Rosalía Cortes Adriana Marshall Política social y regulación de la fuerza de trabajo RESUMEN Este trabajo desarrolla un marco conceptual para investigar Ia política social como mecanismo de regulación de la fuerza de trabajo t rabajo e instrumento de control del conflicto. Tradicionalmente se ha denominado «políticas sociales» exclusivamente a la provisión estatal de bienes y servicios y la seguridad social. Este artículo parte de una concepción mas amplia, entendiendo por intervención social del estado al conjunto de las políticas (de gasto publico social tributaria. laboral y demográfica que se se dirigen a la población, población, sus condiciones de vida y el orden social. Al incidir sobre la distribución del ingreso y la protección social, la intervención social del estado tiene un impacto regulatorio sobre la oferta de fuerza de trabajo y las condiciones para su venta y uso. Según esta perspectiva, cuyo eje es la l a regulación del mercado de trabajo a través de la política social, la orientación de la intervención social del estado depende del modelo de crecimiento económico. En primer lugar, se revisan las concepciones sobre la intervención social del estado. Seguidamente, se sitúa la regulación de la fuerza da trabajo ejercida a través de la política social entre entr e otros mecanismos de regulación del mercado de trabajo. Luego se analizan analizan los instrumentos, los modelos históricos y las modalidades de intervención social del estado. Finalmente, se plantean algunas hipótesis sobre los determinantes de la orientación de la política social. El análisis de la política social en América Latina ha estado hegemonizado por una visión que reduce los instrumentos da la intervención social del estado a la provisión colectiva, colectiva, de bienes y servicios y a la seguridad social y su impacto a las consecuencias de las políticas sociales sobre los niveles de vida. Esta concepción ha descuidado, por una parte, otros componentes de la intervención social del estado y por la otra, que el impacto de la política social no se agota en sus efectos redistributivos, ya que esta desempeña un papel crucial en la estructuración del mercado de trabajo. Al incidir sobre la distribución del ingreso y la protección social, la intervención social del estado tiene un impacto regulatorio sobre la oferta de fuerza de trabajo y las condiciones para su venta y uso. Mientras que tradicionalmente se han denominado «políticas sociales» a la provisión estatal de bienes y servicios y la seguridad social, el enfoque que desarrolla este articulo parte de una concepción más amplia, entendiendo por intervención social del estado al conjunto de las políticas que se dirigen a la población, sus condiciones de vida y el orden social. Dichas políticas abarcan, además del gasto público social y sistema tributario, a las políticas laboral y demográfica. Según esta perspectiva, cuyo eje es la regulación del mercado m ercado de trabajo a través de la política social, la orientación de la intervención inter vención social del estado dependa del modelo de crecimiento económico. En consecuencia, el rango .de opciones posibles de política social queda reducido a aquellas modalidades compatibles con la estrategia de crecimiento adoptada. El análisis que sigue se propone pr opone desarrollar un marco conceptual para 1
investigar la política social como mecanismo de regulación de la fuerza de trabajo e instrumento de control del conflicto. No solamente considera el papel de los instrumentos específicamente dirigidos al mercado de trabajo, sino el de otros que no lo están. Los componentes tradicionales de la intervención social del estado, desde la caridad hasta la seguridad social, estuvieron siempre dirigidos a controlar el conflicto, y al mismo tiempo han incidido sobre la operación del mercado de trabajo. Este artículo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se revisan las concepciones sobre la intervención social del estado. Seguidamente, se sitúa la regulación de la fuerza de trabajo ejercida a través t ravés de la política social entre otros mecanismos de regulación del mercado de trabajo. Luego se analizan los instrumentos, los modelos históricos y las modalidades de intervención social del estado. Finalmente, se plantean algunas hipótesis sobes los determinantes de la