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os dilemas del pluralismo democrático Autonomía versus control

Robert A Dahl

LOS NOVENTA pone al alcance de los lectores una colección con los más variados temas de las ciencias sociales. Mediante la publicación de un libro semanal, esta serie proporciona un amplio espectro del pensamiento crítico de nuestro tiempo.

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Consejo Nacio"al para la Cvltura y las ArIes

AlianzA

MÉXICO, D.F.

EDITORIAL

Para Aun

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO

Autonomía versus control Título original en inglés: Dilemmas 01 Pluralist Democracy AUlonomy versus control Primera edición: 1982 Primera edición en idioma español: 1991 Traducción: Adriana Sandoval © 1982, Yale University

D.R. © 1991, Editorial Patria, S,A. de C.V., bajo el sello de Alianza Editorial San Lorenzo 160, Col. Cerro de la Estrella México, D.F., C.P. 09860 Primera edición en la colección Los Noventa Coedición: Dirección General de Publicaciones del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes/ Editorial Patria, S.A. de C. V. La presentación y disposición en conjunto y de cada página de LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO son propiedad del editor. Queda estrictamente prohibida la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier sistema o método electrónico, incluso el fotocopiado, sin autorización escrita del editor. ISBN 968-39-0521-8 IMPRESO EN MÉXICO

Todas las sociedades políticas se componen de otras sociedades, más pequeñas, de distintos tipos, cada una de las cuales con sus propios intereses y máximas... La voluntad de estas sociedades particulares siempre tiene dos relaciones: para los miembros de la asociación, es una voluntad general; para la sociedad mayor, es una voluntad privada, que frecuentemente se considera recta en el primer sentido y perversa en la segunda. ROUSSEAU,

Economía política (1755).

A fin de que se exprese la voluntad general, es importante, por tanto, que no haya una sociedad parcial en el Estado, y que cada ciudadano sólo dé su propia opinión ... Si hay sociedades parciales, debe multiplicarse su número e impedirse su desigualdad... Estas precauciones son los únicos medios válidos para asegurar que la voluntad general siempre sea ilustrada y que no se engañe a la gente. ROUSSEAU, El contrato social, libro 2, cap. 3 (1762).

El privilegio más natural del hombre, junto al derecho de actuar por sí mismo, es el que consiste en combinar sus prácticas con las de sus prójimos, y el de actuar en común con ellos. Por tanto, ello me lleva a concluir que el derecho de asociación es casi tan inalienable con el derecho de la libertad personal. No obstante, si la libertad de asociación es una fuente fructífera de ventajas y prosperidad para algunas naciones, puede

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Capítulo I pervertirse o ser llevada a excesos por otros. y el elemento vital puede convertirse en un elemento de destrucción. TOCQUEVILLE,

La democracia en América, vol. 1, cap. 12 (1835).

Entre las leyes que rigen las sociedades humanas está una que parece ser más precisa y clara que todas las demás. Si los hombres han de seguir siendo civilizados, o de llegar a serlo, el arte de asociarse unos con otros debe crecer y mejorarse, en la misma proporción en que se incremente la igualdad de condiciones. TOCQUEVILLE,

vol.

EL DILEMA SUBYACENTE

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La democracia en América,

r, libro segundo, cap. 5 (1840).

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Las organizaciones independientes son altamente deseables en una democracia, al menos en una democracia a gran escala. Cuando se utilizan procesos democráticos en una proporción tan grande como la de una nación-Estado, tienden a surgir organizaciones autónomas. Sin embargo, estas son más que una consecuencia directa de la democratización del gobierno de la nación-Estado. También son necesarias para el funcionamiento del proceso democrático mismo. para reducir la coerción gubernamental .a la mínima expresión, para la libertad política y para el bienestar humano. Sinembargo, lo mismo que sucede entre los individuos ocurre con las organizaciones;' la independencia o la autonomía (uso estos términos indistintamente) crea la oportunidad de hacer daño. Las organizaciones pueden aprovechar la ocasión para incrementar o perpetuar la injusticia en lugar de reducirla, de fomentar el egoísmo mezquino de sus miembros a expensas de la preocupación por un bien público más amplio e incluso para debilitar o destruir la democracia misma. Como los individuos, entonces, las organizaciones deberían poseer cierta autonomía, y al mismo tiempo deberían ser controladas, Expresado crudamente, este es el problema fundamental de la democracia pluralista. El propósito de este libro es explorar el problema de la democracia pluralista y algunas soluciones posibles. El problema de la democracia pluralista, o el pluralismo democrático (también uso estos términos indistintamente) es sólo un aspecto de un 11

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EL DILEMASUBYACENTE

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dilema general en la vida política: ¿autonomía o control? 0, para plantear una pregunta menos simplista: ¿qué tanta autonomía y qué tanto control? O, para anticipar aún más la complejidad del problema: ¿qué tanta autonomía debe permitirse a cuáles actores, con respecto a qué acciones y en relación con qué otros actores, incluyendo al gobierno del Estado? Más la pregunta complementaria: ¿qué tanto control deben ejercer cuáles actores, incluyendo al gobierno, empleando qué medios de control sobre qué otros actores con respecto a qué acciones? Planteado en estos términos generales, el problema del pluralismo democrático está muy cerca de ser una descripción de todo el proyecto de la teoría política desde sus inicios en la Antigüedad. El objetivo de este libro es mucho más restringido. Por un lado, como ya indiqué, mi enfoque no será hacia los individuos, sino hacia las organizaciones, una reducción de perspectiva tal vez artificial pero operativa. La perspectiva se reduce aún más porque mi argumentación se ocupa no de regímenes de todo tipo, sino sólo de regímenes democráticos. Más aún, en un gran brinco por encima del nido de serpiente de los problel11as, tomo por supuesta la deseabilidad de la democracia. Incluso así.Ja discusión se aplica no alas de l110cracias .en un sentido universal, sine sólo a los procesos democráticos relativos a los gobiernos de sistemas a gran escala -c-concretamente, los gobiernps de los países o naciones-Estado. * Ademas,al igual qu~ con la cuestión altamente debatible de la .descabilidad una gran cantidad desup<;lsiciones quev aun de la democracia, cuando sean obviamente. debatibles, espero, resultarán ser lo suficientemerite aceptables para dejarme avanzar en la discusión. ' Finalmente, no he hecho esfuerzos paraIlegar a soluciones específicas para el problema de la democracia pluralista. Las soluciones específicas-que sean satisfactorias,en cualquier caso- sólo pueden obtenerse en el contexto: de las características y circunstancias especiales de un país particular. No obstante, es probable que ninguna solución sea satisfactoria, a menos de que esté formada por algunas ideas y principios rectores. Mi propósito, por tanto, es explorar ciertos aspectosdelproblema,llegar a algunas conclusiones .generales sobre varias opciones fundamentales, y .ofrecer algunos principios generales relativos, a los juicios sobre estas soluciones alternativas. Pese a esta perspectiva reducida, las consecuencias del argumento para las ideas políticas e ideologías contemporáneas se extiendenmás allá de las fronteras porosas entre la teoríay la práctica del pluralismo democrá-

hago

* Para muchos países, el término nación-Estado es una designación equivocada. Sin embargo, al usarlo indistintamente como país, sigo una práctica común. El término me resultó útil al contrastar una democracia a gran escala de la nación-Estado con una democracia en la pequeña escala de la ciudad-Estado.

tico. Pues todas las ideologías más poderosas de nuestra era adolecen de haber adquirido su forma y sustancia en el curso de los siglos XVIII y XIX, o mucho antes, antes de que el mundo en el que ahora vivimos hubiera llegado a ser vislumbrado plenamente. Son como los mapas medievales del mundo, encantadores pero peligrosos para navegar en mares desconocidos. A la manera de los adeptos a la cosmología ptolomeica después de Copérníco, los firmes partidarios pueden sostener sus ideologías tradicionales al costo de añadir más epiciclos a la teoría original; pero su comprensión del mundo se ve afectada cada vez más por experiencias y percepciones frescas. El liberalismo, el conservadurismo, el capitalismo, el socialismo, el marxismo, el corporativismo, el anarquismo, incluso las ideas democráticas, todas se enfrentan a un mundo que en su forma y empuje confunde los supuestos, requerimientos, descripciones, predicciones, esperanzas o preceptos cruciales que expresan, Más específicamente, todas las teorías e ideologías políticas contemporáneas están amenazadas por el dilema de la autonomía y el control de las organizaciones. Las soluciones satisfactorias -mucho menos las ideales- eluden tanto la teoría como la práctica en todos los países tecnológicamente avanzados, ya sean capitalistas o socialistas (para usar términos que en sí mismos están un poco dislocados de la realidad). Si bien el dilema está más oculto a los ojos del público en los países gobernados por regímenes autoritarios, las presiones a favor de la autonomía de las organizaciones son como resortes enrollados, sujetados precariamente por la contrafuerza del Estado, y listas a desenrollarse cuando el sistema se sacude. No obstante, aun cuando el argumento conlleva consecuencias poderosas y perturbadoras para los regímenes no democráticos, lo que me preocupa aquí es el problema del pluralismo democrático. Como veremos, el problema es en realidad un conjunto de problemas.

Capítulo II ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL

Las organizaciones independientes existen en todos los países democráticos. En consecuencia, el problema del pluralismo democrático es un problema universal en Ia democracia moderna. Aun cuando creo que la primera oración es verdadera, dudo que pueda mostrarse concluyentemente que es verdadera. Dado que sirve como una premisa fundamental para la argumentación de los capítulos siguientes, quiero explicar lo que significa y por qué es un supuesto razonable, Para ayudar al lector a ver hacia dónde va este capítulo, resumiré aquí lo esencial: Con respecto a la democracia: 1. En las expresiones pluralismo democrático y democracia pluralista, el término democracia puede referirse a un ideal o a un tipo específico de régimen actual. La democracia en el sentido ideal es una condición necesaria para el mejor de los órdenes políticos. No es una condición suficiente. 2. Históricamente, el término democracia se ha aplicado a dos tipos específicos de regimenesactuales, los que, aun cuando son bastante distintos entre sí, han sido relativamente democráticos en comparación con todos los demás regímenes. Estos son los regímenes de a) ciudadesEstado relativamente democratizadas y b) naciones-Estado (países) relativamente democratizadas. El primer tipo de régimen puede entenderse como un intento de democratizar gobiernos a pequeña escala, el segundocomo un intento 15

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ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL

de democratizar gobiernos a -gran escala. El segundo. tipo de régimen también pnede llamarse poliarquía. 3. Pese a ciertos límites inherentes, las naciones-Estado (países) son, cuando se juzgan de acuerdo con el ideal democrático, las unidades políticas más grandes dentro de las cuales los regímenes relativamente democratizados existirán en el futuro previsible. Los sistemas de proporciones menores a la de los países serían demasiado ineficientes para ocuparse de muchos problemas contemporáneos cruciales; mien~ras los sistemas de mayores dimensiones a la de los países -por ejemplo, organizaciones intemacionales- es casi seguro que serían mucho menos democráticos que los actuales regímenes de los países democráticos. Con respecto al pluralismo: 4. En las expresiones pluralismo democrático o democracia pluralista, los términos pluralismo y pluralista se refieren al pluralism? or?anizativo, esto es, a la existencia de una pluralidad de orgamzac!ones (subsistemas) relativamente autónomas (independientes) en el ambito de un Estado. 5. En todos los países democráticos, algunas organizaciones son relativamente autónomas. 6. Un país es una democracia pluralista si a) es una democracia en ~l sentido de una poliarquía y b) las organizaciones importantes son relativamente autónomas. Por ende, todos los países democráticos son democracias pluralistas.

primera concibió la democracia como un ideal o sistema teórico, tal vez en el límite extremo de las posibilidades humanas incluso más allá. Según esta interpretación, un proceso democrático ideal satisfaría los siguientes cinco criterios: l. Igualdad en la votación: al tomar decisiones colectivas obligatorias, la preferencia expresada de cada ciudadano (los ciudadanos constituyen colectivamente el demos) debe tomarse igualmente en cuenta para determinar la solución final. 2. Participación efectiva: a través del proceso de la toma colectiva de decisiones, incluyendo la etapa de plantear problemas en el programa, cada ciudadano debería tener oportunidades adecuadas e iguales para expresar sus preferencias en lo que respecta al resultado final. 3. Comprensión ilustrada: en el tiempo permitido por la necesidad de una decisión, cada ciudadano debería tener oportunidades adecuadas e iguales para llegar a lo que constituye su juicio tocante al resultado más deseable. 4. Control final sobre el programa: el cuerpo de ciudadanos (el demos) debería tener la autoridad exclusiva para determinar qué cuestiones se deciden o no, a través de procesos que satisfagan los tres primeros" criterios. (En otras palabras, siempre y cuando el demos no enajene su control final sobre el programa, puede delegar la autoridad a otros que pueden tomar decisiones mediante procesos no democráticos). 5. Inclusión: el demos debería incluir a todos los adultos sujetos a sus leyes, excepto a los que están de paso. 6. Es difícil ver cómo podrían gobernarse las personas a sí mismas si sus procesos de toma de decisiones no satisfacieran estos criterios, y sería igualmente difícil comprender cómo podría decirse que no se gobernaban a sí mismos, si sus procesos políticos satisfacieran plenamente estos criterios. Dado que prácticamente todos los artefactos descubiertos en el basurero de la cocina de la democracia se relacionan con la idea de que las personas se gobiernen a sí mismas, es razonable llamar plenamente democrático a un proceso de toma de decisiones, si y sólo si satisface estos criterios (Dahl, 1979). La medida en la que los procesos democráticos, tal como están definidos por estos criterios, son necesarios para una buena política, o para la mejor de las políticas, es una cuestión que toco brevemente en este libro, dado que un estudio adecuado requeriría un libro en sí mismo. Simplemente supongo que el proceso democrático tal como lo acabo de definir es necesario para una buena política. Sin embargo, el proceso democrático puede ser necesario y, no obstante, insuficiente para una buena política. Supongo que no es suficiente, y "en un capítulo posterior describo una situación en la que pienso que no sería suficiente.

LA DEMOCRACIA COMO IDEAL

En el curso de la mayor parte dedos mil años, los procesos democráticos se aplicaron sólo a Estados muy pequeños, como las ciudades-Estado de Grecia o la Italia medieval. La creciente aplicación de ideas democráticas a los Estados-nación a partir del siglo XVII requirieron nuevas instituciones políticas radicalmente distintas de aquellas adecuadas a las ciudadesEstado. Las nuevas instituciones reflejaron e impulsaron cambios en los modos de pensar sobre la democracia misma. A medida que nuevas formas se justificaron con ideas viejas, ocurrieron cambios en la conciencia política que a menudo fueron sutiles, escurridizos y confusos. Hoy, el término democracia es como un viejo basurero de cocina, lleno de distintas sobras de dos mil quinientos a110S de uso casi continuo. Entre varias maneras posibles de concebir la democracia, elegiré dos que inciden más de cerca en el problema del pluralismo democrático. La

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LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICp

LA DEMOCRACIA EN REGÍMENES ACTUALES, A PEQUEÑA Y GRAN ESCALA

Los criterios ideales son tan exigentes que ningún régimen actual ha llegado a satisfacerlos. Posiblemente ninguno llegue a hacerlo. N~gar el término democracia a cualquier régimen no plenamente democrático en el sentido ideal sería equivalente a decir que no ha existido ningún régimen democrático. Un lenguaje tan purista ~s ~c?nsistente con el uso en otros dominios del valor ideal tales corno la justicia, la belleza, el amor y la virtud. Más aún, quienes cr~ron el término democracia en la ?recia clásica describieron ciertos regímenes actuales como democracias, al igual que lo han hecho teóricos políticos, filósofos e l~istoriadores p.o~te riores. Sin embargo, el basurero de la cocina de las Ideas democráticas proporciona varias explicaciones de regímenes democráticos actuales, cada uno con instituciones políticas más bien distintas. De estas, dos son partioularmente pertinentes. Históricamente, los primeros en aparecer fueron los regímenes de ciudades-Estado relativamente democratizadas. Mucho después aparecieron los segundos, los regímenes de naciones-Estado relativamente democratizadas. Los primeros mostraron algunas de las posibilidades en los gobiernos populares a pequeña escala, los segundos algunas de las posibilidades en los gobiernos populares a gran escala. Algunos ~odelos históricos importantes de los primeros fueron algu~os pueblos y ~lU~ades de la Grecia clásica, la república romana, vanas comunas ltah~as medievales entre 1080 y 1300 y, siempre y cuando uno amplie conslde-· rablemente la noción de gobierno popular, varias repúblicas posteriores que, en términos constitucionales, eran menos oligárquicas que la mayoría, como Ginebra o tal vez Florencia en ciertos periodos. El segundo tipo de régimen apareció primero, en forma incompleta, en Estados Unidos, donde varias de sus características especiales ya estaban presentes a principios del siglo XIX. Sin embargo, la mayoría de los regímenes del segundo tipo han surgido en este siglo. Los- dos tipos de régimen son sustancialmente distintos, tanto en ideales como en prácticas. Si uno leyera las descripciones de los ideales políticos y soslayara las descripciones de las prácticas políticas, se podría concluir que el gobierno popular a pequeña escala de las ciudades-Estado se acercó más a la realización de las potencialidades democráticas que el gobierno popular' a gran escala de ia nación-Estado, Sin embargo, las explicaciones históricas de la práctica real, aun cuando s~n lamentab~e mente incompletas (particularmente con -respecto a Grecia), proporcionaron justificaciones escasas para la idealización de la vida política en la


