierte en cómplice del poder.
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Ahora bien, es cierto que lo electoral está inscrito en esas coordenadas del liberalismo y, en definitiva, qué se le va hacer si el fin justifica los medios y de lo que se trata es de ganar una elección, pero la izquierda que ha ganado esas elecciones en América Latina y que ejerce el poder y que se legitima desde un discurso que de alguna manera se relaciona con el socialismo, ha convertido a este mecanismo en un fin en sí mismo. Ha hecho del espectáculo su razón de ser y prolonga al infinito los recursos mediáticos de la ideología para conservar el poder. La izquierda que está en los gobiernos de la región se ha convertido en una parodia de sí misma. No se diferencia en nada de sus homólogos de la derecha, porque una vez en el poder utiliza estos mecanismos de control social para garantizar su permanencia en el poder, para comprar adhesiones electorales y popularidad. Ha convertido un mecanismo que pudo haber tenido su legitimidad al momento de disputar el poder en un leit motiv de su propio poder. Es una izquierda que tiene que destruir a las organizaciones sociales a través de la cooptación a las dinámicas del Estado, que tiene que controlar los discursos sociales para evitar las disidencias y disensos, que tiene que subyugar la energía política social utilizando los mecanismos electorales no como una opción de disputa de poder sino como un ejercicio permanente y cotidiano de ejercicio del poder. Se ha revelado la mejor alumna de manipulación de masas que harían palidecer de envidia a los expertos del Instituto Tavistock, a no ser que estos mismos tecnócratas formen parte de estos gobiernos de izquierda. En otras palabras, la izquierda, o más bien aquellas formaciones políticas que para legitimarse se reclaman como parte de la izquierda, juegan a la ideología y consolidan el control biopolítico del poder, porque son una apuesta del poder, porque representan al poder. No han roto con esos mecanismos disciplinarios a las subjetividades y que relevan de la biopolítica y que se expresan en el espectáculo, sino que los consolidan y los llevan a un nivel de mayor extensión y complejidad. Ahora utilizan la parafernalia electoral que controla y vende una imagen de política en el entramado del espectáculo, como una condición de posibilidad de su propio poder. No es una izquierda deliberativa, emancipadora, crítica y abierta, sino una opción de poder que ha llevado los contenidos del control biopolítico como táctica recurrente de su propio poder. Esa izquierda se ha convertido a sí misma, y al proyecto histórico del socialismo, en un espectáculo. El socialismo de ahora es parte de la tramoya del poder en la que el simulacro de su discurso lo presenta como un decorado más del show de la política. Es un socialismo políticamente correcto y domesticado en las dimensiones del espectáculo.
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Tetra: La democracia como dispositivo del poder Los supuestos anteriores tienen un rol de premisas: el objetivo de las izquierdas en el poder es disciplinar las luchas, resistencias y propuestas alternativas al interior de la democracia liberal. No hay otro espacio posible a nivel histórico que aquel de la democracia liberal: el horizonte de posibles sociales se ha cerrado, Fukuyama tenía razón: la historia tiene su fin en la democracia liberal y la izquierda que está en el poder en varios países latinoamericanos lo demuestra. Ahora bien, esto no significa en absoluto que se desprecie a la democracia, sino que es necesario comprender que alrededor de esta categoría política de la democracia se ha creado un verdadero fetiche que tiene como objetivo impedir un debate que abra la democracia hacia nuevas posibilidades libertarias, críticas y emancipatorias. La democracia existente está constreñida a las fronteras establecidas desde el liberalismo, y el liberalismo, dígase lo que se diga, siempre será un discurso de poder. En ese sentido, pienso que la democracia se convierte en una especie de dispositivo en los términos dados por Foucault157 . Si nos atenemos a lo descrito por Michel Foucault (y ponemos provisionalmente entre paréntesis aquello desarrollado por Agamben y otros teóricos sobre el dispositivo, que implica al momento un profundo y denso debate), podemos pensar que la democracia cumple las funciones establecidas como dispositivo desde el poder, en primer lugar porque: 1) permite la construcción de discursos, instituciones y prácticas legitimantes del poder, que se constituyen en una red de sentido y significación que encuentran su racionalidad y su legalidad justamente en la democracia liberal; 2) porque es el vínculo que une prácticas de dominación, control, y 157