orientación de la política social. CONCEPCIONES SOBRE LA INTERVENCIÓN SOCIAL La intervención social del estado capitalista ha sido discutida desde dos amplias perspectivas una que privilegia su rolde instrumento de asistencia, redistribución y protección de los sectores más desprotegidos y otra que enlaza su papel en la regulación regulación del mercado mercado de trabajo El primer grupo se ha centrado en la redistribución de recursos efectuada efectuada por la política social y su impacto sobre el nivel de vida. Varios estudios empíricos intentaron evaluar la incidencia tributaria diferencial, identificar a los beneficiarios del gasto público público social y cuantificar el salario social. social. El hecho de referirse a la redistribución no implicó haber dejado a un lado el papel de la política social en Ia reproducción r eproducción de la fuerza de trabajo. Por ejemplo. Gough (1981) discute la presencia del estado en las actividades –sociales- (salud, educación, vivienda, seguridad social, transferencias) y su correlato, el salario social que resulta de la redistribución estatal del ingreso. No obstante, no por ello deja de tomar en cuenta algunos efectos de la política social sobra el mercado de trabajo. Dentro del segundo grupo, varios trabajos se han concentrado en distintos aspectos del impacto regulatorio de la intervención social del estado sobre la fuerza da trabajo. Algunos focalizan sobre el rol r ol del estado en garantizar el volumen de oferta da trabajo requerido r equerido por la producción capitalista, sin trabas ni conflicto, en condiciones que no amenacen la tasa de ganancia. Es el caso de De.-Brunhoff (1978), que discute la gestión estatal de la fuerza de trabajo para asegurar su reproducción dentro de los términos establecidos por la necesidad da perpetuar la inseguridad del empleo y la disciplina laboral. Otros se han centrado sobre el papel del gasto público social en adaptar la composición de la oferta a las necesidades de la acumulación. El papel del estado en la regulación del conflicto ha sido analizado, por ejemplo, por O' Connor (,1973) para quien el estado capitalista debe asegurar tanto la acumulación como la legitimación o armonía social O' Connor discute la inversión y el consumo sociales, en sus respectivas funciones da aumentar la productividad del trabajo y reducir el costo de reproducción de la fuerza de trabajo, y examina el gasto público social destinado a mantener la armonía social. Una serie de estudios se han referido a los efectos de la 2
redistribución y la protección social sobre la competencia en el mercado de trabajo y. sobre las relaciones capital-trabajo y entre segmentos de la fuerza de trabajo al garantizar el estado fuentes de ingreso alternativas al salario desmercantiliza la fuerza de trabajo.Bowles y Gintis (1982), ( 1982), por su parte, discuten como fue cambiando el rol del estado en las economías capitalistas desde que Marx planteo que el ejercito de reserva era el mecanismo de control del trabajo por el capital. En ese entonces, argumentan, el rol del estado consistía en hacer obligatorias las reglas del juego. Pero en el capitalismo avanzado el estado pasa a ser en la determinación del ejército de reserva, asumiendo un rol activo en la relación capital-trabajo. La política social incluye la regulación keynesiana de de la demanda efectiva, efectiva, debido a sus efectos sobre el nivel de empleo, así como el compromiso estatal de lograr una mayor igualdad de oportunidades oportunidades sociales y económicas. económicas. El salario del ciudadano ciudadano amortigua parcialmente el impacto de las vicisitudes de la economía sobre la ciase obrera, mejorando mejorando su posición relativa en la lucha distributiva. distributiva. REGULACIÓN DEL MERCADO DE TRABAJO La Agotación del marcado de trabajo es resultante de la operación de un conjunto de actores actores económicos y socio-institucionales El mecanisrno de de regulación económica por excelencia es el nivel de desempleo, que disciplina a la fuerza de trabajo e incide sobre la tasa del salario. El ritmo de acumulación gobierna los cambies en el grado de utilización de la fuerza de trabajo y por lo tanto, en el nivel de los salarios. Esta regulación puramente económica nunca costó en forma aislada sino que desde las etapas iniciales del capitalismo; coexistió