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mayoría de las ciudades-Estado, incluyendo las mencionadas antes, que estaban más democratizadas que la mayoría. Las diferencias entre las instituciones políticas de los dos tipos de régimen popular son en parte una función de la gran diferencia en la escala de la ciudad-Estado y la nación-Estado. Excepto en el caso de Roma, según parámetros modernos, las ciudades-Estado eran bastante pequeñas tanto en población como en territorio. Por ejemplo, de las quince principales ciudades-Estado de Italia alrededor de 1300, cuando la influencia del popolo en las comunas estaba en su cenit, la población media era de alrededor de 38 000. Nueva Zelanda, uno de los países democráticos menos populosos, tiene cien veces más ciudadanos que la Atenas del siglo V o la Padua medieval. En términos de territorio, la diferencia en magnitud es incluso mayor. El demos de la ciudad-Estado estaba aún más reducido por exclusión: no sólo se negaban los derechos políticos a las mujeres, como sucedió después en todos los países hasta este siglo, sino también a una parte sustancial de los hombres adultos. Así, el demos era siempre una minoría de la población masculina adulta, y frecuentemente era una pequeña minoría. En consecuencia, es un error, aun cuando sea común, considerar a los regímenes populares de las ciudades-Estado, incluyendo a Atenas, como ejemplos de una amplia participación popular en los asuntos públicos. Es cierto que con la notable excepción de Roma, después de que la república se amplió más allá de la ciudad a toda la peninsula, el demos y el territorio eran generalmente lo suficientemente pequeños para permitir que los ciudadanos se reunieran como un cuerpo. Sin embargo, también es equivocado el contraste convencional entre la democracia directa en la ciudad-Estado y la democracia representativa en la nación-Estado. A buen seguro, en Atenas la asamblea se reunía frecuentemente, y pudo haber ejercido una influencia considerable sobre decisiones claves (si bien las escasas pruebas sobre este punto podrían interpretarse de modos distintos). Pero en las ciudades-Estado posteriores la asamblea popular era mucho más débil (Hyde, 1973: 54). Como en los países modernos, el gobierno de día con día estaba en manos de funcionarios, quienes frecuentemente tomaban decisiones de repercusiones considerables para la ciudad. Aquí, de nuevo, Atenas puede considerarse excepcional en la medida en que los ciudadanos participaban en las decisiones políticas, dado que muchos de los puestos eran cubiertos por azar. En las comunas medievales y repúblicas posteriores, sin embargo) los funcionarios usualmente eran designados o elegidos, y había una marcada tendencia a que los funcionarios fueran seleccionados de las mismas familias principales. Pese a los funcionarios y consejos elegidos, también es cierto que ni en sus ideas ni en sus instituciones, las ciudades-Estado llegaron a


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desarrollar una legislatura constituida de representantes elegidos por los ciudadanos. Sin un sistema de representación, era imposible la participación popular efectiva en un gobierno a gra.n ~cala. Así, en l~ rep~bli~a romana la participación en la práctica se limitaba a la pequena romana de ciudadanos que podían llegar a la ciudad capital a fin de ~istir a las asambleas. Incluso si la idea de representación no tuvo un ongen democrático, no asombra que a fines del siglo XVIII, cuando los qef~nso~es del gobierno popular se percataron de que la representación podía .umrse al proceso democrático para producir una democracia a la esc~la ~l?ante de todo un país, consideraron esta sorprendente nueva combinación como la mayor de las invenciones políticas de todos los tiempos'. Es cierto, finalmente, que la pequeña escala de la ciudad-Estado ofrecía ciertas posibilidades para la vida política que pueden ser inalcanzables en la nación-Estado. A los historiadores de las ideas políticas les gusta contrastar la búsqueda desnuda de los intereses individuales y de grupo en los países democráticos modernos con el ideal.de un bien com~n general que prevaleció en el pensamiento político anterior. Los humanistas cívicos italianos, por ejemplo, se apoyaron en la teoría aristotélica de la polis para su visión del vive re cívíle como podía y d~bería s~r (Pocock, 1975: 74-75). Sin embargo, es importante no confundir estos Ideales con las realidades de la vida política en las cindades-Estado (Hale, 1977: 43-75; Hyde, 1973: 48-64; 104-123, 168-171; Martines, 1979: 45-71, 148-161; Pullan, 1972: 116-162). Su historia es un relato de amargos conflictos y de un fracaso casi total en el desarrollo de instituciones capaces de resolver las disputas políticas por medios pacíficos y constitucionales. No sólo carecían de instituciones para resolver las disputas entre una cuidad-Estado y otra, sino tampoco eran mucho mejores en la resolución de conflictos internos, los cuales irrumpieron con gran frecuencia en todas las líneas divisorias tan conocidas hoy en día: familia, relaciones, vecinos, ocupación, clase; religión. El resultado del conflicto político era típicamente violento. Los victoriosos exiliaban o mataban a los perdedores, vendían sus propiedades y se vengaban en sus familiares. En este sentido, las repúblicas con gobiernos populares no eran, en conjunto, mucho mejores que las oligarquías y los despotismos de su . '.. época. A medida que se hicieron intentos durante los dos últimos SIglos para ampliar los procesos democráticos al gobierno de todo un país, se hizo evidente que en un pueblo, numerosos y diversos conflictos políticos serían ineludibles y podrían no ser inherentemente indeseables. Debido a que el conflicto era inevitable, se expresaría de alguna manera. ¿No es mejor expresarlo abiertamente en lugar de clandestinamente? A partir de supuestos como estos había una corta distancia a la conclusión, que iba

en contra de la vieja tradición republicana, de que en un país democrático los partidos políticos organizados y los grupos con intereses eran participantes normales, necesarios y deseables para la vida política. Así, se desarrollaron las instituciones políticas, las cuales, en conjunto, distinguen a los regímenes políticos de los países democráticos modernos de todos los demás regímenes, incluyendo aquellos de las ciudades-Estado relativamente democratizadas. Siete instituciones en particular, en conjunto, definen un tipo de régimen que es históricamente único: 1. El control sobre las decisiones gubernamentales en tomo a la política está depositadoconstitucionalmente en los funcionarios elegidos. 2. Los funcionarios son elegidos en elecciones periódicas y llevadas a cabo limpiamente, en donde la coerción es comparativamente rara. 3. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a votaren la elección de los funcionarios. 4. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a participar como candidatos a los puestos de elección en el gobierno, si bien la edad límite puede ser más alta para tener un puesto que para ejercer el sufragio. 5. Los ciudadanos tienen el derecho a expresarse, sin el peligro de severos castigos, sobre cuestiones políticas, definidas ampliamente, incluyendo críticas a funcionarios, al gobierno, al régimen, al orden socioeconómico y a la ideología prevaleciente. 6. Los ciudadanos tienen derecho a buscar fuentes alternativas de información. Más aún, existen fuentes alternativas de información y están protegidas por ley. 7. Para alcanzar sus diversos derechos, incluyendo aquellos enlistados arriba los ciudadanos también tienen derecho a formar asociaciones u organizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos políticos y grupos de interés independientes. Dado que estos enunciados pretenden caracterizar derechos, instituciones y procesos verdaderos y no meramente nominales, también pueden servir como criterios para distinguir un tipo especial de régimen moderno (Dahl, 1971). Los países pueden clasificarse conforme sus instituciones políticas se aproximan a estos criterios. Ordinariamente, son democráticos los países en los que las instituciones políticas se aproximan más a estos criterios. A fin de subrayar la distinción entre regímenes como estos y la democracia en el sentido ideal, también pueden llamarse poliarquías. En este libro uso varios términos indistintamente: sistemas democráticos modernos, regímenes democráticos, países democráticos, una democracia a gran escala, una poliarquía, etcétera. Ninguno de estos términos presupone, desde luego, que estos regímenes son democráticos en el sentido ideal. Como los regímenes de las ciudades-Estado, los regímenes dcrnocrá-

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ticos modernos están lejos de satisfacer los criterios democráticos ideales.

más metafóricas que métricas, una millonésima parte en la toma de decisiones, para no decir una cienmillonésima parte, no puede ser una medida razonable de gran cosa. Aun cuando la votación es sólo uno de los medios a través de los cuales un ciudadano puede influir sobre el gobierno, es lo más simple y menos costoso en términos de esfuerzo y recursos individuales; sin embargo, el efecto de un voto es tan mínimo entre millones o más, que en un gran electorado es controvertible si incluso el simple acto de votar podría justificarse como una acción racional de parte del votante individual. En cualquier caso, es claro que en un gran electorado, un solo votante puede esperar razonablemente que su voto sólo tenga un efecto infinitcsimalmente pequeño sobre el resultado. Lo que es cierto de la votación es una verdad afortíori de todas las demás acciones participativas en las que se embarcan muchos ciudadanos. Ciertamente, una persona a menudo ejerce una gran influencia no

La brecha entre lo ideal y lo real es en parte resultado de factores que están bajo control humano y por tanto, en principio, podría ser remediada mediante la acción humana. Sin embargo, la aplicación de los procesos democráticos a una escala tan grande como la de un país, también cae bajo ciertos límites inherentes.

EL PAÍs COMO LA MAYOR UNIDAD DEMOCRÁTICA FACTIBLE

Para el problema del pluralismo democrático son de importancia especial dos límites a la democracia, aplicados a una escala tan grande como la de un país: el gobierno de un país no puede ser altamente participativo, y el ciudadano común no puede tener mucha influencia sobre él.

Algunas veces estos límites son dejados de lado con asombrosa facilidad, porque las ideas democráticas llegaron a la nación-Estado arrastrando nubes de gloria desde su infancia en la ciudad-Estado. Es natural que el ideal de participación de la ciudad-Estado, cuyo tamaño pequeño la hizo teóricamente posible, incluso si el ideal rara vez llegó a actualizarse, prevalezca. unido a la democracia en la nación-Estado. Sin embargo, en un país con un demos de tan modestas dimensiones, como Noruega, y mucho más en un país tan vasto como Estados Unidos, es imposible alcanzar el ideal de participación, porque el tamaño mismo de la población impone requerimientos más allá de los límites inexorables de un recurso crucial que la naturaleza parece habemos dado sólo en cantidad fija -el tiempo- e incrementa enormemente todos los demás costos de comunicación y participación. Esto no significa negar que los niveles de participación pueden ser considerablemente 'más altos de lo que son, ni que en muchas poliarquías, incluyendo Estados Unidos, los patrones existentes de participación tiendan a intensificar la influencia relativa de los estratos que ya poseen ventajas. Sin embargo, incluso bajo circunstancias óptimas, en cualquier sistema tan grande como un país, el demos será demasiado grande, con excepciones insignificantes, como para permitir cumplir con el ideal de participación. Debido a los límites inherentes en la participación que establecen las cantidades, el ciudadano común en una nación-Estado (como previó Rousseau) no pueden ejercer tanta influencia sobre el gobierno como su homólogo en una unidad mucho más pequeña, al menos teóricamente. Aun cuando las medidas cuantitativas de influencia son, como veremos,

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sólo debido a que la cautidad de geute que participa de formas distintas

a la votación es pequeña, sino también porque los recursos están distribuidos desigualmente, y las personas de mayores recursos los emplean para aumentar su influencia. Es posible reducir las desigualdades en los recursos políticos; en el limite teórico, podrían ser eliminados. Pero ni siquiera la igualdad perfecta en la influencia podría superar los límites de la escala. En un gran sistema, la igualdad de influencia sólo significaría que cada ciudadano, no meramente algunos ciudadanos, ejercerían una influencia infinitesimalmente pequeña sobre el gobierno. Para quienes creen que el valor esencial de la democracia reside en las oportunidades que ofrece a los ciudadanos individuales de participar en y ejercer control sobre la vida pública, el intentode aplicar procesos democráticos a escala tan grande como la nación-Estado tiende a producir un lamentable sucedáneo de lo auténtico. La máxima promesa de la democracia en la pequeña escala de la ciudad-Estado seguirá para siempre sin cumplirse en la nación-Estado, y así permanecerá, incluso si las poliarquías se democratizan mucho más de lo que están ahora. Debido a estas (y sin duda otras) carencias ineludibles de una demo-

cracia a gran escala, se argumenta frecuentemente que la democracia a pequeña escala debería fortalecerse. Al evaluar este argumento, ¿qué debemos entender por los términos pequeña y gran escala? Los limites en las potencialidades para la participación y la influencia individual se asientan muy rápidamente, a medida que se incrementa el número de ciudadanos. Una unidad con un cuerpo de ciudadanos mayor a mil, digamos, reducirá drásticamente las oportunidades de una participación efectiva y de influencia individual. La cantidad precisa es arbitraria y el argumento no se afecta si uno traspasa el umbral hacia unidades con, digamos, diez mil o incluso cien mil ciudadanos. El punto importante es

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que un límite superior razonable sobre el significado del término democracia a pequeña escala debe referirse a unidades mucho más pequeñas que cualquier país actual (excepto un manojo de microlistados): Para anclar más firmemente la noción,pennítaseme suponer que por democracia a pequeña escala queremos decir una unidad con una población no mayor de cien mil -un umbral generoso que muchos defensores de la democracia a pequeña escala considerarían ridículamente grande. Argumentar que una democracia a pequeña escala debería fortalecerse porque hay límites inherentes a una democracia a gran escala, puede significar una de dos cosas: 1. La democracia es deseable sólo a pequeña escala. 2.- Dentro de un sistema de una democracia a gran escala, también son deseables unidades democráticas más pequeñas.

Si bien los defensores de una democracia a pequeña escala no siempre distinguen estas dos posiciones, pocas personas aceptarían las consecuencias de la primera. Porque el primer argumento implica, o bien que los sistemas políticos no deben existir a una escala tan grande como la de un país, o que aun cuando deben existir grandes sistemas políticos, no deben ser democráticos. Para defender la posición de que los sistemas políticos no deben existir a gran escala uno debería mostrar que algunos de los problemas más apremiantes del mundo moderno podrían solucionarse satisfactoriamente en sistemas pequeños y totalmente independientes -la energía, la contaminación, las desigualdades sociales y económicas, la defensa, el control de las armas nucleares, etcétera. Si los sistemas políticos a gran escala, como los países, existieran para ocuparse de problemas como estos, entonces, argumentar que no deberían estar democratizados requeriría mostrar que los países no democráticos a) estarían mejor que los países relativamente democratizados, y b) debería permitirse que existieran las democracias a pequeña escala. Pocos defensores de la democracia a pequeña escala (yo soy uno de ellos) aceptarían estas consecuencias. Ciertamente, un .buen representante de este estilo de pensamiento, el autor de Small is Beautiful [Lo pequeño es hermoso], no lo hizo (Shumacher, 1973: 228). Supongo, por tanto, que virtualmente todos los defensores de la democracia hoy en día concordarían con la segunda proposición. El argumento luego se centra en las posibilidades de fortalecer unidades más pequeñas o los procesos democráticos en unidades más pequeñas. Sin embargo, las razones que justifican la segunda propuesta también deberían justificar la democracia a una escala mayor a la de un solo país. Porque las unidades menores a un país, aun cuando sean ventajosas para


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ciertos propósitos, son demasiado pequeñas para ocuparse con eficiencia de varios problemas cruciales, de modo que un solo país se ha convertido en una unidad demasiado pequeña para asegurar el bienestar económico, la seguridad frente a una guerra nuclear y muchos otros objetivos importantes. En consecuencia, podría argumentarse que deben existir los sistemas políticos transnacionales y que deben democratizarse. Desde luego, ya existen innumerables organizaciones transnacionales, pocas de las cuales no carecen de modo alguno de poder: la Comunidad Europea, la OTAN, el COMECON, la ONU, para no mencionar las ubicuas corporaciones multinacionales. Sin embargo, ninguna de estas organizaciones es muy democrática. La mayoría son, en el mejor de los casos, meritocracias que ejercen un poder delegado por las instituciones encargadas de la política en los países miembros. Independientemente de cuán deficiente pueda ser la poliarquía para satisfacer los criterios de los procesos democráticos, ninguna organización internacional, al menos ninguna con un poder significativo para tomar decisiones, se acerca ni remotamente a una poliarquía para satisfacer esos criterios. En un sentido tan atenuado como para ser virtualmente nulo, puede concebirse que el poder de los funcionarios en las organizaciones internacionales ha sido "delegado" indirectamente por los ciudadanos de cada país. Pero ninguna de estas organizaciones tiene un "pueblo", un demos. Cuando, como en la Comunidad Europea, hay un demos naciente, sus representantes son débiles. La Comunidad Europea es probablemente el conjunto de naciones dentro de la cual se desarrollarán poderosas instituciones transnacionales. Sin embargo, incluso ahí ha sido lento el desarrollo de las instituciones federales. Es difícil prever cuándo, si es que ello llega a suceder, adoptará la Comunidad un gobierno cercano a la democracia de las poliarquías que hoy existen en los países miembros. Incluso entonces, desde luego, la Comunidad Europea estaría lejos de ser totalmente inclusiva; no sería más que un superpaís, una Europa federal, con una población no mucho mayor a la de Estados Unidos. Parece, entonces, que hoy día ninguna unidad menor a un país puede proporcionar las condiciones necesarias para una vida plena, mientras ninguna unidad mayor a un país sea gobernada tan democráticamente como una poliarquía moderna. Esto no significa negar que las unidades mayores y menores a un país también se requieran para una vida plena, ni que el grado de democracia alcanzada en la poliarquía sea insuficiente. Sólo quiere decir que una unidad menor a un país sería incluso menos satisfactoria para proporcionar esas condiciones de vida, mientras una unidad mayor a un país sería incluso menos satisfactoria como un sistema democrático. En consecuencia, mi tratamiento del problema del pluralismo democrático se aplicará primordialn~ente a los países, en vez de a

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unidades más pequeñas dentro de los países, o a microEstados, o a organizaciones transnacionales mayores.