“Aquello que he ensayado de ubicar bajo este nombre (el dispositivo, P.D.) es, en primer lugar, un conjunto resueltamente heterogéneo que implica discursos, instituciones, arreglos arquitectónicos, decisiones reglamentarias, leyes, medidas administrativas, enunciados científicos, proposiciones filosóficas, morales, filantrópicas, en definitiva, tanto de lo que se dice cuanto de lo que se calla … El dispositivo es la red en la cual pueden establecerse todos estos elementos.” “En segundo lugar, aquello que quisiera identificar en el dispositivo es justamente la naturaleza del vínculo que puede existir entre todos estos elementos heterogéneos. De esta manera, tal discurso puede aparecer tanto como un programa de una institución, cuanto un elemento que permite justificar y ocultar una práctica … o funcionar como una segunda reinterpretación de esta práctica, darle acceso a un campo nuevo de racionalidad. Breve, entre estos elementos, discursivos o no, hay como un juego de cambios de posición, de modificación de funciones que pueden, ellos también, ser muy diferentes”. “En tercer lugar, por dispositivo, entiendo una suerte –puede decirse- de formación que en un momento histórico determinado ha tenido por función mayor de responder a una urgencia. El dispositivo, entonces, tiene una función estratégica dominante”. Foucault, Michel, Dits et Ecrits, Vol. III, (traducción propia). “Ce que j’essaie de repérer sous ce nom (el dispositivo), c’est, premièrement, un ensemble résolument hétérogène, comportant des discours, des institutions, des aménagements architecturaux, des décisions réglamentaires, des lois, des mesures administratives, des énoncés scientifiques, des propositions philosophiques, morales, philantropiques, bref: du dit, aussi bien que du no-dit … Le dispositif lui-même, c’est le réseau qu’on peut établir entre ces éléments.” “Deuxièment, ce que je voudrais repérer dans le dispositive, c’est justement la nature du lien qui peut exister entre ces elements hétérogènes. Ainsi, tel discours peut apparaître tantôt comme programme d’une institution, tantôt au contraire comme un élément qui permet de justifier et de masquer une pratique ... ou fonctionner comme réinterpretation seconde de cette pratique, lui donner accés à un champ nouveau de rationalité. Bref, entre ces éléments, discursifs ou non, il y a comme un jeu des changements de position, des modifications de fonctions, qui peuvent, eux aussi, être très diférents.” “Troisièment, par dispositif, j’entends une sorte –disons- de formation qui, à un momento historique donné, a eu pour fonction majeure de répondre à une urgence. Le dispositif a donc une fonction stratégique dominante.” Foucault, Michel, Dits et Écrits, Vol III, Gallimard, París, pp 299.
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vigilancia. La democracia liberal es el mecanismo sobre el cual pueden engranarse discursos, instituciones, prácticas, que pueden mutar y transformarse continuamente adoptando, como un Proteo incesante, los rostros del espejo de la realidad, a fin de enmascarar los recursos de poder; y, 3) permite la administración y control estratégico tanto de los disensos cuanto de los consensos. La democracia liberal es, en consecuencia, uno de los dispositivos más eficaces del poder. La democracia liberal disciplina el comportamiento político de todos los sectores sociales bajo los formatos establecidos por la burguesía. Crea la ilusión de la disputa por el poder y de la alternabilidad y, en consecuencia, neutraliza cualquier opción alternativa. Domestica a las organizaciones sociales más recalcitrantes y a los intelectuales más críticos, y los hace aparecer como reaccionarios y antidemocráticos enajenándoles cualquier espacio político. Por ello, es conveniente asumir que la posición de la burguesía con respecto a la democracia sea sumamente estratégica y releva de esa pragmática del poder. La burguesía no va a apostar los recursos ni las prerrogativas de su poder en la ruleta de la democracia liberal, todo lo contrario, los va a sujetar de tal manera que siempre consoliden su poder. La democracia liberal tiene los dados cargados. De ahí que la política