con instituciones, privadas y estatales, que afectaban el mercado de trabajo Sin entrar a discutir la naturaleza y funciones del estado, es incuestionable que, tanto en el capitalismo como en otros sistemas, el estado ha ejercido un conjunto de actividades da regulación de la economía y la sociedad que han coadyuvado a preservar la continuidad del sistema. Entre estas actividades la regulación del mercado de trabajo ha sido prioritaria. La intervención económica del estado afecta el nivel y la estructura de la demanda de mano de obra. Por otra Por otra parte, los instrumentos de la intervención., social estatal regulan la oferta, el precio y las condiciones de uso de la fuerza de trabajo, así como el conflicto social. Los límites entre intervención int ervención económica y social no siempre son nítidos. Por ejemplo, el estado instrumenta la regulación de salario, objeto de la política económica a través t ravés de mecanismos de intervención social Del mismo modo, las políticas de pleno empleo se han utilizado por una parte para sostener la demanda efectiva y por la otra, como estrategia de moderación del conflicto social. Las instituciones privadas (familia, iglesia, sindicatos, asociaciones gremiales empresarias), sus normas culturales e ideologías, por ejemplo aquéllas sobre la natalidad y la división sexual del trabajo o sobre la caridad caridad y el trabajo, afectan al mercado de trabajo y al orden social. Las instituciones privadas no escapan a la influencia estatal; el estado participa en su conformación ya que contribuye a moldear normas culturales y pautas de comportamiento. Y, viceversa, las instituciones privadas pueden reforzar u oponerse a la orientación de la intervención social del estado.
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LA INTERVENCIÓN SOCIAL DEL ESTADO. Instrumentos En el capitalismo contemporáneo el estado regula el mercado de trabajo a través de varios instrumentos: la legislación del trabajo tr abajo y las así llamadas políticas hacia el mercado de trabajo la previsión estatal de bienes, servicios .y transferencias y la seguridad social, así como otras políticas referidas a la población y la familia. . 1. La legislación del trabajo y las políticas hacia el mercado de trabajo se dirigen específicamente a regular el mercado de trabajo. La legislación laboral establece las condiciones de trabajo, contratación y despido, así como los niveles mínimos [o máximos) de remuneración, ya sea en forma directa o estableciendo los mecanismos de negociación... Contribuye de este modo a determinar el poder relativo del trabajo y el capital, y a delimit ar .los alcances de la prerrogativa empresarial. La política hacia el mercado de trabajo incluya las disposiciones dirigidas a regular el volumen, las características y la distribución de la oferta de fuerza de trabajo, como por ejemplo el reclutamiento de mano de obra extranjera, incentivos o desincentivos a la movilidad geográfica de la mano de obra, incentivos a la participación en el mercado de trabajo de segmentos específicos de la población, y todas acuellas pautas dirigidas de alentar o desalentar el empleo de grupos específicos de trabajadores (programas de aprendizaje, medidas de discriminación positiva, programas locales de empleo, etc.) 2. La provisión estatal da bienes, bienes, servicios y transferencias transferencias (educación, salud, vivienda, asistencia alimentaría, etc.) se lleva a cabo con los recursos que el estado obtiene da la recaudación tributaria y se destinan al consumo colectivo y a las transferencias monetarias y subsidios. La dirección del impacto redistributivo depende de la incidencia diferencial de la tributación y de quiénes son los beneficiarios del gasto público social. Este instrumento actúa como mecanismo de regulación en varias direcciones. Por una parte, contribuye a adaptar el volumen y calidad la oferta de fuerza de trabajo a los requerimientos de la acumulación, provenido por ejemplo a través de la educación las calificaciones requeridas o evitando a través de la extensión de los sistemas de salud la dilapidación de la fuerza de trabajo. Por la .otra, AI afectar el nivel de vida de los asalariados el consumo colectivo -al permitir que ciertos bienes y servicios no tengan que ser adquiridos con el salario-y salario -y las transferencias modifican el estándar de referencia en la determinación del salario a influyen sobre las tasas de participación en la fuerza de trabajo. 