AUTONOMÍA y CONTROL POLÍTICO

La plausibilidad de la proposición de que existen organizaciones relativamente autónomas en todos los países democráticos depende de dos tipos distintos de juicios, uno primordialmente se.rnántic~, ~1 ?tro primordialmente empírico. Distinguir entre estos dos tIpOS de !~l~lOS nos a~u dará a evitar caer en la trampa de hacer que esa proposición sea, o bien lógicamente verdadera o falsa por definición, o empíricamente verdadera o falsa de una manera trivial. Ahora deseo explorar una manera de pensar sobre el significado de la autonomía (independencia) política que nos ayudará a evitar estos errores. . Como un primer acercamiento, permítaseme proponer que ser autonomo en un sentido político es no estar bajo el control de otro. La autonomía política es el complemento del control: la decisión de Beta de actuar de alguna manera -llamémosla acción x~ es políticamente autónoma en relación con otro actor Alfa, en la medida en que Alfa no controla que Beta haga x. Dado que la.autono~ía polí~ica .en ~te ~e~tido también puede llamarse independencia, usare estos termmos indistintamente. Por control quiero decir una relación entre actores tal que las ~refe rencias deseos o intenciones de uno o más actores provoquen acciones de ajus~e, o predisposiciones a actuar, de.parte de uno o más ~ctores. El control es así una relación causal: las acciones de un actor se mterpretan como ocasionadas, o causadas por, las preferencias de otros actores. Por ejemplo, los deseos de Alfa ocasionan que, B~ta haga x, o tenga la intención de hacer .r, o adquirir una predisposición para hacer x.

Conceptos vecinos Dado que los intentos para aclarar el significado de ténni~os como poder, influencia y control han producido una sobre~b~ndancIa de nomb~es '! definiciones, penmtaseme establecer algunos límites alrededor del s~gm ficado de control, que lo distinguen de algunos otros conceptos vecinos. Para empezar, el control no equivale a beneficios. Es n~cesa.ri? subrayar la distinción, dado que algunos autores proponen identificar el


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poder con los beneficios: si Alfa deriva beneficios de las acciones de Beta, entonces Alfa debe tener poder sobre Beta. Algunas veces no es claro si se pretende que los beneficios sean idénticos al poder, o más bien, si se pretende que los beneficios sean simplemente un sucedáneo del poder, un indicador operativo empleado en ta suposición de que el poder y los beneficios siempre están estrictamente correlacionados. En cualquier caso, estipular que el poder y los beneficios son equivalentes, puede resultar seriamente equivocado: los granjeros estadunidenses que cultivan trigo pueden beneficiarse de una decisión de los líderes soviéticos de comprar grano estadunidense, pero difícilmente puede decirse que controlan a los líderes soviéticos en su decisión de comprar grano estadunídense. Por conveniente que sea medir el poder por los beneficios, el hacerlo plantearía una difícil pregunta empírica por un simple mandato de definición. La pregunta es -y sería- cómo se relaciona el poder y el control con beneficios como el ingreso, la riqueza y el estatus social. El control es a la vez más inclusivo y menos inclusivo que ciertos otros conceptos. Así, el control no necesita ser intencional; también puede ser no intencional. Aun cuando la acción x de Beta debe tener lugar por las preferencias, deseos o intenciones de Alfa, Alfa no necesita desear específicamente o tener la intención de que Beta haga x. Lo que es crucial es que Alfa quiere que ocurra x (o quiere los resultados de z), y que, como resultado, Beta hace x.Alfa no necesita ni siquiera saber que existe Beta. Cuando los administradores de las empresas intentan satisfacer las preferencias de los consumidores en un mercado competitivo, los consumidores controlan algunas de las acciones de las empresas sin necesariamente tener la intención de que ello ocurra. Un diputado que estudia asiduamente la opinión política en su distrito electoral e intenta seguir las opiniones mayoritarias en las votaciones sobre la legislación, está, en esta medida, controlado por sus electores, aun cuando ellos no tengan la intención particular de que él vote de una u otra manera en determinados proyectos de ley. Sin embargo, al mismo tiempo, el control es más estrecho que la influencia, por 10menos en el amplio sentido de influencia. Si Alfa controla a Beta con respecto a .r, es necesariamente verdadero que Alfa influye sobre Beta con respecto a x. Pero Alfa puede influir sobre el que Beta haga x y no controlar a Beta. La influencia así incluye un área mayor de causalidad que de control. Porque el control está limitado a relaciones en las que las acciones o predisposiciones de Beta están en conformidad con las preferencias, deseos o intenciones de Alfa. El control excluye, por tanto, la influencia "negativa", como cuando Beta adopta el principio de "Si Alfa está a favor de ello, yo estoy en contra". También se pretende que el control excluya la influencia de Alfa sobre Beta si no se puede

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LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCR..\TICO

decir razonablemente que las acciones de Beta sean caus~das por las preferencias, deseos o intenciones de Alfa. Así, si los trabajadores en la General Electric buscan beneficios de desempleo -porque la General Electric los despidió; porque las ventas de los radios de transistores están bajas; porque las importaciones de Taiwán, Hong Kong y Corea del S~r son más baratas; porque los trabajadores en aquellos lu?ares tra1;3Jan mas duro a salarios más bajos- es perfectamente apropiad? decu. que las acciones de los trabajadores de la General Electric están inflmda.s p,or las acciones de los trabajadores (y patrones, desde luego) de Taiwán, Hong Kong y Corea del Sur, pero no podriamos decir que al bus~ar los beneficios del desempleo, los trabajadores de la General Electric son controlados por los trabajadores en Taiwán y en otras partes. Pues no es razonable atribuir a los trabajadores en Taiwán o en otras partes el deseo o la intención de que los trabajadores de la General Electric busquen los beneficios del desempleo o incluso que sean despedidos. de sus empl~os. .Qué sucede con la influencia de las estructuras sociales -constltucio~es, órdenes económicos, disposiciones educa~ivas, sistema~ de es.~ tus, sistemas penales, etcétera? Ignorar su Impacto sena omitir influencias de extraordinaria importancia, dado que gran parte de lo que la gente hace, está influido por las limitaciones ~ o~ortunidadespro~or cionadas por las estructuras sociales. Pero ¿atnbmremos pre.feren~las, deseos o intenciones a las estructuras sociales, y en caso negativo, como describiremos su influencia? Consideremos dos posibilidades: (i) Deseos de Alfa

---'-*-

(a) _

Acciones de Beta, x

~Beneficios~ (ii) Deseos de Alfa _

(al) _

________

Orden económico _ (a2) Acción de Beta, x

Beneficios~

En ambos casos, las acciones de Beta benefician a Alfa. La prime~a es por definición un caso en el que Alfa co~t~ola a Beta. ¿Cón:o descrlbiremos la segunda? Parece razonable describir (al) como un ejemplo de que Alfa ejerce control sobre la estructura económica: simplemente tratamos la estructura como si fuera en algún sentido un actor. Pero atribuir preferencias, deseos o intenciones a una estructura económica es una materialización excesiva. Estrictamente, entonces, (a2) no es un caso de control. Sin embargo, obviamente es un vecino cercano y, aquí, un vecino bastante poderoso. Propongo llamar a (a2) un ejemplo de regulación social. Así, al describir (ii) diré que la acción de Beta está regulada


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por el orden económico, que está controlada por Alfa, quien se beneficia de la acción de Beta. El orden económico, entonces, puede ser llamado una estructura reguladora. Los términos ayudan a distinguir fenómenos que algunas veces se agrupan indistintamente. Al introducir la regulación social y las estructuras reguladoras, sin embargo, creamos una paradoja sobre la autonomía. Dado que se ha definido la autonomía política como el complemento del control, no de la regulación, por definición, la acción de Beta en (ii) es independiente de la estructura social. Claramente, esto es un abuso del lenguaje y del sentido común. En consecuencia, propongo llamar al complemento de la regulación social autonomía social (o independencia social). Una pregunta tentadora es si entre el control y la regulación social agotan el espacio disponible para la autonomía humana. No lo creo; sin embargo, puede haber lugar para una autonomía "personal", "moral" o "psicológica". Pero si es así, ese espacio debe estar muy restringido. Tal vez baste sugerir que la autonomía política es a mi parecer, más o menos equivalente al concepto de sir Isaiah Berlin de libertad negativa, y el mío de control, al suyo de libertad positiva. A diferencia de Berlin, sin embargo, me inclinaría a decir que a fin de ser libre, uno debe ser capaz de ejercer tanto la autonomía como el control; sin embargo, a fin de que todo mundo sea libre en grado sumo, ni la autonomía política ni el control de nadie pueden ser ilimitados. ¿Es tal vez esta otra manera de plantear el problema del pluralismo democrático? Debo admitir también que si la autonomía gira en tomo al control y el control es una forma de causalidad, entonces debemos profundizar cada vez más en el reino de lo problemático. Como se sabe, la idea de causalidad está atestada de dificultades, que se agravan cuando la explicación causal se extiende a las acciones humanas. No obstante, un pensamiento causal nos permite no sólo orientarnos hacia el mundo sino también actuar en y sobre él, a fin de apropiarnos de ciertas palancas, con objeto de alcanzar nuestros propósitos. Al entender las causas, a veces podemos efectuar cambios. Aun cuando la libertad y la causalidad son antinomias irreductibles, no veo cómo podemos actuar libremente sin entender las causas.

Las dimensiones de la autonomía politica Como el" control, la autonomía o independencia política empieza a adquirir significado cuando la describimos dentro de un contexto. De poco sirve tratar la autonomía política como si fuera un bien universal o una propiedad fija de los seres humanos, ni siquiera de todos los miembros de una sociedad particular, país, organización o de alguna otra unión.

~I ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL

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Como el control, la autonomía siempre implica una relación entre adores específicos, ya sean personas individuales o agregados de personas. En la relación más simple posible, la autonomía, como el control, es una relación bivalente: Beta es autónoma en relación con Alfa. Sin embargo, al igual que en general sucede en la causalidad, el control y la autonomía no son necesariamente diádicas, y frecuentemente no 10 son. La acción de Beta puede ser controlada por muchos actores y nó sólo por Alfa; Alfa puede controlar no sólo a Beta sino a muchos más, etcétera, a un grado indefinido de complejidad. Más aún, si bien es útil pensar en los actores como personas individuales, los actores pueden ser conjuntos. Beta puede ser una clase de esclavos, Alfa una clase de propietarios de esclavos. Ordinariamente, no basta identificar a los actores que participan en una relación de controlo autonomía. Si se nos dice que Alfa controla a Beta, querremos preguntar: ¿con respecto a qué, exactamente? Lo mismo sucede con la autonomía: usualmente no tiene mucho interés saber si Beta es independiente de Alfa de alguna manera. Si se trata de la independencia de Beta relativa a la manera en que se peina, puede no importamos. Al igual que Alfa controla a Beta con respecto a alguna categoría de acciones, lo mismo sucede con su imagen en el espejo, la influencia: en relación con Alfa, Beta es autónoma con respecto a alguna categoría de acciones. La acción x de Beta puede ser cualquier cosa humanamente posible, individual o colectiva: usar la última moda, ocultar o expresar nuestra opinión del jefe, votar, irse a la huelga, apoyar una revolución, cortarse las uñas frecuentemente. Al igual que podemos definir el rango de la influencia de Alfa sobre Beta como todas las categorías de las acciones de Beta bajo la influencia de Alfa, el rango de la autonomía de Beta en relación con Alfa consiste en todas las categorías de acciones que uo están bajo la influeucia de Alfa. Se sigue, desde luego, que Beta puede ser independiente de Alfa con respecto a otra categoría de acción, x. Y con respecto a y, Beta puede ser independiente de Alfa, pero está bajo el control de Gama. Prevalece un problema. ¿Cómo hemos de describir la magnitud del control de Alfa sobre Beta y otros, y por tanto la autonomía de Beta y otros en relación con Alfa? Toscamente, ¿la autonomía de Alfa es grande o pequeña? Por desgracia, las medidas satisfactorias para describir cantidades de influencia, control, poder, etcétera, son mucho más esquivas que las medidas cuantitativas para describir la riqueza y el ingreso. Aun con todas sus limitaciones, existen medidas aceptables para describir la riqueza y el ingreso, y debido a que para fines diversos podemos describir el ingreso de Alfa y su riqueza con cantidades numéricas, también podemos describir significativamente cuánto ingreso y riqueza se distribuyen entre un conjunto de actores, digamos, los habitantes de Estados

i

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~nidos. En.contrast~, no

existe una manera aceptable de describir magde ~n.fluenc13, controlo poder, si bien se han propuesto varias medidas teoncas, algunas de gran elegancia. Al discutir la distribución de poder, influencia o control entonces los términos cuantitativos tienden a ser metáforas en lugar de medidas. No obs~ante, creo que le ayudan a uno a percibir y describir las relaciones SOCIales con mayor exactitud si pensamos en "cantidades" de influencia y autonomía. COl1l? ~i pudieran variar ~como el ingreso y la riquezaen un rango indefinidamente amplio de valores. Debido a que el lenguaje cotidiano indica que muchos de nosotros pensa~o~ de esta manera sobre el tiempo, recomendar el uso de metáforas cuantitativas para describir el control y la autonomía puede parecerle a algu~os lect?rescomo demasiado obvio para que necesite aclararse. ~l, hecho es,. sm embargo, que no todo el mundo piensa sobre la cuesnon de la mIs~a manera. Al~unos a~tores han concebido al poder -y e~l co~secuencI~l~ que yo quiero decir por autonomía y control- como SI ~ud~era describirse sólo por dos cantidades: todo o nada. Si bien esta esta l~Jos de ser la posición prevaleciente, ofrece un contraste tan fuerte a la interpretación ofrecida aquí, que tocarla de paso puede resultar revelador. llltu~es

El poder como dominación En lu?ar de concebir que el control varía en un rango indefinido de ma?l1ltudes, e~ un~ posición alternativa, el poder, o bien está presente o esta ausent~; SI esta present~, es total. En este sentido, la cantidad de poder que cualquier actor puede ejercer, es toda o nada, ciento por ciento o cero. Esta solución fne planteada por Ralf Dalirendorf en Class and e/ass conflíct in industrial society (1959). Si bien Dahrendorf arribó esencialmente a una ~nterp~etación pluralista de la sociedad poscapitalista, su punto de partida dificultó considerablemente el viaje. Después, Isaac Balbus (1971) adaptó el concepto de Dahrendorf en el curso de una critica del pluralismo desde una perspectiva marxista. Aun cuando Dahrendorf y Balbus no se ocupan de la autonomía las consecuencias de sus. análisis de la autonomía (en el sentido usado a~uí) son bastante claras: SI, corno el poder, el control es todo o nada entonces la aut~nomía política también debe ser todo o nada. Si Alfa ejerce cualqmer. con~ro.l sobre Beta, entonces Beta no puede tener ninguna autonomía. SI bien su marco de referencia no da lugar a distinciones c~n respecto a categoría o rango, uno puede interpretarlos menos ampliarnente al decir que si Alfa ejerce cualquier control sobre Alfa con

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respecto a x, entonces Beta-no tiene autonomía en relación con: Alfa, con respecto a x. . Las principales objeciones a su postulado son tres: pnmero, como un supuesto teórico, el postulado esaltament~ arbitrario. Si tenemos. a. l~ mano un medio ampliamente aplicable para medir el ~ode~, es difícil imaginar que alguien se contentaría con algo tan arbItrano como el supuesto teórico de que el poder sólo permite dos posibiliq,ades. Segundo, tal fonnulación pierde L. mayor parte de su significado a menos que los términos dominación y sujeción, que conllevan tonos extremadamente duros, sean definidos cuidadosamente: Sin embargo, ninguno de los dos autores dio a las palabras un significado concreto. (Yo lo hago en el siguiente capítulo.) Finalmente, interpretar el control,. el poder o. la autoridad como consistentes sólo de dominación y sujeclOn, obstacuhza en lugar de facilitar nuestra comprensión del mundo y ~u~ ?osibilidades. En esta perspectiva, el mundo sólo nos ofrece tres posibilidades para la existencia social: dominar, ser dominado, o retirarse a un aislamiento absoluto. Dado que lo último difícilmente es posible y ciertamente es indeseable, las opciones se reducen a la dominación y a la sujeción. Toda la cooperación, toda la reciprocidad, todo el control mutuo, n~ son otra cosa sino el depredador -y su presa. Por definición, se nos mega para siempre la posibilidad misma de controles mutas, que p~recen ?frecer la principal esperanza para los sistemas humanos de au.tondad. ~l Dahrendorf', un pluralista democrático, ni Balbus, un marxista, pudieron .ha.ber tenido la intención de que aceptáramos una visión tan negra y pesimista de las posibilidades humanas.