cuando se sitúa en el contexto de la democracia liberal como un dispositivo, adquiere también la consistencia estratégica de ésta. La política, en definitiva, administra el poder pero desde un solo lado de la balanza. Por ello pienso que si los gobiernos de izquierda en la región hubiesen significado un mínimo peligro para el poder de la burguesía, quizá habríamos hablado de algo que pudo haber sido y no fue, como en el caso de Salvador Allende y el gobierno de la Unidad Popular en Chile. Para la Unidad Popular chilena se trataba de abrir otra vía al socialismo, es decir, de abrir el espacio de posibles históricos. La burguesía no perdonaría jamás esta aventura que ponía en riesgo su poder. La experiencia de la Unidad Popular chilena demuestra en toda su extensión el carácter de dispositivo de poder que tiene la democracia liberal. Ahora bien, lo que se ha expresado en realidad recoge y redunda en los términos de algo que hace algunas décadas lo dijo también Agustín Cueva a propósito de lo que él calificaba como las democracias restringidas de América Latina158. En ese debate de Cueva con Weffort, Laclau, Lechner, Aricó, entre otros, subyace la intención de criticar y cuestionar esa reificación a la 158
Escribe Agustín Cueva a propósito de la democracia liberal: “Dudo, por ejemplo, que el poder se construya a través del voto, no solo por razones abstractas que hoy no me propongo exponer, sino por la buena razón empírica de jamás he visto ni he oído hablar de ningún lugar del planeta en donde asuntos tan decisivos como los que a continuación voy a señalar hayan sido sometidos a votación: a) la cuestión del sistema de propiedad; b) la estructura del aparato militar; c) la constitución de las relaciones que la CEPAL denomina “centro-periferia” (para no hablar directamente de imperialismo).” Cueva, Agustín: Las democracias restringidas de América latina. Elementos para una reflexión crítica. Planeta, Letraviva, 1988, Ecuador, pp. 19. cursivas en el original.
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democracia y que Cueva denuncia porque la democracia no es un cascarón vacío sino que replica los contenidos del poder. Se trata de un debate que ahora tiene plena vigencia y actualidad porque es necesario comprender los horizontes históricos que están delineando gobiernos de izquierda que, paradójicamente, se parecen mucho a los diseños del poder. Quisiera, en consecuencia, añadir a la desconfianza de Cueva con estos discursos legitimadores del poder, y desmovilizadores de las resistencias y que constan en la reificación del discurso de la democracia y su constitución en un dispositivo de poder, el hecho de que la democracia liberal, en realidad, se constituye en una experiencia disciplinaria de la política, de la praxis liberadora y de las subjetividades críticas y cuestionadoras al sistema. Penta: “las blandas fibras del cerebro” o la biopolítica La democracia liberal es un dispositivo del poder para disciplinar, ordenar y controlar. La democracia liberal es indisociable de la manipulación de los individuos que se convierten en electores de la misma manera que en el mercado se convierten en consumidores. La libertad de elección del consumidor y del votante es una falacia del poder, y eso lo saben bastante bien los expertos en publicidad, mercadeo y control de la subjetividad. Ellos saben que las subjetividades del consumidor o del votante son arcilla dócil en la cual se pueden inscribir las signaturas del poder sin las menores resistencias, críticas ni cuestionamientos159. Ellos saben que vender un candidato en momentos electorales es un asunto de marcas, y en el mundo de las marcas la publicidad impone sus condiciones, y la publicidad es otro de los nombres del control de las subjetividades, de esas fibras blandas del cerebro de las que hablaba Servan, vale decir, de la biopolítica. Pasar el umbral de la democracia como frontera de disputa política con la burguesía, como fue la experiencia de la Unidad Popular en Chile, y en la que aún era posible cambiar al mundo, hacia la democracia disciplinaria160, como mecanismo de control, sumisión y prerrogativa del poder, indica uno de los fenómenos políticos más importantes en la transición del neoliberalismo al pos-neoliberalismo. No hay que olvidar que toda la estrategia del ajuste macrofiscal del FMI y la privatización del Estado llevada adelante por el Banco Mundial, se sustentaron en sistemas políticos democráticos y representativos.