3. El sistema de seguridad social provee un ingreso a los asalariados en situaciones de inactividad forzosa (enfermedades, vejez, desempleo) y al mismo tiempo establece límites al uso de la fuerza de trabajo, por ejemplo cuando los sistemas de jubilación acotan el periodo de actividad. Históricamente, estas instituciones surgieron como sistemas de seguro para los asalariados, lo que las diferencia de la provisión estatal de otras transferencias. Las transferencias monetarias dé la seguridad social permiten reducir la responsabilidad de las familias en solventar el consumo de los inactivos y los desempleados quienes, de este modo, modo, no se ven forzados a vender vender su fuerza 4
da trabajo en condiciones desfavorables. Por lo tanto, t anto, la seguridad social regula el volumen de la oferta de fuerza de trabajo. Al mismo tiempo, las transferencias afectan el estándar de referencia en la negociación salarial tanto desde la perspectiva de los trabajadores cómo desde la de les empresarios, cuyas contribuciones a la seguridad social tienen un impacto sobre los costos laborales. 4. La legislación y medidas dirigidas a la población que se refieren a la natalidad ,.migración, edad de servicio militar, mayoría de edad etc., evidentemente tienen un impacto sobre la oferta de fuerza dé trabajo: El derecho de familia, que regula la propiedad familiar y los derechos y obligaciones de los miembros de de la familia, tiene el mismo efecto. . Estos instrumentos da regulación estatal contribuyen además a controlar el conflicto social: por ejemplo, la asistencia y la seguridad social han sido utilizadas en más de una ocasión para frenar la emergencia de protestas en situaciones de crisis, así como la existencia de pautas para la negociación de salarios modera en enfrentamiento entra las partes. Si bien la regulación r egulación de las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo se ejerce habitualmente a través de estos instrumentos, también la coerción constituye un medio de regulación del marcado de trabajo. Los regímenes autoritarios han utilizado recurrentemente la represión para obtener fuerza de trabajo y fijar su precio y condiciones de trabajo. La coerción puede tanto sustituir como acompañar a los instrumentos de la intervención social del estado. Modelos históricos
Ya desde sus etapas iniciales él estado capitalista regulaba al volumen y características de la oferta de mano de obra, los niveles da salarios y el conflicto social. A lo largo de la historia del capitalismo occidental el estado utilizó diversos instrumentos que estructuraron a la fuerza f uerza da trabajo de acuerdo con los requerimientos del proceso de acumulación. La intervención social del estado pueda describirse considerando cuales fueron los instrumentos empleados, la forma en que se regulaba al conflicto, y el grado en que limitaban l imitaban el alcance de la prerrogativa empresarial. Esas diferencias son las que subyacen a los dos modelos centrales que caracterizan a la intervención social, del estado en las principales etapas por las que atravesó al capitalismo en los países altamente industrializados de Europa: el laissez-faire y el welfare stats. La reestructuración del modelo de acumulación iniciada a mediados de la década del 70 a partir de la crisis originó transformaciones en la orientación de la intervención social del estado que, en genera), han implicado al abandono da algunos principios sobra los que se estructuró el estado benefactor. En el período formativo f ormativo y durante las primeras etapas del capitalismo industrial la intervención social del estado estaba dirigida a garantizar las condiciones condiciones para la constitución del del trabajo asalariado. asalariado. La doble liberación descripta por Marx fue posibilitada por la implementación de cambios jurídicos: abolición de los lazos serviles feudales, la libertad de comercio y la libertad contractual. El estado aseguró aseguró la separación separación del trabajador de los medios de producción, la movilización da las reservas de mano de obra y la intensificación de la libre competencia en el marcado de trabajo. La abolición de la servidumbre feudal, los cercamientos y el desalojo 5