Algunas fuentes de juicios conflictivos Una cosa es pensar que la autonomía y el control varían en magnitud, como el ingreso y la riqueza, en un rango indefinidamente amplio de valores, y otra muy distinta describir las relaciones concretas de control. Las descripciones pueden entrar en conflicto, y de hecho lo hacen, no sólo debido a diferencias en observaciones empíricas e inferencias, sino también debido a dificultades en el concepto de control mismo (y supuestamente también en conceptos relacionados como poder, influencia, etcétera). En primer lugar, los observadores pueden estar en desacuerdo al describir la magnitud del control de Alfa sobre Beta, específicamente con respecto a x. ¿Qué tan grande es el control de las principales compañías petroleras sobre la legislación del Congreso en torno a la energía? UI:a respuesta tal requeriría, no sólo evaluar un vasto cuerpo de compleja

ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA F1JNDAMENT AL

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ínformación (parte de la cual no está disponible, si es que alguna lo está), sino que, ante la ausencia .de una medida aceptable de magnitudes, diferentes observadores pueden llegar a distintos juicios cualitativos. En segundo, los observadores pueden estar en desacuerdo al juzgar el peso relativo que habrá de darse a un tipo de acción en comparación con otro. Si Alfa controla a Beta con respecto a x y Gama con respecto a y, ¿x es tan importante como y? ¿Más? ¿Menos? Cuando están involucrados distintos actores y distintos conjuntos de acciones, los juicios se vuelven aún más controvertidos. En tercer lugar, los observadores pueden estar en desacuerdo sobre dónde ubicar los límites adecuados de una descripción. La autonomía que-atribuimos a Beta al hacer y puede disminuir si tomamos en consideración 'más actores. Si lanzarnos nuestra red lo suficientemente lejos para incluir a todos los actores que han influido sobre Beta, tal vez la independencia de Beta se desvanezca enteramente. De hecho, para quien crea que todas las acciones humanas están totalmente determinadas, la autonomía política de Beta es una ilusión; cada descripción de Beta al actuar con independencia es simplemente un error que resulta de un lenguaje, una metodología o una informacióndefectuosos. Aun si no elegimos destruir la autonomía política simplemente al adoptar el postulado del determinismo, una descripción de la autonomía política de Beta puede cambiar drásticamente, dependiendo del conjunto de actores incluidos entre las causas de las acciones de Beta. Imaginemos un sistema extremadamente simple que incluye sólo tres actores, Alfa, Beta y Gama, cuyas relaciones -de manera bastante irreal- se dirigen a un solo camino. En orden creciente de su "carácter directo", cinco causas directas son las experiencias de la vida de Beta, su carácter o personalidad, su "conciencia"; el abanico de opciones que percibe en una situación particular, y sus preferencias entre el abanico de opciones. Además de estas características de Beta, están las influencias de los demás actores en el espacio social de Beta, quienes están bajo la influencia, a su vez, de sus propias experiencias, etcétera. Más remotas en el tiempo se encuentran las experiencias colectivas recientes de los agregados de los cuales Beta es parte, como los efectos residuales de la guerra de Vietnam sobre los estadunidenses; las orientaciones cívicas que prevalecen ampliamente y condicionan las percepciones de Beta, tales como actitudes raciales o creencias prevalecientes en torno al capitalismo, el socialismo y la democracia; y estructuras sociales claves, como el sistema constitucional del gobierno del Estado, el gobierno jerárquico de las empresas, el mercado, etcétera. Obviamente, cada una de estas categorías muy generales también es un restultado de otras causas aún más remotas en el tiempo: experiencias históricas anteriores, como la Guerra Civil Estadunidense, la Convención Constitucional, la Revolución Esta-

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dunidense, el periodo colonial, etcétera; orientacion~ ~ivicas a~teriores aún prevalecientes, como la ética protestant~, o la pasion por la l?ualdad descrita por Tocquevi11e; y estructuras anteriores, como el esclavismo, la propiedad diseminada de granjas,etcétera. .. , Así, los límites que giran en tomo a una explicación de por qué Beta hace x no están rígidamente fijas por algunos fenómenos palpables revelados por nuestros sentidos, como una barda de alambre alrededor de una fábrica. Más bien, los límites son creaciones de la mente humana, más similares a los límites que los antiguos establecieron alrededor de las constelaciones que observaban en el cielo en noches claras. Cuando uno decide establecer limites alrededor de un sistema causal que busca explicar las acciones humanas, ello parece depen~er'.de una' ~anera significativa de muchos factores, incluyendo la ~~nosldad propia, ~~s objetivos y juicios previos con respecto a la utilidad de una s~clon particular de conocimiento adicional. A fin de responder al p~~Istente ¿por qué?, uno puede responder al reto de moverse de una reglan de la explicación a otra. Cuando uno se detiene en la búsqueda de respuestas concluyentes, ello depende de juicios discutibles en cuanto ala .que u~o piensa que es crucial explicar, y cuán lejos en el tiempo ~ espaclO.SOCIal uno desea llegar finalmente a una frontera en donde se CIerra el sistema causal, en el sentido de que no necesitan tomarse más factores en cuent.a a fin de explicar completamente el resultado. Pero cuando han de explicarse acciones humanas significativas, el cierre completo ciertamente requerirá un sistema vasto. ,. . . . Estas dificultades podrían resultar en conflictivas descripciones de actividades. A medida que las descripciones se mueven hacia causas más remotas, cada vez se vuelve más difícil confirmarlas o falsificarlas, y más y más depende de nuestros supuestos interpretativos, incluyendo juicios a priori en cuanto a la validez de l~ teoría sobre la cual se bas~. la explicación misma. Así, la teoría corre el nesgo de una autoconfirmación. Debido a estas y otras fuentes de juicios conflictivos y no fácilmente resolubles, la propuesta con la que empezó" este capítulo probablemente no puede demostrarse como verdadera o falsa. Y por eso l~ ofrezco como unasuposicióri. El que uno acepte o rechace la premisa de que las organizaciones independientes existen en todos los países democráticos, dependerá probablemente menos en cualquier explicación que proponga, aun si este libro estuviera enteramente destinado a ese esfuerzo, que a nuestro juicio previo. Lo que he intentado hacer en esta sección es aclarar el significado de la premisa, así como' otras declaraciones sobre la autonomía y el control en otras partes en este libro, y asegurar que no he hecho que la premisa sea verdadera o falsa en gran medida por definición. Sin embargo, si ahora he escapado a la trampa de la trivialidad de la


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definición, prevalece la posibilidad de que la premisa sea empíricamente verdadera o falsa de una manera trivial. Consideremos: si un sistema puede describirse como pluralista cuando cualquier organización posea alguna autonomía política, entonces ¿no todos los sistemas políticos son pluralistas, incluso los regímenes totalitarios? El modelo totalitario es después de todo, una mera abstracción; en la práctica, probablemente ningún régimen ha privado a todas las organizaciones de toda su independencia en todos los campos. Inversamente, si calificar como pluralista a todas las organizaciones importantes en un sistema debe ser plenamente independiente de todos los controles, entonces ningún régimen puede llegar a ser descnto como pluralista. (De hecho, uno ni siquiera desearía dar el nombre de sistema a una reunión de organizaciones totalmente independientes.) Pro~ongo, por tanto, definir la autonomía relativa: una organización es relativamente autónoma si emprende acciones que a) son consideradas dañinas por otra organización y b) ninguna otra organización, incluyendo al.gobierno del Estado, puede impedir, o podría impedir, excepto íncurriendo en costos tan altos que excedieran las ganancias del actor al hacerlo. Los juicios en torno al daño, costos y ganancias no son enteramente obj~tiv?s ni están fijos. Sin embargo, pennítaseme describir algunas orgamzaciones que son, creo, relativamente autónomas en todos los países democráticos.

ORGANIZACIONES

La palabra organización es tal vez demasiado peliaguda. Rousseau, quien estaba profundamente preocupado por la presencia de las organizaciones independientes dent~o del Estado, las llamó sociedades parciales o particulares. Tocqueville las llamó asociaciones, y las consideró (si bien no sin reservas) como necesarias para un pueblo que deseaba gozar no sólo de I~ democracia y la igualdad, sino también de la libertad y la civilización.. La palabra grupos. frecuentemente servirá, y en algunos contextos es útil usar un término de reciente acuñación y referirse a ellos como subsistemas. . Las organ!zaciones, sociedades parciales, asociaciones, grupos y subs~stemas no tienen fin, y en diversos tiempos y lugares, múltiples asociacienes han .pretendido una medida de.independencia del Estado y otras asociaciones. Probablemente la más antigua en pretender una posición de derecho como una asociación parcialmente autónoma consista de un

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grupo de personas que están cercanamente afiliadas en virtud- de St~S vínculos de afinidad, como la familia. Aun cuando los regímenes autoritarios extremos algunas veces han considerado a la familia como el penúltimo eslabón en una cadena jerárquica que se extiende sin rupturas desde el gobernante hasta el súbdito, se ha pensando más comúnmente que la vida interna de la familia requiere cierta libertad del control estatal. Los lazos familiares son excepcionalmente difíciles, e incluso en los regímenes más despóticos los grupos íntimos familiares. parecen haber preservado cierta autonomía. . Parte del área de independencia de la familia del Estado ha stdo ocupada por organizaciones religiosas, las cuales a su vez han insistido usualmente en su propia esfera de autonomía dentro del aparato estatal, incluso cuando la Iglesia y el Estado son aliados. Las asociaciones educativas, científicas y culturales, y en Europa desde las universidades medievales, frecuentemente han logrado obtener alguna independencia respecto del Estado. . Asociaciones como estas, basadas en la familia, la religión y la VIda cultural, son, sin embargo, menos centrales para el problema de la autonomía y el control en los órdenes democráticos modernos que ciertos otros tipos de organizaciones que agruparé en tres compartimientos generales, los cuales deseo clasificar como gubernamental, político y económico; En cuanto al primero, cualquiera que sea lo que prescriba la teoría constitucional, en todos los países democráticos las principales instituciones del gobierno -el jefe del ejecutivo, las burocracias, el parlamento, 10 judicial- son, en sentidos importantes, independientes entre sí. Aun cuando la legislatura y el jefe del ejecutivo son probablemente más independientes entre sí en países donde la doctrina de separación de poderes está consagrada explícitamente en la teoría y práctica constitucionales (como en Estados Unidos), existe cierta independencia entre -las principales instituciones del gobierno nacional en todos los países democráticos hoy en día. Si bien la autonomía de los Estados, provincias, regiones o municipios es sin duda mayor en países con constituciones federales, en todos los países democráticos los gobiernos locales son, en la práctica, si no en la teoría constitucional, más que meramente armas burocráticas del gobierno nacional, En una interacción de maneras complejas con las organizaciones gubernamentales, se encuentran una variedad de asociaciones políticas, particularmente partidos políticos y grupos de interés. Desde una perspectiva histórica o comparativa, la pretensión de que el orden político debería permitir la existencia de partidos políticos y grupos de interés independientes ha sido mucho más rechazada que aceptada. Pero la medida de la independencia permitida a los partidos y grupos de interés


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e~ ~na caracter~stica de los regímenes democráticos modernos que los

dIst~ng.ue no solo de l?s regímenes autoritarios sino de las antiguas republrcas como Venecia. Lo que por siglos se sostenía como un veneno letal de las repúblicas, el espíritu de facción, en las democracias modernas está institucionalizado en los partidos y grupos de interés. . Las organ.iza~ioneseconó?1icas, principalmente las empresas mercantiles y los sindicatos, también están profundamente implicadas en el problema de la autonomía y el control. Su autonomía es al mismo tiempo un hecho, un valor y una fuente de daño. En todos los países democráticos las empresas mercantiles toman decisiones importantes queusualment~ ~10 estan plenamente controladas por los funcionarios gubernamentales; mcl~so l~s ~~pr~as propiedad del Estado usualmente gozan de una m~Ida significativa de autonomía en relación con el parlamento, el gabmet~ y las burocracias centrales. Probablemente nadie negaría que sus acciones algunasveces son dañinas. En consecuencia, su autonomía se ha en:~entado a una oposición constante. Aun cuando los socialistas y otros.cnt~c?s?e las empresas han sostenido frecuentemente que el daño podna rmrnmrzarse con un mayor control del Estado en años recientes má~ y. más defens~res del socialismo democrático ha~ concluido que el socialismo centralizado de Estado tiende, no sólo a ser ineficiente sino también inhumano y antidemocrático. En consecuencia muchos ;ocialistas ahora defienden algún sistema de socialismo descentralizadocon empresas de propiedad social, pero relativamente autónomas. Por tanto deseo sugerir, de paso, un punto que explicaré en mayor detalle más adelante: un orden socialista descentralizado tendría sus propios problemas de autonomía y control. .Los sindicatos independientes que ejercen el derecho de huelga, eXIsten en todos los países democráticos. De hecho, se ha argumentado que la.snegociaciones colectivas respaldadas por el derecho a huelga, son esenciales para un orden democrático. Independientemente de cómo pueda s~~eder ello, .el derecho a huelga está protegido en todos los países democráticos. Al ejercer este derecho, los sindicatos son relativamente 3u.tónornos en relación tanto con los patrones como con el gobierno rmsmo. Aun cuando los patrones usualmente preven serios daños a resultas de las huelgas, no pueden impedir que sus trabajadores organizados estallen una huelga. Incluso los gobiernos frecuentemente se encuentran sin el poder suficiente para impedir que los sindicatos se embarquen en huelgas y negocien contratos contrarios a la política gubernamental -algunas veces incluso contrarios a la ley.

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CONCLUSIÓN y PREMISA

De los más de ciento cincuenta países en el mundo actual, existen institucionespoliárquicas en unos treinta. En estos países, algunas importantes organizaciones gubernamentales, políticas y económicas son relati vamente autónomas entre sí. En este sentido, entonces, todos los países ' democráticos también son pluralistas. Para evitar malentendidos, pennítaseme señalar que no todos los sistemas pluralistas son democráticos: también existen organizaciones relativamente autónomas bajo ciertos regímenes no democráticos. Tampoco todos los sistemas democráticos son necesariamente pluralistas: es concebible que exista la democracia a una escala muy pequeña sin subsistemas relativamente autónomos, como Rousseau parece haber esperado. Sin embargo, todos los sistemas democráticos a gran escala, todos los paises democráticos, todas las poliarquías son pluralistas en un sentido organizacional, dentro de los significados de términos que he intentado aclarar en este capítulo. Si todos los países democráticos son pluralistas en un sentido organizacional, entonces el problema del pluralismo democrático existe en todos los países democráticos; es un problema universal en la democracia moderna. Ahora pasaré a describir el problema mismo en más detalle.