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“Sobre las blandas fibras del cerebro se asienta la base inquebrantable de los más firmes imperios”, decía Antoine Servan, en una cita de Foucault: “El poder psiquiátrico”, FCE, México, 2007, pp. 16 160 Democracia disciplinaria porque utiliza un poder disciplinario, sobre esto último: “… el poder disciplinario es un poder discreto, repartido; es un poder que funciona en red y cuya visibilidad solo radica en la docilidad y la sumisión de aquellos sobre quienes se ejerce en silencio.” Foucault, Michel: El poder psiquiátrico, ob. cit., pp. 39
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La democracia del ajuste y de la reforma estructural tenía un tempo que se sostenía en función del control de la lucha de clases. El discurso de la gobernabilidad de la Comisión Trilateral trataba de extender ese tempo dando vida artificial a los gobiernos que habían suscrito la terapia de shock del FMI y que se agotaban a semanas de haber ganado las elecciones, de ahí la necesidad de otorgar gobernabilidad al sistema político de tal manera que pueda resistir la presión social al ajuste del FMI. De ahí la preferencia por sistemas presidencialistas. Luego de dos décadas de ajuste macrofiscal y de privatización del Estado, el sistema político que garantizó el cumplimiento de las tareas del Consenso de Washington finalmente se derrumbó como un castillo de naipes. La estrategia de la gobernabilidad no alcanzó para proteger a ese sistema político. Pero el sistema político que le ha tomado la posta y que se está consolidando en la región se ha revelado más funcional y eficiente con la acumulación del capital y la disciplinarización de la lucha de clases. Ese sistema político convierte a la democracia en un dispositivo de poder y asume los contenidos del control disciplinario. Luego de dos décadas de intervención sobre el Estado y la sociedad realizados por el Banco Mundial y por las ONG’s de la cooperación al desarrollo, el sistema político que emerge luego del fracaso de la gobernabilidad es más disciplinario y represivo. La democracia disciplinaria La democracia disciplinaria es el final del camino de la democracia de la gobernabilidad y de la privatización del Estado. Es una democracia que utiliza la representación y los sistemas electorales como dispositivos del poder. Una democracia que cierra los espacios deliberativos, consensuales y críticos. Que absorbe la energía social y la lleva al agujero negro de su propio poder. Que se sustenta en una ciudadanía dócil, sumisa, disciplinada, temerosa y frágil. Que fragmenta las solidaridades sociales y las estructuras organizativas para convertirlas en un momento de su propia dinámica. Que convierte a la práctica de gobierno en razón de Estado y al partido de gobierno en partido de Estado. La democracia disciplinaria es una democracia panóptica en el sentido de que necesita vigilar, ordenar, sujetar y controlar. Aquello que vincula el poder disciplinario con la democracia como dispositivo del poder es la biopolíticas/tanatopolítica entendida como la condición de posibilidad que el poder ha generado para intervenir de manera permanente sobre las subjetividades individuales y sociales, y para controlar las disidencias. La democracia disciplinaria une el poder disciplinario que se ejerce sobre el control de las subjetividades y en la cual las personas se convierten en consumidores o votantes cuyas percepciones sobre la realidad son trabajadas por expertos en mercadeo y
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publicidad, con la noción de la democracia como dispositivo del poder que permite la legitimidad de los discursos, las instituciones y las prácticas represivas del poder. La democracia disciplinaria acude, casi por definición, a mecanismos panópticos de control y vigilancia, de ahí la consolidación y la extensión de las formas de criminalización, persecución y violencia social generadas desde el Estado y el partido de gobierno. La democracia disciplinaria lleva la energía política al ámbito del espectáculo, y diseña una trama de control específico y exhaustivo a nivel territorial y de población. En la democracia disciplinaria, los tecnócratas de la biopolítica (como los publicistas, o los consultores políticos electorales), levantan información al nivel más preciso para conocer todos los aspectos relacionados con una población determinada a fin de influir sobre sus comportamientos. Para ello acuden a los mismos mecanismos (y a veces a las mismas organizaciones y empresas), de las corporaciones privadas que tienen un control panóptico sobre poblaciones enteras a nombre de los estudios de mercado y de la demanda de consumidor. La democracia disciplinaria convierte al votante en consumidor político