forzado, junto junto con la eliminación de las normas que regulaban a los gremios, como por ejemplo el Estatuto de los Artífices en Gran Bretaña, aseguraron la existencia de una masa de trabajadores desposeídos. La derogación de las leyes de asentamientos facilitó la libra circulación de la fuerza da trabajo, lo cual, junto a la eliminación de regulaciones sobre el salario y las actividades de los gremios, la prohibición de las asociaciones de trabajadores y las restricciones para acceder a la ayuda para los pobres incrementaron la competencia en el mercado de trabajo y reforzaron refor zaron el incentivo a trabajar. En Gran Bretaña; por ejemplo, en 1 834 se reformó la ley de pobres para impedir el acceso de los desempleados a la asistencia, obligándolos a incorporarse al mercado de trabajo. El espíritu de está reforma era que la asistencia debía ser menos elegible y atractiva que el peor pago de los empleos en el mercado, convirtiéndose así en un mecanismo para movilizar recursos desempleados al mercado de trabajo libre. Los instrumentos de una intervención intervención social del estado altamente reguladora aseguraron la provisión y asignación de mano de obra, así como el control del salario, garantizando e! pleno ejercicio del poder empresarial. A partir de la segunda mitad del siglo siglo diecinueve, la actividad sindical sindical fue progresivamente legalizada, ya que los empleadores comenzaron a considerar la conveniencia de la negociación colectiva como instrumento para la moderación del conflicto, precisamente en el momento en que los sindicatos exigían ser reconocidos. reconocidos. Gradualmente los sindicatos sindicatos fueron perdiendo el carácter de instituciones ilegales, y pasaron a desempeñar un importante papel en la regulación de las relaciones r elaciones industriales: El crecimiento de la actividad sindical y de las organizaciones obreras explican explican el surgimiento de la legislación laboral protectora protectora .Esta constituyó una de las medidas iniciales de un modelo de intervención estatal que experimentaría su mayor des arrollo después de la Segunda Guerra Mundial. El modelo de intervención social del estado que se consolidó en Europa Occidental a partir da la segunda posguerra en el contexto de un proceso de expansión sostenida, con creciente demanda de mano de obra y fortalecimiento del movimiento sindical, se caracterizó por la presencia de un conjunto de instituciones que amortiguaron los efectos del libre juego de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo asegurando al trabajador una protección frente a las contingencias y que al mismo tiempo, socializaron el costó de reproducción de la fuerza de trabajo. t rabajo. El estado de bienestar permitió un crecimiento del nivel de vida de los asalariados que no recayó exclusivamente sobre el capital, sino que se basó en part e en el incremento del consumo de bienes y servidos colectivos. En esta etapa la legislación laboral garantizo el accionar de los sindicatos, legitimando a la negociación colectiva como instrumento para la determinación del salario y las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo. Por otra parte, estipulaba un salario mínimo pa Ra los trabajadores de los sectores más débiles y menos organizados. organizados. Este modelo de intervención intervención social moderó el conflicto social ante el aumento del poder de los sindícalos, resultante de de las políticas de pleno empleo , La relación estado sindicatos se baso en un pacto por el cual el estado se comprometía a mantener el pleno empleo y otorgaba un salario social a cambio de cierto gradó de moderación sindical en las demandas salariales. Las instituciones protectoras limitaron el
alcance de la prerrogativa empresarial al tiempo qué posibilitaban un largo 6