Capítulo III

EL PROBLEMA DE LA DEMOCRACIA PLURALISTA

Sostener que existe una pluralidad de organizaciones importantes y relativamente autónomas en los países democráticos no implica que su existencia cree un problema serio. Si las consecuencias del pluralismo organizacional fueran enteramente ventajosas, no habría problema; si, aun cuando existieran desventajas, estas fueran minúsculas en comparación con las ventajas, el problema no sería serio; si las organizaciones independientes pudieran eliminarse fácilmente sin hacer mucho daño, el problema se resolvería sencillamente. El problema del pluralismo democrático es serio, sin embargo, precisamente porque las organizaciones independientes son altamente deseables y, al mismotiempo, su independencia les permite ocasionar daño.

POR QUÉ SON DESEABLES LAS ORGANIZACIONES INDEPENDIENTES

Autores como Durkheim y los primeros pluralistas en materia legal subrayaron que las asociaciones son esenciales a las necesidades humanas por la sociabilidad, intimidad, afectos, amistad, amor, confianza y fe; para el crecimiento individual, la integridad personal y la socialización dentro de las normas de una comunidad; para la preservación y transmi-

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A fin de aclarar los limites a las soluciones p~ra ~l pro?l~n:? del pluralismo democrático plant~a~o por la de~?cracla ml~n:a~ mrcie este capítulo imaginando una Repubhca Democrática que satisficiera per~ec tamente los criterios democráticos. Pero todos sabemos que las instituciones, procesos Y condiciones de poliarquía en los países democráticos están lejos de satisfacer los criterios democráticos. Entre otras c~sas, sabemos que en el mundo real los recursos politicos de mu~hos. tipos -conocimiento, información, habilidad, acceso a las órganízaciones, ingreso, riqueza y estatus, entre otros- están distribuidos desig~almente entre los ciudadanos. También sabemos que los patrones de desigualdad en los recursos como estos no son los mismos en todos los países democráticos. Históricamente la democratización ha significado una redistribución de los recursos políticos, y una reducción de las desigualdades políticas. Si bien una democratización ulterior nunca puede estar exenta de desventajas, mientras las grandes desigualdades en los recursos polí~ic?s pérsistan, el pluralismo democrático no logrará alcanzar las potencialidades de una democracia a gran escala.

Capítulo VI

LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO: CAPITALISMO Y SOCIALISMO

La democracia está y siempre ha estado cercanamente asociada en la práctica con la propiedad privada de los medios de producción. Es un hecho impresionante que incluso hoy en día en cada país gobernado por la poliarquía, los medios de producción son en su mayoría de propiedad "privada". * Inversamente, ningún país en donde los medios de producción sean básicamente propiedad del Estado o (como bajo la constitución yugoslava) de la "sociedad", está gobernado por la poliarquía. Para plantearlo esquemáticamente, en realidad no hay ejemplos de (d) en el cuadro 3. Si por capitalismo queremos decir un orden económico en donde los instrumentos de producción sean básicamente de propiedad privada, entonces, ¿en qué medida el pluralismo organizacional y sus problemas son simplemente consecuencias del capitalismo?

CAPITALISMO, SOCIALISMO Y PLURALISMO

Parece difícilmente discutible que el capitalismo industrial estimula'el crecimiento de las organizaciones. Lo que es más, el sistema prevaleciente de creencias del capitalismo en el siglo XIX tuvo la intención de mostrar * También están todos "orientados hacia el mercado". Cf Lindblom (1977: 161).

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LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO

CUADRO 3.

Propiedad poliárquica y social El pass está gobernado por una poliarquía

Los medios de producción son básicamente de propiedad

Sí

No

Privada

(a)

(b)

Social

(d)

(e)

que, para las unidades económicas, era necesario y deseable una au~ono mía muy cercana a la total de controles externos por parte ?el gO?lemO ti otras organizaciones económicas a fin de alcanzar una sociedad Justa y progresista. Para los economistas clásicos,. un or.den económico raciOI~.al requería que las empresas estuvieran sujetas rntemamente al cont:r0~ exclusivo del propietario o empresario, quien a su vez debe estar casi enteramente libre de un control directo por parte de actores fuera de la empresa, incluyendo el gobierno, y al mism~ tiempo sujeto a ,la ~fluencia apabullante del mercado. En la t~oría del hb~rahsmo eco~lO~IUCO, desaparecían todos los controles estrictamente u~l1aterales, ehmmando. pulcramente el dominio de cada relación económica. El control, la autoridad, el poder, eran conceptos sin s~gnifica~ión teórica, en.la teoría!leoc~ásica, En última instancia, todas las relaciones económicas se disolvían en contratos libre y racionalmente adquiridos por individuos autónomos. En la imaginación teórica, entonces, la diferencia entre el anarquismo y el liberalismo económico era en ocasiones del grueso de una hoja de papel, tan delgada que habría de surgir una forma especial de anarquismo, la cual simplemente llevó el individualismo económico un paso crítico más allá y se deshizo por completo del Estado. . .. Como han aprendido incalculables generaciones de economistas neófitos, la teoría pura de la compete~c.ia, que pro~rci?nó l~s princip~~es fundamentos teóricos para la deseabilidad de un capitalismo sm regulación, buscó demostrar cómo la autonomía casi total de la empresa y la casi ausencia de todos los controles externos estaba justificada, siempre y cuando cada empresa individual fuera pequeña, en relación con el mercado total, y por tanto incapaz de influir sobre los precios; ~ por ende qu~ respondiera completamente a las claves del mercado, y así Icomo elaboro la teoría pura con una elegancia y refmamientomaravillosos) exquisitamente sujetas a la soberanía última del consumidor. La obligación del Estado, entonces, era asegurar la competencia impidiendo combinaciones, monopolios y otras interferencias con el mercado. Excepto por la garantí~ del Estado del marco mismo, el sistema era prácticamente autorregulatono.

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Qué tan cerca estaba la práctica de la teoría, incluso durante la marea alta dellaissez-faire, es una cuestión controvertida. Entre distintos países cier~mente, hu~o variaciones importantes, en la medida en la que lo; gobiernos se~U1an re~ul~ndo las unidades económicas; y en cada país donde florecía el capitalismo, los defensores de controles más fuertes e incluso el desplazamiento del capitalismo por algún orden económico ~lternativo, hizo que sus puntos de vista fueran escuchados y a menudo rnfluyeran sobre las políticas gubernamentales. En ningún país prevaleció completamente la economía de mercado autorregu.ladora, y en.~aso de qu.e a~í fuera, no fue por mucho tiempo. Por doquier la evolución del capitalismo presenció una reducción en la a~tonomía de las organizaciones económicas y un incremento correspondl~nte en los c~n~oles ejercidos tanto por los gobiernos como por otras umdades economI~as. Cualqui.er~ que haya sido la realidad en el siglo XIX~ el xx fue testigo del surgumento de corporaciones gigantes cuyos gobiernos, tanto en sus relaciones internas como externas, tomaron mu~?as ~e las caracterü~ti~~s de,los gobiernos de los Estados. La corporacron gigante se convirtio, aSI, de Jacto, SI no de jure, tanto en una e:opresa.pública como en ~n sistema político. Debido a que las corporaclOn~ gigantes guardan solo una semejanza engañosa con las empresas relatIvamente pequeñas, competitivas, completamente sujetas al mercado en la teoría clásica y neoclásica, la propiedad privada y la autonomía de la empresa no pueden obtener mucho apoyo razonado de las virtudes hipotéticas sostenidas por Un modelo crecientemente menos relevante. Por el contrario, merecen ser considerados modelos alternativos de un orden económico progresista, justo, racional o deseable por otros motiv.os. Entre estas posibilidades alternativas, obviamente algunas incluirán slst~mas con controles jerárquicos mucho más fuertes ejercidos por el gobierno del Estado. Es. raz~nable preguntarse, entonces, si un alto grado de pluralismo organizacional es, al menos en tiempos modernos, tan exclusivamente un producto del capitalismo, de modo que necesariamente desapareciera en un orden econonuco que tratara a las empresas gigantes, tanto en la teoría corn.o en la práctica, Como empresas públicas y sistemas políticos. En particular, ¿el pluralismo organizacional declinaría significativamente en un orden en donde los principales medios de producción fueran de propiedad social en lugar de privada, esto es, en un orden económico socialista? Aun cuando se sostiene ampliamente esta posición, me parece cqui-

voca~a, porqu.e descansa en una confusión teórica que hace que la propiedad equivalga al comrol.Los defensores del capitalismo, así como sus críticos socialistas, han supuesto frecuentemente que la propiedad

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privada es tanto una condición nec~aria.COI~O suficiente para ~l control de la empresas por parte de los propretanos; inversamente, se plens~ ~~e la propiedad por parte del gobiemo del Estado es tanto una condición necesaria como suficiente para el control del goblenlO por parte del Estado. Se supone que si una empresa es de propiedad privad~, entonces, desde luego, los dueños toman las decisiones claves, ya sea.dIrectamente o a través de administradores que no son más que agentes. SItas empresas son propiedad de la sociedad, o del gobiemo, o del pueblo, o de los trabajadores, entonces debe seguirse que las decisiones de la ,empresa serán tomadas por la sociedad, el gobierno, el pueblo, los trabajadores. La experiencia en este siglo, sin embargo, ha demostrado,! que la propiedad definitivamente no es una condición suficiente para eJ/control. Uno no puede estar seguro qué tanto u~a forma p~rt1cular de control requiere de una forma particular de propiedad. Los sIs~emas basados en el Estado o en la propiedad social van desde un SIstema alta~ente jerárquico de dominio administrativo en la Unión Soviética, donde mcluso los sindicatos tienen una importancia despreciable, hasta la autogestión de las empresas, tal coma se ha practicado en Yugoslavia. Entre estos dos extremos las combinaciones de controles internos y externos en las empresas de ~ropiedad pública de otros países existe una varia~ión c~si infinita. Las experiencias recientes también muestran u~a ampl~a vana~ ción en los sistemas de control de las empresas de propiedad privada, SI bien queda por demostrarse si es posible una autogestión a ~cala t~tal de parte de todos los que trabajan para una em~resa con pro~Ied~d pnvad~. Además, desde luego, hay. una enorme cantidad de combinaciones POSIbles (y existentes) de propiedad privada y pública, y mezclas de control de parte del gobierno, el mercado, los consumidores y de la empresa sobre las decisiones. Si aceptamos el axioma de que en general una forma. ~specífic~ .de propiedad no es una condición suficiente para una relación esp~?lflCa de control (y puede no ser una condición necesaria), entonc~ la cues~on del control es teóricamente anterior a la cuestión de la propiedad. VIsto en esta perspectiva, lo que el capitalismo hizo, en teoría, y en grado s~stan:.. cial en la práctica, fue inaugurar un sistema de control descen~ralIzado sobre las organizaciones económicas, que en ~na. gran I~e~Ida eran autónomas frente al gobierno central y entre SI. SI el socialismo por definición conlleva la propiedad social de las empresas económicas, y.a menos de que por definición sea centralizado, entonces una eCO~lOnlIa socialista podría ser altamente descentralizada y, por tanto, plurahsta en términos de organización. Un gobierno socialista podría otorgar amplia autonomía a las empresas, a fin de pennitir.controle~ it~temos mucho más democráticos de los existentes, ya sea bajo el capitalIsmo o


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en los sistemas socialistas centralizados como la URSS. Obviamente ningún gobierno socialista -probablemente ningún gobiemo- podría eliminar todos los controles externos, ya sea por parte de los mercados, el gobierno del Estado, o ambos. Un orden socialista descentralizado podría generar, no obstante, tanto pluralismo organizacional como el que existe en cualquier orden no socialista, y tal vez incluso más. Tampoco el pluralismo organizacional en un orden socialista está necesariamente reñido con el marxismo. En este punto, corno en muchos otros, el cuerpo de la obra de Marx, en conjunto, es ambiguo. A través de medio siglo, los marxistas que consideraban a la Unión Soviética como la encamación misma de las verdades marxistas supusieron que un orden socialista necesariamente debería operar como una economía centralizada. Sin embargo, algunos pasajes en Marx -particulannente en su muy conocida descripción de la Comuna de París, a la cual alababa como "la forma política descubierta fmalmente, bajo la cual se podría poner en marcha la emancipación económica del trabajo"- apoyaron elocuentemente la idea de que el socialismo sería altamente descentralizado (Marx, 1974a: 210-212). Para plantear esquemáticamente, de nuevo, la cuestión, tanto en su forma clásica y en una medida considerable incluso en su forma altamente desarrollada, el capitalismo está representado por (a') en el cuadro 4. Si bien la influencia de la teoría y práctica soviéticas ha tendido a identificar el socialismo con (e'), en principio, el socialismo también puede representarse por (d'). Pero ¿es (d') sólo una categoría teórica? Definitivamente existe en por lo menos un caso: Yugoslavia. Ya menos de que uno esté preparado para argumentar que por definición la economía yugoslava es de propiedad privada y que por definición los marxistas yugoslavos no son marxistas auténticos, entonces uno está obligado a concordar en que el socialismo y el marxismo, tal y como han sido interpretados por algunos marxistas, son compatibles con un alto grado de pluralismo organizacional (cf Rusinow, 1977). Para entender las opciones cruciales tanto para el orden político corno para el económico, entonces, debernos centrarnos primero en el control y después en la propiedad. Al ordenar las opciones económicas, la pregunta clave no es si un orden es socialista o no socialista, si las empresas son de propiedad "privada" o "pública" (si bien estas son importantes preguntas secundarias), sino cuánta autonomía se permite a las empresas económicas y la naturaleza de los controles internos y externos. Una economía no socialista, de propiedad privada, puede estar dominada por un orden político autoritario que regule muy de cerca las actividades de las empresas económicas, como en la Alemania nazi durante la Guerra. Inversamente, la experiencia de Yugoslavia) aun

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CUADRO 4.

CUADRO 5.

Centralización y propiedad

Poliarquía, descentralización y propiedad

En relación con cualquierempresacentral nacionalson:

Medios de producción de propiedad básicamente:

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Moderada o altamente autónomas (descentralizadas)

Altamente controladas (centralizadas)

Privada

(a')

(b')

Social

(d')

(q')

cuando ha sido única hasta ahora, demuestra que un orden económico socialista puede ser altamente descentralizado y pluralista. Un cambio de la propiedad "privada" a "social", entonces, no reduciría necesariamente la cantidad de pluralismo organizacional en un país. Es totalmente posible que en algunos países (Estados Unidos podría ser uno de ellos), donde las decisiones importantes están fuertemente influidas por las corporaciones gigantes dominadas jerárquicamente por sus administradores, la inauguración de una economía socialista descentralizada -en donde, por ejemplo, las empresas económicas estuvieran gobernadas democráticamente por un demos que consistiera de todas las personas empleadas por la empresa- resultaría en unincremento, no en un decremento, en la cantidad y autonotrúa de las organizaciones económicas. El resultado de esta discusión es el siguiente: la cantidad de pluralismo organizacional en un país no parece depender de si las empresas son de propiedad privada o social. Sí depende de la medida en la que las decisiones estén descentralizadas, esto es, de la cantidad de autonomía permitida a las empresas. Y la cantidad de autonomía permitida a las empresas parece ser teóricamente independiente de las formas de propiedad, de ahí el capitalismo y socialismo en cuanto tales. Un orden capitalista puede ser, pero no necesariamente, altamente descentralizado. Un orden socialista puede ser, pero no necesariamente, altamente centralizado (cf. Dahl, 1971: 57 ss.), Debido a que el capitalismo ha prevalecido hasta ahora en todos los países democráticos, es difícil desentrañar los efectos en el pluralismo organizacional de las principales estructuras variables: las estructuras económicas del capitalismo, por un lado, y las estructuras políticas de la poliarquía, por el otro.El que cada una de ellas realice una contribución independiente está apoyado por un simple experimento mental que emplea las categorías del cuadro 5. Aun cuando todos los países derno-

El país está gobernado por una poliarquía: El control sobre las empresas es:

No

Sí

Moderado o extremadamente descentralizado De propiedad privada a.1.

Todas las poliarquías

c.I.

Muchos países autoritarios: Argentina, Brasil, Chile, Sudáfrica, etcétera

De propiedad social

Ningún caso

c.2.

Yugoslavia (¿Hungría?)

a.2.

Altamente centralizada De propiedad privada b.1.