en un contexto de monopolios políticos. La democracia disciplinaria crea ilusiones y simulacros, al tiempo que cierra el espacio de posibles históricos a las alternativas. Quizá por ello, Chávez, Correa, Uribe, Lula, Kirchner, Calderón, inter alia, se hayan convertido en Marcas de publicidad y no en procesos históricos y sociales. Nombres con los que es relativamente fácil ganar una elección porque se han convertido en estrategias de control, monitoreo y mercadeo electoral. Mas, no son solamente nombres, en realidad son marcas del poder. Marcas hechas a la medida exacta del poder en tiempos pos-neoliberales. Marcas que permiten la reconstitución de la dominación y la entrada de toda América Latina hacia el posneoliberalismo. Marcas en las que incluso las retóricas se repiten (la “Pasión por México” de Calderón, se convierte en la “Pasión por la Patria” de Correa). Detrás de estas marcas están pueblos arrasados por las nuevas lógicas del capital que presiona ahora por petróleo, biocombustibles, transgénicos, agua, biodiversidad, servicios ambientales, ejes multimodales. Detrás de esas marcas están líderes sociales criminalizados y perseguidos por “terroristas”, están pueblos empobrecidos, solidaridades devastadas, regiones enteras contaminadas, pueblos ancestrales extinguidos. Estas marcas publicitarias encubren una nueva dinámica de disciplinarización social y de control de subjetividades que relevan de la biopolíticas y la tanatopolítca . La democracia disciplinaria hace que los gobiernos, sean de izquierda o de derecha, abran un espacio de elecciones permanentes y ponen al Estado en función de esos intereses electorales. Para los Presidentes-espectáculo de la democracia disciplinaria no es ningún problema ganar
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una elección o una re-elección, ni tampoco tienen problemas de credibilidad y aceptación, porque siempre están en elecciones, porque todos los días están comprando adhesiones y popularidad, porque todos sus actos están previamente medidos en el baremo de los votantes. Porque han puesto al Estado, a las instituciones públicas y a las políticas públicas en función de su propio nombre, de su propia marca. La democracia disciplinaria realiza algo que fue una utopía en la década de los noventa y que el Banco Mundial no pudo conseguir: la gobernabilidad absoluta del sistema político. La democracia disciplinaria es la continuación de las preocupaciones por la gobernabilidad del sistema político de los años ochenta y noventa, y que tuvo en el Banco Mundial y en la USAID sus principales agencias. Es la consolidación de la gobernabilidad en un proceso que cierra el sistema político a toda oposición tanto de izquierda cuanto de derecha. La democracia disciplinaria y la gobernabilidad comparten la misma estrategia de provocar el temor social y utilizar estratégicamente el miedo como factor político que permite administrar los consensos y los disensos. La democracia disciplinaria es el final del camino de la gobernabilidad, en el sentido en el que la entendía tanto la Comisión Trilateral, cuanto la ideología del orden de Carl Schmitt. La democracia disciplinaria es fundamental a la hora de privatizar los territorios y privatizar la soberanía del Estado. Los acuerdos de libre comercio que ceden la soberanía del Estado-nación, la gobernanza de los recursos naturales que abren el camino para su privatización, las estrategias de descentralización y autonomías que debilitan al Estado-nación y lo convierten en un cascarón vacío de soberanía contractual pero al mismo tiempo fortalecen el monopolio de la violencia legítima en contra de las poblaciones que resisten la privatización territorial, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM’s) del Banco Mundial y los procesos de participación ciudadana y “democracia directa”, la convergencia normativa y la gobernanza mundial, todos estos fenómenos necesitan ser procesados políticamente por ciudadanías dóciles, obedientes y temerosas, y para ello se revela fundamental el poder disciplinario que genera la biopolítica, y la capacidad desmovilizadora que implica la democracia desprovista de todo contenido emancipatorio y liberador. La democracia disciplinaria es la forma que asume el capitalismo en su momento posneoliberal. Chávez en Venezuela, Correa en Ecuador, Uribe en Colombia, Lula en Brasil, Vásquez en Uruguay, Bachelet en Chile, entre otros, de una u otra manera, son Presidentes-espectáculo. Son el producto y el resultado de una dinámica de la acumulación del capital y de la lucha de clases, en las que las nuevas formas de control y disciplinamiento social pasan por las aduanas de una democracia hecha para que todo se mueva y nada cambie.
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