periodo de expansión económica con con paz social. Al mismo tiempo durante este este largo periodo de afluencia, afluencia, en los países más avanzados de Europa Occidental el estado intervino para .asegurar una provisión continuada de mano de obra a fin f in de evitar que su escasez relativa generase aumentos salariales que excedieran los de la productividad del trabajo. Desde líneas de la década del 50, cuando la escasez de mano de obra amenazaba atentar contra la tasa da ganancia, la política inmigratoria (el reclutamiento de mano de obra de los l os paisas del sur de Europa y de África del Norte a través de acuerdos binacionales) binacionales) junto a las denominadas denominadas «Políticas «Políticas activas de mano de obra» (estímulos a la incorporación al mercado de trabajo de mujeres, jóvenes y retirados, por ejemplo a través de la creación de empleos a tiempo, parcial, relocalización geográfica, etc. intentaron ampliar el volumen de la fuerza de trabajo disponible. A partir de la crisis, a mediados de los 70 70 del modelo de acumulación acumulación vigente desde la segunda posguerra europea los l os neoconservadores fueron los primeros en plantear que era necesaria una drástica r eestructuración de la orientación de la intervención estatal. El blanco de las propuestas de reestructuración fueron los costos laborales y el gasto público, considerados excesivos. En relación con los primeros, se planteó la necesidad de flexibilizar la determinación del salario, la contratación y las condiciones de trabajo. Para reducir el gasto público se pusieron en práctica medidas (como la disminución del monto de las transferencias tr ansferencias a los desempleados y la restricción al acceso a estos beneficios por ejemplo ejemplo en Gran Bretaña y Alemania), que redundaron en la disminución del salario social, si bien no cuestionaron la existencia misma de un mecanismo redístributivo. El cambio en la orientación de la Intervención social del estado afectó un atributo fundamental del welfare state, que fue el compromiso a mantener el pleno empleo. Al visualizarse a los sindícalos como los principales responsables de los «excesivos» costos laborales, se intentó neutralizar su papel protagonice a través tanto de —una mayor regulación de las huelgas como de la atomización colectiva. colectiva. Estas ideas se adoptaron adoptaron en grado diferente en varios países países de Europa Occidental. Occidental. La disminución de los requerimientos de fuerza de trabajo ha aumentado el volumen de mano de obra excedente, socavando la resistencia de los sindícalos a la consolidación de la nueva ortodoxia-. Sin embargo, para evitar que el desempleo y el aumento del gasto fiscal provocado por el seguro de desempleo crecieran aún más dramáticamente se adoptaron algunas medidas dirigidas a limitar la oferta de trabajo, sobre iodo, restricciones a la inmigración. Además, la flexibilización del contrato de trabajo 'estimulando el empleo temporario y a tiempo parcial) y da las normas que regulan el despido también pretendía incentivar la creación de empleo. El cambio que se ha venido operando en la orientación de la intervención estatal apunta a que el ejército de reserva reconstituido por la dinámica económica juegue un papel más efectivo en la determinación del precio y condiciones de venta y uso de la fuerza f uerza de trabajo, restaurando aspectos de la prerrogativa empresarial. Modalidades
No existe una versión única de los modelos históricos de intervención social del estado; en cada etapa es posible identificar «modalidades» de utilización de les 7
instrumentos estatales, que son las que le imprimen un carácter distintivo a la política social. Mientras que a grandes rasgos, (a política social puede ser o no protectora, y frenar o no la prerrogativa empresarial, el alcance y forma de su impacto sobre las relaciones capital-trabajo y la estructurada del mercado de trabajo dependan de las modalidades que adopta. Dentro de un modelo do política social, la particular combinación de "reglas de acceso y utilización de los beneficios y servicios, la forma en que se reparte la financiación de los mismos, el grado de participación de los beneficiarios en la gestión de la administración, las relaciones entre las organizaciones políticas y corporativas y el estado, como «clientela" o como «beneficiarías» de la política social, la autonomía de estas instituciones respecto del estado, en fin, la configuración política, son algunos de los factores que la l a imprimen una modalidad particular a la intervención social del estado. En cada país se produjeron combinaciones específicas da criterios para definir el acceso de la población a los bienes y servicios colectivos y a la seguridad social, estructuras de financiamiento f inanciamiento y modos de gestión (por ejemplo, grado de centralización), sistemas de