Las economías de d.l. la época de la guerra: Gran Bretaña, Estados Unidos

Las economías del tiempo de la guerra: Alemania nazi, Italia, Japón, Austria

De propiedad social

Ningún caso

URSS, otros países de Europa del Este

b.2.

d.2.

cráticos tienen órdenes económicos capitalistas (a.1), no todos los países con órdenes económicos capitalistas son "democráticos", es decir, están gobernados por instituciones poliárquicas (c. 1). Sin embargo, los países democráticos tienen relativamente muchas más organizaciones políticas independientes que los países no democráticos. Nuestro experimento mental confirma así el argumento del capítulo ID, en el sentido de que las instituciones de la poliarquía estimulan el pluralismo organizacional, independientemente del orden económico. En cuanto a los efectos del orden económico, en este capítulo he argumentado que la descentralización económica para las empresas relativamente autónomas también realiza una contribución independiente al pluralismo organizacional. Aun cuando (a.2) está vacío porque en ningún país democrático la mayoría de los medios de producción son de propiedad social, algunos países socialistas con economías relativamente descentralizadas, como Yugoslavia y tal vez Hungría, ofrecen una prueba por analogía.

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.Qué tan importante es la contribución por parte de las instituciones

y

p~áctica de la poliarquía al pluralismo en comparación con la de la

descentralización económica? Las experiencias de la época de la guerra en Gran Bretaña y Estados Unidos nos proporcionan una especie de caso de prueba, donde durante varios años las economías fueron gobernadas de cerca por una dirección centralizada, mientras las principales instituciones de la poliarquía permanecieron prácticamente intactas. En el corto plazo, por lo menos, una gran cantidad de organizaciones cruciales -políticas, culturales, religiosas- preservaron un grado significativo de autonornía.uun cuando las instituciones sociales, al igual que las económicas, estaban en cierta medida movilizadas para la guerra. Es difícil decir cuáles serían los efectos sobre la autonomía organizacional y la poliarquía misma si las decisiones económicas de la época de paz fueran tan altamente centralizadas, durante varias generaciones, como en las economías de la época de la guerra en Gran Bretaña y Estados Unidos. Dado que algunas veces se recomienda la dirección centralizada de la economía, y en algunos casos parecería tener grandes ventajas sobre la descentralización, deseo volver ahora a la cuestión de la centralización.

LA REDISTRIBUCIÓN POR LA CENTRALIZACIÓN SELECTIVA

Un orden económico en armonía con el empuje descentralizador de la poliarquía sería una economía en donde muchas decisiones estuvieran descentralizadas hacia subsistemas y sólo algunas decisiones cruciales y estratégicas se tomaran centralmente. Un orden tal podría tener algunas variantes, tanto capitalistas como socialistas. En una variante importante, el orden económico sería esencialmente lo que ya es en los países democráticos. La mayoría de las empresas serían de propiedad privada, orientadas hacia el mercado, y más o menos competitivas. Pero ciertos tipos de decisiones crucialmente importantes se tomarían centralmente. Entre estas se encontrarían ciertas decisiones que incidieran sobre las desigualdades. Sin embargo, ¿no es exactamente esto lo que sucedió en la mayoría de los países democráticos en las décadas que siguieron a la Gran Depresión? ¿No es esto simplemente una receta para la "intervención gubernamental", un Estado de bienestar, una economía mixta, controles selectivos, una afinación de la economía y otras políticas y técnicas familiares de los gobiernos en países gobernados por la poliarquía? Es discutible, sin embargo, si en todos los países democráticos la interven-

LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZAY DEL INGRESO

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ción gubernamental se ha desarrollado más o menos azarosamente. Las políticas gubernamentales son un acrecentamiento de muchas décadas de cambios incrementales, conflictos particulares, coaliciones políticas obsoletas, ideas y programas inconsistentes yanticuados, etcétera. El resultado es tanto una centralización no selectiva como excesiva, y una descentralización no selectiva e insuficiente. Con esta perspectiva, la tarea consiste en identificar un rango muy pequeño de políticas estratégicas y asegurarse de que sean ejecutadas y llevadas a cabo. Cuando estas políticas estratégicas funcionen adecuadamente, gran parte del aparato central de los Estados existentes de bienestar podrían desmantelarse. Ciertamente, la descentralización hacia subsistemas más autónomos -individuos, familias, gobiernos estatales y locales, asociaciones, empresas, etcétera- inevitablemente tendrá costos. Pero las ventajas de la descentralización pesarán mucho más que estos costos -siempre y cuando sólo ciertas decisiones estratégicas importantes se tomen centralmente. ¿Qué cuestiones requerirían de decisiones centrales? Es perfectamente obvio que una de las estructuras con mayor influencia en cualquier sociedad es la distribucióu de la riqueza y del iugreso. Las disparidades de ingreso y riqueza confieren ventajas y desventajas extraordinarias. La distribución de las ventajas y desventajas a menudo es arbitraria, caprichosa, inmerecida e injusta, y en virtualmente todos los países avanzados ya intolerable. Debido a que las consecuencias ya no son tolerables, los gobiernos se han visto obligados a adoptar políticas con la intención de alterar, ya sea la distribución del ingreso y la riqueza, o sus consecuencias, o ambas. En una economía de propiedad privada, orientada hacia el mercado, sin embargo, las decisiones que en lo fundamental determinan la distribución de la riqueza y el ingreso, están descentralizadas en su mayor parte. Reducir y regular los efectos de los ingresos y la riqueza desiguales sin hacer mucho para controlar la causa misma; contribuye al amplio aparato regulatorio del Estado de bienestar y a las infinitas variedades de intervención gubernamental, a los subsidios y compensaciones con la intención de atenuar las desventajas sufridas por los que están en peores condiciones y las ventajas obtenidas por los que están en mejores condiciones. ¿Por qué no ir directamente al meollo del problema realizando políticas centralizadas que aseguren una distribución más equitativa de la riqueza y del ingreso? Una política de impuestos directos sobre los ingresos, las herencias y la riqueza lograría, con una pequeña burocracia y gastos públicos bajos para la regulación, lo que no han podido lograr con éxito las vastas burocracias centralizadas características de los gobiernos contemporáneos.

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRÁTICO·

podríamos resumir la solución de la redistribución por parte de la centralización selectiva en las siguientes líneas: las diferencias injustificables en los ingresos y la riqueza quedariau eliminadas por los impuestos del gobierno ceutral y los pagos de transfereucia. Sin embargo, las maneras eu las que los ciudadanos individuales y las familias podríau gastar sus recursos económicos quedarían sin regular, en gran medida, por parte del gobierno central. Aun cuaudo la libertad en los gastos personales tendría algunas consecuencias adversas, las ventajas relativas de diversidad, descentralización y dispersión sobre la uniformidad, la centralización y la concentración pesarían más que las desventajas. Hay mucho que decir sobre esta solución. Muchas de las políticas en los Estados benefactores modernos han tratado los sintomas de la' mala distribución pero no la mala distribución misma. Esto sucede claramente en Estados Unidos, donde la distribución de la riqueza y del ingreso nunca ha sido una cuestión política prominente; y ningún partido importante ha presionado consistentemente a favor de una redistribución sustancial. Las orientaciones cívicas estadunidenses y la ausencia de un movimiento socialista sustancial se refuerzan entre sí y ayudan a preservar la baja prominencia de la cuestión. (Volveré a este punto en el último capítulo.) En contraste, en otros países, los partidos laboristas y socialistas algunas veces han planteado la redistribución económica como una cuestión fundamental; en algunos, los impuestos y los pagos de transferencia han conllevado cambios sustantivos en la distribución del ingreso y la riqueza. Como cualquier otra propuesta, sin duda, la redistribución mediante la centralización selectiva plantea varias cuestiones, de las cuales varias son particularmente pertinentes en este caso. Precisamente debido a que la solución selecciona una política estratégica para el control centralizado, ¿es por tanto demasiado selectiva? ¿No hay muchas otras cuestiones de igual importancia que no han sido solucionadas adecuadamente? ¿Estas otras cuestiones no requerirían también de alguna medida centralizada de control? Uno piensa inmediatamente en las relaciones exteriores, el control internacional de las armas nucleares, el comercio exterior, la política y adquisiciones militares, la energía nuclear, la estabilidad y el crecimiento económico, las exterioridades indeseables de las empresas económicas, los derechos políticos y civiles, los problemas del ambiente ... ¿Y un sistema centralizado de seguridad social ya no sería deseable? Si estas y otras cuestiones requieren de un control centralizado, entonces podría tener que abandonarse el principio de la centralización selectiva. Ciertamente, en países en donde los gobiernos han sido los más vigorosos en la redistribución mediante impuestos y pagos de transferencia, los controles de los gobiernos centrales también se han incrementado a través de un amplio rango de cuestiones. Parte de esta expansión sin duda refleja


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una falta de compromiso con la centralización selectiva, en oposición a la general, y un optimismo previo, si bien ahora en declinación, en tomo a la centralización, particularmente por parte de partidos laboristas y socialistas. Pero ¿esto no refleja también el hecho de que muchas decisiones estratégicas necesitan estar centralizadas? Además, la solución de la centralización selectiva plantea agudamente la cuestión de los límites a la redistribución establecidos por las instituciones y orientaciones de una economía con propiedad privada, orientada hacia el mercado, esto es, del capitalismo. El problema en el que ahora pienso no es tanto la muy manida cuestión de los incentivos, sino más bien, la resistencia política a una redistribución extensa. Al redirigir los flujos del ingreso por medio de los impuestos y pagos de transferencia, un gobierno está en posición de tomar un ingreso ya asignado a un conjunto de recipiendarios por parte de las instituciones económicas y reasignarlo políticamente a distintos conjuntos de recipiendarios. En la medida en que las orientaciones cívicas son "burguesas" o "capitalistas", y se piensa que las instituciones económicas son en general deseables, los recipiendarios iniciales tienden a ver la redistribución como una apropiación injusta de su riqueza o ingreso que se repartirá entre otros, en pocas palabras, como un robo político. Mientras la redistribución pueda lograrse mediante severos impuestos sobre el ingreso a una minoría muy pequeña, entonces el principio de la mayoría se presta él mismo a la redistribución. Pero a medida que la minoría crece en tamaño, también se incrementan las oportunidades de que se forme una coalición de mayoría en contra de una redistribución ulterior. ¿Por qué debe conglutinarse la gran masa de votantes en los rangos medios de la distribución del ingreso con los pobres a favor de una redistribución ulterior en lugar de con los ricos en contra de una distribución ulterior? Si las orientaciones cívicas estimulan la búsqueda del egoísmo nacional en lugardel altruismo o la benevolencia generalizada, entonces es probable que una coalición mayoritaria con intereses propios se oponga a una distribución ulterior, mucho antes de que haya un acercamiento a una igualdad de ingresos. Los países escandinavos probablemente ya han llegado a este punto. Estados Unidos, sin embargo, está lejos de haber alcanzado las políticas redistributivas de los países escandinavos. Aquí, las instituciones constitucionales y políticas operan, en no pequeña medida, intencionalmente, para debilitar al régimen de la mayoría y realzar la efectividad de las minorías para resistirse a los cambios, en particular, desde luego, las minorías bien dotadas de recursos políticos. Además, las orientaciones cívicas en torno a los derechos de propiedad y la propiedad privada, que se formaron cuando el país era predominantemente una nación de granjeros, fortalecen la posición de la redistribución como una apropiación

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ilícita de ingreso de algunos, a fin de ocasionar una transferencia injustificable a otros. Así tanto en los países escandinavos como en Estados Unidos, los límites políticos a la redistribución están establecídos por las orientaciones cívicas. ¿Pueden estas orientaciones cambiar 10suficiente como para alcanzar una redistribución dentro de una economía de propiedad privada, orientada hacia el mercado? ¿Ola solución de la re~istribución a través de una centralización selectiva sería plenamente realizable sólo en un país con instituciones socialistas y una amplia ••conciencia socialista"?

LA REDISTRIBUCIÓN POR UNA ECONOMiA CON DIRECCIÓN CENTRAL)

Dadas las dificultades en la redistribución a través de una centralización selectiva, parecería razonable invertir la solución y adoptar un programa de centralización general del control sobre las cuestiones económicas, sólo con una descentralización selectiva. Esta solución es frecuentemente lo que se quiere decir con términos como planeación central, econ?~ía dirigida centralmente, o economía controlada. En una forma democrática, una economía con dirección central se vería más o menos así: a. La asignación de recursos, el crecimiento, la inversión, la distribución de ingresos y riqueza, los precios, los salarios y otras cuestiones económicas cruciales estarían controladas por las decisiones de un solo centro, donde unos supervisores buscarían desarrollar y seguir una visión general sinóptica de objetivos e instrumentos económicos deseables. b. El centro mismo estaría controlado democráticamente por el demos. Hay elementos de vaguedad en la solución de la J;edistribución por.una economía con dirección central. Estos podrían eliminarse, de ser posible, sólo en una discusión extensa. Sin embargo, dado que nuestro objetivo no es estudiar la solución en detalle ni sus méritos en general, sino usarla para explorar la cuestión de la centralización, el planteamiento puede ser suficientemente preciso. Las dificultades en la redistribución por una economía con dirección central pueden dividirse en dos tipos: aquellas relacionadas con la parte a y aquellas que tienen que ver con la parte b. Algunos críticos se enfocan hacia a. Así, Lindblom argumenta que la planeación central o "sinóptica" presupone requerimientos que no pueden satisfacerse. La planeación sinóptica será posible: 1) si el problema a la mano no va más allá de las capacidades cognoscitivas del hombre, 2) si existen criterios en los que se ha concordado (en lugar de un


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conflicto social en torno a los valores) mediante los cuales pueden juzgarse las soluciones y 3) si quienes solucionan el problema tienen incentivos adecuados para quedarse con un análisis sinóptico hasta que esté completo (en lugar de recurrir a los métodos empíricos, rutinas de decisión, estimaciones al azar, etcétera). (Lindb1om, 1977: 322).

Él argumenta que es probable que ninguna de estas condiciones se satisfaga, si bien, "dados los problemas que surgen a partir de las armas nucleares, el orden mundial, la protección al ambiente y la conservación

de la energía, puede suceder que los cíudadanos y líderes del mundo lleguen a creer crecientemente que todos viviremos o moriremos juntos". Las oportunidades de que estas tres condiciones se cumplan son tan leves como para ser insignificantes. Adoptar una dirección central simplemente coloca una bonita fachada a una estructura destartalada: Por ende, de manera ostensible, la toma sinóptica de decisiones se logra de hecho a través de actos intuitivos de juicio... O las decisiones a las que se llega se alcanzan por la aplicación de guías ideológicas, a menudo inadecuadas, si na es que tontas. O a través de apelaciones al sentido común, que hacen que incidan tanto viejos prejuicios como viejas concepciones. O por la invocación de principios morales, que al ser examinados más de cerca, aparecerían como insuficientes para el problema en cuestión. O por referencia a todas las maneras de creer que representan prejuicios heredados, mitos, malentendidos, convenciones, métodos empíricos cuestionables y cosas semejantes, sin excluir algunas iluminaciones útiles. En cualquier caso, ninguna sinopsis (Lindblom, 1977: 323).

Sin embargo, si la dirección central tiene la intención de ser no meramente temporal sino permanente, nuestro interés en este caso es menos una parte de a que una parte de b. ¿Sería probable que en el largo plazo los supervisores puedan ser controlados democráticamente? Consideremos cuatro problemas. En primer lugar, la solución requiere y ayuda acrear una enorme concentración de recursos políticos en el centro. Un periódico critica la conducta del gobierno: cortar el abastecimiento de papel. Un programa funciona mal: amañar los datos. Un sindicato apoya al partido de oposición: retener los incrementos salariales en la industria y asegurarse de que los líderes sindicales reciban el mensaje. Un crítico en el parlamento expone estos abusos: reducir asignaciones a las empresas en su distrito electoral.Y así sucesivamente. Como ocurre en los abusos usuales de regímenes autoritarios, puede resultar exagerado sostener que estas cosas son inevitables, pero son muy probables. Ciertamente, las garantías institucionales de la poliarquía pueden

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LOS DILEMAS DEL. PLURALISMO DEMOCRÁTICO


preservarse en el inicio. Cornprensiblemente, los códigos de conducta para los vigilantes se desarrollarían o permanecerían intactos, de modo que impidieran efectivamente los abusos de poder. Pero si suponemos que los supervisores no son tan diferentes de sus predecesores, entonces es probable el abuso. Tal vez en un país democrático donde la cultura política imponga restricciones mucho más fuertes sobre los lideres políticos que en Estados Unidos, la concentración de poder requerida para la redistribución por una economía con dirección central no fortalecería el componente autoritario frente al democrático en una poliarquía. Pero ciertamente en muchos países el riesgo es grande. Uno sólo tiene que reflexionar sobre lo que un Richard Nixon podría lograr bajo un sistema tal. Bajo una dirección central los recursos políticos potencialmente accesibles a un jefe del ejecutivo sin escrúpulos y a un pequeño-círculo de colaboradores cercanos excedería de lejos incluso los planes más ambiciosos para asegurar la reelección y nivelar los resultados 'bon los enemigos que se desarrollaron bajo la égida de Nixon. La primera dificultad sugiere una segunda. El control democrático sobre los planeadores centrales depende fuertemente de la posibilidad de un plan central coherente. Esto es, el éxito de la parte b depende del éxito de la parte a. Una cosa es si las decisiones de los supervisores se toman estrictamente de acuerdo con un plan comprensivo que discuten, ejecutan y vigilan la legislatura, los partidos, la prensa, las asociaciones políticas y el público. Pero otra cosa es si este plan es básicamente una fachada y las decisiones se toman de hecho -y si Lindblom está en lo cierto, deben tomarse- con una intuición tosca, con principios ideológicos inadecuados, prejuicios, principios morales inadecuados para la tarea, métodos empíricos cuestionables, mitos, etcétera. El que el parlamento ejecute el plan y supervise su ejecución serían ejercicios aún más inútiles que las luchas presentes de los cuerpos legislativos por mantener un control efectivo sobre los programas ejecutivos, presupuestos e ingresos. Esto nos lleva a la tercera consideración. Las instituciones de la poliarquía que se desarrollaron para proporcionar alguna medida de control democrático sobre el gobierno del Estado estánpohremente adaptadas para sostener el control efectivo sobre los tipos y volumen de las decisiones que contempla la dirección central. Ya le resulta notoriamente difícil a los parlamentos ejercer controles efectivos sobre organizaciones ejecutivas y administrativas complejas. Si esto sucede con el rango más limitado de decisiones que las poliarquías existentes buscan controlar, ¿no se complicaría el problema con la dirección central? La respuesta se sugiere por la única experiencia similar a una dirección central que los países democráticos han tenido: las economías de guerra en Gran Bretaña y Estados Unidos durante la Segunda Guerra Muudial.

En ambos países sobrevivieron. las instituciones de la poliarquía. En Estados Unidos, de hecho, las elecciones a través del país siguieron su programa, incluyendo la elección presidencial de 1944. El parlamento y el congreso se embarcaron en vigilar, investigar, hacer encuestas y criticar. En el senado de Estados Unidos, el comité Truman no sólo convirtió a un oscuro senador en una figura nacional, sino que ayudó a exponer y corregir muchos de los abusos de las burocracias en época de guerra. Las cuestiones de justicia en las políticas que tienen un importante impacto en la distribución de los beneficios y obligaciones se airearon en la Cámara de los Comunes yen el Congreso, y algunas veces las políticas fueron cambiadas debido al debate y los votos en la legislatura nacional. Parecería razonable concluir que en ambos países la planeación de la época de la guerra funcionó bien para alcanzar sus propósitos. Las tres condiciones necesarias sugeridas por Lindblom se satisficieron en buena medida, pues los objetivos militares generales demandaron más consenso en ambos países del que ha existido nunca o es probable que exista en tiempos de paz, y en gran medida simplificaron la tarea de determinar las prioridades básicas y las políticas apropiadas. Aún así, la tarea resultó ser extremadamente compleja, y tanto el parlamento como el congreso, para no hablar de las demás instituciones de control democrático, en el mejor de los casos, tuvieron un papel marginal en las decisiones importantes tomadas por las agencias de la época de la guerra. Aún con su sistema altamente desarrollado de comités e investigaciones interminables, el congreso no podía ejercer una vigilancia estrecha sobre la miríada de decisiones cruciales tomadas por las agencias económicas de la época de la guerra (Young, 1956: 225 ss.). Si el sistema no hubiera sido rápidamente desmautelado y se le hubiera permitido existir indefmidamente en tiempos de paz, ¿las instituciones de control popular hubieran incrementado su fuerza, o los controles democráticos se hubieran hecho crecientemente inflexibles por los enormes recursos accesibles al jefe del ejecutivo? Pero supongamos que los controles populares hubieran resultado efectivos. ¿No hubieran destruido el objetivo sinóptico (o seudosinóptica) de las decisiones centrales y hubieran producido en lugar de ello una economía politizada donde cada decisión importante fuera producto de la negociación entre los intereses organizados? Esta pregunta sugiere la cuarta dificultad en la solución. Si los supervisores no se liberan de los controles democráticos, y si se satisface la parte b de la solución, entonces la planeación sinóptica sería, muy probablemente, imposible. Mientras el pluralismo organizacional y una pluralidad de intereses sigan existiendo, y mientras se permita que los intereses se expresen a través de las instituciones de la poliarquía,

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¿qué razón tenemos para pensar que a los vigilantes en un solo centro se les permitirá preparar y llevar a cabo un conjunto coherente de políticas económicas diseñadas de acuerdo con la visión general de objetivos e

las dos partes de la solución. Ciertamente, dado que ningún país .democrá~co ha inten~do el socialismo de Estado (o una extensa propiedad s~)Cla~ en cualqme: forma), carecemos del experimento crucial. La expenencia con el socialismo de Estado en los regímenes autoritarios de la Unión Soviética y Europa del Este no es, hablando estrictamente, decisiva; pero esa experiencia difícilmente es alentadora. Es significativo que los disidentes ocasionales que defienden el socialismo democrático en estos países usualmente defienden una mayor descentralización del control económico. Y los marxistas humanistas tienden a insistir, como en Yugoslavia, sobre la importancia crucial de la descentralización. En la medida en que se puede ver de las fragmentarias pruebas en los países donde los supervisores han tenido las mejores oportunidades de mostrar los beneficios de una economía con dirección central, los disidentes democráticos y humanistas, que conocen estos sistemas desde dentro, apoyan fuertemente la descentralización. ¿Una forma de socialismo que fuera tanto descentralizada como democrática proporcionaría una respuesta más prometedora .que una centralización selectiva o una economía con dirección central?

instrumentos económicos deseables? A menos de que hubiera un cambio pro-

fundo en las orientaciones cívicas -y no hemos supuesto un cambio tal- ¿la "política" no tendería a fragmentar cualquier visión general única? Imaginemos que una industria -la de construcción de barcos, por ejemplo- no pudiera sobrevivir sin subsidios. Nuevas tecnologías, cambios en la demanda, costos crecientes, exceso de capacidad corno resultado de un periodo previo de expansión, todo hace razonable cambiar el trabajo y el capital hacia afuera de la industria. Aun cuando los vigilantes, supongamos, intenten facilitar el proceso con subsidios de transición hacia la industria y los trabajadores, se adhieren a su objetivo de reducir el empleo y la producción en la industria. ¿Los trabajadores, sus fa,~i1ias; vecinos, comerciantes locales, administradores y otros intereses afectados compartirán necesariamente el punto de vista de los supervisores en cuanto al carácter razonable de la política? La experiencia sugiere que los grupos lastimados bien podrían-pensar que sería altamente razonable pedir mayores subsidios por un periodo más largo; tal vez indefinido,y que sus voceros políticos harían eco o amplificarían estas demandas. A menos de que hubiera un cambio sustancial en las orientaciones cívicas o en las instituciones políticas, o en ambas, ¿podrían los representantes de los grupos lastimados negociar un cambio en el plan general? Los cambios tendrían repercusión no meramente en una industria sino en una docena o en cientos de partes del marco impecable de las políticas de los supervisores. De ser así, el marco sinóptico no sería otra cosa sino un haz de palillos. Así, la dirección centralizada alberga un conflicto interno entre la parte a y la b: si los supervisores en el centro tienen suficiente poder, recursos y autonomía en relación con otros subsistemas para desarrollar y llevar a cabo políticas que reflejen su visión general de los objetivos e instrumentos económicos, entonces probablemente no pueden estar sujetos indefinidamente a un control democrático efectivo. Si, por otro lado, están sujetos a un alto grado de control democrático a través de las instituciones de la poliarquía, entonces no pueden tener suficiente poder, recursos y autonomía para desarrollar y llevar a cabo su visión general. ¿Sería diferente si la economía fuera de propiedad pública en lugar de privada? A menos de que la propiedad pública estuviera acompañada por una extensa transformación en las orientaciones cívicas en lugar de por una simple creencia en la deseabilidad de la propiedad pública frente a la privada, es difícil ver por qué se reduciría el conflicto interno entre

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EL SOCIALISMO DEMOCRÁTICO DESCENTRALIZADO

Los socialistas premarxistas, los utópicos tan mordazmente condenados por Marx y Engels, consideraban fundamentalmente los órdenes socialistas como consistentes de empresas o comunidades relativamente autónomas. Aun cuando los escritos del propio Marx pueden leerse para apoyar tanto la centralización como la descentralización, el principal impulso del pensamiento socialista después de Marx fue fuertemente centralista. Durante generaciones, la mayoría de los socialistas creyeron que un orden económico socialista operaría más o menos como una economía con dirección central. Tanto los marxistas ortodoxos como los líderes del partido socialdemócrata alemán y los socialistas no marxistas como los fabianos en Gran Bretaña concordaban en que el socialismo requería un alto grado de dirección central. Aun cuando la corriente descentralista anterior se mantenía viva (más frecuentemente por parte de anarquistas y sindicalistas que de socialistas democráticos), se apartó de la corriente principal. La construcción del primer régimen socialista del mundo en la Unión Soviética y la preeminencia política e ideológica del comunismo socialista sobre otras corrientes socialistas fortalecieron aun más el impulso centralista de las ideas socialistas. Incluso el estali-


nismo no destruyó, al principio, la confianza en la visión centralista. Pues, independientemente de cuánto despreciaban los socialistas democráticos el .estalinismo en tanto que sistema político, muchos sostenían que la economía con dirección central de la Unión Soviética revelaba cómo debía organizarse una economía socialista; la visión de muchos socialistas democráticos era, en esencia, una economía soviética en un orden político democrático. En años recientes, la fe socialista en la centralización se ha menguado. Por un lado, el carácter opresivo del socialismo autoritario en la Unión Soviética y otros Estados socialistas ha hecho surgir dudas eu tomo a la deseabilidad o iucluso la posibilidad de alcanzar un socialismo democrático con controles centralizados. La ruptura de Yugoslavia con la Unión Soviética y su retorno a una economía socialista altamente descentralizada también alertó a los socialistas en cuanto a las posibilidades de un orden económico descentralizado. Aun cuando Yugoslavia carece de algunas de las instituciones cruciales de la poliarquía y difícilmente es tan democrática en sus instituciones políticas como desearían los socialistas democráticos, la idea e instituciones de la autogestión resultó atractiva a los marxistas humanistas y socialistas democráticos en el mundo entero. Las experiencias con los controles centralizados en países no socialistas gobernados por una poliarquía también condujeron a decepciones con respecto a la centralización, una decepción tanto más aguda debido a que muchos de los controles centralizados en estos países fueron producto de reformas que los partidos laboristas y socialistas mismos han defendido. Como resultado de influencias como estas, tuvo lugar un cambio importante en el pensamiento socialista. Donde el impulso principal de las ideas socialistas ha sido centralista durante generaciones, los socialistas democráticos ahora empiezan a considerar favorablemente las ideas para descentralizar los controles a empresas relativamente autónomas y otros subsistemas. Así, el socialismo democrático una vez más comparte una parte importante de la visión, si bien no las ideas específicas, de muchos socialistas utópicos premarxistas. Es justo decir que hoy en día la mayoría de los socialistas democráticos son pluralistas, si no explícitamente, al menos por implicación. Es importante, por tanto, explorar la cuestión de si un orden socialista descentralizado, según los siguientes puntos, lograria escapar a los problemas del pluralismo organizacional o a los limites establecidos por los dilemas fundamentales: a. Los gobiernos de las empresas tomarian (fundamentalmente) las decisiones sobre la producción, compras, asignación de recursos dentro de las empresas, productos, salarios, distribución de ganacias, préstamos, inversión en equipo, etcétera.


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b. Aun cuando sean fundamentalmente autónomas en estas cuestiones las empresas estarían sujetas a las leyes y políticas generales del gobierno del Estado. c. El gobierno del Estado estaria controlado democráticamente. No es necesario decir que este bosquejo de socialismo democrático descentralizado es vago en torno a las cuestiones cruciales. No sólo están los problemas usuales de describir una solución a una cuestión altamente compleja en pocas palabras, sino que la vaguedad del esquema también refleja algunas controversias sobre cómo se supone que funcionan las empresas. Debido a que una discusión adecuada de estas cuestiones nos llevaría más allá del enfoque de este libro, me ocuparé sucintamente de un conjunto complejo de preguntas. Dos asuntos son particularmente cruciales. ¿Las empresas operarán competitivamente o no dentro de un sistema de mercado? ¿Cómo estarán administradas o gobernadas? Históricamente, los marxistas y los socialistas no marxistas fueron con frecuencia vigorosamente hostiles a la idea de una economía de mercado, que estaba asociada de cerca a las estructuras, cultura y orientaciones cívicas del capitalismo. Parecía patente que el socialismo debería destruir la anarquía del mercado, la mistificación de los precios, los males inherentes en la competencia. Sin embargo, no se ha descubierto ninguna manera satisfactoria, ya sea en la teoría o en la práctica, de eliminar los mercados y al mismo tiempo permitir a las empresas un grado sustancial de autonomía. Las experiencias teóricas e históricas argumentan fuertemente que un sistema de empresas no gobernado ni por el mercado ni por los planeadores centrales se encaminaría precipitadamente hacia el caos. Una segunda ambigüedad en el bosquejo surge a partir de los desacuerdos entre socialistas sobre cómo deben ser gobernadas las empresas económicas. ¿Deben estar administradas exclusivamente por los trabajadores en la empresa particular (en grandes empresas por sus representantes elegidos), o deben otros intereses afectados, como los consumidores, proveedores o el público en general, tener voz directa en el gobierno de las empresas? (Si bien es probable que sólo un economista profesional encuentre atractiva la propuesta, puede ser técnicamente posible que los administradores designados por el gobierno central operen empresas de propiedad pública estrictamente de acuerdo con los requerimientos de un sistema competitivo de precios.) Algunas de las opciones para el socialismo descentralizado están sugeridas por el cuadro 6. Auu cuando los socialistas democráticos están muy lejos de concordar en cuál de estos es el mejor enfoque, el cuerpo más coh.er~nte' y riguroso de teoría socialista hoy recomienda a, es decir, el SOCIalismo de mercado con el control en manos de los trabajadores (por



CUADRO 6.