legislación del trabajo y políticas hacia el mercado de trabajo. A través de las reglas sobre el acceso, si estado define define los beneficiarios (ciudadanos, asalariados, pobres, etc.) que se califican para consumir bienes y servicios colectivos. Lo mismo ocurre con el acceso a la seguridad social, que puede ser más o menos comprehensivo. El acceso puede ser universal, en la medida en que la otorga derecho de participación a todos los ciudadanos; pueda restringirse sólo a la población activa, cuando al derecho de acceso se basa en la participación en la actividad económica, o bien puede limitarse exclusivamente a los asalariados. El nivel de las prestaciones puede ser homogéneo para todos los beneficiarios o, en cambio, variar de acuerdo con grupos ocupacionales o sector económico. El financiamiento tanto de la seguridad social como de la provisión estatal de bienes y servicios puede recaer sobre el capital y/o los asalariados, o sobre el conjunto da la sociedad. La gestión de la provisión de bienes y servicios y la seguridad social pueda ser centralizada o descentralizada en grado diverso, y esto también tiene efectos sobre cuan uniformes son los servicios y transferencias. Por otra parte, el rol que el estado asigna a las instituciones privadas privadas en la administración de la asistencia social, la educación, salud y programas de empleo también diferencia entre modalidades de intervención social del estado. Los sistemas pueden variar en cuanto al grado de autonomía financiara de las instituciones privadas o inversamente de subsidiaridad con respecto a la financiación pública. El rol de las instituciones privarías en moldear las orientaciones ideológicas de la intervención social sectorial es otro factor a tenor en cuenta. La legislación laboral pueda estipular estándares mínimos, excluir a ciertos segmentos de la fuerza de trabajo de de la protección legal y establecer mecanismos de negociación colectiva del salario y condiciones de trabajo y el alcance (genérales o por empresa) de los acuerdos. Además, la ley del trabajo puede ser utilizada para promover la sindicalización sin dicalización por ejemplo estableciendo que el acceso a ciertos beneficios se restrinja r estrinja exclusivamente a los miembros de sindicatos. Puede ser empleada también para acentuar las divisiones al interior del movimiento obrero. 8
Las políticas hacia el mercado de trabajo por su parte, pueden reforzar o minimizar las diferencias entro segmentos de la fuerza de trabajo en términos de nacionalidad, género edad. etc.; por ejemplo a través de la asignación de permisos de trabajo a los inmigrantes amnistías para inmigrantes ilegales, o medidas de discriminación positiva. El grado de autonomía que el estado atribuye a los sindicatos distingue entre modalidades de intervención social. Un estado que logra subordinar a la estructura sindical al poder estatal puede utilizaría como instrumento de control de los reclamos y de adaptación del movimiento laboral a los requerimientos del poder político. Una estructura sindical autónoma, en cambio, vehiculiza y organiza los reclamos y puede resistir los intentos de frenar las demandas de los trabajadores, o acordar un pacto social con el estado y los empleadores. La articulación entre distintas modalidades de utilización de cada instrumento y el contexto institucional (relaciones sindicatos-estado y peso de las instituciones privadas) tiene afectos divergentes sobre el mercado de trabajo. Las diferentes modalidades de intervención social del estado junto con otros factores, determinan la naturaleza y grado de segmentación de la fuerza de trabajo, en la medida que influyen sobre la dispersión salarial, las diferencias entre trabajadores en cuanto al acceso a la protección legal, el consumo colectivo y la seguridad social. MODELO DE CRECIMIENTO Y ORIENTACION DE LA POÜTICA SOCIAL .... .Dados el grado de desarrollo de las fuerzas productivas productivas y las condicionas condicionas prevalecientes en el contexto internacional, Ias elites gobernantes generan estrategias da crecimiento que presuponen una determinada pauta distributiva y son acordes con sus propios intereses y proyectos político-ideológicos y con aquéllos de sus aliados. Estas estrategias contribuyen Ínter aliar á determinar al nivel de requerimientos de mano y a definir el peso