Cuatro versiones de socialismo descentralizado Economía de mercado

Control de los trabajadores

Sí

No

Si

(a)

(b)

No

(e)

(el)

ejemplo, :,anek, 1970 y Schweikart, 1980). Un añejo compromiso con la democracia industrial, un escrutinio cercano y crítico de la economía soviética, el ejemplo de Yugoslavia y la influencia del análisis económico posmarxista en varios economistas socialistas han ayudado a incrementar el interés entre los socialistas democráticos en torno a las posibilidades de combinar un socialis~o de mercado con empresas de autogestién o controladas por los trabajadores. Sin embargo, aun cuando esta visión del socialismo descentralizado ha adquirido influencia entre los socialistas de ~odo alguno ha obtenido su aprobación general. Las visiones más antiguas de ya sea un orden económico con planeación central o una descentralización, .logradas de alguna manera sin mercados siguen teniendo bastante apoyo. ' En cualquier caso, ninguna propuesta de un socialismo democrático descentralizado escapa del todo a los problemas del pluralismo o los dilemas que limitan las soluciones a estos problemas (e! Rusinow, 1977: 245-307, 345). Por ejemplo, en cualquier sistema de empresas autónomas ciertamente surgirán diferencias en los ingresos de las empresas debido a diferencias en eficiencias internas, las habilidades de los trabajadores y los administradores, la accesibilidad a y las relaciones con proveedores y consumidores la edad y calidad del equipo, las elecciones y demandas de los consumido: res, las decisiones en tomo a cómo han de reasignarse las ganancias de la empresa entre salarios, bonos, servicios sociales, depreciación e inversión en nuevo equipo de capital, etcétera. A menos de que una mano invisible tr,abaje.hacia la n:,di~tribu~ión, los trabajadores en algunas empresas gozaran de mgresos s~gmficat1vamente más altos que otros. Las desigualdades que sur~en a partir de estas. causas son independientes de, y es posible que se amplifiquen por, las desigualdades que ocurren debido a las tendencias h~cia la oligar.q~í~ y el estatus que, como sugerimos en el capítulo m, CIertamente.existman dentro de la empresa misma. Las desigualdades que s~rgen de dlvers~s causas pueden reducirse a niveles justificables si 1) debido a un cambio profundo y amplio en las orientaciones cívicas los trabajadores en las empresas más prósperas transfieren voluntariamente

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parte de su ingreso a los trabajadores en las empresas menos rentables o 2) ante la ausencia de transferencias voluntarias, la empresa pierde parte de su autonomía ante quienes toman las decisiones en el centro, quienes aplican ciertos criterios uniformes en todas las empresas. Ambas posibilidades violan nuestros supuestos. En la medida en que 2) se sostiene y 1) no entonces el socialismo democrático descentralizado se enfrentaría a muchas de estas mismas dificultades, como la redistribnción por una centralización selectiva. O consideremos, entre otras, la cuestión de proteger intereses más amplios -el bien general, el interés público, los intereses de la clase trabajad~ra en su conjunto. ¿Existen muchas razones para suponer que los trabajadores en las empresas autónomas buscarían espontáneamente maximizar intereses más amplios en contra de sus intereses particulares? ¿Hemos de esperar algún tipo de mano invisible en una economía socialista descentralizada que ocasionará que el egoísmo de grupo converja de alguna manera en el bien de todos? Supuestamente la mano invisible en un socialismo de mercado sería la que se supone que existe en un capitalismo de mercado: la competencia entre las empresas dentro del mercado. Pero en el capitalismo de mercado, la competencia entre las empresas 119 puede sostenerse ni las exterioridades indeseables pueden r~ucirse sin una regulación por parte del gobierno central. Sin embargo, SIn ~~a transformación ~p~rtante en las orientaciones cívicas, ¿no surginan en un orden socialista democrático muchas de las mismas dificultades políticas para regular las empresas en un orden capitalista? Cualquier búsqueda de soluciones a problemas como estos debe confron~r neces~riamente dilemas familiares. Así, si concedemos que los trabajadores tienen nn derecho moral a participar en el gobierno de las empresas en las que trabajan, ¿su derecho trasciende todas las consideraciones utilitarias de eficiencia? Uno podría responder que no hay conflicto entre la participación y la eficiencia, que el control por parte de los trabajadores no reduciría y de hecho podría incrementar la eficiencia' o que en un sistema de empresas autogobemadas la mayor satisfacción' bienestar, dignidad y felicidad de los trabajadores sobrepasaría cuales: quier posibles pérdidas en la satisfacción de consumos, incluso en un cálculo utilitario más estricto pero más comprensivo; o, si las ganancias en el bienestar de los ciudadanos como productores no compensa plenamente sus pérdidas como consumidores, el derecho al autogobierno en las empresas es intrínsecamente tan deseable, o forma una red tan integral con los derechos al autogobierno en el dominio más amplio del Estado, que.estos derecho.s no ~eben ser atropellados por una preocupación por el bienestar material. Sin embargo, ¿no sería racional si los trabajadores, al actuar en su papel como ciudadanos y ejercer plenamente sus derechos

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LOS DILEMAS DEL PLURA.LISMO DEMOCRÁTICO

democráticos, redujeran sus propios derechos como trabajadores .al gobernar las empresas, a fin de-fortalecer la eficiencia de las empresas y sus propios derechos como consumidores? No quiero sugerir resp~es~as a estas preguntas, sino sólo mostrar que una propuesta para un socialismo democrático descentralizado debe confrontar inmediatamente los dilemas inherentes a una democracia a gran escala. Consideremos otro dilema. Aceptemos que los trabajadores deben gobernar sus propias vidas. ¿Pero cuáles trabajadores sobre qué puntos? ¿Cuál es un demos justo sobre qué rango de cuestiones? ¿Qué constituye una "empresa" para fines de un autogobierno autónomo? Y cuando ha quedado definida la "empresa" ¿cuál es el demos adecuado dentro de una empresa? Permitamos que un punto sirva para mostrar la fuerza del dilema. ¿Deben los trabajadores temporales o de tiempo parcial tener los mismos derechos que los trabajadores permanentes en una empresa? Podría argumentarse que los trabajadores temporales, como los residentes temporales de un país, no deben tener los mismos derechos de ciudadanía que los trabajadores regulares. Cuando el régimen militar peruano inauguró un sistema de control de los trabajadores en la industria azucarera, sus miembros ("socios") fueron definidos como trabajadores de tiempo completo, regulares, no temporales. Sólo los socios tenían derecho a participar en el gobierno de las empresas, y así determinar la distribución de los ingresos. Como la industria anterior de propiedad corporativa, las cooperativas controladas por los trabajadores empleaban a trabajadores calificados temporales ("rentados" o "eventuales") para cortar la caña. Los trabajadores por día no eran socios. Ya un estrato privilegiado de trabajadores calificados dentro de la población peruana, los socios ahora tenían un interés colectivo para limitar sus propios números a fin de incrementar la parte de ganancias para cada miembro. Así, los socios tenían un conflicto directo de interés con los no miembros. Para reducir los privilegios de los socios se requería de la intervención del gobierno central. Pero los trabajadores calificados azucareros también fueron los principales clientes del liderazgo militar que había llevado a cabala revolución e inaugurado el control por parte de los trabajadores. ¿Habría el régimen de provocar la enemistad de sus propios partidarios a fin de beneficiar a los trabajadores temporales, un grupo con un peso político mucho menor? (Stepan, 1978: 216 ss.) Probablemente pocos socialistas democráticos discutirían la noción de que el socialismo descentralizado requeriría de alguna centralización y concentración. Para mantener normas generales de justicia distributiva en una economía descentralizada, ya fuera de propiedad social o privada, orientada hacia el mercado o no, se requeriría un centro con una concen-

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tración de recursos suficiente para permitirle asegurar que aquellas normas se sostuvieran uniformemente. ¿Qué tanta centralización y concentración se requeriría? ¿La estructura de la autoadministración misma -el sistema constitucional, por así decirlo, de las empresas controladas democráticamente- tiene que llevarse a cabo y ser ejecutada por el gobiemo central? De ser así, ¿no implica el~o un centro ~i~rtamente muy poderoso? Es significativo que en Yugoslavia la auto?estlOn fuera llevada a cabo por un régimen autoritario, y que los cambios subsec~entes en normas y estructuras hayan sido llevados a cabo e~ gran medida por el gobiemo central. Como acabamos de observar, el slstem.a del cont~o.l de los trabajadores en Perú fue instituido y aplicado por la dlctad~~a militar. Por importantes que sean, estos casos no obligan a l~ conclusión d~ que sólo un régimen autoritario puede obligar a los trabajadores a ser .lIbres. Pero es difícil ver cómo una estructura general y más o menos uniforme de socialismo democrático descentralizado podría inaugurarse o sostenerse sin un grado considerable de centralización y concentración.

Los

LÍMITES DEL CAMBIO ESTRUCTURAL

Como hemos visto al discutir las diversas soluciones bosquejadas en este capítulo, la medida en la que los cambios estructurales pued~n alc~nzar sus propósitos ostensibles está severamente limitada por,las onentaciones cívicas de los ciudadanos y sus líderes. Para entender mas claramente por qué es poco probable que un cambio en las estructur~s produzca l~~r sí mismo soluciones satisfactorias al problema del pluralismo democrático, pennítaseme volver a la cuestión de la distribu~ió~ del.i~lgres~. Mientras más controlen los supervisores en el centro la distribución del ingreso (y, desde luego, de riqueza), como en una economía con dirección central, más dependerá la distribución de las orientaciones cívicas de l?: supervisores. Pero incluso si un régimen fuera plenamente democrático y la economía fuera de propiedad social, a menos que también ocurrieran grandes cambios en la conciencia cívica, podrían existir des~g.ualdades significativas en el ingreso. De hecho, mientr~s más democrático es un régimen, menos depende la distribución del mgreso de las estructuras económicas y más depende de la conciencia cívica. . Para ver por qué sucede esto, imaginemos un país .en donde ~l gobierno satisface todos los criterios de democracia establecidos antenormente y donde las decisiones colectivas se toman estrictamente de acuerdo con el principio del régimen mayoritario. Para empezar, sea la economía de

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propiedad privada y la distribución de ingreso altamente desigual. También supondremos que las. orientaciones cívicas inducen a todos los ciudadanos a actuar como egoístas racionales que siempre buscan su propia ventaja económica. Es concebible que una mayoría de egoístas racionales en un sistema perfectamente democrático cambiaran progresivamente los ingresos a ambos extremos de la distribución, a fin de llegar a una distribución más igualitaria del ingreso. Sin embargo, como sugerí antes, los egoístas racionales también pueden formar mayorías para apoyar una de entre un número indefmido de distribuciones posibles. Mientras los grupos de ingresos menores y medios pueden formar una coalición en contra de la cumbre, los estratos medios y altos también pueden unirse en contra de los más bajos, o los más bajos y los más altos en contra de los medios, etcétera. Más aún, ningún resultado sería necesariamente estable, dado que algunas personas siempre ganaríancon una nueva coalición redistributiva. A menos que las orientaciones cívicas fueran más igualitarias y benevolentes de lo que hemos postulad", no hay razón parla que una mayoría de los ciudadanos respaldaría una ~aldad económica en lugar de una desigualdad. Puede argumentarse que en un país con un sistema económico capitalista, sólo es posible un rango muy limitado de distribuciones, y todos deben ser necesariamente desiguales. Es concebible que esto sea así. Pero las conexiones estrictamente necesarias entre el capitalismo y la distribución del ingreso son más tenues de lo que a menudo se supone. ¿Qué patrón de distribución de ingreso elegiría una mayoría de ciudadanos que fueran racionales, pero no necesariamente egoístas, después de haber aceptado como dada la estructura de la empresa privada y una economía de mercado? Alguna vez los economistas neoclásicos argumentaron que si todos los recursos de la tierra, el trabajo y el capital tuvieran precio en un mercado competitivo, y si las empresas se administraran por las ganancias, entonces los ingresos se asignarían en proporción directa al valor del producto de cada persona (Clark, 1902). Así, el capitalismo alcanzaría la meta que Marx alguna vez ofreció para el socialismo en su etapa inicial: a cada uno de acuerdo con su habilidad, a cada uno de acuerdo con su contribución sociaL Supuestamente, entonces, un demos racional dejaría la asignación del ingreso al mercado e impediría al gobierno embarcarse en cualquier redistribución, Pocos, si es que algunos economistas defenderían hoy en día una noción tan absurda. En años recientes, los economistas han reconocido por lo general que está mas allá de sus capacidades teóricas especificar 10 que constituye una distribución justa o apropiada del ingreso. Cuando teorizan, simplemente toman como dada la distribución de ingreso, y no como una cuestión que ellos puedan especificar, al menos como economistas profesionales. Pero

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si la distribución de ingreso es en sí misma injusta, entonces todas las maravillas teóricas de la economía moderna no pueden acabar con la injusticia, Como una sociedad esclavista de gran elegancia y refinamiento , una sociedad en donde la distribueión del ingreso es injusta, sigue siendo... injusta, En una economía de propiedad privada, orientada hacia el mercado, una distribución adecuada del ingreso no es primordialmente una cuestión técnica, sino una cuestión política y moral. ¿Cómo ha de decidirse la cuestión? Dejar que el mercado asigne el ingreso requiere, por lo m~nos implícitamente, una decisión colectiva y un juicio en torno a las cualidades morales de esa distribución. Una decisión que vaya en la otra dirección y elija una igualdad sobre la base de que maximiza la satisfacción necesaria tampoco es meramente técnica; también es política y moral. Supongamos, por ejemplo, que los ciudadanos no son simplemente utilitaristas, no son benévolos, o creen en ciertos derechos absolutos al ingreso de "su" propiedad. Debido a que la distribución del ingreso requiere algún tipo de decisión colectiva insistir en que el gobierno debe hacerse a un lado y dejar que obre el mercado: debido a que una decisión razonable requiere juicios empíricos (a me~udo altamente complejos). en cuanto a la pos.i~i.lidad relativa de distintas consecuencias; y debido a que una decisión es también indudablemente un juicio moral, parece haber bases suficientes para apoyar demandas de un número indefinido de distintos principios. He aquí una muestra: a. El mercado asignará exclusivamente los ingresos. b. Las desviaciones de la asignación del mercado se permiten sólo si nadie queda en una situación peor, c. A cada uno de acuerdo con el valor del producto social que cada uno ha contribuido a generar. d. A cada uno de acuerdo con el valor del trabajo que cada uno desempeña, e. A cada uno de acuerdo con la cantidad, duración e intensidad del trabajo que cada uno desempeña (Marx, 1974b: 346). . . f. No se permite incremento alguno en la desigualdad de la dístribu-

ción: f.I. A menos que los que están en peor situación no queden en una situación peor por el cambio, f.2. A menos que los que están en peor situación queden mejor por el cambio. g. Los ingresos personales se distibuirán igualmente, a menos de que una distribución desigual sea en ventaja de todos (Rawls, 1971: 62). h. Se elegirán sólo aquellos aumentos de desigualdad que den ventaja


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a algunos estratos y no produzcan desventajas a ninguno (Rae, 1979: 149). i. El ingreso de la quinta parte del estrato más alto no debe ser mayor a: i.I. Cinco veces el ingreso de la quinta parte inferior (Thurow, 1980: 202). i.2. Cuatro veces el de la quinta parte inferior (De Lone, 1979: 197). j. A cada uno de acuerdo con su habilidad, a cada uno ,de acuerdo con sus necesidades (Marx, 1974b: 347). k. Los ingresos personales se asignarán por igual a las familias. 1. Los ingresos personales se asignarán por igual a los individuos. Podría objetarse que algunas de estas posibilidades son inconsistentes con una economía de propiedad privada, por ejemplo, debido a los efectos en los incentivos para invertir o trabajar. Pero ¿las principales inconsistencias surgen primordialmente debido a los efectos en los incentivos o más bien debido a las orientaciones cívicas en países con economías con propiedad privada? Si es lo segundo, cierta~ent.e es~s orierl,ac~ones cívicas no son totalmente incapaces de cambio. SI pudieran cambiar lo suficiente para apoyar la propiedad social, ¿no podrían cambiar lo suficiente para apoyar una mayor igualdad en el ingreso sin una propiedad social? Si el socialismo requiere tanto de una propiedad social como de una mayor igualdad en los ingresos, entonces el cambio necesario en las orientaciones cívicas para alcanzar el socialismo parece ser considerablemente mayor que el cambio requerido para alcanzar una mayor igualdad en el ingreso dentro de un sistema con propiedad privada. Si el cambio en las orientaciones cívicas requerido para el socialismo fuera alcanzable, ¿no sería el otro cambio alcanzable más fácilmente? No estoy a punto de sugerir respuestas a estas preguntas. Sin embargo, a fin de eliminar la cuestión de los límites establecidos por la propiedad privada, supongamos que asumimos que las empresas son de propiedad pública o social. No necesitamos especificar exactamente los procesos para asignar ingresos y determinar la fonna de la distribución. Tal vez los ingresos personales resultarían simplemente de la distribución inicial del ingreso de la empresa o, como en los países capitalistas, de los efectos de los impuestos y pagos de transferencia sobre esta distribución inicial, o de una combinación de ambos, o de otros procesos no especificados. ¿No son todos los principios distributivos que en listamos arriba, así como muchos otros, igualmente consistentes con la propiedad social? Al describir los principios distributivos del socialismo, los marxistas frecuentemente defienden la conjetura que Marx planteó en su breve crítica al programa establecido en el Congreso de Gotha en 1875 en donde se unieron los dos países socialistas alemanes, esto es, e fue seguido a su debido tiempo por j. Pero ¿por qué podría o debería adoptar un país

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socialista e en lugar de cualquiera de las otras opciones? ¿Y por qué j debería desplazar finalmente a e? Marx no estableció en ninguna parte razones obligatorias; y con un espíritu menos creativo y crítico del que el propio Marx mostró, los marxistas a menudo han tratado estos principios como incontrovertibles. Pero ninguno de los principios distributivos en nuestra lista de muestra es axiomático de modo alguno. Y ciertamente ninguno debe ser aceptado sin preguntas como un principio de distribución que el demos podría o debería adoptar en un país socialist.a democrático. Una estructura dada, entonces, podría estar acompañada de muchos tipos distintos de orientaciones cívicas. Lo que se logre por un cambio estructural dependerá, por tanto, de las orientaciones cívicas asociadas con ese cambio. Ningún cambio estructural, aun cuando esté acompañado por los cambios mínimos requeridos en la conciencia cívic~ para alcanzarlo, parece ser suficiente para superar todas las desventajas del pluralismo democrático o para escapar los dilemas fundamentales inherentes en la democracia misma a gran escala.

Dahl, Robert_Los dilemas del pluralismo democrático (caps. 1

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