asignado al consumo doméstico, incluyendo EL consumo asalariada. El modelo da acumulación determina la orientación de la política social: éste se ajusta al nivel da los requerimientos de fuerza de trabajo y al rol que la estrategia de crecimiento asigna al consumo consumo doméstico. Sin embargo, estos estos requerimientos pueden pueden satisfacerse a través de modalidades distintas de intervención estatal. También las organizaciones corporativas y políticas cumplen un papel Importante en la determinación de la orientación de la intervención social del estado. El poder de negociación de los sindicatos (a su vez influido por el nivel de la demanda de mano de obra) y su capacidad de resistir medidas adversas o de acompañar otras que les son favorables contribuyen a moldear la forma que finalmente caracteriza a la intervención estatal, Por otra parte, el juego electoral y el sistema político pueden frenar f renar algunas iniciativas estatales o alentar otras que se desvían del proyecto inicial. Los determinantes económicos, sociales y políticos de la intervención social del estado están, a su vez Influidos por ésta. Los efectos de la intervención social del estado sobra, entre otros al nivel y estructura de los salarios, el tamaño de la fuerza, de trabajo, cetaris paribus definen la magnitud de la participación de los asalariados en su ingreso así como la pauta distributiva al interior del sector asalariado La política social media entre el modelo de crecimiento y su impacto sobre al mercado de trabajo. No obstante, la estructura del mercado de 9
trabajo y la pauta de distribución del ingreso a la que contribuye la intervención estatal no reflejan automáticamente automáticamente aquella perseguida perseguida por la estrategia estrategia económica ya que también otros factores intervienen en su d eterminación. A la luz da estas consideraciones, consideraciones, ¿es realizable, realizable, sin cuestionar también la estrategia económica vigente, el reiterado reclamo de que el estado debiera implementar políticas sociales para paliar mediante el consumo colectivo (universalista o focalizado) el empobrecimiento desencadenado desencadenado por el ajuste económico? De acuerdo con la hipótesis aquí desarrollada la or ientación de la política social no puede ser incompatible i ncompatible con el modelo de crecimiento. La intervención social del estado adapta la estructura del mercado de trabajo a las necesidades de la estrategia de acumulación. Sin embargo, es posible preguntarse cuáles son los grados de libertad de la orientación de la política social y de sus instrumentos, dados de los límites impuestos por la estrategia de crecimiento. Los grados de libertad da cada instrumento difieren. La legislación laboral y las políticas hacia e! mercado de abajo, que son instrumentos que se dirigen especifica e intencionalmente a tr abajo, regular el mercado de trabajo, vehiculizan la estrategia económica, por lo que sus rnárgenes de autonomía con respecto a esta son mínimos. En cambio, la provisión colectiva y la seguridad social son más permeables a l a influencia de las fuerzas sociales. . En América Latina, .desde . desde la década del 60, ha tendido a imponerse un modelo económico que a diferencia del anterior modelo de industrialización para el mercado interno, le ha restado importancia al consumo asalariado y ha traído aparejada la continua disminución de los requerimientos de fuerza de trabajo. ¿ hasta que punto, en el marco de esta estrategia hegemónica que persigue reducir los costos de la fuerza de trabajo asalariada, es coherente exigir una política social redistributiva, cuando es precisamente el salario social el que limita la l a competencia en al mercado de trabajo ? ¿Cuáles son las opciones, que enfrenta un gobierno que se plantea disminuir -el costo socialde la reestructuración económica? ¿Hasta qué qué punió la necesidad necesidad de moderar el conflicto que el mismo m ismo ajuste genera impone un freno a la reducción del gasto público -social? ¿En qua medida las fuerzas f uerzas sociales tienen un papel efectivo en moldear la política social?. Estos interrogantes abren un debate que trasciende los términos en que usualmente se discuten las políticas sociales en los políticos y académicos latinoamericanos.
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